Disziplinarrecht und politische Betätigung der Beamten in der Weimarer Republik [1 ed.] 9783428438013, 9783428038015

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Schriften zur Rechtsgeschichte Heft 13

Disziplinarrecht und politische Betätigung der Beamten in der Weimarer Republik Von

Hermannjosef Schmahl

Duncker & Humblot · Berlin

HERMANNJOSEF SCHMAHL

Disziplinarrecht und politische Betätigung der Beamten i n der Weimarer Republik

Schriften zur Rechtsgeschichte Heft 13

Disziplinarrecht und politische Betätigung der Beamten in der Weimarer Republik

Von

Dr. Hermannjosef Schmahl

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Schmahl, Hermannjosef Disziplinarrecht u n d politische Betätigung der Beamten i n der Weimarer Republik. — 1. Aufl. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1977. (Schriften zur Rechtsgeschichte; H. 13) I S B N 3-428-03801-0

Alle Rechte vorbehalten © 1977 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1977 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3 428 03801 0

Dem Andenken meines Vaters

Vorwort D i e v o r l i e g e n d e A r b e i t , die E n d e 1975 v o n der Rechtswissenschaf t l i c h e n F a k u l t ä t der U n i v e r s i t ä t K ö l n als D i s s e r t a t i o n a n g e n o m m e n w u r d e , i s t i n e i n e r Z e i t entstanden, i n d e r das P r o b l e m der p o l i t i s c h e n B e t ä t i g u n g u n d d e r Verfassungstreue d e r B e a m t e n u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t des g e l t e n d e n Rechts j u r i s t i s c h u n d p o l i t i s c h h e f t i g d i s k u t i e r t w i r d . W e n n sie a u f diesen a k t u e l l e n B e z u g n i c h t a u s d r ü c k l i c h eingeht, so l i e g t dies n i c h t d a r a n , daß d e r Verfasser zu diesem K o m p l e x k e i n e M e i n u n g h a t . Es b e r u h t v i e l m e h r a u f der Ü b e r l e g u n g , daß es n i c h t A u f g a b e dieser U n t e r s u c h u n g ist, u n m i t t e l b a r L e h r e n aus d e r V e r g a n g e n h e i t z u ziehen, da sie sich ü b e r w i e g e n d a n d e r E n t w i c k l u n g rechtlicher R e g e l u n g e n u n d i h r e r A n w e n d u n g o r i e n t i e r t u n d deshalb h i e r z u a l l e n f a l l s aus e i n e m b e s t i m m t e n B l i c k w i n k e l M a t e r i a l l i e f e r n k a n n . D i e F r a g e nach d e r S i c h e r u n g der p o l i t i s c h e n D e m o k r a t i e gegenüber a n t i d e m o k r a t i s c h e n T e n d e n z e n i n n e r h a l b des Staatsapparats i s t l e t z t l i c h n u r zu b e a n t w o r t e n , w e n n m a n sich n e b e n d e n j u r i s t i s c h e n A s p e k t e n auch die gesamten r e a l e n p o l i t i s c h e n u n d sozialen V e r h ä l t n i s s e einer b e s t i m m t e n S i t u a t i o n v o r A u g e n h ä l t . F ü r diese D i s k u s s i o n k a n n d i e H e r a n z i e h u n g h i s t o rischer A r g u m e n t e sicherlich w e r t v o l l e A n r e g u n g e n geben. Es b l e i b t jedoch zu h o f f e n , daß h i e r b e i v o r d e r g r ü n d i g e Gleichsetzungen u n d Parallelen vermieden w e r d e n u n d m a n hinreichend die charakteristischen B e d i n g u n g e n der R e p u b l i k v o n W e i m a r als einer u n m i t t e l b a r a u f d e m sozialen u n d a d m i n i s t r a t i v e n Gefüge des w i l h e l m i n i s c h e n O b r i g keitsstaates a u f b a u e n d e n , gesellschaftlich n i c h t abgesicherten u n d n u r v o n einer M i n d e r h e i t getragenen Demokratie berücksichtigt. I c h d a n k e auch a n dieser S t e l l e H e r r n P r o f . D r . M a r t i n K r i e l e f ü r d i e v i e l f ä l t i g e U n t e r s t ü t z u n g dieser A r b e i t . Besonderen D a n k schulde ich w e i t e r h i n m e i n e n E l t e r n , d i e i h r E n t s t e h e n m i t großer G e d u l d v e r f o l g t haben, m e i n e n L e v e r k u s e n e r F r e u n d e n , d i e sich d i e Z e i t n a h m e n , T e i l e d e r E n t w ü r f e m i t m i r durchzusprechen, u n d n i c h t z u l e t z t d e n B e s c h ä f t i g t e n d e r K ö l n e r U n i v e r s i t ä t s b i b l i o t h e k , ohne d e r e n B e i t r a g diese U n t e r s u c h u n g n i c h t zustande g e k o m m e n w ä r e . Schließlich d a n k e ich d e m I n h a b e r des V e r l a g e s D u n c k e r & H u m b l o t , H e r r n P r o f . D r . Johannes B r o e r m a n n , f ü r d i e A u f n a h m e d e r S c h r i f t i n sein V e r l a g s p r o g r a m m u n d sein E n t g e g e n k o m m e n b e i d e r Ü b e r n a h m e des Druckes. L e v e r k u s e n , i m S o m m e r 1976 Hermannjosef

Schmahl

Inhaltsverzeichnis Einleitung

15

1. Die politische Freiheit der Beamten vor 1918

20

2. Die Umgestaltung der politischen Hechtsstellung der Beamten durch die Novemberrevolution u n d die Nationalversammlung

31

2.1 Die Übernahme des monarchischen Beamtenapparats durch die Revolution

31

2.2 Die Ausweitung der politischen Freiheit der Beamten i n der Revolution

33

2.3 Die Bestrebungen zur Erhaltung des traditionellen beamtentums

35

Berufs-

2.4 Die Verankerung der politischen Rechte der Beamten i n der Weimarer Reichsverfassung

38

3. Die grundsätzliche Auseinandersetzung u m I n h a l t u n d Tragweite des Verfassungseides der Beamten

43

3.1 Der Streit u m die Vereidigung der Beamten i m Herbst 1919 . . .

43

3.2 Die H a l t u n g der Beamten während des Kapp-Lüttwitz-Putsches

50

3.3 Die Stellungnahme der Disziplinargerichte

52

4. Die Entwicklung der Rechtslage bis z u m Sommer 1922 4.1 Die Ausdehnung der politischen Pflichten auf das außerdienstliche Verhalten

55 55

4.2 Die Entstehung der besonderen gesetzlichen Vorschriften über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik

58

4.21 Der E n t w u r f der USPD v o m September 1921

59

4.22 Der V o r e n t w u r f des Reichsinnenministeriums v o m Januar 1922 4.23 Das thüringische Gesetz über die Pflichten der Beamten i n der Republik

61 62

4.24 Das Reichsgesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik

63

4.25 Die Gesetzgebung i n den Ländern

70

5. Die allgemeinen Grundsätze über die politische Freiheit der Beamten i n der weiteren E n t w i c k l u n g

72

10

nsverzeichnis

6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

80

6.1 Der Umfang der politischen Pflichten i m allgemeinen

80

6.2 Die politischen Pflichten innerhalb des Dienstes

82

6.3 Die politischen Pflichten außerhalb des Dienstes

90

6.31 Die Pflichten gegenüber den verfassungsmäßigen I n s t i t u tionen u n d Symbolen der Republik 6.311 Die anerkannten Regelungen 6.312 Die Bestrebungen zur engeren Bindung der Beamten an die verfassungsmäßige Ordnung 6.313 Die Aufspaltung der Treuepflicht

90 90 94 98

6.32 Die Pflicht zur rücksichtsvollen Achtung v o r den Inhabern * öffentlicher Ä m t e r

104

6.33 Das Verbot der außerdienstlichen Schädigung des Amtes

108

6.34 Die Pflicht zur Sachlichkeit i n der politischen Auseinandersetzung

110

6.4 Die besonderen Pflichten der politischen Beamten 7. Das Petitionsrecht der Beamten 8. Die Teilnahme der Beamten an der unmittelbaren staatlichen W i l lensbildung

112 119

124

8.1 Die Ausübung des aktiven Wahlrechts

124

8.2 Die Teilnahme an der Vorabstimmung i n Hannover (Mai 1924)

125

8.3 Die Teilnahme am Volksbegehren gegen den Youngplan (Oktober 1929)

126

8.4 Die Teilnahme am Volksbegehren u n d am Volksentscheid über die Auflösung des preußischen Landtags (1931)

135

9. Das Verhältnis der Beamten zu „revolutionären" Organisationen . .

137

9.1 Kommunistische Organisationen

138

9.2 Rechtsradikale Organisationen

144

9.21 Der thüringische Beamtenrevers

145

9.22 Beamte u n d Stahlhelm

147

9.23 Beamte u n d N S D A P

154

10. Die Diskussion u m die „Entpolitisierung" der Beamten

178

11. Schlußbemerkungen

195

Anhang

201

Literaturverzeichnis

217

Abkürzungsverzeichnis Aufgeführt sind n u r solche Abkürzungen, die nicht i m Literaturverzeichnis (Teil Α—E) erklärt werden. ADB ADGB ALR ARK AV

= = = = =

Allgemeiner Deutscher Beamtenbund Allgemeiner Deutscher Gewerkschaftsbund Allgemeines Landrecht f ü r die preußischen Staaten (1795) A k t e n der Reichskanzlei, 1968 ff. Allgemeine Verfügung

BadMdKU

=

BadVGH BayBG BayDH BayStMdF

= = = =

Bek. Beschl. BHB BRSG

= = = =

BVP

=

Badischer Minister (Badisches Ministerium) des K u l t u s u n d Unterrichts Badischer Verwaltungsgerichtshof Bayerisches Beamtengesetz v o m 15.8.1908 (GVB1. S. 581) Bayerischer Disziplinarhof f ü r nichtrichterliche Beamte Bayerischer Staatsminister (Bayerisches Staatsministerium) der Finanzen Bekanntmachung Beschluß B u n d höherer Beamter Gesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik v o m 21. 7.1922 (RGBl. I S. 590) Bayerische Volkspartei

CNBLP CSVD

= =

Christlich-nationale Bauern- u n d Landvolkpartei Christlich-sozialer Volksdienst

DBB DDP DF

= = =

DFrP DGK DHP DNVP DStP DVFP DVP

= = = = = = =

Deutscher Beamtenbund Deutsche Demokratische Partei Deutsche F r a k t i o n (Zusammenschluß von CNBLP, DHP, V R P u n d Völkisch-nationalem Block i m Preußischen Landtag, 1928—1932) Deutsche Freisinnige Partei (1884—1893) Deutscher Geschichtskalender, 1918 ff. Deutsch-Hannoversche Partei Deutschnationale Volkspartei Deutsche Staatspartei Deutschvölkische Freiheitspartei Deutsche Volkspartei

EGK Erl.

= =

Europäischer Geschichtskalender, 1918 ff. Erlaß

FG FK FoVP FrVP

= = = =

Festgabe Freikonservative Partei, Deutsche Reichspartei (bis 1918) Fortschrittliche Volkspartei (1910—1918) Freisinnige Volkspartei (1893—1910)

12

Abkürzungsverzeichnis

GDA GDS GRGP

= = =

Geschichte der deutschen Arbeiterbewegung, 1965 ff. Großer Disziplinarsenat beim Kammergericht Die Grundrechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, 1929 ff.

HDStR

=

Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1930/32

IHG

=

Internationales sens, 1931

Κ KDH KG KPD KPO

= = = = =

Deutschkonservative Partei (bis 1918) Kaiserlicher Disziplinarhof Kammergericht Kommunistische Partei Deutschlands Kommunistische Partei Deutschlands — Opposition

LReg.

=

Landesregierung

MPr.

=

Ministerpräsident

NL NSDAP NS-Gefahr

= = =

NV

=

Nationalliberale Partei (bis 1918) Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei Der Nationalsozialismus — eine Gefahr f ü r das Berufsbeamtentum, 1932 Nationalversammlung

OLG

=

Oberlandesgericht

PrAH PrBDG

= =

PrBDStO

=

PrDH

=

PrDK PrFM

= =

PrJM PrLT PrLT-HA PrLT-Hdb. PrLV PrMdl

= = = = = =

PrMdöA PrMfLDF

= =

PrMfWKV

=

PrOT PrOVG PrReg.

= = =

Preußisches Abgeordnetenhaus Preußisches Gesetz betreffend die Dienstvergehen der nichtrichterlichen Beamten, die Versetzung derselben auf eine andere Stelle oder i n den Ruhestand v o m 21.7.1852 (GS S. 465) Preußische Beamtendienststrafordnung, Neubekanntmachung v o m 27.1.1932 (GS S. 59) Preußischer Disziplinarhof (ab 1932: Dienststrafhof) f ü r nichtrichterliche Beamte Preußische Disziplinarkammer Preußischer Finanzminister, Preußisches Finanzministerium Preußisches Justizminister, Preußisches Justizministerium Preußischer Landtag Hauptausschuß des Preußischen Landtags Handbuch f ü r den Preußischen Landtag, 1928/30 Preußische Landesversammlung Preußischer Minister (Preußisches Ministerium) des I n nern Preußischer Minister der öffentlichen Arbeiten Preußischer Minister (Preußisches Ministerium) f ü r L a n d wirtschaft, Domänen u n d Forsten Preußischer Minister (Preußisches Ministerium) f ü r Wissenschaft, K u n s t u n d Volksbildung Preußisches Obertribunal Preußisches Oberverwaltungsgericht Preußische Regierung (1918/19)

Handwörterbuch

des

Gewerkschaftswe-

Abkürzungsverzeichnis PrRiDG

PrRiDStO PrStM prVerf.

=

PrVU RAM RArbM RBG

RdErl. RDK RDH RDStO RdV RFM RG RHB RK RMdl RPA RPM RPräs. RReg. RT RT-HA RT-Hdb. RWehrM SA SPD SS StGB

= =

13

Preußisches Gesetz betreffend die Dienstvergehen der Richter u n d die Versetzung derselben auf eine andere Stelle oder i n den Ruhestand v o m 7. 5. 1851 (GS S. 218) Preußische Dienststrafordnung f ü r die richterlichen Beamten, Neubekanntmachung v o m 27.1.1932 (GS S. 79) Preußisches Staatsministerium Verfassung des Freistaats Preußen v o m 30.11.1920 (GS S. 543) Verfassungsurkunde f ü r den Preußischen Staat v o m 31.1. 1850 (GS S. 17) Reichsaußenminister Reichsarbeitsminister(ium) Gesetz betreffend die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten v o m 31.1.1873 (RGBl. S. 61) = Reichsbeamtengesetz, Neubekanntmachung v o m 18. 5.1907 (RGBl. S. 245) Runderlaß Reichsdisziplinarkammer Reichsdisziplinarhof Reichsdienststrafordnung (Entwurf) Rat der Volksbeauftragten Reichsflnanzminister(ium) Reichsgericht Reichsbund der höheren Beamten Reichskanzler Reichsminister(ium) des I n n e r n Reichspostamt Reichspostminister(ium) Reichspräsident Reichsregierung Reichstag Haushaltsausschuß des Reichstags Reichstagshandbuch, 1920 ff. Reichswehrminister(ium)

StGH StPräs. sts

Sturmabteilung Sozialdemokratische Partei Deutschlands Schutzstaffel Strafgesetzbuch f ü r das Deutsche Reich, v o m 15.5.1871 (RGBl. S. 127) Staatsgerichtshof Staatspräsident Staatssekretär

ThürDStH ThürDStK ThürOVG ThürStM

Thüringischer Dienststrafhof Thüringische Dienststrafkammer Thüringisches Oberverwaltungsgericht Thüringisches Staatsministerium

UF USPD UStS

Ursachen u n d Folgen, ca. 1960 ff. Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands Unterstaatssekretär

VA Vfg.

Verfassungsausschuß der Nationalversammlung Verfügung

Abkürzungsverzeichnis

14 VO VR VRP

= = =

Verordnung Vollzugsrat der Berliner Arbeiter- u n d Soldatenräte Volksrechtspartei (Reichspartei f ü r Volksrecht u n d A u f wertung)

WP

=

WRV

=*

Wirtschaftspartei (Reichspartei des deutschen Mittelstandes) Verfassung des Deutschen Reiches (Weimarer Reichsverfassung) v o m 11. 8.1919 (RGBl. S. 1383)

Ζ ZR-Prot.

= =

Deutsche Zentrumspartei Der Zentralrat der deutschen sozialistischen 1968

Republik,

Einleitung I.

Die negative Einstellung eines großen Teils der Beamtenschaft gegenüber der Verfassungsordnung von Weimar gehört zu den entscheidenden strukturellen Schwächen der ersten deutschen Republik. Bedingt durch die Übernahme des Verwaltungsapparats der Monarchie — noch 1930 waren etwa zwei Drittel aller Beamten schon seit der Vorkriegszeit i n ihrem Beruf tätig 1 — stand der neue Staat vor der Tatsache, daß er sich auf eine Bürokratie stützen mußte, die i n allen politisch wichtigen Funktionsbereichen maßgeblich von antidemokratischen und autoritären Ordnungs- und Wertvorstellungen geprägt war. Zwar gab es unter den deutschen Beamten stets auch liberale Tendenzen, doch hatte sich gegen Ende des Kaiserreichs vor allem die höhere Beamtenschaft nahezu vollständig m i t der herrschenden konservativ-monarchischen Staatsidee identifiziert. Sie betrachtete sich als die eigentliche staatstragende und staatserhaltende K r a f t und befand sich damit nach Funktion und Selbstverständnis i n einem scharfen Gegensatz zu allen demokratischen Bestrebungen. Eine kritische Distanz gegenüber dem wilhelminischen Obrigkeitsstaat bestand vor 1918 i n nennenswertem Umfang allein bei den Angehörigen der unteren und mittleren Laufbahnen. Diese Beamten, die kurz vor dem Ersten Weltkrieg insgesamt rund 93 Vo der Beamtenschaft ausmachten, waren zu etwa zwei Dritteln i n den sogenannten Betriebsverwaltungen — z.B. bei Post, Eisenbahn oder öffentlichen Versorgungseinrichtungen — beschäftigt und glichen sich i n ihrer sozialen Lage zunehmend der Arbeiterschaft an 2 . Für sie bedeutete das Dienstverhältnis nicht mehr i n erster Linie die Vertretung der staatlichen Hoheitsgewalt und damit die Teilhabe an der obrigkeitlichen Autorität, sondern ein Arbeitsverhältnis, i n dem sie dem Staat als Arbeitgeber gegenüberstanden und dessen Bedingungen man nicht einfach hinzunehmen brauchte. Organisatorisch drückte sich diese Entwicklung seit den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts i n der Gründung zahlreicher Beamtenvereinigungen aus, die vielfach unter dem Einfluß des Linksliberalismus standen 3 . Sie beschränkten sich schon bald nicht 1 2

v. d. Gablentz/Mennicke 1930, S. 426. Vgl. Höfle 1912, S. 815; Falkenberg 1920, S. 17; v. Scher/ 1921, S. 15 f.

16

Einleitung

mehr darauf, allein die beruflichen oder sozialen Interessen der Beamten zu vertreten, sondern erhoben i n zunehmendem Maße auch allgemein-politische Forderungen — etwa nach einer Reform des preußischen Wahlrechts 4 . Für die eigentliche Hoheitsverwaltung waren diese Tendenzen ohne Bedeutung. Die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden wurde allein durch die Haltung der höheren Beamten bestimmt, und diese unterlagen i n der Monarchie einer systematischen Personalpolitik, die durch ihre Auswahlpraxis bei Einstellung und Beförderung sicherstellte, daß potentielle Opponenten von allen wichtigen Funktionen ferngehalten wurden. Von zahlreichen öffentlichen Ämtern waren große Teile der Bevölkerung schon deshalb ausgeschlossen, weil sie finanziell nicht i n der Lage waren, die hierfür erforderliche akademische Ausbildung zu erlangen oder den Referendaren während des Vorbereitungsdienstes einen „standesgemäßen Unterhalt" zu gewähren. Dementsprechend setzten sich die höheren Beamtengruppen fast ausschließlich aus Angehörigen des Adels oder des gehobenen Bürgertums zusammen 5 . Diese soziale Exklusivität aber bewirkte seit der weitgehenden Abkehr des deutschen Bürgertums vom politischen Liberalismus zugleich eine erhebliche Geschlossenheit der politischen Auffassungen. Hinzu kam, daß die Anstellungsbehörden über die Auswahl der Bewerber nach freiem Ermessen entscheiden konnten und hierbei eine maßgebliche Bedeutung nicht nur der fachlichen Qualifikation, sondern auch den persönlichen „Konnexionen", der Mitgliedschaft i n einem studentischen Korps oder dem Patent des Reserveoffiziers zukam. A u f diese Weise war gewährleistet, daß nur solche Bewerber i n den Staatsdienst aufgenommen wurden, deren streng konservative Gesinnung als sicher gelten konnte 6 . Da außerdem auch die Aussichten der Beamten auf Beförderung ent3 Vgl. Kulemann 1908, Bd. 1, S. 11 ff.; Bd. 2, S. 214 ff.; Höfle 1912, S. 814 ff.; Lötz 1914, S. 623 ff., Pasquay 1914, S. 789 ff.; Falkenberg 1920, S. 11 ff.; v. Scherf 1921, S. 76 ff. Wirtschaftlicher Hintergrund der Entwicklung w a r eine bis dahin nicht gekannte Teuerung. Die durchschnittlichen Lebenshaltungskosten stiegen von 1897 bis 1908/09 u m insgesamt 20 °/o, während die Beamtengehälter i m wesentlichen unverändert blieben; vgl. Kleineberg 1955, S. 23 ff. — Z u m sozialdemokratischen Einfluß bei den unteren u n d mittleren Beamtengruppen vgl. Sozialdemokratie und Beamtentum, 1903. 4 Vgl. das Programm des Bundes der Festbesoldeten von 1909: Falkenberg 1920, S. 14 f. 5 Vgl. Muncey 1944, p. 189f.; v. Preradovich 1955, S. 104 ff., 162 f.; Behrend 1957, S. 200 f.; Runge 1965, S. 170; Röhl 1970, S. 289 ff.; außerdem P r M d l v. D a l l witz, P r A H 14. 1. 1911: Prot. Sp. 103; v. Campe (NL), P r A H 1. 2. 1913: Prot. Sp. 10548. — Z u den Vorbildungsvoraussetzungen, insbesondere auch zum Juristenmonopol i n der allgemeinen Verwaltung, vgl. Brand 1914, S. 69 ff.; Lötz 1914, S. 611 ff. « L. Schücking 1908, S.24ff., 42 ff. (vgl. zu dieser Schrift P r O V G 24. 9. 1909: P r O V G E 55, S. 467 ff.); Hintze: Beamtenstand 1911, S. 101; Kehr 1928, S. 495 ff.; ders. 1929, S. 263; Runge 1965, S. 170.

Einleitung

scheidend von den genannten Gesichtspunkten bestimmt wurden, fand innerhalb der höheren Beamtenlaufbahn nochmals eine soziale und politische Auslese statt 7 . I m Ergebnis hatte dies zur Folge, daß spätestens seit der Amtszeit des preußischen Innenministers von Puttkamer (von 1881 bis 1888) i n den norddeutschen Bundesstaaten und i m Reich liberale politische A u f fassungen unter den Verwaltungsbeamten „so gut wie gar nicht" mehr vertreten waren 8 . Selbst Beamte, die den Nationalliberalen zuneigten, wurden nur i n Ausnahmefällen i n leitende Stellen der unmittelbaren Staatsverwaltung berufen. Zwar schlossen sich die süddeutschen Staaten dieser Praxis nicht i m gleichen Umfang an, doch war auch hier die traditionell liberale Haltung der Beamtenschaft zunehmend konservativ geprägt. Anhängern der linksliberalen Parteien war der unmittelbare Staatsdienst völlig verschlossen. Ihnen blieb allein die Tätigkeit i n der kommunalen Selbstverwaltung, doch gelangten sie auch hier kaum i n leitende Funktionen, da die Regierungen ihnen zumeist die erforderliche Bestätigung versagten. Daß Sozialdemokraten nicht Beamte werden konnten, galt ohnehin als selbstverständlich 9 . I n konfessioneller Hinsicht entsprach diesem Auswahlverfahren i n Norddeutschland eine erhebliche Benachteiligung katholischer Bewerber, da ihre Zuverlässigkeit noch lange nach dem Ende des Kulturkampfes als zweifelhaft angesehen wurde 1 0 . Obwohl diese einseitige Personalpolitik m i t der herrschenden Ideologie des „überparteilichen" Staates unvereinbar war und bei jenen politischen Kräften, die durch sie benachteiligt wurden, heftige K r i t i k hervorrief 1 1 , blieb sie i m wesentlichen bis zum Zusammenbruch der Monarchie unverändert. Lediglich i n den letzten Jahren des Ersten Weltkrieges gab es i m preußischen Innenministerium Bestrebungen, die Diskriminierung bestimmter politischer Richtungen zu beseitigen und vor allem solche Beamte, die dem Zentrum oder den Nationlliberalen nahestanden, bei der Stellenbesetzung mehr als bisher zu berücksichtigen 12 . Diese Maßnahmen bewirkten jedoch keine grundlegende Veränderung des bestehenden Zustandes mehr. 7 Vgl. v. Puttkamer 1928, S. 152 f.; Muncey 1944, p. 189; Runge 1965, S. 171; Morsey 1957, S.262; ders. DVB1. 86 (1971), S. 14; ders. 1972, S. 102 ff. — Z u r Personalpolitik i n Bayern vgl. Schärl 1955, S. 31 ff., 79 ff. 8 v. Puttkamer 1928, S. 81; vgl. Kehr 1929, S. 269; Härtung 1945, S. 33; Morsey 1957, S. 263 ff. 9 Brand 1914, S. 66; Steinbach 1962, S. 77; Eschenburg 1963, S. 16; Runge 1965, S. 178 f.; Fenske 1973, S. 344. 10 Runge 1965, S. 172 ff.; Röhl 1970, S. 295 f. (dort auch zur D i s k r i m i n i e r u n g der Juden i m Staatsdienst); Morsey 1972, S. 106; Fenske 1973, S. 342 f. 11 Vgl. etwa L . Schücking 1908, S. 42 ff.; Preuß 1915, S. 181 f.; sowie ausführlich M. Weber 1918, S. 126 ff. 12 Runge 1965, S. 176 ff.; Fenske 1973, S. 352 ff.

2 Schmahl

18

Einleitung II.

Die Probleme, die sich für die Republik von Weimar aus der Übernahme der monarchischen Beamtenschaft ergaben, und die Ansätze zu ihrer Lösung sind inzwischen i n mehreren Untersuchungen eingehend dargestellt worden. Dabei hat man sich i m wesentlichen auf das Gebiet der politischen Beamten konzentriert 1 3 . Die Untersuchungen zeigen, daß die Bemühungen, die neue demokratische Ordnung i m Staatsapparat zu verankern, insgesamt nur wenig Erfolg hatten. I m Reich waren sie schon deshalb zum Scheitern verurteilt, w e i l hier infolge der labilen parlamentarischen Verhältnisse jede politische Kontinuität fehlte 14 . Doch auch i n den Ländern blieben entsprechende Versuche weitgehend wirkungslos. Selbst i n Preußen, wo die republikanischen Parteien bis zum Jahre 1932 ohne Unterbrechung entweder die Regierung allein stellten oder sie maßgeblich trugen, war dies i m Ergebnis nicht viel anders. Obwohl vor allem die preußischen Innenminister Severing und Grzesinski m i t Nachdruck daran gingen, durch die Einstellung von „Außenseitern" die soziale und politische Exklusivität der Beamtenschaft zu beseitigen und zumindest die leitenden Verwaltungsstellen m i t zuverlässigen Republikanern zu besetzen, erzielten ihre Maßnahmen keine wirkliche Festigung der demokratischen Kräfte innerhalb des Staatsapparats. Zwar befanden sich i m Jahre 1929 unter den 540 politischen Beamten der inneren Verwaltung Preußens immerhin 291 Angehörige der Weimarer Koalitionsparteien 15 , doch war ihre Stellung rechtlich und politisch so wenig gesichert, daß diese Personen zum größten Teil i m Sommer 1932 nach dem Staatsstreich der Reichsregierung von Papen innerhalb weniger Wochen auf legalem Wege wieder aus ihren Stellungen entfernt und durch konservative Beamte ersetzt werden konnten 1 6 . Einer durchgreifenden personellen Demokratisierung der Verwaltung standen nach 1919 erhebliche Schwierigkeiten entgegen. Politisch bedeutsam war insbesondere, daß die Rivalität der Regierungsparteien die republikanische Beamtenpolitik oftmals m i t dem Makel eines Beutesystems belastete und es so den Rechtsparteien erleichterte, sie als „parteipolitische Zersetzung" des guten alten Berufsbeamtentums und 13 Muncey 1947, p. 482 ff.; Behrend 1957, S. 173 ff.; Pikart, V Z G 6 (1958), S. 119 ff.; Runge 1965, passim; Fenske 1972, S. 117 ff.; Morsey 1972, S. 108 ff.; vgl. auch Knight 1952, p. 14 ff. sowie die i m Rahmen der aktuellen politischen Auseinandersetzung u m die Verfassungstreue der Beamten erschienene T e x t sammlung von Duve/Kopitzsch 1976, passim. 14 Vgl. zur Beamtenpolitik des Reiches v o r allem Morsey 1972, S. 111 ff. 15 Runge 1965, S. 201; vgl. auch Grzesinski 1930, S. 13; Behrend 1957, S. 203; Pikart, V Z G 6 (1958), S. 124. 1β Vgl. Runge 1965, S. 237 ff.; Behrend 1957, S. 208 f. — Z u r Personalpolitik i n den übrigen Ländern während der Weimarer Zeit vgl. Fenske 1972, S. 125 ff.

Einleitung

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systematische Förderung des Opportunismus anzugreifen. Rechtlich wurde die Personalreform vor allem dadurch erschwert, daß der Kreis derjenigen Beamten, die jederzeit einstweilen i n den Ruhestand versetzt werden konnten, relativ begrenzt war. Die übrigen Beamten konnte man zwar auf eine andere, gleichwertige Stelle versetzen oder befördern, nicht aber ohne weiteres völlig aus dem öffentlichen Dienst entfernen. Dies war nur möglich, wenn sie sich eines schweren Disziplinarvergehens schuldig machten. Für den Bereich der „nicht-politischen" Beamten — deren Funktionen vielfach sehr erhebliche politische Bedeutung hatten — war daher das Disziplinarrecht ein wichtiges Instrument, u m kurzfristig gegen antirepublikanische Angehörige des Staatsdienstes vorzugehen und sie aus ihren Ämtern zu verdrängen. Die disziplinarrechtlichen Beschränkungen der politischen Freiheit der Beamten i n der Weimarer Republik sind bisher nur selten erörtert worden. Zumeist hat man sich auf sehr allgemein gehaltene Bemerkungen beschränkt, i n denen die fehlende Vermittlung der verfassungsmäßig garantierten Gesinnungsfreiheit der einzelnen Beamten m i t der kollektiven Stellung des Beamtentums als einer Grundeinrichtung des Staates kritisiert wird. Das Recht der Beamten auf ungehinderte parteipolitische Betätigung w i r d dabei vielfach als Hauptursache für die mangelnde Einpassung der Beamtenschaft i n den Gesamtzusammenhang der Weimarer Verfassungsordnung betrachtet 17 . Angesichts dieser wenig konkretisierten und i n dieser Form auch sehr angreifbaren Äußerungen — denn immerhin gehört die prinzipielle Gleichberechtigung aller Staatsbürger zu den elementaren Grundsätzen der Demokratie — erscheint es angebracht, den angesprochenen Komplex näher zu untersuchen. Hierbei sollen vor allem die rechtlichen Aspekte des Problems erörtert werden. Die Darstellung beschränkt sich daher i m wesentlichen darauf, vor dem Hintergrund der politischen Ereignisse die Entwicklung von Gesetzgebung, Rechtsprechung und juristischer Diskussion nachzuzeichnen. Die Frage, wie weit diese Entwicklung tatsächlich das Verhalten der Beamten und ihre Einstellung zur Republik von Weimar beeinflußte, ist nicht Gegenstand dieser Arbeit.

17 Vgl. etwa Eschenburg 1952, S. 39 ff.; ders. 1974, S. 13; Bracher Morsey 1972, S. 111 f.; H. Mommsen, V Z G 21 (1973), S. 153.

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1971, S. 164;

1. Die politische Freiheit der Beamten vor 1918 Seit der Einführung rechtsstaatlicher Sicherungen für die persönliche und dienstliche Stellung der Beamten hatten sich i m 19. Jahrhundert i n den deutschen Bundesstaaten theoretisch relativ genau umrissene Regelungen für die politische Freiheit der Beamten entwickelt; sie wurden nach 1871 auch auf die Reichsbeamten angewandt. Danach stand ihnen grundsätzlich wie allen Staatsbürgern das Recht auf Teilnahme am politischen Leben zu, doch waren sie hierbei an die besonderen Pflichten ihres Dienstverhältnisses gebunden 1 . Diese Beschränkungen beruhten nicht allein auf den positiven Bestimmungen der Beamtengesetze — die den Beamten verpflichteten, das i h m übertragene A m t der Verfassung und den Gesetzen entsprechend gewissenhaft wahrzunehmen und sich durch sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Amtes der Achtung, die sein Beruf erforderte, w ü r d i g zu zeigen —, sondern w u r den darüber hinaus allgemein aus dem Wesen des Beamtenverhältnisses als eines öffentlichrechtlichen Treue- und Gewaltverhältnisses abgeleitet 2 . Grundlegend war dabei die Annahme einer umfassenden Treuepflicht des Beamten gegenüber dem Monarchen, die von ihm die volle persönliche Hingabe an die Sache seines Dienstherrn verlangte. Obwohl die Beamten schon seit dem Ende des 18. Jahrhunderts nicht mehr als private Diener des Landesherrn, sondern als Staatsdiener angesehen wurden und auch der Monarch staatsrechtlich nur ein Organ des Staates war, bezog sich die Treuepflicht nach herrschender Auffassung nicht i n erster Linie auf die Krone als Institution, sondern vor allem auf die Person des jeweiligen Landesherrn selbst 3 . Durch den bei jedem Thronwechsel erneuerten Treueid sollte geradezu eine lehnsrechtliche Beziehung zwischen dem Beamten und seinem Monarchen hergestellt werden, die einen erheblichen Einfluß auf das Berufsethos der Beamten ausübte 4 . 1 V g l .PrOT 14. 9. 1863: M B l i V S. 191; zum folgenden insgesamt: Pereis/ Spilling 1906, S. 39 ff.; v. Rheinbaben 1911, S. 81 ff.; Brand 1914, S. 554 ff.; Steinbach 1962, S. 27 ff. 2 Vgl. § 10 R B G u n d § 2 P r B D G (beide abgedruckt als A n h a n g Nr. 1 u n d 2) sowie etwa A r t . 11 B a y B G ; Brand 1914, S. 12, 554; StS Delbrück, R T 13. 1. 1910: Prot. S. 489. 3 Laband 1901, Bd. 1, S. 433 ff.; v. Rheinbaben 1911, S. 68; Pasquay 1914, S. 550 ff.; Everling 1915, S. 24, 29 f.; vgl. auch Bornhak, GuR 11 (1910), S. 129; Friesenhahn 1928, S. 89 f.; Wiese 1972, S. 62 ff.;

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Allerdings war umstritten, ob diese Treuepflücht eine besondere rechtliche Bedeutung hatte oder ob sie allein eine sittliche Verpflichtung darstellte. Rechtlich wirksam konnte sie nur sein, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhte. Da jedoch die Beamtengesetze keine ausdrückliche Normierung der Treuepflicht enthielten, w a r es nur m i t großen rechtsdogmatischen Schwierigkeiten möglich, dennoch ihre Existenz nachzuweisen 5 . I n Preußen griff man daher auf Vorschriften des Allgemeinen Landrechts von 1794 zurück, die vorsahen, daß alle Beamten dem Oberhaupt des Staates „besondere Treue und Gehorsam" schuldig seien6. Demgegenüber beschränkte sich die Bindung der Beamten an die Verfassung lediglich auf die Pflicht, sie „gewissenhaft" zu „beobachten". Zwar hatten vor 1848 einige Verfassungsurkunden — etwa in Württemberg oder Kurhessen — angedeutet, die Beamten müßten die verfassungsmäßigen Institutionen aufrechterhalten und damit auch die Rechte und Freiheiten des Volkes gegen Übergriffe der Monarchen und ihrer Regierungen verteidigen 7 , doch wurde diese Auffassung i n späterer Zeit nicht mehr anerkannt. Man vertrat statt dessen den Standpunkt, der Treueid gegenüber dem Monarchen gehe i n jedem Fall dem Eid auf die Verfassung vor. Der Beamte habe vorbehaltlos auf Seiten des Fürsten zu stehen und verletze seine Treuepflicht, wenn er sich „einseitig zum Verfechter der Verfassung" 8 mache; i m Falle eines Konflikts könne er diesem Dilemma nur dadurch entgehen, daß er den Staatsdienst verlasse9. 4 Everling 1915, S.31: „Der T r e u e i d . . . macht den Beamten zum Vasallen." — Die Tatsache, daß bei den Beamten des Reichs eine erneute Vereidigung bei einem Thronwechsel i n Preußen nicht vorgesehen w a r (vgl. Pereis/Spilling 1906, S. 16; Schulze 1908, S. 46), deutet allerdings auf eine teilweise Veränder u n g dieser Beurteilung hin. Auch der preußische Ministerpräsident v. Bethm a n n Hollweg sprach am 19. 1. 1910 i m P r A H davon, daß die Beamten „dem Staat" durch den Treueid verbunden seien; Prot. Sp. 311. 6 Vgl. Ehrenberg 1884, S. 50; Laband 1901, Bd. 1, S. 430 f.; Pasquay 1914, S. 550 ff.; StS Delbrück, R T 13. 1. 1910: Prot S.489. — Der Rechtscharakter der Treuepflicht w u r d e ζ. B. abgelehnt v o n v. Seydel 1896, Bd. 3, S'. 221 u n d Meyer/Anschütz I I (1914), S. 591 Fn. 1. 6 A L R T e i l I I , T i t e l 10 §2, abgedruckt bei W. Schücking 1906, S. 24; vgl. v. Rönne I I / l (1871), S.426 Fn. 3; P r O V G 24. 9. 1909: P r O V G E 55, S.473; P r O V G 10. 3. 1914: P r O V G E 66, S.439; P r M d l v. Dallwitz, P r A H 14. 1. 1911: Prot. Sp. 101. 7 A r t . 45 der württembergischen Verfassung v o m 25. 9.1819 (Pölitz/Bülau I, 1847, S.439): „ I n den Diensteid, welchen sämtliche Staatsdiener dem K ö n i g abzulegen haben, ist die Verpflichtung aufzunehmen, die Verfassung gewissenhaft zu wahren." — A r t . 60 der kurhessischen Verfassung v o m 5. 1. 1831 (ebd., S. 620): „Die Verpflichtung zur Beobachtung u n d Aufrechterhaltung der L a n desverfassung soll i n den Diensteid eines jeden Staatsdieners m i t aufgenommen werden." — Vgl. Murhard I I (1835), S. 122 ff.; Zachariä I (1841), S. 133; v. Aretin/v. Rotteck I I I (1840), S.261f.; Welcker 1848, S.309; Huber I I (1960), S. 97, 831 f. 8 Everling 1915, S. 38.

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I m einzelnen waren die politischen Beschränkungen, die aus der Treuepflicht der Beamten abgeleitet wurden, i m Laufe der Zeit sehr unterschiedlich. So verlangte etwa i n Preußen — dessen Praxis für die Entwicklung des deutschen Beamtenrechts von grundlegender Bedeutung war — das Staatsministerium i n den Jahren nach 1848 von allen Beamten, sich einer „feindlichen Parteinahme gegen die Staatsregierung" zu enthalten und die Regierungspolitik aktiv zu unterstützen. Die (später so genannten) politischen Beamten — vor allem die Landräte — waren darüber hinaus verpflichtet, die regierungsfreundliche Presse zu fördern und sich bei Wahlen für „gouvernementale", also konservative Kandidaten einzusetzen 10 . Nach einer vorübergehenden Ausweitung der politischen Freiheit der Beamten i n der „Neuen Ä r a " — die ihnen insbesondere die freie Stimmabgabe bei Wahlen ermöglicht hatte 1 1 — folgten i m Zeichen des Verfassungskonflikts schon bald wieder erhebliche Einschränkungen. Zwar forderte man nun nicht mehr von allen Beamten eine aktive Unterstützung der Regierungspolitik, doch galt noch immer jede öffentliche oppositionelle Äußerung eines Beamten als schweres Dienstvergehen. Wer dem König den Eid der Treue geschworen habe — so hieß es i n einem Erlaß des preußischen Innenministers Graf Eulenburg aus dem Jahre 1863 —, sei „dieses Eides weder als Wähler noch als Gewählter entbunden"; wenn daher der König den verfassungsmäßigen Weg vorzeichne, auf dem seine Beamten ihn begleiten sollten, so seien alle zum Gehorsam verpflichtet 12 . Daß dies durchaus ernst gemeint war, wurde vor allem am Verhalten des preußischen Staatsministeriums gegenüber jenen politischen Beamten deutlich, die Mitglied eines Parlaments waren. Als i m Jahre 1872 bei der Beratung der neuen Kreisordnung mehrere konservative Landräte i m Abgeordnetenhaus gegen die Regierungsvorlage stimmten, wurden sie vor die Alternative gestellt, entweder ihr Mandat niederzulegen oder sich einstweilen i n den Ruhestand versetzen zu lassen 18 . Zu dem bekanntesten Zusammenstoß kam es 1899 i m Fall der sogenannten „Kanalrebellen" bei den Auseinandersetzungen u m den Bau des 9

Brater 1858, S. 295; v. Rönne I I / l (1871), S. 429. — Zweck des Eides auf die Verfassung der konstitutionellen Monarchie w a r es daher i n der späteren Zeit gerade nicht — w i e Everling nach der Novemberrevolution schrieb —, „den Bruch der Verfassung zu verhindern u n d den Beamten zum Hüter der Verfassung zu machen" (1919, S. 34). — Der preußische Diensteid u n d der E i d der Reichsbeamten sind i m A n h a n g unter Nr. 4 u n d 5 abgedruckt. 10 Lötz 1914, S. 435; Härtung 1945, S. 27 ff.; Steinbach 1962, S. 31 ff.; Rejewski 1973, S. 38 ff. 11 Härtung 1945, S. 29; Steinbach 1962, S. 43 ff.; Rejewski 1973, S. 56 ff. 12 P r M d l , Erl. 24. 9. 1863: M B l i V S. 190; vgl. die Rechtsprechungsübersicht bei υ. Rönne I I / l (1871), S. 426 Fn. 4 (b). — Z u r E n t w i c k l u n g der persönlichen Wahlfreiheit der Beamten vgl. den Bericht des Wahlprüfungsausschusses des P r A H v o m 19. 1. 1864: P r A H - P r o t . 1863/64, Bd. 4, S. 602 ff. 13 Härtung 1945* S. 32; Steinbach 1962, S. 64; Rejewski 1973, S. 86 ff.

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Mittellandkanals. Hier wurden insgesamt 2 Regierungspräsidenten und 18 Landräte zur Disposition gestellt, nachdem sie das Projekt trotz eindringlicher Mahnungen von seiten der Regierung i m Interesse ihrer großagrarisch-konservativen Wähler abgelehnt hatten 14 . Abgesehen von solchen extremen Konfliktsituationen beschränkte man sich allerdings seit der Reichsgründung i m wesentlichen darauf, von den politischen Beamten — wie Bismarck i m Januar 1882 zur Erläuterung eines preußischen Erlasses vor dem Reichstag erklärte — den Schutz der Regierungspolitik gegen „Entstellung, I r r t u m und Verleumdung" zu verlangen. Von den übrigen Beamten wurde lediglich erwartet, daß sie sich der „Agitation" gegen die Regierung enthielten; ihre persönliche Wahlfreiheit sollte nicht mehr beschränkt werden 15 . Damit war es den Beamten schließlich disziplinarrechtlich nicht mehr verwehrt, öffentlich gegen die Regierung Stellung zu nehmen, sofern sie hierbei — wie es i n der Rechtsprechung hieß — die „rücksichtsvolle Achtung" gegenüber Inhabern öffentlicher Ämter wahrten und den „Boden der Sachlichkeit" sowie „die für einen Beamten angemessene gemäßigte Form des Ausdrucks" nicht verließen 16 . Innerhalb dieser Grenzen war es den Beamten auch erlaubt, sich einer politischen Partei anzuschließen. Von offizieller Seite wurde wiederholt beteuert, daß niemand allein wegen der Betätigung liberaler Anschauungen zur Verantwortung gezogen werden solle 17 . Verboten blieb den Beamten indessen die Förderung solcher politischer Richtungen, die die Grundlagen der bestehenden Rechts- und Staatsordnung bekämpften. Hierzu zählte neben den Parteien der polnischen und dänischen Minderheiten und den Anhängern der Weifen vor allem die sozialdemokratische Partei. Jede Unterstützung ihrer Bestrebungen, jedes Bekenntnis zu ihren Zielen — selbst die Stimmabgabe für ihre Kandidaten — war m i t der Stellung eines Beamten unvereinbar und wurde als schweres Disziplinarvergehen betrachtet. Die ausdrückliche Mitgliedschaft i n der SPD hatte stets die Dienstentlassung zur Folge 18 . M i t welcher Entschlossenheit man diesen Grundsatz 14 Lötz 1914, S. 436 ff.; Härtung 1945, S.34ff.; Steinbach 1962, S. 82 ff.; Rejewski 1973, S. 118 ff.; zur parlamentarischen Tätigkeit der Beamten vgl. auch Röhl 1970, S. 303 ff. 15 Erlaß des preußischen Königs v o m 4. 1. 1882: RAnz. Nr. 6 v o m 7. 1. 1882, S. 1; Bismarck, R T 24.1.1882; Prot. S. 899; P r M d l v. Puttkamer, R T 15.12. 1881 u n d 25. 1. 1882: Prot. S. 373, 942 f.; vgl. auch Pereis/Spilling 1906, S. 39, 15; Lötz 1914, S. 437; Valentin, D B 1 (1929), S. 129 ff. 16 K D H 4.7.1910: R D H R I, S. 217; vgl. P r O V G 20.12.1886: P r O V G E 14, S. 404 ff.; K D H 22. 12. 1890: R D H R I, S. 214 f.; GDS 14. 12. 1893: v. Rheinbaben 1911, S. 427; P r O V G 24. 9. 1909: PrOVGE 55, S. 475 ff. 17 MPr. v. Bülow, P r A H 19. 1. 1909: Prot. Sp. 1044; MPr. v. Bethmann H o l l weg, P r A H 19. 1. 1910: Prot. Sp.310f.; P r M d l v. Dallwitz, P r A H 14. 1. 1911: Prot. Sp. 101.

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1. Die politische Freiheit der Beamten vor 1918

bis zur letzten Konsequenz durchführte, wurde deutlich, als i m Jahre 1898 sogar die Privatdozenten der preußischen Universitäten durch ein besonderes Gesetz den beamtenrechtlichen Disziplinarvorschriften unterworfen wurden, u m auch den akademischen Lehrkörper von allen „staatsfeindlichen" Tendenzen säubern zu können. Konkreter Anlaß dieser Regelung war die Weigerung der Philosophischen Fakultät der Universität Berlin, dem Physikdozenten Arons aufgrund des akademischen Standesrechts wegen sozialdemokratischer Agitation die Venia legendi zu entziehen. Dem Angeschuldigten wurde daraufhin i n letzter Instanz unmittelbar vom preußischen Staatsministerium die Eigenschaft eines Privatdozenten aberkannt 19 . Auch die Beamtenverbände wurden vielfach sozialdemokratischer Umtriebe verdächtigt und dementsprechend von offizieller Seite m i t großem Mißtrauen beobachtet. Zwar bestritt man den Beamten nicht grundsätzlich die Freiheit, sich zur Wahrnehmung ihrer gemeinsamen Interessen zusammenzuschließen, doch nahmen die Regierungen das Recht i n Anspruch, den Beamten die Teilnahme an solchen Organisationen zu untersagen, deren Bestrebungen dem „Wesen des Beamtentums" oder den staatlichen Interessen zuwiderliefen 20 . Sie bezeichneten die Bemühungen u m öffentliche und kollektive Einflußnahme auf das Parlament als Verstoß gegen die Pflichten der Beamten und versuchten durch zahlreiche administrative Maßnahmen, die Tätigkeit der Verbände zu behindern. Insbesondere verlangte man, die Vorstände müßten mehrheitlich aus aktiven Beamten bestehen und für die Veröffentlichungen ihrer Fachorgane die disziplinarrechtliche Verantwortung übernehmen 21 . Das Petitionsrecht — angesichts der Ablehnung des Streiks durch die Beamten selbst eine der wenigen Möglichkeiten, ihre Forderungen zu 18 Vgl. hierzu Rejewski 1973, S. 98 ff., 112 ff., sowie die Zusammenstellung der Rechtsprechung bei υ. Rheinbaben 1911, S. 82 ff. und Brand 1914, S. 555 ff.; außerdem P r O V G 10. 3. 1914: P r O V G E 66, S. 437 ff. — Z u r Disziplinierung von Beamten wegen der W a h l polnischer Kandidaten i n Oberschlesien vgl. R T 12./13. 1. 1910: Prot. S. 440 ff., 479 ff.; P r A H 19./21. 1. 1910: P r o t Sp.286ff., 358 ff.; sowie v. Bar, Recht 14 (1910), Sp. 1 ff. 19 Gesetz betreffend die Disziplinarverhältnisse der Privatdozenten an den Landesuniversitäten, der Akademie zu Münster u n d dem L y c e u m Hosianum zu Braunsberg, v o m 17. 6. 1898 (GS S. 125); zum F a l l Arons vgl. Huber I V (1969), S. 952 ff. 20 Bericht über die Kommissionsberatungen des Reichsvereinsgesetzes, 30. 3. 1908: RT-Drs. XII/819, S.4829; Per eis/Spilling 1906, S.39; v. Rheinbaben 1911, S. 85; StS Delbrück, R T 10. 12. 1912: Prot. S.2709. 21 K D H 4. 7. 1910: R D H R I , S. 215 ff.; vgl. hierzu Wiemer (FrVP), R T 10. 12. 1909: Prot. S.201; Z u b e i l (SPD), R T 10. 3. 1910: Prot. S. 1940f.; außerdem V. Rheinbaben 1911, S. 85; P r M d ö A , Erl. 7. 5. 1909: Kulemann, D J Z 14 (1909), Sp. 690; ders. 1908, Bd. 2, S.216; R T 16. 3. 1891: Prot. S. 2097 ff.; StS Kraetke (Reichspostamt), R T 26. 3. 1912: Prot. S. 1028; v. Breitenbach (Chef der Reichseisenbahnverwaltung), R T 26. 2. 1914: Prot. S. 7647.

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artikulieren — wurde den Beamten nur m i t der Einschränkung zugestanden, daß sie hierbei nicht zu Mitteln griffen, die geeignet waren, „das Vertrauen der Beamtenschaft zu den vorgesetzten Dienstbehörden zu erschüttern". So war es z.B. disziplinwidrig, wenn Beamte durch Petitionen i n eine „Agitation gegen die Staatsregierung" eintraten, um das Parlament zu einer ablehnenden Haltung gegenüber amtlichen Vorlagen zu veranlassen, und ihre Interessenvertretung damit den Charakter „einer planmäßigen Auflehnung gegen die Absichten der Staatsregierung" annahm 22 . Unter diesen Umständen trat zwangsläufig i n zunehmendem Maße neben die wirtschaftlichen Forderungen das Verlangen nach politischer Gleichberechtigung der Beamten. Der 1909 gegründete Bund der Festbesoldeten forderte schließlich ausdrücklich die „Sicherstellung der staatsbürgerlichen Rechte der Beamten, insbesondere der Wahlfreiheit, des Vereins- und Versammlungsrechts, der Preßfreiheit für die Organe der Beamtenverbände nach Maßgabe des Reichspreßgesetzes" sowie „das Recht freier politischer Betätigung innerhalb des Rahmens der auf dem Boden der Verfassung stehenden Parteien" 2 3 . Auch i n den Parlamenten führten diese Fragen immer wieder zu ausgedehnten Diskussionen. Hierbei unterstützten — wie nicht anders zu erwarten — vor allem die konservativen Parteien die Haltung der jeweiligen Regierung 24 , während die übrigen Parteien je nach ihrer Stellung zur bestehenden Staats- und Gesellschaftsordnung mehr oder weniger die politische Freiheit der Beamten verteidigten. Die Nationalliberalen gingen davon aus, daß eine Einschränkung der politischen Rechte der Beamten erlaubt sei, wenn „unzweifelhafte Lebensinteressen des Staates" in Frage stünden. M i t disziplinarischen Maßnahmen dürfe man aber nur gegen solche Bestrebungen vorgehen, die sich gegen die Sicherheit, den äußeren Bestand oder die monarchischen Grundlagen des Staates richteten; das Eintreten der Beamten für irgendeine andere Partei müsse unbeschränkt möglich sein 26 . Ebenso bejahte auch die Zentrumspartei grundsätzlich den Vorrang der Beamtenpflichten vor den staatsbürgerlichen Rechten, forderte aber eine 22 P r S t M 18. 4. 1896: v. Rheinbaben 1911, S. 85, ausführlich zitiert i n A D B Z Nr. 130 v o m 9.11.1929, S. 2; P r S t M 16. 5.1902; v. Rheinbaben 1911, S. 84 f.; vgl. auch Rejewski 1973, S. 116 ff. — Z u r Ablehnung des Streiks durch die Beamten selbst vgl. z.B. Hubrich (FoVP), R T 27. 3. 1912: Prot. S. 1072, u n d R T 15. 2. 1913: Prot. S. 3834 ff. (Hubrich w a r Generalsekretär des Verbandes m i t t lerer Reichspost- u n d Telegraphenbeamten). 23 Höfle 1912, S. 825; Falkenberg 1920, S. 13. * Vgl. z.B. Winckler (K), P r A H 19. 1. 1910: Prot. Sp.320ff.; M e r t i n (FK), ebd., Sp. 336 ff.; Oertel (K), R T 27. 3. 1912: Prot. S. 51 f.; v. Westarp (K), R T 14. 1. 1913: Prot. S. 2949. « Schiffer, P r A H 19. 1. 1910: P r o t Sp.344f.; Beck, R T 26. 3. 1912: Prot. S. 1023; Junck, R T 5. 2. 1914: Prot. S. 7012 f.; Beck, R T 2. 3. 1914: Prot. S. 7729 f.; vgl. auch Bassermann, R T 20. 2. 1912: Prot. S. 341.

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strenge Einhaltung der gesetzlichen Grenzen durch die Diszplinarbehörden 26 . Demgegenüber setzte sich die Fortschrittliche Volkspartei für die grundsätzliche politische Gleichstellung der Beamten ein. Sie vertrat die Auffassung, die Beamten dürften unter keinen Umständen als „willenloses Werkzeug einer höheren Bürokratie" angesehen werden, sondern seien als „vollgültige" Staatsbürger zu behandeln. Daher müsse sich ihre öffentliche Betätigung außerhalb des eigentlichen amtlichen Bereichs in voller Freiheit vollziehen können; Eingriffe i n die Rechte der Beamten, die „ m i t der P h r a s e . . . der dienstlichen Interessen und der Disziplin" begründet würden, lehnte sie ab 27 . Die Sozialdemokraten schließlich stellten sich ohne Vorbehalt auf den Standpunkt, jede besondere Beschränkung der freien politischen Betätigung der Beamten durch disziplinarrechtliche Bestimmungen verstoße gegen den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz und sei daher verfassungswidrig 28 . Indessen hielten bis zum Ersten Weltkrieg die Regierungen und die Disziplinargerichte ebenso wie die Literatur unverändert an der A u f fassung fest, daß die Beamten nur solchen Parteien angehören dürften, die die Grundprinzipien der Verfassung — vor allem die monarchische Staatsform — anerkannten. Ein Beamter — so erklärte ζ. B. der preußische Innenminister von Dallwitz i m Jahre 1912 vor dem Abgeordnetenhaus —, der seinem Landesherren den Treueid geleistet habe, breche diesen Eid i n dem Augenblick, i n dem er mittelbar oder u n m i t telbar die Bestrebungen einer antimonarchischen Partei zu fördern unternehme. „Wenn ein Beamter noch Gefühl für Ehre, Anstand und Gewissen hat" — fuhr der Minister fort — „so w i r d er i n dem Augenblick, in dem er glaubt, sich der Sozialdemokratie anschließen zu müs26 Porsch, P r A H 19. 1. 1910: Prot. Sp.302ff.; M a r x , R T 4. 2. 1914: Prot. S. 6997; Gröber, R T 5. 2. 1914: Prot. S. 7034. Z u r (unklaren) H a l t u n g des Zentrums zur sozialdemokratischen Betätigung von Beamten vgl. Giesberts (Z), R T 28. 3. 1912: Prot. S. 1093. 27 Müller-Meiningen, R T 10. 12. 1912: Prot. S. 2701 f.; Kopsch, R T 14. 2. 1913: Prot. S. 37961; vgl. auch Fischbeck (FrVP), P r A H 21. 1. 1910: Prot. Sp.358ff. Auch i n ihrem Programm v o n 1910 forderte die Fortschrittliche Volkspartei — soweit ersichtlich, als einzige Partei — ausdrücklich die „Sicherung der staatsbürgerlichen Rechte der Beamten u n d Lehrer"; W. Mommsen 1960, S. 173. Z u r H a l t u n g der Linksliberalen vgl. auch Friedrich 1911, passim. 28 Κ . Liebknecht, P r A H 21. 1. 1910: Prot. Sp.368ff., 374: „ I c h bemerke — es ist eine alte u n d betrübende Erfahrung, die das ganze Elend unserer p o l i t i schen Zustände aufs deutlichste erweist —, daß man, w e n n m a n sich i n Deutschland auf die Verfassung beruft, stets einem ungläubigen, zweifelnden Lächeln begegnet. M a n w i r d f ü r nicht mehr ganz zurechnungsfähig gehalten, w e n n man daran denkt, daß die Verfassung w i r k l i c h die Verfassung zu sein u n d zu bleiben hat." — Vgl. auch Zubeil, R T 22. 5. 1912: Prot. S. 2286; Ebert, R T 13. 2. 1913: Prot. S. 3757, sowie die Kontroverse zwischen Oertel (K) u n d Wendel (SPD), R T 14./15. 2. 1913: Prot. S. 3787, 3802; außerdem Beamtenschaft und Sozialdemokratie, 1911, S. 14 ff.

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sen, daraus die Konsequenzen ziehen und aus seinem A m t ausscheiden" 2 9 . Die Haltung der Regierungen zur Aufnahme von (Mehrheits-) Sozialdemokraten i n den Staatsdienst veränderte sich erst i m Zeichen des innenpolitischen „Burgfriedens" vom August 1914. Da nun ihre „vaterländische" Gesinnung auch von den Konservativen anerkannt wurde, war einer Benachteiligung dieser Personen weitgehend die rechtliche Grundlage entzogen. Obwohl aber Mitglieder der SPD i m Verlaufe des Ersten Weltkrieges sogar leitende Stellen i n der Verwaltung übernahmen 30 , konnte von einer wirklichen Gleichberechtigung der Sozialdemokraten noch immer nicht gesprochen werden; außerdem zeigte sich sehr bald, daß nunmehr die USPD i m innenpolitischen Feindbild die Position der Vorkriegs-Sozialdemokratie eingenommen hatte 31 . Die Frage der politischen Freiheit der Beamten wurde kurz vor dem Zusammenbruch der Monarchie nochmals aktuell, als der preußische Innenminister Drews i m Oktober 1917 i n einer Verfügung zur Beteiligung von Beamten an den Bestrebungen der Vaterlandspartei Stellung nahm und erklärte, daß es „unerwünscht" sei, wenn Beamte i n Wort und Schrift für diese Partei einträten 32 . Uber diesen Erlaß kam es i m preußischen Abgeordnetenhaus zu mehreren Debatten, i n deren Verlauf die Vertreter aller maßgebenden politischen Richtungen nochmals ihre grundsätzliche Haltung zum Problem der politischen Betätigung der Beamten darlegten 33 . Auffallend w a r hierbei, daß nunmehr von allen Seiten sehr stark die Notwendigkeit einer möglichst weitgehenden politischen Freiheit der Beamten hervorgehoben wurde. Allerdings hielten Konservative, Nationalliberale und das Zentrum nach wie vor an der herrschenden Rechtsauffassung fest, daß den Beamten die Ausübung ihrer staatsbürgerlichen Rechte nur i m Rahmen ihrer besonderen Pflichten zustehe 34 . Ein allgemeines Verbot der öffentlichen Unter29

P r A H 31. 1. 1912: Prot. Sp. 155f.; vgl. hierzu Bassermann (NL), RT 20. 2. 1912: Prot. S.341; außerdem MPr. v. Bülow, P r A H 19. 1. 1909: Prot. Sp. 1044; MPr. v. Bethmann Hollweg, P r A H 19. 1. 1910: Prot. Sp.310; P r M d l v. Dallwitz, P r A H 14. 1. 1911: Prot. Sp. 101; ders., P r A H 31. 1. 1912: Prot. Sp. 155 f. — P r O V G 10. 3. 1914: P r O V G E 66, S. 437 ff. Vgl. auch Piloty, AÖR 33 (1915), S. 22 ff., 34 ff. 30 So w a r ζ. B. August M ü l l e r seit dem Sommer 1917 Unterstaatssekretär i m Kriegsernährungsamt; vgl. E G K 1917/1, S. 744, 788. 31 Vgl. R K Michaelis, R T 9. 10. 1917: Prot. S. 3773; v. Hennigs-Techlin (K), P r A H 12. 12. 1917: Prot. Sp. 6950 f.; M e r t i n (FK), ebd., Sp. 6987, sowie die Darstellung bei Runge 1965, S. 48 f., Fn. 61 u n d Fenske 1973, S. 345 ff.; außerdem Falkenberg 1920, S. 52; Bergsträsser 1965, S. 178, 184 f.; Rejewski 1973, S. 142 ff. 32 P r M d l , Vfg. 1. 10. 1917: zitiert i n P r A H - P r o t . X X I I / 3 , Bd. 6, Sp. 6918 f. 53 P r A H 12. 12. 1917: Prot. Sp. 6918 ff.; 17./19. 6. 1918: Prot. Sp. 10947 ff. 34 Der konservative Abgeordnete v. Hennigs-Techlin bezog sich dabei ausdrücklich auf die Entscheidung des Preußischen Obertribunals v o m 14. 9. 1863 ( M B l i V S. 191 ff.), die von dem Beamten verlangte, sich „ v o n allen öffentlichen

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Stützung einer Partei sei nach diesen Grundsätzen nur dann zulässig, wenn die Partei Ziele verfolge, die den Bestand des Reiches oder eines Bundesstaates gefährdeten. Ob hierzu auch noch die „monarchischen Grundlagen des Staates" gehörten, war nun zwar zwischen Konservativen und Nationalliberalen umstritten, doch bestand bei den Sprechern dieser Fraktionen Einigkeit darüber, daß die Vaterlandspartei keinesfalls solche staatsfeindlichen Ziele verfolge. Aus diesem Grunde wurde der Erlaß als rechtswidrig angesehen*5. Innenminister Drews selbst erklärte hierzu, seine Stellungnahme habe sich nicht gegen eine bestimmte Partei gerichtet, sondern drücke allgemeine Grundsätze aus, die gegenüber allen Parteien gelten sollten 36 . Selbstverständlich habe jeder Beamte das Recht, einer Partei anzugehörigen, der er gesinnungsmäßig nahestehe. Lediglich die öffentliche Betätigung für die Ziele dieser Partei solle bestimmten Einschränkungen unterliegen. Zunächst sei es disziplinarrechtlich allgemein anerkannt, daß ein Beamter seine amtliche Stellung nicht für außerdienstliche parteipolitische Zwecke mißbrauchen dürfe 87 . Darüber hinaus aber müßten insbesondere die Angehörigen der inneren Verwaltung — deren Aufgabenbereich notwendigerweise häufig politische Angelegenheiten i m weitesten Sinne umfasse — darauf achten, daß unter allen Umständen auch nur der Anschein vermieden werde, bestimmte amtliche Entscheidungen seien durch die parteipolitische Einstellung des Beamten beeinflußt worden. Eine solche Gefahr aber bestehe, wenn sich die Beamten allzusehr politisch exponierten. Aus diesem Grunde halte er eine sehr weitgehende Zurückhaltung der Beamten auf diesem Gebiet für erwünscht, wenn ihnen dies auch nicht verbindlich zur Pflicht gemacht werden könne. A l l e i n von den politischen Beamten verlangte Drews, daß sie — abgesehen von einer parlamentarischen Tätigkeit — auf jede parteipolitische A k t i v i t ä t überhaupt verzichteten. Ihre Aufgabe sei es, nach außen h i n die Politik der Regierung zu vertreten, und i n der Bevölkerung dürfe nicht der Eindruck entstehen, daß die Staatsregierung die Politik einer bestimmten Partei betreibe. Sie habe vielmehr die feste Absicht, sich gegenüber allen Parteien, die „auf dem Boden des Vaterlandes" stünden 38 , neutral zu verhalten und sie gleichmäßig zu behandeln. Kundgebungen u n d Aufreizungen gegen die bestehende Regierung fernzuhalten". Er fügte hinzu: „auf diesem Boden stehen w i r u n d werden w i r stehen bleiben"; P r A H 12.12.1917: Prot. Sp. 6949. 35 Vgl. F u h r m a n n (NL), v. Hennigs-Techlin (K), Beyer (Z) u n d M e r t i n (FK), P r A H 12.12.1917: Prot. Sp. 6919 ff., 6948 ff., 6964 ff., 6984 ff. 86 P r A H 12. 12. 1917: Prot. Sp. 6929 ff.; vgl. auch P r A H 17./18. 6. 1918: Prot. Sp. 10956 ff., 11029. 37 Z u m Mißbrauch der Dienstgewalt zugunsten der Vaterlandspartei vgl. R T 6. 10. 1917: Prot. S. 3718 ff. 88 P r A H 18. 6. 1918: Prot. Sp. 11029.

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Angesichts der Tatsache, daß große Teile der Beamtenschaft — vor allem gerade die politischen Beamten Preußens — seit langem ihre amtliche Stellung zur Unterstützung der konservativen Partei eingesetzt hatten, bedeutete diese Stellungnahme eine bemerkenswerte Wendung i n der preußischen Innenpolitik 3 9 . Die Auffassung des Innenministers wurde daher insoweit auch gerade von den Sozialdemokraten und den Linksliberalen besonders begrüßt. Zugleich aber bekräftigten beide Parteien erneut ihren Standpunkt, daß nach der preußischen Verfassung Ausnahmebestimmungen zur Beschränkung der politischen Freiheit der Beamten überhaupt unzulässig seien, und verlangten wiederum ihre vollständige Gleichberechtigung m i t den übrigen Staatsbürgern 40 . I m J u n i 1918 fordert das preußische Abgeordnetenhaus schließlich das Staatsministerium auf, eine gesetzliche Regelung über die politischen Pflichten der Beamten vorzubereiten und für die Z w i schenzeit eine entsprechende Verfügung zu erlassen, durch die das Recht der Beamten auf politische Betätigung sichergestellt, jeder Mißbrauch der amtlichen Gewalt für parteipolitische Zwecke aber untersagt werde 41 . Die preußische Staatsregierung gab daraufhin am 21. Oktober 1918 einen Erlaß heraus 42 , in dem sie i m wesentlichen — wenn auch abgeschwächt — die Gedanken wiederholte, die Innenminister Drews bereits vor dem Abgeordnetenhaus dargelegt hatte. Ausgehend von dem Grundsatz, daß die i n der preußischen Verfassung gewährleisteten staatsbürgerlichen Rechte auch jedem Beamten zustünden und er daher politische Gesinnungsfreiheit genieße, wurde zunächst festgestellt, daß die Beamten jeder politischen Partei oder Vereinigung beitreten könnten, sofern von ihr nicht Ziele verfolgt würden, die den Bestand des Reiches oder eines Staates gefährdeten. Die öffentliche politische Be39 Ähnliche, noch weitergehende Vorschläge — vor allem zur Entpolitisierung der Landräte — hatte Drews i m Jahre 1917 auch i n einer amtlichen Denkschrift zur Verwaltungsreform entwickelt; vgl. Drews 1919, S. 76 ff., 77: „Es darf den Landräten u n d politischen Beamten kein Zweifel darüber gelassen werden, daß es nicht zu ihrer Aufgabe gehört, »Wahlen zu machen', d. h. durch ihren persönlichen Einfluß u n d ihre persönlichen Beziehungen i m Kreise nach allen K r ä f t e n dahin zu w i r k e n , daß Angehörige solcher Parteien gewählt werden, die der Regierung genehm sind. Den Landräten muß jede Tätigkeit auf diesem Gebiete ausdrücklich verboten werden, u n d es muß m i t unnachsichtlicher Strenge durchgeführt werden, daß kein Landrat dieses Verbot übertritt." — Z u r allgemeinen beamtenrechtlichen Reformdiskussion während des Ersten Weltkrieges vgl. die Aufsätze bei Grabowsky 1917, passim, sowie Falkenberg, B J B 4 (1917), S. 165 ff. u n d Naumann, ebd., S. 169 ff. 40 Kanzow (FoVP), Leinert (SPD), P r A H 12. 12. 1917: Prot. Sp. 6932 ff., 6966ff.; B r a u n (SPD), Cassel (FoVP): P r A H 18. 6. 1918: Prot. Sp. 11012 ff., 11044 ff. 41 P r A H 17. 6. 1918: Prot. Sp. 10949 (Antrag); 19. 6. 1918: Prot. Sp. 11198 (Abstimmung). 42 JMB1. S. 420 f.; P r V B l . 40 (1918), S.82f. — Die Verfügung ist abgedruckt als A n h a n g Nr. 6.

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tätigung der Beamten sei grundsätzlich frei und nur durch die gesetzlichen Bestimmungen und das Wesen ihrer amtlichen Stellung beschränkt. Sie hätten sich daher eine durch die Natur ihres Amtes gebotene Zurückhaltung aufzuerlegen. Insbesondere dürfe ihre politische A k t i v i t ä t nicht dazu führen, daß Zweifel an der vollen Unparteilichkeit ihrer Amtsführung entstehen könnten. Weiterhin sei den Beamten jeder Mißbrauch ihrer dienstlichen Stellung zugunsten oder zum Nachteil einer bestimmten politischen Richtung verboten. Eine besondere Regelung war für die politischen Beamten getroffen. Ihnen wurde jede öffentliche Agitation für eine politische Partei untersagt, w e i l hierdurch das Mißverständnis entstehen könne, daß sich die Ziele der Staatsregierung m i t den Zielen jener Partei unter allen Umständen deckten. Außerdem verlangte man von ihnen, gegenüber Verdunkelungen und Entstellungen der Regierungspolitik unter Zurückstellung eigener abweichender Ansichten objektiv und streng sachlich Aufklärung zu geben und keine Bestrebungen zu fördern, die gegen die Politik der Staatsregierung gerichtet seien. Während so schließlich die vielfach geforderte innenpolitische Neuorientierung i n der Theorie auch das Beamtenrecht erfaßt hatte, konnten sich die neuen Grundsätze praktisch nicht mehr bewähren. Wenige Tage nach der Veröffentlichung des Erlasses brach die Monarchie zusammen.

2. Die Umgestaltung der politischen Rechtsstellung der Beamten durch die Novemberrevolution und die Nationalversammlung 2.1 Die Übernahme des monarchischen Beamtenapparats durch die Revolution Der Verlauf der Novemberrevolution von 1918 war i m staatlichen Bereich entscheidend dadurch gekennzeichnet, daß sich grundlegende Veränderungen allein auf der Ebene der Regierungsgewalt vollzogen, während der administrative Unterbau des Kaiserreichs personell und organisatorisch nahezu uneingeschränkt erhalten blieb. Nach Auffassung der zentralen revolutionären Instanzen konnten nach dem Zusammenbruch der Monarchie die anstehenden Aufgaben — die Sicherung der allgemeinen Versorgung, die Demobilisierung der Streitkräfte und die Umstellung der Kriegswirtschaft auf die Bedürfnisse der Friedenszeit — nur bewältigt werden, wenn der alte Verwaltungsapparat ungehindert weiterarbeitete und möglichst bald wieder verfassungsmäßig geordnete Zustände geschaffen wurden 1 . Aus diesem Grunde forderte Ebert bereits am 9. November 1918 alle Beamten auf, „aus Liebe zu unserem V o l k " ihre bisherige Amtstätigkeit fortzuführen und so ein „Versagen der Organisation" zu verhindern 2 ; ähnliche Aufrufe erließen i n den folgenden Tagen auch die neue preußische Regierung, der Vollzugsrat der Berliner Arbeiter- und Soldatenräte und die übrigen revolutionären Landesregierungen 3 . Obwohl die Beamten aufgrund ihres Treueverhältnisses zum Monarchen nach dem bisher geltenden Recht verpflichtet gewesen wären, der Revolution aktiv entgegenzutreten oder ihr zumindest die Mitarbeit zu verweigern 4 , folgten sie nahezu ohne Ausnahme diesen Appellen und 1 Vgl. hierzu etwa Schulz 1963, S.49ff.; Elben 1965, S. 31 fï.; Runge 1965, S. 16 f. 2 RAnz. Nr. 268 v o m 12.11.1918, S. 1. 3 VR, Bek. 12. 11. 1918: RAnz. Nr. 268 v o m 12. 11. 1918, S.2; PrReg., Bek. 12. 11. 1918: RAnz. Nr. 269 v o m 13. 11. 1918, S. 2 = GS S. 187; vgl. auch P r M d l (Drews), RdErl. 11. 11. 1918: M B l i V S. 222. 4 Everling 1915, S. 42: „Es gibt keine politische Tatsache, durch deren E i n t r i t t die Treue h i n f i e l e . . . B e i m V o l k mag eine Staatsumwälzung gegen des Königs W i l l e n Anerkennung finden, beim Beamten auf keinen Fall." — Vgl. auch Everling 1919, S. 33; Anschütz 1933, S. 5.

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2. Novemberrevolution u n d Nationalversammlung

stellten sich „auf den Boden der Tatsachen". Diese Entscheidung, die zweifellos überwiegend von politischen Erwägungen bestimmt war 5 , wurde rechtlich damit begründet, daß die Beamten schon i n der Monarchie nicht persönliche Diener des Landesherrn, sondern Staatsdiener gewesen seien. Die betonte Bindung an den Monarchen — wie sie i n den Formulierungen des Diensteides zum Ausdruck gekommen sei — habe den staatsrechtlichen Verhältnissen nicht voll entsprochen, sondern der Monarch sei „Eidnutzender" nur „ i n seiner Eigenschaft als Repräsentant des Staates" gewesen. Der Staat aber bestehe weiter, und deshalb habe sich auch das Wesen des Beamtenverhältnisses nicht grundsätzlich geändert; der Beamte bleibe, was er bisher schon gewesen sei, nämlich ein „Diener des Staates". Zwar sei es m i t den i m früheren Diensteid beschworenen Pflichten eines Beamten unvereinbar, wenn er sich selbst unmittelbar am Sturz der Monarchie beteiligt habe, doch folge hieraus nicht, daß die Behörden nunmehr das Recht hätten, den Anordnungen der revolutionären Organe aktiven oder passiven Widerstand entgegenzusetzen. Nachdem der Umsturz „vollzogen" sei, dürfe und müsse der Beamte vielmehr den neuen Gewalten gehorchen und sein A m t fortführen 6 . Wer dies aufgrund seiner politischen Einstellung ablehnte, verlor damit unmittelbar alle Rechte aus seinem bisherigen Dienstverhältnis 7 . Als zusätzliche — wenn auch rechtlich bedeutungslose — Legitimation dieser Haltung diente außerdem die Erklärung des ehemaligen deutschen Kaisers vom 28. November 1918, i n der er alle Beamten des Reichs und Preußens formell von ihrem Treueid entband und sie ausdrücklich aufforderte, bis zur Neuordnung des Reiches „den Inhabern der tatsächlichen Gewalt" zu helfen, „das deutsche Volk gegen die drohenden Gefahren der Anarchie, der Hungersnot und der Fremdherrschaft zu schützen" 8 . 5

Dazu i m einzelnen: Runge 1965, S. 100 ff.; Fenske 1972, S. 118. Gerland, P r V B l . 40 (1918/19), S. 234; Popitz , ebd., S. 250; vgl. auch R G 22. 3. 1919: RGSt 52, S. 352; Apelt 1946, S. 42. 7 Popitz, P r V B l . 40 (1918/19); S. 250; RG 29. 3. 1927: J W 1927, S. 2197 f.; RG 11. 7. 1930: J W 1931, S. 726 ff. — I n Preußen wurde durch die Verordnung über die einstweilige Versetzung der unmittelbaren Staatsbeamten i n den Ruhestand v o m 26. 2. 1919 (GS S. 33) allen unmittelbaren Landesbeamten, die nach Vollendung des zehnten Dienstjahres bis zum 31. 12. 1920 wegen ihrer ablehnenden H a l t u n g gegenüber dem neuen Staat den öffentlichen Dienst verlassen wollten, ein Rechtsanspruch auf Versetzung i n den Ruhestand gewährt. V o n dieser Möglichkeit machten ca. 10,5 °/o der Beamten der inneren V e r w a l t u n g u n d ca. 0,15 °/o der Angehörigen der Justiz Gebrauch; vgl. Stroetzel, D J Z 24 (1919), Sp. 392 ; P r M d l Dominicus (DDP), P r L T 14. 10. 1921: Prot. Sp. 3815. Eine ähnliche, allerdings nicht so weitgehende Regelung w u r d e durch das Gesetz über die Pensionierung von Reichsbeamten infolge der Umgestaltung des Staatswesens v o m 12. 9. 1919 (RGBl. S. 1654) auch f ü r bestimmte Reichsbeamte getroffen, die politische Aufgaben wahrnahmen; vgl. hierzu auch die Ausführungsbestimmungen v o m 28. 11. 1919 (RZB1. S. 1535). I n beiden Fällen behielten die Beamten ihren Ruhegehaltsanspruch. β

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RAnz. Nr. 283 v o m 30. 11. 1918, S. 2; Jellinek,

JÖR 9 (1920), S. 19.

2.2 Ausweitung der Freiheit der Beamten

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2.2 Die Ausweitung der politischen Freiheit der Beamten in der Revolution Das Problem, das sich aus der einseitigen Zusammensetzung der übernommenen Bürokratie ergab, wurde von den revolutionären Machthabern zunächst fast vollständig vernachlässigt. Dies galt nicht nur für die Kontrolle der unmittelbaren amtlichen Geschäfte der Beamten durch die Arbeiter- und Soldatenräte, sondern auch für ihr individuelles Verhalten außerhalb des Dienstes. Zwar blieben die Beamtengesetze der Monarchie und damit auch die Bestimmungen über die besonderen Pflichten grundsätzlich i n Kraft 9 , doch hielt man es sowohl i n der SPD als auch i n der TJSPD überwiegend für untragbar, nach dem Zusammenbruch des Obrigkeitsstaates die bisherige kompromißlose Einstellung der Sozialdemokratie zur politischen Freiheit der Beamten zu verleugnen. Der Rat der Volksbeauftragten beseitigte daher — ohne sich vermutlich der rechtlichen Konsequenzen voll bewußt zu sein — bereits am 12. November 1918 alle disziplinarischen Bindungen der Beamten bei ihrer politischen Betätigung, indem er i n seinem programmatischen Aufruf „ A n das deutsche V o l k " jede Meinungsäußerung i n Wort und B i l d ohne Einschränkung für „frei" erklärte und zugleich feststellte, daß das Vereins- und Versammlungsrecht nunmehr keiner Beschränkung mehr unterliege, „auch nicht für Beamte und Staatsarbeiter" 1 0 . Allerdings akzeptierten nicht alle revolutionären Organe diese Haltung ohne Widerspruch. A m 16. November 1918 forderte der Berliner Vollzugsrat — der sich zu dieser Zeit noch als oberste Instanz der Revolution betrachtete — die Arbeiter- und Soldatenräte auf, unverzüglich alle Beamten abzusetzen, die ihr A m t weiterhin „nach dem alten System" ausübten oder gegenrevolutionäre Bestrebungen offenbarten oder unterstützten 11 . Dem Rat der Volksbeauftragten gelang es erst nach intensiven Auseinandersetzungen, seinem Standpunkt allgemeine Anerkennung zu verschaffen. I n einer Bekanntmachung vom 23. November revidierte der Vollzugsrat daraufhin seine bisherigen Richtlinien und wies die Räte an, sich bei der Entfernung politisch widerstrebender Beamter — wenn eine scharfe Kontrolle ihrer Amtsführung nicht ausreiche — auf die „für den Geist des Ganzen entscheidenden « Vgl. PrReg., Bek. 14. 11. 1918: RAnz. Nr. 274 v o m 19. 11. 1918, S. 2 = GS S. 190; Deutmann 1927, S. 68; Heinemann 1931, S. 10. 10 RAnz Nr. 269 v o m 13. 11. 1918, S. 1 = RGBl. S. 1303; Rasch, P r V B l . 40 (1918/19), S. 124; v. Volkmann/Böttger 1919, S. 37, Jellinek, JÖR 9 (1920), S. 9; Hoffmann 1973, S. 249. — Vgl. auch die Verfügung des Reichsmarineamtes v o m 8. 3. 1919: MVB1. S. 123 (abgedruckt als A n h a n g Nr. 8). 11 RAnz. Nr. 273 v o m 18. 11. 1918, S. 1; vgl. Kolb 1962, S. 275; Elben 1965, S. 43; Runge 1965, S. 110 ff. 3 Schmahl

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2. Novemberrevolution u n d Nationalversammlung

Stellen" zu beschränken und auch dann nur „ i m Einverständnis m i t der revolutionären Regierung" zu handeln 12 . Gleichzeitig äußerte auch die neue Preußische Regierung nachdrücklich die Auffassung, „daß i n der deutschen Republik dem politischen Betätigungsrecht der Beamten keinerlei Schranken mehr" gezogen seien und „auf das Entschiedenste" dagegen vorgegangen werden müsse, „wenn einem Beamten aus der Zugehörigkeit zu irgendeiner Partei oder der Vertretung irgendeiner politischen Forderung behördlicherseits Nachteile erwachsen sollten". Nach ihrer Ansicht war für die politische Beurteilung der Beamten allein entscheidend, ob sie den Willen hatten, ihren Dienst auch unter den veränderten Verhältnissen gewissenhaft auszuüben und ungeachtet ihrer persönlichen Gesinnung die Anordnungen der vorgesetzten Behörden zu befolgen 18 . Dieser Standpunkt wurde von der Preußischen Regierung kurz vor den Wahlen zur verfassungsgebenden Nationalversammlung nochmals bekräftigt. I n einem Erlaß vom 9. Januar 1919 wies sie darauf hin, daß den Beamten nicht nur die freie Stimmabgabe gewährleistet werde, sondern ihnen außerhalb des Dienstes „jede ihrer Uberzeugung entsprechende politische Tätigkeit" freistehe 14 . Unter deutlicher Anspielung auf die frühere Praxis wurde dies allerdings durch einige einschränkende Hinweise näher konkretisiert. Die Beamten — so hieß es nämlich weiter — hätten bei dieser Tätigkeit diejenigen Grenzen einzuhalten, die ihnen „die Rücksicht auf die Unparteilichkeit ihrer Amtsführung" auferlege. Daher sei selbstverständlich jede Verquickung der amtlichen m i t der politischen Tätigkeit unzulässig. Insbesondere dürfe kein Beamter die i n seiner Hand befindliche amtliche und soziale Macht zur Einwirkung auf die Abstimmung der Wähler benutzen 15 oder das Vorgesetztenverhältnis mißbrauchen, u m die politische Gesinnung und Betätigung dienstlich unterstellter Personen zu beeinflussen.

12 RAnz. Nr. 279 v o m 26. 11. 1918, S. 1; zu den Auseinandersetzungen z w i schen dem Rat der Volksbeauftragten u n d dem Vollzugsrat vgl. Kolb 1962, S. 134 f., 264 f.; Runge 1965, S. 17 f. 13 PrReg., Erl. 23.11.1918: FZ Nr. 326 v o m 24.11.1918, S. 1 = RAnz. Nr. 278 v o m 25. 11. 1918, S. 6; PrReg., Bek 23. 11. 1918: RAnz. Nr. 277 v o m 23 11. 1918, S. 2 = JMB1. S. 436; vgl. auch die E r k l ä r u n g des P r J M Rosenfeld (USPD) anläßlich seines Amtsantritts i m November 1918, zit. bei Hoffmann 1973, S. 53. 14 RAnz. Nr. 8 v o m 10. 1. 1919, S. 2; P r J M , A V 15. 1. 1919: JMB1. S. 18 (abgedruckt als A n h a n g Nr. 7). 15 Noch kurz zuvor hatte J. Popitz hierzu geschrieben (PrVBl. 40 [1918/191, S. 251): „Streng genommen w ü r d e die Gehorsamspflicht" — der Beamten gegenüber den revolutionären Gewalten — „ i m Sinne der früheren Praxis bei den politischen Beamten soweit gehen, daß sie der P o l i t i k der augenblicklich herrschenden Regierung nicht n u r nicht entgegenzuarbeiten, sondern sie auch positiv u n d a k t i v zu unterstützen hätten, ζ. B. bei den Wahlen".

2.3 Erhaltung des traditionellen Berufsbeamtentums

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2.3 Die Bestrebungen zur Erhaltung des traditionellen Berufsbeamtentums Durch dieses Verhalten bewiesen die neuen Regierungen zwar, daß sie bereit waren, die politische Freiheit der Beamten i n sehr weitgehendem Umfang zu respektieren, doch beseitigten sie damit nicht das erhebliche Mißtrauen, das ein großer Teil der deutschen Beamtenschaft gegenüber den ehemaligen „Reichsfeinden" empfand. Die Beamten waren von einer geradezu „panikartigen Furcht" ergriffen, der neue Staat werde ihre bisher rechtlich und sozial relativ gesicherte Stellung vernichten 1 *. Unmißverständlich wurde dies bereits am 14. November 1918 i n einer öffentlichen Entschließung der großen Beamtenverbände ausgesprochen, i n der sie zwar die Bereitschaft ihrer Mitglieder erklärten, sich den revolutionären Regierungen i m „Dienste des Gemeinwohls" zur Verfügung zu stellen, zugleich jedoch als Gegenleistung die Zusage forderten, daß „alle durch Gesetz und Vertrag zugesicherten Rechte" der Beamten gewährleistet würden 1 7 . Obwohl aber der Rat der Volksbeauftragten und die Preußische Regierung wiederholt ausdrücklich versicherten, daß die Ansprüche aller öffentlichen Bediensteten — vor allem ihre Gehalts- und Pensionsansprüche — unverkürzt gewahrt bleiben sollten und man alles t u n werde, u m ihre wirtschaftliche Lage zu sichern und zu verbessern 18 , wurden die Befürchtungen der Beamten um die zukünftige rechtliche Ausgestaltung ihres Dienstverhältnisses nicht hinreichend entkräftet. Insbesondere äußerte man immer wieder die Besorgnis, die deutsche Republik könne — dem Beispiel anderer Demokratien folgend — den Grundsatz der lebenslänglichen Anstellung beseitigen und statt dessen die Beamten nur noch zeitlich begrenzt oder jederzeit kündbar beschäftigen 19 . Zwar wurde diese Diskussion überwiegend unter dem Gesichtspunkt der sozialen Sicherheit der Beamten geführt, doch war unverkennbar, daß sich eine solche Regelung auch unmittelbar auf ihre politische Freiheit auswirken mußte, indem sie die Beamten persönlich i n eine vollständige politische Abhängigkeit von den jeweiligen Regierungen und den parlamentarischen Mehrheiten brachte. Vor allem die Beamtenverbände, darüber hinaus jedoch auch namhafte Politiker der bürgerlichen 16 Preuß 1923, S. 92; vgl. Remmers 1928, S. 41 f.; Deutscher Beamtenbund — Ursprung, Weg, Ziel, 1968, S. 11/10; Wernerey 1968, S. H I / 3 1 ; Hoff mann 1973, S. 54 ff. 17 Remmers 1928, S. 43; Falkenberg 1920, S. 54. 18 RdV, Bek. 15.11.1918: RAnz. Nr. 272 v o m 16.11.1918, S. 1; Schreiben Eberts an die Interessengemeinschaft deutscher Beamtenverbände, 2.12.1918: Falkenberg 1920, S. 55; PrReg., Bek. 12.11.1918: RAnz. Nr. 269 v o m 13.11.1918, S. 2 = GS S. 187; Remmers 1928, S. 41 f. 19 Naumann, D G 3 (1919), S. 13 ff.; Funk, ebd., S. 39 ff.; Falkenberg 1920, S. 54 f.

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Parteien hoben deshalb hervor, daß zumindest i n den „nicht-politischen" Stellungen ein lebenslänglich angestelltes, fachlich qualifiziertes und unparteiisches Berufsbeamtentum eine dringende „Staatsnotwendigkeit" sei, die „ i m unmittelbarsten Interesse des gesamten deutschen Volkes" liege und nicht leichtfertig aufs Spiel gesetzt werden dürfe 20 . Ursache für diese sehr intensiv vorgetragenen — und von den bürgerlichen Parteien während des Wahlkampfes zur Nationalversammlung ständig hochgespielten 21 — Forderungen war die trotz aller öffentlichen Erklärungen nicht ganz klare Haltung der Sozialdemokratie und ihrer Vertreter i n den revolutionären Regierungen. Bereits 1891 nämlich hatte die SPD i m Erfurter Programm ausdrücklich die „Wahl der Behörden durch das V o l k " gefordert 22 . Damit war nicht nur eine Parlamentarisierung der Regierungen gemeint, sondern — wie es i n einem parteiamtlichen Kommentar hierzu hieß — die unmittelbare Wahl aller Beamten „vom obersten bis zum letzten". Nur so konnte nach sozialdemokratischer Auffassung sichergestellt werden, daß die Behörden nicht „als freie Herren und Gebieter", sondern i n unmittelbarem Zusammenhang m i t dem Volke als dessen Beauftragte wirkten 2 3 . Aber nicht nur dieser Teil des — grundsätzlich noch immer für beide sozialdemokratischen Parteien verbindlichen 24 — Erfurter Programms, sondern auch die aktuellen Stellungnahmen der neuen Regierungen gaben aus der Sicht der Beamten Anlaß zur Beunruhigung. Zwar hatte man ihnen die Erhaltung ihrer bisher erworbenen Rechtsansprüche zugesagt, doch fehlten entsprechende Zusicherungen für die Zukunft. I n einem Schreiben des Rates der Volksbeauftragten an die Interessengemeinschaft deutscher Beamtenverbände (den Vorgänger des am 4. Dezember 1918 gegründeten Deutschen Beamtenbundes) hieß es sogar ausdrücklich, „über die A r t , wie die Rechts- und Einkommensverhältnisse der Beamten nach den Grundsätzen des neuen Systems umgestaltet werden" könnten, behalte man sich die Entschließung vor 2 5 . Die Unsicherheit unter den Beamten wurde außerdem noch dadurch verstärkt, daß einzelne Maßnahmen der Reichsregierung — z.B. die Uberführung eines Teils der Krankenkassenbeamten i n das Angestelltenverhältnis 26 20 Funk, D G 3 (1919), S. 39 f.; Naumann, ebd., S. 15; vgl. auch Hüfner, ebd., S. 41 f.; Rasch, R u W 8 (1919), S.73f.; R. Schmidt 1919, S. 217 ff.; Stier-Somlo, A r b R 6 (1919), Sp. 41. 21 Hoff mann 1973, S. 59. — Vgl. hierzu Deglerk (DNVP), N V 17. 7. 1919: Prot. S. 1633; Steinkopf (SPD), ebd., S. 1638; Deglerk, N V 1. 8.1919: Prot. S. 2222 f. 22 W. Mommsen 1960, S. 349 ff., 351. 23 Schönlank, i n : Kautsky/Schönlank 1892, S. 36. 24 Vgl. Cohn (USPD), N V 5. 7. 1919 und 17. 7. 1919: Prot. S. 1322 und 1634. 25 Schreiben Eberts v o m 2. 12. 1918: Falkenberg 1920, S. 56. 26 Verordnung über die W a h l des Vorstandsvorsitzenden bei den Ortskrankenkassen u n d über die Kassenangestellten v o m 5. 2. 1919 (RGBl. S. 181); vgl. Falkenberg, D G 3 (1919), S. 70.

2.3 Erhaltung des traditionellen Berufsbeamtentums

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— i n der Tat auf die Absicht hindeuteten, den Grundsatz der lebenslänglichen Anstellung zumindest i n einzelnen Teilbereichen des öffentlichen Dienstes zu beseitigen. Auch nach dem Zusammentritt der Nationalversammlung — Anfang Februar 1919 — blieb diese Frage zunächst ungeklärt. Zwar gab Reichsministerpräsident Scheidemann am 13. Februar 1919 i n seiner Regierungserklärung den Beamten die grundsätzliche Zusicherung, man werde ihren Wünschen soweit wie möglich entgegenkommen, ihre staatsbürgerlichen und gewerkschaftlichen Rechte gewährleisten sowie ein freiheitliches Beamten- und Disziplinarrecht schaffen 27, doch erwähnte der kurz darauf veröffentlichte Regierungsentwurf einer neuen Reichsverfassung die Rechte der Beamten m i t keinem Wort. Es schien, als werde die Erhaltung des Berufsbeamtentums nunmehr als eine Selbstverständlichkeit angesehen, deren verfassungsmäßige Sicherung überflüssig sei 28 . Dennoch wurde schon während der ersten Beratung des Entwurfs von verschiedenen Abgeordneten — Vertretern der Mehrheitsparteien ebenso wie Sprechern der Rechtsparteien — gefordert, bestimmte grundlegende Sätze über das Beamtenverhältnis ausdrücklich i n die Reichsverfassung aufzunehmen; dabei sollte nach ihrer A u f fassung nicht nur die wirtschaftliche und soziale Lage der Beamten gesichert, sondern auch die Freiheit und Unabhängigkeit ihrer politischen Gesinnung gegenüber den Regierungen geschützt werden 2 9 . Der Deutsche Beamtenbund versuchte noch während der parlamentarischen Beratungen, auf den Gang der Ereignisse Einfluß zu nehmen. Zu diesem Zweck fand am 18. März 1919 in Weimar eine Aussprache zwischen Vertretern des DBB und Mitgliedern des Verfassungsausschusses der Nationalversammlung statt 80 . Dabei trugen die Sprecher der Beamten nochmals ihre Auffassung vor, daß die Erhaltung des Berufsbeamtentums und die verfassungsmäßige Verankerung der Grundrechte der Beamten nicht nur i m Interesse der unmittelbar Betroffenen, sondern auch für den demokratischen Staat insgesamt zur Durchführung einer geordneten Verwaltungstätigkeit dringend erforderlich sei. Die Notwendigkeit eines gesicherten Berufsbeamtentums wurde aller27 N V - P r o t . S. 45; vgl. auch das Schreiben Scheidemanns v o m 26. 2. 1919 an den DBB-Vorsitzenden Remmers, der zugleich als DDP-Abgeordneter der Nationalversammlung angehörte: Falkenberg 1920, S. 55. 88 Falkenberg, D G 3 (1919), S. 69 f.; vgl. E n t w u r f einer Reichsverfassung, 21. 1. 1919: NV-Drs. Nr. 59. Z u den einzelnen Verfassungsentwürfen allgemein vgl. Jellinek, JÖR 9 (1920), S.46ff.; Apelt 1946, S.55ff. 29 Fischer (SPD), v. Delbrück (DNVP), Koch-Weser (DDP), N V 28. 2. 1919: Prot. S. 375, 389, 393; Düringer (DNVP), N V 3. 3. 1919: Prot. S. 474; vgl. auch Rasch, R u W 8 (1919), S. 70 ff. 30 Vgl. zum folgenden: Die Sicherung der Grundrechte der Beamten durch die Reichsverfassung, D G 3 (1919), S. 78 f.; Remmers 1928, S. 64 ff.; Wernerey 1968, S. I I I / 6 ff.; außerdem Hoff mann 1973, S. 65.

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dings nun von keinem der anwesenden Abgeordneten mehr i n Frage gestellt. Neben den Sprechern der Rechtsparteien bekannten sich insbesondere auch die Vertreter der Sozialdemokraten zu einer Absicherung der Beamtenrechte i n der Verfassung und erklärten, das Erfurter Programm sei „vielfach falsch ausgelegt" worden. Die dort erhobene Forderung nach Wahl der Behörden durch das Volk könne höchstens für die politischen Beamten gelten, die als unmittelbare Organe der Regierung zu betrachten seien. Wenn das bestehende Berufsbeamtentum beseitigt werde, lege man vielmehr „die A x t an die Wurzel des Staates". Einige Abgeordnete, darunter der Ausschußvorsitzende Haußmann (DDP), erhoben jedoch auch Bedenken gegen die Wünsche der Beamten. Nach ihrer Meinung konnte die Aufnahme besonderer Grundrechte der Beamten i n die Verfassung zur Folge haben, daß andere Berufsgruppen — etwa die Handwerker oder die Landwirte — ähnliche Forderungen geltend machten. Ihre Auffassung setzte sich allerdings nicht durch. I n einem Gespräch m i t den Vertretern des Deutschen Beamtenbundes erklärte sich kurz darauf auch Reichsinnenminister Preuß bereit, dem Anliegen der Beamten Rechnung zu tragen.

2.4 Die Verankerung der politischen Rechte der Beamten in der Weimarer Reichsverfassung Als der Verfassungsausschuß Ende März 1919 m i t der Beratung der Grundrechte begann, lagen i h m mehrere Anträge vor, die sich m i t den Rechten der Beamten befaßten und vor allem eine Garantie ihrer lebenslänglichen Anstellung enthielten 31 . Das angestrebte Verhältnis der Beamten zur Politk wurde dabei am deutlichsten i n dem von Friedrich Naumann (DDP) entworfenen „Versuch volksverständlicher Grundrechte" umschrieben, i n dem es hieß: „Beamte dienen nicht der herrschenden Partei, sondern dem Staat. Außerhalb des Dienstes ist der Beamte nicht mehr und nicht weniger als andere Staatsbürger" 32 . Daneben enthielt die Vorlage der sozialdemokratischen Abgeordneten Sinzheimer und Quarck — ohne allerdings das Beamtenverhältnis ausdrücklich zu erwähnen — i m Zusammenhang m i t der Freiheit der Meinungsäußerung die Bestimmung, daß niemand an der Ausübung dieses Rechtes durch ein Arbeits- oder Anstellungsverhältnis gehindert werden und kein Arbeitgeber ihn deswegen benachteiligen dürfe 33 . Die übrigen Anträge (des Zentrums, der D V P und der DNVP) sahen keine 31

NV-Drs. Nr. 391 (Protokolle der Verfassungsausschusses), S. 171 ff.: A n t r a g Naumann (DDP), A r t . 38 Abs. 7, ebd., S. 173; A n t r a g Düringer (DNVP), A r t . 39 Abs. 2 (allerdings n u r auf die Richter bezogen), ebd., S. 175. 32 A r t . 38 Abs. 5, 6: ebd., S. 173. 33 A r t . 33: ebd., S. 173; vgl. auch Hoffmann 1973, S. 249 f.

2.4 Politische Rechte der Beamten i n der Verfassung

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Vorschriften zum Schutz der staatsbürgerlichen Rechte der Beamten vor 3 4 . Konkret ausgestaltet wurden die Bestimmungen über die Rechte der Beamten erst i n den Beratungen des Unterausschusses, der Anfang Mai 1919 zur Vorbereitung eines Grundrechtskatalogs eingesetzt wurde* 5 . Als er Ende des Monats seine Arbeitsergebnisse dem Verfassungsausschuß vorlegte, war der endgültige Inhalt der betreffenden Vorschriften schon weitgehend festgelegt 36 . Neben einer Verankerung verschiedener grundlegender Bestimmungen über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Beamten — unter anderem des Grundsatzes der lebenslänglichen Anstellung und der Garantie der wohlerworbenen Rechte 37 — enthielt die Vorlage auch die Umschreibung ihrer politischen Stellung. Die Beamten — so hieß es i m späteren A r t i k e l 130 i n deutlicher Anlehnung an den Entwurf Naumanns — seien „Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei"; außerdem wurde ihnen ausdrücklich die „Freiheit ihrer politischen Gesinnung und die Vereinigungsfreiheit" zugesichert. I n den darauffolgenden Beratungen wurde zwar vielfach bezweifelt, ob es sinnvoll sei, immer mehr Einzelheiten des Beamtenrechts i n die Verfassung aufzunehmen, doch bestand unter den Abgeordneten übereinstimmend die Auffassung, daß man zumindest auf eine besondere Garantie der staatsbürgerlichen Rechte der Beamten nicht verzichten dürfe 38 . Neben den ausdrücklich auf die Beamten bezogenen Vorschrif34 Anträge Düringer (DNVP), Gröber (Z), K a h l (DVP): NV-Drs. Nr. 391, S. 174—176. Dies ist umso erstaunlicher, als die Rechtsparteien i n den Plenardebatten der Nationalversammlung wiederholt ihre große Sorge u m den F o r t bestand u n d die Sicherung dieser Rechte zum Ausdruck brachten. Vgl. v. Delbrück (DNVP), N V 28. 2. 1919: Prot. S.389; Düringer (DNVP), N V 3. 3. 1919: Prot. S. 474; DNVP-Entschließungsanträge, 13. 2. u n d 18. 2. 1919: NV-Drs. Nr. 31 u n d Nr. 42 (Teil 11); DNVP/DVP-Interpellation, 28. 3. 1919: NV-Drs. Nr. 202. 35 Beyerle 1929, S. 21; zur Entstehung der Grundrechtsartikel der W R V vgl. auch Apelt 1946, S. 106 ff. 36 Der Wortlaut dieser Vorlage ist zwar i n den Drucksachen der Nationalversammlung nicht abgedruckt, er läßt sich jedoch i m wesentlichen aus den Beratungen des Verfassungsausschusses rekonstruieren. — Die Bestimmungen über die Rechtsverhältnisse der Beamten gingen hauptsächlich auf die bereits erwähnten Anträge von Naumann (DDP) u n d Düringer (DNVP), auf einen A n t r a g von Peter Spahn (Z) — V A 27. 5. 1919: NV-Drs. Nr. 391, S, 353 f. —, auf die Vorschrift des A r t i k e l s 11 der neuen badischen Landesverfassung v o m 21. 3. 1919 — abgedruckt i n JÖR 9 (1920), S. 197 — sowie auf private E n t w ü r f e des Vereins „Recht u n d Wirtschaft" u n d des Marburger Staatsrechtslehrers J. V. Bredt zurück; vgl. Beyerle (BVP), V A 30. 5. 1919: NV-Drs. Nr. 391, S. 381; N V 16. 7. 1919: Prot. S. 1599. M i t Ausnahme der E n t w ü r f e v o n Naum a n n u n d Spahn enthielten diese Vorlagen jedoch keine Vorschriften über die politische Stellung der Beamten. 37 Vgl. die endgültige Fassung des A r t . 129 W R V (abgedruckt als A n h a n g Nr. 9) u n d die Kommentierung hierzu bei Anschütz 1933, S. 591 f. — Der V o r schlag der USPD, die Beamten durch das V o l k w ä h l e n zu lassen, w u r d e ebenso w i e später i m Plenum abgelehnt; N V 17. 7. 1919: Prot. S. 1634, 1641.

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ten legte der Verfassungsausschuß daher entsprechend dem ursprünglichen Antrag der sozialdemokratischen Abgeordneten Sinzheimer und Quarck außerdem i m A r t i k e l über die Freiheit der Meinungsäußerung — dem späteren A r t i k e l 118 — nochmals fest, daß niemand durch ein Arbeits- oder Anstellungsverhältnis an der Ausübung dieses Rechtes behindert oder deswegen benachteiligt werden dürfe. Zur Begründung verwies man darauf, daß in der Vergangenheit häufig Arbeitnehmer von ihren Arbeitgebern gemaßregelt worden seien, w e i l sie sich „ i n einer gewissen Richtung" politisch betätigt hätten; insbesondere wolle man dabei auch das Recht der Beamten schützen, ihre politische Gesinnung frei zu betätigen 39 . Beide Bestimmungen — A r t i k e l 130 und A r t i k e l 118 Absatz 1 Satz 2 WRV — wurden vom Verfassungsausschuß und vom Plenum der Nationalversammlung jeweils ohne eingehende Diskussion angenommen 40 . A u f das Verhältnis der politischen Rechte der Beamten zu ihren besonderen beruflichen Pflichten gingen die Abgeordneten i m gesamten Verlauf der Verfassungsberatungen nicht näher ein. Dennoch läßt sich aus den wenigen vorliegenden Äußerungen die Grundvorstellung bestimmen, von der zumindest die Mehrheitsparteien bei der Behandlung dieses Problems ausgingen. Nach ihrer Ansicht widersprach es den demokratischen Grundsätzen, insbesondere dem Gebot der rechtlichen Gleichheit aller Staatsbürger, wenn die Bevölkerung i n zwei Teile aufgespalten wurde, von denen der eine i n den uneingeschränkten Genuß der Grundrechte kam und sich frei am politischen Leben beteiligen konnte, während der andere nur teilweise die verfassungsmäßigen Rechte wahrnehmen durfte 4 1 . Daher sollten alle besonderen disziplinarrechtlichen Beschränkungen der außeramtlichen politischen Betätigung der Beamten beseitigt werden 4 2 . A m deutlichsten wurde dies von F. Neumann ausgesprochen, als er forderte, außerhalb des Dienstes dürfe der Beamte „nicht mehr und nicht weniger als andere Staatsbürger" sein 43 . Auch die Vorschläge der SPD gingen, soweit sie sich auf die Beamten bezogen, von diesem Grundsatz aus. Obwohl es bereits zu dieser Zeit außerhalb des Parla38 Quarck (SPD), R M d l Preuß (DDP), V A 30. 5. 1919: NV-Drs. Nr. 391, S. 382; Quarck (SPD), V A 17. 6. 1919: ebd., S.507; Steinkopf (SPD), Preuß (DDP), Allekotte (Z), N V 17. 7. 1919: Prot. S. 1631, 1632, 1633. 39 Sinzheimer (SPD), V A 28. 5. 1919: NV-Drs. Nr. 391, S. 376. 40 V A 30. 5. 1919: ebd., S. 382; V A 17. 6. 1919: ebd., S. 503, 509; N V 16./17. 7. 1919: Prot S. 1597, 1642; N V 30. 7. 1919: Prot. S. 2126. — Die beamtenrechtlichen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung sind abgedruckt als A n h a n g Nr. 9. 41 Vgl. hierzu etwa Preuß 1921, S. 25; Thoma, HDStR I (1930), S. 187. 42 Vgl. auch KöUgen 1928, S. 108. 43 Versuch volksverständlicher Grundrechte, A r t . 38 Abs. 6: NV-Drs. Nr. 391, S. 173.

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ments sozialdemokratische Stimmen gab, die eine engere Bindung der Beamten an die neue verfassungsmäßige Ordnung verlangten 44 , änderten die führenden Politiker der Partei ihren bisherigen Standpunkt nicht. Zwar sollte die Freiheit der Meinungsäußerung niemandem das Recht geben, sich innerhalb eines Anstellungsverhältnisses — und hierzu zählte auch das Beamtenverhältnis — anders zu verhalten, als es die unmittelbaren dienstlichen Pflichten verlangten, doch durfte andererseits dieses Anstellungsverhältnis auch kein Grund zur Einschränkung der freien Meinungsäußerung i n öffentlichen Angelegenheiten sein 45 . Soweit ersichtlich, unternahm allein der Zentrumsabgeordnete Peter Spahn den Versuch, die besondere politische Rechtsstellung der Beamten entsprechend den früher geltenden Grundsätzen zu bestimmen, indem er i m Verfassungsausschuß vorschlug, i m Rahmen der Grundrechte auch die Pflicht der Beamten zur „Treue gegen das Reich" zu verankern 46 . Diese Anregung stieß jedoch bei keiner Seite auf Interesse und wurde auch i m weiteren Verlauf der Beratungen nicht mehr aufgegriffen. Die Bestimmungen der A r t i k e l 130 Absatz 2 und 118 A b satz 1 Satz 2 stellten damit eine bewußte Abkehr von der Praxis des monarchischen Staates dar. Sie hoben deutlich die Absicht der deutschen Republik hervor, die politische Tätigkeit ihrer Beamten nicht mehr durch administrative Maßnahmen einzuschränken, sondern ihnen wie allen Staatsbürgern die Freiheit zuzugestehen, m i t geistigen M i t teln ungehindert jede politische Anschauung zu vertreten. Hierzu aber gehörte auch die Möglichkeit, auf legalem Wege die verfassungsmäßige Ordnung grundlegend umzugestalten 47 . Über die Folgen, die eine konsequente Anwendung dieses Grundsatzes nach sich ziehen konnte, war man sich allerdings nur sehr be44 Vgl. z. B. Schmedding (Z), P r L V 15. 7. 1919: Prot. Sp. 3476, der die sozialdemokratische Zeitung „ V o l k s w i l l e " Nr. 15 v o m 5. 7. 1919 zitiert: „ V o n allen Männern des alten Regimes, die i n ihren Stellungen verbleiben wollen, muß ein unbedingtes rückhaltloses Glaubensbekenntnis zur demokratischen V e r fassung verlangt werden." 45 Vgl. die E r k l ä r u n g des Vorsitzenden des Verfassungsausschusses, Haußmann (DDP), N V 30. 7. 1919: Prot. S. 2126. 46 V A 27. 5. 1919, NV-Drs. Nr. 391, S. 354: „ D i e Anstellung erfolgt nach Maßgabe der Gesetze, sie verpflichtet zur Treue gegen das Reich." Eine ähnliche Verbindung hatte bereits Naumann i n seiner Vorlage hergestellt: „ L e benslängliche Anstellung entspricht lebenslänglicher Pflichttreue." Ebd., S. 173, A r t . 38 Abs. 7. 47 „Die Reichsverfassung hindert Sie (nach rechts) nicht, I h r e politischen Auffassungen zu vertreten, sie gibt Ihnen die Möglichkeit, auf legalem Wege die Umgestaltung i n I h r e m Sinne zu erreichen, vorausgesetzt, daß Sie die erforderliche Mehrheit des Volkes f ü r I h r e Anschauungen gewinnen. D a m i t entfällt jede Notwendigkeit politischer G e w a l t m e t h o d e n . . . Nirgends i n der Welt ist die Demokratie konsequenter durchgeführt als i n der neuen deutschen V e r f a s s u n g . . . Die deutsche Republik ist fortan die demokratischste Demokratie der Welt." R M d l D a v i d (SPD), N V 31. 7. 1919: Prot. S. 2194.

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grenzt klar. Dies schien auch die Reichsregierung zu spüren, und so versuchte sie, i m Verfassungsausschuß eine allgemeine Klärung der Frage herbeizuführen, welchen Einfluß die besonderen Pflicht- und Dienstverhältnisse auf die Ausübung der Grundrechte hätten 48 . Ohne das Beamtenverhältnis zu erwähnen (als Beispiel wurde vielmehr das M i l i t ä r dienstverhältnis angeführt), äußerte dabei Reichsinnenminister Preuß die Auffassung, es seien i m Verlauf der Beschlußfassung über die Grundrechte „sehr viele Dinge" i n diesen Abschnitt hineingekommen, deren Auswirkungen man insgesamt nur schwer übersehen könne. Die Reichsregierung sei jedoch der Ansicht, daß die gegenwärtige Fassung der Grundrechte nicht die Möglichkeit ausschließen dürfe, durch spezielle Gesetze den Gebrauch dieser Rechte innerhalb der besonderen Gewaltverhältnisse einzuschränken. Wenn man daher auch — u m die Arbeit der Nationalversammlung nicht hinauszuzögern — auf einen ausdrücklichen Vorbehalt für zukünftige sondergesetzliche Bestimmungen verzichten wolle, so sei es doch unumgänglich, daß der Verfassungsausschuß zumindest sein Einverständnis m i t der vorgetragenen Interpretation erkläre. Diese Stellungnahme nahm der Ausschuß — ohne i m einzelnen näher auf die angesprochenen Probleme einzugehen — zur Kenntnis 4 9 . Einen unmittelbaren Einfluß auf die Haltung der Abgeordneten i n der Frage der politischen Freiheit der Beamten hatte sie jedoch nicht; man ging vielmehr unverändert davon aus, daß die Beamten außerhalb des Dienstes den übrigen Staatsbürgern i n vollem Umfang gleichgestellt sein sollten 50 .

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V A 17. 6. 1919: NV-Drs. Nr. 391, S. 504. Ebd., S. 505. Vgl. Haußmann (DDP), N V 30. 7. 1919: Prot. S. 2126.

3. Die grundsätzliche Auseinandersetzung um Inhalt und Tragweite des Verfassungseides der Beamten 3.1 Der Streit um die Vereidigung der Beamten im Herbst 1919 Dieser Standpunkt wurde wenig später i n der Diskussion u m die Bedeutung des Verfassungseides nochmals bestätigt. Kurz vor der Schlußabstimmung nämlich hatte die Nationalversammlung am 31. J u l i 1919 eine Bestimmung i n den Text der Verfassung aufgenommen, die vorsah, daß alle öffentlichen Beamten und die Angehörigen der Streitkräfte „auf diese Verfassung zu vereidigen" seien; zugleich wurde der Reichspräsident ermächtigt, „das Nähere" durch eine Verordnung zu bestimmen 1 . Bei dieser Gelegenheit nun ging Reichskommissar Preuß 2 auch auf die ihm von verschiedenen Seiten gestellte Frage ein, ob dieser A r t i k e l i n irgendeiner Weise m i t den Bestimmungen über die freie staatsbürgerliche Betätigung der Beamten kollidiere. Er stellte i m Namen der Reichsregierung ausdrücklich fest, daß davon keine Rede sein könne, und erklärte, diese Vereidigung verpflichte den Beamten allein „auf die Bestimmungen der Reichsverfassung in Wahrnehmung seines Amtes, während seiner amtlichen Tätigkeit", jedoch werde seine politische Freiheit nach A r t i k e l 130 davon i n keiner Weise eingeschränkt oder berührt 8 . Reichspräsident Ebert erließ daraufhin am 14. August 1919 eine Verordnung, i n der er bestimmte, der Eid sei von allen öffentlichen Beamten m i t den Worten „Ich schwöre Treue der Reichsverfassung" zu leisten 4 . Angesichts der grundlegenden Bedeutung, die der Begriff der Treue zur Zeit der Monarchie für die Einschränkung der politischen Freiheit der Beamten gehabt hatte, war es nicht verwunderlich, daß diese neue Eidesformel besonders in Kreisen der konservativen Beamten heftige Unruhe und K r i t i k auslöste. 1 NV-Drs. Nr. 740; N V 31. 7. 1919: Prot. S. 2192 f.; A r t . 176 W R V (abgedruckt i m A n h a n g unter Nr. 9). 2 Hugo Preuß hatte a m 20. 6. 1919 i m Zusammenhang m i t dem R ü c k t r i t t des Kabinetts Scheidemann u n d dem Ausscheiden der D D P aus der Reichsregier u n g sein A m t als Innenminister niedergelegt, blieb jedoch Beauftragter der Reichsregierung f ü r die Beratungen der neuen Reichsverfassung; vgl. E G K 1919/1, S. 245 f., 248. 3 N V 31. 7. 1919: Prot. S. 2192, vgl. A n h a n g Nr. 10. 4 Verordnung des Reichspräsidenten über die Vereidigung der öffentlichen Beamten: RGBl. S. 1419, abgedruckt i m A n h a n g unter Nr. l l .

3. Die Auseinandersetzung u m den Verfassungseid

Zunächst wurde — wenn auch nur vereinzelt und, soweit ersichtlich, nur i n Preußen — schon die Zulässigkeit einer Vereidigung der ehemals königlichen Beamten auf die neue Verfassung überhaupt bestritten 5 . Man behauptete, die alte preußische Verfassung von 1850 sei rechtlich noch immer in Kraft, da sie weder i m Wege der Gesetzgebung abgeändert worden sei, noch der Thronverzicht des ehemaligen Königs ihre Wirksamkeit berührt habe. Die Weimarer Reichsverfassung führe demgegenüber ihren Ursprung auf „Verfassungsbruch und Staatsstreich" zurück. Wenn sie daher vorschreibe, daß jedes Land eine republikanische Verfassung haben müsse (Art. 17), so stehe sie damit in unlösbarem Widerspruch zu der alten preußischen Verfassungsurkunde. Die Beamten hätten aber nicht nur ihrem Landesherren den Eid der Treue geleistet, sondern auch geschworen, die monarchische Verfassung gewissenhaft zu beobachten. Von dieser Verpflichtung habe sie auch der ehemalige preußische König nicht entbinden können. Wer die Heiligkeit des Eides w i r k l i c h ernst nehme, werde einem unerträglichen Gewissenszwang ausgesetzt, wenn er nun verpflichtet sein solle, den Eid auf die republikanische Verfassung zu schwören. Die Beamten wurden daher aufgefordert, die Ableistung dieses Eides zu verweigern. Dabei sprach man auch offen aus, daß die neuen Regierungen praktisch nicht i n der Lage seien, i m Falle einer kollektiven Eidesverweigerung die disziplinarrechtlichen Konsequenzen zu ziehen und die betreffenden Beamten zu entlassen 6 , da die Republik nicht auf die Mitarbeit eines wesentlichen Teils der gegenwärtigen Beamtenschaft verzichten könne 7 . Allerdings fand diese Ansicht weder i n der Staatsrechtslehre noch unter den Beamten selbst große Zustimmung. Ganz überwiegend wurde die Auffassung vertreten, daß die Novemberrevolution das alte Staatsrecht in Reich und Ländern zerbrochen und — wie jede erfolgreiche Revolution — neues Recht gesetzt habe 8 . Insbesondere wurde die i n Weimar beschlossene Verfassung auch von der opponierenden Minderheit der Nationalversammlung als verpflichtend anerkannt, wenn sie selbst dies auch später vielfach aus propagandistischen Gründen nicht 5

υ. d. Schulenburg, K r Z Nr. 443 v o m 16. 9. 1919, S. 1 f.; ders., K r Z Nr. 474 v o m 3. 10. 1919, S. 1; vgl. auch Päpstlicher als der Papst, D A Z Nr. 453 v o m 17. 9. 1919. β Vgl. PrOT 27. 5. 1850: JMB1. 1850, S. 222 ff. 7 Schulenburg (ehemaliger Oberpräsident der Provinz Sachsen) führte persönlich seine Auffassung von der fehlenden Legalität der neuen Gewalten konsequent zu Ende, indem er zwar sein A m t zur Verfügung stellte, sich aber beharrlich weigerte, bei der preußischen Regierung ein förmliches Abschiedsgesuch einzureichen, da n u r die Krone über seine Dienstentlassung entscheiden könne. Vgl. Runge 1965, S. 102; zu einem ähnlichen F a l l : R G 11. 7. 1930, J W 1931, S. 726 ff. 8 Vgl. Anschütz 1933, S. 3 ff. m i t weiteren Nachweisen; P r O V G 10. 11. 1921: P r O V G E 77, S. 496 f.

3.1 Vereidigung der Beamten i m Herbst 1919

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so recht wahrhaben wollte*. Auch unter den monarchisch gesinnten Beamten setzte sich diese Auffassung weitgehend durch 10 . Selbst wenn man dabei nicht uneingeschränkt anerkannte, daß die Revolution die alte Verfassungsordnung aus eigenem Recht habe stürzen können, sondern sich formell auf den Thronverzicht der deutschen Monarchen berief, so kam man doch zu dem Ergebnis, daß i m November 1918 nicht nur die herrschenden Fürstenhäuser aus ihren staatsrechtlichen Stellungen verdrängt, sondern auch die monarchischen Verfassungen insgesamt beseitigt worden seien. Aus dem untrennbaren Zusammenhang, in dem etwa i n Preußen das Königtum der Hohenzollern m i t der Verfassung gestanden habe, ergäbe sich — so wurde argumentiert —, daß m i t dem Erlöschen der Verpflichtungen gegenüber dem König zugleich auch die Pflichten gegenüber der Verfassung gegenstandslos geworden seien. I n seinem Thronverzicht habe der ehemalige preußische König daher die Beamten nicht nur von ihrem persönlichen Treueid, sondern auch von ihrem Eid auf die Verfassung entbunden; er habe die Beamten sogar ausdrücklich aufgefordert, der kommenden (republikanischen) Regierung zu dienen. Rechtlich sei daher niemand durch den Eid auf die frühere Verfassung daran gehindert, nun den Eid auf die Verfassung der Republik zu leisten 11 . Lebhaft umstritten war allerdings die Frage, welchen rechtlichen I n halt die konkrete, vom Reichspräsidenten angeordnete Eidesformel — „Ich schwöre Treue der Verfassung" — hatte und inwieweit sie m i t den Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung zu vereinbaren war. Diese Diskussion wurde bereits Anfang September 1919 durch eine Erklärung des Beamtenausschusses der D N V P eingeleitet, i n der er bekanntgab, die deutschnationalen Beamten würden den verlangten Eid nur i n dem Sinne leisten, daß sie sich „zur gewissenhaften Beobachtung der i n der Verfassungsurkunde niedergelegten Bestimmungen" verpflichteten; man behalte sich jedoch das Recht vor, „ i m Rahmen der durch die Verfassung gegebenen Möglichkeiten andere staatliche Zustände zu erstreben" 12 . Zur Begründung dieser Stellungnahme wurde behauptet, der Wortlaut der Eidesformel sei widersinnig. Nach deutscher Rechtstradition verstehe man unter Treue nicht nur passiven Gehorsam, son9 Vgl. einerseits Düringer (DNVP), N V 30. 7. 1919, Prot. S. 2089: „Die republikanische Staatsform w i r d uns selbstverständlich nicht hindern, unsere Pflichten gegenüber dem Staat i n loyaler Weise zu erfüllen u n d den Volksw i l l e n zu achten, der sich f ü r diese Staatsform entschieden hat." — Andererseits ζ. B. Everling 1919, S. 36; v. Freytagh-Loringhoven 1924, S. 18 ff. 10 Z u m folgenden v o r allem: v. Strobschütz, K r Z Nr. 460 v o m 25. 9. 1919, S. 1 (nach Runge 1965, S. 108 handelt es sich bei dem Namen des Verfassers u m ein Pseudonym). 11 Päpstlicher als der Papst, D A Z Nr. 453 v o m 17. 9. 1919; vgl. auch Everling 1919, S. 35 f.; Wolfstieg 1921, S. 53 f.; Deutmann 1927, S. 59. 12 E r k l ä r u n g v o m 3. 9. 1919: D G K 1919, S. 328; Everling 1919, S. 38 ff.

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3. Die Auseinandersetzung u m den Verfassungseid

d e r n die a u f e i n e r b e s t i m m t e n G e s i n n u n g b e r u h e n d e „ S e l b s t e i n s e t z u n g " f ü r d i e Interessen dessen, d e m die T r e u e g e l t e 1 3 . G e g e n ü b e r e i n e m Gesetz oder e i n e r „ U r k u n d e " sei dies jedoch n i c h t m ö g l i c h . D e r B e a m t e k ö n n e d a h e r z w a r d u r c h d e n D i e n s t e i d d i e P f l i c h t beschwören, d i e V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n g e w i s s e n h a f t z u beobachten, aber er k ö n n e i h n e n gegenüber n i c h t z u r T r e u e v e r p f l i c h t e t sein. M a n k ö n n e d e r V e r f a s s u n g e b e n s o w e n i g t r e u sein, „ w i e e t w a d e m B a u f l u c h t l i n i e n gesetz oder d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g " 1 4 . A l l e r d i n g s w u r d e e i n g e r ä u m t , daß sich T r e u e n i c h t n u r a u f eine P e r son, s o n d e r n auch a u f eine I n s t i t u t i o n — z . B . d i e r e p u b l i k a n i s c h e S t a a t s f o r m — b e z i e h e n k ö n n e . D i e F o r m u l i e r u n g des n e u e n V e r f a s 13 Vgl. etwa Everling 1915, S. 29; ders. 1919, S.45; Stroetzel, DJZ 24 (1919), Sp. 928; P r O V G 10. 11. 1921: PrOVGE 77, S. 498; Fnesenhahn 1928, S. 119. 14 Everling 1919, S.47; ähnlich Stroetzel, D J Z 24 (1919), Sp. 929. Das gleiche Argument w a r bereits 1849/50 i n den Beratungen des preußischen Landtags über die Revision der oktroyierten Verfassung v o m 5. 12. 1848 angef ü h r t worden. I n A r t . 107 Abs. 1 dieser Verfassung hieß es: „Die Mitglieder der beiden K a m m e r n und alle Staatsbeamten haben dem Könige u n d der Verfassung Treue u n d Gehorsam zu schwören." Bei den Beratungen i n der Ersten K a m m e r w u r d e beantragt, stattdessen die Formulierung „Treue u n d Gehorsam dem König, gewissenhafte Beobachtung der Verfassung" einzusetzen, da die ursprüngliche Fassung ein „ungeeigneter u n d noch nie dagewesener Ausdruck" sei (3. 11. 1849: Prot. Bd. 3, S. 1331). Der A n t r a g wurde jedoch m i t der Begründung abgelehnt, die beanstandete Formulierung entspreche durchaus dem allgemeinen Sprachgebrauch (19. 11. 1849: ebd., S. 1479 f.). Auch die zweite K a m m e r nahm zunächst an dieser Fassung keinen Anstoß (14. 12. 1849; Prot. Bd. 3, S. 1712). K u r z darauf jedoch schlug der K ö n i g i n einer A l l e r höchsten Botschaft vor, die Worte „der Verfassung Treue" durch „gewissenhafte Beobachtung der Verfassung" zu ersetzen. Es sei nicht korrekt, zu sagen, der Verfassung werde Treue u n d Gehorsam geschworen, sondern man könne sprachlich genau von einer Vereidigung auf die Verfassung oder von der Beschwörung ihrer gewissenhaften Beobachtung sprechen. I n der Revisionskommission waren die Meinungen geteilt (vgl. Zweite K a m mer, 25. 1. 1850: Prot. Bd. 4, S. 2077). Eine Minderheit der Abgeordneten verteidigte die alte Fassung m i t dem Hinweis, daß es sprachlich durchaus nicht ungewöhnlich sei, v o n Verfassungstreue zu sprechen; diese Formel sei auch i n den Verfassungen verschiedener anderer Staaten enthalten. Die Mehrheit der Kommission Schloß sich jedoch dem Vorschlag des Königs an. Sie vert r a t die Meinung, der „jedenfalls sehr metaphorische" Ausdruck „Treue der Verfassung" sei i n diesem Zusammenhang nicht gerechtfertigt, da die V e r fassung nicht notwendigerweise — w i e ein I n d i v i d u u m oder ein Grundsatz, dem m a n zur Treue verpflichtet sei — „sich selber alle Zeit gleich u n d unverändert" bleiben müsse. Die vorgeschlagene Fassung berühre i n keiner Weise den sachlichen I n h a l t des Artikels, sondern sei eine bloße redaktionelle Änderung. Das Plenum der Zweiten K a m m e r folgte der m i t knapper Mehrheit beschlossenen Empfehlung der Kommission u n d nahm die vorgeschlagene Änder u n g gegen die Stimmen der liberalen Opposition an (26. 1. 1850: ebd. S. 2124 ff.). Die Erste K a m m e r stimmte kurz darauf der neuen Fassung ebenfalls zu (29. 1. 1850: Prot. Bd. 5, S. 2376 ff.). — Vgl. hierzu auch Friesenhahn 1928, S. 120 Fn. 24; v. Rönne 1/2 (1870), S. 591 Fn. 2. Z u den erwähnten Staaten, die den Ausdruck „Treue der Verfassung" i n den Beamteneid aufgenommen hatten, gehörte u. a. Baden; der badische Diensteid ist abgedruckt als A n h a n g Nr. 3.

3.1 Vereidigung der Beamten i m Herbst 1919

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sungseides, so erklärte der deutschnationale Beamtenausschuß, lege daher die Vermutung nahe, daß die Beamten zu einem feierlichen Gelöbnis der Treue gegenüber der „gegenwärtigen durch die Verfassung festgelegten republikanischen Staatsform" gezwungen werden sollten. Da die Beamten i n diesem Falle verpflichtet seien, alles zu unterlassen, was der republikanischen Staatsform abträglich sein könne 15 , werde ein solches Ansinnen aber die Beamtenschaft nicht nur i n schwere Gewissenskonflikte bringen, sondern stelle zugleich eine flagrante Verletzung verschiedener Grundrechte dar, vor allem der freien Meinungsäußerung und der Freiheit der politischen Gesinnung der Beamten (Art. 118, 130 WRV). Diese Ansicht wurde vereinzelt auch i m juristischen Schrifttum aufgegriffen 16 . Die Reaktionen der Reichsregierung und der republikanischen Parteien zeigten erneut m i t aller Deutlichkeit, wie wenig man sich bisher auf dieser Seite m i t den angesprochenen Problemen auseinandergesetzt hatte. I n einer ersten halbamtlichen Stellungnahme 17 wiederholte man zunächst nur die Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung und betonte das Recht der Beamten, sich entsprechend ihrer politischen Uberzeugung zu betätigen und zu organisieren. Kein Beamter könne i n der Republik wegen seiner politischen Gesinnung gemaßregelt werden. Es gehe jedoch nicht an, daß die Beamtenschaft, die doch das Rückgrat aller wesentlichen Funktionen des Staates bilde, die Legalität oder auch nur die Legitimität des Staates i n der bestehenden Form bestreite. Durch die Leistung des Eides erkläre daher der Beamte, daß er bereit sei, „sich auf den Boden der Verfassung zu stellen und dem Staate i n seiner jetzigen Gestalt zu dienen". Stehe er i n einem so scharfen Gegensatz zur Republik, daß er glaube, diese Anforderung nicht erfüllen zu können, so müsse er die Konsequenzen ziehen und den öffentlichen Dienst verlassen. Wenn er dies aber nicht tue, so sei er verpflichtet, seine Dienste dem Staat m i t der Treue zu leisten, die dieser Dienst beanspruche. Dazu gehöre selbstverständlich auch die Anerkennung der Staatsform, „soweit der Beamte dienstlich diese Anerkennung i n i r gendeiner Form zu betätigen" habe. Schien sich der Verfassungseid nach dieser Interpretation lediglich auf die unmittelbare dienstliche Tätigkeit der Beamten zu beziehen, so wurde die Situation wenig später durch eine scharfe offizielle Erklärung verändert 18 . Darin teilte die Reichsregierung mit, sie sei nicht bereit, sich m i t dem Beamtenausschuß der D N V P i n eine „philologische 15

Vgl. Der Verfassungseid der Beamten, K r Z Nr. 430 v o m 9. 9. 1919, S. 1. Stroetzel, D J Z 24 (1919), Sp. 927 ff. 17 Beamteneid auf Widerruf, D A Z Nr. 429 v o m 4. 9. 1919, S. 3. 18 Die Vereidigung der Beamten, F Z Nr. 669 v o m 9. 9. 1919, S. 1; als W T B Meldung auch abgedruckt bei Everling 1919, S. 42. w

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3. Die Auseinandersetzung u m den Verfassungseid

Diskussion" über die Bedeutung des Wortes „Treue" einzulassen. Der Sinn der Eidesformel sei klar für jeden, der sie verstehen wolle und ihr nicht innerlich widerstrebe. Zugleich wies sie darauf hin, daß denjenigen Beamten, die es nicht m i t ihrer Uberzeugung vereinbaren könnten, „sich der Republik zu treuen Diensten zu verpflichten", sowohl i m Reich als auch i n den Ländern ein ehrenvoller Ausweg eröffnet worden sei, indem man ihnen das Recht gegeben habe, ihre Versetzung i n den Ruhestand zu beantragen, auch wenn die allgemeinen Voraussetzungen hierfür noch nicht vorlägen 19 . Darüber hinaus aber gebe es für sie keine Möglichkeit, sich der Vereidigung auf die Verfassung zu entziehen. Wer sich dennoch weigere, den Eid i n der vorgeschriebenen Form zu leisten, mache damit sein Verbleiben i m Dienst der deutschen Republik unmöglich. Eine klare Aussage über die rechtliche Bedeutung des Treuebegriffs i m neuen Verfassungseid enthielt auch diese Erklärung nicht. Von deutschnationaler Seite wurde daher erneut der Verdacht geäußert, die Reichsregierung habe die Unklarheiten und Zweifel bewußt aufrechterhalten, weil sie sich zwar einerseits gegenwärtig nicht stark genug fühle, den Rücktritt aller monarchisch gesinnten Beamten zu fordern, andererseits aber auch nicht auf die disziplinarrechtlichen Möglichkeiten verzichten wolle, die ihr bei der strengen Auslegung der Eidesformel zur Verfügung stünden 20 . Ähnlich unsicher wie die staatlichen Stellen reagierten auch die republikanischen Parteien. Die Sozialdemokraten ζ. B. begrüßten ausdrücklich die Absicht der Reichsregierung, sich nicht auf eine „bedingte Eidesleistung" einzulassen, und forderten sie auf, alle Fälle als Nichtleistung des vorgeschriebenen Eides zu behandeln, i n denen ein Beamter erkläre, er fasse den Eid nur i n einem bestimmten Sinne auf — etwa so, wie ihn der deutschnationale Beamtenausschuß oder andere rechtsstehende Organisationen interpretierten 2 1 . Man habe, so hieß es i n der sozialdemokratischen Stellungnahme, an der einen Zweideutigkeit des Reichskanzlers Michaelis zur Zeit der Friedensresolution vom J u l i 1917 — „wie ich sie auffasse" — vollständig genug, und „seine Berufskollegen" wurden gebeten, „uns m i t dieser erneuten und ebenso schlimmen Zweideutigkeit zu verschonen 22 ". 19 Preußische Verordnung über die Versetzung der unmittelbaren Staatsbeamten i n den Ruhestand v o m 26. 2. 1919 (GS S. 33), § 13; Gesetz über die Pensionierung von Reichsbeamten infolge der Umgestaltung des Staatswesens v o m 12. 9. 1919 (RGBl. S. 1654); vgl. oben Abschnitt 2, Fußnote 7. 20 Der Verfassungseid der Beamten, K r Z Nr. 430 v o m 9. 9. 1919, S. 1; vgl. auch Nochmals der Beamteneid, K r Z Nr. 454 v o m 22. 9. 1919, S. 1 f.; Stroetzel, D J Z 24 (1919), Sp. 928. 21 Vgl. die E r k l ä r u n g des Berufsvereins höherer Verwaltungsbeamter: Z B H B 1 (1919), S. 49. 22 Wie ich ihn auffasse, Vorwärts Nr. 491 v o m 25. 9. 1919, S. 3.

3.1 Vereidigung der Beamten i m Herbst 1919

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Nur vereinzelt wurde zu diesem Zeitpunkt — i m Herbst 1919 — offen die Meinung vertreten und als legitim verteidigt, die i m Verfassungseid beschworene Treue könne nicht allein bedeuten, daß man die Verfassung als rechtlich verbindlich anerkenne, sondern enthalte zugleich die Verpflichtung des Beamten, sich i n seiner politischen Tätigkeit von allen Bestrebungen fernzuhalten, die eine Abänderung der Verfassung anstrebten. Ausdrücklich berief man sich dabei auf den i n der Monarchie anerkannten Grundsatz, daß die Beamten verpflichtet seien, innerhalb und außerhalb des Dienstes für die Aufrechterhaltung der Grundlagen der bestehenden Staats- und Rechtsordnung einzutreten 2 3 . Diese Auffassung war allerdings nur dann haltbar, wenn man zugleich die Meinung anerkannte, daß die staatsbürgerlichen Rechte der Beamten durch ihre besonderen Pflichten auch außerhalb des Dienstes eingeschränkt würden. Dies aber hatte die Nationalversammlung gerade verhindern wollen. Die Regierungen kehrten daher — wenn auch erst nach den dargelegten Schwankungen — i m Ergebnis schon bald zu der Ausgangsposition zurück, die Hugo Preuß bereits i n der Stellungnahme vom 31. J u l i 1919 eingenommen hatte. Sie erklärten i n verschiedenen Erlassen, daß durch die vom Reichspräsidenten festgelegte Form des Beamteneides die verfassungsmäßig gewährleisteten Rechte der Beamten, insbesondere ihre Rechte aus A r t . 130, i n keiner Weise eingeengt oder beschränkt würden; das eidliche Treuegelöbnis zur Verfassung enthalte allein die Bedeutung, daß der Beamte sich verpflichte, „ i n seiner Tätigkeit als Beamter die Verfassungsbestimmungen getreu zu beachten 24 ". Diese Haltung wurde am 16. Dezember 1919 auf eine parlamentarische Anfrage der D N V P h i n auch durch eine amtliche Erklärung vor der Nationalversammlung nochmals bekräftigt 2 5 . Die Reichsregierung wies 23 Höfler 1919, S. 949 ff. — Dieser Grundsatz w u r d e auch von den deutschnationalen Beamten ausdrücklich bekräftigt — allerdings n u r f ü r den monarchischen Staat; vgl. Der Verfassungseid der Beamten, K r Z Nr. 430 v o m 9. 9. 1919, S. 1; Stroetzel, D J Z 24 (1919), Sp. 928. 24 R M d l , RdErl. 17 9. 1919: zitiert bei Möllers 1921, S. 83; E r k l ä r u n g des R M d l , v o m P r S t M den einzelnen Ministerien mitgeteilt am 18. 11. 1919: zitiert i n GDSE S. 88; PrStM, Beschl. 3.12.1919: zitiert i n P r O V G E 77, S.499; P r M f W K V , RdErl. 16. 12.1919: ZB1UV S. 659; P r M d l / P r F M , RdErl. 17.1.1920: vgl. PrOVGE 77, S. 500; P r M f W K V , RdErl. 18. 2.1921: ZB1UV S. 111 f. — Vgl. auch Hoffmann 1973, S. 252. 25 Anfrage DNVP, 9. 12. 1919: NV-Drs. Nr. 1717; UStS Lewald, N V 16. 12. 1919: Prot. S. 4058 (beide abgedruckt als A n h a n g Nr. 12 und 13). Die Anfrage bezog sich auf den F a l l des Attachés Everling, der aus dem Vorbereitungsdienst f ü r den höheren auswärtigen Dienst entlassen worden war, w e i l er den Verfassungseid n u r unter Vorbehalt hatte leisten wollen. Everling w u r d e später einer der führenden Sprecher des extremkonservativ-legitimistischen Flügels der D N V P u n d gehörte dem Reichstag von 1924 bis 1933 als V e r treter dieser Partei, anschließend bis 1945 als NSDAP-Abgeordneter an; er trat 1933 wieder i n den Staatsdienst ein u n d wurde Richter am PrOVG. — Die E r k l ä r u n g der Reichsregierung v o m 16. 12. 1919 wurde v o n R M d l Grad-

4 Schmahl

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3. Die Auseinandersetzung u m den Verfassungseid

darauf hin, daß von den Beamten aufgrund der Bestimmung des A r t . 130 Abs. 2 keine Beschränkung ihrer persönlichen politischen Auffassungen, insbesondere keine innere Ubereinstimmung m i t der republikanischen Staatsform verlangt werden könne; daher sei ihnen auch die Teilnahme an Bestrebungen zur Änderung der Reichsverfassung, wie sie alle politischen Parteien i n verschiedenen Richtungen anstrebten, nicht versagt, sofern dies auf gesetzmäßigem Wege geschehe. Nach dieser regierungsamtlichen Interpretation — die den Beamten i n Preußen vor ihrer Vereidigung sogar vorgelesen wurde und auf der Rückseite des Vereidigungsnachweises abgedruckt w a r 2 6 — bestand für alle Beamten, die die Republik innerlich ablehnten, uneingeschränkt die Möglichkeit, den geforderten Eid auf die Verfassung von Weimar zu leisten. Dies wurde auch von rechtsgerichteten Politikern und Publizisten sowie von den Beamtenverbänden anerkannt 2 7 .

3.2 Die Haltung der Beamten während des Kapp-Lüttwitz-Putsches Schon wenige Monate später, während des Kapp-Lüttwitz-Putsches vom März 1920, wurden die Beamten vor die Entscheidung gestellt, ob sie bereit waren, ihre beschworenen Pflichten auch i m Falle einer Krise ernst zu nehmen. Obwohl die Putschisten vorgaben, ihr Unternehmen diene nur der Wiederherstellung verfassungsmäßiger Zustände, handelte es sich unbestreitbar u m einen gewaltsamen Angriff auf die republikanische Verfassungsordnung und damit u m Hochverrat. Es war daher selbstverständlich, daß solche Beamte, die sich an dem M i l i t ä r putsch beteiligten oder ihn aktiv unterstützten, ihre dienstlichen Pflichten verletzten 28 . I m übrigen aber zeigten sich bei der Auslegung des nauer (SPD) am 23. 9. 1921 i n der A n t w o r t auf eine parlamentarische Anfrage der SPD erneut bekräftigt (vgl. RT-Drs. 1/2659; 1/2698). 26 P r M f W K V , RdErl. 16. 12. 1919: ZB1UV S.659; ders., RdErl. 18. 2. 1921: ZB1UV S. 111 f.; vgl. auch Friedmann, JW 1920, S. 280. 27 Heinze, Nationalliberale Korrespondenz Nr. 206 v o m 1. 10. 1919, zitiert bei Everling 1919 ,S.52; Bang 1919, S.3171; Thiele, Z B H B 1 (1919), S.49; Der Inhalt des neuen Treueids der Beamten, D G 3 (1919), S. 204; vgl. auch Die republikanische Neuordnung und der Beamteneid, K V Z Nr. 779 v o m 4. 10. 1919, S.l; Lötz, D J Z 24 (1919), Sp. 1006: „ D i e äußerlich erkennbare Treue k a n n sich demnach unabhängig von der inneren Gesinnung bewähren. M a n k a n n treu sein, w o m a n nicht n u r nicht liebt, sondern verachtet oder ablehnt." 28 R G 21. 12. 1921: Brammer 1922, S. 117; Görres, D J Z 25 (1920), Sp.382ff.; Ebermayer 1930, S. 160 ff. — Einer dieser Fälle erlangte Anfang 1927 erhebliche Bedeutung, als der ehemalige Landrat des Kreises Königsberg/Neumark, von Keudell (DNVP), zum Reichsinnenminister ernannt wurde. Keudell hatte sich i m März 1920 als Landrat den Putschisten zur Verfügung gestellt u n d die Verbreitung aller Aufrufe der legalen Reichsregierung Bauer verboten; er w a r deshalb nach dem Zusammenbruch des Putsches einstweilen i n den Ruhestand versetzt worden. Vgl. dazu R T 4. 2., 5. 2. und 11. 2. 1927: Prot. S. 8855 ff., 8876 ff., 8976 ff.; A D B Z Nr. 16 v o m 8. 2. 1927, S. 129; Nr. 19 v o m 15. 2. 1927,

3.2 K a p p - L ü t t w i t z - P u t s c h

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Verfassungseides und seiner Anwendung i n der Praxis erhebliche Meinungsverschiedenheiten. Die höheren Beamten vertraten den Standpunkt, die Beamten seien lediglich verpflichtet, jede Zusammenarbeit m i t den Putschisten abzulehnen und ihre Ämter allein nach den Weisungen der verfassungsmäßig gebildeten Regierungen sowie i m Rahmen der geltenden Gesetze auszuüben. Alle weitergehenden Maßnahmen waren nach ihrer Ansicht pflichtwidrig, da sie die politische Neutralität verletzten. Insbesondere wandten sie sich gegen eine Teilnahme der Beamten am Generalstreik. Solange die legalen Regierungen die Beamten nicht zur Einstellung ihres Dienstes aufgefordert hätten — und dies hatten i n der Tat nur die sozialdemokratischen Mitglieder der Reichsregierung und Reichspräsident Ebert getan 29 —, sei es unverändert die Pflicht der Beamten, i m Interesse des Staates ihre Amtsgeschäfte „unbeeinflußt durch politische Verhältnisse ohne Unterbrechung zu erledigen 30 ". Hier zeigte sich deutlich, wie formal die leitenden Beamten die Verfassungstreue verstanden. Sie beschränkten ihre rechtliche Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung auf das M i n i m u m dessen, was man von Beamten überhaupt verlangen konnte, nämlich den bloßen Gehorsam gegenüber den legalen Gewalten. Mochte diese Haltung auch auf der „tief i n ihnen verwurzelten Tradition" beruhen, „an Gesetzmäßigkeit, Eid und gültigem Recht festzuhalten 31 ", so war doch die vielfach dahinter stehende politische Distanzierung von der Republik und das Bestreben, erst einmal die weitere Entwicklung der Ereignisse abzuwarten, nicht zu verkennen. Demgegenüber nahm der Deutsche Beamtenbund — und m i t ihm vor allem die Verbände der Eisenbahnbeamten sowie der unteren und m i t t leren Postbeamten®2 — gegenüber dem Putsch eine Haltung ein, die wesentlich über die Stellungnahme der höheren Beamten hinausging. Zwar erklärte auch er, die Beamten würden aufgrund des Verfassungseides „nur den Anordnungen einer Regierung, die auf der Grundlage der geltenden Verfassung gebildet ist, Folge leisten" 33 , doch reichte dies allein nach seiner Auffassung nicht aus; die Beamten waren vielmehr S. 151 f. — Allgemein zum Verlauf des Putsches vgl. D G K 1920/1, S. 131 ff.; E G K 1920/1, S. 44 ff.; Erger 1967, passim. 29 D G K 1920/1, S. 134 f.; E G K 1920/1, S. 47 f.; vgl. dazu Erger 1967, S. 193 ff. 80 So der Präsident des Kammergerichts i n einer Verfügung v o m 15. 3. 1920, zitiert nach Erger 1967, S. 217. Vgl. vor allem die Erklärungen der Staatssekretäre der Berliner Zentralbehörden v o m 14./15. 3. 1920: Brammer 1920, S. 52 f., u n d Zum Streikbeschluß des Deutschen Beamtenbundes, Z B H B 2 (1920), S. 1 f. — Z u r H a l t u n g der Beamten allgemein vgl. v. Borch 1954, S. 214 ff.; Behrend 1957, S. 206; Runge 1965, S. 123 ff.; Erger 1967, S. 206 ff. 81 Erger 1967, S. 208. 32 E G K 1920/1, S. 48; Erger 1967, S. 214. 33 Falkenberg, D G 4 (1920), S.41; ders. 1920, S. 105; Der Militärputsch und die deutsche Beamtenschaft, JBBB1.2 (1920), S. 25; Winters 1931, S. 31. 4*

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3. Die Auseinandersetzung u m den Verfassungseid

verpflichtet, die Verfassung notfalls auch durch Lähmung des Verwaltungsapparats und des wirtschaftlichen Lebens aktiv zu verteidigen. Nachdem die Freien Gewerkschaften bereits am 13. März 1920 die Beamten zur Einstellung ihres Dienstes aufgefordert hatten 3 4 , stellte daher einen Tag später auch der DBB fest, man werde — abgesehen von Ausnahmen zum Schutze von Leben und Gesundheit des Volkes — überall dort, wo keine legale Regierungsgewalt vorhanden sei, „solange das M i t t e l der Arbeitsverweigerung i n Anwendung bringen . . . , bis der verfassungsmäßige Zustand wieder hergestellt" sei 35 . A n dieser Auffassung hielt der DBB nach der Niederwerfung des Kapp-Lüttwitz-Putsches trotz einiger innerverbandlicher Auseinandersetzungen zumindest theoretisch unverändert fest. I m M a i 1920 bekräftigte er auf einem außerordentlichen Vertretertag ausdrücklich seine Absicht, auch i n Zukunft die Beamten zur Dienstverweigerung aufzufordern, „wenn eine Minderheit den Versuch unternehmen sollte, unter Bruch der Verfassung die Regierungsgeschäfte an sich zu reißen" 36 .

3.3 Die Stellungnahmen der Disziplinargerichte Obwohl die Beamten während des Kapp-Lüttwitz-Putsches trotz der vielfach bestehenden inneren Distanz zur Republik und der sich hieraus ergebenden Vorbehalte ganz überwiegend die Pflichten gegenüber den verfassungsmäßigen Gewalten erfüllt hatten, setzte sich spätestens seit den Ereignissen des März 1920 i n den republikanischen Parteien die Erkenntnis durch, daß die Demokratie nur dann w i r k l i c h als gesichert gelten konnte, wenn auch von Seiten des Staatsapparats jede Gefähr34 Der Generalstreik gegen den Monarchistenputsch, Korrespondenzblatt des A D G B 30 (1920), S. 150 f. 35 Vgl. Fußnote 33; außerdem Die Haltung des DBB während des Militärputsches, D G 4 (1920), S. 51 f.; Lange, D B B - B T - P r o t . A O (1920), S. 30ff. — Dieser Beschluß w u r d e v o m Geschäftsführenden DBB-Vorstand m i t 13 :3 Stimmen gefaßt; vgl. Falkenberg, D G 4 (1920), S. 42. 36 D B B - B T - P r o t . A O (1920), S. 93, 87 f. Z u r Diskussion u m die H a l t u n g der DBB-Bundesleitung vgl. ebd., S. 28 ff. — Der B u n d höherer Beamter schied i m Sommer 1920 nicht zuletzt wegen dieser Stellungnahme zum Generalstreik aus dem D B B aus; vgl. Winters 1931, S. 38; Borghorst, I H G I I (1931), S. 1304 f.; Schrön 1968, S. 424 f.; Fricke 1970, S. 496 f. Auch i n seinen Programmen von 1924 u n d 1926 erklärte der D B B ausdrücklich, er sei gewillt, die „geltende republikanische Verfassung des Deutschen Reiches... gegen jeden gewaltsamen Eingriff m i t allen i h m zu Gebote stehenden M i t t e l n zu schützen" bzw. „ i m Geiste dieser Verfassung zu handeln u n d jeder Verletzung m i t allen zu Gebote stehenden M i t t e l n entgegenzutret e n " ; D B B - B T - P r o t . 4 (1924), S. 195; 5 (1926), S. 159. — Z u r H a l t u n g des D B B gegenüber dem Hitler-Putsch v o m 8./9. November 1923 vgl. Korrespondenzblatt des A D G B 33 (1923), S. 458; B B Nr. 43/44 v o m 20. 11. 1923, S.2; DBBGeschäftsbericht 1924, S. 32 f. Z u seinem Verhalten beim Staatsstreich von Papens am 20. J u l i 1932 vgl. A D B Z Nr. 82 v o m 21. 7. 1932; S. 1; Nr. 88 v o m 4. 8. 1932, S. 1 f.; B B Nr. 54 v o m 22. 7. 1932, S. 1; Nr. 57 v o m 2. 8. 1932, S. 1.

3.3 Stellungnahme der Disziplinargerichte

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dung ausgeschlossen war. Man forderte daher i n zunehmendem Maße eine grundlegende „Säuberung" der öffentlichen Verwaltung von allen Beamten, die nicht bereit waren, der Republik „loyal" zu dienen und sich auf den Boden der Verfassung zu stellen* 7 . Allerdings sah man zunächst keinen Anlaß, hierbei die bisherige amtliche Interpretation des Verfassungseides zu überdenken. Vielmehr wurde wiederholt betont, daß man von den Beamten kein Bekenntnis zu den politischen Prinzipien der Demokratie verlange, sondern sich die Maßnahmen lediglich gegen solche Beamte richten sollten, die ihr A m t dazu mißbrauchten, den Anordnungen und Zielen der republikanischen Regierungen entgegenzuarbeiten oder sie wirkungslos zu machen®8. Auch die Disziplinargerichte — die sich nunmehr nach einer Reihe von Eidverweigerungen m i t den Pflichten der Beamten gegenüber der Republik zu befassen hatten — schlossen sich i m wesentlichen diesem Standpunkt an 89 . Sie gingen davon aus, daß die Anwendung des alten, noch auf das Lehnsrecht zurückgehenden Treuebegriffs und die hieraus abgeleitete Forderung, sich für die Ziele und Bestrebungen dessen, dem die Treue gelobt werde, m i t der ganzen Persönlichkeit einzusetzen, gegen A r t . 130 Abs. 2 W R V verstoße. Nach dieser Bestimmung konnte eine innere, gesinnungsmäßige Bindung — selbst wenn sie nicht einer Person, sondern bestimmten i n der Verfassung niedergelegten Grundsätzen gelten sollte 40 — von den Beamten nicht mehr verlangt werden. N u r vereinzelt wurde hieraus jedoch die Konsequenz gezogen, daß die vom Reichspräsidenten erlassene Verordnung über die Vereidigung der Beamten verfassungswidrig und damit die Eidverweigerung nicht mehr als Dienstvergehen anzusehen sei. Lediglich der Hamburgische Disziplinarhof sprach i m Januar 1921 vier Beamte frei, da nach seiner A n sicht das Verlangen, den Eid auf die republikanische Verfassung zu leisten, gegenüber monarchisch gesinnten Beamten einen Eingriff in ihre wohlerworbenen Rechte und ihre politische Gesinnungsfreiheit 37 Scheidemann (SPD), v. Payer (DDP), N V 18. 3. 1920: Prot. S. 4907, 4912; Legien (SPD), N V 29. 3. 1920: Prot. S. 4955. — Vgl. auch Hauschild (SPD), Schmedding (Z), Dominicus (DDP), P r L V 15. 7. 1919: Prot. Sp. 3456 ff., 3476 ff., 3495 ff.; L e i d (USPD), P r L V 17. 7. 1919: Prot. Sp.3736; SPD-PT-Prot. Weimar, 1919, S. 509; „Berliner Protokoll" v o m 20.3.1920: E G K 1920/1, S. 69 f.; Aufstieg und Demokratisierung der Beamtenschaft im neuen Deutschland, Die H i l f e 26 (1920), S.87f.; Kranold, N Z 38 (1919/20) I I , S. 538 ff.; D D P - P T - P r o t . Bremen, 1921, S. 81 f. 38 v. Payer (DDP), N V 18. 3. 1920: Prot. S. 4912; Legien (SPD), N V 29. 3. 1920: Prot. S. 4955. 59 P r O V G 10. 11. 1921: P r O V G E 77, S. 495 ff.; R D H 5. 12. 1921: R D H R I, S. 105 ff.; GDS 7.2.1922: GDSE S.82ff.; P r O V G 30.3.1922: P r O V G E 77, S. 501 ff.; R D H 3. 7. 1922: B J B 10 (1923), S.72; P r O V G 31. 5. 1923: P r O V G E 78, S. 439 ff.; vgl. auch R G 29. 6. 1920: RGSt 55, S.56ff.; R G 8. 7. 1924: RGZ 108, S.345 ff. 40 Vgl. GDS 7. 2. 1922: GDSE S. 8 6 1

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3. Die Auseinandersetzung u m den Verfassungseid

d a r s t e l l t e 4 1 . Ü b e r w i e g e n d i n t e r p r e t i e r t e n stattdessen d i e obersten D i s z i p l i n a r g e r i c h t e — d e r R e i c h s d i s z i p l i n a r h o f ebenso w i e das Preußische O b e r v e r w a l t u n g s g e r i c h t u n d d e r Große D i s z i p l i n a r s e n a t des K a m m e r gerichts — d e n T r e u e b e g r i f f n e u u n d e r k l ä r t e n , gegenüber e i n e r Rechtsn o r m k ö n n e T r e u e n i c h t so v e r s t a n d e n w e r d e n , daß m a n sich f ü r sie p e r s ö n l i c h u n d aus i n n e r s t e r U b e r z e u g u n g einsetze; h i e r genüge v i e l m e h r eine B i n d u n g m e h r ä u ß e r l i c h e r A r t , d i e d i e i n n e r e G e s i n n u n g u n b e r ü h r t lasse. D i e B e a m t e n seien d a h e r — u n d h i e r k o n n t e m a n sich auf die amtlichen E r k l ä r u n g e n berufen — allein verpflichtet, w ä h r e n d ihrer dienstlichen Tätigkeit die Bestimmungen der Verfassung gewiss e n h a f t zu beobachten s o w i e i m A m t e alles z u unterlassen, w a s m i t d e n G r u n d s ä t z e n d e r V e r f a s s u n g i n W i d e r s p r u c h stehe u n d geeignet sei, d e n d u r c h sie geschützten s t a a t l i c h e n Interessen u n d E i n r i c h t u n g e n z u schaden. B e a m t e , d i e n i c h t b e r e i t w a r e n , diese V e r p f l i c h t u n g e n z u ü b e r n e h m e n , u n d sich w e i g e r t e n , d e n so i n t e r p r e t i e r t e n V e r f a s s u n g s e i d z u l e i sten, w u r d e n n a c h s t ä n d i g e r Rechtsprechung aus d e m öffentlichen D i e n s t entlassen 4 2 .

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Hamburger Disziplinarhof, 10. 1. 1921: D J Z 26 (1921), Sp. 568; vgl. dazu Hoffmann 1973, S.253; SPD-Anfrage, 10. 9. 1921: RT-Drs. 1/2659; A n t w o r t des R M d l Gradnauer (SPD), 23. 9. 1921: RT-Drs. 1/2698. — Aus Anlaß dieser E n t scheidung stellte m a n vereinzelt erneut die Behauptung auf, die Vereidigung der ehemaligen Beamten der Monarchie auf die republikanische Verfassung sei überhaupt unzulässig, da die Beamten noch immer zur gewissenhaften Beobachtung der alten Verfassungen verpflichtet seien. Demgegenüber wurde jedoch wiederum von konservativen Beamten darauf hingewiesen, daß diese Ansicht die historische E n t w i c k l u n g v ö l l i g verkenne und damit auch rechtlich unhaltbar sei. Sie bedeute vielmehr einen „Schlag ins Gesicht" für die Beamten, die „durch Verbleiben auf ihrem Posten der fortschreitenden Zersetzung des Beamtenstandes" entgegenwirkten. Die richtige Pflichtauffassung sei bei jenen Beamten zu finden, die „als Arbeiter am W o h l des Vaterlandes u n d des Volkes" durch Leistung des Eides der vollzogenen geschichtlichen Tatsache Rechnung getragen hätten, nicht aber bei jenen, die sich „ m i t starken W o r ten" über sie hinwegsetzten. Vgl. Siegfried, N B H V 3 (1921), S. 66 f.; Reuscher, ebd., S. 73 f. 42 Vgl. oben Fußnote 39; außerdem R D H 4.12.1923: R D H R I, S. 115 f. — D i e gleiche Entscheidung hatte i n einem entsprechenden F a l l bereits das Preußische Obertribunal i n einem U r t e i l v o m 27. 5. 1850 (JMB1. S. 222 ff.) getroffen. — Z u m K o m p l e x der Eidesverweigerung vgl. auch K l e i n e Anfrage USPD, 6. 7. 1921: P r L T - D r s . : 1/678; Kleine Anfrage DNVP, 7. 7. 1921: P r L T - D r s . 1/698; A n t w o r t e n des P r M d l Dominicus (DDP), 2. 9. u n d 6. 9. 1921: P r L T - D r s . 1/976, 1/999.

4. Die Entwicklung der Rechtslage bis zum Sommer 1922 4.1 Die Ausdehnung der politischen Pflichten auf das außerdienstliche Verhalten M i t der einschränkenden Auslegung des Verfassungseides waren indessen die rechtlichen Grenzen der politischen Freiheit der Beamten noch keineswegs eindeutig festgelegt. Zwar wurde zunächst i n Übereinstimmung m i t den ursprünglichen Absichten der Nationalversammlung überwiegend die Meinung vertreten, der Beamte habe nach der neuen Reichsverfassung bei seiner politischen Tätigkeit außerhalb des Dienstes vorbehaltlos die gleichen Rechte wie jeder andere Staatsbürger 1 , doch deutete sich bereits relativ früh ein Wandel dieser Rechtsauffassung an. Ausgerechnet der deutschnationale Abgeordnete von Posadowsky-Wehner, von 1893 bis 1907 kaiserlicher Staatssekretär i m Reichsschatzamt und i m Reichsamt des Innern, äußerte schon i m Oktober 1919 vor der Nationalversammlung die Ansicht, daß ein Beamter, der der Republik amtlich diene, „nicht planmäßig gegen die Republik agitieren" dürfe; dieser Standpunkt sei umgekehrt i n der Monarchie ebenfalls vertreten worden und müsse für jede Staatsform gelten 2 . Auch die Reichsregierung selbst erklärte i m Dezember 1919 — allerdings wesentlich zurückhaltender — i n ihrer Stellungnahme zur Bedeutung des Verfassungseides, von dem Beamten müsse trotz der i n A r t i k e l 130 Abs. 2 WRV garantierten Freiheit der politischen Gesinnung erwartet werden, daß er bei der politischen Betätigung „jeden Mißbrauch seines amtlichen Ansehens" vermeide 8 . Dieser Äußerung lag deutlich spürbar dieselbe Vorstellung zugrunde, die — wenn auch nicht weniger unbestimmt, so doch rechtlich verbindlich — i n den Disziplinargesetzen niedergelegt war: der Beamte hatte die Pflicht, sich durch sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Amtes der Achtung, des Ansehens und des Vertrauens w ü r d i g zu zeigen, das sein Beruf erforderte. Zunächst wurden allerdings aus dieser Auffassung noch keine Folgerungen gezogen. Lediglich von den politischen Beamten forderte 1 Friedmann, J W 1920, S. 280; Saenger 1920, S. 144, 152; Möllers 1921, S. 45 f.; Kuhnert 1921, S. 471 ff.; vgl. auch Beuermann (DVP), Zubeil (USPD), N V 15. 7. 1919: Prot. S. 3134, 3138; v. Richter (DVP), P r L V 2. 12. 1920: Prot. Sp. 14430 f.; ders., P r L T 14. 10. 1921: Prot. Sp. 3834. 2 N V 7. 10. 1919: Prot. S. 2899. 3 UStS Lewald, N V 16. 12. 1919: Prot. S. 4058.

4. Die Entwicklung bis zum Sommer 1922

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die Reichsregierung i m Interesse einer „ersprießlichen Amtsführung" eine erhöhte Zurückhaltung bei der Ausübung ihrer staatsbürgerlichen Rechte und verlangte von ihnen, sich i m öffentlichen Leben einer gegen die republikanische Staatsform gerichteten Tätigkeit zu enthalten 4 . Der Gedanke, daß die Beamten außeramtlich besondere politische Pflichten zu beachten hätten, wurde i n der Literatur ebenfalls schon bald deutlicher angesprochen. Man wies darauf hin, daß die Republik ebenso wie die Monarchie für sich das Recht i n Anspruch nehmen müsse, von ihren Beamten auch außerhalb des Dienstes ein Verhalten zu fordern, das die Würde und die erforderliche Achtung des Amtes sowie ihre eigene Autorität wahre. Zwar dürfe es einem monarchisch gesinnten Beamten nicht verwehrt werden, seine Überzeugung öffentlich zu äußern, doch ergebe sich aus dem Wesen des Beamtenverhältnisses und seiner Stellung als Organ der Gesamtheit, daß er der Reichsverfassung, auf der sein A m t beruhe, nicht „agitatorisch" entgegenw i r k e n dürfe. Seine K r i t i k an der verfassungsmäßigen Ordnung müsse daher stets sachlich bleiben, und er habe sich „aller Schmähungen und aller Umtriebe" zu enthalten. Insbesondere dürfe der Beamte weder offene noch geheime Bestrebungen unterstützen, die darauf abzielten, gewaltsam die Reichsverfassung und ihre Einrichtungen zu untergraben 5 . Eine Klärung dieser Frage zeichnete sich erst ab, als sich gegen Ende des Jahres 1921 das Preußische Oberverwaltungsgericht und der Reichsdisziplinarhof m i t dem Problem befaßten 6 . Beide Gerichte entschieden 4

Lewald, ebd. Wetzke, J W 1920, S.37; Anschütz 1921, S.210f.; Hubrich 1921, S.224f.; Wolfstieg 1921, S. 76; Lentze, Z R H B 4 (1922), S. 91. β P r O V G 26. 9. 1921: P r O V G E 77, S. 512 ff.; R D H 5. 12. 1921: R D H R I, S. 200 ff.; P r O V G 20. 4 1922: DStRZ 1922, S. 361. — Wie zögernd die amtliche Praxis dabei wieder zu den v o r der Novemberrevolution anerkannten G r u n d sätzen zurückkehrte, w u r d e i n dem F a l l des Ministerialrats Ponfick deutlich, den der Reichsdisziplinarhof zu entscheiden hatte. Der Angeschuldigte, i m Reichsarbeitsministerium f ü r das Siedlungswesen zuständig, hatte i m V e r lauf einer öffentlichen Auseinandersetzung den preußischen Ministerpräsidenten u n d Landwirtschaftsminister B r a u n persönlich scharf angegriffen u n d i h n i n einem Presseartikel als „Schädling der Siedlung" bezeichnet. Weiter hatte er geschrieben: „ M a g die Allgemeinheit Schaden leiden aus dem ewigen Streit Reich gegen Preußen, was verschlägt es dem Parteimann! Uber solche Zwirnsfäden stolpert w o h l ein gewissenhafter Staatsmann, aber nicht H e r r Braun. W i r brauchen Wiederaufbau, nicht Sabotage des Aufbaus. Wenn die F l u t des 20. Februar [des Tages der preußischen Landtagswahl v o n 1921] Sie, gerade Sie, dahin spült, w o h i n Sie gehören, werden Preußen u n d das Reich aufatmen. A n meinem bescheidenen T e i l zu diesem Werke beigetragen zu haben, w i r d mein Stolz sein." Reichsarbeitsminister Brauns (Z) versuchte zunächst, eine umfassende Stellungnahme der gesamten Reichsregierung zur Frage der politischen Freiheit der Beamten unter der neuen Reichsverfassung herbeizuführen, doch lehnten seine Ministerkollegen — es handelte sich u m das Minderheitskabinett Fehrenbach — angesichts der Brisanz des Themas diesen Vorschlag ab. Daraufhin leitete Brauns gegen den Beamten ein Dis5

4.1 Ausdehnung der politischen Pflichten

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übereinstimmend, daß die Beamten prinzipiell ebenso wie vor der Revolution i n der Ausübung ihrer Grundrechte, vor allem auch des Rechts der freien Meinungsäußerung und der politischen Betätigung außerhalb des Amtes, nicht nur den für alle geltenden Gesetzen, sondern auch den besonderen disziplinarrechtlichen Beschränkungen unterworfen seien. Zur Begründung griff man zunächst auf die Erklärung des Reichsinnenministers Preuß i m Verfassungsausschuß der Nationalversammlung 7 zurück, in der er den allgemeinen Vorbehalt geäußert hatte, daß durch die Fassung der Grundrechte nicht die Regelung besonderer Pflichtverhältnisse durch spezielle Gesetze ausgeschlossen werden solle. Außerdem wies man entscheidend darauf hin, daß sich insbesondere aus dem ersten Absatz des Artikels 130 — „Der Beamte ist Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei" — eine Einschränkung der politischen Freiheit der Beamten ergebe. Da das Beamtenverhältnis die gesamte Lebensführung ergreife, müsse der Beamte sein politisches Verhalten innerhalb und außerhalb des Amtes so einrichten, daß es m i t der Erfüllung seiner Amtspflichten i m Einklang stehe und die staatlichen Interessen, denen er i n seinem Amte zu dienen habe, angemessen berücksichtige. Hierzu gehöre aber vor allem, daß der Beamte sich an die disziplinarrechtlichen Grenzen halte. Die Disziplinargesetze seien nach wie vor i n Kraft, und diese Rechtslage werde auch nicht durch A r t i k e l 118 Abs. 1 Satz 2 beeinflußt, da sich diese Bestimmung nur auf Benachteiligungen außerhalb des Arbeits- oder Anstellungsverhältnisses beziehe 8 . Der Beamte aber bewege sich dauernd innerhalb seines „Arbeitsverhältnisses", so daß der Schutz dieser Vorschrift nur solche Äußerungen erfasse, die nicht gegen die beamtenrechtlichen Schranken verstießen. Da sich die Rechtsstellung der Beamten i n der Republik somit grundsätzlich nicht geändert hatte, konnten die Gerichte nunmehr auf die bereits in der Monarchie entwickelten Grundsätze zurückgreifen 9 . Dies bedeutete zunächst, daß der Beamte sich bei seinen politischen Äußerungen dort besonders zurückhalten mußte, wo es sich um Angelegenheiten handelte, die er i m Dienst unmittelbar verantwortlich zu bearbeiten hatte 10 . Außerdem war er verpflichtet, sich bei seiner politischen Tätigkeit aller Beleidigungen oder Gewaltsamkeiten zu enthalten und insbesondere allen Inhabern öffentlicher Ämter die notwendige rücksichtsvolle Achtung entgegenzubringen. Ein Beamter, der i n der politischen Auseinandersetzung die Vertreter der Regierungsgewalt in hämischer und boshafter Weise angriff, verstieß nach Ansicht der Diszipliziplinarverfahren ein. Vgl. R D H 5. 12. 1921: R D H R I, S. 200 ff.; Hoff mann 1973, S.255 ff. 7 V A 17. 6. 1919: N V - D r s . Nr. 391, S. 504; vgl. oben Abschnitt 2.4. 8 Haußmann (DDP), N V 30. 7. 1919: Prot. S.2126; vgl. oben Abschnitt 2.4. 9 Simons, Einleitung: R D H R I , S. I X . 10 R D H 5. 12. 1921: R D H R I , S. 205.

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4. Die Entwicklung bis zum Sommer 1922

nargerichte gegen die Grundlagen der dienstlichen Disziplin und gefährdete das Vertrauen i n die Unparteilichkeit seiner Amtsführung 1 1 . 4.2 Die Entstehung der besonderen gesetzlichen Vorschriften über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik Inzwischen hatten die Ereignisse u m die Ermordung Erzbergers i m August 1921 den republikanischen Parteien wiederum deutlich vor Augen geführt, daß die Feinde der Republik auch unter den Beamten noch immer erheblichen Rückhalt besaßen und eine Demokratisierung der öffentlichen Verwaltung dringend notwendig war 1 2 . Allerdings bestanden für eine umfassende Personalreform nur relativ eng begrenzte rechtliche Möglichkeiten, da lediglich die politischen Beamten 13 von den Regierungen jederzeit einstweilen i n den Ruhestand versetzt werden konnten. Bei den übrigen Beamten — und hierzu gehörte ζ. B. der größte Teil der Ministerialbürokratie 1 4 — war eine Dienstentlassung nur i m Wege des Disziplinarverfahrens zulässig und setzte voraus, daß sie sich eines schweren Dienstvergehens schuldig gemacht hatten. Eine entschieden republikanische Personalpolitik, die über den bisherigen Kreis der politischen Beamten hinausging, war daher nur auf zwei Wegen zu erreichen: entweder man griff i n das verfassungsmäßig garantierte Recht der „nicht-politischen" Beamten auf lebenslängliche Anstellung ein und schuf eine gesetzliche Grundlage für ihre einst11 Wolfstieg 1921, S. 78; P r O V G 26.9.1921: PrOVGE 77, S. 522; R D H 5.12. 1921: R D H R I, S. 206; P r O V G 20. 4.1922: DStRZ 1922, S. 361; vgl. P r O V G 8. 7. 1902: P r O V G E 42, S. 429; P r O V G 22. 9.1921: PrOVGE 77, S. 510. 12 Jasper 1963, S. 46 ff. — Vgl. Korrespondenzblatt des A D G B 31 (1921), S. 497 ff.; D i t t m a n n (USPD), Scheidemann (SPD), R T 30.9.1921: Prot. S. 4650, 4665; T h i e l (DVP), Koch-Weser (DDP), C. Z e t k i n (KPD), L e v i (KPD), Rosenfeld (USPD), R T 1. 10. 1921: Prot. S. 4685, 4690, 4702, 4706, 4717 f. — Erinnert sei n u r an die Unterstützung der rechtsradikalen Organisationen durch die bayerischen Behörden, v o r allem durch den Münchner Polizeipräsidenten Ernst Pöhner u n d den Leiter seiner politischen Abteilung, W i l h e l m Frick. Pöhner soll einmal auf die Frage, ob es i n Bayern politische Mordgruppen gebe, geantwortet haben: „Ja, aber noch nicht genug." Vgl. Bullock I (1964), S. 57; Jasper 1963, S. 44 f.; 110; Fenske 1972, S. 133 f. — Von Seiten rechtsgerichteter Beamtenverbände w u r d e teilweise unter dem Stichwort „Selbsthilfe des Staatsbeamtentums" sogar offen eine allgemeine politische Sabotage der Republik durch die Beamten gefordert; vgl. etwa Franke, N B H V 2 (1920), S. 53 ff. 13 Hierzu gehörten i n Preußen insbesondere die Staatssekretäre, Oberpräsidenten, Regierungspräsidenten, Landräte u n d Polizeipräsidenten, i m Reich neben den Staatssekretären vor allem die Ministerialdirektoren u n d die leitenden Beamten des auswärtigen Dienstes. Vgl. § 25 R B G ; preußische Verordnung über die einstweilige Versetzung der unmittelbaren Staatsbeamten i n den Ruhestand v o m 26. 2. 1919 (GS S. 33); Röttgen, HDStR I I (1932), S. 97. 14 Vgl. hierzu Brecht I (1966), S. 379 ff.

4.2 Gesetzgebung zum Schutz der Republik

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weilige Versetzung i n den Ruhestand, oder man entschloß sich, die disziplinarrechtlichen Vorschriften zu verschärfen bzw. zumindest die geltenden Bestimmungen konsequent anzuwenden 15 . Nachdem die Disziplinargerichte grundsätzlich anerkannt hatten, daß die Beamten auch unter der neuen Reichsverfassung außerhalb des Dienstes besonderen politischen Pflichten unterlagen, wurden daher die Äußerungen der Politiker zu dieser Frage zunehmend energischer. I m Oktober 1921 forderte der demokratische Reichstagsabgeordnete KochWeser 16 , man müsse nun endlich sicherstellen, daß die Angehörigen der Verwaltung sich „ i m Sinne der Verfassung" betätigten und sich von allen „Agitationen" gegen die Republik fernhielten; zwar wolle niemand die monarchistischen Beamten zu einem überstürzten Gesinnungswechsel drängen, doch dürfe man erwarten, daß sie zumindest äußerlich den Rahmen der Beamtendisziplin respektierten. I n ähnlicher Weise stellte der DDP-Abgeordnete Oeser 17 wenig später i m preußischen Landtag fest, man könne es nicht länger dulden, daß Beamte bei ihrer politischen Tätigkeit die Autorität des Staates und seiner Repräsentanten verächtlich machten. „Wenn w i r uns" — so fügte er hinzu — „bisher m i t dem passiven Bekenntnis zur Verfassung begnügt haben, so kommt die Zeit, wo w i r darüber hinaus ein aktives Eintreten der Beamtenschaft für den Staat, dem sie dient, verlangen können und verlangen müssen." Trotz dieser recht deutlichen Worte unternahm der größte Teil der republikanischen Parteien jedoch keinen Versuch, die politischen Rechte der Beamten einschneidend zu beschränken und auch auf dem Gebiet des Disziplinarrechts wirksame Maßnahmen zur Demokratisierung der Verwaltung einzuleiten. Diese Zurückhaltung beruhte nicht nur auf der Treue zu ihren demokratischen und liberalen Prinzipien, sondern war entscheidend dadurch bestimmt, daß die Weimarer Koalition i m Gegensatz zur Situation nach dem Kapp-Lüttwitz-Putsch seit der Reichstagswahl i m Juni 1920 nicht mehr über eine parlamentarische Mehrheit verfügte und die Reichsregierungen daher zumindest auf die Tolerierung durch andere Parteien — vor allem die DVP — angewiesen waren. 4.21 Der Entwurf der TJSPD vom September 1921

Allein die USPD machte i m September 1921 konkrete Vorschläge, wie man den antirepublikanischen Bestrebungen unter den Beamten begegnen könne, und legte den Entwurf eines Gesetzes zum Schutz der Repu15 Z u r Personalpolitik i n der Weimarer Republik vgl. v o r allem: Muncey 1947, p. 482 ff.; Knight 1952, p. 14 ff.; Behrend 1957, S. 173 ff.; Pikart, V Z G 6 (1958), S. 119; Runge 1965, passim; Morsey 1972, S. 108 ff.; Fenske 1972, S. 117 ff. 1β R T 1. 10. 1921: Prot. S.4693. 17 P r L T 18. 10. 1921: Prot. Sp. 3911.

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b l i k 1 8 vor, der sich unter anderem auch maßgeblich m i t den politischen Pflichten der Beamten befaßte. Er sah vor, daß alle Beamten ohne Disziplinarverfahren unmittelbar durch die Reichsregierung entlassen werden konnten, die öffentlich oder i m Zusammenhang m i t ihrer amtlichen Tätigkeit monarchistische Auffassungen bekundeten. I n gleicher Weise sollte m i t denjenigen Beamten verfahren werden, die ihre amtliche Stellung dazu mißbrauchten, auf andere — ζ. B. Untergebene oder ihnen anvertraute Schüler — i m Sinne monarchistischer Auffassungen einzuwirken, oder amtliche Einrichtungen i n den Dienst monarchistischer Bestrebungen stellten. Dienstvorgesetzte, die diese Handlungen duldeten, sollten ebenfalls aus dem Dienst entlassen werden. Zugleich war vorgesehen, daß m i t der Dienstentlassung alle Ansprüche auf Ruhegehalt oder Hinterbliebenenversorgung erloschen. Obwohl im Reichstag auch die Fraktion der Mehrheitssozialdemokraten diesen Entwurf grundsätzlich begrüßte und sogar erklärte, er ginge ihr i n einigen Teilen nicht weit genug 19 , erlahmte m i t der scheinbaren Beruhigung der innenpolitischen Lage das Interesse an besonderen Maßnahmen zum Schutze der Republik sehr bald wieder . Die Vorlage wurde daher zwar an den Rechtsausschuß überwiesen, dort aber nicht weiter behandelt 20 . Den republikanischen Parteien gelang es indessen i m Herbst 1921 immerhin, i m Zuge der Verhandlungen über die Bildung einer Großen Koalition in Preußen durchzusetzen, daß auch die Deutsche Volkspartei entgegen ihrer bisherigen Haltung 2 1 die Bindung der Beamten an besondere politische Pflichten anerkannte. Ministerpräsident Braun konnte daher am 10. November 1921 i n seiner Regierungserklärung m i t Zustimmung aller Koalitionsparteien — und dies war die erste zusammenhängende amtliche Äußerung zu diesem Thema — feststellen, daß die Beamtenschaft verpflichtet sei, i n ihrem A m t „die Verfassung gegen jedermann m i t allen Mitteln i n Schutz zu nehmen und für die Autorität des Freistaates und der verfassungsmäßigen Regierung einzutreten"; außerdem müsse sie auch außerhalb des Amtes — unbeschadet der verfassungsmäßig gewährleisteten Freiheit der Meinungsäußerung — „bei ihrem Verhalten stets der besonderen Pflichten eingedenk sein", die ihr das Dienstverhältnis gegenüber dem Staat und der Regierung auferlege. Es sei daher, so fügte er kurz darauf erläuternd hinzu, m i t der Stellung eines Beamten unvereinbar, wenn er sich „ i n wüsten Beschimpfungen gegen die Regierung, die Regierungsorgane oder die Verfassung" ergehe; eine „entschiedene sachliche Vertretung seiner Ansich18 E n t w u r f v o m 27. 9. 1921: RT-Drs. 1/2701; vgl. dazu Rosenfeld (USPD), R T 1. 10. 1921: Prot. S. 4717 f. » Scheidemann (SPD), R T 30. 9. 1921: Prot. S. 4665. 20 Vgl. Jasper 1963, S. 48 f. 21 Vgl. etwa v. Richter (DVP), P r L V 2.12.1920: Prot. Sp. 14430 f.; ders., P r L T 14. 10. 1921: Prot. Sp. 3834.

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ten, vielleicht auch seiner monarchistischen Ansichten" sei dagegen durch die Reichsverfassung geschützt und solle ihm auch von Seiten der Regierung nicht verwehrt werden 22 . 4.22 Der Vorentwurf des Reichsinnenministeriums vom Januar 1922

Einen neuen Versuch, die politischen Pflichten der Beamten gesetzlich genauer zu bestimmen und so eine festere Verbindung zwischen den Beamten und der Republik herzustellen, unternahm i m Januar 1922 der sozialdemokratische Reichsinnenminister Köster, indem er den „Vorentwurf eines Gesetzes über die Verpflichtung der Beamten zum Schutz der Verfassung" vorlegte 23 . Hierin nahm er wesentliche Grundgedanken des USPD-Antrags i n abgemilderter Form wieder auf und schlug eine Ergänzung der disziplinarrechtlichen Generalklausel durch einzelne, genau umschriebene Tatbestände vor; diese sollten sowohl für die Reichsbeamten als auch für die Beamten der Länder gelten. Ausgangspunkt war die grundsätzliche Pflicht eines jeden Beamten, alles zu vermeiden, was m i t seiner Stellung als Beamter der Republik nicht vereinbar war. Insbesondere hatte er es daher zu unterlassen, bei Ausübung seiner Amtstätigkeit oder durch Mißbrauch seiner amtlichen Stellung über die bestehende Staatsform oder über die Regierung zur Bekundung der Mißachtung Äußerungen zu tun, die geeignet waren, sie in der öffentlichen Meinung herabzusetzen. Darüber hinaus sollte der Beamte verpflichtet sein, „bei Ausübung seiner Amtstätigkeit die bestehende Staatsform gegen Angriffe jeder A r t zu verteidigen und für das Ansehen der Regierung des Reichs und der Länder einzutreten". Die Vorlage unterschied sich damit materiell von dem Antrag der USPD vor allem darin, daß den Beamten nicht bereits jede offen monarchistische Äußerung verboten wurde. Nach der allgemein anerkannten Interpretation des A r t . 130 Abs. 2 WRV hätte eine solche Regelung zweifellos gegen die Verfassung verstoßen und in jedem Fall ein verfassungsänderndes Gesetz erfordert. Das Reichsinnenministerium wies daher darauf hin, daß der von ihm vorgelegte Entwurf i m wesentlichen nur eine Auslegung der bereits geltenden beamtenrechtlichen Bestimmungen enthalte 24 . Dennoch sei er aber nicht überflüssig, da sich manche Beamte über ihre Pflichten auf politischem Gebiet nicht ganz 22 MPr. B r a u n (SPD), P r L T 10. 11. 1921: Prot. Sp.4155; ders., P r L T 11. 11. 1921: Prot. Sp.4209; vgl. Oeser (DDP), L e i d i g (DVP), P r L T 11. 11. 1921: Prot. Sp. 4191 f., 4250; K r ü g e r (SPD), Loenartz (Z), P r L T 25. 11. 1921: Prot. Sp. 4981, 4990 f. ; Berndt-Stettin (DDP), P r M d l Severing (SPD), v. Eynern (DVP), P r L T 29. 11. 1921: Prot. Sp. 5046, 5052, 5072 f. 23 Jasper 1963, S. 53 f. 24 Besprechung zwischen Vertretern des Reichsinnenministeriums und der Landesregierungen am 17.1. 1922; vgl. Jasper 1963, S. 54.

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i m klaren seien. Die Neigung, öffentlich und i n scharfer Form K r i t i k an der Regierung zu üben, nehme unter den Beamten immer mehr zu; besonders auch an Schulen und Hochschulen habe man keine guten Erfahrungen gemacht. Eine Schärfung des Pflicht- und Verantwortungsgefühl sei daher dringend erforderlich. Von Seiten der Länder — denen die Vorlage zur Stellungnahme zugeleitet worden war — wurde der Entwurf überwiegend zurückhaltend aufgenommen. Man bezweifelte nahezu allgemein, ob wirklich ein zwingendes Bedürfnis für die Neuregelung bestehe 25 . Besonders die Pflicht, innerhalb des Amtes positiv für die Republik einzutreten, hielt man für unzumutbar; außerdem wurde die Gefahr von Denunziationen befürchtet. A l l e i n die sozialdemokratisch geführten Länder — m i t Ausnahme Preußens, i n dem seit November 1921 die Regierung der Großen Koalition bestand — unterstützten grundsätzlich den Entwurf 2 6 . Da jedoch auch die Reichsregierung selbst keineswegs einmütig von der Notwendigkeit der neuen Bestimmungen überzeugt war, konnte Reichsinnenminister Köster sein Vorhaben zunächst nicht weiter verfolgen 27 . 4.23 Das thüringische Gesetz über die Pflichten der Beamten in der Republik

Seine Bemühungen blieben indessen nicht völlig wirkungslos. Schon i m Februar 1922 beschloß der thüringische Landtag gegen die Stimmen aller bürgerlichen Parteien ein Gesetz über die Pflichten der Beamten i n der Republik 2 8 , das sich deutlich an die Vorlage Kösters anlehnte. Danach waren die thüringischen Landesbeamten ausdrücklich verpflichtet, bei ihrer amtlichen Tätigkeit die republikanische Staatsform gegen Angriffe jeder A r t zu verteidigen. Außerdem wurde ihnen untersagt, 25

V o r allem Bayern, Hessen, Bremen, Lübeck u n d Preußen; vgl. Jasper 1963, S. 54. 26 Sachsen, Thüringen, A n h a l t , Braunschweig, Oldenburg u n d MecklenburgSchwerin; Jasper 1963, S. 54. 27 Vgl. R M d l Köster (SPD), R T 3./5. 4. 1922: Prot. S. 6816, 6893. — Wie w e i t sich selbst einzelne bürgerliche republikanische Politiker radikalisierten, w u r d e n auf dem Reichsparteitag des Zentrums i m Januar 1922 i n B e r l i n deutlich. Dort erklärte der Reichstagsabgeordnete Lauscher, angesichts der früheren H a l t u n g der monarchischen Regierungen, die keinen ausgesprochenen Republikaner als Beamten geduldet hätten, könne m a n es nunmehr auch einer republikanischen Regierung „nicht verdenken", daß sie keine grundsätzlichen Monarchisten als Beamte dulde. E r stieß m i t dieser Äußerung indessen i n der Partei auf heftige K r i t i k . Vgl. Staatsbürger und Beamte in der Monarchie und in der parlamentanschen Republik , HPB1.170 (1922), S. 236ff.; Schrörs, ebd., S. 355 ff. 28 Gesetz v o m 15. 2. 1922 (GS S. 36; abgedruckt i m Anhang unter Nr. 14); vgl. D G K 1922/1, S. 108. Seit der Landtagswahl v o m September 1921 hatten die bürgerlichen Parteien 36 Sitze u n d die Linksparteien 37 Sitze inné; U F V I I , S. 676.

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bei Ausübung ihrer Amtstätigkeit eine Mißachtung der republikanischen Staatsform und ihrer Träger — insbesondere des Reichspräsidenten, der Reichsregierung, des Reichstages sowie des Landtages und der Landesregierung — zu bekunden oder das A m t für Bestrebungen zur Änderung der republikanischen Staatsform zu mißbrauchen. Gegen ihre Pflichten verstießen sie ferner dann, wenn sie bei Ausübung der Amtstätigkeit auf die ihnen unterstellten oder zugewiesenen Personen i m Sinne antirepublikanischer Bestrebungen einwirkten. Schließlich war es ihnen auch verboten, Handlungen der genannten A r t bei unterstellten Beamten zu dulden. 4.24 Das Reichsgesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik

I m Reich wurden die Bemühungen u m eine gesetzliche Regelung der politischen Pflichten der Beamten erst nach der Ermordung Rathenaus am 24. Juni 1922 wieder aufgenommen. Noch Ende des gleichen Monats arbeitete das Reichsinnenministerium den Entwurf eines „Gesetzes über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik" aus, den die Reichsregierung Anfang J u l i i m Reichsrat einbrachte 29 . Diese Vorlage, die auf Drängen verschiedener Landesregierungen i n relativ engen Grenzen auch die Möglichkeiten für die einstweilige Versetzung von Beamten i n den Ruhestand erweiterte 30 , konnte in ihrem disziplinarrechtlichen Teil in wesentlichen Punkten auf den Vorentwurf vom Januar 1922 zurückgreifen, bezog sich nunmehr jedoch unmittelbar nur noch auf die Reichsbeamten. Sie sah wiederum eine Konkretisierung der disziplinarrechtlichen Generalklausel (§10 RBG) durch einzelne gesetzliche Tatbestände vor. Der Beamte sollte verpflichtet sein, in seiner amtlichen Tätigkeit für die verfassungsmäßige republikanische Staatsgewalt 3 1 einzutreten und alles zu unterlassen, was m i t seiner Stellung als Beamter der Republik nicht zu vereinbaren war. Insbesondere sollte es ihm untersagt sein, das A m t für Bestrebungen zur Änderung der verfassungsmäßigen republikanischen Staatsform zu mißbrauchen. Außerdem wurde ihm verboten, bei Ausübung seiner Amtstätigkeit oder unter Mißbrauch seiner amtlichen Stellung über die verfassungs29

A R K , Kab. W i r t h I / I I , Bd. 2, S. 904 f , 907, 923, 934 ff.; der E n t w u r f ist auch abgedruckt als RT-Drs. 1/4680. 30 Vgl. dazu Jasper 1963, S. 72 ff. 31 Die etwas schwerfällige Formulierung „verfassungsmäßige republikanische" Staatsgewalt ging auf die Behandlung des allgemeinen Republikschutzgesetzes i m Reichsrat zurück u n d sollte klarstellen, daß nicht etwa auch die Räterepublik geschützt werde. I m allgemeinen Republikschutzgesetz wurde diese Formulierung noch so w e i t relativiert, daß man schließlich von der „verfassungsmäßig festgestellten republikanischen Staatsform" sprach. Vgl. Jasper 1963, S. 701, 81 f.

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mäßige republikanische Staatsform oder über die verfassungsmäßigen Regierungen des Reichs oder eines Landes zur Bekundung der Mißachtung Äußerungen zu tun, die geeignet waren, sie i n der öffentlichen Meinung herabzusetzen. Weiterhin sollte es als Pflichtverletzung gelten, wenn er — wiederum bei Ausübung der Amtstätigkeit oder unter Mißbrauch seiner amtlichen Stellung — auf die ihm unterstellten Zöglinge oder Schüler i m Sinne mißachtender Herabsetzung der verfassungsmäßigen republikanischen Staatsform oder der verfassungsmäßigen Regierungen des Reichs oder eines Landes einwirkte. Vorgesetzte, die solche Handlungen duldeten, sollten ebenfalls hierfür disziplinarisch verantwortlich gemacht werden 3 2 . Darüber hinaus enthielt der Entwurf spezielle Bestimmungen für diejenigen Reichsbeamten, die i n besonderer Weise dienstlich m i t dem Schutz der Republik betraut waren. Von ihnen verlangte man, sich auch außerhalb des Amtes jeder aktiven Teilnahme an Bestrebungen zur Änderung der republikanischen Staatsform zu enthalten, selbst wenn sie sich i m Rahmen der Verfassung und der Gesetze hielten®3. Es war klar, daß dieser Entwurf bei denjenigen politischen Kräften, die von seinen Auswirkungen unmittelbar betroffen oder an einem wirksamen Schutz der Republik nicht interessiert waren, auf Ablehnung und Widerstand stoßen würde. I m Reichsrat opponierte daher vor allem Bayern gegen das Vorhaben. Seine Vertreter behaupteten, die vorgesehenen disziplinarrechtlichen Bestimmungen schränkten die verfassungsmäßigen Rechte der Beamten i n bisher nicht dagewesener Weise ein, seien verfassungswidrig und begünstigten die Gesinnungsschnüffelei; außerdem werde durch das Gesetz das Berufsbeamtentum politisiert und damit letztlich untergraben 34 . A u f der anderen Seite versuchten allerdings einige Länder auch, die Vorlage noch zu verschärfen. Ihre Anträge, den Geltungsbereich des Gesetzes unmittelbar auf die Landesbeamten auszudehnen, wurde jedoch abgelehnt 35 . Schließlich nahm der Reichsrat den Regierungsentwurf gegen die Stimmen Bayerns und mehrerer preußischer Provinzen unverändert an 36 . » Regierungsentwurf, A r t . I B § 1 0 a : RT-Drs. 1/4680. 33 Ebd., A r t . I B § 1 0 b . 34 Sitzung des Reichsrats v o m 6. 7. 1922: Niederschriften über die Vollsitzungen des Reichsrats, Jg. 1922, S. 688 f. — Vgl. auch die K r i t i k bei Holtz, D J Z 27 (1922), Sp. 472. 35 Anträge Sachsens, Thüringens u n d Hamburgs; vgl. Jasper 1963, S. 74. 36 Die A b s t i m m u n g ergab 49 Ja-, 16 Nein-Stimmen u n d 1 Enthaltung. F ü r die Vorlage stimmten: das PrStM, die Stadt Berlin, die Provinzen Westpreußen-Posen, Niederschlesien, Sachsen, Schleswig-Holstein u n d Hannover, alle Länder m i t Ausnahme Bayerns; dagegen stimmten: Bayern u n d die P r o v i n zen Ostpreußen, Brandenburg, Pommern, Westfalen, Rheinland u n d HessenNassau; die Provinz Oberschlesien enthielt sich der Stimme. Vgl. D G K 1922/ I I , S. 1.

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Auch i m Reichstag wurde das Gesetz vor allem von den Rechtsparteien heftig kritisiert 3 7 . Zwar erkannten auch sie das Recht der Repub l i k an, sich gegen gewaltsame Angriffe auf ihren Bestand, ihre Verfassung und ihre Organe wirksam zu schützen, doch erklärten sie immer wieder, das vorgelegte Gesetz gehe weit über das erforderliche Maß hinaus und greife i n unvertretbarer Weise i n die verfassungsmäßigen Rechte der monarchisch gesinnten Beamten ein. Gerade sie aber — so behauptete man — hätten durch ihr Verhalten seit 1918 bewiesen, daß sie die entscheidende Stütze der staatlichen Ordnung seien. Um die Autorität der Republik zu wahren, reichten die geltenden disziplinarrechtlichen Bestimmungen aus. Durch das neue Gesetz breche man nicht nur die Zusagen, die man den Beamten während der Novemberrevolution und i n der Weimarer Nationalversammlung gegeben habe, sondern verletze zugleich auch die freiheitlichen und demokratischen Grundsätze der Verfassung selbst. Der Entwurf schaffe für die Beamten ein Ausnahmegesetz — ja, wenn man es zusammen m i t dem allgemeinen Republikschutzgesetz sehe, sogar ein „doppeltes Ausnahmegesetz". Sein Ziel sei nicht der Schutz der Republik, sondern die vollständige politische Entrechtung der Beamten, ihre „Helotisierung" und „Eunuchisierung"; ein neuer „Byzantinismus" solle entstehen und das Denunziantentum begünstigt werden 88 . Gegenüber diesen polemischen Vorwürfen hielten die Vertreter der republikanischen Parteien daran fest, daß es sich bei den vorgeschlagenen Ergänzungen der disziplinarrechtlichen Bestimmungen nur um eine Konkretisierung des geltenden Rechts handele 39 . Dabei konnte man sich auf die eindeutigen Aussagen des Reichsdisziplinarhofs und des preußischen Oberverwaltungsgerichts stützen, die nur wenige Monate zuvor entschieden hatten, daß die Beamten auch unter der neuen Reichsverfassung die Grundrechte nur i m Rahmen ihrer besonderen beruflichen Pflichten ausüben dürften 4 0 . Zugleich wies man darauf hin, daß den Beamten in der Republik eine weitaus größere politische Freiheit zustehe, als sie i n der Monarchie jemals besessen hätten, und daß hieran auch der vorgelegte Entwurf nichts ändere. Es werde kein gesinnungsmäßiges Bekenntnis zur republikanischen Staatsform gefordert, sondern man wolle nur diejenigen Pflichten genau umschreiben, die die Beamten i m unabdingbaren Interesse der Allgemeinheit beachten müßten. 37 Erste Lesung, R T 10. 7. 1922: Deglerk (DNVP), Prot. S. 8403 ff.; zweite Lesung, R T 15. 7. 1922: Schulze (DNVP), Scholz (DVP), Deermann (BVP), Prot. S. 8581, 8589 ff., 8599 ff. 38 Deermann (BVP), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8600, 8602; vgl. R M d l Köster (SPD), Haas (DDP), ebd., S. 8593, 8598. 39 Vgl. hierzu Höfle (Z), R M d l Köster (SPD), L e v i (USPD), Haas (DDP), Steinkopf (SPD), Eichhorn (KPD), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8586 ff., 8591 ff., 8594 ff., 8596 ff., 8602 ff., 8606 ff. 40 Siehe oben Abschnitt 4.1.

5 Schmahl

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Aus rechtsstaatlichen Gründen sei es sogar zu begrüßen, wenn endlich die politischen Pflichten der Beamten durch klare gesetzliche Tatbestände festgelegt würden, da auf diese Weise der Mißbrauch des Disziplinarrechts gegenüber andersdenkenden Beamten unmöglich gemacht werde. I n dieser Diskussion waren damit die politischen Fronten i n eigenartiger Weise vertauscht. A u f der einen Seite machten sich die Rechtsparteien m i t starken Worten zum A n w a l t der politischen Freiheit der Beamten, obwohl ihre Vorgänger zur Zeit der Monarchie erheblich schwerere Eingriffe i n die Rechte der Beamten vorgenommen oder gebilligt hatten. A u f der anderen Seite betonten diejenigen Parteien, die vor 1918 die disziplinarrechtliche Praxis immer wieder heftig angegriffen hatten, wie dringend notwendig es nun sei, die Beamten an ihre besonderen politischen Pflichten zu erinnern. Allerdings waren hier — ebenso wie in der allgemeinen Diskussion u m den Republikschutz 41 — prinzipielle Meinungsunterschiede zwischen den verschiedenen republikanischen Parteien nicht zu übersehen. Die sozialistischen Parteien vertraten die Auffassung, das Gesetz müsse angesichts der konkreten historischen Situation ein Instrument sein, das die Republik vor denjenigen Gefahren schütze, die ihr aus dem übernommenen monarchischen Beamtenkörper drohten 42 . Demgegenüber sahen DDP und Zentrum die wesentliche Aufgabe der neuen Bestimmungen darin, allgemein und wertneutral die staatliche Autorität zu festigen 43 ; m i t diesem Argument versuchten sie daher auch ständig, die Rechtsparteien — denen solche Gedankengänge doch vertraut sein mußten — von der Notwendigkeit ihres Vorhabens zu überzeugen. Inzwischen hatten auch die zentralen Beamtenverbände i n Besprechungen m i t Vertretern des Reichsinnenministeriums und des Reichstags zu dem vorliegenden Entwurf Stellung genommen; ihre Erklärungen boten wichtige Anhaltspunkte für die vorherrschenden politischen Strömungen innerhalb der Beamtenschaft und für ihre Stellung zur Republik 4 4 . Der Deutsche Beamtenbund, die größte der Organisationen, hatte zunächst nach der Ermordung Rathenaus seine „tiefste Empörung über das erneute verabscheuungswürdige Verbrechen" zum Ausdruck gebracht und erklärt, er stehe fest hinter der Reichsregierung; man werde sie „ i n allen zum Schutze der Republik notwendigen Maßnahmen aufs entschlossenste und tatkräftigste unterstützen 45 ". Nach der Ver41

Vgl. hierzu Jasper 1963, S. 15 ff. L e v i (USPD), Steinkopf (SPD), Eichhorn (KPD), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8595 f., 8603 f., 8606 f. 43 Höfle (Z), Haas (DDP), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8586, 8597. 44 Vgl. zum folgenden auch Steinkopf (SPD, Berichterstatter des Rechtsausschusses), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8580. — Z u r Bedeutung der einzelnen Verbände vgl. die Ubersicht i n A n h a n g Nr. 21. 42

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öffentlichung des Regierungsentwurfs änderte sich allerdings diese Haltung. Obwohl der D B B weiterhin betonte, daß er „geschlossen hinter der Deutschen Reichsverfassung" stehe, lehnte er die Vorlage ab, da sie ein „reines Ausnahmegesetz" schaffe, dessen Ziele auch durch eine ausschließliche Anwendung der geltenden Beamtengesetze erreicht werden könnten. Eine solche Ausnahmegesetzgebung verwerfe man umso mehr, als die Neugestaltung des deutschen Beamtenrechts ohnehin nahe bevorstehe und es daher „unangebracht" sei, einen Teil des neuen Rechts schon vorher i n K r a f t zu setzen 46 . Neben den christlichen Beamtenverbänden, die das Vorhaben der Reichsregierung i n den wesentlichen Punkten gleichfalls ablehnten 47 , wandte sich vor allem auch der Reichsbund der höheren Beamten sehr scharf gegen das geplante Gesetz, da es nach seiner Auffassung einen tiefen Eingriff i n die verfassungsmäßig gewährleistete politische Gesinnungsfreiheit der Beamten und i n ihre wohlerworbenen Rechte darstellte 48 . Zwar erkannte man an, daß einzelne Bestimmungen — wie ζ. B. das Verbot, während des Dienstes die republikanische Staatsform herabzusetzen oder zu bekämpfen — „durchaus berechtigt" seien, doch wertete man den Entwurf insgesamt als vollständige politische Entrechtung der Beamten. Besonders heftig polemisierte man gegen die geplante Ausdehnung des Kreises der politischen Beamten — eine Maßnahme, die ja ausschließlich die höheren Beamten betraf — und bezeichnete sie als „tödlichen Schlag gegen das Berufsbeamtentum". Niemand bestreite dem Staat das Recht, sich gegen gewaltsamen Umsturz und verfassungswidrige Aktivitäten seiner Beamten zu schützen, doch dürfe nicht an den verfassungsmäßig verankerten Rechten der Beamtenschaft gerüttelt werden, wenn man nicht die Gefahr heraufbeschwören wolle, „auch noch einen der letzten Pfeiler unseres von innen und außen so schwer bedrohten Staatswesens zu untergraben". 45 Telegramm der DBB-Bundesleitung an R K W i r t h : B B Nr. 26 v o m 29. 6. 1922, S. 1; vgl. auch den L e i t a r t i k e l i n B B Nr. 27/28 v o m 13. 7. 1922, S. 1. 46 Der Deutsche Beamtenbund zu den Schutzgesetzen, B B Nr. 27/28 v o m 13. 7. 1922, S. 6. — Noch deutlicher w u r d e die Ablehnung des Gesetzes i n einigen nachgeordneten Verbänden des D B B formuliert. So nannte es ζ. B. der Bayerische Verkehrsbeamten verein „Beamtenmaulkorbgesetz", u n d der W ü r t tembergische Beamtenbund erklärte, die Ausführung dieses Gesetzes werde zu „Gesinnungsschnüffelei" u n d „Gesinnungslumperei" führen; vgl. A D B Z Nr. 9 v o m 7. 9. 1922, S. 70; Nr. 11 v o m 21. 9. 1922, S. 85. Allerdings wurde die H a l t u n g der DBB-Bundesleitung auch von einigen angeschlossenen Verbänden heftig kritisiert, u. a. v o m sächsischen Landesverband u n d von der Gewerkschaft deutscher Verwaltungsbeamter; vgl. A D B Z Nr. 4 v o m 5. 8. 1922, S. 32; Nr. 7/8 v o m 31. 8. 1922, S. 61, 63. 47 Vgl. Steinkopf (SPD), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8580. 48 Rathke, Z R H B 4 (1922), S. 84; vgl. Scholz, Z R H B 4 (1922), S. 98 f. (Scholz w a r DVP-Reichstagsabgeordneter u n d seit Januar 1922 Vorsitzender des R H B ) ; allgemein zum R H B vgl. Borghorst, I H G I I (1931), S. 1304; Fricke 1970, S. 493 ff. 5*

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A l l e i n der freigewerkschaftliche Allgemeine Deutsche Beamtenbund 49 unterstützte den Entwurf der Reichsregierung. Er hatte bereits Ende Juni 1922 erklärt, daß es dringend notwendig sei, nunmehr durch entschlossene und scharfe gesetzliche Maßnahmen die Verwaltung von dem Einfluß jener Beamten zu säubern, die „passiv oder a k t i v " der Republik Widerstand leisteten. Ebenso wie die republikanischen Parteien vertrat der A D B den Standpunkt, daß die geplanten Änderungen des Reichsbeamtengesetzes lediglich die geltenden Bestimmungen konkretisierten oder ergänzten, jedoch nicht i n die verfassungsmäßig geschützten Rechte der Beamten eingriffen 50 . Die Vorschläge der Reichsregierung zur Ergänzung des Disziplinarrechts gingen von dem Bestreben aus, die politische Freiheit der Beamten nur soweit einzuschränken, wie es durch die unmittelbaren Erfordernisse des Amtes geboten war. Besonders deutlich wurde dies i n jenen Bestimmungen, die für alle Reichsbeamten gelten sollten. Sie waren ausdrücklich allein auf solche Handlungen beschränkt, die bei Ausübung der amtlichen Tätigkeit oder unter Mißbrauch der amtlichen Stellung begangen wurden 5 1 . Der gleiche Gesichtspunkt galt jedoch ebenso auch für jene Vorschrift, die es bestimmten Beamten völlig untersagte, sich an Bestrebungen zur Änderung der republikanischen Staatsform zu beteiligen, selbst wenn sie sich i m Rahmen der Reichsverfassung und der Gesetze hielten 5 2 . Da es sich nämlich hierbei nur um solche Beamten handelte, die besonders m i t dem Schutz der Republik betraut waren, knüpften die vorgesehenen Einschränkungen auch hier an die unmittelbaren dienstlichen Pflichten an. Er erschien als selbstverständlich, daß ein Beamter, der von Amts wegen die Republik besonders zu schützen hatte, sie nach Dienstschluß nicht öffentlich bekämpfen durfte 5 3 .

49 Nachdem bereits i m März 1922 der Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund u n d der Allgemeine Freie Angestelltenbund eine Gewerkschaftliche Beamtenzentrale gebildet hatten, w a r am 18. 6. 1922 nach Abspaltung mehrerer DBB-Verbände der A D B als eigene freigewerkschaftliche Beamtenorganisation gegründet worden. Die Ursachen dieser E n t w i c k l u n g lagen u. a. i n der unklaren H a l t u n g des D B B zu den übrigen Arbeitnehmerorganisationen — insbesondere den Freien Gewerkschaften — u n d zum Streik der Eisenbahnbeamten v o m Februar 1922. Der A D B schloß i m März 1923 einen förmlichen Organisationsvertrag m i t dem A D G B u n d dem A f A - B u n d ab. Vgl. hierzu Falkenberg, B J B 9 (1922), S.47ff.; Winters, ebd., S. 303 ff.; A D B Z Nr. 1 v o m 15. 7. 1922, S. 2 ff.; B B Nr. 25 v o m 22. 6. 1922, S. 1; Nr. 26 v o m 29 6. 1922, S. 1; A D B Z Nr. 9 v o m 5. 4. 1923, S. 59; Falkenberg, I H G I (1931), S. 19 ff.; Winters 1931, S. 26 ff., 38 f ; Hoffmann 1973, S. 114 ff. A D B Z Nr. 1 v o m 15. 7. 1922, S. 6 f., 10 f. 51 Regierungsentwurf, A r t . I Β § 10 a : RT-Drs. 1/4680. 52 Ebd., § 10 b Abs. 2. 53 Vgl. Haas (DDP), R T 15. 7. 1922: Prot. S. 8598.

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Angriffspunkte bot diese Regelung allerdings insofern, als es den Beamten nach der herrschenden Auslegung des A r t . 130 Abs. 2 WRV nicht grundsätzlich verboten werden konnte, auf gesetzmäßigem Wege eine Verfassungsänderung — auch eine Änderung ihrer grundlegenden Bestimmungen — anzustreben. Hinzu kam, daß nach dem Regierungsentwurf die Reichsregierung ermächtigt werden sollte, selbständig durch Veröffentlichung i m Reichsanzeiger festzulegen, welche Beamten m i t dem Schutz der Republik „besonders betraut" waren und damit den erhöhten Pflichten unterlagen. Obwohl i n den Beratungen des Rechtsausschusses auch von Seiten der Regierungsparteien — SPD, DDP und Zentrum — Bedenken gegen diese Vorschrift geäußert w u r den, hob man sie zunächst nicht vollständig auf, sondern wählte lediglich eine andere Formulierung. Die genannten Beamten sollten nunmehr verpflichtet sein, „auch außerhalb ihrer amtlichen Tätigkeit A n griffe auf die verfassungsmäßige republikanische Staatsform zu unterlassen"; zugleich sollten die i n Frage kommenden Beamtenstellungen in einem Verzeichnis abschließend aufgeführt werden, das die Reichsregierung nur m i t Zustimmung eines Reichstagsausschusses ändern konnte 54 . Erst i m weiteren Verlauf der parlamentarischen Beratungen wurde die Bestimmung ganz gestrichen* 5. Während man so den Einwänden der Rechtsparteien entgegenkam, verschärfte man jedoch andererseits jene Bestimmungen, die für alle Beamten gelten sollten. I n Ubereinstimmung m i t den anerkannten Grundsätzen des Disziplinarrechts fügte der Reichstag i n die Vorlage eine Bestimmung ein, die den Beamten unabhängig von ihren unmittelbaren dienstlichen Aufgaben bestimmte Beschränkungen bei ihrer außeramtlichen Teilnahme am politischen Leben auferlegte. Danach galt es als Verletzung der Amtspflichten, wenn ein Beamter i n der Öffentlichkeit gehässig oder aufreizend Bestrebungen förderte, die auf die Wiederherstellung der Monarchie oder gegen den Bestand der Republik gerichtet waren; außerdem war es i h m verboten, diese Bestrebungen durch Verleumdung, Beschimpfung oder Verächtlichmachung der Republik oder von amtierenden Regierungsmitgliedern des Reichs oder eines Landes zu unterstützen 5®. Diese Bestimmung betraf damit allein die Form, nicht jedoch den Inhalt der politischen Tätigkeit der 64 Bericht des Rechtsausschusses, 14.7.1922, A r t . I Β § 10 b Abs. 2,3: RT-Drs. 1/4765. 55 A n t r a g SPD/DDP/Z/D V P : RT-Drs. 1/4843 Nr. 1; R T 18. 7. 1922: Prot. S. 8732. *· Bericht des Rechtsausschusses, 14. 7. 1922, A r t . I B §10 a Abs. 3: RT-Drs. 1/4765. Der hier außerdem noch vorgesehene Schutz früherer republikanischer Regierungsmitglieder w u r d e v o m Reichstag i n der zweiten Lesung entsprechend der Regelung i m allgemeinen Republikschutzgesetz aufgehoben; vgl. Anträge D N V P u n d Z : RT-Drs. 1/4789 Nr. 2 u n d 4793; R T 15. 7. 1922; Prot, S. 8611.

4. Die Entwicklung bis zum Sommer 1922

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Beamten. Auch jetzt war es ihnen nicht verboten, sich als Anhänger der Monarchie zu bekennen und öffentlich für ihre Ansichten zu werben; sie waren lediglich verpflichtet, hierbei eine angemessene und sachliche Form einzuhalten 57 . Nach erfolglosen Bemühungen der republikanischen Parteien, auch die DVP für die Annahme des Entwurfs zu gewinnen, wurde das Gesetz schließlich am 18. J u l i 1922 in namentlicher Abstimmung gegen die Stimmen der Rechtsparteien von den Abgeordneten des Zentrums, der DDP, der SPD, der USPD und der K P D beschlossen58. Hierbei wurden 278 Ja- und nur 135 Nein-Stimmen abgegeben. Die Vorlage erhielt damit eine Zweidrittelmehrheit, so daß zugleich auch die Voraussetzungen für ein verfassungsänderndes Gesetz gegeben waren. Daher erlangten auch jene Bestimmungen uneingeschränkt Gültigkeit, die möglicherweise von der Reichsverfassung abwichen, indem sie etwa in die wohlerworbenen Rechte der Beamten eingriffen 59 . 4.25 Die Gesetzgebung in den Ländern

I n Preußen hatte der Landtag bereits eine Woche zuvor m i t den Stimmen der USPD und der Regierungsparteien — also auch der DVP — eine Novellierung der Disziplinargesetze beschlossen, die ebenfalls die politische Rechtsstellung der Beamten näher konkretisierte. Danach verletzte ein Beamter nunmehr kraft ausdrücklicher gesetzlicher Bestimmung seine Amtspflichten, wenn er antirepublikanische Bestrebungen „ i m Amte, durch Mißbrauch seiner amtlichen Stellung oder gehässig oder aufreizend i n der Öffentlichkeit" förderte oder sie „durch Verleumdung, Beschimpfung oder Verächtlichmachung der Republik, des Reichspräsidenten oder von Mitgliedern der i m A m t befindlichen oder einer früheren republikanisch-parlamentarischen Regierung des Reiches oder eines Landes" unterstützte 60 . Kurz darauf änderten auch die meisten übrigen norddeutschen Länder — darunter Hamburg, Hessen, Thüringen, Mecklenburg-Schwerin und Sachsen — ihre Beamtengesetze und ergänzten sie durch Vor57

Vgl. auch Brecht I (1966), S. 394. R T 18. 7. 1922: Prot. S. 8737 ff. Das Gesetz wurde a m 21. 7. 1922 v e r k ü n det (RGBl. I S. 590); die Bestimmungen der §§10 a u n d 10 b R B G sind als A n h a n g Nr. 2 abgedruckt. 59 Vgl. ζ. B. Nicolai 1928, S. 57; Löwenstein 1931, S. 38 ff., 272; Anschütz 1933, S. 606 f., 401 f.; Röhlke 1933, S. 43. 60 § 1 Abs. 2 P r R i D G bzw. § 2 Abs. 2 P r B D G i n der Fassung der Gesetze v o m 31. 7. 1922 bzw. 4. 8. 1922: GS S. 207, 208 (Text siehe A n h a n g Nr. 1). Vgl. dazu die Entwürfe des Verfassungsausschusses, 4. 7. 1922: P r L T - D r s . 1/3234, 3235; erste Lesung, P r L T 6. 7. 1922: Prot. Sp. 11668 ff.; zweite Lesung, P r L T 7. 7. 1922: Prot. Sp. 11798 ff.; dritte Lesung, P r L T 11. 7. 1922: Prot. Sp. 11908 ff.; Zusammenstellung der Beschlüsse: P r L T - D r s . 1/3326, 3327, 3362, 3363. 58

4.2 Gesetzgebung zum Schutz der Republik

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Schriften, die den Beschlüssen des Reichstags entsprachen 61 . Die süddeutschen Länder erließen, wenn auch aus unterschiedlichen Motiven, keine neuen Gesetze62. Während dies i n Bayern sicherlich damit zusammenhing, daß die Staatsregierung und die hinter ihr stehenden Rechtsparteien grundsätzlich jede Maßnahme zum Schutz der Republik ablehnten 63 , dürfte die Haltung Badens und Württembergs — die beide i m Reichsrat der Regierungsvorlage zugestimmt hatten — entscheidend davon bestimmt worden sein, daß man es in diesen Ländern angesichts der relativ liberalen Tradition der Beamtenschaft nicht für notwendig hielt, ihre Pflichten gegenüber der Republik durch besondere Vorschriften nochmals klarzustellen 64 .

61 Hamburg: Gesetz v o m 2. 8. 1922 (GVB1. S. 347; vgl. Wulff I, 1928, S. 4231; D G K 1922/11, S. 55) u n d Gesetz v o m 8. 10. 1923 (GVB1. S. 1229; Wulff I , S. 381 f.). — Hessen: Gesetz v o m 11. 8. 1922 (RegBl. S. 305; vgl. Gmelin, JÖR 12 (1923/24), S. 120; Schaefer 1929, S. 19). — Thüringen: Gesetz v o m 14. 9. 1922 (GS S. 412); Staatsbeamtengesetz v o m 14. 3. 1923 (GS S. 129; vgl. Brill/Peipelmann 1923, S. 14 ff.; PotthoffISchindhelm 1923, S. 36 ff.). — Mecklenburg-Schwerin: Gesetz v o m 9. 12. 1922 (RegBl. S. 823; vgl. Wenzel 1923, S. 689 ff.). — Sachsen: Gesetz v o m 26. 7. 1923 (GBl. S. 244; vgl. Scheicher, JÖR 12 (1923/24), S. 7; Schulze!Roth 1925, S. 38 ff.). 62 Bayern: vgl. Ziegler I I (1927), S. 127. — Württemberg: vgl. Köstlin/ Schmid 1929, S. 66, 315. — Baden: vgl. Thoma, Badische Gesetze, 1926, S. 124 f. 63 Der bayerische Innenminister Schweyer (BVP) scheute sich daher z.B. nicht, das Verhalten des oberbayerischen Regierungspräsidenten v. K a h r , der Ende J u n i 1922 i n einer öffentlichen Rede die Hoffnung ausgesprochen hatte, den Kronprinzen Rupprecht „dereinst als K ö n i g begrüßen zu können", m i t dem ausdrücklichen Hinweis auf A r t . 130 Abs. 2 W R V zu rechtfertigen; vgl. E G K 1922, S. 85 sowie Vervier, A Ö R 45 (1924), S. 7 Fn. 5. — Z u r H a l t u n g B a y erns i m Zusammenhang m i t den Maßnahmen z u m Schutz der Republik vgl. allgemein Jasper 1963, S. 43 ff., 92 ff. " Vgl. z. B. Kehr 1929, S. 269; Eschenburg 1963, S. 15; Jasper 1963, S. 222,

5. Die allgemeinen Grundsätze über die politische Freiheit der Beamten in der weiteren Entwicklung Obwohl die gesetzgebenden Körperschaften m i t dem Erlaß der Gesetze über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik den Grundsatz anerkannt hatten, daß die politische Freiheit der Beamten auch außerhalb des Amtes durch die besonderen Verpflichtungen ihres Dienstverhältnisses eingeschränkt werde, blieb dieser Standpunkt weiterhin umstritten. Kritisch wurde vor allem bemerkt, daß die überlieferte und von der herrschenden Meinung für die Republik übernommene Ansicht vom Wesen des Beamtentums nicht m i t den Prinzipien eines demokratischen Staates vereinbar sei. Die ihr zugrundeliegende Vorstellung von staatlicher Autorität sei vielmehr Ausdruck eines obrigkeitsstaatlichen Denkens. Nach dem Zusammenbruch der Monarchie könne man das Beamtenverhältnis nicht mehr als besonderes öffentlichrechtliches Gewaltverhältnis ansehen, sondern müsse jeden Beamten als gleichberechtigten und mündigen Staatsbürger anerkennen. Hintergrund dieser Auffassung war die Erfahrung, daß Vorgesetzte noch immer vielfach versuchten, m i t disziplinarrechtlichen Mitteln unliebsame öffentliche K r i t i k ihrer Untergebenen zu unterdrücken oder i n ihr Privatleben einzugreifen 1 . Gegenüber diesen Bestrebungen wies man darauf hin, daß es zur Aufrechterhaltung der notwendigen dienstlichen Disziplin i n keiner Weise erforderlich sei, den Beamten bei der außeramtlichen Ausübung seiner Grundrechte größeren Einschränkungen zu unterwerfen als jeden anderen Staatsbürger 2 . Für den Bereich der freien Meinungsäußerung — das Kernstück jeder politischen Tätigkeit — wurde dies unmittelbar aus dem Wortlaut des Artikels 118 WRV selbst abgeleitet, der jedem Deutschen das Recht 1 Aßmann, A D B Z Nr. 2/3 v o m 29. 7. 1922, S. 17; Völter, A r b R 13 (1926), Sp. 470 f., 475 f.; vgl. auch Bendix 1922, S. 66 ff. 2 Vgl. ζ. B. K l e i n e Anfrage D D P : P r L T - D r s . 1/1373; A n t w o r t P r M f L D F , 10. 1. 1922: P r L T - D r s . 1/1844; P r O V G 7. 6. 1923: P r V B l . 45 (1923/24), S.32ff. (hierzu kritische A n m e r k u n g v o n Arndt, J W 1924, S. 341); A D B Z Nr. 76 v o m 4. 9. 1924, S. 647. — K l e i n e Anfrage D V P : P r L T - D r s . 1/7686 B ; A n w o r t P r M f L D F , 29. 4. 1924: P r L T - D r s . 1/7720 B ; B B Nr. 16 v o m 8. 4. 1924, S. 3; A D B Z Nr. 23 v o m 3. 5. 1924, S. 230; Nr. 30 v o m 20. 5. 1924, S. 287. — A D B Z Nr. 3 v o m 8. 1. 1925, S. 22. V g l auch die Zusammenstellung der Rechtsprechung bei Klüber, VerwArch. 31 (1925/26), S. 202 f£.

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garantierte, seine Meinung „innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze" frei zu äußern, und zusätzlich festlegte, daß i h n an diesem Recht kein Arbeits- oder Anstellungsverhältnis hindern dürfe. Wenn diese Bestimmung — so argumentierte man — einen Fortschritt gegenüber dem früher geltenden Rechtszustand darstellen solle, so könne sie nur bedeuten, daß alle besonderen Beschränkungen für Beamte aufgrund ihres Dienstverhältnisses beseitigt seien3. Obwohl diese Auslegung den ursprünglichen Vorstellungen der Weimarer Nationalversammlung entsprach, hielt die überwiegende Mehrheit in Rechtsprechung und Literatur am entgegengesetzten Standpunkt fest. Schon aus dem „Wesen" des öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses der Beamten und ihrer Stellung als „Diener der Gesamtheit" (Art. 130 Abs. 1 WRV) ergab sich für sie, daß die Beamten bei ihrer politischen Betätigung an besondere Pflichten gebunden waren 4 . Man räumte zwar ein, daß es dem Geist der demokratischen Verfassung allein entspreche, wenn diese Beschränkungen möglichst freiheitlich ausgelegt würden, doch mußte nach herrschender Auffassung die uneingeschränkte staatsbürgerliche Gleichstellung der Beamten zu untragbaren Konsequenzen führen. U m diese zu vermeiden, ging man zunächst sogar so weit, dem Begriff der „allgemeinen Gesetze" i n A r t . 118 Abs. 1 WRV überhaupt jede rechtliche Bedeutung abzusprechen, und erklärte, diese Formulierung solle lediglich den rechtsstaatlichen Grundsatz klarstellen, daß Eingriffe i n die Freiheitsrechte nur auf gesetzlicher Grundlage vorgenommen werden dürften 5 . Zwar setzte sich diese A u f fassung i m Ergebnis nicht durch, doch bestand auch weiterhin trotz aller Meinungsunterschiede u m die Interpretation des A r t . 118 Abs. 1 WRV nahezu vollständige Übereinstimmung darüber, daß jedenfalls die Disziplinargesetze als zulässige Schranken der Meinungsfreiheit und des Rechts auf politische Betätigung anzusehen seien. Vertrat man den Standpunkt, „allgemeine Gesetze" i m Sinne dieser Bestimmung seien solche Rechtsnormen, die die Freiheit der Meinungsäußerung nicht beschränkten, um den geistigen Inhalt der Äußerung zu unterdrücken, sondern um dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsguts zu dienen 6 , so war es 3

Vervier, A Ö R 45 (1924), S. 6, 16; Stock, D J Z 30 (1925), Sp. 1330; Völter, A r b R 13 (1926), Sp. 469 ff.; Hensel, A Ö R 52 (1927), S. 107; Henkel 1928, S. 16 ff.; Köttgen 1928, S. 108; vgl. auch Jellinek, Verwaltungsrecht, 1931, S. 370 ff. 4 Hatschek I (1923), S. 190 ff.; Brand 1926, S. 486; Giese 1926, S. 344; Wolfstieg, B J B 13 (1926), S.489; Bleyer, D J Z 35 (1930), Sp. 15; Eichler 1931, S.37ff.; Anschütz 1933, S. 603. « Kitzinger 1920, S. 203; Bredt 1924, S.269f.; Deutmann 1927, S. 92 ff.; Winzer 1926, S. 28; Kirchner 1933, S. 19; ebenso auch P r O V G 26. 9.1921: PrOVGE 77, S. 512 ff. 6 Häntzschel, A Ö R 49 (1926), S.233f.; Wolfstieg, B J B 13 (1926), S.488f.; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S.20, 28 ff.; Kley 1928, S. 10f.; Nicolai 1928, S. 19; Heinemann 1931, S. 24 f.; Odinius 1931, S. 20 f.; Schleweis 1929, S. 16.

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selbstverständlich, daß hierunter auch die Disziplinargesetze fielen. Sie verboten den Beamten ja nicht, irgendeine politische Überzeugung zu äußern, sondern machten es ihnen lediglich zur Pflicht, ihren unmittelbaren dienstlichen Aufgabenbereich auch außerhalb des Amtes nicht zu schädigen sowie allgemein i n ihrem Verhalten bestimmte Formen zu beachten. Doch auch wenn man der Ansicht folgte, „allgemein" seien alle Gesetze, die gegenüber A r t i k e l 118 WRV den Vorrang haben müßten, weil sie ein Gut schützten, das gesellschaftlich wichtiger sei als die Meinungsfreiheit, kam man zu dem Ergebnis, daß grundsätzlich eine Einschränkung dieser Freiheit aufgrund des Beamtenverhältnisses zulässig sei, soweit es „sinngemäß der Ausübung des Grundrechts vorgehen" müsse7. Auch die Diszplinargerichte hielten unverändert an ihrem bereits vor 1922 formulierten Standpunkt fest. Der Beamte mußte bei seiner politischen Tätigkeit neben den für alle geltenden Gesetzen auch die besonderen Pflichten beachten, die sich aus seinem Dienstverhältnis ergaben und die es i h m verboten, seine Rechte i m gleichen Umfang auszuüben wie jene Staatsbürger, die nicht unter dem Zwang der i m öffentlichen Interesse unerläßlichen Disziplin standen. Das A m t umfaßte die gesamte Persönlichkeit des Beamten. Er war daher niemals nur Privatmann und mußte sich auch bei der Ausübung seiner politischen Rechte diejenige Mäßigung und Zurückhaltung auferlegen, die durch seine Stellung als Diener der Gesamtheit und durch das Ansehen seines Amtes bedingt war. Jede Mißdeutung seiner Handlungen, jeder begründete Zweifel an der Zuverlässigkeit seiner Amtsführung mußte ausgeschlossen sein 8 . 7 Smend, W D S t R L 4 (1928), S.54; Eichler 1931, S.46f.; Rauter 1932, S. 20; ähnlich auch Hubrich 1920, S. 209; Hofacker 1926, S. 28. 8 Vgl. R D H 1. 7. 1924: R D H R I, S.208f.; R D H 24. 2. 1925: JR 1925, Beilage „Die Rechtsprechung", S.418 Nr. 600; P r O V G 7. 6. 1923: P r V B l . 45 (1923/24), S. 32 ff.; P r O V G 20. 5.1927: P r V B l . 49 (1927/28), S. 24; P r D H 6. 4.1925: P r D H R S. 22; P r D H 5. 12. 1927: P r D H R S. 49 ff.; P r S t M 24. 9. 1925: P r D H R S.27f.; GDS 20.6.1923: GDSE S. 102 ff.; GDS 26.10.1926: GDSE S. 169 ff.; B a d V G H 12. 10. 1925: Z B V 1926, S.40; B a d V G H 14. 5. 1928: J W 1929, S. 2398 f. Besondere Möglichkeiten zur politischen Disziplinierung der Beamten bot — obwohl dies offiziell nicht zugegeben w u r d e — der i n den Jahren 1923 bis 1926 durchgeführte Personalabbau. I m Oktober 1923 w a r die Reichsregierung durch ein verfassungsänderndes Gesetz ermächtigt worden, zur Ü b e r w i n d u n g der Wirtschaftskrise alle Maßnahmen zu treffen, die sie auf finanziellem, w i r t schafts- und sozialpolitischem Gebiet f ü r erforderlich hielt; dabei durfte sie auch von den Grundrechtsbestimmungen der Verfassung abweichen. Kurze Zeit darauf erließ sie eine Verordnung zur Herabminderung der Personalausgaben, die vorsah, daß Beamte — m i t Ausnahme der Richter — gegen ihren W i l l e n einstweilen i n den Ruhestand versetzt werden konnten, auch w e n n dies nach den allgemeinen Bestimmungen unzulässig w a r (VO v o m 27. 10. 1923: R G B l I S. 999). Ähnliche Vorschriften gaben auch die Länder heraus (vgl. preußische V O v o m 8. 2. 1924: GS S. 73; dazu Helfritz, JÖR 14 [1926], S. 248 ff.). Die daraufhin eingeleiteten Maßnahmen führten nicht n u r zu einer bis dahin

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Diese G r u n d s ä t z e g a l t e n f ü r d i e Reichsbeamten ebenso w i e f ü r d i e B e a m t e n d e r L ä n d e r 9 . L e d i g l i c h i n T h ü r i n g e n b e s t a n d zeitweise eine andere Regelung. H i e r l e h n t e es d e r L a n d t a g i m J a h r e 1923 a u s d r ü c k l i c h ab, i n das neue Staatsbeamtengesetz d i e a l l g e m e i n e Pflicht der B e a m t e n a u f z u n e h m e n , sich d u r c h i h r V e r h a l t e n i n n e r h a l b u n d a u ß e r h a l b des Dienstes der A c h t u n g w ü r d i g z u zeigen, die i h r B e r u f erfordere. N a c h A n s i c h t der M e h r h e i t s p a r t e i e n — S P D u n d K P D 1 0 — w a r e n B e griffe w i e „ A c h t u n g " u n d „ W ü r d i g k e i t " i n h a l t l i c h n u r d u r c h politische u n d ideologische W e r t u n g e n a u s z u f ü l l e n , d i e v o n e i n e m a u t o r i t ä r e n u n d ständischen D e n k e n ausgingen, d i e aber m i t d e m o k r a t i s c h e n Staatsv o r s t e l l u n g e n n i c h t v e r e i n b a r w a r e n . D e r B e a m t e sollte n i c h t m e h r u n m ü n d i g e r „ K u l i des Staates", s o n d e r n „ F u n k t i o n ä r d e r Gesellschaft" sein. E r h a t t e seine u n m i t t e l b a r e n d i e n s t l i c h e n A u f g a b e n z u e r f ü l l e n , a u ß e r h a l b des Dienstes aber n u r das zu v e r m e i d e n , w a s „ a u f g l a t t e n S t a a t s u m s t u r z e i n g e s t e l l t " w a r . N u r w e n n d u r c h das a u ß e r d i e n s t l i c h e V e r h a l t e n des B e a m t e n d i e u n m i t t e l b a r e n D i e n s t v e r p f l i c h t u n g e n v e r l e t z t oder b e e i n t r ä c h t i g t w u r d e n , sollte eine d i s z i p l i n a r i s c h e B e s t r a f u n g beispiellosen Gefährdung der sozialen Sicherheit der Beamten, sondern auch zu einer weitgehenden faktischen Einschränkung ihrer politischen Freiheit. Z w a r w a r i n den Bestimmungen ausdrücklich festgelegt, daß die A u s w a h l der betroffenen Beamten nicht durch ihre politische, konfessionelle oder gewerkschaftliche Betätigung oder die Zugehörigkeit zu einer politischen Partei beeinflußt werden dürfe, doch w a r es praktisch unmöglich, den politischen M i ß brauch dieser Verordnungen zu verhindern. Auch ein besonderes, für diese Fälle eingerichtetes Einspruchsverfahren konnte daran nichts ändern (vgl. RBesBl. 1924, S. 93, 159; 1925, S. 128). Bei den republikanischen Parteien u n d den Beamtenverbänden verstärkte sich schon bald der Eindruck, daß zahlreiche Vorgesetzte den Personalabbau nutzten, u m politisch unliebsame — u n d dies bedeutete zumeist: republikanisch eingestellte — Beamte aus ihren Stellungen zu entfernen. Die Rechtsparteien forderten sogar unumwunden, man müsse m i t dem Personalabbau auch politische Ziele verfolgen u n d zumindest alle jene Personen entlassen, die seit der Novemberrevolution i m Zuge der begonnenen Republikanisierung der Beamtenschaft ohne die laufbahnmäßigen Voraussetzungen i n ihre Ä m t e r gelangt seien (Deglerk fDNVPl, R T 10. 3. 1924: Prot. S. 12723; A D B Z Nr. 2 v o m 12. 1. 1924, S. 13). Unübersehbar w u r d e der politische Mißbrauch, als i n mehreren Städten führende Politiker der Linksparteien, die zugleich leitende Kommunalbeamte waren, v o n den Stadtverordneten der bürgerlichen Parteien aufgrund der Personalabbauverordnungen ihrer Ä m t e r enthoben wurden. Vgl. dazu: Händeler, A D B Z Nr. 82 v o m 18. 9. 1924, S. 691 f.; B B Nr. 59 v o m 12. 9. 1924, S. 3; Entscheidung des K G : A D B Z Nr. 122 v o m 20. 12. 1924, S. 1012 f.; außerdem A D B Z Nr. 4 v o m 26. 1. 1924, S.26; Nr. 69 v o m 19. 8. 1924, S. 589; B B Nr. 27 v o m 20. 5. 1924, S. 1 ; sowie das Gutachten eines Einspruchsausschusses, 3. 9.1924: DJZ 29 (1924), Sp. 878. 9 Vgl. Schulze/Roth 1925, S. 46 (Sachsen); Wulff I (1928), S. 421 ff. (Hamburg); Köstlin/ Schmid 1929, S. 390 (Württemberg); Schaefer 1929, S. 19 (Hessen); H / i m , Z B R 3 (1931), S. 147 (Baden). 10 Diese beiden Parteien besaßen seit der Landtagswahl v o m September 1921 eine Mehrheit von 37 Mandaten gegenüber 36 Mandaten der bürgerlichen Parteien. I m T h ü r S t M selbst waren die Kommunisten lediglich v o n Oktober bis November 1923 vertreten (vgl. U F V I I , S. 676, 690).

5. Die allgemeinen Grundsätze i n der weiteren E n t w i c k l u n g

möglich sein 11 . Allerdings waren sich gerade die Vertreter dieser A u f fassung sehr w o h l der Gefahren bewußt, die der Republik unter den gegebenen historischen Bedingungen aus einer uneingeschränkten politischen Gleichberechtigung der Beamten drohten. Auch sie erkannten daher an, daß die Beamten bei ihrer politischen Betätigung bestimmte besondere Pflichten beachten muß ten. I m Gegensatz zur herrschenden Meinung waren sie jedoch der Ansicht, daß solche Beschränkungen nicht durch die „kautschukartige" 1 2 disziplinarrechtliche Generalklausel, sondern allein durch einzelne fest umschriebene Tatbestände, wie ζ. B. durch das Gesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Repub l i k begründet werden könnten 13 . Auch das thüringische Staatsbeamtengesetz hielt daher an diesen Vorschriften fest. Nicht das angebliche Interesse einer abstrakten und beliebig interpretierbaren „Staatsautorität" sollte geschützt werden, sondern die Verfassung der Republik. Zugleich erkannte man, daß umfassende personalpolitische Maßnahmen zur Sicherung der Republik m i t den M i t t e l n des Disziplinarrechts nur schwer durchzuführen waren. Man forderte daher, größere Teile der höheren Bürokratie, deren politische und soziale Zusammensetzung noch immer sehr einseitig war 1 4 , zu politischen Beamten zu erklären. Diese Beamten sollten verpflichtet sein, ihr Verhalten auch außerhalb des Amtes — abgesehen von einer parlamentarischen Tätigkeit — so einzurichten, daß es m i t der für ihr A m t maßgebenden Polit i k der Regierung nicht i m Widerspruch stand 15 . Gegen Ende des Jahres 1926 wurde auch i n Thüringen — hier regierte inzwischen eine rechtsgerichtete Parlamentsmehrheit 16 — die Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten außerhalb des Dienstes wieder in das Beamtengesetz eingefügt. Der Beamte als Diener der Gesamtheit, so hieß es in der Begrün11 Neubauer (KPD), B r i l l (SPD): T h ü r L T - P r o t . , 2. Wahlperiode, S.4314, 4295, zitiert nach Winzer 1926, S. 34; thüringisches Staatsbeamtengesetz v o m 14. 3. 1923: GS S. 129; vgl. Brill/Peipelmann 1923, S. 15; Potthoff/Schindhelm 1923, S. 37; Winzer 1926, S.33f.; Schenke 1930, S. 13 f.; allgemein Rosenthal, JÖR 12 (1923/24), S. 88 f. 12 Steinkopf, Sozialdemokratie u n d Beamte, i n : Der Freie Beamte 1 (1920), Heft 4, zitiert nach Hoffmann 1973, S. 210. 18 Vgl. Forderungen des ADB zum Beamtenrecht, A D B Z Nr. 54 v o m 15. 7. 1924, S. 471; Entwurf eines Beamtengesetzes, hrsg. v o m A D B , 1926, S. 88 u n d §§23, 29; Stock, D J Z 30 (1925), Sp. 1330; Bechstein 1928, S. 25. 14 Vgl. hierzu Preuß 1925, S. 138 f.; Berger, A u V 2 (1928), S. 221 ff., 254 ff.; Nölting, D B 1 (1929), S.229ff.; v. d. Gablentz/Mennicke 1930, S. 426; Cohen, Justiz 7 (1931/32), S. 336 f.; Fenske 1972, S. 117 ff.; Morsey 1972, S. 113 ff. 15 Entwurf eines Beamtengesetzes, hrsgg. v o m A D B , 1926, § 33. 16 Nach dem Einmarsch der Reichswehr i m November 1923 w a r der t h ü r i n gische Landtag aufgelöst worden. Die Neuwahlen i m Februar 1924 ergaben eine Mehrheit der bürgerlichen Parteien von 42 Mandaten gegenüber 17 M a n daten der SPD u n d 13 der K P D . Das daraufhin gebildete Staatsministerium w u r d e parlamentarisch von D N V P , L a n d b u n d u n d D V P getragen u n d w a r außerdem auf die Unterstützung der Völkischen angewiesen; vgl. U F V I I , S. 676, 690.

5. Die allgemeinen Grundsätze i n der weiteren E n t w i c k l u n g

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dung, habe sich auch außerhalb des Amtes so zu verhalten, daß die A l l gemeinheit volles Vertrauen i n seine Persönlichkeit setzen könne. Die besonderen Pflichten zum Schutz der Republik wurden aus dem Gesetz gestrichen, da sie nach Ansicht der Landtagsmehrheit nunmehr überflüssig waren 1 7 . Zur gleichen Zeit wurde die grundsätzliche Frage der außerdienstlichen politischen Freiheit der Beamten i m Reich ebenfalls erneut aufgeworfen. I m August 1925 legte die Reichsregierung dem Parlament den Entwurf einer Reichsdienststrafordnung vor, der das prozessuale Recht des Disziplinarverfahrens entsprechend den Grundsätzen der Weimarer Reichsverfassung reformieren sollte 18 . Als i m Februar 1926 die parlamentarischen Beratungen des Entwurfs begannen, wiesen die Beamtenverbände jedoch darauf hin, daß es dringend notwendig sei, i n dem geplanten Gesetz auch bestimmte materiellrechtliche Fragen des Disziplinarwesens zu regeln. Vor allem müßten die Beamten vor w i l l kürlichen disziplinarischen Einschränkungen ihrer staatsbürgerlichen Rechte geschützt werden. Die Disziplinargewalt dürfe lediglich ein M i t tel sein, um die notwendige Dienstzucht innerhalb des Beamtenkörpers aufrechtzuerhalten. Darüber hinaus jedoch müßten die Beamten auch in ihrer beruflichen Stellung als vollberechtigte Staatsbürger und freie Menschen anerkannt werden. Insbesondere der Allgemeine Deutsche Beamtenbund forderte daher, i n die Vorlage die grundsätzliche Feststellung aufzunehmen, daß die Ausübung der allgemeinen staatsbürgerlichen Rechte kein Dienstvergehen begründen könne, sofern sie nicht gegen die Strafgesetze verstoße 19 . Demgegenüber hielt der Deutsche Beamtenbund an der herrschenden Auffassung zum Verhältnis von Grundrechten und besonderen Beamtenpflichten fest. Er verlangte aber, gesetzlich klarzustellen, daß kein Beamter allein wegen seiner politischen Gesinnung oder Überzeugung, wegen ihrer außeramtlichen Betätigung „als solcher" sowie wegen der Ausübung der Vereinigungsfreiheit oder anderer verfassungsmäßiger Rechte disziplinarisch bestraft werden dürfe 20 . 17 Gesetz zur Abänderung des Staatsbeamtengesetzes v o m 16. 12. 1926 (GS S. 437); vgl. Knauth, JÖR 16 (1928), S. 8 f. Begründung der Regierungsvorlage: T h ü r L T - D r s . III/404; Winzer 1926, S. 40; Schenke 1930, S. 13 ff. — Das Gesetz wurde m i t den Stimmen der Rechtsparteien gegen den Widerstand von DDP, SPD u n d K P D angenommen; der Vertreter des D B B , der der D D P - F r a k t i o n angehörte, enthielt sich der Stimme; vgl. Brill, A D B Z Nr. 8 v o m 20. 1. 1927, S. 61; Kühn, B B Nr. 7 v o m 25. 1. 1927, S. 3; D G K 1926/11, S. 211 f. 18 E n t w u r f einer Reichsdienststrafordnung, 7. 8. 1925: RT-Drs. III/1474; vgl. dazu die Übersichten bei Löning, PrVB1.47 (1925/26), S. 35 u n d Hoche, D J Z 30 (1925), Sp. 1457. Z u r Diskussion u m die RDStO insgesamt vgl. Hoffmann 1973, S. 210 ff. » A D B Z Nr. 30 v o m 13. 3. 1926, S.233f.; Nr. 33 v o m 20. 3. 1926, S. 261 ff.; ADB-Geschäftsbericht 1927, S. 13 f.

5. Die allgemeinen Grundsätze i n der weiteren E n t w i c k l u n g

Diese Vorschläge wurden i m Reichstag von einzelnen Fraktionen aufgegriffen. Dabei vertraten die sozialdemokratischen Abgeordneten die Auffassung des ADB, die DDP-Abgeordneten die Vorstellungen des Deutschen Beamtenbundes. I n den Verhandlungen des zuständigen Ausschusses für Beamtenangelegenheiten gelang es den Vertretern der Linksparteien zunächst, einen Zusatz i n den Regierungsentwurf einzufügen, der den Forderungen nach politischer Gleichberechtigung i n vollem Umfang entsprach. Er sah vor, daß die Vorschriften der Reichsdienststrafordnung nicht auf solche Handlungen oder Unterlassungen angewandt werden sollten, die „ i n Ausübung der allgemeinen staatsbürgerlichen Rechte" begangen seien 21 . I m weiteren Verlauf der Ausschußberatungen, die bis zum Juni 1927 dauerten, wurde dieser Zusatz allerdings wieder gestrichen. Zur Begründung verwies die Mehrheit der Abgeordneten darauf, daß es nicht sinnvoll sei, eine solche materiellrechtliche Frage i m Rahmen einer Verfahrensordnung zu regeln; sie gehöre vielmehr i n das allgemeine Beamtengesetz 22 . Zwar stimmte der Ausschuß gleichzeitig als Kompromiß einem Entschließungsantrag zu. in dem die Reichsregierung aufgefordert wurde, i n die Neuregelung des materiellen Beamtenrechts auch Vorschriften zum Schutz der allgemeinen staatsbürgerlichen Rechte der Beamten aufzunehmen 23 , doch wurde m i t dieser Entscheidung eine gesetzgeberische Lösung des Problems praktisch auf absehbare Zeit unmöglich gemacht, da die Ausarbeitung eines solchen Gesetzes über vorbereitende Entwürfe der Beamtenverbände und des Reichsinnenministeriums nicht hinausgekommen war 2 4 . Die Reichsdienststrafordnung selbst wurde infolge der vorzeitigen Auf20 Vgl. die §§ 44 Abs. 1 u n d 147 Abs. 2 des v o m D B B ausgearbeiteten u n d v o n der D D P am 5. 1. 1925 bzw. 14. 6. 1928 i m Reichstag eingebrachten E n t wurfs f ü r ein Allgemeines Deutsches Beamtengesetz: RT-Drs. III/86, IV/24; DBB-Geschäftsbericht 1926, S. 114, 116 f. 21 Bericht des 14. Ausschusses (Beamtenangelegenheiten) über den E n t w u r f einer RDStO, 6. 7. 1927: RT-Drs. III/3630, S. 2, 8, 12 ff. Abgelehnt w u r d e der ebenfalls auf Forderungen des A D B zurückgehende A n t r a g der SPD, weiterh i n festzulegen, daß die Disziplinarvorschriften auch auf das Privatleben der Beamten nicht anwendbar seien (ebd.). Vgl. auch A D B Z Nr. 46 v o m 24. 4. 1926, S. 373; Nr. 48 v o m 29. 4. 1926, S.394f.; B B Nr. 33 v o m 27. 4. 1926, S.4; Nr. 34 v o m 30. 4. 1926, S. 5. 22 Bericht des 14. Ausschusses: RT-Drs. III/3630, S. 137 ff., 149 f.; B B Nr. 5 v o m 18.1.1927, S. 5; Nr. 37 v o m 13. 5.1927, S. 5; A D B Z Nr. 55 v o m 12. 5.1927, S. 441; Nr. 56 v o m 14. 5. 1927, S. 453. 23 Bericht des 14. Ausschusses: RT-Drs. III/3630, S. 215. 24 Hoff mann 1973, S. 138 ff.; Brecht I (1966), S. 435 f.; Entwurf eines Beamtengesetzes, hrsgg. v o m A D B , 1926; Eckart 1922, S. 3 ff.; hierzu Richter 1924, passim. — Die Schaffung eines einheitlichen Beamtengesetzes w a r schon i n A r t . 128 Abs. 3 W R V angekündigt worden u n d gehörte zu den ständig wiederkehrenden Forderungen der Beamtenverbände; vgl. das D B B - P r o g r a m m von 1924, abgedruckt bei Winters 1931, S. 61; D B B - B T - P r o t . 4 (1924), S. 183; 5 (1926), S. 155; 6 (1928), S. 253; 7 (1930), S. 224; 8 (1932), S. 196f.; A D B - B K - P r o t . 1 (1925), S. 27 ff.; 2 (1927), S. 106 f.

5. Die allgemeinen Grundsätze i n der weiteren E n t w i c k l u n g

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lösung des Reichstags i m Frühjahr 1928 nicht mehr vom Plenum behandelt. Damit wurde auch ein vermittelnder Vorschlag der DDP gegenstandslos, der vorsah, die gestrichene Vorschrift wenigstens i n die Ubergangsbestimmungen der Reichsdienststrafordnung aufzunehmen 25 . Auch i n den folgenden Wahlperioden gelang es dem Reichstag nicht mehr, eine gesetzliche Regelung über die Teilnahme der Beamten an den politischen Rechten auszuarbeiten 26 . Die Grundsätze über die besonderen politischen Pflichten der Beamten hatten jedoch inzwischen so allgemein Anerkennung gefunden, daß an eine Änderung dieser Rechtsauffassung nur noch sehr schwer zu denken war. Daher hielten auch jene Länder, die ihrerseits neue Beamten- oder Disziplinargesetze erließen, unverändert an den hergebrachten Prinzipien fest 27 . Angesichts der zunehmenden Bedrohung der Republik durch den Nationalsozialismus und die „nationale Opposition" wurde die Forderung nach Beseitigung aller disziplinarrechtlichen Schranken für die politische Tätigkeit der Beamten schließlich auch von ihren entschiedensten Vertretern nicht mehr aufrechterhalten. Gerade sie verlangten nun, die Konsequenzen aus der so oft hervorgehobenen besonderen Stellung der Beamten zum Staat zu ziehen und alle rechtlichen Möglichkeiten auszuschöpfen, um die Feinde der Demokratie aus der Beamtenschaft zu entfernen; die politische Freiheit der Beamten — so schrieb ein Vorstandsmitglied des Allgemeinen Deutschen Beamtenbundes i m Jahre 1932 — müsse ihre natürliche Grenze dort finden, wo der gleiche Staat, der diese Freiheit gegeben habe, funktionsunfähig gemacht werden solle 28 .

25

Bericht des 14. Ausschusses: RT-Drs. III/3630, S. 150. A D B Z Nr. 12 v o m 29. 1. 1931, S. 1; Nr. 130 v o m 14. 11. 1931, S. 1. 27 Bremen: Gesetz betreffend die Rechtsverhältnisse der Beamten, i n der Fassung v o m 1. 9. 1926 (GBl. S.201; Möller 1927, S. 67 ff.). — Württemberg: Beamtengesetz v o m 21. 1. 1929, Vollzugsverordnung v o m 1. 5. 1929 (RegBl. S. 17, 141; Köstlini Schmid 1929, S. 66, 315). — Hessen: Gesetz, die Rechtsverhältnisse der Gemeindebeamten betreffend, v o m 22. 3. 1929 (Schaefer 1929, S. 18). — Baden: Beamtengesetz u n d Dienststrafordnung v o m 13. 2. 1931 (GVB1. S. 93; vgl. Flamm 1932, S. 13; Heim, Z B R 3 [193η, S. 147). — Preußen: Beamtendienststrafordnung u n d Dienststrafordnung f ü r die richterlichen Beamten v o m 27. 1. 1932 (GS S. 59, 79). 28 Kunze, A D B Z Nr. 23 v o m 25. 2. 1932, S. 4; vgl. SPD-Jahrbuch 1929, S, 159; A D B Z Nr. 24 v o m 26. 2. 1929, S.2; Nr. 25 v o m 28. 2. 1929, S, 1; Nr. 130 v o m 9. 11. 1929, S. 2; Nr. 99 v o m 2. 9. 1930, S. 2. 26

6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten 6.1 Der Umfang der politischen Pflichten im allgemeinen Während die Einschränkung der politischen Freiheit der Beamten durch ihre besonderen beruflichen Pflichten i m Grundsatz nahezu allgemein anerkannt war, lagen die rechtlichen Schwierigkeiten vor allem i n der Frage, welchen Inhalt diese Pflichten i m einzelnen hatten. Die Beamtengesetze selbst enthielten — abgesehen von den 1922 eingefügten Vorschriften über die Pflichten zum Schutz der Republik — keine Bestimmungen, die sich ausdrücklich auf die politische Tätigkeit der Beamten bezogen. Daher galten auch i n diesem Bereich die allgemeinen Regelungen des materiellen Disziplinarrechts, nach denen die Beamten neben der gewissenhaften Erfüllung ihrer unmittelbaren amtlichen Aufgaben zur Treue und zu einem achtungswürdigen Verhalten verpflichtet waren. Beide Pflichten ließen sich inhaltlich nur schwer näher bestimmen. Vor allem die rechtliche Tragweite der Treuepflicht blieb weitgehend offen, da man sich ganz überwiegend m i t der allgemeinen Formulierung von der „Hingabe der gesamten Persönlichkeit an den Staat" begnügte und i m übrigen darauf verwies, sie lasse sich nur i m Einzelfall konkretisieren. Nach herrschender Auffassung beruhten alle besonderen Obliegenheiten der Beamten letztlich auf der Treuepflicht; sie bildete daher auch die Rechtsgrundlage für solche Verpflichtungen, die i n den Disziplinargesetzen nicht ausdrücklich normiert waren 1 . A u f den Bereich der politischen Betätigung bezogen, sah man die Treuepflicht teilweise als bloße begriffliche Zusammenfassung aller Pflichten an, die aufgrund des Dienstverhältnisses die Ausübung der staatsbürgerlichen Rechte der Beamten einschränkten 2 . Daneben wurde jedoch auch die Auffassung vertreten, die Verpflichtung zur Treue stelle eine spezielle Obliegenheit dar, auf die man unmittelbar nur einen Teil der besonderen politischen Beschränkungen zurückführen könne, während die übrigen Pflichten — vor allem die Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten — ihre eigenständige Bedeutung behielten 8 . Die rechtlichen 1

Wolfstieg 1921, S.77; ders., B J B 13 (1926), S. 496; Klüber, VerwArch. 31 (1926), S. 176; ders., Z B R 2 (1929/30), S. 166; Kley 1928, S. 17 f.; Nicolai 1928, S. 34; Brand 1932, S. 111; Daniels, HDStR I I (1932), S. 41; Kirchner 1933, S. 11 ff. 2 Klüber, VerwArch. 31 (1926), S. 176; ders., Z B R 2 (1929/30), S. 167; Daniels, HDStR I I (1932), S. 42. 3 Lentze, Z R H B 4 (1922), S. 91; Wider 1923, S. 181; Heinemann 1931, S. 12 ff.; Eichler 1931, S. 18 ff.; Kirchner 1933, S. 16.

6.1 Politische Pflichten i m allgemeinen

81

Auswirkungen der Treuepflicht auf die politische Freiheit der Beamten wurden allerdings nur selten inhaltlich umfassend bestimmt. Zumeist wurden sie allgemein m i t der Verpflichtung des Beamten umschrieben, sich bei seiner politischen Tätigkeit diejenige Zurückhaltung aufzuerlegen, die seine amtliche Stellung i m Interesse des Dienstes und der von ihm vertretenen staatlichen Autorität erforderte 4 . Außerdem leitete man aus der Treuepflicht das Verbot ab, die „Grundlagen des Staates" zu bekämpfen und sich für eine gewaltsame Beseitigung oder Änderung der Verfassung einzusetzen 5 . Die sachliche Abgrenzung gegenüber der Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten war dabei zumeist fließend. Auch sie beruhte auf der Vorstellung, daß der Beamte die Autorität seines Amtes und des Staates nicht durch sein persönliches Verhalten gefährden dürfe. Er mußte sich i n der Öffentlichkeit seines Amtes w ü r d i g zeigen und sein Verhalten so einrichten, daß die Allgemeinheit volles Vertrauen i n seine Persönlichkeit setzen konnte. Verlor ein Beamter diese persönliche Achtung, so wurde auch das Vertrauen i n seine pflichtgemäße Amtsführung zerstört und damit das Ansehen des Staates beeinträchtigt®. Vielfach war nur schwer zu erkennen, welche der beiden Pflichten — die Verpflichtung zur Treue oder die Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten — jeweils i m einzelnen herangezogen wurde. Zwar versuchte man m i t unter, ihren materiellen Geltungsbereich dadurch zu trennen, daß man die Treuepflicht als Schranke für den Inhalt, die Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten dagegen als Schranke für die Form der politischen Betätigung bezeichnete7, doch konnte auch diese Unterscheidung nicht streng durchgehalten werden. Überwiegend ließ man daher diese Frage offen und stellte — ohne darzulegen, aus welcher allgemeinen Pflicht sie konkret hergeleitet wurden — bestimmte Grundsätze für das politische Verhalten der Beamten auf, die sich nach herrschender Ansicht aus der „Natur" ihres Dienstverhältnisses ergaben. Ob ein Beamter sich die i m Interesse der staatlichen Autorität erforderliche Zurückhaltung auferlegt hatte oder sein Verhalten der Würde seiner amtlichen Stellung angemessen war, mußte an den allgemeinen Auffassungen vom Wesen und von der Bedeutung des Beamtentums gemessen werden. Diese Rechtsanschauungen aber konnten auf politi4 Schulze/Roth 1925, S.38; Klüber, VerwArch. 31 (1926), S. 176; Wolfstieg, B J B 13 (1926), S.491; Nicolai 1928, S. 34. 5 Wolfstieg 1923, S. 177; Daniels, H D S t R I I (1932), S. 42; Rauter 1932, S. 29 f. β Winzer 1926, S. 39 f.; Deutmann 1927, S.20, 84; Kley 1928, S. 22 f.; Lymphius 1928, S. 380; Nicolai 1928, S.34; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S.30ff.; Schleweis 1929, S.lOff.; Heinemann 1931, S. 15 f.; Eichler 1931, S. 18, 41; Odinius 1931, S. 56 ff. 7 Wolfstieg 1923, S. 177; Kley 1928, S.22; Kirchner 1933, S. 28 f.; vgl. auch Piloty, A Ö R 33 (1915), S. 41.

6 Schmahl

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

schem Gebiet nur durch Geist und Wortlaut der Verfassung von Weimar geprägt sein. Es w a r daher anerkannt, daß die Interpretation der allgemeinen Beamtenpflichten ihrerseits entscheidend von den Grundrechtsbestimmungen — vor allem der ausdrücklichen Garantie des A r t . 130 Abs. 2 — beeinflußt sein mußte und die Grenzen der politischen Freiheit der Beamten i m demokratischen Staat weiter zu ziehen waren als i n der Monarchie 8 . Auch die Beamten durften an der geistigen politischen Auseinandersetzung ungehindert teilnehmen. Ihre freie politische Betätigung konnte lediglich insoweit eingeschränkt werden, als sie ihre politischen Ziele — über die bloße Äußerung ihrer Gesinnung hinaus — durch ungesetzliche Handlungen zu verwirklichen suchten. Unzulässig waren daher solche disziplinarrechtlichen Beschränkungen, die sich lediglich gegen die geistige Zielrichtung der von einem Beamten vertretenen Auffassungen wandten und der Abwehr einer bestimmten politischen Richtung dienten 9 . Der Beamte verletzte seine besonderen Pflichten nur dann, wenn seine politische Tätigkeit unmittelbar die durch die „ N a t u r " seines Dienstverhältnisses bedingten amtlichen Interessen gefährdete und materiell das von i h m versehene A m t schädigte 10 . Daher reichte es nicht aus, wenn die politische Auffassung des Beamten von seinem Vorgesetzten — also auch von der jeweiligen Regierung — oder von der Mehrheit seiner Berufskollegen inhaltlich mißbilligt wurde. Sie mußte vielmehr geeignet sein, sein eigenes A n sehen, das Ansehen der Behörde und die Autorität des Staates zu erschüttern 11 . Die Interessen des Amtes und das erforderliche Vertrauen der Bevölkerung konnten dabei nach herrschender Auffassung auch durch solche Handlungen schwer gefährdet werden, die zwar selbst nicht strafbar waren, die aber als Vorbereitung einer strafbaren Handlung oder allgemein als sittenwidrig zu werten waren". 6.2 Die politischen Pflichten innerhalb des Dienstes Die stärksten disziplinarischen Bindungen waren den Beamten naturgemäß innerhalb des unmittelbaren dienstlichen Bereichs auferlegt. 8 Lentze, Z R H B 4 (1922), S.92; Klüber, Z B R 2 (1929/30), S. 168; Sehleweis 1929, S. 10 f.; Heinemann 1931, S. 13, 16; Eichler 1931, S. 18, 41 f.; Odinius 1931, S. 57f.; Kirchner 1933, S. 13, 15 f. 9 Deutmann 1927, S. 84; Smend, W D S t R L 4 (1928), S, 55; Schleweis 1929, S. 11; Häntzschel, HDStR I I (1932), S.670f. 10 Drews , B J B 10 (1923), S. 87; Klüber, VerwArch. 31 (1926), S. 177 ff.; Winzer 1926, S. 40; Kley 1928, S. 22 f.; Rothenbücher, W D S t R L 4 (1928), S. 30; Smend, ebd., S. 55 f.; Heinemann 1931, S. 14; Odinius 1931, S. 39; Kirchner 1933, S. 28; vgl. auch Piloty, A Ö R 33 (1915), S. 19, 38. 11 Battenberg, W ü Z R V 21 (1928), S. 50 ff.; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S. 32; Häntzschel, HDStR I I (1932), S. 671. 12 Brand 1926, S.480f.; Häntzschel, H D S t R I I (1932), S. 671.

6.2 Politische Pflichten innerhalb des Dienstes

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Zwar konnten auch hier ihre politischen Freiheiten — ebenso wie ihre sonstigen Grundrechte — unter Hinweis auf den Zweck und die objektiven Interessen des Amtes nicht vollständig aufgehoben werden, doch waren sie tatsächlich auf ein M i n i m u m reduziert. Die Beamten hatten die Pflicht, die ihnen übertragenen Aufgaben der Verfassung und den Gesetzen entsprechend gewissenhaft wahrzunehmen, die rechtmäßigen dienstlichen Anordnungen der Vorgesetzten zu befolgen und alles zu unterlassen, was geeignet war, ihre Tätigkeit zu erschweren oder ihren Erfolg zu beeinträchtigen. Hieraus ergab sich, daß sie selbstverständlich auch dann den Anweisungen ihrer Vorgesetzten nachkommen müßten, wenn diese m i t ihren eigenen politischen Anschauungen nicht übereinstimmten. Außerdem waren sie an die allgemeinen Grundsätze der Regierungspolitik gebunden und durften ihr i m A m t nicht entgegenwirken; eine aktive Unterstützung dieser Politik konnte von ihnen allerdings nur dann verlangt werden, wenn sie ausdrücklich zu ihren unmittelbaren dienstlichen Aufgaben gehörte 13 . Gegenüber der Verfassung beschränkten sich die Obliegenheiten der Beamten nicht allein auf die gewissenhafte Beobachtung ihrer einzelnen Bestimmungen, sondern umfaßten auch die Pflicht, alles zu unterlassen, was ihren Grundsätzen widersprach und geeignet war, die durch sie geschützten staatlichen Interessen und Einrichtungen zu schädigen 14 . Aus diesem Grunde enthielten die 1922 erlassenen gesetzlichen Bestimmungen über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik zumindest insofern keine Verschärfung gegenüber der bisher geltenden Rechtslage, als sie den Beamten ausdrücklich verboten, ihr A m t oder ihre amtliche Stellung für antirepublikanische Bestrebungen zu mißbrauchen 15 . Die Beamten waren darüber hinaus verpflichtet, i n ihrer amtlichen Tätigkeit aktiv für die verfassungsmäßige republikanische Staatsgewalt einzutreten. Diese Forderung w a r zwar ebenfalls erst i m Zuge der Republikschutzgesetzgebung in die Beamtengesetze des Reiches und der meisten Länder aufgenommen worden, doch ergab auch sie sich nach überwiegender Auffassung als notwendige Konsequenz aus den allgemeinen disziplinarrechtlichen Grundsätzen 16 ; bereits i n der 13 Wolfstieg 1921, S. 77; Brill!Peipelmann 1923, S. 15 f.; Vervier, A Ö R 45 (1924), S. 2 ff.; Stock, D J Z 30 (1925), Sp. 1330; Winzer 1926, S. 32; Deutmann 1927, S. 23, 95; Kley 1928, S.23ff.; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S. 28; Schleweis 1929, S. 19 f.; Heinemann 1931, S. 25; Odinius 1931, S. 39; Brand 1932, S. 57; Rauter 1932, S. 22 ff.; Kirchner 1933, S. 25. 14 R D H 5. 12. 1921: R D H R I, S. 108 ff. 15 § 10 a Abs. 2 RBG, § 2 Abs. 2 P r B D G (Text siehe A n h a n g Nr. 1, 2); Lentze, Z R H B 4 (1922), S. 117 f.; Calvelli- Adorno 1925, S.33ff.; Winzer 1926, S.32; Rothenbücher, W D S t R L 4 (1928), S. 29; Odinius 1931, S. 69; Kirchner 1933, S. 26. 16 Scholz, Z R H B 4 (1922), S. 98 f.; Lentze, Z R H B 4 (1922), S. 117; Winzer 1926, S.32; Kley 1928, S. 28; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S. 29; Löwenstein 1931, S. 272; Odinius 1931, S, 69; Kirchner 1933, S. 25.

6·

84

6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

Monarchie hatte man es als selbstverständliche dienstliche Aufgabe eines jeden Beamten angesehen, für die Aufrechterhaltung der bestehenden Rechts- und Staatsordnung zu sorgen 17 . Nur eine Minderheit stellte sich auf einen abweichenden Standpunkt und erklärte, bis zum Jahre 1922 habè man von den Beamten lediglich verlangen können, daß sie sich bei einer etwa notwendig werdenden dienstlichen Entscheidung für oder gegen die verfassungsmäßige Staatsform „passiv" verhielten; die Pflicht, i m Dienst gegebenenfalls ihre antirepublikanische Gesinnung zurückzustellen und ihr damit „mehr oder weniger Gewalt anzut u n " i e , stelle demgegenüber einen erheblichen Eingriff i n die verfassungsmäßigen Rechte der Beamten dar und könne nur dann anerkannt werden, wenn sie — wie etwa i m Reich — auf einem verfassungsändernden Gesetz beruhe 19 . I n der Praxis setzte sich diese Ansicht nicht durch. Vor allem i n Preußen, in dessen Disziplinargesetzen eine entsprechende Vorschrift fehlte, ging man ohne rechtliche Bedenken davon aus, daß die Beamten verpflichtet seien, i m Dienst nicht nur jede Äußerung gegen die Grundlagen der Verfassung zu unterlassen, sondern aktiv die Staatsautorität — und dies bedeutete hier die Autorität der Republik — zu stützen und zu stärken 20 . Die Beamten hatten damit allgemein die Pflicht, sich m i t ihrer vollen Arbeitskraft „auf die Seite der Republik zu stellen" 2 1 und bei allen Amtshandlungen auf die Erhaltung und Förderung der verfassungsmäßigen Staatsform bedacht zu sein. Insbesondere durften sie selbst i n ihren dienstlichen Äußerungen nicht die Republik herabsetzen. Es wurde daher etwa als sehr schweres Dienstvergehen angesehen, wenn ein Richter i n der Urteilsbegründung den deutschen Parlamentarismus abfällig kritisierte, ihn lächerlich machte und die moralische Integrität der Abgeordneten i n Frage stellte 22 . Dienstliche Gebäude oder Wohnungen mußten selbstverständlich bei gegebenen Anlässen auf Anweisung der vorgesetzten Behörden m i t den verfassungsmäßigen Reichsfarben beflaggt werden, und Beamte, die dies ablehnten, verstießen ebenfalls i n grober Weise gegen die dienstliche Disziplin 2 8 . Das gleiche galt, wenn ein Beamter i n einem Bericht die Reichsfarben demonstrativ als „Schwarz-rot-gelb" bezeichnete 24 . Wie schwierig es war, der Republik 17

Vgl. z. B. P r O V G 11. 1. 1888: M B l i V S. 35. Calvelli-Adorno 1925, S. 22. 19 Lobe 1922, S. 81; Wolfstieg 1923, S. 181; Calvelli- Adorno 1925, S. 20ff.; Nicolai 1928, S. 57; Röhlke 1933, S. 43. 20 GDS 3. 3. 1926: GDSE S. 157; GDS 23. 2. 1927: GDSE S. 188; P r D H 3. 3. 1930: DJZ 35 (1930), Sp. 633; vgl. auch MPr. B r a u n (SPD), P r L T 10. 11. 1921: Prot. Sp. 4155. 21 Calvelli-Adorno 1925, S. 20. 22 GDS 23. 2. 1927: GDSE S. 187 f. 23 P r D H 3. 3. 1930: D J Z 35 (1930), Sp. 633. 24 P r O V G 24. 10. 1929: P r O V G E 85, S. 458 ff. 1β

6.

Politische Pflichten

erhalb des Dienstes

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selbst i m unmittelbaren Dienstbetrieb die erforderliche Achtung zu verschaffen, wurde symptomatisch deutlich an den wiederholten Versuchen, die Benutzung monarchischer Amtsbezeichnungen und Hoheitssymbole zu verhindern. Obwohl die Ministerien teilweise bereits 1919 entsprechende Erlasse herausgegeben hatten, wurden immer wieder Fälle bekannt, i n denen Beamte gegen diese Anordnungen verstießen. Man sah sich daher i n Preußen noch i m M a i 1927, mehr als 8 Jahre nach der Novemberrevolution, gezwungen, die Beamten daran zu erinnern, daß sie nicht mehr i n „königlichen" Diensten standen, sondern die Staatsgewalt der Republik vertraten 2 5 . Innerhalb ihrer amtlichen Zuständigkeit hatten die Beamten weiterhin darüber zu wachen, daß auch andere Personen, m i t denen sie durch ihren Dienst in Berührung kamen, dem republikanischen Staat die gebührende Achtung entgegenbrachten 26 . Aus diesem Grunde wurden sie zum Beispiel i n Preußen wiederholt angewiesen, als offizielle Vertreter einer Behörde allein an solchen öffentlichen Veranstaltungen und Tagungen teilzunehmen, bei denen gewährleistet war, daß sie nicht zu antirepublikanischen Demonstrationen wurden 2 7 . Später verschärfte man diese Regelung noch und ordnete an, daß die Beamten sich in amtlicher Eigenschaft nur dann an Veranstaltungen beteiligen dürften, wenn die Reichsfarben Schwarz-rot-gold an hervorragender Stelle gezeigt würden und man ihnen überhaupt einen angemessenen und w ü r digen Anteil am Flaggenschmuck einräume. Den gleichen Standpunkt nahm — zumindest i m Jahre 1929 — auch die Reichsregierung ein 28 . Da die politische Gesinnungsfreiheit der Beamten i m Grundsatz auch innerhalb des Dienstes anerkannt war, konnte von ihnen allerdings nicht verlangt werden, bei der Ausübung ihres Amtes ein persönliches, auf innerer Zustimmung beruhendes Bekenntnis zur republikanischen Verfassung abzugeben 29 . Behördenleiter mußten daher zwar auf Anordnung der vorgesetzten Dienststellen am Verfassungstag offizielle Feiern organisieren, doch waren die Beamten insgesamt nicht verpflichtet, sich 25

P r M d l , RdErl. 21. 6. 1919: M B l i V S.290; P r M d l , RdErl. 7. 4. 1922: M B l i V S. 407 f.; P r M d l / P r F M , RdErl. 21.7.1922; M B l i V S.724; P r M d l , RdErl. 21.10. 1922: M B l i V S. 1040; P r M d l / P r F M , RdErl. 14. 4. 1923: M B l i V S. 434; P r M d l , RdErl. 18. 8. 1923: M B l i V S. 875; P r M d l , RdErl. 6. 12. 1925: M B l i V S. 1267; P r M d l / P r F M , RdErl. 31. 12. 1925: M B l i V 1926 S. 3; P r M d l / P r F M , RdErl. 12. 5. 1927: M B l i V S.499. — Vgl. auch Anfrage SPD, 10. 9. 1921: RT-Drs. 1/2658; A n t w o r t RReg., 2. 3. 1922: RT-Drs. 1/3693; Rundschreiben des R M d l an die obersten Reichsbehörden, 21. 3. 1922: Poetzsch, JÖR 13 (1925), S.28. 26 Kley 1928, S. 28; Kirchner 1933, S. 25. 27 P r M d l , RdErl. 25. 10. 1924: M B l i V S. 1039; P r M d l , RdErl. 9. 9. 1925: M B l i V S. 952; P r M d l , RdErl. 9. 5. 1930: M B l i V S. 463. 28 PrStM, Beschl. 17. 10. 1927: M B l i V S. 1061 ff.; P r M d l / P r F M , RdErl. 28. 4. 1929: M B l i V S. 374; P r M d l , RdErl. 18. 7. 1929: M B l i V S. 609. — R K / R M d l , Erl. 20. 3. 1929: RMB1. S. 266. 29 Kley 1928, S. 26 ff.; Kirchner 1933, S. 25.

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

an diesen Veranstaltungen zu beteiligen. Auch die republikanischen Regierungen akzeptierten diese Rechtslage, indem sie — etwa i n Preußen — lediglich erklärten, es werde von den Beamten „erwartet", daß sie an den Festakten zum 11. August teilnähmen 3 0 . Erhöhte Pflichten gegenüber der Verfassung hatten innerhalb des Dienstes die Lehrer. Sie waren schon nach A r t i k e l 148 WRV verpflichtet, ihre Schüler zu „staatsbürgerlicher Gesinnung" zu erziehen, und mußten damit ihren Beruf i n besonderem Maße i m Geiste der neuen republikanischen Staatseinrichtungen ausüben. Es genügte nicht, wenn sie während ihrer amtlichen Tätigkeit jede Herabsetzung der geltenden Staatsform oder der verfassungsmäßigen Regierungen vermieden, sondern sie hatten — wie es i n einer Vereinbarung zwischen dem Reichsinnenminister und den Kultusministern der Länder vom J u l i 1922 hieß — die Aufgabe, „die Jugend für die Mitarbeit am Volksstaat heranzubilden, sie zur Mitverantwortung für das Wohl des Staates zu erziehen (sowie) Staatsgesinnung zu wecken und zu pflegen" 31 . Allerdings war den zuständigen Politikern sehr wohl bewußt, daß die Praxis angesichts der antirepublikanischen Einstellung zahlreicher Lehrer diesen Anforderungen i n vielen Fällen nicht entsprach 32 . Die Beamten waren weiterhin verpflichtet, ihr A m t unparteiisch auszuüben und sich von allen unsachlichen Erwägungen fernzuhalten; sie mußten — wie es A r t i k e l 130 Abs. 1 W R V ausdrückte — „Diener der 30 Vgl. die jährlichen Erlasse zur Feier des 11. August, ζ. B. P r M d l , RdErl. 1. 8. 1922: M B l i V S.771; PrStM, Beschl. 10. 7. 1923: M B l i V Sw 771; PrStM, Beschl. 29. 6. 1931: M B l i V S. 649. — Die H a l t u n g der republikanischen Parteien i n dieser Frage w a r nicht ganz eindeutig. So lehnte der preußische L a n d tag einerseits i m März 1926 einen D D P - A n t r a g ab, nach dem das P r S t M ersucht werden sollte, die Teilnahme an der Verfassungsfeier allen abkömmlichen Beamten als Dienstpflicht aufzuerlegen (PrLT-Drs. III/2860; Prot. Sp. 10134), v e r w a r f aber andererseits etwa i m Oktober 1930 Anträge der D N V P u n d der K P D , i n denen verlangt wurde, daß auf die Beamten kein Z w a n g zur Teilnahme an den Verfassungsfeiern ausgeübt werde (PrLT-Drs. III/2990, 2968, 5165; Prot. Sp. 15314). — Z u m I n h a l t dieser Feiern vgl. Hauschildt (SPD), P r L T 3. 10. 1924, Prot. Sp. 24001: „ W i r legen i h m " — dem Innenminister — „nahe, sein Augenmerk auch einmal dem Charakter dieser sogenannten offiziellen Verfassungsfeiern zuzuwenden u n d sich einmal die Reden anzusehen, die a m vergangenen 11. August v o n verschiedenen Landräten gehalten w o r den sind; er w i r d beim Studium dieser Reden sein blaues Wunder erleben u n d die Wahrnehmung machen, daß ein sehr erheblicher Prozentsatz dieser landrätlichen Verfassungsfestredner sich i n allen Sprachen der Welt über die Tatsache ausgeschwiegen hat, daß es die Verfassung der Republik ist, die a m 11. August gefeiert worden ist." 81 P r M f W K V , Richtlinien f ü r die M i t w i r k u n g der Schulen und Hochschulen beim Schutz der Republik, 4. 8. 1922: ZB1UV S. 363 f.; vgl. auch die Verordnung der sächsischen Landesregierung über die Schulerziehung der Jugend i m republikanischen Geiste v o m 17. 7. 1922: E G K 1922, S. 93; Verordnung über Maßnahmen zum Schutz der Republik i m Thüringer Schulwesen v o m 11. 8. 1922: Amtsblatt des Thüringischen Ministeriums für Volksbildung, S. 172 ff., auch abgedruckt bei Brill/Peipelmann 1923, S.17 ff. 32 P r M f W K V , RdErl. 11. 3.1929: ZB1UV S. 111.

6.

Politische Pflichten

erhalb des Dienstes

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Gesamtheit, nicht einer Partei" sein. Abgesehen von den ideologischen Ansatzpunkten, die diese Bestimmung bot, bedeutete dies rechtlich, daß die Beamten sich bei ihrer dienstlichen Tätigkeit nicht von sachfremden Interessen bestimmen lassen und die Bestrebungen einzelner politischer Parteien i n einer Weise fördern durften, die nicht durch die Zwecke des Amtes gerechtfertigt war 3 3 . Dies galt auch für solche Beamte, die ihr A m t einer Wahl und damit indirekt einer politischen Partei verdankten. Sie wurden nicht als Vertrauensleute ihrer Wähler angesehen, sondern unterlagen ebenfalls wie alle übrigen Beamten der Verpflichtung, allein für das Wohl der Allgemeinheit zu arbeiten. Wiederholt stellten vor allem die Gerichte ausdrücklich fest, daß eine Verantwortlichkeit von Beamten oder Behörden gegenüber Parteien dem deutschen Staatsrecht unbekannt sei. Nach ihrer Auffassung war sogar schon das bloße Gefühl, gegenüber Stellen außerhalb des Behördenaufbaus rechenschaftspflichtig zu sein, m i t den Grundsätzen einer geordneten Verwaltung unvereinbar und beeinträchtigte i n unzulässiger Weise die gebotene Unparteilichkeit der staatlichen Organe 84 . Man sah es daher zum Beispiel als Dienstvergehen an, wenn ein Beamter i n der Sitzung eines Verwaltungskollegiums erklärte, er sei nach seiner parteipolitischen und gewerkschaftlichen Einstellung nicht in der Lage, Arbeitslosen die Erwerbslosenunterstützung zu entziehen, w e i l sie die Arbeit verweigerten 35 . Mehrere Mitglieder eines Kreisausschusses wurden sogar m i t Amtsenthebung bestraft, als sie es ablehnten, an den Sitzungen dieses Gremiums teilzunehmen, solange ein sozialdemokratischer Landtagsabgeordneter, den sie politisch ablehnten, das A m t des Landrats kommissarisch verwaltete 3 6 . Selbstverständlich war es den Beamten auch verboten, ihre dienstlichen Befugnisse und die damit verbundene soziale Macht zur Einwirkung auf die Stimmabgabe bei Wahlen zu mißbrauchen oder hierdurch das Eintragungsverfahren bei Volksbegehren zu beeinflussen 37 . Ebenso pflichtwidrig handelten Beamte, die ihre amtliche Stellung dazu benutzten, außerhalb der disziplinarrechtlichen Möglichkeiten auf die politische Betätigung von Untergebenen einzuwirken 3 8 . Ganz besonders mußten die Lehrer jede m i t Möllers 1921, S. 45; Vervier, A Ö R 45 (1924), S.7; Calvelli- Adorno 1925, S. 10; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S. 28; Schleweis 1929, S.29; Eichler 1931, S. 39 f.; Odinius 1931, S. 39 f.; Rauter 1932, S.23f.; Anschütz 1933, S. 603; Kirchner 1933, S. 23 f. 34 P r O V G 24. 2. 1921: P r O V G E 76, S.473f.; P r O V G 16. 3. 1922: P r V B l . 43 (1921/22), S. 442 ff.; P r O V G 9. 1. 1925: P r O V G E 79, S. 436 ff.; P r O V G 30. 5. 1927: P r O V G E 82, S. 470 ff. 35 P r O V G 14. 1. 1927: Kley 1928, S. 26. 3« P r O V G 9. 1. 1925: P r O V G E 79, S. 436 ff.; vgl. hierzu Runge 1965, S. 95 f. 37 PrReg., Erl. 9. 1. 1919: RAnz. Nr. 8 v o m 10. 1. 1919, S.2; P r J M , A V 15. 1. 1919: JMB1. S. 18; P r M d l , RdErl. 20. 2. 1926: M B l i V S. 181; P r M d l , RdErl. 26. 2. 1926: M B l i V S. 183 (vgl. hierzu Crispien [SPD], R T 6. 3.1926: Prot. S. 6020); P r M d l , RdErl. 4. 3. 1931: M B l i V S. 189; P r M d l , RdErl. 4. 4. 1931: M B l i V S. 361,

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

telbare oder unmittelbare Beinflussung ihrer Schüler nach irgendeiner parteipolitischen Richtung h i n streng vermeiden. Damit war es ihnen zwar nicht verwehrt, wenn die Zwecke des Unterrichts es erforderten, m i t den Schülern auch politische Fragen zu besprechen, doch durften sie hierbei nicht nur ihre eigenen Wertungen vortragen, sondern hatten die verschiedenen Seiten des Problems unparteiisch vorzuführen und die Schüler m i t allen beachtlichen Antworten und Lösungen bekannt zu machen 39 . Die Beamten mußten darüber hinaus alles vermeiden, was schon das Vertrauen i n die Unparteilichkeit ihrer Amtsführung gefährden konnte. Insbesondere war es ihnen nicht gestattet, ihre Stellung als Organ des Staates m i t der eigenen politischen Tätigkeit zu vermischen und bei der Ausübung ihres Amtes private Auffassungen zu propagieren 40 . Aus diesem Grunde galt es allgemein als zulässig, den Beamten das Tragen politischer Abzeichen während des Dienstes zu verbieten 41 . Als Verletzung der Dienstpflichten wurde es auch angesehen, als i m Jahre 1926 ein Beamter i n einer amtlichen Bekanntmachung über das Volksbegehren zur Fürstenenteignung die Worte „Raub der Fürstenvermögen" verwendete und i n einem darunter angebrachten Aufruf erklärte: „ I n die Liste tragen sich nur die Wähler ein, die für restlose Beraubung der Fürstenhäuser sind. Jeder anständige Deutsche trägt sich nicht ein." I n gleicher Weise wertete man es als Disziplinarverstoß, wenn ein Richter i n der Begründung eines Urteils die angestrebte entschädigungslose Enteignung der ehemaligen deutschen Fürsten mehrmals als „Diebstahl" bezeichnete 42 . Die Richter hatten überhaupt in erhöhtem Maße die Pflicht, bei ihren amtlichen Äußerungen darauf zu achten, daß die Parteipolitik nicht in 38 Möllers 1921, S.45; Lentze, Z R H B 4 (1922), S. 93; Calvelli- Adorno 1925, S. 32 f.; Schleweis 1929, S. 20. 39 P r M f W K V , RdErl. 14. 11. 1919: ZB1UV S.668; ders., RdErl. 30. 12. 1921: ZB1UV 1922 S. 241; ders., RdErl. 3. 6. 1930: ZB1UV S. 189. 40 Calvelli-Adorno 1925, S. 10; Wolfstieg, B J B 13 (1926), S. 492; Kley 1928, S. 25 f.; Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S.28; Schleweis 1929, S. 20, 29; Odinius 1931, S. 40; Rauter 1932, S. 24 f.; Kirchner 1933, S. 23. 41 Vgl. T h ü r M f V , Bek. 29. 11. 1921: T h ü r A N B l . I S.478; Hamburger Senat, Beschl. 21. 7. 1922: Wulff I (1928), S.423 Fn. 1; T h ü r M f V , VO 11. 8. 1922: A B l . S. 174; Erlaß des Oberpräsidenten der Provinz Sachsen, 21. 8. 1922: A D B Z Nr. 11 v o m 21. 9. 1922, S. 86; Vfg. des RPM, Februar 1923: B B Nr. 7 v o m 15. 2. 1923, S. 2; R A M , Erl. 23. 3. 1923: D B A 3 (1922/23), S.344; Erl. des BayStMdF, August 1924: A D B Z Nr. 67 v o m 14. 8. 1924, S.577; Kleine Anfrage DNVP, 5.2. 1925: P r L T - D r s . 11/212 A ; A n t w o r t P r M d l , 7.5.1925: P r L T - D r s . Π/575 A ; P r F M , RdErl. 15. 7. 1925: M B l i V S. 857; PrJM, A V 23. 9. 1925: JMB1. S.385; P r M f W K V , RdErl. 15. 4. 1926: ZB1UV S. 180; R M d l v. Keudell (DNVP), R T 18. 3. 1927: Prot. S. 9676 f.; P r M d l , RdErl. 9. 7. 1928: M B l i V S.686; R F M , Erl. 16 3. 1929: B B Nr. 26 v o m 5. 4. 1929, S. 3. — Rothenbücher, V V D S t R L 4 (1928), S. 29; Odinius 1931, S. 41; Hermann 1932, S. 410; Rauter 1932, S. 24. 42 P r O V G 10. 6. 1927: Kley 1928, S.26, 31; GDS 31. 10. 1928: GDSE S. 208 ff.

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erhalb des Dienstes

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ihre Tätigkeit hineingezogen wurde und so Zweifel an ihrer Objektivität aufkommen konnten. Wer i n einem Urteil erklärte, bestimmte Mißstände auf dem Gebiet der Unterbringung von Obdachlosen seien „nur i m schwarz-roten Preußen möglich", verletzte daher ebenso seine Amtspflichten wie derjenige Richter, der eine Urteilsbegründung dazu benutzte, seine Abneigung gegen den Parlamentarismus auszudrücken 48 . Grob disziplinwidrig handelte auch ein Richter, der Aufwertungssachen bearbeitete, gleichzeitig aber i n dienstlichen Schreiben an antragstellende Gläubiger gegen das Aufwertungsgesetz agitierte und zum E i n t r i t t i n den Sparerbund aufforderte 44 . Zur pflichtgemäßen Ausübung des Dienstes gehörte weiterhin, daß die Beamten alles vermieden, was den geordneten Geschäftsgang und die kollegiale Zusammenarbeit innerhalb der Behörde stören konnte. Zwar war ihnen damit nicht jene politische Meinungsäußerung überhaupt verboten, doch galt es als unvereinbar m i t den Interessen des Dienstes, wenn zwischen Amtskollegen heftige politische Diskussionen stattfanden und Versuche unternommen wurden, unter den Angehörigen einer Behörde für bestimmte Anschauungen zu werben 45 . Spezielle Vorschriften galten schließlich für die uniformierten Polizeibeamten. Sie repräsentierten i n der Öffentlichkeit an exponierter Stelle die Staatsgewalt und mußten daher i n besonderer Weise darauf achten, daß ihr Verhalten nicht als unzulässige Vermischung von dienstlicher Autorität und außerdienstlicher politischer Tätigkeit mißverstanden werden konnte. Ihnen war es nicht nur verboten, sich i m Dienst oder i n den Unterkünften und Dienstgebäuden parteipolitisch zu betätigen, sondern sie durften vielfach nicht einmal außerhalb des Dienstes i n Uniform an parteipolitischen Veranstaltungen teilnehmen 46 . Gegen Ende der Republik wurden diese Bestimmungen — die teilweise i n Gesetzen, zumeist aber nur i n Ministerialerlassen niedergelegt waren — sogar auf andere uniformierte Beamtengruppen des Reiches und der Länder ausgedehnt 47 . 45

GDS 3. 3. 1926: GDSE S, 155 ff.; GDS 23. 2. 1927: GDSE S. 182 ff. GDS 6. 10. 1926: GDSE S. 168; vgl. auch GDS 23. 9. 1925: GDSE S. 133 ff. 45 R F M , Erl. 29.2.1924: A D B Z Nr. 24 v o m 6.5.1924, S.236; P r O V G 5.2. 1926: Kley 1928, S. 30 f.; Vervier, A Ö R 45 (1924), S. 10 f., 13; Nicolai 1928, S. 35; Kley 1928, S. 29 ff.; Schleweis 1929, S.20; Odinius 1931, S.40f.; Rauter 1932, S. 24. 46 P r M d l , RdErl. 10. 5. 1921: M B l i V S. 155ff.; P r M d l , RdErl. 18. 1. 1922: M B l i V S. 180 ff.; §18 des preußischen Schutzpolizeibeamtengesetzes v o m 16. 8. 1922 (GS S. 251); Ausführungsbestimmungen hierzu, 11. 4. 1924: M B l i V S. 651; P r M d l , RdErl. 18. 8.1927: M B l i V S. 848; Weiß 1928, S. 12 f. — A r t . 204 des B a y B G i n der Fassung des bayerischen Polizeibeamtengesetzes v o m 12. 4. 1928 (GVB1. S. 193). — A r t . 7 des württembergischen Schutzpolizeibeamtengesetzes v o m 21. 12. 1922 (RegBl. S. 542); A r t . 4 des württembergischen Polizeibeamtengesetzes v o m 29. 3. 1928 (RegBl. S. 15); vgl. Boorberg 1928, S. 18. — Hoffmann 1973, S. 267. 44

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

6.3 Die politischen Pflichten außerhalb des Dienstes 6.31 Die Pflichten gegenüber den verfassungsmäßigen Institutionen und Symbolen der Republik

6.311 Die anerkannten

Regelungen

Durch A r t i k e l 130 Absatz 2 WRV war allen Beamten die Freiheit ihrer politischen Gesinnung verfassungsmäßig garantiert. Sie hatten daher wie die übrigen Staatsbürger das Recht, sich zu jeder beliebigen politischen Richtung zu bekennen. Da es i n der Weimarer Republik keine verfassungswidrigen Ziele, sondern nur verfassungswidrige Methoden gab 48 , galt dies nach allgemein anerkannter Auffassung auch für solche Bestrebungen, die sich gegen die parlamentarisch-demokratische Verfassungsordnung richteten. Die Beamten durften für die Wiederherstellung der Monarchie oder die Einsetzung einer faschistischen D i k tatur ebenso eintreten wie für die Errichtung einer sozialistischen Räterepublik. Es war ihnen jedoch verboten, ihre politischen Ziele m i t ungesetzlichen M i t t e l n anzustreben. Hieraus folgt zunächst, daß es m i t den Pflichten eines Beamten unvereinbar war, wenn er sich aktiv an Unternehmen beteiligte, die auf den gewaltsamen Umsturz der bestehenden Staatsordnung gerichtet waren 4 9 . Außerdem aber hatte er die Pflicht, i n seinem gesamten Verhalten der Republik und ihren Institutionen die gebührende Achtung entgegenzubringen. Zwar war es ihm nicht verwehrt, grundlegende Prinzipien der verfassungsmäßigen Ordnung i n Frage zu stellen und sachlich zu kritisieren, doch durfte er ihr nicht „agitatorisch" entgegenwirken 5 0 . Die Gesetze über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik hatten diese Rechtslage grundsätzlich nicht geändert. Sie verlangten von den Beamten gerade nicht — wie etwa der USPD-Entwurf vom September 1921 —, sich jeder monarchistischen Betätigung zu enthalten, sondern untersagten ihnen lediglich, ihre Vorstellungen m i t bestimmten Methoden zu verbreiten. Die Beamten mußten selbstverständlich zunächst jene gesetzlichen Schranken beachten, die für alle Staatsbürger i n gleicher Weise galten; daher stellten Angriffe auf die Repu47 RReg., Beschl. 15.8.1932: RMB1. S. 501. — Reichskommissar i m P r M d l , RdErl. 17. 8.1932: M B l i V S. 833; ders., RdErl. 21. 9.1932: M B l i V S. 949; Reichskommissar i m P r J M , A V 15. 11. 1932: JMB1. S. 260. — BadStReg., Erl. 17. 9. 1932: B B Nr. 73 v o m 30. 9. 1932, S. 4; Berlowitz, D B 4 (1932), S. 236. — BayStReg., Bek. 28. 10. 1932: GVB1 S. 423; Emig, Z B R 5 (1933), S. 9 ff. 48 Vgl. dazu Jasper 1963, S. 10 ff. 49 P r O V G 17.10.1921: PrOVGE 77, S. 493 ff.; P r O V G 9. 3.1922: DStRZ 1922, S. 246; P r D H 15. 1. 1923: P r D H R S . 6 f . ; P r O V G 16. 6. 1923: PrOVGE 78, S. 445 ff.; P r O V G 17. 1. 1924: P r O V G E 78, S. 448 ff. 50 Wetzke, J W 1920, S.37; Kley 1928, S.45; Nicolai 1928, S. 36; Eichler 1931, S. 42; Brand 1932, S. 113; R D H 1. 7. 1924: R D H R I , S. 211 f.

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

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b l i k oder die Reichsfarben, sofern sie gegen das allgemeine Republikschutzgesetz verstießen, immer auch ein Dienstvergehen dar. Zusätzlich aber war es den Beamten verboten, antirepublikanische Bestrebungen in der Öffentlichkeit „gehässig oder aufreizend" zu fördern und sie dadurch zu unterstützen, daß man die Republik oder ihre führenden Repräsentanten verleumdete, beschimpfte oder verächtlich machte 51 . Dieser Tatbestand war ζ. B. dann erfüllt, wenn ein Beamter auf einer Versammlung die Republik als eine Staatsform bezeichnete, „die aufgebaut wurde auf dem Sandhaufen von Fahnenflucht und Hochverrat" 5 2 , oder wenn er i n einem Presseartikel die rechtliche Gültigkeit der republikanischen Verfassung verneinte, zum Kampf „für Kaiser und Reich" aufrief und gleichzeitig republikanischen Ministern vorwarf, ihr Bekenntnis zur Republik beruhe auf opportunistischer Anpassung 58 . Auch eine öffentliche Beleidigung des Rates der Volksbeauftragten als „Novembermischung von Hochverrat, Krippengier und Unfähigkeit" galt als Verstoß gegen diese Bestimmung, wenn die verfassungsmäßige republikanische Staatsform unmittelbar m i t dieser Formulierung in Zusammenhang gebracht wurde 5 4 . Die antirepublikanische Betätigung der Beamten wurde indessen nicht allein durch diese gesetzlichen Bestimmungen eingeschränkt. Vielmehr gingen die Disziplinargerichte unverändert von der anerkannten A u f fassung aus, daß man die Dienstvergehen nicht i n einzelnen besonderen Rechtsnormen erschöpfend aufzählen könne. Aus diesem Grunde waren sie nicht an die Tatbestandsmerkmale der Gesetze über die Pflichten zum Schutz der Republik gebunden, sondern konnten auch solche Handlungen oder Äußerungen disziplinarisch bestrafen, die nicht die Voraussetzungen dieser Bestimmungen erfüllten. Man griff hierbei unmittelbar auf jene Richtlinien zurück, die die Rechtsprechung bereits vor 1918 für das politische Verhalten der Beamten entwickelt hatte. Diese Grundsätze beruhten zwar i m wesentlichen auf der überlieferten obrigkeitsstaatlichen Vorstellung, daß es Aufgabe der Beamten sei, die Autorität des Staates und der Regierung zu wahren, doch w i r k t e sich dies, da dieser Staat nunmehr die Republik war, indirekt auch auf den Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung aus. Hinzu kam, daß die disziplinarrechtlichen Generalklauseln nahezu beliebig interpretierbar waren und ihre Auslegung nicht so sehr auf formaljuristischen Deduktionen als vielmehr auf politischen Wertungen beruhte. Damit hatten 51

§ 10 a Abs. 3 R B G (Text siehe A n h a n g Nr. 2); Brecht I (1966), S. 393 f. Kleine Anfrage SPD, 30.6.1925: P r L T - D r s . Π/822 A ; A n t w o r t P r J M / P r M f W K V , 19. 9. 1925: P r L T - D r s . II/1044 J, 1409 D. 53 P r O V G 16. 5. 1930: P r O V G E 86, S. 431 ff.; P r O V G 29. 1. 1932: RuPrVBl. 53 (1932), S. 652 f. 54 R D H 1. 7. 1924: R D H R I, S. 211 f.; vgl. zu diesem F a l l auch Hamburger (SPD), P r L T 23. 4. 1929: Prot. Sp. 6472. 52

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

die Disziplinargerichte — wenn sie wollten — die Möglichkeit, ihre Entscheidungen weitgehend den aktuellen Erfordernissen anzupassen. Besonders deutlich wurde dies an der Rechtsprechung über die Pflicht zur Achtung gegenüber der republikanischen Staatsform. Während die Gesetze über die Pflichten zum Schutz der Republik außerdienstlich nur öffentliche antirepublikanische Äußerungen erfaßten, war es nach A u f fassung der Disziplinargerichte grundsätzlich unerheblich, ob solche Kundgebungen i n der Öffentlichkeit oder i m privaten Bereich getan wurden. Auch war es nicht erforderlich, daß sie i n Form und Inhalt besonders verletzend oder roh wirkten. M i t der Zeit verschärfte die Rechtsprechung die Anforderungen so sehr, daß den Beamten schließlich — zumindest i n Preußen — jedes Verhalten verboten war, das sich demonstrativ gegen die Republik und ihre Institutionen richtete 55 . Daher verstieß es i n hohem Maße gegen die Dienstpflichten, wenn ein leitender Beamter zusammen m i t seinen Untergebenen bei einem geselligen Beisammensein das Ehrhardtlied sang und so einen Mann verherrlichte, der sich durch die Unterstützung des Kapp-Putsches an einem hochverräterischen Unternehmen gegen die Republik beteiligt hatte. I m Gegensatz zu manchen ordentlichen Gerichten 56 sahen die Disziplinargerichte vor allem auch den Kehrreim des Liedes — „ w i r wollen keine Judenrepublik" — als eindeutige Beschimpfung der verfassungsmäßigen Staatsform an; Beamte, die sich i n dieser Weise über die Republik äußerten, wurden i n Preußen aus dem Dienst entlassen 57 . Das preußische Ministerium des Innern wertete es sogar schon als Dienstvergehen, wenn ein leitender Beamter an einer deutschnationalen Veranstaltung teilnahm, die den Charakter einer „versteckten Geburtstagsfeier des letzten Königs" trug 5 8 . Die Pflicht zur Achtung vor den verfassungsmäßigen Institutionen verbot es den Beamten auch, die Reichsfarben herabzuwürdigen oder zu beschimpfen. Während aber die ordentlichen Gerichte die Bestimmungen über den Ehrenschutz der Republik und ihrer Symbole vielfach geradezu provozierend eng auslegten oder sehr milde bestraften 59 , 55 Vgl. z . B . P r O V G 2.7.1927: Kley 1928, S.45 Fn.34; P r O V G 29.1.1932: R u P r V B l . 53 (1932), S. 652; vgl. auch Riedel (DDP), P r L T 24. 3. 1927: Prot. Sp. 18445. » Vgl. Foerder, Justiz 1 (1925/26), S. 519 ff.; K u t t n e r (SPD), P r L T 5. 3. 1929: Prot. Sp. 4674; O L G Dresden 13. 7. 1927: J W 1928, S.829f.; R G 28. 11. 1927: L Z 1928, S. 345 f.; R G 6. 11. 1930: RGSt 65, S.4ff.; Cohn/Schäfer/Wichards 1930, S. 77; Jasper 1963, S. 204 f. 57 P r D H 6.1.1930 u n d P r S t M 15.7.1930: Justiz 6 (1930/31), S.380f.; vgl. dazu A D B Z Nr. 117 v o m 8. 10. 1927, S. 965, Nr. 35 v o m 25. 3. 1930, S. 4. 58 Kleine Anfrage SPD, 18. 2. 1925: P r L T - D r s . .11/243 A ; A n t w o r t P r M d l , 20. 3. 1925: P r L T - D r s . 11/439 B. 59 Vgl. Jasper 1963, S. 200 ff.; insbesondere auch R G 15. 1. 1929: J W 1929, S. 1148 ff.

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

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sahen die Disziplinargerichte i n entsprechenden Verstößen der Beamten zumeist schwere Dienstvergehen. So wurde ein Lehrer aus dem Dienst entlassen, der in einem Zeitungsartikel die Reichsfarben als Farben bezeichnet hatte, die „soviel Enttäuschung und Erbitterung i n sich bergen, an denen soviel Verrat, Nichtswürdigkeit und Heimtücke klebt" 6 0 . I n gleicher Weise wurde ein anderer Lehrer bestraft, w e i l er am Verfassungstag öffentlich zu einer Frau, die eine schwarz-rot-goldene Schleife trug, gesagt hatte: „Nehmen Sie die Mistfarben von der Bluse" 6 1 . Auch die Bezeichnungen „Schwarz-rot-gelb" — eine Formulierung, die selbst Reichspräsident Hindenburg gebrauchte 62 — und „Schwarz-rot-Mostrich" wurden von den Disziplinargerichten als Verstoß gegen die Pflichten der Beamten gewertet 63 . Das gleiche galt, wenn angeblich nicht die Reichsfarben, sondern die Farben des Reichsbanners Schwarzrot-gold getroffen werden sollten. Auch hier wichen die Disziplinargerichte von der Praxis mancher ordentlichen Gerichte ab und erklärten, eine Verhöhnung der Vereinsfahne des Reichsbanners stelle zugleich eine Beschimpfung der Reichsfarben dar; jedermann wisse, daß beides dieselben Farben seien und die Reichsbannerorganisation die verfassungsmäßigen Reichsfarben gerade deshalb als ihr Wahrzeichen gewählt habe, w e i l sie sich schützend vor sie stellen wolle 6 4 . Ebenso war es m i t den Pflichten zur Achtung gegenüber der republikanischen Staatsform unvereinbar, wenn ein Beamter am Verfassungstag auf einem Privatgrundstück demonstrativ eine Fahne i n den Farben schwarz-weiß-rot hißte, daneben eine Ehrenwache aufstellte und i n einer Ansprache an die Bevölkerung erklärte, der 11. August sei „kein Feiertag, sondern ein Tag der Trauer und Scham" 65 . Da Dienstvergehen nicht nur vorsätzlich, sondern auch grob fahrlässig begangen werden konnten, war es nicht erforderlich, daß der Beamte bei einer antirepublikanischen Äußerung das Bewußtsein und den Willen hatte, die verfassungsmäßige Staatsform oder ihre Symbole herabzuwürdigen. Auch wenn ein Beamter unwiderlegt behauptete, er habe die Republik nicht angreifen wollen, konnte er dennoch disziplinarisch bestraft werden, wenn sein Verhalten objektiv den Anschein P r D H , Dezember 1926: A D B Z Nr. 3 v o m 8. 1. 1927, S. 25; die T a t w a r von den ordentlichen Gerichten m i t einer Geldstrafe von 100 R M bestraft w o r den. 61 P r D H 12. 12. 1927: P r D H R S. 51 f.; i n diesem F a l l hatten die ordentlichen Gerichte den Angeklagten zu 200 R M Geldstrafe verurteilt. 62 Severing I I (1950), S. 91. P r O V G 24.10. 1929: P r O V G E 85, S. 458 ff.; K G 13. 7. 1928: Z B R 1 (1928/29), S. 156. 64 P r D H 22. 11. 1926: Justiz 6 (1930/31), S.376f.; GDS, A n f a n g 1927: A D B Z Nr. 29 v o m 10.3.1927, S. 229; Cohn/SchäferJWichards 1930, S. 87; Jasper 1963, S. 205. 65 P r O V G 29. 1. 1932: R u P r V B l . 53 (1932), S. 652.

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

einer Mißachtung erweckte und der Beamte dies hätte vermeiden können*®. Das gleiche galt für Äußerungen, die als öffentliche Beleidigung der republikanisch gesinnten Bevölkerungsteile mißverstanden werden konnten 67 . 6.312 Die Bestrebungen zur engeren Bindung der Beamten an die verfassungsmäßige Ordnung Angesichts der konkreten historischen Situation, in der sich die Repub l i k von Weimar aufgrund der Übernahme einer von obrigkeitsstaatlichen Traditionen geprägten Bürokratie befand, mußte selbstverständlich zumindest diese äußere Respektierung der neuen Staatsform durch die Beamten m i t allen rechtlich zulässigen Mitteln gesichert werden. Daher betonten denn auch vor allem die republikanischen Parteien immer wieder, wie notwendig es sei, die entsprechenden disziplinarrechtlichen Bestimmungen uneingeschränkt anzuwenden; man wolle zwar keine „Gesinnungsschnüffelei" betreiben und damit die Fehler der Monarchie wiederholen, doch müsse auch die Republik von allen Beamten die unbedingte Achtung ihrer Symbole und Institutionen verlangen 68 . M i t der Zeit zeigte sich allerdings, daß diese Grundsätze nicht ausreichten, u m der neuen staatsrechtlichen Ordnung die erforderliche Festigkeit zu verschaffen. Wenn sich auch die meisten Beamten i m Zeichen der relativen Stabilisierung der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse formal „auf den Boden der Verfassung" gestellt hatten, so hielten sie doch i m übrigen zum größten Teil an ihren überlieferten autoritären Ordnungs- und Wertvorstellungen fest und verblieben damit in einem inneren Gegensatz zur Republik, der sich auf die Dauer m i t den Interessen der Demokratie nicht vereinbaren ließ; ihr latenter Widerstand wurde nicht selten lediglich i n weniger greifbare Akte „bürokratischer Sabotage" 69 verlagert, konnte i m übrigen ββ GDS 16.6.1926: GDSE S. 158; P r O V G 15.6.1928: PrOVGE 83, S.438f.; GDS 3. 10. 1928: GDSE S.207f.; P r D H 2. 12. 1929: Justiz 6 (1930/31), S.379; P r O V G 10. 1. 1930: P r O V G E 85, S. 455; P r O V G 9. 5. 1930: P r O V G E 86, S. 461 f.; R D H 6. 10. 1930: R D H R I I , S. 127. w P r O V G 10. 1. 1930: P r O V G E 85, S. 455. 68 Vgl. etwa Sollmann (SPD), R T 14. 2. 1923: Prot. S.9699; ders., R T 12. 6. 1925: Prot. S. 2218 f. — Delius (DDP), R T 15. 2. 1923: Prot. S. 9717; R M d l Oeser (DDP), R T 16.2.1923: Prot. S. 9750 f.; Koch-Weser (DDP), RT 13.6. 1925: Prot. S. 2259 f. — Heß (Z), P r L T 6. 10. 1924: Prot. Sp. 24186 f.; Peucker (Z), P r L T 13. 10. 1925: Prot. Sp. 4263 f.; ders., P r L T 1. 3. 1926: Prot. Sp. 9219f. — Bernhard 1925, S. 7 ff. 69 Vgl. dazu Brecht 1937, p. 52 ff. — Julius Leber schrieb dazu am 14. 5. 1926 i m „Lübecker Volksboten" (vgl. 1952, S. 137): „ L o y a l gegen die Verfassung. Dieses W o r t ist i m Laufe der Jahre für viele Beamte eine Ausrede geworden. Sie t u n nichts, was i n der Verfassung irgendwie ausdrücklich verboten ist. I m übrigen aber sabotieren sie die Verfassung, w o sie können, machen monarchistische Propaganda, bekennen sich zu Schwarz-Weiß-Rot, schimpfen auf Demokratie u n d Parlament. Die meisten dieser Republikanischen' Beamten

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

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aber jederzeit i m Falle einer Krise wieder unverhüllt zum Durchbruch kommen. Diese Situation wurde auch von zahlreichen republikanischen Politikern klar erkannt. Sie appellierten daher wiederholt — und vielfach geradezu ungeduldig — an die Beamten, sich nicht mehr nur äußerlich auf den „Boden der Tatsachen" zu stellen, sondern auch ihre inneren Vorbehalte gegenüber der parlamentarischen Demokratie zu überwinden 70 . Die Stimmen wurden nach und nach so laut, daß i m März 1926 Reichsinnenminister Külz (DDP) den Zeitpunkt für gekommen hielt, sogar offiziell eine Wandlung der bisherigen Haltung einzuleiten. I n einer programmatischen Stellungnahme, die er vor dem Haushaltsausschuß des Reichstages abgab und i n ähnlicher Form i n der folgenden Zeit noch mehrmals öffentlich wiederholte 71 , ging auch er zwar von den anerkannten Prinzipien aus, nach denen es den Beamten verboten war, die Republik und ihre Symbole verächtlich zu machen, doch forderte er zugleich unmiß ver ständlich: „Der Beamte soll die republikanische Staatsform bejahen und sich dem Staate innerlich verbunden fühlen." Diese Auffassung wurde von den Sprechern der republikanischen Parteien uneingeschränkt unterstützt. Dabei erkannten auch sie durchaus an, daß es überzeugten Monarchisten schwerfallen müsse, ein „inneres Verhältnis" zum neuen Staat zu finden, und man m i t Recht — wie sich der sozialdemokratische Abgeordnete Sollmann ausdrückte — „ein Gefühl innerer Unsicherheit" gegenüber Beamten empfinde, die „innerhalb von 24 Stunden eine grundlegende Änderung ihrer Uberzeugung" vorgenommen hätten 7 2 . Andererseits aber wiesen sie darauf hin, daß es m i t dem Interesse der Republik unvereinbar sei, wenn große Teile der Beamtenschaft diesen Staat noch immer als eine „Episode" betrachteten und nicht bereit seien, sich innerlich m i t dem demokratischen Staatsgedanken zu versöhnen. „Ich kann" — so stellte ein DDP-Abgeordneter sind sich ihrer Heuchelei bewußt. Es gibt aber auch solche Herren darunter, die von i h r e m Herrgott so besonders begnadet sind, daß sie das nicht einmal wissen." 70 Vgl. etwa Broduuf (MdR, DDP), Vossische Zeitung v o m 27. 12. 1924, zitiert i n A D B Z Nr. 3 v o m 8. 1. 1925, S.21; Schreiber (MdR, Z), D B B - B T - P r o t . 4 (1924), S. 109; Preuß 1925, S.138f.; Grzimek (DDP), P r L T 13. 10. 1925: Prot. Sp. 4286; Heß (Z), P r L T 15. 10. 1925: Prot. Sp.4417; Heine, S M H 63 (1926), S. 610 ff.; A D B Z Nr. 33 v o m 26. 9. 1923, S. 197; Nr. 15 v o m 5. 4. 1924, S. 149; Nr. 93 v o m 14. 10. 1924, S. 782; außerdem Die Aufgaben des Beamtentums innerhalb der zukünftigen staatlichen Entwicklung, B B Nr. 91 v o m 2. 12. 1924, S.2 u n d Nr. 92 v o m 4. 12. 1924, S . 2 f . ; Kühn, B B Nr. 48 v o m 5. 8. 1924, S. 1; Voigt, B B Nr. 64 v o m 11. 6. 1925, S. 1. 71 RT-Haushaltsausschuß, 1. 3. 1926: A D B Z Nr. 25 v o m 2. 3. 1926, S. 193 f.; B B Nr. 19 v o m 5. 3. 1926, S. 1; R T 10. 3. 1926: Prot. S. 6125; Rede auf der T a gung des Sächsischen Gemeindebeamtenbundes i n Dresden, 19. 9. 1926: K ö l nische Zeitung Nr. 700 v o m 20. 9. 1926, S. 1. 72 Sollmann (SPD), R T 10. 3. 1926: Prot. S. 6130 f.; ders., R T 17. 3. 1927: Prot. S. 9623; Bubert (SPD), P r L T 23. 3. 1927: Prot. Sp. 18356.

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

unter Anspielung auf ein vielgebrauchtes Schlagwort der Rechtsparteien fest — „Gesinnungslumperei nur da erkennen, wo jemand i n einer hohen Staatsstelle i n der Republik bleibt und trotzdem seine monarchische Gesinnung zu betätigen strebt 7 3 ." Auch das Zentrum verlangte von den Beamten nunmehr ein offenes und rückhaltloses Bekenntnis zur Republik; es dürfe für sie nicht länger eine „Republik auf Abbau und Abbruch geben, keine Republik m i t dem Etatvermerk ,künftig wegfallend', sondern nur die Republik des deutschen Volkes als die heute notwendige Staatsform, u m unser Volk wieder i n die Höhe zu bringen" 7 4 . Von amtlicher Seite wurden die gleichen Forderungen noch wiederholt vorgetragen. A u f dem Bundestag des Deutschen Beamtenbundes erklärte Reichskanzler Marx (Z) i m Oktober 1926, der Streit um die Staatsform müsse zumindest i n der Beamtenschaft abgeschlossen werden. „Die Staatsform ist da, rechtlich, moralisch unangreifbar, und die Verfassung zu hegen, zu schützen, zu verteidigen, zu achten und zu ehren, das ist eine der Hauptpflichten des deutschen Beamtenstandes 75 ." I n Preußen ging das Staatsministerium i m J u l i 1926 sogar so weit, daß es anordnete, künftig die neueingestellten Beamten bei ihrer Vereidigung auf die Verfassung nicht mehr — wie dies seit 1919 üblich gewesen war — ausdrücklich auf die einschränkende Interpretation der Eidesformel hinzuweisen 76 . Auch Innenminister Grzesinski (SPD) stellte Ende 1929 auf einer Tagung des Allgemeinen Deutschen Beamtenbundes nochmals fest, die Republik müsse nunmehr von ihren Beamten erwarten, daß sie sich dem neuen Staat innerlich ebenso verbunden fühlten, wie dies i n der Monarchie der Fall gewesen sei. A n die Stelle der besonderen Bindung an den Fürsten und den von i h m repräsentierten Staat sei das Treueverhältnis zum gesamten Volk getreten. Der Beamte müsse in der Republik von dem Bewußtsein getragen sein, daß er den Interessen des Volkes diene, dessen Wille durch das gewählte Parlament und die Regierung ausgedrückt werde. Das Volk aber habe sich diesen Staat m i t seiner demokratischen Verfassung geschaffen und könne daher m i t noch größerer Berechtigung als der alte Obrigkeitsstaat von den Beamten verlangen, daß sie zum Staat stünden und sich 78 Goetz (DDP), R T 11. 3. 1926: Prot. S. 6171 f.; Barteid (DDP), P r L T 19. 3. 1926: Prot. Sp. 9775; Koch-Weser (DDP), R T 18. 3. 1927: Prot. S. 9663. 74 Schreiber (Z), R T 11. 3. 1926: Prot. S. 6168; ders., RT-Haushaltsausschuß, 3. 3. 1927: A D B Z Nr. 27 v o m 5. 3. 1927, S. 215; ders., R T 17. 3. 1927: Prot. S. 9634; Schmedding (Z), P r L T 23. 3. 1927: Prot. Sp. 18366. 75 D B B - B T - P r o t 5 (1926), S.79f.; vgl. auch M P r . Braun (SPD), ebd., S. 82 f. ve P r F M , RdErl. 26. 7. 1926: PrBesBl. S. 144. — I m Bereich der Unterrichtsv e r w a l t u n g wurde dieser Staatsministerialbeschluß erst durch Erlaß des P r M f W K V v o m 10. 5.1928 ( Z B I U V S. 190) veröffentlicht; die V e r m u t u n g liegt nahe, daß es sich bei dieser Verzögerung u m einen der A k t e „bürokratischer Sabotage" handelt.

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

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weder innerhalb noch außerhalb des Amtes gegen die Grundlagen der Republik betätigten. Man wolle nicht die politische Freiheit der Beamten beschneiden, sondern fordere nur, daß sie sich positiv zur republikanischen Staatsform einstellten und alles unterließen, was „gegen den Sinn und Geist des heutigen Staates verstoßen würde". Die Republik habe gegenüber jenen Teilen der Beamtenschaft, die ihr nicht sofort innerlich hätten zustimmen können, große Toleranz bewiesen und ihnen ausreichend Zeit gelassen, sich m i t der Staatsumwälzung abzufinden sowie sich auf die neuen Verhältnisse und Ideen umzustellen. Diese Ubergangszeit aber sei nun beendet, und die Republik müsse für die Zukunft von ihren Beamten erwarten, daß sie Republikaner seien 77 . Ähnliche Gedanken äußerten zur gleichen Zeit vereinzelt sogar hohe Ministerialbeamte. Der frühere Leiter der Verfassungsabteilung i m Reichsinnenministerium, Ministerialdirektor Brecht, der 1927 wegen seiner demokratischen Gesinnung durch den deutschnationalen Minister von Keudell einstweilen in den Ruhestand versetzt worden war, warnte i m A p r i l 1928 die Beamtenschaft nachdrücklich davor, die Geduld und Toleranz der Republik allzusehr zu mißbrauchen und forderte sie auf, „die wirkliche Republikanisierung ihrer Haltung aus sich selbst heraus i n die Hand" zu nehmen 78 . Es sei unverständlich — so erklärte 1929 auch Staatssekretär Zweigert vom Reichsinnenministerium 79 —, wenn man aus den Bestimmungen der Reichsverfassung herleiten wolle, „daß der Beamte zwar i m Dienst den neuen Staat vertreten, achten und beschützen müsse, ihn aber außerhalb des Dienstes untergraben, herabsetzen und bekämpfen dürfe". Der Beamte könne nicht „von acht bis vier Uhr amtseifriger Republikaner" sein und „die übrigen sechzehn Stunden Gegner der Republik m i t der Freiheit, sich als solcher zu betätigen, soweit es sich nicht gerade u m Hochverrat oder Verfehlungen gegen das Republikschutzgesetz handelt". Auch sei es in hohem Maße widerspruchsvoll, wenn ein Beamter sich innerlich nur dann für die Verfassung interessiere, „wenn es sich um die Frage handelt, ob seine wohlerworbenen Rechte gewahrt sind, ob er das Recht auf Einsicht i n die Personalakte hat, ob er sein Recht auf freie Meinungsäußerung dazu benutzen kann, diese Verfassung anzugreifen", i m übrigen aber die verfassungsmäßige Ordnung i n ihren Grundzügen innerlich ablehne. Das deutsche Beamtentum sei nun einmal seit langem wesentlich dadurch charakterisiert, daß seine Tätigkeit von einer Staatsgesinnung und einer ethischen Verbundenheit m i t dem Staat getragen werde. Auch die Republik könne i n dieser Beziehung nicht weniger verlangen 77

Grzesinski 1930, S. 5 ff. Brecht, Berliner Börsenzeitung Nr. 209 v o m 5. 5.1928, Beilage „Der Deutsche Beamte" Nr. 18, S. 8. 79 Zweigert 1929. S.473; vgl. auch Ahegg, PO 8 (1929), Sp.438. 7e

7 Schmahl

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

als die Monarchie, und die Ubergangszeit, die sie den alten Beamten gewährt habe, u m ihnen die innere Umstellung zu ermöglichen, müsse nunmehr beendet sein. Man dürfe sich nicht länger auf eine bloße „Loyalität" zurückziehen — „ich kann nicht sagen", so fügte Zweigert hinzu, „wie ich dieses von lauem Schleim triefende Wort hasse" —, sondern müsse sich nun endgültig von der demokratischen Staatsauffassung durchdringen lassen und eine positive Einstellung zur Republik gewinnen 80 . 6.313 Die Aufspaltung

der Treuepflicht

Alle diese Gedankengänge beruhten in ihrem K e r n auf durchaus überlieferten und anerkannten Grundsätzen des Beamtenrechts, die gerade von den Rechtsparteien und den konservativen Teilen der Wissenschaft m i t Nachdruck verteidigt wurden. Der Beamte stand zu seinem Dienstherrn i n einem besonderen öffentlichrechtlichen Treue- und Gewaltverhältnis, dessen Inhalt auch nach dem Zusammenbruch der Monarchie noch immer weitgehend von Vorstellungen des Lehnsrechts geprägt wurde. Der Beamte schuldete dem Staat nicht nur „diese oder jene isolierte Arbeitsleistung" 8 1 , sondern die Hingabe seiner gesamten Persönlichkeit. Er war verpflichtet, seine volle Arbeitskraft bereitzustellen, seinen Dienst „nicht nur m i t dem Verstände, sondern m i t dem Herzen" 8 2 zu erledigen und insgesamt auf das Wohl des Staates eingestellt zu sein 83 . Dies setzte unabdingbar voraus, daß er innerlich m i t der „Staatsidee" verbunden war und ein hieraus abgeleitetes, „für allgemein verbindlich erklärtes politisches Glaubensbekenntnis" anerkannte 8 4 . Zwar wurde auch i n der Republik der Rechtscharakter der Treuepflicht wiederholt bestritten 8 5 , doch hielt die herrschende Meinung unverändert an dem Standpunkt fest, daß diese Verpflichtung m i t dem historisch überkommenen Wesen des Beamtenverhältnisses untrennbar verbunden und daher trotz ihres „vorzugsweise ethischen Charakters" 86 80

Zweigert 1929, S. 472. Köttgen, Mitteilungen 16 (1928), S. 8. 82 Daniels, H D S t R I I (1932), S. 41. 83 Wolfstieg 1921, S.89; Brand 1926, S. 14 f.; Kaskel, B J B 13 (1926), S.426; Klüber, VerwArch. 31 (1926), S. 176; Deutmann 1927, S. 59 ff., 68; Winzer 1927, S. 10; Kley 1928, S. 18; Köttgen, Mitteilungen 16 (1928), S. 8; Nicolai 1928, S. 14; Eichler 1931, S. 40; Heinemann 1931, S. 9 ff.; Daniels, HDStR I I (1932), S.41; Jellinek, HDStR I I (1932), S. 20 ff.; Rauter 1932, S. 5 f. — Vgl. auch Delius 1922, S. 6; Flügel, D B B - B T - P r o t . 4 (1924), S. 13; Schreiber, ebd., S. 109; Scholz, Z R H B 6 (1924), S.28; R G 27. 5. 1919: RGZ 96, S. 87; R G 10. 7. 1931: RGZ 134, S. 14. 84 Köttgen 1928, S. 70 f.; ders., HDStR I I (1932), S. 6 ff. 85 Deutmann 1927, S. 14 f., 85; Lymphius 1928, S. 380; Schleweis 1929, S. 3 ff.; ebenso schon v. Seydel I I (1896), S. 221; Meyer IAnschütz I I (1917), S. 591 Fn. 1. 88 Laband I (1901), S. 430 f. 81

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

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auch rechtlich von erheblicher Bedeutung sei. Vor allem i n der Diskussion u m die Abgrenzung des Beamtenrechts vom allgemeinen Arbeitsrecht und — damit zusammenhängend — u m den Beamtenstreik wurde die besondere, wertmäßig akzentuierte Treuepflicht immer wieder herangezogen, um den fundamentalen rechtlichen Unterschied zwischen dem Dienstverhältnis der Beamten und dem „bloßen" Arbeitsverhältnis nachzuweisen 87 . A u f den Bereich der politischen Betätigung der Beamten und ihre Beziehung zur Verfassung angewandt, konnte dies i n der Tat nur bedeuten, daß die Beamten über die bloße formale Loyalität hinaus verstärkt an die Republik gebunden waren und die Pflicht hatten, sich m i t ihrer ganzen Persönlichkeit innerhalb und außerhalb des Dienstes für die Grundlagen der neuen verfassungsmäßigen Ordnung einzusetzen. Diese Konsequenz wurde indessen sowohl von den Rechtsparteien und den ihnen nahestehenden Organisationen als auch von der ganz überwiegenden Mehrheit der Wissenschaft übereinstimmend abgelehnt, da sie nach ihrer Auffassung verfassungsrechtlich unzulässig war. Den Beamten wurde nun einmal durch A r t . 130 Abs. 2 WRV die Freiheit der politischen Gesinnung ohne Einschränkung garantiert, und daher war jedes Verlangen nach einer inneren Bindung an eine bestimmte politische Richtung, selbst i n der prinzipiellen Frage der Staatsform, ausgeschlossen. Die Treue der Beamten gegenüber der Verfassung beschränkte sich auf jene „Bindung mehr äußerlicher A r t 8 8 " und umfaßte — darin stimmte die Literatur der Rechtsprechung der Disziplinargerichte uneingeschränkt zu — lediglich die Pflicht, ihre Bestimmungen gewissenhaft zu beobachten 89 . Es sei geradezu „lächerlich und kindisch", so erklärte der deutschnationale Abgeordnete von Dryander vor dem 87 Damme, Z B H B 2 (1920), S. 23 ff.; Lentze, Z R H B 4 (1922), S.91; Kaskel, B J B 13 (1926), S. 428; Klüber, VerwArch. 31 (1926), S. 176; Reiland, B B Nr. 59 v o m 30. 7. 1926, S. 2; Bovensiepen 1927, S. 222; Kley 1928, S. 17 f.; Köttgen, Mitteilungen 16 (1928), S.6ff.; Nicolai 1928, S. 34, 47; Klüber, Z B R 2 (1929/30), S. 166 f.; Eichler 1931, S. 18 ff.; Heinemann 1931, S. 12 ff., 52; Odinius 1931, S. 35; Daniels, HDStR I I (1932), S. 41 f.; Kirchner 1933, S. 11 ff., 16, Berndt (DNVP), Scholz (DVP), Höfle (Z), R T 10. 2. 1922: Prot. S. 5764, 5773, 5760; B l a n k (Z), P r L T 17. 2. 1922: Prot. Sp.7032; v. Eynern (DVP), P r L T 18. 2. 1922: Prot. Sp. 7079 f.; vgl. auch Flügel, D B B - B T - P r o t . 4 (1924), S. 11 u n d dazu Brill 1926, S. 17. — Z u r K r i t i k dieser Auffassung vgl. v o r allem Bendix 1922, passim; Potthoff 1923, passim; ders., B B Nr. 1 v o m 3. 1. 1925, S. 1 f.; ders., D B 1 (1929), S. 105 ff.; Richter 1924, passim; ders., A D B Z Nr. 19 v o m 19. 4. 1924, S. 195 ff. und Nr. 21 v o m 26. 4. 1924, S. 215 ff.; Völter, A D B - B K - P r o t . 1 (1925), S. 27 ff.; ders., D B 1 (1929), S. 110 ff.; ders., D B 2 (1930), S. 51 ff.; ders. 1930, S. 19 ff. 88 Vgl. R D H 5. 12. 1921: R D H R I, S. 107. 89 Lötz, DJZ 24 (1919), Sp. 1007; Wetzke, J W 1920, S.37; Friedmann, JW 1920, S. 280; Saenger 1920, S. 187 f.; Möllers 1921, S.82ff.; Wolfstieg 1921, S. 56 f.; Meissner 1923, S. 284; Stier-Somlo 1924, S. 613 f.; Anschütz, DJZ 30 (1925), Sp. 1608; Calvelli-Adorno 1925, S. 17 ff.; Brand 1926, S. 63; Winzer 1927, S. 36; Kley 1928, S. 20 ff.; Nicolai 1928, S.34; Odinius 1931, S. 35; Anschütz 1933, S. 761; Kirchner 1933, S. 14 f.; Röhlke 1933, S. 47 ff.

7·

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6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

preußischen Landtag, wenn man verlangen wollte, daß die Beamten „die Republik für eine für Deutschland und Preußen geeignetere Staatsform halten sollten als die Monarchie 90 ". Gleichzeitig wies man — vielfach fast hämisch — darauf hin, daß es auch faktisch unmöglich sei, von den Beamten eine innere Übereinstimmung m i t dem demokratischen Staatsgedanken zu fordern. „Es ist ja wohl verständlich", schrieb i m M a i 1926 die Zeitschrift des Reichsbundes der höheren Beamten 91 , „wenn überzeugte Republikaner der Republik i m Innern wünschen, ein einheitlich republikanisch eingestelltes Beamtentum zu haben. Aber ebenso selbstverständlich ist es, daß die Erfüllung dieses Wunsches eine Unmöglichkeit ist. W i r müssen uns eben m i t der Tatsache abfinden, daß unser Volk jetzt i n der Frage der Staatsform ebenso i n zwei große Lager gespalten ist, wie es das i n konfesioneller Beziehung seit langem schon war." Allerdings hatte sich inzwischen nicht nur bei der Deutschen Volkspartei — die seit ihrem E i n t r i t t i n das preußische Staatsministerium i m November 1921 unverändert die Auffassung vertrat, die Beamten hätten alles zu unterlassen, was die öffentliche Achtung vor der Verfassung untergraben oder schwächen könne 9 2 —, sondern zumindest zeitweise auch bei der D N V P die Erkenntnis durchgesetzt, daß den Beamten besondere Pflichten gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnung auferlegt seien. Zwar beschränkten sich die Deutschnationalen i m allgemeinen darauf, den angeblichen Terror der republikanischen Staatsgewalt gegenüber monarchistisch gesinnten Beamten anzuprangern und sich als entschiedene Verfechter der politischen Freiheit aufzuspielen 93 , doch rangen sie sich immerhin i n den Jahren 1925 bis 1928, i n denen sie i n der Reichsregierung vertreten waren oder sich darum bemühten, wieder als koalitionsfähig anerkannt zu werden, zu einigermaßen deutlichen Worten durch. Ihre Haltung i n dieser Frage war ein Spiegelbild ihrer allgemeinen Einstellung zur Republik. I m gleichen Maße, i n dem sie sich selbst vorübergehend m i t der Existenz der parlamentarischen Demokratie abfanden und sich an die neuen staatsrechtlichen Bedingungen anzupassen suchten, waren sie gezwungen, auch von den Beamten die Einhaltung ihrer politischen Pflichten zu verlangen. 90

P r L T 29. 11. 1921: Prot. Sp. 5090. Verständnis und Gerechtigkeit, Z R H B 8 (1926), S. 61; vgl. auch v. Eynern (DVP), P r L T 2. 3. 1926: Prot. Sp. 9273. 92 Vgl. L e i d i g (DVP), P r L T 11. 11. 1921: Prot. Sp. 4250; v. Eynern (DVP), P r L T 29. 11. 1921: Prot. Sp. 5072 f.; v. Richter (DVP), P r L T 23. 3. 1927: Prot. Sp. 18391 f.; v. Eynern (DVP), P r L T 7. 2. 1929: Prot. Sp. 3177. Maretzky (DVP), R T 15. 2. 1923: Prot. S. 9713; v. K a r d o r f f (DVP), R T 12. 6. 1925: Prot. S. 2239 f.; ders., R T 10. 3. 1926: Prot. S. 6143; ders., R T 7. 6. 1929: Prot. S. 2156 f. 93 B a r t h (DNVP), R T 15. 2. 1923: Prot. S. 97051; Berndt (DNVP), R T 22. 3. 1928: Prot. S. 13636 f.; ders., R T 7. 6. 1929: Prot. S.2173; Everling (DNVP), R T 4. 12. 1929: Prot. S. 3435; Spahn (DNVP), R T 16. 6. 1930: Prot. S. 5465; Everling (DNVP), R T 18. 6. 1930: Prot. S. 5561. 91

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

101

I m J u n i 1925 sprach der deutschnationale Reichsinnenminister Schiele zum ersten Mal von einer „Schutzpflicht" der Beamten gegenüber der Verfassung; er relativierte seine Aussage jedoch zugleich, indem er feststellte, diese Verpflichtung habe i n erster Linie den Sinn, „die verfassungsrechtliche Autorität des Staates überhaupt zu stützen" 94 . Wenige Monate später, als der erste Versuch einer deutschnationalen Regierungsbeteiligung gescheitert war, die Führung der D N V P aber dennoch wieder auf den Eintritt i n die Reichsregierung hinarbeitete, gingen die Sprecher der Partei sogar noch weiter und nahmen verbal den gleichen Standpunkt wie die DVP ein. Der deutschnationale Reichstagsabgeordnete Berndt erklärte i m März 1926 im Namen seiner Fraktion, man erkenne „vorbehaltlos" an, daß jeder Beamte den Symbolen der Republik „die schuldige Achtung erweisen" und „sich jeder Verächtlichmachung oder sonstigen Herabwürdigung dieser Symbole enthalten" müsse; dies sei „ganz selbstverständlich", w e i l er sich sonst „seiner Beamteneigenschaft unwert erweisen würde" 9 5 . Nachdem die DNVP Anfang 1927 erneut i n die Koalition i m Reich einbezogen worden war, fand diese A u f fassung schließlich auch i n der Regierungserklärung des neugebildeten Kabinetts ihren Niederschlag. Reichskanzler Marx hob darin ausdrücklich hervor, die Reichsregierung habe die Absicht, „für den Schutz, die Achtung und die Ehre unserer geltenden Verfassung i n ihrer Gesamtheit, ihrer Organe und ihrer Reichsfarben, wie sie i n A r t i k e l 3 der Reichsverfassung niedergelegt sind, m i t Tatkraft einzutreten", und wies darauf hin, daß man von den Beamten — „selbstverständlich unter Wahrung des verfassungsmäßig gewährleisteten Rechts auf freie Meinungsäußerung" — i n besonderer Weise Achtung vor der Reichsverfassung erwarte 96 . Auch der wiederum der D N V P angehörende Reichsinnenminister von Keudell bekräftigte i m März 1927 nochmals diesen Standpunkt 9 7 . w R M d l Schiele (DNVP), R T 13. 6. 1925: Prot. S.2267; vgl. auch Berndt (DNVP), R T 12. 6. 1925: Prot. S. 2228. — Wie fragwürdig die Verfassungstreue der deutschnationalen Regierungsmitglieder w a r , w u r d e bereits bei der V o r stellung des Kabinetts L u t h e r I i m Reichstag deutlich. Reichswirtschaftsminister Neuhaus, ein der D N V P angehörender „Fachminister", hatte i m Jahre 1919 als Ministerialdirektor i m preußischen Handelsministerium den Abschied genommen, w e i l er aufgrund seiner monarchistischen Gesinnung nicht den E i d auf die Verfassimg leisten wollte. Vgl. dazu Breitscheid (SPD), R T 20. 1. 1925: Prot. S. 107; R K Luther, R T 21. 1. 1925: Prot. S. 169; Haas (DDP), Fischbeck (DDP), R T 22. 1. 1925: Prot. S. 206, 221 f. M Berndt (DNVP), R T 10. 3. 1926: Prot. S. 6142. " R K M a r x (Z), R T 3. 2. 1927: Prot. S.8791; v. Westarp (DNVP), ebd., S, 8807; vgl. auch Scholz (DVP), ebd., S. 8814. R M d l v. Keudell (DNVP), RT-Haushaltsausschuß, 3. 3. 1927: A D B Z Nr. 27 v o m 5. 3. 1927, S.215; ders., R T 17. 3. 1927: Prot. S.9621; vgl. auch Sollmann (SPD), ebd., S.9623; außerdem Baecker (DNVP), P r L T 23. 3. 1927: Prot. Sp. 18383. — Auch v. Keudell empfahl sich durch seine H a l t u n g als L a n d rat während des Kapp-Lüttwitz-Putsches nicht unbedingt als Minister der Republik; vgl. oben Abschnitt 3.2, Fußnote 28.

102

6. Die politische Meinungsfreiheit der Beamten

Es war bezeichnend für den weitgehend ideologischen Charakter der beamtenrechtlichen Grundsatzdiskussion, daß die herrschende Meinung einerseits hartnäckig an dem traditionellen Treuebegriff festhielt, andererseits aber die wichtigste rechtliche Folgerung, die sich hieraus für das politische Verhalten der Beamten ergab, unter Hinweis auf das positive Recht ablehnte. Dieser paradox erscheinenden Haltung lag die Vorstellung zugrunde, daß man streng zwischen dem umfassenden Treueverhältnis zum Staat und der eingeschränkten Treuepflicht gegenüber der Verfassung unterscheiden müsse. Man verlangte zwar von den Beamten eine „innere Verbundenheit m i t dem Staat" und eine „staatsbejahende Gesinnung" 98 , doch ging man dabei davon aus, daß Staat und Staatsform voneinander unabhängig seien und rechtlich getrennt behandelt werden müßten. Aus dieser Sicht war ein Bekenntnis zum Staat keineswegs gleichbedeutend m i t dem Bekenntnis innerer Zustimmung zur bestehenden verfassungsmäßigen Ordnung, und es wurde durchaus nicht als Widerspruch empfunden, wenn man erklärte, man könne den Staat bejahen, die Staatsform gleichzeitig aber ablehnen und bekämpfen 99 . Grundlage dieser — polemisch so genannten — „Zweiseelentheorie" 100 war die i n der Staatslehre schon vor 1918 nahezu allgemein anerkannte Auffassung, daß die Identität eines Staates nicht durch tiefgreifende, selbst revolutionäre Veränderungen seiner Verfassung aufgehoben werde. Auch die deutsche Republik galt daher trotz aller staatsrechtlichen Unterschiede als das gleiche Rechtssubjekt wie das 1871 gegründete Kaiserreich 101 . Wenn man aber von diesem Standpunkt ausging, so lag i n der Tat der Gedanke nicht mehr allzu fern, das Staatswesen existiere gleichsam oberhalb des konkreten Verfassungssystems und der Beamte diene dem „Staat", nicht aber einer auswechselbaren Staatsform. Hinzu kam, daß die Reichsverfassung selbst in A r t . 76 ausdrücklich und nach herrschender Meinung ohne Einschränkung 102 die Möglichkeit 98

S. 13.

Eichler

1931, S.19; Brand

1932, S. 111; Flügel,

D B B - B T - P r o t . 4 (1924),

99 Vgl. Berndt (DNVP), R T 12. 6. 1925: Prot. S. 2228; ders., R T 10. 3. 1926: Prot. S. 6142 f.; v. Dryander (DNVP), R T 12. 3. 1926: Prot. S. 6199; v. Westarp (DNVP), R T 3. 2. 1927: Prot. S. 8807; Berndt (DNVP), RT-Haushaltsausschuß, 3. 3. 1927: A D B Z Nr. 27 v o m 5. 3. 1927, S. 215; R M d l v. Keudell (DNVP), R T 17. 3. 1927: Prot. S. 9621; M u m m (DNVP), ebd., S.9629; Berndt (DNVP), R T 22. 3.1928: Prot. S. 13636 f.; EllenbeckJ Schulze 1927, S. 49. — v. Kardorff (DVP), R T 10. 3. 1926: Prot. S. 6143; Morath (MdR, DVP), B B Nr. 29 v o m 13. 4. 1926, S. 1 f.; Scholz (DVP), R T 3. 2. 1927: Prot. S. 8814; Cremer (DVP), R T 17. 3. 1927: Prot. S. 9641 f. — Auch i m Z e n t r u m w u r d e teilweise diese Auffassung vertreten; vgl. etwa Schwering, B B Nr. 39 v o m 24. 5. 1929, S. 1. A D B Z Nr. 61 v o m 28. 5. 1927, S. 490 f. 101 Thoma, HDStR I (1930), S. 169; Anschütz 1933, S. 8 ff.; vgl. auch E. Loening 1911, S. 709: „Trotz aller Revolutionen ist Frankreich noch derselbe Staat, der es i m 18. Jahrhundert war." 102 Vgl. Anschütz 1933, S. 403.

6.3 Politische Pflichten außerhalb des Dienstes

103

vorsah, auf legalem Wege eine Änderung der staatsrechtlichen Verhältnisse herbeizuführen. Die grundlegenden Prinzipien des demokratischen Staates hatten letztlich nur die Bedeutung von gemeinsamen Programmpunkten mehrerer Parteien, denen die Ziele der anderen politischen Richtungen gleichberechtigt gegenüberstanden. Ein aktives Eintreten der Beamten für die Republik, ihre Institutionen und Symbole war damit allenfalls dann akzeptabel, wenn es dazu diente, die Autorität des „höheren Staatsbegriffs" 103 zu sichern; jede weitergehende Tätigkeit zur Festigung der Demokratie galt schlicht als parteipolitische A g i tation und die Forderung nach Republikanisierung der Verwaltung als Versuch, die Beamten auf die Linie der Weimarer Koalitionsparteien festzulegen. Wenn man dies konsequent verwirkliche, so wurde behauptet, züchte man „systematisch Heuchelei und Korruption", denn es bedeute nichts anderes, als „daß die Beamten i m Falle eines Sieges der monarchischen Idee nun ebenso plötzlich in das andere Lager überschwenken müßten" 1 0 4 . Von Seiten der republikanischen Parteien wurde eine solche A r g u mentation als ein „ganz unwürdiges und unehrliches Spiel m i t Worten" und als „sophistischer Trugschluß" bezeichnet. Man könne nicht — so schrieb bereits Ende 1924 der DDP-Reichstagsabgeordnete Brodauf 1 0 5 — die Bestimmungen über Verfassungsänderungen und die damit gegebene Möglichkeit, legal eine andere Staatsform zu errichten, geradezu als das Kernstück der Weimarer Reichsverfassung behandeln und damit jeden Beamten, der sich nicht gerade an hochverräterischen Unternehmen beteiligte, als „auf dem Boden der Verfassung" stehend ansehen. Wirklich fundamental für den neuen Staat sei die Aussage des A r t . 1 WRV, nach der das Deutsche Reich eine Republik sei und die Staatsgewalt vom Volke ausgehe. Nur wer diese Prinzipien erhalten wissen wolle und aktiv für sie eintrete, könne ernsthaft als verfassungstreuer Beamter gelten. Obwohl selbst einzelne relativ gemäßigte Politiker der Rechtsparteien die rechtliche Unterscheidung zwischen Staat und Staatsform in Frage stellten und darauf hinwiesen, daß die Republik gegenwärtig „der" deutsche Staat sei 106 , beharrte die herrschende Meinung bis zuletzt auf ihrem entgegengesetzten Standpunkt. Auch als etwa seit 1928 eine Minderheit von Autoren die Auffassung vertrat, eine grund1