Düngung im Agrar- und Umweltrecht: EG-Recht, deutsches, niederländisches und flämisches Recht [1 ed.] 9783428506699, 9783428106691

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INES HÄRTEL

Düngung im Agrar- und Umweltrecht

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M i c h a e I K I o e p f e r, Berlin

Band 117

Düngung im Agrar- und Umweltrecht EG-Recht, deutsches, niederländisches und flämisches Recht

Von

Ines Härtel

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Härtel, Ines: Düngung im Agrar- und Umweltrecht : EG-Recht, deutsches, niederländisches und flämisches Recht I lnes Härtel. Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. 117) Zugl.: Göttingen, Univ., Diss., 2001 ISBN 3-428-10669-5

Alle Rechte vorbehalten

© 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-10669-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@

Vorwort Diese Untersuchung ist von der Juristischen Fakultät der Georg-August-Universität Göttingen im Wintersemester 2000/2001 als Dissertation angenommen worden. Sie ist auf dem Stand vom 01. 01. 2001. Die Deutsche Bundesstiftung Umwelt hat meine Arbeit durch ein Promotionsstipendium gefördert. Mein akademischer Lehrer, Herr Professor Dr. Volkmar Götz, hat diese Studie angeregt. Er hat mir den Blick für wissenschaftliche Fragestellungen geschärft. Dafür sei ihm sehr herzlich gedankt. Zugleich gilt mein besonderer Dank Herrn Dr. Wolfgang Winkler. Er hat mich während meiner Arbeit stets mit anregenden Gesprächen begleitet. Ferner hat mir das Institut für Landwirtschaftsrecht vorzügliche Arbeitsbedingungen gewährt. Danken möchte ich zudem Frau Professorin Dr. Christine Langenfeld für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens und Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer für die Aufnahme in die von ihm herausgegebene Schriftenreihe. Besonderer Dank gebührt auch meinen Ansprechpartnern in den Niederlanden Herrn Professor Willern Bruil und in Belgien Herrn Professor Rudi Gotzen. Wahrend meiner Forschungsaufenthalte in beiden Ländern habe ich mit ihnen anregende Diskussionen geführt. Göttingen, Juli 2001

lnes Härte/

Inhaltsverzeichnis

1. Teil

Gegenstand und Ziel der Untersuchung

45

2. Teil

Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben

48

1. Kapitel

Arten der Düngung

48

A. Handelsdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

B. Wirtschaftsdünger . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. .. . . . . .. ..

49

C. Sekundärrohstoffdünger .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .

49

2. Kapitel

Düngung nach guter fachlicher Praxis, Überdüngung und Scheindüngung

51

3. Kapitel

Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Düngung

51

A. Bodenbelastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

I. Bodenversauerung durch Handels- und Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

II. Auswirkungen auf den Humusgehalt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

III. Auswirkungen der Klärschlämme und Bioabfälle auf den Boden und die Qualität pflanzlicher Erzeugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

8

Inhaltsverzeichnis

B. Wirkungen auf Gewässer

53

I. Oberflächengewässer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

li. Grundwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

III. Insbesondere Trinkwasser

56

C. Luftbelastung

57

D. Biotope . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

3. Teil

Die gemeinschaftsrechtlichen Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

59

1. Kapitel

Überblick über einschlägige Rechtsakte

59

2. Kapitel

Die Rechtsakte im einzelnen

59

A. Umweltschutz durch HersteUung eines Ordnungsrahmens für die Düngerproblematik . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .

59

I. Düngemittelrichtlinie ( 1975) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

li. Rohwasserrichtlinie ( 1975) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

III. Grundwasserschutzrichtlinie ( 1979) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

IV. Trinkwasserrichtlinie (1980) .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ..

61

V. Klärschlammrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

I. Klärschlammrichtlinie (1986) .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . . .. .. . . ..

61

2. Geplante Änderungen der Klärschlammrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

VI. Nitratrichtlinie (1991) . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .

63

I. Schutzzwecke und Ziele der Richtlinie .. .. . .. . .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. . ..

64

2. Anwendungsbereich .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . . .. .. . ..

64

Inhaltsverzeichnis

9

3. Zwei Handlungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

4. Regelungsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

a) Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . .

65

b) Aktionsprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . . . . .

66

c) Ausweisung gefahrdeter Gebiete . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . .

67

d) Überwachungs- und Berichtspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

e) Nitratausschuß . .. . .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . . . .. .. .. .. .. . . .. . . . .. .. . .. .. .. .. .

67

VII. FFH-Richtlinie (1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

VIII. Wasserrahmenrichtlinie (2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

B. EG-Verordnung über den ökologischen Landbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

3. Kapitel

Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

70

A. Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

I. Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

II. Verwirklichung des Binnenmarktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

III. Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

l. Historische Entwicklung der Rechtsgrundlagen für den Umweltschutz . . . . .

71

2. Art. 175 Abs. 1 EGV

72

3. Art. 175 Abs. 2 EGV

72

a) Bodennutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

b) Bewirtschaftung der Wasserressourcen .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .

74

4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . .

75

B. Vereinbarkeit der Nitratrichtlinie mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts . . . .. . . .. . . . . . . . .. . . .. . . .. .. . . .. . . . . . . . . .. . . . . . .. . .. . .. .. . .. .. . . .

76

I. Spannungsverhältnis zum Subsidiaritätsprinzip? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

II. Gleichmäßige Belastung aller VerursacheT erforderlich? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

l. Verhältnismäßigkeit . . . . .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .

77

2. Vereinbarkeit mit dem Eigentumsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

10

Inhaltsverzeichnis 3. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz

78

4. Vereinbarkeit mit dem Verursacherprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

5. Vereinbarkeit mit dem Ursprungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

III. Rechtmäßigkeit des Nitratgrenzwertes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

C. Verursachungsbeitrag der Landwirtschaft zur Verunreinigung von Gewässern als Auslegungsproblem bei der Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

4. Teil

Das deutsche Recht

82

I. Kapitel

Das Sachproblem

82

2. Kapitel

Historische Entwicklung düngerspezifischer Rechtsvorschriften

83

A. Abfallrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

I. Rechtslage nach dem Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 bis 1996 . . . . . . . . . . . .

83

II. Rechtslage nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz seit 1996 . . . . . . . .

84

B. Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

3. Kapitel

Düngemittelrecht

86

A. Zulassung von Düngern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . .

86

I. Düngemittelgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .

86

II. Düngemittelverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

B. Anwendung von Düngern . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . .

87

I. Düngemittelgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

1. Zweck und Regelungsgegenstand des§ Ia DMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

Inhaltsverzeichnis

11

a) Zweck........... . ..... . ......................................... . .... . .

87

b) Legaldefinition des Begriffs der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . .

88

c) Verordnungsermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

2. Kompetenz des Bundes für§ 1a DMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

a) In Betracht kommende Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

b) Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG . . . . . . .. . .. . ... . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89

3. Abschließende Vollregelung der guten fachlichen Praxis? . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

II. Düngeverordnung: Regelung der Anwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

1. Überblick über den Regelungsgehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

2. Allgemeine Grundsätze für die Düngung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

a) Nährstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

b) Allgemein anerkannte Regeln der Technik . . . . . . . .. . . .. . . .. . . . . . . . . .. . . .

94

c) Ausreichender Abstand zu den Gewässern und benachbarten Flächen . . .

95

aa) Abstand zu Gewässern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

bb) Abstand zu benachbarten Flächen .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .

96

d) Aufnahmefähigkeit des Bodens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

3. Besondere Grundsätze für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

a) Weitestgehende Vermeidung von Anunoniakverflüchtigung durch entsprechende Anwendung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und flüssigen Sekundärrohstoffdüngern . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . .. . . .. . . .. . . .

97

aa) Ausbringung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

bb) Unverzügliche Einarbeitung aufunbestelltem Ackerland . . . . . . . . . . .

97

b) Obergrenzen für das Ausbringen nach der Ernte der Hauptfrucht bei Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdüngern . .

98

c) Kernsperrfrist für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

d) Ausbringen von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft auf mit Kali und Phosphat hoch versorgte Böden .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. .. .

98

e) Obergrenzen für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

4. Düngebedarfsermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

a) Abhängigkeit des Düngebedarfs von zahlreichen Faktoren . . . . . . . . . . . . . .

99

12

Inhaltsverzeichnis b) Ennittlung der Nährstoffmengen im Boden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 aa) Zeitliche Abstände der Ermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 bb) Ennittlungsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 c) Ermittlung der Nährstoffgehalte der Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5. Nährstoffvergleiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 a) Funktion und Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 b) Verpflichtete Betriebe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 c) Ausnahmen vom Nährstoffvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 6. Andere Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7. Ermächtigungsgrundlage für die Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 8. Zuständigkeiten der Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 9. Musterverwaltungsvorschrift auf Bundesebene und Verwaltungsvorschriften der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

4. Kapitel

Die abfallrechtlichen Anforderungen

106

A. § 8 Krw-/ AbfG als Ermächtigungsgrundlage für Rechtsverordnungen . . . . . . . . . 106 B. Vergleich zwischen dem neuen § 8 Krw-/ AbfG und dem alten§ 15 AbfG . ...... 107 C. § 8 Krw- I AbfG im einzelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. .. .. . . 109 I. Rechtsverordnungen nur für "Abfälle zur Verwertung" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 II. Abgrenzung zwischen Abfall- und Produkteigenschaft der Dünger . . . . . . . . . . . . 110 1. Abfallbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 2. Sekundärrohstoffdünger . . . . . . . .. . . . .. . . .. . . . . .. . .. . . .. . . .. . . .. . . . . . . .. .. . . 110 a) Klärschlamm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 b) Bioabfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 aa) Literaturmeinung .. . .. .. . . . .. . . .. . . . . . . .. . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . .. 111 bb) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. .. . . . . 112 3. Wirtschaftsdünger . . . . . . .. . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. .. . . . . . .. . . . . .. . . .. . . .. . . .. 113 a) Literaturmeinungen .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. 113 aa) Wirtschaftsdünger-Nebenerzeugnis . . .. . .. .. . . . .. . .. . . .. . . .. . . . .. . 113

Inhaltsverzeichnis

13

bb) Wirtschaftsdünger - regelmäßig Abfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 cc) Differenzierte Ansicht........ . ...... .. .. . ......... . ... . ...... . ... . . 114 b) Stellungnahme .... .. .. . . ................................. . ... . ....... . . 115 aa) EG-Abfallrahmen-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 bb) Abfallrechtliche Abgrenzungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 (1) Allgemeine Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

(2) Dungüberschüsse- Abfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 (3) Wirtschaftsdünger als Produkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4. Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 III. Abgrenzung Abfallverwertung und Abfallbeseitigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 IV. Schadstoffbezogene Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 V. Grundsatz der guten fachlichen Praxis als Einschränkung der Verordnungsermächtigung für Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 VI. Aufbringung auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 1. Landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden . . . . 122 2. Abgabe und Aufbringung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 VII. Ermächtigung der Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen . . . . 124 VIII. Fortgeltung der Gülleverordnungen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 D. Klärschlammverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

I. Sachproblem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 II. Ausgestaltung der Klärschlammverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

2. Verhältnis zum Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 3. Voraussetzungen für das Aufbringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 a) Unschädliche und pflanzenbedarfsgerechte Klärschlammverwertung . . . . 128 b) Boden- und Klärschlammuntersuchungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4. Aufbringungsverbote und Beschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 a) Grenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 aa) Bodengrenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

14

Inhaltsverzeichnis bb) Klärschlammkonzentrationsgrenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 cc) Obergrenzen für Aufbringungsmengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 b) Gebiets- und produktbezogene Restriktionen für die Aufbringung . . . . . . . 131 5. Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 6. Fortgeltung der Klärschlammverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 III. Umsetzung der Klärschlammrichtlinie der EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

E. Bioabfallverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

I. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 I. Sachlicher Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

2. Persönlicher Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3. Ausschlußtatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 II. Verhältnis zu anderen Gesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 III. Seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit durch Behandlung der Bioabfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 IV. Anforderungen hinsichtlich der Schadstoffe und weiterer Parameter . . . . . . . . . . 139 V. Beschränkungen und Verbote der Aufbringung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 VI. Zusammentreffen vonBioabfall-und Klärschlammverordnung . . . . . . . . . . . . . . . 140 VII. Bodenuntersuchungen und Bodenwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 VIII. Nachweispflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 IX. Fragen zur Anwendung der Bioabfallverordnung auf behandelte Bioabfälle und tierische Ausscheidungen sowie pflanzliche Reststoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 I. Behandelte Bioabfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

2. Wirtschaftsdünger und Bioabfallverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

5. Kapitel Entschädigungsleistungen bei der Autbringung von Klärschlamm

142

A. Übersicht über klärschlammbedingte Schäden und deren Ersatz nach dem allgemeinen Haftungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 B. Freiwilliger Klärschlammfonds der Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Inhaltsverzeichnis

15

C. Gesetzlicher Klärschlamm-Entschädigungsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 D. Einzelheiten des Gesetzlichen Fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 I. Bildung und Ausgestaltung des Fonds

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146

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1. Rechtsform des Fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 2. Organe des Fonds: Bundesanstalt und Beirat . . .. . . .

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a) Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 b) Beirat ...

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3. Haushalts- und Wirtschaftsführung. II. Finanzierung des Fonds .. . . 1. Abgabepflicht ..

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148 148

a) Gesetzliche Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 b) Kein Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne... . . . . ................ . . . ... . 148 c) Sonderabgabe .

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149

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aa) Gesetzgebungskompetenz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 bb) Weitere finanzverfassungsrechtliche Voraussetzungen der Sonderabgabe ........... . .. oo .. oo •.. oo • . oo •.. · · ··· · ···· · · oo •oo ...•. • oo . . oo •• 149 2. Modalitäten der Abgabenerhebung.

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3. Ruhen und Wiederaufleben der Abgabepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4. Nachschußpflicht .......... .

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5. Zweckbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 III. Entschädigungsleistungen . ... . ....... 1. Voraussetzungen ..

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2. Beweislast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3. Ausschlußtatbestände . ... .

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4. Gesetzlicher Forderungsübergang ..

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6. Kapitel

Immissionsschutzrechtliche Pflichten A. Anlagen . . ........

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B. Konkreüsierung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . 155

Inhaltsverzeichnis

16 I. TA-Luft

155

II. Geruchsimmissionsschutzrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 111. VDI-Richtlinien zur Emissionsminderung Tierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

C. Genehmigungsbedürftige Anlagen . ........ .. .... ... .. . ... . .............. . ... .. ... 157 I. Genehmigungspflichtigkeit . . . . . .. . . .. . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . 157 I. Selbständige Genehmigungspflicht eines Güllebehälters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

2. Güllebehälter als Nebeneinrichtung einer genehmigungsbedürftigen Hauptanlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

li. Betreiberpflichten gern. § 5 Abs. 1 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 I. Schutzpflicht gern. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . 159

a) Methan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 b) Ammoniak und Ammonium . ...... ... ...... . ... . . . ... .. .. .. . . ... .. .. . . . 159 c) Geruchsstoffe . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . . . . . . .. . . .. . . . .. . .. . . . . . . . . . . . 160 2. Vorsorgepflichten gern.§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 3. Pflicht gern.§ 5 Abs. l Nr. 3 BlmSchG .. . . .. . . . . .. . . . .. . .. .. .. .. .. . .. .. . .. 161 a) Vermeidung von Abfällen .. .. .. .. .. .. .. . . . . .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. . . . .. . . . 161 b) Verwertung von Abfällen . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . .. .. . . . . . . . . 162 aa) Separierung und Biogasverfahren .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. 162 bb) Güllebörse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 c) Nachweispflichten des Setreibers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 aa) Im Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 163 bb) Nachweispflicht des Betreibers für bereits genehmigte Anlagen? . . . 163 111. Nachbarstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. .. .. . . . . .. .. .. . . . . . . . . . .. .. . 165

D. Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen .. . .. . . .. . . . . . .. .. .. . . . . .. .. . . . . . . . . . . .. . . 165 E. Verzahnung des Immissionsschutzrechts mit dem Baurecht

167

7. Kapitel

Flächendeckender Gewässerschutz

168

A. Allgemeine Sorgfaltspflicht nach§ la Abs. 2 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Inhaltsverzeichnis

17

8. Landwirtschaftliche Düngung erlaubnispflichtig?... . .... . ... . ........... . . . ..... 169 I. Echte Gewässerbenutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 I. Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

a) Enge Auslegung des Begriffs Einleiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 b) Weite Auslegung des Begriffs Einleiten.. . .. . . . . . ............ .. . .. . .. . . . 171 c) Ableitung des Begriffs Einleiten aus dem Abwasserabgabengesetz . . . . . . 172 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 li. Unechte Gewässerbenutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

I. Meinungsstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

a) Einfachgesetzliche Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 b) Verfassungskonforme Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 a) Tatbestandsseite des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 b) Rechtsfolgenseite . . . .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. . .. .. 180 III. Landesrechtliche Ergänzungen der Benutzungstatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 C. Landesrechtliche Regelungen des vorbeugenden Gewässerschutzes . . . . . . . . . . . . . 183 I. Flächendeckender vorbeugender Gewässerschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 li. Vorbeugender Gewässerschutz in Gewässerrandstreifen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

D. Rechtliche Probleme bei Abwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 I. Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

II. Abwasserabgabe.... . ........ . .............. . . . .... . ........ . ......... . .. . .. . . 187

8. Kapitel

Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

189

A. § 19 WHG im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 8. Festsetzung von Wasserschutzgebieten . . . .. . . . .. . . .. . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . 190 I. Formelle Voraussetzungen . . .. . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . .. . . . . . . . . . .. . .. . . 190 2 Härtel

18

Inhaltsverzeichnis II. Materielle Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

1. Notwendigkeit der Schutzgebietsfestsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2. Einschlägige Schutzgebietstypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 a) Schutz der öffentlichen Wasserversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 b) Verhütung des Eintrags von Düngemitteln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 C. Schutzanordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 I. Zulässige Schutzanordnungen nach§ 19 Abs. 2 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

II. Landesgesetzliche Erweiterungen zu § 19 Abs. 2 WHG hinsichtlich von Handlungspflichten . .. .. . .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . . .. .. . .. . 194 III. Verhältnismäßigkeit der Schutzanordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 IV. Landesrechtliche Verordnungen zu generellen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 D. Kompensationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 I. Entschädigung nach § I 9 Abs. 3 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

II. Der Billigkeitsausgleich nach§ 19 Abs. 4 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

1. Ausgleichsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 a) Erhöhte Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 b) Ordnungsgernäße Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 2. Ausgestaltung des Ausgleichsanspruchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 a) Allgerneiner Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 b) Landesrecht .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. . 203 aa) Ausgleichspflichtige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 bb) Verschiedene Modelle zur Berechnung des Ausgleichs . . . . . . . . . . . . . 204 (1 ) Baden-Württernberg .. .. .. .............. .. .. ................ .. . 204 (2) Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 (3) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 cc) Landesrechtliche Bagatellgrenzen für den Ausgleich . . . . . . . . . . . . . . . 207

9. Kapitel Vertragsgrundwasserschutz

207

Inhaltsverzeichnis

19

10. Kapitel

Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

209

A. Wasserrechtliche Anforderungen an Jauche-, Gülle- und Silagesickersäfte-Anlagen nach § 19g Abs. 2, 3 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 I. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 II. Sonderstellung der JGS-Anlagen gern.§ 19g Abs. 6 S. 2 WHG ... . .. . . .. .. . .. 209

111. JGS-Anlagen i.S.v. § 19g Abs. 2 WHG . ... . .. .. . . . . ........... . . . . .. ......... 210 I. Arten von Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Düngern . . . . . . . . . . . . . . . . 210

2. Anlagenbegriffi.S.v. § 19g Abs. 2 WHG ..... . ... . ................... . ... .. 211 a) Umfang der JGS-Anlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 b) Feste Stoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

c) Abwasser . ... . ....... . ......... . .......... . ........ . .. ... .......... . ... . 212 IV. Allgemein anerkannte Regeln der Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 V. § 19g Abs. 2 WHG als drittschützende Norm? .. . ... . ........ . ....... . . ... ... . 212

8. Anlagenverordnungen der Länder ........... . ...... . . . . ............ . ... .. ... . ... . 216 I. Grundsatzanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 217 II. Ausreichende Lagerkapazität als Voraussetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 III. Allgemein anerkannte Regeln der Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. .. .. .. .. . . . 217

IV. Besondere Anforderungen an "Güllelagunen" .... . ...... . ...... . . . ... . ..... . . . 219 V. Lagerung von Festmist . . . .. .. . .. .. .. . .. . .. .. .. . .. .. .. .. . .. . .. . . .. . .. .. .. . .. .. 219 VI. Anforderungen in Schutz- und Überschwemmungsgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 VII. Grenzabstände zu Oberflächengewässern und Brunnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 VIII. Eigenüberwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 IX. Vereinbarkeil mit höherrangigem Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 X. Verhältnis zum Bau- und Immissionsschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

11. Kapitel

Naturschutzrecht

222

A. Anwendung des Naturschutzrechts im Bereich der Düngung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 8. Überblick über die Naturschutzinstrumente und deren möglicher Einsatz . . . . . . 223 2*

20

Inhaltsverzeichnis

C. Flächendeckender Naturschutz durch die Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG 223 D. Unterschutzstellung von Gebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 I. Überblick über Schutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

II. Unterschiedliche Problernkreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 111. Ausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

E. Arten- und Biotopschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 F. Vertragsnaturschutz . .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 227

12. Kapitel

Düngung und Bundes-Bodenschutzgesetz

227

13. Kapitel

Umsetzung der Nitratrichtlinie

229

A. Klage der Kommission vor dem EuGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 I. Abzug der Ausbringungsverluste gern. § 2 Abs. 1 S. 4 DüngeV richtlinienkonform? ... .. ............. .. ...... .. .. .... . ..... ........ ............. .. . ... ..... 229

II. Abzug der Lagerungsverluste gern. § 4 Abs. 5 S. 2 DüngeV richtlinienkonform? ........................................................................ 231

B. Umsetzung der Nitratrichtlinie durch die Düngeverordnung im übrigen . . . . . . . . 232

14. Kapitel

Entwürfe zum Umweltgesetzbuch

232

A. Bodenschutz und Düngung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 I. Gute fachliche Praxis . . .. . . .. . . .. . . . .. . . . . . .. . . .. .. . . . . . .. . . . . . .. . . .. . . . . .. . .. 233 II. Ökonomische Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 1. Ökologischer Landbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

2. Stickstoffabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Inhaltsverzeichnis 8. Gewässerschutz

21 235

I. Düngung als Gewässerbenutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 II. Wasserschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 111. Anlagen zum Umgang mit wasser- und bodengefährdenden Stoffen . . . . . . . . . . . 236 C. Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

15. Kapitel

Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

237

A. Stickstoffabgabe im UGB-KomE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 I. Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 1. Erhebung durch die Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

2. Abgabetatbestand und Abgabenpflichtige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 3. Abgabenhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 4. Verwendung des Aufkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 II. Vereinbarkeit mit dem EG-Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

111. Finanzverfassungsrechtliche Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 1. Einordnung als Vorteilsabschöpfungsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

2. Einordnung als Ausgleichsabgabe eigener Art . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 3. Einordnung als Lenkungssonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 4. Rechtfertigung als Finanzierungssonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 5. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 B. Geplante Gülleabgabe in Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 I. Problernaufriß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 II. Zweck der Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 111. Ausgestaltung der Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 1. Abgabentatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

2. Abgabenpflichtige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 3. Ausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

22

Inhaltsverzeichnis 4. Abgabenhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 5. Vetwendung des Aufkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 IV. Finanzverfassungsrechtliche Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 V. Gesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 l. Kollision mit der Düngeverordnung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

2. Kollision mit § 8 Ktw- I AbfG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 3. Kollision mit §§ 5 Abs. I Nr. 3, 22 Abs. I Nr. 3 BlmSchG? . . . . . . . . . . . . . . . . 250 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

5. Teil

Das niederländische Recht

252

1. Kapitel

Problemstellung

252

2. Kapitel

Die Entwicklung der niederländischen Dungpolitik

252

3. Kapitel

Überblick über das Instrumentarium der niederländischen Düngergesetzgebung

253

4. Kapitel

Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung

255

A. Historischer Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

8. Zulassung der Handelsdünger nach dem Düngemittelgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 C. Gesetz zur vorläufigen Regelung der Schweine- und Geflügelhaltung . . . . . . . . . . . 256

D. Regelungen zur Beschränkung der Dungproduktion nach dem Düngemittelgesetz im Jahre 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 I. Registrierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

Inhaltsverzeichnis

23

II. Referenzmengen (sog. Dungquoten) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Ill. Verbot der Ausdehnung der Dungproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 IV. Umwandlungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

E. Regelung der Anwendung von Dung nach dem Bodenschutzgesetz von 1986 . . . . 258 F. Regelungen zwn Wirtschaftsdüngerüberschuß nach dem Düngemittelgesetz von 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 I. Überschußabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 II. Güllebank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 Ill. Dungabsatzverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

G. Regelungen zur Übertragung der Dungproduktionsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 1. Rechtslage nach dem Düngemittelgesetz von 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 2. Rechtslage nach dem Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten von 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

H. Umweltschutzgesetz 1993 . . ..... . .. .. . ....... .. ....... . ................. .. .. .... . . 261 I. Vorläufiges Gesetz über Ammoniak und Viehhaltung 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

J, Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger ... . ..... ... .. .. .. . ..... . . . . ...... . .... . ...... . . . . .. . ............ . ....... . .. 262 K. Nährstoffangabesystem nach dem Düngemittelgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 I. Registrierungssystem für Nährstoffanfuhren von 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

II. Nährstoffbuchführungssystem von 1998 (Minas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 1. Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

2. Änderungen durch Minas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 a) Aufhebung der Aufbringungsobergrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 b) Aufhebung der Überschußabgabe für die Dungproduktion

264

L. Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

24

Inhaltsverzeichnis 5. Kapitel Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

264

A. Staats- und Verwaltungsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 I. Gesamtstaatliche Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 I. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

2. Verwaltungsstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 a) Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei . . . . . . . . . . . . . 266 b) Amt für Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 c) Allgemeiner Inspektionsdienst............. ... ......... . . . .... . . . .. . ... . 266 d) Aufsichtsbehörde für Umwelthygiene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 3. Staatsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 a) Beratungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 b) Aufgaben bei der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 II. Provinzen

268

I. Organe

268

a) Provinzialparlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 b) Provinzialausschuß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 c) Königlicher Kommissar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 2. Arbeitsgemeinschaft der Provinzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 III. Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 I. Gemeinderat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

2. Gemeindekollegium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 3. Bürgermeister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 B. Rechtliche Handlungsformen ... . . ...... . ... . ...... .. ... . .. . ...... .. ....... .. ..... 271 I. Überblick über die rechtlichen Handlungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

II. Formelle Gesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Ill. "Besluiten" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 IV. Materielle Gesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 1. Allgemeine Verwaltungsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Inhaltsverzeichnis 2. Ministerielle Regelungen

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3. Provinzial- und Gemeindeverordnungen .... . .. . ...... V. Veröffentlichung der Rechtsakte ........ . . .. ..

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VI. Einzelmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

C. Rechtsschutz ...

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I. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 II. Allgemeine Gerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 I. Zuständigkeiten für Verwaltungsstreitigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 2. Zuständigkeit für den Rechtsschutz gegen Rechtsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 3. Zuständigkeiten für Abgabenangelegenheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 111. Besondere Gerichtsbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

1. Gericht für Wirtschaftssachen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 2. Abteilung Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 IV. Behördliches Verwaltungsvorverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

6. Kapitel

Das Nährstoßbuchführungssystem (MINAS) I. Persönlicher Anwendungsbereich .. . ... . . . . .. ...... .

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1. "Vollständige Befreiung"

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2. "Beschränkte Befreiung"

280

II. Nährstoffüberschußabgaben (Mineralenheffingen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 1. Pauschalierte Nährstoffüberschußabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 a) Die produzierten tierischen Dünger ..

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b) Ennittlung der Düngeranfuhr und Düngerabfuhr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 c) Pauschale Pflanzenbedarfswerte ..... .. .. . . ...

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d) Aufbringungsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 e) Ammoniakverluste . . f) Abgabenhöhe

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2. Differenzierte Nährstoffliberschußabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

26

Inhaltsverzeichnis Ill. Phosphatabgabe für Düngemittelhändler, -verarbeiter und -deponenten . . . . . . . . 283 IV. Dungproduktionsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 V. Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 VI. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 I. Veranlagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

2. Vollstreckungsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

7. Kapitel

Düngeranwendung

286

I. Tierische Dünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

li. Anwendung sonstiger organischer Dünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 III. Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

8. Kapitel

Dungproduktion

288

A. Anwendungsbereich für die Dungproduktionsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 B. Übertragung von Dungproduktionsrechten . .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. 288 I. Übertragbare Dungproduktionsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 II. Rahmenbedingungen für die Übertragung .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 289

C. Verhältnis zwischen dem Nährstoftbuchführungssystem und den Dungproduktionsrechten . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 D. Sanktionsmöglichkeiten bei Überschreiten der Dungproduktionsrechte . . . . . . . . . 290

9. Kapitel

Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung (Wet herstructurering varkenshouderij)

290

A. Rechtliche Ausgestaltung des Rechts zur Schweinehaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 B. Härtefalle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Inhaltsverzeichnis

27

C. Administrative Durchsetzung der Obergrenzen zur Haltung von Schweinen . . . . 293 D. Aufkaufregelung als flankierende Maßnahme zur Sozialverträglickkeit . . . . . . . . . 294 E. Rechtsschutz des Schweinehalters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 F. Rechtmäßigkeit des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung . . . . . . 295

I. Grundgesetz und allgemeine Rechtsprinzipien als Prüfungsmaßstab? . . . . . . . . . 295 Il. EG-Vertrag und Europäische Menschenrechtskonvention als Prüfungsmaßstab

296

III. Vereinbarkeil mit der Gemeinsamen Marktordnung Schweinefleisch . . . . . . . . . . 296 IV. Verletzung des Rechts auf Eigentum aus Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 I. Schutzbereich des Rechts auf Eigentum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 299

2. Eingriff in das Eigentum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 a) Abgrenzung zwischen Enteignung und Nutzungsregelung . . . . . . . . . . . . . . 300 b) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 3. Rechtfertigung des Eingriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 4. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

10. Kapitel

Umweltprüfung der Lagerung von Dung

304

A. Umweltgenehmigungs- oder Anzeigepflicht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 I. Umweltgenehmigungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 Il. Anzeigepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 III. Rechtliches Verhältnis zwischen der Hauptanlage und der Lagerung von Dung

305

B. Lagerung von Dung als eigenständiger Prüfungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 I. Anzeigepflichtige Güllebehälter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 I. Anwendungsbereich der Verordnung über anzeigepflichtige Güllebehälter 306

28

Inhaltsverzeichnis 2. Umweltanforderungen nach der Verordnung über anzeigepflichtige Güllebehälter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 a) Grenzabstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 b) Bautechnische Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 c) Abdeckungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 d) Sorgfaltspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 e) Durchsetzung der Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 3. Anzeigepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 4. Rechtsschutz des Setreibers oder Dritter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 II. Anzeigepflichtige Lagerung fester Dünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 I. Anwendungsbereich der Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

2. Umweltanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 111. Umweltgenehmigung für die Lagerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 I. Rechtscharakter der Umweltgenehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

2. Verfahren ............... . . .................. . . . . . .................. ... . .. .. 312 3. Vergleich zwischen der Umweltgenehmigung und der Anzeige . . . . . . . . . . . . . 313

C. Lagerung von Dung als Teil einer Hauptanlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 I. Anzeigepflichtige Hauptanlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 II. Genehmigungsbedürftige Hauptanlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . 314

11. Kapitel

Baurecht

315

A. Baugenehmigung ... . ...... . ..... .. ...... . .. . .. .. .... . ................ .. .... . .. . . .. 315

I. Voraussetzungen . ........ .. .. . ........... ... .... . ... . .. . . . . ........... . . ... . . . 315 II. Fiktive Baugenehmigung .. .. . ... . ...... . ........... . ... . .............. . .... . . 316 111. Rechtsschutz

316

1. Einspruch

316

2. Klage . .... . ...... . ............ . . ... ... . ...... .. .. . .. .. .. . ... . . . .. . . . . . .. . .. 317 3. Berufung

317

IV. Bauaufsicht

317

Inhaltsverzeichnis B. Verhältnis zwischen Bau- und Umweltgenehmigung

29 318

C. Abstimmung zwischen Bau- und Umweltgenehmigung und Produktions- und Viehhaltungsrechten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 D. Bauplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 I. Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 I. Nutzungsverbot als Festsetzung eines Bebauungsplanes .. ...... . .. .. ... . ... 319

2. Genehmigungsvorbehalt für sonstige Maßnahmen im Bebauungsplan . . . . . . 320 a) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 b) Prüfungsmaßstab für die Genehmigung sonstiger Maßnahmen . . . . . . . . . . 322 II. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 III. Entschädigung nach Art. 49 WRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

12. Kapitel

Grundwasserschutzgebiete A. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Grundwasserschutzgebieten . . . . . . . . . . 324 B. Ausweisung von Grundwasserschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

I. Rechtliche Vorstufen der Umweltschutzverordnung: Umweltschutzplan und -programm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 II. Ausgestaltung der Umweltschutzverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 III. Leitlinien zur Ausgestaltung nach der Musterverordnung der Arbeitsgemeinschaft der Provinzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 I. Abgrenzung zum Abfallrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

2. Weisungen für die Erteilung einer Genehmigung einer Anlage . . . . . . . . . . . . . 326 3. Unterschiedliche Schutzzonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 IV. Strengere Vorschriften in einigen Provinzialverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 V. Ausgleichszahlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 I. Voraussetzungen .. . . . . . . .. .. .. . . .. .. .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. .. . . . . .. . . .. .. . . 328

2. Ausgleichspflichtige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

Inhaltsverzeichnis

30

130 Kapitel Naturschutzrecht

329

140 Kapitel Umsetzung der Nitratrichtlinie

330

A. Fassungsvermögen der Behälter zur Lagerung von Dung

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B. Gleichgewicht zwischen Stickstoftbedarf und StickstofTversorgung der Pflanzen und Autbringungsobergrenze für tierischen Dung 331 0

C. Klimatische Verhältnisse, Niederschläge, Bewässerung D. Düngung auf geneigten Flächen

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E. Düngung in der Nähe von Wasserläufen

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F. Verfahren zur Ausbringung von tierischem Dünger und Handelsdünger G. Erforderliche flankierende Maßnahmen H. Ergebnis

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150Kapitel Ausblick: Geplante Gesetzgebung A. Einführung von Rechten zur Geflügelhaltung B. Einführung von Autbringungsobergrenzen

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C. Verschärfung des Nährstoftbuchführungssystems D. Einführung eines Dungabsatzsystems

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E. Flankierende Maßnahmen zur Sozialverträglichkeit

334 334 335 335 336

Inhaltsverzeichnis

31

6. Teil

Das flämische Recht

337

I. Kapitel

Sachproblem

337

2. Kapitel Die Entwicklung der flämischen Dungpolitik

337

3. Kapitel

Überblick über die Entwicklung der Düngergesetzgebung

339

4. Kapitel

Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

340

A. Belgiens Staatsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 B. Handlungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

I. Gesetze aufföderaler Ebene (Wet) . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 341 II. Rechtsakte aufgrund eines föderalen Gesetzes: Dekrete und "ordonnances" der Gemeinschaften und Regionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . .. . . 341 III. Administrative Erlasse und Verordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 1. Auf föderaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

2. Auf der Ebene der Regionen und Gemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 3. Auf der Ebene der lokalen Verwaltung . . . . . .. . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . 342 C. Gerichtlicher Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 1. Verfassungsgericht (Arbitragehof) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

2. Staatsrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

5. Kapitel

Institutionen und Verfahren im Hinblick auf die Düngerproblematik

344

A. Kommission für die Düngerproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

Inhaltsverzeichnis

32 B. Dungbank

345

I. Zuständigkeiten der Dungbank . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

II. Finanzierung der Dungbank . . .. . .. .. .. .. .. .. . . . . . . .. . . .. . . . .. . . .. . .. .. . . .. . . . 346 C. Staatliche Aufsicht .... .. ..... . . ...................... . ............... . .. . ... . .. . . . 347 D. Anzeige· und Aufzeichnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 I. Anzeigepflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

II. Aufzeichnungspflichten .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. . 348

6. Kapitel Düngeranwendung

348

A. Flächendeckend geltende Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 I. Allgemeine Grenzwerte für das Ausbringen von Dünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 I . Aufbringungsobergrenzen nach dem Dünger-Dekret von 199 1 und 1995 . . . 348 2. Aufbringungsobergrenzen nach dem Dünger-Dekret von 1999 ....... .. ... . 349 II. Bodengrenzwert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 III. Ausbringungsverbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 IV. Emissionsarme Düngeranwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 B. Verschärfte Anforderungen in Schutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 I. Schutzgebiete zur Umsetzung der Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 I. Grundwasserschutzgebiete . . . .. . .. . . . . .. . . . .. . .. .. .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . 352

2. Oberflächengewässerschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 3. Gebiete mit nitratempfindlichen Böden . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . .. . . .. . . . . .. . . 353 4. Aufbringungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 II. Andere Schutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . 354 I. Gefahrdete Gebiete in ökologisch wertvollen Agrargebieten . . . . . . . . . . . . . . . 354

Inhaltsverzeichnis

33

2. Naturschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 3. Gebiete mit phosphatbelasteten Böden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

111. Umweltschutzverträge und staatliche Vergütungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

7. Kapitel Dungproduktion

357

A. Entsorgung der Dungüberschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 B. Dungverarbeitungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

C. Dungquoten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 I. Entstehung und Übertragung der Dungquoten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 II. Rechtsfolgen der Dungquoten vorn 01. 01. 1999 bis 31. 12. 2004 .. .. .. .. .. .. . 358

111. Rechtsfolgen der Dungquoten ab 01. 01. 2005 . . . . . .. . . . .. . . .. . .. .. . . . .. . . .. . . 359 IV. Abstimmung zwischen Bau- und Umweltgenehmigung und Dungquoten . . . . . . 359

8. Kapitel

Abgaben

360

A. Überblick über die Abgabearten nach dem Dünger-Dekret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 B. Die Abgabearten im einzelnen . . . . . .. . . . .. .. .. .. . . . . . . . .. .. . . . .. .. . . . . . . . . . . .. .. . . 361

I. Dungproduktionsabgabe . . .. . . . . .. . . .. .. .. . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . .. .. . .. .. . . 361 II. Abgabe für die Anwendung von Sekundärrohstoffdüngern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 111. Abgaben für die Anwendung von Handelsdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 IV. Dungabsatzabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 V. Dungüberschußproduktionsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 VI. Abgabe bei Nichterfüllung der Dungverarbeitungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 C. Rechtsformen der Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 3 Härte!

34

Inhaltsverzeichnis 9. Kapitel

Nährstoffausgleichssystem (Nutrientenbalansstelsel)

363

A. Überblick über die Nährstoffausgleichssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 B. Umweltrahmenvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

10. Kapitel

Umsetzung der Nitratrichtlinie

365

7. Teil

Gesamtbetrachtung

367

1. Kapitel

Metbode und Vorgebensweise

367

2. Kapitel

Deutsches Recht in einer Gesamtschau

367

A. Vielzahl von Rechtsvorschriften als Potential für Widersprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 B. Überblick über die einschlägigen Rechtsbereiche und Rechtsakte . . . . . . . . . . . . . . . 369 I. Anwendung von Düngern . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . .. .. .. .. . . . . . . . . .. . . . . .. . .. . .. 369 II. Lagerung von Düngern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 III. Entsorgungspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370 C. Die gute fachliebe Praxis nach dem Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 I. Gute fachliche Praxis im agronomischen und ökologischen Sinne als Kompetenzproblem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

II. Flächenbezogene Obergrenzen für das Ausbringen von Düngern . . . . . . . . . . . . . . 371

1. Ausgestaltung in der DüngeV .. ........ .. .. .. . .. .. .. .. .. , .. .. .... ...... .... 371 2. Obergrenzen als ein Teil des Konzepts der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . 372

Inhaltsverzeichnis lll. Kombination von Ordnungsrecht und Beratungskonzept

35 373

IV. Ausstrahlung der guten fachlichen Praxis auf das Wasserrecht . . . . . . . . . . . . . . . . 374 I. Reflexion über ordnungsgernäße Landwirtschaft i.S.v. § 19 Abs. 4 WHG.. . 374

2. Erlaubnispflicht nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 a) "Gute fachliche Praxis zur Düngung" als Iex specialis zu §§ 2, 3 WHG?

375

b) "Gute fachliche Praxis zur Düngung" als widerlegbare Vermutung für Erlaubnisfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 3. Vorbeugender Gewässerschutz gern. § 30 HessWG und § 30 ThürWG . . . . . 376 4. Vorbeugender Gewässerschutz in Gewässerrandstreifen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 D. Düngemittelrecht und Abfallrecht in einer Gesamtschau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378 I. Unterschiedliche Regelungen für die einzelnen Düngemitteltypen . . . . . . . . . . . . 378

II. Gegenüberstellung von§ la DMG und§ 8 Krw-/ AbfG ...... . ......... .. .. . .. 378 lll. Gegenüberstellung der DüngeV, AbfKJärV und BioAbfV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

IV. Entschädigungsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 E. Wasserrecht und Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382

3. Kapitel Europarecht

383

A. Wahl der Handlungsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 B. Inhalte der maßgeblichen EG-Richtlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 I. Erfassen der Düngerarten . . .. . .. . . . . . . . .. .. .. . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . 384

II. Parameter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 III. Schutz der Umweltmedien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 IV. Grenzwerte . . .. . . . .. . .. .. . . . . . . . .. .. . . . .. .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . .. .. . . . 385 V. Strengere nationale Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 VI. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 3*

36

Inhaltsverzeichnis 4. Kapitel

Rechtsvergleich

387

A. Rechtsvergleich hinsichtlich der Umsetzung der Nitratrichtlinie in den drei Rechtsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

I. Umsetzungsmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 II. Umsetzungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 III. Aufbringungsobergrenzen .. 1. Obergrenzen und Minas .

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2. Unterschiedliche Ausgestaltung der Aufbringungsobergrenzen . . . . . . . . . . . . . 389 a) Stickstoff bzw. Phosphat als Parameter .. b) Erfassen der Düngerarten .

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c) Zusätzliche Aufbringungsobergrenzen nach der DüngeV .. . .. ... . . . .... . 391 IV. Zeitpunkt des Einarbeitens von Düngern ....... . .

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V. Bodengrenzwert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 VI. Behälterregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 VII. Auskunfts- und Aufzeichnungs-/ Buchführungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 B. Rechtsvergleich hinsichtlich weiterer besonderer Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394

I. Regelungen zur Dungproduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 1. Dungquoten als Obergrenzen für die Dungproduktion in den Niederlanden und in Flandem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394

a) Entstehung der Dungquoten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 b) Übertragung von Dungquoten . ....

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c) Staatliche Durchsetzung der Dungquoten . . . . .. . . . ..

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395 395

d) Abstimmung zwischen Bau- und Umweltgenehmigung und Dungquoten 396 2. Obergrenzen für die Schweinehaltung in den Niederlanden . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 3. Regelungen über die Entsorgung von Dung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 4. Aufnahme der niederländischen und flämischen Dungquoten in die deutsche Rechtsordnung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398 II. Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 C. Ergebnis des Rechtsvergleichs .

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400

Inhaltsverzeichnis

37

5. Kapitel

Ausblick

400

Literaturverzeichnis .. . . . .. .. . . . . . .. . . .. .. . . . .. .. . .. . . . .. . . . . .. .. .. . . .. . . .. . . . .. . .. .. . 403

Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428

Tabellenverzeichnis Tabelle 1:

Prinzip der Nmin-Methode am Beispiel für die Anwendung bei Winterweizen ......................... . .............. . .................. . ....... 100

Tabelle 2:

Zuständigkeiten der Behörden zur Ausführung der DüngeV . . . . . . . . . . . . . . . 104

Tabelle 3:

Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Tabelle 4:

Grenzwerte (kg Phosphat jährlich je ha) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Tabelle 5:

Aufbringungsobergrenzen Phosphat in kg pro ha und Jahr . . . . . . . . . . . . . . . . 280

Tabelle 6:

Aufbringungsnormen für Grünland und Ackerland in kg pro ha im Jahr . . . 282

Tabelle 7:

Aufbringungsobergrenzen (1996- 1998) . ..... ... ... . .. . . ... . . .. . .. ... . .. 349

Tabelle 8:

Aufbringungsobergrenzen nach dem Dünger-Dekret von 1999 . . . . . . . . . . . . 350

Tabelle 9:

Aufbringungsobergrenzen in Wasserschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

Tabelle 10: Parameter und Aufbringungsobergrenzen nach der DüngeV, AbfklärV, BioAbfV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 Tabelle 11: Gegenüberstellung der DüngeV, AbfklärV, BioAbfV . ...... .. .. .. . . . . . .. . . 381

Abkürzungsverzeichnis a.F.

AB ABI. Nr. C ABI. Nr. L ABRS Abschn. AbwAG

AID

alte Fassung Administratiefrechtelijke Beslissingen Amtsblatt der EG für Bekanntmachungen und Mitteilungen Amtsblatt der EG für Rechtssachen Afdeling bestuursrechtspraak Abschnitt Abwasserabgabengesetz

AMB

Algemene lnspectiedienst Algemene maatreget van bestuur

Änd. Anm. AOX Art. ATV

Änderung Anmerkung adsorbierbare organisch gebundene Halogene Artikel Abwassertechnische Vereinigung

Awb BADK BadWürttbg BauO BauR

Algemene Wet Bestuursrecht Bundesarbeitsgemeinschaft Deutscher Kommunalversicherer Baden-Württemberg

Bay Bbg BB BBodSchG Bd. Berl BestüAbfV BGB BGBI. Bgdm BGH BHO BLEG BMI BNatSchG

Bauordnung Baurecht Bayern Brandenburg Der Betriebsberater Bundes-Bodenschutzgesetz Band Berlin Bestimmungsverordnung besonders überwachungsbedürftiger Anlagen Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Besluit gebruik dierlijke meststoffen Bundesgerichtshof Bundeshaushaltsordnung Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung Bundesministerium des Innern Bundesnaturschutzgesetz

40

Abkürzungsverzeichnis

BOOM BRDrs.

Besluit overige organische meststoffen Bundesratsdrucksache

Brem BR

Bremen Bouwrecht

BTDrs. Buchst.

Bundestagsdrucksache Buchstabe

BUND BWaldG BWVPr.

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. Bundeswaldgesetz

ca.

Circa

c~

CMLRev.

co2

Methan Common Marke! Law Review Kohlendioxid

d. h.

das heißt

ders.

Derselbe

DIN

Deutsches Institut für Normung

DVBI. DVGW

Deutsches Verwaltungsblatt Deutscher Verein des Gas- und Wasserfaches e.V.

EC EEA

European Community Einheitliche Europäische Akte

EG EGMR

Europäische Gemeinschaft Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EGV EMRK

Vertrag zur Griindung der Europäischen Gemeinschaft Europäische Menschenrechtskonvention

Entsch. EuGH

Entscheidung Europäischer Gerichtshof (=Gericht der Europäischen Gemeinschaften)

Baden-Württembergische Verwaltungspraxis

EuGH Slg. (= EuGHE) Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofs erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Europarecht (Zeitschrift) EuR EUV

Vertrag über die Europäische Union

EWG EWGV

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag über die EWG

f. FAZ ff. FFH

Frankfurter Allgemeine Zeitung folgende Flora-Fauna-Habitat

Fn.

Fußnote

FS geänd.

Geändert

gern. GewArch GG

folgende

Festschrift gemäß Gewerbearchiv Grundgesetz

Abkürzungsverzeichnis

41

GIRL GK-BimSchG

Geruchsimmissionsrichtlinie Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz

GS GVVBAbf

Gedeputeerde Staten Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfallen

Gw Hbg

Grondwet Harnburg

Hess

Hessen

Hrsg.

Herausgeber

HR HS

Hoge Raad

i.V.m. IPO

in Verbindung mit Interprovinciale Overleg

IUR IVU-RL

Informationsdienst Umweltrecht

Halbsatz

EG-Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung

JA

Juristische Arbeitsblätter

JEL JGFS JGS-Anlagen

Journal of Environmental Law Jauche, Gülle, Festmist, Silagesickersäfte Jauche-, Gülle- und Silagesickersäfte-Anlagen

JöR

Jahrbuch des öffentlichen Rechts

KB

Koninklijk Besluit

kg

Kilogramm

KlärEV KrW-/AbfG

Klärschlamm-Entschädigungsfonds-Verordnung Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

KTBL La.F.G

Gesetz zur Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft

LAGA

Länderarbeitsgemeinschaft Abfall

LAI

Länderausschuß für Immissionsschutz laufende(r)

lfd. LG LNV

Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft e.V.

Landgericht Landbouw, Naturbeheer en Visserij

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

Meck/Vorp

Mecklenburg-Vorpommern

MenR

Milieu an Recht

mg/1 MiAR

Milligramm I Liter Mineralen Aanvoer en Registratie Systeem

Minas

Mineralenaangiftesysteem

MvT

Memorie van Toelichting

n.F.

neue Fassung

N Nds

Stickstoff Lachgas Niedersachsen

NJB

Nederlands Juristenblad

N20

42 NJW NordrhWestf Nr. NRW NuR NVwZ OLG OVG OWiG

özw PzOs PCB

Pf!SchG ProdHG RGZ RhPf RL Rn. Rs. Rspr. Rz. s. S. Saarl SachsAnh Sächs SchALVO SchlH SchuVO sog. Sp. st. Rspr. StädteT Stb. Stert. StGB TA Thür TK

u. a. UAbs. UBA

Abkürzungsverzeichnis Neue Juristische Wochenschrift Nordrhein-Westfalen Nummer Nordrhein-Westfalen Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Ordnungswidrigkeitengesetz Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Phosphat Polychlorierte Biphenyle Pflanzenschutzgesetz Produkthaftungsgesetz Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Rheinland-Pfalz Richtlinie Randnummer Rechtssache Rechtsprechung Randziffer siehe Seite Saarland Sachsen-Anhalt SächsischeIs Ir Schutzgebiets- und Ausgleichsverordnung von Baden-Württemberg Schleswig-Holstein Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten von Niedersachsen sogenannte(r) Spalte Ständige Rechtsprechung Städtetag Staatsblad Staatscourant Strafgesetzbuch Technische Anleitung Thüringen Tweede Karner unter anderem Unterabsatz Umweltbundesamt

Abkürzungsverzeichnis

43

UGB-KomE

Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch von 1997

UGB-ProfE

Professorenentwurf zum Umweltgesetzbuch

UPR

Umwelt- und Planungsrecht

Urt. UVP

Urteil Umweltverträglichkeitsprüfung

V.

VAwS

vom Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und über Fachbetriebe

VBlBW VDI VerwArch VGH vgl.

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verein Deutscher Ingenieure Verwaltungsarchiv Verwaltungsgerichtshof vergleiche

vo

VROM

vv

VVDStRL VwGO

Verordnung Volkshuisvesting, Ruimteljke Ordening en Milieubeheer Verwaltungsvorschrift Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

Wb

Wet bodembescherming

WBB WED

Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie Wet op de economische delicten

WF WG

Wertermittlungsforum Wassergesetz

WHG

Wasserhaushaltsgesetz

Whv

Wet herstructurering varkenshouderij

Wm WRO WRvS

Wet milieubeheer Wet op de Ruimtelijke Ordening Wet op de Raad van State

WuB

Wasser und Boden

z.B.

zum Beispiel

z.T.

zum Teil

ZfBR ZfW Ziff.

Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zeitschrift für Wasserrecht

ZP

Ziffer Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention

ZUR

Zeitschrift für Umweltrecht

Die weiteren Abkürzungen sind entnommen aus Hildebert Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 4. Aufl., Berlin, New York 1993.

1. Teil

Gegenstand und Ziel der Untersuchung Dünger verursachen verschiedene Umweltbelastungen, sei es durch ihren Einsatz auf landwirtschaftlichen Flächen, durch ihre Lagerung (wie z. B. der Güllebehälter oder der Misthaufen) oder durch ihren Anfall im landwirtschaftlichen Betrieb (z. B. tierische Ausscheidungen). Die Ausbringung und Lagerung von Düngern können Böden, Gewässer und Luft beeinträchtigen und Schäden im Ökosystem und bei Menschen hervorrufen. Die EG-Agrarpolitik hat die Landwirtschaft zur intensiven Tier- und Pflanzenproduktion veranlaßt 1, wobei sich regionale Differenzierungen herausgebildet haben. So hat sich in bestimmten Regionen Europas und Deutschlands eine intensive Viehwirtschaft entwickelt, die sich soweit vom Ackerbau getrennt hat, daß die tradierte, Pflanzen- und Viehwirtschaft integrierende Bewirtschaftung auf einem Bauernhof kaum noch anzutreffen ist. Die Folge: es fällt im landwirtschaftlichen Betrieb mehr tierischer Dung an, als auf betriebseigenen Flächen verwertet werden kann. Die Dungüberschüsse führen deshalb zu einem Entsorgungsproblem der Viehhalter. Die Viehhalter können hier also Verursacher von Überschüssen im agrarischen Stoffkreislauf sein. Auf der anderen Seite übernimmt die Landwirtschaft auch eine Entsorgungsfunktion, wenn sie Klärschlämme und Bioabfalle als Dünger einsetzt, die nicht aus der landwirtschaftlichen Produktion stammen. Hier leistet sie also einen Beitrag zur Schließung des gesamten Stoffkreislaufes. Diese Vorgänge bedürfen einer rechtlichen Regelung, um den Konflikt zwischen Agronomie und Ökologie auflösen zu können. Ausgehend von diesem Sachproblem stellen sich drei Leitfragen: 1. Welche rechtlichen Anforderungen bestehen für die Ausbringung von Düngern auf landwirtschaftlichen Flächen?

2. Wie hat der Gesetzgeber das Problem der Dungüberschüsse geregelt? 3. Welche rechtlichen Anforderungen werden an die Lagerung von Wirtschaftsdüngern gestellt, d. h. Düngern, die im landwirtschaftlichen Betrieb anfallen? Im deutschen Agrar- und Umweltrecht gibt es zahlreiche Vorschriften des Bundes und der Länder, die die Düngerproblematik teils explizit und teils implizit regeln. Ziel dieser Arbeit ist es, die einschlägigen Vorschriften zusammenfassend darzustellen. Bislang fehlte eine detaillierte Zusammenschau der einzelnen RechtsI

Vgl. z. B. Hartenstein, in: Hartenstein/Priebe/Köpke (Hrsg.), S. 127.

46

1. Teil: Gegenstand und Ziel der Untersuchung

Vorschriften. Eine solche Zusammenschau ist erforderlich, um Lücken und Widersprüche aufzuspüren und im Interesse eines effizienten Umweltschutzes Vorschläge für eine bessere Koordinierung der deutschen Rechtsvorschriften zu entwickeln. Neben dem geltenden Recht werden auch Vorschläge analysiert, die bereits unterbreitet worden sind, um die Düngerproblematik zu lösen. Dies betrifft Sachregelungen, wie sie in den Entwürfen zum Umweltgesetzbuch vorgeschlagen worden sind, aber auch empfohlene Regelungen zu Abgaben, mit denen der Erwerb von Handelsdünger (Stickstoffabgabe) oder mit denen die Produktion von Gülle (Gülleabgabe) belastet werden soll. Die deutsche Landwirtschaft kann dabei nicht isoliert betrachtet werden, da sie im Verlauf der letzten Jahrzehnte zu einem Teil des europäischen Agrarmarktes im Rahmen der Europäischen Union geworden ist. Aufgrund des Binnenmarktes bedarf es europaweiter Regelungen, um länderübergreifende ökologische Schäden und ökonomische Disparitäten zu vermeiden. Gravierende Unterschiede zwischen Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten in Bezug auf die Düngeproblematik würden nicht nur zu heterogenen Umweltschutzzonen führen, sondern auch zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen und sich somit unmittelbar auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. Richtlinien der EG haben in Teilbereichen gemeinsame Rahmenbedingungen für das Recht der Düngung geschaffen. Konkrete Anforderungen an den Einsatz von Dünger sind in der Nitratrichtlinie und der Klärschlammrichtlinie geregelt. Um ermitteln zu können, ob im Europarecht ein Gesamtkonzept besteht, werden auch andere Richtlinien der EG analysiert, die die Düngung nur mittelbar berühren. Ferner wird die Frage aufgeworfen, welche Lösungsansätze die EG-Verordnung über den ökologischen Landbau bietet. Zu prüfen ist, ob und wie Deutschland und die anderen Mitgliedstaaten die Nitratrichtlinie und die Klärschlammrichtlinie der EG umgesetzt haben. Besonderes Interesse finden dabei die Probleme, die bei der Umsetzung der Nitratrichtlinie aufgetreten sind. Aber nicht nur im Hinblick auf die Umsetzung der Nitratrichtlinie ist ein Rechtsvergleich bedeutsam2 , sondern auch im Hinblick auf andere nicht durch das EG-Recht gebotene spezifische Instrumente, die zur Lösung der Düngerproblematik beitragen. Eine komparative Analyse für alle 15 Mitgliedstaaten würde allerdings den Rahmen der Arbeit sprengen. Deshalb war nach Mitgliedstaaten zu suchen, in denen vergleichbare Umweltprobleme vorhanden sind und die besondere Regelungen getroffen haben. Hier boten sich die Niederlande und Belgien an, weil vor allem in diesen Ländern gravierende Umweltprobleme durch Düngung und Gülleüberschüsse auftreten. Da in Belgien das Problem der Dungüberschüsse hauptsächlich in Flandem besteht und allein diese Region besondere rechtliche Regelungen hierfür eingeführt hat, wird nur auf die flämische und nicht auf die wallonische Gesetzgebung eingegangen. 3 Die Niederlande und die Region Flandem ha2 Zur Rolle der Rechtsvergleichung im Gemeinschaftsrecht s. Starck, JZ 1997, 1025 f. ; Rösler; Jus 1999, 1088.

I. Teil: Gegenstand und Ziel der Untersuchung

47

ben eigentümliche rechtliche Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik, wie z. B. Dungquoten und Dünger-Abgaben, ausgeprägt. Die besondere Gesetzgebung in den Niederlanden und in Flandem geben daher Anlaß für einen Rechtsvergleich. Die Untersuchung des niederländischen und flämischen Rechts kann sich nicht isoliert auf agrar- und umweltrechtliche Vorschriften beziehen. Zum Verständnis ihrer rechtlichen Problematik müssen diese vielmehr in das Verfassungs- und Verwaltungsrecht sowie in das Rechtsschutzsystem der Niederlande und Flanderns eingeordnet werden. Im Rahmen der Rechtsvergleichung werden Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Rechtsordnungen herausgearbeitet und die Übertragbarkeit der niederländischen und flämischen Regelungen auf die deutsche Rechtsordnung diskutiert. · Diese Arbeit wird sich zuerst mit den agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben befassen (2. Teil). Bei der rechtlichen Untersuchung bilden die Rechtsakte der EG den Ausgangspunkt (3. Teil). Dem folgen die Analysen des deutschen (4. Teil), niederländischen (5. Teil) und flämischen Rechts (6. Teil). In der Gesamtbetrachtung (7. Teil) werden die deutschen Rechtsakte in ihrer Konzeption und Detailregelung gegenübergestellt und bewertet. Hierbei werden Widersprüche aufgezeigt. Das Europarecht wird im Hinblick auf ein Gesamtkonzept gewürdigt. Danach werden das deutsche, niederländische und flämische Recht verglichen und zwar erstens im Hinblick auf die Umsetzung der Nitratrichtlinie und zweitens im Hinblick auf andere besondere Instrumente, die über die Regelungen der Nitratrichtlinie hinausgehen. Schließlich werden im Ausblick Entwicklungsmöglichkeiten für die Zukunft aufgezeigt.

3 Zum praktischen Nutzen der Rechtsvergleichung vgl. Krüger, FS Kriele 1997, S. 1405; Bourgeois, Inleiding tot de rechtsvergelijking, S. 13 f.

2. Teil

Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben Die Behandlung der agrar- und naturwissenschaftlichen Grundlagen und Hintergründe ist erforderlich, um zu verstehen, welche Lebenssachverhalte rechtlich analysiert werden sollen oder noch regelungsbedürftig sind.

1. Kapitel

Arten der Düngung Bei den Düngemitteln ist zu unterscheiden zwischen Handelsdünger (gewerblich hergestellte Dünger), Wirtschaftsdünger (tierische Reststoffe wie Stallmist, Gülle und Jauche sowie pflanzliche Reststoffe) und Sekundärrohstoffdünger (z. B. Abwasser, Fäkalien, Klärschlamm und Biokomposte). Dünger dienen aufgrund ihrer jeweiligen unterschiedlichen Nährstoffgehalte, wie z. B. Stickstoff, Phosphat und Kali, der Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit 1• Unter Zugrundelegung der Fakten teilen die deutschen, niederländischen und flämischen Rechtsakte die Dünger in diese drei verschiedene Arten ein, wenngleich in den drei Rechtsordnungen mit etwas unterschiedlicher Terminologie gearbeitet wird. A. Handelsdünger Handelsdünger sind solche Dünger, die nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb entstammen, sondern die gewerblich zum Zwecke der Düngung hergestellt und vom landwirtschaftlichen Betrieb bezogen werden. Es handelt sich dabei überwiegend um mineralische Dünger, die in hohen und genau bekannten Konzentrationen im wesentlichen die Nährstoffe Stickstoff, Phosphat, Kali und Kalk enthalten. 2

I LG München, AgrarR 1984, 187; vgl. auch die Legaldefinition in§ 1 Nr. 1 Düngemittelgesetz. 2 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, BT Drs. 10/3613 v. 03. 07. 1985, S. 296, Rz. 406 ff.; Möker, IUR 1991, 3; Rösgen, AgrarR 1983, 144.

1. Kap.: Arten der Düngung

49

B. Wirtschaftsdünger

Der Begriff der Wirtschaftsdünger umfaßt die im landwirtschaftlichen Betrieb anfallenden Reststoffe, die zur Düngung geeignet sind. In Frage kommen tierische Ausscheidungen, Stallmist, Gülle, Jauche, Kompost sowie Stroh und ähnliche Nebenerzeugnisse aus der landwirtschaftlichen Produktion. 3 Neben den tierischen Reststoffen gehören auch die pflanzlichen Reststoffe, die z. B. bei der Ernte anfallen, zu den Wirtschaftsdüngern4 . Die tierischen Reststoffe Stallmist, Gülle und Jauche sind wegen ihrer Nährstoffgehalte an Stickstoff, Phosphor und Kali für die Düngung von besonderer Bedeutung5 . Unter Stallmist versteht man ein Gemisch aus Kot, wenig Harn und Einstreu, vor allem Getreidestroh, aber auch Torf, Laub, Sägemehl und ähnlichen Stoffen6 . Bei Gülle handelt es sich um ein Gemenge aus Kot und Harn, das außerdem Wasser, Futterreste, und gelegentlich einen geringen Anteil von Einstreu enthält7 . Jauche entsteht bei der Stallmisterzeugung und ist der von den Tieren ausgeschiedene und von Kot und Einstreu getrennt aufgefangene Harn, der mit geringen Mengen von Wasser durchsetzt sein kann 8 .

C. Sekundärrohstoffdünger Unter Sekundärrohstoffdünger fallen gemäß § I Nr. 2a Düngemittelgesetz Abwasser, Fäkalien, Klärschlamm und ähnliche Stoffe aus Siedlungsabfällen und vergleichbare Stoffe aus anderen Quellen, jeweils auch weiterbehandelt und in Mischungen untereinander oder mit bestimmten anderen Stoffen; sie müssen dazu bestimmt sein, unmittelbar oder mittelbar Nutzpflanzen zugeführt zu werden, um ihr Wachstum zu fördern, ihren Ertrag zu erhöhen oder ihre Qualität zu verbessern. Abwasser ist in § 2 Abs. 1 Abwasserabgabengesetz definiert als das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte und das bei Trockenwetter damit zusammen abfließende Wasser, einschließlich der aus Deponien austretenden Flüssigkeiten, sowie das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Flächen abfließen3 Zum Begriff Wirtschaftsdünger siehe Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 408; vgl. auch die Definition in§ I Abs. 1 Nr. 2 Düngemittelgesetz. 4 Kluge I Embert, Das Düngemittelrecht, S. 26. 5 Dazu Strauch/Baader/Tietjen, Abfälle aus der Tierhaltung, S. 190 ff.; zum Düngewert von Tierabfällen, Blanken/ Strauch/Tietjen, Müll und Abfall 1972, S. 42 f. ; Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 455 ff. 6 Vgl. Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 408. 7 Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 408; sowie Auswertungs- und Informationsdienst für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten - AID (Hrsg.), Gülle- ein wertvoller Wirtschaftsdünger, S. 3 ff.; Versteyl in: Kunig/Schwermer/ Versteyl, AbfallG, § 15 Rn. 10. 8 Dazu Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 408. 4 Härte!

50

2. Teil: Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben

de und gesammelte Wasser. Bei den Abwässern handelt es sich also im wesentlichen um Industrie- und Siedlungsabwässer, die wegen ihrer Gehalte an Stickstoff, Phosphat und Kalium im Wege der Abwasserlandbehandlung auf landwirtschaftliche Flächen verregnet oder verrieselt werden9 • Fäkalien sind unbehandelte menschliche und tierische Exkremente, sofern sie nicht unter die Wirtschaftsdünger fallen, wie z. B. Hundekot 10. Klärschlamm ist nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Klärschlammverordnung "der bei der Behandlung von Abwasser in Abwasserbehandlungsanlagen einschließlich zugehöriger Anlagen zur weitergehenden Abwasserreinigung anfallende Schlamm, auch entwässert oder getrocknet oder in sonstiger Form behandelt". Als Dünger für die Landwirtschaft ist er wegen seiner Nährstoffgehalte an Stickstoff und Phosphat von Interesse, wobei allerdings die Gehalte an organischen und anorganischen Schadstoffen seine Verwertung problematisch machen11. Unter die ähnlichen Stoffe aus Siedlungsabfällen fallen solche Stoffe, die geeignet sind, wie ein Düngemittel eingesetzt zu werden 12. Die Stoffe müssen also zur Förderung des Wachstums, der Erhöhung des Ertrages oder Verbesserung der Qualität von Nutzpflanzen i.S.v. § 1 Nr. 1 Düngemittelgesetz geeignet sein. Zu den ähnlichen Stoffen aus Siedlungsabfällen zählen insbesondere der Bioabfall-Kompost13 sowie pflanzliche Rückstände wie Laub und Grasschnitt 14. Zu den Sekundärrohstoffdüngern gehören daher auch Bioabfälle und Gemische 15 . Bioabfälle sind nach § 2 Nr. 1 Bioabfallverordnung Abfalle zur Verwertung tierischer oder pflanzlicher Herkunft, die durch Mikroorganismen, bodenbedürftige Lebewesen oder Enzyme abgebaut werden können; hierzu gehören insbesondere Siedlungsabfälle wie z. B. Inhalte einer Biotonne (Brotreste, Obst-, Gemüse-, und Salatreste), Abfälle aus der Nahrungs- und Futtermittelindustrie, Abfälle aus der Be- und Verarbeitung nachwachsender Rohstoffe sowie sonstige Abfälle mit wesentlichen Anteilen an biologisch abbaubaren Materialien 16 . Bodenmaterial ohne wesentliche Anteile an Bioabfällen gehört nicht zu den Bioabfällen. Zu unterscheiden ist zwischen unbehandelten und behandelten Bioabfällen. Die Behandlung wird in § 2 Nr. 2 Bioabfallverordnung definiert als gesteuerter Abbau von Bioabfällen unter aeroben Bedingungen (Kompostierung) oder aneroben Bedingungen (Vergärung) Dazu Schärff, WuB 1980, 22 ff. ; Wolf!, WuB 1982,498 f.; Sander; NuR 1982,63 f. Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 63; Hösel/v. Lersner, AbfG, § 15 Rn. 4; Kreft in: Hoschützky I Kreft, § 15 Anm. 1.2.3.; Versteyl in: Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 15 Rn. 11. II Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 416 f. 12 Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 65; Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 14; Hösel/v. Lersner, AbfG, § 15 Rn. 5. 13 Schulz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 14. 14 Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 65. 15 Frenz, Kommentar zum Krw- / AbfG, § 8 Rn. 4. 16 Vgl. zu den grundsätzlich geeigneten Bioabfallen Anhang 1 der Bioabfallverordnung. 9

10

3. Kap.: Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Düngung

51

oder andere Maßnahmen zur Hygienisierung. Gemische sind nach § 2 Nr. 5 Bioabfallverordnung eine Mischung von behandelten Bioabfällen miteinander oder mit Wirtschaftsdüngern, bestimmten zugelassenen Düngemitteln der Düngemittelverordnung, Bodenmaterialien, Torf oder anderen mineralischen Materialien. Für vergleichbare Stoffe aus anderen Quellen ist ebenfalls charakteristisch, daß sie wie ein Düngemittel eingesetzt werden können. Hierzu kann je nach Zusammensetzung im Einzelfall gehören Silosickerwassersaft, Baggergut, insbesondere aus Gewässern, Erdschlämme und Carbonatschlämme aus Zuckerfabriken, pflanzliche Rückstände wie Mulch, Stroh, Baumrinde 17•

2. Kapitel

Düngung nach guter fachlicher Praxis, Überdüngung und Scheindüngung Im Zusammenhang mit der Düngung treten verschiedene Problemfelder auf, die bei der rechtlichen Untersuchung zu berücksichtigen sind. Das betrifft die Düngung nach guter fachlicher Praxis, d. h. eine nährstoffgerechte Düngung. Es werden also nur so viele Nährstoffe auf den Boden aufgebracht, um den Nährstoffbedarf der Pflanzen zu decken. Wird die gute fachliche Praxis überschritten, so handelt es sich um eine Überdüngung. Abzugrenzen hiervon ist die Scheindüngung, bei der der Landwirt sich der Dünger entledigen will, er also Abfall beseitigt und nicht verwertet, wobei aus Tatsachen ein entsprechendes Bewußtsein zu folgern ist. 3. Kapitel

Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Düngung Die Düngung bringt verschiedene Umweltauswirkungen mit sich. Auf den landwirtschaftlich genutzten Flächen Deutschlands, der Niederlande und Flanderns erfolgen durchschnittlich weit höhere Stickstoff- und Phosphateinträge durch Gülleaufbringung und Mineraldüngung, als durch Nutzpflanzen entzogen werden 18. Hösel/v. Lersner, AbfG, § 15 Rn. 5-7. Z. B. betrug Deutschlands durchschnittlicher Stickstoffüberschuß der landwirtschaftlich genutzten Fläche (LF) 118 kg/ha, Deutschlands durchschnittlicher Phosphatüberschuß der landwirtschaftlich genutzten Fläche ca. 18 kg/ha im Wirtschaftsjahr 1992/93 und Flanderns durchschnittlicher Stickstoffüberschuß der landwirtschaftlich genutzten Fläche 220 kg I ha und Flanderns durchschnittlicher Phosphatüberschuß der landwirtschaftlich genutzten Fläche 34 kg/ha im Jahre 1997 (Milieu- en natuurrapport Vlaanderen: thema's MIRA-T 1999, s. 209). l7

IS

4*

52

2. Teil: Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben

Die Düngung führt zur stärkeren Konzentration von Ammoniak, Lachgas und Nitrat in Böden, Gewässern und in der Luft. Dies trägt maßgeblich zur Eutrophierung I Hypertrophierung von Böden und Gewässern sowie zur Versauerung von Waldböden bei und kann schwere Störungen bisher intakter Ökosysteme bewirken. Mit steigender Düngeintensität nimmt meist auch die Freisetzung von Lachgas zu. Lachgasemissionen tragen zur Zerstörung der stratosphärischen Ozonschicht und zum anthropogenen Treibhauseffekt bei. 19 In den Niederlanden und in Flandem spielt die durch die Düngung verursachte Phosphatbelastung eine große Rolle, weil dort leichte Böden, d. h. insbesondere Sandböden vorherrschen. Bei leichten Böden mit geringem Bindungsvermögen kommt es häufig zur Phosphatabschwemmung in die Oberflächengewässer0 . A. Bodenbelastung I. Bodenversauerung durch Handels- und Wirtschaftsdünger

Der intensive Einsatz von N-Düngemitteln, insbesondere Handels- und Wirtschaftsdünger, trägt zur Bodenversauerung bei. Die Bodenversauerung beeinträchtigt das Filter- und Puffervermögen des Bodens, das u. a. dem Schutz des Grundwassers dient. 21 II. Auswirkungen auf den Humusgehalt?

Die Düngung kann in einem gewissen Grad auch den Humusgehalt22 des Bodens beeinflussen. So erzeugt und erhält beispielsweise die Kombination mineralischer und organischer Düngung mehr Humus im Boden als jede Düngungsweise allein und ist auch ertragsfördernd23 • Dauerversuche bestätigen jedoch nicht, daß Jahresbericht des Umweltbundesamtes 1996. Vlaamse Milieumaatschappij, Milieu- en natuurrapport Vlaanderen: thema' s MIRA-T 1999, S. 213; Galler; S. 64 f., 71; Feldwisch!Frede, in: Frede/Dabbert, Handbuch zum Gewässerschutz in der Landwirtschaft, S. 7. 21 Vgl. dazu ausführlich Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 811; Umweltgutachten 2000, Rz. 474 f.; Diez, in: Bachthaler u. a., Pflanzliche Erzeugung, S. 97. 22 Der Humus umfaßt als Gesamtheit aller abgestorbenen organischen Bodensubstanz sehr unterschiedliche Stoffe: Sie reichen von abgestorbenen Blättern, Wurzeln, Tieren und Mikroorganismen über ihre Zersetzungsprodukte bis hin zu den Huminstoffen. Zu unterscheiden sind der Nährhumus und Dauerhumus. Der Nährhumus dient insbesondere den meisten Bodenorganismen als Nahrungsquelle und bildet damit die Voraussetzung für die biologische Aktivität des Bodens. Der Dauerhumus bindet sowohl Wasser als auch Nährstoffe und ist ein wesentliches Bau- und Stabilisierungselement des Bodengefüges, vgl. Diez, in: Bachthaler u. a., Pflanzliche Erzeugung, S. 39 f. 23 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 790. 19

20

3. Kap.: Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Düngung

53

der Humusabbau durch alleinige Verwendung mineralischer Dünger beschleunigt wird?4

Ill. Auswirkungen der Klärschlämme und Bioabfälle auf den Boden und die Qualität pflanzlicher Erzeugnisse

Klärschlämme und Bioabfälle werfen bei ihrer Verwertung auf landwirtschaftlichen Nutzflächen ähnliche Probleme auf, da beide Sekundärrohstoffdünger insbesondere Schwermetalle und organische Schadstoffe enthalten, die die Bodenfruchtbarkeit und die Qualität pflanzlicher Erzeugnisse beeinträchtigen können 25 . Es besteht ein deutlicher Konflikt zwischen dem Ziel der Abfallwirtschaft, nämlich der stofflichen Verwertung organischer Abfälle (Klärschlamm, Bioabfälle), und dem Ziel des Umweltschutzes, nämlich der Verhinderung des Eintrags von Schadstoffen in Böden und Gewässe~6 . In der Landwirtschaft bestehen zum Teil erhebliche Bedenken, Klärschlamm einzusetzen. Befürchtet werden insbesondere nicht kalkulierbare Langzeitrisiken durch organische Schadstoffe (z. B. polychlorierte Biphenyle - PCB, Dioxine/ Furane)"?7 Einige Wissenschaftler rechnen damit, daß in Klärschlämmen noch rund 200 weitere organischen Schadstoffe sowie verschiedene, bisher nicht analysierte Stoffe, etwa Medikamenten- und Hormonrückstände vorkommen, deren schädliche Auswirkungen noch nicht analysiert worden sind28 . Zudem kann eine langjährige, intensive Klärschlammdüngung zu einer unerwünschten Anreicherung von Schwermetallen führen, die die Bodenfruchtbarkeit langfristig schädigt. 29

B. Wirkungen auf Gewässer I. Oberflächengewässer

Von den durch die landwirtschaftliche Düngung in die Oberflächengewässer gelangenden Nährstoffen haben Phosphor und Stickstoff hinsichtlich Eintragsmenge, flächenmäßiger Ausbreitung und Auswirkungen die weitaus größte Bedeutung30• Aber auch ohne landwirtschaftliche Bewirtschaftungsmaßnahmen, d. h. im Falle Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 789, S. 210 f. Vgl. Rösch, S. 173 ff., 189 ff. 26 Vgl. Deselaers, AgrarR 1993,337. 27 Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 51. 28 Deselaers, AgrarR 1995, S. 7 ff. 29 Diez, in: Bachthaler u. a., Pflanzliche Erzeugung, S. 98. 30 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 971; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 10. 24

25

54

2. Teil: Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben

einer naturnahen Vegetation kann es schon aufgrund natürlicher Vorgänge zu Nährstoffabgängen kornmen 31 . Die beiden Hauptnährelemente Stickstoff und Phosphor können im wesentlichen durch Auswaschungen, Abschwemmungen und Bodenerosionen in Oberflächengewässer transportiert werden. In Weinbergsböden liegen die Auswaschungsraten höher als in anderen landwirtschaftlichen Kulturen. Die Hauptursache für die hohe Auswaschung sind ihre besonderen Bodenstrukturen32 . Durch Abschwemmung kommt von den Kulturböden eine wesentlich höhere Nährstoffbelastung in die Oberflächengewässer als durch Auswaschung über das Bodenwasser33 . Unmittelbare Nährstoffabschwemmungen treten vor allem dann auf, wenn Dünger (z. B. Gülle) auf schneebedeckte Flächen, gefrorene Böden oder unmittelbar vor Starkregen, insbesondere im hängigen Gelände, ausgebracht werden34. Bei der Anwendung von Jauche und Gülle können durch Abschwemmungen auch organische Substanzen35 , bei der Anwendung von Klärschlämmen und Komposten Schwermetalle36, in die Gewässer gelangen. Die stärksten Nährstoffverlagerungen in die Oberflächengewässer entstehen durch Bodenerosionen, wenn durch Oberflächenabfluß festes Bodenmaterial mit Nährstoffen abgeschwernmt wird37 . Aufgrund der erhöhten Nährstoffgehalte in Oberflächengewässer verstärkt sich das Wachstum der Pflanzen. In fließenden Gewässern kann die Eutrophierung38 zu vermehrtem Algenwachstum sowie zu Verkrautungen führen 39. Die Eutrophierungsprobleme wirken sich in stehenden Gewässern erheblich schwerwiegender aus40. Der durch die Massenentwicklung von Planktoalgen hervorgerufene Sauerstoffmangel bedroht Fischbestände. Außerdem treten durch die Massenentwicklung von Planktoalgen Aufbereitungsschwierigkeiten bei der Trink- und Brauchwassergewinnung aufH.

31 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 967; Otto, WuB 1980, 26; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 10. 32 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 983. 33 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 984. 34 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 984. 35 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 10; Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 984. 36 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 1015. 37 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 985. 38 Eutrophierung nennt man die Erhöhung der Nährstoffgehalte in einem Gewässer, vor allem an Phosphor- und Stickstoffverbindungen, vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 988. 39 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 993. 40 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 1002. 41 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 1000 ff.

3. Kap.: Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Düngung

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Il. Grundwasser Mit der Düngung ist eine zunehmende Nitratbelastung des Grundwassers verbunden42. Nach gegenwärtigem Erkenntnisstand ist eine Stickstoffdüngung ohne jeglichen Nitrateintrag kaum vorstellbar43 . Allerdings kann im Einzelfall der Nachweis der Kausalzusammenhänge Schwierigkeiten bereiten44. Dem Boden wird jedoch nicht allein über die landwirtschaftliche Düngung Stickstoff zugeführt. Bestimmte Bodenorganismen sind in der Lage, mit Hilfe von Lichtenergie LuftStickstoff zu assimilieren. Dieser Stickstoff wird in körpereigene Proteine eingebaut und nach Absterben der Mikroorganismen teilweise wieder mineralisiert oder als stabilere organische Substanz im Humus akkumuliert. 45 Jährlich kommt zu der Stickstoffzufuhr durch Düngung noch ein Eintrag von Stickstoffverbindungen aus den Niederschlägen von bis zu 25 kg I ha sowie die durch stickstoffbindende Mikroorganismen biologisch verfügbar gemachten Luftstickstoffmengen bis zu 30 kg/ha46. Der Eintrag des Nitrats vom Boden in das Grundwasser erfolgt durch Auswaschung47. Die Intensität der Nitratauswaschung hängt von verschiedenen EiDwirkungsfaktoren ab. Neben der Art, dem Zeitpunkt und dem Umfang der Düngungsmaßnahmen48 spielen zum einen die nutzungsunabhängigen Faktoren wie Vegetationsdichte, Vegetationsart und Bodenbearbeitung, zum anderen die standortabhängigen Größen wie die Niederschlagsmenge und -Verteilung, die Bodendurchlässigkeit und der Grundwasserabstand eine Rolle49 . Das Nitrat kann sowohl im Boden als auch im Grundwasser wieder abgebaut werden. Der Nitratabbau erfolgt durch Mikroorganismen, die ihren Sauerstoffbedarf bei abnehmendem Angebot von molekularen Sauerstoff durch Veratmung von Nitratsauerstoff decken 50. Auch im Grundwasserraum kann eine beträchtliche Nitratreduktion stattfinden.51

Vgl. Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 899. Bestätigung dieser Annahme durch eine modellhafte Darstellung der Situation der potentiellen Nitratkonzentration in Sickerwasser, in: Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1988/89,S.188f. 44 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 13. 45 Kuntze, Stoffumsetzungen im und ihre Bedeutung für den Nitrat-Eintrag in das Grundwasser, S. 23. 46 Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 432. 47 Vgl. Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 921; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 11. 48 Rohmann/Sontheimer; Nitrat im Grundwasser, S. 204 ff.; Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 921, 923; Otto, WuB 1980, 29. 49 Rohmann/Sontheimer; Nitrat im Grundwasser, S. 204 ff. so Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 907; Rohmann/Sontheimer; Nitrat im Grundwasser, S. 48 ff.; Kuntze, Stoffumsetzungen im Boden und ihre Bedeutung für den Nitrateintrag in das Grundwasser, S. 29 ff. s1 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 912. 42 43

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2. Teil: Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben

III. Insbesondere Trinkwasser

Die Nitratbelastung des Grundwassers führt auch zu Problemen der Trinkwasserversorgung, weil ein hoher Anteil des unterirdischen Wassers der Trinkwasserversorgung dient52. Ein erhöhter Nitratgehalt im Trinkwasser kann für die menschliche Gesundheit schädlich sein. Neben dem Trinkwasser weisen verschiedene Gemüsearten hohe Nitratkonzentrationen auf, so daß eine kumulierte Aufnahme besonders riskant ist53 . Bei der toxikologischen Bewertung von Nitrat sind drei Arten von Toxitäten zu unterscheiden. Die sog. Primärtoxität von Nitrat, d. h. die Eigentoxität in unveränderter Form, ist relativ gering. Die geringe Giftigkeit des resorbierten Nitrats hängt u. a. mit der schnellen Eliminierung durch die Nieren zusammen. 54 Problematischer ist dagegen die Sekundärtoxität von Nitrat nach seiner Umwandlung im menschlichen Organismus in Nitrit 55 . Die Menge des entstehenden Nitrits ist abhängig vom Alter der Person, von der Menge der aufgenommenen Nahrung bzw. des vorhandenen Nitrats und von den im Körper vorhandenen Bakterien56. Die Giftigkeit von Nitrit basiert auf der Eigenschaft, den Blutfarbstoff Hämoglobin für die Sauerstoffaufnahme zu blockieren. Die durch den Sauerstoffmangel hervorgerufenen blauen Lippen geben dieser Vergiftung ihren Namen: Blausucht (Methämoglobinämie). Sie tritt insbesondere bei Säuglingen bis zu einem Alter von drei Monaten auf57 . Auch für Menschen mit krankhafter Veränderung der Darmflora besteht ein erhöhtes Risiko an Methämoglobinämie zu erkranken58 . Ein dritter Wirkungskreis des Nitrats besteht in der endogenen Bildung von Nitrosaminen, die zur Krebserzeugung beitragen können (sog. Tertiärtoxität)59 . Die 52 In der öffentlichen Trinkwasserversorgung der Bundesrepublik liegt der Anteil von echtem Grundwasser bei 63,3%, von Quellwasser bei 11,6% und von angereicherten Grundwasser bei 10%. Der Rest (15,1 %) entfallt auf oberirdische Gewässer, vgl. Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1988 I 89, S. 302. 53 Waskow, IUR 1991, 10; dazu auch Rohmann/Sontheimer, Nitrat im Grundwasser, S. 253 ff.; Heyns, Nitrat - Ausgangsstoff für die Bildung von Nitrit und Nitrosaminen, in: Nieder, u. a. (Hrsg.), Nitrat im Grundwasser, S. 36 ff. 54 Petri, Nitrat und Nitrit (einschl. N-Nitroso-Verbindungen), in: Aurand, u. a. (Hrsg.), Die Trinkwasserversorgung, S. 216; Waskow, IUR 1991, 10. 55 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 16. 56 Petri, Nitrat und Nitrit (einschl. N-Nitroso-Verbindungen), in: Aurand, u. a. (Hrsg.), Die Trinkwasserverordnung, S. 216; Waskow, IUR 1991, 10. 57 Petri, Nitrat und Nitrit (einschl. N-Nitroso-Verbindungen), in: Aurand, u. a. (Hrsg.), Die Trinkwasserverordnung, S. 219 f.; Darimont, Analyse und Bewertung von Nitrat im Trinkwasser, S. 61 ff.; Rohmann!Sontheimer, Nitrat im Grundwasser, S. 259 ff.; Selenka, Gesundheitliche Bedeutung des Nitrats in der Nahrung, in: Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft (Hrsg.), Nitrat- ein Problem für unsere Trinkwasserversorgung, S. 8 ff. 58 Waskow, IUR 1991, 10. 59 Vgl. dazu Selenka, Gesundheitliche Bedeutung des Nitrats in der Nahrung, in: Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft (Hrsg.), Nitrat - ein Problem für unsere Trinkwasserversor-

3. Kap.: Umweltauswirkungen der landwirtschaftlichen Düngung

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Entstehung von Nitrosaminen ist abhängig von der aufgenommenen Nahrung in Lebensmitteln und Trinkwasser. Die direkte Nitrosaminaufnahme (z. B. durch Milch, Fisch oder Käse) ist wesentlich geringer als die endogene Bildung von Nitrosaminen, die durch hohe Nitrat I Nitritkonzentrationen im Magensaft begünstigt werden.

C. Luftbelastung An den Gesamt-Stickstoffemissionen in Deutschland ist die Landwirtschaft mit 48% beteiligt. Die Bereiche Verkehr (22%), menschliche Ernährung und Abwasser (17%), Energie- und Heizung und industrielle Prozesse (13%) sind mengenmäßig weit hinter der Landwirtschaft angesiedelt. 60 Die Güllesammlung, -Iagerung und -verwertung verursacht Luftbelastungen insbesondere durch Methan, Ammoniak und Ammonium und Gerüche. Bei der Ausbringung von Wirtschaftsdünger werden neben vor allem geruchsintensive Stickstoff- und Schwefelverbindungen wie Ammoniak, Schwefelwasserstoff und Merkaptane emittiert. 61 Allein bei der Lagerung von Gülle werden 60-90% der organischen Materie in Methan umgewandelt. Die Landwirtschaft liefert bei weitem den größten Betrag zur Emission von Ammoniak und Ammonium. Von 622 kt Ammoniakemissionen in der Bundesrepublik Deutschland 1994 stammen 533 kt (85, 7%) aus der Tierhaltung und 58 kt (9,3%) aus der Düngeanwendung. Ammoniak entsteht durch die Zersetzung von stickstoffhaitigern organischem Material, insbesondere aus tierischen Exkrementen. Es wird in starkem Maße durch die Gülleausbringung freigesetzt. Ammoniak ist ein Reizgas, das die Augen, das Atmungssystem, die Lunge - und bei hohen Konzentrationen - die Haut anzugreifen vermag. Ammoniakgas wirkt auf Pflanzen toxisch, wenn deren Assimilationsfähigkeit überschritten wird. Schädigungen an Waldem und Heiden werden auf die hohen Ammoniak-Emissionen zurückgeführt. 62 Hohe Ammoniak-Emissionen wirken schädigend auf Blatt- und Nadelorgane und beschleunigen zusätzlich die Bodenversauerung63. Die Ammoniak-Emissionen liefern auch einen Beitrag zur Gesteinszerstörung an Bauwerken. Die Ausbringung fester Handelsdünger kann Staubemissionen durch Abdriftvorgänge verursachen, wodurch Nährstoffe - insbesondere Phosphor und Stickstoff in benachbarte Biotope oder Gewässer verfrachtet werden64 . gung, S. 11 ff.; Petri, Nitrat und Nitrit (einschl. N-Nitroso-Verbindungen), in: Aurand, u. a. (Hrsg.), Die Trinkwasserverordnung, S. 221 ff.; Darimont, Analyse und Bewertung von Nitrat im Trinkwasser, S. 64 ff.; Rohmann!Sontheimer, Nitrat im Grundwasser, S. 262 ff. 60 Umweltbundesamt, Jahresbericht 1996. 61 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 1080; Diez, in: Bachthaler u. a., Belüftung der Gülle als Gegenmaßnahmen, vgl. Pflanzliche Erzeugung, S. 140; Graßl, Landwirtschaft und Klimaschutz, S. 83 ff. 62 Bundesumweltministerium, 6. Immissionsschutzbericht, BT Drs. 13 I 48, 128 ff. 63 Weber/ KreuZ, Zeitschrift für Land- Agrarsoziologie 1997, 41.

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2. Teil: Die agrar- und naturwissenschaftlichen Vorgaben

Der Einsatz von Düngern kann auch bei ihrer Umwandlung im Boden Emissionen verursachen. Emissionen aus der Umsetzung von Düngern im Boden ergeben sich im wesentlichen nur bei Stickstoffdüngern durch die mikrobielle Bildung von Distickstoffoxid (N20, "Lachgas") als Zwischenprodukt einerseits der Nitrifikation und andererseits der Denitrifikation. Der Emission von N20 kommt im Hinblick auf die photochemische Ozonbildung Bedeutung zu, weil N20 in der Stratosphäre teilweise zu NO umgewandelt wird, das seinerseits mit Ozon reagiert. 65

D. Biotope

Kaum vermeidbar ist das Einwehen oder Einschwemmen von Dünger in benachbarte naturbetonte Biotope66. Der Düngereintrag in naturbetonte Biotope ist vor allem dann schädlich, wenn diese nährstoffarm (obligotroph bis mesotroph) sind. In bewegtem Relief werden tiefer liegende naturbetonte Biotope, z. B. in Senken, Mulden oder Tälchen, durch intensive Düngung höher liegender Felder oder Wiesen bei Abschwemmung fast immer beeinträchtigt. Dadurch sind z. B. im Allgäu und in Oberschwaben zahlreiche Moore und Kleingewässer entwertet worden. Aber selbst in nährstoffreichen naturbetonten Biotopen verändert sich der Artenbestand durch die Förderung stickstoffliebender Pflanzen wie Brennessel und Holunder, die andere Arten unterdrücken; der "Biotopwert" wird vermindert. 67 Viele naturbetonte Biotope, die nicht in Schutzgebieten liegen, werden gedüngt und in der Regel so stark dadurch verändert, daß sie ihren naturbetonten Charakter verlieren68. Die Auswirkungen auf die artenreiche Tierwelt zeigen sich am Beispiel der Gefährdung der Wiesenvögel. Verstärkte Düngung erzeugt einen frühen und raschen aufwachsenden dichten Graswuchs, der die Vogel, vor allem die Jungvögel, an der Nahrungssuche und sogar bei der Fortbewegung hindert69 . Außerdem wird durch die Düngung die reiche Kleintierwelt des Grünlandes gefährdet. So werden z. B. Nahrungspflanzen von Schmetterlingsraupen verschmäht, wenn sie gedüngt werden. Harnstoff- und amrnoniumhaltige Dünger wirken sich nachteilig auf Eiablage, Embryonalentwicklung und Schlupfraten von Heuschrecken aus?0

Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 1079. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 1081; Graßl, Landwirtschaft und Klimaschutz, S. 85, 87. 66 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 629; Scheele/ lsermeyer!Schmitt, S. 5. 67 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 631 . 68 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 630; s. dazu auch Schink, UPR 1991, 201 ; ders., UPR 1999, 14. 69 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 642. 70 Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 645. 64 65

3. Teil

Die gemeinschaftsrechtlichen Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik 1. Kapitel

Überblick über einschlägige Rechtsakte Das europäische Dach bildet den Ausgangspunkt der rechtlichen Untersuchung. Der Rat der Europäischen Gemeinschaft hat verschiedene Richtlinien erlassen, die das Thema der Untersuchung berühren. Hierbei handelt es sich um die Düngemittel-, Rohwasser-, Grundwasserschutz-, Trinkwasser-, Klärschlamm- und Nitratrichtlinie. Mittelbar spielt auch die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie eine Rolle. Außerdem ist zu prüfen, ob und inwieweit die Verordnung über den ökologischen Landbau zur Lösung der Düngerproblematik beitragen kann.

2. Kapitel

Die Rechtsakte im einzelnen A. Umweltschutz durch Herstellung eines Ordnungsrahmens für die Düngerproblematik 1. Düngemittelrichtlinie ( 1975) Der Rat der Europäischen Gemeinschaften hat am 18. 12. 1975 die Richtlinie Nr. 76/116/ EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel erlassen1. Die einzelnen Mitgliedstaaten hatten die technischen Merkmale von Düngemitteln unterschiedlich geregelt, wodurch der Warenverkehr innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft behindert war. Die Richtlinie schafft auf Gemeinschaftsebene gleiche Vorschriften über die Zusammensetzung und die Abgrenzung der Düngemitteltypen, die Typenbezeichnung und die Verpakkung für "EWG-Düngernittel", die gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht wer' ABI. Nr. L 24, S. 21 v. 30. 01. 1976. Vgl. hierzu Götz, Hannonisierung des Agrarrechts in Europa, S. 23.

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3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

den. 2 Düngemittel dürfen nur dann zugelassen werden, wenn sie insbesondere keine schädlichen Wirkungen auf die Gesundheit von Menschen oder Tieren bzw. auf die Umwelt haben3 .

Il. Rohwasserrichtlinie ( 1975)

Die Richtlinie des Rates Nr. 75/ 440/EWG vom 16. 06. 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung - Rohwasserrichtlinie - stellt Mindestqualitätsanforderungen für Oberflächenwasser auf, das zur Trinkwassergewinnung verwendet wird oder verwendet werden soll. Aufgenommen worden sind für Nitrat ein Grenzwert mit 50 mg/1 und ein Richtwert mit 25 mg/1 Oberflächenwassel. Die Grenz- und Richtwerte beziehen sich auf das Rohwasser, daher werden sie als sog. Rohwasserwerte bezeichnet. Bei der Rohwasserrichtliniehandelt es sich um eine immissionsbezogene Qualitätsrichtlinie5 •

1/1. Grundwasserschutzrichtlinie (1979)

Die Grundwasserschutzrichtlinie vom 17. 12. 19796 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen, um die Ableitung von Stoffen der "schwarzen Liste" (Liste I) in das Grundwasser zu verhindem und die Ableitung von Stoffen der "grauen Liste" (Liste II) in das Grundwasser zu begrenzen. Ein über das Maß der guten fachlichen Praxis hinausgehender Düngereinsatz kann zu einem Eintrag in das Grundwasser führen und ist daher vom Anwendungsbereich der Richtlinie erlaßt. Die Stoffe der Liste II können für die Düngung eine Rolle spielen, denn zu ihnen gehören u. a. anorganische Phosphorverbindungen und Ammoniak. 7 Nitrat ist jedoch nicht in den Stofflisten der Richtlinie aufgeführt8• Die Steuerungsfunktion der Grundwasserschutzrichtlinie ist für die Düngung gering geblieben, da sie nur undeutliche Vorgaben macht und vor allem keine Grenzwerte enthält9 • Erwägungsgriinde der Richtlinie, ABI. Nr. L 24, S. 21. Art. 8 Richtlinie 89/530 v. 18. 09. 1989, ABI. Nr. L 281 1116; s. auch Leitfaden für die Ausarbeitung der technischen Akte für den Antrag auf die Bezeichnung "EWG-Düngemittel" aufgrundder Richtlinie 76/ 116/EWG, ABI. 1994 C 138, S. 4 v. 20. 05. 1994. 4 Art. 3 i.V.m. Anhang 2 lfd. Nr. 7 Rohwasserrichtlinie. 5 Vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 34. 6 Richtlinie des Rates Nr. 80/68/EWG über den Schutz des Grundwassers gegen die Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe, ABI. Nr. L 20 I 43 v. 26. 0 I. 1980. 7 Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft (1993), S. 186. s Kotulla, Rechtliche Instrumente des Grundwasserschutzes, S. 82; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 36. 9 Vgl. Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft (1993), S. 187; Lübbe-Wolff, Die Bedeutung des EG-Rechts für den Grundwasserschutz, S. 143 f.; Schröder; NuR 1995, 121. 2

3

2. Kap.: Die Rechtsakte im einzelnen

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IV. Trinkwasserrichtlinie ( 1980)

Die Richtlinie des Rates Nr. 80/7781EWG vom 15. 07. 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch 10 gehört zum Lebensmittelrecht und nicht zum Agrarumweltrecht 11 • Sie enthält die Voraussetzungen für die Qualität von Wasser, das an Verbraucher geliefert oder in der Lebensmittelherstellung verwendet wird. Die Trinkwasserrichtlinie legt wie die sog. Rohwasserrichtlinie 12 den Grenzwert für Nitrat auf 50 mg/1 und den Richtwert auf 25 mg/1 fest 13 , ist aber keine immissionsbezogene, sondern nur nutzungsbezogene Qualitätsrichtlinie 14. Wie die durch Grenzwerte konkretisierte Verwendungstauglichkeit des Trinkwassers erzielt wird, läßt die Richtlinie offen 15 .

V. Klärschlammrichtlinie I. Klärschlammrichtlinie ( 1986)

Die Richtlinie des Rates Nr. 86 I 278 I EWG über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft16 vom 12. 06. 1986- Klärschlammrichtlinie- wurde auf Art. 100 und 235 EWGV 17 gestützt. Sie ist ein Anwendungsfall für Umweltrecht der Landwirtschaft vor Einführung der umweltrechtlichen Kompetenzen durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) 18. Die Richtlinie verfolgt den Zweck, die Verwendung von Klärschlämmen so zu regeln, daß schädliche Auswirkungen auf Böden, Vegetation, Tier und Mensch verhindert und zugleich eine einwandfreie Verwendung von Klärschlamm gefördert werden. Sie ist der erste Rechtsakt der EG zum Bodenschutz 19. Durch strenge VorsorgernaBnahmen beabsichtigt die Richtlinie, die landwirtschaftliche Verwertung 1o ABL Nr. L 229/11 v. 30. 08. 1980. Zur Umsetzung in das deutsche Rechts. z. B. Breu-

er, Grundlagen und allgemeine Regelungen, § 66 Rn. 36.

Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 55, S. 1270 f. Götz. Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 54, Fn. 90, s. 1270. 13 Anhang I C Nr. 20 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Art. 19 der Richtlinie. 14 Vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 34. 15 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 34. 16 ABL Nr. L 181/6 v. 04. 07. 1986. 17 Rechtsgrundlage für zukünftige Änderungen der Klärschlammrichtlinie ist Art. 175 Abs. 1 EGV. Art. 175 Abs. 2 EGV im Hinblick auf die Bodennutzung scheidet aus, da Klärschlamm als Abfall einzustufen ist und somit die Regelungen hierzu unter die Abfallbewirtschaftung fallen. 18 Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft ( 1998), § 85 Rn. 52. 19 Vgl. Erwägungsgründe der Klärschlarnmrichtlinie; ferner Kotulla, Rechtliche Instrumente des Grundwasserschutzes, S. 75, 169. 11

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3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

des Klärschlammes in ökologischer unbedenklicher Weise zu ermöglichen. Das Vorsorgesystem der Richtlinie bezieht sich aber nur auf die Schwermetallbelastung?0 Nach der Richtlinie dürfen grundsätzlich nur behandelte Klärschlämme aufgebracht werden. Außerdem sind Schwermetall-Konzentrationsgrenzwerte vorgeschrieben für die Böden, die Schlämme und die aufgebrachten Schwermetallmengen21. Die Grenzwerte beziehen sich auf die Schwermetalle Kadmium, Kupfer, Nickel, Blei, Zink und Quecksilber. Die Grenzwerte für Chrom sollen später festgelegt werden. Mit dem Grenzwert für die aufgebrachte Schwermetallmenge wird der mengenmäßige Umfang der Aufbringung von Klärschlämmen beschränkt. Die Mitgliedstaaten sollen die Bodengrenzwerte insoweit herabsetzen, als in Böden mit höherem Säuregehalt (sinkendem ph-Wert) die Mobilität der Schwermetalle zunimmt. Vor der Aufbringung sind die Klärschlamme und der Boden insbesondere hinsichtlich der Schwermetallgehalte zu untersuchen 22 . Die Verwendung des Klärschlamms hat so zu erfolgen, daß den Nährstoffbedürfnissen der Pflanzen Rechnung getragen und die Qualität des Bodens, des Oberflächen- und des Grundwassers nicht beeinträchtigt wird23 . Zur Kontrolle sollen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß Register geführt werden, in denen folgendes vermerkt wird: die erzeugten und die an die Landwirtschaft gelieferten Schlammengen, ihre Zusammensetzung und Eigenschaften, die Art der Behandlung, Namen und Anschriften ihrer Empfänger sowie der Verwertungsort24.

2. Geplante Änderungen der Klärschlammrichtlinie

Die Europäische Kommission plant eine drastische Verschärfung der Klärschlammrichtlinie25. Stufenweise sollen die Grenzwerte für den Schwermetallgehalt gesenkt werden. Darüber hinaus sollen erstmals einheitliche Grenzwerte für organische Verbindungen und Dioxine eingeführt werden26 . Vorgesehen sind auch sog. agronomische Messungen des Nähstoffgehalts, des ph-Werts sowie des Gehalts an Mineralien und Mikroelementen.

Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 51 f., S. 1268 f. Art. 5 i.V.m. Anhang I A, Bund C der Klärschlammrichtlinie. 22 Art. 9 Klärschlammrichtlinie. 23 Art. 8 Klärschlammrichtlinie. 24 Art. 10 Klärschlammrichtlinie. 25 s. dazu AGRA-EUROPE 4/2000 v. 24. 01. 2000111. Europa-Nachrichten, S. 1; FAZ v. 19. 01. 2000, Nr. 15, S. 16. 26 Geplant wird außerdem, produktbezogene Grenzwerte für Enteroviren und Wurmeier einzuführen, vgl. Europäische Kommission, Abfallwirtschaftspolitik 1999. 20

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2. Kap.: Die Rechtsakte im einzelnen

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VI. Nitratrichtlinie (199 1)

Bereits das vierte Aktionsprogranun der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz ( 1987- 1992)27 sah eine Richtlinie über die Überwachung und Verringerung der Gewässerverschmutzung aufgrund des Ausbringens oder Ableitens von Tierhaltungsabfällen und der übermäßigen Verwendung von Düngemitteln vor. Der Rat der Europäischen Gemeinschaften hat am 12. 12. 1991 die Richtlinie Nr. 91 /676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrate aus landwirtschaftlichen Quellen- Nitratrichtlinie - erlassen 28 . Die Nitratrichtlinie ist die erste Richtlinie, die sich unmittelbar mit der Gewässerverschmutzung durch landwirtschaftliche Tätigkeit befaße9 . Wie auch die Grundwasserschutzrichtlinie ist die Nitratrichtlinie als "Emissionsrichtlinie" einzuordnen30. Der Kern des emissionsbezogenen Ansatzes ist die Festlegung einer Aufbringungsobergrenze von 170 kg Stickstoff pro Jahr und Hektar (bis 1999: 210 kg)31 • In den meisten Mitgliedstaaten treten Probleme bei der Umsetzung der Nitratrichtlinie auf. Der EuGH befaßte sich schon mehrmals mit der Nitratrichtlinie und zwar mit deren Auslegung, Gültigkeit32 und Umsetzung 33 .

ABI. Nr. C 328 v. 07. 12. 1987, S. I. ABI. Nr. L 375/1 v. 31. 12. 1991. Voraus ging der Nitratrichtlinie ein "Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über Maßnahmen der Gemeinschaft zum Schutz von Süß-, Küstenund Meerwasser vor der Verunreinigung durch Nitrate aus diffusen Quellen" (ABI. Nr. C 54 v. 03. 03. 1989, S. 4). Nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (ABI. Nr. C 158 v. 26. 06. 1989, S. 487) wurde 1990 ein geänderter Vorschlag veröffentlicht (ABI. Nr. C 51 v. 02. 03. 1990, S. 12). Insgesamt hatten die EG-Umweltminister mehr als zwei Jahre über die Nitratrichtlinie verhandelt (Doose, StädteT 1991, 792). Schließlich wurde die Richtlinie unter dem niederländischen Vorsitz verabschiedet, die Unterzeichnung erfolgte am 12. 12. 1991 und die Benachrichtigung der Mitgliedstaaten am 19. 12. 1991 (Europäische Kommission: Bericht über die Richtlinie zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat, ISBN 92-828-1932-9, S. 9). 29 Krämer I Kromarek, ZUR 1995, Beilage VIII. 30 Kotulla, Rechtliche Instrumente des Grundwasserschutzes, S. 81; Teuber!Müller, Wasser und Boden 1992, 319. 31 Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 44; vgl. auch Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 26. 32 EuGH 29. 04. 1999, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. Der High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division, hat 1997 beim EuGH gern. Art. 177 EGV (nunmehr Art. 234 EGV) Fragen nach der Auslegung und Gültigkeit der Nitratrichtlinie zur Vorabentscheidung vorgelegt. Die Kläger des Ausgangsverfahrens, Landwirte in England, griffen die nationalen Umsetzungsakte der Nitratrichtlinie und die Nitratrichtlinie selbst an. 33 Wegen Nichtumsetzung der Nitratrichtlinie hat der EuGH schon das Königreich Spanien und die Italienische Republik verurteilt (EuGH 01. lO. 1998, Rs. C-71197, Kommission/Königreich Spanien, Slg. 1998 I, 5997; EuGH 25. 02. 1999, Rs. C-195/97, Kommission /Italienische Republik, Slg. 1999 I, 1174.). 27 28

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3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

1. Schutzzwecke und Ziele der Richtlinie Sie verfolgt das Ziel, die Nitratbelastung der Gewässer zu verringern und ihr vorzubeugen34 . Ihr Zweck liegt im Schutz der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer sowie in der Sicherung sonstiger rechtmäßiger Nutzungen der Gewässer35 . Mit anderen Worten bezweckt sie den Schutz der Trinkwasserressourcen I die Sicherstellung der Trinkwasserversorgung und den Schutz der Gewässer vor Eutrophierung 36.

2. Anwendungsbereich Die Richtlinie regelt den Einsatz Stickstoffhaitiger Dünger in der Landwirtschaft37. Sie nennt die Mineraldünger, also alle industriell hergestellten Düngemittel, und den Dung, d. h. die tierischen Ausscheidungen oder eine Mischung aus Einstreu und tierischen Ausscheidungen, auch in verarbeiteter Form. Die Richtlinie erfaßt auch die Einträge von Stickstoffverbindungen aus "anderen Düngemitteln38", wie z. B. Abfälle aus Fischzuchtanlagen und Klärschlamm 39 . Der Anwendungsbereich erstreckt sich auf den Schutz des Grundwassers und der Oberflächengewässer40. Unter die Oberflächengewässer fallen Binnengewässer, Mündungsgewässer, Küstengewässer und Meere41 .

3. Zwei Handlungsmodelle Die Nitratrichtlinie bietet zwei Handlungsmodelle. Die Mitgliedstaaten können entweder ein Verbotsregime für das gesamte Staatsgebiet oder für räumlich begrenzte gefährdete Gebiete wählen 42 . Deutschland und die Niederlande haben sich für den flächendeckenden Gewässerschutz entschieden, d. h. unabhängig vom Grad der vorhandenen Belastung der Gewässer. Belgien hat dagegen lediglich sog. Aktionsgebiete ausgewiesen.

34 Art. I Nitratrichtlinie. Vgl. Erwägungsgründe der Richtlinie. Götz, Umweltschutz und Landwirtschaft (1993), S. 192; ders., Umweltschutz und Landsowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 44, S. 1266. 37 Art. 2 e) Nitratrichtlinie. 38 Vgl. Anhang III. I. 3. ii) Nitratrichtlinie. 39 Art. 2 e) 2. HS Nitratrichtlinie. 40 Vgl. Art. 5 Abs. 6 UAbs. 2 Nitratrichtlinie. 41 Vgl. Anhang I A Nitratrichtlinie. 42 Vgl. Art. 3 Abs. 5 Nitratrichtlinie 35

36

2. Kap.: Die Rechtsakte im einzelnen

65

4. Regelungsinhalt Die Nitratrichtlinie verlangt sowohl eine normative Umsetzung als auch einen administrativen Vollzug. Die Mitgliedstaaten sollen eine wasserverträgliche Düngung und Lagerung von Dung regeln. Hierfür verpflichtet die Nitratrichtlinie die Mitgliedstaaten zu Maßnahmen auf drei Ebenen: In einem ersten Schritt müssen die Mitgliedstaaten sich entscheiden, ob sie einen flächendeckenden Gewässerschutz wählen oder lediglich "gefährdete Gebiete" ausweisen. Innerhalb von 2 Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie (bis 19. 12. 1993) müssen die Mitgliedstaaten im Fall des räumlich begrenzten Gewässerschutzes die gefährdeten Gebiete ausweisen. Ebenfalls innerhalb von 2 Jahren müssen die Mitgliedstaaten als weitere Maßnahme "Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft" aufstellen. Innerhalb von 4 Jahren (bis 19. 12. 1995) sind entweder für besonders ausgewiesene Gebiete oder für das gesamte Staatsgebiet Aktionsprogramme durchzuführen. a) Regeln der gutenfachlichen Praxis in der Landwirtschaft

Die Mitgliedstaaten müssen Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufstellen43 . Diese Regeln begründen einen flächendeckenden Mindeststandard. Sie sind aber von den Landwirten nur auf freiwilliger Basis anzuwenden. Zur Förderung der freiwilligen Anwendung der Regeln der guten fachlichen Praxis haben die Mitgliedstaaten Programme der Schulung und Information der Landwirte durchzuführen. Die Regeln der guten fachlichen Praxis müssen folgende Gegenstände erfassen: I. zeitliche Begrenzung der Düngerausbringung, 2. Einschränkungen auf Steillagen, 3. Einschränkungen auf wassergesättigten, überschwemmten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden, 4. Einschränkungen in der Nähe von Wasserläufen, 5. Anforderungen an die Lagerung von Wirtschaftsdung (Fassungsvermögen, Bauweisen von Anlagen) und von Silage, 6. Verfahren für das Ausbringen von Dung. Außerdem können die Mitgliedstaaten zu weiteren Punkten Bestimmungen vorsehen, so zur Bodenbewirtschaftung, zur Erhaltung einer Mindestpflanzenbedekkung während bestimmter Zeiten, zum Aufstellen von Düngeplänen und Führen von Aufzeichnungen sowie zur Vermeidung der Nährstoffauswaschung und -abschwemmung aus bewässerten Flächen.

43

Art. 4 i.V.m. Anhang II Nitratrichtlinie.

5 Härtet

66

3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

b) Aktionsprogramme

Die Aktionsprogramme sind im Gegensatz zu den Regeln der guten fachlichen Praxis für die Landwirte verbindlich. In den Aktionsprogrammen müssen folgende Maßnahmen aufgenommen werden44 : 1. Verbot der Düngung während bestimmter Zeiten, 2. Regelung des Fassungsvermögens von Anlagen zur Lagerung von Dung, 3. Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis, 4. Begrenzung der Aufbringung von Dung in den Ackerbau- und Tierhaltungsbetrieben auf 170 kg Stickstoff pro Jahr und Hektar. 45 Die Programme geben dem Staat die Möglichkeit, bei den Maßnahmen zur "Begrenzung des Ausbringens" von Düngemitteln auf regionale Besonderheiten des betroffenen Gebiets Rücksicht zu nehmen. So sind die Bodenbeschaffenheit, Bodenart und Bodenneigung, das Klima und die Bewässerung, die Bodennutzung und die Bewirtschaftungspraxis Orientierungskriterien dafür, in welchen Grenzen die Düngung zugelassen werden kann. Ziel der Düngung soll es sein, ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedaif der Pflanzen und der Stickstoffversorgung der Pflanzen aus dem Boden und der Düngung herzustellen. Durch einen Höchstwert begrenzt wird die auf dem Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von Tieren selbst ausgebrachten Dungs. Es darf grundsätzlich nur die Menge Dung pro Hektar und Jahr ausgebracht werden, die 170 kg Stickstoff enthält. Während des ersten Vierjahresprogrammes (bis 19. 12. 1999) konnten die Mitgliedstaaten allerdings noch ohne weiteres von dem Grenzwert 170 kg NI ha abweichen und Mengen bis zu 210 kg NI ha zulassen. Selbst nach dem ersten Programm stellen die 170 kg NI ha keine starre Aufbringungsobergrenze dar. Die Mitgliedstaaten können von der Aufbringungsobergrenze abweichen, sofern dies mit den Zielen der Nitratrichtlinie vereinbar ist. Die Abweichung muß anhand objektiver Kriterien begründet und der Kommission angezeigt werden.46 Die Nitratrichtlinie schreibt den Mitgliedstaaten nicht vor, wie sie die Aufbringungsobergrenze berechnen sollen. Die Richtlinie sagt nur, daß die Mitgliedstaaten die Aufbingungsmenge auf der Grundlage von Tierzahlen berechnen können47 . Dagegen sah der Vorschlag der Kommission zur Nitratrichtlinie48 im Anhang II Dungeinheiten vor, die aber nicht aufgenommen worden sind. Art. 5 Abs. 4 b) i.V.m. Anhang III Nitratrichtlinie. Die übersichtliche Zusammenfassung ist übernommen worden aus Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 45 f., S. 1266 f. 46 V gl. Anhang III 2 b) Nitratrichtlinie. 47 Anhang 111 3 Nitratrichtlinie. 44

45

2. Kap.: Die Rechtsakte im einzelnen

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c) Ausweisung gefährdeter Gebiete

Die Mitgliedstaaten haben solche Gebiete "als gefährdete Gebiete" auszuweisen, die das Einzugsgebiet eines verunreinigten oder verunreinigungsgefährdeten Gewässers bilden. Das betroffene Gewässer kann nach Anhang I sein: 1. entweder ein Binnengewässer, das insbesondere zur Trinkwassergewinnung dient und die Nitratgrenzwerte der Oberflächenwasserrichtlinie 75/440 I EWG überschreitet, 2. oder Grundwasser, das mehr als 50 mg /1 Nitrat enthält oder enthalten könnte, 3. ein Binnengewässer, Mündungsgewässer, Küstengewässer oder Meer, das eutrophiert49 oder akut eutrophierungsgefährdet ist. Bei Anwendung dieser Kriterien berücksichtigen die Mitgliedstaaten femer50: 1. die physikalischen und ökologischen Eigenarten von Boden und Gewässern; 2. den Stand der Erkenntnisse über das Verhalten von Stickstoffverbindungen in der Umwelt (Boden und Gewässer) und 3. den Stand der Erkenntnisse über die Auswirkungen der Aktionsprograrnrne. Für die ausgewiesenen Gebiete stellt der Mitgliedstaat Aktionsprogramme auf. Wenn der Mitgliedstaat die Aktionsprogramme flächendeckend anwendet, erübrigt sich eine Ausweisung von besonderen Gebieten. d) Überwachungs- und Berichtspflichten

Im Fall der Ausweisung "gefährdeter Gebiete" sind die Nitratkonzentrationen im Süßwasser über einen Zeitraum von einem Jahr an MeSstellen von Oberflächengewässern und an GrundwassermeSstellen zu untersuchen, und die Messungen sind alle 4 Jahre zu wiederholen 51 . Wenn die Mitgliedstaaten die Aktionsprogramme in ihrem gesamten Gebiet anwenden, müssen sie den Nitratgehalt der Gewässer an ausgewählten MeSstellen überwachen52. Alle 4 Jahre sind die Mitgliedstaaten der Kommission berichtspflichtig53 • e) Nitratausschuß

In Fragen der Durchführung der Richtlinie und ihrer Anpassung wird die Kommission durch einen Ausschuß unterstützt, in dem Vertreter der Mitgliedstaaten un48

ABI. Nr. C 54 v. 03. 03. 1989, S. 4, 7.

49

Zum Begriff "Eutrophierung" vgl. Art. 2 i) Nitratrichtlinie. Anhang I B Nitratrichtlinie. Art. 6 Abs. I Nitratrichtlinie. Art. 5 Abs. 6 S. 2 Nitratrichtlinie. Art. 10 i.V.m. Anhang V Nitratrichtlinie.

50 51 52

53

5*

68

3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

ter dem Vorsitz eines Vertreters der Kommission Stellungnahmen zu weiteren Maßnahmen erarbeiten (Art. 9 Nitratrichtlinie).

VII. FFH-Richtlinie ( 1992)

Einschränkungen der landwirtschafliehen Düngung können auch durch die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie)54 rechtlich geboten sein. Die FFHRichtlinie soll dazu beitragen, die Vielfalt der Lebensräume und Arten auf dem Gebiet der Europäischen Union zu erhalten. Der Schwerpunkt ihrer Schutzmechanismen liegt dabei in der Schaffung eines zusammenhängenden europäischen ökologischen Netzes besonderer Schutzgebiete, des Biotop-Verbundnetzes "Natura 2000". Dieses Verbundnetz soll sicherstellen, daß die wildlebenden Tiere und Pflanzen in ihren natürlichen Lebensräumen überleben und sich fortentwickeln. Der Schutz wird dabei ebenfalls durch die Ausweisung von entsprechenden Schutzgebieten sichergestellt.55

VIII. Wasserrahmenrichtlinie (2000)

Die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. 10. 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens ftir Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik56 - Wasserrahmenrichtlinie - läßt die Trinkwasserrichtlinie und die Nitratrichtlinie unberiihrt57 . Aufgehoben werden dagegen die sog. Rohwasserrichtlinie (75/440/EWG) und zwar sieben Jahre nach Inkrafttreten der Wasserrahmenrichtlinie sowie die Grundwasserschutzrichtlinie (80 /68/ EWG) 13 Jahre nach Inkrafttreten der Wasserrahmmenrichtlinie58 . Die Wasserrahmenrichtlinie sieht flächendeckend für Grundwasser eine Qualitätsnorm von 50 mg II N vor59.

54 Richtlinie des Rates 92/43 /EWG v. 21. 05. 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABI. 1992, Nr. L 206, S. 7. 55 Zur FFH-Richtlinie vgl. z. B. Gellermann, NuR 1996, 548 ff.; Freytag/Iven, NuR 1995, 109 ff.; Epiney, UPR 1997, 303 ff. 56 ABL. 2000, Nr. L 327, S. 1. Zu dieser Richtlinie vgl. z. B. Bosenius, Wasser und Abfall 2000, s. 8 ff. 57 Art. 11 Abs. 3 Buchstabe a) und Anhang VI Teil A der Wasserrahmenrichtlinie. Vgl. zur Kritik an die Wasserrahmenrichtlinie Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2000, BT Drs. 14/3363 Rz. 652. 58 Art. 22 Abs. 1, 2 Wasserrahmenrichtlinie. 59 s. hierzu Ambras, ,.Auswirkungen der EU-Wasserrahmenrichtlinie auf die Landwirtschaft", in: Landwirtschaftskammer Weser-Ems (Hrsg.), S. 131.

2. Kap.: Die Rechtsakte im einzelnen

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B. EG-Verordnung über den ökologischen Landbau

Die "Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. 06. 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel" dient dem Verbraucherschutz und stellt den lauteren Wettbewerb zwischen den Herstellern derartiger Erzeugnisse sicher60 • Ein Agrarerzeugnis darf nur dann als "Erzeugnis aus ökologischem Landbau" bezeichnet werden, wenn es ökologisch im Sinne der Verordnung produziert wird. Die Verordnung von 1991 hat zunächst nur Kriterien für die pflanzliche Erzeugung aufgestellt. Seit 199961 erfaßt die Verordnung auch Regelungen über die tierische Erzeugung. Obwohl die Verordnung dem Verbraucherschutz (lebensmittel-rechtlich) dient und einen freiwilligen Charakter aufweist62, sollen im Rahmen dieser Untersuchung die Kriterien für den ökologischen Landbau insofern aufgezeigt werden, wie sie Ansätze für die Lösung der allgemeinen Düngerproblematik bieten können. Bei der Erzeugung pflanzlicher Agrarerzeugnisse dürfen keine Handelsdünger eingesetzt werden. Eingesetzt werden sollen nur Wirtschaftsdünger tierischer und pflanzlicher Herkunft, wobei Stall- und Hühnermist, Jauche oder Harn nur im Bedarfsfall eingesetzt werden dürfen. 63 Bei der Erzeugung tierischer Agrarerzeugnisse wird eine flächengebundene Tierhaltung64 verlangt. Die tierische Erzeugung muß das Gleichgewicht der landwirtschaftlichen Betriebssysteme fördern, indem sie zur Deckung des Bedarfs der Pflanzen an Nährstoffen und zur Verbesserung der organischen Bodensubstanz beiträgt. Sie fördert so den natürlichen Kreislauf zwischen Boden und Pflanze, Pflanze und Tier sowie Tier und Boden. Der Tierbesatz ist unmittelbar an die verfügbaren Flächen gebunden, um insbesondere die Ausbringung tierischer Ausscheidungen zu ermöglichen65 . Falls der Betrieb mehr Dung produziert, als er auf die Flächen aufbringen darf Uährlich 170 kg NI ha), muß er seine Gesamtviehbesatzdichte verringern. Damit die geeignete Viehbesatzdichte ermittelt werden kann, werden Vieheinheiten für die verschiedenen Kategorien von Tieren festgelegt, wobei die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Anhang VII der Verordnung zugrunde legen66. ABI. Nr. L 198 v. 22. 07. 1991, S. I. Verordnung (EG) Nr. 1804/1999 des Rates v. 19. 06. 1999 zur Einbeziehung der tierischen Erzeugung in den Geltungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel, ABI. Nr. L 222, S. I. 62 Die Verordnung bedient sich der Instrumente der Marktpolitik, s. Schröder, NuR 1995, 121; Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 41. 63 Vgl. Art. 6 Abs. I i.V.m. Anhang I und II der Verordnung. 60

61

64 Diese Voraussetzung bezieht sich auf Rinder, Schweine, Schafe, Ziegen, Equiden und Geflügel, s. Anhang I B, der hinzugefügt worden ist durch die Verordnung (EG) Nr. 1804/ 1999. 65 Anhang I B Abschn. 1, Punkt 4 der Verordnung (EG) Nr. 1804/1999. 66 Anhang I B Abschn. 7, Punkt 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1804/1999.

3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

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3. Kapitel

Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie A. Rechtsgrundlage Die Nitratrichtlinie ist die erste Richtlinie im Bereich der Landwirtschaft, die sich auf die Umweltkompetenz der EG stützt. Nach dem Wortlaut der Nitratrichtlinie heißt es, daß sie "insbesondere auf Art. 130s EWGV" gestützt wird. Durch das Wort "insbesondere" drängt sich die Frage auf, ob die Richtlinie noch auf anderen Rechtsgrundlagen beruht. Als Rechtsgrundlagen kommen in Betracht: • Art. 175 EGV (Art. 130s EWGV): Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Umweltpolitik, • Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV (Art. 43 Abs. 2 UAbs. 3 EWGV): Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik und • Art. 95 Abs. 1 S. 2 EGV (Art. lOOa Abs. 1 S. 2 EWGV): Verwirklichung des Binnenmarktes. Soweit die jeweiligen Rechtsgrundlagen identische Verfahrensregelungen vorsehen, können Rechtsakte auf mehrere Rechtsgrundlagen gestützt werden, da in einem solchem Fall Klarheit über die Intensität der Beteiligung des Europäischen Parlaments und die Beschlußfassung im Rat besteht67 • Die für die Nitratrichtlinie in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen Art. 175, 37 und Art. 95 EGV weisen unterschiedliche Verfahrensregelungen auf, so daß eine Abgrenzung zwischen den Rechtsgrundlagen erforderlich ist. Beziehen sich die betreffende Maßnahmen hauptsächlich auf einen Aktionsbereich und wirken sie sich auf andere Politikbereiche nur beiläufig aus, so kann die Kompetenz nicht das nur beiläufig verfolgte Ziel tragen68 . Maßgebend für die Kompetenz sind die Ziele der Richtlinie, die hauptsächlich verfolgt werden. Für die Ermittlung der Ziele ist die Begründung der Richtlinie sehr wichtig69.

I. Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik Rechtsakte zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik erläßt der Rat mit qualifizierter Mehrheit und nach Anhörung des Europäischen Parlaments (Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV). Sog. Titandioxid-Entscheidung des EuGH, Slg. 1991 I, 2867 ff., 2900. Vgl. EuGH Slg. 1999 I, 1139, 1162, Rs. C-164/97 und C-165/97, EP/Rat (Schutz des Waldes). 69 Vgl. EuGH Slg. 1999 I, 1139, 1162; Slg. 1999 I, 869 Rn. 36. 67

68

3. Kap.: Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

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Es stellt sich die Frage, ob die Nitratrichtlinie ein Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik nach Art. 33 EGV verwirklichen will. Zu denken ist an die "Sicherstellung der Versorgung" nach Art. 33 Abs. 1 d) EGV, wenn darunter auch die qualitativ hochwertige Versorgung fällt. Bei der Aufnahme des Ziels der "Sicherstellung der Versorgung" in den EWG-Vertrag 1957 I 58 wurde in Europa nicht die für die Bevölkerung erforderliche Menge an Nahrungsmitteln produziert. Doch nunmehr ist das Ziel der Sicherung der Versorgung erreicht. Mit der Überschußproduktion hat sich die Agrarpolitik gewandelt. Der Wandel erfordert eine neue Auslegung der "Sicherstellung der Versorgung". Zu diesem Ziel gehört es nun, die Verbraucher mit Produkten höherer Qualität zu versorgen70• Auch wenn eine pflanzenbedarfsgerechte Düngung die Qualität der Produkte steigert, so ist dies nur ein Nebeneffekt der Nitratratrichtlinie. Die Richtlinie verfolgt hauptsächlich das Ziel des Umweltschutzes71 und zwar konkret des Gewässerschutzes, so daß Art. 37 EGV nicht einschlägig ist.

li. Verwirklichung des Binnenmarktes

Richtlinien zur Verwirklichung des Binnenmarktes erläßt der Rat mit qualifizierter Mehrheit, wobei das Europäische Parlament im Verfahren der Mitentscheidung beteiligt ist (Art. 95 Abs. 1 S. 2 EGV). Inwiefern kann die Nitratrichtlinie den Binnenmarkt überhaupt beeinflussen? Vorstellbar ist dies im Grenzgebietzweier Mitgliedstaaten, so z. B. wenn ein Trinkwasserversorgungsunternehmen in Aachen an ein Trinkwasserversorgungsunternehmen in Belgien Trinkwasser veräußert. Auch könnten sich unterschiedliche Produktionsbedingungen der Landwirte auf die Wettbewerbssituation auf dem Binnenmarkt auswirken. Die Beeinflussung des Binnenmarktes ist jedoch nur ein Nebeneffekt Die Richtlinie verfolgt hauptsächlich umweltpolitische Zielsetzungen. Demzufolge scheidet auch Art. 95 EGV als Rechtsgrundlage aus.

III. Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Umweltpolitik

1. Historische Entwicklung der Rechtsgrundlagen für den Umweltschutz Nach dem Wortlaut der Nitratrichtlinie heißt es, daß sie "insbesondere auf Art. 130s EWGV" gestützt wird. Eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für einengemeinschaftlichen Umweltschutz ist erst mit der Einheitlichen Europäischen Akte 70 Vgl. Korte/van Rijn, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, EU-lEG-Vertrag, Art. 39 Rn. 8. 71 So auch Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, S. 232 Fn. 83; Frenz, Europäisches Umweltrecht, Rn. 241.

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3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

(EEA) vom 28. 02. 1986 eingeführt worden72. Im Zeitpunkt des Erlasses der Nitratrichtlinie galt die alte Fassung des Art. 130 s EWGV, die zuerst mit dem Maastrichter Unionsvertrag 1992 und dann noch einmal mit dem Amsterdamer Vertrag 1997 geändert worden ist. Insbesondere wurde das Beschlußverfahren geändert. Art. 130 s Abs. 1 EWGV a.F. sah regelmäßig die einstimmige Beschlußfassung des Rates vor; das Europäische Parlament wurde nur angehört. Nach Art. 130s Abs. 2 EWGV konnte der Rat einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments festlegen, was Gegenstand von Mehrheitsentscheidungen sein sollte. Diese Bestimmung erreichte keine praktische Relevanz73 • Auch die Nitratrichtlinie wurde entsprechend dem friiheren Grundsatz des Art. 130s Abs. 1 EWGVa.F. einstimmig beschlossen. Mit dem Maastrichter Vertrag wurden der bisherige Grundsatz der Einstimmigkeit zur Ausnahme und die bisherige Ausnahme der Mehrheitsentscheidung zum Grundsatz. Auch wurde bei Mehrheitsentscheidungen des Rates stufenweise die Beteiligung des Europäischen Parlaments verstärkt. Die alte Fassung des Art. 130 s Abs. I EGV von 1992 sah für das Parlament das Verfahren der Zusammenarbeit vor. Nach der neuen Fassung des Art. 175 Abs. 1 EGV gilt für das Parlament sogar das Verfahren der Mitentscheidung. Bei den Entscheidungen, die einstimmig gefaßt werden müssen, ist das Parlament aber lediglich anzuhören (Art. 130s Abs. 2 a.F.= Art. 175 Abs. 1 EGV n.F.). Nunmehr ist zu fragen, ob zukünftige Änderungen der Nitratrichtlinie auf Art. 175 Abs. 1 oder Abs. 2 zu stützen sind.

2. Art. 175 Abs. 1 EGV Grundsätzlich werden Rechtsakte im Bereich des Umweltschutzes auf der Rechtsgrundlage des Art. 175 Abs. 1 EGV erlassen, wonach der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet und das Parlament im Verfahren der Mitentscheidung beteiligt wird. Art. 175 Abs. 1 EGV ist einschlägig, wenn mit dem Ratsbeschluß eines der in Art. 174 EGV genannten Ziele erreicht werden soll. Wie den Erwägungsgriinden der Nitratrichtlinie zu entnehmen ist, verfolgt sie zwei Ziele des Art. 174 EGV: (1) Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität und (2) Schutz der menschlichen Gesundheit.

3. Art. 175 Abs. 2 EGV Art. 175 Abs. 2 EGV sieht vor, daß die Entscheidung des Rates in bestimmten Bereichen des Umweltschutzes abweichend von Abs. 1 einstinimig zu ergehen hat. n BGBI. 1986 II, S. 1102, Inkraftgetreten am 01. 07. 1987. Krämer, in: Groeben/Tbiesen/Eh1ermann, EU-lEG-Vertrag, Art. 130s Rn. 16.

73

3. Kap.: Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

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Es handelt sich um Bereiche, bei denen die Mitgliedstaaten verständlicherweise wünschen, ein Vetorecht zu besitzen. In den Fällen des Art. 175 Abs. 2 EGV ist das Europäische Parlament lediglich anzuhören. Die Ausnahmen des Art. 175 Abs. 2 EGV sind entsprechend den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen eng auszulegen. Sie sind erschöpfend und nicht erweiterungsfähig.74 Von den Ausnahmetatbeständen kommen für die Nitratrichtlinie in Betracht: "Maßnahmen im Bereich der Bodennutzung" und "Maßnahmen der Bewirtschaftung der Wasserressourcen". Bei der Prüfung der Ausnahmen sind die verschiedenen Regelungsgegenstände der Richtlinie zugrunde zu .legen; zum einen regelt die Richtlinie die Anwendung von Dünger und zum anderen die Lagerung von Dung. a) Bodennutzung

Durch die Düngung und die Lagerung von Dung wird der Boden genutzt. Die Regelungen der Nitratrichtlinie sind demnach Maßnahmen zur Bodennutzung. Sofern es sich aber um "allgemeine Maßnahmen" zur Bodennutzung handelt, liegt eine "Ausnahme der Ausnahme" vor, d. h. die Maßnahmen zur Bodennutzung fallen nicht mehr unter den Ausnahmetatbestand des Art. 175 Abs. 2, sondern wieder unter Art. 175 Abs. 1 EGV. Es stellt sich also die Frage, ob die Regelungen der Nitratrichtlinie "allgemeine" oder "konkrete" Maßnahmen zur Bodennutzung sind. Konkrete Maßnahmen, für die Art. 175 Abs. 2 EGV die Rechtsgrundlage ist, beziehen sich auf konkrete Anlagen und Handlungen; die Maßnahmen sind örtlich fixiert75 . Dagegen stellen allgemeine Maßnahmen Kriterien bzw. Anforderungen an die Anlagen und Handlungen auf, wobei aber die Mitgliedstaaten selber noch entscheiden können, ob und wo z. B. eine Anlage errichtet wird76. Bei der Umsetzung der Nitratrichtlinie obliegt den Mitgliedstaaten die Entscheidung, ob und wo gedüngt sowie Dung gelagert wird. Die Nitratrichtlinie verlangt lediglich die Einhaltung allgemeiner anlagenbezogener und stoffbezogener Anforderungen. Somit regelt die Nitratrichtlinie allgemeine Maßnahmen, für die Art. 175 Abs. 1 EGV einschlägig ist. Da die Regelungen der Nitratrichtlinie allgemeine Maßnahmen sind, kann dahinstehen, ob sie auch als Maßnahmen zur Abfallbewirtschaftung einzuordnen sind und aus dem Grunde unter Art. 175 Abs. 1 EGV und nicht unter Art. 175 Abs. 2 EGV fallen 77 . 74 75

Krämer; in: GroebeniThieseniEhlerrnann, EU-lEG-Vertrag, Art. 130s Rn. 15. So ähnlich Callies, in: CalliesiRuffert, EUV IEGV, Art. 175 Rn. 20.

76 Vgl. zur Abgrenzung bei der Umweltverträglichkeitsprüfung und der FFH-Gebietsausweisung, Krämer; in: GroebeniThieseniEhlerrnann, EU- lEG-Vertrag, Art. 130s Rn. 21. 77 Zu den Maßnahmen der Abfallbewirtschaftung gehören insbesondere Regelungen über Abfall-Deponien, über Verbrennungsanlagen für Abfall und über andere Maßnahmen der Verbringung oder Lagerung von Abfällen, vgl. Krämer; in: GroebeniThiesen/Ehlermann, EU-lEG-Vertrag, Art. 130s Rn. 20. Die Regelungen der Nitratrichtlinie zur Lagerung von Dung und Düngung gehören zur Abfallbewirtschaftung, wenn man die Dünger als Abfall ansieht. Handelsdünger sind Produkte und unterliegen somit nicht dem Abfallregime. Bei Wirtschaftsdüngern drängt sich die Frage auf, ob sie nun Abfall oder Produkt sind. Die EG-

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3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

b) Bewirtschaftung der Wasserressourcen

Einstimmig sind auch Maßnahmen zur Bewirtschaftung der Wasserressourcen zu treffen, wobei fraglich ist, ob nur die quantitative oder auch die qualitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen dazu gehört. Nur wenn Art. 175 Abs. 2 EGV auch die qualitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen erfaßt, ist Art. 175 Abs. 2 EGV die richtige Rechtsgrundlage für die Nitratrichtlinie. Die Nitratrichtlinie regelt nämlich nicht die quantitative Bewirtschaftung. Die Ausbringung oder Lagerung von Düngern reduziert und vermehrt das Wasser nicht, sondern beeinträchtigt die Wasserqualität durch die Zuführung von Nähr- und Schadstoffen. Nach dem Wortlaut der deutschen, englischen ("rnanagernent of water resources") und der französichen Fassung ("gestion des ressources hydrauliques") könnten sowohl die quantitative als auch qualitative Bewirtschaftung unter Art. 175 Abs. 2 EGV fallen 78 . Nur der niederländische Vertragstext des Art. 175 Abs. 2 EGV beschränkt sich auf den quantitativen Wasserschutz (,,kwantitatief waterbeheer")79 • Gern. Art. 314 EGV ist der Wortlaut in jeder Sprache der Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindlich. Der niederländischer Wortlaut ist für die Auslegung nicht zwingend, gibt aber einen Anhaltspunkt. Freilich ist nach allgerneinen Auslegungsrnethoden zu ermitteln, welcher Interpretation zu folgen ist. Warum sollte der Begriff "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" nur die quantitative und nicht die qualitative Bewirtschaftung erfassen? Ausgangspunkt der Überlegung ist, daß der Begriff als Ausnahme vorn Grundsatz des Art. 175 Abs. I EGV eng auszulegen ist, wobei auf die ratio des Prinzips der Einstimmigkeit abzustellen ist. Die quantitative Bewirtschaftung berührt ein elementares nationales Interesse der Mitgliedstaaten. Bei einer Entscheidung über die Verteilung von Wasserresourcen, wie z. B. über Wasserentnahmerechte für die Trinkwasserversorgung80 ist es geradezu verständlich, daß ein betroffener Mitgliedstaat ein Vetorecht besitzen möchte. Anders verhält es sich bei der qualitativen Bewirtschaftung, da Abfallrichtlinie 75 I 442 I EWG bezeichnet zwar ,,Fäkalien und sonstige natürliche Stoffe, die innerhalb der Landwirtschaft verwendet werden" als Abfalle, schließt sie aber von ihrem Allwendungsbereich aus. Für die Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt ist auf allgemeine Kriterien abzustellen, vgl. hierzu Weidemann, Abfallrecht, § 71 Rn. 48 ff., insbesondere Fn. I 09; s. ferner zum Abfallbegriff im Europarecht Versteyl, EuZW 2000, 585 ff. 78 Vgl. Krämer, in: GroebeniThiesen/Ehlermann, EU-lEG-Vertrag, Art. 130s Rn. 23; Krämer, EC Treaty and Environmental Law, Brisbane etc./Ottawa etc., 1995, Rn. 3.10.; Breier, Kompetenzen, § 13 Rn. 26, S. 374; ]ans, European Environmental Law, S. 38 f. 79 de Jager, Agrarisch recht 1999, 71. so Ein anderes Beispiel für die quantitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen im Sinne des Art. 175 Abs. 2 EGV ist die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Regelung zum Wasserverbrauch in der Landwirtschaft. Das Wasserverbrauch in der Landwirtschaft soll durch flächenbezogene Verbrauchsquoten begrenzt werden. Bedürfnis für eine solche Regelung bestehe vor allem für Gebiete mit hoher Wasserknappheit (insbesondere in Südeuropa). Vgl. dazu AGRA-EUROPE 31 I 2000, Europa-Nachrichten 13.

3. Kap.: Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

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Veränderungen unterschiedlicher nationaler Qualitätsstandards nicht in gleicher Weise existentielle Belange der Mitgliedstaaten tangieren. Zwar mag es Fälle geben, bei denen es schwierig ist, die quantitative von der qualitativen Bewirtschaftung abzugrenzen 81 • Zu denken ist dabei z. B. an das Einleiten von Abwässer in die Flüsse, wodurch sich die Gewässer sowohl quantitativ als auch qualitativ ändern. Aber auch hier läßt sich eine strikte Trennung durchhalten und zwar in der Weise, indem man den Schwerpunkt der gewollten Regelung ermittelt, der entweder bei der qualitativen oder quantitativen Bewirtschaftung liegt. Eine Literaturmeinung versteht unter die Bewirtschaftung der Wasserressourcen die quantitative und qualitative Bewirtschaftung82 . Sie begründet die weitgehende Definition mit dem Sinn und Zweck der Kompetenz des Art. 175 Abs. 2 EGV, der darin liege, eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung in den Mitgliedstaaten auszuschließen und der Verkehrs- und Transportfunktion der Oberflächengewässer als Wirtschaftsgut der Allgemeinheit einer europäischen Reglementierung zu unterwerfen 83 • Diese Auffassung übersieht hierbei, daß Maßnahmen, für die nicht Art. 175 Abs. 2 EGV einschlägig ist, auf Art. 175 Abs. 1 EGV zu stützen sind und der Umweltschutz über Art. 175 Abs. 1 EGV sogar durch das Mehrheitsprinzip einfacher zu realisieren ist.

4. Ergebnis Bewirtschaftung der Wasserressourcen i.S.v. Art. 175 Abs. 2 EGV bedeutet nur die quantitative Bewirtschaftung 84. Dieses Ergebnis ist auch umweltpolitisch zu begrüßen. Emissionen in die Luft, den Boden und in die Gewässer können durch Mehrheitsentscheidungen geregelt werden, was letztlich dem integrierten Umweltschutz dienen kann. Nach alledem sind zukünftige Änderungen der Nitratrichtlinie auf Art. 175 Abs. 1 EGV zu stützen. Dieses Ergebnis wird abgesichert durch den

Krämer, in: Groeben/Thiesen/Ehlermann, EU-lEG-Vertrag, Art. 130s Rn. 23. Nach der Auffassung von Thiel, Umweltrechtliche Kompetenzen in der Europäischen Union, S. 82 fallen unter Bewirtschaftung der Wasserressourcen "alle Maßnahmen der Nutzung in Form eines jeglichen Zugriffes und Einwirken auf das Gewässer einschließlich des Wiederautbereitens von Wasser". 83 Thiel, Umweltrechtliche Kompetenzen in der Europäischen Union, S. 83. 84 So auch Krämer, in: Groeben/Thiesen/Ehlermann, EU-lEG-Vertrag, Art. l30s Rn. 23; Breier, Kompetenzen,§ 13 Rn. 26, S. 374; Breier!Vygen, in: Carl Otto Lenz (Hrsg.), EGV, Kommentar, 1994, Art. 130s Rn. 20; Breier, Die Wahl der richtigen Rechtsgrundlage in der gemeinschaftlichen Umweltpolitik, ÖZW 1995, 65, 70; Epiney, Umweltrecht in der Europäischen Union, S. 58; Wilkinson, Maastricht and the Environment, JEL 1992, 221, 228 f. ; Krämer I Kromarek, Droit Communautaire de I'Environnement - 1 er Octobre 1991 -31 Decembre 1993, Revue Juridique de I'Environnement 1994, 209, 217 f.; Krämer, EC Treaty and Environmental Law, Brisbane etc. /Ottawa etc., 1995, Rn. 3.11. 81

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3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

Vertrag von Nizza, der in Art. 175 Abs. 2 EGV auf die mengenmäßige Bewirtschaftung der Wasserressourcen abstellt.

B. Vereinbarkeit der Nitratrichtlinie mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts Zu prüfen ist die Vereinbarkeit der Nitratrichtlinie mit dem Subsidiaritätsprinzip, Verhältnisrnäßigkeitsgrundsatz und Grundrecht auf Eigentum, allgerneinen Gleichheitssatz, Verursacherprinzip und Ursprungsprinzip.

I. Spannungsverhältnis zum Subsidiaritätsprinzip? Bedenken können sich hinsichtlich des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 EGV85 ergeben. Angesichts des eindeutigen Wortlauts von Art. 5 Abs. 2 EGV ("wird"), würde ein Verstoß der Nitratrichtlinie gegen dieses Prinzip zu deren Nichtigkeit führen 86. Nach den Erwägungsgründen der Nitratrichtlinie sind Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene notwendig, da die Gewässerverunreinigung durch Nitrat in einem Mitgliedstaat sich auf die Gewässer in anderen Mitgliedstaaten auswirken kann. Für Gewässerverunreinigungen in grenzüberschreitenden Oberflächengewässer trifft dies ohne weiteres zu. Problematisch könnte dies aber für Grundwasser sein. Beim Schutz des Grundwassers handelt es sich nämlich bis auf nahe Grenzgebiete um eine interne Angelegenheit. Für Grundwasser zwischen betroffenen Mitgliedstaaten könnten bilaterale Verträge eine Lösung bieten. Aber auch die interne Gewässerverschrnutzung kann besser auf Gemeinschaftsebene bekämpft werden, um so umfassend gemeinschaftsweit die Wasserversorgung sicherzustellen87 und Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Landwirten weitestgehend zu vermeiden. Die Nitratrichtlinie ist daher mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar.

II. Gleichmäßige Belastung aller Verursachereiforderlich? Die Oberflächengewässer werden nicht nur durch die Landwirtschaft mit Nitrat belastet, sondern auch durch die Industrie und den Verkehr. Die Nitratrichtlinie reArt. 3 Abs. 2 EGV a.F. Vgl. zur Rechtsfolge eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 519, S. 200. 87 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, S. 566 Rn. 55, Fn. 146 verweist auf die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften v. 03. 10. 1984 betreffend neue Formen der Zusammenarbeit auf dem Sektor der Wasserversorgung, ABl. C 272 v. 12. 10. 1984, S. 2. 85

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3. Kap.: Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

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gelt aber nur die landwirtschaftlichen Quellen. Der EuGH befaßte sich in seinem Urteil vom 29. 04. 199988 u. a. mit der Frage, ob die alleinige Heranziehung der Landwirtschaft durch die Nitratrichtlinie rechtmäßig ist. Der EuGH priifte die Vereinbarkeit der Nitratrichtlinie mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Eigentumsrecht, dem Verursacherprinzip und dem Ursprungsprinzip. Im folgenden soll dariiber hinaus die Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz untersucht werden. Das Verursacher- und Ursprungsprinzip sind im Art. 174 Abs. 2 EGV (130 r Abs. 2 ex) verankert. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, das Grundrecht auf Eigentum und der allgemeine Gleichheitssatz gehören nach ständiger Rechtsprechung des EuGH zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts 89•

1. Verhältnismäßigkeit Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sind Maßnahmen nur rechtmäßig, wenn sie zur Erreichung der mit der Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. 90 Zuzustimmen ist dem EuGH in seiner Auffassung, daß die flexiblen Vorschriften der Nitratrichtlinie den Mitgliedstaaten ausreichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen, um die Richtlinie verhältnismäßig und damit europarechtskonform umzusetzen. So sind nämlich z. B. gern. Art. 5 Abs. 3 Nitratrichtlinie in den Aktionsprogrammen zu beriicksichtigen: die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten über die jeweiligen Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen und anderen Quellen sowie die Umweltbedingungen in denjeweiligen Regionen. Dementsprechend müssen die Mitgliedstaaten bei den Maßnahmen zur Begrenzung der Düngung auf regionale Besonderheiten des betroffenen Gebietes Rücksicht nehmen. Außerdem können die Mitgliedstaaten von der grundsätzlich geforderten Aufbringungsobergrenze für Dung von 170 kg N pro ha im Jahr abweichen, wenn dies mit den Zielen der Nitratrichtlinie vereinbar ist91 . Insofern ist also die Nitratrichtlinie verhältnismäßig92 • EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. EuGH, Rs. 265/87, E 1989, 2237, 2268 f.; Rs. 4/73, E 1974, 491, 507; Rs. 44, 79, E 1979, 3727, 3750; Rs. 240/83, E 1985, 538, 548; Rs. 125/83, E 1985, 3039, 3040. Zum Gleichheitssatz vgl. EuGH, Rs. 117176, E 1977, 1753, 1770; Rs. 283/83, E 1984, 3791, 3800. 90 Vgl. z. B. EuGH, Rs. 265/87, E 1989,2237,2269. 91 s. dazu oben 3. Teil: 2. Kap. A. VI. 4. b). 92 In der Literatur wird kritisiert, daß der EuGH den Verhältnismäßigkeilsgrundsatz nicht im Rahmen der Grundrechte prüft, sondern abstrakt vorweg (Delfs, ZUR 1999, 322; Everling, CMLR 1996 (Bd. 33), 417; Berrisch, EuR 1994, 465 f.). Zunächst müsse der Eingriff in ein geschütztes Recht geprüft werden, um dann den Eingriff mit dem Regelungsziel in Relation setzen zu können (vgl. Hirsch, Das Verhältnismäßigkeilsprinzip im Gemeinschaftsrecht, S. 17 f.). So ist auch Generalanwalt Uger in seinem Schlußantrag vorgegangen (Rn. 58 ff.). 88 89

3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

78

2. Vereinbarkeit mit dem Eigentumsrecht Ein Eingriff in das Grundrecht auf Eigentum ist gerechtfertigt, wenn er dem Gemeinwohl dient und verhältnismäßig ist. Infolge der Nitratrichtlinie wird die Düngung an bestimmte Voraussetzungen geknüpft und damit die Ausübung des Eigentumsrechts der betroffenen Landwirte eingeschränkt. Die Nitratrichtlinie dient jedoch insbesondere dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und damit dem Gemeinwohl, ohne das Eigentumsrecht in seinem Wesensgehalt anzutasten93 • Wie bereits festgestellt, genügt sie auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Nach alledem verletzt die Nitratrichtlinie nicht das Eigentumsrecht

3. Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz Es stellt sich die Frage, ob die Nitratrichtlinie den allgemeinen Gleichheitssatz in der Ausprägung eines Willkür- oder Diskriminierungsverbotes verletzt, indem sie nur die Landwirte als Verursacher erfaßt, aber nicht die Verursacher aus der Industrie und dem Verkehr. Der EuGH nimmt in ständiger Rechtsprechung dann eine Diskriminierung an, wenn vergleichbare Sachverhalte rechtlich unterschiedlich oder unterschiedliche Sachverhalte rechtlich gleich behandelt werden94. Vergleichbar sind hier die Sachverhalte hinsichtlich des Verursachungsbeitrags, nämlich die Nitratbelastung der Oberflächengewässer. Unterschiedlich sind aber die Verursachungswege. Auch wenn man die Vergleichbarkeit der Sachverhalte als solche bejaht, so bleibt dem Gemeinschaftsgesetzgeber bei seiner politischen Verantwortung ein gewisser Ermessensspielraum, wobei die Regelungsfähigkeit des Sachverhalts eine wichtige Rolle spielt. So sind die Verursachungsbeiträge der Landwirte leichter zu erfassen und somit einer Regelung zugänglicher als die Verursachungsbeiträge aus der Industrie und dem Verkehr. Der Gesetzgeber muß außerdem nicht alle Verursacher der unterschiedlichen Branchen auf einmal in einem Rechtsakt heranziehen. Demzufolge ist die Nitratrichtlinie mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar.

4. Vereinbarkeit mit dem Verursacherprinzip Nach dem EuGH ist die Nitratrichtlinie mit dem Verursacherprinzip vereinbar, denn die Landwirte werden nicht verpflichtet, Belastungen zu tragen, die mit der Beseitigung einer Verumeinigung verbunden sind, zu der sie nicht beigetragen haben95. Der EuGH stützt sein Ergebnis auch noch damit, daß das Verursacherprinzip EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603, Rn. 54 - 57. EuGH, Rs. 117 176, E 1977, 1753, 1770; Rs. 283/83, E 1984, 3791, 3800. 95 EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. Rn. 51 f. Delfs, ZUR 1999, 323 meint, daß das Verursacherprinzip hier gar nicht Prüfungsmaßstab sei. Schließlich sei das 93

94

3. Kap.: Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

79

Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist und dieser schließlich gewahrt wird. 5. Vereinbarkeit mit dem Ursprungsprinzip Nach dem Ursprungsprinzip sind Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen (Art. 174 Abs. 2 S. 2 EGV). Die Maßnahmen nach der Nitratrichtlinie knüpfen nur an die landwirtschaftlichen Quellen, nicht aber auch an die anderen Quellen an. Nach dem Ursprungsprinzip sollen die Maßnahmen möglichst nah an der Quelle ansetzen. Es verlangt jedoch nicht, daß alle Quellen von den Maßnahmen erfaßt werden. 96 Der EuGH führt in seiner Priifung der Nitratrichtlinie aus, daß das Ursprungsprinzip im Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aufgehe und zwar genauso wie das Verursacherprinzip97 . Demzufolge verletzt die Nitratrichtlinie nicht das Ursprungsprinzip.

/Il. Rechtmäßigkeit des Nitratgrenzwertes

Die Nitratrichtlinie verlangt sogar den Schutz von Gewässern, die nicht dazu bestimmt sind, der Trinkwasserversorgung zu dienen. So müssen die Mitgliedstaaten die Gewässer (Binnengewässer und Grundwasser) unter Schutz stellen, die mehr als 50 mgll Nitrat enthalten98 . Mit dem Grenzwert von 50 mg/1 Nitrat wird ein trinkwasserbezogener Maßstab selbst für Gewässer zugrunde gelegt, aus denen kein Trinkwasser gewonnen werden soll. Seinen Ursprung hat der Nitratgrenzwert von 50 mgll in der Rohwasser- und Trinkwasserrichtlinie99. Sofern Trinkwasser diesen Grenzwert einhält, kann es ohne Gesundheitsrisiken bezogen werden 100. Soweit dem Nitratgrenzwert von 50 mg /l individualschützender Charakter zukommt, ist er zweifellos geeignet sowie erforderlich und angemessen, um den gesundheitlichen Risiken von Nitrat im Trinkwasser zu begegnen 101 . Verursacherprinzip kein Entlastungsprinzip, sondern ein grundrechtseinschränkendes Prinzip (vgl. dazu auch Gräber-Seißinger; Das Verursacherprinzip als Leitgedanke der Umweltpolitik, S. 71 ff.; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 30). Eine Auseinandersetzung mit dieser Auffassung ist an dieser Stelle entbehrlich, da sie letztlich zum gleichen Ergebnis kommt wie der EuGH. 96 So zu Recht Delfs, ZUR 1999, 323. 97 EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. Rn. 51 f. 98 s. Anhang I A. 1., 2. Nitratrichtlinie: zu den Binnengewässern und zum Grundwasser. 99 Vgl. dazu oben 3. Teil: 2. Kap. 11.; IV. 100 Zur Einordnung des Nitratgrenzwerts von 50 mg I I als individueller Vorsorgestandard vgl. Kolkrrumn, Die EG-Trinkwasserrichtlinie, S. 97; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 32 f. 101 Insofern zu Recht Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung,

s. 42 .

80

3. Teil: Instrumente zur Lösung der Düngerproblematik

Problematisch ist hingegen die Verhältnismäßigkeit des Nitratgrenzwertes von 50 mg/1 (als trinkwasserbezogener Maßstab) für Gebiete, die nur zur Vorsorge von Nitrateinträgen freigehalten werden sollen. Begegnen will die Nitratrichtlinie die Gewässerverunreinigung mit Nitrat nicht nur zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer, sondern auch zur Sicherung sonstiger rechtmäßiger Nutzungen der Gewässer102. Der Zweck der Grenzwertfestlegung in der Nitratrichtlinie besteht darin, sämtliche Rohwasservorkommen im Sinne einer bewirtschaftenden Vorsorge als Freiräume für zukünftige potentielle Nutzungen offenzuhalten 103. Der Nitratgrenzwert ist also zur Vorsorge erforderlich. Auch wenn Gewässer noch nicht "heute" zur Trinkwassergewinnung dienen sollen, so könnten sie aber "morgen" dafür gebraucht werden. Die Trinkwasserressourcen sind ein wichtiges Gut der Allgemeinheit, die schon vorsorglich behutsam behandelt werden müssen. Es ist daher nur gerechtfertigt, den Maßstab anzulegen, der im Fall der Inanspruchnahme der Ressourcen seine Geltung verlangt. Wenn der Landwirt die Wasserressourcen durch Nitrate übermäßig verunreinigt, so können auch höhere Kosten für die Trinkwasseraufbereitung entstehen, die dann letztlich insbesondere die Verbraucher tragen müssen. Nach alledem ist der Nitratgrenzwert auch angemessen und damit verhältnismäßig104.

C. Verursachungsbeitrag der Landwirtschaft zur Verunreinigung von Gewässern als Auslegungsproblem bei der Nitratrichtlinie Es stellt sich die Frage, ob Binnengewässer nur dann als durch Verunreinigung betroffen bezeichnet werden dürfen, wenn in diesen Gewässern allein aus landwirtschaftlichen Quellen eine Überschreitung des durch die Richtlinie 75 I 440 für die Nitratkonzentration festgesetzten Grenzwertes von 50 mg I I hervorgerufen wird. Außer der Landwirtschaft tragen nämlich auch andere Emittenten zur Überschreitung des Grenzwertes bei. Aus dem Wortlaut der Nitratrichtlinie 105 geht nicht hervor, daß die Mitgliedstaaten zur genauen Bestimmung des Anteils der Nitrate aus landwirtschaftlichen Quellen an der Verunreinigung der Gewässer verpflichtet sind oder daß eine solche Verunreinigung ausschließlich durch die Landwirtschaft verursacht werden muß. Würde man verlangen, daß die Grenzwertüberschreitung von Vgl. Erwägungsgründe der Nitratrichtlinie, ABL Nr. L 375 v. 31. 12. 1991, S. 2. Vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 33. 104 A.A. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 42 f.: Der trinkwasserbezogene Maßstab für Gebiete, die nur zur Vorsorge von Nitrateinträgen freigehalten werden sollen, sei für den Gesundheitsschutz nicht erforderlich. Die Nitratrichtlinie verstoße daher aus diesem Grunde gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und verletze die Grundrechte auf Eigentumsfreiheit und Berufsfreiheit sowie den allgemeinen Gleichheitssatz. 105 Vgl. Art. 3 Abs. 1, Art. 5 und Anhang I Teil A Nr. 1 der Nitratrichtlinie. 102 103

3. Kap.: Rechtsfragen zur Nitratrichtlinie

81

50 mg I I Nitrat allein durch die Landwirtschaft verursacht wird, dann würden viele Verunreinigungen, zu denen landwirtschaftliche Quellen einen erheblichen Beitrag leisten, aus dem Anwendungsbereich der Nitratrichtlinie fallen, was gegen Sinn und Zweck der Richtlinie verstieße. Nach der Nitratrichtlinie kommt es somit bei der Bestimmung der verunreinigten Gewässer nicht darauf an, daß die 50 mg/l Nitrat allein durch die Landwirtschaft verursacht wird; allerdings müssen die Verunreinigungen auch aus der Landwirtschaft stammen 106• Hieran schließt sich die Frage an, wie hoch der Verursachungsbeitrag der Landwirtschaft im Sinne der Richtlinie sein muß. Nach dem EuGH muß die Ableitung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen "erheblich" zur Verunreinigung beitragen 107 . Bei der "Erheblichkeit" handelt es sich um ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, das der EuGH jedoch nicht konkretisieren will, sondern er räumt den Mitgliedstaaten bei der Präzisierung der "Erheblichkeitsschwelle" einen "großen Ermessensspielraum" ein 108. Die Nitratrichtlinie kann nach dem EuGH somit von den Mitgliedstaaten unterschiedlich angewandt werden. Ein solches Ergebnis widerspricht auch nicht dem Charakter der Richtlinie, da diese nicht die Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet bezweckt, sondern dem Umweltschutz dient 109 .

106 EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. Rn. 29-34. Zustimmend: Somson, Comment, ECJ Case Report, European Environmental Law Review 1999,217. 107 EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. Rn. 35. lOS Der Begriff des Ermessens wird vom EuGH grundsätzlich in einem umfassenderen Sinn als im deutschen Recht verstanden und wird hier mit dem Begriff Gestaltungsspielraum gleichgesetzt, vgl. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, Bd. I, 1988,74 ff.; Delfs, ZUR 1999, 322 Fn. 3. 109 So zu Recht EuGH, Rs. C- 293/97, Standley u. a., Slg. 1999 I, 2603. Rn. 39.

6 Härte!

4. Teil

Das deutsche Recht I. Kapitel

Das Sachproblem Eine wesentliche Ursache für die Überdüngung ist die in bestimmten Regionen auftretende Gülleüberschußproduktion. Sie folgt aus der Abkoppelung der Viehhaltung vom Ackerbau 1• In Deutschland gibt es im wesentlichen fünf regionale Schwerpunkte der Viehhaltung mit jeweils charakteristischen Eigenschaften: • Der Westen und Süden Schleswig-Holsteins mit vorwiegender Rindviehhaltung und der Landkreis Schleswig-Flensburg, in dem zusätzlich ein hoher Besatz von Mastschweinen zu verzeichnen ist. • Der nordwestdeutsche Raum mit den Landkreisen Vechta und Cloppenburg als Mittelpunkt einer sehr hohen Konzentration der Zukaufsveredlung (Schweine und Geflügel). Diese Spezialisierung setzt sich im Süden bis nach Westfalen hinein fort. • Der Osten Baden-Württembergs mit den Kreisen Hohenlohe und SchwäbischHall als Mittelpunkt einer hohen Konzentration der Schweinehaltung, insbesondere der Haltung von Zuchtsauen. • Das Bayrische und das Württembergische Allgäu mit hohem Rindviehbesatz vorwiegend auf Grünlandbasis. • Niederbayern mit seinem hohen Rindviehanteil und einem relativ ausgedehnten Maisanbau. 2

Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 119. Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, Rz. 120; vgl. auch Feldwisch/Frede, in: Frede/Dabbert (Hrsg.), Handbuch zum Gewässerschutz in der Landwirtschaft, S. 8. Zur Veränderung der GVE-Veredlung/ha LF zwischen 1980 und 1996 vgl. Kuhlmann/Becker, in: Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft e.V. (Hrsg.), S. 143, 187. I

2

2. Kap.: Historische Entwicklung düngerspezifischer Rechtsvorschriften

83

2. Kapitel

Historische Entwicklung düngerspezifischer Rechtsvorschriften Beim Abfall- und Düngemittelrecht ist in den letzten drei Jahrzehnten eine rege Gesetzgebung zu beobachten. Im folgenden soll nur die Entwicklung der Vorschriften skizziert werden, die ausdrucklieh die Düngung behandeln.

A. Abfallrecht I. Rechtslage nach dem Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 bis 1996

Als erstes Gesetz regelte das Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG) vom 07. 06. 19723 im§ 15 die Aufbringung von Düngern. Geändert wurde § 15 AbfG durch das Erste4 und das Zweite Änderungsgesetz 5 sowie zuletzt durch das AbfG vom 27. 08. 19866 . Gern. § 15 Abs. 1 AbfG waren das Gebot der umweltgerechten Beseitigung in § 2 Abs. 1 AbfG und das Überwachungsgebot des § 11 AbfG entsprechend anwendbar: für die Verwertung von Abwasser, Klärschlamm, Fäkalien und ähnliches. Für Jauche, Gülle und Stallmist galt dies nach§ 15 Abs. I S. 2 AbfG nur insoweit, als das übliche Maß der landwirtschaftlichen Düngung überschritten wurde. Wenn und soweit beim Aufbringen von Stoffen auf Böden im Rahmen der landwirtschaftlichen Bodennutzung keine Dünge- oder Bodenverbesserungszwecke verfolgt wurden, blieben neben § 15 AbfG die allgemeinen abfallrechtlichen Bestimmungen uneingeschränkt anwendbar7 . § I 5 Abs. 2 AbfG ermächtigte zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Auf dieser Grundlage ist die Klärschlammverordnung vom 25. 06. 19828 ergangen. Zur Umsetzung der EG-Klärschlammrichtlinie 86/278/EWG vom 12. 06. 1986 wurde am 15. 04. 1992 eine neue Klärschlammverordnung (AbfKlärV)9 erlassen, die am 06. 03. 1997 geringfügig novelliert wurde 10. Die AbfKlärVenhält Voraussetzungen und bestimmte Verbote für das Aufbringen von Klärschlamm aus Abwasserbehandlungsanlagen.

BGBI. I, S. 873. BGBI. I 1976, S. 1601. s BGBI. I 1982, S. 281. 6 BGBI. I S. 1410, ber. 1501. 7 Vgl. z. B. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 211. s BGBI. I, S. 734. 9 Klärschlammverordnung v. 15. 04. 1992, BGBI. I S. 912. 10 Vgl. die Erste Verordnung zur Änderung der AbfKlärV v. 06. 03. 1997 (BGBI. I S. 446). 3

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6*

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4. Teil: Das deutsche Recht

Zudem ermächtigte § 15 Abs. 3 AbfG die Länder, gebietsbezogene Rechtsverordnungen über die Abgabe und das Aufbringen von Jauche, Gülle und Stallmist zu erlassen. Zwischen 1984 und 1991 erließen Nordrhein-Westfalen, Bremen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Harnburg auf der Rechtsgrundlage des§ 15 Abs. 3 AbfG "Gülleverordnungen" 11 • Diese konkretisierten das "übliche Maß" 12 der landwirtschaftlichen Düngung durch mengenmäßige und zeitliche Aufbringungsbeschränkungen. Auf landwirtschaftliche, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden durfte nur eine bestimmte Anzahl von Dungeinheiten aufgebracht werden 13• Eine Dungeinheit ist die von einer bestimmten Anzahl von Tieren während eines Jahres erzeugte Güllemenge, die nicht mehr als 80 kg Stickstoff, berechnet als Gesamtstickstoff, enthält. § 15 Abs. 4 AbfG enthielt eine Ermächtigung zu behördlichen Anordnungen im Einzelfall. Schließlich stellte § 15 Abs. 6 AbfG klar, daß die Vorschriften des Wasserrechts unberiihrt blieben.

ll. Rechtslage nach dem Kreislaufwirtschafts-

und Abfallgesetz seit 1996

Mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 27. 09. 1994 14, in Kraft getreten am 6. 10. 1996, ist in§ 8 eine neue Ermächtigungsgrundlage für Rechtsverordnungen geschaffen worden, mit denen Anforderungen an die Kreislaufwirtschaft im Bereich der landwirtschaftlichen Düngung festgelegt werden können. § 15 AbfG ist damit abgelöst worden. Auf der Grundlage des § 8 Krw- I AbfG hat das BMU die Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (Bioabfallverordnung- BioAbfV) vom 21. 09. 199815 erlassen.

II Nordrhein-Westfalen, Gülleverordnung v. 13. 03. 1984 (GVBI., S. 210); Bremen, Gülleverordnung v. 25. 04. 1989 (GVBI., S. 199); Schleswig-Holstein, Gülleverordnung v. 27. 06. 1989 (GVBI., S. 74); Niedersachsen, Gülleverordnung v. 09. 01. 1990 (GVBI., S. 9); Hamburg, Gülleverordnung v. 12. 11. 1991 (GVBI., S. 359). 12 So die h.M.: Peinemann, AgrarR 1975, 279; Grimm, Agrarrecht Rn. 291; Versteyl, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, AbfG, 2. Aufl. 1992, § 15 Rn. 20; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 67. 13 In Bremen, Harnburg und Schleswig-Holstein 2 Einheilen, in Niedersachsen 2,5 Einheiten und in Nordrhein-Westfalen 3 Einheiten. 14 BGBI. I S. 2705. 15 BGBI. I S. 2955.

2. Kap.: Historische Entwicklung düngerspezifischer Rechtsvorschriften

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B. Düngemittelrecht

Das Gesetz über den Verkehr mit Düngemitteln (Düngemittelgesetz - DMG -) vom 14. 08. 1962 16 beschränkte sich bei der Zulassung von Düngemitteltypen auf den Verbraucherschutz. Seit dem DMG vom 15. 11. 1977 17 spielen bei der Typenzulassung auch Umweltaspekte eine Rolle. Das heutige DMG 18 befaßt sich zum einen mit der Zulassung von Düngemitteln für das loverkehrbringen und zum anderen mit der Anwendung von Düngemitteln. Ursprünglich beschränkte sich das DMG vom 1977 auf die Zulassung von Düngemitteln. Erst mit dem Gesetz zur Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft vom 12. 07. 1989 ist§ Ja über die Anwendung in das DMG aufgenommen worden 19. Danach dürfen Düngemittel nur nach "guter fachlicher Praxis" angewandt werden. Konkretisiert worden ist die gute fachliche Praxis mit der "Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung)" vom 26. 01. 199620, die auf der Grundlage des § 1a Abs. 3 DMG erlassen worden ist. Die DüngeV schafft in Deutschland erstmals einheitliche Rahmenbedingungen für eine umweltgerechte Ausbringung von Düngemitteln. Mit der Änderung des DMG vom 07. 10. 1996 hat der Gesetzgeber den Begriff "Sekundärrohstoffdünger" im DMG aufgenommen. Bis dahin zählte nämlich z. B. Klärschlamm gern. § 1 Abs. 2 DMG grundsätzlich nicht zu den Düngemitteln21 . Das Aufbringen von Klärschlamm fiel nicht unter § 1a DMG, sondern nur unter das Abfallrecht und zwar unter die AbfKlärV. Zudem sieht das DMG vom 07. 10. 1996 in§ 9 Abs. 122 vor, einen gesetzlichen Entschädigungsfonds einzurichten, aus dem die durch die landbauliche Verwertung von Klärschlämmen entstehenden Personen- und Sachschäden sowie sich daraus ergebende Folgeschäden zu ersetzen sind. Zu diesem Fonds müssen alle Hersteller von Klärschlämmen Beiträge leisten, soweit sie den Klärschlamm zur landbauliehen Verwertung abgeben (§ 9 Abs. 2 DMG). Mit der auf§ 9 Abs. 3 DMG gestützten Klärschlarnm-Entschädigungsfonds-Verordnung der Bundesregierung vom 20. 05. 199823 , in Kraft getreten am 01. 01. BGBI. I S. 558. Düngemittelgesetz v. 15. 11. 1977, BGBI. I S. 2134. 18 Von 1977, zuletzt geändert 1996. 19 Siehe § 11 Gesetz zur Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft (La.F.G) v. 12.07. 1989, BGBI. I S. 1435. 2o BGBI. I S. 118, geänd. durch Art. 2 Zweite VO zur Änd. düngemittelrechtlicher Vorschriften v. 16. 07. 1997 (BGBI. I S. 1835). 21 Es etwas anderes galt nur dann, wenn Stoffe zum Zweck der Anreicherung mit Nährstoffen zugesetzt wurden, s. hierzu z. B. Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 74, 196; zur früheren Rechtslage vgl. auch Di Fabio, NuR 1995, 127. 22 § 9 DMG wurde durch Artikel 4 des am 07. 10. 1996 in Kraft getretenen Krw-/ AbfG eingeführt. 16

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4. Teil: Das deutsche Recht

1999, ist im deutschen Umweltrecht der erste gesetzliche Fonds eingeführt worden. Die ersten Beiträge dafür wurden am 30. 04. 2000 fallig 24.

3. Kapitel

Düngemittelrecht Für das Düngemittelrecht ist das Düngemittelgesetz mit seinen Durchführungsverordnungen maßgeblich. Gesetz und Verordnungen regeln die Zulassung und die Anwendung von Düngern. A. Zulassung von Düngern

Bereits 1918 wurde in Deutschland der Verkehr mit Düngemitteln verbindlich geregelt25 . Jeder Hersteller brauchte für jedes Düngemittel eine Einzelgenehmigung26. Seit dem DMG von 196227 ist die Zulassung von Düngemitteltypen vorgesehen.

I. Düngemittelgesetz

Das gewerbsmäßige Inverkehrbringen eines Düngemittels muß gern. § 2 Abs. 1 DMG einem Düngemitteltyp entsprechen, der vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Rechtsverordnung zugelassen ist. Das Erfordernis der Typenzulassung entfällt insbesondere28 bei Wirtschaftsdüngern (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 DMG). Hauptzweck der Typenzulassung ist die Standardisierung von Düngemitteln im Interesse der Landwirtschaft29 . Der Landwirt als Verbraucher des Düngers soll geschützt werden. Er kann jetzt leichter die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Nährstoffgehalts beurteilen; beides kann nicht durch Augenschein, sondern nur durch chemische Untersuchungen festgestellt werden 30. BGBI. I S. 1048. Vgl. § 5 Abs. 4 S. I i.V.m. § 14 KlärEV. 25 Preusker. Düngemittelrecht, Sp. 408; von Kluge / Embert, Das Düngemittelrecht, S. 25. 26 BT Drs. 8/319; 11/4087; von Kluge/ Embert, Das Düngemittelrecht, S. 18, 25. 27 BGBI. I S. 558. 28 Ferner z. B. bei Düngemitteln, die unentgeltlich zu Forschungs- oder Untersuchungszwecken in den dafür erforderlichen Mengen abgegeben werden (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 DMG). 29 Vgl. Kloepfer. Umweltrecht, § 17 Rn. 149. 30 V gl. Preusker; Düngemittelrecht, Sp. 408 ff. 23

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3. Kap.: Düngemittelrecht

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Daneben spielen bei der Typenzulassung Umweltaspekte eine Rolle. Düngemittel müssen nicht nur wirksam, sondern auch umweltverträglich sein. Voraussetzung für die Typenzulassung ist nämlich u. a., daß bei sachgerechter Anwendung weder die Fruchtbarkeit des Bodens noch die Gesundheit von Menschen und Haustieren geschädigt noch der Naturhaushalt gefährdet wird(§ 2 Abs. 2 DMG).

II. Düngemittelverordnung

Die Zulassung von Düngemitteln wird durch die Düngemittelverordnung (DMV) vom 09. 07. 1991 konkretisiert31 . Die zugelassenen Düngemitteltypen sind in einer Liste32 aufgeführt. Seit der Änderung vom 16. 07. 1997 regelt die DMV auch, welche Typen von Klärschlämmen und sonstigen Bioabfällen in den Verkehr gebracht werden dürfen33 . Klärschlämme dürfen nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie die Schadstoffgrenzwerte nach§ 4 Abs. 10 bis 13 AbfKiärV einhalten; für Bioabfalle sind die Schadstoffgrenzwerte nach § 4 Abs. 3 und Abs. 4 BioAbfV maßgebend (vgl. § I Abs. 3 DMV).

B. Anwendung von Düngern I. Düngemittelgesetz 1. Zweck und Regelungsgegenstand des§ 1a DMG

Nach§ 1 a Abs. 1 S. 1 DMG dürfen Düngemittel nur nach "guter fachlicher Praxis" angewandt werden. a)Zweck

Die Düngung nach guter fachlicher Praxis soll gern. § 1 a Abs. 1 S. 2 DMG die Pflanzen mit notwendigen Nährstoffen versorgen und die Bodenfruchtbarkeit erhalten und fördern, um "insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen, preiswerten Erzeugnissen zu sichern". Hierbei handelt es sich aber nur um eine beispielhafte Aufzählung eines Zwecks ("insbesondere"). Der Gesetzgeber verfolgt mit § 1a DMG auch den Umweltschutz, wenngleich dieser Zweck nicht explizit in§ la DMG aufgenommen worden ist. Es gehtjedoch aus den Gesetzesmaterialien hervor, daß mit der guten fachlichen Praxis der BoBOB!. I S. 1450. Vgl. § l Abs. i.V.m. Anlage l DMV. Die Typenliste der Düngemittelverordnung enthält insbesondere die Typenbezeichnung, Mindestgehalte und typenbestimmende Bestandteile. 33 Vgl. § 1 Abs. 3 DMV. 31

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4. Teil: Das deutsche Recht

den, das Wasser und der Naturhaushalt vor den Einflüssen der Düngung geschützt werden sollen34. Der Naturhaushalt impliziert im Hinblick auf die Ökosysteme auch die Luft, so daß auch die durch die Düngung verursachten Ammoniakverflüchtigungen Regelungsgegenstand sein können. b) Legaldefinition des Begriffs der gutenfachlichen Praxis

Zur "guten fachlichen Praxis" gehört gern. § 1 a Abs. 2 DMG, daß die Düngung nach Art, Menge und Zeit auf den Bedarf der Pflanzen und des Bodens unter Berücksichtigung der im Boden verfügbaren Nährstoffe und organischen Substanz sowie der Standort- und Anbaubedingungen ausgerichtet wird. Dabei richtet sich der Nährstoffbedarf der Pflanzen nach ihrer Ertragsfähigkeit unter den jeweiligen Standort- und Anbaubedingungen sowie den Qualitätsanforderungen an die Erzeugnisse. Der Gesetzgeber hat mit § 1a DMG an den Agrarministerbeschluß des Bundes und der Länder vom 23. 09. 198735 angeknüpft, der die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Landbewirtschaftung festgelegt hatte 36. Wie der Zweck so ist auch der Begriff der guten fachlichen Praxis durch den Gesetzestext nicht abschließend bestimmt. Nach der Legaldefinition in § 1a Abs. 2 DMG heißt es: "zur guten fachlichen Praxis gehört". Der Gesetzgeber sagt nicht, was die gute fachliche Praxis "ist. .. ". Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch und auch in der juristischen Fachsprache wird durch das Wort "gehören" nicht ein abschließender Kontext definiert. Auch in § 6 PflSchG findet man die Formulierung "zur guten fachlichen Praxis gehört". Noch deutlicher hat sich der Gesetzgeber in § 17 BBodSchG ausgedrückt: "zur guten fachlichen Praxis gehört insbesondere". Der gesetzgebensehe Zweck und die Legaldefinition der guten fachlichen Praxis sind zusammen zugrunde zu legen, woraus sich ergibt, daß die gute fachliche Praxis den Konflikt zwischen Ökologie und Agronomie auflösen will.

c) Verordnungsermächtigung

Mit § 1a Abs. 3 DMG ist eine Ermächtigung geschaffen worden, nach der das BML im Einvernehmen mit dem BMU und mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung näher bestimmen kann: 1. die Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Sinne des § la Abs. 2 DMG und 2. flächenbezogene Obergrenzen37 für das Ausbringen von Nährstoffen aus Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft. BT Drs. ll/4087, S. 9 f. Abgedruckt bei Seidler, AgrarR 1988, S. 40 f. 36 BT Drs. ll/4087, S. 9. 37 Die Ermächtigung für die Festlegung flächenbezogener Obergrenzen ist mit dem Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfallen v. 27. 09. 1994 eingeführt worden. 34

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3. Kap.: Düngemittelrecht

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2. Kompetenz des Bundes für§ 1a DMG Die Materialien zum DMG von 1977 nehmen auf folgende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Bezug: Art. 74 Nr. 17 GG (Landwirtschaft), Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) und Art. 74 Nr. 1 GG (Ordnungswidrigkeiten)38 . Zu dem später eingeführten§ 1a DMG geben allerdings die Gesetzesmaterialien keine Kompetenznorm an 39. Worauf also stützt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für§ Ia DMG? a) In Betracht kommende Kompetenzen

Für die Regelung der guten fachlichen Praxis für die Düngung kommen zunächst folgende Kompetenzen des Bundes in Betracht: im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (Landwirtschaft); Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (Bodenrecht) und Art. 74 Abs. I Nr. 24 GG (Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung) und als Rahmenkompetenz Art. 75 Abs. I Nr. 4 GG (Wasserhaushalt) und Art. 75 Abs. I Nr. 2 GG (Naturschutz). Von praktischer Relevanz ist die Abgrenzung zwischen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz und der Rahmenkompetenz des Bundes. Bei einem Rahmengesetz wäre grundsätzlich die Umsetzung durch Landesrecht erforderlich, außer für Vorschriften, denen unmittelbare Wirkung zukommt (vgl. hierzu z. B. § 4 BNatSchG). Jedoch dürfen Rahmenvorschriften gern. Art. 75 Abs. 2 GG nur in Ausnahmefallen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten40. Wenn der Bund nur die Rahmenkompetenz für§ Ia DMG hätte, dann könnten § 1a DMG und die darauf gestützte DüngeV nichtig sein, denn der Bund hat mit dem DMG und damit auch mit § 1a DMG eine Vollregelung getroffen. Die Einordnung des DMG als Vollregelung geht insbesondere aus den Gesetzesmaterialien zum DMG von 1977 hervor41 . b) Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG

Anknüpfungspunkt für die Kompetenz nach Art. 74 Abs. I Nr. 17 GG ist der in § Ia Abs. 1 S. 2 DMG explizit genannte Zweck: "insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen preiswerten Erzeugnissen zu sichern". Für die Bestimmung der Kompetenz kommen hier zwei Bereiche des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG in Frage: "die Förderung der land- und forstwirtschaftliehen Erzeugung" und "die Sicherung der Ernährung".

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BT Drs. 8/319, S. 7. BT Drs. 11/4087. Hierzu vgl. z. B. Rozek, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 75 Rn. 63 ff. BTDrs.8/319,S.7ff.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Die Aufnahme der "Sicherung der Ernährung" in den Kompetenzkatalog ist vor dem Hintergrund der Lebensmittelknappheit in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg zu sehen, in der das Grundgesetz entstanden ist42 . Mit der seither erreichten Überschußproduktion hat die "Sicherung der Ernährung" einen anderen Wert erhalten. Die Agrarpolitik ist nicht mehr um die quantitative Sicherung der Ernährung besorgt, sondern nunmehr um eine qualitativ hochwertige Ernährung. Demnach hat der Bund für§ la DMG die Kompetenz nach Art. 74 Nr. 17 GG, sofern er mit § la Abs. 1 S. 2 DMG den Zweck verfolgt, "insbesondere die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen preiswerten Erzeugnissen zu sichern". Doch ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG auch einschlägig für die Regelungen mit umweltschützenden Charakter? Die Regeln der guten fachlichen Praxis für die Düngung sollen auch das Grundwasser und die Oberflächengewässer schützen. Damit strahlt die gute fachliche Praxis auf das Wasserrecht aus, das von der Rahmenkompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG erfaßt sein könnte. Die Rahmenkompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG hat den "Wasserhaushalt" zum Gegenstand, also das Recht der Bewirtschaftung der Wasserressourcen nach Menge und Güte. Zu dieser Bewirtschaftung gehört die menschliche Einwirkung auf Oberflächen- und Grundwasser, die die Menge oder die biologische, physikalische und chemische Beschaffenheit des Wassers beeinflußt. 43 Sofern die Regeln der guten fachlichen Praxis das Wasser schützen sollen, würden diese nach der Definition des "Wasserhaushalts" unter die Rahmenkompetenz fallen. Dennoch könnte dem Bund die Kompetenz für eine Vollregelung zustehen und zwar kraft Sachzusammenhangs mit der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG geregelten Materie. Eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs liegt dann vor, "wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständlicherweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie"44 • Zwischen der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG erfaßten Erzeugung, - hier beeinflußt durch die Düngung und dem Umweltschutz- konkret Wasserschutz- besteht eine starke Wechselbeziehung. Die Düngung ist für die pflanzliche Erzeugung erforderlich, wobei die Umweltbeeinträchtigungen als unerwünschte Nebeneffekte auftreten. Diese enge Verknüpfung zwischen der Düngung und dem Wasserschutz könnte die Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs rechtfertigen und zwar unter dem Gesichtspunkt der "Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung" gern. Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG. Für die Frage der Unerläßlichkeit der Mitregelung Vgl. JöR 1, S. 527 ff.; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 77. Vgl. BVerfGE 15, 1 (14 f.); Rozek, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG II, Art. 75 Rn. 51. 44 BVerfGE 3, 407,421. 42

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3. Kap.: Düngemittelrecht

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des Wasserschutzes kommt es darauf an, wie das Merkmal "Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung" auszulegen ist. Welche Maßnahmen können als "Förderung zur Erzeugung" angesehen werden? Bei der Schaffung des Grundgesetzes wurde z. T. die "Sicherung der Ernährung" als Oberbegriff in Art. 74 Nr. 17 GG betrachtet. Die Förderung der Erzeugung braucht nicht auf die Sicherung der Ernährung abzielen, denn Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG spricht auch von Förderung der forstwirtschaftliehen Erzeugung, die von vomherein nicht als Unterfall der Ernährungssicherung verstanden werden kann45 . Die "Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung" hat in erster Linie "positiv gestaltende Maßnahmen" finanzieller, organisatorischer oder marktlenkender Art zum Gegenstand46. Zur Förderung gehören aber nicht nur Leistungen an die Landwirtschaft, sondern auch ordnende Eingriffe wie Maßnahmen der Qualitätssicherung und Produktionsbegrenzungen47 • Aber reicht es aus, daß der Regelungsgegenstand überhaupt die Erzeugung betrifft? Oder muß die Erzeugung durch die Vorschriften "gefördert" werden? Mit der Überschußproduktion hat sich die Agrarpolitik gewandelt. Im Mittelpunkt steht nicht mehr die Sicherung der Ernährung als solche. Vielmehr ist die Agrarpolitik durch den Wandel der Verhältnisse, insbesondere mit der Änderung des gesellschaftlichen Bewußtseins, anders geprägt. Immer wichtiger wird die Akzeptanz des Verbrauchers. Die Begriffe "Förderung der Erzeugung" und ,,Sicherung der Ernährung" haben sich daher inhaltlich geändert; sie sind somit entsprechend der Entwicklung auszulegen, da sie sonst bei weitem an praktischer Relevanz verlören. Zur "Förderung der Erzeugung" gehören daher auch Maßnahmen, die eine "nachhaltige"48 Landwirtschaft prägen wollen. Die Änderung der Ausrichtung der Landwirtschaft spiegelt sich auch sonst in der Rechtsordnung wider, z. B. in der Entwicklung des Begriffs "ordnungsgemäße Landwirtschaft". Der Begriff "ordnungsgemäße Landwirtschaft" wurde zuerst im Landpachtrecht (§ 596 Abs. 1 BGB) und im Nießbrauchsrecht (§ 1055 Abs. 2 BGB) verwandt; der Begriff wurde aber rein agronomisch verstanden. Die Einbeziehung ökologischer Aspekte in der Gesetzgebung hat begonnen, als der Begriff "ordnungsgemäße Landwirtschaft" 1976 in § 8 Abs. 7 BNatSchG aufgenommen worden ist. Einen Paradigmenwechsel gab es 1985, als im § 6 Abs. I PflSchG die "gute fachliche Praxis" verankert worden ist, die sehr starke ökologische Aspekte aufweist. Die "gute fachliche Praxis" mit starken ökologischen Aspekten findet sich auch seit 1989 im§ 1a DMG und seit 1998 im§ 17 BBodSchG. Diese allmähliche Veränderung der einfachrechtlichen Rechtsordnung läßt auch die Entwicklung ihrer verfassungsrechtlichen Grundlagen nicht unberührt. 45 Vgl. BVerfGE 88, 366, 378; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 74 Rn. 153; Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG II, Art. 74 Rn. 149. 46 BVerfGE 88, 366, 379. 47 Vgl. BVerfGE 18, 315, 329; 37, 1, 17; Stettner, in: Dreier, GG, Art. 74 Rn. 79; Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 74 Rn. 61. 48 Zur Nachhaltigkeil vgl. Winkler, Nachhaltigkeit, HdUR, Sp. 1427 ff. ; s. auch Renn, S. 40 ff.; Hartenstein, S. 142.; Köpke, S. 167 ff.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Da sich die "Förderung der Erzeugung" im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG im Lichte der Rechtsfortbildung inhaltlich stark gewandelt hat und sie nicht nur agronomische, sondern auch ökologische Aspekte einbezieht, ist es als unerläßlich anzusehen, die wasserschützenden Regelungen, die im untrennbaren Zusammenhang mit der Düngung stehen, der Bundeskompetenz kraft Sachzusarnrnenhang zuzuordnen. Im Ergebnis hat also der Bund für§ Ia DMG in umfassender Hinsicht die Kompetenz kraft Sachzusarnrnenhangs gern. Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG. Diese Auslegung ist auch noch vom Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG getragen. Erfüllt sind zudem die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG im Hinblick auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, da in diesem Bereich die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet sowie die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliehe Regelung erforderlich macht.

3. Abschließende Vollregelung der guten fachlichen Praxis? Der Bund hat für die Regelung der guten fachlichen Praxis im agronomischen und ökologischen Sinne die konkurrierende Gesetzgebungsgebungskompetenz kraft Sachzusarnrnenhangs gern. Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG. Entsprechend darf der Bund diese Materie abschließend regeln. Art. 72 Abs. 1 GG trifft die klare Regelung, daß die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung "haben", solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Umgekehrt gilt logischerweise: Sobald der Bund von seiner konkurrierenden Befugnis Gebrauch gemacht hat, haben die Länder ihre Gesetzgebungszuständigkeit verloren49. Da bereits aufgrundder gesetzlichen Ermächtigung des § 1a Abs. 3 DMG die DüngeV des BML ergangen ist, kann die Streitfrage dahinstehen, ob50 oder wann51 im Erlaß einer Verordnungsermächtigung eine Sperrwirkung für die Länder ausgelöst wird. Bei der Untersuchung der Frage, ob der Bund den Lebenssachverhalt der Düngung im Hinblick auf die gute fachliche Praxis abschließend geregelt hat, ist daher bei der DüngeV anzusetzen. Vgl. z. B. Oeter; in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 72 Rn. 54. Zu den Extrempositionen: Jede Ermächtigung entfalte Sperrwirkung, vgl. etwa Ossenbühl, DVBI. 1996, 20; Kunig, in: v. Münch/Kunig, III, Art. 72 Rn. 7. Gesetzlichen Verordnungsermächtigungen könne nie Sperrwirkung zukommen, s. nur Fonk, DÖV 1958, 24. 51 Zu den vermittelnden Positionen vgl. z. B. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 09. 06. 1959, AS 7, 254, 256; ferner Zippelius, NJW 1958,445, 448; v. Mangoldt!Klein, II, Art. 72 Anm. III 3 d (S. 1438 f.); Stohlmeier; Reichweite der Sperrwirkung, 1989, S. 48 ff.; Hendler; Die Sonderabfallabgabe, 1996, S. 51; Jarass, NVwZ 1996, 1041, 1045 f.; Oeter; in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 72 Rn. 74 ff.; v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, 3. Aufl. 1996, Art. 72 Rn. 71 ff. sowie 85 f. 49

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3. Kap.: Düngemittelrecht

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Die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit der Bund von seiner Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat, ergibt sich in erster Linie aus dem Bundesgesetz selbst, in zweiter Linie aus dem hinter dem Gesetz stehenden Regelungszweck, ferner aus der Gesetzgebungsgeschichte und den Gesetzesmaterialien. Ob der Gebrauch, den der Bund von einer Kompetenz gemacht hat, abschließend ist, muß nach allem aufgrund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes festgestellt werden kann, wobei eine Sperrwirkung für die Länder in jedem Fall voraussetzt, daß der Gebrauch der Kompetenz durch den Bund hinreichend erkennbar ist.52 Aus dem Wortlaut der DüngeV geht nicht hervor, daß der Bund die Materie in jeder Hinsicht erschöpfend regeln wollte. Auch die Gesetzesmaterialien und der Regelungszweck bieten keine eindeutigen Anhaltspunkte dafür, daß alle Regelungen einen abschließenden Charakter aufweisen. Es ist aber auch nicht ausgeschlossen, daß einzelne Vorschriften erschöpfend sind, was im jeweiligen Fall durch Auslegung zu ermitteln ist. Im Allgemeinen Teil der Begründung zur DüngeV heißt es: "In der Vergangenheit haben einige Länder Regelungen für die Begrenzung der Gülleausbringung auf der Grundlage des Abfallrechts erlassen. Mit der DüngeV wird dieser eingeschlagene Weg auf andere Weise und unter Ausdehnung auf die gesamte Bundesrepublik Deutschland fortgesetzt. Die bundeseinheitliche Regelung der guten fachlichen Praxis tritt nun an die Stelle des nach Abfallrechts vorgegebenen üblichen Maßes der landwirtschaftlichen Düngung. Sie trägt dazu bei, Wettbewerbsgleichheit zwischen den Bundesländern zu schaffen. Auch als nähere Festlegung von Grundsätzen müssen die Regelungen allgemeine Gültigkeit haben und können somit keine Düngungsnormen für den einzelnen Standort darstellen." Dieser Bezug zum früheren Abfallrecht und damit zu den Gülleverordnungen einiger Länder muß als erschöpfende Regelung der Obergrenzen und der zeitlichen Aufbringungsverbote verstanden werden, denn diese waren in den Gülleverordnungen geregelt. Aber auch die Regelungen zu den Nährstoffvergleichen und Aufzeichnungspflichten sind abschließend. Diese gehören zum neuen Konzept gegenüber den alten Gülleverordnungen. Die bedarfsgerechte Düngung als ein elementarer Grundsatz der guten fachlichen Praxis soll über Nährstoffvergleiche kontrolliert werden. Anders verhält es sich bei der Vorschrift zu dem Gebot ausreichender Abstände zu Oberflächengewässern. Hier liegt keine abschließende Regelung vor. Das wird ausdrücklich in der Begründung zum Ausdruck gebracht53 • Insbesondere im Hinblick auf die wasserrechtlichen Vorgaben kann deshalb nicht ohne weiteres eine abschließende Regelung festgestellt werden. Die Länder können zwar nicht die Anforderungen an die Düngung wasserrechtlich abmildern. Jedoch können sie grundsätzlich strengere Anforderungen regeln. 52 s. BVerwG, Urt. v. 16. 05. 2000 - 3 C 2.00 - , DVBI. 2000, 1353, 1355; BVerfGE 98, 265, 300 f. m. w. N. 53 BR Drs. 402/95, S. 12.

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4. Teil: Das deutsche Recht

li. Düngeverordnung: Regelung der Anwendung

1. Überblick über den Regelungsgehalt Nähere Bestimmungen zur Anwendung von Düngemitteln enthält die Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung) vom 26. 1. 1996. Sie erging aufgrunddes § la Abs. 3 i.V.m. § 9a DMG a.F. (nunmehr§ 11 DMG n.F.)54 . Die DüngeV gilt für alle landwirtschaftlich genutzten Böden, nicht jedoch für Forstflächen, Haus- und Nutzgärten (§ 1). Sie konstituiert allgemeine Grundsätze für die Anwendung von Düngemitteln(§ 2) und besondere Grundsätze für die Anwendung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdüngern (§ 3).

2. Allgemeine Grundsätze für die Düngung Die DüngeV enthält für die Düngung vier allgemeine Grundsätze der guten fachlichen Praxis(§ 2 Absätze l bis 4). Um zu verdeutlichen, daß es sich um Grundsätze der guten fachlichen Praxis handelt, hat der Verordnungsgeber den in § 1 a DMG verwandten Begriff der guten fachlichen Praxis in den Absätzen 1 und 3 des § 2 wiederholt55 . a) Nährstoffe Nach dem ersten Grundsatz(§ 2 Abs. 1) sollen die Nährstoffe von den Pflanzen weitestgehend ausgenutzt werden. Außerdem sollen bei der Bewirtschaftung Nährstoffverluste und damit verbundene Einträge in die Gewässer weitestgehend vermieden werden. Dabei besteht noch eine Sonderregelung für die Ausbringung von Stickstoffhaitigen Düngemitteln(§ 2 Abs. 1 S. 2-4). b) Allgemein anerkannte Regeln der Technik Der zweite Grundsatz (§ 2 Abs. 2) befaßt sich mit den Geräten zur Ausbringung des Düngers. Eine optimale Wirkung der Düngemittel ist nur zu erreichen, wenn bei deren Ausbringung die sachgerecht ermittelte Menge eingehalten und diese gleichmäßig auf der Fläche verteilt wird. Bei Mineraldüngern ist das mit den heutigen Düngerstreuern in der Regel kein Problem, wohl aber bei Wirtschaftsdüngern. Aber auch für diese gibt es inzwischen verbesserte Techniken, z. B. mit bodenna54 Gern. § 11 DMG können Rechtsverordnungen nach dem DMG auch zur Durchführung von Rechtsakten von Organen der Europäischen Gemeinschaften über die Anwendung von Düngemitteln erlassen werden. Diese Ermächtigungsgrundlage hat deklaratorische Bedeutung. 55 Begründung der DüngeV, zu § 2, BR Drs. 402/95, S II.

3. Kap.: Düngemittelrecht

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her Ausbringung oder sogar deren direkte Einbringung (lnjektion)56• Bei den Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft geht es neben der verbesserten Wirkung vor allem darum, Ammoniakverluste zu vermeiden. 57 Die Geräte müssen den "allgemein anerkannten Regeln der Technik" entsprechen. "Allgemein anerkannte Regeln der Technik" sind schriftlich fixierte oder mündlich überlieferte technische Festlegungen für Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen. Die Regeln sind in der Fachpraxis erprobt und bewährt und entsprechen nach vorherrschender Meinung der Fachleute den sicherheitstechnischen Anforderungen58. Aus der Definition ergibt sich, daß hier nicht nur die Technik selbst betroffen ist, sondern auch, wie die Technik eingesetzt wird (Betriebsweise).59 Der Umweltausschuß des Bundesrats wollte, daß für die Geräte der "Stand der Technik" maßgeblich wird60. Im Unterschied zu den "allgemein anerkannten Regeln der Technik" kennzeichnet den "Stand der Technik" nicht nur die erprobte und bewährte Technik, sondern auch den fortschrittlichen Entwicklungsstand der Technik61 . Wenn ein Landwirt sich an die fortschrittliche Technik anpassen muß, ist dies für ihn kostenintensiver. Aus diesem Grunde entschied sich der Verordnungsgeber letztlich dafür, daß die Geräte nur den "allgemein anerkannten Regeln der Technik" entsprechen müssen. c) Ausreichender Abstand zu den Gewässern und benachbarten Flächen

aa) Abstand zu Gewässern Der dritte Grundsatz (§ 2 Abs. 3) dient in besonderer Weise dem Gewässerschutz. Zu vermeiden ist beim Düngen ein direkter Eintrag und ein Abschwemmen in die Oberflächengewässer. Dieses Ziel soll insbesondere durch einen ausreichenden Abstand zu den Oberflächengewässern sichergestellt werden. Der Abstand richtet sich nach den jeweiligen Gegebenheiten, insbesondere nach der Geländebeschaffenheit und den Bodenverhältnissen62 , dem Pflanzenbewuchs, der Art des Düngemittels und dem Ausbringungsgerät63 . 56 Zu neuen Entwicklungen s. z. B. Buning, in: KTBL (Hrsg.), Umweltverträgliche Gülleaufbereitung und -Verwertung, S. 180 ff.; Lorenz/Steffens, in KTBL (Hrsg.), Umweltverträgliche Gülleaufbereitung und -verwertung, S. 194 ff. 57 von Kluge/Embert, Das Düngemittelrecht, S. 183. ss Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 75; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 341, S. 221. Vgl. auch BVerfGE 49, 89,135. 59 Muster-Verwaltungsvorschrift zur DüngeV einer Bund-/ Länderarbeitsgruppe, S. 3. 60 BR Drs. 402/1/95,7 Nr. 13. 61 Vgl. zur Definition "Stand der Technik" und den weiteren Technikklauseln "Stand von Wissenschaft und Technik", "beste verfügbare Technologie": Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 75 f. 62 Siehe§ 2 Abs. 3 S. 2 DüngeV.

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4. Teil: Das deutsche Recht

bb) Abstand zu benachbarten Aächen Auch gegenüber benachbarten Aächen ist ein direkter Eintrag oder Abschwemmen zu vermeiden (§ 2 Abs. 3). Diese Vorschrift vermittelt allerdings keinen Drittschutz. Sie begründet für den betroffenen Nachbarn kein subjektiv öffentliches Recht64 auf Einschreiten der Behörde gegen den düngenden Landwirt. § 2 Abs. 3 DüngeV dient ausschließlich dem Umweltschutz, hier insbesondere benachbarter Aächen, die als natürlicher Lebensraum für Tier- und Pflanzenarten von besonderer Bedeutung sind (z. B. Böschungen, Raine, Hecken, Waldränder, Hutungen, Triften)65 . Für den Nachbarn handelt es sich dabei um einen bloßen Rechtsreflex. d) Aufnahmefähigkeit des Bodens

Der vierte Grundsatz(§ 2 Abs. 4), der sich allein auf stickstoffhaltige Düngemittel bezieht, will unwirtschaftliche Verluste und eine Gewässerbelastung durch Abschwemrnung vorbeugen66. Deshalb dürfen stickstoffhaltige Düngemittel nur ausgebracht werden, wenn der Boden für diese aufnahmefähig ist. Der Boden ist nach § 2 Abs. 4 S. 2 in keinem Fall aufnahmefähig, wenn er wassergesättigt, tief gefroren oder stark schneebedeckt ist. Bei den Kriterien wassergesättigt, tief gefroren und stark schneebedeckt handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die bei der Gesetzesanwendung Unsicherheiten hervorrufen können und daher der Konkretisierung bedürfen. Nach der amtlichen Begründung zur DüngeV sind Böden noch aufnahmefähig, wenn sie nur an der Oberfläche gefroren oder bis zu fünf cm Schnee bedeckt sind67 .

3. Besondere Grundsätze für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdünger Für die Anwendung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdüngern68 stellt die Verordnung besondere Grundsätze auf(§ 3). Dabei gelten einige Absätze des § 3 für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdünger und einige Absätze nur für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft.

BR Drs. 402/95, S. 12. Vgl. zum subjektiv öffentlichen Recht z. B. Maurer; Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 1 ff. 65 BR Drs. 402/95, S. 12. 66 Vgl. BR Drs. 402/95, S. 13. 67 BR Drs. 402/95, S. 13. 68 Zuerst erfaßte § 3 DüngeV nur die Wirtschaftsdünger. Durch Art. 2 Zweite VO zur Änderung düngemittelrechtlicher Vorschriften v. 16. 07. 1997 (BGBI. I S. 1835) ist § 3 DüngeV auf die Anwendung von Sekundärrohstoffdüngern ausgedehnt worden. 63

64

3. Kap.: Düngemittelrecht

97

a) Weitestgehende Vermeidung von Ammoniakverjlüchtigung durch entsprechende Anwendung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und flüssigen Sekundärrohstoffdüngern

Aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften69 können Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und stickstoftbaltige flüssige Sekundärrohstoffdünger in der Regel im Vergleich zu Mineraldüngern nicht so gezielt angewendet werden. Mit ihrer Ausbringung sind somit größere Risiken für eventuelle Umweltbelastungen durch Nährstoffverluste verbunden70. aa) Ausbringung Beim Ausbringen von Gülle, Jauche, Geflügelkot und stickstoftbaltigen flüssigen Sekundärrohstoffdüngern sind gewisse Ammoniakverflüchtigungen unvermeidbar71. Eine Ammoniakverflüchtigung soll jedoch im Interesse der Umwelt weitestgehend vermieden werden. Das soll insbesondere durch bodennahe Ausbringung erreicht werden (§ 3 Abs. 2 S. 1). Hierbei handelt es sich um eine beispielhafte Aufführung ("insbesondere"). Es gibt auch eine Reihe anderer Möglichkeiten, Ammoniakverflüchtigungen zu reduzieren. So verringert z. B. eine Verdünnung mit Wasser, insbesondere bei Rindergülle, die Verluste. Drillverfahren auf Grünland und der Einsatz von Schleppschläuchen sind ebenfalls wirksame Techniken. Unter bestimmten Bedingungen kann auch die Zugabe von Nitrifikationshemmern nützlich sein72 . Bei der Ausbringung sind auch Vegetationsstand und Witterung, vor allem Temperatur und Sonneneinstrahlung, zu berücksichtigen73• So verringert z. B. die Ausbringung bei niedrigen Temperaturen, bei trübem Wetter oder bei Windstille die Verluste74. bb) Unverzügliche Einarbeitung auf unbestelltem Ackerland Auf unbestelltem Ackerland ist die unverzügliche Einarbeitung mit gut mischenden Bodenbearbeitungsgeräten wichtigste Voraussetzung, um Ammoniakverluste zu reduzieren. Werden die tierischen Wirtschaftsdünger oder die flüssigen Sekundärrohstoffdünger nicht unverzüglich eingearbeitet, liegt gern. § 7 Nr. 3 DüngeV eine Ordnungswidrigkeit vor75 . Wann die Einarbeitung des Dungs durch den 69 Die Zufuhr organischer Substanzen führt z. B. zu einer schwer abschätzbaren NährstoffFreisetzung in die Bodenlösung (vgl. Rat von Sachverständigen/ragen, Sondergutachten 1985, Rz. 427.). 1o Vgl. BR Drs. 402/95, S. 13. 71 Vgl. BR Drs. 402/95, S. 14. n BR Drs. 402/95, S. 14. 73 Vgl. § 3 Abs. 2 S. 2 DüngeV. 74 BR Drs. 402/95, S. 14. 75 Die Vorschrift des§ 7 Nr. 3 DüngeV verweist zwar auf§ 3 Abs. 2 S. 3, wählt aber nicht den Begriff "unverzüglich", sondern "nicht oder nicht rechtzeitig".

7 Härte!

98

4. Teil: Das deutsche Recht

Landwirt unverzüglich ist, hängt vom konkreten Einzelfall ab. Entscheidend sind die Witterungsbedingungen. So raten z. B. die Landwirtschaftskammern Hannover und Weser-Ems dem Landwirt grundsätzlich, bei heißem Wetter den Dung innerhalb von einer Stunde und bei Regenwetter innerhalb eines Tages einzuarbeiten. Die Formulierung "unverzüglich" genügt damit dem Bestimmtheitsgrundsatz. b) Obergrenzenfür das Ausbringen nach der Ernte der Hauptfrucht bei Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdüngern

Beim Ausbringen von Gülle, Jauche oder Geflügelkot, aber auch von Stickstoffhaitigen flüssigen Sekundärrohstoffdüngern auf Ackerland im Spätsommer oder Herbst ist im Boden mit einer raschen Umwandlung des Ammoniumstickstoffs in Nitrat (Nitrifikation) zu rechnen. Daraus resultiert eine Auswaschungsgefahr76, und deshalb werden für das Ausbringen dieser Düngemittel nach der Ernte der Hauptfrucht Obergrenzen festgelegt. Es dürfen nur 40 kg Ammoniumstickstoff oder 80 kg Gesamtstickstoff je Hektar ausgebracht werden(§ 3 Abs. 3). Diese Regelung bezweckt den Schutz der Luft und dient auch mittelbar wieder dem Schutz des Wasserhaushalts. c) Kernsperrfrist für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und Sekundärrohstoffdünger

Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und stickstoffhaltige flüssige Sekundärrohstoffdünger dürfen grundsätzlich nicht vom 15. November bis 15. Januar ausgebracht werden(§ 3 Abs. 4). d) Ausbringen von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft auf mit Kali und Phosphat hoch versorgte Böden

Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft dürfen ausnahmsweise auf mit Kali und Phosphat hoch versorgten Böden ausgebracht werden, wenn keine schädlichen Auswirkungen auf Gewässer zu erwarten sind (§ 3 Abs. 6). Der wissenschaftliche Beirat Bodenschutz beim BMU hält eine Überarbeitung dieser Sonderregelung für wünschenswert. Diese Ausnahmeregelung für Wirtschaftsdünger sei fachlich nicht nachzuvollziehen, da bei den allgemein anerkannten Nährstoffgehaltsklassen üblicherweise bereits eine reduzierte und bei sehr hohen Nährstoffgehalten gar eine Unterlassung der Düngung empfohlen werde77 .

BR Drs. 402/95 zu § 3 Abs. 3; von Kluge I Emben, Das Düngemittelrecht, S. 172. Gutachten des wissenschaftlichen Beirats Bodenschutz beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Wege zum Bodenschutz, BT Drs. 14/2834, S. 66 Rn. 68. 76

77

3. Kap.: Düngemittelrecht

99

e) Obergrenzenfür Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft

Die allgemeine Obergrenze für das Ausbringen von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft beträgt für Grünland 210 kg und für Ackerland 170 kg Gesamtstickstoff pro Hektar und Jahr (§ 3 Abs. 7)78 . Da Stickstoff auf Grünlandstandorten in der Regel geringer auswaschungsgefährdet ist, darf auf Grünland mehr ausgebracht werden als auf Ackerland79• Die Obergrenzen beziehen sich auf den Durchschnitt des Betriebes 80 und nicht auf den Schlag. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hält die Obergrenzen für unzureichend, um etwa den Nitratgrenzwert der Trinkwasserverordnung einzuhalten oder die naturnahen Ökosysteme zu schützen81. 4. Düngebedarfsermittlung

Ein Kernpunkt für die Anwendung der DüngeV ist die Ermittlung des Düngebedarfs der Pflanzen. Auch hierfür stellt der Verordnungsgeber bestimmte Grundsätze auf. Der Düngebedarf wird entweder für einen Schlag82 oder eine Bewirtschaftungseinheit83 ermittelt(§ 4 Abs. 1 S. 1). a) Abhängigkeit des Düngebedarfs von zahlreichen Faktoren

Für den Düngebedarf sind verschiedene Einflußfaktoren zu berücksichtigen, insbesondere: • der Nährstoffbedarf der Pflanzen, • die im Boden vorhandenen Nährstoffmengen, • der Kalkgehalt oder die Bodenreaktion (pH-Wert) und der Humusgehalt des Bodens84. 78 Dabei sind beim Weidegang anfallende Nährstoffe anzurechnen (§ 3 Abs. 7 S. 2 DüngeV). 79 Vgl. BR Drs. 402/95 zu§ 3 Abs. 7. 80 Stillgelegte Flächen sind bei der Berechnung des Betriebsdurchschnitts abzuziehen, es sei denn, sie dienen dem Anbau von Kulturen für andere Zwecke als die menschliche oder tierische Ernährung(§ 3 Abs. 7 S. 3 DüngeV). 81 Sachverständigenrat für Umweltfragen, Sondergutachten I996, BT Drs. 13/4109, 77 Rz. I95. 82 Ein Schlag ist eine einheitlich bewirtschaftete, räumlich zusammenhängende und mit der gleichen Pflanzenart, bei Gemengen und Grünland den gleichen Pflanzenarten, bestellte Fläche(§ 4 Abs. I S. I DüngeV). 83 Unter einer Bewirtschaftungseinheit versteht man mehrere Schläge mit einer Fläche von insgesamt bis zu fünf Hektar, die vergleichbare Standortverhältnisse aufweisen, einheitlich bewirtschaftet werden und mit der gleichen Pflanzenart oder Pflanzenarten vergleichbaren Nährstoffbedarfs bestellt sind(§ 4 Abs. 1 S. l Dünge V). 84 Zu den einzelnen Einflußfaktoren vgl. § 4 Abs. 1 S. I Nr. 1 bis 5 DüngeV.

7*

100

4. Teil: Das deutsche Recht

b) Ermittlung der Nährstoffmengen im Boden

Die im Boden verfügbaren Nährstoffmengen sind vom Betrieb zu ermitteln(§ 4 Abs. 2). Die zeitlichen Abstände der Ermittlung und die Ermittlungsgrundlagen sind für die einzelnen Nährstoffe unterschiedlich ausgestaltet. aa) Zeitliche Abstände der Ermittlung Für Stickstoff hat der Betrieb die verfügbaren Nährstoffmengen zu ermitteln für den Zeitpunkt der Düngung, mindestens aber jährlich 85, für Phosphat und Kali in der Regel im Rahmen einer Fruchtfolge, mindestens alle sechs Jahre, auf extensivem Dauergriinland mindestens alle neun Jahre86. Für Magnesium und Schwefel ist keine feste periodische Ermittlung vorgesehen87 . bb) Ermittlungsgrundlagen Der Stickstoffgehalt im Boden kann ermittelt werden durch (a) die Untersuchung repräsentativer Proben oder (b) die Übernahme der Ergebnisse der Untersuchungen vergleichbarer Standorte sowie (c) die Anwendung von Berechnungs- und Schätzverfahren88. In der folgenden Tabelle wird in die in der Praxis oft angewendete Nmin-Methode veranschaulicht. Tabelle 1 Prinzip der Nmin-Methode am Beispiel für die Anwendung bei Winterweizen89 Prinzip der Nmin-Methode

Beispiel: Düngung von Winterweizen zu Vegetationsbeginn auf tiefgründigen Lößböden in Südniedersachsen

"Sollwert" im Frühjahr (l. N-gabe) =für Optimalertrag notwendigeN-Menge =Summe aus Nmin-Vorrat+N-Düngung (in Düngeversuchen ermittelt)

l20kgN/ha

abzüglich Nmin-Vorrat (im Februar gemessen) 0-90 cm Bodentiefe

-70 kg N/ha

ergibt erforderliche Frühjahrs-N-Düngung

=50 kg N/ha

Vgl. hierzu§ 4 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 DüngeV. Siehe§ 4 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 DüngeV. 87 Vgl. § 4 Abs. 2 S. l Nr. 3 DüngeV. 88 Vgl. § 4 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 a), b) aa), bb) DüngeV. 89 Hege, Pflanzenernährung und Düngung im integrierten Pflanzenbau, in: Bachthaler I Hüftmeier (Hrsg.), Pflanzliche Erzeugung, S. 155. Zur weiteren Erklärung der Nrnin (mineralischer Stickstoff)-Methode, s. ders., S. 154. 85

86

3. Kap.: Düngemittelrecht

101

Für Phosphat und Kali können die im Boden verfügbaren Nährstoffmengen auf Grundlage der Untersuchung repräsentativer Bodenproben ermittelt werden90. Für Magnesium und Schwefel können die Untersuchung repräsentativer Boden- oder Pflanzenproben oder die Übernahme von Richtwerten die Grundlagen sein91 . c) Ermittlung der Nährstoffgehalte der Wirtschaftsdünger

Für Wirtschaftsdünger sind im Rahmen der Düngebedarfsermittlung zusätzliche Voraussetzungen zu erfüllen. Da der Verordnungsgeber hier keine Einschränkung auf Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft macht, gilt§ 4 Abs. 5 DüngeV für tierische und pflanzliche Wirtschaftsdünger. Der Betrieb hat vor der Ausbringung zu ermitteln: den Gehalt der Wirtschaftsdünger an Gesamtstickstoff, Phosphat und Kali, im Fall von Gülle zusätzlich Ammoniumstickstoff. Der Nährstoffgehalt kann ermittelt werden: entweder durch Untersuchungen des Düngers oder durch Anwendung von Berechnungs- und Schätzverfahren oder Richtwerten. Bei Gülle, Jauche und Stallmist sind hierbei gewisse Lagerungsverluste zu berücksichtigen. 92 Die Besonderheiten bei der Anwendung tierischer Dungstoffe ergeben sich hauptsächlich aus dem Stickstoffgehalt, der bei Gülle zu 50% bis 80% in Ammoniumform vorliegt, bei Jauche bis zu 100%93 .

5. Nährstoffvergleiche a) Funktion und Inhalt

Wichtig für einen effektiven Umweltschutz ist eine wirksame Kontrolle. Die DüngeV sieht ein besonderes Kontrollinstrument vor, nämlich die Aufstellung von Nährstoffvergleichen durch die Landwirte (vgl. § 5). Die Nährstoffvergleiche dienen nicht nur der Eigenkontrolle des Landwirts, sondern ermöglichen auch eine Plausibilitätskontrolle durch die zuständige Behörde, weil die Landwirte die Vergleiche mindestens für 9 Jahre aufbewahren müssen (vgl. § 6 Abs. 2). Die Nährstoffvergleiche müssen insbesondere Angaben enthalten über: die Zufuhr von Stickstoff, Phosphat und Kali aus Handels- und Wirtschaftsdüngern; bei Stickstoff zusätzlich aus der Stickstoffbindung von Leguminosen im Ackerbau und die Abfuhr von den Nährstoffen mit dem Erntegut Statt der Zufuhr von Wirtschaftsdüngern kann alternativ die Zufuhr von Futtermitteln angegeben werden, die nicht im Betrieb erzeugt worden sind. Der Zufuhr von Futtermitteln muß dann die Nährstoffabfuhr aus der Abgabe von Nährstoffen mit tierischen oder pflanzli90 91

92 93

Siehe§ 4 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 DüngeV. Vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 DüngeV. s. § 4 Abs. 5 S. 1 DüngeV. Landwirtsclulftskammer Hannover, Ein Leitfaden für Praxis und Beratung, S. 33.

102

4. Teil: Das deutsche Recht

eben Produkten gegenüberstehen94. Die Nährstoffvergleiche müssen nur auf Betriebsebene erstellt werden, da der Verwaltungsaufwand der Betriebe verhältnismäßig bleiben soll. In der Praxis zeichnen jedoch schon viele Betriebe seit langem die Bewirtschaftung der einzelnen Schläge auf. 95 Der Gesetzgeber hat sich für das Instrument des Nährstoffvergleiches und nicht für Nährstoffbilanzen entschieden und akzeptiert somit einen gewissen Nährstoffüberschuß96. b) Verpflichtete Betriebe Die Pflicht zu den Nährstoffvergleichen gilt grundsätzlich für Betriebe mit mehr als 10 Hektar Nutzfläche. Beim Anbau von Gemüse, Hopfen, Reben, Erdbeeren, Gehölzen oder Tabak sind Aufzeichnungen bereits bei mehr als 1 Hektar erforderlich. c) Ausnahmen vom Nährstoffvergleich Um die Betriebe und die Verwaltungsbehörde zu entlasten, sind Betriebe in einigen Fälle von der Pflicht zu Nährstoffvergleichen ausgenommen97 • Eine Ausnahme von der Pflicht zu den Nährstoffvergleichen gibt es für solche Betriebe, in denen aus Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft jährlich nicht mehr als 80 kg Stickstoff je Hektar Nutzfläche anfallen und die nicht mehr als 40 kg Gesamtstickstoff aus sonstigen Stickstoffhaitigen Düngemitteln anwenden, immer auf den Hektar im Betriebsdurchschnitt bezogen (vgl. 5 Abs. 2 Nr. 1). Allerdings müssen solche Betriebe diese Voraussetzungen nachweisen, etwa durch amtliche Viehzählungen98 und Bodennutzungserhebungen99 . Eine weitere Ausnahme von den Aufzeichnungspflichten besteht für Rebschulen, Baumschulen und nicht im Ertrag stehende Flächen des Obst- und Weinbaues (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 2).

6. Andere Regelungen Die DüngeV stellt weiter Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten auf100. Verstöße gegen die DüngeV werden (mit Bußgelder bis zu 30.000 DM) nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz geahndet 101 . Vgl. von Kluge/Embert, Das Düngemittelrecht, S. 190. BR Drs. 402 /95, zu§ 5. 96 Vgl. von Kluge/Embert, Das Düngemittelrecht, S. 190. 97 Vgl. BR Drs. 402/95 zu§ 5 Abs. 2; von Kluge/Embert, Das Düngemittelrecht, S. 189. 98 So rechnet man z. B. bei einer 5000-L-Kuh mit einem Stickstoffanfall von 100 kg im Jahr, s. von Kluge/ Embert, Das Düngemittelrecht, S. 189. 99 BR Drs. 402/95 zu§ 5. wo Vgl. § 6 DüngeV. 94

95

3. Kap.: Düngemittelrecht

103

7. Ermächtigungsgrundlage für die Behörden Die DüngeV enthält für den Erlaß von Verwaltungsakten durch die zuständige Behörde zwei wichtige Rechtsgrundlagen. Hierbei handelt es sich jeweils um Ermessensermächtigungen. Erstens kann die zuständige Behörde Anordnungen treffen, wenn Düngemittel direkt in Oberflächengewässer oder auf benachbarte Flächen eingetragen werden oder wenn nicht dafür Sorge getragen wird, daß kein Abschwemmen erfolgt (§ 2 Abs. 3 S. 3). Dabei kann sie im Einzelfall insbesondere Mindestabstände zu Oberflächengewässern festlegen (§ 2 Abs. 3 S. 4). Da die Rechtsgrundlage nur eine Einzelfallregelung deckt, ist Adressat der Anordnung die Betriebsleitung, in dessen Betrieb Düngemittel unsachgemäß ausgebracht wurden102. Somit handelt es sich um eine verursacher- und schlaggebundene Anordnung eines einzuhaltenden Mindestabstandes. Die Ermächtigung erlaßt grundsätzlich keine Allgemeinverfügung zur Festlegung eines generellen Mindestabstandes. Eine solche Regelung ist durch den vorbeugenden Gewässerschutz nach den Wassergesetzen der Länder vorgesehen 103. Bei einer Regelung nach dem Landeswassergesetz ändert sich aber die Zuständigkeit der Behörde. In dem Fall sind die unteren Wasserbehörden zuständig. Zweitens ist die zuständige Behörde ermächtigt, weitergehende zeitliche Ausbringungsverbote anzuordnen (vgl. § 3 Abs. 4 S. 2), wobei sie die besonderen Eigenschaften der Düngemittel, die Standortverhältnisse und die landwirtschaftliche Nutzung zu berücksichtigen hat. Eine dritte Ermächtigung, von der Kernsperrfrist Ausnahmen zuzulassen, galt nur bis zum 01. 01. 2000 (vgl. § 8 Abs. 2, § 3 Abs. 4 S. 2).

8. Zuständigkeiten der Behörden Die Zuständigkeit der Behörden zur Ausführung der DüngeV richtet sich nach Landesrecht. Dabei sind drei verschiedene Aufgabenbereiche zu unterscheiden: die Beratung hinsichtlich der Düngung, die behördliche Überprüfung, ob der Landwirt die Düngevorschriften einhält (Vollzug) und die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 7 DüngeV. In der folgenden Tabelle sind die zuständigen Behörden der einzelnen Bundesländer aufgeführt:

101 102

S.4. 103

s. 5.

Vgl. § 7 DüngeV. Vgl. Muster-Verwaltungsvorschrift zur DüngeV einer Bund-/Länderarbeitsgruppe, Vgl. Muster-Verwaltungsvorschrift zur DüngeV einer Bund- I Länderarbeitsgruppe,

104

4. Teil: Das deutsche Recht

Tabelle 2

Zuständigkeiten der Behörden zur Auführung der DüngeV Bundesland

1. Beratung

2. Vollzug

3. Ahndung

BadenWürttemberg

Ämter für Landwirtschaft

wie 1.

Bayern

Ämter für Landwirtschaft und Ernährung (AfLuE)

Sachgebiet 1.3 der Bezirksregierung AfLuE (je RegieSchwaben rungsbezirk einmalig) in Augsburg

Berlin

Senatsverwaltung ftir

Wirtschaft und Betriebe

Brandenburg

Ämter für LandwirtLandesamt für Ernährung, Landwirtschaft und Flurneu- schaft in den Landordnung Frankfurt I Oder kreisen

wie 2.

Bremen

Landwirtschaftskammer

Wirtschaftsbehörde

wie2.

Harnburg

Landwirtschaftsämter

Bezirksämter

Hessen

Landesamt für Regionalentw. ÄRLL Und Landwirtschaft I Untere Landswirtschaftsbehörden: Ämter für Regionalen~.w. Und Landwirtschaft (ARLL)

Regierungspräsidium

- Referat für Ernährung und Landwirtschaft

wie2. Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft

Mecklenburg- LUFA-Rostock Vorpommern

6 Landwirtschaftsämter

wie2.

Niedersachsen Landwirtschaftskammern

wie 1.

wie 1.

NordrheinWestfalen

Landwirtschaftskammern

wie 1.

wie 1.

RheinlandPfalz

Staat!. Lehr- u. Versuchs(Forschungs)anstalten SLV(F)A

LPP Landesanstalt für Pflanzenbau und Pflanzenschutz (LPP) unter Mitwirkung der SLV(F)A

Saarland

Landwirtschaftskammer für das Saarland

wie 1.

Landkreise

Sachsen

14 staatl. Ämter für Landwirtschaft

wie 1.

Regierungspräsidium Chernnitz

SachsenAnhalt

Ämter für LandwirtLUFA-Sachsen-Anhalt im Benehmen mit der Lehr- und schaft und FlurneuVersuchsanstalt S.A.- sind ordnung (ÄLF) dem Min. für Raumordnung, Landwirtschaft und Umwelt unterstellt

wie2.

SchleswigHolstein

Landwirtschaftskammer

Ämter für Landwirtschaft und Wasserwirtschaft

wie2.

Thüringen

das jeweilige Landwirtwie 1. schaftsamt, Landesanstalt für Landwirtschaft

Thüringisches Landesverwaltungsamt

3. Kap.: Düngemittelrecht

105

In Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Bremen, Nordrhein-Westfalen und im Saarland ist die Beratung hinsichtlich der Düngung den Landwirtschaftskammern 104 übertragen worden. In Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen sind die Landwirtschaftskammern sogar auch für den Vollzug und die Ahndung zuständig. Es könnten Zweifel auftreten, ob die Landwirtschaftskammern eine unabhängige Überwachung garantieren, denn die Kammern vertreten die Interessen der Landwirte und werden durch die Beiträge der Landwirte finanziert. So war insbesondere in Niedersachsen politisch umstritten, ob die Landwirtschaftskammern auch die Überwachung übernehmen sollten. Vor allem das niedersächsische Umweltministerium, der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) sowie 36 Landkreise waren gegen die Überwachung durch die Kammer. Intern haben die Landwirtschaftskammern in Niedersachsen die Beratung und den Vollzug I die Ahndung auf unterschiedliche Ämter verteilt. Für die Übertragung der Überwachung auf die Kammer sprechen aus gesamtstaatlicher Sicht die finanzielle Einsparung und die technische Ausstattung. Die Landwirtschaftskammer Hannover hat z. B. eine eigene Wetterstation, mit der sie feststellen kann, wann die Böden tief gefroren sind. In einigen Fällen ist es denkbar, daß für Düngungsprobleme verschiedene Behörden oder Ämter einer Behörde zuständig sind. Überschneidungen der Zuständigkeiten können sich ergeben, wenn nicht eindeutig ist, ob Maßnahmen nach der DüngeV oder nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz oder den Wassergesetzen zu treffen sind. Ein praktisches Problem ist vor allem die Abgrenzung der Düngung von der Abfallbeseitigung 105 .

9. Musterverwaltungsvorschrift auf Bundesebene und Verwaltungsvorschriften der Länder Die DüngeV enthält sehr allgemein gehaltene Grundsätze, etwa die der Dürrgebedarfsermittlung und unbestimmte Rechtsbegriffe, wie z. B. tiefgefrorene Böden. Um einen einheitlichen Verwaltungsvollzug in den Ländern zu ermöglichen, hat eine Bund- I Länderarbeitsgruppe eine Muster-Verwaltungsvorschrift zur DüngeV erstellt. Diese Muster-Verwaltungsvorschrift konkretisiert verschiedene Standortund Anbaubedingungen und schlägt einheitliche Berechnungsgrundlagen und vergleichbare Untersuchungsmethoden vor. Die Regelung in Form eines Anhangs der DüngeV würde eine Fortschreibung erschweren 106• Neun Bundesländer haben daraufhin Länderverwaltungsvorschriften zur Umsetzung der DüngeV verabschie-

104 Die Landwirtschaftskammern sind Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Diensthermüihigkeit. 105 s. dazu unten 4. Teil: 4. Kap. C. 111. 106 Vgl. hierzu die Entschließungen des Bundesrates v. 15. 12. 1995, BR Drs. 402/95, s. 14.

106

4. Teil: Das deutsche Recht

det107 und z.T. Informationsbroschüren erstellt. Die übrigen Bundesländer haben die Vorgaben der Muster-Verwaltungsvorschrift in Form von Merkblättern, Tabellenvordrucken und Informationsbroschüren übernomrnen. 108

4. Kapitel

Die abfallrechtlichen Anforderungen A. § 8 Krw- I AbfG als Ermächtigungsgrundlage für Rechtsverordnungen

Aufgrund des § 8 Krw- I AbfG können durch Rechtsverordnung Anforderungen an die Kreislaufwirtschaft im Bereich der landwirtschaftlichen Düngung festgelegt werden. Ermächtigungsadressat ist das BMU. Es bedarf der Mitwirkung des BML und des BMG in der Form des Einvernehmens. "Einvernehmen" bedeutet inhaltliche Zustimmung, ein Bemühen hierum ("Benehmen") genügt ebensowenig wie eine nachträgliche "Genehmigung" 109• Gegenstand der Rechtsverordnungen sind Anforderungen zur Sicherung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung (§ 8 Abs. 1 Krw- I AbfG). Die Rechtsverordnung dient der Konkretisierung des § 5 Abs. 3 Krw- I AbfG 110• Ausgenommen von der Ermächtigungsgrundlage sind also Regelungen hinsichtlich der Beseitigung. Den möglichen Regelungsinhalt konkretisiert § 8 Abs. 2 Krw- I AbfG. Eine Rechtsverordnung kann Anforderungen regeln: an Abgabe und Aufuringong von "Abfallen zur Verwertung als Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger". Die in § 8 Abs. 2 S. 1 Nr. l und Nr. 2 Krw- I AbfG aufgeführten Maßnahmen sind 107 Vgl. z. B. Baden-Württemberg: Verwaltungsvorschrift (VV) des Ministeriums Ländlicher Raum v. 16. 12. 1996, GABI. 1997, 155; Brandenburg: VV des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten v. 25. 02. 1998, ABI. 1998, 385; Hessen: VV des Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz v. 07. 08. 1997, StAnz 1997, 2683; Mecklenburg-Vorpommern: VV des Ministeriums für Landwirtschaft und Naturschutz v. 07. 04. 1997, AmtsBl. M-V, 42; Nordrhein-Westfalen: VV des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft v. 14. 02. 1997, MBI. NW, 291; Sachsen-Anhalt, VV des Ministeriums für Raumordnung, Landwirtschaft und Umwelt v. 07. 02. 1997, MBI. LSA, 1010; Schleswig-Holstein: VV des Ministeriums für ländliche Räume, Landwirtschaft, Ernährung und Tourismus, v. 06. 12. 1996, Amtsbl. Schl.-H., 854; Thüringen: VV des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt v. 28. 04. 1997, ThürStAnz, 1178. 108 Schultheiß/ Klages-Haberkem/ Döhler; in: KTBL (Hrsg.), Auswirkungen rechtlicher Regelungen auf die landbauliche Verwertung von Sekundärrohstoffdüngem, S. 24. Zu den neuen Empfehlungen für die Düngung z. B. in Niedersachsen vgl. I Severin, Land und Forst Sonderdruck 4/1999. 109 Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 8. 110 Fluc/c, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 39.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

107

nach dem Wortlaut nicht abschließend ("insbesondere"). Alle Regelungen müssen sich aber auf Schadstoffe beziehen. Die Rechtsverordnung darf gern. § 8 Abs. 2 S. l Nr. l Krw- I AbfG die Aufbringung und Abgabe beschränken oder verbieten. Die Verbote und Beschränkungen haben sich hinsichtlich der Schadstoffe nach Merkmalen zu richten wie Art und Beschaffenheit des Bodens, Aufbringungsort und -zeit sowie die natürlichen Standortverhältnisse. Außerdem können gern. § 8 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Krw- I AbfG geregelt werden: Untersuchungen der Abfalle oder der Wirtschaftsdünger oder des Bodens, Maßnahmen zur Vorbehandlung dieser Stoffe oder geeignete andere Maßnahmen. Für Wirtschaftsdünger dürfen diese Regelungen nur getroffen werden, soweit das Maß der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 1a DMG überschritten wird (§ 8 Abs. 2 S. 2 Krw- I AbfG). B. Vergleich zwischen dem neuen § 8 Krw· I AbfG und dem alten § 15 AbfG

Vorläufer des § 8 Krw-1 AbfG war§ 15 AbfG. § 15 AbfG ist mit § 8 Krw-1 AbfG vergleichbar 111 , setzte aber systematisch und instrumentell anders an. Nach § 15 Abs. 1 AbfG waren das Gebot der umweltgerechten Beseitigung in § 2 Abs. 1 AbfG und das Überwachungsgebot des § 11 AbfG entsprechend anwendbar: für die Verwertung von Abwasser, Klärschlamm, Fäkalien und ähnliches. Für Jauche, Gülle und Stallmist galt dies nur, sofern das übliche Maß landwirtschaftlicher Düngung überschritten wurde. Allerdings unterfielen diese Stoffe nach früherer Rechtslage nicht dem Abfallbegriff. § 15 dehnte also den Anwendungsbereich des Abfallrechts auf Stoffe aus, die normalerweise nicht dem Abfallrecht unterlagen. § 15 Abs. 1 S. 2 AbfG stellte noch auf "das übliche Maß der landwirtschaftlichen Düngung" ab. Nur wenn das übliche Maß überschritten wurde, galten für die Aufbringung von Jauche, Gülle und Stallmist das Gebot der umweltgerechten Beseitigung in § 2 Abs. 1 AbfG und das Überwachungsgebot des § 11 AbfG entsprechend. Dies bedeutete unterhalb der Schwelle des üblichen Maßes eine Freistellung der Düngung mit Gülle und Stallmist von jeglichen abfallrechtlichen Anforderungen112. Das nunmehr in § 8 Krw- I AbfG verankerte Maß der guten fachlichen Praxis i.S.v. § 1 a DMG ist strenger als das "übliche Maß der landwirtschaftlichen Düngung" i.S.v. § 15 AbfG 113, denn die gute fachliche Praxis ist durch die DüngeV 111

s. Peine, in: Schmidt (Hrsg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht, BT 2, § 13 111 Anm. 96,

s. 428.

Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 230 f. Schutz, in: Brandtl Ruchay I Weidemann, Krw- I AbfG, § 8 Rn. 42, Fn. 5; Hösel/von Lersner; AbfG, § 15 Rn. 16. 112

113

108

4. Teil: Das deutsche Recht

konkretisiert, wogegen der unbestimmte Rechtsbegriff "übliches Maß der landwirtschaftlichen Düngung" der Auslegung bedurfte, um die Streit herrschte 114 • Im allgemeinen verstand man unter dem "üblichen Maß landwirtschaftlicher Düngung" die Düngermenge, die nach den Gewohnheiten der landwirtschaftlichen Praxis zum Zwecke der Bodenverbesserung aufgebracht wirdu 5 . Zwar wurde vertreten, daß dabei auf den gut ausgebildeten, erfahrenen und vernünftigen Landwirt abgestellt wirdu 6 . Gleichzeitig wurde aber auch angenommen, daß sich das Maß an der oberen Grenze des erwarteten Pflanzenbedarfs orientiere 117 • Begrenzend wirkte sich nach der herrschenden Auffassung nur der Umstand aus, daß dem Stoffauftrag überhaupt noch eine düngende Wirkung zukommen muß 118 • Es war dabei irrelevant, ob die Düngung ökologisch verträglich 119 oder dem Pflanzen- oder Bodenbedarf optimal angepaßt war. Im Rahmen der guten fachlichen Praxis finden zwar auch ökologische Gesichtspunkte im wesentlichen insoweit Berücksichtigung, als es der Düngung zur optimalen Pflanzenversorgung nicht bedarf. Jedoch gewährleistet das neue Kriterium einen größeren Schutz vor Überdüngung, weil es nicht mehr auf die Üblichkeit der Auftragsmenge ankommt, sondern darauf, daß diese bestmöglichst an den Pflanzen- und Bodenbedarf angepaßt sein soll. 120 § 15 Abs. 2 AbfG ermächtigte zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Im Gegensatz zu § 15 Abs. 2 AbfG dürfen nun nach § 8 Krw- I AbfG Verbote oder Beschränkungen nicht mehr an den Viehbestand, die Betriebsgröße und die verfügbaren Flächen geknüpft werden 121 • Geregelt werden konnte nach§ 15 Abs. 2 AbfG u. a. die Desinfektion und die Entgiftung der Dungstoffe. Die jetzige Ermächtigungsgrundlage geht insofern weiter, weil sie auch Maßnahmen zur Reduzierung des Gehalts von nicht ansteckenden und von nicht unmittelbar giftigen Stoffen erlaßt, die zur Sicherung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung erforderlich sind. 122

Die Länder konnten gern. § 15 Abs. 3 AbfG Rechtsverordnungen erlassen, soweit der Bund von seiner Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hatte. Die Ermächtigung nach § 15 Abs. 3 AbfG bezog sich lediglich auf Jauche, Gülle und Stallmist, also nicht einmal auf alle Wirtschaftsdünger i.S.v. § 1 Nr. 2 DMG. NunZu den einzelnen Auffassungen vgl. Peine, AgrarR 1994,386. Vgl. OLG Saarbrücken, ZfW 1978, 311 f.; Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 59 ff.; Hösellv. Lersner; AbfG, § 15 Rn. 17. 116 Bendel, AgrarR 1972, 410, 411; Peters, VBIBW 1989, 127, 129; Breuer; AgrarR 1985, Beilage II, S. 2, 9. 117 Möker; Gewässerbelastung durch Agrarstoffe, S. 61. 118 Hösel/v. Lersner; AbfG, § 15 Rn. 17; Möker; Gewässerbelastung durch Agrarstoffe, S. 59. 119 Eine ökologisch ordnungsgernäße Düngung verlangt lediglich eine Minderrneinung, vgl. Rösgen, AgrarR 1983, S. 145; Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, 2. Aufl. 1992, § 15 Rn. 20. 12o Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidernann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 44. 121 Vgl. Hösel/von Lersner; Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 15. 122 Hösel/ von Lersner; Krw- I AbfG, § 8 Rn. 21. 114 115

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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mehr ist in § 8 Krw- I AbfG die Ermächtigung der Länder auf Abgabe und Aufbringen von Sekundärrohstoffdünger ausgedehnt worden. § 15 Abs. 4 AbfG enthielt eine Ermächtigung zu behördlichen Anordnungen im Einzelfall. Demgegenüber beschränkt sich § 8 Krw-/ AbfG auf Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Behördliche Anordnungen im Einzelfall sind jetzt auf§ 21 Abs. I Krw-1 AbfG zu stützen.

Auch systematisch unterscheiden sich der friihere § 15 AbfG und der jetzige § 8 Krw-1 AbfG. § 8 Krw-1 AbfG setzt voraus, daß es sich bei den Stoffen, deren Verwertung verordnungsrechtlich geregelt wird, um Abfälle i.S.v. § 3 handelt. Da der Abfallbegriff des Krw- I AbfG auf die stoffliche Verwertung erweitert worden ist, durfte der Gesetzgeber nunmehr die friihere "Fiktion" des § 15 Abs. 1 AbfG für entbehrlich halten 123 •

C. § 8 Krw- I AbfG im einzelnen I. Rechtsverordnungen nur für "Abfälle zur Verwertung "

Die Rechtsverordnungen können sich gern. § 8 Abs. I Krw- I AbfG nur auf die Verwertung von Abfällen beziehen. Zwar sagt § 8 Abs. I Krw-/ AbfG nicht ausdriicklich, daß er sich nur auf die Verwertung von Abfällen bezieht und somit nicht die Verwertung von Produkten erlaßt. Doch angesichts der eindeutigen Festlegung des Geltungsbereichs des Gesetzes in § 2 gelten die Vorschriften für die Verwertung von "Abfällen". Auch die Vorschriften zur Produktverantwortung (§§ 22 ff. Krw- I AbfG) stellen immer wieder einen Bezug zu Abfällen her. Wenn also im Krw- I AbfG von der Verwertung die Rede ist, bezieht sich dies allein auf die Verwertung von Abfällen. Ausnahmen hiervon müßte der Gesetzgeber klar formulieren und rechtfertigen können. Folgerichtig beziehen sich auch die inhaltlichen Anforderungen nach§ 8 Abs. 2 Krw-1 AbfG nur auf "Abfalle zur Verwertung", die in § 3 Abs. 1 S. 2 Krw-/ AbfG definiert sind 124 • Deshalb ist stets zu priifen, ob ein Stoff, auf welchen sich eine verordnungsrechtliche Regelung nach § 8 Abs. I Krw-/ AbfG bezieht, sich als Abfall qualifizieren läßt; dies gilt auch für Wirtschaftsdünger. Vgl. Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 2. Hierfür spricht auch der Wortlaut des§ 8 Abs. 2 S. 1, 1. HS. "Werden Abfälle zur Verwertung als Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger im Sinne des § 1 Düngemittelgesetzes .. .". "Abfälle zur Verwertung" ist eine vorgezogene Klammer für Wirtschaftsdünger, auch wenn vor dem Wort Wirtschaftsdünger nicht noch einmal "als" verwendet wird. Diese wörtliche Auslegung wird durch den Bezug auf § 1 DMG gestützt, der sowohl Wirtschaftsdünger als auch Sekundärrohstoffdünger definiert. Die Definition der Sekundärrohstoffdünger des§ 1 Nr. 2a DMG ist mit§ 8 Krw-/ AbfG zeitgleich am 27. 09. 1994 eingeführt worden, so daß man auch nicht annehmen kann, der Gesetzgeber wollte sich im § 8 Abs. 1 Krw- I AbfG nur auf die Definition der Wirtschaftsdünger des § I DMG beziehen. 123

124

4. Teil: Das deutsche Recht

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Il. Abgrenzung zwischen Abfall- und Produkteigenschaft der Dünger 1. Abfallbegriff Sekundärrohstoffdünger und Wirtschaftsdünger kommen als Abfall, aber auch als Produkt in Betracht. Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. l S. 1 Krw- I AbfG sind Abfälle alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Abfallgruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muß. Die entscheidende Grenze zwischen Produkt und Abfalllegt § 3 Abs. 3 Krw- I AbfG fest. § 3 Abs. 3 S. l Nr. 1 Krw- I AbfG enthält die allgemeine Aussage, daß Abfälle alle beweglichen Sachen sind, die bei einer Handlung anfallen, ohne daß ihr Zweck hierauf gerichtet ist.

2. Sekundärrohstoffdünger Sekundärrohstoffdünger lassen sich den Abfallgruppen des Anhangs I Krw- I AbfG zuordnen. In Betracht kommen Q 8 (Rückstände aus industriellen Verfahren), Q 9 (Rückstände aus Verfahren zur Bekämpfung der Verunreinigung) 125 und Q 11 ( Bei der Förderung und der Aufbereitung von Rohstoffen anfallende Rückstände)126 des Anhangs I.

a) Klärschlamm Klärschlamm unterfällt der Abfallgruppe Q 9, die Rückstände von Verfahren zur Bekämpfung der Verunreinigung erlaßt. Klärschlamm entsteht bei der Wasserreinigung und -aufbereitung und ist daher ein Rückstand. Er entsteht bei einer Behandlung von Wasser, wobei der Behandlungszweck nicht auf die Gewinnung von Klärschlamm, sondern auf die Gewinnung gereinigten Wassers gerichtet ist. Das Gesetz vermutet bei solchen Rückständen den Willen zur Entledigung beim Abfallerzeuger (§ 3 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, S. 2 Krw-1 AbfG) 127 •

b) Bioabfälle Bei Bioabfällen, d. h. Abfällen tierischer oder pflanzlicher Herkunft, die durch Mikroorganismen, bodenbürtige Lebewesen oder Enzyme abgebaut werden können, stellt sich die Frage, ob sie durch Behandlung zum Produkt werden können oder ob sie bis zum Einsatz als Dünger ihre Abfalleigenschaft behalten.

125 Vgl. Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 19, Fn. 2, S. 10; mit einer ausführlichen Begründung für Klärschlamm: Beckmann/Kersting, UPR 1995, 326. 126 Beckmann/Kersting, UPR 1995,326. 127 OVG Greifswald, Beschl. v. 19. 06. 1997-3 M 115/96, NVwZ 1997, 1028.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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aa) Literaturmeinung Nach Kersting entsteht aus Bioabfall das Produkt "Kompost", wenn er technisch hochwertig aufbereitet wird und das RAL-Gütezeichen "Kompost" (RAL-GZ 251) trägt 128 • Für die Beurteilung, wann die Abfalleigenschaft bei Bioabfallen endet, zieht diese Auffassung im wesentlichen die Kriterien heran, die die Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) aufgestellt hat 129• Die Aufbereitung der Bioabfälle in einem Kompostwerk sei eine stoffliche Verwertung und zwar eine Substitution von Rohstoffen durch das Gewinnen von Stoffen aus Abfallen nach§ 4 Abs. 3 S. 1, I. Alt. Krw- I AbfG. Der Kompost stelle einen sekundären Rohstoff dar. Nach den LAGA-Kriterien solle die Abfalleigenschaft bei dem Gewinnen von Stoffen aus Abfallen beendet sein, wenn die Eigenschaften der gewonnenen Stoffe den Eigenschaften der zu substituierenden Primärrohstoffe oder Produkte vergleichbar seien bzw. für die substituierten Primärrohstoffe oder Produkte bestehende allgemeine oder gewerbliche Produktionsnormen oder Spezifikationen eingehalten würden. Bei dem RAL-Gütezeichen "Kompost" handele es sich um einen definierten Qualitätsstandard im vorbezeichneten Sinne. Bei diesem hergestellten Kompost sei auch gewährleistet, daß keine Schadstoffanreicherungen im Wertstoffkreislauf erfolgten. 130 Schließlich sei ein weiteres Indiz für die Abgrenzung eines Abfalls von einem Produkt, daß der Stoff einen positiven Marktwert aufweise 131 • Komposte, für die der Abnehmer ein Entgelt entrichte, erfüllten dieses Kriterium. Aber auch Komposte, die übernommen würden, ohne daß hierfür ein Entgelt gezahlt werde, seien Produkte, wenn ein Handels- bzw. Abnahmevertrag abgeschlossen werde. Freilich gebe es ein LAGA-Kriterium, nach dem die Abfalleigenschaft von Komposten erst ende, sobald sie auf dem Boden aufgebracht würden. Erforderlich sei nämlich für das Ende der Abfalleigenschaft, daß das Verwertungsziel vollständig erreicht sei, der Stoff also unmittelbar einer neuen Nutzung zugeführt werden könne. Das Kriterium der "unmittelbaren Nutzung" lehnt Kersting aber mit folgender Begründung ab. Die Frage, wann sich die aus den Eigenschaften des eingesetzten Stoffes ergebene Nutzung realisiere, könne sich nur auf die zweite Alternative der stofflichen Verwertung im Sinne des § 4 Abs. 2 S. 1 Krw- I AbfG beziehen. 128

Kersting, Die Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt bei Sekundärrohstoffdünger,

s. 93 ff.

129 Kersting bezieht sich noch auf den Entwurf des Merkblattes "Definitionen und Abgrenzung von Abfallverwertung und Abfallbeseitigung sowie von Abfall und Produkten nach dem Krw-/ AbfG" (Stand: 19. 12. 1996), LAGA "Anlagen zur Verwertung und sonstigen Verwertung". Nunmehr gibt es eine am 17. I 18. 03. 1997 von der LAGA beschlossene Fassung, abgedruckt in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, 100.1 D. Zum Bund-/LänderAG-Entwurf, der von der 49. Umweltministerkonferenz am 05. I 06. 11. 1997 gebilligt worden ist, s. Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-1 AbfG, 100.1 b und Kunig!Paetow/Versteyl, Krw-1 AbfG, Anhang C, S. 1381. no Kersting, Die Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt bei Sekundärrohstoffdünger, s. 97 ff. 131 Kersting, Die Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt bei Sekundärrohstoffdünger, s. 100 f.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Nur wenn es um die Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Abfalle gehe, könne auf den Zeitpunkt der Realisierung des Nutzens abgestellt werden. Soweit jedoch ein Produkt i.S.v. § 4 Abs. 3 S. 1, 1. Alt. Krw-1 AbfG hergestellt werde, widerspreche dieses Abgrenzungskriterium der klaren Differenzierung in § 4 Abs. 3 S. 1 Krw- I AbfG zwischen der Herstellung von Sekundärrohstoffen und der Nutzung von Stoffeigenschaften. 132 bb) Stellungnahme Die Ansicht von Kersting überzeugt nicht, denn die Abfalleigenschaft eines Stoffes dauert fort, bis die sich aus den §§ 5 bis 9 Krw- I AbfG ergebenden Grundpflichten erfüllt sind. Diese sind erst erfüllt, wenn die Abfalle ordnungsgemäß und schadlos verwertet sind. Daraus, daß die Verwertung schadlos sein muß, ergibt sich: der dem Abfallrecht unterliegende Verwertungsprozeß endet erst, wenn von den verwerteten Sachen keine abfallspezifische Gefahr mehr ausgehen kann. In der Regel dauert bei der stofflichen Verwertung die Abfalleigenschaft fort, bis die Sachen tatsächlich genutzt werden. Erst mit dem tatsächlichen Einsatz des Abfalls ist das gesetzgebensehe Ziel der Verwertungspflicht, die Schonung der natürlichen Ressourcen (§ 1 Krw- I AbfG), erreicht. 133 Bei dem Einsatz der Bioabfälle als Dünger auf landwirtschaftlichen Flächen hängt die schadlose Verwertung von verschiedenen Faktoren ab und zwar nicht nur von dem Schadstoffgehalt der Bioabfälle, sondern auch von dem Zustand der Böden und der konkreten Anwendungsweise (wie z. B. Aufbringungsmenge und Zeit). Im Hinblick auf die Schonung der natürlichen Ressourcen endet die Abfalleigenschaft der Bioabfälle erst, wenn sie schadlos als Dünger eingesetzt werden. Kerstings Frage, ob das Kriterium der LAGA "tatsächliche Nutzung" (für das Ende der Abfalleigenschaft) nur auf§ 4 Abs. 3 S. 1, 2. Alt. Krw- I AbfG anwendbar ist und nicht für die 1. Alt. herangezogen werden kann, ist nicht entscheidungserheblich. Denn es handelt sich bei der Verwertung der Bioabfälle nicht um eine Substitution von Rohstoffen nach der ersten Alternative des § 4 Abs. 3 S. 1 Krw- I AbfG, sondern um einen Fall der Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Abfalle nach§ 4 Abs. 3 S. 1, 2. Alt. Krw-1 AbfG. Bei der Behandlung von Bioabfällen werden keine Rohstoffe ersetzt, wie das z. B. bei Altpapier und Altglas der Fall ist. Mit der Gewinnung des Faserstoffs aus dem gereinigten Altpapier wird ein dem substituierten Primärrohstoff vergleichbarer Ausgangsstoff (z. B. Holz) hergestellt134. Als Vergleichsmaßstab, ob bei der Behandlung von Bioabfallen ein Pri132 Kersting, Die Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt bei Sekundärrohstoffdünger,

s. 103.

133 "Definitionen und Abgrenzung von Abfallverwertung und Abfallbeseitigung sowie von Abfall und Produkten nach dem Krw-1 AbfG", am 17. /18. 03. 1997 von der LAGA beschlossene Fassung, abgedruckt in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-1 AbfG, 100.1, S. 19. 134 Vgl. ,,Definitionen und Abgrenzung von Abfallverwertung und Abfallbeseitigung sowie von Abfall und Produkten nach dem Krw-1 AbfG", am 17./18. 03. 1997 von der LAGA

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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märrohstoff ersetzt wird, sind die Handelsdünger heranzuziehen. Für die Herstellung von Handelsdünger dienen als Rohstoffe Nährstoffe, wie z. B. Kalium, Magnesium und Stickstoff, die einen gezielten Einsatz für die Düngung ermöglichen. Den Bioabfällen können bei der Behandlung nicht die Nährstoffe entzogen werden. Auch ist kein vergleichbarer gezielter Einsatz gesichert. Nach der Verkehrsanschauung wird daher bei der Behandlung der Bioabfälle kein Rohstoff, sondern das Produkt Handelsdünger ersetzt. Demnach bleiben Bioabfälle Abfälle, bis sie ordnungsgemäß und schadlos verwertet sind.

3. Wirtschaftsdünger

Umstritten ist, ob und wann Wirtschaftsdünger als Produkt oder als Abfall einzustufen ist. a) Literaturmeinungen

aa) Wirtschaftsdünger-Nebenerzeugnis Nach einer Ansicht 135 ist Wirtschaftsdünger kein Abfall, wenn sein Einsatz den Anforderungen guter fachlicher Praxis i.S.v. § la DMG genügt. Die Ansicht begründet dies mit der Definition des Wirtschaftsdüngers in § 1 DMG ("Nebenerzeugnisse"). § 1 Nr. 2 DMG definiere Wirtschaftsdünger als tierische Ausscheidungen, Gülle, Jauche, Stallmist, Stroh sowie "ähnliche Nebenerzeugnisse aus der landwirtschaftlichen Produktion". Der Anfall der Wirtschaftsdünger sei nach dieser gesetzgebensehen Wertung mitbezweckt und stelle daher ein Produkt dar 136• M.E. bestehen an dieser Auslegung schon deshalb Zweifel, weil die Gesetzesmaterialien keinen Anhaltspunkt für einen solchen Willen des Gesetzgebers bieten 137 . Außerdem hat nicht das Düngemittelrecht, sondern das Abfallrecht über die Abfalleigenschaft von Wirtschaftsdünger (und Sekundärrohstoffdünger) zu bestimmenJ38. Zudem stützt sich die Ansicht, Wirtschaftsdünger sei kein Abfall, auf § 8 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Krw- I AbfG, der klar zwischen Abfall und Wirtschaftsdünger trennt. Dennoch ermächtige § 8 Abs. 2 Krw- I AbfG den Verordnungsgeber, auch für Wirtschaftsdünger Anforderungen in die Verordnung aufzunehmen. 139 Dagebeschlossene Fassung, abgedruckt in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-1 AbfG, 100.1, S. 20f. 135 Beckmann/Kersting, in: LandrnanniRohrner, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 18; Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 51. 136 Fluck, Krw-1 AbfG, § 3 Rn. 150, 158 ff. 137 Ausführlich zu dieser Argumentation Schulz, in: BrandtiRuchay IWeidernann, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 26 f. 138 V gl. Kunig, in: Kunig I Paetow I Versteyl, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 11. 8 Härte!

114

4. Teil: Das deutsche Recht

gen spricht, daß § 8 Krw- I AbfG keine Definitionen gibt, sondern sie voraussetzt und so die Rechtssetzungsermächtigung begrenzt. Außerdem macht § 8 Abs. I Krw- I AbfG die eindeutige Vorgabe, daß nur die Verwertung von Abfallen geregelt werden kann. § 8 Abs. 2 Krw- I AbfG kann somit auch nicht das von § 8 Abs. 1 "abgesteckte Feld" überschreiten. 140 bb) Wirtschaftsdünger - regelmäßig Abfall Nach anderer Ansicht sind Wirtschaftsdünger regelmäßig Abfall 141 . Die landwirtschaftliche Tierhaltung bezwecke nämlich nicht den Anfall von Wirtschaftsdünger, sondern nehme ihn in Kauf. Dies gelte für Betriebe mit Massentierhaltung und Dungüberschuß, aber auch für Mischbetriebe, zumal die Entstehung des Wirtschaftsdünger unvermeidlich sei 142. Als Ausnahme nennt ein Vertreter dieser Ansicht143 "ökologisch" wirtschaftende Betriebe mit relativ kleinem Viehbestand, bei denen die Tierhaltung tatsächlich darauf gerichtet sei, Dünger zu erzeugen. Nur in dem Fall seien Wirtschaftsdünger kein Abfall. cc) Differenzierte Ansicht Schließlich vertritt eine differenzierte Ansicht 144, daß bei Mischbetrieben der Anfall von Wirtschaftsdünger mitbezweckt ist. Bei Dungüberschußbetrieben hänge die Einordnung des Wirtschaftsdüngers als Produkt davon ab, ob der Absatz an andere Landwirte in Frage komme und diese Absatzmöglichkeit einen positiven Marktwert aufweise.

Beckmann/Kersting, in: Landmann/Rohmer, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 18. So auch Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/AbfG, § 8 Rn. 10 f. von Lersner, in: Hösel/v. Lersner, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 20mißt § 8 Abs. 2 S. I Nr. 2 Krw-/ AbfG eine noch andere Bedeutung bei: Die Tatsache, daß in§ 8 Abs. 2 S. I Nr. 2 der Wirtschaftsdünger im Unterschied zum ersten Satzteil neben den Abfällen noch einmal genannt werde, mache deutlich, daß es bei den Untersuchungen oder Maßnahmen zur Vorbehandlung von Wirtschaftsdüngern nicht auf den Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 ankomme. Mit anderen Worten ermächtige § 8 Abs. 2 S. I Nr. 2 im Gegensatz zu § 8 Abs. 2 S. I Nr. I zu Regelungen für Wirtschaftsdünger als Produkte und Abfälle hinsichtlich deren Untersuchung und Vorbehandlung. Dagegen spricht wieder § 8 Abs. I, der die Regelung auf die Verwertung von Abfällen beschränkt. Außerdem würde sich die Frage stellen, warum gerade hier die Abfalleigenschaft von Wirtschaftsdüngern irrelevant sein sollte. Dies ergibt nur einen Sinn, wenn Wirtschaftsdünger als Produkt einen größeren Gefährdungsgrad aufwiesen als Sekundärrohstoffdünger als Produkt. 141 Kunig, in: Kunig/Paetow /Versteyl, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 18; ähnlich Schu/z, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-/AbfG, § 8 Rn. 25, 27. Delfs, Dünger oder Abfall?, s. 85 f. 142 Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 18. 143 Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 85 f. 144 Linden, AgrarR 2000, 247. 139

140

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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b) Stellungnahme

Bevor eine weitere Auseinandersetzung mit den verschiedenen Meinungen erfolgt, soll geprüft werden, ob die EG-Abfallrahmen-Richtlinie die Frage nach der Abfalleigenschaft von Wirtschaftsdünger beantworten kann. aa) EG-Abfallrahmen-Richtlinie Die Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. 07. 1975 über Abfalle 145 schließt folgende Abfalle aus der Landwirtschaft vom Geltungsbereich der Richtlinie aus (Art. 2 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iii): "Fäkalien und sonstige natürliche, ungefährliche Stoffe, die innerhalb der Landwirtschaft verwendet werden". Auch wenn die EG-Abfallrahmen-Richtlinie für die genannten Abfalle nicht anwendbar ist, kann hieraus kein Rückschluß auf den deutschen Abfallbegriff gezogen werden, da § 2 Abs. 2 K.rw-1 AbfG keinen gleichartigen Geltungsausschluß enthält 146. bb) Abfallrechtliche Abgrenzungskriterien (1) Allgemeine Kriterien

Wirtschaftsdünger lassen sich nicht eindeutig einer der in Anhang I genannten Abfallgruppe zuordnen. Für die Frage, ob sie als Abfall oder als Nebenprodukt einzuordnen sind, ist § 3 Abs. 3 Krw-/ AbfG heranzuziehen. Gern. § 3 Abs. 3 S. 1 Krw- I AbfG ist der Wille zur Entledigung hinsichtlich solcher beweglichen Sachen u. a. anzunehmen, 1. die bei der Herstellung von Erzeugnissen anfallen, ohne daß der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder 2. deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt. Für die Beurteilung der Zweckbestimmung ist die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung zugrunde zu legen (§ 3 Abs. 3 S. 2 Krw- I AbfG). Demnach bestimmt § 3 Abs. 3 Krw- I AbfG, daß in gewissen Fällen ein Entledigungswille anzunehmen oder ein entgegenstehender Wille des Besitzers unbeachtlich ist 147 . Der Erzeuger oder der Besitzer muß beweisen, daß sein Verhalten nicht unter die Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 Krw- I AbfG fällt und er demzufolge keinen Willen zu einer Entledigung i.S. v. § 3 Abs. 2 Krw- I AbfG hat. Äußert er sich entsprechend, nimmt er aber Handlungen vor, die auf einen Entledigungswillen deuten, so kann ihm immer nur in ,,Zweifelsfällen"- der objektive Befund der Verkehrsanschauung entgegengehalten werden. Der Besitzer oder Erzeuger muß also die Motivation seines 145 ABl. Nr. L 194, 39, geändert durch RL 911156/EWG v. 18. 03. 1991 (ABl. Nr. L 78, 32}, RL 911692/EWG v. 23. 12. 1991 (ABl. Nr. L 377, 48) und Entsch. 96/350/EG v. 24. 05. 1996 (ABI. Nr. L 135, 32). 146 So im Ergebnis auch Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 84 f. Zum europäischen Abfallbegriffvgl. z. B. Konzak, NuR 1995, 130 ff.; Eckert, NVwZ 1997, 967 f. 147 Kunig, in: Kunig/Paetow /Verstey1, Krw-/ AbfG, § 3 Rn. 33.

s•

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4. Teil: Das deutsche Recht

Verhaltens belegen. Diese unterliegt einem objektiven Korrektiv und zwar der Verkehrsanschauung. Der Hinweis auf die Verkehrsanschauung bedeutet die Bezugnahme auf Praxis und Gepflogenheiten. 148 Zunächst ist entscheidend, ob der Zweck der Tierhaltung auch darauf gerichtet ist, daß Wirtschaftsdünger anfällt 149. (2) Dungüberschüsse- Abfall Der Anfall von Wirtschaftsdünger ist keineswegs bezweckt und (mit)bestimmender Anlaß für die Tierhaltung, sondern nur eine sehr lästige Nebenfolge, wenn zwischen Tierbestand und landwirtschaftlicher Räche kein ausgewogenes Verhältnis besteht, so daß ein Entsorgungsproblem auftritt, was häufig bei der Massentierhaltung anzutreffen ist. Für die Frage, ob ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Fläche und Tierbestand besteht, ist entscheidend, wieviel Dung ausgebracht werden darf. Dies richtet sich nach der guten fachlichen Praxis, die den Maßstab der Verkehrsanschauung als Korrektiv festlegt. Soweit es sich bei Wirtschaftsdünger um Dungüberschüsse eines Betriebes handelt, sind sie demnach als Abfall einzustufen 150. Es stellt sich die Frage, ob die Dungüberschüsse nicht zum Produkt werden, wenn ein anderer Betrieb sie abnimmt, um sie auf seinen Rächen als Dünger einzusetzen. Aus der Sicht eines Viehhalters sind die Dungüberschüsse trotz möglichen Absatzes eine lästige Nebenfolge. Zwar zahlen einige Landwirte für Gülle ein Entgelt (3- 5 DM I m3 Gülle). Jedoch entstehen für den Abgeber weitaus höhere Kosten (8-20 DM/m3 Gülle), die von dem Entgelt nicht gedeckt werden. 151 Nur selten kann der Viehhalter seine Gülle kostenneutral entsorgen 152 • Auch wenn der abnehmende Landwirt für die Gülle ein Entgelt entrichtet, wird der Wirtschaftsdünger rechtlich nicht zum Produkt, sondern bleibt Abfall zur Verwertung. Wie bei Bioabfällen, die selbst zu hochwertigem Kompost aufbereitet wurden, dauert auch bei Wirtschaftsdüngern die Abfalleigenschaft fort, bis der Dünger ordnungsgemäß und schadlos verwertet ist I 5 3 . 148 Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/AbfG, § 3 Rn. 35 f., ders., NVwZ 1997, 212; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 30 Rn. 32 ff. 149 Zur Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt vgl. z. B. Schink, VerwArch 88 (1997), 243; Benedikt, NVwZ 1998, 226. 150 Im Ergebnis ebenso Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 86. 151 Vgl. z. B. Volmer, Landwirtschaftliches Wochenblatt, S. 20; ders. Agrarfinanz 2000, 27 zu den Kosten des Abgebers, wenn eine Güllebörse seine Gülle vennittelt. Zu den Kosten des Abgebers gehören die Transport- und Ausbringungskosten, die Vennittlungsgebühr bei Vertragsabschluß und die jährliche Vennittlungsgebühr (s. Volmer, Landwirtschaftliches Wochenblatt, S. 20; ders. Agrarfinanz 2000, 27). 152 Vgl. dazu Jäger, Ökonomische Bewertung der Aufbereitungsverfahren, in: KTBL (Hrsg.), Umweltverträgliche Gülleaufbereitung und -verwertung, S. 119 f. 153 Ausführlich zu der Abfalleigenschaft von Bioabflillen 4. Teil: 4. Kap. C. II. 2. b) bb).

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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(3) Wirtschaftsdünger als Produkt Denkbar ist aber auch, daß der Anfall von Wirtschaftsdünger eine erwünschte Nebenfolge und auch bezweckt ist. Dies liegt nahe bei Betrieben, bei denen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Tierhaltung und landwirtschaftlicher Fläche besteht. Aus ökologischer Sicht könnte der Anfall der Wirtschaftsdünger mitbezweckt sein 1s4 , weil ÖkobetriebeiSS gerade auf einen geschlossenen Kreislauf ausgerichtet sind. Z. B. verlangt die EG-Ökoverordnung 1s6 grundsätzlich den Einsatz von betriebseigenen Düngern. Der mitbestimmende Zweck des anfallenden Wirtschaftsdüngers bei der Tierhaltung kann durch die Mitgliedschaft in einem Verband nachgewiesen werden. Aus ökonomischer Sicht kann der Anfall der Wirtschaftsdünger gewünscht sein, wenn der Wirtschaftsdünger im eigenen Betrieb eingesetzt wird, wodurch Aufwendungen für den Erwerb von Handelsdünger erspart werden 157 . Der möglichen Annahme der Produkteigenschaft von Wirtschaftsdüngern steht nicht entgegen, daß die Entstehung der Wirtschaftsdünger unvermeidlich ist1s8 . So kann z. B. auch die Schweinehaut nach dem Schlachten eines Schweines ein Nebenprodukt darstellen, die auch nicht vermieden werden kann, die aber zu Schweinsleder verarbeitet werden kann und einen Marktwert verkörpert. Dieses Beispiel zeigt, daß die Vermeidbarkeit des anfallenden Stoffes im Produktionsprozeß kein allgemeines zwingendes Kriterium für die Produkteigenschaft ist. Wenn der Wirtschaftsdünger beim Anfall zunächst die Produkteigenschaft aufweist, so kann diese aber wieder gern. § 3 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, 1. Alt. Krw- I AbfG entfallen, und zwar wenn bei der Ausbringung dieser Dünger die gute fachliche Praxis überschritten wird. Die gute fachliche Praxis ist auch hier Basis der Verkehrsanschauung. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt die Auffassung in der Literatur, die Wirtschaftsdünger von der Abfalldefinition des § 3 Abs. 1 Krw- I AbfG ausklammert, wenn dessen Einsatz den Anforderungen guter fachlicher Praxis i.S.v. § 1a DMG genügt. Sie wählt aber einen anderen dogmatischen Ansatz, der aus den oben genannten Gründen abzulehnen ist 1s9 •

So auch Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 86. Zum ökologischen Landbau vgl. z. B. Köpke, S. 166 ff. 156 Zur EG-Verordnung über den ökologischen Landbau vgl. 3. Teil: 2. Kap. B. 157 Die Ersparnis von Aufwendungen stellt keinen Marktwert, sondern einen Betriebswert dar. Der Ersparnis von Aufwendungen stehen aber noch die Kosten für die Lagerung gegenüber, insbesondere die Lagerung in Güllebehältem. V gl. zum Betriebswert von Wirtschaftsdüngern Roemer/Scheibe/Schmidt/Woermann, Handbuch der Landwirtschaft, S. 219; Alsing, Lexikon Landwirtschaft, S. 343; DichtllIssing, Wirtschaftslexikon, Bd. I , Sp. 1256 ff. Zum gleichen Ergebnis kommt Linden, AgrarR 2000,247. 158 So aber Kunig, in: Kunig I Paetow I Versteyl, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 18. 159 s. oben 4. Teil: 4. Kap. C. 3. a) aa). 154 155

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4. Teil: Das deutsche Recht

4. Zusammenfassung der Ergebnisse Klärschlamm ist unproblematisch als Abfall zu qualifizieren. Selbst bei Bioabfällen, die technisch hochwertig aufbereitet werden, dauert die Abfalleigenschaft fort, bis sie ordnungsgemäß und schadlos verwertet sind. Wirtschaftsdünger sind Abfall, wenn zwischen Tierbestand und landwirtschaftlicher Fläche kein ausgewogenes Verhältnis besteht. Wenn Wirtschaftsdünger beim Anfall die Produkteigenschaft aufweist, so kann sie wieder gern. § 3 Abs. 3 S. I Nr. 2, 1. Alt. Krw- I AbfG entfallen, und zwar wenn bei der Ausbringung dieser Dünger die gute fachliche Praxis überschritten wird.

1/1. Abgrenzung Abfallverwertung und Abfallbeseitigung Vom Regelungsbereich des § 8 Krw- I AbfG ist nur die Abfallverwertung, nicht aber die Abfallbeseitigung erfaßt 160. Die stoffliche Verwertung beinhaltet gern. § 4 Abs. 3 S. 1 Krw-/ AbfG die Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Abfalle 161 . Nach § 4 Abs. 3 S. 2 Krw- I AbfG liegt eine stoffliche Verwertung vor, wenn nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung der im einzelnen Abfall bestehenden Verunreinigungen, der "Hauptzweck der Maßnahme" in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt. Die Nutzung der stofflichen Eigenschaften der Sekundärrohstoffdünger und Wirtschaftsdünger besteht darin, daß sie wegen ihres Nährstoffgehalts zu Düngezwekken eingesetzt werden. Wenn die Anforderungen guter fachlicher Praxis überschritten werden, so handelt es sich nicht zwingend um eine Beseitigungsmaßnahme162. Für die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung ist der Düngeeffekt entscheidend. Wird mit Hilfe der Aufbringung der Dünger tatsächlich ein Düngeeffekt erzielt, sind sie also objektiv zur Bodenverbesserung geeignet, so handelt es sich hierbei um Abfallverwertung 163. Dagegen liegt eine Abfallbeseitigung vor, wenn aufgrund der konkreten Art und Weise der Aufbringung kein Düngeeffekt erzielt werden kann 164. Der Einsatz von Wirtschaftsdünger und Sekundärrohstoffdünger stellt beispielsweise eine Abfallbeseitigung dar, wenn sie im Winter 160 Als Verwertungsverfahren ist hier R 10 des Anhangs li B einschlägig, in dem die Aufbringung auf den Boden zum Nutzen der Landwirtschaft genannt wird. Als Beseitigungsverfahren des Anhangs li A kommen D 1 (Ablagerung auf dem Boden, Deponierung), D 2 (Behandlung im Boden, z. B. biologischer Abbau von flüssigen oder schlammigen Abfallen im Erdreich) sowie D 4 (Oberflächenaufbringung, z. B. Ableitung flüssiger oder schlammiger Abfälle in Gruben, Teichen oder Lagunen usw.) in Betracht, vgl. hierzu auch Schutz, in: BrandtiRuchayiWeidemann, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 4 f.; Beckmann/Kersting, UPR 1995, 325. 161 Zum Verwertungsbegriff vgl. z. B. Bothe, UPR 1996, 170 ff. 162 So auch Kunig, in: KunigiPaetowiVersteyl, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 19. 163 Schutz. in: Brandt I Ruchay I Weidemann, Krw- I AbfG, § 8 Rn. 32. 164 Schulz, in: Brandt I Ruchay I Weidemann, Krw- I AbfG, § 8 Rn. 32.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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auf tiefgefrorenem Boden oder in einer solchen Menge aufgebracht werden, daß eine Bodenverbesserung ausgeschlossen ist 165. Die Aufbringung der Dünger als Abfalle wird in der Regel zwei Ziele verfolgen, Düngung und Beseitigung. Entscheidend ist dann der Hauptzweck der Maßnahme. Beseitigung ist anzunehmen, wenn die Quantität den objektiven Düngebedarf erkennbar überschreitet. Ein weiteres Kriterium für die Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung ist nach § 4 Abs. 3 S. 2 Krw- I AbfG das Schadstoffpotential, dem aber hier keine eigenständige Bedeutung zukommt. Dünger mit hohem Schadstoffgehalt dient nicht der Bodenverbesserung, so daß bereits die Nutzung der stofflichen Eigenschaft i.S.v. § 4 Abs. 3 S. 1 Krw-/ AbfG fehlt 166. Ist eine Abfallbeseitigung anzunehmen, wenn der Landwirt für die Abnahme von Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschaftsdünger ein Entgelt erhält? Der häufigste Anwendungsfall hierfür ist die Abnahme von Klärschlamm. Der Abgeber will die Stoffe entsorgen. Der Landwirt wählt diese Stoffe für die Düngung, weil er ein Entgelt erhält. Weder nach der früheren Rechtsprechung des BVerwG noch im Hinblick auf die wirtschaftliche Betrachtungsweise nach § 4 Abs. 3 S. 2 Krw- I AbfG sind die Düngestoffe als Abfalle zur Beseitigung zu qualifizieren, nur weil sie gegen Entgelt abgenommen werden 167. Nach der Rechtsprechung des BVerwG zum früheren AbfG stellte das Fehlen eines Marktpreises ein wesentliches Indiz dafür dar, daß ein gemeinwohlgefährdender Altstoff als Abfall entsorgt werden muß 168. Diese Rechtsprechung diente der Abgrenzung zwischen Abfall und dem sog. Wirtschaftsgut Die sog. Wirtschaftsgüter waren dem Abfallregime entzogen. Als Wirtschaftsgut wurden Stoffe eingestuft, die an verwendungs- und verwertungsbereite Dritte veräußerbar waren. Dagegen sollte die Verwertung von Altstoffen, für die kein Marktpreis erzielt werden konnte oder für deren Entgegennahme sogar ein Entgelt gezahlt werden mußte, den Vorschriften des Abfallgesetzes unterliegen169. Nach dem Krw-/ AbfG fallen Abfalle zur Verwertung unter den Anwendungsbereich des neuen Gesetzes. Die Abgrenzung zwischen Abfall und Wirtschaftsgut ist damit hinfällig geworden. Demnach können Stoffe, für deren Abnahme der bisherige Besitzer ein Entgelt entrichten muß, ohne weiteres als Abfall zur Verwertung qualifiziert werden. Im Hinblick auf die neue Definition des "Abfalls 165 Schulz, in: BrandtiRuchay I Weidemann, K.rw- I AbfG, § 8 Rn. 32; ebenso für Sekundärrohstoffdünger: Fluck; K.rw- 1AbfG, § 8 Rn. 70; vgl. zur alten Rechtslage vor allem Versteyl, in: KunigiSchwermeriVersteyl, AbfG, § 15 Rn. 20; OVG Lüneburg, Beschl. v. 14. 02. 1984, 7 OVG B 4184 = AgrarR 19984,229. 166 Vgl. Schulz, in: BrandtiRuchay IWeidemann, K.rw-1 AbfG, § 8 Rn. 39; Kunig, in: KunigiPaetow I Versteyl, K.rw-1 AbfG, § 8 Rn. 15. 167 Vgl. Schu/z, in: Brandtl Ruchay I Weidemann, K.rw- I AbfG, § 8 Rn. 36. 168 BVerwG , Urt. v. 24. 06. 1993, 7 C 11192 =ZUR 1993, 219, 221m. Anm. v. Wendenburg, ZUR 1993, 224. 169 Vgl. Schulz, in: BrandtiRuchay IWeidemann, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 36.

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4. Teil: Das deutsche Recht

zur Verwertung" kann zwar ein Entgelt ein Indiz sein, ist aber nicht allein ausschlaggebend. Das Kriterium der wirtschaftlichen Betrachtungsweise in § 4 Abs. 3 S. 2 Krw- I AbfG spiegelt sich im Begriff der wirtschaftlichen Zumutbarkeit i.S.v. § 5 Abs. 4 S. 3 Krw-1 AbfG wider 170. Eine (stoffliche) Verwertung liegt nach wirtschaftlicher Betrachtungsweise schon dann vor, wenn die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären 171 • Für den Begriff der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ist anerkannt, daß der Abfallbesitzer auch dann zur Verwertung verpflichtet ist, wenn ihm dies wirtschaftliche Nachteile bringt, er etwa für die Abnahme der Sache einen zurnutbaren Preis entrichten muß 172•

IV. Schadstoffbezogene Regelungen

Die Regelungen einer Verordnung nach § 8 Krw- I AbfG müssen sich auf Schadstoffgehalte beziehen. Maßgeblich sind Auswirkungen auf die Bodenqualität im Sinne seiner Geeignetheit als Nutzboden (Ertragsqualität), darüber hinaus auch im Blick auf andere Umweltgüter, wie sie§ 10 Abs. 4 S. 2 Krw-1 AbfG aufzählt. Im Vordergrund stehen Boden und Wasser. Bei Sekundärrohstoffdünger sind insbesondere Schwermetalle als Schadstoffe relevant. Hinsichtlich des Wirtschaftsdüngers können überhöhte Nährstoffanteile (wie Stickstoff und Phosphat) als "Schadstoffe" qualifiziert werden. 173

V. Grundsatz der guten fachlichen Praxis als Einschränkung der Verordnungsermächtigung für Wirtschaftsdünger

Für Wirtschaftsdünger kann eine Regelung nur insoweit getroffen werden, als das Maß der guten fachlichen Praxis i.S.v. § 1 a DMG überschritten wird (§ 8 Abs. 2 S. 2 Krw- I AbfG). Soweit es die Anwendung von Wirtschaftsdünger im Rahmen der guten fachlichen Praxis betrifft, ist das Düngemittelrecht und damit die DüngeV maßgebend. Es wird die Ansicht vertreten, daß nach § 8 Krw- I AbfG strengere Aufbringungsobergrenzen geregelt werden können, als sie bereits in der DüngeV mit 170 kgl210 kg N pro ha im Jahr vorgesehen sind 174. Die Festlegung der Obergrenzen Vgl. Schutz, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 37. Fluck, Krw-1 AbfG, § 4 Rn. 120. Ähnlich auch Weidemann, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 4 Rn. 116. 172 Queitsch, Krw-1 AbfG, S. 35; v. Köller; Krw-1 AbfG, § 5, S. 130; Fluck, Krw-1 AbfG, § 5 Rn. 177 ff. m Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/AbfG, § 8 Rn. 29; Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 58; Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 88. 174 Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 90 f. 170 171

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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nach § la Abs. 3 Nr. 2 DMG gehöre nicht zur guten fachlichen Praxis i.S.v. § la Abs. 2 DMG, denn die Obergrenzen gelten allgemein, ohne den Nährstoffbedarf verschiedener Pflanzenarten oder die jeweils im Boden verfügbaren Nährstoffe zu berücksichtigen, wie es§ la Abs. 2 DMG für die gute fachliche Praxis voraussetze. Auch beziehe sich die Verordnungsermächtigung zur Regelung der guten fachlichen Praxis nach § la Abs. 3 Nr. l DMG konkret auf§ la Abs. 2 DMG. Die Ermächtigung zur Regelung von Obergrenzen sei dagegen getrennt in § la Abs. 3 Nr. 2 DMG aufgeführt. 175 Diese Ansicht betrachtet die Definition zur guten fachlichen Praxis und die Ermächtigung zur Einführung von Obergrenzen isoliert. Eine Gesamtwürdigung führt jedoch zu dem Ergebnis, daß die flächenbezogenen Obergrenzen (für Wirtschaftsdünger) zum Konzept der guten fachlichen Praxis i.S.v. § la Abs. 2 DMG gehören und daher nicht gern. § 8 Krw- I AbfG strenger geregelt werden dürfen. Die Obergrenzen sind erforderlich, um die gute fachliche Praxis anwendbar zu machen. Sie dienen der Praktikabilität für den Landwirt, aber auch für die Behörde, sei es für die Beratung oder für den Vollzug bzw. die Kontrolle. Zwar entspricht die allgemeine Obergrenze nicht immer der bedarfsgerechten Düngung, denn in Einzelfällen kann die Obergrenze zu streng oder zu mild sein. Die bedarfsgerechte Düngung hängt nämlich von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab. Aufgrund einer Vielzahl ungewisser Faktoren kann manchmal auch erst im nachhinein festgestellt werden, wieviel Stickstoff die Pflanzen aufgenommen haben. Zu streng ist die Obergrenze, wenn nach dem Nährstoffbedarf mehr als 170 kg N /210 kg N pro ha im Jahr aufgebracht werden müßten. Zu mild ist die Obergrenze, wenn der Nährstoffbedarf unter der Obergrenze liegt. Die Obergrenze darf jedoch nur ausgeschöpft werden, wenn dies der Nährstoffbedarf rechtfertigt. Falls der Landwirt nicht bedarfsgerecht düngt, aber die Obergrenze wahrt, wird dies aber nicht nach der DüngeV sanktioniert. Lediglich in der zukünftigen Beratung wird der Landwirt darauf hingewiesen, sofern der Verstoß überhaupt festgestellt wird. Sanktioniert wird nach der DüngeV nur das Überschreiten der Obergrenzen. Gegen diese Wertung, daß die Obergrenzen zum Konzept der guten fachlichen Praxis gehören, spricht auch nicht § la Abs. 3 Nr. 2 DMG, der für die Verordnungsermächtigung die Obergrenzen getrennt aufführt. Der Gesetzgeber hat § la Abs. 3 Nr. 2 DMG durch das GVVBAbf von 1994 176 eingeführt, was auf die erforderliche Umsetzung der Nitratrichtlinie im Hinblick auf die flächenbezogene Obergrenze von 170 kg N pro ha im Jahr zurückzuführen ist. Auch die Nitratrichtlinie sieht die Obergrenze von 170 kg N als einen Teil des Konzepts der guten fachlichen Praxis an. Erst eine Obergrenze zieht eine genaue Grenze, die für die Vereinheitlichung der europarechtlichen Rahmenbedingungen erforderlich ist. Die Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 91. Art. 4 des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen v. 27. 09. 1994 (GVVBAbf), BGBI. I, 2705. 175

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4. Teil: Das deutsche Recht

Ermächtigungsgrundlage § Ia Abs. 3 Nr. 2 DMG ist notwendig gewesen, um ein gewisses Pauschalieren der guten fachlichen Praxis vornehmen zu können. Ohne Pauschalierung durch die Obergrenze hätte es dem Landwirt nicht verwehrt werden können, im Einzelfall nachzuweisen, daß ein Ausbringen von z. B. 180 kg N pro statt nur 170 kg N eine nährstoffgerechte Düngung ist und daher auch rechtmäßig ist. Falls der Landwirt nicht bedarfsgerecht düngt, aber die Obergrenze wahrt, wird dies zwar nicht nach der DüngeV sanktioniert, jedoch handelt es sich um einen Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften i.S.v. § 5 Abs. 3 Krw-1 AbfG, so daß die Abfallbehörde gern. § 21 Krw- I AbfG Anordnungen treffen kann. Eine Verordnung nach § 8 Krw- I AbfG könnte theoretisch für die Fälle ein Bußgeld regeln (vgl. § 61 Nr. 5 Krw- I AbfG), in denen der Landwirt zwar die Obergrenze einhält, aber über den Nährstoffbedarf hinaus düngt. Weitere Regelungsbereiche für Wirtschaftsdünger nach § 8 Krw- I AbfG wären z. B. Vorbehandlungsmaßnahmen oder Höchstmengen in Bezug auf Schadstoffe, die düngemittelrechtlich nicht erfaßt werden 177 . So kommen z. B. im Wirtschaftsdünger auch Schwermetalle wie Zink und Kupfer vor178•

VI. Aujbringung auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden

Eine Rechtsverordnung kann gern. § 8 Abs. 2 Krw- I AbfG Anforderungen an Abgabe und Aufbringung regeln. Die Aufbringung muß auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden erfolgen. Die Abgabe muß ebenfalls auf eine solche Aufbringung abzielen 179• In dieser Regelung liegt keine inhaltliche Änderung gegenüber§ 15 AbfG 180•

1. Landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden Genutzt werden die Böden landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch, wenn sie für diese Nutzung bestimmt sind. Zur Landwirtschaft gehört auch der Weinbau 181 . Für die Nutzung ist die Zweckbestimmung durch den zur Nutzung Berechtigten maßgeblich. Demnach muß eine solche Nutzung noch nicht aktuell Vgl. Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 91 f. Finck, Dünger und Düngung, S. 393; Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 92. 179 Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 75. 180 Schu[z, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 49. 181 Zimmemumn, Klärschlamm, Gülle, natürlicher und künstlicher Dünger, S. 153; Hösel! von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Kz. 1250 Rn. 9; vgl. auch BR Drs. 65/82, S. 18. 177

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4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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sein, sondern kann in absehbarer Zukunft erfolgen. Die Aufbringung muß der Erhaltung oder Wiederherstellung der Nutzbarkeit von landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Grundstücke dienen. 182 Somit fallen die Rekultivierung von Ödland, Deponien, Halden ebenso in den Anwendungsbereich des § 8 Krw- I AbfG wie die Ausbringung auf Grundstücke, die innerhalb der Fruchtfolge brachliegen oder auf Flächen, die stillgelegt sind 183 • Bei der Aufbringung auf sog. devastierte Flächen, d. h. Flächen, die durch anderweitige Nutzung keine belebte, pflanzentragende Bodenschicht mehr haben, muß die Art der Nutzung noch nicht feststehen, wenn nur sicher ist, daß sie für eine der drei unter den Oberbegriff Landwirtschaft fallenden Nutzungsarten bestimmt sind 184• Nicht zu den Nutzböden gehören allerdings Ödland, Bergbauhalden, Deponien, Lärmschutzwälle und sonstige Flächen, deren landwirtschaftliche, forstwirtschaftliche oder gärtnerische Nutzung nicht bezweckt ist 185 . Der Oberbegriff der landwirtschaftlichen Nutzung in der Überschrift und in Abs. 1 wirft die Frage auf, ob fiir die Anwendbarkeit des § 8 Abs. 2 Krw- I AbfG das Motiv der Gewinnerzielung maßgebend und damit der Erwerbsanbau Voraussetzung ist 186. Schon für§ 15 AbfG war streitig, ob die Vorschrift auch die Nutzung von Klein- und Hausgärten erfaßt 187 . Weder der Wortlaut noch die Systematik oder der Sinn und Zweck des § 8 Krw- I AbfG verlangen als Voraussetzung einen Erwerbsanbau. Das in anderen Vorschriften durchaus übliche Abgrenzungskriterium "gewerblich" taucht in § 8 Krw-1 AbfG nicht auf1ss. Die in § 5 Abs. 3 Krw-1 AbfG genannten Schutzgüter können unabhängig vom Motiv der Nutzung gefährdet werden 1s9 . Auch bei der Nutzung von Haus- und Kleingärten sind hygienisch-ästhetische Gesichtspunkte und der Schutz von Boden und Grundwasser genauso wichtig wie beim Erwerbsanbau 190. 182 Hösel/von Lersner; Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 11; Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 75; Frenz, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 7; Schulz, in: Brandt/Ruchay IWeidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 50; Zimmermann, Klärschlamm, Gülle, natürlicher und künstlicher Dünger, S. 153; Versteyl, in: Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, § 15 Rn. 13 f.; Kreft, in: HoschützkyiKreft, AbfG, § 15 Anm. 1.2.7. 183 Fluck, Krw- I AbfG, § 8 Rn. 75; Hösel/von Lersner, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 11 . 184 Vgl. den Bericht LABOlLAGA-AG "Abfallverwertung auf devastierten Flächen" in Rosenkranz u. a., Bodenschutz, 1996, Kz. 9007. Dazu auch Umwelt (BMU), 1996, S. 146. 185 Amt!. Begründung z. AbfKlärV 1982, BR Drs. 56/82, S. 18. Dazu auch Umweltbundesamt, Jahresbericht 1993, S. 252. 186 Vgl. Hösel/von Lersner; Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 11. 187 Für§ 15 Abs. 1 AbfG von 1986 bejahend Hösel/von Lersner, AbfG, § 15 Rn 9; Versteyl, in: KunigiSchwermer/Versteyl, AbfG, § 15 Rn. 13; Zimmermann, Klärschlamm, Gülle, natürlicher und künstlicher Dünger, S. 153; verneinend Nr. 2.3 Bay. Bkmg. v. 07. 04. 1983, LUMB!., S. 37; Nr. 2.1.3. Rh-Pf.VwV v. 30. 06. 1987, Mbl., S. 270; Hoschützky/Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, B 1 § 15 AbfG 1.2.7.; Dopheide, Grundzüge des Abfallrechts, S. 40. 188 Schulz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 51. 189 Hösel/von Lersner, Krw- 1 AbfG, § 8 Rn. 11.

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4. Teil: Das deutsche Recht

2. Abgabe und Aufbringung Anforderungen können auch für die Abgabe der Stoffe bestinunt werden, also gegenüber Personen, die sie nicht selbst aufbringen 191 . Die Abgabe ist die Übertragung des Besitzes an einen anderen mit dem Ziel der Verwertung der Stoffe als Düngemittel 192• Um die Anforderungen an die Abgabe administrativ kontrollieren zu können, ist die Vorschrift des § 40 Krw- I AbfG dahin auszulegen, daß die Duldungs- und Überwachungspflichten nicht erst mit dem Zeitpunkt der Abgabe, sondern schon bei beabsichtigter Abgabe anwendbar sind 193 . Aufbringung ist die oberflächige Ablagerung und Verteilung auf Böden sowie die daran anschließende Einarbeitung 194• Kein Aufbringen ist dagegen die Lagerung der Stoffe auf einem landwirtschaftlich genutzten Grundstück mit der Absicht, sie später wieder zu entfernen 195 . Hierbei handelt es sich um eine nach§§ 27, 31 Krw-1 AbfG zulassungspflichtige Abfallagerung 196. Eine Aufbringung im Sinne des § 8 Krw- I AbfG ist ebenfalls zu verneinen, wenn die Stoffe zu anderen Zwecken als der Düngung verwendet werden, z. B. zum Landschaftsbau 197 .

VII. Ermächtigung der Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen

Die Landesregierungen sind gern. § 8 Abs. 3 Krw- I AbfG ermächtigt, die bereits dargestellten Rechtsverordnungen auch selbst zu erlassen, soweit das BMU von der Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht hat. Die Länder können diese Er190 Vgl. Schulz, in: BrandtiRuchayiWeidemann, Krw-IAbfG, § 8 Rn. 51; ganz ähnlich auch Versteyl, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, AbfG, § 15 Rn. 13; Hösel/von Lersner; AbfG, § 15 Rn. 9; Frenz, Krw-1 Abf, § 8 Rn. 7. Im Ergebnis ebensoF/uck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 75. 191 Der Anwendungsbereich des§ 15 AbfG wurde durch das 2. ÄndG 1982 auch auf das Abgeben mit der Begründung ausgedehnt, daß die Überwachungsmaßnahmen nicht erst bei der Aufbringung einsetzen müssen, sondern insbesondere bei Klärschlamm und Müllkompost schon vor der Abgabe zu diesem Zweck, also in der Kläranlage oder im Kompostwerk, BR Drs. 131181, S. 8; BT Drs. 91667, S. 3 f. 192 Versteyl, in: KunigiSchwermeriVersteyl, AbfG, § 15 Rn. 15; Hösel/von Lersner; AbfG, § 15 Rn. 10; Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 82; Schutz, in: BrandtiRuchay IWeidemann, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 53. 193 So auch Hösel/von Lersner; Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 13. 194 Hösel/von Lersner; AbfG, § 15 Rn 9; Versteyl, in: Kunigl Schwermer I Versteyl, AbfG, § 15 Rn. 15. 195 Zu§ 15: OLG Stuttgart vom 3. 7. 1974-3 Ss 291174-, MDR 1974,953 (Ls.); Hösel/ von Lersner; § 15 Rn. 9. 196 Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 81; Schutz, in BrandtiRuchay IWeidemann, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 51, Fn. 4. 197 Hösel/von Lersner; AbfG, § 15 Rn. 9; Fluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 81; Schulz, in: Brandt I Ruchay I Weidemann, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 52.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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mächtigung durch Rechtsverordnung ganz oder teilweise weiter auf andere Behörden übertragen. Hinsichtlich der Kompetenz der Länder ist die Frage entscheidend, ab welchen Zeitpunkt der Bund von seiner Verordnungsermächtigung Gebrauch gemacht hat und die Länder damit ihre Befugnis zum Erlaß von Rechtsverordnungen verlieren. Zum einen wird vertreten, daß die Sperrwirkung bereits einsetzt, wenn mit dem Rechtsetzungsverfahren seitens des Bundes begonnen wird. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn die beteiligten Kreise zu einem Verordnungsentwurf angehört würden. 198 Zum anderen wird angenommen, daß die Länder ihre Ermächtigung erst verlieren, wenn der Bund eine eigene Rechtsverordnung erlassen hat, wenngleich diese noch nicht in Kraft getreten sein muß 199. Der letzten Auffassung ist zu folgen, denn gegen die erste Auffassung spricht, daß Verordnungsentwürfe ja liegenbleiben können.

VIII. Fortgeltung der Gülleverordnungen?

Einige Autoren diskutieren, ob die Gülleverordnungen der Lände~00 fortgelten201. Die Frage ist für den Umweltschutz vor allem deshalb von Bedeutung, weil Regelungen mancher Gülleverordnungen strenger sind als die der DüngeV. Zum einen sehen einige Gülleverordnungen längere Sperrfristen für die Ausbringung vor als die DüngeV202, wobei aber gern. § 3 Abs. 4 S. 2 DüngeV die Behörde durch Verwaltungsakt weitergehende zeitliche Ausbringungsverbote anordnen kann. Zum anderen beträgt nach einigen Gülleverordnungen die zulässige Aujbringungsobergrenze 2 DE pro ha im Jahr, also 160 kg N pro ha im Jahr203 , wogegen nach der DüngeV 170 kg N /210 kg N pro ha im Jahr die Obergrenzen bilden. Nicht nur die Aufbringungsobergrenzen selbst sind verschieden, sondern auch ihre Berechnungsmethoden. Die Gülleverordnungen gehen abstrakt von Dungeinheiten aus, die nach Tierbeständen ermittelt werden. Die DüngeV will dagegen die tatsächliche Belastung mit Nitrat zugrunde legen. Die Kontrolle der Einhaltung der DungFluck, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 107. Schulz, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 68. 2oo s. dazu bereits oben 4. Teil: 2. Kap. A. I. 201 Die Fortgeltung der Gülleverordnung bejahen: Delfs, Dünger oder Abfall?, S. 93 ff.; Hösel!von Lersner, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 28; Linden, AgrarR 2000, 250; Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Kennz. 0108 Rn. 28; ablehnend: Schutz, in: Brandt/Ruchay/ Weidemann, Krw- I AbfG, § 8 Rn. 85 a. 2o2 Nach der DüngeV ist es verboten, vom 15. 11. bis 15.1. Gülle auszubringen. Ein Ausbringungsverbot vom 15.10. bis 1.2. bestimmen die Gülleverordnung in Bremen(§ 5 Abs. 1), Harnburg (§ 5 Abs. 1), Niedersachsen (§ 6 Abs. 1) und Schleswig-Holstein (§ 5 Abs. 1). In Nordrhein-Westfalen bestand ein Aufbringungsverbot vom 15.1 0. - 15.2. 203 So in Bremen(§ 4 Abs. 2), Schleswig-Holstein (§ 5 Abs. 1) und Harnburg (§ 4 Abs. 1). In Niedersachsen sind 2,5 DE zugelassen (§ 5 Abs. 1), was in etwa der DüngeV entspricht. Nordrhein-Westfalen ließ 3 DE (240 kg N) zu (§ 4 Abs. 2). 198

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4. Teil: Das deutsche Recht

einheiten nach den Gülleverordnungen ist einfacher, da sie sich an dem jeweiligen Viehbestand ausrichten kann. Um die Einhaltung der Obergrenzen nach der Dünge V umfassend kontrollieren zu können, müßte praktisch ein Mitarbeiter der Behörde dem düngenden Landwirt hinterherlaufen. Als Kontrollinstrument sieht die DüngeV jedoch die Nährstoffvergleiche vor. Maßgebend für die Fortgeltung der Gülleverordnungen ist, daß sie auch auf der neuen Grundlage nach § 8 Abs. 3 Krw- I AbfG erlassen werden könnten. Wie für eine Bundesverordnung gilt auch hier die Einschränkung des § 8 Abs. 2 S. 2 Krw- I AbfG, wonach für Wirtschaftsdünger eine Regelung nur insoweit getroffen werden kann, als das Maß der guten fachlichen Praxis i.S.v. § Ia DMG überschritten wird204 . Die für den Umweltschutz relevanten strengeren Vorschriften der Gülleverordnungen- Höchstaufbringungsmenge von 160 kgiN und längere Sperrfristen - betreffen die gute fachliche Praxis. Diese Gegenstände sind bereits in der DüngeV abschließend geregelt205 . Die Gülleverordnungen gelten daher nicht fort. Das Land Nordrhein-Westfalen hat inzwischen hierauf reagiert und seine Gülleverordnung aufgehoben206. D. Klärschlammverordnung I. Sachproblem

Klärschlamm ist der Schlamm, der bei der Behandlung von Abwasser in Abwasserbehandlungsanlagen anfallt. Klärschlamm soll wegen seines hohen Anteils an organischer Substanz als Dünger in der Landwirtschaft eingesetzt werden. Der Landwirt erhält für die Abnahme des Klärschlamms sogar ein Entgelt. Bisher ist es für die Betreiber der Abwasserbehandlungsanlagen immer noch kostengünstiger, die Klärschlämme durch die Landwirtschaft zu entsorgen, als wenn sie die Klärschlämme verbrennen, deponieren oder einer Kompostierung zuführen. Umweltpolitisch gerechtfertigt wird der Einsatz des Klärschlamms als Dünger vor allem mit der Rückführung in den natürlichen Kreislauf, d. h. mit der Schließung unterbrochener Stoffkreisläufe. Jedoch verbirgt die Verwertung von Klärschlamm auf landwirtschaftlichen Flächen verschiedene Risiken: einerseits Umwelt- und Gesundheitsgefahren207 und andererseits mögliche Vermögenseinbußen für den Landwirt208. Mit zunehmender Tendenz weigern sich Betriebe der Ernährungsindustrie und des Handels, Produkte abzunehmen, die unter Einsatz des Klärschlamms erzeugt worden sind209. 204

Vgl. dazu bereits oben 4. Teil: 4. Kap. C. V.

2os Hinsichtlich der Autbringungsobergrenzen s. oben 4. Teil: 4. Kap. C. V. 206 s. die Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über das Aufbringen von Gülle und Jauche vom 20. 03. 1998, GV. NW., S. 210. 201 Vgl. dazu 2. Teil: 3. Kap. A. 111. 2os s. z. B. Kreft, AgrarR 1983, 58 f.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

127

Für die Problematik der Klärschlammverwertung im Landbau gibt es zwei Rechtsverordnungen. Das sind die Klärschlammverordnung, die eine schadlose Verwertung sicherstellen will und die Klärschlamm-Entschädigungsfonds- Verordnung, die klärschlammbedingte Schäden des Landwirts oder eines anderen Betroffenen, wie z. B. des Verbrauchers ersetzen soll.

II. Ausgestaltung der Klärschlammverordnung

Die AbfKlärV 210 dient insbesondere l. der Vermeidung von Gesundheits- und Umweltschäden bei Aufbringung des Klärschlamms und 2. der ökologisch sinnvollen Rückführung der im Klärschlamm enthaltenen Nährstoffe in den Naturkreislauf und damit der Verringerung des zusätzlichen Bedarfs an Mineraldünger211 .

1. Anwendungsbereich Der AbfKlärV unterliegen zum einen die Setreiber von Abwasserbehandlungsanlagen, die Klärschlamm für landbauliche Zwecke abgeben bzw. abgeben wollen, zum anderen diejenigen, die Klärschlamm auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden aufbringen wollen (§ I AbfKlärV). Damit gilt die Verordnung sowohl für Abgeber als auch für Anwender des Klärschlamms. Von den Abwasserbehandlungsanlagen werden vor allem kommunale, aber auch entsprechende industrielle Kläranlagen erfaßt212 . Eine Beschränkung auf Anlagen einer bestimmten Ausbaugröße besteht nicht mehr213 . Die von der Ausbaugröße unabhängige Anwendung ist eine Folge der europäischen Klärschlammrichtlinie, deren Art. 11 nur beschränkte Ausnahmeregelungen für Kleinkläranlagen vorsieht214. Dafür ist die Sonderregelung für kleinere Anlagen in § 3 Abs. 9 AbfKlärV eingeführt worden215 . Vgl. Beckmann/Kersting, in: Landmann/Rohmer, § 8 Rn. 29. Außer Berlin, Bremen, Harnburg und dem Saarland haben alle Bundesländer Verwaltungsvorschriften zum Vollzug der AbfKlärV erlassen. Vgl. zu den Verwaltungsvorschriften Schultheiß/Klages-Haberkem/Döhler, in: KTBL (Hrsg.), Auswirkungen rechtlicher Regelungen auf die landbauliche Verwertung von Sekundärrohstoffdüngem, S. 22 f. 211 Beckmann/Kersting, in: Landmann/Rohmer, § 8 Rn. 35. 212 Schutz, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 75. 213 Vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 AbfKlärV, wonach Abwasserbehandlungsanlagen ungeachtet ihrer Größe definiert werden. 214 Antwort St. Grüner auf Anfrage Kiehm v. 18. 03. 1988, BT Drs. 11/2061, S. 36. 215 Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKlärV-Kz. 1252, § 1 Rn. 6. 209 210

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4. Teil: Das deutsche Recht

Klärschlamm ist der bei der Behandlung von Abwasser in Abwasserbehandlungsanlagen anfallende Schlamm, auch in entwässertem und getrocknetem Zustand (§ 2 Abs. 2 S. 1 AbfKlärV). Die Behandlung kann in Faulung, Kompostierung, Konditionierung, Trocknung und sonstiger Entwässerung bestehen, wobei die Entwässerung allein nicht als Behandlung gilt216• Als Klärschlamm im Sinne dieser Verordnung gelten auch Klärschlammkomposte und Klärschlammgemische. Klärschlammgemische sind Mischungen aus Klärschlamm mit anderen Stoffen (§ 2 Abs. 2 S. 6 AbfKlärV). 2. Verhältnis zum Düngemittelrecht Für Klärschlammgemische, die unter Verwendung von Kohlenstoffträgern, Kalk- oder Gesteinsmehlzusätzen sowie anderen Stoffen hergestellt werden, galt nach der bisherigen Rechtslage nur dann die AbfKlärV, wenn diese nicht nach § I DMG dem Düngemittelrecht unterlagen 217 . Klärschlamm und Klärschlammgemische, die zu Düngezwecke bestimmt sind, unterliegen nach der neu gefaßten Nr. 2a des § 1 DMG auch dem Düngemittelrecht und unterfallen nach § 2 Abs. 1 DMG als Sekundärrohstoffdünger der Typenzulassung. Dementsprechend wurde § 1 Abs. 2 AbfKlärV durch die Erste Änderungsverordnung vom 06. 03. 1997 geändert218 . Danach finden Abfall- und Düngemittelrecht nebeneinander Anwendung. Die AbfKlärV regelt abfallrechtlich die schadstoffbezogenen Vorgaben. Das DMG enthält im wesentlichen die nährstoffbezogenen Aspekte. 219 Auch § 3 Abs. 1 S. 2 AbfKlärV stellt den Bezug zum Düngemittelrecht her. Hiernach gelten für das Aufbringen von Klärschlamm die Bestimmungen des Düngemittelrechts entsprechend. Eine entsprechende Anwendung des Düngemittelrechts ist geboten, weil es umfassendere Regelungen für die Düngung enthält als die AbfKlärV. Die Aufbringung von Klärschlamm muß den gleichen strengen Anforderungen unterliegen. 220 3. Voraussetzungen für das Aufbringen a) Unschädliche und pflanzenbedarfsgerechte Klärschlammverwertung

Um eine unschädliche Klärschlammverwertung zu gewährleisten, wird die Abgabe und das Aufbringen von Klärschlamm von bestimmten Voraussetzungen ab216 Kreft, in: Hoschützky /Kreft, RdA, § 15 S. 12; Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbKiärV- Kz.1252, § 2 Rn. 10. 217 Schutz. in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 79. 21s BGBI. I S. 446. 219 Vgl. Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, § 8 Rn. 79. 22o Vgl. auch Hösel/von Lersner; Recht der Abfallbeseitigung, AbfKiärV, Kz. 1252, § 3 Rn. 13, S. 11.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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hängig gemacht. Der Klärschlamm darf nur so auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden aufgebracht werden, daß das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird und die Aufbringung nach Art, Menge und Zeit auf den Nährstoffbedarf der Pflanzen unter Berücksichtigung der im Boden verfügbaren Nährstoffe und organischen Substanz sowie der Standort- und Anbaubedingungen ausgerichtet wird (§ 3 Abs. 1 S. 1 AbfKlärV). Um diese Anforderungen erfüllen zu können, müssen vor dem Ausbringen des Klärschlamms der Boden und der Klärschlamm untersucht werden. b) Boden- und Klärschlammuntersuchungen

Der Betreiber einer Abwasserbehandlungsanlage ist vor der erstmaligen Aufbringung verpflichtet, den Boden auf den Gehalt an bestimmten Schwermetallen untersuchen zu lassen (§ 3 Abs. 2 AbfKlärV). Die Bodenuntersuchungen sind grundsätzlich im Abstand von lO Jahren zu wiederholen (§ 3 Abs. 3 AbfKlärV). Dagegen muß der Anwender den Boden regelmäßig vor der Aufbringung untersuchen hinsichtlich: des pH-Wertes, des Gehalts an pflanzenverfügbarem Phosphat, Kalium und Magnesium (§ 3 Abs. 4 AbfKlärV). Klärschlamm darf nur abgegeben oder aufgebracht werden, wenn in Abständen von längstens 6 Monaten Proben des Klärschlammes durch eine von der zuständigen Behörde bestimmte Stelle untersucht werden: auf die Gehalte an Blei, Cadmium, Chrom, Kupfer, Nickel, Quecksilber und Zink, auf die Summe der organischen Halogenverbindungen als adsorbierte organisch-gebundene Halogene (AOX), Gesamt- und Ammoniakstickstoff, Phosphat, Kalium, Magnesium sowie auf den Trockenrückstand, die organische Substanz, die basisch wirksamen Stoffe und den pH-Wert (§ 3 Abs. 5 AbfKlärV). Mindestens alle 2 Jahre müssen Proben des Klärschlammes auf ihren Gehalt an bestimmten organischen Schadstoffen untersucht werden(§ 3 Abs. 6 AbfKlärV).

4. Aufbringungsverbote und Beschränkungen § 4 AbfKlärV regelt die Verbote und Beschränkungen des Aufuringens von Klärschlamm bzw. des Anbaues von Feldgemüse (Abs. 2 S. 2). Hierbei handelt es sich um absolute Verbote (Abs. 1, 2 S. 1, Abs. 4, 5 und 7), zeitlich beschränkte Verbote (Abs. 3), Verbote mit Ausnahmemöglichkeit (Abs. 6) und an die Überschreitung von Grenzwerten geknüpfte Verbote (Abs. 8- 12)221 . § 6 AbfKlärV legt Obergrenzen für die Aufbringungsmengen fest. Verletzungen dieser Regelungen werden als Ordnungswidrigkeiten geahndet (§ 9 AbfKlärV).

221

Hösel! von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbKlärV-Kz. 1252, § 4 Rn. 24, S. 17.

9 Hänel

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4. Teil: Das deutsche Recht

a) Grenzwerte

Das Aufbringen von Klärschlamm ist verboten, wenn die Bodengrenzwerte oder die klärschlammbezogenen Konzentrationsgrenzwerte überschritten sind. Außerdem gibt es Obergrenzen für die Aufbringungsmenge von Klärschlamm. Die Überschreitung der Bodengrenzwerte führt zwar zum Verbot der Klärschlammaufbringung, nicht aber zu Anbaubeschränkungen (vgl. § I Abs. 3 S. 3 AbfKlärV). Die Bodengrenzwerte und die Grenzwerte der Gehalte im Klärschlamm beziehen sich gleichermaßen auf die Schwermetalle: Blei, Cadmium, Chrom, Kupfer, Nickel, Quecksilber und Zink. Bei den Gehalten im Klärschlamm werden darüber hinaus Grenzen gesetzt hinsichtlich der organisch-persistenten Schadstoffe polychlorierte Biphenele (PCB), der polychlorierten Dibenzodioxinen und der polychlorierten Dibenzofuranen (PCDD, PCDF) und hinsichtlich der Summe der halogenorganischen Verbindungen. Gern. § 1 Abs. 3 S. 1 AbfKlärV wirken die betroffenen Stellen darauf hin, daß die in dieser Verordnung genannten Grenzwerte soweit wie möglich unterschritten werden. Diese Regelung, die die erste AbfKlärV von 1982 noch nicht enthielt, verankert das ökologische Gebot der Emissionsminderung unabhängig vom Erreichen von Immissionswerten entsprechend § 5 Abs. l Nr. 2 BlmSchG. Im Gegensatz zum BlmSchG bleibt bei § 1 Abs. 3 Satz 1 AbfKlärV der rechtliche Gehalt offen. Diese Regelung kann zwar als Auslegungshilfe dienen, entfaltet aber keine unmittelbare rechtliche Wirkung. 222 aa) Bodengrenzwerte Die Bodengrenzwerte der AbfKlärV von 1982 in § 4 Abs. 4 waren die ersten Bodengrenzwerte der deutschen Rechtsgeschichte 223 . Sie wurden hinsichtlich Cadmium, Kupfer, Quecksilber und Zink durch die AbfKlärV von 1992 verschärft. Die Verschärfung des Quecksilbergehaltes verlangte das europäische Recht224 . § 4 Abs. 8 S. 2 AbfKlärV 1992 verschärft die Grenzwerte des Satzes 1 hinsichtlich Cadmium und Zink bei leichten Böden und solchen mit geringem Tongehalt sowie Böden mit pH-Werten zwischen 5 und 6. Die Gründe für die Verschärfung der Grenzwerte für Böden mit pH-Werten zwischen 5 und 6 liegen in der stärkeren Mobilität von Cadmium und Zink in sauren Böden225 .

222 223

224 225

Vgl. Hösellvon Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfK!ärV-Kz. 1252, § 1 Rn. 8. Storm, DVBI. 1985, 321. Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKlärV- Kz. 1252 Rn. 51. Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbKlärV-Kz. 1252 Rn. 38.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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bb) Klärschlammkonzentrationsgrenzwerte Zudem ist das Aufbringen von Klärschlamm verboten, wenn im Schlamm ein bestimmter Gehalt an organisch-persistenten Schadstoffen oder Schwermetallen überschritten wird (§ 4 Abs. 10, 12 AbfK.lärV). Ferner besteht ein Aufbringungsverbot, wenn der Klärschlamm die zulässige Summe der halogenorganischen Verbindungen überschreitet(§ 4 Abs. 11 AbfK.lärV). cc) Obergrenzen für Aufbringungsmengen Innerhalb von drei Jahren dürfen nicht mehr als 5 t Trockenmasse an Klärschlamm je ha aufgebracht werden. Klärschlammkomposte dürfen innerhalb von drei Jahren bis zu 10 t Trockenmasse je ha aufgebracht werden, wenn die Schadstoffgehalte im Klärschlammkompost die Hälfte der zulässigen Schwermetallgehalte und die Hälfte an zulässigen Gehalten an organischen Schadstoffen nicht überschreiten(§ 6 AbfK.lärV). b) Gebiets- und produktbezogene Restriktionen für die Aujbringung

Ein absolutes Aufbringungsverbot besteht für Rohschlamm und industrielle Klärschlämme 226 auf sämtlichen landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (§ 4 Abs. 1 AbKlärV). Auch das Aufbringen von Klärschlamm auf Gemüse- und Obstanbauflächen ist verboten und beim Feldgemüse unterliegt es Beschränkungen(§ 4 Abs. 2 AbfK.lärV). Gleiches gilt für den Anbau von Feldfutter, Zuckerrüben oder Silo- und Grünmais. Verboten ist ferner gern. § 4 Abs. 4 bis Abs. 7 AbfK.lärV das Aufbringen von Klärschlamm auf Dauergrünland, forstwirtschaftlich genutzte Böden, landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden in naturschutzrechtlich geschützten Gebieten, den Zonen I und II von Wasserschutzgebieten sowie in bestimmten Bereichen von Uferrandstreifen. Der Begriff "Dauergriinland" ist nicht definiert. Gemeint ist damit Griinland, dessen anderweitige landwirtschaftliche oder gärtnerische Nutzung nicht beabsichtigt ist227 • Das absolute Verbot der Aufbringung von Klärschlämmen auf forstwirtschaftlieh genutzten Böden bestand nach der ersten AbfKlärV noch nicht. Hiernach war eine Ausnahmeregelung für den Fall der Gemeinwohlverträglichkeit vorgesehen. Bei der Auslegung des Begriffs der forstwirtschaftlich genutzten Böden ist die De-

226 Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 78, faßt die in § 4 Abs. I, 2. Alt. AbfKiärV genannten Schlämme als industrielle Schlämme zusammen. Vgl. auch BR Drs. 493/91, S. 37. 227 Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKlärV-Kz. 1252, § 4 Rn. 28.

9*

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4. Teil: Das deutsche Recht

finitiondes Waldes in § 2 BWaldG heranzuziehen228 . Danach wird Wald definiert als jede mit Forstpflanzen bestockte Grundfläche einschließlich kahlgeschlagener oder verlichteter Flächen, Waldwege, Waldeinteilungs- und Sicherungsstreifen, Waldblößen und Lichtungen, Waldwiesen, Wildäsungsflächen, Holzlagerplätze, sowie weitere mit dem Wald verbundene und ihm dienende Flächen. Das Aufbringen von Klärschlamm in Naturschutzgebieten, Naturdenkmalen, Nationalparks, geschützten Landschaftsbestandteilen und nach § 20 c BNatSchG geschützten Biotopen ist grundsätzlich verboten. Jedoch kann hiervon gern. § 5 AbfK.lärV eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden. Der Grund für dieses Aufbringungsverbot liegt weniger im Schadstoffgehalt des Klärschlamms, sondern in dessen Nährstoffgehalt, der zu einer ökologisch unerwünschten Verdrängung seltener Pflanzengesellschaften führen kann229 . Naturschutzgebiete (§ 13 BNatSchG), Naturdenkmale (§ 17 BNatSchG) und Nationalparks (§ 14 BNatSchG) müssen vor der Anwendbarkeit des § 4 Abs. 6 AbfK.lärV nach dem Naturschutzrecht des Bundes und der Länder dazu erklärt worden sein(§ 12 BNatSchG). Das Aufbringungsverbot in § 4 Abs. 7 AbfKlärV hinsichtlich der Zone I und II in Wasserschutzgebieten und der Uferrandstreifen wurde neu in die AbfK.lärV 1992 eingefügt230. Der Bezug auf Zone I und II von Wasserschutzgebieten bedarf der genaueren rechtlichen Untersuchung. Derartige Zonen sind weder bundesrechtlich noch landesgesetzlich genau definiert. § 19 WHG beschreibt lediglich die Voraussetzungen für die Festlegung von Wasserschutzgebieten. Die Länderwassergesetze231 ermächtigen die Behörden, die eine Schutzgebietsverordnung erlassen dürfen, das Schutzgebiet in Zonen einzuteilen, ohne diese selbst zu definieren. Die Schutzgebietszonen sind definiert in: vier verschiedenen Richtlinien des Deutschen Vereins von Gas- und Wasserfachmännem (DVGW) 232 für Grundwasser, Trinkwassertalsperren, Seen und Heilquellen233 . Teilweise haben die Länder ihren Behörden die Anwendung dieser vier Richtlinien vorgeschrieben234. Nach diesen Richtlinien dient die Schutzzone I dem Schutz der unmittelbaren Umgebung der Fassungsanlage, der Talsperre oder des Sees, die Zone II dem Schutz vor Verunreinigungen, die von menschlichen Tätigkeiten in der Nähe der Fassungsanlage, der Talsperre einschließlich deren Zuläufe oder des Sees ausgehen, und die Schutzzone 228 OVG Koblenz v. 12. 04. 1991- 7 B 10080/91- NuR 1992, 2870::: NVwZ RR 1991, 532 = ZfW 1992, 378 = DVBI. 1991, 886 (LS). 229 BR Drs. 493 I 9I , S. 39; Dopheide, Grundzüge des Abfallrechts, S. 52. 230 Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKiärV-Kz. I25I, § 4 Rn. 2, 33. 23 1 Art. 35 Abs. 1 BayWG; § 22 Abs. I S. 2 BerlWG; § 47 Abs. 3 BremWG; § 27 Abs. I S. 2 Hbg WG; § 29 Abs. 2 HessWG; § 14 Abs. I S. 2 NordrhWG; § 13 Abs. 2 S. I RhPfWG; § 37 Abs. 1 S. 2 Saar!WG; § 15 Abs. 2 Sch!HWG. 232 Jetzt Deutscher Verein des Gas- und Wasserfachs, Eschborn. 233 Abgedruckt bei WüsthoffI Kumpf/von Lersner/ Roth, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Kz. D 30 - 33. 234 Z. B. VwV NW v. 25. 04. I975, MBI. S. IOIO; Rh.-Pf. Erl. v. 19. 02. 1976, MB!. s. 495.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

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III dem Schutz vor weitreichenden Beeinträchtigungen, insbesondere durch nicht oder schwer abbaubare Stoffe235 . Da es sich bei den Richtlinien um Akte von Privaten handelt, stellt sich die Frage, ob die AbfKlärV hinsichtlich des Verbotes für die Zonen I und II dem Bestimmtheitsgrundsatz genügt. Die Schutzgebietsverordnungen sind in Gesetzes- oder Amtsblätter zu bekanntzugeben. § 4 Abs. 7 AbfKlärV verweist somit nicht direkt auf private Normen, sondern auf landesrechtliche Vorschriften, denen ihrerseits private Regelungen zugrunde liegen. Somit werden die Schutzzonen genügend konkretisiert236. Zweifelhaft ist, ob die in § 4 Abs. 12 AbfKlärV geregelte Zwischenlagerung von der Ermächtigungsgrundlage des § 8 Krw- I AbfG gedeckt ist. Nach § 4 Abs. 12 AbfKlärV darf der Klärschlamm auf oder in der Nähe der Aufbringungsfläche nur gelagert werden, soweit dies für die Aufbringung erforderlich ist237 . Nach § 8 Krw- I AbfG kann die Abgabe und die Aufbringung geregelt werden. Eine am Wortlaut orientierte Auslegung käme zum Ergebnis, daß § 8 Krw- I AbfG nicht die Zwischenlagerung erlaßt. Es stellt sich die Frage, ob die Zwischenlagerung aufgrund des engen Sachzusammenhanges von der "Aufbringung" abgedeckt ist. Ziel des § 4 Abs. 12 ist die Beschränkung der mit der Zwischenlagerung verbundenen Umweltgefährdung wie z. B. Auswaschung, Verwehung und Geruchsbelästigung238. Nach einer Auffassung ist nicht ganz nachzuvollziehen, inwiefern die Nähe zur Aufbringungsfläche ein Maßstab der Umweltbelastung ist239• Hiergegen ist einzuwenden, daß beim Transport von Klärschlämmen Gefahren bestehen, die sich in einer Umweltbelastung realisieren können.

5. Kontrolle Zur Gewährleistung der Durchführung und Kontrolle der Aufbringungsverbote und -beschränkungen dienen die Untersuchungs- und Nachweispflichten sowie der Aufbringungsplan der Behörden (§§ 3, 7 und 8 AbfKlärV). Bei dem Aufbringungsplan der Behörden nach § 8 AbfKlärV handelt es sich um ein neues umweltrechtliches lnstrument240. Die zuständigen landwirtschaftlichen Fachbehörden der Länder oder von diesen beauftragte Dritte haben jährlich einen Aufbringungsplan über die im Verlauf des Kalenderjahres aufgebrachten Klärschlämme zu erstellen. Der Aufbringungsplan dient nicht nur dem Schutz des Bo235 VGH Mannheim v. 25. 03. 1975- II 504/69-, ZfW 1972, 183, hat anerkannt, daß die DVGW-Richtlinien als wasserwirtschaftliche, hygienische und technische Erkenntnisse berücksichtigt werden können. 236 Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKlärV-Kz. 1251, § 4 Rn. 2, 34. 237

Zur Zwischenlagerung von Klärschlamm gern. § 4 Abs. 12 AbfKlärV vgl. Busch, NuR

1994, 177 f. 238 239 240

BR Drs. 493/91, Beschl., Anl. S. 26. So Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKlärV, Kz. 1252, § 4 Rn. 47. Hösel/von Lersner; Recht der Abfallbeseitigung, AbfKlärV, Kz. 1252, § 8 Rn. 63.

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4. Teil: Das deutsche Recht

dens und des Grundwassers vor dem übermäßigen Eintrag von Pflanzennährstoffen241, sondern auch der Einsparung von Mineraldünger, welche nicht nur im Interesse des Anwenders, sondern auch im umweltpolitischen Interesse liegen kann. Der Aufbringungsplan ermöglicht die Abstimmung der Maßnahmen nach der AbfK.lärV mit denen des Düngemittelrechts, vor allem mit der DüngeV. 242 Derartige planecisehe Instrumente werden im Umweltrecht zunehmend eingesetzt (z. B. §§ 47, 47a BimSchG, 36, 36 b WHG)243 .

6. Fortgeltung der Klärschlammverordnung Die AbfKlärV des Bundes erging auf der Grundlage des früheren § 15 AbfG. Die allgemeine Auffassung geht davon aus, daß Rechtsverordnungen weiter wirksam bleiben, auch wenn die Ermächtigungsgrundlage außer Kraft getreten ist. Insofern stützt man sich auf mehrere Entscheidungen des BVerfG. Bereits im Jahre 1958 hat das BVerfG ausgeführt, es sei "allgemein anerkannt, daß eine im Zeitpunkt ihres Erlasses auf gesetzlicher Grundlage ergangene Rechtsverordnung nicht durch den Fortfall der Ermächtigungsvorschrift in ihrer Gültigkeit berührt werde"244. Das BVerfG begründete seine Auffassung nicht. Eine Begründung wäre begrüßenswert gewesen, weil diese Rechtsproblematik umstritten wa?45 . Außerdem hatte das BVerwG vier Jahre vor der Entscheidung des BVerfG den "Grundsatz" angenommen, "daß Durchführungsverordnungen mit der Aufhebung des ermächtigenden Gesetzes entfallen"246. Trotzdem hat sich die Rechtsansicht des BVerfG zu einer gefestigten Rechtsprechung entwickelt, ohne daß sie jemals dogmatisch begründet worden ist. Für eine gegenteilige Beurteilung lassen sich mehrere Argumente anführen247 . Rechtsverordnungen sind von der zugrundeliegenden Ermächtigung inhaltlich abhängig. Ihre Inhalte müssen sich in den Grenzen halten, die die Ermächtigungsgrundlage setzt248 . Da zwischen dem Ermächtigungsgesetz und der BR Drs. 493/91, S. 50. Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, AbfKiärV, Kz. 1252, § 8 Rn. 63. 243 Hösel/von Lersner; Recht der Abfallbeseitigung, AbfKiärV, Kz. 1252, § 8 Rn. 63. 244 BVerfG, Beschl. v. 03. 12.1958, I BvR488157, BVerfGE9, 3112. 245 Für die Fortgeltung: vgl. RGZ Beschl. v. 25. 01. 1924 111 882122= RGZE 107, 3151 319; RGSt, Urt. vom 24. 10. 1922 g. SchI 658 /22= 571861 87; Jellinek, Gesetz und Verordnung, 1887, 383 f.; Schneider, VVDStRL 8 (1949), 51; anderer bzw. differenzierender Ansicht: vgl. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 1928, 72, Fn. 15; Kutscher, BB 1949, 266; Wolff, Verwaltungsrecht I, 1. Aufl. (1956), 95. 246 BVerwG Urt. v. 26. 11. 1954- li C 178.53 = BVerwGE 1, 239,241. 247 Ausführliche Auseinandersetzung: Leitzke, UPR 1996, 177 ff.; Brandt, in: BrandtiRuchay I Weidemann, Krw- I AbfG, § 64 Rn. 3. 248 BVerfG Urt. v. 13. 12. 1961-1 BvR 1137159,278/60 = BVerfGE 13,248,255 ff.; Beschl. vom 09. 06. 1971 - 2 BvR 225/69 = BVerfGE 31, 145, 176 f.; Beschl. v. 12. 10. 1976 - BvR 197/73 = BVerfGE 42, 374, 387; Beschl. vom 23. 06. 1981-2 BvR 106180 = BVerfGE 58, 68, 79. 241

242

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

135

Rechtsverordnung eine funktionale Einheit besteht249, müßte angenommen werden, daß die Rechtsverordnung beim Fortfall des Ermächtigungsgesetzes unwirksam wird250• Dafür spricht auch, daß andernfalls auf der Grundlage eines nicht mehr existenten Gesetzes in Grundrechte eingegriffen werden könnte251 . Die Verordnung bleibt aber wirksam, wenn sie inhaltlich von der neuen Ermächtigungsgrundlage abgedeckt ist252. Die AbfKlärV hält sich in den Grenzen der neuen Ermächtigung § 8 Krw- I AbfG253 . Zudem spricht für die Fortgeltung, daß die AbfKlärV am 06. 03. 1997 auf der Grundlage des § 8 Krw- I AbfG geändert wurde254• Mit dieser Änderung hat der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, daß die übrigen Vorschriften der AbfKlärV in unveränderter Form auf Grundlage des § 8 Krw-1 AbfG neu erlassen werden sollen 255 . Auch in§ 3 Abs. 1 Nr. 1 BBodSchG256 geht der Gesetzgeber davon aus, daß die AbfK1ärV fortgilt Wenn man meint, daß die Rechtsverordnung nicht automatisch aufgrund der neuen Ermächtigung fortwirke, sondern der Verordnungsgeber die gewollte Fortgeltung kundtun müsse, dann ergibt sich für die AbfKlärV folgende Rechtslage: für die Anwendung von Klärschlamm vom 01. 10. 1996257 bis zum 06. 03. 1997 hätte es einen rechtsfreien Raum gegeben. Es wäre dann für diesen Zeitraum gegen die Umsetzungspflicht nach der europäischen Klärschlammrichtlinie verstoßen worden. Eine nachträgliche Sanktion der EG-Kommission käme aber nicht mehr in Betracht, weil das Ziel eines Zwangsmittels aufgrund der Erledigung nicht mehr erreicht werden könnte.

/li. Umsetzung der Klärschlammrichtlinie der EG

Die Bundesrepublik Deutschland hat die Klärschlammrichtlinie mit fast dreijähriger Verspätung durch die AbfKlärV vom 15. 04. 1992 umgesetzt. Die deutsche Regelung geht über die Richtlinie der Gemeinschaft hinaus, indem sie auch das Problem der Belastung mit organischen Schadstoffen aufgreift. Hierfür sieht die Verordnung die Untersuchung des Klärschlammes auf Gehalte an organischen-per249 Vgl. Ossenbühl, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, § 64 Rn. 71. 250 So nur Leitzke, UPR 1996, 177 ff. und Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts III, § 64 Rn. 71. 251 Leitzke, UPR 1996, 180. 252 Maurer; Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 5; Schutz, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 84; Frenz, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. 11; Bockey, UPR 1998,256. 253 Frenz, Krw-1 AbfG, § 8 Rn. II; Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 85. 254 BGBI. I 1997, S. 446. 255 Schutz, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, Krw-/ AbfG, § 8 Rn. 85. 256 Gesetz zum Schutz des Bodens v. 17. 03. 1998; BGBI. I S. 502. 257 Am 01. 10. 1996 sind § 8 Krw-/ AbfG in Kraft getreten und die frühere Ermächtigungsgrundlage § 15 AbfG abgelöst worden.

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4. Teil: Das deutsche Recht

sistenten Schadstoffen vor. Zudem setzt sie Schlammgrenzwerte fest, bei deren Überschreitung die Aufbringung des Klärschlammes auf landwirtschaftlichen Böden verboten ist. 258

E. Bioabfallverordnung

Seit den 90'er Jahren werden Bioabfälle zunehmend getrennt gesammelt, um sie wiederverwerten zu können. Die Entsorgungswirtschaft hat innerhalb weniger Jahre etwa 5 Milliarden DM in Behandlungsanlagen investiert, wie z. B. in Kompostwerke. Seit der Einführung der Biotonne fallen noch mehr Bioabfälle an 259 . Nun braucht man auch einen Absatzmarkt für die behandelten Bioabfälle. Als Abnehmer kommen insbesondere die Landwirtschaft, der Landschaftsbau und der Erwerbsgartenbau in Betracht, die die Abfälle mit hohen organischen Anteilen (Bioabfälle) als Dünger einsetzen können260. Kritiker meinen aber, daß ein Überangebot an Bioabfällen entsteht, und daß Bioabfälle zukünftig nur noch unter Zuzahlungen verwertet werden könnten oder daß sie nach entsprechender Vorbehandlung auf Deponien abgelagert werden261 . Das Absatzproblem wird u. a. durch die Konkurrenz zwischen Klärschlamm und Kompost verschärft262 . Bioabfälle können wie Klärschlämme Schwermetalle und organische Schadstoffe sowie Fremdstoffe enthalten, so daß sich ihr Einsatz als Dünger ökologisch und für den Landwirt ökonomisch negativ auswirken kann. Aufgrund dieser Risiken hat die landwirtschaftliche Seite eine Bioabfallverordnung gefordert263 . Die Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (Bioabfallverordnung - BioAbfV) ist am 21. 09. 1998264 aufgrunddes § 8 Krw-/ AbfG ergangen. Die Bundesregierung erwartet, daß durch die Verordnung die Akzeptanz bei der Verwertung von Bioabfällen gesteigert wird265 . Mit der Verordnung soll die umweltverträgliche VerwerGötz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), § 85 Rn. 52. Die Vorgaben zur strikten Getrennterfassung der biologisch abbaubaren Siedlungsabfällen ergeben sich auf Bundesebene aus der TA-Siedlungsabfall, vgl. BR Drs. 883/97 v. 06. 11. 1997, S. 54; Bergs, Rechtliche Rahmenbedingungen zur Kompostanwendung, in: Thome-Kozmiensky, Biologische Abfallbehandlung, S. 48 ff. 260 Zur Kompostierung organischer Abfälle in den alten Kulturen s. Mach/Schenkel, Die Verwertung landwirtschaftlicher Abfälle in früheren Jahren und die Zukunft des Kompostes, in: Thome-Kozmiensky, Biologische Abfallbehandlung, S. 20 ff. 26t BR Drs. 883/97, S. 3. 262 Brensing, Klärschlammhaftungsfonds-Beispiel für einen Komposthaftungsfonds?, in: Thome-Kozmiensky, Biologische Abfallbehandlung, S. 63. 263 Vgl. Deselaers, AgrarR 1993, 337; Vetter, NVwZ 1999, 624. Teilweise ist die Ausgestaltung der Bioabfallverordnung ein Kompromiß. Die landwirtschaftlichen Interessenvertreter haben noch strengere Regelungen gefordert. 264 BGBI. 1998 I, S. 2955. Zur geplanten Änderung der BioAbfV, s. Gädecke, NuR 1999, 34. 258

259

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

137

tung der Bioabfalle auf Flächen gewährleistet werden. Durch die Verordnung werden höchstzulässige Schadstoffgehalte für Bioabfälle sowie Aufbringungshöchstmengen festgelegt. Ferner enthält die Verordnung Bestimmungen zur Seuchenund Phytohygiene. Die schadstoffbezogenen Anforderungen sind Grundlage für die düngemittelrechtliche Zulassung, d. h. Bioabfälle werden nur dann als Düngemittel zugelassen, wenn sie die Schadstoffgrenzwerte der BioAbfV einhalten (vgl. § 1 Abs. 3 DMVP66. Ebenso dürfen Klärschlämme nur dann zugelassen werden, wenn sie die Schadstoffgrenzwerte der AbfKlärV einhalten.

I. Anwendungsbereich

1. Sachlicher Anwendungsbereich Der sachliche Geltungsbereich erfaßt die unbehandelten und behandelten Bioabfälle267 und Gemische, die zur Verwertung auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlieh oder gärtnerisch genutzte Böden aufgebracht oder zum Zwecke der Aufbringung abgegeben werden sowie die Behandlung und Untersuchung solcher Bioabfälle und Gemische (§ 1 Abs. 1 BioAbfV). Hinsichtlich der Düngung auf forstwirtschaftliehen Flächen treffen die DüngeV, die BioAbfV und die AbfKlärV unterschiedliche Aussagen, worin aber kein gesetzlicher Widerspruch zu sehen ist. Die Dünge V erfaßt forstwirtschaftlich genutzte Flächen nicht, weil Forstflächen in der Regel nicht zur Ertragssteigerung gedüngt werden. Dagegen gilt die BioAbfV für forstwirtschaftlich genutzte Flächen aufgrund der Ermächtigung nach § 8 Krw- I AbfG. Jedoch dürfen gern. § 6 Abs. 4 BioAbfV Bioabfälle oder Gernische auf forstwirtschaftlich genutzte Böden nur im begründeten Ausnahmefall aufgebracht werden. Diese Regelung kommt einem Aufbringungsverbot gleich. 268 Die AbfKlärV verbietet generell das Aufbringen von Klärschlamm aufforstwirtschaftlich genutzte Böden(§ 4 Abs. 5 AbfKlärV).

BR Drs. 883/97, S. 3. Für die Zulassung der Bioabfalle als Düngemittel gelten die Schadstoffgrenzwerte Bioabfallverordnung und zwar unabhängig davon, welche Aächen mit den Bioabfallen gedüngt werden sollen, also auch wenn die Bioabfalle z. B. auch in Hausgärten eingesetzt werden sollen. Dahingegen gelten die anderen Bestimmungen der Bioabfallverordnung nicht für die Anwendung in Hausgärten (vgl. § I Abs. 3 Nr. 1 BioAbfV). 267 Vgl. zur Definition Bioabfälle 2. Teil: 1. Kap. C. 268 V gl. BR Drs. 883/97, S. 60. 265

266

138

4. Teil: Das deutsche Recht

2. Persönlicher Anwendungsbereich Der persönliche Anwendungsbereich in § 1 Abs. 2 BioAbfV richtet sich an die Entsorgungsträger (Nr. 1), an die Erzeuger oder Besitzer (Nr. 2), an die Bioabfallbehandler (Nr. 3), an die Gemischhersteller (Nr. 4) sowie an Bewirtschafter derbereits genannten Böden, auf denen Bioabfälle oder Gemische aufgebracht werden sollen oder aufgebracht werden (Nr. 5).

3. Ausschlußtatbestände Die Verordnung ist für bestimmte Verwertungen von Bioabfällen nicht anwendbar(§ 1 Abs. 3 BioAbfV). So sind Haus-, Nutz- und Kleingärten von den Bestimmungen ausgenommen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 BioAbfV)269. Ferner gilt die Verordnung nicht für die Eigenverwertung von Bioabfällen pflanzlicher Herkunft in landwirtschaftlichen Betrieben oder Betrieben des Garten- und Landschaftsbaues, wenn die Verwertung nach Maßgabe der §§ 6 und 7 BioAbfV auf betriebseigenen Flächen gewährleistet ist(§ 1 Abs. 3 Nr. 2 BioAbfV).

/1. Verhältnis zu anderen Gesetzen

Die BioAbfV weist Schnittstellen zu anderen sachverwandten Rechtsvorschriften auf. Sie ist eine Auffangverordnung. So gilt sie nicht, soweit die AbfKlärV Anwendung findet. Außerdem gilt sie nicht für Stoffe, die nach anderen Vorschriften entsorgt werden müssen (§ 1 Abs. 3 BioAbfV), wie z. B. nach dem Tierseuchengesetz oder dem Tierkörperbeseitigungsgesetz270 sowie den hierzu erlassenen Rechtsverordnungen271 . Die Vorschriften des Düngemittelrechts und des Pflanzenschutzrechts sind neben der BioAbfV anwendbar(§ I Abs. 4 BioAbfV).

1/1. Seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit durch Behandlung der Bioabfälle

Bioabfälle sind grundsätzlich einer Behandlung zuzuführen, welche die seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit gewährleistet (§ 3 Abs. I BioAbfV). Die seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit ist nach der Legal269 Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen verlangt, daß die Bioabfallverordnung auch für diese wichtigen Bereiche gilt (Umweltgutachten 2000, BT Drs. 14/3363 Rz. 903). 270 Zur Kompostierung von Bioabfällen tierischer Herkunft nach TKBG vgl. Grünewald, UPR 1995, 97 ff. 271 BR Drs. 883/ 97, S. 62.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

139

definition in § 3 Abs. 2 BioAbfV gegeben, wenn keine Beeinträchtigung der Gesundheit von Mensch oder Tier durch Freisetzung oder Übertragung von Krankheitserregern und keine Schäden an Pflanzen, Pflanzenerzeugnissen oder Böden durch die Verbreitung von Schadorganismen zu besorgen sind. § 3 Abs. 3 bis 9 BioAbfV regelt im einzelnen die Anforderungen an die Behandlung.

IV. Anforderungen hinsichtlich der Schadstoffe und weiterer Parameter

Als Parameter kennt die BioAbfV Schwermetalle und Fremdstoffe. Es gibt zwei Stufen von Schwermetallgehalten, an denen unterschiedliche Aufbringungsobergrenzen geknüpft sind. Bioabfälle der Qualitätsstufe 1 weisen geringere SchwermetaUgehalte auf als Bioabfälle der Qualitätsstufe 2. So schreibt die Verordnung z. B. für Abfalle der Qualitätsstufe 2 vor, daß der Bleigehalt nicht 150 mg je kg Trockenmasse des aufzubringenden Materials überschreiten darf. Bei Bioabfällen der Qualitätsstufe 2 liegt der Grenzwert für Blei bei 100 mg je kg Trockenmasse. Der Anteil an Fremdstoffen, insbesondere Glas, Kunststoff, Metall, mit einem Siebdurchgang von mehr als 2 mm darf einen Höchstwert von 0,5 vom Hundert, bezogen auf die Trockenmasse, nicht überschreiten. Die Einhaltung der vorgeschriebenen Schadstoffgrenzwerte wird durch Untersuchungen der behandelten Bioabfälle durch unabhängige Stellen sichergestellt(§ 4 Abs. 5, 9 BioAbfV). Der Bioabfallbehandler hat je angefangener 2000 t (Frischmasse) im Rahmen der Behandlung verwendeter Bioabfälle Untersuchungen der behandelten Bioabfälle durchführen zu lassen.

V. Beschränkungen und Verbote der Aujbringung

Die zulässigen Aufbringungsmengen werden in Abhängigkeit von den Schwermetallgehalten bestimmt(§ 6 Abs. 1 BioAbfV). Innerhalb von drei Jahren dürfen grundsätzlich 20 t behandelte Bioabfälle (Trockenmasse) je ha aufgebracht werden. Bei Bioabfällen der Qualitätsstufe 1 ist eine Aufbringung bis zu 30 t pro ha innerhalb von drei Jahren zulässig. Unter Vorsorgeaspekten und zur Verhinderung der Verwertung von ungeeigneten Bioabfällen272 dürfen grundsätzlich nur die im Anhang I BioAbfV aufgeführten Materialien verwertet werden. Nicht genannte Materialien bedürfen vor ihrer Aufbringung einer gesonderten Genehmigung durch die zuständige Behörde im Einvernehmen mit der zuständigen landwirtschaftlichen Fachbehörde (§ 6 Abs. 2 BioAbfV).

272

Vgl. zu der Zielsetzung des Anhangs I, BR Drs. 883/97, S. 71.

140

4. Teil: Das deutsche Recht

VI. Zusammentreffen von Bioabfall- und Klärschlammverordnung Innerhalb von drei Jahren ist auf derselben Aäche nur die Aufbringung von Bioabfällen und Gemischen nach der BioAbfV oder die Aufbringung von Klärschlamm nach der AbfK.lärV zulässig (§ 8 BioAbfV).

VII. Bodenuntersuchungen und Bodenwerte Der Bewirtschafter hat der zuständigen Behörden die Aufbringungsflächen anzugeben. Bei der erstmaligen Aufbringung von Bioabfällen ist eine Bodenuntersuchung auf Schwermetalle und auf den pH-Wert durchzuführen(§ 9 BioAbfV). Im Gegensatz zur AbfK.lärV verpflichtet die BioAbfV nicht den Abgeber der Abfälle zu den Bodenuntersuchungen. Die Pflicht zur Bodenuntersuchung gilt nicht für die Aufbringung von Bioabfällen und Gemischen, die von Bioabfallbehandlern und Gemischherstellern abgegeben werden, die Mitglied eines Trägers einer regelmäßigen Güteüberwachung (Gütegemeinschaft) sind (vgl. § 9 Abs. 2 S. 2 BioAbfV). Die Bodenuntersuchungsergebnisse sind spätestens drei Monate nach der Aufbringung der zuständigen Behörde vorzulegen. Die BioAbfV regelt Bodenwerte, die sich auf Schwermetallgehalte beziehen. Wenn diese Bodenwerte überschritten werden, so ist nicht kraft Verordnung die Ausbringung von Bioabfällen absolut verboten, wie es bei Klärschlämmen der Fall ist; auch bestehen keine generelle Anbaubeschränkungen (vgl. § 1 Abs. 5 S. 2 BioAbfV). Wenn Anhaltspunkte für eine Überschreitung der Bodenwerte bestehen, soll die zuständige Behörde im Einvernehmen mit der zuständigen landwirtschaftlichen Fachbehörde die erneute Aufbringung untersagen (§ 9 Abs. 2 S. 3 BioAbfV).

VIII. Nachweispflichten Zum einen sind die Bioabfallbehandler und die Gemischhersteller verpflichtet, die verwendeten Materialien nach Art, Bezugsquelle und -menge aufzulisten (§ 11 Abs. 1 BioAbfV). Zum anderen muß der Abgeber bei jeder Abgabe dem Bewirtschafter der Aufbringungsfläche einen Lieferschein aushändigen, der Auskunft gibt über: die Herkunft, Beschaffenheit, Qualität und die durchgeführten Untersuchungen der Bioabfälle (§ 11 Abs. 2 BioAbfV). Der Abgeberund der Bewirtschafter haben die bei ihnen verbleibenden Ausfertigungen des Lieferscheins 30 Jahre aufzubewahren. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung tragend273 , sind für Bewirtschafter von Kleinflächen von nicht mehr als ein Hektar Ausnahmen vorgesehen (§ 12 BioAbfV). Bewirtschafter dieser Kleinflächen unterliegen nicht der Pflicht zur ein273

BR Drs. 883/97, S. 77.

4. Kap.: Die abfallrechtlichen Anforderungen

141

maligen Angabe der Aufbringungsflächen gemäß § 9 Abs. 1 BioAbfV. Außerdem entfallen die Pflicht zur Eintragung der Flächenbezeichnung in den Lieferschein gern. § 11 Abs. 2 S. 4 BioAbfV sowie die dreißigjährige Aufbewahrungspflicht und Vorlagepflicht des Lieferscheins gern. § 11 Abs. 2 S. 5 und 6 BioAbfV.

IX. Fragen zur Anwendung der Bioabfallverordnung auf behandelte Bioabfälle und tierische Ausscheidungen sowie pflanzliche Reststoffe

1. Behandelte Bioabfälle Nach einer Auffassung verstößt die Legaldefinition der "Behandelten Abfalle" in§ 2 Abs. 2 Buchst. a BioAbfV gegen den Gesetzesvorbehalt274 . Es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage. § 8 Krw- I AbfG decke nur Verordnungen ftir Anforderungen an Abfalle, nicht aber an Produkte. Bei Bioabfallen ende die Abfalleigenschaft, wenn sie technisch hochwertig aufbereitet würden und die Voraussetzungen des RAL-Gütezeichens "Kompost" erfüllten. Diese Auffassung ist abzulehnen, denn die Abfalleigenschaft von Bioabfällen endet erst mit dem tatsächlichen Einsatz der Bioabfälle als Dünger275 • Der Verordnungsgeber hat aber für Bioabfallbehandler, die Mitglied eines Trägers einer regelmäßigen Güteüberwachung (Gütegemeinschaften) sind, einige Befreiungen von den Bestimmungen der BioAbfV vorgesehen276. 2. Wirtschaftsdünger und Bioabfallverordnung Anhang 1 Nr. 1 BioAbfV nennt Materialien, die grundsätzlich für eine Verwertung geeignet sind. So sind aufgeführt: Geflügelkot, Schweine- und Rindergülle, Mist und Altstroh. Diese unterliegen aber nur dann der BioAbfV, wenn es sich nicht um Wirtschaftsdünger im Sinne des Düngemittelrechts handelt. Infektiöser Mist ist generell von der Verwertung ausgeschlossen.Z77 Geflügelkot, Schweine- und Rindergülle, Mist und Altstroh sind gern. § 1 Nr. 2 DMG Wirtschaftsdünger, wenn sie aus der landwirtschaftlichen Produktion stammen, auch weiterbehandelt, und dazu bestimmt sind, Nutzpflanzen zugeführt zu werden, um ihr Wachstum zu fördern, ihren Ertrag zu erhöhen oder ihre Qualität zu verbessern. Die folgende Untersuchung bezieht sich beispielhaft auf die Gülle. 274

Kersting, Die Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt bei Sekundärrohstoffdünger,

s. 110, 112.

s. bereits oben 4. Teil: 4. Kap. C. II. 2 b) bb). Vgl. § 4 Abs. 6, § 4 Abs. 9, § 9 Abs. 2 S. 1, § 11 Abs. 3 BioAbfV. Zur Befreiung nach § 9 Abs. 2 S. 1 s. bereits oben zu den Bodenuntersuchungspflichten 4. Teil: 4. Kap. E. VII. 277 Anhang 1 Nr. 1, 2. Gruppe BioAbfV. 275

276

142

4. Teil: Das deutsche Recht

Für die Zweckbestimmung der Gülle als Dünger i.S.v. § 1 Nr. 2 DMG spielt es keine Rolle, ob mit der Gülle betriebseigene Flächen oder Flächen Dritter gedüngt werden sollen. Gülle ist daher z. B. auch dann Wirtschaftsdünger, wenn sie in einem Massentierhaltungsbetrieb überschüssig anfällt und dieser Betrieb die Gülle an eine Güllebörse abgibt, die die Gülle an andere Betriebe vermittelt278 . Dagegen fehlt die Düngereigenschaft i.S.v. § 1 Nr. 2 DMG, wenn die Gülle anderweitig entsorgt wird, z. B. durch Verbrennung. Wird die Gülle z. B. in einem Kompostwerk abgegeben, in dem die Gülle behandelt oder sogar mit anderen Materialien gemischt wird, so behält die Gülle für sich genommen die Düngereigenschaft, sofern der Kompost als Dünger eingesetzt werden soll. Auch weiterbehandelte Gülle kann nach§ 1 Nr. 2 DMG Wirtschaftsdünger sein. Gibt es dann noch einen Regelungsbereich für Wirtschaftsdünger nach der BioAbfV? In der Praxis werden häufig Wirtschaftsdünger und andere Bioabfälle vermischt279. Vor der Entstehung des Gemisches gelten für Wirtschaftsdünger noch nicht die Inputbestimmungen der BioAbfV, d. h. z. B. die Wirtschaftsdünger müssen nicht einer Behandlung zugeführt werden, welche die seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit gewährleistet (vgl. dazu§ 4 Abs. 1 BioAbfV). Sobald aber die Wirtschaftsdünger mit anderen Bioabfällen vermischt sind, kommen die Bestimmungen der BioAbfV vollständig zur Anwendung. Es gelten also die Vorschriften zu den Beschränkungen und Verboten der Aufbringung (§ 6 BioAbfV), zur Bodenuntersuchung (§ 9 BioAbfV) und zu den Nachweispflichten (§ 11 BioAbfV). Wenn Gülle keinen Wirtschaftsdünger darstellt, dann unterliegt sie von vornherein vollständig der BioAbfV.

5. Kapitel

Entschädigungsleistungen bei der Autbringung von Klärschlamm A. Übersicht über klärschlammbedingte Schäden und deren Ersatz nach dem allgemeinen Haftungsrecht

Die Klärschlammdüngung kann sich schädlich auswirken auf: den Boden, das Grundwasser und die Oberflächengewässer sowie die Erzeugnisse. Zu dem Kreis 278 Dieses Beispiel bestätigt auch die hier vertretene Auffassung, daß es nicht (allein) die düngemittelrechtliche Einordnung der Gülle als Wirtschaftsdünger zuläßt, sie als Produkt anzusehen. (vgl. zur Abgrenzung Abfall und Produkt, 4. Teil: 4. Kap. C. II. 3. b) bb)). In dem genannten Beispiel ist die Gülle zwar Wirtschaftsdünger, aber kein Produkt, sondern Abfall zur Verwertung. Nach der (subjektiven) Zweckrichtung will der Massentierhaltungsbetrieb sich der Gülle nur entsorgen. Da die Gülle keinen Marktwert verkörpert, ist sie auch nicht über das Kriterium Marktwert als Produkt einzustufen. 279 Laut Auskunft von Bergs, BMU, Fax v. 07. 04. 2000.

5. Kap.: Entschädigungsleistungen bei der Aufbringung von Klärschlamm

143

der Betroffenen können insbesondere gehören: der Landwirt selbst, sei es als Eigentümer oder Pächter der Fläche; der Verpächter; Nachbarn des angrenzenden Grundstücks; Wasserwerksbelreiber und die Lebensmittelkonsumenten. Verursacher der Schäden ist immer der düngende Landwirt, in bestimmten Fällen aber auch der Klärschlammabgeber. Im wesentlichen sind zwei Gründe denkbar, die zu den klärschlammbedingten Schäden führen. Zum einen könnten die Schäden dadurch entstehen, weil die Klärschlammhersteller und I oder die Landwirte gegen die Vorschriften der AbfKlärV verstoßen. Zum anderen könnten die Schäden durch noch nicht erkennbare Risiken entstehen und die darauf beruhen können, daß etwa - die Grenzwerte der AbfKlärV künftig geändert werden, neue Schadstoffe festgestellt werden, die nicht in der AbfKlärV behandelt worden sind, eine bisher nicht bekannte Anreicherung von Schadstoffen in neuen Pflanzenarten auftritt, eine Grundwasserbelastung, insbesondere durch organische Substanzen, eintritt, für die der Landwirt haftpflichtig gemacht wird280. Die Landwirte können durch die Klärschlammverwertung selbst Schäden erleiden oder aber Ersatzansprüchen Dritter ausgesetzt sein und zwar sogar in Fällen, in denen sie ordnungsgemäß gedüngt haben und/ oder für sie eine Schädigung unvorhersehbar war. Die Landwirte erleiden Vermögensnachteile, wenn z. B. die zuständigen Behörden infolge der Schadstoffbelastungen durch Klärschlamm Anbaubeschränkungen, Vermarktungsverbote oder Dekontaminationsauflagen anordnen. Ferner haben die Landwirte zu befürchten, daß Betriebe der Ernährungsindustrie und des Handels, ihre Produkte nicht abnehmen (sog. Vermarktungsschäden).Z81 Wenn der Klärschlammabgeber gegen die Vorschriften der AbfKlärV verstoßen hat, kommt für den Landwirt ein Schadensersatzanspruch aus vertraglicher Haftung (z. B. pVV) und aus deliktischer Haftung gern. § 823 BGB in Betracht282 • Eine Haftung scheidet aus, wenn bisher unbekannte Risiken den Schaden verursachen. Die Haftung des Klärschlammabgebers nach § 1 Abs. 1 ProdHG ist ausgeschlossen, wenn im Zeitpunkt des Inverkehrbringens nach dem Stand von Wissenschaft und Technik der Fehler nicht erkannt werden konnte(§ 1 Abs. 2 Nr. 4 ProdHG)283 .

280

s. 80.

Gosch, Fondsregelungen bei Klärschlamrnverwertung, BADK-Informationen 4/1989,

281 BT Drs. 13/8292 vorn 23. 7. 1997, S. 12 zu§ 9 Klärschlamm-EntschädigungsfondsVerordnung; Nies, AgrarR 1997, 389. 282 Zur Ausgestaltung eines Vertrages zwischen Klärschlammabgeber-und abnehrner vgl. Sproll, NVwZ 1993, 1140 ff.; Müller, StädteT 1995, 384 ff. 283 Ausführlicher zur Produkthaftung der Klärschlarnrnhersteller, Salje, AgrarR 1997, 204. Hat der Klärschlamm bloße Sachbeschädigungen hervorgerufen (hier: Grundstücksschäden), so greift die Produkthaftung nicht ein, wenn die beeinträchtigten Böden einer Iandwirtschaft-

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4. Teil: Das deutsche Recht

Am Grundstück des Nachbarn können durch ausgebrachten Klärschlamm Schäden entstehen und zwar können z. B. Schwermetalle und andere Schadstoffe mit dem Regenwasser mobilisiert werden und auf das Grundstück des Nachbarn gelangen. Auch die Verwehung von Partikeln ist denkbar.Z84 Bei nachbarrechtlichen Immissionen können sich gegen den Landwirt aus §§ 1004, 906 Abs. 2 S. 1, Abs. 2 S. 2 BGB Beseitigungs-, Unterlassungs- und Ausgleichsansprüche ergeben. Schadensersatz für eingetretene Schäden kann aus § 823 Abs. I , Abs. 2 BGB zu leisten sein. 285 Der Landwirt haftet z. B. gegenüber Wasserwerksbetreibern in jedem Fall nach § 22 Abs. 2 WHG für Schäden, die durch Klärschlamm verursacht sind, auch soweit sie unvorhersehbar waren. Die Anlagenhaftung nach § 22 Abs. 2 WHG besteht, wenn der Klärschlamm mit technischen Geräten ausgebracht worden ist, was regelmäßig der Fall ist. Die Ausbringungsgeräte zählen zu den Anlagen im Sinne dieser Bestimmung. Schadstoffe, teils sogar krebserregende, können über Wasser und Boden in die Nahrungskette gelangen. Lebensmittelkonsumenten können gegen den Landwirt einen Anspruch aus § I ProdHG haben. Schließlich ist das Landwirtschaftsprivileg nach § 2 S. 2 ProdHG weggefallen286, nach dem landwirtschaftliche Erzeugnisse, die nicht einer ersten Verarbeitung unterzogen worden waren, nicht als Produkte im Sinne des ProdHG galten. Eine Haftung kann sich zudem aus § 823 BGB ergeben287. Da die Klärschlammrisiken nach übereinstimmender Auffassung der deutschen und ausländischen Versicherungsunternehmen nicht versicherbar sind288, könnte die Klärschlammverwertung für den Landwirt sogar existenzgefährdend sein.

Iichen Nutzung dienen, also es sich nicht um einen in der Privatsphäre auswirkenden Schaden handelt (vgl. § I Abs. 1 S. 2 ProdHG). 284 Schimikowski, AgrarR 1993, 340. 285 Ausführlich hierzu Schimikowski, AgrarR 1993, 340; Salje, AgrarR 1997, 203. 286 Infolge der Änderung der EG-Produkthaftungsrichtlinie (Richtlinie 99/34/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 10. 05. 1999 (ABI. EG Nr. L 141, S. 20) zur Änderung der Richtlinie 85/374/EWG des Rates v. 25. 07. 1985 zur Angleichung der Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Haftung für fehlerhafte Produkte (ABI. EG Nr. L 210, S. 29) ist das Landwirtschaftsprivileg in der Richtlinie weggefallen. Umgesetzt worden ist diese Änderung mit Art. 2 des Gesetzes zur Änderung produkthaftungsrechtlicher Vorschriften" vom 02. 11. 2000 (BGBI. I 2000, S. 1478); vgl. zum ganzen Hayungs, AgrarR 2000, 154 ff. 287 Schimikowski, AgrarR 1993, 342 f. Bei der Direktvermarktung sind auch kaufrechtliche Ansprüche(§§ 459 ff. BGB) denkbar. 288 Deselaers, AgrarR 1992, 353.

5. Kap.: Entschädigungsleistungen bei der Aufbringung von Klärschlamm

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B. Freiwilliger Klärschlammfonds der Kommunen

Die kommunalen Spitzenverbände, die Abwassertechnische Vereinigung (ATV) und der Deutsche Bauernverband entwickelten den Freiwilligen Klärschlammfonds der Kommunen, der seine Tätigkeit zum 01. 01. 1990 aufgenommen hae89 und auch noch weiterhin besteht290. Dieser Klärschlammfonds soll nicht gesetzliche Schadensersatzansprüche der Landwirte abdecken, sondern nur zusätzliche Entschädigungsleistungen erbringen. Grundlage des Freiwilligen Klärschlammfonds ist die Treuhandvereinbarung, die jeweils zwischen der BADK291 und dem Fondsmitglied (der Kommune) abgeschlossen wird. Aufbauend darauf wird zwischen dem Fondsmitglied und dem abnahmebereiten Landwirt ein Klärschlammaufbringungsvertrag nach dem Muster der BADK geschlossen. 292 Jedes Fondsmitglied verpflichtet sich anband seiner tatsächlichen Ausbringungsmenge zur Einzahlung eines bestimmten Betrages (durchschnittliche jährliche Aufbringungsmenge in t Trockensubstanz x 200,- DM). Davon werden über fünf Jahre gestreckt 50% eingezogen und die restlichen 50% beim Mitglied belassen. Es gibt ungefähr 900 Fondsmitglieder. Der Freiwillige Fonds verfügt zur Zeit über etwa 36 Mio. DM Einlagen sowie ca. 30 Mio. DM Forderungen gegenüber den Fondsmitgliedern, die jederzeit im Schadensfall realisiert werden können293 . Der Nachteil des freiwilligen Fonds besteht darin, daß der Landwirt keinen Rechtsanspruch hat294• C. Gesetzlicher Klärschlamm-Entschädigungsfonds

Das DMG vom 07. 10. 1996 sieht in§ 9 Abs. t295 vor, einen gesetzlichen Entschädigungsfonds einzurichten, aus dem die durch die landbauliche Verwertung 289

s. 80.

Gosch, Fondsregelungen bei Klärschlammverwertung, BADK-Informationen 4/1989,

290 Laut Auskunft von Brensing, BADK, Schreiben v. 20. 03. 2000; vgl. auch Schmeken, Stadt und Gemeinde 1999,482 ff.; Rautenstengel/Vollmer, BWGZ 1999, 167 ff. 291 Bundesarbeitsgemeinschaft Deutscher Kommunalversicherer. 292 Vgl. zum freiwilligen Klärschlammfonds z. B. Müller, StädteT 1995, 386 ff.; Landsberg/Schink, Städte- und Gemeinderat 1994, 70. 293 Laut Auskunft von Brensing, BADK, Schreiben v. 20. 03. 2000. Von 1991-1998 wurden 18 Schadensfälle behandelt. In 1999 wurden zwei Schäden gemeldet, die jedoch nicht abgeschlossen sind. Insgesamt betrachtet handelt es sich um Schädigungen, die nicht auf Schwermetall- oder sonstige Schadstoffbelastungen des Klärschlamms zurückzuführen sind. In einigen Fällen war es schwierig zu entscheiden, ob der Schaden aus Bewirtschaftungsfehlern allgemeiner Art oder aus der Klärschlammausbringung herrührte. Teilweise waren die Kosten für Gutachter höher als die letztlich zu regulierenden Ansprüche der Landwirte. Besorgniserregend war allein ein Schadensfall 1996, in dem ein reiner Vermögensschaden geltend gemacht wurde, weil die Produkte des Landwirts aufgrund der Klärschlammdüngung nicht abgesetzt werden konnten. 294 Vgl. dazu§ 1 Abs. 4 Treuhandvereinbarung. 295 § 9 DMG wurde durch Artikel 4 des am 07. 10. 1996 in Kraft getretenen Krw-/ AbfG eingeführt.

10 Härte!

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4. Teil: Das deutsche Recht

von Klärschlämmen entstehenden Personen- und Sachschäden sowie sich daraus ergebende Folgeschäden zu ersetzen sind. Zu diesem Fonds müssen alle Hersteller von Klärschlämmen Beiträge leisten, soweit sie den Klärschlamm zur landbauliehen Verwertung abgeben (§ 9 Abs. 2 DMG). Mit der auf§ 9 Abs. 3 DMG gestützten Klärschlamm-Entschädigungsfonds-Verordnung (KlärEV) der Bundesregierung vom 20. 05. 1998296, in Kraft getreten am 01. 01. 1999, ist im deutschen Umweltrecht der erste gesetzliche Fonds297 eingeführt worden. Die ersten Beiträge dafür wurden am 30. 04. 2000 fällig 298 . Mit dem gesetzlichen Entschädigungsfonds sollen den Landwirten die Restrisiken, wie z. B. die Entdeckung neuer Schadstoffe im Klärschlamm oder neuer Erkenntnisse über die Gefährlichkeit bekannter Inhaltsstoffe in angemessener Weise genommen werden299 • Zudem soll auch die Akzeptanz des Klärschlamms bei den Landwirten verbessert werden 300• Für den Landwirt ist es vorteilhaft, daß mit dem Klärschlammfonds eine Gefährdungshaftung geschaffen worden ist. Entsprechend der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 3 DMG regelt die Verordnung die Rechtsform des Klärschlamm-Entschädigungsfonds, seine Verwaltung, die Finanzierung durch Abgaben, eine Nachschußpflicht, die Rechte und Pflichten der Abgabepflichtigen sowie Einzelheiten des Entschädigungsverfahrens (Selbstbehalt, Entschädigungshöchstbetrag, Anspruchsübergang). Der Nachteil des gesetzlichen Fonds liegt darin, daß er lediglich Sach- und Personenschäden, nicht jedoch reine Vermögensschäden abdeckt.

D. Einzelheiten des Gesetzlichen Fonds I. Bildung und Ausgestaltung des Fonds l. Rechtsform des Fonds

Der Klärschlamm-Entschädigungsfonds ist seiner Rechtsnatur nach nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes (§ 1 Abs. l S. l KlärEV). Die Verfassung setzt das Sondervermögen in Artikel 110 und 115 GG begrifflich voraus. Unter Sondervermögen des Bundes sind besondere Bestandteile des Bundesvermögen zu verstehen, die ausschließlich zur Erfüllung einzelner genau begrenzter Aufgaben des Bundes bestimmt sind und demgemäß getrennt von dem sonstigen Vermögen BGBI. I S. 1048. Zu Entschädigungsfonds im ausländischen Umweltrecht wie z. B. in Japan, den Niederlanden, Frankreich, Kanada und der USA vgl. Hohloch, S. 118 ff.; zu Fondslösungen in Japan und den Niederlanden s. auch Winter, S. 128 ff. 298 Vgl. § 5 Abs. 4 S. 1 i.V.m. § 14 KlärEV. 299 Vgl. BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. l. 300 Vgl. BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. 8 f.; Scheier, ZfW 1996,303. 296 297

5. Kap.: Entschädigungsleistungen bei der Aufbringung von Klärschlamm

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des Bundes verwaltet werden. Mit Rücksicht auf ihre wirtschaftliche Verselbständigung werden für das Sondervermögen in der Regel eigene Wirtschaftspläne aufgestellt, die gegenüber dem Haushaltsplan des Bundes Sonderhaushaltspläne darstellen und insofern vom Prinzip der Einheit des Bundeshaushaltsplanes abweichen301. Die Mittel des Fonds werden vollständig und zweckgebunden über direkte Beiträge der Klärschlammhersteller aufgebracht. Mit dem Fonds wird ausschließlich die Erfüllung einzelner, genau begrenzter Aufgaben wahrgenommen. § 1 Abs. I S. 2 KlärEV stellt die Funktion des Sondervermögens klar, wonach das Sondervermögen von den übrigen Vermögen des Bundes, seinen Rechten und Pflichten getrennt zu halten ist. Die von dem Vermögen des Bundes getrennte Verwaltung wird auch nach außen dadurch deutlich, daß der Klärschlamm-Entschädigungsfonds gern. § 1 Abs. 1 S. 3 unter seinem Namen im rechtsgeschäftliehen Verkehr handeln, klagen oder verklagt werden kann302.

2. Organe des Fonds: Bundesanstalt und Beirat

a) Bundesanstaltfür Landwirtschaft und Ernährung Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung verwaltet den Klärschlamm-Entschädigungsfonds, führt dessen Geschäfte und vertritt ihn nach außen (§ I Abs. 2 Klär-EV). Die Bundesanstalt ist eine bundesunmittelbare rechtsfahige Anstalt des öffentlichen Rechts303. Die öffentlich-rechtliche Verwaltung weist gegenüber der privat-rechtlichen Organisation verschiedene Vorteile auf. Die Abgaben können durch Erlaß von Bescheiden durchgesetzt werden. Nicht entrichtete Abgaben können mit Mitteln der Verwaltungsvollstreckung eingezogen werden. Dagegen bliebe einer privat-rechtlichen Organisation nur die zivilrechtliche Leistungsklage. Ferner unterliegt die Bundesanstalt der Rechts- und Fachaufsicht durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten304 .

b) Beirat Durch einen Beirat werden die betroffenen Kreise in die Arbeit des Klärschlamm-Entschädigungsfonds eingebunden. Der Beirat hat eine beratende Funktion. Außerdem bedürfen Entscheidungen über Anträge auf Entschädigung seiner Zustimmung (§ 2 KlärEV). Seine 12 Mitglieder sind ehrenamtlich tätig. Eine ausgewogene Zusammensetzung des Beirats wird dadurch gewährleistet, daß neben den Vertretern der Bundesregierung und einem Vertreter aus der Wissenschaft die Bonner Kommentar, GG, Art. 115 Rn. 125, S. 52 f. Vgl.BTDrs.13/8292v. 23. 07. 1997,S. 9 zu§ I. 303 § 1 Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLEG) v. 02. 08. 1994 (BGBL. I S. 2018). 304 Vgl. BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. 9 zu§ I. 301

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4. Teil: Das deutsche Recht

hauptbeteiligten Gruppen Landwirtschaft (als Abnehmer und potentiell Geschädigte) und die Hersteller der Klärschlämme (kommunale und sonstige beitragspflichtige Abgeber) paritätisch im Beirat vertreten sind305 .

3. Haushalts- und Wirtschaftsführung Auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung sind im wesentlichen die Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung entsprechend anzuwenden (§ 3 Abs. I KlärEV, § 113 BHO). Der Bundesrechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Sondervermögens306• Das Fondskapital ist verzinslich anzulegen (§ 3 Abs. 2 S. 1 KlärEV).

Il. Finanzierung des Fonds 1. Abgabepflicht

a) Gesetzliche Ausgestaltung

Jeder Klärschlammhersteller, der Klärschlamm zur landbauliehen Verwertung abgibt, leistet einen "Beitrag" von 20 DM pro Tonne Klärschlamm bezogen auf dessen Trockenmasse (§ 4 KlärEV). b) Kein Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne § 9 DMG als Ermächtigungsgrundlage der KlärEV und § 4 KlärEV verwenden für die durch die Klärschlammabgeber zu leistende Abgabe den Begriff Beitrag. Abgabenrechtlich ist die Abgabe nicht als Beitrag zu qualifizieren, da es an einem synallagmatischen Bezug zwischen Leistung und Gegenleistung fehlt 307 . Mit dem Fonds wird den abgabepflichtigen Klärschlammabgebem keine Gegenleistung erbracht. So bietet der Fonds den Abgabepflichtigen z. B. keinen Versicherungsschutz für die gesetzliche Haftung, die entsteht, wenn der Landwirt durch die Klärschlammverwertung Schäden erleidet. Der Fonds will insbesondere den Landwirten Schäden ersetzen, für die keine gesetzliche Haftung besteht. Der Fonds schafft damit einen zusätzlichen Anspruch der Betroffenen, den es im allgemeinen Haftungsrecht nicht gibt.

Vgl. § 2 Abs. 3 KlärEV; BT Drs. 13/8292, S. 2. Vgl. § 113 S. 2 BHO. 307 Zum Beitragsbegriff vgl. z. B. BVerfGE 42, 223, 228; 82, 159, 178; 92, 91, 115; BVerwGE 72, 212, 218 f. ; Brandt, Beitrag, HdUR Bd. l, Sp. 218 ff.; Kloepfe r, Umweltrecht, § 18 Rn. 210; Meyer, S. 96 f. 305

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5. Kap.: Entschädigungsleistungen bei der Aufbringung von Klärschlamm

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c) Sonderabgabe

Da das Aufkommen der Abgabe einem Sondervermögen und nicht dem allgemeinen Staatshaushalt zufließt, scheidet die Qualifizierung als Steuer308 aus. In Frage kommt eine Sonderabgabe als Finanzierungssonderabgabe, deren finanzverfassungsrechtlichen Voraussetzungen zu prüfen sind. aa) Gesetzgebungskompetenz des Bundes Für den Erlaß einer Regelung, die eine Sonderabgabe vorsieht, folgt die Gesetzgebungskompetenz aus den allgemeinen Regelungen in Art. 73 ff. GG 309. Belastet wird die Abgabe des Klärschlamms als eine Form der Abfallverwertung. Wenn Klärschlammhersteller den Klärschlamm zur landbauliehen Verwertung abgeben, wird nämlich Klärschlamm als Abfall verwertet. Da nach allgemeiner Meinung unter "Abfallbeseitigung" i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG nicht nur die Beseitigung, sondern auch die Verwertung zu verstehen ist310, ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG. bb) Weitere finanzverfassungsrechtliche Voraussetzungen der Sonderabgabe Diese Sonderabgabe muß eine homogene Gruppe belasten, diese muß eine besondere Sachverantwortung für die zu finanzierende Aufgabe haben, und das Aufkommen muß im Interesse der belasteten Gruppe wieder ausgekehrt werden311 • Die Abgabe nach der KlärEV trifft die Klärschlammabgeber als eine von anderen Teilen der Gesellschaft abgrenzbare und homogene Gruppe. Bei den Klärschlammabgebern handelt es sich nämlich um entsorgungspflichtige Körperschaften. Ferner besteht eine Sachverantwortung. Die Gruppe der Klärschlammabgeber steht der Aufgabe, die Landwirte vor unkalkulierbaren Risiken, die mit der Klärschlammverwertung verbunden sind, näher als andere Gruppen oder die Allgemeinheit. Die Abgabe des Klärschlamms an Landwirte ist ein möglicher Entsor308 Vgl. BVerfGE 91, 186 ff., 201. Neuartig ist die von Kieser (Sonderabgaben als Steuern, S. 196 ff.) vorgeschlagene Sonderabgabendogmatik, indem er den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff weit faßt, die Sonderabgaben als einen Unterfall der Steuer begreift und sie der Finanzverfassung unterwirft. 309 BVerfGE 55,274, 297; 57,139, 166. 310 Zur Möglichkeit der umfassenden Regelung der Abfallwirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG vgl. insbesondere BVerfGE 98, 106, 120; vgl. in der Literatur z. B. Oeter, in: v. Mango1dt/Klein/Starck, GG, Art. 74 Rn. 209; Kunig, in: v. Münch/Kunig, III, Art. 74 Rn. 118; Kloepfer, UPR 1997, 85. 311 BVerfGE 55, 274, 305-308. Zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Sonderabgabe ausführlich z. B. Kirchhof, in: FS Friauf, 1996, S. 671 ff.; Sannwald, in: Schrnidt/Bleibtreu, GG, Art. 70 Rn. 35 ff.

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4. Teil: Das deutsche Recht

gungsweg, der bisher kostengünstiger ist als andere Entsorgungsalternativen, wie z. B. die Verbrennung von Klärschlamm. Der Landwirt nimmt mit der Klärschlammverwertung gleichzeitig die Entsorgung vor, so daß es gerechtfertigt ist, die Klärschlammabgeber in die Verantwortung zu nehmen. Die Finanzierungsverantwortlichkeit der gesetzestreuen Klärschlammabgeber ist indes auch gegeben, da der Fonds auch Klärschlammschäden finanziert, für die keine gesetzliche Haftung besteht312 . Zudem muß das Aufkommen aus den Fondsabgaben gruppennützig verwendet werden. Zwischen den von der Sonderabgabe bewirkten Belastungen und den mit ihr finanzierten Begünstigungen muß eine sachgerechte Verknüpfung bestehen. Zwar fließt den Klärschlammabgebem keine finanzielle Leistung zurück; sie werden auch nicht von ihrer gesetzlichen Haftung befreit. Jedoch besteht die Begünstigung darin, daß die Akzeptanz der Landwirte zur Klärschlammverwertung gesteigert wird, wodurch die Abgeber mehr Klärschlamm auf diesem Wege entsorgen können. Wenn ein Landwirte große Klärschlammschäden erleiden würde, die auf unkalkulierbare Risiken zurückzuführen wären und es keinen gesetzlichen Anspruch des Landwirts gebe, würde sich kaum ein Abnehmer mehr finden. Im Ergebnis sind demnach die finanzverfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Sonderabgabe erfüllt.

2. Modalitäten der Abgabenerhebung Die Abgaben werden halbjährig durch Bescheid erhoben (§ 5 Abs. 1 KlärEV). Es ist eine Selbstveranlagung gemäß einem Musterformular vorgesehen (vgl. § 5 Abs. 2, 3 KlärEV). Nur wenn sich herausstellt, daß die Abgabenmitteilung nicht ordnungsgemäß abgegeben worden ist, erläßt die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung einen Bescheid auf Grundlage ihrer eigenen Ermittlungen oder Schätzung der vom Hersteller tatsächlich abgegebenen Klärschlammengen. Diese gewählten Modalitäten der Abgabenerhebung dienen der Sicherstellung der Leistungsfähigkeit des Klärschlamm-Entschädigungsfonds durch zeitnahe Einziehung der Abgaben sowie Verwaltungsvereinfachung und Entlastung der abgabepflichtigen Hersteller313 . Bei verspäteter Entrichtung der Abgaben sind diese vom Fälligkeitstag zu verzinsen (§ 5 Abs. 5 KlärEV).

312 Anders gelagert ist der Fall des "Solidarfonds Abfallrückführung" gern. § 8 AbfVerbrG, der zur Unterstützung der Finanzierung der Rückführung illegalen Abfalls vorgesehen ist. So lehnt z. B. Kloepfer (Umweltrecht, § 18 Rn. 210; ders., UPR 1997, 87.) die Finanzierungsverantworlichkeit der gesetzestreuen Abfallexporteure ab (a.A.: Koch/Reese, DVBI. 1997, 92.). 313 BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. 10.

5. Kap.: Entschädigungsleistungen bei der Aufbringung von Klärschlamm

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3. Ruhen und Wiederaufleben der Abgabepflicht Die finanzielle Höchstausstattung des Fonds kann nach der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 3 Nr. 2 DMG bis 250 Mio. DM betragen. Hiervon hat der Verordnungsgeber nicht in vollem Umfang Gebrauch gemacht. Um die finanzielle Belastung für die Abgabepflichtigen gering zu halten, wurde der einzuziehende Betrag auf 125 Mio. DM festgesetzt. Sobald der Fonds mit diesem Betrag ausgestattet ist, ruht die Abgabepflicht(§ 6 Abs. 1 S. 1 KlärEV). Die Bundesanstalt gibt das Ruhen durch Mitteilung im Bundesanzeiger bekannt (§ 6 Abs. 1 S. 2 KlärEV). Wahrend des Ruhens sind keine Abgaben zu entrichten, da die Abgabepflicht erst durch die Anordnung der Bundesanstalt wiederauflebt Es stellt sich die Frage nach der Rechtsnatur der Anordnung. Mit der Anordnung des Wiederauflebens ist für die Klärschlammhersteller unmittelbar die Rechtsfolge geknüpft, daß sie wieder abgabepflichtig sind. Der adressierte Personenkreis sind die Klärschlarnmherstelller. Die Anordnung ist demnach kein reines tatsächliches Verwaltungshandeln, sondern ein Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 VwVfG. Die Abgabepflicht lebt wieder auf, wenn die finanzielle Ausstattung des Fonds den Betrag von 100 Mio. DM unterschrittten hat(§ 6 Abs. 2 S. 1 KlärEV). Auch das Wiederaufleben der Abgabepflicht ist wiederum im Bundesanzeiger bekanntzugeben. Da das Fondsvermögen gern. § 3 Abs. 2 KlärEV verzinslich anzulegen ist, könnte trotz des Ruhens der Abgabepflicht das Fondskapital ansteigen. In § 9 Abs. 3 DMG ist jedoch der Fonds auf 250 Mio. DM beschränkt. Steigt die finanzielle Ausstattung des Fonds aufgrund der Verzinsung der Abgaben auf 250 Mio. DM, werden die entrichteten Abgaben zurückerstattet, bis der Fonds einen Betrag von 125 Mio. DM enthält (§ 6 Abs. 3 KlärEV). Die Abgaben werden aber nur dann ausgekehrt, wenn aufgrund der konkreten Schadensentwicklung absehbar ist, daß diese Mittel nicht für Entschädigungszahlungen benötigt werden.

4. Nachschußpflicht Eine Nachschußpflicht entsteht, wenn die im Fonds vorhandenen Mittel nicht ausreichen, um alle Geschädigten zu befriedigen (§ 7 KlärEV). Praktische Relevanz hat die Nachschußpflicht, wenn sich großflächige Schadensereignisse häufen. In einem solchen Fall kann davon ausgegangen werden, daß die landwirtschaftliche Verwertung von Klärschlamm zum Erliegen kommt. Es würden dann neue Abgaben fehlen? 14 Die Nachschußpflicht ist begrenzt. Erstens darf sie insgesamt den Betrag von 250 Mio. DM nicht überschreiten. Zweitens besteht die NachschuBpflicht nur in Höhe der noch zu entschädigenden Ansprüche 315 • Zum Nachschuß 314 315

Vgl. BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. 11 zu§ 7. Vgl. BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. 11 zu§ 7.

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4. Teil: Das deutsche Recht

sind alle Hersteller verpflichtet, die seit lokrafttreten dieser Verordnung Klärschlamm zur landbauliehen Verwertung abgegeben haben. Ruhte die Abgabepflicht, bevor die Nachschußpflicht angeordnet worden war, so sind vorrangig diejenigen Hersteller heranzuziehen, die noch keine Abgabe entrichtet haben316• Die Höhe der Nachschußpflicht bemißt sich nach der Gesamtmenge des von dem Klärschlammhersteiler seit lokrafttreten dieser Verordnung abgegebenen Klärschlammes (§ 7 Abs. 2 S. 1 KlärEV). Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung erhebt den Nachschuß durch Bescheid (§ 7 Abs. 3 S. 1 Klär-EV). 5. Zweckbestimmung Der Klärschlammhersteller hat in der Zweckbestimmung klarzustellen, ob der Klärschlamm landbaulich verwertet oder anders entsorgt wird (§ 8 KiärEV). Dies dient der Kontrolle der abgabepflichtigen Klärschlammhersteller. III. Entschädigungsleistungen

1. Voraussetzungen Die Entschädigung für klärschlammbedingte Schäden wird auf Antrag gewährt, der schriftlich bei der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung zu stellen ist (§ 9 KlärEV). Eine Antragsfrist besteht nicht. Die KiärEV gilt nur für Schadensfälle, die nach dem 1. 1. 1999 verursacht worden sind. Hinsichtlich der weiteren Entschädigungsvoraussetzungen verweist § 9 Abs. 1 S. 1 KlärEV auf § 9 Abs. 1 S. 2 DMG. Anspruchsberechtigt und damit antragsberechtigt ist danach jeder, der durch die landbauliche Verwertung von Klärschlämmen einen Personen- oder Sachschaden oder einen sich daraus ergebenden Folgeschaden erlitten hat. Geschädigte können nicht nur unmittelbar betroffene Landwirte oder Gärtner sein, die den Klärschlamm einsetzen, sondern auch Dritte, die an der landbauliehen Verwertung des Klärschlamms nicht beteiligt sind, z. B. Wasserwerksbelreiber oder Nahrungsmittelkonsumenten317. Der Entschädigungsanspruch gegen den Fonds entsteht unmittelbar, d. h. der Geschädigte muß im Fall einer fahrlässigen oder vorsätzlichen Schadensverursachung nicht erst z. B. den Hersteller oder Lieferanten in Anspruch nehmen. Der Anspruch erfaßt Vermögensschäden als Folgeschäden nur insofern, als sie auf einem substantiellen Sach- oder Personenschaden beruhen. In Betracht kommt hier z. B. eine Vermögensbeeinträchtigung, die ein Landwirt durch behördliche Anbaubeschränkungen, Vermarktungsverbote oder Dekontaminationsauflagen infolge einer Schadstoffbelastung durch Klärschlamm erleidet. In einem solchen Fall 316 317

Vgl. § 7 Abs. 2 S. 2 KlärEV. BTDrs.l3/8292v. 23.07.1997,S.12zu§9.

5. Kap.: Entschädigungsleistungen bei der Aufbringung von Klärschlamm

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basiert der Vermögensschaden auf einem Sachschaden am Grundstück. Hieraus folgt, daß auch Ertragseinbußen durch klärschlammbedingte Ernteausfalle entschädigt werden. 318 Nicht erstattungsfähig sind demgegenüber reine Vermögensschäden, die also nicht auf Personen- oder Sachschäden beruhen. So ist es etwa bei einem sog. reinen "Vermarktungsschaden", der dem Landwirt dadurch entsteht, daß er seine auf klärschlammgedüngten Flächen erzeugten, unbelasteten und einwandfrei verkehrsfähigen Produkten nicht oder nur zu einem geringeren Preis vermarkten kann. Hier tritt weder ein Substanzschaden an dem Feld oder Erzeugnis noch ein Personenschaden ein. 319 Es stellt sich die Frage, ob für den Entschädigungsanspruch des Landwirts erforderlich ist, daß der Landwirt den Klärschlamm entsprechend den Bestimmungen der AbfKlärV verwertet hat und der Schaden nicht auf einen Verstoß gegen die Verordnung zuriickzuführen ist. Der Wortlaut des § 9 Abs. 1 S. 2 DMG läßt diese Frage unbeantwortet. Voraussetzung ist danach für den Entschädigungsanspruch lediglich, daß der Schaden durch die landbauliche Verwertung entstanden ist. Die ordnungsgemäße Verwertung könnte aber ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal sein. Hierfür spricht zum einen der Sinn und Zweck des Fonds, den Landwirt lediglich vor unabwägbaren Risiken zu schützen. Zum anderen wäre es widerspriichlich, Verstöße gegen die AbfKlärV als Ordnungswidrigkeit zu ahnden und gleichzeitig dem Verwerter einen Entschädigungsanspruch zuzubilligen. In Betracht kommen aber auch Grenzfalle, bei denen sich nur der Schadensumfang vergrößert hat, weil der Landwirt den Klärschlamm entgegen den Bestimmungen der AbfKlärV aufgebracht hat. Eine direkte Lösung über das Mitverschulden nach § 254 BGB scheidet aus, da es sich nach der KlärEV um eine Gefährdungshaftung handelt. Es liegt nahe, eine Parallele zu § 6 ProdHG ziehen, wonach § 254 BGB gilt, wenn bei der Entstehung des Schadens ein Verschulden des Geschädigten mitgewirkt hat. Andernfalls wäre der Anspruch des Landwirts über die Rechtsinstitute wie Verwirkung oder Treu und Glauben zu kürzen.

2. Beweislast Eine Beweislastumkehr zugunsten der Landwirtschaft konnte nicht durchgesetzt werden320 • Mangels ausdriicklicher Regelung beurteilt sich die Beweislast nach den allgemeinen Grundsätzen 32 1• Demzufolge hat der Geschädigte sowohl seinen Schaden als auch die Kausalität der Klärschlammverwertung für die Entstehung des Schadens zu beweisen. 318 319 320 321

BT Drs. 13/ 8292 v. 23. 07. 1997, S. 12 zu§ 9. BT Drs. 13/8292 v. 27. 07. 1997, S. 12 zu§ 9. Nies, AgrarR 1999, 179. BT Drs. 13/8292 v. 23. 07. 1997, S. 12 zu§ 11.

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4. Teil: Das deutsche Recht

3. Ausschlußtatbestände Der Entschädigungsanspruch ist ausgeschlossen, wenn der Sachschaden nicht 1125 DM übersteigt. Dieser Selbstbehalt für Sachschäden entspricht dem Eigenanteil nach § 12 ProdHG. Die Verordnung sieht einen Entschädigungshöchstbetrag von insgesamt 5 Mio. DM pro Schadensfall vor (§ 11 KlärEV)322. Der Schadensfall bezieht sich dabei auf ein konkretes Schadensereignis und nicht auf einzelne Geschädigte.

4. Gesetzlicher Forderungsübergang Die Forderungen des Geschädigten gegen sonstige Ersatzpflichtige gehen auf den Klärschlamm-Entschädigungsfondskraft Gesetz über(§ 12 KlärEV). Die cessio legis setzt voraus, daß der Klärschlamm-Entschädigungsfonds die Anspruche des Geschädigten befriedigt und der Geschädigte gegen sonstige Ersatzpflichtige Forderungen hat. Ersatzpflichtig kann auch der Landwirt sein323 . Doch wenn der Landwirt vom Fonds sogar in Fällen der Gefahrdungshaftung nach § 22 Abs. 2 WHG oder § 1 Abs. 1 ProdHG wieder in Regreß genommen werden könnte, würde der Fonds seine beabsichtigte Wirkung verfehlen, die Akzeptanz der Landwirte zur Verwertung von Klärschlämmen zu steigern, indem den Landwirten unabwägbare Risiken abgenommen werden sollen. Für den gesetzlichen Forderungsübergang nach § 12 KlärEV ist daher eine teleologische Reduktion vorzunehmen mit der Folge, daß Anspruche gegen den Landwirt aus Gefahrdungshaftung nicht auf den Fonds übergehen. Anders verhält es sich mit Anspruchen gegen den Landwirt aus Verschuldenshaftung. Diese Anspruche gehen auf den Fonds über, denn die Verschuldenshaftung tritt nur bei abwägbaren Risiken ein und zwar insbesondere dann, wenn der Landwirt gegen die Vorschriften der AbfKlärV verstößt.

6. Kapitel

Immissionsschutzrechtliche Pflichten A.Anlagen Die im Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Düngung entstehenden immissionsschutzrechtlichen Pflichten betreffen einerseits die Lagerung von Dung und andererseits den Entsorgungsnachweis hinsichtlich tierischer Wirtschaftsdünger. Anlagen im Sinne des BlmSchG sind Güllebehälter, Misthaufen, Komposthau322 323

Der Haftungshöchstbetrag nach dem ProdHG beträgt dagegen 160 Mio. DM ( § 10). s. dazu oben 4. Teil: 5. Kap. A.

6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

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fen und Kompostwerke, wobei aber letztere nicht Gegenstand dieser Untersuchung sind. Die durch den Düngungsvorgang selbst immer wiederkehrenden Geruchsbelästigungen sind nicht nach dem BlmSchG zu beurteilen, da die Felder, auf denen Gülle und Kot ausgebracht werden, als solche keine Anlagen i.S.v. § 3 Abs. 5 Nr. 3 BlmSchG sind324. Anlagen i.S.v. § 3 Abs. 5 Nr. 3 BlmSchG sind Grundstücke, auf denen Stoffe gelagert oder abgelagert oder Arbeiten durchgeführt werden, die Emissionen verursachen können. Die immissionsträchtigen Tätigkeiten müssen im Rahmen der Zweckbestimmung des Grundstücks liegen. Nur beiläufig, gelegentlich, vor allem in größeren zeitlichen Abständen auf einem Grundstück vorgenommene Tätigkeiten machen das Grundstück noch nicht zu einer Anlage. Aus diesem Grunde sind landwirtschaftlich genutzte Flächen, auf denen üblich gedüngt wird, keine Anlagen325 . Etwas anderes kann gelten für landwirtschaftliche Grundstücke, die als Lagerplatz für landwirtschaftliche Dünger "zweckentfremdet" werden; diese Grundstücke werden von § 3 Abs. 5 Nr. 3 BlmSchG erfaßt326• Zu beachten ist in diesem Zusammenhang der abfallrechtliche Rahmen.

B. Konkretisierung der immissionsschutzrechtlichen Anforderungen

Teilweise konkretisiert werden die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen (§§ 5 Abs. 1, 22 Abs. 1 BlmSchG) durch Verwaltungsvorschriften wie die TA-Luft und die Geruchsimmissionsschutzrichtlinie und durch private Regelwerke wie die VDI-Richtlinien. I. TA-Luft

Die TA-Luft hat als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift nach außen wirkende Verbindlichkeit327 • Die TA-Luft ist aber nicht mehr verbindlich, wenn die zugrundeliegenden naturwissenschaftlichen Annahmen durch neuere gesicherte Erkenntnisse überholt sind328. Sie gilt ihrem Wortlaut nach nur für genehmigungs324 OVG Münster, Urt. v. 23. 01. 1986- 21 a A 1517/84, NVwZ 1987, 146/147; ebenso Kutscheidt, NVwZ 1986,623. 325 OVG Münster, Urt. v. 23. 01. 1986-21 a A 1517/84, NVwZ 1987; vgl. auch schriftlichen Bericht des Innenausschusses, BT Drs. 7/1513, S. 2; vgl. hierzu auch die Ausführungen des Berichterstatters, Abg. Konrad in der 2. Lesung, BT-Protokoll, S. 4680, ferner S. 4682 f. 326 Feldhaus, BundeslrnrnR, § 3 BlmSchG Anm. 14. 327 Koch, S. 37; Perschau, UPR 1998, 248. Auch das BVerwG spricht von einer "normkonkretisierenden Funktion" der TA-Luft, vgl. BVerwG, Beschl. v. 21. 03. 1996-7 B 164.95 - , UPR 1996, 306. 328 Perschau, UPR 1998, 249.

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4. Teil: Das deutsche Recht

bedürftige Anlagen. In Nr. 3.3. 7.1.1. der TA-Luft sind Anforderungen an die Lagerung von tierischen Wirtschaftsdüngern zu finden. Nr. 3.3.7.1.1. der TA-Luft regelt die "Anlagen zum Halten von Schweinen oder zum Halten oder zur Aufzucht von Geflügel". Nr. 3.3.7.1.1. der TA-Luft ist allein im Hinblick auf das Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG festgesetzt worden 329. Geregelt sind bauliche und betriebliche Anforderungen und Mindestabstände der Anlagen zur Wohnbebauung und zum Wald. Die Abstandsregelungen in Nr. 3.3.7.1.1 der TA-Luft gelten für Tierhaltungen in ihrer Gesamtheit. Für freistehende Güllebehälter können der TALuft keine Angaben entnommen werden, weil dort die Stallanlagen und die Güllebehälter stets als Einheit behandelt werden. Die Güllebehälter sind nur ein Kriterium von vielen für die (Punkte-)Bewertung der Tierhaltung im Hinblick auf die Ermittlung des einschlägigen Abstandes zwischen Stallanlage und Wohnbebauung. 330 Als bauliche und betriebliche Anforderungen zur Geruchsvorsorge, die auch bei Einhaltung der Mindestabstände zu realisieren sind, verlangt Nr. 3.3.7.1.1 TA-Luft in der Regel: • bei Festmistverfahren flüssigkeitsundurchlässige Lagerplatten oder bei Flüssigkeitsmistverfahren einen befestigten flüssigkeitsundurchlässigen Ladeplatz verbunden mit einem Ablauf in eine geschlossene Jauche- oder Flüssigmistgrube; • Geruchsverschluß zwischen Stall und außenliegenden Flüssigmistkanälen und -behältern; • die Lagerung von Flüssigmist außerhalb des Stalls soll in geschlossenen Behältern erfolgen, oder es sind gleichwertige Maßnahmen zur Emissionsminderung anzuwenden; • die Lagerkapazität für Flüssigmist soll grundsätzlich 6 Monate betragen; die Lagerkapazität kann unterschritten werden, wenn der Mist in geeigneten Anlagen, z. B. Kompostierungs-, Kottrocknungs- oder Biogasanlagen aufgearbeitet wird. II. Geruchsimmissionsschutzrichtlinie

Der Länderausschuß für Immissionsschutz (LAI) hat im Januar 1993 die Geruchsimmissionsschutzrichtlinie - GIRL - beschlossen331 . Sie ist eine Musterverwaltungsvorschrift für die bundeseinheitliche Prüfung und Bewertung von Geruchsimmissionen. In den meisten Bundesländern ist sie durch Erlaß eingeführt worden oder wird informell angewendet332• Anzuwenden ist die GIRL bei genehPerschau, UPR 1998, 249. Perschau, UPR 1998, 249 , Fußn. 7: m. w. N. für unveröffentlichte Rspr. des OVG Lüneburg. 331 Abgedruckt in Landmann/Rohmer; Umweltrecht, Bd. II, Durchführungsvorschriften zum BimSchG, 4.2. 332 Vgl. hierzu den Überblick in Koch, Immissionsschutz 1997, S. 8 f. 329

330

6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

157

migungsbedürftigen Anlagen mit Geruchsimmissionen, aber auch sinngemäß bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen333 •

1/l. VDI-Richtlinien zur Emissionsminderung Tierhaltung

Der Verein Deutsche Ingenieure (VDI), eine private Einrichtung, hat Richtlinien zur Emissionsminderung Tierhaltung erlassen und zwar zur Schweinehaltung die VDI 3471 und zur Hühnerhaltung die VDI 3472. Für die Rinderhaltung besteht ein Richtlinienentwurf VDI 3473. Geplant ist eine einheitliche VDI-Richtlinie "Emissionsminderung Tierhaltung" (VDI 3471-73). Ebenso wie bei der TA-Luft können den einschlägigen VDI-Richtlinien keine selbständigen Abstandsregelungen für freistehende Güllebehälter entnommen werden334.

C. Genehmigungsbedürftige Anlagen I. Genehmigungspjlichtigkeit

Die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an Güllebehälter richten sich nach § 5 Abs. 1 BlmSchG, wenn der Güllebehälter genehmigungsbedürftig oder wenn zwar nicht der Güllebehälter selbst, aber die Anlage zur Massentierhaltung genehmigungsbedürftig ist.

1. Selbständige Genehmigungspflicht eines Güllebehälters Anlagen zur Lagerung von Gülle mit einem Fassungsvermögen von 2500 Kubikmeter (bis 1993: 1000 m3 ) 335 oder mehr sind nach Nr. 9.36 des Anhangs zur 4. BlmSchV genehmigungsbedürftig; die Genehmigung wird im vereinfachten Verfahren nach § 19 BlmSchG erteilt. Die Bestimmung der Nr. 9.36 des Anhangs zur 4. BlmSchV hat jedoch nur dann eine eigenständige Bedeutung, wenn der Güllebehälter nicht Nebeneinrichtung einer Anlage zur Massentierhaltung ist336. Diese Schlußfolgerung ergibt sich aus § 1 Abs. 4 der 4. BlmSchV, wonach es für Teile oder Nebeneinrichtungen, die je gesondert genehmigungsbedürftig wären, lediglich einer Genehmigung bedarf.

333 Zur Kritik an die GIRL vgl. z. B. Perschau, UPR 1998, 250; Roßnagel, in: Koch/ Scheunig (Hrsg.), GK-BimSchG, § 5 Rn. 314 ff. 334 Vgl. zur Begründung oben 4. Teil: 6. Kap. B. II. 335 Vgl. 4. BimSchV i.d.F. v. 24. 07. 1985 (BGBI. I S. 1586), geändert durch VO v. 24. 03. 1993 (BGBI. I S. 383) und durch Gesetz v. 22. 04. 1993 (BGBI. I S. 466). 336 Ziegler; AgrarR 1993, 298; Roßnagel, NuR 1998,71 Fußn. 37.

4. Teil: Das deutsche Recht

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2. Güllebehälter als Nebeneinrichtung einer genehmigungsbedürftigen Hauptanlage Das Genehmigungserfordernis für die Hauptanlage erstreckt sich gern. § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BlmSchV auf einen Güllebehälter, wenn dieser als Nebeneinrichtung mit den Anlagenteilen und Verfahrensschritten, die zum Betrieb notwendig sind, in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang steht. Zur wesentlichen und typischen Nutzung von Stallgebäuden gehören die Tierhaltung selbst sowie die Lagerung und Entnahme von Dung. Diese Vorgänge werden erst durch die jeweiligen technischen Einrichtungen des Stalls ermöglicht. Nr. 7.1. des Anhangs der 4. BlmSchV nennt die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen zur Massentierhaltung. Bislang wurden die meisten Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung für Anlagen zur Massentierhaltung durchgeführt. Durch die zum 01. 02. 1997 in Kraft getretene Änderung der 4. BlmSchV337 wurden die maßgeblichen Tierplatzzahlen angehoben. Anlagen zum Halten oder zur Aufzucht von Geflügel oder zum Halten von Schweinen sind genehmigungsbedürftig ab: (bis Januar 1997) a) 20 000 Hennenplätzen

(7 000)

b) 40 000 Junghennenplätzen

(14 000)

c) 40 000 Mastgeflügelplätzen

(7 000)

d) 20 000 Truthühnerplätzen e) f)

g)

(700)

2 000 Mastschweineplätzen 750 Sauenplätzen einschließlich dazugehöriger Ferkelaufzuchtplätze

(250)

6 000 Ferkelplätzen für die getrennte Aufzucht.

Bei gemischten Beständen werden die Vom-Hundert-Anteile, bis zu denen die vorgenannten Platzzahlen jeweils ausgeschöpft werden, addiert. Erreicht die Summe der Vom-Hundert-Anteile einen Wert von 100, ist die Anlage genehmigungsbedürftig. Entscheidend ist die Platzkapazität, nicht die tatsächliche Belegung mit Tieren. Mehrere Stallungen eines Eigentümers, die räumlich verteilt sind, stellen verschiedene Anlagen dar, für die die Genehmigungspflicht jeweils getrennt zu bestimmen ist (vgl. § 1 Abs. 3 der 4. BlmSchV). Durch Auslagerung der Aufzucht oder Mast auf mehrere andere Eigentümer - etwa in Form von Lohnmast - kann die Genehmigungspflicht auch für mehrere 100.000 Tierplätze umgangen werden.338 Bei einer noch höheren Anzahl von Tierplätzen bedarf die Anlage der Umweltverträglichkeitsprüfung339. Novelle der 4. BimSchV v. 16. 12. 1996, BGBI. I 1959. Roßnagel, NuR 1998, 71. 339 Vgl. § 3 Abs. 1 UVPG, Nr. 1 der Anlage zum UVPG und Nr. 24 des Anhangs. Zum Entwurf des Artikelgesetzes zur Umsetzung der UVP-Richtlinie, in der Fassung der Änderungsrichtlinie und der IVU-Richtlinie vgl. z. B. Martin, AgrarR 2000, Beilage I, S. 22 ff. 337 338

6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

159

II. Betreiberpflichten gem. § 5 Abs. 1 BlmSchG § 6 Abs. I Nr. I BlmSchG macht die Einhaltung der sog. Setreiberpflichten des § 5 BlmSchG zur Genehmigungsvoraussetzung.

I. Schutzpflicht gern. § 5 Abs. I Nr. 1 BlmSchG Genehmigungsbedürftige Anlagen sind gern. § 5 Abs. I Nr. 1 BlmSchG so zu errichten und zu betreiben, daß schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können. Das Hauptproblem bei der Schutzpflicht ist die Bestimmung der in § 3 Abs. I BlmSchG festgelegten Grenze, ob die Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren nicht mehr hinnehmbar sind. Das Gesetz zieht diese Grenze nicht scharf, sondern gibt durch Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "Gefahren", "Nachteile" und "Belästigungen" Raum für Auslegung und verlangt durch das einschränkende Merkmal "erheblich" außerdem eine Abwägung. Bei der Lagerung von Gülle und bei der Viehhaltung werden insbesondere freigesetzt: Methan, Ammoniak und Ammonium sowie sonstige Geruchsstoffe340• Es gilt zu untersuchen, unter welchen Voraussetzungen die Emissionen durch Methan, Ammoniak und Ammonium sowie sonstige Geruchsstoffe die Zumutbarkeitsgrenze überschreiten. a) Methan

Methan stellt keine unmittelbare Gesundheitsbedrohung oder Belästigung dar. Es besteht daher auch kein Immissionswert Dennoch ruft Methan schädliche Umwelteinwirkungen hervor, weil es als Gas die natürliche Zusammensetzung der Luft nachteilig verändert und auf die Atmosphäre einwirkt. Methan fordert jedoch nicht die Abwehrpflicht des Anlagenbetreibers, sondern weiträumige und langfristige Vorsorgemaßnahmen. 341 b) Ammoniak und Ammonium

Für Ammoniak und Ammonium fehlen Immissionswerte nach Nr. 2.5.1 und 2.5.2 der TA- Luft. Nach Nr. 2.2.1.3 der TA-Luft ist in allen Fällen, in denen hinreichende Anhaltspunkte bestehen, daß schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden können, eine Sonderprüfung durchzuführen 342• Die Prüfung dient der 340 341 342

Roßnagel, NuR 1998, 69. Roßnagel, NuR 1998, 70. Roßnagel, NuR 1998, 70.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Feststellung, zu welchen Einwirkungen die von der Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen im Beurteilungsgebiet führen. Dabei richtet sich die Erheblichkeitsbeurteilung nach dem Stand der Wissenschaft und der allgemeinen Lebenserfahrung. Hierfür können die vom Länderausschuß für Immissionsschutz (LAI) empfohlenen Werte berücksichtigt werden. Der LAI empfiehlt als Kurzzeitwert für Gesundheitsgefahren von 0,7 mg I m3 und zum Schutz der Vegetation einen Wert von 350 mg I m3 . Als Langzeitwert zum Schutz der Vegetation legt der LAI einen Orientierungswert von 75mg I m3 , zum Schutz von empfindlichen Ökosystemen einen Orientierungswert von 10 mg I m3 zugrunde. 343 c) Geruchsstoffe

Geruchsstoffe können erheblich belästigen oder ausnahmsweise sogar die Gesundheit gefährden. Da der Geruch ein Sinneseindruck ist, sind Geruchseinwirkungen erheblich schwieriger zu beurteilen als sonstige Luftschadstoffe344 . Eine Geruchsbelästigung liegt dann vor, wenn die Wahrnehmung der Geruchsstoffe beim Betroffenen zu einer allgemeinen Störung des Wohlbefindens führt 345 . Die Erheblichkeit einer Geruchsbelästigung hängt von der konkreten Situation ab. Hierbei ist auch die Nutzung des betroffenen Gebiets zu berücksichtigen346• Bisher fehlt es an einer bundeseinheitlichen Regelung für einen Schwellenwert und für ein Verfahren zu seiner Bestimmung. Aus diesem Grund hat der Länderausschuß für Immissionsschutz (LAI) die Geruchsimmissions-Richtlinie (GIRL) als Musterverwaltungsvorschrift herausgegeben. Nach der GIRL liegt eine erhebliche Geruchsbelästigung vor, wenn die Gesamtbelastung durch Gerüche in Wohn- und Mischgebieten in 10% und in Gewerbe/Industriegebieten in 15% der Jahresstunden eine Geruchseinheit erreicht. Eine Geruchseinheit ist in Übereinstimmung mit der VDI-Richtlinie 3881, Blatt I, Mai 1986, definiert als diejenige Menge Geruchsträger, die verteilt in l m3 Neutralluft bei der Hälfte der Probanden eine Geruchsempfindung auslöst (Geruchsschwelle).

2. Vorsorgepflichten gern. § 5 Abs. l Nr. 2 BlmSchG Gern. § 5 Abs. 2 Nr. 2 BlmSchG ist gegen schädliche Umwelteinwirkungen Vorsorge zu treffen, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden LAI Bewertung von Ammoniak- und Ammonium- Immissionen, 1996, S. 16, 19, 20. Roßnagel, NuR 1998,70. 345 Samighausen, Zur baurechtliehen Zumutbarkeit landwirtschaftlicher Tiergerüche, s. 122. 346 Vgl. BVerwG, GewArch. 1991, 312; OVG Lüneburg, OVGE 41, 421 /415; VGH Mannheim, VBlBW 1992, 177; VGH Mannheim, RdL 1993, 90; OVG Lüneburg, NuR 1996, 43 f.; Samighausen, Zur baurechtliehen Zumutbarkeit landwirtschaftlicher Tiergerüche, s. 122. 343

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6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

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Maßnahmen zur Emissionsminderung. Der eigenständige Gehalt des Vorsorgegrundsatzes gegenüber dem Schutzgrundsatz ist darin zu sehen, daß Emissionen auch "unterhalb der Schädlichkeitsschwellen" begrenzt werden müssen, soweit dies nach dem Stand der Technik möglich ist347 . Hierbei kommt der TA Luft normkonkretisierende Funktion zu. Die TA-Luft enthält zwar für die Emissionen von Geruchsstoffen, Methan oder Ammoniak keine Grenzwerte. Sie regelt aber technische Anforderungen zur Emissionsbegrenzung und Mindestabstände zur Wohnbebauung und zum Wald. 348

3. Pflicht gern. § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG Zur Erfüllung seiner Pflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG349 hat der Betreiber Abfälle zu vermeiden, es sei denn, er verwertet sie ordnungsgemäß und schadlos. Nur soweit Vermeidung und Verwertung technisch nicht möglich oder unzumutbar sind, hat er die Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen. Die Begriffe Abfall, Abfallverwertung und -beseitigung sind entsprechend dem Krw- I AbfG zu definieren. Für die Frage, wann tierische Ausscheidungen als Abfall oder Produkt einzustufen sind, kann daher auf die Ausführungen des Kapitels Abfallrecht zurückgegriffen werden. Da in der Praxis hinsichtlich der Entsorgung von tierischen Ausscheidungen die Gülle das Hauptproblem darstellt, bezieht sich die folgende Priifung nur auf die Gülle. a) Vermeidung von Abfällen

Die anfallende Gülle ist als Produkt einzustufen, wenn der Betrieb sie als Dünger einsetzen wi11 350. Die Produkteigenschaft von Gülle wird daher in der Regel bei Betrieben anzunehmen sein, bei denen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Tierhaltung und landwirtschaftlicher Fläche besteht. Sofern der Betreiber die Gülle als Düngerprodukt im Rahmen der "guten fachlichen Praxis" ausbringt, vermeidet er Abfälle im Sinne des vereinheitlichten Abfallbegriffs in § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG und § 3 Krw- I AbfG. Der Viehhalter kann aber auch durch entsprechende Fütterungstechnik den Anfall von Stickstoff und Phosphat in den tierischen Ausscheidungen minimieren und damit Abfall vermeiden. Mit der Fütterung wird dann das genetische Leistungspotential bei gleichzeitig minimaler Aufnahme von Stickstoff und Phosphat ausgeschöpft. 351 347 Vgl. BVerwG, UPR 1995, 197; Breuer; in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 184; Kloepfer; Umweltrecht, § 14 Rn. 69, 72; Jarass, § 5 BlmSchG, Rn. 41 f.; Bender I Sparwasser I Engel, Umweltrecht, S. 351 ff. 348 Vgl. 4. Teil: 6. Kap. B. II. 349 Zum früheren Reststoffvermeidungsgebot vgl. z. B. Kloepfer; Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, S. 112 f. 350 Vgl. oben 4. Teil: 4. Kap. C. II. 3. b) bb).

11 Härte!

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4. Teil: Das deutsche Recht

b) Verwertung von Abfällen

Der Anfall von Gülle ist keineswegs bezweckt, sondern eine lästige Nebenfolge, wenn der Betrieb über zu wenig Ausbringungsflächen verfügt. Gülleüberschüsse eines Betriebes sind daher als Abfall zu qualifizieren 352 . Dritte, die die überschüssige Gülle abnehmen und sie als Dünger einsetzen, verwerten damit Abfall. aa) Separierung und Biogasverfahren Die Gülleprobleme gaben Anlaß zur Entwicklung von Güllebehandlungs- und Aufbereitungsverfahren. So bestehen Verfahren, die dazu dienen, Feststoffe aus dem Flüssigmist abzutrennen (sog. Separieren). Der seperarierte Feststoff, der als Dünger eingesetzt werden kann, läßt sich kostengünstig über längere Strecken transportieren. Neben dem Verfahren zur Separierung ist das Biogasverfahren zu nennen, mit dem aus organischen Stoffen tierischer Fäkalien Energie353 oder ein hochwertiger Dünger gewonnen werden kann 354• bb) Güllebörse Einen Weg für den Viehhalter, seine Gülle loszuwerden, bieten ihm sog. Güllebörsen. So betreibt z. B. der Betriebs-, Familienhilfsdienst und Maschinenring Coesfeld e. V. (BHD + MR Coesfeld) in NRW seit 1989 eine sog. Güllebörse. Die Güllebörse vermittelt Gülle von viehreichen, flächenarmen Betrieben an güllearme Betriebe, wobei sie jedoch für rein gewerblich wirtschaftende Betriebe nicht tätig wird. 355 Der Abgeber kann von der Güllebörse eine Vermittlungsgarantie für 9 Jahre erhalten. Er zahlt der Güllebörse eine "Abschlußgebühr" für die Vermittlungsgarantie von 1,00 DM pro cbm und für die jährliche Vermittlung von 0,50 DM pro cbm Gülle. In der Praxis sieht es oft so aus, daß der Abnehmer die Gülle vom Abgeber abholt. Somit entstehen für den Abgeber keine Transportkosten. Er erhält al351 Vgl. dazu z. B. Andree/Heege, Minderung des Exkrementenanfalls durchangepaßte Einzeltierfütterung in der Schweinehaltung, in: KTBL (Hrsg.), Umweltverträgliche Gülleaufbereitung und -Verwertung, S. 147 ff. 352 Vgl. dazu oben 4. Teil: 4. Kap. C. 11. 3. b) bb). 353 Biogas kann zum Kochen, Heizen und zum Antrieb von Motoren genutzt werden. Die Biogaserzeugung aus organischen Substanzen tierischer Fäkalien ist aber angesichts der Kosten in Deutschland noch nicht stark verbreitet. Als Biogas wird ein Gemisch aus 50- 70 Vol.% Methan (CH4) und 50-30 Vol.% Kohlendioxid (C02) bezeichnet, das - unter Luftabschluß - durch bakterielle Zersetzung pflanzlicher und tierischer organischer Substanzen gebildet wird, vgl. Heyer, Der Kreislauf des Methans, Mikrobiologie - Ökologie - Nutzung, S. 189. Zu den Kosten und der Umweltverträglichkeit der Biogasgewinnung vgl. Wintzer u. a., Wege zur umweltverträglichen Verwertung organischer Abfatle, S. 334 f. 354 Vgl. z. B. Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 85. 355 s. z. B. Volmer, DLG-Mitteilungen 1989, 992 f.; ders., Agrarfinanz 2000, 26 f.; Kerger, AgrarR 1991, 118.

6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

163

lerdings auch kein Entgelt für die Gülle. 356 Als es noch keine Güllebörse gab, mußte der Landwirt in der Regel zusätzliche Flächen anpachten, um die überschüssige Gülle ordnungsgemäß entsorgen zu können. Nun braucht er sich nicht mehr mit unnötigen Flächen und hohen Pachtpreisen belasten. Außerdem sind andere Landwirte nun auch eher bereit, Gülle abzunehmen, da sie sich bei einer Vermittlung über die Güllebörse nicht wie bei einem Gülleabnahmevertrag verpflichten müssen. c) Nachweispflichten des Setreibers aa) Im Genehmigungsverfahren Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach§ 10 BimSchG muß der Antragsteller die Erfüllung seiner Entsorgungspflicht nachweisen (vgl. auch § 4c Nr. 1-3 der 9. BimSchV). In der Praxis wird ein Nachweis für die nächsten 9 Jahre gefordert357. Wenn der Betreiber nachweisen will, daß er über ausreichende Flächen zum Ausbringen der anfallenden Gülle verfügt358, so reicht dafür nicht ein rein flächenbezogener Nachweis aus. Erforderlich ist vielmehr ein qualifizierter Flächennachweis, der für die ausgewiesenen Flächen aufgrund eines Nährstoffausgleichs und eines Düngebedarfsplans zeigt, daß entsprechend der DüngeV die vorgesehene Dungaufbringung dem spezifischen Dungbedarf der Nutzpflanze - nach den Hauptnährstoffkomponenten Stickstoff, Phosphor und Kali - entspriche59. Den Entsorgungsnachweis kann der Betreiber auch dadurch erbringen, daß er einen sog. Gülleabnahmevertrag mit einem anderen Landwirt oder mit einem Unternehmer einer Verarbeitungsanlage oder eine Vermittlungsgarantie durch die Güllebörse vorlegt360. bb) Nachweispflicht des Betreibers für bereits genehmigte Anlagen? Es stellt sich die Frage, ob der Betreiber auch für bereits genehmigte Anlagen nachweisen muß, daß er die Gülle als Produkt einsetzt oder sie als Abfall ordnungsgemäß entsorgt. Relevant ist diese Frage insbesondere, wenn die Behörde die Einhaltung der Entsorgungspflicht kontrollieren will, sei es weil die Anforderungen hinsichtlich der Düngung seit der Genehmigung verschärft worden sind oder weil bei der bestandskräftigen Anlage die Erfüllung der Entsorgungspflicht noch nicht überpriift worden ist. Wenn nämlich bewiesen ist, daß der Viehhalter seine Entsorgungspflichten nicht erfüllt, dann kann die Behörde gern. § 17 356 Volmer,

Wie funktioniert eine Güllebörse? S. 3. AgrarR 1991, 120. Vgl. VGH München, NVwZ 1990,984 f.; Roßnagel, NuR 1998,74. Roßnagel, NuR 1998,74. Roßnagel, NuR 1998,74.

357 Kerger, 358 359 360

II *

164

4. Teil: Das deutsche Recht

BlmSchG z. B. die entsprechende Reduzierung der Tiere anordnen. Zur Erfüllung der sich aus dem BlmSchG ergebenden Pflichten können gern. § 17 BlmSchG nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen getroffen werden. Zweck der nachträglichen Anordnungen nach § 17 BlmSchG ist es, den Setreiber zur Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Vorschriften anzuhalten. Die zuständige Behörde muß aber erst einen Pflichtverstoß feststellen 361 , d. h. es gilt der Amtsermittlungsgrundsatz. Sie kann nicht den Setreiber nach § 17 BlmSchG zur Auskunft verpflichten. Es ist daher die Ansicht abzulehnen, nach der die Behörde gern. § 17 BlmSchG auch für bestandskräftige Anlagen einen Nachweis fordern kann, wenn bisher die Erfüllung der Pflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG nicht überprüft worden ist362 . Mangels Ermächtigungsgrundlage kann die Genehmigungsbehörde eine fortlaufende Nachweispflicht in Bezug auf die ordnungsgemäße Entsorgung auch nicht als Nebenbestimmung dem Genehmigungsbescheid beifügen. Eine Verpflichtung aus § 20 Krw-1 AbfG zur Erstellung von Abfallbilanzen scheidet aus, da Abfälle aus der Landwirtschaft weder besonders überwachungsbedürftige noch überwachungsbedürftige Abfälle sind363. Für den Setreiber können aber nach § 40 Abs. 2 Nr. 1 Krw-/ AbfG Auskunftspflichten bestehen, wenn er Erzeuger oder Besitzer von Abfällen ist. Danach muß der Erzeuger von Abfällen Auskunft erteilen über: Betrieb, Anlagen, Einrichtungen und sonstige der Überwachung unterliegende Gegenstände. Die Auskunftspflicht nach § 40 Abs. 2 Nr. 1 Krw-/ AbfG entsteht nur, wenn die Behörde darlegt und beweist, daß der Setreiber Gülle als Abfall erzeugt. Nach § 40 Krw-1 AbfG kann der Abfallerzeuger aber nicht zu fortlaufenden Berichten verpflichtet werden364. Die Behörde muß vielmehr konkrete Fragen stellen. 361 Vallendar, in: Feldhaus, BlmSchG, § 17 Anm. 9, 19; Berg, Beweismaß und Beweislast im öffentlichen Umweltrecht, S. 141 f. Dagegen trifft z. B. den Setreiber die Darlegungsund Beweislast für den Fall des § 17 Abs. 2 BlmSchG, wonach eine nachträgliche Anordnung nicht getroffen werden darf, wenn sie unverhältnismäßig ist, vgl. Vallendar, in: Feldhaus, BlmSchG, § 17 Anm. 16. 362 So Roßnagel, NuR 1998, 74; Bott, Verschärfung der Genehmigungspraxis- Maßnahmen der Bezirksregierung Weser-Ems, in: Ausbreitung agrarindustrieller Tierhaltung in Niedersachsen - mögliche Gegenstrategien, Reader der Anhörung der Grünen im Landtag Niedersachsen, 1993, S. 38. 363 V gl. § 1 Abs. 1 i. V.m. Anlage 1 der Verordnung zur Bestimmung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen (Bestimrnungsverordnung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle- BestbüAbfV) v. 10. 09. 1996, BGBI. I, 1366. Abfälle aus der Landwirtschaft mit dem Abfallschlüssel 02 haben also keinen sechsstelligen Abfallschlüssel, der erforderlich ist, um die Abfälle als besonders überwachungsbedürftig einstufen zu können. Das gleiche gilt für die Einordnung als überwachungsbedürftige Abfälle, vgl. § 1 i.V.m. Anlage der Verordnung zur Bestimmung von überwachungsbedürftigen Abfällen zur Verwertung (Bestimmungsverordnung überwachungsbedürftiger Abfälle zur Verwertung - BestüVAbfV) v. 10. 09. 1996, BGBI. I, 1377. Vgl. ferner allgemein zu überwachungsbedürftigen Abfällen, Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Krw-/ AbfG, § 41 Rn. 13, 20. 364 Vgl. Paetow, in: Kunig I Paetow I Versteyl, Krw-1AbfG, § 40 Rn. 20.

6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

165

Im Vergleich dazu konnten die Behörden früher gern. § 11 Abs. 2 AbfG a.F. von Besitzern solcher Abfalle, die nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfallen entsorgt wurden, Nachweis über deren Art, Menge und Entsorgung verlangen. Jedoch galt diese abfallrechtliche Vorschrift für Jauche, Gülle und Stallmist nur insoweit, als das übliche Maß der landwirtschaftlichen Düngung überschritten wurde (vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 AbfG). Für die Überschreitung des üblichen Maßes mußte die Behörde den positiven Nachweis erbringen365 . 1/l. Nachbarstreitigkeiten

Ein Nachbar kann seine rechtlichen Interessen im Genehmigungsverfahren nach § 10 BlmSchG geltend machen, indem er Einwendungen erhebt und diese im Erörterungstermin vertritt. Er kann gegen die erteilte Genehmigung nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erheben, wenn er nicht nach § 10 Abs. 3 S. 3 BlmSchG präkludiert ist. Die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO steht ihm zu, wenn er einen Verstoß gegen die Gefahrenabwehrpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG geltend macht. Nach umstrittener Auffassung kann der Nachbar auch einen Verstoß gegen die Vorsorgepflicht366 und gegen die Entsorgungspflicht367 geltend machen. Dies betrifft etwa einen unzureichenden Abstand zwischen dem Massentierstall und seinem Wohnhaus oder den unzureichenden Nachweis der Entsorgung der Gülle.

D. Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen

Die Setreiberpflichten für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen nach § 22 Abs. 1 S. 1 BlmSchG sind erheblich geringer als die in § 5 BlmSchG geregelten Pflichten bei genehmigungsbedürftigen Anlagen. Die Vermeidungspflicht nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG ist im Grundsatz der Gefahrenabwehrpflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. I BlmSchG ähnlich, aber in folgenden zwei Punkten weniger streng. Zum einen müssen die Umweltbelastungen nicht völlig ausgeschlossen werden. Erhebliche Belästigungen durch Immissionen können akzeptiert werden, wenn sie nach dem Stand der Technik nicht vermieden werden können. Zum anderen beschränkt sich die Vermeidungspflicht nur auf Maß365 Vgl. dazu OVG Lüneburg, Urt. v. 20. 09. 1995-7 L5287/94, Nds.VBI. 1996,38. Nach dem nunmehr aufgehobenen § 40 NdsAbfG waren die Bezirksregierungen als obere Abfallbehörden ermächtigt, durch Verordnung für bestimmte Gebiete ihres Bezirks vorzuschreiben, daß die Abgabe und das Aufbringen von Wirtschaftsdünger in einem Wirtschaftsdüngerverzeichnis zu erfassen sind. 366 Gegen den drittschützenden Charakter der Vorsorgepflicht: vgl. z. B. Perscher, UPR 1998, 249; für den drittschützenden Charakter: Roßnagel, in: Koch/ Scheuing (Hrsg.), GKBimSchG, § 5 Rn. 847 ff. und 862 ff. 367 Vgl. Roßnagel, NuR 1998, 75.

166

4. Teil: Das deutsche Recht

nahmen nach dem Stand der Technik. Zur Beurteilung von Immissionen können die Regelungen der GIRL nach deren Nr. 1 Abs. 4 letzter Satz sinngemäß auch auf nicht genehmigungsbedürftige Anlagen herangezogen werden. Der Stand der Technik zur Emissionsminderung und die Zumutbarkeit von Minderungsmaßnahmen kann nach einer Auffassung analog nach der TA-Luft beurteilt werden368. Eine analoge Anwendung der TA-Luft würde z. B. dazu führen, daß auch genehmigungsfreie Güllebehälter grundsätzlich geschlossen sein müßten. Dies würde sich aber nur auf Güllebehälter beziehen, die zu einer Anlage zum Halten von Schweinen oder zum Halten oder zur Aufzucht von Geflügel gehören369. Zu den Minderungsmaßnahmen nach § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 B1mSchG zählen insbesondere, daß ausreichende Schutzabstände zu benachbarten Wohnhäusern oder anderen schutzbedürftigen Einrichtungen eingehalten werden 370. Aufgrund des in § 9 S. 1 Krw- I AbfG statuierten Anwendungsvorrangs des BlmSchG bestimmen sich die Entsorgungspflichten ausschließlich nach § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 B1mSchG und nicht nach dem Krw-1 AbfG371 . § 22 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BimSchG verlangt nur die ordnungsgemäße Beseitigung des entstandenen Abfalls, nicht aber dessen Vermeidung und Verwertung372 . Demzufolge finden die in § 4 Abs. 1 Krw- I AbfG festgelegten "Grundsätze der Kreislaufwirtschaft" für die nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen keine Anwendung. Vermeidungs- und Verwertungspflichten können nur durch eine Rechtsverordnung nach § 22 Abs. 1 S. 2 BimSchG getroffen werden, die auch an nicht genehmigungsbedürftige Anlagen die Anforderungen des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG stellt. Solange keine Rechtsverordnung erlassen worden ist, besteht hinsichtlich der Verwertung von Gülle und Kot immissionsschutzrechtlich eine Regelungslücke373 . Die ordnungsgemäße Beseitigung muß der Setreiber im Baugenehmigungsverfahren nachweisen und zwar entweder durch einen qualifizierten Flächennachweis oder einen anderen Entsorgungsnachweis. Auch das Baurecht selbst verlangt die ordnungsgemäße Entsorgung tierischer Ausscheidungen. Bauordnungen einiger Bundesländer enthalten eigene Entsorgungsklauseln. So muß z. B. nach § 42 Abs. 2 NdsBauO für Ställe die einwandfreie Beseitigung fester und flüssiger Abgänge aus Tierhaltung gesichert sein374. 368 Dafor: Roßnagel, NuR 1998, 75; ders. in: Koch I Scheuing (Hrsg.), GK-BlmSchG, § 22 Rn. 73 ff.; dagegen: Perschau, UPR 1998, 249; OVG Münster, Urt. v. 8. 2. 1990, UPR 1990, 438. 369 Vgl. Nr. 3.3.7.1.1. der TA-Luft. 370 Vgl. z. B. OVG Koblenz, NVwZ 1985, 766; VGH Mannheim, VBIBW 1992, 178. 371 Rebentisch, NVwZ 1997,419. 372 Roßnagel, in: Koch/ Scheuing (Hrsg.), GK-BimSchG, § 22 Rn. 155. 373 Roßnagel, NuR 1998,76. 374 Entsprechende Regelungen enthalten § 34 BadWürttbgBauO, Art. 41 BayBO, § 43 Abs. 1 HbgBauO und eine ähnliche Regelung § 20 Abs. 2 Saar!BauO; vgl. Roßnagel, NuR 1998, 76 (Fn. 110).

6. Kap.: Immissionsschutzrechtliche Pflichten

167

Soweit Bauordnungen eine solche Regelung nicht aufweisen, können die Grundsätze der Erschließung des Grundstücks herangezogen werden. Zu der Erschließung des Grundstücks gehört im wesentlichen die verkehrsmäßige Anbindung, Versorgung und Entsorgung. Bei einem Viehbetrieb ist also die Erschließung des Grundstücks nur gesichert, wenn damit zu rechnen ist, daß die festen und flüssigen Abgänge aus der Tierhaltung ordnungsgemäß und auf Dauer auf eigenen oder fremden Grundstücksflächen oder anderweitig entsorgt werden können 375 . Sofern der Setreiber seine immissionsschutzrechtliche Entsorgungspflicht nicht erfüllt und die Behörde ihm das nachgewiesen hat, kann die Behörde gern. § 24 BimSchG die erforderlichen Anordnungen treffen, wie z. B. die entsprechende Reduzierung der TierzahL

E. Verzahnung des Immissionsschutzrechts mit dem Baurecht Das Baurecht und Immissionsschutzrecht sind inhaltlich miteinander verzahnt und stehen in einer Wechselwirkung zueinander376. In der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ist nach § 13 BimSchG die Baugenehmigung enthalten (Konzentrationswirkung)377. Bei einer nicht immissionschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage, für die aber eine Baugenehmigung erforderlich ist, sind im Baugenehmigungsverfahren auch die Vorschriften des Immissionsschutzrechts zu priifen. Die Baugenehmigung darf nach den Bauordnungen der Länder nämlich nur erteilt werden, wenn das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. In Baugenehmigungsverfahren hat § 22 BlmSchG jedoch praktisch kaum 375 VGH BadWürttbg, Urt. v. 03. 06. 1980- III 770179 - , nicht veröffentlicht.; Ziegler; AgrarR 1993, 301. 376 Dazu näher Bier; ZffiR 1992, 18 f.; Jäde, ZffiR 1992, 111 f.; ders. AgarR 1993, 72; BVerwG, Urt. v. 24. 09. 1992 - 7 C 7.92 -, GewArch. 1993, 85/86 f. 377 Zum Bauplanungsrecht: Die Rspr. hat sich mit der Zulässigkeit von Gülleanlagen im Außenbereich beschäftigt. Sie hat teilweise die Privilegierung nach § 35 Abs. I Nr. 1 BauGB verneint a) wegen zu großer Entfernung der Gülleanlage von dem Stallgebäude und b) wegen der Lagerung von Fremdgülle, vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 04. 03. 1996-5 S 1526/95 -, NuR 1996, 613; OVG Lüneburg, Urt. v. 09. 04. 1987-6 OVG A ll7/86, NuR 1988, 398, 399. Zum Bauordnungsrecht: Einige Landesbauordnungen stellen auch ausdrücklich Anforderungen an die Lagerung von tierischen Wirtschaftsdüngern. So lautet z. B. § 42 Abs. 3 NdsBauO: "Anlagen zur vorübergehenden Aufbewahrung von festen und flüssigen Abgängen aus Tierhaltung müssen betriebssicher und so angeordnet und beschaffen sein, daß Gefahren oder unzumutbare Belästigungen, insbesondere durch Geruch nicht entstehen". Die Allgemeine Durchführungsverordnung zur Niedersächsischen Bauordnung (DVNBauO) konkretisiert diese Anforderungen. Danach müssen Dungstätten, waagerecht gemessen, von Öffnungen zu Aufenthaltsräumen mindestens 5 m und von den Grenzen des Baugrundstücks mindestens 2 m entfernt sein (§ 24 Abs. 2 DVNBauO). Ferner müssen Brunnen zur Trinkwasserversorgung von Dungstätten mindestens 15 m entfernt sein (§ 23 DVNBauO). Hingegen schreibt das niedersächsische Wasserrecht vor, daß JGS-Anlagen zu Brunnen einen Abstand von 50 m wahren müssen (Anlage 1 Nr. 1.2 NdsVAws).

168

4. Teil: Das deutsche Recht

eine selbständige Bedeutung, zumal geruchsmindernde Auflagen bereits bauordnungsrechtlich vorgesehen sind378 .

7. Kapitel

Flächendeckender Gewässerschutz Es wird untersucht, welche rechtlichen Instrumente das Wasserrecht bietet, um die Gewässer vor den Belastungen durch die Ausbringung und Lagerung von Dünger zu schützen. Dabei ist zunächst zwischen dem flächendeckenden und gebietsbezogenen Gewässerschutz zu unterscheiden. Einen besonderen Regelungsbereich stellt das Anlagenrecht dar, das spezifische Anforderungen an die Lagerung von Düngern kennt.

A. Allgemeine Sorgfaltspflicht nach § la Abs. 2 WHG § la Abs. 2 WHG verpflichtet jedermann, bei Maßnahmen, mit denen Einwirkungen auf ein Gewässer verbunden sein können, die nach den Umständen erforderliche Sorgfalt anzuwenden, um eine Verunreinigung des Wassers oder eine sonstige nachteilige Veränderungen seiner Eigenschaften zu vermeiden. Die Vorschrift begründet bezüglich des Lagerns und des Ausbeingens von Dünger eine Verpflichtung des einzelnen Landwirts379. In persönlicher Hinsicht besteht somit keine Privilegierung landwirtschaftlicher Tätigkeiten380. Mangels ausreichender Konkretisierung bleibt die praktische Bedeutung des§ la Abs. 2 WHG eher gering 381 . Aus § la Abs. 2 WHG läßt sich keine neue oder erweiterte Verantwortlichkeit des Landwirts ableiten. Aufgrund des gemeinwohlbezogenen und pauschalen Charakters ist § la Abs. 2 WHG keine dritttschützende Norm und auch kein Schutzgesetz i.S.v. § 823 Abs. 2 BGB382. Die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die allgemeine Sorgfaltspflicht sind nur mittelbarer Natur383. Die Sorgfaltspflicht des§ la Abs. 2 WHG konkretisiert im Zivil- und Strafrecht die allgemeinen Sorgfaltspflichten. Ein Verstoß gegen § la Abs. 2 WHG kann die Wasserbehörden zum repressiven und präventiven Einschreiten im RahMülbert, BauR 1984, 443; Samighausen, S. 122. Vgl. Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 1a Rn. ll, 16, 17; Die Düngung wurde schon im Gesetzgebungsverfahren als ein Fall des§ 1a genannt, vgl. BT Drs. 7/888, S. 15. 380 Nacke, NVwZ 1987, 188; Kimminich, NuR 1989,7. 381 Vgl. auch Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft und Umweltrecht, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1994, S. 577; Stemmler, NuR 1991, 371. 382 Breuer, AgrarR 1985, Beilage II, S. 2, 8. 383 Rösgen, AgrarR 1983, 148. 378

379

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

169

men der Gewässeraufsicht veranlassen384, steht jedoch nicht unter einer eigenständigen Straf- oder Bußgeldandrohung385 .

B. Landwirtschaftliche Düngung erlaubnispflichtig?

Nach § 2 WHG bedürfen Benutzungen der Gewässer der behördlichen Erlaubnis (§ 7) oder Bewilligung (§ 8), die zu versagen sind, wenn eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist (§ 6). Die erlaubnispflichtigen Gewässerbenutzungen faßt § 3 WHG zusanunen, wobei diese Vorschrift zwischen echten (Abs. 1) und unechten Gewässerbenutzungen (Abs. 2) unterscheidet. Es stellt sich die Frage, ob die landwirtschaftliche Düngung ein Einbringen oder Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer(§ 3 Abs. 1 Nr. 4), in Küstengewässer(§ 3 Abs. 1 Nr. 4a) oder ein Einleiten von Stoffen in das Grundwasser (§ 3 Abs. 1 Nr. 5) darstellt. Nur wenn die Düngung nicht als echte Gewässerbenutzung einzuordnen ist, gilt es zu priifen, ob sie eine unechte Gewässerbenutzung darstellt. Als Auftangtatbestand kommt § 3 Abs. 2 WHG nämlich nur dann zur Anwendung, wenn eine Benutzung i.S.v. § 3 Abs. 1 WHG ausscheidet386. Unter dem Gesichtspunkt der unechten Gewässerbenutzung könnte allein der Tatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG in Betracht kommen, der erfüllt wäre, wenn die Düngung geeignet ist, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Wasserveränderungen herbeizuführen. Vorab ist schon klarzustellen, daß eine Bewilligung nach § 8 WHG für die landwirtschaftliche Düngung im Fall der Bejahung einer Gewässerbenutzung nicht erteilt werden könnte. Denn die Düngung könnte entweder nach § 3 Abs. 1 Nr. 4, 4a, 5 ein Einbringen sowie Einleiten oder aber eine Maßnahme nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG sein. Keine Bewilligung darf erteilt werden für ein Einbringen und Einleiten von Stoffen in ein Gewässer sowie für eine Benutzung i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG (vgl. § 8 Abs. 2 S. 2 WHG). Bisher wurde in der Praxis nur ein Fall bekannt, in dem für die landwirtschaftliche Düngung eine wasserrechtliche Erlaubnis verlangt und erteilt wurde387 . 384 Vgl. Rösgen, AgrarR 1983, 148; Breuer, AgrarR 1985, Beilage Il, S. 8; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 131. 385 Wemicke, NJW 1977, 1665; Czychowski, WHG, § Ia Rn. 25. 386 Vgl. Hötzel, Schadensersatzansprüche wegen Nitratbelastung des Grundwassers und Entschädigungsansprüche durch Ausweisung von Wasserschutzgebieten, S. 54; Heins, Pflanzenproduktion und Umweltschutzrecht, S. 163; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 136; Nick, AgrarR 1984, 299; Habel, VBIBW 1986, 12; Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 3 Rn. 29.; Conrad!Gitschel, NuR 1988, 26. 387 Hinweise bei Breuer, AgrarR 1985, Beilage Il, S. 5 u. 7; Weyreuther, UPR 1987, 45; Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1986, Rz. 1280; Lindemann, NVwZ 1990, 244, in Fn. 15; Nacke, NVwZ 1987, 187; Conrad/Gitschel, NuR 1988, 28; Lübbe-Wolff, NWVBL 1989,356, in Fn. 26. In dem Verfahren - 8 K 2564/88 beim VG Minden am 15. 09. 1989 (unveröffentlicht) ist entgegen einiger Zitate in der Literatur keine verfahrensbeendende Entscheidung (Beschluß) ergangen, so laut Auskunft des VG Minden mit Schreiben v. 20. 03. 00.

170

4. Teil: Das deutsche Recht

I. Echte Gewässerbenutzung Zweifelhaft ist, ob die landwirtschaftliche Düngung ein Einbringen und Einleiten von Stoffen in oberirdische Gewässer (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 WHG), in Küstengewässer (§ 3 Abs. 1 Nr. 4a WHG) und ein Einleiten von Stoffen in das Grundwasser (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG) darstellt. Die Begriffe Einleiten und Einbringen dieser Tatbestände sind einheitlich auszulegen 388 . Das Einbringen in Gewässer bezieht sich auf feste Stoffe, das Einleiten hingegen auf flüssige, schlammige und gasförmige Stoffe389. Es ist ohne Bedeutung, ob der Stoff die Gewässer oder das Grundwasser nachteilig verändern kann390. Das Wort "Einleiten" ist grammatikalisch nicht so zu deuten, daß die Zuführung des Stoffes mit einer Leitung (Rohr, Rinne, Graben, Kanal) erfolgen muß391 . Das Einleiten ist demnach auch durch Versickern oder Verrieseln möglich. Denn nach dem Ziel des WHG ist es grundsätzlich gleichgültig, ob die Stoffe mit Hilfsmitteln oder ohne diese in das Gewässer gelangen. Würde man Hilfsmittel verlangen, so wären diejenigen ohne sachlichen Grund bevorteilt, die sich keiner Hilfsmittel bedienten392.

1. Meinungsstand Die kontrovers diskutierte Frage, ob die Düngung als echte Gewässernutzung zu qualifizieren ist, erörtert man hauptsächlich im Hinblick auf den Tatbestand des Einleitens von Stoffen in das Grundwasser nach§ 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG. Unstreitig ist, daß die Handlung - hier also die Düngung - als solche bewußt sein muß. Unfalle werden von dem Erlaubnistatbestand nicht erfaßt. 393 Problematisch ist aber, inwieweit neben der möglichen Erfolgsverursachung, weitere Anforderungen erfüllt sein müssen. Muß die Grundwasserberührung bezweckt sein? Muß der Düngende hierzu die Absicht oder einen anderen Vorsatzgrad aufweisen oder muß die Grundwasserberührung nur erkennbar sein? Oder reicht sogar jedes Verhalten aus, 388 Vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 102; Peine, AgrarR 1994,387. 389 Breuer; Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 111., 126.; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 3 Rn. 17.; Czychowski, WHG, § 3 Rn. 25. 390 Czychowski, WHG, § 3 Rn. 42, 47; BadWttbgVGH v. 07. 03. 1980 ZfW 1981, 32; OVG Schleswig v. 06. 12. 1995 ZfW 1997, 126. 391 Czychowski, WHG, § 3 Rn. 33; ebenfalls zust. OVG Schleswig v. 06. 12. 1995, ZfW 1997, 125 zu Abs. 1 Nr. 5; ebenso Breuer; Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 118.; Rehder; NdsWG, § 3 Rn. 7a; Burghartz, WHG und NordrhWG, § 3 WHG Anm. 5. 392 Möker; Gewässerbelastung durch Agrarstoffe, S. 117. 393 BVerwG, ZfW 1974, 296; BGH, NJW 1966, 1570; ZfW 1972, 221 ; OLG Harnrn, ZfW 1967, 48; OLG Karlsruhe, BB 1967, 351; OLG Düsseldorf, VRS Bd. 44, 236; Wemicke, NJW 1974, 634; ders. NJW 1961,2338.

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

171

das nach seiner objektiven Eignung auf den Benutzungserfolg gerichtet ist und diesen Erfolg herbeiführt? a) Enge Auslegung des Begriffs Einleiten

Die überwiegende Auffassung verlangt ein finales Einleiten, wobei teils offengelassen wird, ob die Finalität subjektiv oder objektiv zu verstehen ist394. Für das Einleiten sei neben der möglichen Erfolgsverursachung ein zweckbestimmtes gewässerbezogenes Verhalten erforderlich395 . Danach scheide§ 3 Abs. I Nr. 5 WHG für die Düngung aus. Die Düngung sei nämlich auf den Boden, nicht aber auf das Grundwasser bezogen. Dies gelte auch für die Überdüngung, sei sie bewußt oder unbewußt396. Lediglich die Scheindüngung, d. h. die Aufbringung von Düngemitteln zwecks Entledigung, erfülle den Tatbestand des§ 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG397 . Die Auffassung wird unterschiedlich begründet. Einige Vertreter berufen sich auf die Systematik des WHG. Die bloße Gefährlichkeit eines Verhaltens könne für die Annahme des Einleitens nicht ausreichen. Derartige gefährliche Verhaltensweisen erfasse § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Wenn schon das Einleiten bei einem möglichen Hineingelangen angenommen werde, dann habe § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG keine Funktion mehr. 398 Eine andere Begründung stützt sich auf die verfassungsrechtlich bestandsgeschützten Positionen des Landwirts in Bezug auf die Düngung399. b) Weite Auslegung des Begriffs Einleiten

Die Gegenauffassung legt den Begriff Einleiten weiter aus. Es komme nicht darauf an, ob die Benutzung des Grundwassers selbst angestrebt werde. Absicht oder sonstiger Vorsatz bezüglich der Gewässerberührung seien nicht erforderlich. Ein Einleiten liege vor, wenn ein Handeln äußerlich, nach seiner objektiven Eignung, auf das Grundwasser gerichtet sei. Bei dieser Auslegung muß nur die objektive 394 Ausdrücklich offengelassen haben diese Frage: OVG Münster, ZfW 1989, 228; Rösgen, AgrarR 1983, 149; Salzwedel, NuR 1983,44. 395 BVerwG ZfW 1974, 296 f.; OVG Münster, ZfW 1989, 227; BGH, NJW 1966, 1560; Rösgen AgrarR 1983, 149; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 114, 126; ders. , AgrarR 1985, Beilage II, S. 5; Salzwedel, NuR 1983, 44; Preusker, ZfW 1982, 266; Hötzel, Schadensersatzansprüche wegen Nitratbelastung des Grundwassers und Entschädigungsansprüche durch Ausweisung von Wasserschutzgebieten, S. 63; von Mutius, AgrarR 1985, Beilage II, S. 13; Seifert, AgrarR 1980, 8; Kohlhaas, ZfW 1967,43 f. ; Wernicke, ZfW 1963, 274 f.; Ebersbach, Beschränkungen landwirtschaftlicher Bodennutzung in Wasserschutzgebieten, S. 8. 3% Vgl. Rösgen, AgrarR 1983, 149; Preusker, ZfW 1982, 266; Breuer, AgrarR 1985, Beilage II, S. 5. 397 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 108. Die anderen Vertreter dieser Auffassung gehen nicht auf das Problem der Scheindüngung ein. 398 Rösgen, AgrarR 1983, 149; Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, S. 399. 399 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 107 f.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Möglichkeit bestehen, daß durch die bewußte Handlung Stoffe in das Grundwasser gelangen400. Teilweise wird diese Position dahin eingeschränkt, daß die Gewässerberührung (Grundwasserberührung) für den Handelnden vorhersehbar bzw. mit ihr zu rechnen sein muß401 . Einige Autoren402 begründen die weite Auslegung zu Unrecht mit dem Naßauskiesungsbeschluß des BVerfG. Das BVerfG kam zwar zu dem Schluß, daß das WHG Eingriffe in das Grundwasser prinzipiell vom Inhalt des Grundeigentums ausschließe, wobei es keinen Unterschied mache, ob der Eingriff die Nutzung des Grundwassers selbst zum Ziel habe oder ob er lediglich eine lästige Begleiterscheinung einer anderen Zwecken dienenden Maßnahme sei403 • Aus diesen Feststellungen lassen sich jedoch keine unmittelbaren Aussagen für die Auslegung des § 3 Abs. l Nr. 5 WHG herleiten, denn das Gericht befaßte sich nicht mit der Auslegung einfachgesetzlicher Tatbestände404. Die Ausführungen des BVerfG setzen durchgehend voraus, daß ein einfachgesetzlicher Benutzungstatbestand erfüllt ist405 . c) Ableitung des Begriffs Einleiten aus dem Abwasserabgabengesetz

Das OVG Münster vertrat 1982 die Auffassung, daß die Definition des Einleitens nach§ 2 Abs. 2 AbwAG auch auf das WHG und seinen§ 3 übertragen werden könne. Nach der abwasserabgabenrechtlichen Definition gilt das Verbringen von Abwasser in den Untergrund als Einleiten in ein Gewässer. Ausgenommen hiervon ist das Verbringen im Rahmen landbaulicher Bodenbehandlung. Diese Auslegung würde im Ergebnis dazu führen, eine Landwirtschaftsklausel in die Benutzungstatbestände des WHG einzuführen406 Das OVG Münster ist 1987 von der Analogie selbst wieder abgerückt407 . Die h.M. 408 lehnt zu Recht eine Ableitung des Begriffs aus dem Abw AG ab. Das AbwAG enthält in § 2 Abs. 2 HS 2 einen vom WHG unabhängigen Begriff des Einleitens 409. Das ergibt sich bereits aus der abwasserabDiese Aussage ist aus den Ausführungen von Nick, AgrarR 1984, 298 zu entnehmen. Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 123; Peine, AgrarR 1994, 387. 402 Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 122 f .; Peine, AgrarR 1994, 387; Nick, AgrarR 1984, 298; Dopheide, Recht und Planungsinstrumente der Wasserwirtschaft, S. 114 f.; Habel, VBlBW 1986, 12. 403 Vgl. BVerfGE 58, 300,312. 404 Weyreuther; UPR 1987, 46; Schulte, VerwArch Bd. 77 (1986), 381. 405 Weyreuther; UPR 1987, 46. 406 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 106; Weyreuther; UPR 1987, 45. 407 OVG Münster, DÖV 1988,519. 408 Rösgen, AgrarR 1983, 149; Breuer, AgrarR 1985, Beilage II, S. 6; Salzwedel, NuR 1983, 44; BVerwG, NVwZ 1991, 482, 483; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 105 f.; Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 121. 409 Rösgen, AgrarR 1983, 149; Heins, Pflanzenproduktion und Umweltschutz, S. 160; Breuer; AgrarR 1985, Beilage II, S. 6; Kohls, ZfW 1982, 372; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 106. 400 401

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

173

gabenrechtlichen Definition nach § 2 Abs. 2 Satz 1 AbwAG, die sich nur auf das AbwAG bezieht410.

2. Stellungnahme Der Wortlaut "Einleiten" erlaubt es nicht ohne weiteres, eine konkrete Definition herzuleiten. Auch die Gesetzesmaterialien geben keine Auskunft darüber, welche bestinunte Einstellung der Düngende zum Handlungserfolg haben muß, um das Tatbestandsmerkmal Einleiten zu verwirklichen. Lediglich im Zusanunenhang mit dem Haftungstatbestand des § 22 WHG wurde das Einbringen und Einleiten von Stoffen im Sinne des WHG dahin definiert, daß darunter nur das "bewußte" Einbringen und Einleiten zu verstehen sei. 411 Für die weite Auslegung des Begriffs "Einleiten", die jede Düngung als echte Gewässerbenutzung ansieht, spricht zwar der Schutzzweck des Gesetzes, der durch diese bloße Möglichkeit des Hineingetangens in das Grundwasser berührt wird. Der Tatbestand des § 3 Abs. 1 Nr. 5 WHG ist jedoch aus systematischen Griinden im Fall der Düngung grundsätzlich abzulehnen. Ein Vergleich zwischen § 3 Abs. 1 Nr. 5 und § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG zeigt, daß die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 strenger ausgestaltet sind als die des Auffangtatbestandes § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Entgegen einer Auffassung412 stellt der Gesetzgeber die beiden Tatbestände des § 3 Abs. 1 und Abs. 2 WHG nicht völlig auf eine Ebene, wie er es in § 22 WHG getan hat. Die Haftung nach § 22 WHG besteht in gleicher Weise sowohl beim Einleiten als auch bei sonstigen wassergeflihrdenden Maßnahmen. Im Gegensatz dazu regelt der Gesetzgeber für das erlaubnispflichtige Einleiten nach§ 34 WHG einen gesteigerten Gewässerschutz. Erlaubnispflichtig sind zwar sowohl das Einleiten als auch die Maßnahmen nach§ 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Insofern hat der Gesetzgeber die Tatbestände auf eine Stufe gesetzt. Unterschiedlich ist jedoch der Prüfungsmaßstab auf der Rechtsfolgenseite. Nach § 34 WHG darf für das Einleiten von Stoffen nur dann eine Erlaubnis erteilt werden, wenn eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen ist. Für Maßnahmen i.S.v. § 3 Abs. 2 WHG gilt hingegen nur der Prüfungsmaßstab des § 6 WHG, wonach die Erlaubnis nur dann zu versagen ist, soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefahrdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist. Die Vorschrift des § 34 WHG sieht einen gesteigerten Gewässerschutz für das gesamte Grundwasser vor, wohingegen § 6 WHG nur den für die Wasserversorgung genutzten oder vorgesehenen Teil des Grundwassers schützt. Die Prüfung nach § 34 WHG würde bei Düngemaßnahmen zu dem praktischen Er410 411

412

Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodenbehandlung, S. 106. Bericht des Sonderausschusses zum WHG-Entwurf, vgl. BT Drs. li I 3536, S. 14. Möker; Gewässerbelastung durch Agrarstoffe, S. 118, 124.

174

4. Teil: Das deutsche Recht

gebnis führen, daß für die landwirtschaftliche Düngung eine Erlaubnis nicht erteilt werden darrt 13 . Wegen der unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe auf der Rechtsfolgenseite des Einleitens i.S.v. § 3 Abs. 1 WHG und der Maßnahmen i.S.v. § 3 Abs. 2 WHG bedarf es auf der Tatbestandsseite einer genauen Abgrenzung414 • Gemeinsam ist erstens beiden Tatbeständen, daß die Haupthandlung bewußt erfolgt. Unter § 3 WHG fallen also keine Unfälle bzw. sonstiges ungesteuertes Verhalten. Zweitens ist für beide Tatbestände auch ein gewisses Bewußtsein hinsichtlich des Eintritts des Erfolgs erforderlich. Dies ergibt sich schon aus dem Wesen der Erlaubnispflicht Das Erlaubniserfordernis kann nur Tatbestände erfassen, von denen auch bekannt ist, daß sie .,Auswirkungen" hervorrufen. Die Auswirkungen beziehen sich immer auf das Wasser (Oberflächengewässer und Grundwasser). Aber worin unterscheidet sich nun § 3 Abs. I vom Auffangtatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG? Bei einer weiten Auslegung greift § 3 Abs. I bei jeder Gewässerberührung und zwar unabhängig von ihrem Umfang ein. Hingegen kennt § 3 Abs. 2 Nr. 2 ein Korrektiv, denn es sind nur solche Maßnahmen erlaubnispflichtig, die geeignet sind, .,dauernd oder in einem nicht unerheblichem Ausmaß schädliche Veränderungen ... herbeizuführen". Angesichts des strengeren Prüfungsmaßstabes auf der Rechtsfolgenseite bei § 3 Abs. 1 WHG ist es gerechtfertigt, an den Bewußtseinsgrad höhere Anforderungen zu stellen. Folgende Abstufung der Bewußtseinsgrade der § 3 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG ist geboten. § 3 Abs. 1 WHG erfaßt alle Vorsatzformen, angefangen vom dolus directus ersten Grades bis hin zum dolus eventualis415 • Hingegen ist bei § 3 Abs. 2 WHG nur Fahrlässigkeit erforderlich, d. h. die Eignung der Maßnahme zu schädlichen Wasserveränderungen muß erkennbar sein. Für die Erkennbarkeit ist auf einen vernünftigen Landwirt abzustellen. Aber auch bei § 3 Abs. 1 WHG bedarf der Vorsatz einer praktischen Bewertung. Dies entspricht auch der Auffassung, die für § 3 Abs. 1 WHG eine objektive Finalität verlangt. D.h. subjektiv erforderlich ist der Vorsatz hinsichtlich der Finalität, aber kontrolliert wird dies noch durch eine objektive Bewertung und zwar hier durch einen vernünftigen Landwirt. Es sind nämlich Bewertungsmaßstäbe erforderlich, um aus Tatsachen ein entsprechendes Bewußtsein folgern zu können. Wenn man diese Maßstäbe auf die Düngung anwendet, so ergibt sich folgende Einordnung: Bei der Scheindüngung, d. h. der Entledigung der Dünger, nimmt der Landwirt es zumindest billigend in Kauf, daß Stoffe in das Grundwasser oder in So auch Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 108. Es kann daher nicht dahingestellt bleiben, ob es sich bei der Düngung um ein Einleiten nach § 3 Abs. 1 Nr. 5 oder um eine Maßnahme nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG handelt. So aber zu Unrecht: Kohls, ZfW 1982, 373; Volkens, Vorsorge im Wasserrecht, S. 203 f.; Weyreuther, UPR 1987,44, Fn. 29. 415 So im Ergebnis auch Pochwalla, AgrarR 1984, 309, der ein finales Verhalten verlangt, wobei aber ausreichend sei, daß ein Einleiten in Kauf genommen werde. 413

414

7. Kap: Rächendeckender Gewässerschutz

175

Oberflächengewässer gelangen. Die Scheindüngung ist ein zweckbestimmtes gewässerbezogenes Verhalten, das von § 3 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 WHG erfaßt wird. Nach 34 Abs. 1 WHG wird die Scheindüngung nicht erlaubnisfähig sein. Hingegen scheidet § 3 Abs. 1 WHG aus, wenn enstprechend der guten fachlichen Praxis gedüngt wird. Die Düngung im Rahmen guter fachlicher Praxis zielt darauf ab, daß die Stoffe in den Boden oder in die Pflanze selbst gelangen sollen. Auch wenn der Landwirt nicht entsprechend der guten fachlichen Praxis düngt, also z. B. überdüngt, aber sich nicht einfach nur der Dünger entledigen will, ist die Düngung auf den Boden oder auf die Pflanzen gerichtet und nicht auf das Grundwasser oder auf Oberflächengewässer.

II. Unechte Gewässerbenutzung

Als Benutzungen gelten auch Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG). Die Tatbestandsmerkmale für eine unechte Gewässerbenutzung nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG sind unbestimmte Rechtsbegriffe und bedürfen daher der Auslegung. Die unbestimmten Rechtsbegriffe in § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG haben für die Kontroverse gesorgt, ob und inwieweit nun die landwirtschaftliche Düngung erlaßt wird. Eine Auffassung hält grundsätzlich jede landwirtschaftliche Düngung für erlaubnispflichtig. Die Gegenauffassung verneint grundsätzlich § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Andere wiederum wenden zwar § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG auf die Düngung an, verlangen dafür aber eine Ausgleichszahlung. Der Gesetzgeber ist einem Vorschlag nicht gefolgt, in der 5. Novelle zum WHG durch eine klarstellende tatbestandliehe Fassung des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG die Erlaubnispflicht auf typische Überdüngungsmaßnahmen außerhalb von Wasserschutzgebieten auszudehnen416 • Nach heutigem naturwissenschaftlichen Erkenntnisstand ist die Düngung im allgemeinen i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG geeignet, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen417 •

416 Siehe den Referentenentwurf, BMI U 111 3-521 ll0/1, Stand 2. 7. 1984; dazu auch Nacke, NVwZ 1987, 187; Koß, Korrespondenz Abwasser 1986, 28; kritisch Hötzel, Schadensersatzansprüche wegen Nitratbelastung des Grundwassers und Entschädigungsansprüche durch Ausweisung von Wasserschutzgebieten, S. 65. 41 7 Peine, AgrarR 1994, 387; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 131; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung S. l15; Volkens, Vorsorge im Wasserrecht, S. 204,206 Fn. 315.

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4. Teil: Das deutsche Recht

1. Meinungsstand a) 'Einfachgesetzliche Auslegung

Teilweise wird grundsätzlich jede landwirtschaftliche Düngung für erlaubnispflichtig erachtet418 . Anknüpfungspunkt für diese Auffassung ist insbesondere, daß für § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG eine abstrakte Gewässergefahrdung ausreicht. Im Hinblick auf die Gewässerbelastung sei nicht auf die einzelne konkrete Maßnahme, d. h. die einzelne Düngungshandlung, sondern auf eine abstrakte Betrachtungsweise abzustellen. Die Anhänger der abstrakten Betrachtungsweise419 stützen sich vorrangig auf den Gesetzeszweck des effektiven Gewässerschutzes. Es entspreche den Zielen des Gesetzgebers, zunächst den Kreis der Erlaubnispflichtigen weit zu ziehen, um dann im Rahmen der Prüfung der §§ 6, 7 WHG zu entscheiden, ob in concreto eine hinreichende Schädigungseignung der Maßnahme vorliege. b) Verfassungskonforme Auslegung

Nach dem naturwissenschaftlichen Erkenntnisstand weist eigentlich jede Düngung die für § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG erforderliche Schädigungseignung aut"20• Nach einer weit verbreiteten Auffassung sei jedoch ein konsequenter Vollzug dieser Vorschrift verfassungsrechtlich bedenklich. Zu berücksichtigen sei der eigentumsrechtliche Bestandsschutz, der auch die landwirtschaftliche Düngung erfasse421 . Dabei genieße nur die ökonomische Optimaldüngung Bestandsschutz, d. h. die Düngung, die zur maximalen Gewinnerzielung unbedingt erforderlich sei. Die ökonomische Überdüngung werde nicht mehr vom Bestandsschutz erfaßt. Maßnahmen, die nur der Beseitigung dienten (sog. Scheindüngung), seien erst recht nicht als bestandsgeschützte Düngung zu qualifizieren. 422 Für die verfassungskonforme Handhabung des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG werden verschiedene Lösungswege vertreten. Zum einen wird vorgeschlagen, den Anwendungsbereich der Norm einzuschränken. Dementsprechend soll nach einer verbreiteten Auffassung die Düngung grundsätzlich erlaubnisfrei sein und die Erlaubnispflicht auf ganz typische Gefährdungslagen beschränkt werden423 •

418 So Volkens, Vorsorge im Wasserrecht, S. 204 ff.; Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoff, S. 126 ff.; Peine, AgrarR 1994, 387. 419 Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 125; Peine, AgrarR 1994, 387. 420 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 115. 421 Weyreuther; UPR 1987,46. 422 Knauber; Struktur der Sozialbindung des Grundeigentums im ländlichen Raum, S. 267 ff.; Schwarz, Nutzungsbeschränkungen landwirtschaftlicher Grundstücke und Eigentumsgarantie, S. 237; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 62, 116.

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

177

Eine andere Auffassung will die Folgen eines konsequenten Vollzugs mittels einer Ausgleichs- oder Entschädigungslösung mildem. Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG ziehe eine Ausgleichspflicht nach sich, wenn durch ihre Anwendung dem Eigentümer keine wirtschaftlich einigermaßen sinnvolle Nutzungsmöglichkeit seines Grundstücks mehr verbleibe424• Andere empfehlen dagegen im Ergebnis eine Kombination von tatbestandlieber Einschränkung und Entschädigungs- oder Ausgleichsregelung425 • Das weite Tatbestandsmerkmal "Geeignetheit" solle im Wege einer Gesetzesänderung durch die Voraussetzung einer "Gefahr" ersetzt werden. Im übrigen sollten beim konkreten Verdacht einer umweltschädigenden Eigentumsnutzung Nutzungsbeschränkungen in Form der Duldung von Untersuchungsmaßnahmen zugelassen werden, wobei nicht kalkulierbare finanzielle Nachteile ausgleichspflichtig sein sollten. Schließlich verlangt eine Auffassung, nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit einer abgestuften Sozialbindung des landwirtschaftlichen Grundeigentums im Wasserrecht Rechnung zu tragen426 • Das Verhältnismäßigkeitspostulat der Erforderlichkeit verlange eine Differenzierung nach der Schutzbedürftigkeit eines Gewässers sowie der Art und dem Ausmaß einer zu erwartenden Gewässerbeeinträchtigung. Die Voraussetzungen der Erlaubnispflichtigkeit könnten aufgrund der "Situationsgebundenheit" örtlich unterschiedlich sein. Die Düngung sei immer dann erlaubnispflichtig, wenn dadurch Leben und Gesundheit einzelner oder Gemeinschaftsgüter wie die Trinkwasserversorgung gefährdet werden würden. Für die Bestimmung werden hierbei die Grenzwerte der europäischen Trinkwasserrichtlinie zugrunde gelegt. Eine Gefährdung der bereits genannten Individual- und Gemeinschaftsgüter liege vor, wenn die Nitratgrenzwerte im Rohtrinkwasser den Grenzwert von 90 mg I l überschreiten würden. Innerhalb von Trinkwasserschutzgebieten und bei Oberflächengewässem, die der Trinkwasserversorgung dienten, sei die Düngung erlaubnispflichtig, wenn die Düngung bewirke, daß der immissionsbezogene Grenzwert von 50 mg I l Rohwasser überschritten werde. Für Gewässer, die der Trinkwasserversorgung dienten, biete der Nitratrichtwert von 25 mg I l einen Anhalt. Außerhalb von Trinkwasserschutzgebieten sei die Düngung erlaubnispflichtig, wenn eine Immissionsprognose zu dem Ergebnis gelange, daß sie ihrer Hauptwirkung nach zu einem Gewässereintrag führe.427

423 Vgl. Salzwedel, ZfW 1983, 17; Czychowski, Z.f. Kulturtechnik und Flurbereinigung 1983, 343; Sütterlin, Grundwasserschutz durch Ausweisung von Wasserschutzgebieten als Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums, S. 240 f. 424 Dieterich, Eigentum und Grundwasserschutz, S. 72 ff. 425 Vgl. hierzu Günther, Zur Beschränkung landwirtschaftlichen Eigentums durch Umweltschutz, S. 179 ff.; Weyreuther, UPR 1987, 45 ff. 426 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 115. 427 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 116 f.

12 Härte!

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4. Teil: Das deutsche Recht

2. Stellungnahme a) Tatbestandsseite des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG

Es besteht kein Zweifel mehr daran, daß nach dem heutigen naturwissenschaftlichen Erkenntnisstand der Einsatz von Düngemitteln mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit geeignet ist, relevante Schäden i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG zu verursachen428. Dem steht aber die gesetzliche Wertung des Düngemittelrechts gegenüber, bei der die Gesetz- und Verordnungsgeber davon ausgehen, daß im allgemeinen die Düngung nach guter fachlicher Praxis nicht geeignet ist, das Grundwasser oder die Oberflächengewässer erheblich zu schädigen. Die gute fachliche Praxis ist im§ la DMG von 1989 verankert und durch die DüngeV von 1996 konkretisiert worden429 . Der Gesetzgeber zielt mit§ Ia DMG u. a. auf den Schutz des Wassers ab430. In der DüngeV geht der Verordnungsgeber davon aus, daß im allgemeinen die Düngung nach guter fachlicher Praxis nicht geeignet ist, das Wasser zu schädigen. Die DüngeV, die der Umsetzung der europäischen Nitratrichtlinie dient, bezweckt u. a. den Gewässerschutz vor Nitrateintrag431 . Dies spiegeln insbesondere ihre Regeln zum Düngen nach Bedarf unter Berücksichtigung der im Boden verfügbaren Stoffe wider, die einen Nitrateintrag weitestgehend vermeiden und verhindem sollen. Einen weiteren Bezugspunkt zum Gewässerschutz hat die DüngeV, aber auch die AbfklärV und BioAbfV, wonach beim Ausbringen des Düngers ein ausreichender Abstand zu den Oberflächengewässern einzuhalten ist. Da das Düngemittelrecht die Düngung genauer regelt, konkretere Anforderungen an sie stellt, die auch dem Gewässerschutz dienen sollen, ist daran zu denken, die im Düngemittelrecht verankerte "gute fachliche Praxis zur Düngung" als Iex specialis zu §§ 2, 3 WHG anzusehen. Jedoch sind die Schutzzwecke des WHG und des DMG unterschiedlich ausgerichtet. Das WHG verfolgt ausschließlich den Schutz des Wasserhaushalts. Dagegen dient die gute fachliche Praxis nach dem Düngemittelrecht einer Konfliktlösung. Primär dient sie zwar der Bodenfruchtbarkeit Gleichzeitig sollen aber die durch die Düngung entstehenden Konflikte zum Schutz der Umweltmedien einer Lösung zugeführt werden, die die agronomischen und ökologischen Belange berücksichtigt. Zudem verlangt § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG über die DüngeV hinausgehend, den Ist-Zustand der Grundwassers zu berücksichtigen. Die Erlaubnispflicht nach dem WHG bietet daher einen weitergehenden Gewässerschutz als das Düngemittelrecht durch die gute fachliche Praxis. Die im Düngemittelrecht verankerte "gute fachliche Praxis zur Düngung" stellt somit keine spezialgesetzliche Regelung zu§§ 2, 3 WHG dar. 428 Peine, AgrarR 1994, 387; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 131; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung S. 115; Volkens, Vorsorge im Wasserrecht, S. 204, 206 Fn. 315. 429 Siehe ausführlich hierzu 4. Teil: 3. Kap. B. II. 430 BT Drs. 11/4087, S. 9. 431 Vgl. 4. Teil: 3. Kap. B. II. 2.

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

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Wie bereits angedeutet, besteht ein Widerspruch zwischen der gesetzlichen Wertung nach§ 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG und§ la DMG i.V.m. der DüngeV, denn auf der einen Seite ist die Düngung nach den naturwissenschaftlichen Erkenntnissen geeignet, relevante Schäden i.S.v. § 3 Abs. Nr. 2 WHG zu verursachen, und auf der anderen Seite gehen die Gesetz- und Verordnungsgeber davon aus, daß die Düngung nach guter fachlicher Praxis in der Regel keine erhebliche Gefährdung der Gewässer mit sich bringt. Das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verlangt es, alle Normen so zu interpretieren, daß Widerspruche zu anderen Normen vermieden werden432 • Es gilt daher, den festgestellten Widerspruch zwischen dem Wasserhaushaltsrecht und dem Düngemittelrecht zu lösen, d. h. die beiden Rechtsbereiche zu harmonisieren. Um die beiden Rechtsbereiche - Wasserhaushaltsrecht und Düngemittelrecht - harmonisieren zu können, ist es angebracht, mit dem Rechtsinstitut der "widerlegbaren Vermutung" zu arbeiten. Nach dieser widerlegbaren Vermutung ist die Düngung nach guter fachlicher Praxis im allgemeinen nicht geeignet, sei es abstrakt oder konkret, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen. Im Einzelfall kann aber auch die Düngung nach guter fachlicher Praxis geeignet sein, das Wasser schädlich zu verändern. In diesem Fall ist die Düngung nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG erlaubnispflichtig. Typische Gefährdungslagen könnten z. B. sein: Lagen mit durchlässigen, flachgrundigen Böden oder Lagen mit geringem Grundwasserflurabstand433 . Außerdem könnte die Behörde z. B. durch Boden- und Gewässeruntersuchungen die Erlaubnistatbestände ermitteln. Die behördliche Ermittlungstätigkeit läßt sich als Maßnahme zur Gefahrenabwehr rechtfertigen. Nach h.M. sind nämlich auch "Gefahrerforschungseingriffe" als Maßnahmen zur Gefahrenabwehr anzusehen434. Als Anhaltspunkt für die Erlaubnispflicht kann der Immissionsgrenzwert von 50 mg/1 N dienen435 . Wird neben dem Erreichen des Grenzwertes von 50 mg/1 Nein zu hoher Stickstoffanfall im Boden festgestellt, teilt die Behörde dies dem Landwirt mit und fordert ihn gleichzeitig auf, eine Erlaubnis nach §§ 2, 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG zu beantragen. Die hier vorgeschlagene Lösung, widerlegbar zu vermuten, daß die Düngung nach guter fachlicher Praxis nicht den Tatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG erfüllt, wird einem effektiven Gewässerschutz gerecht und bietet gleichzeitig praktische Vorteile. Die Vollzugsprobleme werden abgemildert436. Bei einer generellen 432 Vgl. Stern, Staatsrecht I, § 4 III 8; Felix, Einheit der Rechtsordnung, S. 142 ff.; Wolf!/ Bachof/Stober, Bd. 1, § 28 V 4 Rn. 63. 433 Vgl. Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Sondergutachten 1985, BT Drs. 10/ 3613, s. 325. 434 Vgl. hierzu Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 155m. w. N. 435 Vgl. 3. Teil: 2. Kap. A.II.; IV.; 7. Teil: 3. Kap. B. IV. 436 Zur Berücksichtigung der Verwaltungspraktikabilität bei der Auslegung, vgl. Wolf!/ Bachof!Stober, Bd. 1, § 28 IV 4.

12*

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4. Teil: Das deutsche Recht

Erlaubnispflicht wäre der Vollzug schwieriger. Bei der Vielzahl der landwirtschaftlichen Betriebe, Grundstücke und Düngungsvorgänge wäre die Einhaltung der Auflagen schwerlich überwachbar437 . Letztlich wäre es dem Landwirt bei einer generellen Erlaubnispflicht erschwert, seine betriebliche finanzielle Planung über einen längeren Zeitraum vorzunehmen. Der Ausgang eines Erlaubnisverfahrens wäre angesichts der vielen einschlägigen Faktoren unkalkulierbar. Auch falls der Landwirt dann später im Rechtsstreit obsiegen sollte, sind ihm erst einmal aufgrund von Ernteausfallen Gewinne verloren gegangen, die er wiederum in einem neuen Amtshaftungsprozeß, der mit Beweisschwierigkeiten verbunden sein würde, geltend machen müßte. Die wissenschaftliche Diskussion zur Erlaubnispflicht der Düngung nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG geht schon auf den Beginn der 80'er Jahre zurück. Die DüngeV ist allerdings erst 1996 in Kraft getreten. Die Konkretisierung der guten fachlichen Praxis durch die DüngeV ist also ein neuer Gesichtspunkt in der Kontroverse über die Erlaubnispflicht hinsichtlich der landwirtschaftlichen Düngung. Es kann aber dahingestellt bleiben, wie der Meinungsstreit vor dem Inkrafttreten der DüngeV zu entscheiden war, da er keine praktische Auswirkung mehr hat. Selbst wenn der Landwirt ohne eine erforderliche Erlaubnis gedüngt und dadurch eine Ordnungswidrigkeit oder sogar eine Straftat begangen hat, so ist die Verfolgung dieser Ordnungswidrigkeit bzw. Straftat bereits vetjährt438 . b) Rechtsfolgenseite

In den Einzelfällen, in denen sogar die Düngung nach guter fachlicher Praxis erlaubnispflichtig ist, kommen folgende Rechtsfolgen in Betracht. Mit der Erteilung der Erlaubnis werden Benutzungsbedingungen und I oder Auflagen festgesetzt (§ 4 WHG) oder die Erlaubnis wird generell versagt(§ 6 WHG). Die Ausgestaltung der Auflagen und Benutzungsbedingungen steht im Ermessen der Wasserbehörden. Hinsichtlich der Düngung kommen folgende Auflagen in Betracht: - Einhaltung bestimmter Bewirtschaftungsregeln, z. B. der Anbau von Zwischenfruchten;

437 Vgl. hierzu Breuer, AgrarR 1985, Beilage II, S. 5; ders., Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 142.; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 102; Czychowski, Aktuelle Rechtsfragen des Grundwasserschutzes, S. 105; von Mutius, AgrarR 1985, Beilage II, S. 14. 438 Wer vorsätzlich oder flihrlässig entgegen § 2 WHG eine Benutzung ohne behördliche Erlaubnis ausübt, handelt gern. § 41 Abs. 1 Nr. 1 WHG ordnungswidrig. Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 100.000 DM geahndet werden(§ 41 Abs. 2 WHG). Gern. § 31 Abs. 2 Nr. 1 OWiG verjährt die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten in drei Jahren. Eine vorsätzliche Gewässerverunreinigung gern. § 324 Abs. 1 StOB veijährt gern. § 78 Abs. 2 Nr. 4 StOB in fünf Jahren und eine flihrlässige Gewässerverunreinigung gern. § 324 Abs. 2 StOB in drei Jahren gern. § 78 Abs. 1 Nr. 5 StGB.

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

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- Limitierung des Nährstoffauftrages, ggf. in Verbindung mit der Festlegung von Bodenwerten, die arn Ende der Vegetationsperiode nicht überschritten werden dürfen; - Untersuchung der Wirtschaftsdünger, insbesondere der Gülle auf ihren Nährstoffgehalt; - Erstellung von Düngeplänen439. Nach § 6 WHG ist die Erlaubnis zu versagen, soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist440, die nicht durch Auflagen oder durch Maßnahmen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts(§ 4 Abs. 2 Nr. 3) verhütet oder ausgeglichen wird.

111. Landesrechtliche Ergänzungen der Benutzungstatbestände

Die Landeswassergesetze von Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen beziehen sich in ihren Benutzungstatbeständen auf die landwirtschaftliche Düngung. In den jeweiligen Vorschriften dieser Landeswassergesetze heißt es: Die Bestimmungen des WHG und des Landeswassergesetzes über die Benutzung gelten "auch" für • "das Versickern, Verregnen und Verrieseln oder sonstiges Aufbringen von Abwasser und anderen Stoffen, welche die Eigenschaften von Wasser nachteilig verändern können, mit Ausnahme der landwirtschaftlichen Düngung im üblichen Umfang"(§ 13 Abs. 1 Nr. 5 BadWürttbgWG). • "das Versickern und Auf- oder Einbringen von Abwasser und anderen Stoffen, die die Eigenschaften von Wasser verändern können, mit Ausnahme der sachgemäßen landwirtschaftlichen Düngung, wenn dabei eine wesentliche Beeinträchtigung der Gewässer nicht zu besorgen ist"(§ 25 Abs. 1 Nr. 5 RhPjWG); • "das Versickern, Verregnen, Verrieseln und Versenken oder sonstiges Aufbringen von Abwasser und anderen Stoffen, welche die Eigenschaften von Gewässern nachteilig verändern können"(§ 5 Abs. 1 Nr. 1 MecklVorpWG), • "die landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Düngung, soweit durch sie dauernde oder mehr als nur unerhebliche schädliche Änderungen der Beschaffenheit eines Gewässers zu besorgen sind"(§ 5 Abs. 1 Nr. 2 MecklVorpWG);

439 Vgl. Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 152 f.; Rat von Sachverständigenfür Umweltfragen, Umweltgutachten 1985, BT Drs. 10/3613, S. 302, 324 ff. 440 Vgl. zu der abstrakten Auslegung "Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung" statt aller Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 137-150.

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4. Teil: Das deutsche Recht

• "Versickern ... von Abwasser und anderen Stoffen, welche die Eigenschaften von Wasser nachteilig verändern können, mit Ausnahme der landwirtschaftlichen Düngung im Rahmen einer umweltgerechten Landwirtschaft, wenn dabei die Beeinträchtigung der Gewässer nicht zu besorgen ist" (§ ll Abs. 1 Nr. 3 SächsWG). Zu prüfen ist, ob diese länderspezifischen Regelungen hinsichtlich der Düngung mit dem Bundesrecht, speziell mit § 3 WHG, vereinbar sind. Das WHG ist ein Rahmengesetz des Bundes nach Art. 75 Nr. 4 GG. Die Länder sind nach Art. 70 GG befugt, diesen Rahmen auszufüllen. Für den Bereich des § 3 WHG hat der Bund einen rahmengesetzliehen Mindeststandard festgelegt, der von den Ländern zwar erweitert, nicht aber unterschritten werden darf"4 1• Den Ländervorschriften von Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalzund Sachsen ist gemeinsam, daß sie hinsichtlich des Abwassers und der anderen Stoffe den Benutzungsbegriff des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG insofern erweitern, als für die Erlaubnispflicht nicht wie nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG eine "dauernde oder in einem nicht nur unerheblichem Ausmaß" schädliche Veränderung des Wassers drohen muß. Erforderlich ist nur, daß die Eigenschaften des Wassers (nachteilig) verändert werden442• In Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen werden die erweiterten Benutzungsbegriffe hinsichtlich der landwirtschaftlichen Düngung jedoch wieder eingeschränkt, indem die Düngung ausgenommen wird, wobei hierfür in den Ländern dem Wortlaut nach unterschiedliche Maßstäbe gesetzt werden. Für die Ausnahmen sind erforderlich: nach § 13 Abs. 1 Nr. 6 BadWürttbgWG die "landwirtschaftliche Düngung im üblichen Umfang", nach § 25 Abs. 1 Nr. 5 RhPfWG die ,,sachgemäße landwirtschaftliche Düngung" und nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 SächsWG die "landwirtschaftliche Düngung im Rahmen einer umweltgerechten Landwirtschaft". Diese unbestimmten Rechtsbegriffe verlangen zumindest die Einhaltung der spezifischen Vorschriften über die Düngung, d. h. die der DüngeV, AbtKlärV und BioAbfV. § 5 Abs. 1 Nr. 2 MecklVorpWG enthält gesetzestechnisch für die Düngung keine Ausnahme von der Erlaubnispflicht, sondern regelt nur deklaratorisch, daß die. 441 Peters, VBIBW 1989, 129; Wolf, AgrarR 1984, 312; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 120; Dieterich, Eigentum und Grundwasserschutz, S. 58; Sieder/Zeitler!Dahme, WHG, § 3 Rn. 4; Czychowski, WHG, § 3 Rn. 92. 442 Möker, (S. 134) vertritt, daß jedes Verregnen von Abwasser nach den landesgesetzlichen Vorschriften von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz erlaubnispflichtig sei, ohne dies zu begründen. Nur bei den "anderen Stoffen" sei zu prüfen, ob diese abstrakt wassergefährdend seien. Im Nebensatz dieser Landesvorschriften wird für die Erlaubnispflicht verlangt, daß die Eigenschaften des Wassers (nachteilig) verändert werden können. Dieser Nebensatz kann sich grammatikalisch sowohl auf das Abwasser als auch auf die sonstigen Stoffe beziehen, aber auch nur auf die sonstigen Stoffe. Es ist jedoch nicht ersichtlich, daß die Gesetzgeber das Verregnen von Abwasser ohne Rücksicht auf das Gefährdungspotential für Gewässer als erlaubnispflichtig ansehen wollten. Aus diesem Grunde ist auch für die Erlaubnispflicht hinsichtlich des Verregnens von Abwasser eine Wassergefährdung erforderlich.

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

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landwirtschaftliche Düngung, wenn zwar nicht ganz wörtlich, so aber inhaltlich unter den gleichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG erlaubnispflichtig ist. § 13 Abs. 1 Nr. 6 BadWürttbgWG ist nach einer Auffassung insofern nichtig, als die landwirtschaftliche Düngung im üblichen Umfang aus dem Anwendungsbereich der Benutzungsvorschriften ausgeklammert wird. Hierin sieht man eine unzulässige Einschränkung des Benutzungstatbestandes § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG443 • Gegen diese Auffassung spricht aber, daß sich die Ausnahme zur landwirtschaftlichen Düngung im üblichen Umfang nur auf die landesrechtliche Erweiterung bezieht. Sie schränkt demnach die landesrechtliche Erweiterung ein, läßt aber den Anwendungsbereich der bundesrechtlichen Benutzungstatbestände unberührt444•

Auch die Ausnahmen nach § 25 Abs. 1 Nr. 3 RhPjWG und § 11 Abs. 1 Nr. 3 SächsWG beziehen sich auf die landesrechtliche Erweiterung. Bei ihnen hat aber der Landesgesetzgeber es im Vergleich zu § 13 BadWürttbgWG deutlicher gemacht, unter welchen Voraussetzungen die Ausnahme ausscheiden soll und zwar dann, wenn durch die landwirtschaftliche Düngung eine wesentliche Beeinträchtigung der Gewässer zu besorgen ist. Im Ergebnis ist festzuhalten, daß die analysierten Vorschriften der Landeswassergesetze mit dem WHG vereinbar sind.§ 13 Abs. 1 Nr. 5 BadWürttbgWG, § 25 Abs. 1 Nr. 5 RhPfWG und§ 11 Abs. 1 Nr. 3 SächsWG bestätigen die für§ 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG ermittelte Auslegung, die ordnungsgemäße landwirtschaftlich Düngung, d. h. die Düngung nach guter fachlicher Praxis im Sinne der Düngeverordnung, grundsätzlich als erlaubnisfrei zu betrachten und nur dann eine Erlaubnispflicht anzunehmen, wenn trotz Einhaltung der guten fachlichen Praxis die Gewässer erheblich beeinträchtigt werden können445 •

C. Landesrechtliche Regelungen des vorbeugenden Gewässerschutzes In einigen Landeswassergesetzen findet man ergänzende Regelungen zum vorbeugenden Gewässerschutz.

I. Flächendeckender vorbeugender Gewässerschutz

Um Gefahren für die Gewässer zu vermeiden, dürfen nach § 30 Abs. 1 S. 1 des Hessischen Wassergesetzes und nach § 30 Abs. 1 S. 1 des Thüringer WassergesetHabe/, VBlBW 1986, 12; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 135. Vgl. Rösgen, AgrarR 1983, 148; Salzwedel, NuR 1983, 44; Peters, VBlBW 1989, 129; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 121. 445 s. dazu 4. Teil: 7. Kap. B. II. 2. a). 443

444

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4. Teil: Das deutsche Recht

zes wassergefährdende Stoffe für landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Zwecke sowie zur Bodenverbesserung nur in dem Umfang auf den Boden aufoder in den Boden eingebracht werden, daß davon ausgegangen werden kann, daß sie von Pflanzen aufgenommen, im Boden unschädlich umgewandelt oder festgelegt werden können. Bei wassergefahrdenden Stoffe handelt es sich u. a. um Düngemittel, die die Eigenschaften des Wassers nachhaltig beeinflussen können446. Nach diesen Vorschriften ist nur noch eine ökologisch ausgeglichene Düngung zulässig, die nicht zu einem Gewässereintrag führt447 • Konkretisiert wird dadurch der Grundsatz des§ la WHG für die Land- und Forstwirtschaft448 • Zwar verlangt auch die DüngeV eine ökologisch ausgeglichene Düngung. Nach § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und Nr. 2 DüngeV sind die Düngemittel im Rahmen guter fachlicher Praxis zeitlich und mengenmäßig so auszubringen, daß 1. die Nährstoffe von den Pflanzen weitestgehend ausgenutzt werden können und damit 2. Nährstoffverluste bei der Bewirtschaftung sowie damit verbundene Einträge in die Gewässer weitestgehend vermieden werden. Der Gewässerschutz nach§ 30 HessWG und § 30 ThürWG ist jedoch umfassender als der in der DüngeV und zwar aus zwei Griinden. Erstens wollen die spezifischen Vorschriften der Landeswassergesetze unabhängig von dem Umfang der Düngung jeglichen Gewässereintrag unterbinden. Hingegen will die DüngeV einen Gewässereintrag nur "weitestgehend" vermeiden. Zweitens können die Wasserbehörden bei einem Verstoß gegen die Vorschriften einschreiten (§ 74 HessWG; § 84 ThürWG), wogegen die DüngeV keine vergleichbare Ermächtigungsgrundlage für behördliches Handeln vorsieht. Es stellt sich die Frage, wie dieser Widerspruch aufzulösen ist, der dadurch entsteht, daß nach der DüngeV ein Gewässereintrag nur "weitestgehend", dagegen nach§ 30 HessWG und§ 30 ThürWG jeglicher Gewässereintrag zu vermeiden ist. Zu priifen ist, ob § 2 Abs. 3 DüngeV eine abschließende Regelung des Bundes ist mit der Folge, daß für die Länder eine Sperrwirkung besteht. Indem die DüngeV eine weitestgehende Vermeidung eines Gewässereintrags und nicht jeglichen Vermeidung verlangt, kommt wieder zum Ausdruck, daß mit der Regelung der guten fachlichen Praxis der Konflikt zwischen Agronomie und Ökologie gelöst werden soll. Die Konfliktlösung basiert dabei auf einen Kompromiß zwischen Agronomie und Ökologie. Die vom Bund gewählte Konfliktlösung würde durch die landesrechtlichen Vorschriften § 30 HessWG und § 30 ThürWG unterlaufen werden. Es ist daher davon auszugehen, daß der Gesetzgeber in dieser Hinsicht eine abschließende Regelung treffen wollte. Die Ländervorschriften zum vorbeugenden Gewässerschutz sind demnach mangels Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nichtig. 446 Becker, Erläuterungen zum Hessischen Wassergesetz, in: Handbuch des deutschen Wasserrechts, D 511 E, zu § 30. 447 Vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 126, zu § 30 HWG. 448 Becker, Erläuterungen zum Hessischen Wassergesetz, in: Handbuch des deutschen Wasserrechts, D 511 E, zu § 30.

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

185

II. Vorbeugender Gewässerschutz in Gewässerrandstreifen

Zum Schutz der Oberflächengewässer schreiben einige Landeswassergesetze vor, beim Düngen einen bestimmten Abstand zu den Gewässern einzuhalten449 • Die Schutzvorschriften sind in den Ländern unterschiedlich ausgestaltet. Als Grundaussage beinhalten sie ein Düngeverbot in Gewässerrandstreifen450, die in der Regel bis zu 5 m oder 10 m breit sind451 . Das Düngeverbot gilt in den Gewässerrandstreifen kraft Gesetz, außer in Niedersachsen, wo es im Ermessen der Wasserbehörde steht, die Düngung zu untersagen. In Niedersachsen gibt es aber noch ein allgemeines Verbot, Düngemittel unmittelbar an einem Gewässer zu verwenden452. Das allgemeine Verbot zur Verwendung von Düngemitteln an einem Gewässer greift kraft Gesetzes, es bedarf keiner behördlichen Anordnung. Durch die Ermessensentscheidung der Behörde, ein Düngeverbot im Gewässerrandstreifen anzuordnen, kann der Schutz am Gewässer aus Vorsorgegründen ausgedehnt werden. Teilweise ist eine Zuwiderhandlung als Ordnungswidrigkeit zu ahnden453 . Für die Nutzungsbeschränkungen in den Gewässerrandstreifen sehen einige Landeswassergesetze eine Entschädigung oder einen Ausgleich vor454.

449 Vgl. § 68 b Abs. 4 Nr. 2 Wassergesetz für Baden-Württemberg; § 70 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Hessisches Wassergesetz; § 91a Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 Niedersächsisches Wassergesetz; § 56 Abs. 4 Saarländisches Wassergesetz; § 94 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Wassergesetz für das Land Sachsen Anhalt; § 50 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 Sächsisches Wassergesetz; § 78 Abs. 3 Thüringer Wassergesetz. 450 Die Schutzzonen an den oberirdischen Gewässern werden in den Landeswassergesetzen unterschiedlich bezeichnet: Gewässerrandstreifen (so Baden-Württemberg, Niedersachsen, Saarland und Sachsen), Gewässerschonstreifen (so Sachsen-Anhalt) und Uferbereich (so Hessen und Thüringen). Das Düngeverbot ist in einigen Wassergesetzen ausdrücklich ausgesprochen und bei einigen Wassergesetzen ergibt es sich daraus, daß sie den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen verbieten (Baden-Württemberg, Hessen, Thüringen), worunter auch Dünger fallen. 451 Nach den Wassergesetzen von Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen besteht für Gewässer erster Ordnung ein Gewässerrandstreifen von 10 m und für Gewässer zweiter Ordnung ein Streifen von 5 m. Vgl. zu den Definitionen Gewässer erster und zweiter Ordnung: §§ 66, 67 NdsWG; §§ 69, 70 SachsAnhWG; § 3 ThürWG. Gewässer erster Ordnung sind Bundeswasserstraßen und Gewässer, die in den Anlagen der Wassergesetze aufgeführt sind. Die Wassergesetze von Baden-Württemberg und Hessen unterscheiden für die Breite des Gewässerrandstreifens danach, ob das Gewässer im Innenbereich (dann nur 5 rn-Streifen) oder im Außenbereich (10 rn-Streifen) liegt. Unter bestimmten Voraussetzungen können die Gewässerrandstreifen breiter, aber auch schmaler festgesetzt werden. 452 § 95 Abs. 3 NdsWG. 453 So gemäߧ 120 Abs. 1 Nr. 14 BadWürttbgWG; § 120 Abs. 1 Nr. 17 HessWG; § 190 Abs. 1 Nr. 8 NdsWG; § 141 Abs. 1 Nr. 7 SaariWG; § 128 Abs. 1 Nr. 17 ThürWG, aber nicht nach§ 191 SachsAnhWG und§ 135 Abs. 1 SächsWG. 454 § 68 b Abs. 5 S. 1 BadWürttbgWG; § 72 S. 2 HessWG; § 91b Abs. 2 S. I NdsWG § 95 Abs. 2 S. 1 SachsAnhWG; §50 Abs. 4 SächsWG.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Weniger konkret als diese länderspezifischen Vorschriften, ist das Gebot gern. § 2 Abs. 3 DüngeV, beim Düngen einen ausreichenden Abstand zu Oberflächenge-

wässern einzuhalten. Nur im Einzelfall kann die zuständige Behörde Mindestabstände zu Oberflächengewässern festlegen (§ 2 Abs. 3 S. 4 DüngeV)455 • Wie aus der Begründung zur DüngeV hervorgeht, wollte der Verordnungsgeber hierzu keine abschließende Regelung treffen. Die Länder haben daher die Gesetzgebungszuständigkeit dafür, strengere Vorschriften zum Schutz in Gewässerrandstreifen zu erlassen. Die Iandesrechtlichen Regelungen zum Schutz in Gewässerrandstreifen sind somit als besondere Vorschriften im Verhältnis zur DüngeV zulässig456 •

D. Rechtliche Probleme bei Abwasser I. Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden?

Ein möglicher Entsorgungsweg überschüssiger Gülle oder Jauche könnte die Einleitung in kommunale Kläranlagen sein. Nach den Landeswassergesetzen muß grundsätzlich derjenige, bei dem Abwasser anfällt, es den Gemeinden als beseitigungspflichtige Körperschaft457 überlassen458 . Die Gemeinden sind verpflichtet, häusliche und gewerbliche Abwässer in Kläranlagen soweit zu reinigen, daß sie ohne Schaden in Gewässer eingeleitet werden können. Erste Voraussetzung für die Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinde ist es, daß Gülle und Jauche Abwasser darstellen. Der weite historische Abwasserbegriff, der auch dem geltenden (Bundes-)Recht zugrunde zu legen ist, umfaßt sämtliches verunreinigte oder sonst in seinen Eigenschaften veränderte Wasser sowie sämtliche abgehenden Wassergemische ohne Rücksicht auf die Ursache, das Ausmaß und die Schädlichkeit der Veränderungen oder Beimischungen459. Nach den fast wortgleichen Definitionen der Landeswassergesetze handelt es sich bei Abwasser um Wasser, das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch verunreinigt oder sonst in seinen Eigenschaften verändert ist oder s. 4. Teil: B. II. 2. c) aa). Vgl. auch BR Drs. 402/95, S. 12. 457 Gern.§ 18a Abs. 2 S. 1 WHG regeln die Länder die Abwasserbeseitigungspflicht Vgl. im einzelnen§ 45b Abs. 2 S. 1 BadWürttbgWG; Art. 4lb Abs. 1 S. 1BayWG; § 66 Abs. 1 S. 1 BbgWG; § 133 Abs. 1 S. 1 BremWG; § 52 Abs. 1 S. I HessWG; § 40 Abs. 1 S. 2 MecklVorpWG; § I49 Abs. 1 S. 1 NdsWG; § 53 Abs. 1 S. 1 NordrhWestfWG; § 52 Abs. 1 S. I RhPfWG; § 50 Abs. 1 S. 1 SaarlWG; § 63 Abs. 1 S. 1 SächsWG; § 151 Abs. I S. 1 SachsAnhWG; § 31 Abs. 1 S. 1 SchlHWG; §58 Abs. 1 S. 1 ThürWG; § 2 S. 1 HbgAwG. 458 Vgl. Czychowski, WHG § 18a Rn. 15m. w. N. auf die Vorschriften der Landeswassergesetze. 459 Breuer; Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 289 ff.; ders., Die Abgrenzung zwischen Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung und Reststoffverwertung, S. 47 ff.; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 134; vgl. auch Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 7a Rn. 5 ff.; Czychowski, WHG, § 7a Rn. 3 ff. 455

456

7. Kap: Flächendeckender Gewässerschutz

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das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Grundstücken abfließt460. Gülle und Jauche sind somit nach dem weiten bundesrechtlichen Abwasserbegriff und nach den landesrechtliehen Definitionen als Abwasser zu qualifizieren 461 und damit den Gemeinden zu überlassen. Ausgenommen von der Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden ist nach allen Landeswassergesetzen Abwasser, das im Rahmen der landwirtschaftlichen Bodennutzung verwendet werden soll462, wobei die Vorschriften der Länder sich in Einzelheiten unterscheiden463 . Aber auch wenn das Abwasser des landwirtschaftlichen Betriebes nicht als Dünger eingesetzt werden soll, sind die Gemeinden nicht stets und endgültig zur Beseitigung der landwirtschaftlichen Abwässer verpflichtet. Die beseitigungspflichtigen Körperschaften können nach den Landeswassergesetzen, die Übernahme von Abwasser auszuschließen, solange diese technisch oder wegen des unverhältnismäßig hohen Aufwandes nicht möglich ist464. Wegen des hohen Gehalts an organischen und toxischen Stoffen dürften diese Voraussetzungen bei Gülle und Jauche vorliegen465 •

ll. Abwasserabgabe

Es stellt sich die Frage, ob der Landwirt für jede rechtswidrige Düngung mit Gülle oder Jauche und sonstigem Abwasser eine Abwasserabgabe zu entrichten hat. Gern.§ 1 S. 1 Abwasserabgabengesetz (AbwAG) ist für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer i.S.v. § 1 WHG, also für das Einleiten von Abwasser in ein oberirdisches Gewässer, in Küstengewässer oder in das Grundwasser, eine Abwasserabgabe zu entrichten466. Gülle und Jauche fallen auch nach dem Abwasserbe-

460 s. § 45a Abs. 3 BadWürttbgWG, Art. 41a Abs. 1 BayWG, § 64 Abs. 1 BbgWG; § 132 Abs. 3 BremWG, § 1 Abs. 2 HbgAbwG, § 51 Abs. 1 HessWG, § 39 MecklVorpWG, § 51 Abs. 1 NordrhWestfWG, §51 Abs. 1 RhPfWG, § 49 SaarlWG, §§ 62 Abs. I SächsWG, § 30 SchiHWG, § 57 ThürWG. 461 H.M.: vgl. z. B. Bickel, Kommentar zum Hessischen Wassergesetz, § 45a Anm. 10; Sander, Wasserrecht in Niedersachsen, § 148 Anm. 4; Knopp/Manner, Das Wasserrecht in Bayern, Art. 41a BayWG, Rn. 12; Himmel, Kommentar zum Landeswassergesetz RheinlandPfalzund zum WHG, §51 LWG/§ 18a WHG, Rn. 6; Nisipeanu, Städte- und Gemeinderat 1990, 159 ff.; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodenbehandlung, S. 134 f.; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 95 ff.; a.A.: Praml, Ztw 1983, Henseler, Das Recht der Abwasserbeseitigung, S. 228 f. ; Thiem, Landeswassergesetz Schleswig-Holstein, § 34 Anm. 11. 462 Zu den einzelnen Vorschriften der Landeswassergesetze s. Czychowski, WHG, § 18a Rn. 21. 463 Vgl. dazu z. B. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodenbehandlung, s. 132 ff. 464 s. im einzelnen dazu Czychowski, WHG, § 18a Rn. 21. 465 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodenbehandlung, S. 137; Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, S. 244; Fuchs, AgrarR 1996, 357.

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4. Teil: Das deutsche Recht

griff des§ 2 Abs. 1 AbwAG unter Abwasser, zuma1 es wie nach dem Abwasserbegriff des WHG und der Landeswassergesetze für die Eioordnung als Schmutzwasser (als eine Art von Abwasser) nicht auf die Höhe des Wassersanteils ankommt467. Der Begriff des Einleitens nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 2 AbwAG ist weiter gefaßt als der Begriff des Einleitens i.S.v. § 3 Abs. 1 WHG. Einleiten bedeutet gern. § 2 Abs. 2 AbwAG das unmittelbare Verbringen des Abwassers in ein Gewässer. Zudem gilt nach der unwiderlegbaren Vermutung des§ 2 Abs. 2 AbwAG auch das Verbringen in den Untergrund als Einleiten in ein Gewässer. Das BVerwG hat sich in seinem Urteil vom 07. 11. 1990468 mit dem Begriff des Verbringens in den Untergrund befaßt und hinsichtlich des Aufuringens von Abwasser auf landwirtschaftliche Nutzflächen ein Verbringen in den Untergrund bejaht. Abwasser werde i.S.v. § 2 Abs. 2 AbwAG in den Untergrund schon dann verbracht, wenn es vorsätzlich auf den Boden aufgebracht werde; das Eindringen in den Untergrund brauche vom Vorsatz nicht erfaßt zu sein. Das auf den Boden aufgebrachte Abwasser gelange zumindest teilweise durch Versickern in den Untergrund. An einem Verbringen in den Untergrund fehle es nicht deshalb, weil das Eindringen in den Untergrund durch den Mutterboden "vermittelt" werde. Ausgenommen von der gesetzlichen Vermutung des Einleitens ist die landbauliehe Bodenbehandlung. Damit privilegiert § 2 Abs. 2, letzter HS AbwAG die landwirtschaftliche Bodenbehandlung. Für den Ausnahmetatbestand verlangt das BVerwG zu Recht, daß über den Wortlaut hinaus die landbauliche Bodenbehandlung "ordnungsgemäß" ist469, denn eine landbauliche Bodenbehandlung impliziert die Ordnungsgemäßheit und zwar im Unterschied zum bloßen Aufbringen. Das BVerwG rechtfertigt das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal mit dem Wesen der in Privilegien liegenden Bevorzugung470. Dabei läßt es offen, ob jeder Rechtsverstoß zum Ausschluß des Privilegs führt471 . Eine differenzierte Auslegung des Allsnahmetatbestandes § 2 Abs. 2, letzter HS, d. h. z. B. trotz geringfügiger Rechtsver466 Zur Rechtsnatur und Verfassungsmäßigkeit der Abwasserabgabe vgl. z. B. Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, S. 13 f.; Kieser; Sonderabgaben als Steuern, S. 28 f., 32, 75, qualifiziert die Abwasserabgabe nicht als Sonderabgabe, sondern als Gebühr. 467 Vgl. Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, S. 38. 468 BVerwG, Urt. v. 07. 11. 1990-8 C 71/88-, NVwZ 1991,482 f. 469 BVerwG, Urt. v. 07. 11. 1990- 8 C 71/88 -, NVwZ 1991, 483, vgl. auch Fuchs, AgrarR 1996, 355. 470 Vgl. dazu ausführlich BVerwG, Urt. v. 07. 11. 1990-8 C 71/88-, NVwZ 1991, 483. 471 In dem vorn BVerwG zu entscheidenden Fall lag der Rechtsverstoß darin, daß mit Gülle vermischtes ungeklärtes häusliches Abwasser auf landwirtschaftliche Nutzflächen aufgebracht wurde. Ungeklärtes häusliches Abwasser enthalte häufig Krankheitskeirne, von denen ernsthafte Gefahren für die menschliche Gesundheit ausgingen. Der Rechtsverstoß - das Aufbringen des Gemisches von Gülle und ungeklärtem häuslichem Abwasser - könne im Interesse des Wohls der Allgemeinheit nicht hingenommen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 07. 11. 1990-8 C 71/88-, NVwZ 1991, 483).

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

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stöBe die Ausnahme anzunehmen, läßt sich nicht rechtfertigen und erscheint indes nicht mit dem Zweck der Abwasserabgabe472 vereinbar zu sein. Jedoch liegt es nahe, daß bei geringfügigen Rechtsverstößen die Bagatellvorschrift § 3 Abs. 1 S. 2 AbwAG eingreift und der Landwirt im Ergebnis nicht abgabepflichtig ist. Eine Abwassereinleitung wird erst dann abgabenrechtlich als schädlich bewertet, wenn die in der Tabelle der Anlage zu § 3 AbwAG festgelegten Schwellenwerte überschritten werden. Dabei gibt es Bagatellgrenzen sowohl für die Schadstoffkonzentration im Abwasser als auch für die im Jahr eingeleitete Schadstoffracht473 .

8. Kapitel

Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten A. § 19 WHG im Überblick Besonders strenge Anforderungen an die Ausbringung und Lagerung von Düngern können in Wasserschutzgebieten nach § 19 WHG gestellt werden. Die Möglichkeit, Wasserschutzgebiete auszuweisen, besteht schon seit Inkrafttreten des WHG im Jahre 1959474 • Bis Ende 1986 konnte ein Wasserschutzgebiet allein für den Schutz der öffentlichen Wasserversorgung und der Grundwasseranreicherung gern.§ 19 Abs. I Nr. 1 und Nr. 2 WHG festgesetzt werden. Erst seit der 5. WHGNovelle, deren Regelungen am 01. 01. 1987 in Kraft traten, kann eine Festsetzung direkt darauf gestützt werden, daß damit das Abschwemmen und der Eintrag von Düngemitteln in Gewässer verhütet werden sollen (§ 19 Abs. 1 Nr. 3, zweite Alt. WHG). § 19 WHG sieht Kompensationen vor. Der Entschädigungstatbestand nach § 19 Abs. 3 WHG spielt kaum eine praktische Rolle475 . Anders verhält es sich mit dem Billigkeitsausgleich nach § 19 Abs. 4 WHG, der mit der 5. WHG-Novelle 1987 eingeführt worden ist. Hiernach werden unter gewissen Voraussetzungen wirtschaftliche, durch die Wasserschutzgebietsfestsetzung entstehenden Nachteile kompensiert, was aber aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht erforderlich wäre.

472 Die Abwasserabgabe soll Anreize schaffen, daß weniger Schadstoffe in Gewässer gelangen, vgl. BVerwG, Urt. v. 07. 11. 1990-8 C 71/88-, NVwZ 1991,483. 473 Vgl. ausführlich zu der Bagatellvorschrift § 3 Abs. 1 S. 2 AbwAG z. B. Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, S. 45 ff. 474 WHG v. 27. 07. 1957, BGBI. I, S. 1110. 475 Vgl. Pietzcker, NVwZ 1991, 423; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 156.

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4. Teil: Das deutsche Recht

B. Festsetzung von Wasserschutzgebieten /.Formelle Voraussetzungen Ein Wasserschutzgebiet wird durch Rechtsverordnung festgesetzt476. Die Wassergesetze der Länder regeln die Zuständigkeit zum Erlaß von Wasserschutzgebietsverordnungen und das Verfahren477 . Das Festsetzungsverfahren wird in der Regel von Amts wegen478, nach einigen Landesgesetzen auch auf Antrag eingeleitet479.

li. Materielle Voraussetzungen

1. Notwendigkeit der Schutzgebietsfestsetzung Wasserschutzgebiete dürfen nur festgesetzt werden, soweit dies zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist, um die in § 19 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 WHG genannten Schutzzwecke zu erreichen. Bei dem Erfordernis "Wohl der Allgemeinheit" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes ist keine fachplanensehe Entscheidung, die wesensnotwendig eine Gestaltungsfreiheit (Planungserrnessen) voraussetzt. Die Frage, ob das Wohl der Allgemeinheit eine solche Festsetzung erfordert, unterliegt grundsätzlich unbeschränkter verwaltungsgerichtlicher Prüfung480. Das Merkmal "erfordern" ist Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes481 . Die Erforderlichkeil ist schon zu bejahen, wenn ein Unterlassen der Festsetzung es nicht bloß unwesentlich erschweren würde, die wasserwirtschaftliehen Ziele nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 WHG zu erfüllen482 . 476 In § I 9 WHG ist zwar nicht verankert, daß die Wasserschutzgebiete in Form von Rechtsverordnungen festgesetzt werden müssen. Doch die Festsetzung in einer Rechtsverordnung ist aus Gründen der komplexen Rechtswirkungen verfassungsrechtlich geboten. Vgl. BVerwG, Urt. 15. 03. 1968, BVerwGE 29, 207, 208. Die Landeswassergesetze sehen die Rechtsform der Rechtsverordnung auch vor. Vgl. zu den einschlägigen Vorschriften der Landeswassergesetze Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. I43 Fn. 10. 477 Vgl. hierzu im einzelnen Sieder/Zeitler!Dahme, WHG, § 19 Rn. 59 ff. ; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 92 ff.; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 580 ff. 478 Nur von Amts wegen:§ !50 Abs. 1 S. I NordrhWestfWG; § 122 Abs. I S. I RhPfWG. 479 Von Amts wegen oder auf Antrag: § 47 Abs. 2 S. 3 BremWG; § 25 Abs. 1 HessWG; § 48 Abs. 2 S. 3 NdsWG; § 36 Abs. 1 S. 1 SaarlWG; § 96 Abs. I i.V.m. § 85 HbgWG. 480 BWVGH, Urt. v. 21. 12. 1982, 5 S 1359/81, DVBI. 1983, 638; Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 19 Rn. 4. 481 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 11; Sieder!Zeitler!Dahme, § 19 Rn. 5, Breuer, NuR 1987,54 m. w. N. 482 Vgl. zum Begriff "erfordert" BVerfGE 19, 330, 337; 25, 1, 17 f.; 30, 292, 316; VGH Mannheim, ZfW 1983, 170, I74; Rottke, ZfW 1978, 353; Thum, Schutz natürlicher Gewäs-

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

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2. Einschlägige Schutzgebietstypen § 19 Abs. 1 WHG kennt verschiedene Schutzgebietstypen, wobei hier nur die für die Düngerproblematik einschlägigen Tatbestände483 behandelt werden und zwar die Wasserschutzgebiete zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung(§ 19 Abs. 1 Nr. 1) und die Wasserschutzgebiete zur Verhütung des Eintrags von Düngemitteln(§ 19 Abs. 1 Nr. 3, 2. Alt.). a) Schutz deröffentlichen Wasserversorgung

Im ersten Fall ist die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes zu dem Zweck zulässig, Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder der künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen(§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG ). Auf diese Bestimmung gehen fast alle bisherigen Schutzgebiete zurück484. Unter "öffentliche Wasserversorgung" versteht man ebenso wie in § 6 WHG die unmittelbare Versorgung anderer mit Trink- oder Brauchwasser, die dem allgemeinen Gebrauch dient485. Für die Einordnung in die "öffentliche" Wasserversorgung ist es irrelevant, ob sie durch die öffentliche Hand oder durch einen privaten Träger betrieben wird486. Entscheidend ist vielmehr die Weite des direkten Abnehmerkreises487 . Erfolgt die Wasserversorgung beispielsweise für einen Gewerbebetrieb oder für einen Brunnenbetreiber für den eigenen Haushalt oder (Landwirtschafts-)Betrieb, so liegt nur ein privater Zweck vor488 . Nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG können Wasserschutzgebiete auch zur Sicherung einer "künftigen" öffentlichen Wasserversorgung festgesetzt werden. Sie wird zulässig sein, wenn eine erhebliche Wahrscheinlichkeit dafür besteht, daß ein bestimmtes Wasservorkommen in absehbarer Zeit benötigt wird489 . Dergenaue Zeitserfunktionen durch räumliche Planung, S. 160; Möker; Gewässerbelastung durch Agrarstoffe, S. 157. 483 Nach § 19 Abs. 1 Nr. 2 WHG dient die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes dazu, das Grundwasser anzureichern. Für den Schutz der Gewässer vor den Auswirkungen der Düngung ist diese Alternative ohne Bedeutung, s. auch Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 148. 484 Seifert, AgrarR 1980, 34; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 27. 485 Ygl. § 145 NdsWG; § 48 Abs. 1 S. I NordrhWestfWG; BayYGH v. 21. 2. 1995, ZfW 1996, 390; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 29, § 6 Rn. 38; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 10; Breuer; Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 593; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 146; Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 158; a.A. Schaefer; AgrarR 1988, 35, der zu Unrecht den Begriff der öffentlichen Wasserversorgung auf das Trinkwasser einschränkt. 486 Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 10; Breuer; Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 593; Roth, WHG, in: Wüsthoff-Kumpf, Handbuch, C 10 E, § 19 Rn. 3. 487 Ygl. VGH Mannheim, ZfW Sh 1979 II 20; OYG Münster, ZfW 1987, 49; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 29. 488 Vgl. Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 10; Breuer; Öffentliches und Privates Wasserrecht, Rn. 593; Möker; Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 159.

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4. Teil: Das deutsche Recht

punkt für die Wassergewinnung muß nicht bestimmbar sein490. Es genügt, wenn feststeht, daß sich in dem fraglichen Gebiet das Trinkwasserangebot künftig verknappen und deshalb die Bedeutung des betreffenden, für die öffentliche Wasserversorgung gut geeigneten Grundwasservorkommens zunehmen wird. Dabei dürfen an die Wahrscheinlichkeitsprognose wegen der zunehmenden Schadstoffeinträge durch die landwirtschaftliche Düngung nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden491 . Eine Wasserschutzgebietsverordnung ist sogar gültig, auch wenn die Zuweisung oder Zurechnung zu einem bestimmten Versorgungsunternehmen oder Versorgungsgebiet noch nicht sicher ist492 • b) Verhütung des Eintrags von Düngemitteln

Wasserschutzgebiete können auch festgesetzt werden, um das Abschwemmen und den Eintrag von Düngemitteln in Gewässer generell zu verhüten (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 zweite Alt. WHG). Von dieser Ermächtigung ist bisher kein Gebrauch gemacht worden493 . Eine Wasserschutzgebietsverordnung nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 WHG kann die Gewässer als solche schützen494 • Bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes kommt es nicht darauf an, ob die Gewässer bereits durch Menschen als Trinkwasser oder Brauchwasser genutzt werden oder deren Nutzung zukünftig vorgesehen ist495 . Erforderlich ist lediglich für das jeweilige Gewässer die abstrakte Gefahr des Abschwemmens oder des Eintrags von Düngemitteln496. Abschwemmen ist das Herauslösen der Bodenbestandteile aus der Bodenhaftung mit dem anschließenden Transport in das oberirdische Gewässer497 . Der Eintrag ist das Einleiten oder Gelangen von Stoffen in ein Gewässer498 . Eine abstrakte Gefahr des Eintrags ist gegeben, wenn bei Düngemaßnahmen aufgrund hydro-, geo- und morphologischer Gegebenheiten typischerweise die Belastung des Grundwassers oder der Oberflächengewässer durch Nitrat hinreichend wahrscheinlich ist499. Nach 489 BadWürttbgVGH v. 21. 12. 1982, ZfW 1983, 173; BayVGH v. 12. 10. 1995, ZfW 1997, 40; BayVGH v. 22. 12. 1996-22 N 94.1658-, ZfW 1997,233. 490 BVerwG v. 26. 03. 1990, NVwZ 1990,972. 491 Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 147; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 31. 492 BayVGH v. 12. 10. 1995, ZfW 1997,40. 493 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 37. 494 Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 164. 495 Vgl. Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 168; Breuer, NuR 1987, 54; Peters, DVBl. 1987, 990 und BWVPr. 1988, 170; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 37a. 496 Ausführlich hierzu Peters, DVBl. 1987, 990; ders. BWVPr 1988, 170; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 149. 497 Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 16. 498 Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 16. 499 VG Düsseldorf v. 15. 11. 1990, ZfW 1991, 267; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 10; Peters, DVBl. 1987,990, ders. BWVPr. 1988, 170.

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

193

heutigen Erkenntnissen liegen diese Voraussetzungen an fast allen landwirtschaftlichen Produktionsstandorten vor. Demnach käme eine flächendeckende Ausweisung von Wasserschutzgebieten nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 WHG in Frage. Jedoch wird eine flächendeckende Ausweisung rechtlich begrenzt und zwar durch die eigentumsrechtlichen Anforderungen an Eingriffe in das bestandsgeschützte Produktionsniveau der landwirtschaftlichen Bodennutzung500.

C. Schutzanordnungen I. Zulässige Schutzanordnungen nach§ 19 Abs. 2 WHG

Nach der Rahmenvorschrift des § 19 Abs. 2 Nr. 1 WHG können in Wasserschutzgebieten bestimmte Handlungen verboten oder für nur beschränkt zulässig erklärt werden. Darüber hinaus können gern. § 19 Abs. 2 Nr. 2 WHG die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken zur Duldung bestimmter Maßnahmen verpflichtet werden, wozu auch Maßnahmen zur Beobachtung des Gewässers und Bodens gehören. Angeordnet werden können insbesondere absolute Düngeverbote, zeitliche und mengenmäßige Düngebeschränkungen, die strenger sind, als es das Düngemittelund Abfallrecht vorsehen. Möglich ist auch ein präventives Verbot nrit Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich der Düngung. Die Erlaubnispflicht ist gegenüber einem generellen Verbot sogar das nrildere Mittel. Außerdem kann eine Reduzierung des Viehbesatzes angeordnet werden und zwar insbesondere bei Freilandhaltung. Ein aktives Handeln kann nach § 19 Abs. 2 WHG nicht vorgeschrieben werden. Verlangt werden können daher z. B. nicht: Selbstüberwachungsmaßnahmen, Aufzeichnungen über den Einsatz von Düngern, Maßnahmen zur Beobachtung des Gewässers und des Bodens501 . Die Anordnung kann aber den Betroffenen nrittelbar zu einem Handeln veranlassen. Ein zulässiger Handlungszwang kann sich daraus ergeben, daß in einer Erlaubnis durch eine Auflage oder Bedingung bestimmte Handlungspflichten gefordert werden502, wie z. B. die Vorlage eines Düngeplanes oder regelmäßige Bodenuntersuchungen503 • Außerdem ist es oft nur eine Frage der Formulierung, ob ein Verbot oder ein Gebot vorliegt oder beides miteinander verknüpft wird504 •

500 V gl. hierzu ausführlich Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 150, 158 ff. 501 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 42. 502 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 43; Dahme, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 23; Möker. Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 160. 503 Preusker, ZfW 1982, 270; Salzwedel, NuR 1983, 45. 504 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 43.

13 Härtel

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4. Teil: Das deutsche Recht

1/. Landesgesetzliche Erweiterungen zu§ 19 Abs. 2 WHG

hinsichtlich von Handlungspflichten

Die Länder können Regelungen schaffen, die über die zulässigen Schutzanordnungen hinausgehen505 • Alle Landeswassergesetze erweitern die Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 2 Nr. I WHG auf Handlungspflichten506. Einige Landeswassergesetze konkretisieren sogar die möglichen Handlungspflichten. So können z. B. angeordnet werden: Bodenuntersuchungen durchzuführen, Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung von Grundstücken anzufertigen oder an überbetrieblichen Düngungsmaßnahmen teilzunehmen 507 •

111. Verhältnismäßigkeit der Schutzanordnungen

Nicht nur die Festsetzung des Wasserschutzgebietes, also das "Ob", muß verhältnismäßig sein, sondern auch das "Wie", d. h. die Ausgestaltung der einzelnen Schutzanordnungen. Die Anordnung muß daher im Hinblick auf die in § 19 Abs. 1 WHG genannten Ziele geeignet, erforderlich und angemessen sein. Um der Erforderlichkeit Rechnung zu tragen, sehen die Landeswassergesetze vor, Wasserschutzgebiete in verschiedene Zonen einzuteilen, in denen abgestufte Schutzbestimmungen gelten 508• Kriterien dafür, wie, mit welcher Einteilung der Zonen und mit welchen Anforderungen der besondere Schutz in den Wasserschutzgebieten erreicht werden soll, enthalten die Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, herausgegeben vom Deutschen Verein des Gas- und Wasserfaches e.V. - DVGW-Regelwerk - 509. Die Richtlinien des DVGW haben keine Rechtsnormqualität In der Regel haben die Länder die Richtlinien des DVGW als Verwaltungsvorschrift eingeführt510. Hinsichtlich der Trinkwasserförderung kommt der Richtlinie "Schutzgebiete für Grundwasser" die größte Bedeutung zu511 , die daher auch nur im folgenden behan505 Vgl. BT Drs. 2/2072, S. 30; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 42; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 152. 506 Die einschlägigen Tatbestände sind aufgeführt bei Czychowski, WHG, § 19 Rn. 42. 507 Zu den einschlägigen Vorschriften der jeweiligen Landesgesetze vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 153 Fn. 71-74. 508 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 16 mit Hinweis auf die einschlägigen Vorschriften der Landeswassergesetze. 509 Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete: "Schutzgebiete für Grundwasser" (Arbeitsblatt W 101 vom Februar 1995); "Schutzgebiete für Trinkwassertalsperren" (W 102 vom Februar 1975), "Schutzgebiete für Seen" (W 103 vom Februar 1975), abgedruckt in Wüsthoff I Kumpf, Handbuch des deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30, 31 und 32. 510 Vgl. z. B. RdErl. NordrhWestMELF vom 25. 04. 1975, (NordrhWestfMBI., S. 1010) Verwaltungsvorschrift über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten und Quellenschutzgebieten in Nordrhein-Westfalen; Rheinland-Pfalz durch Runderlaß des MfLWuU vom 19. 02. 1976-540544-333/76- (MinBI. S. 495).

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

195

delt wird. Nach dieser Richtlinie soll ein Schutzgebiet für Grundwasser in verschiedene Zonen gegliedert werden. Im allgemeinen unterscheidet man zwischen der weiteren Schutzzone (Zone III), der engeren Schutzzone (Zone II) und dem Fassungsbereich (Zone I)512. Die Zone /, also der Fassungsbereich, urnfaßt die Trinkwassergewinnungsanlage und deren unmittelbare Umgebung513 • So soll z. B. die Zone I von einem Brunnen allseitig mindestens 10 m betragen. Die Zone II reicht von der Grenze der Zone I bis zu einer Linie, von der aus das Grundwasser etwa 50 Tage bis zum Eintreffen in der Fassungsanlage benötigt514. Die Zone /II reicht von der Grenze des Einzugsgebiets bis zur Außengrenze der Zone II. Wenn das Einzugsgebiet weiter als 2 km reicht, so kann es zweckmäßig sein, die Zone III aufzugliedern in eine Zone /II A bis etwa 2 km Entfernung ab Fassungsbereich und eine Zone /II B ab etwa 2 km Entfernung bis zur Grenze des Einzugsgebiets515 . Die DVGW-Richtlinie "Schutzgebiete für Grundwasser" nennt die Handlungen und Einrichtungen, die für das Grundwasser gefährlich und daher in der Regel nicht tragbar sind. In der Zone I ist jede Anwendung und Lagerung von Düngern eine Gefährdung und in der Regel nicht tragbar516• In der Zone II stellen Gefahrdungen dar und sind in der Regel nicht tragbar: die Anwendung von Wirtschaftsdünger (Gülle, Jauche, Festmist) und Silagesickersaft517 ; die Errichtung und Erweiterung von Jauche- und Güllebehältern, von Dungstätten oder Gärfuttersilos und die Lagerung von Mineraldünge~ 18 • In der Zone /II stellen Gefährdungen dar: Ausbringen von Dünger, soweit dies nicht zeit- und bedarfsgerecht erfolgt; Ausbringen von Wirtschaftsdünger und Silagesickersaft auf Brache oder tief gefrorenem oder schneebedecktem Boden; Ausbringen von Klärschlamm und Müllkompost und das Lagern von Wirtschaftsdünger sowie von fließfähigem Mineraldünger außerhalb dauerhaft dichter Anlagen; ausgenommen Foliensilos auf dichter Bodenplatte mit Auffangbehälter519 • Die 1995 abgegebenen Empfehlungen in der DVGW-Richtlinie für die Schutzzone III bleiben in der Konkretisierung hinter den später in Kraft getretenen gesetzlichen Anforderungen zurück. Konkreter geregelt 5ll Die Bedeutung gründet auf der prozentualen Beteiligung des Grundwassers an der Trinkwassergewinnung. Echte Grundwasser sind mit 63,3% und Rohwässer aus "unechten Grundwässem" mit 10% an der Trinkwassergewinnung beteiligt. Der Anteil von Trinkwasser aus Talsperrenwasser beträgt 6,7%, vgl. UBA (1989a), S. 302. 512 Vgl. Ziff. 4.4. DVGW-Regelwerk-Arbeitsblatt W 101 vom Februar 1995 (Schutzgebiete für Grundwasser), abgedruckt in Wüsthoff I Kumpf, Handbuch des deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30. 513 Vgl. Ziff. 2.3 und Ziff. 3.5. DVGW-Regelwerk-Arbeitsblatt W 101 vom Februar 1995 (Schutzgebiete für Grundwasser). 514 Ziff. 5.2.2. Arbeitsblatt W 101. 515 Ziff. 4.4. Arbeitsblatt W 101. 516 Ziff. 4.3.1 und 4.3.4 Arbeitsblatt W 101. 517 Ziff. 4.2.7 Arbeitsblatt W 101. 518 Ziff. 4.2.9 Arbeitsblatt W 101; Ziff. 4. 2. 10 Arbeitsblatt W 101. 519 Ziff. 4.1.1.6 Arbeitsblatt W 101. 13*

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4. Teil: Das deutsche Recht

sind die Anforderungen an die Düngung in der Dünge-, Klärschlamm- und Bioabfallverordnung520 und die Anforderungen an die Lagerung von Wirtschaftsdünger in den Anlagenverordnungen der Länder21 . Die DVGW-Richtlinie darf nicht pauschal angewandt werden. Die Wasserschutzgebietsverordnungen müssen entsprechend den jeweiligen örtlichen Verhältnissen differenzieren. Zu berücksichtigen sind insbesondere die geologischen und hydrologischen Gegebenheiten, die Vorbelastungen, Belastungstrends und die Sanierungserfordernisse522. So war z. B. in einem vom OVG Schleswig523 zu entscheidenden Fall die Festlegung eines einheitlichen Düngemittelgrenzwertes (Gesamtstickstoffmenge) von 120 kg/ha in einer Verordnung nicht "erforderlich". Unter Berücksichtigung der konkreten Bodenverhältnisse (Marschböden als gering durchlässige Böden) war nämlich keine Grundwassergefahrdung zu befürchten, die einen strengeren Düngemittelgrenzweit als nach bestehendem flächendeckenden Gewässerschutzrecht gerechtfertigt hätte.

IV. Landesrechtliche Verordnungen zu generellen Regelungen

Landesverordnungen und damit landesweit einheitliche Anforderungen in Wasserschützgebieten zum Schutz des Grundwassers gibt es u. a. in Baden-Württemberg und Niedersachsen. In Baden-Württemberg hat das Ministerium für Umwelt und Verkehr im Einvernehmen mit dem Ministerium für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auf der Grundlage des § llOa S. I WG die Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasser- und Quellenschutzgebieten und die Gewährung von Ausgleichsleistungen (Schutzgebiets- und Ausgleichsverordnung - SchALVO) vom 27. 11. 1987 erlassen524, die mehrfach geändert worden ist und deren nächste Novellierung voraussichtlich am 01. 01. 2001 in Kraft treten wird. Das Niedersächsische Umweltministerium hat am 24. 05. 1995 die Verordnung über Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten (SchuVO) entsprechend der Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 2 WG erlassen. Beiden Landesverordnungen ist u. a. gemeinsam, daß die geregelten Schutzbestimmungen auch für bereits ausgewiesene Wasserschutzgebiete gelten. Das bedeutet, daß die strengeren Anforderungen der Landesverordnungen greifen, auch wenn die schon vor dem Irrkrafttreten der Landesverordnungen erlassenen örtlichen Wasserschutzgebietsverordnungen weniger strenge Anforderungen enthalten. Regelt aber die örtliche Schutzgebietsverordnung strengere Anforderungen, so hat 520 521 522 523 524

Vgl. dazu bereits 4. Teil: 3. Kap. B. II., 4. Kap. D. II., E. Vgl. dazu 4. Teil: 10. Kap. B. Vorwort zum Arbeitsblatt W 101. Urt. v. 04. 10. 1995-2 K 2/94-, NuR 1996, 364, 367. GVBJ. 1987, S. 742.

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

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diese gegenüber der Landesverordnung Vorrang. Die untere Wasserbehörde kann aber auch im Einzelfall von den Schutzbestimmungen der Landesverordnung eine Befreiung erteilen, wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern oder die Durchführung zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und der Schutzgebietszweck nicht gefährdet ist525 . Die Verordnung von Baden-Württemberg ist detaillierter ist als die von Niedersachsen. Im wesentlichen gilt nach beiden Verordnungen in der Schutzzone I ein allgemeines Düngeverbot und in der Schutzzone II ein Verbot zur Aufbringung von Gülle, Jauche und Silagesickersaft. Hinsichtlich der weiteren Ausgestaltung der Düngebeschränkungen in den Schutzzonen II und III unterscheiden sich die beiden Länderverordnungen gravierend. Die niedersächsische Schu VO regelt nur grundsätzliche Aufbringungsverbote, aber keine detaillierten Aufbringungsbeschränkungen. Hingegen enthält die SchALVO von Baden-Württemberg genauere Bestimmungen, wie z. B. zur maximalen zulässigen Düngermenge. Gefordert wird eine bedarfsgerechte organische und mineralische Düngung unter Berücksichtigung der standortgerechten Ertragserwartungen und der Nährstofflieferung aus dem Boden. Aus Vorsorgegründen wird in Schutzgebieten ein Risikoabschlag von 20% verlangt. Für die unterschiedlichen Anbauarten wird eine jährliche zulässige Gesamtstickstoffgabe in kg je ha zugrundegelegt526. In der Verordnung geht man davon aus, daß bei Einhaltung der Bewirtschaftungsregeln ein Nitratwert von 45 kg Rein-Stickstoff je ha nach Vegetationsende nicht überschritten wird527 . Dieser Bodengrenzwert soll den Grundwassernitratwert von 50 mg/l sicherstellen. Wird der Nitratwert von 45 kg Rein-Stickstoff je ha nach Vegetationsende überschritten, kann der Bewilligungsbescheid über die Ausgleichszahlungen nach § 19 Abs. 4 WHG gern.§ 10 Abs. 1 und Abs. 4 SchALVO widerrufen werden. Wegen der Konkretisierung der guten fachlichen Praxis zur Düngung in der DüngeV von 1996 und dem entstandenen Anpassungsbedarf soll die SchALVO im Jahre 2001 novelliert werden528, wobei aber auch viele Regelungen im wesentlichen unverändert bleiben, wie z. B. die Regelung zum Bodengrenzwert529. Neu wird vor allem sein die Unterscheidung zwischen Allgemeinen Schutzbestimmungen (§ 4 des Entwurfs) einerseits und Besonderen Schutzbestimmungen in Nitratproblem530 - und Nitratsanierungsgebieten531 (§ 5 des Entwurfs) andererseits. In Vgl. § 10 SchALVO-Entwurf; § 4 SchuVO. Vgl. Ziffer 1.1 der Anlage 1 zu§ 3 Abs. 2 SchALVO. 527 Vorbemerkungen der Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 SchALVO. 528 Entwurf zur Novellierung der Verordnung des Ministeriums für Umwelt und Verkehr über Schutzbestimmungen und die Gewährung von Ausgleichsleistungen in Wasser- und Quellenschutzgebieten (Schutzgebiets- und Ausgleichs-Verordnung - SchALVO), Stand 15. 12. 1999. 529 Vgl. § 7, § 15 Abs. 1 des Entwurfs. 530 Ein Nitratproblemgebiet liegt insbesondere vor, wenn das gewinnbare Rohwasser über die Dauer von 2 Jahren eine durchschnittliche Nitratkonzentration von mehr als 35 mg I I aufweist (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Entwurfs). 525

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4. Teil: Das deutsche Recht

Gebieten mit geringer Nitratbelastung gelten die Allgemeinen Schutzbestimmungen, zu denen die Autbringungsverbote in den Schutzzonen I und II gehören, die sich kaum ändern werden. In der Schutzzone III ist die gesetzlich geregelte gute fachliche Praxis zu beachten. Die Besonderen Bestimmungen in Nitratproblemgebieten verlangen mehr als die Einhaltung der guten fachlichen Praxis. So ist z. B. die Messmethode anzuwenden, d. h. der im Boden vorhandene Vorrat an Nitratstickstoff wird möglichst nahe zum Düngetermin durch Untersuchung repräsentativer Bodenproben ermittelt und bei der Berechnung der zulässigen Stickstoffdüngung als Abschlag berücksichtigt532 • Eine andere besondere Bestimmung verlangt z. B., daß der Ammoniumstickstoffgehalt flüssiger Wirtschaftsdünger regelmäßig mindestens mit Hilfe geeigneter Schnelltests zu ermitteln ist533 •

D. Kompensationen § 19 WHG enthält zwei Kompensationsregelungen, die Entschädigung nach Abs. 3 und den Billigkeitsausgleich nach Abs. 4. In§ 19 Abs. 3 HS. 1 WHG findet sich eine Salvatorische Entschädigungsklausel, nach der eine Entschädigung zu leisten ist, wenn eine Anordnung nach § 19 Abs. 2 eine Enteignung darstellt. Im Gegensatz zur Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG erfaßt der Ausgleichsanspruch nach § 19 Abs. 4 WHG Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die der Betroffene ohne Verstoß gegen Art. 14 GG entschädigungslos hinzunehmen hätte534 • Der Billigkeitsausgleich nach § 19 Abs. 4 WHG ist gegenüber der Entschädigung nach § 19 Abs. 3 WHG subsidiär. Wegen der Abhängigkeit des Ausgleichsanspruchs davon, daß keine Entschädigung zu zahlen ist, sollten beide Ansprüche hUfsweise nebeneinander geltend gemacht werden535 •

53! Wenn das Rohwasser über die Dauer von 2 Jahren eine durchschnittliche Nitratkonzentration von mehr als 50 mg I I aufweist, so handelt es sich um ein Nitratsanierungsgebiet (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Entwurfs). 532 Vgl. § 5 Abs. 4 Nr. 1 Buchstabe a) i. V.m. Anlage I Ziff. I und § 3 Nr. 11 des Entwurfs. 533 Vgl. Anlage I Ziff. 8 des Entwurfs. 534 Vgl. dazu z. B. VerfGH RhPf. v. 18. 03. 1992, ZfW 1993, 23, 25; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 165; Breuer; NuR 1998, 340; Hötzel, AgrarR 1995, 47 und 364; Grimm, Agrarrecht, Rn. 537; Wagner, BayVBI. 1994, 712; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 170 ff.; Knopp/ Manner; Das Wasserrecht in Bayern, Art. 74 BayWG Rn. 2; Schmidt-Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 4 Rn. 41; Nüßgens-Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, Rn. 228; \!Olsch, Entschädigung- und Ausgleichspflicht in den Wassergesetzen, S. 124 f.; Pietzcker, NVwZ 1991,424 f. So fordert z. 8. der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, den gesetzlichen Ausgleichsanspruch abzuschaffen (Umweltgutachten 2000, BT Drs. 14/ 3363). Zur rechtspolitischen Diskussion über § 19 Abs. 4 WHG als Ausnahme vom Verursacherprinzip vgl. Linden, S. 174 f. m. w. N. 535 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 142; Linden, S. 187 f.

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

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I. Entschädigung nach§ 19 Abs. 3 WHG Stellen die Anordnungen nach § 19 Abs. 2 WHG eine Enteignung dar, so ist gern. § 19 Abs. 3 WHG dafür eine Entschädigung zu leisten. Der Gesetzgeber geht also davon aus, daß Anordnungen nach§ 19 Abs. 2 WHG auch enteignende Wirkung haben können536. Jedoch sind Schutzanordnungen, im Anschluß an die von der Rspr. des BVerfG geprägte neue Eigentumsdogmatik, Regelungen mit dem Ziel, die Nutzbarkeit eines Grundstücks im Interesse des Gewässerschutzes einzuschränken, nicht aber das Grundeigentum selber vollständig oder teilweise zu ent· ziehen537 . Sie sind daher keine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG, sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG538 . Die Schutzanordnungen sind selbst dann nicht als Enteignung zu qualifizieren, wenn wasserrechtlich begründete Nutzungsbeschränkungen - wie ein totales Düngeverbot-eine sinnvolle wirtschaftliche Nutzung nicht mehr zulassen539 . Ende der 70'er Jahre bejahte das OLG Düsseldorf noch eine enteignende Wirkung z. B. beim Verbot des Ausbringens von Jauche und Gülle für die Zone II eines landwirtschaftlichen (Pacht-)Betriebes, auf dem eine Schweinezucht betrieben wurde540. Zur Begründung wurde angeführt, daß die Stoffe sonst über 6 km weit forttransportiert werden müßten, die Nutzungsfcihigkeit des Bodens fühlbar beeinträchtigt und bei einer Veräußerung der Grundstücke nicht mehr der alte Kaufpreis erzielt würde. Der formalisierte und enge Enteignungsbegriffs des BVerfG läßt eine solche Bewertung nicht mehr zu541 . Es stellt sich die Frage, worin dann noch die praktische Bedeutung des § 19 Abs. 3 WHG besteht. § 19 Abs. 3 WHG bietet für Enteignungen im förmlichen Sinne keine Grundlage. Eine Enteignung auf der Grundlage des § 19 Abs. 3 WHG ist verfassungswidrig, denn § 19 Abs. 3 WHG erfüllt als "salvatorische Entschädigungsklausel"542 nicht die Anforderungen der Junktimklausel nach Art. 14 536 OVG Saarlouis v. 22. 04. 1993, ZfW 1994, 297; Weyreuther, UPR 1987, 47; Peters, DVBI. 1987, 993; Schmidt-Aßmann, DÖV 1986,988. 537 Breuer, NuR 1996, 543; Rennert, VB1BW 1995, 44; Soell, NuR 1993, 303; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 82. 538 BGH v. 19. 09. 1996, ZfW 1997, 90; BVerwG v. 30. 09. 1996, ZfW 1997, 163 m. Anm. von Reinhardt, ZfW 1997, 171 ; BayVGH v. 18. 12. 1996, ZfW 1997, 240. 539 Allgemein BVerwG v. 30. 09. 1996, ZfW 1997, 170m. w. N.; s. auch Wagner, BayVBI. 1994, 707; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 83; in casu ebenso OVG Koblenz v. 23. 9. 1992, ZfW 1994, 290; das BVerfG v. 30. II. 1988, BVerfGE 79, 192 ließ die Frage noch ausdrücklich unentschieden. 540 OLG Düsseldorfv. 03. 08. 1978, ZfW 1979,188 und v. 18. 10. 1979, ZfW 1980,362. 541 OVG Bremen v. 29. 08. 1989, NuR 1990, 85 f. zu entsprechenden Verboten in einer Naturschutzverordnung; Bickel, Hessisches Wassergesetz, § 88 Rn. 18; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 622; Grimm; Agrarrecht, Rn. 536; Krohn, DVBI. 1986, 745 Fußn. 34; Nick, AgrarR 1984,301, Czychowski, WHG,§ 19 Rn. 85. 542 Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG bestimmt, daß eine Enteignung nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. § 19

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Abs. 3 S. 2 GG. Jedoch wird § 19 Abs. 3 WHG entgegen seinem Wortlaut als Ausgleichsregelung im Rahmen der Inhaltsbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG verstanden543 . Die Ausgleichsregelung dient dazu, die Verhältnismäßigkeit einer Inhalts- und Schrankenbestimmung zu wahren 544 • Nach der Rspr. des BGH545 kann ein ausgleichspflichtiger Eingriff in Betracht kommen, wenn die Schutzanordnungen die ordnungsgemäße und bis dahin zulässige Nutzung des Grundeigentums so beschränken, daß sie dem Eigentümer praktisch alle Nutzungsmöglichkeiten entziehen, wobei die Schutzanordnungen in den bestandsgeschützten Betrieb eingreifen müssen. Es ist aber auch denkbar, daß die Schutzanordnungen als Inhalts- und Schrankenbestimmungen selbst bei einem Ausgleich verfassungswidrig sind. Der BGH erkennt noch zwei Fälle an, in denen öffentliche Belange nur im Enteignungswege durchgesetzt werden können: (1) Aufhebung der Privatnützigkeit des betroffenen Grundstücks auf Dauer, wenn dem Eigentümer keine rechtlich zulässige private Nutzungsmöglichkeit mehr belassen wird und (2) besonders einschneidende, etwa existenzbedrohende oder sogar existenzgefährdende Eingriffe in einen bestandsgeschützten Gewerbebetrieb546 • Bei der Ausweisung eines Wasserschutzgebietes muß also geprüft werden, ob z. B. Düngungsverbote für den Landwirt ein existenzgeflihrdender Eingriff darstellen würden. Das käme in Betracht, wenn ein erheblicher Teil der Fläche im Schutzgebiet liegt und ein totales Düngeverbot angeordnet wird, welches zur Unrentabilität der ausgeübten Bodennutzung führt, ohne daß eine Nutzungsalternative besteht. In dem Fall wäre also der Wasserschutz nur durch Enteignung realisierbar. Worauf kann aber die Enteignung gestützt werden, wenn doch § 19 Abs. 3 WHG eine salvatorische Entschädigungsklausel darstellt und die Bundesländer in ihren Wassergesetzen auch nur eine salvatorische Entschädigungsklausel aufgenommen haben? Rechtsgrundlage für eine Enteignung könnte das jeweilige Landesenteignungsgesetz sein. So gilt z. B. das Niedersächsische Enteignungsgesetz für alle Enteignungen, soweit nicht bundesrechtliche oder besondere landesrechtliche Vorschriften anzuwenden sind. Hier stellt sich die Frage, ob das Enteignungsgesetz gilt, obwohl das Wassergesetz (§ 51 NdsWG) eine salvatorische Entschädigungsklausel für Enteignungen enthält, diese Klausel aber nicht den Anforderungen der Junktimklausel genügt. Für den Geltungsbereich des Landesenteignungsgesetzes kann es keinen Unterschied machen, ob nun der Landesgesetzgeber gar keine besondere Vorschrift zur Enteignung oder eine unwirksaAbs. 3 WHG regelt eine Entschädigung nicht für konkrete, festumrissene Fälle, sondern nur allgemein, wenn eine Anordnung nach§ 19 Abs. 2 WHG eine Enteignung darstellt. Vgl. z. B. BVerwG, Urt. v. 15. 2. 1990,4 C 189, DVBI. 1990, 585; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 89. 543 Vgl. BVerwG v. 15. 02. 1990, BVerwGE 84, 366 f. zum Naturschutzrecht; ebenso BGH v. 19. 09. 1996, ZfW 1997, 90 st. Rspr.; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 89 m. w. N. zu den kritischen Stimmen dieser Auslegung. 544 Vgl. z. B. Reinhardt; ZfW 1997, 172. 545 V. 19. 09. 1996, ZfW 1997,92. 546 BGH v. 18. 02. 1993, DVBI. 1993, 1085, 1088.

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

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me Vorschrift erlassen hat. Da § 1 Niedersächsisches Enteignungsgesetz keine weiteren Voraussetzungen für den Geltungsbereich aufstellt, ist auch nicht erforderlich, daß der Landesgesetzgeber auf das Enteignungsgesetz verweist, wie er es z. B. in § 49 Abs. 3 Niedersächsisches Naturschutzgesetz getan hat. Eine Enteignung kann demnach auf das Landesenteignungsgesetz gestützt werden. Dem steht auch kein Kompetenzkonflikt entgegen. Der Landesgesetzgeber kann eine wirksame Rechtsgrundlage für Enteignungen zum Wasserschutz schaffen. Ursprünglich hat der Bundesgesetzgeber mit§ 19 Abs. 3 WHG zum Ausdruck gebracht, daß er von der Möglichkeit von Enteignungen in Wasserschutzgebieten ausgegangen ist. Erst durch die Rspr. des BVerwG zu Salvatorischen Entschädigungsklauseln ist die bundesrechtliche Rahmenregelung § 19 Abs. 3 WHG für Enteignungen gegenstandslos geworden. Nach den landesrechtliehen Ausfüllungsvorschriften zu den §§ 19 Abs. 2, 20 WHG hat in der Regel der Begünstigte die Enteignungsentschädigung bzw. den Ausgleich zu leisten547 . Der Begünstigte ist auch dann Schuldner, wenn man die gesetzlich vorgesehene Enteignungsentschädigung in eine Ausgleichsleistung für unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums umdeutet548. Bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung(§ 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG) werden die Wasserversorgungsunternehmen begünstigt549. Sie sind daher entschädigungs- oder ausgleichspflichtig550. Bei Wasserschutzgebieten für eine künftige Wasserversorgung ist das Land zur Entschädigung verpflichtet, sofern das Wasservorkommen noch nicht einem bestimmten Versorgungsträger zugeordnet ist551 . Die Wasserschutzgebietsfestsetzung nach § 19 Abs. 1 Nr. 3 WHG, also um das schädliche Abschwemmen und den Eintrag von Düngemitteln in Gewässer zu verhüten, begünstigt in der Regel die Allgemeinheit552 .

/1. Der Billigkeitsausgleich nach§ 19 Abs. 4 WHG

Setzt eine Schutzanordnung nach § 19 Abs. 2 WHG erhöhte Anforderungen fest, die die ordnungsgemäße land- oder forstwirtschaftliche Nutzung eines Grundstücks beschränken, so ist für die dadurch verursachten wirtschaftlichen Nachteile 547 § 94 Abs. 1 BadWürttbgWG i.V.m. § 8 Abs. 2 BadWürttbEntG, Art. 74 Abs. 5 BayWG, §§ 16 Abs. 2, 121 Abs. 2 BbgWG, § 84 Abs. 4 Ber1WG, § 58 S. 1 BremWG, § 76 S. 1 HbgWG, § 91 Abs. 5 HessWG, §§ 19 Abs. 3, 105 Abs. 5 MecklVorpWG, §56 Satz 1 NdsWG, § 15 Abs. 2 Satz 1 NordrhWesttwG, § 121 Abs. 3 Satz 1 RhPtwG, § 100 Abs. 4 Saar1WG, §58 Sachs-AnhWG, § 104 Abs. 4 SchiHWG, § 101 Abs. 5 ThürWG. 548 Breuer; NuR 1998, 340. 549 Kolkmann, Die EG-Trinkwasserrichtlinie, S. 335. 550 Vgl. Breuer; NuR 1998, 340. 551 Vgl. Czychowski, WHG, § 19 Rn. 13. 552 Vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 169.

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4. Teil: Das deutsche Recht

ein angemessener Ausgleich nach Maßgabe des Landesrechts zu leisten, soweit nicht eine "Entschädigungs- bzw. Ausgleichspflicht" nach § 19 Abs. 3 WHG besteht(§ 19 Abs. 4 S. 1 WHG). Ohne die landesrechtliche Ausfüllung ist die Vorschrift nicht vollziehbar553 . Der Betroffene kann einen Anspruch nur aus der landesrechtliehen Regelung herleiten.

1. Ausgleichsvoraussetzungen a) Erhöhte Anforderungen

Die Schutzanordnungen nach § 19 Abs. 2 WHG müssen "erhöhte Anforderungen" festsetzen. Erhöht sind Anforderungen, die außerhalb förmlich festgesetzter Wasserschutzgebiete nicht beachtet zu werden brauchen554. Entscheidende Frage ist daher: Sind die Düngebeschränkungen auch außerhalb eines Wasserschutzgebietes als normale Anforderungen zu beachten? Es ist ein Vergleich zu ziehen zwischen den speziellen Einschränkungen der ordnungsgemäßen Land- und Forstwirtschaft und denen, die allgemein und damit auch außerhalb solcher Wasserschutzgebiete gelten555 . Zu den normalen und nicht zu den erhöhten Anforderungen gehören die Nutzungsbeschränkungen durch die Dünge-, Klärschlamm-, und Bioabfallverordnung sowie die Anlagenverordnungen der Länder (VAwS). 556 b) Ordnungsgemäße Landwirtschaft

Ausgleichspflichtig sind nur die wirtschaftlichen Nachteile, die sich aus der Beschränkung der "ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Nutzung"557 ergeben. Den Nachweis der ordnungsgemäßen Nutzung muß der Betroffene führen 558, weil er durch den Ausgleichsanspruch begünstigt wird. Ordnungsgemäß ist die land553 LG Itzehoe, AgrarR 1988, 312=NuR 1989, 363; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 629; ders., NuR 1987, 57; ders. NuR 1998, 340; Kimminich, NuR 1989, 5; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 54; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 141; dagegen Schaefer, AgrarR 1988, 36. 554 OLG München v. 11. 05. 1995, ZfW 1996, 481; Hötzel, ZfW 1987, 76 f.; Kolkmann, Die EG-Trinkwasserrichtlinie, S. 349 ff. 555 Vgl. OLG München v. 11. 05. 1995, ZfW 1996, 481 ; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 630; ders. NuR 1987, 58; ders. NuR 1998, 340; Stemm/er, NuR 1991, 367; Völsch, Entschädigungs- und Ausgleichspflicht in den Wassergesetzen, S. 104; Himmel, Landeswassergesetz Rheinland-Pfalz und Wasserhaushaltsgesetz, § 13 LWG I§ 19 WHG Rn. 95; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 125; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 54e.

556 Vgl. Breuer, NuR 1998, 337/340 zur Düngeverordnung; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzungen, S. 177 zur Klärschlamrnverordnung. 557 Ausführlich zu diesem Begriff Winkler, Ordnungsgemäße Landwirtschaft und Umweltrecht, S. 575 ff. 558 s. Lübbe, AID-Inforrnationen 30/1986, S. 5.

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

203

wirtschaftliche Düngung, wenn die geltenden Rechtsvorschriften eingehalten werden. Erfüllt die Düngung den Benutzungstatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG, ist die Düngung nur mit einer Erlaubnis ordnungsgemäß.

2. Ausgestaltung des Ausgleichsanspruchs a) Allgemeiner Rahmen

Nach § 19 Abs. 4 S. 1 WHG ist für verursachte wirtschaftliche Nachteile ein angemessener Ausgleich nach Maßgabe des Landesrechts zu leisten. Wirtschaftliche Nachteile sind in Geld bewertbare Vermögenseinbußen. Bei Beschränkungen der landwirtschaftlichen Düngung sind das in erster Linie Ertragsrückgänge sowie erhöhte Bewirtschaftungsaufwendungen559. Mehraufwendungen können z. B. dadurch entstehen, daß Nährstoffe durch Mineraldünger ersetzt werden müssen oder eine andere Aufbringungstechnik angewandt werden muß560. Ferner können Mehraufwendungen verursacht werden durch Transportkosten, wenn die Wirtschaftsdünger auf Ersatzflächen aufgebracht werden, durch die Vermittlungsgebühr an die Güllebörse oder durch Kosten für Gülleverwertungsverfahren. Der Betroffene muß darlegen und beweisen, daß zwischen der Schutzanordnung nach § 19 Abs. 2 WHG und dem wirtschaftlichen Nachteil ein unmittelbarer adäquater ursächlicher Zusammenhang besteht561 • Zur Beweisführung können u. a. die Buchführung, Betriebszweigabrechnung und Schlagkarteien dienen562 . b) Landesrecht

aa) Ausgleichspflichtige Der Bundesgesetzgeber überläßt dem Landesrecht, wer ausgleichspflichtig ist563 , wie der Ausgleich zu berechnen, wie er zu leisten und wie das Ausgleichsverfahren abzuwickeln ist564. Die Bestimmung, wer ausgleichspflichtig ist, haben die meisten Bundesländern dezentral und einige Bundesländer zentral ausgestaltet. Bei dem dezentralen Billigkeitsausgleich hat grundsätzlich der Begünstigte, in der Regel also das jeweilige Wasserversorgungsunternehmen, den Ausgleich zu leisten.565 . Dagegen haben die Länder Baden-Württemberg, Sachsen und SachsenCzychowski, WHG, § 19 Rn. 133; ders., AgrarR 1988, 300; Hötzel; WF 1987, 52. Vgl. OLG München v. ll. 05. 1995, ZfW 1996, 481. 561 Vgl. Czychowski, WHG, § 19 Rn. 135; ders. ZfW 1987, 83; Kolkmann, Die EG-Trinkwasserrichtlinie, S. 371; ders., UPR 1991, 5; ders. ZfW 1991, 88; Rottke, Mineralbrunnen 1991,7. 562 Vgl. Czychowski, WHG, § 19 Rn. 135. 563 HessVGH v. ll. 12. 1995, ZfW 1997, 105. 564 Vgl. Czychowski, WHG, § 19 Rn. 139; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19 Rn. 54 h ff. 559

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4. Teil: Das deutsche Recht

Anhalt einen zentralen Billigkeitsausgleich eingeführt. Bei dieser Ausgestaltung leistet das Land den Ausgleich nach§ 19 Abs. 4 WHG566. bb) Verschiedene Modelle zur Berechnung des Ausgleichs Die Bundesländer haben verschiedene Modelle zur Berechnung der Ausgleichsleistung entwickelt. Im wesentlichen ist zwischen der pauschalen und konkreten Berechnung zu unterscheiden. In exemplarischer Weise sollen diese beiden Modelle mit ihrer jeweiligen variierten Ausgestaltung anband der Bundesländer Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen analysiert werden. (1) Baden-Württemberg In Baden-Württemberg kann der Berechtigte zwischen einem jährlichen Pauschalausgleich i. H. v. 310,00 DM/ha LF567 und einem Einzelausgleich auf der Grundlage einer Schätzung der tatsächlichen wirtschaftlichen Nachteile wählen568• Ein Einzelausgleich wird nur ca. in 3 % der Fälle beantragt569 . Entgegen einer Auffassung570 ist die baden-württembergische Pauschalierung sowohl mit der Rahmenvorschrift § 19 Abs. 4 WHG als auch mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG zu vereinbaren. Beanstandet wird, daß die Ausgleichsregelung ein Ausgangsniveau zugrundelege, das innerhalb von Wasserschutzgebieten die situationsbedingte Vorbelastung der betroffenen Grundstücke und die sich daraus ergebenden allgemeinen wasserrechtlichen Anforderungen unberücksichtigt lasse. Der Gesetzgeber hat in den Gesetzesmaterialien die Möglichkeit der Pauschalierung eröffnet571 • Das 565 So z. B. Art. 74 Abs. 6 BayWG; § 92 Abs. 2 S. I HessWG; § 15 Abs. 3 S. 4 NordrhWestfWG; § 104 Abs. 5 S. I Sch!HWG. 566 § 24 Abs. 4 S. 1 BadWürttbgWG i.V.m. der Verordnung des Umweltministeriums über Schutzbestimmungen in Wasser- und Quellenschutzgebieten und die Gewährung von Ausgleichsleistungen (Schutzgebiets- und Ausgleichs-Verordnung- SchALVO -) v. 08. 08. 1991, GBI. S. 545, zuletzt geändert durch Verordnung v. 02. 09. 1996, GBI. S. 599; § 48 Abs. 7 S. 1 SächsWG; §52 Abs. 3 S. 1 SachsAnhWG. Zur Deckung der Kosten des Gewässerschutzes, insbesondere Aufwendungen für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten vgl. z. B. Breuer, NuR 1998, 341. 567 Nach dem SchALVO-Novellierungsentwurf v. 15. 12. 1999 wird bei der Höhe des Pauschalausgleichs im wesentlichen danach unterschieden, ob es sich um ein Nitratproblemgebiet oder ein Gebiet mit geringer Nitratbelastung handelt, in dem nur die Allgemeinen und nicht Besonderen Bestimmungen erfüllt werden müssen. Im Gebiet mit geringer Nitratbelastung kann für Einschränkungen in der Zone II der Pauschalausgleich bis zu einem Betrag von maximal 310 DM/ha gewährt werden. In Problem- und Sanierungsgebieten kann der Pauschalausgleich bis zu 332 DM/ha betragen. 568 Vgl. §§ 6, 7 Abs. 1 u. 2 SchALVO. 569 Galle, S. 64. 570 s. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 192. 57 1 Vgl. BT Drs. 10/5727, S. 33; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 138.

8. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen in Wasserschutzgebieten

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Wesen der Pauschalierung zeichnet sich gerade dadurch aus, die Einzelfallgesichtspunkte außer acht zu lassen. Gerechtfertigt ist die Pauschalierung durch die mit ihr verbundenen Verwaltungsvereinfachung572• Da der Pauschalausgleich unabhängig von den wirtschaftlichen Nachteilen gezahlt wird, erfolgt in den Fällen, in denen die wirtschaftlichen Nachteile unter dem Pauschalausgleich liegen, eine Überkompensation. Eine solche Überkompensation bedeutet m.a.W., daß die Einhaltung gewässerschutzrechtlicher Anforderungen ausgeglichen werden, die außerhalb von Wasserschutzgebieten nicht ausgleichspflichtig sind. Eine Überkompensation stellt jedoch keine willkürliche Gleich- oder Ungleichbehandlung dar, weil sie mit dem Zweck der Pauschalierung, den Vollzug zu vereinfachen, sachlich gerechtfertigt ist. (2) Hessen In Hessen soll der Ausgleich für Düngebeschränkungen grundsätzlich auf der Grundlage differenzierter Pauschalwerte ermittelt werden573 • Es kann aber auch eine Einzelwertfeststellung gefordert werden. Bei der Berechnung des pauschalierten Ausgleichs sind der Ausgangswert und die Beschränkung der Stickstoffdüngung (Vorsorgewert) zugrunde zu legen574. Beide Werte sind der jeweiligen Wasserschutzgebietsverordnung zu entnehmen. Der Ausgangswert ist die zulässige Stickstoffdüngermenge in Wasserschutzgebieten, die in der Regel nicht überschritten werden darf. Ausgangswert ist also nicht einfach die zulässige Düngungsmenge nach der DüngeV. Mit dem Ausgangswert wird das Ziel verfolgt, im Durchschnitt von drei aufeinanderfolgenden Jahren am Ende jeder Vegetationsperiode nicht mehr als 45 kg N pro ha im Boden vorzufinden. Der Verordnungsgeber hat auf der ersten Stufe der Ermittlung des Ausgangswertes die allgemein zulässige Düngungsobergrenze I Stickstoffdüngemenge zugrunde gelegt. Die landwirtschaftlich genutzten Flächen Hessens wurden in 10 Wirtschaftsgebiete unterteilt. Für jedes Wirtschaftsgebiet wurde eine maximal zulässige Stickstoffdüngermenge festgelegt575 • Die grundsätzlich zulässige StickstoffdüngeTmenge reicht von 150 kg bis 180 kg pro ha und Jahr.

572 Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der Pauschalierung im Rahmen des§ 19 Abs. 4 WHG vgl. z. B. Mühlbauer, Recht des Grundwasserschutzes und der Landwirtschaft im Spannungsfeld, S. 148 ff. m. w. N. 573 § 1 Abs. 2 S. 1 Verordnung über die Ausgleichspflicht für erhöhte Anforderungen in Wasser- und Heilquellenschutzgebieten (Ausgleichsverordnungen für Wasser- und Heilquellenschutzgebiete- AVS -) v. 28. 03. 1991; GVBl. I S. 118, erlassen auf der Grundlage des § 92 Abs. 5 HessWG. 574 § 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 Nr. 2 Ausgleichsverordnung. 575 Tabelle 2 der Anlage 4 der Verwaltungsvorschriften für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten v. 09. 11. 1990, StAnz. 48/1990, S. 24, 63 ff., abgedruckt in Wüsthoff, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Bd. 3, D 520 c, S. 30 f.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Auf der zweiten Stufe hat der Verordnungsgeber geprüft, ob die zulässige Menge aufgrund ungünstiger Standortverhältnisse mit der Folge erhöhter Nitratauswaschungen zu reduzieren ist. Bei einer mittleren Nitratauswaschungsgefährdung verringert sich die zulässige Aufbringungsmenge um 10% und bei einer hohen Nitratauswaschung um 20%576 . Dieser ermittelte Ausgangswert führt noch nicht zu einer Ausgleichszahlung. Ausgleichsfähig sind erst die Düngebeschränkungen, die darüber hinaus für den Vorsorgewert festgelegt werden. Der Vorsorgewert wird unter Berücksichtigung der Nitratbelastung des gefährdeten Rohwassers und der Auswaschungsgefährdung des Bodens festgelegt577. Zur Berechnung des Ausgleichsbetrages werden zunächst sowohl für den Ausgangswert als auch für den Beschränkungswert die zugehörigen Ausgleichsbeträge ermittelt. Neben der zulässigen Düngermenge richtet sich die Ausgleichshöhe nach dem jeweiligen landwirtschaftlichen Wirtschaftsgebiet und dem Betriebstyp des betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes578 . Der Ausgleichsbetrag ist letztlich die Differenz zwischen diesen beiden Ausgleichsbeträgen579 . (3) Nordrhein-Westfalen In Nordrhein-Westfalen herrscht ein kooperativer Gewässerschutz vor. Die Verbände der Land- und Wasserwirtschaft haben 1991 eine Kooperationsvereinbarung über eine landesweite Zusammenarbeit vertraglich getroffen. Die Kooperationsvereinbarung umfaßt eine Rahmenvereinbarung zwischen den Verbänden der Wasserversorgung580, der Landwirtschaft und des Gartenbaues und sog. Musterverträge zur Abwicklung des§ 15 Abs. 3 (Mustervertrag) und Abs. 4 LWG (Mustervertrag). Die wirtschaftlichen Nachteile sollen durch ein praktikables Verfahren ausgeglichen werden. Hierzu wurden die sog. Musterverträge abgeschlossen, die dazu dienen, das Verfahren zu vereinfachen und zu vereinheitlichen. Dennoch ist nach den Musterverträgen bei der Ermittlung von Grund und Höhe des Ausgleichs auf die individuellen Verhältnisse vor Ort abzustellen. Für Verbote, Beschränkungen und Auflagen bei organischer Düngung ist das standardisierte Verfahren vorgeschrieben581. Bei diesem Verfahren wurde für die Anordnungen ein Berechnungsschema 576 Ziffer 2.3 der Anlage 4 der Verwaltungsvorschriften für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten v. 09. II. 1990. 577 Vgl. § 4 i.V.m. Ziffer 3 der Anlage I Ausgleichsverordnung i.V.m. Ziffer 2.5 und 2.6 der Tabelle 2 der Anlage 4 der Verwaltungsvorschriften für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten v. 09. 11. 1990. 578 Tabellen I bis 8 der Anlage I der Ausgleichsverordnung. 579 Ziffer 4 der Anlage I Ausgleichsverordnung. Zur Bewertung des hessischen Systems vgl. Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 195 f. 580 Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft e.V., Landesgruppe Nordrhein-Westfalen. 581 § 9 MVtrA.

9. Kap.: Vertragsgrundwasserschutz

207

entwickelt. Zur Berechnung der Ausgleichsforderungen werden die notwendigen individuellen bzw. auch pauschalisierten Betriebsdaten in das vorgegebene Schema eingetragen. Durch dieses Verfahren werden die wirtschaftlichen Nachteile im Vergleich zu der Situation ohne Schutzauflagen bestimmt. cc) Landesrechtliche Bagatellgrenzen für den Ausgleich Dem Wort .,angemessen" in § 19 Abs. 4 WHG ist zu entnehmen, daß keine Verpflichtung zur Gewährung eines vollen Ausgleichs besteht582. Dieser Gestaltungsspielraum bietet dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit, Bagatellgrenzen einzuführen, bei deren Unterschreiten die Ausgleichspflicht ganz entfallt583 . In BadenWürttemberg, Hessen, Berlin, Thüringen und Nordrhein-Westfalen beträgt die Bagatellgrenze 100 DM pro Jah~84 , in Rheinland-Pfalz 150 DM pro Jam5 85 und im Saarland 300 DM pro Jahr 586.

9. Kapitel

Vertragsgrundwasserschutz Eine weitere mögliche Lösung des Nitratproblems - verursacht durch die landwirtschaftliche Düngung - bietet in Trinkwassergewinnungsgebieten der Vertragsgrundwasserschutz. Das Land587 oder ein Trinkwasserversorgungsunternehmen588 schließen mit dem Landwirt einen Vertrag ab, in dem der Landwirt sich gegen Zahlung eines Entgelts verpflichtet, die Düngung zu unterlassen oder zu beschränken oder andere Maßnahmen zur Lösung des Nitratproblems zu ergreifen. Versorgungsunternehmen kaufen aber auch bestimmte Grundstücke589, sofern insbeson582 Breuer; NuR 1987, 58; ders., Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 63; Nies, NVwZ 1987, 194; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 138. 583 Breuer; NuR 1987, 58; ders., Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 631; Hötzel, WF 1987, 52; Kollmann, WuB 1988, 637; BT Drs. 10/5727, S. 34. 584 § 7 Abs. 5 SchALVO; § 92 Abs. 3 Nr. 1 HessWG; § 84 Abs. 7 Satz 3 Nr. 1 BerlWG; § 102 Abs. 3 Nr. 1 ThürWG; § 15 Abs. 3 S. 5 NordrhWestfWG. 585 § 121 Abs. 7 S. 3 RhPfWG. 586 § 99 Abs. 1 S. 2 SaarlWG; Linden, S. 199 f. meint: Die saarländische Bagatellschwelle sei zu hoch und nicht mit § 19 Abs. 4 WHG zu vereinbaren, denn vor allem bei Betrieben mit einer kleinen Fläche könne der Wegfall der Ausgleichsleistung hier erheblich ins Gewicht fallen. Immerhin entspreche die Höhe der saarländischen Bagatellgrenze einer jährlichen Ausgleichszahlung in Baden-Württemberg pro ha. 587 So z. B. das Land Niedersachsen, vertreten durch die jeweilige Bezirksregierung. Die freiwilligen Vereinbarungen können gern. § 47 h Abs. 3 Ziffer 4 b NdsWG aus der Wasserentnahmegebühr finanziert werden. Vgl. Müller I Seitzl Dreesmann, Das Niedersächsische Kooperationsmodell zum Trinkwasserschutz, Wasser und Abfall 1999, 34 ff. 588 So insbesondere in Bayern, vgl. dazu Grimm, Agrarrecht Rn. 545, S. 304.

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4. Teil: Das deutsche Recht

dere keine Einigung über Nutzungsbeschränkungen und Ausgleichszahlungen zustande kommt590. Es gibt verschiedene Formen des Vertragsgrundwasserschutzes. Sofern weder ein Wasserschutzgebiet festgesetzt ist noch hoheitliche Nutzungsverbote und -beschränkungen angeordnet sind, kann ein solcher Vertrag das ordnungsrechtliche Instrumentarium ersetzen. Aber auch wenn Wasserschutzgebiete schon festgesetzt sind, kann der Vertragswasserschutz zum Zuge kommen und zwar in Form von flankierenden und vollzugserleichternden Verträgen. In der Praxis dauert ein Verfahren der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes bis zu 30 Jahre. Es besteht aber schon vor der Schutzgebietsfestsetzung der Bedarf, die Nitratbelastungen des Grundwassers zu reduzieren. Hierfür ist der Vertragsgrundwasserschutz ein geeignetes Instrument. Der Vertragsgrundwasserschutz wird aber auch generell als Alternative zur ordnungsrechtlichen Festsetzung von Wasserschutzgebieten angepriesen591 . Als Nachteile der ordnungsrechtlichen Festsetzung von Wasserschutzgebieten werden insbesondere aufgeführt: die lange Verfahrensdauer, die Kämpfe um Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen und die strenge gerichtliche Kontrolle über Wasserschutzgebietsverordnungen. Hingegen könnten Verträge wechselseitiges Vertrauen schaffen und Streitigkeiten abbauen592. Freiwillige Selbstbeschränkungen und vereinbarte Geldzahlungen führten zu einem fairen Interessenausgleich. Schließlich komme es zu einem rascheren und wirksameren Gebietsschutz. Die erhofften Vorteile des Vertragsgrundwasserschutzes können aber nicht ohne Kritik hingenommen werden. So muß ein effektiver Gewässerschutz dauerhaft und allgemeinverbindlich sein. Befristete und inter partes geschlossene Verträge genügen nicht allein593 . Die von der vertraglichen Handlungsfarm erhoffte Akzeptanz durch die Landwirte wird insbesondere davon abhängen, welche Gegenleistung man ihnen anbietet. Besondere rechtliche Schranken des Vertragsgrundwasserschutzes können bei Verträgen zwischen dem Land und kooperationswilligen Landwirten bestehen, sofern es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.v. §§ 54 ff. VwVfG handelt594. Verträge zwischen einem Wasserversorgungsunternehmen und einem 589 So können z. B. in Niedersachsen Wasserversorgungsunternehmen aus den Mitteln der Wasserentnahmegebühr finanziell unterstützt werden, wenn sie in Wasserschutzgebieten Flächen erwerben. Der Zuschuß beträgt max. 90 oder 70% des Kaufpreises, s. dazu Erläuterungen in: Bezirksregierung Hannover (Hrsg.), Der gemeinsame Weg von Wasserwirtschaft und Landwirtschaft Februar 2000, S. 16. 590 Vgl. Breuer, NuR 1998, 344. 591 Vgl. dazu z. B. die Erläuterungen in: Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein (Hrsg.), Gesamtplan Grundwasserschutz in Schleswig-Holstein, Entwurf, September 1997, S. 27 f. 592 Vgl. Köhler; Grundwasserschutz und Landbewirtschaftung in Bayern, S. 111. 593 So zu Recht Breuer; NuR 1998, 343. 594 Vgl. zur Abgrenzung zwischen privaten Vertrag und öffentlich-rechtlichen Vertrag sowie zu den möglichen rechtlichen Schranken ausführlich Breuer, NuR 1998, 343 f. m. w. N.

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

209

Landwirt haben privatrechtliehen Charakter und unterliegen daher der Vertragsautonomie595.

10. Kapitel

Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern A. Wasserrechtliche Anforderungen an Jauche-, Gülle- und Silagesickersäfte-Anlagen nach § 19g Abs. 2, 3 WHG I. Überblick

Die wasserrechtlichen Anforderungen an die Jauche-, Gülle- und Silagesickersäfte-Anlagen (JGS-Anlagen) sind in der Rahmenvorschrift § 19g Abs. 2, 3 WHG geregelt, die der Umsetzung in das Landesrecht bedarf. Die Länder haben hierzu Verordnungen erlassen. Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle und Silagesickersäften müssen gern. § 19g Abs. 2 WHG so beschaffen sein und so aufgestellt, unterhalten und betrieben werden, daß der bestmögliche Schutz der Gewässer vor Verunreinigung oder sonstiger nachteiliger Veränderung ihrer Eigenschaften erreicht wird. Gern. § 19g Abs. 3 WHG müssen die Anlagen mindestens entsprechend den allgemein anerkannten Regeln der Technik beschaffen sein oder eingebaut, aufgestellt, unterhalten und betrieben werden. § 19g Abs. 4 WHG sieht für den Landesgesetzgeber die Möglichkeit vor, für das Lagern in Wasserschutz-, Quellenschutz-, Überschwemmungs- oder Plangebieten besondere Anforderungen zu stellen. Die landesrechtliehen Ergänzungen hierzu wären auch ohne ausdriickliche Erwähnung zulässig, da die Rahmenvorschrift § 19g Abs. 2 WHG ohnehin für die Ausfüllung der Konkretisierung bedarf. § 19g Abs. 4 WHG entfaltet daher nur eine klarstellende Wirkung. 596

II. Sonderstellung der JGS-Anlagen gem. § 19g Abs. 6 S. 2 WHG

Gegenüber sonstigen Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen i.S.v. § 19 Abs. 1 WHG haben die JGS-Anlagen eine Sonderstellung im Anlagenrecht der§§ 19g ff. WHG. Trotz ihrer Wassergefährlichkeit waren die JGS-Anlagen bis zum lnkrafttreten des Fünften Gesetzes zur Änderung des WHG vom 25. 7. 1986597 vom Geltungsbereich der §§ 19g ff. WHG ausgenommen (§ 19g

595 596 597

Vgl. auch hierzu ausführlich Breuer, NuR 1998, 344 f. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19g Rn. 30. BGBI. I S. 1165. S. dazu auch Greinert, ZfW 1992, 329.

14 Härte!

210

4. Teil: Das deutsche Recht

Abs. 6 Nr. 1 WHG a.F.). Auch jetzt gelten für die JGS-Anlagen geringere Anforderungen als für die anderen Anlagen mit wassergefl:ihrdenden Stoffen (vgl. zum Geltungsbereich § 19g Abs. 6 S. 2 WHG). So bedürfen die JGS-Anlagen z. B. nicht der Eignungsfeststellung nach § 19 h WHG durch die zuständige Behörde, bevor sie eingebaut oder aufgestellt werden. Außerdem gilt für sie z. B. nicht § 19 i WHG, wonach Anlagen nur von Fachbetrieben eingebaut, aufgestellt, inslandgehalten und gereinigt werden dürfen. Ferner wird bei den JGS-Anlagen nach§ 19g Abs. 2 WHG nicht wie bei den Anlagen nach § 19g Abs. 1 WHG auf den "Besorgnisgrundsatz" abgestellt, sondern der "bestmögliche Schutz der Gewässer" für ausreichend erachtet. Der Anlagenbelreiber trägt dem Besorgnisgrundsatz Rechnung, wenn eine Gefahrdung des Gewässers nach menschlichem Ermessen unwahrscheinlich ist598• Der "bestmögliche Gewässerschutz" entspricht weitgehend dem "Besorgnisgrundsatz", sofern der Gewässerschutz bei der Anwendung der Regeln der Technik technisch realisierbar und unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten tragbar ist599.

lll. JGS-Anlagen i.S. v. § 19g Abs. 2 WHG

l. Arten von Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Düngern Bei der Lagerung von Düngern sind im wesentlichen folgende technische Begriffe zu unterscheiden 600: Hochbehälter sind solche Behälter, deren nutzbarer Inhalt oberhalb des unmittelbar angrenzenden Geländeniveaus liegt. Tiefbehälter sind Behälter, deren Inhalt ganz oder teilweise im Erdreich liegt. Hierbei wird unterschieden zwischen offenen und abgedeckten Tiefbehältern sowie geschlossenen Tiefbehältern mit befahrbarer Decke. Erdbecken (auch als "Güllelagunen" bezeichnet601 ) sind offene oder abgedeckte, ins Erdreich gebaute Becken, die im Sohlen- und Böschungsbereich aus Erdbereich bestehen und mit Kunststoffdichtungsbahnen abgedichtet sind. Güllekeller sind Räume unter Stallanlagen zur Lagerung von Gülle.

Vgl. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19g Rn. 71; Rupp, UPR 1988,334. Vgl. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19g Rn. 84; Kloepfer, Umwe1trecht, § 13 Rn. 145 (S. 866); Czychowski, WHG, § 19 g Rn. 9; Rupp, UPR 1988, 334. 600 Die folgenden Begriffe sind definiert in der Bayerischen Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und über Fachbetrieben v. 03. 08. 1996 (GVBI. S. 348), vgl. dort Anhang 5 Nr. 1.2. Die anderen Anlagenverordnungen der Länder enthalten solche Begriffsbestimmungen nicht. 601 Vgl. zu dieser verwandten Bezeichnung z. B. OVG Lüneburg Urt. v. 05. 09. 1996, NuR 1998,45 ff.; Urt. v. 09. 04. 1987, NuR 1988, 398 ff. 598

599

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

211

DJ.tngstätten sind ortsfeste Anlagen für die Lagerung von Festmist Behälter zum Auffangen und Lagern von Silagesickersäften sind in der Regel massive geschlossene ins Erdreich gebaute Behälter. Sammeteinrichtungen sind alle baulich-technischen Einrichtungen (Kanäle, Rinnen, Gruben, Pumpstationen, Rohre, Schieber) zum Sammeln und Fördern von Jauche, Gülle und Silagesickersäften. Zu ihnen gehören auch die Entmistungskanäle und die Zuleitung zur Vorgrube oder Pumpstation. Abfülleinrichtungen sind alle baulich-technischen Einrichtungen, die zum Homogenisieren und Abfüllen von Jauche und Gülle bestimmt sind. Zu ihnen gehören auch die Abfüllplätze mit den entsprechenden Befülleinrichtungen (Pumpen, Schieber).

2. Anlagenbegriff i.S. v. § l9g Abs. 2 WHG a) Umfang der JGS-Anlage

Zur Anlage gehört die gesamte technische Funktionseinheit602. Von den Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle und Silagesickersäften sind daher auch erlaßt: die Anlageteile, in denen sich Jauche, Gülle und Silage sammeln, ferner die Leitungen, Gerinne und Schächte, die von den Stallungen zu den Jaucheoder Güllebehältern oder vom Gärfutterbehälter zum Sickersaftbehälter führen. Auch der Platz, an dem die Transportbehälter zum Ausbringen auf die Felder befüllt werden, ist Teil einer Abfüllanlage i.S.v. § 19g Abs. 2 WHG, ebenso die dazugehörigen Pump- und Fördereinrichtungen. 603 Letztere sind nicht nach § 19a Abs. 1 WHG genehmigungsbedürftige Rohrleitungen, denn zum einen überschreiten sie nicht den Bereich des Werkgeländes und zum anderen sind sie Zubehör des Behälters(§ 19a Abs. 1 S. 2 WHG). b) Feste Stoffe

Dungstätten (Misthaufen) und Gärfutterbehälter sind Anlagen zum Lagern, fallen aber nicht unter§ 19g Abs. 2 WHG, soweit sie nurfeste Stoffe enthalten. Diese Stoffe sind zwar grundsätzlich wassergefährdend, doch ist§ 19g Abs. 2 WHG eine abschließende Sonderregelung. Erfaßt werden nur die flüssigen Stoffe Jauche, Gülle und Silagesickersäfte.604 Die rechtlichen Anforderungen für das Zwischenlagern von Stallmist bis zum endgültigen Ausbringen im Wege der Düngung richten Vgl. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19g Rn. 64. Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19g Rn. 84c. 604 Vgl. BayObLG, Beschluß v. 9. 12. 1996, NuR 1997, S. 309 f.; Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 19g Rn. 84c; der BGH läßt die Frage offen (v. 17. 10. 1985, ZfW 1986, 306). 602 603

14*

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4. Teil: Das deutsche Recht

sich dann nach den allgemeinen Regelungen über das Lagern von Stoffen wie §§ 34 Abs. 2 S. 1, 26 Abs. 2 S. 1, 32b S. 1 WHG605 • c)Abwasser

Trotz Wassergefährlichkeit sind Anlagen zum Umgang mit Abwasser, das ggf. zum Düngen verwendet werden kann, gern. § 19g Abs. 6 S. 1 Nr. 1 WHG vom Geltungsbereich der§§ 19g bis 191 WHG ausgenommen. Nach dem Wortlaut des § 19g Abs. 6 S. 1 WHG sind von der Ausnahme nunmehr auch Abwasserbehandlungsanlagen erfaßt. Für alle Abwasseranlagen sind in den §§ 18a, 18b WHG und den dazugehörigen landesrechtliehen Ergänzungen speziellere Regelungen vorhanden.606

·IV. Allgemein anerkannte Regeln der Technik

Die Grundsatzanforderungen von § 19g Abs. 2 WHG werden durch die allgemein anerkannten Regeln der Technik nach § 19g Abs. 3 WHG konkretisiert. Die Anlagen müssen gemäß § 19g Abs. 3 WHG entsprechend den allgemein anerkannten Regeln beschaffen sein sowie eingebaut, aufgestellt, unterhalten und betrieben werden. Da sich der Gesetzgeber für den Begriff "Regeln der Technik" entschieden hat, wird eine dynamische Anpassung des Rechts an die technische Entwicklung ermöglicht607 . Die Regeln sind oft schriftlich festgelegt, können aber auch ungeschriebener Art sein608 Wer höheren Anforderungen genügt (z. B. dem Stand der Technik), erfüllt auch die allgemeinen anerkannten Regeln der Technik. Mit der Fortentwicklung gelten jeweils die erhöhten Anforderungen. Regeln der Technik beinhalten insbesondere die Anlagenverordnungen der Länder.

V.§ 19g Abs. 2 WHG als drittschützende Norm?

Umstritten ist, ob§ 19g Abs. 2 WHG drittschützenden Charakter hat. Das OVG Lüneburg vertritt in seinem Urteil vom 05. 09. 1996609, daß § 19g Abs. 2 WHG und die mit § 19g Abs. 2 WHG wortgleiche Landesvorschrift des § 161 Abs. 2 NdsWG zwar in erster Linie den Gewässerschutz im Interesse der Allgemeinheit 605 Vgl. OLG Düsseldorf, AgrarR 1987, 82 f.; Hötzel, Umweltvorschriften für die Landwirtschaft, S. 403; Ebersbach, Beschränkungen landwirtschaftlicher Bodennutzung in Wasserschutzgebieten, S. 10; Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, s. 123. 606 Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahrne, WHG, § l9g Rn. 47. 607 Czychowski, WHG, § 19 g Rn. 10. 608 s. VG Gelsenkirchen v. 17. 08. 1987, ZfW Sh 1989 Nr. 121. 609 OVG Lüneburg, Urteil v. 05. 09. 1996-3 L 7866/94-, NuR 1998,45/46.

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

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bezweckten. Diese Bestimmungen dienten aber daneben auch dem Schutz von Trinkwasserversorgungsunternehmen, die ein Grundwasserentnahmerecht hätten und es in wasserwirtschaftlich bedeutsamen Umfang ausübten. Diese Unternehmen seien anders als sonstige Dritte Träger wasserwirtschaftlicher Belange des Gemeinwohls. Dabei spiele es keine Rolle, wenn das Unternehmen privatrechtlich organisiert sei. Träger der öffentlichen Trinkwasserversorgung nähmen wasserwirtschaftliche Belange des Gemeinwohls wahr, was sie von anderen Grundwasserbenutzern unterscheide. Das OVG Lüneburg begründet nicht weiter seine Auffassung, sondern beschränkt sich auf ein Zitat des Urteils des BVerwG vom 15. 07. 1987610, ohne sich selber mit der Rspr. des BVerwG auseinanderzusetzen. In dem Urteil hat das BVerwG entschieden, daß bei derErteilungeiner Erlaubnis nach § 7 WHG oder einer Bewilligung nach § 8 WHG die individuellen Interessen Dritter zu berücksichtigen seien. Der Drittschutz ergebe sich insbesondere aus § 4 Abs. 1 S. 2 WHG, wonach für Gestattungen Auflagen zulässig seien, "um nachteilige Wirkungen für andere zu verhüten oder auszugleichen". Der durch die wasserrechtlichen Gestattungstatbestände geschützter Personenkreis sei zwar nicht eindeutig abgegrenzt. Darauf komme es aber auch nicht entscheidend an. Maßgeblich sei vielmehr, daß sich aus individualisierenden Merkmalen des Gestattungstatbestandes ein Personenkreis entnehme lasse, der sich von der Allgemeinheit unterscheide. Der Schutzumfang für die Gestattungstatbestände lasse sich aus§ la Abs. 1 WHG ablesen. Danach seien die Gewässer so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang damit auch dem Nutzen einzelner dienten und daß jede vermeidbare Beeinträchtigung unterbleibe. Geschützt seien in erster Linie Träger wasserwirtschaftlicher Belange des Allgemeinwohls, insbesondere der öffentlichen Trinkwasserversorgung. Darüber hinaus gehörten zu dem Kreis der geschützten Personen alle rechtmäßigen Wasserbenutzer.611 Die Gegenauffassung612 verneint generell die Schutzwirkung zugunsten Dritter aus§ 19g WHG und zwar auch für Trinkwasserversorgungsunternehmen613 • Eine Meinung in der Literatur lehnt die Auffassung des OVG Lüneburg insbesondere mit dem Argument ab, daß in § 19g WHG ein Verweis auf § 4 Abs. 1 S. 2 WHG fehle, wonach Auflagen zulässig sind, "um nachteilige Wirkungen für andere zu verhüten oder auszugleichen". Im Gegensatz zu § 19g WHG sei § 4 Abs. 1 S. 2 WHG in § 19b Abs. 1 S. 1 HS 2 WHG für die Genehmigung von Rohrleitungen zum Befördern wassergefabrdender Stoffe ausdrücklich aufgenommen. Diese Literaturmeinung übersieht bei ihrem Argument, daß § l9g WHG keine Genehmigung 610 BVerwG, Urteil vorn 15. 07. 1987-4 C 56.83, NuR 1988, 35=DÖV 1987, 1017 ff.; s. dazu z. B. Salzwedel, NVwZ 1988,497 f. 611 DÖV 1987, 1018. 612 Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahrne, WHG, § 19g Rn. 27; Czychowski, WHG, § 19g Rn. 19; Salzwedel, ZfW 1988,341, 343. 613 Mit dem o.a. Urteil des OVG Lüneburg setzt sich nur Czychowski auseinander.

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4. Teil: Das deutsche Recht

regelt und daher eine Verweisung auf § 4 Abs. 1 S. 2 WHG verfehlt wäre. Auch das Argument dieser Literaturmeinung, der wirtschaftliche Schutz Dritter bei Schädigungen durch unter § 19g WHG fallende Anlagen sei im übrigen durch § 22 Abs. 2 WHG in ausreichendem Maße gewährleistet614, überzeugt nicht. Denn ein subjektiv-öffentliches Recht bietet im Gegensatz zu einem Schadensersatzanspruch nach § 22 Abs. 2 WHG nicht nur repressiven, sondern auch präventiven Schutz. Schließlich handelt sich bei dem Schadensersatzanspruch aus § 22 Abs. 2 WHG und dem subjektiv-öffentliches Recht um wesensverschiedene Rechte. Es gilt nun, durch Auslegung zu ermitteln, ob§ 19g Abs. 2 WHG ein subjektivöffentliches Recht begründet. Wollte der Gesetzgeber neben dem Gewässerschutz als Allgemeinwohlinteresse auch individuelle Rechte schützen? Der Wortlaut des § 19g WHG bietet keinen Anhaltspunkt für oder gegen ein subjektiv-öffentliches Recht. Auch die Gesetzesmaterialien zu § 19 g Abs. 2 WHG führen nicht weiter615. Aber es drängt sich die Frage auf, ob die Verknüpfung von § 19g Abs. 2 WHG mit§ 1a Abs. 1 S. 2 WHG die Herleitung eines subjektiv-öffentlichen Rechtes zuläßt. Nach§ 1a Abs. 1 WHG sind die Gewässer so zu bewirtschaften, daß sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen einzelner dienen und vermeidbare Beeinträchtigungen ihrer ökologischen Funktionen unterbleiben. Die Behörde soll also bei der Bewirtschaftung der Gewässer u. a. darauf achten, daß die Gewässer auch dem Nutzen einzelner dienen. Die Gewässer dienen nur dann dem Nutzen einzelner, wenn die Gewässer die für die Nutzung erforderliche Qualität und Quantität aufweisen. Unterstützt wird der Schutz des einzelnen Nutzers und zwar immer im Einklang mit dem Wohl der Allgemeinheit dadurch, daß gern. § la Abs. 1 S. 2 WHG die Gewässer so zu bewirtschaften sind, daß vermeidbare Beeinträchtigungen ihrer ökologischen Funktionen unterbleiben. Warum sollte der einzelne Nutzer sich nicht darauf berufen können? Dagegen spricht nicht, daß § la Abs. 1 S. 2 WHG ein Bewirtschaftungsauftrag an die Behörde ist. Gegen die drittschützende Wirkung von§ la Abs. 1 S. 2 i.V.m. den vorsorgerechtlichen Regelungen des WHG wird eingewandt, daß die vorgesehene Vermeidung von Emissionen nur "ungezielt" sei. Jeder Emissionsminderung komme irgendwie dem Gewässerschutz zugute und damit auch anderen Benutzern der Gewässer, die davon mengen- oder gütewirtschaftlich Vorteile hätten616. Von einer "ungezielten" Vermeidung kann indes nicht mehr gesprochen werden, wenn man zu § 1a Abs. 1 S. 2 die spezielle Vorschrift § 19g Abs. 2 WHG heranzieht. Denn danach sind die Gewässerbeeinträchtigungen zu vermeiden, die durch die Anlagen hervorgerufen werden können. Voraussetzung für ein subjektiv-öffentliches Recht ist, daß die Begünstigung keine nur zufallige ist, sondern daß sie von der begünstigten Rechtsnorm bezweckt ist617 . Dabei ist auch entscheidend, ob sich der Vollzug der Norm auf einen ab614 615 616

Gößl, in: Sieder I Zeitler I Dahme, WHG, § 19g Rn. 28. BT Drs. 1013973, S. 15. Salzwedel, ZfW 1988, 341 , 342.

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

215

grenzbaren und nicht übermäßig weiten Kreis von Berechtigten und damit nicht allein auf die Allgemeinheit auswirkt618 . Im Zweifel besteht ein subjektiv-öffentliches Recht619, sofern der Personenkreis zu individualisieren ist. Entscheidend ist, ob sich aus§ la Abs. 1 WHG i.V.m. § 19g Abs. 2 WHG ein individualisierbarer Personenkreis ableiten läßt. Zu dem Kreis der geschützten Personen nach§ la Abs. 1 S. 2 WHG gehören alle rechtmäßigen Wasserbenutzer und diejenigen Personen, deren private Belange nach Lage der Dinge von der Benutzung betroffen werden und deren Beeinträchtigung demnach tunliehst zu vermeiden ist. 620 Läßt sich der Personenkreis durch den Schutzzweck des§ l9g Abs. 2 WHG genauer individualisieren? Hierbei ist zunächst zwischen dem Schutz der Oberflächengewässer und des Grundwassers zu differenzieren. Beim Grundwasser ist die Schutzrichtung eindeutig zu ermitteln. Das Grundwasser wird im wesentlichen geschützt, um die Trinkwasserversorgung sicherzustellen. Um den Grundwasser- und somit auch Trinkwasserschutz effektivieren zu können, besteht für Trinkwasserversorgungsunternehmen, aber auch für den einzelnen ein subjektiv-öffentliches Recht, wenn sie ein Grundwasserentnahmerecht bzw. Brunnenrecht haben und es ausüben bzw. beabsichtigen es auszuüben. Die Inhaber eines solchen Wasserentnahmerechts grenzen sich von sonstigen Dritten ab wie z. B. von den allgemeinen Trinkwasserverbrauchern. Die Frage, ob das Grundwasserentnahmerecht in wasserwirtschaftlich bedeutsamen Umfang ausgeübt wird und der Rechtsinhaber somit Träger "wasserwirtschaftlicher Belange des Gemeinwohls" ist, dient zwar der weiteren Abgrenzung gegenüber sonstigen Dritten, kann aber m.E. hier nicht zwingende Voraussetzung für ein subjektiv-öffentliches Recht sein, denn dies würde nicht dem Wesen des subjektiv-öffentlichen Recht als Individualrecht entsprechen. Hinsichtlich der Oberflächengewässer kommen zwar auch Benutzer in Frage, wie z. B. Fischereiberechtigte. Im Gegensatz zum Grundwasser gibt es aber bei den Oberflächengewässern viele Schutzzwecke, wodurch es erschwert wird, einen individualisierten Personenkreis herauszufiltern. Bei der Nutzung von Oberflächengewässern besteht demnach kein subjektiv-öffentliches Recht. Sofern§ l9g i.V.m. § la Abs. l S. 2 WHG eine drittschützende Norm ist, haben die Rechtsinhaber gegen die Behörde einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. So entscheidet die zuständige Behörde bei Verstöße gegen § 19g Abs. 2 WHG nach pflichtgemäßen Ermessen, ob und in welcher Weise sie eingreifen wi11621 • Es können z. B. Anforderungen an den weiteren Betrieb einer Anlage gestellt, auch der weitere Betrieb untersagt und die Beseitigung der Anlage verlangt Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Band 1, § 43 I 3 Rn. 10. Würtenberger, Verwaltungsprozeßrecht, Rn. 276. 619 Vgl. z. B. lbler, Rechtspflegender Rechtsschutz im Verwaltungsrecht, S. 173; Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Band 1, § 43 I 3 Rn. 10; Storost, NVwZ 1998,798 m. w. N. 620 BVerwG, Urt. v. 15. 07. 1987-4 C 56.83, DÖV 1987, 1017, 1018. 621 Czychowski, WHG, § 19g Rn. 19; § 21 Rn. 42 ff. 617

618

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4. Teil: Das deutsche Recht

werden. Zudem kann das subjektiv-öffentliche Recht geltend gemacht werden, wenn über die Erteilung einer Baugenehmigung oder immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer Anlage entschieden wird. B. Anlagenverordnungen der Länder

Die Länder können § 19 g Abs. 2 WHG als Rahmenvorschrift konkretisieren, ausfüllen und ergänzen. Die Landeswassergesetze622 ermächtigen dazu, Rechtsverordnungen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen zu erlassen. Alle Bundesländer haben die Anforderungen an die Anlagen für Gülle, Jauche und Silagesickersäfte in Verordnungen geregelt. In einigen Ländern gibt es gesonderte Verordnungen, genannt "Verordnung über Anforderungen an Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle Festmist und Silagesickersäften"623 . Die anderen Länder haben die Anforderungen an diese spezifischen Anlagen in der "Allgemeinen Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefahrdenden Stoffen (VAwS)"624 aufgenommen. Im wesentlichen enthalten alle Länderverordnungen, wenn auch teilweise in unterschiedlicher Regelungsdichte, Vorschriften über: • Grundsatzanforderungen; • allgemein anerkannte Regeln der Technik; • besondere Anforderungen an die Bauweise; • das Fassungsvermögen; • Anforderungen an Anlagen in Schutz- und Überschwemmungsgebieten;

622 Vgl. z. B. § 25b Abs. 2 BadWürttbgWG, Art. 37 Abs. 4 BayWG, § 20 Abs. 7 BbgWG, § 150 Nr. 2 BremWG, § 28 Abs. 4 HbgWG, §§ 31 Abs. 2, 126 HessWG, § 20 Abs. 6 MecklVorpWG, § 167 Nr. 2 NdsWG, § 18 Abs. 2 NordrhWesttWG, § 20 Abs. 5 RhPfWG, § 39 Abs. 4 S. 1 Nr. 2, S. 2 SaarlWG, § 52 Abs. 4 SächsWG, § 169 Nr. 2 SachsAnhWG, § 5 Abs. 1 Sch!HWG, § 54 Abs. 8 ThürWG. 623 Gesonderte "Verordnungen über Anforderungen an Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle, Festmist und Silagesickersäften (JGSF-Verordnungen)": Berlin, v. 11. 12. 1997 (GVBI. S. 705); Bremen, v. 23. 04. 1997 (GBI. HB S. 170); Hamburg, vom 8. 6. 1999 (GVBI. S. 107); Nordrhein-Westfalen, v. 13. 11. 1998 (GVBI. S. 647); RheinlandPfalz, v. 01. 04. 1999 (GVBI. S. 102); Saarland, v. 12. 11. 1997 (ABI. S. 1162); Sachsen, v. 26. 02. 1999 (GVBI. S. 131). 624 Verordnungen über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und über Fachbetriebe (VAwS): Bayern, v. 03. 08. 1996 (GVBI. S. 348); Brandenburg, v. 13. 07. 1994 (GVBI. I S. 302), geändert am 22. 01. 1999 (GVBI. ß S. 37); Hessen, v. 16. 09. 1993 (GVBI. I S. 409), zuletzt geändert am 09. 07. 1999 (GVBI. I S. 384); Mecklenburg-Vorpommem, vom 30. 11. 1992 (GVBI. S. 669), zuletzt geändert am 08. 12. 1998 (GVBI. 1999, S. 139); Niedersachsen, v. 17. 12. 1997 (GVBI. S. 549); Sachsen-Anhalt, vom 25. 01. 1996 (GVBI. S. 58), geändert am 05. 12. 1997 (GVBI. S. 1067); Schleswig-Holstein, vom 29. 4. 1996 (GVBI. S. 448, S. 592), zuletzt geändert am I. 3. 1999 (GVBI. S. 70); Thüringen, v. 25. 07. 1995 (GVBI. S. 261), geändert am 08. 02. 1999 (GVBI. S. 445).

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

217

• Eigenüberwachung und • bestehende Anlagen. I. Grundsatzanforderungen

Die JGS-Anlagen müssen so beschaffen sein und betrieben werden, daß in ihnen vorhandene wassergefährdende Stoffe nicht austreten können. Sie müssen dicht, standsicher und gegen die zu erwartenden mechanischen und chemischen Einflüsse hinreichend beständig sein. Undichtheiten aller Anlagenteile müssen erkennbar sein.

II. Ausreichende Lagerkapazität als Voraussetzung

Entsprechend des Anhangs III. 1.2. der Nitratrichtlinie haben die Länder in ihren Verordnungen festgelegt, daß das erforderliche Fassungsvermögen der JGFS-Anlagen625 größer sein muß als die erforderliche Kapazität während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen auf landwirtschaftliche Flächen verboten ist, es sei denn die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge wird umweltgerecht entsorgt. Als Richtwert für die Lagerkapazität nennen einige Verordnungen 6 Monate626 bzw. 180 Tage627 . Darüber hinaus verlangen die meisten Verordnungen der Länder explizit, bei offenen Behältern einen Mindestfreibord sowie einen Sicherheitszuschlag für Niederschlagswasser an jeder Stelle einzuhalten628.

111. Allgemein anerkannte Regeln der Technik

Nach den Anlagenverordnungen der Länder gelten als "allgemein anerkannte Regeln der Technik" insbesondere die technischen Vorschriften und Baubestimmungen, die die zuständige Behörde durch öffentliche Bekanntmachung eingeführt hat; bei der Bekanntmachung kann die Wiedergabe des Inhalts der technischen Vorschriften und Baubestimmungen durch einen Hinweis auf ihre Fundstelle er625 JGFS: Jauche, Gülle, Festmist, Si1agesickersäfte. In Brandenburg bezieht sich die Vorschrift zur Lagerkapazität nur auf Jauche und Gülle (Anlage 3 Ziff. 2.1 BbgVAwS). Die Sächsische Regelung zur Kapazität erfaßt die Dung- und Silagesickersaftanlagen, erwähnt aber nicht die Jaucheanlagen (§ 4 Abs. 1 Sächs. Dung- und Silagesickersaftanlagenverordnung). 626 So Anlage 3 Ziff. 2.1 BbgVAwS; Anhang 1 Nr. 10 Hess. Anlagenverordnung. 627 § 4 Abs. 1 Sächs. Dung- und Silagesickersaftanlagenverordnung; Anlage 2 Ziff. 4 Thüringer Anlagenverordnung. 628 Geregelt z. B. in: Anhang Ziff. 4 Br. JGSF-VO; Anhang Ziff. 4 JGS-AnlagenV v. NRW; § 21 b Abs. 2 Schl.-Holst. VAwS; Anlage Ziff. 3 Rh.-Pf. JGSF-VO; Von dieser ausdrücklichen Regelung haben z. B. abgesehen: Anlage 3 Ziff. 2.1. BbgVAwS; § 3 Nr. 7 VAwS v. Meckl.-Vorp.

218

4. Teil: Das deutsche Recht

setzt werden629. Die Anlagenverordnungen verweisen aber auch schon selbst auf technische Regelwerke, so z. B. auf: • DIN 11622 (Bemessung, Ausführung, Beschaffenheit der Gärfuttersilos und Güllebehälter aus Stahlbeton, Stahlbetonfertigteilen, Betonformsteinen und Betonschalungssteinen), Ausgabe 7/94630, • DIN 11832 (Landwirtschaftliche Hoftechnik, Armaturen für Flüssigkeit, Schieber für statische Drücke bei max. 1 bar), Ausgabe 11/90. Als Fundstelle wird angegeben, daß die DIN-Normen bei der Beuth-Verlag GmbH Berlin erschienen und beim Deutschen Patentamt in München archivmäßig gesichert niedergelegt sind. Den Normen des Deutschen Instituts für Normung (DIN), eines privaten Verbandes, fehlt von Natur aus die Rechtsverbindlichkeit Über die Verweisungstechnik kann ihnen jedoch mehr oder weniger rechtliche Verbindlichkeit verliehen werden. Bei den oben aufgeführten Normen haben sich die Gesetzgeber für eine ,.statische Verweisung" entscheiden, d. h. es wird auf technische Normen in einer bestimmten Fassung Bezug genommen (hier: Ausgabe 7 I 94; ll/90). Bei einer statischen Verweisung werden die technischen Normen rechtsverbindlich und zwar sowohl für den als unmittelbaren Normadressaten betroffenen Bürger wie auch für Behörden und Gerichte631 . Es ist aber nicht nur die statische Verweisung auf technische Normen zu finden, sondern auch die ,.dynamische Verweisung", mit der auf technische Normen in ihrer jeweiligen, auch zukünftigen Fassung verwiesen wird632, so bezieht sich z. B. die NdsVAwS in ihrem Anhang Ziff. 1.1 auf DIN 1045 (Beton und Stahlbeton - Bemessung Ausführung) in der jeweils geltenden Fassung. Diese technische Norm ist nicht rechtsverbindlich633. Es besteht aber eine tatsächliche Vermutung, daß mit der normgerecht durchgeführten Maßnahme die Rechtspflicht erfüllt wird, die allgemein anerkannten Regeln der Technik einzuhalten634. Einige Anlagenverordnungen beziehen sich auf die Richtlinie 98/34/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. 06. 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften635 und stellen § 2 Abs. 1 Hamb. JGS-VO. Außer Harnburg nicht. Ansonsten vgl. Anlage Ziff. 2.1. SächsDuSVO. 631 Vgl. Marburger, Die Regeln der Technik im Recht, S. 387. 632 Vgl. zur Definition .,dynamische Verweisung" Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 77. 633 s. statt aller Marburger, Die Regeln der Technik im Recht, S. 90 f.: Die dynamische Verweisung auf technische Regeln ist nach ganz überwiegender Auffassung verfassungswidrig. Hierin liegt erstens ein Verstoß gegen das Gebot der Gesetzesbestimmtheit und -klarheit, das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitet. Zweitens verletzt die dynamische Verweisung das Demokratieprinzip. 634 Vgl. Feldhaus, Der Beitrag technischer Regeln zur Konkretisierung deutschen und europäischen Umweltrechts, S. 281. 635 ABI. EG Nr. L 204 S. 37, geändert durch die Richtlinie 98/48/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 20. 07. 1998 (ABI. EG Nr. L 2 17 S. 18). 629 630

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

219

fest, daß die Verpflichtungen aus dieser Richtlinie beachtet worden seien. Die EGRichtlinie verfolgt das Ziel im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes, bei den nationalen Maßnahmen zur Erstellung von Normen oder technischen Vorschriften die größtmögliche Transparenz zu gewährleisten636 . Die Mitgliedstaaten sind daher grundsätzlich verpflichtet, der Kommission ihre technischen Vorschriften mitzuteilen.

IV. Besondere Anforderungen an "Güllelagunen"

Einige Länder637 stellen für Güllelagunen (Erdbecken) besondere Anforderungen auf. Danach sind Güllelagunen mit Dichtungsbahnen und Leckageerkennungsdrän auszurüsten. Nach der BayVAwS kann als Alternative zur natürlichen Dichtungsschiebt auch eine Kunststoffdichtungsbahn (Mindestdicke 0,8 mm) eingebaut werden. Das OVG Lüneburg hat hingegen in seinem Urteil vom 05. 09. 1998 ausgeführt, daß eine "Güllelagune", mit Dichtungsbahnen aus Kunststoff im Gegensatz zu einem Erdbecken aus Beton nicht den Anforderungen des § 19g Abs. 2 WHG genüge. Für seine Beurteilung legte das OVG ein Sachverständigengutachten zugrunde, wonach die Haltbarkeit des zur Errichtung der Güllelagune vorgeschriebenen Folienmaterials im Hinblick auf seine Beständigkeit gegen mechanische Beschädigungen oder Nagetierfraß keine ebenso gute Sicherheit wie Festbehälter biete. 638 Aus diesem Urteillassen sich aber keine allgemeingültigen Aussagen in der Weise ableiten, daß Güllelagunen nicht die Anforderungen des § 19g Abs. 2 WHG erfüllen können. In dem zugrundeliegenden Fall wurde nämlich z. B. nicht erörtert, ob bei Güllelagunen durch Leckerkennungsdräne die Sicherheit gewährleistet werden kann.

V. Lagerung von Festmist

Die meisten Bundesländer haben über § 19g WHG hinaus auch die Lagerung von Festmist geregelt639. Sie konkretisieren damit die allgemeinen Regelungen über das Lagern von Stoffen wie §§ 34 Abs. 2, 26 Abs. 2 WHG640. Nach den Läns. Erwägungsgrund (3) der EG-Richtlinie. Anlage 5 Nr. 4.1.7 BayVAwS; Anlage Ziff. 2.2 SächsDuSVO; § 2ld Schl.-Holst.VAwS. 638 NuR 1998, S. 45 f. Dem OVG Lüneburg folgt das OLG Celle in seinem Urt. v. 13. 12. 1996-4 U 82/95- (ZfW 1998, S. 395 f.). Zur grundsätzlichen Unzulässigkeil von Güllelagunen vgl. auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 30. I. 1991-3 M 78/90, der in GroßeSuchsdorfu. a., Niedersächsische Bauordnung,§ 42 Rn. 56 genannt wird. 639 So hat z. B. die NdsVAwS die Lagerung von Festmist nicht geregelt. 640 Vgl. oben 4. Teil: 10. Kap. A. III. 2. b). 636

637

220

4. Teil: Das deutsche Recht

derverordnungen sind die Anlagen zum Lagern von Festmist mit einer dichten und wasserundurchlässigen Bodenplatte zu versehen.

VI. Anforderungen in Schutz- und Überschwemmungsgebieten Anlagen sind unzulässig in der Schutzzone I (Fassungsbereich) und in der Schutzzone II (engere Schutzzone) von Schutzgebieten. Zu den Schutzgebieten im Sinne der Anlagenverordnungen gehören Wasserschutzgebiete, Heilquellenschutzgebiete und Gebiete, für die eine Veränderungssperre zur Sicherung von Planungen für Vorhaben der Wassergewinnung erlassen ist641 • In der Schutzzone III (weitere Zone) sind die Anlagen nur zulässig, wenn sie die allgemeinen Voraussetzungen erfüllen und darüber hinaus mit Leckageerkennungseinrichtungen ausgerüstet sind. In Überschwemmungsgebieten müssen die Anlagen insbesondere so gesichert sein, daß sie bei Hochwasser nicht aufschwimmen. Anlagen zum Lagern von Festmist sind in Überschwemmungsgebieten generell unzulässig.

V/1. Grenzabstände zu Obeiflächengewässem und Brunnen Die Anlagenverordnungen von Bayern, Niedersachsen und Sachsen regeln für die JGS-Anlagen Grenzabstände zu Oberflächengewässern und Hausbrunnen. Zu oberirdischen Gewässern beträgt der Mindestabstand in Bayern 20 m642 , jedoch in Niedersachsen und Sachsen sogar grundsätzlich 50 m643 . Zu Brunnen ist in allen drei Ländern mindestens ein Abstand von 50 m zu wahren644•

Vlll. Eigenüberwachung Der Setreiber einer JGS-Anlage hat deren ordnungsgemäßen Betrieb, Funktionssicherheit und Dichtheit ständig zu überwachen.

IX. Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht Die Anlagenverordnungen der Länder sind verfassungskonform. Sie bestimmen nur Inhalt und Schranken des Eigentums und sind mit Art. 14 GG vereinbar645 . Sie Anhang 5 Nr. 2.2.2. BayVAwS; § 8 Abs. 1 NdsVAwS. Anhang 5 Nr. 2.1.1. BayVAwS. 643 Anhang 1 Nr. 1.2 NdsVAwS; Anlage Ziff. 1 SächsDuSVO. 644 Anhang 5 Nr. 2.1.2. BayVAwS; Anhang 1 Nr. 1.2. NdsVAwS; Anlage Ziff. 1 SächsDuSVO. 641

642

10. Kap.: Wasserrechtliche Anforderungen an die Lagerung von Düngern

221

verletzten auch nicht das verfassungsrechtlich begründete Übermaßverbot646. Soweit in den VAwS an schon bestehende Anlagen erhöhte Anforderungen gestellt werden, enthalten die Vorschriften keine unzulässige Rückwirkung, da an den Dauertatbestand des Lagems, d. h. an einen sich ständig erneuernden Vorgang angeknüpft wird647 . Einige Anlagenverordnungen sehen für bestehende Anlagen eine Übergangsfrist von drei Jahren vor648 , nach anderen Verordnungen wiederum gelten die neuen oder verschärften Anforderungen für die bestehenden Anlagen erst aufgrundeiner behördlichen Anordnung649.

X. Verhältnis zum Bau- und Immissionsschutzrecht

Für eine JGS-Anlage können eine Baugenehmigung und eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nur erteilt werden, wenn die materiellen Voraussetzungen der Anlagenverordnungen der Länder erfüllt sind. Die wasserrechtlichen Anlagenvorschriften stehen gleichrangig neben dem Immissionsschutz- und dem Bauordnungsrecht650. Die Schutzwirkung der anderen Bestimmungen ist für die Gewässer nur mittelbarer und beschränkter Natur651 . Zweck des BlmSchG ist es, Beeinträchtigungen der Allgemeinheit und der Nachbarschaft unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Umweltschutzes zu verhindem (§ 1 BlmSchG). Das Bauordnungsrecht der Länder mit seinen Anforderungen an bauliche Anlagen trägt zwar auch zum Schutz der Gewässer bei652, zielt jedoch in erster Linie auf die Bausicherheit und den Brandschutz653 .

645 Vgl. OVG Münster v. 25. 04. 1968, OVGE 24, 56 f. zur inzwischen aufgehobenen NordrhWestfHeizölbehälterVO v. 23. 03. 1961. 646 Vgl. BayVGH v. 11. 01. 1967, NJW 1967, 1146 zurBayVLwF; LG Kiel v. 27. 03. 1992, ZfW 1993, 65 zu§§ 13, 15 Sch!HVAwS. 647 OVG Münster v. 25. 04. 1968, OVGE 24, 58. 648 § 6 JGFS-VO Berlin; § 9 SächsDuSVO. 649 § 7 Br. JGSF-VO; § 6 Harnb. JGS-VO; § 19 Abs. 2 NdsVAwS; § 6 JGS-VO NRW; § 8 JGSF-VO RH-Pf.; § 7 Saarl. JGS-VO. 650 OLG Oldenburg v. 18. 12. 1990, NuR 1993, 300; Czychpwski, WHG, §§ 19 g- 19 I Vorb. Rn. 6; Sieder/Zeitler/Dahme, § 19 g Rn. 15-26b.; vgl. auch OVG Lüneburg v. 15. 05. 1992, ZfW 1993, 116 f. 651 CzychPwski, NJW 1964, 1889. 652 OVG Schleswig v. 30. 01. 1995, ZfW 1995, 183. 653 CzychPwski, WHG, § 19 g Rn. 6.

222

4. Teil: Das deutsche Recht

11. Kapitel

Naturschutzrecht A. Anwendung des Naturschutzrechts im Bereich der Düngung Die landwirtschaftliche Düngung kann auch auf der Grundlage des Bundesnaturschutzgesetzes und der Naturschutzgesetze der Länder beschränkt oder sogar untersagt werden. Das Wasserrecht ist nur hinsichtlich des Gewässerschutzes Iex specialis. Insbesondere für den Schutz des Bodens und der Artenvielfalt von Tieren und Pflanzen erfüllt das Naturschutzrecht eine eigenständige Funktion. Nach dem BBodSchG ist eine Beschränkung oder Untersagung der landwirtschaftlichen Düngung, die sich an das Abfall- und Düngemittelrecht hält, ausgeschlossen 654. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG ist der Boden zu erhalten und ein Verlust seiner natürlichen Fruchtbarkeit zu vermeiden. Dem Naturschutzrecht kommt also hinsichtlich des Bodenschutzes eine Auffangfunktion zu. B. Überblick über die Naturschutzinstrumente und deren möglicher Einsatz Für eine Düngebeschränkung kommen grundsätzlich vier verschiedene Naturschutzinstrumente in Betracht und zwar die Eingriffsregelung (§ 8 BNatSchG), die Unterschutzstellung von Gebieten (§§ 12 ff. BNatSchG), der Arten- und Biotopschutz (§§ 20 ff. BNatSchG) und der Vertragsnaturschutz (§ 3 a BNatSchG). Bei der richtigen Wahl eines Naturschutzinstruments kommt es auf den Schutzbedarf und der Wirkung der Düngung an655 , wobei verschiedene Problemfelder auftreten. Auf landwirtschaftlich intensiv genutzten Flächen haben seltene Arten kaum eine Chance zu bestehen. Hingegen ist auf extensiv genutzten oder stillgelegten Flächen656 eine Artenvielfalt möglich, die durch eine Intensivierung gefahrdet werden könnte. Ein anderes Problem sind angrenzende Biotope, die den Auswirkungen der Düngung ausgesetzt sind.

s. dazu unten 4. Teil: 12. Kap. Ausführlicher zum Sachproblem Düngung und Biotope vgl. oben 2. Teil: 3. Kap. D. 656 Das Gesetz zur Gleichstellung stillgelegter und landwirtschaftlich genutzter Aächen v. 10. 07. 1995 (BGBI. I S. 910) bestimmt, daß Flächen, die nach Maßgabe der Verordnung (EWG) Nr. 1765 I 92 des Rates v. 30. 06. 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABI. EG Nr. L 181 S. 12) stillgelegt worden sind, weiterhin als landwirtschaftlich genutzte Flächen gelten. Insbesondere besteht das Recht, diese Aächen nach Beendigung der Stillegungsperiode in derselben Art und demselben Umfang wie zum Zeitpunkt vor der Stillegung nutzen zu können(§ I Abs. 2 S. 3 dieses Gesetzes). 654

655

11. Kap.: Naturschutzrecht

223

C. Flächendeckender Naturschutz durch die Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG Stellt die landwirtschaftliche Düngung ein Eingriff i.S.v. § 8 Abs. 1 BNatSchG657 dar mit der Folge des § 8 Abs. 2 BNatSchG, daß der Landwirt als Verursacher des Eingriffs verpflichtet ist, durch Vermeidungs-, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen den Schaden an Natur und Landschaft möglichst gering zu halten oder ihn wieder gut zu machen hat658 ? Eingriffe werden in § 8 Abs. 1 BNatSchG definiert als "Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können". Nur wenn man für die Voraussetzung der "Veränderung der Nutzung von Grundflächen" eine Änderung der Nutzungsintensität659 ausreichen läßt und nicht eine Änderung der Nutzungsart660 verlangt, kann die Düngung unter § 8 Abs. I BNatSchG fallen. Der Gesetzeswortlaut unterscheidet nicht zwischen Nutzungsart und Nutzungsintensität Außerdem kann der Zweck des Gesetzes, u. a. die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu bewahren, durch eine intensivere Nutzung von Grundflächen in gleicher Weise berührt sein wie durch eine andere Art der Nutzung661 . Nach der teleologischen Auslegung kann also theoretisch die landwirtschaftliche Düngung die Nutzung der Rächen verändern. Die praktische Relevanz des § 8 Abs. 1 BNatSchG bleibt aber für die Düngung gering662, was auf die weiteren Schranken für die Anwendung der Eingriffsregelung zurückzuführen ist. Zum einen muß die Düngung die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können, was im Einzelfall zu prüfen sein wird663 . Ferner können die Rechtsfolgen der Eingriffsregelung des§ 8 Abs. 2 BNatSchG bei der Düngung nur eintreten, wenn für sie in anderen Rechtsvorschriften eine behördliche Erlaubnis oder Genehmigung an eine Behörde vorgeschrieben ist (§ 8 Abs. 2 S. 2 BNatSchG664). Die Düngung im Rahmen guter fachlicher Praxis kann 657 § 8 BNatSchG steckt als Rahmenvorschrift den Rahmen ab, innerhalb dessen sich die Landesgesetze bewegen müssen. 658 Die Rechtsfolge des § 8 Abs. 2 BNatSchG ist so zusanunengefaßt in Louis, BNatSchG, s. 165. 659 So Rösgen, AgrarR 1983, 147; Gassner, in: Gassner/Bendornir-Kahlo/SchrnidtRäntsch, BNatSchG, § 8 Rn. 5. 660 Wie z. B. Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, § 8 Rn. 5; Breuer, NuR 1986, 92. 661 Vgl. Rösgen, AgrarR 1983, 147. 662 Daher im Ergebnis so zu Recht Wink/er, Ordnungsgemäße Landwirtschaft und Umweltrecht, S. 560, abgesehen von übrigbleibenden Ausnahmefällen. 663 Vgl. zu praktischen Fällen 2. Teil: 3. Kap. D. 664 Zum sog. "Huckepack-Verfahren" des § 8 Abs. 2 S. 2 BNatSchG vgl. Wink/er, Ordnungsgemäße Landwirtschaft und Umweltrecht, S. 545, 561; Gassner, in: Gassner/Bendo-

224

4. Teil: Das deutsche Recht

in bestimmten Fällen gern. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfen665 . In den Fällen, wo die landwirtschaftliche Düngung einen Eingriff i.S. v. § 8 Abs. l BNatSchG darstellt und gern. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG erlaubnispflichtig ist, zieht aber noch § 8 Abs. 7 BNatSchG666 eine Schranke für die Anwendung der Eingriffsregelung. Danach ist die Düngung nicht als Eingriff in Natur und Landschaft anzusehen, soweit dabei die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege (vgl. dazu §§ 1, 2 BNatSchG) berücksichtigt werden. Die Düngung unter Einhaltung der Fachgesetze, das sind die DüngeV, AbfK.lärV und BioAbfV, widerspricht gern. § 8 Abs. 7 S. 2 BNatSchG in der Regel nicht den Zielen und Grundsätzen des Naturschutzes. Nicht als Eingriff gilt auch die Wiederaufnahme einer landwirtschaftlichen Bodennutzung, die aufgrund vertraglicher Vereinbarungen zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war(§ 8 Abs. 7 S. 3 BNatSchG). Bei einer Düngung unter Einhaltung der Fachgesetze kommt die Eingriffsregelung also praktisch in der Regel nicht zum Zuge. Denkbar bleiben nur die Fälle, in denen eine nach dem Wasserrecht erlaubnispflichtige Düngung rechtswidrig ist, sei es z. B. weil sie nicht erlaubnisfähig ist oder der Landwirt gegen die Auflagen der Erlaubnis verstößt. § 8 Abs. 2 BNatSchG erfüllt dann eine repressive Schutzfunktion, so daß der Landwirt nach einer rechtswidrig vollzogenen Düngung zu einer Ausgleichsmaßnahme verpflichtet werden kann667 . D. Unterschutzstellung von Gebieten I. Überblick über Schutzgebiete

Teile von Natur und Landschaft können zum Naturschutzgebiet (§ 13 BNatSchG), Nationalpark (§ 14 BNatSchG), Biosphärenreservat (§ 14 a BNatSchG), Landschaftsschutzgebiet (§ 15 BNatSchG), Naturpark (§ 16 BNatSchG), Naturdenkmal (§ 17 BNatSchG) oder geschützten Landschaftsbestandteil (§ 18 BNatSchG) erklärt werden; sie können auch als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und als Vogelschutzgebiete (§ 19a Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 BNatSchG) ausgewiesen werden. Das BNatSchG verlangt für die Unterschutzstellung allgemein eine rechtsverbindliche Festsetzung668 . Das Landesrecht sieht hierfür überwiegend Rechtsverordnungen vor669. mir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 8 Rn. 14; ders. , Das Recht der Landschaft, S. 134 f.; Heinke, S. 6. 665 Vgl. dazu oben 4. Teil: 7. Kap. B. li. 2. 666 Zur früheren Fassung des § 8 Abs. 7 BNatSchG vgl. Götz, Landwirtschaft und Umweltschutz in Deutschland, in: Czechowski/Hendler (Hrsg.), S. 139 ff. 667 Allgemein zum Umfang von Ausgleichsmaßnahmen s. Köppel/Feickert/Spandau/ Straßer, Praxis der Eingriffsregelung, S. 190 ff. 668 Vgl. §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1, 15 Abs. 1, 17 Abs. 1, 18 Abs. 1 BNatSchG.

11. Kap.: Naturschutzrecht

225

Il. Unterschiedliche Problemkreise

Auf landwirtschaftlich intensiv genutzten Flächen haben seltene Arten kaum eine Chance zu bestehen. Hier stellt sich die Frage, ob die Düngung eingeschränkt werden kann, indem man solche Flächen als Schutzgebiete ausweist, auf denen sich dann Biotope bilden könnten. Die Ausweisung eines Naturschutzgebietes nach § 13 Abs. 1 Nr. l BNatSchG zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften oder Biotopen scheidet hier aus, da sie nicht erforderlich ist. Bei intensiv genutzten Flächen geht es nicht um den Erhalt, sondern erst um die Schaffung von Biotopen, die aber keine Ausweisung nach § 13 Abs. 1 Nr. l BNatSchG rechtfertigt. Unabhängig davon, ob eine Fläche intensiv oder nur noch extensiv landwirtschaftlich genutzt wird, kann ein Gebiet nicht als Nationalpark ausgewiesen werden. Die Unterschutzstellung eines Gebiets als Nationalpark setzt nämlich voraus, daß das Gebiet zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung vom Menschen nicht oder nur wenig beeinflußt ist, d. h. daß das Gebiet sich noch in seinem ursprünglichen Zustand befindet oder dieser von Menschen lediglich wenig verändert worden ist67o. Zum Schutz von angrenzenden Biotopen bestehen rechtliche Instrumente, um die hineinwirkende Düngung zu unterbinden. So kann das landwirtschaftlich genutzte Grundstück als Pufferzone (z. B. als Landschaftsschutzgebiet671 ) zu einem sensiblen Schutzgebiet ausgewiesen werden672 . Nach einigen Landesnaturschutzgesetzen können Handlungen auch außerhalb des Naturschutzgebiets untersagt werden, die in das Gebiet hinweinwirken können673. Zwar sieht auch§ 2 Abs. 3 S. 1 DüngeV den Schutz von angrenzenden Ökosystemen vor, wonach ein direkter Eintrag und ein Abschwemmen von Düngemitteln in benachbarte Flächen zu vermeiden ist, wobei ein Verstoß nicht als Ordnungswidrigkeit verfolgt wird674. Jedoch bietet das Naturschutzrecht einen effektiveren Schutz. 669 Vgl. nur §§ 21, 22 BadWürttbgNatSchG, Art. 7 ff. BayNatSchG, §§ 18 ff. Ber1NatSchG, § 19 BbgNatSchG, § 3 MecklVorpNatSchG, §§ 16-21 SächsNatSchG, §§ 12-17 ThürNatSchG. 670 s. dazu OVG Lüneburg, Urt. v. 22. 02. 1999 - 3 K 2630/98, ZUR 1999, 156 ff. m. Anm.; Kritik an dem Urteil übt Fuchs, NuR 1999, 446 ff. Das BVerwG, Beschl. v. 10. 09. 1999 - 6 BN 1.99., ZUR 2000,224, hat die Revision dagegen nicht zugelassen. 671 s. Kloepfer, § 11 Rn. 65, S. 733. 672 Bei Naturdenkmalen ergibt sich die mögliche Einbeziehung der Umgebung aus dem Gesetz, vgl. § 17 Abs. S. 2 BNatSchG. 673 Ermächtigung zur Untersagung in einer Verordnung: so z. B. § 24 Abs. 3 S. 2 NdsNatSchG; § 17 Abs. 3 S. 1 SachsAnhNatSchG; § 17 Abs. 5 Sch1HNatSchG; Untersagung im Einzelfall: z. B. § 21 Abs. 3 BbgNatSchG 674 Vgl. § 7 Nr. 1 DüngeV, der sich nur auf die Oberflächengewässer bezieht.

15 Härte!

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4. Teil: Das deutsche Recht

lll. Ausgleich

Für die Einschränkung der landwirtschaftlichen Düngung im Rahmen der Unterschutzstellung von Gebieten müßte nach dem neuen § 3 b BNatSchG ein Ausgleich geleistet werden. Ähnlich dem Billigkeitsausgleich nach § 19 Abs. 4 WHG verankert § 3 b BNatSchG einen angemessenen Ausgleich von Nutzungsbeschränkungen in der Land- und Forstwirtschaft nach Maßgabe des Landesrechts. Der Betroffene hat also erst einen Anspruch, wenn diese Rahmenvorschrift im jeweiligen Landesrecht umgesetzt ist. Für den Ausgleichsanspruch ist erforderlich, daß durch die Unterschutzstellung eines Gebietes (§ 12 bis § 19 b BNatSchG) oder andere Anordnungen standortbedingt erhöhte Anforderungen festgesetzt werden, die die ausgeübte landwirtschaftliche Bodennutzung675 über die Anforderungen der guten fachlichen Praxis hinaus beschränken, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften ergeben, z. B. DüngeVund § 17 Abs. 2 des BBodSchG676.

E. Arten- und Biotopschutz § 20 c BNatSchG soll besonders wertvolle oder hochwertige Biotope schützen677. Die besonders geschützten Biotope werden in § 20 c Abs. 1 BNatSchG in fünf Gruppen zusammengefaßt. Die Düngung könnte insbesondere Feuchtbiotope (§ 20 c Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) oder Waldbiotope (§ 20 c Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) beeinträchtigen678 . Der weitgehende Schutz nach§ 20 c Abs. 1 BNatSchG besteht darin, daß Maßnahmen, die die im Gesetz aufgezählten Biotope zerstören oder erheblich beeinträchtigen können, kraft Gesetz unzulässig sind. Die Länder können gern. § 20 c Abs. 3 BNatSchG weitere Biotope demselben Schutz unterwerfen wie die in Absatz 1 genannten. So hat Niedersachsen z. B. in § 28 Abs. I Nr. 3 NNatSchG die Sumpfdotterblumenwiesen als besonders zu schützenden Biotop aufgenommen679. Zudem unterscheidet das Gesetz zwischen allgemeinem und besonderem Artenschutz. Es ist femliegend, daß durch die Düngung ein Verbotstatbestand des allgemeinen Artenschutzes nach § 20 d Abs. 1 BNatSchG erfüllt wird. Der besondere Artenschutz nach §§ 20, e, f BNatSchG hat für die Düngung letztlich kaum Bedeutung. Sollte durch die Düngung eine nach § 20 e BNatSchG680 unter Schutz ge§ 3 b bezieht sich auch auf die forst-und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung. Auf die Vorschrift aus § 3 b BNatSchG wird im Rahmen dieser Untersuchung nicht näher eingegangen. Problematisch ist, ob die Vorschrift aus § 3 b verfassungsmäßig ist. Strittig ist, ob § 3 b BNatSchG der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte. 677 Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 20 c Rn. 2. 678 Vgl. zu den Schädigungen an Waldern durch hohe Ammoniak-Emissionen 2. Teil: 3. Kap.C. 679 Vgl. zu weiteren Beispielen, Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 20 c Rn. 21. 675

676

12. Kap.: Düngung und Bundes-Bodenschutzgesetz

227

stellte Art beeinträchtigt werden681 , greift wegen der Landwirtschaftsklausel des § 20 f. Abs. 3 BNatSchG die Rechtsfolge des Verbotes nur, soweit Tiere oder Pflanzen absichtlich beeinträchtigt werden. Nach der Landwirtschaftsklausel des § 20 f. Abs. 3 BNatSchG gelten nämlich die Verbotsvorschriften des § 20 f. Abs. 1 und Abs. 2 BNatSchG nicht für den Fall, daß die Handlungen bei der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung vorgenommen werden. Bezogen auf die Düngung bedeutet ordnungsgemäße Bodennutzung, daß die Fachgesetze zur Düngung eingehalten werden.

F. Vertragsnaturschutz Die Düngung kann auch im Wege des Vertragsnaturschutzes begrenzt werden. Der Vertragsnaturschutz ist seit der Novelle des BNatSchG vom 21. 09. 1998 gesetzlich in § 3a BNatSchG682 verankert. Danach sollen die Länder sicherstellen, daß bei Maßnahmen zur Durchführung der im Rahmen des BNatSchG erlassenen Rechtsvorschriften gepriift wird, ob der Zweck auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann. Hiermit hat sich der Gesetzgeber für den grundsätzlichen Vorrang des Vertragsnaturschutzes gegenüber den ordnungsrechtlichen Naturschutz entschieden.

12. Kapitel

Düngung und Bundes-Bodenschutzgesetz Welche Rolle spielt das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) für die landwirtschaftliche Düngung? Das BBodSchG gilt für die landwirtschaftliche Düngung nur dann, wenn das Fachrecht "Einwirkungen auf den Boden nicht regelt" (vgl. § 3 Abs. I Nr. I und Nr. 4). Als Fachrecht für die landwirtschaftliche Düngung ist zu nennen: - einerseits § 8 Krw- I AbfG, die Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß von Rechtsverordnungen zur Regelung von Anforderungen an die Kreislaufwirt680 Der Kreis der besonders geschützten Tier- und Pflanzenarten ergibt sich vor allem aus der Bundesartenschutzverordnung i.d.F. v. 18. 09. 1989, abgedruckt bei Kloepfer Nr. 152. 681 Im Zusammenhang mit der Düngung käme allein nach § 20 f. Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG das Verbot in Betracht, wildlebende Pflanzen der besonders geschützten Arten zu beschädigen oder zu zerstören. 682 Vorläufer des § 3 a BNatSchG ist § 39 Sächsisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Sächsisches Naturschutzgesetz - SächsNatSchG v. 11. 10. 1994, GVBI. S. 1601, her. 20. 02. 1995, S. 106). Darüber hinaus hat Mecklenburg-Vorpommem den Vertragsnaturschutz explizit in seinem Naturschutzgesetz aufgenommen, vgl. § 51 Meck!VorpNatSchG v. 21. 07. 1998, GVBI. S. 647 ff.

15*

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4. Teil: Das deutsche Recht

schaft im Bereich der landwirtschaftlichen Düngung, und die darauf gestützten Verordnungen, also die AbfKlärV und die BioAbfV683 und - andererseits das DMG und die DüngeV684• Wenn bei der landwirtschaftlichen Düngung als Einwirkung auf den Boden diese genannten Fachgesetze eingehalten werden, dann gilt das BBodSchG nicht685 • Verstöße gegen die abfallrechtlichen oder düngemittelrechtlichen Vorschriften können zwar als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Die AbfKlärV, BioAbfV und DüngeV enthalten jedoch keine Regelungen dariiber, was mit dem Boden zu geschehen hat, auf dem die Dünger im Übermaß aufgebracht worden sind. Hier wäre es möglich, entsprechend den Regelungen des BBodSchG Anbaubeschränkungen und ggf. auch Sanierunganordnungen zu erlassen, wenn infolge der übermäßigen Aufbringung eine schädliche Bodenveränderung i.S.v. § 2 Abs. 3 BBodSchG vorliegt686. ZusammengefaSt bedeutet dies: Das Abfallrecht und Düngemittelrecht enthalten also zwar Vorschriften über das Einwirken auf den Boden, nicht aber solche, die sich auf die Herbeiführung schädlicher Bodenveränderungen durch rechtswidriges Aufbringen beziehen. Verläßt also die landwirtschaftliche Düngung den Rahmen des Abfall- und Düngemittelrechts und ist demnach rechtswidrig, so treten neben den Folgen des Fachrechts (Ordnungswidrigkeiten) hinsichtlich der dann schädlichen Bodenveränderungen die Rechtsfolgen des BBodSchG ein. 687 Es stellt sich die Frage, ob die in § 17 BBodSchG geregelte "Gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft", durch die die Vorsorgepflicht nach § 7 BBodSchG erfüllt wird, an die landwirtschaftliche Düngung Anforderungen stellen kann. Wie bereits festgestellt, gilt das BBodSchG für die landwirtschaftliche Düngung nur subsidiär (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. und Nr. 4 BBodSchG). Die unnachgiebige Subsidiaritätsregelung des § 3 Abs. 1 BBodSchG gilt aber auch für die Vorsorgepflicht, denn Vgl. § 3 Abs. I Nr. I BBodSchG. Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 4 BBodSchG. 685 § 3 Abs. 1 enthält also eine unnachgiebige Subsidiaritätsregelung: Das BBodSchG findet auch dann keine Anwendung, wenn die Anforderungen des Fachgesetzes hinter denjenigen des BBodSchG zurückbleiben (Landel/Wüterich, in: Landei/VoggiWüterich, BBodSchG, A IV, S. 37; Frenz, BBodSchG, § 3 Rn. 11). Diese Vorrangregelung ist vielfach kritisiert worden. So hatte z. B. die Fraktion der SPD im Bundestag gefordert, § 3 Abs. I so zu formulieren, daß das BBodSchG anwendbar sei, soweit nicht die Fachgesetze gleichlautende oder weitergehende Regelungen zum Schutz des Bodens enthielten (Vgl. Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 13/7891, 29; Radtke, in: HolzwarthiRadtkeiHilger, BBodSchG, § 3 Rn. 4, § 17 Rn. 2m. w. N.). 686 Radtke, in: Holzwarth I Radtke I Hilger, BBodSchG, § 3 Rn. 8. In diesem Fall steht dem Landwirt kein angemessener Ausgleich nach § 10 Abs. 2 BBodSchG zu, weil er der Verursacher der schädlichen Bodenveränderung ist. 687 Becker, BBodSchG, § 3 Rn. ll, 18; Frenz, BBodSchG, § 3 Rn. 28. Auch im Hinblick von Altlasten gilt: Wenn jemand im Rahmen der fachgesetzlichen Vorschriften düngt, wird durch deren Spezialitätscharakter die Anwendbarkeit des BBodSchG ausgeschlossen. 683 684

13. Kap.: Umsetzung der Nitratrichtlinie

229

sie richtet sich gegen das Entstehen "schädlicher Bodenveränderungen", und die landwirtschaftliche Düngung unter Einhaltung der Fachgesetze stellt aber keine "schädliche Bodenveränderung" im Sinne des BBodSchG dar688 .

13. Kapitel

Umsetzung der Nitratrichtlinie Am 19. 12. 1993 war die Umsetzungsfrist der Nitratrichtlinie abgelaufen. Erst mit der DüngeV vom 26. 01. 1996 hat Deutschland die Richtlinie umgesetzt und zwar im Hinblick auf die Vorschriften zur Ausbringung von Düngern. Mit der DüngeV wurde die Nitratrichtlinie flächendeckend umgesetzt, d. h. unabhängig vom Grad der vorhandenen Belastung der Gewässer. Die nach der Nitratrichtlinie erforderliche Regelung zum Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung wurde ebenfalls verspätet umgesetzt. Erst seit 1999 gibt es in allen Bundesländern Regelungen über die Lagerkapazität689 • A. Klage der Kommission vor dem EuGH

Nachdem die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland durchgeführt hatte, hat sie nun mit Schriftsatz vom 28. 04. 2000 vor dem EuGH Klage erhoben. Deutschland hat mit Schriftsatz vom 03. 07. 2000 beantragt, die Klage abzuweisen. Die Europäische Kommission beanstandet690, daß die DüngeV die Aufbringungsobergrenzen für tierischen Dung von 170 kg N bzw. 210 kg N pro ha im Jahr nicht im vollem Umfang richtlinienkonform regelt. Sie hält es für unzulässig, Ammoniakverflüchtigungen bei der Berechnung der Obergrenzen abzuziehen; dies betrifft einerseits die Lagerungsverluste (vgl. § 4 Abs. 5 S. 2 DüngeV) und andererseits die Ausbringungsverluste (vgl. § 2 Abs. 1 S. 4 DüngeV).

1. Abzug der Ausbringungsverluste gem. § 2 Abs. 1 S. 4 Dünge V richtlinienkonfonn?

Zwar darf gern.§ 3 Abs. 7 DüngeV nicht mehr als 170 kg N bzw. 210 kg N pro ha aufgebracht werden. Diese Aufbringungsobergrenzen werden aber relativiert. 688 Vgl. Becker, BBodSchG, § 3 Rn. 4, § 17 Rn. 2, S. 8; Radtke, in: Holzwarth/Radtke/ Hilger, BBodSchG, § 3 Rn. 2; Bickel, BBodSchG, § 17 Rn: 1. 689 Zu den Anlagenverordnungen vgl. 4. Teil: 10. Kap. B. 690 Klage vor dem EuGH gegen die Bundesrepublik Deutschland v. 28. 04. 2000, in der Rechtssache C 161/00- 1, S. 6.

230

4. Teil: Das deutsche Recht

Bei der Autbringung von Dung geht ein gewisser Anteil Stickstoff in die Luft verloren (Ammoniakverflüchtigung) und wird nicht den zu düngenden Pflanzen zugeführt. Der Landwirt darf beim Ausbringen des Dungs für die Ermittlung der Gesamtstickstoffmenge die entsprechend dem Ausbringungsverfahren unvermeidlichen Ausbringungsverluste anrechnen und zwar bis zu 20% der vor der Ausbringung ermittelten Gesamtstickstoffmengen (vgl. § 2 Abs. 2 S. 4 DüngeV). Die zugelassenen Abzüge der Ausbringungsverluste können dazu führen, daß der Landwirt statt 170 kg N pro ha im Jahr z. B. 180 kg N pro ha im Jahr ausbringt. Die Obergrenze nach der Nitratrichtlinie bezieht sich nicht nur darauf, wieviel Stickstoff auf den Boden aufgebracht wird (und damit den Pflanzen zugeführt wird), sondern darauf, wieviel Stickstoff insgesamt ausgebracht wird, also der Umwelt zugeführt wird. Stickstoffmengen, die beim Düngungsvorgang in die Luft entweichen, schlagen sich weitgehend auf dem Boden und auf Gewässer wieder nieder und tragen damit auch zur Gewässerverunreinigung bei. Die verflüchtigten Ammoniakmengen werden zwar wahrscheinlich für den Betrieb des düngenden Landwirts keine Gewässerverunreingigung verursachen, jedoch in nahegelegenen Gebieten. Die Nitratrichtlinie will die Gewässerverunreinigung bekämpfen, wobei sie sowohl die direkte als auch die indirekte Ableitung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen erlaßt. Dieser Ansatz der Nitratrichtlinie wird auch dem Ursprungsprinzip nach Art. 174 Abs. 2 S. 2 EGV gerecht, wonach das Problem dort angegangen werden soll, wo es entsteht691. Deutschland rechtfertigt den Abzug für Verdunstungsverluste von Stickstoff im wesentlichen mit dem auch in der Richtlinie verartkerten Grundsatz, das Gleichgewicht zwischen dem Stickstoffbedarf und der Stickstoffversorgung der Pflanzen sicherzustellen. Maßgeblich sei die Stickstoffmenge, die auch wirklich auf dem Boden ankomme und den Stickstoffbedarf der Pflanzen abdecke. Dem Grundsatz der bedarfsgerechten Düngung und den Aufbringungsobergrenzen von 170 kg bzw. 210 kg N liegen unterschiedliche Intentionen zugrunde. Der Grundsatz der bedarfsgerechten Düngung dient dem Interesse der Landwirtschaft (Bewirtschaftung), aber auch dem Gewässerschutz. Hingegen zielen die Obergrenzen nur auf den Gewässerschutz ab. Um den Nährstoffbedarf der Pflanzen abzudecken, könnte es erforderlich sein, mehr Stickstoff aufzubringen als es die Obergrenze zuläßt. Die Obergrenze beschränkt die Düngung, auch wenn dann im Ergebnis nicht der Nährstoftbedarf der Pflanzen gedeckt werden kann. Zuerst muß der Landwirt also den Düngebedarf ermitteln, dem viele Faktoren zugrunde liegen, wie z. B. eben die Ammoniakverflüchtigung beim Düngungsvorgang, aber auch die Niederschläge, die wiederum dem Boden Stickstoff zuführen692. Kommt der Landwirt aber dann zu dem Ergebnis, daß der Düngebedarf 691 Vgl. auch Schreiben XI/022349 v. 03. 12. 1997 der Dienststellen der Kommission an die Bundesrepublik Deutschland (Anlage X der Klage der Kommission).

13. Kap.: Umsetzung der Nitratrichtlinie

231

z. B. 180 kg N pro ha im Jahr beträgt, so darf er trotzdem nur 170 kg N pro ha ausbringen. Zwischenergebnis: Die Abzugsregelung für Arnmoniakverflüchtigung nach § 2 Abs. 1 S. 4 DüngeV relativiert die Obergrenze. Damit ist die Obergrenze nach § 3 Abs. 7 DüngeV nicht richtlinienkonform.

Il. Abzug der Lagerungsverluste gem. § 4Abs. 5 S. 2 DüngeVrichtlinienkonform?

Ferner beanstandet die Kornmission die Berücksichtigung von Lagerungsverlusten nach § 4 Abs. 5 S. 2 Dünge V. Wenn Dung gelagert wird, entflieht ihm ein gewisser Anteil von Stickstoff. Bevor der Landwirt den Dung ausbringt, muß er erst einmal den im Dung enthaltenen Stickstoffgehalt ermitteln. Entweder untersucht der Landwirt den Dung, oder er wendet Berechnungs- und Schätzverfahren oder Richtwerte an. Entscheidet er sich für ein Berechnungs- bzw. Schätzverfahren, das keine Lagerungsverluste berücksichtigt, so darf er die Lagerungsverluste abziehen und zwar bei Gülle und Jauche 10% und bei Festmist 25% der in den tierischen Ausscheidungen enthaltenen Gesamtstickstoffmengen (§ 4 Abs. 5 S. 2 DüngeV). Die Kommission meint, daß auf die "Dungmengen ab Lager" abzustellen sei, was aber m.E. etwas schleierhaft formuliert ist. Nicht gemeint sein kann damit, daß die Obergrenze von 170 kg N schon ab der Lagerung des Dungs greift, weil schon ab diesem Zeitpunkt Stickstoff in die Luft und dann auch in die Gewässer gelangen kann. Die Obergrenze bezieht sich nämlich ausdrücklich auf die Ausbringung. Zu prüfen ist, ob die Regelung über die Berücksichtigung von Lagerverlusten bei Berechnungs- und Schätzverfahren mit der Richtlinie vereinbar ist. Wenn der Landwirt sich für die Untersuchung des Dungs entscheidet, dann ermittelt er den tatsächlich im Dung noch vorhandenen Stickstoff. Das Problem des Abzugs der Stickverluste entsteht nicht, da die Verluste ja schon eingetreten sind. Die Kommission beanstandet nicht die Untersuchung als Methode der Ermittlung des Stickstoffgehalts. Es ist daher nicht nachvollziehbar, warum dann die Abzüge bei den Berechnungs- und Schätzverfahren beanstandet werden, wenn man davon ausgeht, daß die in der DüngeV zugrundegelegten Werte fachlich untermauert sind. Kritikpunkt könnte allenfalls nur sein, daß der Stickstoff im Dung nicht genau untersucht, sondern nur geschätzt wird, was zu Ungenauigkeiten führen kann. Die Nitratrichtlinie überläßt aber den Mitgliedstaaten die Auswahl der Ermittlungsmethoden. In dieser Hinsicht findet man in der Richtlinie nur die Aussage, daß die Mit-

692 Deutschland meint, die Zurechnung des Stickstoffniederschlags neutralisiere den Abzug der Stickstoffverluste und stelle sicher, daß die befürchtete Überschreitung der Obergrenze der Nitratrichtlinie nicht wirklich drohe. Diese beiden gegenübergestellten Posten müssen aber nicht identisch sein und fraglich bleibt, ob damit tatsächlich die Verlustrechnung ausgeglichen ist.

232

4. Teil: Das deutsche Recht

gliedstaatendie Mengen auf der Grundlage von Tierzahlen berechnen können (vgl. Anhang III Ziff. 3 Nitratrichtlinie). Zwischenergebnis: Die Regelung über die Lagerungsverluste ist richtlinienkonforrn, sofern sie fachlich untermauert ist.

B. Umsetzung der Nitratrichtlinie durch die Düngeverordnung im übrigen Zu prüfen ist, inwieweit die Düngeverordnung die Nitratratrichtlinie im übrigen umgesetzt hat. Von den freiwillig aufzunehmenden Regeln der guten fachlichen Praxis693 sind die Beibehaltung einer Mindestpflanzenbedeckung und die Aufstellung von Düngeplänen für die einzelnen Betriebe nicht aufgenommen worden694• In Teilen geht die DüngeV jedoch beträchtlich über die Nitratrichtlinie hinaus. Sie begrenzt auch die Phosphat- und Kalizufuhr, indem sie für sehr hoch mit Phosphat oder Kali versorgte Böden die Ausbringung von Gülle nur gestattet, wenn schädliche Einwirkungen auf Gewässer nicht zu erwarten sind695 •

14. Kapitel

Entwürfe zum Umweltgesetzbuch Neue inhaltliche und systematische Ansätze zur Regelung der Düngerproblematik sind in den Entwürfen zum Umweltgesetzbuch zu finden und zwar im Professorenentwurf zum Besonderen Teil von 1994 (UGB-Proffi)696 und im Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission von 1997 (UGB-KomEt97 • Da die Sachverständigenkommission den Professorenentwurf berücksichtigt und ihn weiterentwickelt hat, soll sich die folgende Analyse im wesentlichen nur auf den UGB-KomE beziehen. So wird im UGB-KomE hinsichtlich der Düngerproblematik insbesondere vorgeschlagen, 1. die rechtlichen Anforderungen an die Anwendung von Düngemitteln im Kapitel über den Bodenschutz zu verankern, Vgl. dazu Anhang II B. der Nitratrichtlinie. Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), Rz. 48. 695 Götz, Umweltschutz und Land- sowie Forstwirtschaft (1998), Rz. 49. 696 Der Professorenentwurf zum Allgemeinen Teil des Umweltgesetzbuches stammt aus dem Jahre 1990. 697 Das Bundeskabinett hat im Oktober 1999 beschlossen, den UGB-KomE aus verfassungsrechtlichen Erwägungen zurückzustellen und zwar insbesondere wegen der Kompetenzen der Länder im Bereich des Gewässer- und Naturschutzes, s. Heydebrand, in: Landwirtschaftskammer Weser-Ems (Hrsg.), S. 91. 693 694

14. Kap.: Entwürfe zum Umweltgesetzbuch

233

2. eine Stickstoffabgabe einzuführen, 3. die Düngung als unechte Gewässerbenutzung zu regeln und 4. den Anlagen zum Umgang mit Gülle, Jauche und Silagesickersäften die Sonderstellung im wasserrechtlichen Anlagenrecht zu entziehen.

A. Bodenschutz und Düngung Im geltenden Recht sind konkretere Anforderungen an den Einsatz zum Düngemitteln einerseits im Düngemittelrecht (§ Ia DMG, DüngeV) und andererseits im Abfallrecht (§ 8 Krw- I AbfG; AbfklärV und BioAbfV) zu finden. Wegen des engen Sachzusammenhangs mit dem Bodenschutz, schlägt die Sachverständigenkommission in ihrem Entwurf vor, die Anwendung von Düngemitteln im Kapitel Bodenschutz zu verorten. So gehört u. a. zu den natürlichen Funktionen des Bodens, die zu erhalten und wiederherzustellen sind, die Bedeutung des Bodens als Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium für stoffliche Einwirkungen aufgrund der Filter-, Puffer- und Stoffumwandlungseigenschaften, insbesondere auch zum Schutz des Grundwassers(§ 327 Abs. 1 Nr. 1 c UGB-KomE).

I. Gute fachliche Praxis Der UGB-KomE nennt Rahmenbedingungen für den Einsatz von Düngemitteln, zum einen in der allgemeinen Vorschrift "zur guten fachlichen Praxis einer umweltschonenden Bodenertragsnutzung" (§ 332) und zum anderen in der besonderen Vorschrift zur "Anwendung von Düngemitteln" (§ 334), wobei die besondere Vorschrift des § 334 UGB-KomE die allgemeine Vorschrift des § 332 UGB-KomE und auch die Grundpflichten zum Bodenschutz nach § 329 UGB-KomE konkretisiert698. Nach der allgemeinen Vorschrift zur guten fachlichen Praxis muß der Einsatz von Düngemitteln nach Menge und Gefährlichkeit so gering wie möglich gehalten werden(§ 332 Abs. 1 Nr. 6 UGB-KomE), und es dürfen nur so viele Düngemittel auf den Boden aufgebracht werden, wie von den Pflanzen und vom Boden verarbeitet werden, solange dadurch keine unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteile entstehen (§ 332 Abs. 1 Nr. 8 UGB-KomE). Die besondere Vorschrift des § 334 UGB-KomE zur Anwendung von Düngemitteln lautet in ihrem Abs. 1: "Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel dürfen nicht angewandt werden, soweit der Anwender damit rechnen muß, daß ihre Anwendung im Einzelfall schädliche Einwirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier, die Fruchtbarkeit des Bodens oder auf das 698

Im UGB-ProfE vgl. § 290 f.

234

4. Teil: Das deutsche Recht

Grundwasser oder erhebliche schädliche Einwirkungen auf andere Umweltgüter hat". Die Zweckrichtung der guten fachlichen Praxis, die bislang nach § Ia Abs. I S. 2 DMG "insbesondere" in der Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit Erzeugnissen besteht, verlagert sich im UGB-KomE zugunsten des Umweltschutzes. Die Regeln der guten fachliche Praxis für die Anwendung von Düngemitteln können durch Rechtsverordnung näher bestimmt und ergänzt werden(§ 334 Abs. 2 UGB-KomE). Der Vorteil dieser vorgeschlagenen Verordnungsermächtigung besteht zunächst einmal darin, daß sie die Verordnungsermächtigungen nach § la Abs. 3 DMG und nach § 8 Krw- I AbfG miteinander verzahnt. Die Verschmelzung von§ la DMG und§ 8 Krw-1 AbfG würde eine übersichtliche Regelung schaffen. Außerdem ermächtigt§ 334 Abs. 2 UBG-KomE zum Erlaß von Verordnungen, die strengere Anforderungen regeln können, als sie nach geltendem Recht zulässig sind. Diese Ermächtigung geht also über§ la Abs. 3 DMG und§ 8 Krw-1 AbfG hinaus. So müssen z. B. die Wirtschaftsdünger und Sekundärrohstoffdünger nicht wie nach § 8 Krw- I AbfG Abfälle zur Verwertung sein. Es bedarf dann keiner Abgrenzung zwischen Abfall und Produkt, die aufgrund der dehnbaren Kriterien zur Rechtsunsicherheit führen kann. Ferner gilt für Wirtschaftsdünger nicht die Einschränkung des § 8 Abs. 2 S. 2 Krw-1 AbfG, wonach für Wirtschaftsdünger nur insoweit Anforderungen geregelt werden dürfen, als das Maß der guten fachlichen Praxis überschritten wird. Sowohl in rechtstechnischer Hinsicht als auch im Interesse eines effektiven Umweltschutzes wäre die Vorschrift des § 334 Abs. 4 UGBKomE zu begrüßen.

II. Ökonomische Instrumente

I. Ökologischer Landbau Für die Förderung des ökologischen Landbaus nach§ 335 UGB-KomE wird u. a. als Voraussetzung ein restriktiver bzw. nur subsidiärer Einsatz von organischen und mineralischen Düngemitteln verlangt. Die Fruchtbarkeit und die biologische Aktivität des Bodens soll insbesondere durch den Anbau von Leguminosen erhalten werden. 2. Stickstoffabgabe Als zusätzliches Instrument zur Reduzierung von Stickstoffeinträgen wird die Erhebung einer Stickstoffabgabe als Lenkungsabgabe vorgeschlagen (§§ 336 UBG-KomE), die noch an anderer Stelle analysiert wird699• 699 Vgl. 4. Teil: 15. Kap. A. Der Professorenentwurf enthält keinen Vorschlag zur Einführung einer Stickstoffabgabe.

14. Kap.: Entwürfe zum Umweltgesetzbuch

235

B. Gewässerschutz

/. Düngung als Gewässerbenutzung Zwar kann die landwirtschaftliche Düngung nach geltendem Recht gern. § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG als unechte Gewässerbenutzung erlaubnispflichtig sein700. Doch im Hinblick auf die Düngung wird die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG praktisch so gut wie gar nicht angewendet, weil die Feststellung der Schädlichkeit der einzelnen Nutzungen im behördlichen Vollzug erhebliche Schwierigkeiten bereitet701 . Um dem abzuhelfen, soll nach dem UGB-KomE explizit geregelt werden, daß "die Nutzung von Grundflächen zur intensiven Tierhaltung und zum Aufbringen von Jauche, Gülle oder Stallmist sowie zum intensiven Pflanzenanbau" als Gewässerbenutzung im Sinne des§ 356 Abs. S. 2 Nr. 2 UGB-KomE gilt, wenn dadurch nachteilige Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers hervorgerufen werden können702. Allein diese Regelung würde im Vergleich zum geltenden § 3 Abs. 2 Nr. 2 WHG den Vollzug noch nicht erleichtern. Daher wird eine Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen vorgesehen, wonach die Sachverhalte weiter konkretisiert und die genehrnigungsbedürftigen703 Nutzungen näher bestimmt werden sollen (vgl. § 371 S. 2, § 391 S. 2 UGB-KomE) 704.

Il. Wasserschutzgebiete Die Anforderungen an die Festsetzung von Wasserschutzgebieten gern. § 19 Abs. 1 WHG und die möglichen Schutzanordnungen gern. § 19 Abs. 2 WHG sollen im wesentlichen unverändert übernommen werden (vgl. § 394 Abs. 1 und Abs. 2 UGB-KomE705 ). Lediglich als Klarstellung gegenüber dem geltenden Recht soll ergänzend bestimmt werden, daß die Länder die Wasserschutzgebiete durch Rechtsverordnung festsetzen. Die Entschädigungs- und Ausgleichsbestimmungen in § 19 Abs. 3 und Abs. 4 WHG sollen allerdings geändert werden. Zum einen sollen die Voraussetzungen 700 Vgl. dazu bereits ausführlich 4. Teil: 7. Kap. B. II. 2. a). 701 Begründung zum UGB-KomE, S. 1118. 702 Dies wird in§ 371 UGB-KomE für die Oberflächengewässer und in§ 391 UBG-KomE für Grundwasser bestimmt. 703 Der UGB-KomE unterscheidet nicht zwischen Erlaubnis und Bewilligung; in § 361 UGB-KomE ist nur von der Genehmigung für Gewässerbenutzungen die Rede. 704 Die Sachverständigenkornmission greift damit die Idee des § 259 ProfE auf, der wiederum auf den Vorschlag des Rates von Sachverständigenfragen für Umweltfragen im Sondergutachten Umweltprobleme der Landwirtschaft 1985, Rn. 1280 f. beruht. Vgl. UGB-KomE, Begründung, S. 1123; UGB-ProfE, Begründung, S. 544. 1os Vgl. § 264 UGB-ProfE.

236

4. Teil: Das deutsche Recht

für einen Entschädigungsausgleich bei Eigentumsbeeinträchtigungen gegenüber der Salvatorischen Entschädigungsklausel § 19 Abs. 3 WHG präzisiert werden, indem§ 394 Abs. 3 UGB-KomE bestimmt706: "Setzt eine Anordnung nach Abs. 2 Duldungspflichten oder Beschränkungen von Nutzungsrechten fest, die unter Beachtung der Umweltpflichtigkeit des Eigentums zu einer unzumutbaren Bigenturnsbeeinträchtigung führen, so ist dafür nach Maßgabe des Landesrechts Entschädigung zu leisten; ...". Zum anderen soll ein Billigkeitsausgleich bei erhöhten Anforderungen an die land- und forstwirtschaftliche Nutzung nur noch für Härtefalle in Betracht kommen. Außerdem bleibt es den Ländern überlassen, ob sie einen solchen Härteausgleich schaffen (s. § 394 Abs. 4 UGB-KomE: "Die Länder können ..."). Hingegen besteht gern. § 19 Abs. 4 WHG ein Anspruch auf Billigkeitsausgleich nach Landesrecht. Die Länder waren also durch§ 19 Abs. 4 WHG verpflichtet worden, eine entsprechende Regelung zu schaffen, d. h. das Rahmenrecht in Landesrecht umzusetzen. Anders als im geltenden Recht soll ein solcher Billigkeitsausgleich nicht nur für die Land- und Forstwirtschaft, sondern auch für andere Bereiche (z. B. Gärtnereien) in Betracht kommen. Ware ein Billigkeitsausgleich nach Maßgabe des § 19 Abs. 4 WHG in einem Umweltgesetzbuch, wie ihn die Sachverständigenkonunission konzipiert hat, überhaupt rechtlich zulässig? Nach dem UGB-KomE ist in § 6 ausdriicklich das Verursacherprinzip vorgesehen. Im geltenden Recht ist das Verursacherprinzip nicht als eigenständiges Umweltrechtsprinzip verankert. Daher ist auch der Vorwurf, der Billigkeitsausgleich nach § 19 Abs. 4 WHG durchbreche das Verursacherprinzip, bisher nur von rechtspolitischer Relevanz707• Daran würde auch die selbständige gesetzliche Verankerung des Verursacherprinzips nichts ändern. Der Gesetzgeber kann nämlich von einem einfachgesetzlich geregelten Verursacherprinzip abweichen.§ 19 Abs. 4 WHG wäre daher auch unter Berücksichtigung des UGB-KomE als rechtmäßig zu bewerten. § 19 Abs. 4 WHG würde eine spezielle Ausnahmeregelung von § 6 UGB-KomE darstellen. Dem Gesetzgeber wäre grundsätzlich nur dann eine Abweichung vom Verursacherprinzip versagt, wenn das Verursacherprinzip im Grundgesetz verankert wäre. Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG zum Umweltschutz führt zu keinem anderen Ergebnis.

1/l. Anlagen zum Umgang mit wasser- und bodengefährdenden Stoffen

Im Unterschied zu dem geltenden§ 19g Abs. 2 WHG sollen die Anlagen zum Umgang mit Gülle, Jauche und Silagesickersäften keine Sonderstellung mehr im Entsprechend § 264 Abs. 4 ProtE. s. statt aller Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, S. 174, Fn. 186 ff. m. w. N. 706 707

15. Kap.: Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

237

Anlagenrecht einnehmen708. Nach Auffassung der Sachverständigenkornmission ist die bestehende Privilegierung in § 19g Abs. 2 WHG nicht gerechtfertigt, zurnal nicht erkennbar ist, daß die Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Gülle, Jauche und Silagesickersäften generell weniger wassergefahrdend sind als andere Anlagen709.

C. Düngemittelrecht

Die Vorschriften des Düngemittelrechts sollen zum größten Teil übernommen. Dies bezieht sich zum einen auf die Zulassung von Düngemitteln (vgl. §§ 693 ff. UBG-KornE710) und zum anderen auf die Einrichtung eines Klärschlamm-Entschädigungsfonds (§ 699 UGB-KornE). Die Anwendung von Düngern soll wie bereits dargestellt im Abschnitt über Bodenertragsnutzung in § 334 UGB-KornE verortet werden.

15. Kapitel

Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe A. Stickstoffabgabe im UGB-KomE

In § 336 UGB-KornE wird die Einführung einer Stickstoffabgabe vorgeschlagen, die dazu führen soll, daß die Landwirte weniger Handelsdünger zukaufen und den Wirtschaftsdünger besser einsetzen. Mit der Stickstoffabgabe soll der Einsatz von Stickstoffdünger reduziert und damit ein Beitrag zum Schutz des Wassers und Bodens geleistet werden. Ein Vorteil gegenüber ordnungsrechtlichen Maßnahmen ist der einfachere Vollzug. Kontrollproblerne wie bei der Durchsetzung der DüngeV treten nicht auf. Obwohl auch der Einsatz von Wirtschaftsdünger, insbesondere von Gülle, zur Überversorgung mit Stickstoff beiträgt, soll dieser Einsatz nicht mit einer Abgabe belastet werden. Eine Gülleabgabe würde zu unüberwindbaren organisatorischen (Kontroll-)Problemen und hohen Umsetzungskosten führen, da sie aus technischen Griinden beim einzelnen Landwirt (als jährliche Abgabe je Mastschwein, Rind etc.) ansetzen rnüßte. 711

708 Vgl. zu den Anforderungen an Anlagen zum Umgang mit wasser- und bodengefährdenden Stoffen§§ 398 ff. UGB-KomE und§ 262 UGB-ProfE. Zum geltenden Recht 4. Teil: 10. Kap. A. II. 709 Begründung zum UGB-KomE, S. 1137; vgl. auch Kloepfer, § 11 Rn. 148. 710 s. auch§§ 532 - 541 UGB-ProfE. 711 Begründung zum UGB-KomE, S. 1003 f.

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4. Teil: Das deutsche Recht

Die Einführung einer Stickstoffabgabe ist schon des öfteren gefordert worden, insbesondere vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen712. Auf politischer Seite haben sich insbesondere Bündnis 90/Die Grünen für eine Stickstoffabgabe ausgesprochen. In die Koalitionsvereinbarung von 1998 zwischen SPD und Bündnis 90 I Die Grünen wurde jedoch die Einführung einer Stickstoffabgabe nicht als Ziel aufgenommen713 . Nach der Koalitionsvereinbarung soll zur Reduzierung des Düngemitteleinsatzes die Forschung und Beratung intensiviert werden. Befürworter einer Stickstoffabgabe stützen sich auch auf die Erfahrungen im europäischen Ausland mit einer Abgabe auf Handelsdünger. Eingeführt worden sind in Österreich bereits I986 die Düngemittelabgabe714 und in Dänemark 1997 die Stickstofffabgabe715. Nunmehr ist auch in Frankreich eine Ökosteuer auf Düngemittel geplant7I6. I. Ausgestaltung

I. Erhebung durch die Länder Die bundesrechtliche Stickstoffsteuer soll als Umweltabgabe i.S. v. § I90 Abs. I S. 2 UGB-KomE durch die Länder erhoben werden und ihnen zufließen.

2. Abgabetatbestand und Abgabenpflichtige Die Abgabe soll gern.§ 336 Abs. I UGB-KomE auf die Verwendung von mineralischem Stickstoffdünger erhoben werden, wobei als Verwendung gelten soll: I. die Verschaffung der Verfügungsmacht, ansonsten die Abgabe durch den Hersteller, 2. die Einfuhr,

3. die Herstellung zum Eigenverbrauch. Sofern die Sticktstoffdünger zu anderen Zwecken als zur Düngung im Inland verwendet werden sollen, soll keine Abgabe erhoben werden. 712 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1985, BT Drs. I 0/3613 Rz. 1389 ff.; Sondergutachten 1996, BT Drs. 13/4109 Rz. 197 ff.; Umweltgutachten 2000, BT Drs. 14/3363 Rz. 553. 713 Vgl. AGRA-EUROPE 43/98, Dokumentation 14. 714 Die Düngemittelabgabe v. 18. 04. 1986 wurde mit der ersten Marktordnungsgesetz-Novelle (BGBI. 208/1986) eingeführt. 1987 wurden die Abgabensätze angehoben (BGBI. 324/ 1987); Köck, IUR 1991, 12. s. zur genaueren Darstellung der Österreichischen Düngemittelabgabe, Reichmann, Umweltabgaben, S. 222 f.; Michaelis, ZUR 1998, 303 f. 715 AGRA-EUROPE 27/98, Länderberichte 21 ff. 716 Vgl. dazu AGRA-EUROPE 50/98, Länderberichte 4, 5.; 25/99, Länderberichte 17; 16/2000, Länderberichte 25.

15. Kap.: Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

239

Abgabepflichtig sind entsprechend dem Abgabetatbestand der Hersteller, zollrechtliche Einführer und Vertreiber (vgl. § 336 Abs. 2 UGB-KornE).

3. Abgabenhöhe Die Abgabe bemißt sich nach Kilogramm Reinnährstoff an Stickstoff (N), vgl. § 336 Abs. 4 S. 1 UGB-KornE. Die Höhe der Abgabensätze ist im UGB-KornE noch offengelassen. Angestrebt wird in etwa eine Verdoppelung des Preises für mineralische Stickstoffdünger717. 4. Verwendung des Aufkommens Entsprechend der in§ 194 UGB-KornE vorgesehenen Zweckbindung des Abgabenaufkommens bestimmt § 336 Abs. 5 UGB-KornE, daß das Aufkommen der Stickstoffabgabe zweckgebunden für Maßnahmen zu verwenden ist, die einer umweltschonenden Bodenertragsnutzung dienen. Beispielhaft werden drei Förderkreise aufgezählt: 1. die Förderung des Verzichts auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel und anderer Extensivierungsmaßnahmen sowie des ökologischen Landbaus, 2. Forschung und Entwicklung im Bereich der Agrar- und Ernährungswissenschaft zur Verbesserung von umweltgerechten Produktionsverfahren und Betriebsmitteln sowie zur Erhaltung oder Verbesserung der Qualität von biologischen Ressourcen, 3. Information und Beratung der Betreiber von Land- und Forstwirtschaft über ökologische Produktionsverfahren und Betriebsmittel.

li. Vereinbarkeif mit dem EG-Recht

Die Prüfung des gemeinschaftlichen Primärrechts ergibt, daß insbesondere kein Verstoß gegen das Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung (Art. 25 EGV)718 oder das Verbot diskriminierender Warensteuern (Art. 90 EGV)719 vorliegt. Die vorgeschlagene Belastung der Einfuhr von Handelsdüngern bezieht sich zum einen Vgl. Begründung zum UGB-KomE, S. 1006. Wird auf eine Ware, die eine Grenze zwischen den Mitgliedstaaten überschreitet, wegen des Grenzübertritts eine Abgabe erhoben, dann ist die Abgabe gern. Art. 25 EGV generell unzulässig. Vgl. z. B. EuGH, Slg. 1981,283, 301 f.; 1982, 1409, 1428; Schweitzer/Hummer. Europarecht, § 14 Rn. 1091 ff.; Streinz, Europarecht, Rn. 716 ff. 719 Nach Art. 90 EGV ist es verboten, auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar höhere Abgaben zu erheben als auf gleichartige oder substituierbare inländische Waren. Ausführlicher hierzu z. B. Emmert, Europarecht, § 30 Rn. 14. 717 718

240

4. Teil: Das deutsche Recht

nicht auf Gemeinschaftsdünger720. Handelsdünger aus anderen Mitgliedstaaten und aus dem Inland sollen zum anderen bei ihrer Veräußerung gleichermaßen belastet werden. Bei der Verwendung des Aufkonunens zu den genannten Zwecken sindjedoch die Beihilfevorschriften des Art. 87 EGV zu beachten721 . Sekundärrechtliche Regelungen der Gemeinschaft stehen nationalen Umweltabgaben nur dann entgegen722, wenn die gemeinschaftliche Regelung insofern abschließend gestaltet ist723 • Ein solcher abschließender Regelungscharakter ist gerade bei Umweltschutzbestimmungen die Ausnahme. Der Spielraum der Mitgliedstaaten zur Flankierung der bisher überwiegend ordnungsrechtlichen Umweltvorschriften der Gemeinschaft durch eine Abgabenpolitik ist daher groß724• Hinsichtlich einer Stickstoffabgabe besteht noch keine gemeinschaftliche Regelung. Auch einschlägige Richtlinien führen zu keiner Sperrwirkung für die nationale Einführung einer Stickstoffabgabe. Nach der Nitratrichtlinie 911676 sollen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Aktionsprogramme zusätzliche Maßnahmen und verstärkte Aktionen ergreifen, die sie für erforderlich halten, um die Richtlinie umsetzen zu können (vgl. Art. 5 Abs. 5). Im Rahmen der Aktionsprogramme können daher abgabenrechtliche Mittel eingesetzt werden. Aus Art. 5 Abs. 5 S. 2 der Richtlinie, wonach neben der Wirksamkeit der Maßnahmen auch ihrer Kosteneffizienz Rechnung zu tragen ist, kann gefolgert werden, daß verursacherbezogene ökonomische Instrumente erwünscht sind725 . Insofern wäre die nach dem Verursacherprinzip konstruierte Stickstoffabgabe eine zulässige Maßnahme. Die Düngemittelrichtlinie 761116126 untersagt zwar den Mitgliedstaaten, das loverkehrbringen von Düngemitteln aus Schutzinteressen, die die Richtlinie verfolgt, einzuschränken oder zu behindern. Sie hindert aber nicht die Mitgliedstaaten an der Einführung einer Stickstoffabgabe als Emissionsabgabe727 . Eine Stickstoffabgabe auf Handelsdünger würde auch nicht die gemeinsamen Marktordnungen tangieren, da Handelsdünger schon nicht unter die Erzeugnisse des Anhanges I zu Art. 32 Abs. 3 EGV fallen 728 •

no Gern. § 336 Abs. 2 Nr. 2 UGB-KomE soll nämlich nur der zollrechtliche Einführer abgabepflichtig sein, also der Einführer von nichtgemeinschaftlichen Waren. Zur EG-Zollunion vgl. z. B. Oppennann, Europarecht, Rn. 1269 ff. 721 Vgl. z. B. Pieper, DÖV 1996, 235 ff. ausführlich zur Prüfung der Beihilfevorschriften bei der Verwendung des Umweltabgabenaufkommens. 722 Einen Überblick über die Folgen des EG-Rechts für Umweltabgaben findet man in der Mitteilung der Kommission vom 29. 01. 1997 (KOM (97) 9). 723 Vgl. Breuer, DVBI. 1992,494 ff. 724 Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 209 ff., 264 f.; Pieper, DÖV 1996, 234 ff.; Seidel, NVwZ 1993, 105 ff.; Hilf, NVwZ 1992, 107 ff. m Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 308. 726 Vgl. dazu oben 3. Teil: 2. Kap. A. I. 727 Vgl. Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 332 f. ns Vgl. Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 337 f.

15. Kap.: Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

241

Ill. Finanzveifassungsrechtliche Bewertung Die vorgeschlagene Stickstoffabgabe im UGB-KomE ist nicht als Steuer zu qualifizieren, da sie u. a. nicht nach allgemeinen Merkmalen von allen Bürgern erhoben werden soll729 • In Betracht zu ziehen sind aber als "nichtsteuerliche Abgaben" einerseits die Vorteilsabschöpfungsabgabe und andererseits die Sonderabgaben, die sich untergliedern in die Finanzierungssonderabgabe (Sonderabgabe im engeren Sinne), die Ausgleichsabgabe eigener Art und die Lenkungssonderabgabe. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine nicht steuerliche Stickstofftabgabe ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG. Die Regelung des Einsatzes von Handelsdünger ist nach ihrem Schwerpunkt dem Agrarrecht zuzurechnen, obwohl auch Bezüge zum Wasserrecht bestehen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG erfaßt auch Regelungen zur Organisation sowie Steuerung und Lenkung im Bereich der Agrarwirtschaft und schließlich auch die Abgaben.

I. Einordnung als Vorteilsabschöpfungsabgabe Die finanzverfassungsrechtlichen Einschränkungen sind relativ gering, wenn die Stickstoffabgabe als Vorteilsabschöpfungsabgabe730 eingestuft werden kann. Dies würde voraussetzen, daß der Abgabe ein den Abgabepflichtigen zugewandter Sondervorteil gegenübersteht731 . Soweit durch die Ausbringung des Handelsdüngers das Grundwasser und die Oberflächengewässer verunreinigt werden, ist diese Voraussetzung zu bejahen. Zum einen werden knappe natürliche Ressourcen genutzt. Zum anderen unterliegen das Grundwasser und die Oberflächengewässer einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsordnung. 732 Die Abgabe soll jedoch auch auf Stickstoffdünger erhoben werden, der nicht in die Gewässer eindringt, sondern den 729 Vgl. dazu Maurer; Staatsrecht, § 21 Rn. 19. Zur möglichen Ausgestaltung der Stickstoffabgabe als Steuer und zur Abgrenzung zwischen Verbrauchssteuer und Verkehrssteuer, vgl. Köck,, IUR 1991, 12. 730 Das BVerfG hat das Wasserentnahmeentgelt als "Vorteilsabschöpfungsabgabe" charakterisiert (BVerfGE 93, 319, 346 f.). Auch wenn für das Wasserentnahmeentgelt die Gegenleistungsabhängigkeit wie bei einer Gebühr zentrales Merkmal ist, vermeidet das BVerfG die Kennzeichnung als Gebühr. Nach der "klassischen" Definition der Gebühr kann das Wasserentnahmeentgelt keine Gebühr sein, weil das Entgelt nicht für Kosten der Verwaltung erhoben wird. Begrifflich läßt sich die Vorteilsabschöpfungsabgabe neben den Gebühren und Beiträgen als dritte Form der Vorzugslasten einordnen (ausführlich zum ganzen Jarass, Verfassungsrechtliche Vorgaben für ökologische Abgaben in NRW, unveröff. Gutachten 1997, S. 36 f., 39; vgl. auch Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 321 ff. ; Meyer; S. 101 f.). Die Vorteilsabschöpfungsabgabe muß insbesondere nicht in einen staatlichen Haushalt fließen (vgl. BVerfGE 78, 249, 269 f.). Ferner kann zwar die Verwendung des Abgabeaufkommens auf bestimmte Zwecke beschränkt werden, was aber nicht geboten ist (vgl. BVerfGE 93,319, 347). 731 Vgl. BVerfGE 93, 319, 345 f. 732 Vgl. BVerfGE 93,319, 345 f.

16 Härte!

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4. Teil: Das deutsche Recht

Pflanzen als Nährstoff dient. Insoweit fehlt es an einem Sondervorteil zugunsten der Landwirte.

2. Einordnung als Ausgleichsabgabe eigener Art Eine Ausgleichsabgabe eigener Art wird dadurch gekennzeichnet, daß ihr Zweck nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe ist, sondern der Ausgleich einer Belastung, die sich aus einer primär zu erfüllenden öffentlich-rechtlichen Pflicht ergibt. Sie wird denjenigen auferlegt, die diese Pflicht nicht erfüllen, und soll damit auch zur Erfüllung der Pflicht anhalten733 . Eine Einordnung als Ausgleichsabgabe eigener Art setzt also voraus, daß abgabepflichtig allein diejenigen sind, die einer grundsätzlich geltenden Rechtspflicht nicht nachkommen. Eine grundsätzliche Rechtspflicht besteht in Bezug auf das Ausbringen von Düngemitteln gern. § 2 Abs. 1 DüngeV nur insoweit, als Einträge in die Gewässer ausgelöst werden. Wenn die Stickstoffabgabe nur in diesen Fällen erhoben werden würde, läge eine Ausgleichsabgabe eigener Art vor. Dagegen kennt die DüngeV keine generelle Rechtspflicht, auch nur grundsätzlicher Art, das Ausbringen von Handelsdünger soweit wie möglich zu vermeiden734. Demnach scheidet eine Ausgleichsabgabe eigener Art aus.

3. Einordnung als Lenkungssonderabgabe Die Stickstoffabgabe kann nur dann als Lenkungssonderabgabe735 qualifiziert werden, wenn die Abgabepflichtigen eine handlungsbezogene Gruppenverantwortung für den mit der Abgabe verfolgten Zweck trifft und durch die zu lenkende Handlung die Allgemeinheit oder Dritte belastet werden736. Um das Kriterium der BVerfGE 92, 91, 117 unter Berufung auf BVerfGE 57, 139, 167 f.; 67, 256, 277. Zu den einzelnen Pflichten nach der DüngeV s. oben 4. Teil: 3. Kap. B. II. 735 Der mit einer Lenkungsabgabe verfolgte Zweck soll allein durch die Belastungswirkung der Abgabe erreicht werden und nicht durch die Verwendung der eingenommenen Mittel. Nach der Rechtsprechung des BVerfG können die Lenkungssonderabgaben nur dann eine eigenständige Gruppe bilden, wenn mit ihnen keinerlei Finanzierungszweck verfolgt wird. Andernfalls wären sie als Finanzierungssonderabgaben zu behandeln (BVerfGE 67, 256, 278; 82, 159, 181). Dagegen läßt das BVerwG einen untergeordneten Finanzierungszweck zu (BVerwGE 74, 308, 310). Nach der Ansicht des BVerfG können die strengen Anforderungen, die an die Erhebung von Finanzierungssonderabgaben zu stellen sind, nicht uneingeschränkt für Lenkungsabgaben gelten (BVerfGE 57, 139, 176; 67, 256, 278). Allerdings hat das BVerfG bislang offengelassen, was das im einzelnen bedeutet. In der Literatur sind spezifische Anforderungen entwickelt worden (vgl. dazu u. a. Jarass, DÖV 1989, 1013, 1020 f.; Breuer, DVBI. 1992, 494; Kluth, JA, 1996, 264). 736 Vgl. BVerwGE 74, 308, 312; Jarass, DÖV 1989, 1020 f.; ders. Verfassungsrechtliche Vorgaben für ökologische Abgaben in NRW, unveröff. Gutachten 1997, S. 63; Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 244 ff.; Breuer, DVBI. 1992,494. 733 734

15. Kap.: Vorschläge ftir eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

243

Belastung der Allgemeinheit oder Dritter bejahen zu können, reicht keine allgemeine kollektive Verantwortung der Gruppe aus, sondern ist eine individuelle Verantwortung des Abgabepflichtigen erforderlich. Das Wesen der Lenkungsabgabe als eine eigenständige Abgabenkategorie verlangt nämlich einen zu lenkenden Adressaten. Wer keine Belastung verursacht, braucht auch nicht gelenkt zu werden. An der Belastung der Allgemeinheit oder Dritter durch die Düngung fehlt es aber, soweit die Aufbringung von Stickstoffdünger nicht das Grundwasser oder die Oberflächengewässer verunreinigt und die Bodenfunktionen nicht dauerhaft beeinträchtigt, sondern vielmehr nur als Nährstoff für Pflanzen dient. Insofern werden die Voraussetzungen einer zulässigen Lenkungssonderabgabe nicht erfüllt.

4. Rechtfertigung als Finanzierungssonderabgabe Es kommt aber eine Rechtfertigung als Sonderabgabe im engeren Sinne, als Finanzierungssonderabgabe in Betracht. Diese Sonderabgaben müssen eine homogene Gruppe belasten, diese muß eine besondere Sachverantwortung für die zu finanzierende Aufgabe haben, und das Aufkommen muß im Interesse der belasteten Gruppe wieder ausgekehrt werden737• Die vorgeschlagene Stickstoffabgabe trifft die Land- und Forstwirtschaft als eine von anderen Teilen der Gesellschaft abgrenzbare und homogene Gruppe138• Zwar soll die Abgabe aus verwaltungstechnischen Gründen bei den Herstellern und Vertreibern erhoben werden, da eine Erhebung bei den Land- und Forstwirten praktisch schwierig wäre. Die Stickstoffabgabe trifft aber die Landwirte als Verbraucher, da die Stickstoffabgabe über den Preis auf die Landwirte überwälzt würde. Belastungsgrund ist demnach nicht die Unternehmerische Tätigkeit des Vertriebs oder der Herstellung von Stickstoffdünger, sondern die Nachfrage des Verbrauchers oder der Eigenverbrauch739• Auch besteht die besondere Sachverantwortung. Die Gruppe der Land- und Forstwirte steht der Aufgabe, insbesondere Nitratbelastungen des Wassers zu vermeiden, näher als andere Gruppen oder die Allgemeinheit, da sie durch die Düngung hierauf Einfluß hat740. Ferner muß das Aufkommen aus der Stickstoffabgabe gruppennützig verwendet werden. Zwischen den von der Sonderabgabe bewirkten Belastungen und den mit ihr finanzierten Begünstigungen muß eine sachgerechte Verknüpfung bestehen. Diese Verknüpfung wird hergestellt, wenn das Abgabenaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, verwendet wird. FremdnütBVerfGE 55,274, 305-308. Vgl. auch Köck, IUR 1991, 13. 739 Vgl. BVerfGE 91, 186, 204, wo die Endverbraucher als die eigentlich belastete Gruppe angesehen wird. 740 s. Begründung zum UGB-KomE, S. 1005. 737 738

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4. Teil: Das deutsche Recht

zige Sonderabgaben sind grundsätzlich unzulässig. Nicht erforderlich ist, daß das Aufkommen im Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen verwandt wird; in diesen Fällen läge eine Gebühr vor.741 Das Aufkommen aus der Stickstoffabgabe soll grundsätzlich gruppennützig verwendet werden742. Für die gruppennützige Verwendung ist es nicht erforderlich, daß der Abgabepflichtige unmittelbar bzw. primär von der Förderung profitiert. Ausreichend ist auch ein sekundärer Vorteil, wie das z. B. bei der Förderung der Forschung und Entwicklung von umweltgerechten Umweltverfahren sein kann. Zweifel an der gruppennützigen Verwendung tauchen lediglich hinsichtlich der Förderung des ökologischen Landbaus auf, denn Landwirte, die Stickstoffdünger bzw. Handelsdünger erwerben, betreiben in der Regel keinen ökologischen Landbau. Zu den Voraussetzungen des ökologischen Landbaus gehört nämlich u. a. der Verzicht auf Handelsdünger oder allenfalls nur dessen subsidiärer Einsatz743 . Indem das Aufkommen dem ökologischen Landbau zufließen soll, wird eine andere Gruppe von Landwirten gefördert, nicht aber die Abgabepflichtigen. Nach Ansicht des BVerfG sind nicht gruppennützige Sonderabgaben ausnahmsweise zulässig, sofern die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Griinden eindeutig rechtfertigt744. Wann diese Ausnahme im einzelnen greift, bleibt allerdings offen. Ein Rückgriff auf fremdnützige Sonderabgaben ist daher mit erheblichen verfassungsrechtlichen Risiken verbunden. 745

5. Ergebnis Nach alledem kann die im UGB-KomE vorgeschlagene Stickstoffabgabe verfassungsrechtlich als Sonderabgabe gerechtfertigt werden.

B. Geplante Gülleabgabe in Nordrhein-Westfalen I. Problemaufriß

In nördlichen Teilen von Nordrhein-Westfalen gibt es vorwiegend veredlungsintensive flächenunabhängige Betriebe. Durch die Intensivtierhaltung kommt es in BVerfGE 82, 159, 180 f.; 55, 274, 307 f. Zu den im UGB-KomE vorgeschlagenen Förderlaeise s. bereits oben 4. Teil: 15. Kap. A.l. 4. 743 s. dazu oben 4. Teil: 14. Kap. A. II. I. 744 BVerfGE 55, 274, 307; 82, 159, 180. 745 Jarass, Verfassungsrechtliche Vorgaben für ökologische Abgaben in NRW, unveröff. Gutachten 1997, S. 32. 74t

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15. Kap.: Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

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einigen Regionen zu einem Gülleanfall von über 200 kg Stickstoff pro ha landwirtschaftlicher Fläche und Jahr746. Der hohe Stickstoffanfall aus der Viehhaltung erschwert eine ökologisch ausgeglichene Düngung, was wiederum insbesondere zur Nitratbelastung des Grundwassers führt. Da das Grundproblem des Stickstoffüberschusses in der Trennung von Intensivtierhaltung und intensiver Pflanzenproduktion besteht, wird umweltpolitisch eine Bindung der Tierhaltung an die Fläche angestrebt747. Aufgrund dieses Sachproblems hat die Düsseldorfer Landesregierung im Jahre 1997 angeregt, eine Gülleabgabe einzuführen748.

Il. Zweck der Abgabe

Zweck der Gülleabgabe soll es sein, den Stickstoffüberschuß in der Landwirtschaft zu reduzieren und dadurch die Nitratreinträge in das Grundwasser und in die Oberflächengewässer zu verringern.

III. Ausgestaltung der Abgabe

1. Abgabentatbestand Die Abgabe soll auf die in landwirtschaftlichen Betrieben anfallende Rohgülle erhoben werden. Dabei versteht man unter Rohgülle die nicht in besonderen Anlagen weiterverarbeitete, überwiegend flüssige Mischung aus Wasser, Harn und Exkrementen landwirtschaftlichen Nutzviehs. Die Abgabe soll enstprechend nicht entstehen, wenn die Rohgülle vollständig und ausschließlich in besonders dafür geeigneten Anlagen weiterverarbeitet wird. Zudem soll Gülle ausgenommen werden, die weiterveräußert wird.

2. Abgabenpflichtige Abgabepflichtig sollen landwirtschaftliche Betriebe sein, die Nutzvieh halten. Ausgenommen werden sollen Betriebe, deren Ausbringungsfläche im Verhältnis zum Viehbestand ausreichend groß ist. 746 Vgl. Öko-Institute. V., Wirkungsanalyse für ökologisch orientierte Abgaben in Nordrhein-Westfalen, unveröff. Gutachten, S. 149. 747 Vgl. Öko-Institute. V., Wirkungsanalyse für ökologisch orientierte Abgaben in Nordrhein-Westfalen, unveröff. Gutachten, S. 151. 748 Zur Bewertung der Gülleabgabe hat die Landesregierung drei Gutachten eingeholt und zwar a) zur ökologischen Bewertung das Gutachten des Öko-Instituts e.V. für Angewandte Ökologie, b) zur ökonomischen Bewertung das Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität Köln und c) zur juristischen Bewertung das Gutachten von Jarass.

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4. Teil: Das deutsche Recht

3. Ausnahmen Von der Abgabe ausgenommen sollen Betriebe sein, die weniger als eine bestimmte Zahl von Vieheinheiten halten, sowie Betriebe, deren Nutzviehdichte nicht eine bestimmte Zahl von Vieheinheiten pro Hektar überschreitet. Außerdem soll die Höhe der Abgabe danach gestaffelt werden, wie groß die zur Ausbringung der Gülle vorhandene Fläche pro Vieheinheit ist.

4. Abgabenhöhe Die Höhe der Abgabe soll sich nach den Vieheinheiten bemessen, die am ersten Tag des Kalenderjahres von dem jeweiligen Betrieb gehalten werden. Die Vieheinheiten werden mit Hilfe eines bestimmten Umrechnungsschlüssels aus den Großvieheinheiten ermittelt.

5. Verwendung des Aufkommens Das Aufkommen soll dem Land zufließen. Es soll für die Bezuschussung von Investitionskosten von Biogasanlagen im landwirtschaftlichen Bereich verwendet werden, die überwiegend Rohgülle verarbeiten. Gefördert werden soll insbesondere die genossenschaftliche oder sonstige gemeinschaftliche Gülleverarbeitung in Biogasanlagen. Gefördert werden sollen zudem regionale Güllebörsen und der Bau von Lagerkapazitäten für Gülle. Auch wird an die Förderung der Umstellung auf den ökologischen Landbau gedacht.

IV. Finanzverfassungsrechtliche Bewertung

Eine Gülleabgabe kann wie eine Stickstoffabgabe als Finanzierungssonderabgabe eingeordnet werden749. Hinsichtlich der Förderung des ökologischen Landbaus treten ebenfalls Zweifel auf, ob es sich hierbei um eine gruppennützige Verwendung handelt. Abgabepflichtig wären in der Regel Setreiber einer Massentierhaltung, nicht aber Landwirte, die ökologischen Landbau betreiben750• Eine wesentliche Voraussetzung des ökologischen Landbaus ist nämlich, daß zwischen dem Viehbestand und der Nutzfläche ein ausgewogenes Verhältnis besteht. Angesichts 749 Vgl. oben 4. Teil: A. III.; so auch Jarass, Verfassungsrechtliche Vorgaben für ökologisch orientierte Abgaben in Nordrhein-Westfalen, unveröff. Gutachten im Auftrag des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 107 f. 750 Bei der vorgeschlagenen Gülleabgabe ist die Differenz noch krasser als bei der Stickstoffabgabe, denn nicht die große Mehrheit der Landwirte, sondern nur die kleinere Gruppe der Massentierhalter zahlen dann für die Ökobauem.

15. Kap.: Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

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der vergleichbaren Problemlage bei der im UGB-KomE vorgeschlagenen Stickstoffabgabe wird auf die dortigen AusfÜhrungen verwiesen751 •

V. Gesetzgebungskompetenz

Die Gesetzgebungskompetenz für eine landesrechtliche Sonderabgabe folgt aus den allgemeinen Regelungen in Art. 73 ff. 00752. Die Gülleabgabe will die Gülleproduktion und das Ausbringen von Gülle lenken und damit eine Reduzierung der Nitratbelastung erreichen. Sofern es die Regelung der Produktion von Gülle als Abfall betrifft, kommt Art. 74 Abs. I Nr. 24 GO in Betracht, wonach dem Bundesgesetzgeber eine Zuständigkeit zur umfassenden Regelung des Rechts der Abfallwirtschaft eingeräumt wird753 • Die Regelung des Ausbeingens von Gülle ist nach ihrem Schwerpunkt dem Agrarrecht zuzurechnen, obwohl auch Bezüge zum Wasserrecht bestehen. Als Kompetenzgrundlage ist daher zunächst Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GO einschlägig754• Erfaßt sind von Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GO auch Regelungen zur Organisation sowie Steuerung und Lenkung im Bereich der Agrarwirtschaft und schließlich auch die Abgaben. Außerdem besteht für abfallrechtliche Regelungen zur Ausbringung der Gülle die Kompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Einführung einer Gülleabgabe hängt demnach davon ab, ob der Bund insoweit eine abschließende Regelung getroffen hat. Bundesrechtliche Regelungen zur Düngung mit Gülle kennt das Düngemittelrecht (§ la DMG; DüngeV) und das Abfallrecht (§ 8 Krw-/ AbfG; AbfKlärV, BioAbfV). Für die Gülleproduktion sind hier auch die geregelten Entsorgungspflichten nach §§ 5 Abs. I Nr. 3, 22 Abs. I Nr. 3 BlmSchG maßgebend755 . Eine positive bzw. unmittelbare Regelung des Bundes zu Gülleabgaben, welcher Art auch immer, fehlt dernnach. Die Kompetenz des Landesgesetzgebers kann im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung aber auch ausgeschlossen sein, wenn der Bund in einem Regelungsbereich nur bestimmte Fragen regelt, er aber damit den gesamten Regelungsbereich abschließend regeln wollte. Hinsichtlich der Gülleabgabe ist eine Sperrwirkung denkbar, wenn die bundesrechtliche Regelung keinen Raum mehr für landesrechtliche Regelungen Iäße56. Ob das der Fall ist, muß durch eine Gesamtwürdigung der betreffenden Normbereiche festgestellt werden757• s. 4. Teil: 15. Kap. III. 4., 5. BVerfGE 55, 274, 307; 82, 159, 180. 753 Zu dieser Reichweite des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG vgl. BVerfGE 98, 106, 120; Rengeling, Gesetzgebungszuständigkeit, in: HStR IV, 1990, § 100 Rn. 237m. w. N. 754 Zu Art. 74 Nr. 17 GG vgl. 4. Teil: 3. Kap. B. I. 2. 755 Ausführlich dazu oben 4. Teil: 6. Kap. C. II. 3., D. 756 Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand 1996, Art. 72 Rn. 14; Jarass, NVwZ 1996, 1044. 751

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4. Teil: Das deutsche Recht

Speziell im (Umwelt-)Abgabenrecht hat sich das BVerfG in seinen Entscheidungen vom 07. 05. 1998 zur Verpackungssteuer758 und zu landesrechtliehen Abfallabgaben759 dazu geäußert, wann für landesrechtliche Regelungen eine Art Sperrwirkung entsteht: ,,Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes und dem Rechtsstaatsprinzip darf der Abgabengesetzgeber aufgrund einer Abgabenkompetenz nur insoweit lenkend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderläuft."760 Das BVerfG hat die von ihm geprüften Abgaben als verfassungswidrig angesehen, weil sie insbesondere mit dem Kooperationsprinzip unvereinbar sind und zwar in dem einen Fall mit dem Kooperationsprinzip des BlmSchG und in dem anderen Fall mit dem des Krw- I AbfG. Es gilt also zu prüfen, ob eine landesrechtliche Gülleabgabe mit den o.g. Bundesregelungen kollidieren würde.

1. Kollision mit der Düngeverordnung? Die DüngeV baut in erheblichem Maße auf einem Beratungskonzept auf761, das eine Form des Kooperationsprinzips762 darstellt. Bezogen auf die Ausbringung von Gülle kennt zwar die DüngeV insbesondere die Aufbringungsobergrenze von 170 kg N pro ha, deren Überschreiten auch sanktioniert wird (vgl. § 3 Abs. 7, § 7 Nr. 4 DüngeV). Die Obergrenze von 170 kg N pro ha darf nur ausgeschöpft werden, wenn dies der Düngebedarf rechtfertigt. Wenn jedoch unter Einhaltung der Obergrenze von 170 kg N pro ha über den Düngebedarf hinaus gedüngt wird, kann dies nicht nach der DüngeV sanktioniert werden. Die zuständige Behörde soll den Landwirt lediglich in der Beratung auf sein falsches Dungverhalten hinweisen. Es stellt sich die Frage, ob für den rechtswidrigen, aber sanktionsfreien Bereich der Aufbringung von Gülle eine Gülleabgabe dem Kooperationsgedanken der DüngeV widerspricht. Die Ausbringung von Gülle nach dem Düngebedarf ist für den Gewässerschutz ein wesentliches Element. Der Bundesverordnungsgeber hat sich dafür entschieden, den Grundsatz der bedarfsgerechten Düngung im wesentlichen mit der Beratung umzusetzen. Um einen effektiven Gewässerschutz gewährleisten zu können, könnte es jedoch m.E. sinnvoll sein, für die Erreichung des Ziels 757 BVerfGE 1, 283, 296; 20, 238, 248; 49, 343, 358; 67, 299, 324; Maunz, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, Stand 1996, Art. 72 Rn. 14. 758 BVerfGE 98, 106 ff. 759 BVerfGE 98, 83 ff. Zu anderen Argumenten in der Literatur vgl. z. B. Selmer, S. 48 ff.; Hendler, NuR 1996, 167 ff. 760 BVerfGE 98, 83, 98; vgl. auch BVerfGE 98, 106, 119. Die Entscheidungen des BVerfGE werden in der Literatur stark kritisiert, vgl. z. B. Bothe, NJW 1998, 2333 ff.; Schrader, ZUR 1998, 152 ff. 761 s. auch 7 . Teil: 2. Kap. C. III. 762 Zum Kooperationsprinzip vgl. BVerfGE 98, 106, 121 f.

15. Kap.: Vorschläge für eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

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verschiedene Mittel einzusetzen, hier also die Beratung als eine Form des Kooperationsprinzips und die Gülleabgabe. Wenn aber für denselben Regelungsgegenstand beide Mittel - also das kooperative Verwalten und die Abgabenlenkung eingesetzt werden sollen, so könnte die Kooperation erschwert und ihre Wirkung nicht erreicht werden, denn beide Mittel sind wesensverschieden. Dagegen sind ordnungsrechtliche Instrumente mit der Abgabenlenkung eher vereinbar. Da für die Umsetzung der bedarfsgerechten Düngung das Kooperationsmodell gewählt worden ist, wird zwar der zu erreichende Umwelterfolg rechtsverbindlich bestimmt, aber selbst bei Zielverfehlung auf Sanktionen verzichtet. Hingegen hat derjenige, der die in Form des Abgaberechts überbrachten Verhaltensempfehlungen nicht folgt, die Zahlungspflicht zu erfüllen; die Gülleabgabe wirkt wie ein Zwangsgeld für die Nichtbefolgung des Umweltprogramms.763 Außerdem erschwert der Lenkungsdruck der Abgabe die Bereitschaft des Landwirts zu einer kooperativen Verständigung. Eine Gülleabgabe würde daher insoweit partiell mit der Konzeption der DüngeV kollidieren, als sie die Aufbringung von Gülle trotz Einhaltung der Obergrenzen 170/210 kg N belasten würde.

2. Kollision mit§ 8 Krw-/ AbfG? Eine weitere bundesrechtliche Regelung zur Aufbringung von Gülle findet sich in der Ermächtigungsgrundlage des § 8 Krw-/ AbfG764• Auch diese Regelung legt das Kooperationsprinzip zugrunde, indem eine Verordnung nur nach Anhörung der beteiligten Kreise zustande kommt, also vorrangig auf ein gemeinsames Lösungskonzept abstellt765 . Prüft man den praktischen Regelungsbedarf nach § 8 Krw-/ AbfG für die Gülle766, so bleibt doch insbesondere der Bereich übrig, bei dem die Verwertung der Gülle als Abfall durch Ausbringung die gute fachliche Praxis überschreitet, was aber nach der DüngeV sanktionslos ist. Eine abfallrechtliche Verordnung könnte dann z. B. auf der Rechtsfolgenseite Sanktionen festlegen 767 . Das Beratungskonzept als wesentliches Element der Problemlösung durch die DüngeV wird somit durch die abfallrechtlichen Regelungsmöglichkeiten relativiert. Die angestrebten Lenkungswirkungen der Gülleabgabe widersprechen damit nicht der Konzeption der sachlichen Regelung zur Ausbringung von Gülle. Eine Gülleabgabe ließe sich noch mit der Konzeption des § 8 Krw-/ AbfG vereinbaren.

763 Vgl. zur Gegenüberstellung des Kooperationsprinzips und der Abgabenlenkung BVerfGE 98, 106, 122. 764 Im einzelnen vgl. 4. Teil: 4. Kap. C. 765 Die Anhörung der beteiligten Kreise ist ein mögliches Kennzeichen für das Kooperationsprinzip, vgl. BVerfGE 98, 106, 128. 766 s. zu diesem Problern 4. Teil: 4. Kap. C. V. 767 Die Landesregierungen können hierzu eine Rechtsverordnung erlassen, soweit das BMU von seiner Ermächtigung keinen Gebrauch macht (vgl. § 8 Abs. 3 Krw-/ AbfG).

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4. Teil: Das deutsche Recht

3. Kollision mit §§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 22 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG? Die Lenkung der Gülleproduktion in der Tierhaltung durch die Gülleabgabe berührt die bundesrechtlichen Regelungen zu den Entsorgungspflichten eines Betreibers gern. §§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 22 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG768. Die Gülleabgabe bezweckt die Vermeidung und Verwertung von Gülle, um so die Stoffkreisläufe zu schließen. Sofern der Betreiber das Lenkungsziel der Gülleabgabe verwirklicht, ist er nicht abgabepflichtig. Für ihn entsteht demzufolge dann keine Abgabepflicht, wenn (1) ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Tierbestand und Nutzfläche besteht769

und der Betreiber somit Abfall vermeidet;

(2) die Gülle in Anlagen weiterverarbeitet oder zur Verwertung an Dritte abgegeben wird und der Betreiber somit Abfall ordnungsgemäß verwertet. Im Fall der Beseitigung der Gülle ist der Betreiber hingegen abgabepflichtig, selbst wenn sie ordnungsgemäß ist und er damit seine gesetzliche Entsorgungspflicht nach dem BlmSchG erfüllt. Bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen besteht gern. § 22 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG nur eine Pflicht zur Beseitigung und nicht zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen770• Bei genehmigungsbedürftigen Anlagen ist zwar der Betreiber vorrangig verpflichtet, Abfälle zu vermeiden und zu verwerten. Der Gesetzgeber will aber den Vorrang der Vermeidung und Verwertung vor der Beseitigung nicht um jeden Preis verwirklichen. Soweit Vermeidung und Verwertung technisch nicht möglich oder unzumutbar sind, kann er die Abfalle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigen (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG). Vereinbar mit der Konzeption des BlmSchG wäre die Abgabepflicht bei rechtswidriger Verwertung und Beseitigung. Doch sofern die Gülleabgabe für diese Fälle eine Sanktionfunktion erfüllen sollte, wäre die Abgabe nicht praktikabel, da die Kontrolle schwierig wäre. Mit einer Abgabe sollte aber gerade das Problem der Kontrolle behoben werden. Auch wenn die in der Praxis allgemein bekannten Formen der Entsorgung der Gülle abfallrechtlich als Vermeidung und Verwertung einzustufen sind, bleibt zumindest der Fall der ordungsgemäßen Beseitigung denkbar771, dessen Belastung mit einer Abgabe der Konzeption des BlmSchG widerspricht. Aus diesem Grunde kollidiert die vorgeschlagene Gülleabgabe mit der Konzeption der §§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 22 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG.

Vgl. ausführlich dazu oben 4. Teil: 6. Kap. C. II. 3., D. In dem Fall weist die Gülle grundsätzlich Produkteigenschaft auf, vgl. dazu ausführlich oben 4. Teil: 4. Kap. C. II. 3. b) bb) (3). n o s. dazu schon ausführlich oben 4. Teil: 6. Kap. D. 771 Denkbar ist die ordnungsgemäße Beseitigung z. B., wenn der Setreiber die Gülle in eine Anlage gibt, in der die Gülle verbrannt werden soll, ohne aber gleichzeitig Energie oder andere einsetzbare Produkte zu gewinnen. 768 769

15. Kap.: Vorschläge frir eine Stickstoffabgabe und Gülleabgabe

251

4. Ergebnis Die Gesamtwürdigung der sachlichen Regelungen ergibt, daß "die vorgeschlagene Gülleabgabe partiell mit dem Beratungskonzept der DüngeV kollidiert, wobei dieses Zwischenergebnis wegen der Regelungsmöglichkeit nach § 8 Krw- I AbfG relativiert wird. Gewichtig ist aber, daß die vorgeschlagene Gülleabgabe der Konzeption der §§ 5 Abs. 1 Nr. 3, 22 Abs. 1 Nr. 3 BlmSchG zuwiderläuft. Demzufolge hat der Landesgesetzgeber für die vorgeschlagene Gülleabgabe keine Gesetzgebungskompetenz.

5. Teil

Das niederländische Recht I. Kapitel

Problemstellung Die Niederlande haben schwerwiegende Gülleprobleme aufgrund der in großen Teilen des Landes vorhandenen Intensivtierhaltung. Die Umweltbelastung durch die Landwirtschaft ist in den Niederlanden regional unterschiedlich. Die Dungüberschüsse tauchen hauptsächlich im Süden und Osten des Landes auf. Dort findet man eine intensive Schweine-, Geflügel- und Rindviehhaltung vor. Im Norden und Westen finden sich größtenteils extensive und nur einzelne intensive Viehhaltungen. Hier hat sich mehr der Acker- und Gartenbau ausgedehnt. I Eine Kuh produziert am Tag ungefähr 60 Liter Dung, eine Zuchtsau 16 Liter und ein Mastschwein 4,5 Liter2 • Man kann sich also vorstellen, daß ein Massentiefhaltungsbetrieb jeden Tag eine große Menge an Dung produziert. Die Intensivtierhaltung hat dazu geführt, daß Viehhalter mehr Wirtschaftsdünger den landwirtschaftlichen Flächen zugeführt haben, als der Boden über die darauf wachsenden Pflanzen aufnehmen kann. Da in den Niederlanden leichte Böden (Sandböden) vorherrschend sind und somit die durch die Düngung verursachte Phosphatbelastung3 eines der größten Umweltprobleme darstellt, wurde in der Dunggesetzgebung zunächst nur Phosphat als Parameter aufgegriffen.

2. Kapitel

Die Entwicklung der niederländischen Dungpolitik Die niederländische Regierung ist bestrebt, das Problem der Dungüberschüsse zu lösen. Sie führt seit der 80'er Jahre eine stufenweise Dung- und Ammoniakpolitik durch. Bei der Entwicklung der niederländischen Politik hinsichtlich der DungI

2

3

Integrale notitie mest- en ammoniakbeleid, Internetausdruck, S. 6.

Mesten milieu, http://www.minlnv.nUthema/milieu/mest/infotmm.htm, S. 3. s. dazu im 3. Teil (vor A.).

3. Kap.: Instrumentarium der niederländischen Düngergesetzgebung

253

Überschüsse sind verschiedene Phasen zu unterscheiden4 : In der ersten Phase (BO'er Jahre) sollte ein weiterer Anstieg der Dungüberschüsse vermieden werden. Dieses Ziel sollte u. a. erreicht werden durch: a) Verbrauch von mineralarmen Viehfutter, b) Transport des Dungs aus Gebieten mit Überschüssen in Gebiete mit Defiziten und c) Verarbeitung und Export von Dung. In der zweiten Phase (1. Hälfte der 90'er Jahre) wurde versucht, die Umweltbelastung durch die Tierhaltung zu reduzieren. Die ersten beiden Phasen erforderten für den Agrarsektor hohe Investitionen in eine umweltfreundliche Technologie und ein verbessertes Management. Ab der dritten Phase (2. Hälfte der 90'er Jahre) war man optimistisch, das Problem der Überdüngung und damit auch die Umweltprobleme lösen zu können. In der vierten Phase, also in der zukünftigen Politik, soll stärker das Ammoniakproblem in den Vordergrund treten. Die Ammoniakemissionen, die durch die Landwirtschaft verursacht werden, sollen in der Periode 2000- 2005 um 70% und in dem Zeitraum 2010-2015 um 90% reduziert werden, wobei als Vergleichsmaßstabdas Jahr 1980 zugrunde gelegt wird. 3. Kapitel

Überblick über das Instrumentarium der niederländischen Düngergesetzgebung Zur Lösung der Düngerproblematik hat der niederländische Gesetzgeber fünf Regelungsgegenstände aufgegriffen: 1. die Produktion von Dung; 2. das Halten von Schweinen; 3. den Ausgleich des Nährstoffhaushaltes des Betriebes; 4. die Anwendung von Düngern und 5. die Lagerung von Düngern. Diese Regelungsgegenstände sind auf verschiedene Gesetzen verstreut. Teilweise ist ein Regelungsgegenstand in mehreren Rechtsbereichen geregelt, was sich aus dem Blickwinkel unterschiedlicher Schutzzwecke der Vorschriften erklären läßt. Die Produktion von Dung ist im Düngemittelgesetz reglementiert, wonach ein grundsätzliches Verbot zur Ausdehnung der Dungproduktion besteht. Daneben fin4 Das Programm hinsichtlich der Dungproblematik, das vom Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei und vom Ministerium für Öffentliches Wohnungswesen, Raumordnung und Umweltschutz aufgestellt wurde, nimmt eine etwas andere chronologische Einordnung der Phasen vor, von der hier abgewichen wird. Vgl. zur Notitie mestproblematiek (1987 -1990), Notitie mestbeleid tweede fase (1991-1994), Notitie mest- en ammoniakbeleid derde fase (1995- 2000), Bruil, Toelichting op het Meststoffenwet, Anm. 4.

254

5. Teil: Das niederländische Recht

den sich im Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten Rahmenbedingungen für die Übertragung. Für das Halten von Schweinen wurden im Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung aufgenommen: a) Vorschriften zur Kürzung der Anzahl der Schweine, b) ein Viehaufstockungsverbot und c) Vorschriften zur Übertragung der Rechte auf Haltung der Schweine. Ein weiterer Ansatz zur Lösung der Dungüberschüsse ist das Nährstoffbuchführungssystem nach dem Düngemittelgesetz. Mit dem Nährstoffbuchführungssystem soll das Gleichgewicht zwischen An- I Abfuhr der Nährstoffe hergestellt werden. Die Nährstoffabgaben sollen die Betriebe motivieren, die Nährstoffüberschüsse gering zu halten. Die Anwendung von Düngern wird im Rahmen des Nährstoffbuchführungssystems über die Aufbringungsnormen mittelbar berücksichtigt (Düngemittelgesetz). Auf der Grundlage des Bodenschutzgesetzes ist die Anwendung von Dung in der Verordnung über Anwendung tierischer Dünger und in der Verordnung über Qualität und Anwendung der sonstigen organischen Dünger geregelt worden. Vorgesehen sind bestimmte Aufbringungsverbote und -beschränkungen. Noch strengere Anforderungen an die Anwendung von Düngern können in Wasserschutzgebieten oder Naturschutzgebieten gestellt werden. Wasserschutzgebiete werden in einer Umweltschutzverordnung nach dem Umweltschutzgesetz ausgewiesen. Die Rechtsgrundlage für Naturschutzgebiete bildet das Naturschutzgesetz. Überdies können in einem Bebauungsplan nach dem Raumordnungsgesetz Düngungsverbote (Nutzungsverbote) oder ein Genehmigungsvorbehalt für die Düngung festgesetzt werden. Die rechtlichen Anforderungen für die Lagerung von Dung ergeben sich aus dem Umweltschutzgesetz. Für die nur anzeigepflichtigen Güllebehälter ist die Verordnung über anzeigepflichtige Güllebehälter maßgebend. Für die anzeigepflichtige Lagerung fester Dünger besteht ein Verordnungsentwurf. Wenn die Lagerung als Teil einer Hauptanlage genehmigungsbedürftig ist, bildet für die Entscheidung über die Genehmigung das Vorläufige Gesetz über Ammoniak und Viehhaltung den Prüfungsmaßstab. Nach diesem Gesetz ist die Genehmigung zu verweigern, wenn der Viehbetrieb die Grenzwerte überschreitet, die für schutzbedürftige Gebiete im Hinblick auf Ammoniakemissionen bestehen. Verboten oder beschränkt werden kann die Lagerung von Dung auch durch eine Umweltschutzverordnung nach dem Umweltschutzgesetz oder durch eine Naturschutzverordnung nach dem Naturschutzgesetz. Ein weiterer für die Lagerung von Dung bedeutsamer Rechtsbereich ist das Baurecht. Im Wohnungsgesetz ist die Baugenehmigung geregelt. In einem Bebauungsplan nach dem Raumordnungsgesetz kann für eine an sich genehmigungsfreie Lagerung ein Genehmigungsvorbehalt festgelegt werden.

4. Kap.: Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung

255

4. Kapitel

Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung Zur Lösung der Düngerproblematik gibt es eine Vielzahl von Vorschriften. Die spezifische Düngergesetzgebung ist ein sich ständig änderndes Rechtsgebiet Erfahrungswerte und das Bedürfnis, noch bessere Lösungen zu finden, führen zu einer regen Entwicklung der Vorschriften. Um den Inhalt der aktuellen Instrumente erfassen zu können, bedarf es auch der Analyse bereits aufgehobener Vorschriften. A. Historischer Überblick Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Entwicklung der Gesetzgebung seit 1947. Tabelle 3

Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung Jahr

1947 1985 1986 1987 1986 1987 1990 1990 1993

Deutsch Düngemittelgesetz (nur zur Zulassung der Handelsdünger) Gesetz zur vorläufigen Regelung der Schweine- und Geflügelhaltung Düngemittelgesetz Verordnung über die Wirtschaftsdüngerbank und Wirtschaftsbuchhaltung Bodenschutzgesetz Verordnung über die Anwendung tierischer Düngemittel Düngemittelgesetz: Registrierungssystem für Nährstoffanfuhren Verordnung über Güllebehälter Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten

Niederländisch Meststoffenwet Interimwet varkens- en pluimveehouderijen Meststoffenwet Besluit mestbank en mestboekhouding Bodembescherming Besluit gebruik dierlijke meststoffen Mineralen Aanvoer en Registratie Systeem (MiAR): Meststoffenwet Besluit mestbassins milieubeheer Wet verplaatsing mest-produktierechten

1994

Umweltschutzgesetz

1994

Vorläufiges Gesetz über Ammoniak und Viehhaltung Verordnung über die Qualität und die Besluit overige organische meststoffen Anwendung der sonstigen organischen (BOOM) Dünger

1998 1998 1998

Düngemittelgesetz: Nährstoffbuchführungssystem Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

Wet milieurbeheer (an Stelle des früheren "Hinderwet") Interimwet ammoniak en veehouderij

Mineralenaangiftesyteem (Minas) Wet herstructurering varkenshouderij

5. Teil: Das niederländische Recht

256

B. Zulassung der Handelsdünger nach dem Düngemittelgesetz Auf der Grundlage des Düngemittelgesetzes von 19475 konnten nur Vorschriften erlassen werden, die die Zulassung der Düngemittel betreffen. Die geregelten Zulassungsvoraussetzungen beziehen sich auf die Qualität, Zusammensetzung, Kennzeichnung und Verpackung der Düngemittel6 . Erst seit 1987 spielt der Bodenschutz bei der Zulassung eine Rolle7 .

C. Gesetz zur vorläufigen Regelung der Schweineund Geflügelhaltung Die niederländische Regierung bereitete in den 80'er Jahren ein Gesetzespaket zur Lösung der Dungproblematik vor. Um zu vermeiden, daß bis zum lokrafttreten der geplanten Gesetze die Dungüberschüsse anstiegen, wurde zügig eine vorläufige Regelung geschaffen. Das Gesetz zur vorläufigen Regelung der Schweine- und Geflügelhaltung (lnterimwet varkens- en pluimveehouderijen) von 19858 verbot den Landwirten, ihre Schweine- oder Geflügelbestände aufzustocken9 .

D. Regelungen zur Beschränkung der Dungproduktion nach dem Düngemittelgesetz im Jahre 1986 Das Düngemittelgesetz von 1986 10 verbot den Anstieg der Dungproduktion. Bei der Regelung über die Produktion von Wirtschaftsdünger wurde die in der Gülle enthaltene Phosphatmenge in Relation zur landwirtschaftlichen Nutzfläche gesetzt, die zum Betrieb gehörte. Dabei wurden die zulässigen Tierbestände umgerechnet. I. Registrierung

1986 registrierte das Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei: die zu den Betrieben gehörende landwirtschaftliche Fläche und die Anzahl der Tiere, die die Betriebe gehalten hatten 11 • Diese Fakten bildeten die Grundlage für die s Stb. H 123. Meststoffenbeschikking 1977, Stert. 161 und folgende Änderungen. Die zugelassenen Düngemittel sind in einer Liste aufgeführt. 7 Art. 3 Abs. I Meststoffenwet; Bruil, Toelichting op het Meststoffenwet, Anm. 5, S. 46. s Gesetz v. 10. 1. 1985, Stb. 1. 9 Winkler, AgrarR 1985, 350 f. Bruil, Toelichting op het Meststoffenwet, Anm. 3. 10 Gesetz v. 27. 11. 1986, Stb. 598. Die Vorschriften des Düngemittelgesetzes sind zu unterschiedlichen Zeitpunkten (19. 12. 1986; 01. 01. 1987; 01. 05. 1987) in Kraft getreten, vgl. hierzu Bruil, Toelichting op het Meststoffenwet, Anm. 1, Fn. 6. 11 Art. 6 Düngemittelgesetz; Registratiebesluit dierlijke meststoffen, Stb. 1986, 625, seitdem geändert. 6

4. Kap.: Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung

257

einem Betrieb zustehenden Referenzmengen. Mit dieser Registrierung sollte die Ausgangssituation ermittelt werden. Dies war erforderlich, weil das Düngemittelgesetz, das 1987 in Kraft trat, ein weiteres Anwachsen der Dungproduktion verbot. Um die Erzeugung von tierischen Wirtschaftsdünger normieren zu können, wurde die in der Gülle enthaltene Phosphatmenge (P20 5) als Berechnungsgrundlage gewählt. Dabei kam es nicht auf die im Einzelfall tatsächlich produzierte Phosphatmenge an. Vielmehr legte der Landwirtschaftsminister pauschal fest, welche Tierart wieviel Phosphat im Jahr produziert 12.

II. Referenzmengen (sog. Dungquoten) Im Jahre 1987 wurden für die Dungproduktion durch Rinder, Schweine, Hühner und Truthähne Referenzmengen (sog. Dungquoten) festgelegt, da diese Tierarten bei weitem den größten Teil des Wirtschaftsdüngeraufkommens verursachen. Im Jahre 1992 geschah das gleiche für die Dungproduktion durch Enten, Kaninchen, Füchse, Nerze, Schafe und Ziegen. 13

Ill. Verbot der Ausdehnung der Dungproduktion Die Grundregel lautet, daß eine Wirtschaftsdüngerproduktion bis einschließlich 125 kg Phosphat pro ha und Jahr zulässig ist. Zudem ist eine Ausdehnung oder Neubegründung der Dungproduktion verboten. 14 Liegen die registrierten Referenzmengen 15 über der Obergrenze von 125 kg Phosphat pro ha und Jahr, ist dem Betrieb allerdings eine über die Obergrenze hinausgehende Dungproduktion erlaubt16. Die Obergrenze von 125 kg Phosphat hat höchstens praktische Bedeutung für Viehhaltungsbetriebe im Nebenerwerb. Die meisten Viehhaltungsbetriebe überschreiten die Obergrenze der Dungproduktion. Für sie gilt dann, daß sie ihre Dungproduktion, die 1986 registriert wurde, fortsetzen, aber nicht ausdehnen dürfen. Wenn z. B. 500 kg Phosphat/ha/Jahr registriert wurden, dann darf der Betrieb sie weiterhin produzieren. 17 Die Referenzmenge kann sich im Laufe der Jahre verändern, wenn sich die zum Betriebe gehörende Fläche ändert. Wird bei einem Betrieb die zugehörige landwirtschaftliche Nutzfläche verkleinert, dann 12 Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestprodukie, Stert. 17. 12. 1986, seitdem geändert. 13 Walda, Agrarisch recht 1998, 207 f. 14 Art. 55 Abs. 1 Düngernittelgesetz; Brussard, Agrarisch recht 1987, 403 ff.

15 Die Registrierung erfolgt beim Amt für Abgaben (Bureau Heffingen) in Assen, auf das noch an anderer Stelle näher eingegangen wird. 16 Art. 55 Abs. 1 Düngernittelgesetz; Registratiebesluit dierlijke meststoffen (Stb. 1986, 625). 17 Bruil, Milieu & Recht 1995, 153. 17 Härte!

5. Teil: Das niederländische Recht

258

muß die Wirtschaftsdüngerproduktion um 125 kg Phosphat/ha/ Jahr verringert werden 18•

N. Umwandlungsverbot Um die Erhöhung der Produktion von Hühner- und Schweinedung zu vermeiden, ist 1986 ein Umwandlungsverbot (omwisselingsverbod) eingeführt worden 19 . Danach darf die Dungproduktion durch andere Tierarten nicht durch Schweine oder Hühner ausgetauscht werden, weil die Gülleüberschußproduktion hauptsächlich auf die Schweine- und Hühnerhaltung zurückzuführen ist.

E. Regelung der Anwendung von Dung nach dem Bodenschutzgesetz von 1986 Im Bodenschutzgesetz (Wet bodembescherming) von 198620 und in der darauf beruhenden Verordnung über die Anwendung tierischer Düngemittel (Besluit gebruik dierlijke meststoffen- Bgdm -)von 198721 ist die Anwendung von Dünger geregelt worden und zwar insbesondere die Begrenzung der Aufbringungszeit- und menge. Auf der Grundlage des Phosphatgehaltes des Wirtschaftsdüngers waren Normen für die maximale Wirtschaftsdüngermenge festgelegt worden, die pro ha und Jahr auf landwirtschaftlichen Flächen aufgebracht werden durfte. Tabelle4 Grenzwerte (kg Phosphat jährlich je ha) Zeitraum

Ackerflächen

Grasland

Maisanbauflächen

1987-1990

125

250

350

1991-1992

125

200

250

1993

125

200

200

1994

125

200

150

110

150

llO

1995-1998

18 Beispiel: Ein Betrieb mit 10 ha Fläche und einer Referenzmenge von 500 kg pro verkauft 5 ha: Die Dungproduktion wird um 625 kg reduziert. Übrig bleibt eine Güllegesamtproduktion von 4375 kg (=875 kg/ha). Aus diesem Beispiel geht hervor, daß die Dungproduktion nicht entsprechend reduziert wird, sondern die Phosphatbelastung je ha steigt. V gl. Bruil, Milieu & Recht 1995, 153. 19 Art. 14 Abs. 7 und 8 Düngemittelgesetz a.F.; Art. 55 Abs. 7 und 8 Düngemittelgesetz n.F. 20 Bodenschutzgesetz v. 03. 07. 1986, Stb. 374. 21 Verordnung vom 25. 03. 1987, Stb. 114.

4. Kap.: Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung

259

Bei schon phosphatgesättigten Böden22 galten niedrigere Werte23 • Überschritt der Landwirt die Obergrenze, so handelte es sich um ein Wirtschaftsdelikt, das unter das Strafgesetz fiel.

F. Regelungen zum Wirtschaftsdüngerüberschuß nach dem Düngemittelgesetz von 1986

I. Überschußabgabe Nach dem Düngemittelgesetz können Vorschriften im Hinblick auf die wirksame Entsorgung von Wirtschaftsdüngerüberschüssen erlassen werden (Art. 6-13). Mit der Verordnung über die Wirtschaftsdüngerbank und Wirtschaftsdüngerbuchhaltung (Besluit mestbank en mestboekhouding) von 198724 wurde von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht. Nach dieser Verordnung waren Wirtschaftsdüngerproduzenten und -händler verpflichtet, eine Güllebuchhaltung zu führen und zwar über die Anzahl der auf dem Betrieb gehaltenen Tiere, die daraus zu berechnende Gesamtgülleproduktion des Betriebes sowie die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche des Betriebes, unterteilt nach Ackerflächen, Maisanbauflächen und Grünland. Überschritt die Wirtschaftsdüngerproduktion des Betriebes die Phosphatmenge, die auf den zum Betrieb gehörigen Nutzflächen aufgebracht werden durfte, lag ein Wirtschaftsdüngerüberschuß vor. Bei der Berechnung des Überschusses zählten auch die Wirtschaftsdüngervorräte mit. Der weitere Verbleib dieses Überschusses mußte durch Ablieferungsnachweise dokumentiert werden können. Im Zusammenhang damit waren auch Wirtschaftsdüngerhändler und Lagerungs- und Verarbeitungseinrichtungen für Wirtschaftsdünger zur Führung einer solchen Güllebuchhaltung verpflichtet. Für den Wirtschaftsdüngerüberschuß mußte der produzierende Viehhalter eine Überschußabgabe entrichten (Art. 13 Düngemittelgesetz). Bemessungsgrundlage für die Überschußabgabe war eine bestimmte produzierte Menge an tierischen Dung, ausgedrückt in kg Phosphat pro ha im Jahr (Art. 13 Düngemittelgesetz). Die Abgabe entstand nicht bei einer Gesamtproduktion von unter 125 kg Phosphat pro ha. Die Produktion zwischen 125 und 200 kg Phosphat wurde mit 0,25 Gulden (pro kg) veranlagt. Überstieg die Produktion 200 kg Phosphat, dann erhöhte sich die Abgabe auf 0,50 Gulden. Die Abgabe betrug nur 0,15 Gulden, wenn der überschüssige Dung exportiert wurde oder ein Dungabsatzvertrag nachgewiesen werden konnte25 • Das Aufkommen der Überschußabgabe wurde insbesondere verwen22 23

24 25

17*

270.000 ha, d. h. 60% der Ackerfläche in den Niederlanden. Art. 9 Bodenschutzgesetz. Verordnung v. 25. 03. 1987, Stb. 170. Regeling differentiatie overschotheffing II, Stert. 1992, 199.

260

5. Teil: Das niederländische Recht

det, um Einrichtungen im Hinblick auf die wirksame Entsorgung, Verarbeitung oder Vernichtung von Wirtschaftsdünger zu fördern und die Güllebank (mestbank) zu finanzieren. 11. Güllebank

Für die Güllebank enthält das Düngemittelgesetz Rahmenvorschriften (Art. 10 ff.), die mit der "Verordnung über die Wirtschaftsdüngerbank und Wirtschaftsdüngerbuchhaltung" ausgefüllt wurden. Diese Verordnung ist inzwischen aufgehoben worden, nicht aber die Ermächtigungsgrundlage26. Die Güllebank (mestbank) war mit der wirksamen Entsorgung der Wirtschaftsdüngeriiberschüsse betraut. Sie war für die Abnahme von Überschüssen und die Vermittlung des weiteren Absatzes zuständig. Sie war verpflichtet, die ihr von den Produzenten angebotenen Güllemengen abzunehmen. Güllebank für die gesamten Niederlande war die "Stichting Landelijk Mestbank", die ihren Sitz in Den Haag hatte27 . Die Güllebank verfolgte kein kommerzielles Interesse; sie konnte lediglich die Kosten in Rechnung stellen, die ihr für die Abnahme der Gülle und durch die Gewährung von Zuschüssen für die Förderung eines gezielten Absatzes oder Verarbeitung von Gülle (beispielsweise durch die Schaffung von Absatzmöglichkeiten im Ausland) entstanden waren. Daneben kam der eine Kontrollfunktion zu. Die Ablieferungsnachweise mußten ihr zugesandt werden, wodurch sie Einblick in die verschiedenen Wirtschaftsdüngerströme und die Art, wie der Absatz stattfand, erhielt. 28 Ill. Dungabsatzverträge

Ein weiteres gesetzliches Instrument zur Lösung des Überschußproblems waren die Dungabsatzverträge zwischen dem Dungproduzenten und einem Abnehmer. Wenn ein Dungabsatzvertrag bestimmte gesetzliche Voraussetzungen erfüllte, dann reduzierte sich u. a. die Überschußabgabe. Hierfür mußte der Vertrag für mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre abgeschlossen worden sein und der Abnehmer sich verpflichtet haben, nicht mehr als 125 kg Phosphat pro ha im Jahr auszubringen29. Die Vorschriften über die Dungabsatzverträge nach dem Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten und die dazugehörige "Verordnung über die Voraussetzungen von Dungabsatzverträgen" sind 1998 aufgehoben worden. Seitdem herrscht für Dungabsatzverträge, die auch weiterhin abgeschlossen werden können, uneingeschränkt die Vertragsfreiheit Art. 16 Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet, Stb. 1997, 587. Bruil, Milieu & Recht 1995, 155. 28 Brussaard, Umweltschutzgesetzgebung in der Landwirtschaft, in: Brussaard, S. 182. 29 Verordnung über die Voraussetzungen von Dungabsatzverträgen (Besluit voorwaarden afzetovereenkomsten Stb. 1987, 680; ausführlicher hierzu Bruil, Mestregelgeving, Milieu & Recht 1995, 155 f. 26

27

4. Kap.: Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung

261

G. Regelungen zur Übertragung der Dungproduktionsrechte

1. Rechtslage nach dem Düngemittelgesetz von 1986 Vom lokrafttreten des Düngemittelgesetzes im Jahre 1987 bis 1994 war es grundsätzlich verboten, die Dungquote auf eine andere Fläche des Betriebes oder auf einen Betrieb zu übertragen (Art. 15 Düngemittelgesetz). Nach der Verordnung über die Übertragung von Dungquoten (Verplaatsingsbesluit) 30 durften nur unter sehr engen Voraussetzungen die Dungquoten auf einen anderen Betrieb übertragen werden. Übertragen werden konnte nur die gesamte Dungquote eines Betriebes und zwar auch nur dann, wenn gleichzeitig der Betrieb übertragen wurde. Zudem mußte der Betrieb an derselben Stelle als selbständige Einheit fortgeführt werden. Eine Ausnahme hierzu wurde u. a. für Übertragungen aufgrund des Ehegüter- und Erbrechts gemacht. Durch diese strenge Regelung wurden größtenteils die Betriebsstrukturen eingefroren. Intensive Viehbetriebe konnten sich nicht mehr vergrößern, da hierfür die Ausdehnung des Dungproduktionsrechts notwendig war. Auch die Möglichkeiten, Betriebe aufzuteilen oder zusammenzulegen, waren unzureichend. 31 2. Rechtslage nach dem Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten von 1993 Das "Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten" von 1993 (Wet verplaatsing mestproduction)32 löste die Verordnung über die Übertragung von Dungquoten ab. Mit dem neuen Gesetz sollte die Aufteilung oder Zusammenlegung von Betrieben erleichtert werden. Im Gegensatz zur friiheren Rechtslage ist die Übertragung der Dungquoten grundsätzlich zulässig. Das "Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten" spricht nicht mehr von Referenzmengen (referentiehoevelheden). Eingeführt wurde nunmehr der Begriff "Dungproduktionsrecht'.33.

H. Umweltschutzgesetz 1993

Das Umweltschutzgesetz (Wet milieubeheer) von 1993 löste das Immissionsschutzgesetz (Hinderwet) ab. Die Rechtsgrundlage für Boden- und Grundwasser30 Verordnung v. 25. 03. 1987, Stb. 171. Vgl. zur Verordnung über die Übertragung von Dungquoten i. V.m. Art. 58 Düngemittelgesetz; ausführlicher, Walda, Agrarisch recht 1998, 208 Fn. 15; Haerkens/Walda, Agrarisch recht 1994, S. 2 f. 31 Walda, Agrarisch recht 1998, 208; ders., Toelichting op de Wet verplaatsing mestproductie, Anm. 2 f. 32 Gesetz v. 02. 12. 1993, Stb. 686, am 01. 01. 1994 in Kraft getreten. 33 Art. 1 Abs. I Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten.

262

5. Teil: Das niederländische Recht

Schutzgebiete wurde 1993 vom Bodenschutzgesetz in das Umweltschutzgesetz verlagert34. Nach dem Umweltschutzgesetz sind die Provinzialparlamente35 verpflichtet, Trinkwasserschutzgebiete in einer Umweltschutzverordnung auszuweisen. Außerdem finden sich im Umweltschutzgesetz und in den darauf basierenden Umweltschutzverordnungen die Anforderungen an die Lagerung von Dung.

I. Vorläufiges Gesetz über Ammoniak und Viehhaltung 1994

Nach dem Vorläufigen Gesetz über Ammoniak und Viehhaltung 36 ist einem landwirtschaftlichen Betrieb eine Genehmigung nach dem Umweltschutzgesetz zu verweigern, wenn der Viehbetrieb die Grenzwerte überschreitet, die für schutzbedürftige Gebiete im Hinblick auf Ammoniakemissionen bestehen.

J. Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger

Die Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger von 199837, deren Rechtsgrundlage das Bodenschutzgesetz bildet, setzt die Klärschlammrichtlinie der EG um und regelt darüber hinaus die Anwendung von Bioabfällen sowie Stoffgemischen38 .

K. Nährstoffangabesystem nach dem Düngemittelgesetz

I. Registrierungssystemfür Nährstoffanfuhren von 1990

Im Jahre 1990 wurde für Schweine- und Geflügelhalter das Registrierungssystem für Nährstoffanfuhren (Mineralen Aanvoer en Registratie Systeem) eingeführt39. Wenn die Viehhalter nachwiesen, daß ihre tatsächliche Phosphatproduktion unter der pauschal ermittelten Dungproduktion40 lag und sie bestimmtes anerkanntes Viehfutter verwendeten, reduzierte sich die Überschußabgabe bis zu 30%41 . 34 35 36 37 38

III-1.

Bomhof, Toelichting op het Wet bodembescherming, Anm. 2. Vgl. dazu unten 5. Teil: 5. Kap. A. II. 1. a), 12. Kap. B. Gesetz v. 09. 06. 1994, Stb. 634, am 26. 08. 1994 in Kraft getreten. Verordnung v. 30. 01. 1998, Stb. 86. Bomhof, Toelichting op het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische mestoffen,

Bruil, Agrarisch recht 1997, 62. Ermittlung auf der Grundlage "Regeling aanwijzing diersoorten", vgl. Bruil, Agrarisch recht 1997, 62. 41 Art. 14a Düngemittelgesetz a.F. 39

40

4. Kap.: Entwicklung der niederländischen Gesetzgebung

263

II. Nährstoffbuchführungssystem von 1998 (Minas)

1. Jrlhalt Am 01. 01. 1998 wurde das Nährstoffbuchführungssystem (Mineralaangiftesysteem- Minas -)eingeführt, das im Düngemittelgesetz geregelt ist. Minas ersetzt das Registrierungssystem für Nährstoffanfuhren von 1990, das nur für Schweineund Geflügelhalter galt. Hingegen gilt Minas grundsätzlich für alle landwirtschaftlichen Betriebe, für Düngemittelhändler, -verarbeiter und -deponenten. Das neue System basiert auf der Nährstoftbuchhaltung. In der Nährstoftbuchhaltung hält der Landwirt die Nährstoffan- und abfuhr (Stickstoff, Phosphat) fest. Bisher wurde in Vorschriften zur Düngerproblematik nur Phosphat als Parameter zugrunde gelegt. Nunmehr wird auch Stickstoff berücksichtigt. Mit Minas soll das Gleichgewicht zwischen An- und Abfuhr von Nährstoffen hergestellt werden. Die Nährstoffüberschußabgaben sollen die Betriebe motivieren, die Nährstoffüberschüsse gering zu halten. Der Nährstoffüberschuß ist die Differenz zwischen der An- und Abfuhr der Nährstoffe. Hiervon werden pauschale Pflanzenbedarfswerte und pauschale Aufbringungsnormen I werte abgezogen. Der übrigbleibende Wert wird mit einer Abgabe belegt. Das Nährstoffbuchführungssystem bringt drei Abgabearten mit sich. Das ist erstens die Phosphat- und Stickstoffabgabe für landwirtschaftliche Betriebe, wobei zwischen der differenzierten und pauschalen Nährstoffiiberschußabgabe gewählt werden kann (Verfijnde en Foifaitaire mineralheffingen). Zweitens besteht eine Phosphatabgabe für Düngemittelhändler, -verarbeiter und -deponenten (Helfing van intermediaire ondememingen). Schließlich besteht für alle Betriebe, die tierischen Dung produzieren, eine einheitliche Dungproduktionsabgabe (Bestemmingsheffing).

2. Änderungen durch Minas Mit der Einführung des Nährstoffbuchführungssystems sind verschiedene Regelungen geändert worden. a) Aufhebung der Aujbringungsobergrenzen

Das niederländische Recht sieht nicht mehr feste Obergrenzen für die Aufbringung von Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft vor. Die Aufbringungsmenge wird im neuen Nährstoffanmeldesystem nur mittelbar berücksichtigt, sie ist in einem Gesamtkonzept einbezogen. Die Düngung soll über das Instrument einer Abgabe reduziert werden. An die Stelle der bisher nach der "Verordnung über die Anwendung tierischer Dünger" geltenden Aufbringungsobergrenzen treten pauschale Aufbringungs-42 und Pflanzenbedarfsnormen43 • Die sonstigen Ausbringungsbe42

Verliesnormen.

264

5. Teil: Das niederländische Recht

Stimmungen der "Verordnung über die Anwendung tierischer Dünger" bleiben jedoch bestehen. b) Aufhebung der Überschußabgabe für die Dungproduktion

Die Überschußabgabe für die Produktion von Wirtschaftsdünger wurde abgeschafft. Stattdessen werden jetzt drei verschiedene Abgaben erhoben: die Nährstoffüberschußabgabe und die Dungproduktionsabgabe für landwirtschaftliche Betriebe und die Phosphatabgabe für Düngemittelhändler, -verarbeiter und -deponenten. Die frühere Überschußabgabe entstand mit der jährlichen Produktion von 125 kg Phosphat pro ha. Sie berücksichtigte nur den Überschuß von Phosphat durch die Wirtschaftsdüngerproduktion. Das neue System erlaßt hingegen den gesamten Nährstoffhaushalt des Betriebes.

L. Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung Mit dem Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung vom 01. 09. 1998 soll die Schweinehaltung und die mit ihr verbundene Dungproduktion reduziert werden. Das Gesetz wandelt die "Dungproduktionsrechte" in "Rechte zur Haltung von Schweinen und von Zuchtsauen" um.

5. Kapitel

Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen Die Untersuchung kann sich nicht isoliert auf agrar- und umweltrechtliche Vorschriften beziehen. Zum Verständnis ihrer rechtlichen Problematik müssen diese vielmehr in das Verfassungs- und Verwaltungsrecht sowie in das Rechtsschutzsystem der Niederlande eingeordnet werden.

A. Staats- und Verwaltungsorganisation Die Niederlande sind ein dezentralisierter Einheitsstaat44 • In den Niederlanden bestehen drei Ebenen des staatlichen Aufbaus: die gesamtstaatliche Ebene (das Reich- Rijk -),die zwölf Provinzen und über 700 Gemeinden. Neben den zentralen Staatsorganen haben die Provinzen und Gemeinden eigene Gesetzgebungsund Verwaltungskompetenzen. Die Provinzen und Gemeinden sind Selbstverwal43 44

Gewasonttrekkingsnonnen. Ballegooij I Bruil/Kleijn/Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 18.

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

265

tungskörperschaften45 . Sie können grundsätzlich jeden Gegenstand regeln und verwalten, den das Interesse der Provinz oder Gemeinde erfordert. Die Gesetzgebungs- und Verwaltungsautonomie wird jedoch in zweierlei Hinsicht eingeschränkt. Erstens dürfen die Provinzen und Gemeinden keine Vorschriften erlassen, wenn bereits die Materie für den Gesamtstaat abschließend geregelt ist. Die staatliche Gesetzgebung beauftragt aber in der Regel die Provinzen und Gemeinden, Durchführungsvorschriften zu erlassen oder bei der Anwendung der staatlichen Gesetzgebung mitzuwirken. Die Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben wird als sog. "Mitverwaltung" (medebewind) bezeichnet.46 Die zweite Einschränkung der Autonomie bezieht sich auf einzelne Maßnahmen der Provinzen und Gemeinden. Wenn eine einzelne Maßnahme den staatlichen Gesetzen oder der Politik der Regierung widerspricht, können die zentralen Staatsorgane die Maßnahmen unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen aufheben.47

I. Gesamtstaatliche Ebene

1. Organe Auf der Ebene des Gesamtstaates gibt es folgende Organe: den König (Koning), das Parlament (Staten-General), die "Krone" (Kroon) und den Ministerrat (Ministerraad). Der König hat ein Gesetzgebungsinitiativrecht (Art. 82 Grundgesetz48 ) und unterzeichnet völkerrechtliche Verträge. Die Generalstaaten sind das niederländische Parlament, das aus der Zweiten und Ersten Kammer besteht (Art. 50 f. Grundgesetz). Die Zweite Kammer wird direkt vom Volke und die Erste Kammer von den Provinzialparlamenten gewählt. Die "Krone", die niederländisch auch als Regierung bezeichnet wird49, besteht aus dem König und den Ministern (Art. 42 Abs. 1 Grundgesetz). Die Minister bilden gemeinsam den Ministerrat (Art. 45 Abs. 1 Grundgesetz). Der Ministerrat berät und beschließt über die allgemeine Regierungspolitik und sorgt für die Einheitlichkeit dieser Politik (Ar. 45 Abs. 3 Grundgesetz). Der Ministerrat entspricht in Deutschland der Bundesregierung.

2. Verwaltungsstellen Bei der Lösung der Düngerproblematik spielen verschiedene Verwaltungsstellen eine Rolle, so insbesondere das Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Bongers, Die Organisation des niederländischen Agrarrechts, in: Brussard, S. 8. Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 612, 629. 47 Bongers, Die Organisation des niederländischen Agrarrechts, in: Brussard, S. 8. 48 s. Kimmel, Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, S. 287 ff. zur deutschen Übersetzung des niederländischen Grundgesetzes. 49 Bongers, Die Organisation des niederländischen Agrarrechts, in: Brussard, S. 8. 45

46

5. Teil: Das niederländische Recht

266

Fischerei und die ihm untergeordneten Ämter, wie das Amt für Abgaben und der Allgemeine Inspektionsdienst

a) Ministeriumfür Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei Für die Ausführung seiner Aufgaben verfügt das Ministerium in jeder Provinz über einen staatlichen Verwaltungsunterbau50. Der Minister für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei erhebt die Nährstoffüberschuß-, die Phosphat- und die Dungproduktionsabgabe (Art. 41 Abs. 1 i.V.m. Art. la Düngemittelgesetz).

b) Amt für Abgaben Das Amt für Abgaben (Bureau Heffingen) in Assen, das stets im Namen des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei handelt, ist zuständig für die Aufsicht über die Dungbuchhaltung, für die Registrierung der Dungproduktionsrechte und für die Ausführung der "Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger"51 . Auch die praktische Ausführung der Abgabenerhebung im Rahmen des Nährstoffbuchführungssystems hat der Minister für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei dem Amt für Abgaben übertragen52. Hierfür gibt es beim Amt für Abgaben den Abgabenprüfer (inspecteur) und den Abgabeneinnehmer (ontvanger) mit ihren jeweiligen Zuständigkeiten. Auch die im Rahmen des Nährstoffbuchführungssystems erforderlichen Angaben müssen gegenüber dem Amt für Abgaben gemacht werden.

c) Allgemeiner Inspektionsdienst Der Allgemeine Inspektionsdienst (AID) gehört zu den niederländischen Fahndungsbehörden für einen besonderen Verwaltungsbereich. Diese Behörden operieren neben und in Zusammenarbeit mit den Polizeibehörden. Die Zuständigkeit der Fahndungsbehörden für einen besonderen Verwaltungsbereich betrifft spezifische Gesetze, die zum Ressort eines Ministeriums gehören. Ihre Aufgabe besteht darin, zu kontrollieren, ob diese Gesetze befolgt werden, und nach eventuellen Übertretern zu fahnden. Der AID ressortiert beim Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei und ist zuständig für die Kontrolle der Gesetze, die im Verwaltungshereich dieses Ministeriums liegen. Die AID-Beamten haben die gleichen Befugnisse wie die Polizei. Der AID hat eine Zentrale, drei regionale Inspektionen und eine Ermittlungsabteilung. 53 Die Beamten des Allgemeinen Inspektionsdienstes des Ministeriums für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei sind für die 50 51

52 53

Bongers, Die Organisation des niederländischen Agrarrechts, in: Brussard, S. 8. Bureau Heffingen, S. 1. Art. 3 Regeling uitvoering heffingen en verrekening Meststoffenwet (495). Algemene Inspectiedienst, S. l.

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

267

Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des Düngemittelgesetzes oder der auf der Grundlage des Düngemittelgesetzes erlassenen Vorschriften zuständig54. d) Aufsichtsbehörde für Umwelthygiene Die Aufsichtsbehörde für Volksgesundheit (Inspectie van de Volksgezondheid) übt die Aufsicht über die Einhaltung von Vorschriften zur Hygiene und zum Umweltschutz aus. Sie nimmt den Außendienst des ,,Ministeriums für Wohnungsbau, Raumordnung und Umweltschutz" (VROM) wahr. Diese Inspektion besteht aus der Hauptinspektion für Umwelthygiene und aus neun regionalen Inspektionen für Volksgesundheit 55 Rechtsgrundlage für die Gründung der sog. "Milieuinspektie" ist das Gesundheitsgesetz von 1956. Im Hinblick auf die Dungproblematik überwachen diese Behörden insbesondere die Einhaltung der Vorschriften des Bodenschutzgesetzes und des Umweltschutzgesetzes.

3. Staatsrat Der König ist Vorsitzender des Staatsrates. Die Mitglieder des Staatsrates werden durch Königlichen Erlaß auf Lebenszeit ernannt (Art. 74 Abs. 2 Grundgesetz). Die Hauptaufgabe des Staatsrates besteht in der Beratung der "Krone"56. Außerdem übernimmt er Aufgaben bei der Rechtsprechung. a) Beratungsfunktion Der Staatsrat oder eine Abteilung des Staatsrates wird zu Gesetzesvorlagen und Entwürfen Allgemeiner Verwaltungsverordnungen der "Krone" sowie zu Vorschlägen zur Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen seitens des Parlaments gehört. In durch Gesetz zu bezeichnenden Fällen kann die Anhörung unterbleiben (Art. 73 Abs. 1 Grundgesetz). b) Aufgaben bei der Rechtsprechung Die Kompetenzen des Staatsrates im Bereich des Rechtsschutzes entwickelten sich etappenweise von einem Vorschlagsrecht über ein Entscheidungsrecht in einem Verwaltungsverfahren bis hin zur Rechtsprechung. Ursprünglich bestand beim Staatsrat eine Abteilung für Verwaltungsstreitigkeiten, die Vorschläge zu Entschei54 Art. 69 Meststoffenwet i.V.m. Art. 1 Regeling aanwijzing toezichthoudende ambtenaren Meststoffenwet. 55 Tonnaer, Handboek van het Nederlands milieurecht, Boek 1, S. 185. 56 Ballegooij/Bruil/Kleijn/Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 228.

268

5. Teil: Das niederländische Recht

dungen über Rechtsschutzersuchen in einem formellen Verwaltungsverfahren unterbreitete, nämlich bei der sog. "Kroonberoep". Letztlich entschieden hat der Minister über die "Kroonberoep", wobei er in der Regel den Vorschlägen des Staatsrates folgte. Der Minister unterschrieb die Entscheidung im Namen der "Kroon", daher die Bezeichnung "Kroonberoep". Im Jahre 1987 ging das Entscheidungsrecht des Ministers auf die beim Staatsrat eingerichtete Abteilung für Verwaltungsstreitigkeiten über7 • Mit der Verwaltungsrechtsreform von 1994 wurde die "Kroonberoep" abgeschafft. Eingeführt worden ist erstmalig die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit, auf die noch später näher eingegangen wird. Im Rahmen dieser Reform ist bei dem Staatsrat die Abteilung Verwaltungsrechtsprechung eingerichtet worden, die grundsätzlich für Berufungssachen und in einigen abschließend geregelten Fällen auch als erste Instanz zuständig ist58•

II. Provinzen

1. Organe Die Provinzen sind Verwaltungsbezirke. Eine Provinz besitzt drei Organe mit unterschiedlichen Aufgabenkreisen, nämlich das Provinzialparlament (provinciale staten), den Provinzialausschuß (gedeputeerde staten) und den Königlichen Kommissar (commissaris van de koning). a) Provinzialparlament

Das Provinzialparlament steht an der Spitze der Provinz (Art. 125 Abs. 1 Grundgesetz). Seine Mitglieder werden von den Einwohnern der Provinz gewählt. Seine wichtigste Aufgabe besteht im Erlaß von Verordnungen. So ist das Provinzialparlament verpflichtet, Grundwasserschutzgebiete in einer provinzialen Umweltschutzverordnung auszuweisen (Art. 1.2 Umweltschutzgesetz). Ferner ist es verpflichtet, einen provinzialen Umweltschutzplan festzustellen, der als Grundlage für den Erlaß der Umweltschutzverordnung dient. Stellt das Provinzialparlament keinen Plan fest, so kann der Provinzialausschuß den Plan aufstellen (Art. 120 Provinzialordnung). b) Provinzialausschuß

Zur Provinzialverwaltung gehört auch der Provinzialausschuß (Art. 125 Abs. 2 Grundgesetz). Ein Provinzialausschuß hat mindestens drei und höchstens neun 57 Das selbständige Entscheidungsrecht wurde mit dem sog. "Tijdelike wet Kroongeschillen" von 1987 eingeführt. Vgl. zum ganzen Ballegooij I Bruil/Kleijn/ Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 177. 58 s. dazu unten 5. Teil: 5. Kap. C.

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

269

Mitglieder, die aus der Mitte des Provinzialparlamentes gewählt werden59 . Der Provinzialausschuß führt insbesondere die Geschäfte der täglichen Verwaltung60• Überdies kann er Verwaltungszwang ausüben und Zwangsgelder verhängen. Für diese Bereiche ist er nicht zuständig, wenn die Aufgaben dem königlichen Kommissar durch Gesetz übertragen sind.61 Ferner ist der Provinzialausschuß an der Aufsicht über die Gemeinden beteiligt. Wenn eine Verordnung einer Gemeinde nach der Auffassung des Provinzialausschusses unwirksam ist, so zeigt er das dem zuständigen Minister an. 62 c) Königlicher Kommissar

Der Königliche Kommissar wird durch Königlichen Erlaß ernannt (Art. 131 Grundgesetz). Er ist sowohl Organ der Provinz als auch Organ des Gesamtstaates. Er ist Vorsitzender des Provinzialparlamentes 63 und leitet dessen Sitzungen, ist jedoch kein Mitglied hiervon und hat daher auch kein Stimmrecht64• Er vertritt die Provinz in rechtlichen und außerrechtlichen Angelegenheiten65 • Zusammen mit den Mitgliedern des Provinzialausschusses bildet er ein besonderes Organ, das sog. Provinzialkollegium (college van gedeputeerde staten), dessen Vorsitzender er auch ist und in dem er ein Stimmrecht hat66. Als Organ der Provinz nimmt er also Verwaltungsaufgaben wahr. Eine der bedeutendsten Funktionen als Organ des Gesamtstaates ist seine Mitwirkung bei der Ernennung der Bürgermeister.67

2. Arbeitsgemeinschaft der Provinzen Die Arbeitsgemeinschaft der Provinzen (lnterprovinciale Overleg - IPO -) ist ein informelles Organ bzw. ein Beratungsgremium. Der Arbeitsgemeinschaft gehören Sachverständige an, die Beamte bei den Provinzen sind. Die Sachverständigen sollen mit ihren Beratungen versuchen, in den Provinzen für Problemlösungen eine gemeinsame Linie zu erreichen. Die Arbeitsgemeinschaft der Provinzen hat z. B. eine Musterverordnung ausgearbeitet, die den einzelnen Provinzen als Leitfaden bei der Ausgestaltung ihrer Umweltschutzverordnung dienen soll. Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 608. Art. 158 Provinzialgesetz. 61 Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 615. 62 Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 616. 63 Art. 125 Abs. 3 Grundgesetz. 64 Art. 67 UAbs. a Provinzialgesetz; Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 609. 65 Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, S. 616. 66 Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, S. 609. 67 Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, S. 617. 59

60

270

5. Teil: Das niederländische Recht

l/1. Gemeinden

Die Organe der Gemeinde sind: der Gemeinderat (gemeenteraad), das Gemeindekollegium (college van burgemeester en wethouders) und der Bürgermeister (burgemeester).

1. Gemeinderat Der Gemeinderat wird wie das Provinzialparlament als parlamentarische Vertretung von den Einwohnern der Gemeinde gewählt. Er kann Gemeindeverordnungen erlassen, soweit nicht die Befugnis hierzu auf das Gemeindekollegium (college van burgemeester en wethouders) übertragen ist68 • Der Gemeinderat ist für die Aufstellung des Bebauungsplanes seines Gemeindegebietes zuständig. In dem Bebauungsplan kann er Düngungsverbote (Nutzungsverbote) oder Genehmigungsvorbehalte für die Düngung festsetzen.

2. Gemeindekollegium Das Gemeindekollegium (college van burgemeester en wethouders) besteht aus dem Bürgermeister und aus den durch den Gemeinderat aus seiner Mitte gewählten Beigeordneten (wethouders)69. In diesem Organ sind mindestens zwei und höchstens 20% der Ratsmitglieder Beigeordnete70• Seine Aufgabe besteht insbesondere in der täglichen Verwaltung, soweit diese nicht kraft Gesetz auf den Bürgermeister übertragen ist71 . Zur täglichen Verwaltung gehört die Vorbereitung der Ratssitzungen72. Das Gemeindekollegium nimmt eine Anzahl prozessualer Aufgaben wahr. Außerdem ist dieses Organ z. B. zuständig, über einen Bauantrag (Art. 40 Wohnungsgesetz) und über einen Antrag auf Erteilung einer Umweltgenehmigung für einen Dungbehälter (Art. 8.1 Umweltschutzgesetz) zu entscheiden. Gleichzeitig überwacht und kontrolliert es die Einhaltung der Vorschriften, die einen Bezug zur Ammoniakpolitik aufweisen, wie z. B. das Abdecken der Güllebehälter73 • Ferner übt es Verwaltungszwang aus74• So kann es z. B. die Vorschriften der "Verordnung über anzeigepflichtige Dungbehälter" mit Zwangsmitteln durchsetzen75 • Van der Pot-Donner; Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 629. Art. 34 und 35 Gemeindegesetz. 70 Art. 36 Gemeindegesetz; Van der Pot-Donner; Handboek van het Nederlandse staatsrecht, S. 620. 71 Art. 160 Gemeindegesetz. n Art. 161 Gemeindegesetz. 73 Van de Burg, Agrarisch recht 1998, 102. 74 Van der Pot-Donner; Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 636. 75 Vgl. Michiels, De Wet rnilieubeheer, S. 201. 68 69

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

271

3. Bürgermeister Der Bürgermeister wird wie der Königliche Kommissar durch Königlichen Erlaß ernannt (Art. 131 Grundgesetz) und ist sowohl Organ des Gesamtstaates also auch der Gemeinde. Er ist Vorsitzender des Gemeinderats (Art. 125 Abs. 3 Grundgesetz) und des Gemeindekollegiums. Er vertritt die Gemeinde in rechtlichen und außerrechtlichen Angelegenheiten. 76

B. Rechtliche Handlungsformen I. Überblick über die rechtlichen Handlungsformen

Zur Lösung der Düngerproblematik kennt das allgemeine öffentliche Recht verschiedene rechtliche Handlungsformen. Das Grundgesetz nennt die "Gesetze" (Art. 81), die "Allgemeinen Verwaltungsverordnungen" (Art. 89) und die "Provinzial- bzw. Gemeindeverordnungen" (Art. 127). Ferner gibt es "besluiten", die im Allgemeinen Gesetz zum Verwaltungsrecht definiert sind.

II. Formelle Gesetze

Gesetze, die das Parlament (Staten-General) im Verfahren nach Art. 81 - 88 Grundgesetz erläßt, werden als formelle Gesetze (de wet in formele zin) bezeichnet77. Nur das Parlament kann sog. "formelle Gesetze" erlassen. Die Besonderheit der formellen Gesetze besteht darin, daß kein Gericht die Verfassungsmäßigkeit dieser Gesetze prüfen darf (Art. 120 Grundgesetz). Hierrnit soll das Prinzip der Gewaltenteilung gewahrt werden. Allein das Parlament soll die Verfassungsmäßigkeit formeller Gesetze im Gesetzgebungsverfahren prüfen. 78 Beispiele für formelle Gesetze, die im Rahmen der Untersuchung eine Rolle spielen, sind das Allgemeine Gesetz zum Verwaltungsrecht (Algemene wet bestuursrecht), das Umweltschutzgesetz (Wet milieubeheer), das Düngemittelgesetz (Meststoffenwet) und das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung (Wet herstructurering varkenshouderij). Im Bereich der verwaltungsrechtlichen Gesetzgebung werden in formellen Gesetzen häufig Rechtssetzungsbefugnisse auf die "Krone" delegiert. Die "Krone" kann ihrerseits bestimmte Gegenstände wiederum einem Minister zur Ausführung Van der Pot-Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, S. 636. Floris I Burkens I Kummeling, Grondrechtenbescherrning door algernene wetten, S. 28. 78 Vgl. AkkermansiKoekkoek, de Grondwet, Art. 120, S. 1052 ff.; KortmanniBovend'eertlAckermans-WijniFleurenlvan der Nat, Grondwet, Art. 120, S. 125 ff. 76

77

272

5. Teil: Das niederländische Recht

übertragen. Die Übertragung auf einen Minister kann auch bereits im formellen Gesetz erfolgen. Die Delegierung von Rechtsetzungsbefugnissen kann so weit gehen, daß das Gesetz selbst nur noch die wesentlichen Punkte festlegt und alle weiteren inhaltlichen Regelungen durch Rechtsverordnung oder ministerielle Regelung getroffen werden. In diesem Fall spricht man von einem Rahmengesetz. 79 So ist z. B. das Düngemittelgesetz grundsätzlich ein Rahmengesetz. Außer den Vorschriften zu der einheitlichen Dungproduktionsabgabe, dem Verbot der Ausbreitung der Dungproduktion und dem grundsätzlichen Verbot zur Übertragung der Dungproduktion enthält das Düngemittelgesetz keine wesentlichen materiellen Bestimmungen. Der größte Teil der Vorschriften beinhaltet eine Delegation der Rechtssetzungsbefugnisse an den Gesetzgeber auf unteren Ebenen. Es geht dabei insbesondere um die Möglichkeit, Regelungen zu erlassen, die die Zulassung von Handelsdünger und den Abbau der Überschüsse des tierischen Dung betreffen.

III. "Besluiten"

Als hoheitliche Handlungsformen werden im Allgemeinen Gesetz zum Verwaltungsrecht die "besluiten" aufgeführt. Nach der Legaldefinition ist "besluit" eine schriftliche Entscheidung eines Verwaltungsorganes, die eine öffentlich-rechtliche Rechtshandlung beinhaltet80. Aus dieser Definition geht noch nicht hervor, ob die Entscheidung mehr einer deutschen Verordnung oder einem Verwaltungsakt gleichkommt. Bei den "besluiten" wird zwischen "beschikkingen", "algemeen verbindende voorschriften" und "beleidsregels" unterschieden81 . "Beschikkingen" sind nach deutschem Rechtsverständnis Verwaltungsakte, wobei im niederländischen Recht nicht konkret zwischen Einzelverfügung und Allgemeinverfügungen unterschieden wird, sondern zwischen Verfügungen, die sich an Personen richten (persoonsgerichte beschikking) oder die die Eigenschaft einer Sache betreffen (zaaksgerichte beschikking). Die Erteilung oder Versagung einer Genehmigung ist eine Verfügung, die sich nur an eine oder einige Personen wendet (persoonsgerichte beschikking)82 . Die Ausweisung eines Naturschutzgebietes erfolgt nicht wie im deutschen Recht durch eine Rechtsnorm, sondern durch eine sachbezogene Verfügung (zaaksgerichte beschikking)83 . "Algemeen verbindende voorschriften" sind nach deutscher Dogmatik von der Exekutive erlassene Verordnungen. Beispiele hierfür sind die Verordnung für die Anwendung tierischer Düngemittel (Besluit gebruik dierlijke meststoffen) oder 79

80 81 82 83

Bongers, Die Organisation des niederländischen Agrarrechts, in: Brussard, S. 9. Art. I :3 Allgemeines Gesetz zum Verwaltungsrecht Van Ballegooij I BruillKleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 111. Van Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 115. Van BallegooijiBruiliKleijniSchilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 116.

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

273

Nutzungsverbote in einem Bebauungsplan84. Für Gesetze des Parlaments ist das Gesetz zum allgemeinen Verwaltungsrecht nicht anwendbar85 . "Beleidsregels" sind Vorschriften mit Innenwirkung, d. h. die nur für Behörden verbindlich sind86. Sie bestimmen die Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen oder legen fest, in welcher Weise die Verwaltung von dem ihr eingeräumten Ermessen Gebrauch machen soll87.

IV. Materielle Gesetze Alle anderen allgemein verbindlichen Rechtsvorschriften, die nicht vom Parlament erlassen werden, werden in der Literatur als "materielle Gesetze" bezeichnet88. Zu den sog. materiellen Gesetzen gehören die Allgemeinen Verwaltungsverordnungen, die ministeriellen Regelungen, die Provinzial- und Gemeindeverordnungen. Im· Gegensatz zu den formellen Gesetzen hat der Richter die materiellen Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu priifen.

I. Allgemeine Verwaltungsverordnungen ·In vielen formellen verwaltungsrechtlichen Gesetzen wird die "Krone"89 ermächtigt, weitere Ausführungsvorschriften zu erlassen. Die "Krone" macht von dieser Rechtssetzungsbefugnis durch Erlaß von sog. "Allgemeinen Verwaltungsverordnungen" (Algemene maatregel van bestuur - AMB - )90 Gebrauch. Diese Rechtsverordnungen ergehen mit Königlichem Erlaß (Art. 89 Abs. I Grundgesetz). In der Regel werden die Allgemeinen Verwaltungsverordnungen im Ministerrat behandelt und der Beratung durch den Staatsrat unterzogen. Die Allgemeine Verwaltungsverordnung steht im Rang unter den formellen Gesetzen, aber über ministerielle Regelungen. 91 Als "Allgemeine Verwaltungsverordnung" sind auf dem Gebiet der Düngergesetzgebung insbesondere folgende Rechtsakte ergangen: die "Verordnung über die Anwendung von tierischen Düngern" (auf der Grundlages des Bodenschutzgesetzes und Umweltschutzgesetzes); die "Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger" (auf der GrundVan Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 129. Van Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 112. 86 Van Ballegooij I Bruil I Kleijn I Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 126. 87 Vgl. die Legaldefinition des Art. 1:3 Abs. 4 Allgerneines Gesetz zum Verwaltungsrecht 88 Van Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 121 f.; Van de Vlies, Handboek wetgeving, S. 113 f.; Van der Pot-DonneriPrakker, Handboek van het Nederlands Staatsrecht, S. 523. 89 Zur "Krone" s. oben 5. Teil: 5. Kap. A. I. l. 90 Sie wird auch als "Königliche Verordnung" bezeichnet. 91 Floris I Burkens I Kummeling, Grondrechtenbeschenning door algernene wetten, S. 32. 84

85

18 Härte!

274

5. Teil: Das niederländische Recht

lagedes Bodenschutzgesetzes) und die "Verordnung über anzeigepflichtige Güllebehälter" (auf Grundlage des Umweltschutzgesetzes).

2. Ministerielle Regelungen Die ministeriellen Regelungen stützen sich auf ein formelles Gesetz oder auf eine Allgemeine Verwaltungsverordnung. Der Minister für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei hat z. B. erlassen: • auf der Grundlage des Düngemittelgesetzes92 eine Regelung93 zu den Anforderungen an einen Lieferanten für staatlich anerkannte Futtermittel, deren Einsatz erforderlich ist, um eine differenzierte und nicht pauschale NährstoffüberschuBabgabe entrichten zu können. • auf der Grundlage der Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger die "Regelung zur Analyse sonstiger organischer Dünger"94, die mehr technische Fragen betrifft.

3. Provinzial- und Gemeindeverordnungen Das Provinzialparlament und der Gemeinderat erlassen als parlamentarische Vertretungen Provinzial- bzw. Gemeindeverordnungen95 . Eine Provinzialverordnung hat einen höheren Rang als eine Gemeindeverordnung, steht aber unter einer Allgemeinen Verwaltungsverordnung der Krone. Ein Beispiel für die Provinzialverordnung ist die provinziale Umweltschutzverordnung, in der Grundwasserschutzgebiete auszuweisen sind96•

V. Veröffentlichung der Rechtsakte

Gesetze und Rechtsverordnungen sind vor dem lokrafttreten im Gesetzesblatt (Staatsblad, abgekürzt Stb.) zu veröffentlichen, ministerielle Regelungen im Staatsanzeiger (Nederlandse Staatscourant, abgekürzt Stcrt.)97 • Provinzialverord92 Art. 51 -53 Düngemittelgesetz bilden die Ermächtigungsgrundlagen für ministerielle Regelungen. 93 Regeling diervoeders Meststo.ffenwet (Abgedruckt in Wetgeving Landelijk gebied, Meststoffenwet, Besluiten etc., S. 475.). 94 Regeling bemonstering en analyse overige organische sto.ffen (Abgedruckt in Wetgeving Landelijk gebied, Meststoffenwet, Besluiten etc., S. 315). 95 Art. 127 Grundgesetz. 96 Art. 1.2 Umweltschutzgesetz. 97 Bongers, Die Organisation des niederländischen Agrarrechts, in: Brussard, S. 8.

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

275

nungen werden im "Provincialblad" der jeweiligen Provinz und Gemeindeverordnungen im "Gemeenteblad" veröffentlicht. VI. Einzelmaßnahmen

Die Behörden können aufgrundeiner gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage Verwaltungsakte erlassen98. Ein Beispiel hierfür ist die Umweltgenehmigung nach dem Umweltschutzgesetz für einen Güllebehälter. Schließlich gibt es noch die Handlungen eines Verwaltungsorgans ohne Rechtsfolgen, z. B. die Erteilung einer Auskunft im Hinblick auf eine Genehrnigung99.

C. Rechtsschutz I. Überblick

Im Zusammenhang mit der Gesetzgebung und deren administrativen Umsetzung zur Düngerproblematik spielen auch Rechtsschutzmöglichkeiten eine wesentliche Rolle. Es ist zwischen der allgemeinen und der besonderen Gerichtsbarkeit zu unterscheiden. In den Niederlanden gibt es außer weniger Ausnahmen nur Einheitsgerichte100. Erst 1994 wurde mit dem Allgemeinen Verwaltungsgerichtsgesetz die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit eingeführt und zwar in der Weise, daß bei dem "allgemeinen Gericht erster Instanz" (rechtbank) Kammern für Verwaltungssachen eingerichtet worden sind 101 . Bis dahin gab es nur einige Sondergerichte für Verwaltungssachen. Für die übrigen Fälle war die "Kroonberoep", ein formelles Verwaltungsverfahren, eröffnet. Hier entschied der Staatsrat im Namen der Krone. Die "Kroonberoep" wurde abgeschafft, denn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat unter Berufung auf Art. 6 Abs. I der Europäischen Menschenrechtskonvention die Einführung eines unabhängigen Verwaltungsgerichts verlangt102. Außer den Kammern für Verwaltungssachen sind bei der "rechtbank" die Kammern für Zivilsachen und die Kammern für Strafsachen angesiedelt 103. In Zivil- und Strafsachen kann Berufung (hoger beroep) beim Gerichtshof (gerechtshof) und Revision (cassatie) beim Obersten Gerichtshof (Hoge Raad der Nederlanden) eingelegt werden. Ballegooij/Bruil/Kleijn/Schilder, Bestumsrecht in het Awb-tijdperk, S. 114. Van Ballegooij I Bruil/ Kleijn/ Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 112 f. 10o V gl. Van Ballegooij I Bruil/ Klein/ Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 183. IOI Vgl. Van Ballegooij/Bruil/Klein/Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 175, 228. 102 Zu den Folgen der Benthern-Entscheidung Van Ballegooij/Bruil/Klein!Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 176 f., 227; Verheij, Public law 1990, 23; Mulder, Ars Aequi 1985, 128; Hirsch Ballin, Ars Aequi 1986,229. 103 Van Ballegooij I Bruil/ Klein/ Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 182. 98

99

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276

5. Teil: Das niederländische Recht

II. Allgemeine Gerichtsbarkeit 1. Zuständigkeiten für Verwaltungsstreitigkeiten Sofern gegen Verwaltungsakte Klage (beroep) erhoben werden soll, sind grundsätzlich die Kammern für Verwaltungssachen bei der ,,rechtbank" zuständig 104. Das betrifft z. B. eine Klage gegen die Verweigerung oder Erteilung einer Baugenehmigung für einen Güllebehälter. Gegen das Urteil einer Kammer für Verwaltungssachen der ,,rechtbank" kann bei der Abteilung Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Staate) Berufung (Hoger beroep) eingelegt werden 105. Anders als in Zivil- und Strafsachen ist im verwaltungsrechtlichen Rechtsschutz die Revision vor dem "Hoge Raad der Nederlanden" grundsätzlich ausgeschlossen 106, da sonst die Verwaltungsstreitigkeiten sich zu sehr verzögern würden. Die Revision vor dem Hoge Raad ist aber ausnahmsweise zulässig und zwar gegen Entscheidungen des Gerichts erster Instanz (rechtbank) in Enteignungssachen 107.

2. Zuständigkeit für den Rechtsschutz gegen Rechtsnormen Wenn Rechtsnormen angegriffen werden sollen, dann sind nicht die Kammern für Verwaltungssachen, sondern die Kammern für Zivilsachen der ,,rechtbank" zuständig108. Die Zuständigkeit des Zivilrichters ergibt sich hierfür aus Art. 6:162 Bürgerliches Gesetzbuch (Burgerlijk Wetboek). Die Klage richtet sich gegen den Staat. Ein Urteil wirkt nur zwischen den Parteien. Es handelt sich also nicht um eine abstrakte Normenkontrolle. Gegen das Urteil kann Berufung beim Gerichtshof und Revision beim Hoge Rad der Niederlanden eingelegt werden.

104 Art. 8:1 Abs. 1, Art. 1:5 Abs. 3 Allgemeines Gesetz zum Verwaltungsrecht. Für die Klagebefugnis als Klagevoraussetzung ist nach Art. 8:1 i.V.m. Art. 1:2 Awb die Geltendmachung eines direkten Interesses erforderlich, wobei eine hinreichend qualifiziert faktische Betroffenheit ausreicht, vgl. hierzu Wijmen, Recht, S. 98, 116 ff.; van Wijk/ Konijnenbelt, Hoofdstukken, S. 476; van Buuren, Kringen, S. 74 ff.; Ten Berge /Tak, Adrninistratief Procesrecht, Rn. 356 ff. 105 Van Ballegooij I Bruill Klein/ Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 183, 236 ff.; Art. 37 Gesetz über den Staatsrat (Wet op de Raad van State -WRvS -). 106 Van Ballegooij I Bruill Klein/ Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 183. 107 Die Revision ist ferner ausnahmsweise zulässig gegen ein erstinstanzliebes Urteil des Gerichtshofes in Abgabenangelegenheiten (s. unten 5. Teil: 5. Kap. C. II. 3.) und gegen Entscheidungen des Gerichts für Wirtschaftssachen, wenn das Gesetz die Revision ausdriicklich vorsieht (s. unten 5. Teil: 5. Kap. C. III. 1.). 108 Bruil, Agrarisch recht I 998, 197 f.

5. Kap.: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundlagen

277

3. Zuständigkeiten für Abgabenangelegenheiten In Streitigkeiten über Abgaben kann bei den Kammern für Abgabenangelegenheiten des Gerichtshofes 109 Klage (beroep) erhoben werdenu 0 • So kann z. B. der Abgabenpflichtige (Landwirt) gegen die Veranlagung bei der NährstoffüberschuBabgabe Klage beim Gerichtshof erheben. Eine Berufung ist ausgeschlossen. Gegen das Urteil des Gerichtshofes kann aber beim "Hoge Raad der Nederlanden" Revision (beroep in cassatie) eingelegt werden. 111

III. Besondere Gerichtsbarkeit Die allgemeinen Gerichte sind nicht zuständig, sofern die Streitigkeit einem besonderen Gericht zugewiesen ist.

1. Gericht für Wirtschaftssachen Das "Gericht für Wirtschaftssachen" (College van Beroep voor het bedrijvsleven) hat seinen Sitz in Den Haag und besteht aus Kammern mit Einzelrichtern und aus Kammern mit drei Richtern 112. Das besondere Gericht urteilt in den ihm durch Gesetz zugewiesenen Streitigkeiten in erster und grundsätzlich auch in letzter Instanz113. So ist es z. B. bei folgenden Streitgegenständen zuständig: die Feststellung eines Rechts zur Schweinehaltung (vgl. Art. 34 Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung) und die Genehmigung für die Zulassung von Düngemitteln (vgl. Art. 62 Düngemittelgesetz). Ausnahmsweise ist in bestimmten gesetzlich vorgesehenen Fällen die Revision vor dem Hoge Raad zulässig.

2. Abteilung Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates Die Abteilung Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) 114 entscheidet in der Regel über Berufungssa109 Der Gerichtshof ist sonst z. B. in Zivilsachen das zuständige Gericht in zweiter Instanz (Berufungsgericht). 110 Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 221. 111 Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 221. 112 Art. 1, 2 Gesetz über die Verwaltungsrechtsprechung und Organisation des Gerichts (Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie - WBB); Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder, Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 226; Zwemstra, Beschenning van uitingsrechten door administratieve rechters, S. 101 ff. 113 Art. 18 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie- WBB. 114 Vgl. auch schon oben 5. Teil: 5. Kap. A. I. 3. b).

278

5. Teil: Das niederländische Recht

chen, kann aber auch als erste Instanz zuständig sein 115 • Diese Abteilung ist z. B. in erster Instanz zuständig für Streitigkeiten gegen: (I) Bebauungspläne (Art. 28 Abs. 7 Raumordnungsgesetz); (2) eine Umweltschutzverordnung oder eine Umweltgenehmigung (Kapitel20 Umweltschutzgesetz 116) und (3) behördliche Maßnahmen nach dem Naturschutzgesetz (so z. B. die Ausweisung eines Naturschutzgebietes, die Versagung einer Erlaubnis, die Entscheidung über eine Billigkeitsentschädigung, vgl. Art. 39 Abs. 1 Naturschutzgesetz). Die Zuweisungen an die Abteilung Verwaltungsrechtsprechung des Staatsrates werden vor allem damit begründet, daß dort großer Sachverstand vorhanden ist und die allgemeinen Gerichte erster Instanz (rechtbanken) entlastet werden sollen 117.

IV. Behördliches Verwaltungsvorverfahren

Eine verwaltungsgerichtliche Klage ist grundsätzlich nur dann zulässig, wenn zuvor ein behördliches Vorverfahren durchgeführt wurde 118 • So müßte ein Antragsteller gegen die Verweigerung und ein Dritter gegen die Erteilung einer Baugenehmigung bei der Ausgangsbehörde Einspruch erheben. Ein anderes Beispiel ist, daß der Abgabenpflichtige gegen die Veranlagung zur Nährstoffüberschußabgabe beim Amt ftir Abgaben (Bureau Heffingen) Einspruch einlegt. Im Vergleich zum Widerspruch im deutschen Verwaltungsrecht hat der Einspruch weder einen Suspensiveffekt119 noch einen Devolutiveffekt. Über den Einspruch entscheidet die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat 120. In der Verwaltungspraxis wird der Einspruch auf unterschiedliche Weise behandelt, was die interne Organisation betrifft. In einigen Fällen entscheidet das Verwaltungsorgan selbst, oder ein oder mehrere Bedienstete (leden) entscheiden über den Einspruch. Verwaltungsapparate größeren Umfangs haben eine separate Abteilung, die sich mit der Vorbereitung der Entscheidung über den Einspruch beschäftigt. Außerdem wird oft eine Ein115

Vgl. Ballegooij I Bruill Kleijnl Schilder; Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 229.

116 Michiels, De Wet milieubeheer, S. 221 ff. Ballegooij I BruillKleijn/Schilder; Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 230. Ballegooij/Bruil!Kleijn/Schilder; Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 193; Art. 1: 5 Abs. 1 Allgemeines Verwaltungsrechtsgesetz. Vgl. ferner z. B. Vorverfahren ten Berge, S. 201-221; Tak, S. 73 ff. 119 Ballegooij I Bruill Kleijn/Schilder; Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 203. 120 Zur Definition "bezwaar" s. Art. 1:5 Abs. 1 Allgemeines Verwaltungsrechtsgesetz (Awb). Zu unterscheiden ist vom Einspruch (bezwaar) die verwaltungsrechtliche Beschwerde (administratief beroep) bei einem anderen Verwaltungsorgan eingelegt, als dem, das die Ausgangsentscheidunggetroffen hat (Art. 1:5 b Awb). Das über die Beschwerde zu entscheidende Organ kann demselben oder aber einem anderen Verwaltungskörper angehören. Statthaft ist die Beschwerde z. B. bei Entscheidungen des Boden- und Wasserverbandes (waterschappen). Über die Beschwerde entscheidet dann der Provinzialausschuß (gedeputeerde staten). Die Beschwerde ist ebenfalls ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren, vgl. van Ballegooij I BruillKlein/ Schilder; Bestuursrecht in het Awb-tijdperk, S. 193, 213 ff. 117

118

6. Kap.: Das Nährstoftbuchführungssystem (MINAS)

279

Spruchkommission (bezwaarschriftencommissie) eingesetzt, die aber nur dem zuständigen Verwaltungsorgan einen Vorschlag unterbreitet, wie über den Einspruch entschieden werden sollte. Bestehen kann die Kommission aus einem oder mehreren Bediensteten des Verwaltungsorgans selbst und I oder dem Verwaltungsorgan nicht angehörenden Personen, die sogar juristischen Laien (nietjuridisch deskundigen) sein können. Die Kommission hört den Einspruchführer und die Bediensteten an, die im Namen des Verwaltungsorgans die belastende Entscheidung getroffen haben. Wird eine Kommission eingesetzt, deren Vorsitzender nicht dem Verwaltungsorgan angehört und die zusätzlich aus zwei weiteren Mitgliedern besteht, so gibt Art. 7:13 Allgemeines Verwaltungsrechtsgesetz einige Vorschriften vor 121 . Beispielsweise muß das Verwaltungsorgan eine von dem Vorschlag abweichende Entscheidung begründen.

6. Kapitel

Das Nährstoftbuchführungssystem (MINAS) Das Nährstoffbuchführungssystem bringt drei Abgabearten mit sich. Das ist erstens die Phosphat- und Stickstoffabgabe für landwirtschaftliche Betriebe, wobei zwischen der differenzierten und pauschalen Nährstoffüberschußabgabe gewählt werden kann (Verfijnde en Forfaitaire mineralheffingen). Die differenzierte Nährstoffüberschußabgabe unterscheidet sich von der pauschalen Abgabe dadurch, daß für die Bemessungsgrundlage die An- und Abfuhrposten genauer ermittelt werden müssen. Zweitens besteht eine Phosphatabgabe für Düngernittelhändler, -verarbeiter und -deponenten (Heffing van intermediaire ondernemingen). Schließlich besteht für alle Betriebe, die tierischen Dung produzieren, eine einheitliche Dungproduktionsabgabe (Bestemmingsheffing ). Betriebe, die sich nicht oder zu spät anmelden, fallen automatisch unter das pauschale System. Was mit Düngemittelhändlem, -verarbeitem und -deponenten passiert, wenn sie sich nicht rechtzeitig anmelden, ist offen.122 Es gibt eine allgemeine Nährstoffbuchführungspflicht für die Produzenten tierischen Dungs, die erfaßt: den produzierten Dung, die Größe der landwirtschaftlichen Fläche und die Anzahl der Tiere 123 .

121 Im Awb wird sie als Anhörungs- und Vorschlagskommission (hoor- en adviescomrnissie) bezeichnet. 122 Broeks u. a., Minas, S. 16. 123 Art. 2 Abs. 1 Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet.

280

5. Teil: Das niederländische Recht

I. Persönlicher Anwendungsbereich

Zu unterscheiden ist zwischen der vollständigen und beschränkten Befreiung von Betrieben. Die vollständige Befreiung bedeutet, daß der Betrieb von der gesamten Nährstoffbuchführungspflicht befreit ist. Beschränkte Befreiung heißt: Betriebe sind zwar von der Nährstoffüberschußabgabe, nicht aber von der Nährstoffbuchführungspflicht befreit. Bei beiden Befreiungen müssen die Betriebe jedoch die Düngerlieferungsscheine für fünf Jahre aufbewahren 124 und für jedes Quartal aufzeichnen, wieviel tierischer Dung (kg Stickstoff und Phosphat) dem Betrieb zugeführt worden ist 125. 1. "Vollständige Befreiung" Betriebe mit weniger als 3 GVE 126 und weniger als 3 ha landwirtschaftliche Fläche sind von den Pflichten zur Nährstoffanmeldung und Buchführung befreit 127 . Sobald der Betrieb die Befreiungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt, hat er dies dem Amt für Abgaben (Bureau Heffingen) anzuzeigen 128• 2. ,,Beschränkte Befreiung" Extensive Viehbetriebe sowie Acker- und Gartenbaubetriebe sind zunächst von der Abgabepflicht befreit, wenn sie weniger als 2,5 GVE pro ha aufweisen. Ferner müssen sie folgende Aufbringungsobergrenzen für tierische und sonstige organischen Dünger einhalten (Art. 38 Düngemittelgesetz): Tabelle 5

Aufbringungsobergrenzen Phosphat in kg pro ha und Jahr 1998/99

2000/2001

2002 und folgend

Grünland

120

85

80

Ackerland

100

85

80

Vgl. Broeks u. a., Minas, S. 17, 19. Broeks u. a., Minas, S. 93. 126 Die tatsächlichen Viehbestände werden nach einem bestimmten Schlüssel in GVE umgerechnet, vgl. Art. 3 Abs. 2 Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet i.V.m. Anhang A Meststoffenwet. Die Großvieheinheiten ergeben sich aus Anlage A des Meststoffenwet. Dort sind für die einzelnen Tierarten- und gruppen unterschiedliche Großvieheinheiten angegeben, bei deren Ermittlung der Gesetzgeber von der Dungproduktion des Tieres ausgegangen ist. Eine GVE liegt z. B. bei einem Rindvieh der Gruppe Zucht- und Nutzvieh vor, wobei der Gesetzgeber davon ausgeht, daß das Rindvieh 41 kg Phosphat und 161 kg Stickstoff produziert. 127 Art. 3 Abs. 1 Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet (Verordnung v. 06. 11. 1997, Stb. 587.). 128 Broeks u. a., Minas, S. 17. 124

12S

6. Kap.: Das Nährstoffbuchführungssystem (MINAS)

281

In Naturschutzgebieten darf jährlich nicht mehr als 20 kg Phosphat pro ha aufgebracht werden (Art. 38 Abs. 2 Düngemittelgesetz). Düngemittelhändler, -verarbeiter und -deponenten können nicht befreit werden. Geplant ist, daß auch die extensiven Viehbetriebe, die Acker- und Gartenbaubetriebe eine Nährstoffüberschußabgabe entrichten müssen 129•

Il. Nährstoffüberschußabgaben (Mineralenheffingen)

1. Pauschalierte Nährstoffüberschußabgabe Bemessungsgrundlage für die pauschale Nährstoffüberschußabgabe ist der Nährstoffüberschuß. Der Nährstoffüberschuß ergibt sich aus den angeführten Düngern und den produzierten tierischen Düngern, von denen folgende Posten abzuziehen sind: a) die abgeführten tierischen Dünger; b) die pauschalen Pflanzenbedarfswerte und c) die Aufbringungsnormen (Art. 16 Düngemittelgesetz) 130. a) Die produzierten tierischen Dünger

Die Phosphat- und Stickstoffmenge (kg) des produzierten tierischen Dungs wird auf der Grundlage der durchschnittlichen Anzahl der gehaltenen Tiere bestimmt, wobei Tiere nach ihrer Entfernung vom Betrieb abgezogen werden. In der Anlage A des Düngemittelgesetzes sind Pauschalwerte für die Dungproduktion (kg Phosphat oder Stickstoff im Jahr) der unterschiedlichen Tierarten aufgenommen worden (Art. 17 Abs. 1 Düngemittelgesetz). b) Ermittlung der Düngeranfuhr und Düngerabfuhr

Die Menge der an- und abgeführten tierischen Dünger läßt sich entweder durch ihr Gewicht oder Volumen feststellen. Die Phosphat- und Stickstoffgehalte (kg) werden pauschal ermittelt, wobei zwischen den Düngerformen, Tierarten und Betriebssystemen differenziert wird (Art. 17 Abs. 2, Anlage C Düngemittelgesetz). Bei anderen organischen und anorganischen Düngern (Handelsdünger) sind die tatsächlichen Phosphat- und Stickstoffgehalte zu ermitteln (Art. 17 Abs. 3 Düngemittelgesetz). Maßgeblich hierfür sind die Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger und das Düngemittelgesetz von 1947, das Vorschriften über die Ermittlung enthält.

129 Schreiben der Niederlande an die Europäische Kommission v. 27. 11. 1998, S. 17. Broeks u. a., Minas, S. 17. 130 Elsinghorst, Agrarisch recht 1998, 92.

282

5. Teil: Das niederländische Recht

c) Pauschale Pflanzenbedarfswerte

Von dem zunächst ermittelten Nährstoffüberschuß, also der Differenz zwischen den an- und abgeführten Düngern, werden die pauschalen Pflanzenbedarfswerte abgezogen. Auf einem ha Grünland entziehen Pflanzen 65 kg Phosphat und 300 kg Stickstoff, auf einem ha Ackerland 50 kg Phosphat und 125 kg Stickstoff (Art. 18 Düngernittelgesetz). d) Aujbringungsnormen

Neben dem pauschalen Pflanzenbedarfswert werden noch die akzeptierten Verluste (verliesnormen) abgezogen, d. h. die Verluste durch die Aufbringung von Dünger auf den Boden. Bei den Aufbringungsnormen werden Phosphat und Stickstoff unterschiedlich behandelt. Bei Stickstoff wird noch danach differenziert, ob der Dünger auf Grünland oder Ackerland ausgebracht wird. Die abzugsfähigen Aufbringungsmengen werden zeitlich stufenweise reduziert (Art. 19 Düngemittelgesetz). Tabelle 6 Aufbringungsnormen für Grünland und Ackerland in kg pro ha im Jahr

1998/99

2000/2001

2002-2004

2005

2008/2010

40 300

35 275

30 250

25 200

20 180

40 175

35 150

30 125

25 110

20 100

Grünland Phosphat Stickstoff Ackerland Phosphat Stickstoff

e) Ammoniakverluste

Die Ammoniakverluste werden von der Nährstoffüberschußabgabe nicht erlaßt. Die Luftbelastung durch Ammoniakverflüchtigung wird durch das Umweltschutzgesetz und das Vorläufige Gesetz über Ammoniak und Viehhaltung reguliert. f) Abgabenhöhe

Die Abgabenhöhe beträgt pro kg Stickstoff 1,50 Gulden (Art. 20 Düngemittelgesetz). Bei Phosphat ist zu differenzieren. In den Jahren 1998/99 ist pro kg Phosphat 10 Gulden und ab 2000 ist 20 Gulden pro kg Phosphat zu zahlen. Bei einem geringen Phosphatüberschuß bis zu 10 kg Phosphat ist 1998 I 99 nur 2,50 Gulden und ab 2000 5 Gulden zu zahlen.

6. Kap.: Das Nährstoffbuchführungssystem (MINAS)

283

2. Differenzierte Nährstoffüberschußabgabe Die differenzierte Nährstoffüberschußabgabe unterscheidet sich von der Pauschalabgabe dadurch, daß für die Bemessungsgrundlage die An- und Abfuhrposten gerrauer ermittelt werden müssen. Die meisten Betriebe wählen die differenzierte Nährstoffüberschußabgabe, da es für sie günstiger ist, die Dungprobe auf Stickstoff- und Phosphatgehalt zu ermitteln. Sie können die Gehalte im Dung durch Einsatz von entsprechendem Futter beeinflussen und somit die Abgabenlast reduzieren. Dagegen wird bei der pauschalen Mineralabgabe für den Dung ein Umrechnungsschlüssel herangezogen, der in vielen Fällen über den konkreten Gehalt hinausgeht. Bei den Anfuhrposten sind neben den Düngern (tierische, sonstige organische Dünger) das Tierfutter, Rohfutter und die gehaltenen Tiere aufzuführen (Art. 25 Abs. 1, Anhang D 1 Düngernittelgesetz). Um den Stickstoff- oder Phosphatgehalt des tierischen Dungs zu ermitteln, werden Dungproben analysiert. Bei der pauschalen Abgabe hingegen wird für die Ermittlung ein pauschaler Umrechnungsschlüssel herangezogen (Art. 17 Abs. 2, Anhang C Düngemittelgesetz). Voraussetzung für die differenzierte Abgabe ist grundsätzlich, daß der Viehhalter nur Tierfutter von staatlich anerkannten Futtermittellieferanten einsetztl3l. Zu den Abfuhrposten gehören: der tierische Dung, das Rohfutter, die Tiere, die tierischen Produkte, die Acker- und Gartenbauprodukte (Art. 25 Abs. 2, Anlage D 2). Die Pflanzen müssen nachweisbar vom Betrieb abgeführt werden. Im Gegensatz zur pauschalen Abgabe sind keine Pflanzenbedarfswerte zu berücksichtigen. Von dem Nährstoffüberschuß sind aber wie bei der pauschalen Abgabe die gleichen Verlustwerte abzuziehen (Art. 26 Düngernittelgesetz). Auch die Abgabenhöhe bestimmt sich bei der differenzierten Abgabe wie bei der pauschalen Abgabe.

III. Phosphatabgabe für Düngemittelhändler; -verarbeiter und -deponenten

Düngernittelhändler, -verarbeiter und -deponenten (intermediare ondernerningen), die keine Landwirtschaft betreiben, müssen eine Phosphatabgabe entrichten. (Art. 29 Düngemittelgesetz). Die Bemessungsgrundlage bildet die Differenz zwischen den an- und abgeführten Düngern (Art. 31 Düngemittelgesetz). Ermittelt wird dabei der jährliche Phosphatgehalt in kg (Art. 30, 32 Düngernittelgesetz). Der Abgabentarif beträgt 1998/99 pro kg Phosphat-ÜberschuB 10 Gulden und 20 Gulden ab 2000 (Art. 33 Düngernittelgesetz). Die Abgabe entsteht mit der Anfuhr der Düngemittel (Art. 34 Düngemittelgesetz).

131

Art. 2 Regeling diervoeders Meststoffenwet v. 08. 12. 1997, Stert. 238.

284

5. Teil: Das niederländische Recht

IV. Dungproduktionsabgabe

Alle Betriebe, die tierischen Dung produzieren, müssen eine einheitliche "Dungproduktionsabgabe" (bestemmingsheffing) entrichten (Art. 35, 37 Düngemittelgesetz). Die Dungproduktionsabgabe ist für alle Betriebe gleich hoch und erfüllt keine regulierende Funktion. Mit dem Abgabenaufkommen sollen die Kosten gedeckt werden, die bei der Ausftihrung des Gesetzes entstehen. Die Abgabe beträgt für jeden Betrieb jährlich 400 Gulden (Art. 36 Abs. 1 Düngemittelgesetz). Die Abgabe kann um 300 Gulden gesenkt werden, wenn die Nährstoffangabe durch die Erklärung eines Wirtschaftsprüfers bestätigt wird (Art. 36 Abs. 2 Düngemittelgesetz). Die Abgabe beträgt dann 100 Gulden. Diese Abgabe sollte im Jahr 2000 entfallen132.

V. Kontrolle

Die jährlichen Angaben, die gegenüber dem Amt für Abgaben (Bureau Heffingen) gemacht werden müssen, werden auf unterschiedliche Weise kontrolliert. Die Angaben zu den tierischen Düngern werden mit den Dungablieferungsnachweisen (mestafleverbewijzen) verglichen. Der Kontrolle dienen ferner die Untersuchung und das Abwiegen aller Dungtransporte, was durch anerkannte Düngemittelhändler, -verarbeiter und -deponenten durchgeführt wird. Überdies dürfen Viehhalter das Kraft- und Mengenfutter (kracht-en mengvoeder) nur von anerkannten Lieferanten beziehen. Die Lieferanten erstellen jährlich Übersichten über das Viehfutter, das sie an den Viehhalter geliefert haben und übersenden die Unterlagen an das Bureau Heffingen. Der Viehhalter muß täglich die Änderungen im Viehbestand registrieren. Das Bureau Heffingen greift die durch die Abgabeerklärung auffälligen Betriebe heraus und läßt sie durch den Allgemeinen Inspektionsdienst (AID) kontrollieren. Ferner wird das Abgabesystem durch die Erklärung eines Wirtschaftsprüfers flankiert, in der der Wirtschaftsprüfer die Abgabeerklärung des Landwirts als richtig und vollständig bestätigt133. Die Kontrolle über die Einhaltung des Verbots zur Ausdehnung der Dungproduktion nach dem Düngemittelgesetz, über die Einhaltung des Gesetzes zur Übertragung von Dungproduktionsrechten und der Buchführungspflichten wird mit der Kontrolle über das Nährstoffbuchführungssystem und die Anfuhrregistrierung verbunden.

VI. Rechtsschutz

Der Minister für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei erhebt die Nährstoffüberschußabgabe für Landwirte, die Phosphatabgabe für Düngemittelhändler, 132 133

Broeks u. a., Minas, S. 30 oben. Van de Burg, Agrarisch recht 1998, 97 f.; Legeland, Agrarisch recht 1998, 109 ff.

6. Kap.: Das Nährstoffbuchführungssystem (MINAS)

285

-verarbeiter und -deponenten und die Dungproduktionsabgabe (Art. 41 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. la Düngemittelgesetz). Die praktische Ausführung hat der Minister dem Amt für Abgaben (Bureau Heffingen) übertragen 13\ wobei das Bureau Heffingen in Assen stets im Namen des Ministeriums handelt. Beim Bureau Heffingen gibt es den Abgabenpriifer (inspecteur) und den Abgabeneinnehmer (ontvanger) mit ihren jeweiligen Zuständigkeiten 135 • Mögliche Streitgegenstände können die Abgabenveranlagung und die Vollstreckung (dwanginvordering) sein, die eine Verfügung (beschikking) darstellen.

1. Veranlagung Gegen die Veranlagung und Nachforderungsveranlagung kann innerhalb von sechs Wochen beim Bureau Heffingen Einspruch (bezwaar) eingelegt werden 136, über den der Abgabenpriifer (inspecteur) innerhalb eines Jahres zu entscheiden hat 137• Der Abgabenpflichtige kann gegen die Entscheidung des Abgabenpriifers beim Gerichtshofs (gerechtshof) Klage erheben. Die Klage ist auch zulässig, wenn der Abgabenpriifer nicht innerhalb eines Jahres entschieden hat. Ausnahmsweise kann die Entscheidungsfrist auf zwei Jahre verlängert werden. Die Voraussetzungen für die Klage sind im sog. "Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (WARB)" 138 geregelt. Die Klageschrift muß insbesondere die Griinde dafür enthalten, warum gegen die Einspruchsentscheidung geklagt wird. Gegen das Urteil des Gerichtshofes kann zwar keine Berufung, aber beim "Hoge Raad der Nederlanden" Revision (beroep in cassatie) eingelegt werden 139.

2. Vollstreckungsmaßnahmen Gegen die Vollstreckung, für die der Verwaltungsakt (dwangbevel) einen Vollstreckungstitel bildet, kann Einspruch (verzet) eingelegt werden (Art. 17 Invorderingswet). Wenn ein Einspruchs- oder Klageverfahren anhängig ist, kann bei dem Abgabeneinnehmer des Bureau Heffingen Zahlungsaufschub beantragt werden.

134 Ministerielle Regelung zur Ausführung der Abgaben und Verrechnung nach dem Düngegesetz (Regeling uitvoering heffingen en verrekening Meststoffenwet) v. 19. 12. 1997, Stert. 247. 135 Die Zuständigkeit des Abgabenprüfers ist im ,,Algemene Wet inzake rijksbelastingen (AWR)" und die des Abgabeneinnehmers im "Invorderingswet" geregelt, vgl. Dijk, Agrarisch recht 1998, 105. 136 Vgl. Art. 23 Allgemeines Gesetz über Abgaben (Algemene Wet Rijksbelastingen AWR-). 137 Art. 25 AWR. 138 V. 17. 05. 1956, Stb. 323, 1997 geändert. 139 Vgl. dazu schon oben 5. Teil: 5. Kap. C. II. 3.

286

5. Teil: Das niederländische Recht

Der Einspruch schiebt die Zahlungsverpflichtung nämlich nicht kraft Gesetzes auf. 140

7. Kapitel

Düngeranwendung Bei den Anforderungen über die Anwendung von Dünger ist zwischen tierischen Dünger und sonstigen organischen Dünger (Klärschlamm, Kompost) zu unterscheiden. Die Anwendung tierischer Dünger ist mittelbar im Düngemittelgesetz über das Nährstoffanmeldesystem und unmittelbar in der "Verordnung über die Anwendung von Wirtschaftsdünger" (Besluit gebruik dierlijke meststoffen) geregelt. Die Anwendung der übrigen organischen Dünger regelt die "Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger" (Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen-Boom 141 ) 142 .

I. Tierische Dünger Die Verordnung über die Anwendung von tierischen Düngern (Besluit gebruik dierlijke meststoffen) enthält zeitliche Autbringungsbeschränkungen und Regeln für das emissionsarme Aufbringen sowie Unterarbeiten nach dem Düngen. Die Verordnung beruht hinsichtlich der Regelungen zur Emissionsbeschränkung auf dem Umweltschutzgesetz (Wet milieubeheer) und hinsichtlich der Regelungen zum Boden- und Grundwasserschutz auf dem Bodenschutzgesetz (Wet bodembescherming). Die Verordnung ist auf den Dung jeder Tierart anwendbar 143 • Vom 1. September bis 1. Februar darf kein Dung in Naturschutzgebieten und auf Grün-, Acker-, Brachland und unbestelltes Land ausgebracht werden, soweit es in einem Gebiet gelegen ist, das als nitratauswaschungsgefährdet ausgewiesen ist (Art. 4 Abs. 1). Außerhalb der ausgewiesenen Gebiete beginnt für Grünland das Ausbringungsverbot am 15. September und dauert auch bis zum I. Februar (Art. 4 Abs. 2). Für sonstiges Acker-, Brachland und unbestelltes Land besteht kein zeitliches Ausbringungsverbot. Ein absolutes Ausbringungsverbot gilt für schneebedeckte und gefrorene Böden (Art. 3). Der Dung muß gleichmäßig verteilt werden (Art. 6). Außerdem sind Ammoniakemissionen weitestgehend zu vermeiden (Art. 6 i.V.m. Anhang II). So muß auf Acker-, Brachland oder unbestelltem Land der Dung gleich beim Düngungsvorgang in den Boden gebracht oder spätestens zwei 140 141 142 143

Dijk, Agrarisch recht 1998, 105. Verordnung v. 30. 01. 1998, Stb. 86, geändert am 15. 06. 1998, Stb. 392. s. hierzu Woldendorp, Agrarisch recht 1995, 312 ff. Bomhof, Toelichting op het Besluit gebruik dierlijke meststoffen, II-2.

7. Kap.: Düngeranwendung

287

Tage nach der Aufbringung untergearbeitet werden (Anlage II 3.a.). Die Vorschriften zur Ausbringung und Unterverarbeitung sind primär an den Handelnden (Landwirt oder Lohnarbeiter) adressiert. Der Eigentümer oder der Pächter ist also nicht von vomherein verantwortlich. Verstöße gegen die Verordnung über die Anwendung tierischer Dünger sind Straftaten im Sinne der Verordnung selbst und nach Art. 13 Bodenschutzgesetz.

I/. Anwendung sonstiger organischer Dünger

Die Verordnung über die Qualität und die Anwendung der sonstigen organischen Dünger, die auf der Grundlage des Düngemittelgesetzes und des Bodenschutzgesetzes ergangen ist, setzt die Klärschlammrichtlinie der EG um und regelt darüber hinaus die Anwendung von Bioabfällen sowie Stoffgemischen 144• Vor der erstmaligen Aufbringung von sonstigen organischen Dünger muß der Dünger und der Boden auf den Gehalt an Schwermetallen untersucht werden. Die Verordnung sieht unterschiedliche Grenzwerte für Schwermetalle vor: für Klärschlamm, Kompost, sehr reinen Kompost und für "Bodenbestandteile sowie verarbeitete organische Abfallstoffe". Die Aufbringungsobergrenzen für Klärschlamm und Kompost sind unterschiedlich ausgestaltet (Art. 18-20). Dabei wird noch zwischen flüssigem und festem Klärschlamm unterschieden. Auf Ackerland darf innerhalb eines Jahres nicht mehr als 2 t flüssiger Klärschlamm (Trockenmasse) pro ha ausgebracht werden. Auf Grünland darf nicht mehr als 1 t flüssiger Klärschlamm (Trockenmasse) pro ha ausgebracht werden. Bei festen Klärschlamm darf auf Ackerland nicht mehr als 4 t (Trockenmasse) innerhalb von zwei Jahren und auf Grünland nicht mehr als 2 t (Trockenmasse) ausgebracht werden. Für Kompost besteht bei Ackerland eine Aufbringungsobergrenze von 6 t (Trockenmasse) pro ha im Jahr oder 12 t pro ha innerhalb von zwei Jahren und bei Grünland 3 t pro ha im Jahr oder 6 t pro ha innerhalb von zwei Jahren. Außerdem gelten die gleichen Ausbringungs- und Unterarbeitungszeiten wie für die Anwendung tierischer Dünger.

li/. Kontrolle

Die Kontrolle über das Ausbringen von Düngern ist so schwierig, weil zu jeder Zeit und an jedem Platz gedüngt werden könnte. Bei der Kontrolle arbeiten die Aufsichtsbehörde für Umwelthygiene (lnspectie Milieuhygiene), der Allgemeine Inspektionsdienst (AID) 145 , die Polizei und die Staatsanwaltschaft (Openhaar Ministerie) eng zusammen.

144

111-1. 145

Bomhof, Toelichting op het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische mestoffen, s. dazu oben 5. Teil: 5. Kap. A. I. 2. c), d).

288

5. Teil: Das niederländische Recht

8. Kapitel

Dungproduktion A. Anwendungsbereich für die Dungproduktionsrechte Die Dungproduktion eines Betriebes ist begrenzt zulässig. Die Obergrenzen für die Dungproduktion wurden stufenweise eingeführt: 1984 für Schweine und Geflügel, 1987 für Rinder und Puten und 1992 für Schafe, Füchse, Nerze, Ziegen, Enten und Kaninchen. Seit 1998 gibt es kein Dungproduktionsrecht mehr für Schweine, sondern ein beschränktes Recht zur Schweinehaltung. Geplant ist, auch die Dungproduktionsrechte für Geflügel in Rechte zur Haltung umzuwandeln.

B. Übertragung von Dungproduktionsrechten Das "Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten" will den Handel mit Dungproduktionsrechten steuern. Mit diesem Gesetz wurde der Begriff "Dungproduktionsrecht" eingeführt. Die bisherigen Referenzmengen von 1987 und 1992 sind nun in "bodengebundene" und "nicht-bodengebundene" Dungproduktionsrechte aufgegliedert worden. Von der bisherigen Referenzmenge wurde die jährliche Produktion von 125 kg Phosphat pro ha als "bodengebundenes Produktionsrecht", d. h. als nicht übertragbares Produktionsrecht festgelegt. Hierfür wurde zuerst der Teil der Referenzmenge an Rinder- und Truthahngülle angerechnet146. Denn üblicherweise ist die Haltung von Rindern und Truthähnen bodengebunden und im Vergleich dazu die Haltung von Schweinen bodenungebunden. Das "nicht-bodengebundene Dungproduktionsrecht" ist die Differenz zwischen der "alten" Referenzmenge und dem bodengebundenen Produktionsrecht (125 kg Phosphat pro ha im Jahr) 147.

146 Beispiel aus Bruil, Milieu & Recht 1995, 153 Fn. 16: Ein Betrieb hat am 31. 12. 1993 neun ha landwirtschaftliche Fläche. Die gesamte Referenzmenge beträgt 2800 kg Phosphat, unterteilt in 800 kg Rindvieh I Truthühner und 2000 kg Schweine I Hühner. Das bodengebundene Recht erfaßt 1125 kg. Dies wird in erster Linie für die Dungproduktionproduktion durch das Rindvieh und die Truthähne registriert. Für das bodengebundene Recht bleiben noch 325 kg übrig; dieser Betrag wird auf die Schweine und Hühner angerechnet. Die übrigbleibenden Dungproduktionsrechte (2000 kg -325 kg = 1675 kg) sind bodenungebunden. Der Betrieb hat also insgesamt: - 1125 kg bodengebundene Rechte; - 1675 kg nicht bodengebundene Rechte, die für Schweine/Hühner registriert sind. 147 Zum 01. 01. 1995 wurden alle Dungproduktionsrechte generell um 30% gekürzt, Stb. 1994,635.

8. Kap.: Dungproduktion

289

I. Übertragbare Dungproduktionsrechte

Bodengebundene Rechte sind nicht übertragbar. Aber auch einige bodenungebundene Rechte können nicht übertragen werden. Der Landwirt kann die Dungproduktionsrechte für Schweine, Hühner, Rinder, Truthähne nur dann übertragen, auf deren Grundlage in seinem Betrieb in den Jahren 1988, 1989, 1990 (nach Wahl) tatsächlich Dung produziert wurde 148 • Die nicht ausgeschöpften (latenten) Dungproduktionsrechte können nicht übertragen werden 149•

Il. Rahmenbedingungen für die Übertragung

Dungproduktionsrechte dürfen nicht zu oder zwischen Gebieten mit intensiver Viehhaltung (sog. Konzentrationsgebieten) übertragen werden. Die zwei in den Niederlanden zu berücksichtigenden Konzentrationsgebiete sind im Anhang des Gesetzes über die Übertragung von Dungproduktionsrechten ausgewiesen. Gebiet I umfaßt global Gelderse Vallei, Veluwe, Twente, Achterhoek. Gebiet II liegt in Brabant und Noord-Limburg. Die Übertragung auf einen Betrieb, der in einem Gebiet mit extensiver Viehhaltung gelegen ist, (z. B. von Brabant nach Zeeland) ist möglich. Der Erwerber des Rechts muß nachweisen, daß er seinen gesamten Dung ordnungsgemäß entsorgen kann. Bei einer Übertragung werden die Produktionsrechte um 25% gekürzt (Art. 6 Abs. 2 Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten). Der Übertragende und der Erwerber müssen dem Bureau Heffingen in Assen die Übertragung anzeigen. Hierfür müssen sie ein vom Landwirtschaftsrninisterium erstelltes Formular ausfüllen 150. Die Übertragung ist erst rechtswirksam, wenn das Bureau Heffingen die Übertragung registriert hat151 •

C. Verhältnis zwischen dem Nährstoftbuchführungssystem und den Dungproduktionsrechten Das Nährstoffbuchführungssystem und die Dungproduktionsrechte bestehen nebeneinander. Das Dungproduktionsrecht hat keinen Einfluß auf das Entstehen und auf die Höhe der Nährstoffüberschußabgabe. Vergleichbar hierzu waren die Dungproduktionsrechte auch von der früheren Überschußabgabe unabhängig. Die Dungquoten beinhalten zwar ein Recht zur Produktion von Dung. Die Produktion von überschüssigen Dung wurde aber gleichzeitig mit einer Abgabe belastet. Entsprechendes gilt für die Milchquote im Hinblick auf den Absatz von Dung.

148 149 150 15 1

Art. 5 Abs. 2 Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten. Walda, Toelichting op de Wet verplaatsing rnestproductie, Aant. 5. Art. 9 Abs. 1 Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten. Art. 9 Abs. 3 Gesetz über die Übertragung von Dungproduktionsrechten.

19 Häne1

290

5. Teil: Das niederländische Recht

D. Sanktionsmöglichkeiten bei Überschreiten der Dungproduktionsrechte Wenn der Landwirt sein Dungproduktionsrecht überschreitet, so liegt eine Straftat nach dem Gesetz zu den Wirtschaftsdelikten (Wet op de economische delicten) vor152. Der Strafrichter kann verschiedene Sanktionen verhängen, z. B. eine Geldstrafe oder die Reduzierung der Tiere. Eine verwaltungsrechtliche Durchsetzung der Obergrenze zur Dungproduktion ist problematisch. Sofern nämlich das Dungproduktionsrecht schon überschritten wurde, kann aufgrund der Erledigung für diesen Sachverhalt keine behördliche Verfügung mehr ergehen. 153 Aufgrund der Wiederholungsgefahr käme für die Zukunft eine Verfügung mit der Anordnung in Betracht, entsprechend der Überschußproduktion die Anzahl der Tiere zu reduzieren. Diese Verfügung wäre dann vollstreckbar. Einer solchen Verfügung wird in der Literatur entgegengehalten, daß das Düngemittelgesetz keine Obergrenze für die Haltung von Tieren, sondern eine Obergrenze für die Produktion von Dung vorsieht154. Wenn eine gesetzliche Verpflichtung mit anderen Mitteln durchgesetzt werden soll, bedarf es einer Spezialermächtigung, die der Gesetzgeber erst noch schaffen müßte 155 •

9. Kapitel

Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung (Wet herstructurering varkenshouderij) Mit dem neuen "Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung" (Wet herstructurering varkenshouderij) vom 01. 09. 1998 soll die Schweinehaltung und die damit verbundene Dungproduktion reduziert werden 156. Anstoß für das Gesetz war die Schweinepestepidemie, die sich 1997 in weiten Teilen der Region Noord-Brabant ausgebreitet hatte. Inhaltlich beschäftigt sich das Gesetz jedoch nicht mit der Schweinepest157. Der Eingriff in die Schweinehaltung hat eine rechtliche Diskussion ausgelöst. Es wurden verschiedene Klagen gegen den Staat erhoben, so z. B. vonseiteneinzelner Michiels/Widdershoven, Bestuurlijke Handhaving van de Meststoffenwet, S. 11. Michiels/Widdershoven, Bestuurlijke Handhaving van de Meststoffenwet, S. 12. 154 Michiels/Widdershoven, Bestuurlijke Handhaving van de Meststoffenwet, S. 28 f. 155 Michiels/Widdershoven, Bestuurlijke Handhaving van de Meststoffenwet, S. 30. 156 Bruil, Agrarisch recht 1998, 192 f.; Walda, Agrarisch recht 1998, 206. Das Gesetz enthält darüberhinaus insbesondere Regelungen zur Verbesserung des Tierschutzes und raumordnungrechtliche Regelungen hinsichtlich der Schweinehaltung. Ferner sind mit dem Gesetz eine Abgabe zur Haltung von Schweinen (varkensheffing) und ein Tiergesundheitsfonds eingeführt worden. 157 Bruil, Agrarisch recht 1998, 192. 152 153

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

291

Schweinehalter, der Dachorganisation der niederländischen Bauernverbände (LT0) 158 und der Vereinigung der niederländischen Schweinehalter (NVV 159). Auch die politische Brisanz des Themas war in den Medien unverkennbar. Sogar der frühere Landwirtschaftsminister Apotheker begründete seinen Rücktritt 1999 im wesentlichen mit der mangelnden Akzeptanz des neuen Gesetzes.

A. Rechtliche Ausgestaltung des Rechts zur Schweinehaltung Das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung wandelt die "Dungproduktionsrechte" in "Rechte zur Haltung von Schweinen und von Zuchtsauen" um. Der Umfang des Rechts zur Haltung von Schweinen richtet sich nach der durchschnittlich gehaltenen Anzahl der Schweine und Zuchtsauen, wobei der Viehhalter als Referenzjahr 1995 oder 1996 wählen kann 160• Bei der Entstehung des Rechts zur Haltung von Schweinen kommt es darauf an, ob das Schweinhaltungsrecht aus einem bodengebundenen oder nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrecht hervorgeht. Im Fall des nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechts entsteht nur dann ein Recht zur Haltung von Schweinen, wenn im Jahre 1995 oder 1996 auch tatsächlich Schweine oder Sauen gehalten worden sind. Die Viehhalter, die nicht-bodengebundene Produktionsrechte erworben, aber sie nicht ausgeübt bzw. ausgeschöpft haben, ihren Viehbestand also nicht entsprechend diesem Produktionsrecht aufgestockt haben, verlieren ihre sog. latenten Dungproduktionsrechte (latente ruimte). Die sog. latenten nicht-bodengebundenen Produktionsrechte bleiben somit bei der Ermittlung des Schweinehaltungsrechts unberücksichtigt. Ferner wird die Anzahl der Schweine, die auf der Grundlage eines nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechtes ermittelt worden ist, um 10% gekürzt. Die zweite Kürzung um weitere 15% sollte zum 01. 01. 2000 erfolgen, wobei die Kürzung um 5% niedriger sein sollte, wenn die Viehhalter Viehfutter verwenden, das die Phosphat- und Stickstoffgehalte im Dung vermindert. Im Fall des bodengebundenen Dungproduktionsrechts ist die Rechtsposition des Viehhalters stärker ausgestaltet. Bei der Schweine- und Zuchtsauenhaltung aufgrund eines bodengebundenen Dungproduktionsrechts wird nämlich die Anzahl der Schweine nicht gekürzt.

Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO). Verenigung Nederlandse Yakbond Varkenshouders (NVV). 160 Als Ermittlungsgrundlage für die Anzahl der Tiere dient die frühere Abgabeerklärung oder im Fall der Abgabefreiheit die Abschlußerklärung der Buchführung oder im Fall der Befreiung von der Buchführungspflicht die Freistellungserklärung. 158

159

19*

292

5. Teil: Das niederländische Recht

Das Recht zur Haltung von Schweinen und Zuchtsauen begründet gleichzeitig die Obergrenze für die jährliche Schweinehaltung 161 , die als Schweineeinheit bezeichnet wird (Art. 1 sub. e Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung). Das System der Schweineeinheiten differenziert nach verschiedenen Schweinegruppen (Anlage A) 162• Eine Schweineeinheit entspricht einer Phosphatproduktion von 7,4 kg. Der Preis eines Rechts zur Schweinehaltung, also einer Schweineeinheit, liegt bei 500 Gulden und der Preis eines Rechts zur Zuchtsauenhaltung bei 3000 Gulden. Rechnet man den Betrag in Phosphat-kg um, dann liegt der Wert eines Schweinehaltungsrechts bei ungefabr 70 Gulden pro kg Phosphat und der Wert eines Zuchtsauenhaltungsrechts bei ca. 150 Gulden pro kg Phosphat. 163 Nicht-bodengebundene Rechte zur Schweine- und Zuchtsauenhaltung sind in bestimmten Gebieten handelbar. Grundsätzlich müssen der Betrieb des Veräußerers und des Erwerbers der Rechte im selben Konzentrationsgebiet liegen. Die Konzentrationsgebiete sind im Anhang B des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung festgelegt. Die Übertragung ist aber auch zulässig, wenn die Betriebe des Veräußerers und des Erwerbers nicht in einem Konzentrationsgebiet liegen oder der Betrieb des Veräußerers in einem Konzentrationsgebiets liegt und der Betrieb des Erwerbers nicht. Im letzten Fall darf der Erwerber nach dem Übergang der Rechte nicht mehr als über 15 Schweineeinheiten pro ha landwirtschaftlicher Nutzfläche verfügen. 164 Die Übertragung eines Rechts zur Schweinehaltung führte im Jahre 1998 zu einer Kürzung von 40% und im Jahre 1999 von 60%. Gegenwärtig führt die Übertragung zu einer Kürzung von 25% 165 . Anders als nach dem Gesetz zur Übertragung der Dungproduktion 166 führt auch der Betriebsübergang zur Kürzung des Rechts zur Schweinehaltung und zwar in gleicher Höhe wie bei der isolierten Übertragung der Rechte (40% in 1998; 60% in 1999; 25% danach). Von der Kürzung ausgenommen sind der Betriebsübergang durch Erbrecht oder Ehegüterrecht (huwelijksvermogensrecht) sowie ein Übergang auf den (Schwieger)Sohn oder die (Schwieger)Tochter. 167

Vgl. Art. 15 Whv zum Aufstockungsverbot. Walda, Agrarisch recht 1998, 213, Fn. 33. 163 Walda, Agrarisch recht 1998, 216. 164 Zu den Rahmenbedingungen der Übertragung nicht-bodengebundener Rechte zur Schweinehaltung vgl. Art. 16-19 Whv. 165 Art. 18 Abs. 3 Whv. 166 Vgl. dazu oben 5. Teil: 8. Kap. B. 167 Vgl. Art. 20 Whv. 161

162

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

293

B. Härtefälle Die "Verordnung für Härtefalle im Rahmen der Umstrukturierung der Schweinehaltung (AMB)" 168 kennt Ausnahmen von der gesetzlichen Ermittlung der Rechte zur Schweinehaltung. So gehen z. B. unter folgenden Voraussetzungen die sog. latenten Dungproduktionsrechte nicht unter. Der Betrieb verfügte 1995 und 1996 über sog. latente Dungproduktionsrechte, die mindestens 11% der gesamten Dungproduktionsrechte ausmachten. 1994 hielt der Betrieb noch mindestens 110% Schweine, die er 1995 und 1996 durchschnittlich hielt. Der Schweinehalter kann dann für die Ermittlung des Rechts zur Schweinehaltung 1994 als Referenzjahr wählen. 169 Ferner kann der Schweinehalter 1994 als Referenzjahr wählen, wenn er 1994 oder 1995 Dungproduktionsrechte erwarb, diese aber nicht ausübte, weil er seine Ställe renovierte oder weil er krank war oder weil die Umweltgenehmigung für seine Ställe nicht rechtzeitig erteilt wurde 170• Die Schweinehalter mußten ihre Härtefalle bis zum 14. 10. 1998 beim Bureau Heffingen gemeldet haben 171 .

C. Administrative Durchsetzung der Obergrenzen zur Haltung von Schweinen Die zulässige Obergrenze zur Haltung von Schweinen bezieht sich auf eine durchschnittlich ermittelte Anzahl, die sich im Recht zur Schweinehaltung widerspiegelt. Wenn der Schweinehalter sein Recht zur Schweinehaltung überschreitet, also mehr Schweine hält, als es zulässig ist, dann kann der Landwirtschaftsminister eine absolute Obergrenze anordnen 172. D.h. der Landwirt darf nur eine ganz konkrete Anzahl von Schweinen halten, die jederzeit für ihn verbindlich ist 173• Ein solche Sanktionsanordnung ermöglicht eine jederzeitige Kontrolle vor Ort, bei der die Schweine nur gezählt zu werden brauchen. Um die Obergrenze zur Haltung von Schweinen durchzusetzen, kann der Landwirtschaftsminister Zwangsmittel anordnen174, wie z. B. ein Zwangsgeld oder das Entfernen der Schweine aus dem Betrieb.

168 Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij v. 18. 06. 1998 Stb. 368 erging auf der Grundlage des Art. 25 Whv. Ausführlich hierzu Bezemer/Bruil/Walda, Wet herstructurering varkenshouderij, S. 20 f. 169 Art. 3 und 4 Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij. 170 Art. 5 Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij. 171 Art. 2 Abs. 3 Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij. 172 Art. 27 Whv. 173 Walda, Toelichting Wet herstructurering varkenshouderij, Anm. 3, 26. 174 Art. 28 Whv.

294

5. Teil: Das niederländische Recht

D. Aufkaufregelung als flankierende Maßnahme zur Sozialverträglickkeit

50 Millionen Gulden standen für den staatlichen Aufkauf von Rechten zur Schweinehaltung bereit 175 . Schweinehalter konnten dem Staat vom 01. 01. bis 30. 11. 1999 ihre Rechte zur Schweinehaltung zum Verkauf anbieten und zwar zum repräsentativen Marktwert. Ein Schweinehalter mußte dann seine gesamte Schweinehaltung aufgeben. Ausgeschlossen von dieser staatlichen Aufkaufsregelung waren insbesondere Betriebe, die in einem ausgewiesenen Naturreservat oder Naturentwicklungsgebiet gelegen sind. Diese Schweinehalter konnten aber vom 14. 01. bis 30. 06. 1999 dem Staat den Verkauf ihrer Grundstücke anbieten 176• Sie überließen damit dem Staat nicht nur die Rechte auf Schweinehaltung, sondern auch ihr Grundstück. Für den Aufkauf solcher Grundstücke durch den Staat standen insgesamt 100 Millionen Gulden zur Verfügung.

E. Rechtsschutz des Schweinehalters

Der Schweinehalter kann sich gegen Einzelmaßnahmen und gegen gesetzliche Regelungen wehren. Sofern es sich um Einzelmaßnahmen mit Rechtsfolgen handelt, die auf der Grundlage des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung ergriffen werden, kann der Betroffene zunächst beim Minister für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei Einspruch einlegen und dann Klage beim Gericht für Wirtschaftssachen erheben 177 . Als solche Einzelmaßnahmen kommen z. B. in Betracht: die Feststellung des Umfangs des Rechts zur Schweinehaltung, die Sanktionsanordnung zur Haltung einer konkreten Anzahl von Schweinen und die Vollstreckungsanordnung. 178 Wenn Regelungen eines Gesetzes, sei es des formellen Umstrukturierungsgesetzes oder eines materiellen Gesetzes, angegriffen werden sollen, so ist zwar nicht der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, aber der Zivilrechtsweg 179• 175 Geregelt wurde der staatliche Aufkauf in der "Verordnung des Ministers für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei v. 21. 12. 1998 zum Aufkaufvon Rechten zur Schweinehaltung" (Opkoopregeling varkensrechten, Stcn. 1998, nr. 245, 24), deren Rechtsgrundlage Art. 2 des Rahmengesetzes für Subventionen in der Landwirtschaft, im Naturschutz und in der Fischerei (Kaderwet LNV-subsidies) bildet. 176 Vgl. Verordnung des Ministers für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei v. 21. 12. 1998 zur Aufgabe von Betrieben zur Schweinehaltung (Beendigingsregeling varkensbedrijven in de Ecologische Hoofdstructuur (regeling BEVAR), Stcn. 1998, nr. 245, 16), deren Grundlage auch Art. 2 Kaderwet LNV-subsidies ist. Erforderlich für den Aufkauf solcher Grundstücke durch den Staat ist ferner insbesondere, daß der Schweinehalter über eine Umweltgenehrnigung verfügt und er seine Gebäude abreißt. 177 Art. 34 Whv, vgl. zu der Sonderzuweisung oben 5. Teil: 5. Kap. C. III. 178 Bruil, Agrarisch recht 1998, 197 f. 179 Vgl. dazu oben 5. Teil: 5. Kap. C. II. 2.

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

295

F. Rechtmäßigkeit des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

Das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung hat eine rechtliche Diskussion ausgelöst, wobei folgende Streitgegenstände im Mittelpunkt stehen: (1) der Entzug der sog. latenten nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte; (2) die erste Kürzung der Anzahl der Schweine in Höhe von 10% beim Inkrafttreten des Gesetzes und (3) die zweite Kürzung der Anzahl der Schweine um weitere 15% zum 01. 01. 2000. Klarzustellen ist nochmals, daß sich die Kürzungen auf die Anzahl der Schweine beziehen, die auf der Grundlage der nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte ermittelt worden ist. Hinsichtlich der genannten Streitgegenstände sind schon gerichtliche Entscheidungen ergangen und zwar in erster und zweiter Instanz mit unterschiedlichem Ausgang. Im folgenden soll die Rechtmäßigkeit der genannten Streitgegenstände gepriift werden, wobei die Ansichten der Literatur und der Rechtsprechung zugrunde gelegt werden.

I. Grundgesetz und allgemeine Rechtsprinzipien als Prüfungsmaßstab?

Die genannten Eingriffe könnten zwar möglicherweise das Grundrecht auf Eigentum nach Art. 14 Grundgesetz verletzen 180 und gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen 181 • Doch verbietet Art. 120 Grundgesetz den Gerichten, die Verfassungsmäßigkeit formeller Gesetze zu priifen 182• Das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung darf also als formelles Gesetz nicht auf die Vereinbarkeil mit Grundrechten und anderen Rechtsprinzipien überpriift werden 183• Schließlich liegt auch keine Ausnahme von der Prüfungssperre des Art. 120 Grundgesetz vor, die der "Hoge Raad" 184 unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes anerkannt hat. Nach der Rechtsprechung des "Hoge Raad" muß der Gesetzgeber sich an seinen Zusicherungen messen lassen, die bestimmt und unbedingt sind. Vor dem Erlaß des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung gab es schon Politikleitlinien, die für die Lösung der Dungproblematik Instrumente bis 2005 I 20 I 0 vorgaben, ohne aber einen Eingriff in die nicht-bodengebundenen 180 Ausführlich dazu Bruil, Agrarisch recht 1998, 196; Bezemer, Agrarisch recht 1998, 482 ff. 181 Ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot bejahen Bruil, Agrarisch recht 1998, 204; Haan/Snijders/Bruil, Agrarisch recht 1998, 75. Eine Rückwirkung sei nur rechtmäßig, wenn sie vorher angekündigt worden und so vorhersehbar sei. Ablehnend Haije, Agrarisch recht 1998, 408. Gegen eine unzulässige Rückwirkung spreche, daß erst mit dem lokrafttreten des Gesetzes die Schweinehaltung eingeschränkt worden sei. 182 Vgl. zur Sperrwirkung des Art. 120 GG bereits oben 5. Teil: 5. Kap. B. II. 183 Vgl. Rechtbank Den Haag, Entsch. v. 23. 12. 1998, Rolnr. 98/2340, NVV/Staat, Agrarisch recht 1999,99 f.; Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01.2000, Rolnr. 99/ 2340, Rolnr. rb: 98/2340, Anm. 9.2-10.2. 184 Urt. v. 19. 02. 1993, Aruba/Lopex; NJ 1994,704.

296

5. Teil: Das niederländische Recht

Dungproduktionsrechte zu erwähnen 185. Politische Leitlinien bzw. Programme bieten jedoch keine Grundlage für Vertrauensschutz als durchsetzbare Rechtsposition. Demnach bleibt es bei der Prüfungssperre des Art. 120 Grundgesetz.

II. EG-Vertrag und Europäische Menschenrechtskonvention als Prüfungsmaßstab Als Prüfungsmaßstab kommen der EGV und die EMRK in Betracht. Eine Ausnahme zu der Prüfungssperre für formelle Gesetze nach Art. 120 Grundgesetz besteht gern. Art. 94 Grundgesetz, wonach auch formelle Gesetze nicht angewandt werden, wenn die Anwendung mit allgemeinverbindlichen Bestimmungen von Verträgen und Beschlüssen völkerrechtlicher Organisationen nicht vereinbar ist. Der EGV und die EMRK als Verträge völkerrechtlicher Organisationen können daher für das Umstrukturierungsgesetz Prüfungsmaßstab sein.

/li. Vereinbarkeif mit der Gemeinsamen Marktordnung Schweinefleisch

Die Gemeinsame Marktorganisation für den Schweinefleischsektor ist in der Verordnung (EWG) Nr. 2759175 186 geregelt. Wenn eine Verordnung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen worden ist, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Verordnung abweichen oder sie verletzen können 187 . Dabei spielt es keine Rolle, ob die Auswirkung der nationalen Maßnahme unbeabsichtigt oder beabsichtigt ist 188 . Mit einer gemeinsamen Marktorganisation sind auch Vorschriften unvereinbar, die deren ordnungsgemäßes Funktionieren behindern, auch wenn die gemeinsame Marktorganisation das betreffende Gebiet nicht abschließend geregelt hat 189. 185 "Integrale mest- en ammoniakbeleid (Integrale Notitie)" im Brief des Ministers für Landwirtschaft, Naturschutz und Fischerei (unter Zustimmung des Minister für Wohnungsbau, Raumordnung und Umweltschutz) v. 06. 10. 1995, der der Zweiten Kammer des Generalstaaten zugeleitet wurde, vgl. Agrarisch recht 1999, S. 96. Zu der stufenweisen Dung- und Ammoniakpolitik vgl. auch oben 5. Teil: 2. Kap. 186 ABI. Nr. L 282 v. 01. 11. 1975, S. 1, mehrfach geändert, Gesamtfassung abgedruckt in: Gottsmann, Der Gemeinsame Agrarmarkt III, Band 2, III A 3. Die Verordnung stützt sich auf Art. 40 EWG-Vertrag (Art. 34 EGV n.F.). 187 Vgl. z. B. EuGH, Urt. v. 26. 06. 1979, RS 177178, Slg. 1979, 2161, 2162 (Pigs and Bacon); EuGH, Urt. v. 19. 03. 1998, RS C-1 /96, Slg. 1998, I-1251, 1295 Rn. 41 (Compassion in World Farming). Eine von der EG erlassene gemeinsame Marktordnung ist Iex specialis gegenüber den Art. 29 (Art. 34 a.F.) und Art. 43 (Art. 52 a.F.) EGV, vgl. dazu auch EuGHE 1979, 2161. 188 EuGH, Urt. v. 10. 03. 1981, Verbundene RS 36 und 71/80, Slg. 1981, 735, 752, Rn. 20 (Irish Crearnery).

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

297

Das Funktionieren der Gemeinsamen Marktorganisation, das insbesondere durch den freien Markt und die Wettbewerbsfreiheit geprägt ist190, wird durch das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung tangiert, indem die Anzahl der Schweine eines Betriebes letztendlich um 25% reduziert werden soll. Denn durch die Reduzierung der Schweine in den Niederlanden wird die Ausfuhr abnehmen, der Preis für Schweinefleisch sich aber nicht zum Ausgleich für die Schweinehalter erhöhen, weil die Einfuhr steigen wird. Durch das Gesetz entsteht für die Schweinehalter in den Niederlanden ein Wettbewerbsnachteil, nicht jedoch für die ausländischen Schweinehalter. Da das Kriterium der Unterscheidung zwischen Inund Ausländern im Rahmen einer Gemeinsamen Marktordnung unbeachtlich ist, es also auf die Wettbewerbssituation im gesamten Geltungsbereich der Marktordnung ankommt, handelt es sich um eine europarechtlich erhebliche Verzerrung der Wettbewerbsbedingungen. 191 Der Eingriff in das Funktionieren der Gemeinsamen Marktordnung kann hier durch zwingende Erfordernisse gerechtfertigt sein. Bei den zwingenden Erfordernissen muß es sich um einen allgemeinen Belang handeln, der nicht auf die Marktordnung gerichtet ist. Ferner muß der Eingriff verhältnismäßig sein. Mit dem "Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung" sollen die Dungproduktion und die damit verbundenen Umweltbelastungen reduziert werden. Die Dungüberschüsse sind eine wesentliche Ursache für die Überdüngung. Mit dem Gesetz soll diese Ursache an der Wurzel beseitigt werden. Demzufolge zielt das Gesetz auf den Umweltschutz ab, der ein zwingendes Erfordernis darstellen kann 192. Bei der Frage, ob das Umstrukturierungsgesetz verhältnismäßig ist, muß differenziert werden zwischen dem Wegfall der sog. latenten nicht-bodengebundenen Produktionsrechte und der ersten Kürzung der Anzahl der Schweine einerseits und der zweiten Kürzung andererseits.

189 EuGH, Urt. v. 19. 03. 1998, RS C-1/96, Slg. 1998,1-1251, 1295 Rn. 41 (Compassion in World Farming). Früher verbot Art. 17 der VO Nr. 2759/75, der aber mittlerweile aufgehoben wurde, die Anwendung quantitativer Beschränkungen. Dierechtbank Den Haag stellte in ihrem Urteil v. 06. 11. 1998 noch auf den Art. 17 der VO ab (Agrarisch recht 1999, 100). 190 Vgl. Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01.2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/2340, Anm. 13; Gottsmann, Der Gemeinsame Agrarmarkt, Bd. I, I 28 c). 191 Vgl. im Ergebnis Gerechtshof te's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01. 2000, Rolnr. 99/ 2340, Rolnr. rb: 98/2340, Anm. 12.5.; 13. 192 Der Gerichtshof zieht analog die Rechtfertigungsgründe heran, die der EuGH für Eingriffe in den Freien Warenverkehr anerkannt hat (so z. B. EuGH, Urt. v. 09. 07. 1992, RS C2/90, Slg. 1992, I-4431 (Waalse afvalstoffen)), Gerechtshof te's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01. 2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/2340, Anm. 14.1, 14.2.

298

5. Teil: Das niederländische Recht

1. Verhältnismäßigkeit des Wegfalls der sog. latenten nicht-bodengebundenen Produktionsrechte und der ersten Kürzung der Anzahl der Schweine

Die niederländische Regierung hat in ihren Leitlinien zur Dung- und Ammoniakpolitik193 als Ziel festgesetzt, die Dungüberschüsse aus der Schweinehaltung in Höhe von 14 Millionen kg Phosphat bis 2002 abzubauen. Im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung konnte nicht erwartet werden, daß die bisherigen Maßnahmen 194 ausreichen, um die Dungüberschüsse abzubauen. Der Einschnitt in die Schweinehaltung war im Gegensatz zu anderen Viehhaltungen erforderlich, weil der Dung aus der Schweinehaltung schwieriger entsorgt werden kann. Der Dung kann in der Regel nicht auf eigenen Flächen verwertet werden. Die Absatzchancen durch Export oder durch die Übertragung an Ackerbauern sind auch sehr gering. 195 Dem von der Dachorganisation der Schweinehalter unterbreiteten Vorschlag, die Absatzchancen für Schweinedung dadurch zu verbessern, indem ein gesetzliches Verbot zur Anwendung von Kunstdünger eingeführt wird, konnte nicht gefolgt werden. Ein solches Verbot würde die Ackerbauern belasten, um das von den Schweinehaltern verursachte Problem zu lösen. Außerdem würde eine solche Maßnahme zur Wettbewerbsverzerrung zwischen Anbietern von Schweinedünger und Anbietern von Kunstdüngern führen. 196 Der Entzug der sog. latenten nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte war erforderlich, um die Kürzung der Anzahl der Schweine nicht wirkungslos zu machen 197. Da die Schweinehalter die Verursacher der Dungüberschüsse sind, ist es auch gerechtfertigt, ihnen die belastenden Maßnahmen aufzuerlegen. Eine Abwägung zwischen dem Eingriff in das Funktionieren der Gemeinsamen Marktorganisation und dem Ziel Umweltschutz ergibt, daß der Umweltschutz überwiegt, zumal der Eingriff in die Gemeinsame Marktorganisation nicht schwerwiegend ist, hingegen die Dungüberschüsse aus der Schweinehaltung gravierende Umweltprobleme auslösen.

Vgl. dazu schon oben 5. Teil: 2. Kap. Wie z. B. der Einsatz von Futtermittel, das zur Reduzierung des Phosphatgehaltes im Dung führt. 195 Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01.2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/ 2340, Anm. 23. 196 Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01.2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/ 2340, Anm. 30.2. 197 Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01.2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/ 2340, Anm. 31.1. 193

194

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

299

2. Zweite Kürzung der Anzahl der Schweine

Im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung war noch nicht vorhersehbar, ob eine zweite Kürzung der Anzahl der Schweine von weiteren 15% erforderlich ist. Nach einer Prognose, die die Rechtsprechung zugrunde gelegt hat, war nämlich nicht auszuschließen, daß die Dungüberschüsse schon durch die erste Kürzung ausreichend abgebaut werden und die Absatzchancen für Schweinedung sich verbessern. Demnach ist die zweite Kürzung nicht erforderlich. 198

N. Verletzung des Rechts auf Eigentum aus Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention?

Es liegt nahe, daß die Eingriffe in die Schweinehaltung das Recht auf Eigentum aus Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls (ZP) zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verletzen können, zumal keine Kompensationen an die Schweinehalter geleistet worden sind.

1. Schutzbereich des Rechts auf Eigentum Der Schutzumfang der konventionsrechtlichen Eigentumsgarantie wird von den Konventionsorganen (Kommission und Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte-EGMR) in erster Linie unter ökonomischen Gesichtspunkten bestimmt 199 . In der Rechtsprechung findet man zumeist nur den Hinweis, daß die jeweilige Rechtsposition einen wirtschaftlichen Wert verkörpere und aufgrund dessen von Art. 1 des 1. ZP erfaßt werde200• Die nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte in ausgeübter und in latenter Form verkörpern einen wirtschaftlichen Wert, da der Umfang der Dungproduktion und damit auch der Umfang der Tierhaltung eines Betriebes von den Dungproduktionsrechten abhängt. Ferner waren die nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte handelbar. Demnach sind die nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte eigentumsrechtlich als schützenswert einzustufen.

198 Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01. 2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/ 2340, Anm. 31.1. - 31.4. 199 Gelinsky, S. 36. 200 Vgl. z. B. Te Traktörer AB gegen Schweden (1989), Urteil Ziff. 58, Amtliche Sammlung "Publications of the European Court of Human Rights", Serie A, Nr. 159; Bramelid und Malmström gegen Schweden, E. 8588/79 und 8589/79, Sammlung" European Commission of Human Rights: Collected Decisions(CD)/Decisions and Reports" (DR), DR 29 (1982), 64, 81; Batelaan und Huiges gegen die Niederlande, E. 10438/83, DR 41 (1985), 170, 173.

300

5. Teil: Das niederländische Recht

2. Eingriff in das Eigentum a) Abgrenzung zwischen Enteignung und Nutzungsregelung

Fraglich ist, ob der Eingriff in die nicht-bodengebundenen Dungproduktionsrechte als Enteignung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 des 1. ZP oder als Nutzungsregelung im Sinne des Art. 1 Abs. 2 des 1. ZP zu werten ist. Bei der Enteignung wird begrifflich zwischen der formellen Enteignung und der de facto Enteignung unterschieden201 • Für eine formelle Enteignung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 des 1. ZP ist erforderlich, daß der Staat formell Eigentümer der Rechtsposition wird202 • Nach dem Eingriff durch das Umstrukturierungsgesetz existieren die nicht-bodengebundenen Produktionsrechte nicht mehr, der Staat wird also kein Eigentümer, so daß eine formelle Enteignung im Sinne des Art. 1 Abs. 1 des 1. ZP ausscheidet. Eine de facto Enteignung, die der formellen Enteignung gleichgestellt ist203 , liegt nur vor, sofern das durch den Eingriff betroffene Vermögensobjekt seinen gesamten wirtschaftlichen Wert einbüßt bzw. der Eigentümer sämtliche Nutzungsmöglichkeiten verliert204. Abzugrenzen davon ist die Nutzungsregelung im Sinne des Art. 1 Abs. 2 des 1. ZP, die grundsätzlich 205 unter der Schwelle der de facto Enteignung liegen muß206• Überdies muß bei einer Nutzungsregelung der Eigentumseingriff dem Ziel dienen, den Gebrauch des Eigentums zu kontrollieren. Maßgeblich ist also der Zweck des Eingriffs, wobei die Eingriffsmaßnahmevom nationalem Recht losgelöst zu qualifizieren ist. 207 Ausgangspunkt für die Abgrenzung zwischen einerde facto Enteignung und einer Nutzungsregelung ist der materielle Gehalt der Dungproduktionsrechte. Entscheidend ist, ob als Bewertungsmaßstab die einzelnen Dungproduktionsrechte für

201

91.

Zu der Problematik einer dritten Kategorie "sonstige Eingriffe", vgl. Gelinsky, S. 73-

202 s. z. B. Pinock gegen Großbritannien, E. 14265/88, DR 59 (1989), 281, 284; Howard gegen Großbritannien, E. 10825/84, DR 52 (1987), 198,200. 203 Fredin-Urteil (1991), Serie A, Nr. 192, Ziff. 42, Kommissionsentscheidung, Ziff. 67; Baner gegen Schweden, E. 11763/85, DR 60 (1989), 128; Mellacher u. a. gegen Österreich (1989), Urteil Ziff. 171, Serie A, Nr. 169, Kommissionsentscheidung Ziff. 199. 204 Papamichalopoulos u. a. gegen Griechenland (1993), Urteil, Ziff. 45, Serie A, Nr. 260B; Pine Valley Developments u. a. gegen Irland (1991), Urteil, Ziff. 56, Serie A Nr. 222-B; Fredin-Urteil (1991), Serie A, Nr. 192, Ziff. 45. 205 Auch wenn das Eigentumsobjekt seinen gesamten wirtschaftlichen Wert einbüßt, kommt ausnahmsweise keine de facto Enteignung in Betracht, sofern sich aus den konkreten Fallumständen ergibt, daß die zukünftige Ausübung der Nutzungsrechte von vornherein unsicher gewesen ist. In diesem Fall konnte der Eigentümer nicht darauf vertrauen, sein Eigentum weiterhin nutzen zu können, vgl. z. B. Fredin-Kommissionsentscheidung, Ziff. 58, s. auch Gelinsky, S. 67. 206 s. z. B. Papamichalopoulos-Urteil (1993), Ziff. 41 ff., Serie A, Nr. 260-B; Pine ValleyUrteil (1991), Ziff. 56, Serie A Nr. 222-B. 207 Papamichalopoulos-Urteil (1993), Ziff. 41, Serie A, Nr. 260-B.

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

301

sich betrachtet oder die Rechte als ein Teil des Gesamteigentums des landwirtschaftlichen Betriebes zugrunde zu legen sind. Um den materiellen Gehalt der Dungproduktionsrechte bestimmen zu können, sind die Entstehungsgeschichte und das gesetzgebensehe Ziel der Dungproduktionsrechte zu beleuchten. Im Interesse des Umweltschutzes wurde in den 80'er Jahren die Dungproduktion gesetzlich beschränkt208. Festgelegt wurden Referenzmengen, die im wesentlichen die zulässige Obergrenze für die Dungproduktion eines Betriebes bestimmten. Zu Beginn der Dunggesetzgebung war es grundsätzlich verboten, die Produktion tierischen Dungs auf eine andere Fläche des Betriebes oder auf einen anderen Betrieb zu übertragen. Durch diese strenge Regelung wurden größtenteils die Betriebsstrukturen eingefroren. Mit dem Gesetz zur Übertragung von Dungproduktionsrechten von 1993 sollte die Aufteilung oder Zusammenlegung von Betrieben erleichtert werden. Grundsätzlich erlaubt worden ist mit diesem neuen Gesetz die Übertragung der Dungproduktion. Seit diesem Gesetz spricht man nicht mehr von Referenzmengen, sondern von Dungproduktionsrechten. Die Benennung als Dungproduktionsrecht änderte aber nichts am grundsätzlichen Charakter der gesetzlichen Beschränkung der Dungproduktion. Die Dungproduktionsrechte und die Rechte zur Haltung von Schweinen bleiben dem Wesen nach eine durch den Staat auferlegte Beschränkung, die nach der Ansicht des Gerichtshofes materiell mit einer öffentlich-rechtlichen Genehmigung für den Betrieb einer Anlage zu vergleichen sind, wie z. B. nach dem Umweltschutzgesetz. 209 Nach alledem ist der Maßstab nicht ein "Dungproduktionsrecht" allein, sondern das Eigentum eines Betriebes, das ihm die Viehhaltung ermöglicht. Mit der Beschränkung der Dungproduktion kontrolliert der niederländische Staat den Gebrauch des Eigentums am landwirtschaftlichen Grundstück, auf dem die Viehhaltung betrieben wird, die wiederum die Dungproduktion auslöst. Die Kontrolle des Eigentums setzt sich durch das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung fort. Da der Zweck des Eingriffs offensichtlich in der Kontrolle des Eigentums liegt, ist eine wesentliche Voraussetzung für eine Nutzungsregelung nach Art. 1 Abs. 2 des 1. ZP erfüllt. Mit dem Eingriff wird auch grundsätzlich210 nicht die Schwelle zu einerde facto Enteignung überschritten, denn die Anzahl der Schweine wird (mit 10% und später 20%) nur anteilig gekürzt. Das landwirtschaftliche Grundstück als VermögensobAusführlich zur Entwicklung der Dunggesetzgebung bereits oben 5. Teil: 4. Kap. Gerechtshofte's-Gravenhage, Entsch. v. 20. 01.2000, Rolnr. 99/2340, Rolnr. rb: 98/ 2340, Anm. l9.3-19.6. 210 Ein Fall, in dem ein Betrieb seinen gesamten Wert einbüßt, ist bei der Errichtung denkbar, bei der der Betrieb nur über sog. latente nicht-bodengebundene Produktionsrechte verfügt und auf dieser Basis seine Viehhaltung aufbauen will. Mit dem lokrafttreten des Gesetzes zur Umstrukturierung der Schweinehaltung wäre ein solcher Betrieb nicht möglich, da alle sog. latenten Produktionsrechte untergehen. Für solche Härtefälle sieht aber das Gesetz eine Ermächtigung für Ausnahmen vor. Gebrauch gemacht wurde von dieser Ermächtigung mit der Verordnung Härtefälle, vgl. dazu bereits oben 5. Teil: 9. Kap. B. 208

209

302

5. Teil: Das niederländische Recht

jekt büßt nicht seinen gesamten wirtschaftlichen Wert ein. Ferner bestehen weiterhin Nutzungsmöglichkeiten. b) Zwischenergebnis Der Eingriff durch das Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung in Form der Kürzungen der Anzahl der Schweine und des Wegfalls der sog. latenten Dungproduktionsrechte stellt eine Nutzungsregelung im Sinne des Art. I Abs. 2 des 1. ZP dar.

3. Rechtfertigung des Eingriffs Die Nutzungsregelung muß dem Interesse der Allgemeinheit dienen211 und verhältnismäßig212 sein. Bei einer Nutzungsregelung besteht grundsätzlich keine Entschädigungspflicht213, sofern die entstehenden wirtschaftlichen Nachteile auch ohne Kompensation verhältnismäßig sind. Maßgeblich für die Verhältnismäßigkeit nutzungsregelnder Maßnahmen ist, daß ein "gerechtes Verhältnis" zwischen dem Allgemeininteresse und dem Eigentümerinteresse gefunden wird214. Der EGMR billigt den Konventionsstaaten bei der Herstellung dieses Gleichgewichts einen weiten Beurteilungsspielraum zu215 . Die Konventionsorgane beschränken die eigene Prüfungskompetenz auf die Frage, ob die getroffene Interessenahwägung als offensichtlich unvernünftig erscheint216. Der Umweltschutz als ein Interesse der Allgemeinheit verlangt den Abbau der Dungüberschüsse aus der Schweinehaltung. Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann hinsichtlich des Elements der Erforderlichkeit auf die Argumente zurückgegriffen werden, die bei der Frage der Vereinbarkeit mit der Gemeinsamen Marktordnung erörtert worden sind, da sich keine Besonderheiten bei der hiesigen Analyse ergeben. Somit sind der Wegfall der sog. latenten Produktionsrechte und die erste Kürzung der Anzahl der Schweine erforderlich, hingegen aber nicht die zweite Kürzung. 217 Zu prüfen ist noch, ob der Wegfall der sog. latenten Rechte und die erste Kürzung angemessen sind. Bei den durch die Dungüberschüsse belasteten Umweltmedien handelt es sich um hochwertige Güter der Allgemeinheit. Demgegenüber steht m V gl. Art. 1 Abs. 2 des 1. ZP. Die Verhältnismäßigkeit ist als ungeschriebenes Prinzip zu beachten, vgl. z. 8 . James u. a. gegen Großbritannien (1986), Serie A, Nr. 98 (EuGRZ 1988, 341 ff.), Urt. Ziff. 50. 213 Baner gegen Schweden, E. 11763/85, DR 60 (1989), 128, 142; Gelinsky, S. 190, 193. 214 Vgl. z. 8. Fredin-Urteil (1991), Ziff. 51, Serie A, Nr. 192. 215 Mellacher-Urteil (1989), Ziff. 45, Serie A, Nr. 169. 216 James-Urteil (1986), Ziff. 51, Serie A, Nr. 98 (EuGRZ 1988, 341 ff.) 217 s. oben 5. Teil: 9. Kap. F. III. 212

9. Kap.: Gesetz zur Umstrukturierung der Schweinehaltung

303

das ökonomische Interesse der Schweinehalter, größtmöglichen Gewinn durch ihre Schweinehaltung zu erwirtschaften. Die Schweinehalter sind die Verursacher der Dungüberschüsse und der damit verbundenen Umweltbelastungen. Es ist daher gerechtfertigt, ihnen die Nutzungsregelungen aufzuerlegen, ohne dafür eine Kompensation zu leisten, die nämlich der Allgemeinheit und damit der öffentlichen Hand aufzubürden wäre. Gestützt wird diese Wertung durch den Grundsatz der Sozialpflichtigkeit des Eigentums, der auch im Konventionsrecht gilt. Die vom niederländischen Gesetzgeber getroffene Interessenahwägung erscheint daher als "vernünftig".

4. Ergebnis Der Wegfall der sog. latenten Produktionsrechte und die erste Kürzung der Rechte sind auch ohne Kompensation gerechtfertigt und somit rechtmäßig218 • Die zweite Kürzung verletzt hingegen das Recht auf Eigentum nach Art. 1 des 1. ZP. Dieses Ergebnis entspricht der Entscheidung des Gerichtshofes Gravenhage vom 20. 01. 2000. Das Urteil wirkt zwar nur zwischen den Parteien. Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Gerechtigkeit sah sich aber die Regierung veranlaßt, das Gerichtsurteil für alle Schweinehalter zugrunde zu legen und hob daher die Regelung zur zweiten Kürzung der Anzahl der Schweine auf.

G. Zusammenfassung Das Umstrukturierungsgesetz ließ die Dungproduktionsrechte für Schweine entfallen. Nunmehr sind die Rechte zur Haltung von Schweinen maßgebend, die eine Obergrenze für die Anzahl der gehaltenen Schweine bilden. Geplant ist nun auch für die Geflügelhaltung die Dungproduktionsrechte in Rechte zur Geflügelhaltung umzuwandeln219. Für die anderen Tiere (Rinder, Enten, Kaninchen, Füchse, Nerze, Schafe und Ziegen) sollen aber die Dungproduktionsrechte bestehen bleiben220.

218 Das Gericht erster Instanz (rechtbank) kam zu einem anderen Ergebnis. Die Eingriffe (erste, zweite Kürzung und Wegfall der sog. latenten Rechte) verletzten Art. 1 des 1. ZP, weil es an einer Entschädigung fehle. Das Gericht ordnete die Eingriffe als Enteignung i. S. d. Art. 1 Abs. 1 des 1. ZP ein und legte daher auch andere Priifungsmaßstäbe zugrunde. Bei einer Enteignung könne nur ausnahmsweise von einer Entschädigung abgesehen werden und zwar nur "bei außergewöhnlichen Umständen", die aber hier nicht vorlägen, s. Agrarisch recht 1999, 103 f. (15.5.) mit Verweis auf die Entscheidung des EGMR v. 09. 12. 1994 "Holy Monastries gegen Griechenland". 219 Vgl. zu den Vorschlägen zur Einführung der Rechte zur Geflügelhaltung (pluimveerechten) im Düngemittelgesetz Kamerstuk 1998-1999, 26473, nr. 1-2, Tweede Karner; Kamerstuk 1999-2000,26473, nr. 5, Tweede Karner. 22o Bruil, Agrarisch recht 1998, 84.

304

5. Teil: Das niederländische Recht

10. Kapitel

Umweltprüfung der Lagerung von Dung A. Umweltgenehmigungs- oder Anzeigepflicht? Anlagen im Sinne des Umweltschutzgesetzes bedürfen entweder einer Umweltgenehmigung oder Anzeige. Auf den Rechtscharakter der Umweltgenehmigung wird noch näher eingegangen 221 • Bei der Frage, ob die Lagerung von Dung genehmigungsbedürftig oder nur anzeigepflichtig ist, gilt es zu differenzieren. Die Lagerung von Dung kann entweder als eigenständiger Gegenstand oder als ein Teil einer Hauptanlage zu prüfen sein222. Will z. B. ein landwirtschaftlicher Betrieb gleichzeitig einen Stall zur Viehhaltung und einen Güllebehälter errichten, so unterliegt der Güllebehälter der Umweltprüfung der Hauptanlage. Die Lagerung ist aber z. B. allein zu prüfen, wenn der Viehstall schon errichtet ist und nun noch ein neuer Güllebehälter aufgebaut oder die Lagerung geändert werden soll.

I. Umweltgenehmigungspflicht

Die Güllebehälter und Anlagen für die Viehhaltung erfordern grundsätzlich eine Umweltgenehmigung nach Art. 8.1 . Umweltschutzgesetz (Wet milieubeheer). Auf der Grundlage des Art. 1.1. Abs. 3 Umweltschutzgesetz ist die Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer) ergangen. Die Lagerung, Be- und Verarbeitung tierischen Dungs sowie sonstiger organischer Dünger sind in Kategorie 7 .I. und die Viehhaltung in Kategorie 8 in der Anlage I dieser Verordnung aufgeführt223 .

//. Anzeigepflicht Nach Art. 8.4. Umweltschutzgesetz können formelle Verordnungen (AMB) Anlagen von der Umweltgenehmigungspflicht befreien und sie stattdessen einer Anzeigepflicht unterwerfen. Die Verordnungen können gleichzeitig die materiellrechtlichen Anforderungen an die anzeigepflichtigen Anlagen aufstellen 224 . Von dieser Ermächtigung wurde insbesondere mit der Verordnung über anzeigepflichtis. dazu unten 5. Teil: 10. Kap. B. III. 1. Vgl. Bomhoj. Toelichting op het Besluit mestbassins milieubeheer, III-1, 3. 223 Auch die Anlagen zur Lagerung und Bearbeitung anorganischer nitrathaltiger Dünger bedürfen einer Umweltgenehmigung (Kategorie 7.l.b der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen). Hierdurch wird hauptsächlich die Chemieindustrie erfaßt, aber auch der Landwirt, der den Handelsdünger erworben hat und ihn bis zur Aufbringung lagert. 224 Art. 8.40. Abs. 1 S. 1 Umweltschutzgesetz (Wet milieubeheer). 221

222

10. Kap.: Umweltprüfung der Lagerung von Dung

305

ge Güllebehälter (Besluit mestbassins milieubehee?-25 ) Gebrauch gemacht. Für die Lagerung fester Dünger liegt ein Verordnungsentwurf (Ontwerp-besluit opslaan vaste meststoffen milieubeheer226 ) vo~27 • 1/I. Rechtliches Verhältnis zwischen der Hauptanlage und der Lagerung von Dung

Wenn die Lagerung von Dung im Zusammenhang mit der Hauptanlage umweltrechtlich zu prüfen ist, so bestehen folgende Alternativen. Die Lagerung und die Hauptanlage sind lediglich anzeigepflichtig, wenn die Hauptanlage unter eine Verordnung (AMB) über anzeigepflichtige Anlagen f