Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden: Ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik [1 ed.] 9783428473649, 9783428073641

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MANFRED KOCH

Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden

Schriften zur wirtschaftswissenschaftlichen Analyse des Rechts herausgegeben von

Heinz Grossekettler, Münster · Bernhard Großfeld, Münster Klaus J. Hopt, München· Christian Kirchner, Hannover Dieter Rückte, Trier · Reinhard H. Schmidt, Trier

Band 11

Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden Ein Beitrag zur finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik

Von Manfred Koch

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Koch, Manfred:

Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden : ein Beitrag zur finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik I von Manfred Koch. Berlin : Duncker und Humblot, 1992 (Schriften zur wirtschaftswissenschaftlichen Analyse des Rechts ; Bd. II) Zug!.: Münster, Univ., Diss., 1990 ISBN 3-428-07364-9 NE:GT

06 Alle Rechte vorbehalten © 1992 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany ISSN 0935-5065 ISBN 3-428-07364-9

Vorwort Der vorliegende Beitragzur finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik entstand in den Jahren 1986 bis 1990 während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Finanzwissenschaft der Westfälischen WilhelmsUniversität in Münster. Im November 1990 wurde er durch die wirtschaftswissenschaftliche Fakultät als Dissertation angenommen. Ich danke dem Korreferenten der Arbeit, Professor Dr. G. Milbradt, sowie meinen Kolleginnen und Kollegen für ihre hilfreichen Kommentare. Mein besonderer Dank gilt jedoch dem Referenten, meinem Lehrer Professor Dr. H. Grossekettler, auf dessen Anregung diese Arbeit zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden zurückgeht und der mir stets für Diskussionen zur Verfügung stand. Neu-Isenburg, im Oktober 1991

Manfred Koch

Inhaltsverzeichnis

1. Teil Zielsetzung, Gang der Untersuchung und Vorüberlegungen

17

Kapitell:

Zielsetzung und Gang der Untersuchung ..........................................

17

Kapitel II:

Vorüberlegungen ....................................................................................

21

1.

Historische Entwicklung, verfassungsrechtliche Stellung und ökonomische Charakterisierung der Gemeinden ..................................................................... .

21

2.

Abgrenzung und Definition des Begriffes "wirtschaftliche Betätigung" ......

22

2.1

Vorbemerkung .............................................................................................

22

2.2

Wirtschaftliche Betätigung aus juristischer Sicht ..................................

23

2.3

Wirtschaftliche Betätigung aus ökonomischer Sicht ............................

27

2. Teil Normative Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden

34

Grundlagen einer normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung ........................................................................................................

34

1.

Vorbemerkung ........................................................................................................ .

34

2.

Kriterien zur Beurteilung wirtschaftlicher Betätigung ....................................

35

3.

Wirtschaftliche Betätigung in institutioneller Sicht .........................................

40

Kapitel 111:

Kapitel IV:

Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung .....................................

44

1.

Vorbemerkung ........................................................................................................ .

44

2.

Lcgitimationsgrundlage: Vorliegen von Koordinationsmängeln ....................

46

8 3.

lnhaltsveneichnis Identifikation von Stabilitätsdefekten .................................................................

49

3.1

Theoretische Überlegungen ......................................................................

49

3.1.1 Das natürliche Monopol .................................................................

49

3.1.2 Spezifische Vorteile etablierter Unternehmen ............................

57

Historischer Relevanztest ...........................................................................

58

3.2.1 Vorbemerkung ...................................................................................

58

3.2.2 Kommunale Unternehmenaufgrund des Vorliegens natürlicher Monopole ...........................................................................................

59

Identifikation von Niveaudefekten ......................................................................

60

4.1

Theoretische Überlegungen ......................................................................

60

4.1.1 Kollektivgutproblematik ................................................................ ..

61

4.1.2 Problematik externer Effekte .........................................................

66

4.1.3 Informationsmängel und -venerrungen .......................................

67

4.1.4 Hoheitserfordernis ............................................................................

72

Historischer Relevanztest ...........................................................................

72

4.2.1 Kommunale Unternehmen zur Sicherstellung der Versorgung mit Kollektivgütern ......................................................................... .

73

4.2.2 Kommunale Unternehmen zur Internalisierung externer Effekte ......................................................................................................... .

73

4.2.3 Kommunale Unternehmen bei Vorliegen von Informationsverzerrungen .......................................................................................... .

74

3.2

4.

4.2

5.

Fazit ......................................................................................................................... .

75

Kapitel V:

Effektivität wirtschaftlicher Betätigung ........................................... ..

75

Kapitel VI:

Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung .....................................

78

1.

Vorüberlegungen ....................................................................................................

78

2.

Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung ...............................................

81

2.1

Der Regiebetrieb .........................................................................................

81

2.2

Der Eigenbetrieb .........................................................................................

83

2.3

Die Eigengesellschaft ................................................................................. .

86

Institutionelle Alternativen II: Kooperation ......................................................

91

3.1

91

3.

Der Zweckverband ......................................................................................

lnhaltsveneichnis

4.

9

3.2

Die öffentliche Einrichtung in privater Regie .......................................

93

3.3

Das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen ...........................................

98

Institutionelle Alternativen III: Fremdbezug ....................................................

100

4.1

Das beliehene Unternehmen .....................................................................

100

4.2

Die Ausschreibung um den Markt ..........................................................

102

4.2.1 Vorbemerkung ...................................................................................

102

4.2.2 Das Setreibermodell ....................................................................... .

105

4.2.3 Das Busmodell "ltzehoe" .................................................................

107

Rechtsgeschäftliche Teilnahme am Markt ..............................................

109

4.3

Kapitel VU:

Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung ............................

111

1.

Vorüberlegungen ....................................................................................................

111

2.

Produktionskostenbetrachtung .............................................................................

113

Produktions- und Beschaffungskosten i.e.S...........................................

113

2.1.1 Theoretische Überlegungen ..........................................................

114

2.1.2 Zu den Ergebnissen und der Aussagekraft von Kostenvergleichsstudien .....................................................................................

118

Entscheidungsrelevante Sonderaspekte ...................................................

127

2.2.1 Vetwaltungsverbundvorteile ............................................................

127

2.2.2 Degressions- und Skalenvorteile .................................................. .

131

Implikationen fü r das zu wählende institutionelle Arrangement ......

133

Transaktionskostenbetrachtung ...........................................................................

134

3.1

Transaktionskosten bei Selbstherstellung und Fremdbezug .............. .

134

3.1.1 Zum Begriff der Transaktionskosten ...........................................

134

3.1.2 Zur Bedeutung der Transaktionskosten für die Entscheidungsalternativen "Kaufen" oder "Selbermachen" ................................

135

Entscheidungsrelevante Sonderaspekte ...................................................

140

3.2.1 Erfordernis spezialisierter Faktoren .............................................

140

3.2.2 Vorliegen von Vertrauensgütern ................................................. .

143

lmplikationen für das zu wählende institutionelle Arrangement ......

145

2.1

2.2

2.3 3.

3.2

3.3

10 4.

Inhaltsverzeichnis ...........................................................................

146

4.1

Vorüberlegungen .........................................................................................

146

4.2

Entscheidun~relevante

Sonderaspekte ...................................................

147

..........................................................................

147

4.2.2 Bilaterale Bindungen ........................................................................

147

4.2.3 Asymmetrische Informationsverteilung ........................................

149

lmplikationen für das zu wählende institutionelle Arrangement ......

151

Kapitel VIII: Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in normativer Sicht: ein Fazit .......................................................................................

151

Gefährdun~kostenbetrachtung

4.2.1

4.3

Absicherun~kosten

3. Teil

Positive Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden

154

Kapitel IX:

Positive Theorie der wirtschaftlichen Betätigung: eine Vorbemerkung..........................................................................................................

154

Kapitel X:

lde~t~fikation von Organisationsdefekten der wirtschaftlichen Betatlgung ...............................................................................................

156

1.

Die Anfänge gemeindlicher Wirtschaftstätigkeit .............................................

156

2.

Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich ...............................................

160

2.1

Historischer Abriß ......................................................................................

160

2.2

Aktuelle Bedeutung ....................................................................................

166

2.3

Ökonomische Beurteilung .........................................................................

169

3.

4.

Wirtschaftliche Betätigung im

...................................... ..

172

3.1

Historischer Abriß ......................................................................................

172

3.2

Aktuelle Bedeutung....................................................................................

178

3.3

Ökonomische Beurteilung .........................................................................

183

Wirtschaftliche Betätigung im Bereich Sparkassen .........................................

184

4.1

Historischer Abriß ......................................................................................

184

4.2

Aktuelle Bedeutung ....................................................................................

190

4.3

Ökonomische Beurteilung .........................................................................

191

Versorgun~bereich

Inhaltsverzeichnis

5.

6.

Wirtschaftliche Betätigung im Entsorgungsbereich .........................................

193

5.1

Historischer Abriß ......................................................................................

193

5.2

Ökonomische Beurteilung .........................................................................

195

Fazit ...........................................................................................................................

196

Kapitel XI: 1.

2.

11

Erklärungsansätze für das Bestehen der identifizierten Organisationsdefekte ..........................................................................................

196

Abweichungsanalyse im Lichte der rechtlichen Regelungen und der Rechtsprechung..................................................................................................................

196

1.1

Rechtsformen wirtschaftlicher Betätigung ..............................................

197

1.2

Kommunalrechtliche Zulässigkeil wirtschaftlicher Betätigung ...........

202

1.2.1 Der öffentliche Zweck .....................................................................

203

1.2.2 Lcistungsfahigkeitsprinzip ...............................................................

205

1.2.3 Subsidiaritätsprinzip ........................................................................

206

1.3

Verfassungs- und wirtschaftsrechtliche Zulässigkeil wirtschaftlicher Betätigung ....................................................................................................

210

1.4

Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in der gängigen Rechtsprechung ......................................................................................................

213

Abweichungsanalyse im Lichte der Ökonomischen Theorie der Politik ....

217

4. Teil Vorschläge zur Behebung der Defekte in der Organisation der gemeindlichen Wutschaftstätigkeit

221

Kapitel XII: Verbesserungsvorschläge ......................................................................

221

1.

Vorbemerkungen ....................................................................................................

221

2.

Ansatzpunkte I: Die kommunalrechtlichen Regelungen .................................

221

3.

Ansatzpunkte II: Die verfassungsrechtliche Verankerung von Ordnungselementen ......................................................................................................................

224

4.

Ansatzpunkte III: Forschungsdeftzite .................................................................

226

S. Teil

Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse und Ausblick auf offene Fragestellungen

228

Literaturverzeichnis

235

Verzeichnis der zitierten Urteile

256

Verzeichnis der Übersichten Übersicht 1:

Abgrenzung der wirtschaftlichen Betätigung .......................... .

31

Übersicht 2:

Gegenstandsbereich der wirtschaftlichen Betätigung .............

33

Übersicht 3:

Marktfunktionen ............................................................................

48

Übersicht 4:

Bereiche mit Subadditivität und lrreversibilität .....................

56

Übersicht 5:

Sukzessivkategorienskala des Extensionsniveaus e .................

65

Übersicht 6:

Beispiele für reale externe Effekte ............................................

68

Übersicht 7:

Legitimationsgrundlage für die wirtschaftliche Betätigung ..

76

Übersicht 8:

Möglichkeitenraum institutioneller Arrangements .................

80

Übersicht 9:

Vertrag über die Einrichtung eines Schlachthofes und dessen Mitbenutzung durch die Öffentlichkeit .......................

95-96

Übersicht 10:

Schätzergebnisse für die Kosten der Müllabfuhr ...................

121

Übersicht 11:

Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien ...................................

123-125

Übersicht 12:

Die Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) ......................................................................................... .

167

Übersicht 13:

Der öffentliche Straßenpersonenverkehr nach Verkehrsformen...................................................................................................

168

Übersicht 14:

Wichtige Bestimmungen eines Pachtvertrages zur Regelung der privaten Gasversorgung von 1905 ..................................... ..

175

Übersicht 15:

Die Unternehmen der öffentlichen Wasserversorgung (WVU)1985 .................................................................................. .

179

Übersicht 16:

Die Unternehmen der öffentlichen Gasversorgung (GVU) 1: Ferngas- und Erdgasfördergesellschaften .............................

181

Übersicht 17:

Die Unternehmen der öffentlichen Gasversorgung (GVU) II: Orts· und Regionalgasversorgungsunternehmen ................

182

Übersicht 18:

Die Unternehmen der öffentlichen Elektrizitätsversorgung (EVU) ..............................................................................................

183

Übersicht 19:

Beteiligungsverhältnisse einzelner Energieversorgungsunternehmen (Stand März 1985) .........................................................

185

Übersicht 20:

Aktiva von Sparkassen und Girozentralen; Bestände und Marktanteile Dezember 1988 ......................................................

191

Verzeichnis der Übersichten

13

Übersicht 21:

VKU-Mitgliedsuntemehmen 1952/1986 ....................................

201

Übersicht 22:

Synopse der Nachfolgebestimmungen zu § 67, I Deutsche Gemeindeordnung (DGO) ..........................................................

203

Übersicht 23:

Korrigierte Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit nach Bundesländern ...............................................................................

208

Abkürzungsverzeichnis Abs. AG Anm. d. Verf. AOK Art. Auf!.

Absatz Aktiengesellschaft Anmerkung des Verfassers Allgemeine Ortskrankenkasse Artikel Auflage

BaWü; BW Bay Bd. BGB BGBl BGH bspw.

Baden-Württemberg Bayern Band Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof beispielsweise beziehungsweise

ca. CEEP

cirka Centre Europ6en des Enterprises Publiques (Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft) ceteris paribus

bzw.

c.p. ders. DGO d.h. dies. Diss. Drs. d.s.

DST

DVWG

derselbe Deutsche Gemeindeordnung von 1935 das heißt dieselben Dissertation Drucksache das sind Deutscher Städtetag Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft e.V.

e Eb. ed. Eds. eG ERP et al. etc. e.V. EVS

Extensionsniveau Eisenbahnen Edition Editors eingetragene Genossenschaft European Recovery Program und andere et cetera eingetragener Verein Energieversorgung Schwaben Elektrizitätsversorgungsunternehmen

f.

folgende Seite Freie Demokratische Partei die folgenden Seiten Fußnote

EVU

FDP

ff. Fn.

gern.

GFG GG

gemäß Gemeindefinanzierungsgesetz Grundgesetz

Abkürzungsverzeichnis

ggf. GmbH GmbHG GO GP

GVU GWB GWh

gegebenenfalls Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung Gemeindeordnung Gliederungspunkt Gasversorgungsunternehmen Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Gigawattstunde

HdkWuP He HGrG Hrsg.

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis Hessen Haushaltsgrundsätzegesetz Herausgeber

i

i.d.R i.e.S. insb. i.V.m. i.w.S.

Index für das i-te Unternehmen in der Regel im engeren Sinne insbesondere in Verbindung mit im weiteren Sinne

Jg. JITE

Jahrgang Journal of Institutional and Theoretical Economics

K KG KGaA KSVG KWG kWh

Kosten Kommanditgesellschaft Kommanditgesellschaft auf Aktien Kommunalselbstverwaltungsgesetz Kreditwesengesetz Kilowattstunde

Mio. Mrd. MRP m.w.N.

Million Milliarden Markträumungsprozeß mit weiteren Nachweisen

n Nds N.F. n.h.M. Nr. N.S. NW

Anzahl der betrachteten (Unternehmen) Niedersachsen Neue Folge nach herrschender Meinung Nummer New Series Nordrhein-Westfalen

ÖPNV OHG o.V. OVG

Öffentlicher Personennahverkehr Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr Offene Handelsgesellschaft ohne Verfasser Oberverwaltungsgericht

p.a. PFP

pro anno Produktfortschrittsprozeß

rd. RhPf; RP RNP

rund Rheinland-Pfalz Renditenormalisierungsprozeß Rheinisch-Westfälische Elektrizitätswerke

ÖlV

RWE

15

16

Abkürzungsverzeichnis

s.

Sa SH sog. SpkG

Siehe/Seite(n) Saarland Schleswig-Holstein sogenannte Sparkassengesetz

Tab. TOM Tsd.

Tabelle Tausend Deutsche Mark Tausend

u

u.a. u.a.O. ÜEP usw.

UWG

Umdruck und andere/unter anderem und andere Orte Übermachterosionsprozeß und so weiter Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb

versch. VEW VFP VGH vgl. v.H. VKU VÖV VOB VOL Vol.

verschiedene Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen Verfahrensfortschrittsprozeß Verwaltungsgerichtshof vergleiche vom Hundert Verband kommunaler Unternehmen e.V. Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e.V. Verdingungsordnung für Bauleistungen Verdingungsordnung für Leistungen, ausgenommen Bauleistungen Volume

WiSt WiSU

wvu

Wirtschaftswissenschaftliches Studium Das Wirtschaftsstudium Wasserversorgungsunternehmen

z.B.

zum Beispiel

1. Teil Zielsetzung, Gang der Untersuchung und Vorüberlegungen Kapitel I Zielsetzung und Gang der Untersuchung

Volkswirte verbinden mit dem Begriff der wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden Assoziationen wie etwa "Einnahmen für die Gemeinden", "Öffentliche Produktion", "Öffentliche Unternehmen", "Kaufen-oder-Seihermachen" und "Privatisierung". Diese Begriffe sprechen wesentliche Aspekte des zu behandelnden Problems an. Überraschenderweise wurden in den bisherigen Arbeiten aber immer nur Einzelaspekte diskutiert;1 eine Gesamtdarstellung fehlt dagegen. Diese Lücke schließen zu helfen, ist die vorrangige Zielsetzung dieser Arbeit. Dabei gilt das besondere Augenmerk dem Aspekt, mit dieser Gesamtdarstellung einen Beitrag zur finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik zu leisten.2 Einen solchen Beitrag zu leisten wird um so dringender deshalb empfunden, weil die Renaissance der Ordnungspolitik den Gesamtbereich der öffentlichen Finanzwirtschaft auszusparen scheint und damit Aussagen wie jene der Kameralisten Justi und Sonnenfels aus der Mitte des 18. Jahrhunderts nach wie vor nur wenig an Brisanz einbüßen, mit denen sie Landesfürsten von der Einrichtung eigener gewerblicher Betriebe abraten wollten. Im Originalwortlaut lauten ihre Befürchtungen wie folgt: "Eine hauptsächliche Ursache, warum es rathsam ist, daß der Landesherr nicht auf seine eigenen Kosten bauet, sondern den Bergbau unter seiner Autorität Privatpersonen überläßt, ist, daß die Eigenthümer, da es um ihr Vermögen und Heuthel zu thun ist, auf den Bau selbst Aufsicht haben, und alles wirthschaftlicher, und

-

1 Genannt seien: zum Aspekt Einnahmen für die Gemeinden: Blume, M. (1931) und Bohmann, H. (1927); zur Öffentlichen Produktion: Beuck, H./Diederich, H. (1980); zu Öffentlichen Unternehmen: Fuchs, C.J. (1922), Momben, P. (1908), Prahl, A . (1936) sowie Blankar~ Ch.B. (1980a), Bös, D. (1980) und ders. (1986); zur Frage "Kaufen-oder-Selbermachen": Grossekettler, H. (1984) sowie Masten, S.E. (1986) und zum Problemkomplex Privatisierung: Bischof!, D/ Nickusch, K -H. (1977), Brede, H. (Hrsg./1988) sowie Loesch, A.v. (1983).

2 Vgl. als weitere Beiträge einer finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik Schwarzner, G. (1991) und Teutemann, M. (erscheint demnächst).

2 Kod!

18

Kapitel 1: Zielsetzung

mit weniger Kosten einzurichten suchen"3 und "Wahrscheinlicherweise ist der Fleiß derjenigen, welche einer solchen Manufaktur vorstehen, nicht so groß, als der Fleiß desjenigen seyn würde, der ihn für sich selber anstrenget: auch läßt sich die genaue Sparsamkeit nicht erwarten, womit der Privateigenthümer für sich selbst zu Werke gehen würde; immer werden die Gebäude größer, und alle Werke weitläufiger angelegt"". Justi und Sonnenfels hätten vermutlich auch den Gemeinden eine gleichlautende Empfehlung gegebenob sie aus heutiger Sicht berechtigt wäre, soll in dieser Arbeit untersucht werden. Die Arbeit wendet sich allerdings nicht nur an Volkswirte, sondern auch an Juristen. Sie greift dabei einen "klassischen" Untersuchungsgegenstand in der juristischen Literatur auf und entwickelt diesen freilich in einer ganz bestimmten Zielrichtung weiter: Es soll ein Beitrag zur Darlegung der ökonomischen Grundlagen des Rechts zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden geleistet werden. Üblicherweise gilt zwar nach wie vor, daß die Rechtswissenschaft - getreu dem Motto "iudex non calculat" - noch nicht hinreichend nach den wirtschaftlichen Zusammenhängen fragt, in denen ihre Rechtsinstitute stehen,6 doch ist ein Abgehen von dieser Einschätzung beobachtbar, und wird dieser Wandel durch eine interdisziplinär angelegte Theorierichtung unterstützt, die sich explizit um die ökonomischen Grundlagen des Rechts bemüht.7 Eine ökonomische Analyse des Rechts der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden steht bisher aus; sie zu leisten ist - wie gesagt - eine zweite Zielsetzung dieser Arbeit. Schließlich wendet sich diese Arbeit auch an Verwaltungspraktiker in Gemeinden und Führungskräfte in kommunalen Unternehmen, um ihnen losgelöst von der konkreten Entscheidung in einem Einzelfall - die letztlich nur auf der Grundlage der vor Ort erhobenen Daten sachgerecht getroffen werden kann - eine Richtlinie und Entscheidungshilfe dafür in die Hand zu geben, welche Kriterien wie in die Entscheidungstindung einfließen müssten und auf welchem Wege Alternativen zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden generiert werden können.

3

S. Justi, J.H.G.v. (1758, S. 263).

4

S. Sonnenfels, J.v. (1771, S. 157).

5 Vgl. statt vieler Badehaus, J. (1980), Erichsen, H. -U. (1987), Garben, M. (1937), Gerke, J. (1985), Haupt, K-J. (1988), Hettlage, KM. (1935), Jacob~ W. (1957), Kluth, W. (1988), Köttgen, A. (1968/60), Ruberg, C. (1962), Stern, K/Püttner, G. (1965), Ueberharst, W. (1974), Wiecher, G. (1963) sowie die Ausführungen hierzu bei Erichsen, H.-U. (1986) und SchmidtAßmann, E. (1985). 6

So die Einschätzung von Groll, M. (1989, S. 227), Richter am Bundesfinanzhof, München.

7

Vgl. insbesondere Behrens, P. (1986).

Kapitel 1: Zielsetzung

19

Die verfolgten Zielsetzungen zu realisieren verlangt ein Vorgehen in mehreren Schritten. Als Ausgangspunkt der weiteren Überlegungen fungiert eine ökonomische Charakterisierung von Gemeinden und die Ableitung einer Arbeitsdefinition für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden aus ökonomischer Sicht (vgl. unten Kapitel II). Diese Arbeitsdefinition wird kontrastierend zur Definition wirtschaftlicher Betätigung aus juristischer Sicht entwickelt, um von Beginn an aufzeigen zu können, in welchen speziellen Aspekten sich die ökonomische von der juristischen Sichtweise abhebt. Im zweiten Teil dieser Untersuchung wird eine normative Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden entwickelt, vor deren Hintergrund anschließend die tatsächlich beobachtbare wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden beurteilt werden kann. Dieses Beurteilungsraster setzt sich aus verschiedenen Bausteinen zusammen, die jeweils in sich abgeschlossen behandelt werden. Das "Durchlaufen" dieser Prüfbausteine stellt das Untersuchungsprogramm dar, das zunächst weitgehend abstrakt und anschließend bezogen auf ausgewählte Bereiche der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden abgearbeitet wird. Aus dem vielfältigen Spektrum der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit werden für die Detailprüfung die Hauptbereiche der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden ausgewählt: der Verkehrs-, der Versorgungs- und der Entsorgungsbereich sowie die kommunalen Sparkassen. Die Grundlagen der normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden werden in Kapitel III gelegt. In diesem Kapitel werden die Kriterien genannt, nach denen die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden aus volkswirtschaftlicher Sicht beurteilt werden sollte. Es sind dies die Kriterien der Effektivität, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit, Kriterien also, die- wenn auch mit zum Teil abweichenden Untersuchungszielen und -inhalten - ebenso in der juristischen Literatur und der Rechtsprechung Anwendung finden und daher dem Leserkreis vertraut sein dürften. Kapitel III stellt daneben heraus, daß wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als ein institutionelles Arrangement zur Allokation von Produktionsfaktoren angesehen werden kann, das im Wettbewerb mit anderen institutionellen Allokationsmechanismen seine spezifischen Stärken nachweisen muß, um legitimiert werden zu können. Gelingt dieser Effizienznachweis nicht, ist von wirtschaftlicher Betätigung abzugehen, und ist eine alternative institutionelle Organisationsform vorzuziehen. Gleichsam als Aufgreifkriterium für ein Handeln der Gemeinden in einem an sich marktwirtschaftlich verfaßten Wirtschaftssystem wird auf das Vorliegen von Koordinationsmängeln der Institution "Markt" verwiesen (vgl. unten Kapitel IV). Nur für den Fall, daß sich auf den regionalen Märkten zur Versorgung der Gemeindebürger solche - im weiteren noch näher zu bezeichnenden - Koordinationsmängel finden, kann überhaupt ein Handeln der Gemeinden, im besonderen in der Form der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden, in legitimierbarer Weise veranlaßt sein. Wird so verfahren, 2•

Kapitel 1: Zielsetzung

20

so ist zu prüfen, ob die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden geeignet ist, die identifizierten Koordinationsmängel zu heilen (vgl. unten Kapitel V). Nur für den Fall, daß von dieser Effektivität auszugehen ist, sind die weiteren Teilprüfungen zu durchlaufen, anderenfalls ist die Prüfung wirtschaftlicher Betätigung zu beenden. Kapitel VI widmet sich der Prüfung der Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung. Diese Teilprüfung bedarf der Festlegung der Norm, die das ordnungspolitische Gestaltungsziel für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden abgibt. Gestützt auf dem Subsidiaritätsprinzip und bei bewußter Betonung marktwirtschaftlicher Wirtschaftssteuerung folgt als ein solches Gestaltungsziel eine Ordnungspolitik der bedingten Freiheitsmaximierung.8 In Anbetracht dieses Gestaltungsziels ist neben der möglichst uneingeschränkten Sicherstellung der Entscheidungskompetenzen der Individuen und damit ergänzend zur juristischen Sichtweise - die Institution "Markt" Objekt der Erforderlichkeitsprüfung. Die wirtschaftliebe Betätigung der Gemeinden ist in diesem Sinne nur dann erforderlich, wenn neben Eingriffen in die individuellen Freiheitsspielräume auch Störungen der Koordinationsinstitution Markt möglichst weitgehend vermieden werden. Kapitel VII stellt im Anschluß hieran auf die Verhältnismäßigkeit der wirtschaftlichen Betätigung ab, indem in einem Kostenvergleich die Produktions-, Transaktions- und Gefährdungskosten der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden aus volkswirtschaftlicher Sicht abgeschätzt und denen alternativer institutioneller Arrangements gegenübergestellt werden. Zur Verdeutlichung der Ergebnisse wird dieser Kostenvergleich für die Extremformen des Spektrums der Entscheidungsalternativen durchgeführt, und zwar für die Handlungsmöglichkeiten "Kaufen" oder "Selbermachen", und wird auf nuancierte Abstufungen dieser institutionellen Arrangements in diesem Prüfschritt verzichtet. Kapitel VIII stellt die Überlegungen zur normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in einem Fazit nochmals zusammen. Im dritten Teil dieser Untersuchung wird die positive Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden ausgearbeitet. Positive Theorie wird im Rahmen dieser Arbeit als der Versuch verstanden, Erklärungsansätze zur tatsächlich beobachtbaren wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden abzuleiten (vgl. unten Kapitel IX) und hierbei insbesondere herauszustellen, ob sich Abweichungen zwischen normativer Theorie und empirischer Beobachtung - in früheren Zeitspannen - fanden oder sich nach wie vor finden (vgl. unten Kapitel X). Dieser Identifikation von Organisationsdefekten folgen Erklärungsansätze, die sich zum einen auf die rechtlichen Regelungen zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden und zum anderen auf die Verhaltensweisen der Akteure des kommunalpolitisch-administrativen Kräftefeldes beziehen (vgl. unten Kapitel XI). Anknüpfend an diese Erklärungsansätze werden im vierten Teil dieser Arbeit Vorschläge zur Behebung

8

Vgl. zu dieser Konzeption statt vieler Grossekettler, H. (1984).

1. Historische Entwicklung und ökonomische Charakterisierung

21

der Defekte in der Organisation der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit abgeleitet, mit denen diese Untersuchung endet (vgl. unten Kapitel XII). Im fünften Teil der Arbeit werden die gewonnenen Ergebnisse nochmals zusammengefaßt und in einem Ausblick auf offene Fragestellungen eingegangen. Wenn im Rahmen dieser Arbeit kommunalrechtliche Regelungen zitiert werden, beziehen sich diese aufNordrhein-Westfalen. In Fällen, in denen das Kommunalrecht anderer Bundesländer eine wesentlich andere Einschätzung enthält, wird an entsprechender Stelle darauf verwiesen. Soweit in dieser Arbeit rechtliche Regelungen angesprochen sind, hat sich der Verfasser darum bemüht, die herrschende juristische Meinung zu referieren. Dies schließt ein, auf Einzelaspekte nicht immer eingegangen zu sein. Wenn von "Gemeinden" die Rede ist, so sind damit Gemeinden i.e.S. und Städte im Gebiet der "alten" Bundesrepublik Deutschland gemeint, nicht jedoch Gemeindeverbände, Kreise oder sonstige kommunale Gebietskörperschaften. Alles in allem dürften die abgeleiteten Untersuchungsergebnisse und die hieraus gezogenen Schlüsse in analoger Weise auch für Gemeinden in den neuen Bundesländern gelten. Von daher kann auf ein gesondertes Eingehen verzichtet werden, zumal das für eine detaillierte Analyse erforderliche Datenmaterial derzeit nicht verfügbar ist. Kapitel li Vorüberlegungen 1. Historische Entwicklung, verfassungsrechtliche Stellung und ökonomische Charakterisierung der Gemeinden

Das Wort "Gemeinde" bezieht sich ursprünglich auf ein bestimmtes Gebiet, die Allmende, eine Gemarkung, an der eine Gruppe von Personen gemeinsame Rechte und Pflichten besaß.9 Man ersieht hieraus, daß sich in der Gemeinde das Element eines Vereins oder einer Genossenschaft wiederfindet, dessen bzw. deren Gründung zur gemeinsamen Erledigung anstehender Aufgaben erfolgte. Dies wird sich als ein wesentlicher Aspekt für das Grundverständnis der weiteren Argumentation erweisen, der dann zum Tragen kommt, wenn der ökonomische Charakter der den Gemeinden zu übertragenden Aufgaben diskutiert wird. Ausgehend von dieser genossenschaftlichen Organisation degenerierte die Gemeinde über die Zwischenstufe der ständisch beherrschten Stadt des Mittelalters mit der Entwicklung des absolutistisch regierten Territorialstaates des 17. und 18. Jahrhunderts zu nicht viel mehr als einem obrigkeitlichen Verwaltungsbezirk. 10 9

Vgl. Schmidt-Aßmann, E. (1985, S. 101).

10 Vgl. hienu sowie im folgenden Erichsen, H.-U. (1986, S. HOff.), Menger, Chr.-F. (1983), Pohl, H. (1983) sowie Schmidt-Aßmann, E. (1985, S. lOlff.).

22

Kapitel II: Vorüberlegungen

Neu belebt wurde die originäre Idee einer gemeindlichen Selbstverwaltung durch die Stein-Hardenbergsehen Reformen des frühen 19. Jahrhunderts. Ihren Niederschlag fanden diese Reformvorstellungen in der preußischen Städteordnung von 1808, der Paulskirchenverfassung von 1849 sowie der Weimarer Reichsverfassung von 1919. Als staatsorganisatorisches Prinzip gedacht, entwickelte sich aus der Idee der Selbstverwaltung die verfassungsrechtliche Stellung der Gemeinden nach heutigem juristischen Verständnis: Gemeinden sind Teil des Staates, sie bilden die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaus. Quasi als Lebensgesetz der gemeindlichen Verwaltung kann ihre Doppelrolle gesehen werden: einerseits Teil organisierter Staatlichkeit zu sein, mit dem Recht Hoheitsgewalt auszuüben, und gleichzeitig als bürgernaher Verwaltungsträger vollziehende Gewalt im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG zu sein. Qua Verfassungsrecht stehen die Gemeinden somit unmittelbar an der Nahtstelle von Staat und Gesellschaft. Dies ist eine Position, die sich im folgenden, bei der Konkretisierung des Untersuchungsobjekts und der Untersuchungsmethode, für das Verständnis ebenfalls als wesentlich erweisen wird. Gemeinden können als juristische Personen Gesellschafter selbständiger und unselbständiger Unternehmen und Betriebe sein. In ihrer Eigenschaft als Unternehmer bündelt die Gemeinde Produktionsfaktoren in den angesprochenen Betriebseinheiten, um hierdurch bestimmte Güter zu erstellen. Typischerweise handelt es sich dabei um Güter, die vorrangig und hauptsächlich von den Bürgern der Gemeinde genutzt werden. Anknüpfend an den Gedanken, daß die Gemeinde einen vereinsähnlichen (Zwangs-) Zusammenschluß der Bürger darstellt, läßt sich sagen, daß die Bürger mittels gemeindlicher Unternehmen als Eigenbedarfsproduzenten auftreten. Es wird folglich zu erörtern sein, in welchen Fällen dies geschieht, wie dies generell und im Einzelfall zu beurteilen ist und weshalb nicht private Unternehmen diese Produktionsaufgabe übernehmen, wie dies in einem arbeitsteiligen marktwirtschaftliehen System ja eigentlich zu erwarten wäre. Es wird in diesem Zusammenhang ebenso zu prüfen sein, in welcher Weise durch die Gestaltung eines Ordnungsrahmens Sorge dafür getragen werden kann, daß eine funktionale Arbeitsteilung zwischen privaten Unternehmen und den Gemeinden erreicht wird. 2. Abgrenzung und Definition des Begriffes "wirtschaftliche Betätigung"

2.1 Vorbemerkung

Zugang zum Begriff der "wirtschaftlichen Betätigung" liefert eine genauere Betrachtung der Aufgaben, die gemeinhin von Gemeinden wahrgenommen werden. Aus juristischer Sicht kann hierzu an die Lehr vom sogenannten

2. Abgrenzung und Definition

23

Aufgabenmonismus angeknüpft werden.n Die den Gemeinden obliegenden Aufgaben lassen sich hiernach wie folgt gliedern: freie Aufgaben (z.B. Bau von Sportstätten und Museen), Pflichtaufgaben (z.B. Abwasserbeseitigung, Bauleitplanung, Baulandumlegung), Weisungsaufgaben (z.B. polizei- und ordnungsbehördliche Aufgaben, Tätigkeit als untere Verwaltungsbehörde) und Organleihe (z.B. Bindung eines einzelnen Gemeindeorgans an eine staatliche Aufgabe ohne Rückbindung an seine originäre Trägerkörperschaft). Die Erledigung dieser Aufgaben erfordert gemeindliches Handeln. Eine Form des Handeins ist die "wirtschaftliche Betätigung". Was hierunter zu verstehen ist, wird zunächst aus juristischer Sicht beleuchtet (vgl. unten Gliederungspunkt 2.2). Sodann wird mit der Festlegung dessen, was im folgenden unter "wirtschaftlicher Betätigung" aus ökonomischer Sicht zu verstehen ist, die Grundlage der weiteren Uberlegungen in dieser Arbeit gelegt (vgl. unten Gliederungspunkt 2.3). Die juristische wird neben der ökonomischen Definition für wirtschaftliche Betätigung deshalb angeführt, um schon an dieser Stelle der Arbeit zu verdeutlichen, wie wenig die ökonomischen Grundlagen in die Gestaltung des Rechts zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden bisher einbezogen wurden.

2.2 Wirtschaftliche Betätigung aus juristischer Sicht Gegenstand rechtlicher Regelung wurde die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden erstmals 1931. Damals wurde mit der Dritten Notverordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen und zur Bekämpfung politischer Ausschreitungen eine Prüfung der Jahresabschlüsse der kommunalen Betriebe durch öffentliche Wirtschaftsprüfer mit dem Ziel eingeführt, auf einen allmählichen Abbau der durch einen öffentlichen Zweck nicht gerechtfertigten Betriebe hinzuwirken. 12 Durch die Einführung dieser Prüfung sollte auf verschiedene Kritikpunkte reagiert werden, die mit der zum Teil in Folge des Krieges, zum Teil in Folge einer Kommunalisierungswelle nach 1918 schnell angewachsenen wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden verbunden waren. Popitz verweist auf eine Kritik in dreifacher n Nach dem sog. Weinheimer Entwurl, der von einem einheitlichen Begriff der öffentlichen Aufgabe ausgeht und fordert, daß die Erlüllung dieser Aufgaben im Gemeindegebiet grundsätzlich allein und in eigener Verantwortung der Gemeinden erlolgen solle, gliedern die Bundesländer BaWü, He, NW und SH gemeindliche Aufgaben in der geschilderten Weise; daneben findet sich das System des Aufgabendualismus: vgl. Schmidt-Aßmann, E. (19&5, s. 117ff.). 12

Vgl. Bunneister, J. (1984, S. 12f.) und Pagenkopf, H. (1976b, S. 147).

Kapitel II: Vorüberlegungen

24

Hinsicht: einmal, weil die Gemeinden mit ihren Unternehmungen in Wettbewerb mit der Privatwirtschaft treten, die ihrerseits durch ihre steuerlichen Leistungen die öffentliche Wirtschaft trägt, weiter, weil den Gemeinden der Vorwurf unrationellen und unsparsamen Verwaltens gerade bei ihren Betrieben gemacht werde, und drittens, weil die Erwerbsunternehmungen vielfach einen rechtlichen oder tatsächlichen Monopolcharakter trügen und die Bemessung der Tarife nach rein fiskalischen Gesichtspunkten erfolge.13 Daneben waren diese Regelungen Ausfluß des Umstands, daß die ungehemmte Übersteigerung des Selbstverwaltungsgedankens in den zwanziger Jahren für den Zusammenbruch der Gemeindefinanzen verantwortlich gemacht wurde und eine staatliche Aufsicht über Gemeinden unumgänglich schien.14 In der Intention, gemeindliche wirtschaftliche Betätigung zu begrenzen, wurde diese Einzelregelung des Notverordnungsrechts im Preußischen Gemeindefinanzierungsgesetz von 1933 und in der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 weiterentwickelt und durch weitergehende Regelungen ergänzt. Anknüpfend insbesondere an§ 67, I der Deutschen Gemeindeordnung finden sich heute die (kommunal-)rechtlichen Regelungen der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in den Gemeindeordnungen der jeweiligen Bundesländer.15 Dies gilt für alle Typen der Gemeindeverfassungen in der Bundesrepublik Deutschland.16 Während heute das Gemeindewirtschaftsrecht als besonderer Teil des Kommunalrechts konkretisiertes Landesrecht darstellt und folglich für die jeweiligen Bundesländer spezifische Regelungen gelten, war die Referenznorm der DGO eine reichseinheitliche Regelung. Diese wurde geschrieben nach dem vorherrschenden Gedankengut des Dritten Reiches und ist demzufolge stark geprägt durch dessen Fixierung auf eine Stärkung staatlicher Macht. Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden konkretisiert sich aus juristischer Sicht durch die Gestaltung öffentlicher Einrichtungen als wirtschaftliche Unternehmen. Öffentliche Einrichtungen - dies sei für Nichtjuristen kurz erläutert - sind jene Einrichtungen, die von einer Gemeinde durch Widmungsakt der allgemeinen Benutzung durch ihre Einwohnerschaft und niedergelassene Vereinigungen zugänglich gemacht und von ihr im öffent-

13

Vgl. Popitz, l. (1932, S. 46).

14

Vgl. Bracker, R (1983, S. 460).

15 BaWü §§ 102ff. GO; Bay Art. 89ff. GO; He§§ 12lff. GO; Nds §§ 108ff. GO; NW §§ 88ff. GO; RhPf §§ 85ff. GO; Sa §§ 106ff. KSVG; SH §§ 101ff. GO. 16 Als solche Typen werden gemeinhin unterschieden: die Süddeutsche Ratsverfassung, die Modifizierte Ratsverfassung, die Magistratsverfassung, die BürgermeisteNerfassung und die Norddeutsche Ratsverfassung; vgl. Achterberg, N. (1985, S. 72ff.).

2. Abgrenzung und Definition

25

liehen Interesse unterhalten werden.17 Das Vordringen zum Begriffsinhalt der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden muß folglich über die Interpretation der Begriffe "wirtschaftlich" und "Unternehmen" versucht werden. Diese wenig bestimmte Konkretisierung des Begriffes der wirtschaftlichen Betätigung aus juristischer Sicht ist unumfänglich, da eine einheitliche Definition hierfür nach wie vor nicht vorliegt.1 Die Klärung des Begriffes "wirtschaftlich" erfolgt nach herrschender juristischer Meinung in Anlehnung an den Begriff der Wertschöpfung. Hiernach wird die Tätigkeit eines Unternehmens dann als wirtschaftlich bezeichnet, wenn sich dieses die Erzeugung, Bereitstellung oder den Verkauf von Gütern und Dienstleistungen zur Befriedigung materieller Bedürfnisse zur Aufgabe gesetzt hat. 19 Aus dieser Begriffsbestimmung folgt, daß sich wirtschaftliche Unternehmen auf die sog. Fremdbedarfsdeckung20 beschränken und reine Eigenbedarfs- und Hilfsbetriebe ex definitione nicht als wirtschaftliche Unternehmen bezeichnet werden. Hinzutreten muß zur Festlegung des Begriffes "wirtschaftlich" neben dem Aspekt der Wertschöpfung das eher organisationsintern wirkende Kriterium der Führung des Unternehmens nach Art eines kaufmännischen Geschäftsbetriebes. Hierunter wird regelmäßig die Eintragung der Unternehmung im Handelsregister und die Führung des Rechnungswesens des Unternehmens nach den Regeln der kaufmännischen Buchführung verstanden. 21 Durch diese Interpretation fällt somit die gesamte Palette gemeindlicher Hilfs- und Regiebetriebe aus der juristischen Betrachtung der wirtschaftlichen Betätigung heraus, obgleich dies aus ökonomischer Sicht keineswegs überzeugend ist. Bei diesen Betrieben handelt es sich zwar in aller Regel um kleinere Betriebseinheiten, die als Abteilung der Verwaltung geführt werden und daher in diese rechtlich, Ieitungs- und haushaltsmäßig integriert sind; doch rechtfertigt dies allein nicht, sie aus der Analyse auszublenden. Der Begriff des (wirtschaftlichen) Unternehmens wird gemeinhin dahingehend umschrieben, es handle sich um solche "Einrichtungen und Anlagen der Gemeinde, die auch von einem Privatunternehmer mit der Absicht der

17

V gl. zu dieser Definition Ger/re, J. (1985, S. 353).

18 Vgl. zu verschiedenen Ansätzen Erichsen, H. -U. (1987, S. 10) sowie Ger/re, J. (1985, S. 350f.). 19

Vgl. hierzu u.a. Schmidt-Jortzig, E. (1984, S. 53).

20

Vgl. Schmidt-Jonzig, E. (1984, S. 54).

21

Vgl. Badehaus, J. (1980, S. 111).

Kapitel II: Vorüberlegungen

26

Gewinnerzielung betrieben werden können"22• Diese Formulierung weist enge Verwandtschaft zur Ausführungsanweisung zu § 67, I DGO von Popitz auf und wird nach ihm als sog. Popitz-Kriterium bezeichnet. Diese Begriffsbestimmung blendet allerdings zwei Punkte der Definition von Popitz aus, auf die bei der ökonomischen Definition wirtschaftlicher Betätigung in dieser Arbeit besonderer Wert gelegt wird. Dies wird deutlich, wenn man das Popilz-Kriterium im Originalwortlaut liest: "Wirtschaftliche Unternehmungen der Gemeinden sind solche Veranstaltungen der Gemeinden, die gegen Entgelt Leistungen zur Verfügung stellen, die ihrer Art nach auch durch Privatunternehmer mit der Absicht der Gewinnerzielung in den allgemeinen Verkehr gebracht zu werden pflegen"23• Es soll sich nachPopitz bei den angesprochenen Leistungen der Art nach also typischerweise nicht um Hoheitsaufgaben handeln, und die Leistungen sollen von Privatunternehmern gegen Entgelt in den allgemeinen Verkehr gebracht zu werden pflegen. Er stellt mithin insbesondere auf die Art der Leistung und darauf ab, daß es sich hierbei um Leistungen handelt, die - für jedermann offensichtlich herkömmlich von Privatunternehmern gewerblich erstellt werden. Von einem wirtschaftlichen Unternehmen wird in rechtlicher Hinsicht desweiteren erst dann gesprochen, wenn eine Betriebseinheit von gewisser organisatorischer Festigkeit, Dauer und Selbständigkeit vorliegt. 24 Eng verwandt mit dem wirtschaftlichen Unternehmen ist der "Betrieb gewerblicher Art" des Steuerrechts. Einen Betrieb gewerblicher Art der Gemeinde bilden alle Einrichtungen, die einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen außerhalb der Land- und Fortswirtschaft dienen und die sich innerhalb der Gesamtbetätigung der Gemeinde wirtschaftlich herausheben. 25 Eine weitere Umschreibung wirtschaftlicher Betätigung aus juristischer Sicht sei abschließend referiert. Sie stammt von Scho/lerjBroß 26 und kommt ökonomischen Überlegungen sehr nahe. Sie stellen ab auf das Bestehen einer Lücke in der Versorgung der Bevölkerung (mit Kollektivgütern), die nach den geltenden Anschauungen von der Aufgabenstellung und -Zuständigkeit einer Gemeinde von ihr (in ihrer Funktion als Beschaffungsagentur) ge-

22 Vgl. Backhaus, l. (1980, S. 88), Kluth, W. (1988, S. 87) und Schmidt-lortzig, E. (1984, S. 53) sowie die gängigen Kommentare des Gemeindewinschaftrechts: Körner, H. (1985); Loebell, F.W.v. (1985) und Rauball, l. u.a. (1981). 23

S. Popitz, J. (1932, S. 49).

24

Vgl. Schmidr-Jorrzig, E. (1982, S. 223) und Haup~ K-J. (1988, S. 53).

25 Vgl. zu dieser steuerrechtliehen Abgrenzung Hauser, W. (1987, S. 129ff.) sowie Heidemann, 0 . (1989). 26

Vgl. Scholler, H.jBroß, S. (1979, S. 188); in Klammern Anmerkungen des Verfassers.

2. Abgrenzung und Definition

27

schlossen werden muß. Kann sie dafür keinen privaten Unternehmer interessieren, darf sie die Lücke im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Möglichkeiten durch ein entsprechendes Unternehmen selbst schließen. Zu unterscheiden von diesen so umschriebenen wirtschaftlichen Unternehmen sind die sogenannten nicht-wirtschaftlichen Unternehmen. Dies sind nach§ 88, II der Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen bzw. den analogen Regelungen der übrigen Gemeindeordnungen Unternehmen mit gemeinnütziger Zwecksetzung, im besonderen: Unternehmen, zu denen die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist, Einrichtungen des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens, der Kultur, des Sports, der Erholung, der Abfall- und Abwasserbeseitigung, der Straßenreinigung sowie Einrichtungen ähnlicher Art, Einrichtungen, die als Hilfsbetriebe ausschließlich der Deckung des Eigenbedarfs von Gemeinden und Gemeindeverbänden dienen. Dieser Ausnahmekatalog überrascht, da nach ökonomischem Verständnis nicht offensichtlich ist, weshalb Abfall- und Abwasserbeseitungseinrichtungen - in Bayern zusätzlich auch noch Verkehrs- und Versorgungseinrichtungen17 -nicht als wirtschaftliche Unternehmen anzusehen sind. Inwieweit aus dieser Einengung des Sachverhalts der wirtschaftlichen Betätigung bedenkliche Organisationsdefekte resultieren, wird im weiteren Verlauf der Untersuchung zu klären sein. Zunächst sei jedoch herausgearbeitet, wie wirtschaftliche Betätigung aus ökonomischer Sicht sinnvollerweise zu definieren ist. 2.3 Wirtschaftliche Betätigung aus ökonomischer Sicht

Die aus ökonomischer Sicht naheliegende Arbeitsdefinition für wirtschaftliche Betätigung erschließt sich, wenn die wirtschaftliche Betätigung von anderen Formen gemeindlichen Handeins abgegrenzt wird. Als Ausgangspunkt der Überlegung stehe hierfür als Oberbegriff die Gesamtheit der gemeindlichen "Verwaltung". Dem zuvor betonten Doppelcharakter der Gemeinde Rechnung tragend, kann die gemeindliche Verwaltung mit Blick auf die Einzelakte in zwei Oberbereiche eingeteilt werden, die in der Literatur mit Bezeichnungen wie "Eingriffs- und Leistungsverwaltung"28, "Hoheits- und Wirtschaftsverwaltung"29

27

Vgl. Süß, S. (1986).

28

Die wohl gängigste Einteilung nach Püuner, G. (1985, S. 239ff.).

29

Der ökonomischen Sichtweise nahestehende Einteilung nach Eichhorn, P. (1969, S. 15).

28

Kapitel II: Vorüberlegungen

oder "Ordnungs- und Leistungsverwaltung"30 belegt werden. Die Umschreibungen Eingriffs-, Hoheits- sowie Ordnungsverwaltung stellen auf die der Gemeinde verliehene Möglichkeit der hoheitlichen Einwirkung auf private Wirtschaftssubjekte ab. Das dieses Aufgabenfeld charakterisierende ÜberUnterordnungsverhältnistritt bei der Leistungs- oder Wirtschaftsverwaltung deutlich zurück. In ihr erfüllt die Gemeinde in weit stärkerem Maße ihre originäre "Vereinsfunktion", worauf noch zu kommen sein wird. Zu berücksichtigen ist, daß die so umschriebenen Oberbereiche gemeindlicher Verwaltung nicht trennscharf abgrenzbar sind?1 So haben naturgemäß belastende oder begünstigende Verwaltungsakte auch den Charakter von Leistungen und haben - und dies scheint noch wesentlicher - auch Leistungen häufig Eingriffe zur Voraussetzung. Zu denken wäre beispielsweise an den Anschluß- und Benutzungszwang im Zusammenhang mit der kommunalen Energieversorgung oder Möglichkeiten der Enteignung im Zuge der optimalen Trassierung gemeindlicher Verkehrssysteme. Die Eingriffsverwaltung kann weiter untergliedert werden, und zwar in die Unterbereiche der "Ordnenden Verwaltung" und der "Umverteilungsverwaltung".32 Beispiele auf der Gemeindeebene sind etwa das gemeindliche Ordnungsamt und das Sozialamt Dies sind allerdings Bereiche, die typischerweise keine "wirtschaftliche Betätigung" erfordern, sondern vielmehr über eine an Verfahrensregeln orientierte "verwaltungsmäßige Betätigung" zu organisieren sind. Sie finden im folgenden implizit nur insoweit Beachtung, als auch in diesen Feldern "wirtschaftliche Betätigung" anfällt. Der Bereich der Leistungsverwaltung spielt demgegenüber in der vorliegenden Untersuchung die zentrale Rolle. Sie läßt sich untergliedern in die Bereiche der Bereitstellungs- und der Herstellungsverwaltung. Es sei zunächst erläutert, weshalb diese Untergliederung naheliegt Ausgangspunkt ist hierfür die Überlegung, daß das Zurverfügungstellen von Leistungen aufgeteilt werden kann in Aspekte, welche die Nachfrage-, und solche, welche die Angebotsseite betreffen. Zunächst zur Nachfrageseite. Güter in ihrer Gesamtheit, gleich ob materielle oder immaterielle, können - ökonomisch gesehen - eingeteilt werden in Kollektivgüter unterschiedlicher Ordnung.33 Von Kollektivgütern nullter Ordnung, den Individualgütern wie Lebensmittel, spannt sich der Bogen bis zu Kollektivgütern siebter Ordnung, den Güter, die der gesamten

30

Eine ebenfalls ökonomisch orientierte Einteilung von Fleige, Th. (1989, S. 16).

31

Vgl. zu dieser Problematik Püttner, G. (19&5, S. 239).

32 Vgl. zu dieser Unterteilung Schmidt-lonzig, E. 33

(1982, S. 248, Fn. 99).

Vgl. hierzu sowie im folgenden Grossekettler, H. (1985a).

2. Abgrenzung und Definition

29

Weltbevölkerung Nutzen stiften (Beispiel: das Weltklima). In einem Bereich zwischen diesen Extremwerten liegen Kollektivgüter dritter Ordnung, die Gemeindegüter. Es ist dies jene Gruppe von (Kollektiv-)Gütern, die typischerweise vom Gros der Gemeindebürger (in einer bestimmter Quantität und Qualität) gewünscht wird, im Nutzen nahezu ausschließlich nur über diese Gesamtheit diffundiert und von den Gemeindebürgern gemäß bestimmter Ordnungsregeln finanziert werden sollte. Dabei treten- wie bei allen echten Kollektivgütern- zwei Probleme auf. Zum einen der Fall, daß Bürger unter Umständen versuchen, ihre wahren Präferenzen zu verbergen, um die hierüber zu ermittelnden anteiligen Finanzierungslasten zu umgehen. Die häufig beobachtete Konsequenz hieraus ist, und dies ist der zweite Aspekt, daß sich am Markt keine zahlungskräftige Nachfrage nach dem betreffenden Gut manifestiert. Probleme dieser Art werden in der ökonomischen Literatur mit Termini wie Trittbrettfahrerverhalten, Hannemann-geh-du-voran-Mentalität und Gründungsversagen belegt. Aufgabe der Gemeinde, verstanden als Verein der Gemeindebürger, ist es, dem Trittbrettfahrerverhalten durch Installierung einer wirtschaftlich vertretbaren Exklusionstechnik und dem Gründungsversagen durch die möglichst exakte Erfassung der wahrheitsgemäßen Präferenzen zu begegnen,34 um hierdurch die Nachfrage nach diesem Gut zu organisieren. Hierbei gilt es festzulegen, in welcher Quantität und in welcher Qualität das Gut vom Kollektiv nachgefragt, d.h. für die Kollektivmitglieder bereitgestellt, und wie es über Gebühren, Beiträge und die Abgeltung externer Effekte finanziert werden soll. Der Verein Gemeinde handelt unmittelbar für seine Mitglieder, er wird für eine bestimmte Aufgabe zuständig. Aus dem Gesagten folgt: Aufgabe der Bereitstellungsverwaltung ist es, die Nachfrage nach Kollektivgütern zu organisieren, d.h., um ein Beispiel zu geben, die Wünsche der Gemeindebürger nach Straßen zu ermitteln, mittels geeigneter Indikatoren hieraus die individuellen Finanzierungsanteile zu berechnen35 und anschließend, etwa über Ausschreibungen, den Bau dieser Straßen zu organisieren. Das Umsetzen der gebündelten Wünsche in einen

34 Vgl. zu erfolgversprechenden Ansätzen, das angedeutete Erfassungsproblem zu lösen, Pommerehne, W.W. (1987) sowie als Überblick Pommerehne, W.W./Römer, A.U. (1988). 35 Ygl. zu analogen Überlegungen, bezogen auf den Aspekt einer efftzienten Organisation des Offentliehen Personennahverkehrs, Wiechers, M (1988, hier insb. S. 143ff.).

30

Kapitel II: Vorüberlegungen

Bebauungsplan und der eigentliche Bau der Straße sind hiervon klar zu trennende Aufgaben. Dies sind Aufgaben, ohne nun Details bereits vorwegzunehmen, die vom Charakter denen ähneln, die von der Herstellungsverwaltung wahrzunehmen sind. Ebenso wie bei der Bereitstellungsverwaltung geht es bei der Herstellungsverwaltung um das Erbringen einer Organisationsleistung. Hier nun jedoch um die Organisation des Angebots von Kollektivgütern unter Einschluß der Option, selbst das Angebot zu erstellen, d.h. die Herstellung zu übernehmen. Bezugnehmend auf das angesprochene Organisationserfordernis, läßt sich die Herstellungsverwaltung folgendermaßen untergliedern: Die Gemeinde kann selbst die Aufgabenausführung übernehmen, sie kann daneben unter Beteiligung Dritter die Aufgabenausführung sicherstellen, die Gemeinde kann desweiteren auf öffentlich-rechtlicher Basis Dritte mit der Aufgabenausführung beauftragen, und sie kann schließlich auf Grundlage privatrechtlicher Verträge darauf hinwirken, daß Dritte für sie die Aufgabenausführung übernehmen. Dies zur Unterscheidung in Bereitstellungs- und Herstellungsverwaltung und damit zur Trennung von Aufgabenzuständigkeit und Aufgabenaus- oderdurchführung. Übersicht 1 listet die angeführten Abgrenzungskriterien nochmals auf. Aus dem Gesagten läßt sich nun eine Arbeitsdefinition für wirtschaftliche Betätigung ableiten: Wirtschaftliche Betätigung ist jene Tätigkeit der Gemeinden, die darin besteht, Güter selbst herzustellen oder deren Herstellung durch Einschaltung Dritter zu organisieren; die in ihrem Wesenskern nicht eine spezifisch staatliche Tätigkeit (Ausübung hoheitlicher Gewalt) darstellt, und die sich in der Arbeitsweise nach dem ökonomischen Rationalprinzip richten sollte und daher ihrer Art nach einen kaufmännischen Geschäftsbetrieb erfordert, also nicht typischerweise verwaltungsähnlich organisiert ist. Die Beteiligung am wirtschaftlichen Verkehr und die Gewinnerzielungsahsieht sind keine notwendigen Bedingungen zur Festlegung des Sachverhalts wirtschaftlicher Betätigung. Wirtschaftliche Betätigung setzt nicht notwendigerweise Fremdbedarf voraus, und auch Hilfsbetriebe können sich wirtschaftlich betätigen. Eine wirtschaftliche Betätigung findet aus ökonomischer Sicht auch in Einrichtungen des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens, der Kultur, des Sports, der Erholung, der Abfall- und Abwasserbeseitigung, der Straßenreinigung sowie Einrichtungen ähnlicher Art statt, selbst dann, wenn hierbei keine Gewinne erzielt werden können.

31

2. Abgrenzung und Definition Übersicht 1

Abgrenzung der wirlschaftlichen Betätigung

I. Cirobabgrenzung

Verwaltung

/

Eiogriff~~ ~""''

Ordnende Verwaltung

~

Umverteilungsverwaltung

/\

Bereitstellungsverwaltung

Herstellungsverwaltung

= Wirtschaftliche Betätigung im weiteren Sinn

II. Feinabgrenzung

/"'''''""''!""''Im~~~~ Ciemeinde übernimmt selbst die Herstellung

Ciemeinde und Dritte führen gemeinsam die Herstellung durch

Gemeinde organisiert die Herstellung durch Dritte

= Wirtschaftliche Betätigung im engeren Sinn

Wirtschaftliche Betätigung setzt nach der soeben gegebenen Definition eine Betriebseinheit von gewisser organisatorischer Festigkeit, Nachhaltigkeit und Selbständigkeit voraus. Dies bedeutet: Gewisse Unternehmensstrukturen müssen vorhanden bzw. von der allgemeinen Gemeindeverwaltung abgrenzbar sein, die Betriebseinheit muß mit Absicht der Wiederholung der ausgeübten Tätigkeit angelegt sein, und eigene Organe mit Entscheidungskompetenz und eine eigene Rechnungslegung sollten vorgesehen sein. Somit läge als eine erste Empfehlung nahe, wirtschaftliche Betätigung nicht im Rahmen von Regiebetrieben stattfinden zu lassen, sich also anders zu verhalten, als dies heute vielfach der Fall ist.

Kapitel II: Vorüberlegungen

32

Entsprechend dieser Arbeitsdefinition für wirtschaftliche Betätigung bleiben Finanzierungsaspekte, wie sie etwa mit der Refinanzierung von Investitionen, dem Debt-Management, der Anlage von Geldern und der Ausgabe von Kommunalobligationen sowie dem kommunalen Finanzausgleich in Verbindung zu bringen sind ebenso ausgeblendet wie der Gesamtkomplex der kommunalen Wirtschaftsförderung. Im Randbereich der Betrachtung liegen Fragen zur internen Strukturierung der Gemeindeverwaltung, wie etwa die Frage, ob eine Gemeinde besser einen Eigenbetrieb oder eine Eigengesellschaft gründen solle. Betrifft die interne Strukurierung dagegen Fragen wie etwa die nach vermehrtem EDV-Einsatz oder einer Zentralisierung von Teilen der Verwaltung in einem sog. Bürgerbüro sowie die Frage, ob die Gemeinde die Verwaltung eher privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich ausgestalten solle,36 so werden hiermit die Grenzen der vorliegenden Untersuchung überschritten. Wirtschaftliche Betätigung im obigen Sinn findet ihre organisatorische Konkretisierung in Gemeindebetrieben. Anknüpfend an die Diskussion zu Gemeindebetrieben in den Schriften des Vereins für Socialpolitik von 1908/7 sei als Arbeitsdefinition hierfür festgehalten: "Unter Gemeindebetrieben im weitesten Sinne wird man alle diejenigen Einrichtungen verstehen dürfen, bei denen die Stadtgemeinde als Unternehmerio bei der Herstellung von Gütern für den eigenen Bedarf oder für den Verkehr, oder bei der Hervorbringunf von Leistungen und Diensten den Gemeindeangehörigen gegenüber auftritt"3 • Untersucht man empirisch, in welchen Gegenstandsbereichen die Gemeinden im hier verstandenen Sinn tatsächlich wirtschaftlich tätig sind, gelangt man zu einer Betätigungsliste, wie sie heterogener nicht sein könnte (vgl. Übersicht 2).39 Welche Teilmenge hieraus aus ökonomischer Sicht legitimierbar ist, gilt es im weiteren zu klären.

36

Vgl. hienu ausführlich Fischedick, H.-1. (1986).

37

Vgl. Fuchs, CJ. (Hrsg./1908).

38

S. Momberr, P. (1908, S. 4).

39 Die nachstehende Auflistung orientiert sich an Hidien, l. W. (1981, S. 35ff.); dort finden sich Einzelnachweise darüber, in welchen Gemeinden sich die angegebenen Betätigungen finden.

2. Abgrenzung und Definition Übersicht 2

Gegenstandsbereich der wirtschartliehen Betätigung Abfallbeseitigungsanlagen Abwässerbeseitigungsanlagen Amts- und Mitteilungsblätter Apotheken Arbeitsvennittlungsstellen Automobilfabriken Badebetriebe Bäckereien Bankenbeteiligungen Bauhöfe für Garten- und Straßenbau Bau- und Betriebsgesellschaften Bauträgergesellschaften Behindertenarbeitsbetriebe Bestattungsunternehmen Blumenläden Brauereien Brunnenbetriebe Buchbindereien Bundesgartenschaugesellschaften Campinggesellschaften Datenverarbeitungszentralen Documenta-GmbH Druckereien Einkaufsgenossenschaften Einkaufszentralen Eisfabriken Entwicklungsgesellschaften Fahrdienste Forstwirtschaftsbetriebe Freizeitunternehmen Fremdenzimmervennittlungsstellen Fuhrparks mit Werkstätten und Tankstellen Gärtnereibetriebe Grundstücks- und Anlagegesellschaften Hallenbetriebe Handwerksbel riebe Heime (Alters- und Jugendheime) Hotels Hotel- und Gaststättenschulen Installationsbetriebe Kantinen Kohleveredlungsbetriebe

3 Koch

Kurbetriebe Landwirtschaftliche Betriebe Lebensmittelbetriebe Möbelbetriebe Müllabfuhrbetriebe Müllverbrennungsanlagen Parks Parkhäuser- und Parkplatzgesellschaften Pfandleihunternehmen Reisebüros Reinigungsbetriebe Reklamebetriebe Reparaturwerkstätten Restaurationsbetriebe Sanierungs- und Planungsgesellschaften Sargfabriken Schlachthöfe Schuhbesohlungsgesellschaften Seilbahngesellschaften Sparkassen Speditionsunternehmen Studentenwohnheimbetriebe Textilfabriken Tierkörperbeseitigungsbetriebe Trinkwassergewinnungsbetriebe Urproduktionsbetriebe Verkehrsbetriebe Verkehrsförderungsgesellschaften Verkehrsvereine Verlage Versicherungsunternehmen Versorgungsunternehmen Waagen Wäschereien Weinfinnen und -güter Weinkeller Wirtschaftsförderungsgesellschaften Wohnraumvennittlungsstellen Wohnungsbauunternehmen Zuckerfabriken

33

2. Teil Normative Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden Kapitel 111 Grundlagen einer normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung 1. Vorbemerkung

Eine normative Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden liegt bisher nicht vor. Sie zu entwickeln verlangt, Empfehlungen dafür abzuleiten, unter welchen Bedingungen ("Ob") und in welcher institutionellen Ausgestaltung ("Wie") sich Gemeinden wirtschaftlich betätigen sollen.40 Die vorliegende Arbeit will einen Beitrag zur Ableitung solcher Ob-und-WieEmpfehlungen leisten. Diese Herleitung von Empfehlungen stützt sich einerseits auf Rahmengestaltungsprinzipien für eine ökonomisch rationale Organisation der wirtschaftlichen Betätigung, und sie ist andererseits nur möglich, wenn die wirtschaftliche Betätigung ebenso wie naheliegende Alternativregelungen bezüglich ihrer institutionellen Ausgestaltung in ein Raster integrierbar sind, wodurch ihre Handhabung möglich wird. Diese beiden Aspekte bilden den Inhalt dieses Kapitels. Eingebettet sind die nachstehenden Überlegungen in eine Gesamtkonzeption, die sich mit dem Oberbegriff der Ordnungspolitik der bedingten Freiheitsmaximierung umschreiben läßt.41 In einer solchen Konzeption fungiert Freiheit als ein Wert an sich. Sie ist somit Ziel von Gestaltungsvorschlägen, sie soll aber auch als Anreizinstrument zur Gewährleistung einer effizienten Faktorallokation eingesetzt werden. Mit diesem Ziel der Freiheitsmaximierung verbindet sich die Forderung, in die Entscheidungskompetenzen von Individuen nicht stärker als unbedingt erforderlich einzugreifen, eine Störung der marktwirtschaftliehen Koordinationsmechanismen möglichst zu vermeiden und im übrigen für einen Vorrang der Ordnungs- vor der Prozeßpolitik zu sorgen. Begründen lassen sich diese Forderungen damit, daß auf diesem Wege Informations- und Motivationsvorteile individueller 40 Vgl. zu dieser Zuordnung von Fragestellungen zur normativen Theorie Weizsäcker, C.C.v. (1982, s. 326). 41

Vgl. zu diesem ordnungspolitischen Konzept Grossekettler, H. (1984, S. 32).

2. Kriterien zur Beurteilung

35

gegenüber jeglicher kollektiver Mittelverwendung realisiert werden können,42 daß Märkte ausweislich unserer Erfahrung und empirischer Funktionsfähigkeitsanalysen im Normalfall störungsfrei funktionieren und folglich eine Verschwendung von Ressourcen ausbleibt,43 und schließlich durch den Vorrang der Ordnungspolitik am ehesten sichergestellt ist, daß auf Basis allgemeingültiger Rahmenbedingungen der Spielraum für die Realisierung von Partialinteressen zu Lasten von Allgemeininteressen vermindert wird. 2. Kriterien der Beurteilung wirtschaftlicher Betätigung

Der zugrundegelegten Ordnungstheorie folgend, soll als Ausgangspunkt der weiteren Überlegungen die Unterscheidung zwischen staatlichem und gesellschaftlichem Bereich gewählt werden.44 Aus wirtschafts-ordnungspolitischer Sicht stimmt der i.e.S. staatliche Bereich weitgehend mit dem "verwaltungsmäßigen" (d.h. an der Einhaltung vorgegebener Verfahrensregeln orientierten) und der i.e.S. gesellschaftliche Bereich mit dem "unternehmerischen" (d.h. vorwiegend ergebnisorientierten) Teil des Wirtschaftsgeschehens überein.45 Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden, d.h. die Unternehmerische Aufgabenwahrnehmung durch ein Organ des staatlichen Bereichs, liegt nun - ebenso wie die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand allgemein - exakt in dem Teil des Wirtschaftsgeschehens, der obiger Grobklassifikation nicht folgt. Sie stellt gleichsam einen Ausnahmefall dar, da Gemeinden durch ihre wirtschaftliche Betätigung ihren originär staatlichen Handlungsbereich verlassen. Sie treten in Konkurrenz zu privaten Unternehmen und substitutieren die Koordination über Märkte durch eine Koordination durch hierarchische Anweisung. Dieses Vorgehen ist nur dann zu legitimieren, wenn es vereinbar ist mit den Rahmengestaltungsprinzipen. Diese verlangen, daß spezielle Rechtfertigungsgründe für die wirtschaftliche Betätigung vorliegen und im übrigen, daß darauf geachtet wird, daß wirtschaftliche Betätigung effektiv, erforderlich und verhältnismäßig ist. Prüft man die Literatur draufhin, welche Gründe zur Rechtfertigung wirtschaftlicher Betätigung angeführt werden, so zeigt sich ein gewisser Wandel der Zielsetzungen kommunaler Unternehmen im Zeitablauf. Während gemeindliche Unternehmen in ihrer Frühphase vorwiegend als

42

Vgl. zu den jeweiligen Begründungszusammenhängen der genannten Vorteile Grosse-

kettler, H. (1984, S. 40) sowie unten Kapitel XI/Giiederungspunkt 1.2.3.

43 Vgl. etwa Wendland, G. (1987), Roos, B. (1990) oder Schulre-de Groot, R (erscheint demnächst).

44

Vgl. etwa Watrin, Chr. (1985) der ebenfalls von dieser Unterscheidung ausgeht.

45 Vgl.

s. 26). 3•

zu den Begriffen "verwaltungsmäßig" und "untemehmerisch" Grossekettler, H. (1984,

Kapitel III: Grundlagen einer normativen Theorie

36

Instrument der Fiskal-, Sozial-, Stadtentwicklungs- und Gesundheitspolitk eingesetzt wurden,46 dominieren heute etwa die Motive Monopolkontrolle, Wirtschafts- und Regionalförderung, Sozialpolitik und Verbraucherschutz47 sowie, häufig verklausuliert, das sogenannte Ziel der Daseinsvorsorge, womit in der Regel die Sicherstellung der Versorgung mit Gemeindegütern verbunden wird. Belegt werden diese Aspekte üblicherweise mit dem schillernden Begriff des "Marktversagens"48, zu dessen Heilung staatliches Handeln ja allgemein anerkannt ist und folglich auch gemeindliche wirtschaftliche Betätigung legitimierbar erscheint. Die angedeutete Zielvielfalt erfordert jedoch eine eingehende Einzelprüfung, die in Kapitel IV dieser Arbeit auch geleistet wird; auf die Begründungen aus den Bereichen Distribution und Stabilisierung kann jedoch sogleich Bezug genommen werden. Legitime Staatsaufgaben werden u.a. auch in jenen Fällen gesehen, in denen Märkte Verteilungsprobleme verursachen!9 Dem Staat fällt dann die Aufgabe zu, dafür Sorge zu tragen, daß die sich aus den marktwirtschaftliehen Transaktionen ergebende (primäre) Einkommensverteilung, soweit sie für korrekturbedürftig befunden wird, in der Weise beeinflußt wird, daß die sich hierdurch ergebende (sekundäre) Einkommensverteilung eher Gerechtigkeitsvorstellungen entspricht. Solch eine wie auch immer definierte gerechte Einkommensverteilung zu erreichen, ist, so die weit überwiegende Lehrmeinung, über den Markt allein nicht möglich.50 Diese Aufgabe wird in der ökonomischen Theorie des Föderalismus dem Staat, und hier dem Oberverband, zugeordnet, weil andernfalls mit Informationsmängeln und dysfunktionalen Umzugsanreizen sowie mit einem "Free-rider"-Verhalten einzelner Wirtschaftssubjekte oder sogar ganzer Regionen gerechnet werden müßte.51 Ein Aufgabenfeld für Gemeinden liegt mithin nicht vor .52 Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden mit der Zielsetzung der Einkommensumvertei-

46

Vgl. zu den genannten Einsatzfeldern gemeindlicher Unternehmen statt vieler Ambrosi·

47

Vgl. statt vieler Püttner, G. (1985, S. 51ff.).

us, G. (1984, S. 38ff., S. 92ff. und S. 142ff.).

48 Vgl. statt vieler Bator, F.M. (1958), Donges, J.B. (1985), Eickhof, N. (1986), Ewers, H.1./Fritsch, M.fWein, Th. (1990), Watrin, Chr. (1985), Windisch, R. (1980) und Woll, A. (1987).

49

Vgl. etwa Ramb, B.-Th. (1988).

50 Mit diesem Postulat ist jedoch gleichfalls vereinbar, daß die sog. "libertarians• - und mehr und mehr auch sonstige Ökonomen - die Möglichkeit sehen, daß Staatsaufgaben auch im Aufgabenfeld Distribution im Rahmen freiwilliger Verträge durch private Einrichtungen zu organisieren sind. So etwa: Rothbard, M.N. (1978) sowie Friedman, D. (1973).

51

Vgl. statt anderer Peffekoven, R (1980, insb. S. 615f.).

52 Dies schließt natürlich nicht aus, daß dennoch bestimmte Aspekte der Distributionspolitik vernünftigerweise dezentral geregelt werden können.

2. Kriterien zur Beurteilung

37

lung ist daher abzulehnen. Sozialtarife in der Wasser- oder Energieversorgung gehören somit mit Recht der Vergangenheit an. Gleichfalls eine Staatsaufgabe ist die Umsetzung einer effektiven Stabilisierungspolitik.53 Stabile Preise, Vollbeschäftigung und ein angemessenes Wirtschaftswachstum zu garantieren, erfordert Kompetenzen, die sinnvollerweise ebenfalls beim Oberverband gebündelt werden sollten.54 Stabilisierungspolitik auf untergeordneter Ebene müßte aufgrund hoher "Spillover"-Effekte nämlich verpuffen und würde vermutlich allein deshalb schon nicht wirksam betrieben. Stabilisierungspolitik könnte aber ob dieser Effekte zu Lasten gleichrangiger Nachbargebietskörperschaften betrieben werden und ist von daher im Sinne des Gesamtstaates ebenfalls zentral zu betreiben. Der Einsatz kommunaler Unternehmen als Instrumentvariable einer wie auch immer gearteten Distributions- oder Stabilisierungs_golitik ist nach dem eben Gesagten von vorneherein sehr kritisch zu sehen. Gemäß der Grobeinteilung staatlicher Aufgaben nach Musgrave 56 verbleibt somit als Bereich, in dem Gemeinden sich sinnvollerweise betätigen sollen, überwiegend der Bereich der Allokation. Daneben gilt freilich, daß bestimmte Aspekte der Distributions- und Stabilisierungspolitik vernünftigerweise auch dezentral geregelt werden. Alles in allem wird man jedoch von der primären Zuständigkeit des Oberverbandes ausgehen dürfen. Für die weiteren Überlegungen wird deshalb unterstellt, daß der Oberverband seine Aufgaben im Bereich der Distributions- und Stabilisierungspolitik erfüllt. Die bisheriger Ausführungen liefern die Grundlage dafür, das Ziel gemeindlichen Handeins zu legitimieren; im weiteren gilt es, die konkrete Form des Handelns, d.h. die wirtschaftliche Betätigung an sich zu legitimieren. Die Prüfkriterien hierfür wurden bereits genannt: es sind dies die Kriterien der Effektivität, der Erforderlichkeil und der Verhältnismäßigkeit Vor allemjuristisch orientierten Lesern dürften die angeführten Kriterien zur Beurteilung wirtschaftlicher Betätigung unmittelbar einleuchten, verwenden doch gerade Juristen diese Kriterien zur Einschätzung ordnungspolitischen

53 Ramb, B.-Th. (1988, S. 242ff.) spricht in diesem Zusammenhang ebenfalls von einem Verteilungsproblem, und zwar von der temporeUen Verteilung, die es ggf. zu beeinflussen gilt. 54

Vgl. hierzu sowie im folgenden Peffekoven, R (1980, S. 616).

55 Vgl. etwa zum Einsatz öffentlicher Unternehmen zur Sozial- und Konjunkturpolitik Ambrosius, G. (1984, S. 94ff. und 147ff sowie 99ff. und 145ff.) sowie speziell kommunale Unternehmen betrachtend Kwack, T. -Y. (1990).

56

Vgl. Musgrave, RA. (1959).

38

Kapitel 111: Grundlagen einer normativen Theorie

Handelns.57 Zur Vermeidung von Mißverständnissen seien sie dennoch kurz erläutert. Wirtschaftliche Betätigung soll effektiv sein. Dies bedeutet ganz allgemein, daß mit Hilfe der ergriffenen Maßnahme ein positiver Zielbeitrag erzielbar ist (Richtungsforderung), der in quantitativer Hinsicht so geartet ist, daß wenigstens ein bestimmtes Mindestzielniveau realisiert werden kann (Dosierungsforderung). Bedenkt man, daß oben daraufverwiesen wurde, daß gemeindliches Eingreifen in der Regel mit dem Verweis auf das Vorliegen von Koordinationsmängeln gerechtfertigt wird, heißt dies konkret, daß eine - fühlbare und nachhaltige - Heilung der dabei auftretenden Mängel durch wirtschaftliche Betätigung erreicht werden kann. Diese Effektivität für die wirtschaftliche Betätigung generell zu unterstellen käme einem NirwanaAnsatr8 gleich, sie ist daher im Einzelfall zu prüfen. Wirtschaftliche Betätigung soll ferner erforderlich sein. Hiermit verbindet sich zum einen die Forderung, daß in die Entscheidungskompetenzen von Individuen nur insoweit eingegriffen wird, als es zur Sicherstellung der Effektivität wirtschaftlieber Betätigung unabdingbar ist, und zum anderen, daß eine Störung der marktwirtschaftliehen Koordinationsmechanismen möglichst vermieden werden sollte. Anderenfalls sollte eine wirtschaftliche Betätigung unterbleiben. Schließlich muß gemeindliche Wirtschaftstätigkeit zur Sicherung ihrer Legitimation verhältnismäßig sein. Dies bedeutet: Durch unternehmerisches Engagement der Gemeinden muß ein volkswirtschaftlicher Kostenvorteil erzielbar sein, der nicht erreichbar wäre, würden Gemeinden sich nicht in gleicher Weise engagieren. Ergibt sich dieser volkswirtschaftliche Vorteil nicht, ist wirtschaftliche Betätigung seitens der Gemeinden aus normativer Sicht ebenfalls abzulehnen. Da die wirtschaftliche Betätigung drei Kriterien genügen soll und dieses zu einem Zielkonflikt führen könnte, sind die Kriterien in eine Rangordnung zu bringen, die sich aus ihrem Verhältnis zueinander ergibt, oder muß in Zweifelsfällen entschieden werden, ob ein Mehr /Weniger an Eingriffsintensität ggf. durch ein Plus/Minus in der Verhältnismäßigkeitsprüfung kompensiert werden kann. Wirtschaftliche Betätigung muß effektiv sein. Ist dieses Kriterium nicht erfüllt, erübrigt sich die weitere Diskussion. Ist dieses erste Kriterium erfüllt, kann sich in der weiteren Beurteilung ein Zweifelsfall ergeben, der nachfolgend skizziert wird.

57 Vgl. zur Anwendung dieser Kriterien bezüglich Subventionen: Amim, H.H.v. (1986, S. 82), bezüglich öffentlicher Unternehmen: Püttner, G. (1983a, S. 698!.) sowie zu ihrer Anwendung im allgemeinen Jakobs, MCh. (1985). 58 Demsetz, H. (1969, S. 1) bezeichnet Überlegungen zum Vergleich institutioneller Arrangements als Nirwana-Ansatz, wenn diese real existierende Arrangements mit idealen Normen vergleichen.

2. Kriterien zur Beurteilung

39

Es erhebt sich die Frage, ob wirtschaftliche Betätigung per se legitimiert werden soll, sofern es das Mittel zur Zielerreichung ist, das die geringstmögliche Eingriffsintensität aufweist und im übrigen noch eine volkswirtschaftliche Verbesserung gegenüber dem Status-Qua darstellt, oder wirtschaftliche Betätigung nur dann legitimiert werden soll, wenn sie verhältnismäßig ist, d.h. mit Bezug zu allen denkbaren Alternativen das vorteilhafteste Nutzen-Kosten-Verhältnis garantiert und darüber hinaus ebenfalls noch als erforderlich gelten kann? In beiden Entscheidungsregeln wird eines der Kriterien zu maximieren versucht und für das verbleibende quasi (lediglich) ein Mindeststandard gefordert. Im folgenden soll nach der zweiten Entscheidungsregel verfahren und der Schwerpunkt der Argumentation auf die Abschätzung der relativen Vorteilhaftigkeil verschiedener institutioneller Lösungsmöglichkeiten gelegt werden. Soweit möglich, soll das Kriterium der Erforderlichkeil operationalisiert werden und ggf. in die Betrachtung der Verhältnismäßigkeit einfließen. Im Regelfall wird das Kriterium der Erforderlichkeil Nebenbedingung sein. Aus dem Gesagten folgt als erste Arbeitshypothese: Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden dann und nur dann zu legitimieren, wenn das hierbei hergestellte Gut nicht anderweitig oder durch andere kostengünstiger hergestellt werden kann und wenn es keine Möglichkeit gibt, das Gut bei gleichen volkswirtschaftlichen Kosten in einer Weise herzustellen, die vergleichsweise stärker die Bedingungen einer marktwirtschaftliehen Ordnungskonformität erfüllt. Der skizzierte Prüfalgorithmus verwendet den Begriff der Legitimation (einer Maßnahme). Dieser Aspekt sei abschließend noch ein wenig genauer erläutert. Hilfreich ist hierbei, den Begriff "legitimieren" im Sinne einer vertragstheoretischen Billigung aufzufassen und an das Gedankenexperiment der Rawlsschen Urvertragssituation anzuknüpfen. Institutionelle Regeln sind im Sinne dieses Experiments ebenso wie das Handeln von Gemeinden dann legitimiert, wenn sie von aufgeklärten Bürgern bei schiedsrichterlicher Unabhängigkeit und unter dem Schleier der Ungewißheit über ihre persönliche Betroffenheit mehrheitlich für vorteilhaft gehalten werden. Zu dieser hypothetischen Rechtfertigung tritt in einem zweiten Testsschritt die Abfrage nach der "herrschenden Meinung", also der Frage danach, ob es in der Erfahrungswelt Anzeichen dafür gibt, daß die in Rede stehende Norm vom Gros aufgeklärter und unparteiischer Bürger geteilt wird und Verstöße dagegen als soziale Mißstände angesehen werden. Werden beide Prüffragen bejaht, so kann die in Rede stehende Regel als legitimiert gelten.

40

Kapitel 111: Grundlagen einer normativen Theorie

3. Wirtschaftliche Betätigung in institutioneller Sicht

Die Beantwortung der zweiten oben aufgeworfenen normativen Fragestellung, der Frage nach dem "Wie" der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden, richtet sich auf eine vergleichende Analyse verschiedener institutioneller Arrangements. Die Spannweite der betrachteten Regelungen reicht hierbei von der Selbstherstellung der Gemeinden, und, wenn man diese näher spezifiziert, hier vom Regiebetrieb bis zur Eigengesellschaft, bis hin zum Fremdbezug in Form der "janz normalen" rechtsgeschäftliehen Teilnahme der Gemeinde am Markt. Werden die Extremwerte dieses Spektrums "Regiebetrieb" und "normale Teilnahme am Markt" näher daraufhin überprüft, worin sie sich unterscheiden, so zeigen sich drei wesentliche Aspekte. Eine erste mögliche Unterscheidung ist die aus produktionstheoretischer Sicht.60 Die Herstellung von Gütern innerhalb eines Regiebetriebs vertikal in die Gemeinde zu integrieren erhöht die Fertigungstiefe, während bei rechtsgeschäftlicher Teilnahme am Markt dieses Phänomen gerade nicht eintritt. Auf die hieraus sich ergebenden Implikationen etwa bezüglich der quantitativen und qualitativen Elastizität des "Unternehmens" Gemeinde wird an späterer Stelle zurückzukommen sein.61 Eng verknüpft mit diesen Fragen sind zwei weitere Kritenen. Zunächst das der Aufteilung von Handlungs- und Verfügungsrechten zwischen der Gemeinde und dem jeweiligen privaten Unternehmen, das gegebenenfalls an Stelle der Gemeinde die Herstellung für diese übernimmt. Im Falle einer Entscheidung zugunsten des gemeindlichen Eigenbetriebs resultiert eine Aufteilung dieser Rechtsbündel zwischen den Akteuren mit eindeutigem Schwergewicht zugunsten der Gemeinde; bei einer Entscheidung für die rechtsgeschäftliche Teilnahme am Markt, finden sich wesentliche Teile dieses Rechtsbündels bei dem kontraktierten (privaten) Unternehmen. Naheliegend ist, daß ebenso Aufteilungen dazwischen möglich und unter Umständen auch sinnvoll sind. Dies gilt es im weiteren zu prüfen, und zwar im Kapitel zur Prüfung der Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung. Mit dem dritten Kriterium schließlich werden Unterschiede zwischen dem Eigenbetrieb und der rechtsgeschäftliehen Teilnahme aus institutioneller Sicht betrachtet. Abgestellt wird hierbei auf verschiedene Typen oder Formen der Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten. Als solche Koordinationsformen 59

Vgl. zu den verschiedenen institutionellen Arrangements unten Kapitel VI.

60 Vgl. zu den produktionstheoretischen Aspekten der Frage Eigenerstellung oder Fremdbezug Ramser, HJ. (1979, S. 435ff.). 61 Vgl. zu diesen, die den Handlungsspielraum begrenzende Wirkung der Selbstherstellung ausdrückenden Begriffen Rasch, H. (1968, S. 144ff.).

3. Wirtschaftliche Betätigung in institutioneller Sicht

41

können - wie oben bereits erwähnt - idealtypisch unterschieden werden: a) die Ergebnisorientierung, d.h. die spontane Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten durch Akteure nach den ex ante erwarteten Ergebnissen, und b) die Regelorientierung, d.h. die langfristige Bindung einzelner Akteure an die Einhaltung spezifischer Vorgaben oder Regeln. Diese Unterscheidung aufgreifend, können als Grundtypen einer solchen Koordination "Märkte" und "Unternehmen" unterschieden werden. Um ihre Funktionsweise besser zu verstehen, seien sie zunächst charakterisiert. Das System der Marktwirtschaft kennt individuell aufgestellte Konsumund Produktionspläne, die letztlich die Faktorallokation der Volkswirtschaft bewirken. Diese unabhängig voneinander aufgestellten Pläne sind zunächst nicht miteinander vereinbar. Sie werden es erst durch den auf Märkten jeder Ressourcenverwendung vorgeschalteten Tauschprozeß, in dessen Folge sich durch Festsetzung von Preisen die Abstimmung der Konsum- und Produktionspläne ergibt.62 Funktionsfähige Märkte unterstellt, führt ein Angebotsüberschuß tendenziell zu einer Preissenkung, ein Nachfrageüberhang zu einer Preiserhöhung, und diese Preisänderungen bewirken normalerweise solche Änderungen der Angebots- und Nachfragedispositionen, daß schließlich ein Gleichgewichtspreis bei geräumten Märkten erzielt wird. 63 Neben dem Markt besteht als zweite Koordinationsinstitution die Unternehmung. Sie unterscheidet sich von Märkten dadurch, daß in ihr die Koordination nicht über Preise, sondern stattdessen durch die Erteilung von Anweisungen und die Vorgabe von Regeln erfolgt. Die Institution Unternehmung kennt demnach Weisungsbefugte sowie Weisungsuntergebene, kennt damit ein Subordinationsverhältnis, das sich im Koordinationsinstrument Markt nicht wiederfindet. Dort erfolgt die Koordination auf gleicher horizontaler Ebene. Den Gedanken der Hierarchie aufgreifend, wird das Koordinationsinstrument Unternehmung häufig auch als Bürokratie bezeichnet.64 Hier zeigt sich die Nähe zum Untersuchungsziel der Arbeit: die Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten über Märkte entspricht in grober Annäherung der Entscheidungsalternative, sich gegen eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und für die Fremdherstellung zu entscheiden, die Koordination dieser Aktivitäten durch den hierarchischen Vorgang innerhalb einer Bürokratie entspricht der Entscheidungsalternative, sich für wirtschaftliche Betätigung und damit für die Selbstherstellung zu entscheiden.

62 Vgl. zu diesem Grundverständnis des Funktionierens von Märkten Bössmann, E. (1983, S. 105) sowie Behrens, P. (1986, S. 114). 63 Vgl. zur hier angesprochenen Funktion des Mar~.träumungsprozesses die Ausführungen unten Kapitel IV/ Gliederungspunkt 2, insbesondere Ubersicht 3. 64

Vgl. statt vieler Behrens, P. (1986, S. 198ff.) und Leipold, H. (1985, S. 32ff.).

42

Kapitel 111: Grundlagen einer normativen Theorie

Entsprechend den zuvor formulierten Kriterien zur Beurteilung wirtschaftlicher Betätigung sollte für die Herstellung eines Gutes jeweils das Koordinationsinstrument aus der - zunächst noch grob spezifizierten - Gruppe von Arrangements ausgewählt werden, welches die Herstellung bei dem vergleichsweisegeringstenvolkswirtschaftlichenRessourcenverzehrgarantiert. Um den jeweiligen Ressourcenverzehr erfassen zu können, sind neben den Produktionskosten bei Selbstherstellung und den Beschaffungskosten i.e.S. bei Fremdbezug zwei weitere Kostenkomponenten in Ansatz zu bringen. Zum einen jene Kosten, die dadurch entstehen, daß die angesprochene Koordinationsleistung nicht ohne "Friktionen" ablaufen kann, und die gemeinhin als Transaktionskosten bezeichnet werden.65 Auch sind Kosten für jenen volkswirtschaftlichen Ressourcenverzehr anzusetzen, der - insbesondere bei Fremdbezug - anfällt, da spezifische Abhängigkeits- und (ausnutzbare) Vorteilspositionen eines oder mehrerer Transaktionspartner in vielen Fällen kaum vermeidbar sind. Diese Kosten, auf die im weiteren noch ausführlich eingegangen wird, seien unter dem Begriff der Gefährdungskosten erfaßt. Freilich verursachen alle beide hier angesprochenen Mechanismen Kosten, was an sich ja auch trivial ist und dennoch lange Zeit nicht genügend gewürdigt wurde. Insbesondere gilt dies für die neoklasssische Theorie. Aus menthodischen Gründen wurde hierbei unterstellt, die Nutzung der Institution Markt verursache lediglich vernachlässigbare Kosten bzw. sei kostenfrei. 66 "Costs of running the economic system"67 bzw., spezieller noch, "Costs of using the price mechanism"68 ebenso wie solche der Regelsetzung sind allerdings der wesentliche Grund dafür, daß nebeneinander verschiedene Koordinationsinstitutionen bestehen. Als Ergebnis eines Optimierungskalküls ergibt sich die Entscheidung für die eine oder die andere Koordinationsform. Welches sind nun aber diese Koordinationskosten? Kosten zur Abwicklung von Transaktionen über Märkte entstehen erstens für die Informationsbeschaffung und -Verarbeitung über die Preise der zu produzierenden Güter und der einzusetzenden Faktorleistungen, zweitens für das Aushandeln, den Abschluß, die Sicherstellung der Einhaltung von Vertragsvereinbarungen sowie ggf. die gerichtliche Durchsetzung von Verträgen, und schließlich drittens für die Anpassung langfristiger Verträge an geänderte Bedin-

65 Vgl.

insbesondere Williamson, O.E. (1985, S. 15ff.) sowie Picot, A/Diet~ H. (1990, S. 178).

66

Vgl. hierzu Schumann, J. (1987a, S. 392) sowie Bössmann, E. (1983, S. 106).

67

Vgl. zu diesem Begriff ATTow, KJ. (1969, S. 68) sowie zuvor bereits Hicks, J.R. (1935, S.

19). 68

Vgl. zu diesem Begriff Coase, R.H. (1956/37, S. 356).

3. Wirtschaftliche Betätigung in institutioneller Sicht

43

gungen.6J Zusammengefaßt lassen sich diese Kosten - und dies wurde ja soeben bereits erwähnt - als Transaktionskosten bezeichnen. Diese Kosten des Preismechanismus lassen sich senken, und damit Transaktionskostenersparnisse erzielen, wenn Transaktionen nicht über Märkte sondern statt dessen in Unternehmen koordiniert werden. Daß gleichwohl in der Volkswirtschaft nicht lediglich eine große Unternehmung existiert, liegt daran, daß auch die Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten in Unternehmen Koordinationskosten verursacht, die Feiegentlieh mit der Bezeichnung Organisationkosten umschrieben werden.7 Auch in Unternehmen müssen relative Preise für Faktorleistungen ermittelt werden, sind hieraus Schlüsse zu ziehen, die in Anweisungen umzusetzen sind, und ist deren Einhaltung zu kontrollieren. Für diese Kosten gilt, daß mit zunehmender Zahl an zu koordinierenden Aktivitäten die Koordinationsleistung der Unternehmensleitung abnehmende Grenzerträge aufweist, woraus sich steigende Grenzkosten unternehmensinterner Koordination ergeben. Mit Schumann kann hieraus gefolgert werden: Eine optimale Substitution von Transaktionen über Märkte durch Transaktionen über Unternehmen ist offenbar dann erreicht, wenn die Grenzkosten unternehmensinterner Transaktionen auf die Grenzkosten von Transaktionen über Märkte angestiegen sind.71 Werden die Koordinationsformen Markt und Bürokratie/U nternehmung72 als Pole des skizzierten Entscheidungsproblems aufgefaßt, so stellt sich die Frage, wie der dazwischenliegende Raum ausgefüllt wird, ob es also entlang der Dimension "Art der Koordinationsinstitution" weitere idealtypisch abgrenzbare Formen der Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten gibt. Und in der Tat, es findet sich in der Literatur der Institutionenökonomie der Verweis auf eine Zwischenform, die zunächst ebenfalls lediglich idealtypisch skizziert sei. Zu nennen ist hier die Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten

6J Vgl. grundlegend Coase, R.H. (1956/37); zu dieser Auflistung der Kosten des Gebrauchs des Preismechanismus Behrens, P. (1985, S. 64), Bössmann, E. (1983, S. 106t) sowie Schumann, l. (1987a, S. 392).

70

Vgl. zu dieser Begriffsverwendung Bössmann, E. (1983, S. 108).

71 Vgl. Schumann, J. (1987a, S. 392f.); unterstellt wird hierbei zum einen, daß ein Schnittpunkt dieser Grenzkostenkurven besteht, und zum anderen, daß die Grenzkosten unternehmensinterner Koordination zunächst unterhalb denen für Transaktionen über Märkte liegen. 72 Auf die weiteren Koordinationsmechanismen Polyarchie/Kollektiwerhandlung und BargainingfVerbandsmechanismus braucht in diesem Zusammenhang nicht abgestellt zu werden, da es sich hierbei um makroökonomisch orientierte, gesellschaftliche Entscheidungsfindungsverfahren handelt. Vgl. im übrigen dazu Dahl, R.A.jLindblohm, Ch.E. (1953) sowie Behrens, P. (1986, S. 2nff.) und Frey, B.S. (1981, S. 70ff.).

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

44

durch (Ex-ante-)Kooperation selbständiger Unternehmen,73 die nach Macneil als "relational contracting"74, nach Williamson als "hybrid modes"75 Zwischenform von Markt und Hierarchie darstellt. In der Realität findet sich diese Koordinationsmöglichkeit auf Basis der Kooperation in unterschiedlichen Ansätzen. In Kapitel VI werden verschiedene dieser Ansätze diskutiert, da sie eine mögliche institutionelle Alternative zur Entscheidung "Selbermachen" darstellen können. Beispiele solcher Zwischenformen sind langfristige Lieferverträge, die Genossenschaft sowie das - in Kapitel VI noch zu besprechende - Betreibermodell. Ausgehend von der Vorvermutung, daß über den Allokationsmechanismus Markt und bei möglichst wenig ausgedünntem Privateigentum die vergleichsweise effizienteste Allokation der Ressourcen zu gewährleisten ist, wird in den nachfolgenden Kapiteln dieser Arbeit geprüft, ob dieser A-priori-Unterstellung wesentliche Mängel der Koordinationsinstitution Markt entgegenstehen, die als Aufgreifkriterium für ein Handeln der Gemeinden zu interpretieren sind (Kapitel IV); ob diese durch die wirtschaftliche Betätigung und ggf. auf andere Weise geheilt werden können (Kapitel V und Kapitel VI) und welche kostenmäßigen Konsequenzen mit den alternativen Reaktionsmöglichkeiten verbunden sind (Kapitel VII). Diese Einzelprüfungen stellen den Beurteilungsrahmen wirtschaftlicher Betätigung dar. Ihre Ergebnisse liefern die Anhaltspunkte dafür, wie das gemeindliche Handeln in Form kommunaler Unternehmen aus normativer Sicht bei Zugrundelegung spezifischer Sachverhalte zu beurteilen ist. Kapitel IV Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung 1. Vorbemerkung

Zielsetzung dieses Kapitels ist, die Legitimationsgrundlage für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden zu prüfen. Oben wurde bereits betont, daß gemeindliche wirtschaftliche Betätigung in der Regel damit zu rechtfertigen versucht wird, daß auf Mängel des Koordinationsmechanismus Markt ("Marktversagen") verwiesen wird, und daß diese Mängel - die man, wie so-

73 Vgl.

grundsätzlich zur Koordination durch Kooperation Richardson, G.B. (1972).

74

Vgl. Macneil, I.R (1978).

75

Vgl. Williamson, O.E. (1987, S. 807).

1. Vorbemerkung

45

gleich noch darzulegen sein wird, "Koordinationsmängel" nennen kann durch ein Eingreifen der Gemeinde geheilt werden sollen. Um eine entsprechende Prüfung durchführen zu können, ist zweierlei erforderlich. Zum einen ist zu veranschaulichen, wann "Koordinationsmängel" auf Märkten auftreten können und welche nachteiligen Folgen mit diesen Mängeln verbunden sind, die als "soziales Übel" einer Heilung bedürfen. Dies wird im weiteren dadurch zu erreichen versucht, daß auf die Funktionen abgestellt wird, deren Erfüllung von Märkten erwartet und die gemeinhin auch erfüllt werden; darüberhinaus sollen Beispiele dafür angeführt werden, wie sich solche Mängel auf gemeindlicher Ebene auswirken können (vgl. unten Gliederungspunkt 2). Durch den Verweis auf konkret beobachtbare Erscheinungsbilder gemeindlicher Unternehmen, wird sodann die Brücke zum zweiten Aspekt der eingangs angesprochenen Prüfung geschlagen, der eigentlichen Legitimationsprüfung (vgl. unten die Gliederungspunkte 3 und

4).

Die Legitimitätsprüfung ist zweigeteilt in einen theoretisch orientierten Existenz- und einen empirisch orientierten Relevanztest Zunächst wird anband theoretischer Überlegungen darauf abgestellt, zu klären, ob es plausibel ist, daß auf den hier zu betrachtenden Märkten "Koordinationsmängel" auftreten können. Zurückgegriffen wird in diesem Test auf die Theorie des Marktversagens. Die dort diskutierten Gründe für Marktversagen werden daraufhin überprüft, ob sie auf den Märkten für "Öffentlichen Personennahverkehr", "Energie- und Wasserversorgung", "Ersparnisbildung ärmerer Bevölkerungsschichten" und "Abfall- und Abwasserentsorgung" fühlbar sind und ohne das gemeindliche Engagement zu Mißständen und einer Verschwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen führen würden. Da dieser Test notwendigerweise darauf abstellen muß, die Frage zu klären: "Wie gut wäre es auf dem Markt x um die Erfüllung der Marktfunktionen bestellt, wenn die Gemeinden sich nicht wirtschaftlich betätigt hätten?", wird zur Stützung dieser Fiktion auf die konkreten Verhältnisse zur Zeit der Entstehung gemeindlicher Unternehmen abgestellt. Dies ist Inhalt des Tests auf empirische Relevanz. Durch solch einen Test ist zwar nur eine "zweitbeste" Abstützung des fachlichen Existenztests möglich, denn technischer und/oder sozio-technischer Fortschritt könnte zwischenzeitlich für eine Besserung der beobachteten Mängel gesorgt haben; die beste Form des Tests - das Parallelgruppenexperiment - könnte jedoch nur von Politikern durchgeführt werden. Finden sich auf den untersuchten Märkten die angesprochenen Mängel, so kann gemeindliches Handeln in gewisser Weise als gerechtfertigt betrachtet werden. Diese Mängel stellen allerdings gleichsam nur das Aufgreifkriterium für ein Tätigwerden der Gemeinde dar; ob dieses Handeln in Form der wirtschaftlichen Betätigung geschehen sollte, wird, wie bereits betont, in den weiteren Prüfschritten zu klären sein.

46

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung 2. Legitimationsgrundlage: Vorliegen von Koordinationsmängeln

Geht man vom neoklassischen Modell der vollkommenen Konkurrenz aus, könnte Marktversagen immer dann diagnostiziert und wirtschaftliche Betätigung damit legitimiert werden, wenn eine der Bedingungen dieses Modells nicht erfüllt ist.76 Dies gilt, da der allgemeinen Gleichgewichtstheorie in den 50er Jahren bereits der Nachweis gelang, daß ein totales Konkurrenzgleichgewicht denkbar ist, in dem sich alle Wirtschaftssubjekte im Dispositionsgleichgewicht befinden, und zugleich Pareto-Optimalität, Allokationseffizienz und Leistungsgerechtigkeit sichergestellt sind.77 Daß es gleichwohl nicht sinnvoll ist, für eine Analyse der legitimen Gründe für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden Marktversagen in der geschilderten Form zu definieren, liegt daran, daß zur analytischen Herleitung des angesprochenen Konkurrenzgleichgewichts Bedingungen erforderlich sind, die als völlig wirklichkeitsfremd zu bezeichnen sind - etwa vollständige Voraussicht und unendlich schnelle Anpassungsfähigkeit der Wirtschaftssubjekte -,bei denen aber andererseits aber auch nicht geklärt ist, wie weit sie verletzt werden dürfen (also nur "näherungsweise erfüllt" zu sein brauchen), wenn die Analyseergebnisse empirisch noch gültig bleiben sollen. Wollte man vollkommene Konkurrenz zur Norm erheben, was freilich auch die neoklassische Theorie lediglich als gedankliches Konstrukt zur Ableitung von Optimalitätsbedingungen unternahm, könnte man vermutlich keinen funktionierenden Markt erkennen und wären folglich auf allen Märkten Korrekturen erforderlich.78 Wird berücksichtigt, daß von funktionierenden Märkten Fortschritt und Neuerung erwartet wird, so zeigt sich, daß das Modell vollkommener Konkurrenz im übrigen noch nicht einmal als wünschenswerte Norm zu betrachten ist. Fortschrittsaktivitäten erfordern geradezu Marktversagen, etwa in Form von (temporären) Markteintrittshemmnissen zur Erzielung von die Forschungsaktivitäten honorierenden Vorsprungsgewinnen. So gesehen gilt: das beobachtbare Phänomen des (temporären) Markteintrittshemmnisses ist das genaue Gegenteil dessen, als das es häufig bezeichnet wird. Nicht Marktversagen im Sinne des Wortes liegt vor, sondern ein Marktphänomen, das zwar unvereinbar mit dem Modell vollkommener Konkurrenz, aber doch wesentlich für das Funktionieren des Marktes ist. Wenn nun aber nicht das Modell der vollkommenen Konkurrenz, welches Modell oder Konzept sonst ist geeignet zu zeigen, wann Marktversagen vorliegt? Ein in dieser Denkrich-

76

In dieser Tradition stehend vgl. etwa Bator, F.M. (1958) sowie Arrow, KJ. (1969).

77

Vgl. zur Existenz dieses Gleichgewichts Arrow, KJ.j Debreu, G. (1954).

78 Vgl. Eickhof, N. (1986, S. 469f.), der in diesem Zusammenhang von der Ubiquität des Marktversagens spricht.

2. Legitimationsgrundlage

47

tung stehender Ansatz ist das Koordinationsmängelkonzept, das Märkten bestimmte Funktionen zuweist, bei deren Nichterfüllung in unserem Kontext von Marktversagen gesprochen bzw., besser noch, vom Vorliegen eines Koordinationsmangels der Institution Markt ausgegangen werden kann. Von einem Koordinationsmangel spricht Grossekettler,79 wenn die Erfüllung einer oder mehrerer der von Märkten erwarteten Funktionen (das sind die Markträumungs-, die Renditenormalisierungs-, die Übermachterosions-, die Produkt- sowie die Verfahrensfortschrittsfunktion) durch einen dauerhaften Defekt be- oder gar verhindert wird ( = Stabilitätsdefekt) und/oder wenn die Rahmenbedingungen des Marktes im Hinblick auf externe Effekte und Präferenzverzerrungen nicht vollständig speziftziert sind ( = Niveaudefekt). Der nachstehenden Ubersicht ist zu entnehmen, wie sich die angeführten Marktfunktionen konkretisieren lassen (vgl. Übersicht 3).80 Stabilitätsdefekte drücken aus, daß die Dynamik der Marktprozesse gestört ist, wodurch etwa Übernachfrage, Überrenditen, Übermacht sowie mangelnder Produkt- und Verfahrensfortschritt in einer als tolerierbar erachteten Zeitspanne durch die Marktkräfte nicht nachhaltig abgebaut werden. Verdeutlichen lassen sich solche Stabilitätsdefekte z.B. durch Warteschlangen aufgrundunzureichender Schalterstunden kommunaler Behörden ( = Indiz für das Vorliegen einer- temporären- Übernachfrage); wohlfahrtsökonomisch nicht zu rechtfertigende, überhöhte Preise eines Monopolanbietcrs für Energie und Wasser ( = Ind!~ für das Vorliegen einer Ubermacht mit der Folge des Entstehens von Uberrenditen) sowie die schleppende Einführung von an Verkehrsleitzentralen gekoppelten separaten Busspuren in Innenstädten ( = Indiz für das Vorliegen eines nicht vorbildlichen Produkt- und Verfahrensfortschritts). Niveaudefekte können dagegen dann auftreten, wenn beispielsweise nicht internalisierte externe Effekte dazu führen, daß auf einem Markt- bei durchaus funktionierender Marktdynamik-dasNiveau der gehandelten Gütermengen oder -preise etwa dadurch verzerrt ist, daß Umweltverschmutzung keinen Preis hat, was dann letztlich auch Verzerrungen der auf diesem Markt vorgehaltenen Kapazitäten zur Folge haben kann. Ebenso wie bei den Stabilitätsdefekten kommt es hier also dazu, daß Rentenelemente abgeschöpft werden können und/oder Ressourcen in eine nicht optimale Verwendung fließen.

79 Vgt. Grosselreuler, H. (1989a, S. 18ff.) sowie allgemein zum Koordinationsmängelkonzept ders. (1985b, S. 170ff.) sowie zu den Marktfunktionen und -prozessen ders. (1987) und ders.

(1988).

80 Vgl. zur Übersicht Grosselrettler, H. (1988, Chart 1, S. 6a) sowie im übrigen ders. (1987) und ders. (1988) sowie Ewers, H.-J.jFritsch, M.jWein, Th. (1990, S. !Off.).

48

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung Obersicht 3

Marktfunktionen

Bezeichnung

Aufgabenbeschreibung

Markträumungsfunktion

Kurzfristiger Ausgleich von Angebots- und Nachfragemengen durch Preisvariationen und damit Verhinderung von unerwünschten Warteschlangen, Güterhalden oder unausgelasteten Kapazitäten

Renditenonnalisierungsfunktion

Ausgleich der (risikoberichtigten) Renditen, welche auf dem Untersuchungsmarkt erzielt werden, mit der gesamtwirtschaftlichen Nonnalrendite durch Beschleunigung oder Verzögerung des Kapazitätswachstums und damit Verhinderung von unerwünschten Engpässen und Überkapazitäten

Übennachterosionsfunktion

Verhinderung der dauerhaften Übennacht einer Marktseite durch Strukturvariationen und vor allem durch Markteintritte auf der stärkeren Marktseite

Produktfortschrittsfunktion

Abbau von Fortschrittsrückständen, d.h. des dauerhaften Nachhinkens der Einführungsrate neuer und qualitativ stark veränderter Produkte auf dem Untersuchungsmarkt im Vergleich zu einem vorbildlichen Vergleichsmarkt

Verfahrensfortschrittsfunktion

Abbau von Verfahrensrückständen, d.h. des dauerhaften Nachhinkens der Einführungsrate neuer und qualitativ stark veränderter Produktionsverfahren auf dem Untersuchungsmarkt im Vergleich zu einem vorbildlichen Vergleichsmarkt

Quelle: Grossekettler, H. (1988, Chart 1, S. 6a).

Ein Koordinationsmangel - so ein gerafftes Fazit zu den vorstehenden Überlegungen - geht stets mit einer dauerhaften Verschwendung von Ressourcen einher, einer Verschwendung, die durch die Selbstregulierungskräfte des Marktes nicht abgebaut werden kann und daher zu ihrer Vermeidung staatliches Handeln angezeigt erscheinen läßt. Mit Blick auf das Subsidiaritätsgebot und unter Hinweis darauf, daß es sich bei den hier zunächst noch abstrakt - betrachteten Koordinationsmängeln um solche handelt, welche sich auf Märkten für Gemeindegüter fmden, die sich

3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

49

räumlich in der Regel mit den Gemeindegrenzen abgrenzen lassen, erscheint legitim, daß dieses staatliebe Handeln auch von den Gemeinden selbst übernommen wird. 3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

3.1 Theoretische Überlegungen Stabilitätsdefekte können sich vor allem beim Vorliegen einer Marktstruktur ergeben, die Wettbewerb zwischen den Akteuren am Marktaufgrund von Markteintrittshemmnissen nicht entstehen läßt. Diese Markteintrittshemmnisse treten auf, wenn ein "natürlicher Monopolist" die Versorgung des Marktes sicherstellen kann (vgl. unten Gliederungspunkt 3.1.1), oder dann, wenn die Mobilität von Produktionsfaktoren durch ausgeprägte und spezifische Vorteile etablierter Unternehmen behindert wird (vgl. unten Gliederungspunkt 3.1.2). Neben den angesprochenen Fällen könnten sich Stabilitätsdefekte auch dann ergeben, wenn sich zeigen läßt, daß Marktgleichgewichte nicht existieren oder instabil sind.81 Hierauf braucht im folgenden aber nicht eingegangen zu werden, da ihre Relevanz für den kommunalen Bereich vermutlich nicht gegeben ist. 3.1.1 Das natürliche Monopol Das natürliche Monopol82 zählt zu den als klassisch zu bezeichnenden Begründungen für das Vorliegen von Marktversagen.83 Der Verweis auf das Vorliegen einer solchen Situation dient gleichfalls als Standardbegründung für das Entstehen öffentlicher Unternehmen, vor allem auch auf Gemeindeebene.84 Beispiele finden sich somit etwa im Bereich Ver- und Entsorgung sowie Verkehr. Im folgenden wird untersucht, worin die Ursachen dafür liegen, daß sich natürliche Monopole bilden (vgl. Unterpunkt a), und welche Bedingungen gegeben sein müssen, damit sie dauerhaft bestehen können (vgl. Unterpunkt b). Diese Zweiteilung ist wichtig, denn allein das dauerhafte Bestehen eines natürlichen Monopols kann zu systematischen Störungen der Marktfunktionen, d.h. zum Entstehen von Koordinationsmängeln führen.

81

Vgl. Schumann, J. (1987a, S. 415ff.)

82

Vgl. grundlegend hienu Sharkey, W. (1982).

83 Vgl. bspw. Hegemann, H. (1987), Kruse, J. (1986, S. 27ff.), Müller, J.jVogelsang, /. (1979, S. 36ff.) sowie Soltwede~ R et al. (1986, S. Sff.).

84 Vgl. etwa Münch, P. (1986) mit Blickrichtung Versorgungsunternehmen oder Eiermann, R/Oettle, K (1986) mit Blickrichtung Verkehrsunternehmen. 4 Kocb

50

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung (a) Subadditivität von Kosten

Natürliche Monopole können sich herausbilden, wenn verschiedene Aspekte zusammentreffen, die nachfolgend im einzelnen skizziert seien. Ihnen ist gemeinsam, daß sie zu einer Kostenstruktur führen, die als subadditiv bezeichnet werden kann. Diese Kennzeichnung liegt nahe, da bei Vorliegen von Subadditivität ein einzelnes Unternehmen den gesamten Markt zu geringeren Gesamtkosten versorgen kann, wie dies jeder größeren Zahl von Unternehmen möglich wäre. Dies gilt, gleich ob die Unternehmen in Wettbewerb zueinander stehen oder ob sie sich in Absprachen die Gesamtangebotsmenge "sinnvoll" untereinander aufteilen. Formal stellt sich dieses Phänomen wie folgt dar: K (x)
0; ~ < x für i > 2. i=l

Subadditive Kostenstrukturen entstehen, wenn erstens bei gegebener Kapazität aufgrund von Unteilbarkeiten der Produktionsanlagen oder zweitens bei Kapazitätsvariationen aufgrund von zunehmenden Skalenerträgen der Fall eintritt, daß die Durchschnittskosten mit zunehmender Ausbringungsmenge über den gesamten relevanten Nachfragebereich sinken. Zunächst einige Erläuterungen zum Phänomen der Unteilbarkeit. Produktionsanlagen können sich dadurch auszeichnen, daß eine Variation der Kapazität in kleinen Schritten nicht möglich ist und die jeweils kleinste Mindestkapazität ausreichend ist, die gesamte Nachfrage zu befriedigen. Dabei wird der räumlich begrenzte Markt betrachtet. Die Grenzen resultieren aus Transportkosten i.w.S. (das sind Transportkosten einschließlich z.B. Leitungsverluste und/oder Zeitkosten). Wettbewerbsstrukturen können sieb dann in der Regel nicht herausbilden, da der Markt nicht groß genug ist für mehrere Anbieter. Zur Verdeutlichung ist etwa an das Leitungsnetz der Abwasserableitung einer Gemeinde zu denken, in beiden Fällen mithin eine sog. Infrastruktureinrichtung. Hierbei handelt es sich um Einrichtungen, die typischerweise in einer bestimmten Mindestgröße erstellt werden müssen, um deren sinnvolle Nutzung sicherstellen zu können. Typisch für diese Projekte sowie für Unteilbarkeiten allgemein ist, daß einerseits in hohem Maße fixe Kosten und vergleichsweise geringe variable Kosten anfallen, daß sie sehr langlebig sind und ihre Kapazität von daher vernünftigerweise auf Zuwachs dimensioniert ist.85 Die zunehmende Auslastung der Kapazität führt bei solchen Kostenrelationen dazu, daß sich ftxe Kosten bei Berechnung der Durchschnittskosten auf eine immer größere Zahl von Produkteinheiten verteilen, was zu einer

85

Vgl. zu den "Besonderheiten• materieller Infrastrukturgüter Klös, H.-P. (1989, S. 9ff.).

3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

51

Degression der Durchschnittskosten und damit dazu führt, daß die Grenzkosten zunächst unterhalb der Durchschnittskosten liegen. Dieser Degressionseffekt ist erst dann weitmöglichst ausgenutzt, wenn die pro Produkteinheit zusätzlich anfallenden Kosten ( = Grenzkosten) auf das Niveau der Durchschnittskosten angestiegen sind. Dann ist das sog. Betriebsoptimum erreicht. Liegt die relevante Nachfrage bei einer Ausbringungsmenge, die unterhalb der Menge liegt, die dem Betriebsoptimum zuzurechnen ist, so ist vorteilhaft, daß allein ein einzelnes Unternehmen diese Nachfrage befriedigt. Nur dann wird erreicht, daß der geschilderte Degressionseffekt so weit als möglich ausgenutzt wird. Liegt die relevante Nachfrage bei einer Menge, die oberhalb des Betriebsoptimums liegt, so kann eine weitere Produktionseinheit errichtet und mit dieser die zusätzliche Nachfrage bedient werden. Das geschilderte Phänomen führt somit gleichsam auf "natürlichem" Wege zur Monopolbildung. Bevor auf die hiermit verbundenen Wirkungen weiter eingegangen wird, sei ein zweiter Fall geschildert, dem ebenfalls diese Tendenz innewohnt. Im Gegensatz zum zunächst angesprochenen Fall wird nun bei Kapazitätsvariationen argumentiert. Können Produktionsprozesse anband von Produktionsfunktionen charakterisiert werden, die zunehmende Skalenerträge (Economies of Scale) aufweisen, so besteht auch für diese die Tendenz zur Subadditivität. Für den Fall zunehmender Skalenerträge gilt: bei Verdopplung des Einsatzes sämtlicher Produktionsfaktoren läßt sich die Ausbringungsmenge mehr als verdoppeln. Die zwangsläufige Folge hiervon ist: erstens, daß die Produktionskosten pro Stück in größeren Anlagen geringer sind als in kleineren, und zweitens, daß die möglichst größte Anlage zur Bedienung des relevanten Marktes eingesetzt werden sollte. Wiederum tritt auf "natürlichem" Wege der Fall ein, daß es vorteilhafter ist, nur eine einzelne Produktionsanlage zu errichten, statt deren mehrere. Empirische Untersuchungen zeigen, daß zunehmende Skalenerträge etwa für die Leitungsnetze der Elektrizitätsverso!Jung, für die Abwasserreinigung sowie die Müllentsorgung feststellbar sind. Sie finden sich mithin auf verschiedenen, in dieser Arbeit betrachteten Märkten. Bisher ist lediglich geschildert worden, woraus sich die Tendenz zum natürlichen Monopol ergibt. Im folgenden gilt es zu prüfen, ob dieses so entstehende Monopol solcher Natur ist, daß es als dauerhaft bestehend oder als permanent gefährdet charakterisiert werden müßte. Diese Unterscheidung bestimmt sich zum einen danach, ob mit Veränderungen im Stand der Technik zu rechnen ist, die dazu führen, daß Kostenstrukturen sich verändern, und zum anderen danach, in welchem Maße die in die betrachteten Produktionsvorrichtungen investierten Produktionsfaktoren auch für andere Verwendungen nutzbar bleiben oder gleichsam untergehen.

86

V gl. zu diesen Ergebnissen die Zusammenstellung solcher Untersuchungen bei Blankan,

Ch.B. (1980a, Tabelle 8, S. 166ff.) sowie ders. (1979).

52

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung (b) Stand der Technik und Irreversibilität

Kostenstrukturen mit der Eigenschaft der Subadditivität gehenjeweils vom Stand der Technik aus. Ändert sich dieser im Zeitablauf, so ist der Fall durchaus wahrscheinlich, daß Produktionsanlagen entwickelt werden, die bei geändertem Fixkostenanteil oder abweichenden Skalenerträgen produzieren, so daß sich insbesondere Newcomern die Möglichkeit bietet, bei Nutzung dieser Technologie, dem bisher allein produzierenden Monopolisten Konkurrenz zu bieten, sofern der es versäumt, sich vom alten Stand der Technik zu lösen. Newcomer werden um so eher einen Anreiz haben, sich um eine Verfahrensinnovation zu bemühen bzw. eine solche aufzugreifen, wenn der strukturelle Monopolist sich auch tatsächlich monopolistisch verhält. Die Motivation, diesen Anreiz möglichst gering zu halten, wird ihn bereits zu einem gewissen Grad disziplinieren. Ist dies der Fall, kommt ihm die Bezeichnung "natürlicher Monopolist" eigentlich schon nicht mehr zu. Kann sich der ehemalige Monopolist nicht ebenfalls zügig auf die neue Produktionstechnik einstellen, so dürfte sich seine Marktposition sogar sehr nachhaltig verschlechtern.87 Beispiele für eine solche Entwicklung findet man im Bereich ehemaliger Regionalmonopole, wie sie sich vor allem in Form städtischer oder kommunaler Schlachthäuser im vorigen Jahrhundert finden. Durch technischen Fortschritt, insbesondere im Bereich der Kühl- und Transporttechnik, ist diesen Konkurrenz durch überregional tätige sog. Versandschlachthöfe erwachsen, und wurde ihre "natürliche Monopolstellung" nahezu vollständig erodiert.88 Sofern nichts darauf hindeutet, daß auf monopolistischen Märkten der Verfahrensfortschrittsprozeß gestört ist, ist davon auszugehen, daß das natürliche Monopol nur für eine gewisse Übergangszeit besteht. Wettbewerb, wenn auch zunächst nur latent vorhanden, ist mithin wirksam. Marktversagen liegt nicht vor, auch wenn ein Blick auf die (monopolistische) Marktstruktur dies nicht zum Ausdruck bringt. Wird eine Störung des Verfahrensfortschrittsprozesses unterstellt, oder angenommen, daß gerade auf kommunaler Ebene sich die Märkte in einer späten Marktphase ohne nennenswertem technischen Fortschritt häufen, so gilt folgendes: Die Wirksamkeit latenter Konkurrenz hängt sehr maßgeblich davon ab, ob Newcomern ein Eintritt in den in Rede stehenden Markt möglich ist. Ist er dies, können sie disziplinierend auf den "natürlichen Monopolisten" wirken; ist er abgeschottet von dieser Konkurrenz, kann er sich in der Tat monopolistisch und damit ordnungspolitisch bedenklich verhalten. Ihm wäre dann möglich, bspw. über vollständige Preisdifferenzie-

87

Vgl. auch Klös, H-P. (1989, S. 20), mit Blick auf Aspekte der Infrastruktur.

88

Vgl. zur Entwicklung kommunaler Schlachthöfe ausführlich Burgholz, D. (1987) sowie

Jerzembeck, R. (1983).

3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

53

rung oder, wenn dies zu hohe Kosten verursachen würde, über Preissetzung nach Cournot Konsumentenrente zu seinen Gunsten abzuschöpfen sowie eine Unterversorgung des Marktes bei überhöhten Preisen zu erzwingen und von der in wohlfahrtsökonomischer Hinsicht auch für natürliche Monopole zu fordernden Grenzkosten =Preis-Regel abzuweichen.89 Ein grundsätzliches Eingehen auf diese Regel erscheint hier nicht erforderlich. Die Regel verlangt, daß jeder Nachfrager bedient werden sollte, solange er bereit ist, wenigstens die von ihm zusätzlich verursachten Kosten zu übernehmen. Konstitutives Element des betrachteten natürlichen Monopols ist nun aber, daß diese Kosten (im relevanten Nachfragebereich) dauerhaft unterhalb der Durchschnittskosten liegen und somit eine Preissetzung in Höhe der Grenzkosten Verluste verursacht. Bei einem Festhalten an der Grenzkosten=Preis-Regel gibt es verschiedene Möglichkeiten, das entstehende Defizit zu finanzieren. Oft genannt werden die Subventionierung solcher Unternehmen oder das Setzen von Ramsey-Preisen.90 Wird erwartet, daß die Gesamtheit der Nutzer das Defizit allein finanziert und soll verhindert werden, daß über die Quersubventionierung durch andere Güter allokative Verzerrungen entstehen, so scheiden diese Möglichkeiten jedoch aus. Als beste Lösung verbleibt, daß der Kreis der Nutzer, sofern er abgrenzbar ist, in Form eines ggf. differenzierten, nutzungsaktunabhängigen Beitrags dieses Defizit finanziert und im übrigen zu Grenzkostenpreisen ( = Gebührenelement in einem gespaltenen Tarif) versorgt wird.91 Beispiele für solch eine Preissetzung finden sich bei der Elektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgung. Allokative Verzerrungen werden bei einer solchen Preissetzung weitmöglichst vermieden.92 Nun zur Kernfrage danach, ob es natürlichen Monopolen möglich ist, den Markträumungs-, den Renditenormalisierungsprozeß sowie ggf. den Übermachterosionsprozeß dauerhaft zu stören. Wie bereits angedeutet, gilt folgendes: Ob es dem Monopolisten möglich ist, sich ineffizient zu verhalten, oder ob er durch latente Konkurrenz gezwungen ist trotz seiner Mono89 Vgl. zur generellen Gültigkeit dieser Regel Bös, D. (1980, S. 12ff.), zu den Bedenken gegen diese Regel insb. Blankan, Ch.B. (1980a, S. 105ff.); zu ihrer modifizierten Anwendung auch bei Vorliegen eines natürlichen Monopols Grossekeul~, H. (1984, S. 74ff.) sowie Bös, D. (1986, s. 180).

90 Vgl. hienu sowie zu weiteren Vorschlägen bei einem Abgehen von der Grenzkosten=Preis-Regel Blankarr, Ch.B. (1980a, S. 40ff.). 91 Vgl. zu weiteren Einzelheiten dieser Form der Preissetzung für natürliche Monopole Grossekettler, H. (1984, S. 76). 92 Deshalb nur wei!möglichst, da Anreize zum Mehrverbrauch gesetzt werden und den Nutzern ein Finanzierungsbeitrag abverlangt wird, der um das Gebührenelement die Grenzkosten übersteigt.

54

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

polstellung technisch, allokativ und qualitativ effizient93 zu produzieren, hängt entscheidend davon ab, wie leicht es Newcomern möglich ist, in den Markt ein- und ggf. wieder auszutreten. Hat der Monopolist im Falle des Monopolmißbrauchs ("rosinenpickende") Konkurrenten zu fürchten, so werden diese ihn als latente oder potentielle Konkurrenz disziplinieren. Abgesehen von institutionellen Marktzutrittsbeschränkungen (wie etwa Konzessionen) und solchen strategischer Natur (wie bspw. Überkapazitäten) können vor allem natürliche Marktzutrittsschranken (sog. Irreversibilitäten)94'95 den Monoeolisten schützen und ihm zu einem unanfechtbaren Monopol verhelfen. 6 Solche natürlichen Marktzutrittsschranken liegen vor, wenn ein Marktzutritt Investitionen in langlebige und nur für spezifische Zwecke nutzbare Produktionsanlagen erfordert.97 Die ausschließlich spezifische Verwendbarkeit der Produktionsanlagen hat zur Folge, daß alternative Nutzungen der gebundenen Produktionsfaktoren praktisch ausscheiden. Will der Newcomer den Markt wieder verlassen, kann er deshalb nur den Schrottwert der eingesetzten Faktoren erlösen. Die Differenz zwischen geplanter Verzinsung und Verwertungsertrag kann als mit der Faktorbindung verbundene, geplante Spezialisierungsrente bezeichnet werden.98 Diese Spezialisierungsrente der Faktoren geht beim Marktwechsel verloren. Sind Verwendungsrichtungen für die zu disponierenden Faktoren denkbar, in denen der Grad der Irreversibilität bei vergleichbarer Verzinsung geringer ist, so stellt der mögliche Verlust der Spezialisierungsrente das Hindernis dafür dar, in die geplante Verwendung zu investieren. Die Irreversibilitäten können somit als wirksamer Schutz des Monopolisten vor unliebsamer Konkurrenz angesehen werden. Beispiele für spezifische Investitionen sind etwa die Errichtung eines Fernwärme-Heiz-Kraftwerks oder die Investition in eine Spezialausbildung. Sind solche spezifischen Investitionen nicht erforderlich, können Monopolstellungen nicht dauerhaft ausgenutzt werden.

93 Technische Effizienz ist gegeben, wenn ein best. Güterbündel mit geringstmöglichem Faktoreinsatz erstellt wurde; allokative Effizienz ist gegeben, wenn das erstellte Güterbündel exakt den Wünschen der Konsumenten entspricht; qualitative Effizienz ist gegeben, wenn funktionale Neuerungsaktivitäten realisiert werden; vgl. zu dieser Dreiteilung Kruse, I. (19&5, S. 70ff.) und ders. (1987, S. 93f.). 94 Vgl. zum Begriff Kruse, I. (1986, S. 29ff.) sowie zum analogen Begriff der spezifischen Investition Williamson, O.E. (1985, S. 94f.).

95 96

Vgl. zu dieser Dreiteilung der Marktzutrittsschranken Kruse, I. (19&5, S. 70ff.). Vgl. grundlegend zur Theorie der sog. bestreitbaren Märkte ( = Contestahle Markets) WjPanzar, J.jWillig, R (1982) sowie Aschinger, G. (1984).

Baumo~ 97

Vgl. Kruse, J. (1986, S. 30).

98 Vgl. zum Begriff der Spezialisierungs- oder auch Quasi-Rente Klein, B./Crawford, RG.jAlchian, A.A. (1978, S. 298).

3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

55

Aus dem Gesagten folgt, daß Subadditivität für sich genommen noch keine Monopolmacht verleiht; treten allerdings Subadditivität und Irreversibilität gleichzeitg auf, ergibt sich hieraus ein ausnutzbares natürliches Monopol, das korrigierender Eingriffe bedarf.99 Eine mögliche Form des Eingriffs ist die wirtschaftliche Betätigung - ob dies sinnvoll ist, wird zu beurteilen sein. Wir würden folglieb erwarten, daß in Bereichen der Bereit- und Herstellung von Gemeindegütern, die geprägt sind sowohl durch Subadditivität als auch durch Irreversibilität, sich wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden findet, und wir würden wirtschaftliche Betätigung mit dieser Motivation nicht grundsätzlich ablehnen. Übersicht 4listet hierfür, getrennt nach verschiedenen Produktionsstufen, die verschiedenen Märkte auf, die in dieser Arbeit näher beleuchtet werden, und prüft, ob sich bei Vorliegen von Subadditivität in Verbindung mit Irreversibilität wirtschaftliche Betätigung findet. Folgendes ist festzuhalten: Das Angebot des Netzes für U.-, S.- und Straßenbahn, die Verteilung von Strom und Gas an die Endabnehmer in den Gemeinden, der (innerörtliche) Transport von Wasser und die Verteilung desselben an die Haushalte, die Abwasserableitung von den Haushalten sowie der Bereich der Müllverbrennung sind sämtlich Bereiche, in denen das Phänomen Subadditivität bei gleichzeitiger Irreversibilität auftritt. Wirtschaftliche Betätigung findet sich erwartungsgemäß in diesen Sparten. Wirtschaftliche Betätigung kann in diesen Aufgabenfeldern sinnvoll sein, sofern sich keine alternativen Lösungsansätze anbieten. Wirtschaftliche Betätigung findet sich jedoch, und dies ist Übersicht 4 ebenfalls zu entnehmen, auch in Bereichen, in denen die Kombination aus Subadditivität und Irreversibilität nicht auftritt. Daraus ist zu folgern, daß diese Aspekte als Begründung für wirtschaftliche Betätigung hinreichend, aber nicht notwendig sind. Zu nennen sind insbesondere der Betrieb von Buslinien, die Gewinnung von Wasser, der Betrieb von Sparkassen aber auch der Betrieb von Schlachthöfen (jedenfalls heute eher als früher) und die Sammlung und Abfuhr von Hausmüll.100 Für diese Bereiche stellt sich in der Tat die Frage, welche sonstigen Gründe möglicherweise angeführt werden können, um wirtschaftliche Betätigung zu rechtfertigen.

99

Vgl. zu diesem Ergebnis auch Kruse, l. (1986, S. 31ff.).

100 Pommerehne, W.W. (1976, S. 289ff.) weist positive Skalenerträge für die Sammlung und Abfuhr von Müll lediglich für Abfuhrgebiete bis zu 30.000 Einwohnern nach. In größeren Gemeinden liegen diese nicht mehr vor. Dieses Ergebnis zeigt sich daran, daß der Hinweis auf das Vorliegen zunehmender Skalenerträge statistisch stärker signifikant ist, sobald Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern in der von Pommerehne durchgeführten Regression nicht berücksichtigt werden. Auf diese Studien wird in GP 2.1.2 des Kapitels VII ausführlich eingegangen.

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

56

Obersicht 4 Bereiche mit Subadditivität und Irreversibilität Bereich

Produktionsstufe

Subadditivität

Irreversibilität

Gemeindliche wirtschaftliche Betätigung

Verkehrswirtschaft U.-,S.- und Straßenbahn

Netz Betrieb

ja unbestimmt

hoch unbestimmt

ja ja

Bus

Betrieb

nein

gering

ja

nein Erzeugung Ferntransport ja Verteilung -Haushalte und Kleinabnehmer ja -Großabnehmer unbestimmt

gering hoch

nein nein

hoch hoch

ja nein

Gewinnung Transport Verteilung

nein ja ja

gering hoch hoch

ja ja ja

unbestimmt

unbestimmt

ja

nein

gering

ja

Versorgungswirtschaft Strom/Gas

Wasser

Schlachtungswesen: Schlachthöfe

Betrieb

Bankenbereich: Sparkassen Entsorgungswirtschaft: Müll

Sammlung/ Abfuhr Verbrennung

unbestimmt vermutlich

gering hoch

ja ja

Abwasser

Haushalte

ja

hoch

ja

Quelle: Kruse, l. (1986, S. 397.); eigene Angaben.

3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

57

3.1.2 Spezifische Vorteile etablierter Unternehmen Stabilitätsdefekte könnten in Einzelfällen auch dann auftreten, wenn etablierte Unternehmen spezifische Vorteile gegenüber Newcomern erlangen können, die für diese gleichsam Markteintrittsbarrieren darstellen. Sind solche Phänomene ausgeprägt, kann sich in Folge der gehemmten Marktdynamik beispielsweise eine verzögerte Anpassung von Kapazitäten oder ein abgestoppter Prozeß der Übermachterosion ergeben. In beiden Fällen wäre mit Ineffzienzen zu rechnen, die ihrerseits wiederum staatliche Eingriffe rechtfertigen könnten. Zunächst einmal ist hier an Verbundvorteile (Economies of Scope) zu denken.101 Solche Vorteile können sich in Form von Verrichtungs- oder als Informationsverbundvorteile einstellen. Verrichtungsverbundvorteile fallen an, wenn mit der Herstellung eines Gutes nicht ausgelastete Produktionsanlagen gleichzeitig zur Herstellung eines weiteren Gutes genutzt werden können und sich hierdurch ergibt, daß die Gesamtkosten der Verbundproduktion unter denen bei getrennter Produktion liegen. Will ein Newcomer in diesen Markt eintreten und eine Teilverrichtung übernehmen, so kann der eingesessene Unternehmer, ohne Quersubventionierung betreiben zu müssen, für die separierbare Teilleistung mit niedrigeren Gesamtkosten kalkulieren.102 Fallen solche Synergien in großem Maße an, stellen diese ein Markteintrittshemmnis dar, das ebenfalls Monopolisierungstendenzen unterstützt. Ähnlich gelagert sind Informationsverbundvorteile. Diese Verbundvorteile entstehen, wenn bei der Herstellung eines Gutes notwendigerweise Informationen (kostenlos) anfallen, die zur Herstellung eines ganz anderen Gutes erforderlich oder jedenfalls nützlich sind und die ein Unternehmen, das nicht beide Produktionsaspekte ausfüllt, nur unter Einsatz weiterer Ressourcen erlangen kann. Wiederum ergibt sich für den etablierten Unternehmer ein (Kosten-) Vorteil, der ihn je nach Grad der angesprochenen Verbundvorteile vor Konkurrenz schützt. Desweiteren hat ein alteingesessener Unternehmer den Vorteil, sich auf seine Auftraggeber besser einstellen zu können, als dies Newcomern möglich wäre. Er kennt die Usancen, er hat die Möglichkeit, rechtzeitigvor dem Ende der Vertragslaufzeit Goodwill-Kapital aufzubauen103 und er weiß ggf. über weitergehende Leistungsanforderungen Bescheid, als sie in einer öffentlichen Ausschreibung formuliert werden bzw. formulierbar sind und kann darauf im Gegensatz zu seinen Mitbewerbern eingehen.

101

Vgl. Soltwedel, R et al. (1986, S. 6).

102 Vgl. zum Aspekt der Verbundvorteile sowie mit Hinweis auf die hierin angelegte Problematik der internen Subventionierung in öffentlichen Unternehmen Knieps, G. (1987). 103 Vgl. zur hierin angesprochenen Parallelität der Verhaltensweisen von wiederwahlorientierten Politikern und folgeauftragsorientierten Unternehmen Blankan, Ch.B. (1985, S. 198).

58

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

Besonders bedeutsam werden diese Vorteile des "Stammlieferanten"104 dann, wenn sie von Newcomern nur mit Hilfe von Investitionen ausgeglichen werden können, welche irreversible Faktorverwendungen erfordern. Irreversible Faktorverwendungen stellen nämlich versunkene Kosten dar, die für den Insider - plakativ ausgedrückt - "verschüttete Milch" darstellen, für den Newcomer aber bei einem Verzicht auf den Markteintritt noch vermeidbar sind und deshalb als Eintrittshemmnis dieses Marktes wirken. Gegeben sind diese Bedingungen beispielsweise dann, wenn Gemeinden private Unternehmen damit beauftragen, die Versorgung der Gemeindebürger mit elektrischer Energie zu übernehmen. Geschieht dies, so erlangen diese Unternehmen spezifische Vorteile, die dazu führen können, daß etwa Konzessionsverlängerungen für diese Elektrizitätswer-ke meist ohne formale Ausschreibung erfolgen (so z.B. in der Schweiz)/05 wodurch zwar nicht zwingend, aber doch vermutlich Störungen des Renditenormalisierungs- und des Ubermachterosionsprozesses ausgelöst werden. Dies sind Störungen, die gemeindliches Handeln in solchen Fällen rechtfertigen können. In welcher Form dies geschehen sollte, ist wiederum Gegenstand der Überlegungen zu den institutionellen Alternativen, welcher sich die Gemeinden bedienen können.106

3.2 Historischer Relevanztest 3.2.1 Vorbemerkung Die vorstehenden theoretischen Überlegungen haben gezeigt, daß verschiedene Phänomene denkbar sind, die zu einem Vorliegen von Stabilitätsdefekten auf Märkten führen können, die für Gemeinden relevant sind. Diese Einschätzung soll empirisch überprüft werden, indem in die Zeit des Entstehens kommunaler Unternehmen zurückgegangen und gefragt wird, ob Hinweise derart zu identifizieren sind, daß die Gründung gemeindlicher wirtschaftlicher Unternehmen erfolgte, um die negativen Folgen von Stabilitätsdefekten zu heilen. Natürlich wird man in der Literatur keine expliziten Hinweise auf Koordinationsmängel infolge von Stabilitätsdefekten finden (dieser Begriff ist ja neu), wohl aber vermutlich Argumente, daß zur Vermeidung von Abhängigkeiten von Monopolunternehmen, zur Vermeidung monopolistischer Preis- und Investitionspraktiken, zur Verhinderung einer verzögerten Stadtentwicklung und ähnlichen Aspekten die Gründung kommunaler Unternehmen geboten schien.

104

Vgl. hierzu sehr ausführlich Gandenberger, 0. (1961).

105

Vgl. zu diesem Hinweis Blankart, Ch.B./Pommerehne, W.W. (1985, S. 438).

106

Vgl. hierzu die Ausführungen in Kapitel VI.

3. Identifikation von Stabilitätsdefekten

59

3.2.2 Kommunale Unternehmenaufgrund des Vorliegens natürlicher Monopole Die Durchführung des empirischen Relevanztests muß in die Zeit um 1870 zurückblenden, da in diesen Jahren erstmals kommunale wirtschaftliche Betätigung nach heutigem Verständnis aufkam. 107 In Bereichen mit einer Tendenz zum natürlichen Monopol, das sind insbesondere die Gaswirtschaft und die Wasserversorgung, fanden sich jedoch bereits private Unternehmen, die jeweils schon vor den Gemeinden die entsprechenden Betriebe gründeten. Somit liegen gleichsam ideale Bedingungen vor, den empirischen Relevanztest durchzuführen. Zurückgegriffen sei an dieser Stelle zum einen auf den Bereich der Gaswirtschaft Von einem Aufkommen der Gasversorgung in Deutschland kann man ab 1825 ausgehen. Zu dieser Zeit wurde in Hannover das erste Gaswerk errichtet, das, wie zu dieser Zeit üblich, von einer privaten Gesellschaft betrieben wurde.108 Eine Errichtung gemeindlicher Gaswerke scheiterte in zahlreichen Fällen daran, daß die zuständigen Aufsichtsbehörden den Gemeinden die erforderliche Genehmigung mit Hinweis auf das hohe ökonomische Risiko versagten 109 und im übrigen die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Gemeinden mit den Grundsätzen einer liberalen Ordnungspoltik nicht vereinbar war.110 Bereits in den 60er Jahren hatte sich die Situation grundlegend gewandelt. Die technischen Probleme des Betriebs von Gaswerken waren gelöst und auch in Kommunen ausreichend Fachkräfte zum Betrieb von Gaswerken vorhanden. Zudem bestand der Konsens darüber nicht mehr, daß Gemeinden sich in erwerbswirtschaftlicher Betätigung zurückhalten sollten. Es hatte sich gezeigt, daß Gaswerke hochprofitabel sein konnten, und es stellte sich auch heraus, daß mit dem privatmonopolistischen System eine Reihe von Mängeln verbunden waren, die es zu überwinden galt: Ganze Stadtteile wurden nicht mit Gas versorgt, die Preise waren überhöht und die Qualität des Gases zudem unzureichend.m Hinzu kam, daß private Gasanstalten versuchten, die Einführung der Elektrizität - als einem konkurrierenden Beleuchtungssystem - durch die Vereinbarung von Monopolklauseln zu blockieren, woraufhin Gemeinden der längerfristigen Entwicklungschancen wegen dazu übergingen, die Betriebe nach Ablauf der 107 Vgl. hienu ausführlich Kapitel X/Giiederungspunkt 1 dieser Arbeit (Die Anfange der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit).

108

Vgl. Blume, M. (1931, S. 10).

109

Vgl. hienu Brunckhorst, H.-D. (1978, S. 55ff.).

110

Vgl. zu diesem Aspekt Ambrosius, G. (1984, S. 42).

1u Vgl. zu diesen Aspekten Ambrosius, G. (1984, S. 42f.) sowie Brunckhorst, H.-D. (1978, 116ff.).

60

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

jeweiligen Konzessionsverträge selbst zu übernehmen.112 In der Gaswirtschaft haben demnach offensichtlich die vermuteten Stabilitätsdefekte zur Gründung kommunaler Unternehmen geführt. Inwieweit die Handlungsform wirtschaftliche Betätigung der einzige Weg war, die geschilderten Probleme zu lösen, und welche Einschätzung aus heutiger Sicht naheliegt, wird im weiteren zu klären sein. Im Grunde genommen finden sich im Bereich der Wasserversorgung dieselben Phänomene wie in der Gaswirtschaft und ebenso die Tendenz, zunächst auf privater Basis betriebene Wasserwerke von Gemeinden zu übernehmen und neue Wasserwerke durch Gemeinden zu gründen. Überhöhte Preise, eine Konzentration der Leitungssysteme in den Wohngebieten der zahlungskräftigen Bürgerschichten bei Vernachlässigung ganzer Stadtteile, heruntergewirtschaftete Anlagen sowie die dem Urbanisierungsprozeß nachhinkende Verbesserung der sanitären Verhältnisse waren die Gründe dafür, daß die Gemeinden schrittweise ab ca. 1870 selbst die Wasserversorgung ihrer Bürger übernahmen. 113 Die Prüfung des Sachverhalts, ob kommunale Unternehmen auch deshalb gegründet wurden, weil ansonsten privaten Unternehmen Vorteile zugewachsen wären, welche zu einer Verkrustung von Märkten geführt hätten, läßt sich nicht anband authentischer Berichte von Zeitzeugen beantworten, wie dies im vorstehend genannten Beispiel der Fall war. Da sich neben dem oben bereits erwähnten Beispiel der Elektrizitätswirtschaft in der Literatur keine weiteren Hinweise finden lassen, soll auf einen empirischen Relevanztest in dieser Frage verzichtet werden. 4. Identifikation von Niveaudefekten

4.1 Theoretische Überlegungen Niveaudefekte können sich vor allem dann finden, wenn die Rahmenbedingungen auf Märkten nicht vollständig spezifiziert sind. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Bedingungen zur Sicherstellung einer den Nachfragerpräferenzen entsprechenden Versorgung mit Kollektivgütern nicht gegeben sind (vgl. unten Gliederungspunkt 4.1.1), wenn externe Effekte nicht, oder nicht vollständig internalisiert werden können (vgl. unten Gliederungspunkt 4.1.2), oder dann, wenn Informationsmängel und -Verzerrungen vorliegen (vgl. unten Gliederungspunkt 4.1.3). Zu Niveaudefekten könnte es schließlich auch dann kommen, wollte man hoheitliche Eingriffe marktmäßig organisieren (vgl. unten Gliederungspunkt 4.1.4).

112

Vgl. Ambrosius, G. (1987a, S. 128) und Brunckhorst, H.-D. (1978, S. 146f.).

113

Vgl. Ambrosius, G. (1984, S. 40f.) sowie ders. (1987a, S. 126f.).

4. Identifikation von Niveaudefekten

61

4.1.1 Kollektivgutproblematik Zu Beginn der Ausführungen zur Kollektivgutproblematik soll geklärt werden, was unter Kollektivgütern114 zu verstehen ist und worin sich diese von den öffentlichen Gütern115 unterscheiden. Beide Begriffe werden häufig synonym gebraucht; aber auch bei Autoren, die dies nicht tun, weisen sie eine enge Verwandtschaft auf. Ihre unterschiedlichen Begriffsinhalte lassen sich sehr anschaulich dadurch erschließen, daß auf die verschiedeneo Traditionen im Sprachgebrauch des Begriffes "öffentliches Gut" abgestellt wird.116 Der Begriff "öffentliches Gut" gilt einerseits zur Abgrenzung der Klasse von Gütern, welche durch öffentliche Budgets bereitgestellt werden, von den sonstigen Gütern, die als private Güter bezeichnet werden. Ein bestimmtes Gut wandelt sich demnach vom privaten zum öffentlichen Gut allein dadurch, daß es über ein öffentliches Budget finanziert wird. In den Augen der Konsumenten wird dies häufig damit gleichgesetzt, ein kostenloses oder freies Gut liege vor. Vergleichsweise aussagekräftiger ist die Begriffsbestimmung für "öffentliche Güter", welche sich daran orientiert, daß von einem öffentlichen Gut nur dann gesprochen werden sollte, wenn ein Gut gemeinsam von mehreren Konsumenten gleichzeitig genutzt werden kann, ohne daß einer dieser Nutzer hierdurch eine Einschränkung seiner Nutzungsmöglichkeiten erfährt. 117 Die potentielle oder tatsächliche gemeinsame Nutzung ist Wesensmerkmal öffentlicher Güter. Nichtrivalität im Konsum ist ebenso auch Wesenskern von Kollektivgütern. Hierbei tritt jedoch ein weiteres Element hinzu: das Nichtbestehen der Möglichkeit des individuellen Ausschlusses, die Nicht-Exkludierbarkeit. Damit knüpft die Kollektivgütertheorie explizit bei den Überlegungen Musgraves an, während die Theorie der öffentlichen Güter sich eher in der Tradition Samuelsons stehend sieht.Jl8 Da für die Prüfung der Effizienz marktmäßiger Allokation das Kriterium der Exkludierbarkeit entscheidend ist und im übrigen auch der Aspekt kapazitätsbegrenzter öffentlicher Güter, die ex definitione ja nicht in die Kategorie öffentlicher, sprich nicht-rivalisierender

114

Vgl. zum Konzept der Kollektivgüter Grossekettler, H (1985a).

115 Vgl. zur Problematik öffentlicher Güter statt vieler Bonus, H. (1980), Blümel, W. (1987), Oettle, K (Hrsg./1984). 116 Vgl. zu den verschiedenen Bedeutungsinhalten öffentlicher Güter die bei Blümel, W./Pethig, R./Hagen, O.v.d. (1986) aufgegriffene Diskussion.

117

Vgl. zu dieser Begriffsbestimmung: Blümel, W. (1987, S. 15f.).

118 Vgl. Grossekettler, H (1985a, S. 212) mit Hinweis auf Musgrave, RA.jMusgrave, P.B.jKullmer, L. (1984, S. 64f.) und Musgrave, RA. (1959) sowie Blüme~ W. (1987, S. 15) mit Hinweis auf Samuelson, PA. (1954) sowie ders. (1955).

62

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

Güter fallen, nicht ausgeblendet werden sollen, wird im folgenden auf die Kollektivgütertheorie und damit das vergleichsweise umfassendere Konzept abgestellt. Nun also zu den Kollektivgütern im oben abgegrenzten Sinn. Diese Güter zeichnen sich dadurch vor anderen Gütern aus, daß sie gleichzeitig von mehreren Nutzern genutzt werden können, ohne daß sich hierdurch eine Nutzeneinbuße für jeden einzelnen oder auch nur für einen von ihnen ergibt. Neben dieser strengen Variante des Prinzips der Nichtrivalität gilt für Kollektivgüter im übrigen, daß für sie typischerweise Gruppenvorteile im Konsum und oft auch Skalenvorteile in der Produktion festgestellt werden können. Da für die vorstehend genannten Elemente nicht gilt, daß sie nur Ausprägungen von 0 oder 1 annehmen können, sondern auch Zwischenwerte denkbar sind,119 ist eine abgestufte Feingliederung verschiedener Kollektivgüter möglich.120 Hieraus folgt: Der Anbieter eines Gutes mit Eigenschaften eines Kollektivgutes sieht sich nicht einem einzelnen Nachfrager gegenüber, sondern einer ganzen Gruppe von Personen, die kollektiv das angebotene Gut nutzen möchte. Soll es zum marktmäßigen Kontrakt kommen, müssen sich zunächst die Nachfrager in ihrer Gruppe darauf verständigen, welche Eigenschaften bezüglich Quantität und Qualität das Gut haben soll, das sie sich vom Anbieter wünschen. Es ist unmittelbar plausibel, daß mit zunehmender Gruppengröße sich hieraus mannigfache Probleme ergeben können, die kurzgefaßt dazu führen, daß zum Abschluß dieser n-Personenverträge121 Transaktionskosten erforderlich sind, die ein normales Funktionieren des Marktes verhindern oder jedenfalls verhindern können. Häufig werden sich die einzelnen Gruppenmitglieder nicht kennen, nicht zueinanderfinden oder sich nicht auf eine gemeinsame Beschaffung des Gutes verständigen können. Jeder wird erwarten, daß ein anderer die Initiative ergreift, man selber will dagegen in der Rolle des passiven Konsumenten verbleiben (Stichwort Trittbrettfahrerverhalten). Mit Kollektivgütern sind jedoch weitere Probleme verbunden. Da es die gemeinsame Nutzbarkeit einerseits nahelegt, weitere Nutzer zur Nutzung (und Mitfinanzierung!) zuzulassen, und sich aufgrundvon Skalen- oder Gruppenvorteilen sogar die Tendenz ergibt, daß ein weiterer Nutzer für alle bisherigen Nutzer vorteilhaft ist, oder andererseits der Fall häufig auftritt, daß überhaupt nicht oder jedenfalls nur unter Inkaufoahme hoher Trans-

119 Vgl. hienu die Ausführungen zur Bestimmung des Rivalitätsgrades bei Grossekeuler, H. (1985a, S. 214ff.). 120

V gl. zur Feingliederung Grossekeuler, H. (1985a, S. 231ff. ).

121

Vgl. zu diesem Begriff Watrin, Chr. (1985, S. 147).

4. Identifikation von Niveaudefekten

63

aktionskosten vermieden werden kann, daß ein zusätzlicher Nutzer an dem Gut partizipiert, entsteht das Folgeproblem der Finanzierung der Kosten, die zur Herstellung von Kollektivgütern anfallen. Entsprechend der Nutzung, so würde man erwarten, sollten alle Nutzer an der Finanzierung der anfallenden Kosten beteiligt werden und zwar in der Art, daß jeder einzelne Nutzer die von ihm allein verursachten und zurechenbaren Kosten trägt und an den verbleibenden ungedeckten Kosten nach einem nutzungsäquivalenten Schlüssel beteiligt wird. Aus dieser Finanzierungsempfehlung leiten sich Grenzkostengebühren sowie ergänzend hierzu (Klub-)Beiträge ab.122 Ist jedem einzelnen grundsätzlich aufgrund der mangelnden Ausschließbarkeit, oder der bei Ausschluß anfallenden Kosten möglich, sich um die Finanzierungslast zu drücken, so wird der zuvor angesprochene n-Personenvertrag nicht zustandekommen. Dem Anbieter des Kollektivgutes kann kein von allen potentiellen Nutzern verabschiedeter Plan vorgelegt werden, was er konkret zu produzieren hat. Die marktmäßige Allokation ist gescheitert. 123 Der Blick darauf, daß Kollektivgüter sich schließlich auch danach untergliedern lassen, welche Gruppe von Personen potentiell Nutzer bzw. welche Exklusionstechnik erforderlich ist, den Kreis der Nutzer zu schließen, weist den Weg auf den Schlüssel zur Lösung der Kollektivgutproblematik. 124 Angesprochen sind verschiedene Rechtstechniken, mit deren Hilfe alle an der Nutzung eines Gutes interessierte verbandmäßig organisiert werden können. Sind etwa zwei Nachbarn daran interessiert, eine gemeinsam genutzte Wiese trocken zu legen, so werden sie sich mit Hilfe privatrechtlicher Mittel verständigen können. Dieser Weg scheidet dagegen aus, wenn etwa ein Deich errichtet werden soll, der ein weiträumiges Hinterland vor Überflutung schützen soll. In diesem Fall ist eine zwangsweise gegründete, genossenschaftliche Organisation erforderlich. Diese Organisation ist Träger der Eigentumsrechte und verlangt von den Zwangsmitgliedern Zwangsabgaben. Das ist gleichbedeutend mit einem "Nutzungsverbot" für diejenigen, welche diese Abgabe nicht zahlen wollen, und bedeutet, daß der Verband Nichtmitglieder mit Hilfe des öffentlichen Rechts von der (dauerhaften) Nutzung seines Gutes (seiner "Infrastruktur") ausschließen kann. Zu denken wäre etwa an das Wort "Wer nicht will deichen, der muß weichen!", oder daran, daß Schlachthöfe dadurch privat und in Form der Genossenschaft betrieben werden, daß ihnen der Charakter einer öffentlichen Einrichtung zukommt, wobei der Betreiber das Benutzungsrecht für die nach dem Schlachthofgesetz von

122

Vgl. zu diesen Finanzierungsempfehlungen Grossekettler, H. (1985a, S. 238ff.).

123 Dieses Phänomen wird gelegentlich sehr anschaulich mit dem Begriff des transaktionalen Marktversagens belegt. Vgl. Eickhof, N. (1986, S. 471f.) und Gröner, H. (1983, S. 226ff.).

124

Vgl. zur hier angesprochenen Diskussion des Extensionsniveaus Grossekettler, H. (1985a,

s. 228ff.).

64

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

Benutzungszwang betroffenen natürlichen und juristischen Personen zu gewährleisten hat.125 Es zeigt sich, daß verschiedene Rechtstechniken zur Identiflkation verschiedener Verbandstypen führen, die ihrerseits wiederum zur Kennzeichnung von Kollektivgütern verschiedener Ordnung Verwendung fmden. Diese Kennzeichnung wiederum verweist darauf, welcher Verband mit Hilfe welcher Rechtstechnik dafür sorgen sollte, daß zur Bereitstellung von Kollektivgütern der i-ten Ordnung der erforderliche n-Personenvertrag zustande kommt. Es zeigt sich desweiteren, daß die bei Anwendung von Privatrecht anfallenden Exklusions- oder, allgemeiner, Transaktionskosten durch den Übergang auf das öffentliche Recht fühlbar ermäßigt werden und daß folglich in manchen Situationen erst mit dem Übergang auf ein Extensionsniveau e > 1 eine wirtschaftlich vertretbare Exklusion erfolgen und mithin die Bereitstellung von Kollektivgütern gelingen kann. Übersicht 5listet in einer Sukzessivkategorienskala die Extensionsniveaus der unterscheidbaren Verbandstypen auf. Wird unterstellt, daß bestimmte Kollektivgüter, wie etwa das Theater, das Schwimmbad oder die Bibliothek typischerweise nicht die Gesamtheit der Nutzer haben wird wie etwa die Kollektivgüter Verteidigung und Rechtssicherheit, und wird berücksichtigt, daß die Nachfrageorganisation nach Theatern, Schwimmbädern oder Bibliotheken sich auch ohne die Anwendung von Zwang dadurch erreichen läßt, daß "alle" Interessenten bei dieser Aufgabe beteiligt werden, so zeigt sich, daß sich bei diesen, dem Prinzip der Freiwilligkeit folgend und den Gedanken des Vereins nicht aus den Augen verlierend, weit einfacher eine Bereitstellung organisieren läßt als etwa bei den Kollektivgütern der anderen Gruppe. Für sie ist die Zwangsmitgliedschaft sowie die zwangsweise Abführung entsprechender Finanzierungsanteile geboten. Während sich im ersten Fall freiwillige Vereine der Aufgabe der Nachfrageorganisation annehmen sollten, ist bei den zuletzt genannten allein die "staatliche" Organisation sinnvoll. Gemeindliche Organisation ist nach dieser Konzeption bei jenen Kollektivgütern sinnvoll, die typischerweise von allen Gemeindebürgern genutzt werden und die ohne das Erfordernis der Zwangsmitgliedschaft nicht auskommen. In diese Kategorie fallen Anschlußund Benutzungszwänge bei der Abwasser- und Abfallbeseitigung. Darüberhinaus ist durchaus denkbar, daß sich "gemeindeweite" freiwillige Vereine unter dem Dach der Gemeinde bilden oder die Gemeinde sich an der Gründung von Vereinen unterstützend beteiligt. Alle diese Aspekte betreffen jedoch die Organisation der Nachfrage, sie haben nichts mit der

125 Vgl. zur genossenschaftlichen Organisation von Schlachthöfen Engelhardt, W.W. (1988) sowie zu den angedeuteten Regelungen, auf die in Kapitel VI noch ausführlicher eingegangen wird, Krieger, H.•J. (1981, S. 85ff.).

4. Identifikation von Niveaudefekten

ObersiehiS Sukzessivkategorienskala des Extensionsniveaus e

e-Wert

Bezeichnung des Verbandes in der Rechtssprache und Beschreibung seiner Rechte

e = 0

lndividualniveau: Die Bereitstellung erfolgt durch ein Individuum, das einen "unechten Verband" darstellt, Träger aller Eigenturnsrechte ist und andere Wirtschaftssubjekte von der Nutzung des Gutes mit privatrechtliehen Mitteln ausschließen kann.

e = 1

Vereinsniveau: Die Bereitstellung erfolgt durch einen (privaten) Verein, der Träger aller Eigenturnsrechte ist und Nichtmitglieder mit Hilfe von privatrechtliehen Mitteln von der Nutzung des Gutes ausschließen kann.

e

=2

Zwangsgenossenschaftsniveau: Die Bereitstellung erfolgt durch eine öffentliche Körperschaft "unterhalb" des Niveaus der Gebietskörperschaften, die Realkörperschaft (also Liegenschaftskörperschaft wie eine Jagdgenossenschaft oder ein Wasserverband oder Betriebsgenossenschaft wie eine IHK) sein kann oder auch eine Personalkörperschaft wie etwa eine Handwerks- oder Ärztekammer. Diese Körperschaft ist Träger der Eigenturnsrechte und verlangt von den Zwangsmitgliedern Zwangsabgaben. Das ist gleichbedeutend mit einem "Zutrittsverbot" für diejenigen, welche diese Abgaben nicht zahlen wollen, und bedeutet, daß der Verband Nichtmitglieder mit Hilfe des öffentlichen Rechts von der (dauerhaften) Nutzung seines Gutes (seiner "Infrastruktur") ausschließen kann.

e

=3

Kornrnunalniveau: Die Bereitstellung erfolgt durch eine Gebietskörperschaft im kommunalen Raum (also eine Gemeinde oder eine kreisfreie Stadt) oder eine Verbandskörperschaft im kommunalen Raum wie z.B. einen kommunalen Zweckverband. Diese Körperschaft ist Träger der Eigenturnsrechte. Analog zur Zwangsgenossenschaft kann eine Kommune Zwangsabgaben erheben und zahlungsunwillige Nichtmitgliederper Ansiedlungsverbot von einer (dauerhaften) Infrastrukturnutzung ausschließen.

e > 3

Landes- (4), Bundes- (5), Staatengerneinschafts- (6) oder Weltniveau (7): Die Bereitstellung erfolgt durch eine Körperschaft höherer Ordnung. Diese ist Träger der Eigenturnsrechte und kann diejenigen, die keine Zwangsabgaben zahlen wollen, analog zur Gemeinde mit einem Ansiedlungsverbot belegen und sie auf diese Weise von einer (dauerhaften) Infrastrukturnutzung ausschließen.

Quelle: Grossekettler, H. (1990, Umdruck 15a).

S Kocll

65

66

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

Herstellung der angesprochenen Güter zu tun, sprechen also auch nicht für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. Vor allem in der Diskussion um die Privatisierung bisher von kommunalen Unternehmen erbrachter Dienstleistungen sind diese beiden Aspekte (Organisation der Nachfrage und damit "Bereitstellung" und Finanzierung einerseits und Befriedigung der Nachfrager durch das "Herstellen" entsprechender Güter andererseits) aber immer wieder vermischt worden.126 Öffentliche Unternehmen werden verteidigt, obwohl allein öffentliche Organisation der Nachfrage erforderlich wäre, die jedoch häufig genug nur unbefriedigend erfüllt wird. Als Fazit folgt hieraus: Kommt es bei Kollektivgütern über den Allokationsmechanismus Markt zu einer Unterversorgung, so liegt dies nicht daran, daß der Markt an sich versagt, sondern daran, daß "Vereinsvertreter", häufig genug Politiker, nicht in der Lage sind, Bereitstellungsprobleme zu lösen. Die Rahmenbedingungen zur Herstellung dieser Güter sind unvollkommen. Werden Theater, Schwimmbäder oder Bibliotheken dagegen tatsächlich nachgefragt (weil die Organisation der Nachfrage, d.h. das Schnüren der n-Personenverträge gelingt), so kommt es sicherlich ohne Probleme dazu, daß sich Angebote einfinden, diese Güter zu errichten und/oder entsprechende Anlagen zu betreiben. 4.1.2 Problematik externer Effekte Ganz ähnlich gelagert wie das Problem der Kollektivgüter ist das nachfolgend zu kennzeichnende Phänomen des Auftretens externer Effekte.127 Wieder sei zunächst erläutert, wann von externen Effekten gesprochen werden kann. Sodann wird auf die Frage abgestellt, weshalb es beim Auftreten dieser Effekte zu Marktversagen kommt und ob gemeindliche wirtschaftliche Betätigung bierbei als Problemlösungsmechanismus funktionieren kann. Externe Effekte liegen vor, wenn wirtschaftliches Handeln von Akteuren Auswirkungen auf Wirtschaftssubjekte hat, die preislich nicht entgolten werden. Bei Zugrundelegung des Umstands, daß wirtschaftliches Handeln sich als Produktions- oder Konsumaktivität ausdrücken kann und daß die Auswirkungen positiver oder negativer Natur sein können, lassen sich positive externe Effekte der Produktion sowie des Konsums und ebensolche Effekte negativer Art abgrenzen. Wird noch berücksichtigt, daß Effekte des Konsum auf Produktionshandlungen und diese auf den Konsum einwirken können, so

126 V gl. statt vieler die Thesen des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft und Gemeinwirtschaft über öffentliche Unternehmen, abgedruckt in Brede, H. (Hrsg./1988, S. 375ff.); mit Einschränkungen Deutscher Städtetag (Hrsg./1986). 127

Vgl. statt vieler Bössmann, E. (1979) und SchJieper, U. (1980).

4. Identifikation von Niveaudefekten

67

lassen sich in acht Feldern verschiedene Unterfälle externer Effekte unterscheiden (vgl. Übersicht 6). Effekte werden wie gesagt als extern bezeichnet, wenn sie "außerhalb" des Preissystems auf die Wobifahrt anderer wirken, also preislich nicht entgolten werden. Das bedeutet nämlich, daß die emittierenden Akteure mangels Preisen, die wie Prämien oder Strafen wirken, den Umstand in ihrem Nutzen-Kosten-Kalkül nicht berücksichtigen, daß sie den Nutzen anderer beeinflussen. Handelt es sich um negative externe Effekte, so müßten sie die Betroffenen eigentlich entschädigen oder sich ein Recht zur Schädigung käuflich erwerben; liegen dagegen positive externe Effekte vor, so müßten andererseits die Begünstigten sich erkenntlich zeigen. Wenn es in beiden Fällen nicht zu entsprechenden Ausgleichszahlungen kommt, tritt der Fall ein, daß von Gütern, welche negative externe Effekte emittieren, systematisch zuviel und von Gütern, welche positive externe Effekte emittieren, gesamtwirtschaftlich systematisch zuwenig produziert und konsumiert wird und daß in diesem Sinn ein "Marktversagen" vorliegt. 128 In der ökonomischen Literatur werden zahlreiche Instrumente diskutiert, die geeignet sind, die nachteiligen Auswirkungen externer Effekte dadurch zu heilen, daß die mit ihnen korrespondierenden Eingriffe in Rechtsbündel internalisiert werden. 129 Wirtschaftliche Betätigung kann unter bestimmten Umständen geeignet sein, die hierdurch verursachten Niveaudefekte zu heilen, ist aber in keinem Fall erforderlich. Externe Effekte sind somit kein legitimer Grund für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. 4.1.3 Informationsmängel und -Verzerrungen Niveaudefekte könnten schließlich auch dann auftreten, wenn den Akteuren auf Märkten systematisch bestimmte Informationen nicht oder zu spät zugehen (vgl. Unterpunkt a) oder diese Informationen zwischen Anbietern und Nachfragern asymmetrisch verzerrt sind (vgl. Unterpunkt b), oder dann, wenn eine nur selektive Informationsauswertung zu (intrapersonellen) Präferenzverzerrungen führt (vgl. Unterpunkt c).

128

Vgl. wiederum den klassischen Aufsatz von Bator, F.M (1958).

129

Vgl. grundlegend Coase, RH. (1960) und Pigou, A.C. (1932) sowie statt vieler Bonus,

H. (1981) und Kemper, M (1989).

68

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschartticher Betätigung Obersicht 6

Beispiele für reale externe Effekte

Entstehungsbereich

Wirkungsbereich

Produktion

Produktion

Externe Nachteile

Externe Vorteile

Konsum

Verunreinigung eines Grundstücks durch ein Chemiewerk

Verunreinigung eines Grundstücks durch ein Chemiewerk

-> Verringerung der Nutzbarkeit des Grundstücks für Gewerbeneuansiedlungen

-> Gefährdung der Bewohner des Grundstücks bei Wohnbebauung

Anlegen eines Nutzholzwaldes

Anlegen eines Nutzholzwaldes

-> Klimaverbesserung für die -> Klimaverbesserung; Schafansässige Landwirtschaft; fung von NaherholungsmöglichVerringerung der Bodenerosion keilen

Konsum

Externe Nachteile

Behinderung von Verkehrsteil- Behinderung von Verkehrsteilnehmern durch lndividualver- nehmern durch Individualverkehr kehr -> Venögerungen für gewerb--> Venögerungen und Staus liehe Verkehre im Berufs- und Freizeitverkehr

Externe Vorteile

Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs

Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs

-> Verkehrsentlastung für ge- -> Verkehrs- und Umweltentwerbliche Verkehre lastung für Verkehrsteilnehmer und die Allgemeinheit

Quelle: eigene Beispiele

4. Identifikation von Niveaudefekten

69

(a) lnfonnationsmängel

Ein Niveaudefekt, insbesondere mit Blick auf den Renditenormalisierungsprozeß, könnte sich dann ergeben, wenn über Märkte die Bereitstellung von Infrastrukturinvestitionen erwartet wird. Dieser Defekt könnte sich neben dem bereits angesprochenen Kollektivgutcharakter dieser Projekte auch dadurch ergeben, daß die Verwertbarkeit dieser Investitionen in starkem Maße durch Entscheidungen der Gemeinden beeinflußt wird, woraufhin private Investoren Abstand von solchen ProJekten nehmen, selbst wenn sie bei entsprechender Tarifgestaltung eine Uberrendite erzielen könnten. Planungsunsicherheit für private Investoren stellt mithin der eigentliche Grund dafür dar, daß sich der angedeutete Niveaudefekt finden kann. Da ein Großteil aller Sachinvestitionen der öffentlichen Hand von Gemeinden getätigt werden130 und zugleich gilt, daß die Gemeinden etwa im Bereich der Finanzierung von Abwasserleitungssystemen vor großen Problemen stehen, drängt sich geradezu auf, neue Modelle der Finanzierung kommunaler Investitionen131 mit und ohne Beteiligung der Gemeinden in die Betrachtung einzubeziehen. Werden entsprechende Fonds-, Leasing-, Kooperations-, Betreiber- oder Konsortialmodelle132 aufgelegt, so könnte sich in absehbarer Zeit ein Begriff einbürgern, den man mit Verwandtschaft zum Venture Capital heute vielleicht als Urban Investment Capital bezeichnen könnte. Handlungsbedarf besteht mithin insofern, als die Gemeinden sich um die Organisation des Angebots bemühen sollten; sie brauchen dieses Angebot aber nicht auch selbst erbringen. (b) (Asymmetrische) Infonnationsverzerrungen

Ein Niveaudefekt, hier insbesondere mit Blick auf den Produkt- und den Verfahrensfortschrittsprozeß, ist denkbar für den Fall, daß Nachfrager nicht in der Lage sind, die Qualität der Güter abzuschätzen, die sie nutzen. Wie noch zu zeigen sein wird, gilt dieses Phänomen für verschiedene Güterkategorien in unterschiedlichem Ausmaß, hat seinen Grund jedoch darin, daß dem Nachfrager Informationen über die objektive Qualität des von ihm genutzten Gutes fehlen oder erst dann zugehen, wenn es für eine sinnvolle Produktselektion bereits zu spät ist. Anbietern fehlt in diesem Fall dann der Anreiz, sich um qualitative Verbesserungen ihrer Produkte zu bemühen und qualitativ

130

Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg./1989a, S. 231); Anteil für 1988 65,75 v.H.

131

Vgl. Rehm, H. (1989) sowie Tobeschat, G. (1989).

132

Vgl. zu dieser Auflistung von Modellen: Klös, H.-P. (1989) sowie McKay, Ch. (1989).

70

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

besonders hochstehende Leistungen anzubieten.133 Dies führt dazu, daß auf solchen Märkten eine Tendenz Einzug halten kann, daß schlechte Güter gute vom Markt verdrängen und sich folglich aufgrundder Störung der Produktund Verfahrensfortschrittsprozesse unbefriedigende Marktergebnisse einstellen. In welchen Fällen dieses Phänomen besonders auftreten kann, sei nachfolgend analysiert. Hierfür bietet sich an, Güter danach zu unterscheiden, wie aufwendig es ist, die Produktqualität festzustellen. Güter lassen sich in drei Kategorien einteilen, und zwar in Inspektions-, Erfahrungs- und Vertrauensgüter.134 Inspektionsgüter sind dadurch gekennzeichnet, daß ihre Qualität durch den Käufer bei bloßer Betrachtung festgestellt oder doch wenigstens annähernd gut abgeschätzt werden kann. Beispiele für diese Güterkategorie sind etwa das Büromaterial, das in kommunalen Unternehmen verbraucht wird, sowie Einrichtungsgegenstände. Neben den Inspektionsgüter gibt es das weite Feld der Erfahrungsgüter. Deren Qualität ist nicht unmittelbar ersichtlich, sondern offenbart sich erst im Zuge des Gebrauchs. Die unbefriedigenden Möglichkeiten der Qualitätsfeststellung versucht der Käufer bei Vertragsschluß dadurch zu kompensieren, daß er auf seine Erfahrung mit seinem Lieferanten aus früheren Verträgen setzt und darauf baut, daß dieser sich um gute Leistung bemühen wird, um auch bei Folgeaufträgen berücksichtigt zu werden. Dies wissend, wird sich auch der Lieferant um gute Qualität bemühen, um Goodwill-Kapital zu erwerben oder zu festigen (Markenartikel). Wettbewerbliehe Mechanismen führen also dazu, daß es gleichsam "eingebaute Kontrolleure" gibt, die qualitätsfördernd wirken. Als Beispiele aus dem kommunalen Bereich lassen sich der Erwerb von Kraftfahrzeugen oder von Geräten aus dem Bereich der Elektronik anführen. Schließlich gibt es die Vertrauensgüter, bei denen die Qualitätsfeststellung am problematischsten ist. Auch durch Erfahrung kann die Qualität dieser Güter nicht eindeutig beurteilt werden, da der Käufer über die zur Bewertung erforderlichen Informationen oder Fertigkeiten nicht verfügt. Als Beispiele seien die Leistungen von Ärzten und Rechtsanwälten angeführt, aber auch manche Bau-, Beratungs-, Überwachungs- und Prüfungsleistungen. An die Stelle der Analyse des Arbeitsergebnisses muß bei diesen Gütern die Analyse des Arbeitsinputs treten. Die Qualitätskontrolle ist demzufolge nicht output-, sondern inputorientiert Damit aber kommt es zu einer asymmetrischen Informationsverteilung zu Lasten der Nachfrager.135 Als Substitut zur 133 Vgl. grundlegend zum Problem des Marktergebnisversagens bei Vorliegen von Qualitätseinschätzungsproblemen Akerlof, GA. (1970). 134 Vgl. zur Unterscheidung in Inspektions- und Erfahrungsgüter Nelson, P. (1970); vgl. zur Dreiteilung Blankart, Ch.B.jPommerehne, W.W. (1985, S. 438ff.).

135

Vgl. zum grundsätzlichen Problem asymmetrischer Informationsverteilungen Akerlof,

GA. (1970).

4. Identifikation von Niveaudefekten

71

Outputorientierung bietet sich bei Vertrauensgütern die Orientierung an der Einhaltung vorgegebener Regeln an.136 Dies bedeutet aber, daß unternehmerische Betätigung vergleichsweise weniger Vorteile aufweist als verwaltungsmäßige, für die die Regelorientierung ja gerade ein typisches Wesensmerkmal ist. In Fällen, in denen die Regelbefolgung als Qualitätskriterium heranzuziehen ist, ist unternehmerisches Handeln also vergleichsweise wenig vorteilhaft. Hieraus zu folgern, daß verwaltungsmäßiges Handeln allein sinnvolle Marktergebnisse garantieren könnte, wäre allerdings vorschnell. Wiederum sind neben dem Arrangement der Hierarchie weitere institutionelle Alternativen denkbar. Auf sie wird im weiteren im einzelnen einzugehen sein. Ihnen ist jedoch gemeinsam, daß das Problem der asymmetrisch verteilten Informationen über Regelungen zur Vertrauensbildung zu heilen versucht wird. 137 (c) (Intrapersonelle) Informationsverzerrungen

Intrapersonelle Informationsverzerrungen liegen vor, wenn von Konsumenten der Nutzen bestimmter Güter systematisch zu hoch oder zu niedrig eingeschätzt wird, wodurch "falsche" Nachfragefunktionen entstehen und somit "falsche" Preissignale zu einer Fehlallokation von Ressourcen führt. Zur Kennzeichnung dieser Phänomene findet sich in der Literatur der Verweis auf das Vorliegen demeritorischer und meritorischer Güter. 138 Ohne staatliches Eingreifen, so die Argumentation, würde ein Niveaudefekt entstehen, da unangemessene Kapazitäten vorgehalten werden. Da staatliches Eingreifen stets in paternalistischer Manier erfolgen müßte, wird man entsprechenden Bestrebungen sehr skeptisch gegenüberstehen müssen, zumal nicht offensichtlich ist, weshalb der Staat, hier die Gemeinde, besser wissen soll, wie die richtige Nachfragefunktion aussehen müßte. Konsumentensouveränität wird mit Blick auf diese Güter also für falsch erachtet. Die eigentliche Zielsetzung des Eingreifens ist demnach die, die Nachfrage nach meritorischen Gütern zu steigern, die nach demeritarischen Gütern zu dämpfen. Zur Korrektur dieser Verzerrungen besteht mithin allenfalls ein Bedarf nach Informationen, nicht aber einer für eine wirtschaftliche Betätigung. Im historischen Relevanztest wird erneut zu prüfen sein, ob gleichwohl die empirische Relevanz dieses Aspekts für die Gründung kommunaler Unternehmen anzuerkennen ist.

136

Vgl. Blankart, Ch.B.jPommerehne, WW (1985, S. 439).

137 Vgl. -an dieser Stelle bereits -mit Hinweis auf die Sozialen Dienste Badelt, Chr. (1987, S. 63ff.), der Nonprofit-Organisationen als adäquate Organisationsform zur Kompensation der geschilderten Verzerrungen in die Diskussion einführt sowie ausführlich zu diesem Aspekt Kapitel VII/Giiederungspunkt 4.2.3. 138

Vgl. zum Konzept meritorischer Güter Andel, N. (1984).

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschaftlicher Betätigung

72

4.1.4 Hoheitserfordernis

Niveaudefekte sind ebenso zu erwarten, wollte man den "normalen" Marktteilnehmer mit hoheitlichen Befugnissen ausstatten. Die marktmäßige Allokation wird in der Literatur grundsätzlich abgelehnt, wenn es um Sachverhalte geht, die der Eingriffsverwaltung zuzurechnen sind. Hier von der Regelorientierung abzugehen und statt dessen Sachverhalte wie etwa die Erteilung einer Abbruchanordnung oder die Rücknahme einer Gewerbegenehrnigung139 privaten, ergebnisorientierten Unternehmen zu übertragen, wird als nicht akzeptabel angesehen. Für solche, dem Kernbereich der Eingriffsverwaltung zurechenbare Aspekte werden in der Tat per se Niveaudefekte zu unterstellen sein. Gleichwohl gibt es Bereiche, in denen hoheitliche Rechte auf private Wirtschaftssubjekte übertragen werden, gibt es das Institut der Beleihung. Zu denken wäre etwa an den Jagdaufseher, den öffentlich bestellten Vermessungsingenieur sowie Prüfungsingenieure für Baustatik.140 Einer Ausdehnung dieses Bereichs stehen vor allem rechtliche Bedenken entgegen.141 Ob es aus ökonomischer Sicht überhaupt wünschenswert wäre, soll im folgenden geprüft werden. Die Einschätzung wird sich danach richten, inwieweit der unmittelbar augenfällige Transaktionskostennachteil dieses Arrangements gegenüber der Leistungserstellung durch die Gemeinde durch Vorteile anderer Art zu kompensieren ist.

4.2 Historischer Relevanztest Die theoretischen Überlegungen haben zu der Einschätzung geführt, daß verschiedene Phänomene Niveaudefekte auf den betrachteten Märkten verursachen können. Gleichfalls wurde deutlich, daß sich wirtschaftliche Betätigung nicht in jedem Falle als beste Mängelheilungsalternative anbietet. Ob dennoch kommunale Unternehmen aus den angesprochenen Gründen entstanden sind, soll nun wiederum empirisch geprüft werden.

139

Vgl. zu diesen Beispielen Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 13).

140 Vgl.

hierzu Stuible-Treder, J. (1986, S. 40).

141 Vgl. Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 14f.) sowie grundlegend Stuible-Treder, J. (1986) und Wallerath, M (1988).

4. Identifikation von Niveaudefekten

73

4.2.1 Kommunale Unternehmen zur Sicherstellung der Versorgung bei Kollektivgütern In den zuvor schon präsentierten Ausführungen zur Gaswirtschaft und auch zur Wasserversorgung wurde deutlich, daß einer der zentralen Kritikpunkte an privaten Unternehmen stets der war, daß diese ganze Stadtteile nicht in ihr Versorgungsgebiet aufnahmen. Ein analoges Phänomen zeigt sich auch in der Sicherstellung funktionierender Nahverkehrssysteme. Es ist in diesem Zusammenhang etwa festzuhalten, daß beispielsweise im Bereich der innergemeindlichen Personenbeförderung, die zunächst durch Pferde-Straßenbahnen auf privater Basis organisiert war, ein Übergang zu kommunalen Unternehmen erfolgte, als die ersten elektrischen Straßenbahnen aufkamen, da private Verkehrsgesellschaften sich unter Berufung auf ihre Konzessionsvereinbarungen weigerten, Stadtrandgebiete und städtisches Umland zu erschließen.142 Zu den geschilderten Problemen kam es, ausgedrückt in unserer heutigen Terminologie, da Bereitstellungsfragen nicht befriedigend gelöst werden konnten und hierauf mit wirtschaftlicher Betätigung reagiert wurde, obgleich diese schon die eigentliche Herstellung und damit den zweiten vor dem ersten Schritt darstellt. Hiermit liegt somit ein Fall vor, in dem alternative institutionelle Lösungsmöglichkeiten zu prüfen sein werden, mit deren Hilfe eine ausreichende Versorgung sichergestellt werden kann, ohne zugleich mit wirtschaftlicher Betätigung im engeren Sinn reagieren zu müssen. Gleichwohl sei festgehalten, daß immer wieder kommunale Unternehmen - in manchen Fällen sogar nur deshalb gegründet werden, um Kollektivgüter bereitzustellen. 4.2.2 Kommunale Unternehmen zur Internalisierung externer Effekte Kommunale Schlachthäuser können als Beispiele der Gründung kommunaler Unternehmen zur Internalisierung externer Effekte angeführt werden. Der Gesetzesbegründung für ein Schlachthofgesetz der Preußischen Regierung von 1868 ist beispielsweise zu entnehmen, daß mit dieser Regelung erreicht werden sollte, "die Privat-Schlächterei auf eine Stätte zu konzentrieren, um insbesondere die mit den zerstreut liegenden Privat-Schlachtstätten verbundenen Uebelstände, als da sind: die Unreinlichkeit, die Luftverderbnis durch die thierischen Abfälle, ferner die mit dem Treiben des Viehs durch die Straßen verbundenen Gefahren zu beseitigen"143• Ebenfalls aus hygienischen Gesichtspunkten wurde von Gemeinden die öffentliche Kanalisation vorangetrieben. Ob die kommunalen Unternehmen zur Heilung dieser

142

Vgl. hienu wiederum Ambrosius, G. (1984, S. 47f.).

143 Stenographischen Berichte über die Verhandlungen der Häuser des Landtages. Haus der Abgeordneten, Session 1867, 3. Bd., Berlin 1868, S. 1869, zitiert nach Burgholz, D. (1987, s. 109).

74

Kapitel IV: Ziellegitimation wirtschartlieber Betätigung

Niveaudefekte erforderlich waren, dürfte vermutlich zu bejahen sein, ob sie es heute noch sind, ist wiederum vor dem Hintergrund entsprechender AlternativregeJungen im weiteren zu beurteilen. 4.2.3 Kommunale Unternehmen bei Vorliegen von Informationsverzerrungen Da Informationsverzerrungen oben danach unterschieden wurden, ob entweder asymmetrische oder intrapersonelle Informationsverzerrungen vorliegen, könnten demnach auch in diesem empirischen Abschnitt nach entsprechenden Begründungen gesucht werden. In der ökonomischen Literatur wird als Beispiel für das Vorliegen asymmetrisch verteilter Informationen häufig auf den Markt für Versicherungsleistungen verwiesen. Entsprechend könnte dann auch für kommunale Unternehmen in diesem Bereich dieses Argument vorgebracht werden. Da dieser Bereich wirtschaftlicher Betätigung in dieser Arbeit ausgeblendet bleiben soll, wird diese Argumentation hier nicht weiter hinterfragt. (Intrapersonelle) Informationsverzerrungen sind dagegen eine der Begründungen für das Aufkommen kommunaler Sparkassen, und zwar nicht lediglich in ihrer Entstehungszeit, sondern - neben weiteren Argumenten auch noch heute. So wurden zu Beginn des 19. Jahrhunderts kommunale Sparkassen gegründet, um die Spartätigkeit der Bevölkerung anzuregen. Die eigentliche Zielsetzung war die, auf diese Weise die gemeindlichen Ausgaben für die Armenpflege zu verringern. 144 Hinzu kommt freilich ein weiterer Aspekt. Da mit dem Sammeln kleiner Sparbeträge so hohe Transaktionskosten verbunden waren, daß private Anbieter sich um die "kleinen Leute" nicht kümmern wollten, wurde subventioniert und eine kommunale Ersparniskasse gegründet. Unbeschadet des Umstands, daß mittlerweile auch die sog. "kleinen Leute" bei jeder Bank gern willkommene Kunden sind, kennt das Sparkassengesetz noch heute einen öffentlichen Auftrag der Sparkassen, der neben weiteren Begründungen vorsieht, den Sparsinn und die Vermögensbildung zu fördern. 145 (Intrapersonelle) Informationsverzerrungen, im hier behandelten Kontext unmittelbar beobachtbar durch die Gedenfalls früher) zu geringe Sparneigung, können demnach ebenso ein Aufgreifkriterium für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden sein, und sie waren es wie der Verweis auf die Entstehungsgeschichte kommunaler Sparkassen gezeigt hat tatsächlich ja auch. Gleichwohl legen Plausibilitätsüberlegungen mit dem Verweis auf das Instrument "lnformationsbereitstellung" von vorneherein ein anderes Mittel zur Mängelheilung nahe.

144

Vgl. hierzu statt vieler Ambrosius, G. (1984, S. 49).

145

Vgl. z.B. § 5 SpkG NW.

5. Fazit

75

5. Fazit

Die Legitimation gemeindlichen Handeins im allgemeinen sowie der wirtschaftlichen Betätigung im besonderen kann durch einen Verweis auf das Vorliegen von Koordinationsmängeln gegeben sein. Theoretische Überlegungen zu den verschiedenen Aspekten, welche zu Stabilitäts- und Niveaudefekten führen können, haben verdeutlicht, daß durchaus staatliches Handeln zur Heilung von Mängeln der Koordinationsinstitution Markt geboten sein kann, und die empirische Überprüfung hat ergeben, daß zur Begründung kommunaler Unternehmen auf die behandelten Stabilitäts- und Niveaudefekte verweisen wurde, wenn auch nicht explizit. Die Überlegungen haben gleichfalls ergeben, daß in zahlreichen Fällen auf diese Koordinationsmängel verwiesen und zur Heilung die wirtschaftliche Betätigung ergriffen wird, obgleich diese Form des Handeins nicht unbedingt zwingend ist, da lediglich ein Einschreiten der Gemeinde als Beschaffungsagentur erforderlich wäre. Übersicht 7 listet die gewonnenen Ergebnisse nochmals auf, bevor in der nächsten Teilprüfung dargelegt wird, ob bei einer Entscheidung für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden eine spürbare Mängelheilung erzielt werden konnte.

Kapitel V Effektivität wirtschaftlicher Betätigung Das Vorliegen von Koordinationsmängeln wurde in den vorstehenden Ausführungen als ein möglicher Aufgreiftatbestand für ein Tätigwerden der Gemeinden angesehen. Dies wurde damit gerechtfertigt, daß bei einer eingeschränkten Koordinationseffizienz der Institution Markt Ressourcenverschwendungen unvermeidbar wären, die zu verhindern die Zielsetzung staatlichen, sprich: gemeindlichen, Handeins ist. Im weiteren ist die Frage zu beantworten, ob die wirtschaftliche Betätigung die geeignete Form des gemeindlichen Handeins ist. Nach der Ziellegitimation geht es demnach nun um die Maßnahmenlegitimation. Das erste Prüfkriterium ist das der Effektivität. Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ist nur dann effektiv bzw. zielkonform, wenn hierdurch die Erreichung des Ziels ( = Vermeidung der Ressourcenverschwendung durch die ermittelten Koordinationsmängel) richtungsmäßig unterstützt wird und in quantitativer Hinsicht so geartet ist, daß wenigstens ein- im Einzelfall noch vorzugebendes- Mindestzielniveau realisiert werden kann. In Kapitel IV wurde herausgearbeitet, daß Koordinationsmängel dann wenigstens denkmöglich sind, wenn durch das Vorliegen natürlicher Monopole Störungen des Markträumungs-, desRenditenormalisierungs-, des Übermachterosions- sowie des Produktfortschrittsprozesses verursacht werden;

76

Kapitel V: Effektivität wirtschaftlicher Betätigung

Übersicht 7 Legitimationsgrundlage ftir die wirtschaftliche Betätigung

a) b) c)

Koordinationsmangel Funktionsstörung im ... Ursache(n)

Aufgabe der Bereitstellungsverwaltung

Aufgabe der Herstellungsverwaltung

Koordinationsmängel 1: Stabilitätsdefekte a) b) c)

Natürliches Monopol MRP; RNP; ÜEP; PFP Subadditivität i.V.m. Irreversibilität

nein

ja

a) b) c)

Insidervorteile RNP; ÜEP; PFP; VFP Verbundvorteile; Irreversibilität

nein

ja

Koordinationsmängel II: Niveaudefekte a) b) c)

Kollektivgutproblematik MRP; PFP Zu hohe Transaktionskosten für n-Personenverträge; Trittbrettfahrer- und Exklusionsprobleme

bei Gemeindegütern

nein

a) b) c)

Externe Effekte MRP; RNP; PFP; VFP Preisstruktur verzerrt

Abgeltung/Verrechnung empfangener/ abgegebener Effekte

jajnein

a)

Informationsmängel und -verzerrungen RNP - PFP; VFP - MRP; PFP Planungsunsicherheit- Vertrauensgüter - Präferenzverzerrungen

Schaffung von Planungssicherheit Inputkontrolle Aufklärung

ja/nein - ja/ nein -ja/nein

b) c)

a) b) c)

ja Hoheitserfordernis MRP Zu hohe Transaktionskosten für spezifische Verträge

ja

Kapitel V: Effektivität wirtschaftlicher Betätigung

77

durch das Vorliegen von Kollektivgutphänomenen der Markträumungsund der Produktfortschrittsprozeß gestört werden; durch das faktische Nichtbestehen eines Zwangs zur Internalisierung externer Effekte der Produkt- und Verfahrensfortschrittsprozeß ebenso wie der Markträumungs- und der Renditenormalisierungsprozeß gestört werden; durch Informationsverzerrungen der Markträumungs- und der Renditenormalisierungsprozeß gestört werden und bei Vorliegen von Hoheitserfordernissen mit Störungen des Markträumungsprozesses zu rechnen ist. Ob sämtliche dieser Mängel durch die wirtschaftliche Betätigung geheilt werden konnten bzw. können, müßte an sich durch Funktionsfähigkeitsuntersuchungen auf der Basis des Koordinationsmängelkonzepts empirisch überprüft werden. Diese Prüfung ist im Rahmen dieser Arbeit nicht zu leisten, so daß anband von Plausibilitätsüberlegungen abgeschätzt werden muß, ob die Richtungs- und - vielleicht sogar auch die - Dosierungsforderung des Grundsatzes der Effektivität durch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden erfüllt werden kann. Durch die gemeindliche wirtschaftliche Betätigung konnten die angedeuteten Mängel richtungsmäßig wenigstens zum Teil abgebaut werden. Dies gilt insbesondere für jene (Niveau-)Defekte, welche dadurch entstanden sind, daß falsche Rahmenbedingungen den Akteuren auf den Märkten nicht eindeutig festgelegte Daten vorgaben, was immer dann der Fall war, wenn Gemeinden ihrer Funktion als Beschaffungsagentur nur unvollkommen gerecht wurden. Soweit es die Heilung der durch das Vorliegen natürlicher Monopole verursachten (Stabilitäts-)Defekte betrifft, kann nur bedingt von einer Effektivität gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung gesprochen werden. Durch die faktische Aushebelung jeglicher Wettbewerbselemente bei gemeindlichem Angebot ist nicht zu erwarten- so eine Vorvermutung, die im weiteren zu belegen sein wird -, daß eine vollständige Heilung der identifizierten Defekte gelingen kann. Durch wirtschaftliche Betätigung kann jedoch erreicht werden, daß alle jene Stadtteile an das Netz des Monopolanbieters angeschlossen werden, für die dies politisch erwünscht wird, und außerdem sind die mit der Monopolsituation des privaten Anbieters verbundenen Abhängigkeiten zu vermeiden. Dies berücksichtigend, kann die Richtungsforderung des Grundsatzes als erfüllt betrachtet werden; ob darüberhinaus auch die Dosierungsforderung eingehalten ist, kann nicht abschließend gesagt werden. Diese Frage sollte allerdings durch die bereits erwähnten Funktionsfähigkeitsuntersuchungen erörtert werden. Mit diesem Fazit kann demnach zur Prüfung des Kriteriums der Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung übergegangen werden kann.

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

78

Kapitel VI Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung 1. Vorüberlegungen

Zur Konkretisierung der dieser Arbeit zugrundegelegten Gestaltungsmaxime, einen Beitrag zur finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik leisten zu wollen, und zur Durchführung der Prüfung wirtschaftlicher Betätigung von Gemeinden auf ihre Erforderlichkeit, ist von den Entscheidungsträgern in den Gemeinden zu fordern, daß diese darauf achten, daß bei jeder "Kaufen-oderSelbermachen"-Entscheidung eine Störung der marktwirtschaftliehen Koordinationsmechanismen möglichst vermieden und gleichzeitig in die Entscheidungskompetenzen von Individuen nur so wenig wie möglich eingegriffen wird. Für die Organisation wirtschaftlicher Betätigung wird mithin neben der Betonung des marktwirtschaftliehen Prinzips die Beachtung des Grundsatzes der Subsidiarität postuliert, so wie er im übrigen im Kommunalrecht als Zulässigkeitsvoraussetzung für die wirtschaftliche Betätigung generell Anwendung findet. 146 Die Teilziele "Vermeidung von Störungen der Koordinationsinstitution Markt" und "Beachtung der Entscheidungskompetenzen der Individuen" sind geeignet, als Ausgangspunkt dafür zu dienen, die wirtschaftliche Betätigung im Lichte möglicher alternativer institutioneller Arrangements auf Erforderlichkeil zu überprüfen. Diese Überprüfung kann davon ausgehen, daß durch jede Form wirtschaftlicher Betätigung zwei Sachverhalte ausgelöst werden: erstens der Sachverhalt, daß von einer marktmäßigen Allokation der Ressourcen durch Knappheitspreise ab- und zu einer solchen über "politische" Preise und das Setzen von Vorgaben ("Öffentlichen Aufträgen") übergegangen wird, d.h. ergebnisorientierte durch regelorientierte Elemente substituiert werden und zweitens der Sachverhalt, daß Ressourcen in und durch diese Betätigung im staatlichen Bereich gebunden und damit dem Verfügungsbereich Privater entzogen werden, wodurch die Entscheidungskompetenzen der Individuen beschnitten bzw. deren Handlungs- und Verfügungsrechte ausgedünnt werden. Entsprechend diesen beiden Sachverhalten bieten sich ebenso zwei Beurteilungsdimensionen für die Prüfung der Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung an. Zum einen ist zu fragen, ob die mit wirtschaftlicher Betätigung verbundene Substitution ergebnisorientierter Elemente durch solche der Regelorientierung unbedingt erforderlich ist, oder ob nicht ein Spielraum dafür besteht, die Erfüllung öffentlicher Aufträge bei stärkerer "Marktorientierung" sicherzustellen, und zum anderen ist zu fragen, ob die mit wirt-

146

Vgl. zum Grundsatz der Subsidiarität unten Kapitel XI/Giiederungspunkt 1.2.3.

1. Vorüberlegungen

79

schaftlieber Betätigung verbundene Ausdünnung privater Entscheidungsrechte tatsächlich erforderlich ist, oder ob nicht in dem einen oder dem anderen Fall ein gewisses Potential für eine "Privatisierung" gegeben ist - Privatisierung hier verstanden als der Prozeß, in dessen Verlauf der "Einflußbereich politischer Verfügungsrechte über ökonomische Güter zuiunsten des Dispositionsraumes privater Verfügungsrechts vermindert" wird.1 7 Erreichbar ist diese Ausweitung des Dispositionsraumes privater Verfügungsrechte auf zweierlei Art. Entweder dadurch, daß bisher Gemeinden gehörende Vermögensgegenstände an Private veräußert werden, oder dadurch, daß Gemeinden von der "Selbermachen-" zur "Kaufen-Entscheidung" übergehen und sich dadurch indirekt diese Ausdünnung politischer Verfügungsrechte einstellt. Anders gelagerte Inhalte des Begriffs der Privatisierung (z.B. verstärkte Anwendung des Äquivalenzprinzips; Deregulierung; etc.) sind für die Frage "Kaufen-oder-Selbermachen" nicht von Belang und sollen daher ausgeblendet bleiben. 148 Denkbar ist in beiden zuvor aufgeworfenen Fragestellungen eine der drei möglichen Antworten (Ja; zum Teil oder Nein); denkbar ist aber auch, daß eine Hinwendung zu mehr marktwirtschaftliehen Elementen verknüpft wird mit einer Privatisierung. Faßt man diese Antwort- und die Kombinationsmöglichkeiten als 9 Felder einer Matrix auf, so läßt sich entlang der betrachteten Dimensionen ein Möglichkeitenraum für institutionelle Arrangements abbilden. In diesem Raum steht beispielsweise für die Antwortkombination (Nein; Nein) der "Regiebetrieb", für die Antwortkombination (Ja; Ja) die "rechtsgeschäftliche Teilnahme der Gemeinde am Markt", da im ersten Fall offensichtlich ein Sachverhalt gegeben ist, bei dem an eine erweiterte Marktorientierung nicht zu denken und ein Spielraum für private Akteure nicht gegeben ist, während im zweiten Fall sich die Gemeinde vollständig darauf verläßt, daß die Sicherstellung von- wie auch immer- definierten öffentlichen Aufträgen und die Versorgung der Gemeinde mit den benötigten Gütern über den Markt und durch private Unternehmen erreichbar ist. Übersicht 8 listet die weiteren Antwortmöglichkeiten auf und ordnet ihnen in der Realität beobachtbare institutionelle Arrangements zu. Zur Vermeidung eines unnötig hohen Abstraktionsgrades wird auch im weiteren zur Kennzeichnung dieser Organisationstypen auf in der Realität beobachtbare institutionelle Arrangements abgestellt und dabei - soweit dies sinnvoll und für das Verständnis hilfreich erscheint - auch auf die geltenden rechtlichen Detailregelungen eingegangen. In den nachstehenden Gliederungspunkten 2 bis 4 werden die abgetragenen Arrangements spaltenweise besprochen und ihre Bedeutung zur Entwicklung einer normativen Theorie herausgearbeitet. Wie diese Einteilung

147

Vgl. zu dieser Definition Windisch, R. (1987, S. 8).

148 Vgl. zu den verschiedenen Formen der Privatisierung Blankart, Ch.B. (19&5, S. 193), Deutscher Städtetag (Hrsg./1976, S. 9ff.), Hamer, E. (1981, S. 35ff.), Harry, H.P. (1983), Hauser, H. (1984, S. 18ff.), Rothenberg-Pack, J. (1987) und Schmid, H. (1981, S. 16f.).

80

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung Obersicht 8 Möglichkeitenraum institutioneUer Anangements

Prüfalgorithmus in Schrittfolge: 1. Schritt: Vorabfrage zur Auswahl der geeigneten Organisationsform für die wirtschaftliche Betätigung

Besteht in einer konkret betrachteten Situation aus sachlichen Erwägungen das Erfordernis - eines Übergangs von der Regel- zur Ergebnisorientierung und/oder - einer Ausweitung des Dispositionsraumes privater Verfügungsrechte? 2. Schritt: Zuordnung des Sachverhalts gemäß der Feinabgrenzung für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden (siehe auch Übersicht 1) Wirtschaftliche Betätigung im weiteren Sinn Selbstherstellung

Kooperation

Fremdbezug

( = Institutionelle Alternative I)

( = Institutionelle Alternative II)

( = Institutionelle Alternative III)

3. Schritt: Auswahl der geeigneten Organisationsform aus der 9-Felder-Matrix anband der Prüfung auf Erforderlichkeil Ja; Nein

Ja; Zum Teil

Ja; Ja

Eigengesellschaft (GP 2.3)

Gemischt-wirtschaftliebes Unternehmen (GP 3.3)

Rechtsgeschäftliehe Teilnahme am Markt (GP 4.3)

Zum Teil; Nein

Zum Teil; Zum Teil

Zum Teil; Ja

Eigenbetrieb

Ausschreibung um den Markt

(GP 2.2)

Öffentliche Einrichtung in privater Regie (GP 3.2)

Nein; Nein

Nein; Zum Teil

Nein; Ja

Regiebetrieb

Zweckverband

Beliehenes Unternehmen

(GP 2.1)

(GP 3.1)

(GP 4.1)

(GP 4.2)

2. Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung

81

für den normativen Ansatz nutzbar gemacht werden kann, soll abschließend noch kurz skizziert werden. Diese Einteilung dient einer Operationalisierung der Prüfung auf Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung. Sie ermöglicht einen Prüfalgorithmus der fortschreitenden Konkretisierung mit den folgenden Prüfschritten. Man stelle erstens fest, wie groß das Potential für eine Marktorientierung/Privatisierung in einem konkreten Fall aus sachlichen Gründen sein muß, und man wähle zweitens die am ehesten zutreffende Klasse institutioneller Arrangements und man zeige dann drittens, welches institutionelle Arrangement verfügbar und angemessen ist und welchem der in der Realität beobachtbaren Arrangements es am ehesten entspricht. Man verbinde schließlich diese Identifikation viertens mit der Forderung, in den jeweiligen Fällen entsprechend der gewonnenen Einschätzung wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden zu organisieren bzw. ggf. umzuorganisieren, soweit eine Prüfung auf Verhältnismäßigkeit dieser Empfehlung nicht entgegensteht. 2. Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung

Wirtschaftliche Betätigung wurde zunächst in einer weiten und in einer engen Fassung definiert. In der weiten Fassung wurde neben der eigentlichen Selbstherstellung von Gütern in Gemeindebetrieben und der gemeinsamen Herstellung durch die Gemeinde und Dritte zusätzlich der Aspekt miterfaßt, daß die Gemeinde die Herstellung auch für den Fall organisiert, bei dem Dritte die eigentliche Herstellung übernehmen. Entsprechend dieser Dreiteilung werden im folgenden die Organisationsmodelle erörtert. Eingegangen wird zunächst auf jene institutionellen Arrangements, in denen - aus begründbaren sachlichen Erwägungen - eine Möglichkeit der Beteiligung Dritter ausscheidet, in denen jedoch in unterschiedlich weitgehendem Maße ein Abgehen von einer Einbindung dieser Betriebseinheiten in den Verwaltungsaufbau der Gemeinde möglich und damit erforderlich erscheint. Betrachtet werden die institutionellen Arrangements "Regiebetrieb", "Eigenbetrieb" und "Eigengesellschaft".

2.1 Der Regiebetrieb Besteht bei der Herstellung eines Gutes das Erfordernis der strikten Regelbindung bei vollständiger Ausgrenzung privater Entscheidungsträger, so liegt ein institutionelles Arrangement vor, das sich in Anlehnung an den "Regiebetrieb" charakterisieren läßt. Der Regiebetrieb ist eine öffentlichrechtliche, unselbständige Organisationsform für die wirtschaftliche Betätigung.149 Sie ist dadurch gekennzeichnet, daß die Betriebseinheit haushaltsmä-

149

Vgl. statt vieler Püttner, G. (1985, S. 59f.).

6 Koch

82

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

ßig voll in den allgemeinen Verwaltungsaufbau integriert ist, sich- heutein der Form des "Amtes" (z. B. Hochbau- und Tiefbauamt, Amt für Abfallwirtschaft und Straßenreinigung, etc.) und vor allem bei Klein- und Hilfsbetrieben in Gemeinden sowie als Annexbetriebe unterhalb der Ämterebene wiederfindet (Gärtnerei, Druckerei, Gebäudereinigungsbetrieb, Kantine) und stetig an Bedeutung verliert. Dies gilt freilich insbesondere für den Regiebetrieb mit rein kameralistischer Einnahmen- und Ausgabenrechnung. Daneben gibt es Betriebe, für die etwa eine Kosten- und Ertragsrechnung ebenso vorgesehen ist wie eine gegenseitige Deckungsfähigkeit verschiedener Haushaltstitel, und die schon eine gewisse Ähnlichkeit zum nachfolgend noch zu behandelnden Eigenbetrieb aufweisen. In der Entstehungszeit kommunaler Wirtschaftstätigkeit war der Regiebetrieb die gängige Organisationsform für die wirtschaftliche Betätigung. So waren beispielsweise die ersten Gasanstalten, Pferde-Straßenbahnen, Ersparniskassen sowie Bäder, Krankenanstalten, Feuerlösch- und Rettungsanstalten in dieser Rechtsform organisiert. 150 Wenn überhaupt, so die damalige, von liberalem Geist geprägte Vorstellung, dann sollten Gemeinden sich nur auf der Basis ihrer Ordnungsverwaltung wirtschaftlich betätigen, und dann sollte wirtschaftliche Betätigung auch über die naheliegende Organisationsform des Regiebetriebs organisiert sein. Mittlerweile ist ein Wandel im Verständnis gemeindlicher Verwaltungstätigkeit hin zur stärkeren Betonung des Aspekts der Leistungsverwaltung eingetreten, und findet sich entsprechend der zu vermutende Bedeutungsverlust für den Regiebetrieb. Ganz aktuell zeichnet sich dieser Wandel im Bereich der Abfallwirtschaft ab, in dem nach wie vor die Organisationsform Regiebetrieb weit verbreitet ist. Gerade in diesem Bereich wird in zunehmendem Maße dazu übergegangen, eine verschärfte Ergebnisorientierung herbeizuführen, ökonomische Anreizinstrumente einzusetzen und vom Bild des Abfallverursachers als einem Ordnungsstörer des Polizeirechts abzurücken. 151 Aus normativer Sicht erscheint die Organisationsform des Regiebetriebs für wirtschaftliche Betätigung nur dann erforderlich, wenn eine strikte Einbindung in den gemeindlichen Verwaltungsapparat zwingend und eine Übertragung der Aufgabe auf Private unmöglich ist. Zunächst einige Anmerkungen zum Aspekt der Regelbindung. Diese ist zwingend bei der Herstellung von Gütern, welche sich dadurch charakterisieren lassen, daß mit ihrer Herstellung hoheitliche Eingriffsrechte verbunden sind. Im eigentlichen Bereich der Eingriffs- oder Ordnungsverwaltung tritt dieser Sachverhalt immer wieder auf, wodurch eine entsprechende Organisation in Form des Regiebetriebs naheliegt Historisch ist damit die Entstehung eines Amtes für Abfallwirt-

150

Vgl. Eichlwm, P. (1969, S. 54ff.) und Stern, K/Püttner, G. (1965, S. 34f.).

151 Vgl. in diesem Zusammenhang etwa Der Oberstadtdirektor der Stadt Münster (Hrsg./1989) sowie Schiefer, B. (1990, S. 133).

2. Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung

83

schaft zu verstehen. Nachdem Abfallbeseitigung eine immer bedeutsamer werdende Aufgabe ist und sich- vermutlich nicht zuletzt deshalb- im Verständnis der Behandlung von Fragen der Abfallwirtschaft der angedeutete Wandel einstellt, erscheint der Regiebetrieb zur Organisation der Abfallwirtschaft nicht mehr erforderlich. Eine Organisation dieses Bereichs in weniger eng in die Gemeindeverwaltung eingebundenen Organisationsformen ist geboten. Zum anderen ist zu prüfen, inwiefern kleinere Hilfsbetriebe der Gemeinde überhaupt von Gemeinden betrieben werden sollten und weshalb sich in diesen Fällen nicht ohnehin die verstärkte Privatisierung anbietet. Diese erscheint jedenfalls immer dann sinnvoll, wenn nicht spezifische Informationsund/oder Verrichtungsverknüpfungen zwischen der wirtschaftlichen Betätigung und der übrigen Verwaltungsarbeit bestehen. Sollten solche Verknüpfungen vorliegen, könnte dies für den Regiebetrieb sprechen, ansonsten liegt die Privatisierung nahe. Daß diese Einschätzung sich auf einen allgemeinen Konsens - auch unter Praktikern - stützen kann, zeigen empirische Belege von privatisierten Reinigungs-, Wartungs-, Bürohilfs-und sonstigen Hilfsdiensten. 152 Als Fazit aus diesen Überlegungen kann festgehalten werden: Wird wirtschaftliche Betätigung nach wie vor in Regiebetrieben organisiert, so ist zu vermuten, daß Potentiale für eine stärkere Marktorientierung und für ein Mehr an Privatinitiative nicht genutzt werden. Im Regelfall wird diese Form der wirtschaftlichen Betätigung nicht erforderlich sein. 2.2 Der Eigenbetn"eb

Wirtschaftliche Betätigung findet sich neben Regiebetrieben auch in Eigenbetrieben. Wie diese zu kennzeichnen sind, sei zunächst dargelegt. Eigenbetriebe sind wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit Die Gemeinde bleibt rechtlich und faktisch Trägerio von Rechten und Pflichten (insb. Verbindlichkeiten), obwohl die Unternehmung organisatorisch und finanzwirtschaftlich weitgehend verselbständigt ist.153 Hierin liegt der wesentliche Unterschied zwischen dem Eigenbetrieb und dem zuvor behandelten Regiebetrieb. Dieser Unterschied rechtfertigt es, daß der Eigenbetrieb zur Kennzeichnung der Klasse institutioneller Arrangements ausgewählt wurde, bei denen zwar nach wie vor kein Potential für Privatisierungen zur Verfügung steht, bei denen sich jedoch in einem

152

Vgl. beispielsweise Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 122ff.).

153 Vgl. hierzu neben anderen Erichsen, H.-U. (1986, S. 177), Gerke, J. (19&5, S. 354), Schmidt-Aßmann, E. (19&5, S. 172) sowie Zeiss, F. (1984).

6•

84

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

gewissen Mindestumfang die Herauslösung der Betriebseinheit aus den Verwaltungsstrukturen findet. Das Rechnungswesen der Eigenbetriebe, das nach den Grundsätzen kaufmännischer Rechnungslegung entwickelt ist, ist von der kameralistischen Haushaltsrechnung der Gemeinde herausgelöst. Aufbereitet zum sog. Wirtschaftsplan erscheint im Gemeindehaushalt lediglich das Ergebnis des Eigenbetriebs mit Gewinn oder Verlust.154 Für das Personal der Eigenbetriebe gelten dieselben Regelungen wie für die Beschäftigten in der übrigen Gemeindeverwaltung; es ist nicht zuletzt deshalb leichter mit diesen und durch diese auszutauschen, wodurch sich für Eigenbetriebe eine gewisse Flexibilität im Personaleinsatz ergibt.155 Über dessen Vertretung, den Personalrat, ist der Einfluß der Beschäf~en auf die Entscheidungsstruktur in Eigenbetrieben durchaus wesentlich.1 Bedeutung erlangt die finanzwirtschaftliche Herauslösung der Eigenbetriebe aus dem Verwaltungshaushalt insbesondere auch unter dem Aspekt der Finanzierung von Investitionsobjekten. Im Gegensatz zu den im Verwaltungshaushalt geführten Regiebetrieben, können Eigenbetriebe über kostendeckende Gebühren jene Mittel erwirtschaften, die für eine Reinvestition benötigt werden. Das Kapital wird also gleichsam nicht verbraucht. In der aktuellen Diskussion zur Reorganisation der Abwasserbeseitigung stellt sich heraus, daß angesichts der Finanzierungsprobleme der Gemeinden im Bereich "Abwasser" gerade dies einer der zentralen Vorteile des Eigenbetriebs gegenüber dem Regiebetrieb ist. Sind gleichwohl entsprechende Mittel nicht in ausreichendem Maße vorhanden, so ist die Gemeinde verpflichtet, die Differenz aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken. Diese allgemeinen Mittel müssen von der Gemeinde hierfür in Ansatz gebracht werden, da ihr - wie auch ihren Regiebetrieben - eine generelle Zweckbindung wegen des Grundsatzes der Non-Affektation (auch: Gesamtdeckungsprinzip) nicht gestattet ist. Wichtigste Organe des Eigenbetriebes sind die Gemeindevertretung, die Werkleitung und der Werkausschuß.IS7 Letzterer ist ein Unterausschuß des Gemeinderates. Über ihn wird die Verbindung zwischen politischer Führung und ökonomischer Betriebstätigkeit hergestellt; durch eine zu erlassende Betriebssatzung, wird schließlich gemeindlicher Einfluß garantiert. In diesem Sinne ist die öffentlich-rechtliche Organisationsform des Eigenbetriebs

154

Vgl. Zeiss, F. (1984, S. 154f.).

155

Vgl. zu diesem Aspekt etwa Süß, S. (1986, S. 259).

156

Vgl. zu dieser Einschätzung Hauser, W. (1987, S. 31f.).

157

Vgl. zu weiteren Einzelheiten hierzu Münch, P. (1989, S. 180f.).

2. Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung

85

geeignet, Mitsprache und Kontrolle der Bürgerschaft und ihrer Repräsentanten zu sichern und zumindest in Grenzen wirtschaftliche Notwendigkeiten zu beachten. 158 Der politische Einfluß wird einerseits von den politisch Verantwortung Tragenden begrüßt; nur so sind Bestimmungen erklärbar, wonach dem Eigenbetrieb als Organisationsform ein in den Gemeindeordnungen garantierter Vorrang vor den übrigen, insbesondere privatrechtlichen, Organisationsformen eingeräumt wird. 159 Eine solche Vorrangregelung ist vor dem Hintergrund zu sehen, daß die Organe des Eigenbetriebs dem Wohle der Gemeinde verantwortlich und daher weisungsgebunden sind. Die Organe der Eigengesellschaft sind im Gegensatz hierzu der Gesellschaft verpflichtet. Von den ökonomisch Verantwortung Tragenden wird - mithin aus naheliegenden Gründen - dieser Vorrang mit dem Hinweis auf die Gefahr der Überfrachtung der Unternehmerischen Zielsetzungen mit politischen Vorgaben abgelehnt. Der hieraus resultierende Zielkonflikt wird zunehmend zugunsten ökonomischer Überlegungen entschieden, um hierdurch eine stärkere Unabhängigkeit von politischen Vorgaben und gleichzeitig eine stärkere Hinwendung zur Marktorientierung zu erreichen (und sei es nur, daß "marktgerechte" Entgelte für die Leitungsspitze dieser Unternehmen gezahlt werden können). Angesichts dieser Sachlage verwundert es nicht, daß gelegentlich von einer "Flucht in die Privatrechtsformen"160 oder einer verstärkten Organisationsprivatisierung161 im kommunalen Bereich gesprochen und zu den nachfolgend zu besprechenden Eigengesellschaften übergegangen wird. Auch wenn der Begriff dies assoziieren mag, eine Privatisierung im hier verstandenen Sinne des Wortes liegt bei der Organisationsprivatisierung nicht vor, da der Entscheidungsspielraum privater Wirtschaftssubjekte von dieser Maßnahme nicht berührt wird. Die Organisationsprivatisierung kann lediglich die Vorstufe einer (materiellen) Privatisierung sein, und sie ist es auch gelegentlich. 162 In der Form des Eigenbetriebs werden gemeindliche Versorgungs-, Verkehrs- und Entsorgungsunternehmen geführt; er findet sich hierbei in gleicher Weise in großen wie in kleinen Gemeinden. 163 Die normative 158

Vgl. Süß, S. (1986, S. 258).

159 Vgl. Schmidt-lortzig, E. (1982, S. 238) sowie dort Fn. 67 m.w.N. und Süß, S. (1986, S. 258ff.). 160

Vgl. statt vieler Steincki!, H. (1983) sowie Süß, S. (1986, S. 259).

161

Vgl. Schmidt-lortzig, E. (1982, S. 245, Fn. 90).

162

Vgl. zu diesem Aspekt Grosseki!ttler, H. (1989b, S. 437).

163

Vgl. statt vieler Ruchly, 0. (1979).

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

86

Fragestellung ist nun die, ob diese Form der Organisation wirtschaftlicher Betätigung in den genannten Bereichen erforderlich ist, zumal sich in einer Studie von Ruchty gezeigt hat, daß Versorgungs-, Verkehrs- und Entsorgungsunternehmen der Gemeinden auch in der Form der Eigengesellschaft organisiert sind und im übrigen gilt, daß auch private Unternehmen in den angesprochenen Bereichen tätig sind.164 Da für das Verständnis der ökonomischen Analyse zur Ableitung normativ begründeter Empfehlungen weitere Einzelheiten zu den angesprochenen Betätigungsbereichen von Gemeinden zugrundelegt werden müssen, wird die Einschätzung dieses Umstands aus normativer Sicht noch zurückgestellt.165

2.3 Die Eigengesellschaft Die "Eigengesellschaft" dient als in der Realität beobachtbare Organisationsform für wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden der Charakterisierung jener Arrangements, in denen eine Beteiligung Dritter zwar nach wie vor ausscheidet, in denen jedoch eine möglichst weitgehende Herauslösung des Betriebsgeschehens aus den hierarchischen Strukturen der Gemeindeverwaltung erreicht werden soll. Die Eigengesellschaft steht als Oberbegriff für die privatrechtliche Organisation kommunaler Unternehmen an denen eine einzelne Gemeinde sämtliche Kapitalanteile hält. Eng verwandt mit der Eigengesellschaft ist die Beteiligungsgesellschaft, an der neben der Gemeinde weitere Anteilseigner beteiligt sind. Handelt es sich hierbei ebenfalls um Träger hoheitlicher Gewalt, so spricht man von einer "gemischt-öffentlichen Unternehmung"; befinden sich unter diesen auch Privatpersonen, so liegt die - nachfolgend noch zu besprechende - "gemischt-wirtschaftliche Unternehmung" vor.166 Typisches Merkmal und wesentliches Entscheidungskriterium der Gemeindevertreter bei der Gründung einer Eigengesellschaft bzw. dem Erwerb von Anteilen an einer Beteiligungsgesellschaft ist die Schaffung eines- verglichen mit den öffentlich-rechtlichen Organisationsformen Regie- und Eigenbetrieb -größeren Autonomieraumes für die Entscheidungsorgane der Gesellschaft. Damit verbunden ist eine Herauslösung der Organisationsstruktur des wirtschaftlichen Unternehmens aus den bürokratischen Organisations- und Besoldungsregelungen der öffentlichen Rechtsformen/ 67 aber auch aus den demokratischen Einfluß- und Kontrollmechanismen. Naheliegende Organisa-

164

Vgl. Ruchty, 0. (1979) sowie Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 76 und S. 78ff.).

165

Vgl. dazu Kapitel XI.

166

Vgl. Schmidt-lonzig, E. (1982, S. 241) sowie unten GP 3.3.

167

Vgl. neben vielen Kraft, E.Th. (1984, S. 170).

2. Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung

87

tionsformen sind die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die Aktiengesellschaft. (a) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung

Organisiert eine Gemeinde ein wirtschaftliches Unternehmen in Form der GmbH und nicht in der des Eigenbetriebs, so wird der Rechtskreis des Kommunalrechts verlassen. Maßgeblich sind für die Eigengesellschaft in Form der GmbH die Regelungen des Gesellschafts- insbesondere des GmbH-Rechts. Zur Bestimmung des Grades der Herauslösung von Eigengesellschaften aus den hierarchisch-politischen Entscheidungsstrukturen sind einzelne dieser Regeln bedeutsam, und zwar deshalb, weil hierdurch die Antworten auf die Fragen vorgeklärt werden, wie die Mitarbeiter der Eigengesellschaft sich an Entscheidungen beteiligen können, wie die Stellung der Führung und Leitung der Gesellschaft zu beurteilen ist und welche Einwirkungsmöglichkeiten auf die Entscheidungen der Gesellschaft seitens der Gemeinde bestehen. Der Einfluß der Mitarbeiter wird in Eigengesellschaften mit beschränkter Haftung vom Betriebsrat ausgeübt. Er hat jedoch im Gegensatz zum Personalrat, der die Interessenvertretung in Eigenbetrieben wahrnimmt, einen vergleichsweise geringeren Einfluß. Mitbestimmungsregelungen finden sich bei Eigengesellschaften erst ab einer Beschäftigtenzahl von 500 Arbeitnehmern, und zwar zunächst nach dem Betriebsverfassungsgesetz und ab 2000 Arbeitnehmern nach dem Mitbestimmungsgesetz von 1976. Die Leitung und Führung der laufenden Geschäfte obliegt in der GmbH den Geschäftsführern; außergewöhnliche Maßnahmen und die Grundsätze der Unternehmenspolitik werden auf Beschluß der Gesellschafterversammlung festgelegt. Zu diesen Grundsätzen kann auch die Personalpolitik gehören; insbesondere soweit es die Berufung oder die Entlassung von Geschäftsführern anbetrifft. 168 Dies läßt bereits die überragende Bedeutung der Gesellschafterversammlung erkennen. Ist eine Gemeinde alleinige Gesellschafterin einer GmbH, so besetzt allein sie die Gesellschafterversammlung. Der Gesellschafterversammlung obliegt desweiteren die Gestaltung der Satzung. Aufgrund der weitgehenden Freiheiten des GmbH-Gesetzes zur Konkretisierung der Satzung, kann die Versammlung der Gesellschafter die Organisation der Gesellschaft und dabei insbesondere die Organkompetenzen festlegen. 161 Soweit es die Geschäftsführerbefugnis anbelangt, kann diese innerhalb der durch Gesetz gesteckten Grenzen der §§ 30, 33 und 64

168

Vgl. hienu sowie im folgenden Hauser, W. (1987, S. 41ff.).

161

Vgl. Kraft, E.Th. (1984, S. 174).

88

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

GmbHG ausgeweitet oder eingeengt werden. Auf diese Weise ist es der Gemeinde möglich, ohne daß die Gesellschaft in die kommunalen Entscheidungsstrukturen unmittelbar eingebunden ist, kommunale Zielsetzungen umzusetzen. Ist die Gemeinde alleinige Gesellschafterin, so dürfte ihr dies nicht schwerer fallen als beim Eigenbetrieb. Sind mehrere Gemeinden an der GmbH beteiligt, so könnten einzelgemeindliche Zielsetzungen unter Umständen auf dem Kompromißwege verzerrt werden. Die Einwirkungsmöglichkeiten der Gemeinde sind über die Gestaltung der Satzung gegeben. Den Geschäftsführern der Gesellschaft steht das Recht zur Leitung der Gesellschaft nicht in gleicher Weise zu wie dem Vorstand der Aktiengesellschaft. Ihm ist gleichwohl ein Kernbereich eigenverantwortlicher Geschäftsführung durch die Satzung zuzubilligen, um die Grundstruktur der Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu erhalten. (b) Die Aktiengesellschaft

Eine zweite Organisationsform für Eigengesellschaften ist die Aktiengesellschaft. Wieder soll analog den Ausführungen eben nicht auf sämtliche Details des Aktienrechts, sondern lediglich darauf abgestellt werden, zu klären, wie die Mitarbeiter der Eigengesellschaft sich an Entscheidungen beteiligen können, wie die Stellung der Führung und Leitung der Gesellschaft zu beurteilen ist und welche Einwirkungsmöglichkeiten auf die Entscheidungen der Gesellschaft seitens der Gemeinde bestehen. Die Aktiengesellschaft ist gekennzeichnet durch ihre Organe: Hauptversammlung der Aktionäre, Aufsichtsrat und Vorstand. Die Mitbestimmung der Mitarbeiter wird bei der Aktiengesellschaft durch Arbeitnehmervertreter im Aufsichtsrat ausgeübt. Die Arbeitnehmerseite stellt in Unternehmen mit bis zu 2000 Mitarbeitern ein Drittel, in Unternehmen mit mehr als 2000 Mitarbeitern die Hälfte der Mitglieder des Aufsichtsrats. Die Leitung der Gesellschaft obliegt dem Vorstand. Er hat die Gesellschaft so zu führen, daß das satzungsmäßig festgelegte Gesellschaftsinteresse bestmöglich verfolgt wird. Hierbei ist er nicht unabhängig von Hauptversammlung und Aufsichtsrat, da ihm erstgenannte die Entlastung ggf. verweigern kann und letzterer in zustimmungsbedürftigen Geschäften mitentscheidet und zudem die Mitglieder des Vorstands bestellt. Die Stärke des gemeindlichen Einflusses auf die Aktiengesellschaft bemißt sich in ihrer Grundstruktur nach den Funktionen der genannten Organe und im übrigen danach, inwieweit die Gemeinde in diesen Organen Einfluß geltend machen kann. Ist die Gemeinde Alleingesellschafterin, so entsendet allein sie Vertreter in die Hauptversammlung, denen gegenüber sie zudem weisungsbefugt ist. Sie kann mithin mittelbaren Einfluß auf Vorstand und Aufsichtsrat ausüben. Zu bedenken ist jedoch, daß das Gesellschafts- vor dem Kommunalrecht Vorrang genießt, so daß auch an sich weisungsgebundene Gemeindevertreter in Zweifelsfällen im Sinne des Unternehmens, und nicht im Sinne ihrer sie

2. Institutionelle Alternativen 1: Selbstherstellung

89

entsendenden Gemeinde zu entscheiden haben.170 Daß dieser Vorrang des Gesellschafts- vor dem Kommunalinteresse nicht lediglich von akademischem Interesse ist, zeigt der Hinweis auf verschiedene Konfliktfelder der Praxis: z.B. in den Bereichen der Tarifpolitik der Versorgungs- und Nahverkehrsunternehmen, der Standortwahl bei Energieerzeugungs- und Abfallcntsorgungsanlagen, der Anwendung der Nukleartechnik bei Kraftwerken bzw. dem Ausstieg aus dieser Technik sowie ökologische Fragen etwa im Zusammenhang mit Flughafenausbauten.171 Sind mehrere Anteilseigner vorhanden, so vermindert sich naturgemäß zusätzlich die (einzel-)gemeindliche Einflußbasis. Dem wird durch Einsatz verschiedener Instrumentarien entgegengewirkt. Üblich sind die Stimmrechtsbindung und die Festlegung von Mehrfachstimmrechten. 172 Möglich ist auch, daß bspw. über das Instrument der stimmrechtlosen Anteile eigene Anteile mehr Gewicht erhalten oder daß durch die abwechselnde Poolung der Anteile verschiedener Gemeinden in den jeweiligen Unternehmensgremien und das "Zurverfügungstellen" eigener Stimmrechte zugunsten anderer Gemeinden, der gemeindliche Einfluß insgesamt gestärkt wird. Der Aufsichtsrat kann aufgrund seiner Aufgabenstellung und Zusammensetzung nur sehr schwer für öffentliche Interessen dienstbar gemacht werden, zumal ein Weisungsrecht Aufsichtsräten gegenüber nicht besteht.173 Es wurde bereits betont, daß dem Vorstand der Aktiengesellschaft das Recht zur Geschäftsführung zusteht, das auch durch Gestaltung der Satzung nicht ausgedünnt werden kann. Zudem ist der Vorstand der Gesellschaft gegenüber verpflichtet; er hat die Aufgabe, stets die Zielsetzung der Gesellschaft zu verfolgen und sie bestmöglich zu verwirklichen. Einwirkungsmöglichkeiten der Gemeinden auf den Vorstand bestehen insoweit, als Gemeinden den Abschluß eines Beherrschungsvertrages oder die Verankerung des öffentlichen Auftrags als Zielsetzung der Gesellschaft in deren Satzung festlegen können. Letzteres ist bei Gesellschaftsgründung und besonders dann möglich, wenn eine Gemeinde Alleingesellschafterin ist. Der Abschluß eines Beherrschungsvertrages mit dem Ziel, die Geschäftsführung der Gesellschaft bestimmen zu können, setzt voraus, daß Gemeinden nach Konzernrecht als Unternehmen angesehen werden können. Dies ist nach herrschender juristischer Meinung abzulehnen; die Rechtsprechung hat die

170 Vgl. zu dieser Einschätzung Leisner, W. (1983), Püttner, G. (1983b, S. 232) und Weiblen, W./May, P. (1987, S. 169). 171

Vgl. zu einzelnen dieser Beispiele Weiblen, W / May, P. (1987, S. 169) sowie o. V. (1987a).

172

Vgl. etwa Hauser, W. (1987, S. 68).

173

Vgl. Hauser, W (1987, S. 68ff.).

90

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

Frage jedoch noch nicht endgültig entschieden. 174 Konzessionsverträge sind in diesem Sinne nicht als Beherrschungsverträge zu klassifizieren, auch wenn sie gemeindliche Einwirkungsrechte in Preis- und Tarifgestaltung vorsehen. An Einwirkungsmöglichkeiten für die Gemeinden verbleiben daneben die durch §§ 53ff. HGrG gegebene Kontrollmöglichkeit bei Wirtschaftlichkeitsprüfungen und die informelle Einflußnahme. So gesehen gilt, daß die verfolgte Zielsetzung der Herauslösung wirtschaftlicher Unternehmen aus dem allgemeinen Verwaltungsaufbau der Gemeinde und der politischen Einflußnahme bei der Aktiengesellschaft wesentlich weiter vollzogen ist als bei der Gesellschaft mit beschränkter Haftung. In der juristischen Literatur wird dieser Umstand kontrovers diskutiert. Es fmden sieb Kritiker, welche entweder mit einem Hinweis auf das Rechtstaats-, das Sozialstaats- sowie das Demokratieprinzip175 eine eigene Organisationsform für öffentliche Unternehmen fordern/76 oder zwar für eine privatrechtliche Gesellschaft, aber nicht für eine Aktiengesellschaft plädieren. 177 Für die normative Analyse folgt aus den vorstehenden Überlegungen, daß den Gemeinden mit der Eigengesellschaft eine Organisationsform für wirtschaftliche Unternehmen zur Verfügung steht, bei der einerseits gemeindlicher Einfluß garantiert, d.h. die Orientierung des Geschäftsgebahrens an der Einhaltung vorgegebener Regeln sichergestellt werden kann, und andererseits gewährleistet ist, daß effizienzfördernde Elemente einer verstärkten Ergebnisorientierung wirksam werden können. Aus institutioneller Sicht leiten sich hieraus für die Organisation der wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden c.p. die folgenden Empfehlungen ab: In Regiebetrieben sollte wirtschaftliche Betätigung grundsätzlich nicht organisiert werden. In Eigenbetrieben sollte wirtschaftliche Betätigung nur für den Fall organisiert werden, bei dem eine unbedingte Regelorientierung zwingend ist. Dies wird in einzelnen Fällen der Ordnungsverwaltung und vermutlich dann gegeben sein, wenn Vertrauensgüter herzustellen sind. Sofern aus im Einzelfall zu prüfenden sachlichen Erwägungen Gemeinden ohne Beteiligung Dritter die Herstellung von Gütern 174

Vgl. hierzu Hauser, W (1987, S. 72).

175

Vgl. Kraft, E.Th. (1984, S. 175ff.).

176 Vgl. mit Hinweis auf die Rechtsform einer "öGmbH (Öffentlich-rechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung)" Denken, W (1973), Janson, B. (1980), ders. (1984) und Kraft, E. Th. (1984, s. 183). 177

Vgl. statt vieler Sreincke, H. (1983, S. 36).

3. Institutionelle Alternativen II: Kooperation

91

übernehmen sollten, bietet sich die Eigengesellschaft als Organisationsform an. 3. Institutionelle Alternativen II: Kooperation

Eine zweite Gruppe institutioneller Arrangements eröffnet sich, wenn sowohl die Gemeinde wie auch Private sich an der Herstellung beteiligen. Diese Klasse institutioneller Arrangements wurde mit dem Oberbegriff der Kooperation belegt. Je nachdem, wie weit die Regelbindung durch eine Ergebnisorientierung substituiert werden kann, liegen die Arrangements "Zweckverband", "Öffentliche Einrichtung in privater Regie" und "Gemischtwirtschaftliches Unternehmen" vor. Diese Typen institutioneller Arrangements werden im folgenden erörtert. Da bei den nachfolgend zu besprechenden institutionellen Arrangements zwar eine Übertragung von Verfügungsrechten auf Private erfolgt, und diese Verfügungsrechte zugleich durch spezielle Vorgaben ausgedünnt werden, könnte - wie in Teilen der Literatur üblich - von bedingter und - falls die Ausdünnung nicht vorliegt - von unbedingter Privatisierung gesprochen werden. 178 Diese Zweiteilung ist allerdings für die hier verfolgten Überlegungen zu wenig differenziert und daher unangemessen. 3.1 Der Zweckverband

Mit der Organisationsalternative "Zweckverband" wird ein weiteres Feld der in Übersicht 8 vorgestellten Institutionenmatrix betrachtet. Strukturmerkmale dieser Klasse institutioneller Arrangements sind zum einen die zwingende Regelorientierung, zum anderen die Kooperation zwischen einer Gemeinde und einem Dritten. Im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden wird dieser "Dritte" i.d.R. ein privates Unternehmen sein. Eng verwandt mit dem Zweckverband sind der Wasser- und Bodenverband sowie die öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaft. Diese Kooperationsformen finden sich im allgemeinen nur in der Form der interkommunalen Kooperation ohne die Beteiligung privater Unternehmen. 179 Wird wirtschaftliche Betätigung in Form des Zweckverbandes organisiert, so liegt eine Körperschaft des öffentlichen Rechts vor, die zwar typischerweise zum Zwecke der interkommunalen Kooperation geschlossen wird, an der sich jedoch auch natürliche und juristische Personen des Privatrechts

178

Vgl. zu diesem Begriffspaar Brede, H./Püttner, G. (1988, S. 269f.).

179 Vgl. zu den nicht näher behandelten (interkommunalen) Kooperationsformen Verband kommunaler Unternehmen e.V. (Hrsg./1984, A III 5).

92

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

beteiligen können.180 Zur Organisation wirtschaftlicher Betätigung ist die Konstruktion des Zweckverbandes freilich nur bedingt geeignet. Diese Einschätzung ergibt sich, da im Falle der Organisation wirtschaftlicher Betätigung über einen Zweckverband zahlreiche Verwaltungsvorschriften beachtet werden müssen, da die ständige Überwachung durch die Aufsichtsbehörde gegeben ist und da für Sitzungen der Verbandversammlung, der Ausschüsse wie auch des Verwaltungsrats die öffentliche Beratung vorgeschrieben ist.181 Die hierdurch verursachte Trägheit dieser Organisationsform verbietet geradezu ihre Anwendung für wirtschaftliche Angelegenheiten. Diese generelle Skepsis wird auch von Juristen geteilt, konnte jedoch auch durch die nachfolgend skizzierten Reformen der rechtlichen Regelungen betreffend den Zweckverband als Organisationsform für wirtschaftliche Unternehmen der Landesgesetzgeber für Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen nicht geheilt werden. Nach § 20 des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (BaWü) bzw. nach § 88, II GO NW kann demnach die Verbandssatzung eines Zweckverbandes, dessen Hauptzweck der Betrieb wirtschaftlicher Unternehmen ist, vorsehen, daß auf die Verfassung, Verwaltung und Wirtschaftsführung des Zweckverbandes die für die Eigenbetriebe geltenden Vorschriften Anwendung finden. 182 Überprüft man die Aufgabenbereiche, die typischerweise in der Zweckverbandsform abgewickelt werden, so bestätigt sich, daß Zweckverbände bei wirtschaftlicher Betätigung offensichtlich uninteressant sind. Zu den Aufgabenbereichen von Zweckverbänden gehört vor allem die Bereitstellung und der Betrieb von Schulen, insb. Sonderschulen, Volkshochschulen, Erholungseinrichtungen, daneben allerdings auch der Betrieb von Einrichtungen der Abwasser- und Abfallbeseitigung und der Wasserversorgung.183 In jüngster Zeit finden sich daneben auch regionale Rechenzentren in der Organisationsform des Zweckverbandes. Die Durchsicht dieser Aufgabenbereiche zeigt deutlich, daß Zweckverbände vorwiegend die Aufgabe übernehmen, Kollektivgüter bereitzustellen. Dieser Eindruck wird durch einen Blick in die historischen Aufgaben noch verstärkt. Historisch entstanden sind Zweckverbände vor allem zur Erledigung von Aufgaben auf den Gebieten des

180

Vgl. Verband kommunaler Unternehmen e. V. (Hrsg./1984, A 111 5, S. 2).

181 Vgl. zu diesen Hemmnissen Schauwecker, H (1989, S. 220) sowie mit derselben Skepsis Janson, B. (1980, S. 216). 182 Vgl. hierzu sowie zur Einschätzung der entstehenden Konstruktion Hauser, W. (1987, S. 105), Schauwecker, H (1989, S. 220ff.) und Verband kommunaler Unternehmen e.V. (Hrsg./1984, A III 5, S. 3). 183 Vgl. Oebbecke, J. (1982, Übersicht über die im Rahmen der Finanzstatistiken erfaßten Zweckverbände und anderen Organisationen zwischengemeindlicher Zusammenarbeit, S. 5); genannt sind Bereiche, mit wenigstens 20 Zweckverbänden.

3. Institutionelle Alternativen II: Kooperation

93

Armen- und Schulwesens, der Sozialversicherung, der Feuerwehr und der Vatertierhaltung.184 Aus dem Gesagten liegt das folgende Fazit nahe: Zur Organisation wirtschaftlicher Betätigung bei Beteiligung privater Wirtschaftssubjekte sollte nur in Zweifelsfällen auf den Zweckverband ausgewichen werden. Ist die strikte Regelorientierung zwingend, so sollte geprüft werden, ob die vollständige Privatisierung möglich ist, dann bietet sich das beliehene Unternehmen an; wird die Kooperation zwischen Gemeinde und Privaten angestrebt, so sollte die Regelbindung auf eine eng begrenzte Gruppe von Sachverhalten abgebaut und beispielsweise die Organisationsform "Öffentliche Einrichtung in privater Regie" gewählt werden.

3.2 Die öffentliche Einrichtung in privater Regie Kooperation zwischen Gemeinden und privaten Akteuren in einer völlig anderen Form kennt das institutionelle Arrangement der öffentlichen Einrichtung, die in privater Regie betrieben wird. Unter einer öffentlichen Einrichtung - im Sinne des Kommunalrechts - sind alle Anlagen oder Veranstaltungen der Kommunen zu verstehen, die, unabhängig von ihrer Rechtsform, unmittelbar einem öffentlichen Zweck dienen und zu deren Benutzung die Einwohner sowie die ortsansässigen Personenvereinigungen berechtigt sind. 185 Eine öffentliche Einrichtung kann zugleich wirtschaftliches Unternehmen der Gemeinde sein, wie dies etwa für die öffentlichen Einrichtungen Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Müllabfuhr, Fernwärmeversorgung, Straßenreinigung und Schlachthöfe gilt.186 Diese so bezeichneten öffentlichen Einrichtungen können, ohne ihren Öffentlichkeitscharakter zu verlieren, auch in privater Regie errichtet, erweitert oder betrieben werden, sofern über sog. Öffentlichkeitsverträge187 spezifische Sachverhalte geregelt sind. Zu regeln sind die Mitwirkungs- und Kontrollrechte am Betrieb der Einrichtung für die Gemeinde, Benutzungsrechte für an der Nutzung interessierte - bzw. häufig dazu verpflichtete - juristische und natürliche Personen, sofern sie für die erworbene Leistung das geforderte Entgelt entrichten, und daneben das Betriebsrecht des Betreibers. Am Beispiel eines Vertrages zwischen der Stadt Hamm und einem (privaten) Unternehmer, der in Hamm einen neuen Versandschlachthof errichtet und ihn anschließend als öffentliche Einrichtung betreibt, seien die einzelnen

84 Vgl. Oebbecke, J. (1982, S. 2f.).

1

185

Vgl. zu dieser Definition Frotsclrer, W. (1983, S. 141).

186

Vgl. hierzu wiederum Frotsclrer, W. (1983, S. 140f.).

187

Vgl. zu dieser Bezeichnung Engelhardt, W.W. (1988, S. 307).

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

94

Elemente dieses Arrangements nun ausführlich erläutert. Die wesentlichen Passagen des zugrundeliegenden Vertrags finden sich auszugsweise in Übersicht 9.188 Dem Vertrag ist zu entnehmen, daß sich Kooperation zwischen der Gemeinde und dem privaten Unternehmen insofern findet, als der Gemeinde nach wie vor die hoheitlichen Aufgaben der Fleischbeschau und der Trichninenschau obliegen (§ 4, I) und sie die erforderlichen Kräfte hierfür stellt (§ 4, 11). Im übrigen ist der Gemeinde das Recht eingeräumt, die ordnungsgemäße Erfüllung der dem Unternehmer übertragenen Aufgaben zu überwachen und die notwendigen Anordnungen dem Unternehmer gegenüber zu treffen (§ 2, I). Dies bedeutet, die Gemeinde sichert die Produkt- wie die Prozeßhygiene durch Inputkontrolle, d.h. durch Orientierung an der Einhaltung vorgegebener Regeln, hier insbesondere der Schlachthofsatzung. Dem privaten Unternehmer ist die Errichtung und der Betrieb des Versandschlachthofs übertragen (§ 1, I), und ihm obliegt die technische und wirtschaftliche Führung des Schlachthofs(§ 1, III). Der Unternehmer arbeitet vollständig ergebnisorientiert, da ihm die wirtschaftliche Verantwortung des Betriebs obliegt und er sich im Vertrag verpflichtet, für den Fall einer Veräußerung des Schlachthofs den jeweiligen Rechtsnachfolger vertraglich zu binden, in den Vertrag einzutreten (§ 6, IV). Welche positiven Ergebnisse mit dieser Form der Kooperation erzielbar sind, kann am Beispiel des in gleicher Weise privatisierten Schlachthofs in Köln verdeutlicht werden. Der vormals als Regiebetrieb betriebene kommunale Kölner Schlachthof wird seit 1973 bei deutlicher Betriebser§ebnisverbesserung von der "Fleischversorgung Köln GmbH" betrieben. WJ Zu dieser GmbH, bei der es sich im wirtschaftlichen Sinne um eine Genossenschaft handelt/90 haben sich Fleischer, Großhändler und Erzeuger, aber auch Versicherungen und Banken, insgesamt 105 Firmen und Organisationen, zusammengeschlossen.191 Innerhalb kürzester Zeit gelang es der Betreibergesellschaft, das 800.000-DM-Defizit in Gewinne umzuwandeln.192 Die Gründe für die Betriebsergebnisverbesserung waren im einzelnen die folgenden: erstens, es kam zu einer Reorganisation des Personaleinsatzes in

188 Die zitierten Vertragspassagen wurden Krieger, H.-J. (1981, S. 85ff.) entnommen; dort findet sich ebenso die im Vertrag erwähnte Satzung.

1WJ

Vgl. Bischof[, D./Nickusch, K-0. (19n, S. 193f.).

190

Vgl. Engelhard~ W.W. (1988, S. 306f.).

191

Vgl. Bischof[, D.jNickusch, K-0. (19n, S. 194).

192 Vgl. zu diesen Angaben Bischof[, D.jNickusch, K-0. (19n, S. 195) sowie mit Kritik an diesen Zahlenangaben dies. (19n, S. 198ff.).

3. Institutionelle Alternativen II: Kooperation

95

Obersicht 9

Vertrag über die Einrichtung eines Schlachtholes und dessen Mitbenutzung durch die Öffentlichkeit § 1 (1)

(2)

(3) § 2 (1)

(2)

(3)

§ 4 (1)

(2)

§ 5 (1)

(2)

(3)

Die Stadt überträgt es dem Unternehmer, den von ihr in Hamm zu errichtenden neuen Versandschlachthof als öffentliche Einrichtung zu betreiben. Bei der zu erlassenden Schlachthofsatzung wird die Stadt die Wünsche des Unternehmers insoweit berücksichtigen, als wirtschaftliche Notwendigkeiten dies aufgrund der Erfahrung des Unternehmers erforderlich machen gesetzliche Bestimmungen nicht entgegenstehen. Dem Unternehmer obliegt die technische und wirtschaftliche Führung des Schlachthofs einschließlich der Kühlanlagen und aller Nebeneinrichtungen. Der Unternehmer verpflichtet sich zur Erfüllung der Aufgaben, die der öffentlichen Einrichtung durch die Schlachthofsatzung übertragen sind, und zur Beachtung aller damit zusammenhängenden einschlägigen öffentlichrechtlichen Vorschriften.... Die Stadt Hamm ist berechtigt, die ordnungsgemäße Erfüllung der dem Unternehmer übertragenen Aufgaben zu überwachen und die notwendigen Anordnungen gegenüber dem Unternehmer im Rahmen der vertraglichen Vereinbarungen zu treffen .... Der Unternehmer gewährleistet das Benutzungsrecht der nach der Schlachthofsatzung vom Benutzungszwang betroffenen natürlichen und juristischen Personen. Die Schlachthofsatzung regelt den Umfang des Benutzungszwanges und die auf Vereinbarung und Gesetz beruhenden Ausnahmen vom Benutzungszwang. Über die Zulassung von Personen und Betrieben, für die ein Benutzungsrecht nicht besteht, entscheidet die Stadt.... Die hoheitlichen Aufgaben obliegen der Stadt, soweit für diese Aufgaben aufgruznd gesetzlicher Bestimmungen nicht andere Behörden zuständig sind. Zur Durchführung ihrer hoheitlichen Aufgaben (z.B. F1eischbeschau oder Trichinenschau) stellt die Stadt die erforderlichen Kräfte .... Die Stadt erläßt die Gebührensatzung nebst Gebührentarif gemäß Schlachthofsatzung nach Anhörung des Unternehmers und der F1eischerinnung Hamm .... Der Unternehmer erhält das Recht, die fälligen Gebühren und die sonstogen Einnahmen des Schlachthofs zu kassieren, soweit dieser Regelung keine gesetzlichen Bestimmungen entgegenstehen. Erkennt der Gebührenpflichtige die Rechnungen des Unternehmers nicht an, erläßt die Stadt einen Gebührenbescheid. Für den Fall der Nichtzahlung wird die Stadt die Gebühren im Verwaltungsvollstreckungsverfahren einziehen und sie nach Abzug der ihr entstandenen Kosten an den Unternehmer abführen.... Als Entgelt ist an die Stadt ein Betrag abzuführen, der den Aufwendungen der Stadt für die nach § 4 einzustellenden Personen entspricht. ...

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

96

noch: Obersicht 9

Vertrag über die Einrithtung eines Sc:hlaththofes und dessen Mitbenutzung durch die Öffentlichkeit § 6 (4)

Der Unternehmer verpflichtet sich, für den Fall einer Veräußerung des Schlachthofes den jeweiligen Rechtsnachfolger vertraglich zu verpflichten, in den Vertrag einzutreten.

§7

Solange dieser Vertrag besteht, verpflichtet sich die Stadt, keinen weiteren Schlachthof in ihrem Stadtgebiet ohne Einverständnis des Unternehmers zu betreiben oder betreiben zu lassen.... Solange der Unternehmer den Schlachthof betreibt, ist er verpflichtet, die Aufgaben eines öffentlichen Schlachthofs zu übernehmen.

§ 8 (2)

Die Regelung der Übernahme der jetzigen Mitarbeiter des städtischen Schlachthofes Hamm bleiben einer besonderen Vereinbarung vorbehalten.

§ 10

Der Vertrag wird auf die Dauer von 30 Jahren geschlossen und verlängert sich jeweils um 1 Jahr, falls er nicht 6 Monate vor Ablauf eines Kaiendeijahres schriftlich gekündigt wird.

dem Sinne, daß die Mitarbeiterzahl abgebaut und darüberhinaus viele Arbeitsplätze mit Halbtagskräften besetzt wurden; 193 zweitens, die Schiachthofanlagen wurden modernisiert und rationalisiert, wozu die Stadt Köln zuvor nicht bereit war- teilweise fmanzierte sie jedoch über eine Entschädigung für in den ve~Jangenen Jahren unterlassene Reparaturen die überfälligen Korrekturen.1 Und schließlich, drittens, nach dem Betreiberwechsel kam es zu einer erheblich verbesserten Kapazitätsauslastung durch den Abbau von Spitzenbelastungen infolge eines "von den Benutzern selbst aufgestellten bzw. zwischen ihnen abgestimmten Schlachtplans"195. Die Punkte 1 und 2 sind letztlich "nur" überfällige Kapazitätsanpassungen an die völlig geänderten Rahmenbedingungen; Punkt 3 jedoch ist insbesondere volkswirtschaftlich interessant, da die vorhandenen Ressourcen durch Selbstorganisation der Betroffenen effizienter genutzt werden. Neben der GmbH-Form, die beispielsweise ab 1976 auch für den Schlachthof Bonn gewählt wurde, sind

193 Vgl. Engelhardt, WW (1988, S. 308f.). 194

Vgl. Bisehaft D.jNic/aJsch, K-0. (1977, S. 200).

195 S. Pau.sch, R (1976, S. 72).

3. Institutionelle Alternativen II: Kooperation

97

andernorts weitere Rechtskleider benutzt worden, so z.B. im Remscheid die GmbH&Co KG, und keineswegs selten die eG.196 Angesichts der positiven Erfahrungen mit diesem Arrangement erscheint lohnend, zu prüfen, ob sich eine weitere Stärkung der Ergebnisorientierung und eine Anwendung des Modells auf weitere Bereiche gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung realisieren läßt. Würde beispielsweise das vom Bundesverband Freier Berufe immer wieder vorgebrachte Angebot aufgegriffen, daß sich freiberuflich tätige Tierärzte verstärkt im Bereich der Veterinäraufsicht engagieren könnten, so wäre eine noch weitergehende Übertragung von Aufgaben aus dem Bereich der Ordnungsverwaltung auf Private möglich.197 Dies würde bedeuten, daß verstärkt auch Aufgaben aus der Güterkategorie der Vertrauensgüter von privaten Unternehmen hergestellt werden. Aus ökonomischer Sicht dürfte dies jedenfalls sinnvoll sein. Um die Einhaltung bestimmter Qualitätsvorgaben sicherzustellen, könnte man z.B. so vorgehen, daß freiberuflich tätige Tierärzte als Subunternehmer eines amtlich bestellten Tierarztes die Veterinäraufsicht übernehmen und bei der Produkt- wie auch bei der Prozellhygiene ein Qualitätsniveau garantieren, das in Stichproben durch den "Kontrolleur der Kontrolleure" überprüft wird. Praktische Bedeutung konnte ein analoges Verfahren im Zusammenhang mit der Herstellung von Vertrauensgütern durch private Unternehmen bereits vor einigen Jahren in den Vereinigten Staaten erlangen. Dort wurden zur Beschleunigung der Rechtsprechung unter dem Schlagwort "Rent-a-Judge" private Gerichte zugelassen, alle von diesen Gerichten gefälltenUrteile jedoch der Bestätigung durch öffentliche Gerichte anheimgestellt.198 Zur Stärkung der Ergebnisorientierung des Modells Hamm, erscheint ein weiterer Aspekt prüfenswert. Aus ökonomischer Sicht verwundert, daß dem Unternehmer im Vertrag mit der Stadt Hamm ein exklusives Betriebsrecht für die Gesamtdauer der Vertragslaufzeit eingeräumt wird (§ 7). Gälte für Schlachthöfe tatsächlich, daß bei ihnen neben der Irreversibilität auch die Subadditivität stark ausgeprägt ist, so wäre die Monopolstellung natürlich und bräuchte nicht in einem gesonderten Vertrag festgehalten zu werden; sofern dies nicht gilt, und auch dieser Fall erscheint denkbar, da eine eindeutige Aussage hierzu oben (Übersicht 4) nicht abgeleitet werden konnte, wäre die Garantie dysfunktional, da dann durchaus mehrere Schlachthöfe in Konkurrenz zueinander betrieben werden sollten. Ohne eine § 7 vergleichbare

196

S. Engelhardt, W.W. (1988, S. 306).

197 Vgl. zu entsprechenden Angeboten den "Privatisierungskatalog" des Verbandes; dem Verfasser zugeleitet als Bundesverband Freier Berufe (1987, S. 2 und S. 18). 198 Vgl. zu diesem Sachverhalt Cooter, RD. (1983) sowie mit einem Hinweis auf private Schiedsgerichte Bongaerts, l. (1982, S. 238, Fn. 9).

7 Koch

98

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschartlieber Betätigung

Regelung wäre mithin in noch stärkerem Maße die Ergebnisorientierung zu betonen. Das institutionelle Arrangement öffentliche Einrichtung in privater Regie erscheint aufgrund des analogen Gutscharakters ebenso anwendbar im gesamten Entsorgungsbereich, wie etwa bei Sondermüllentsorgungsanlagen und Abwasserkläreinrichtungen. 3.3 Das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen

Eine weitere Kooperationsform zwischen gemeindlicher und privater wirtschaftlicher Betätigung liegt mit dem gemischt-wirtschaftlichen U nternehmen vor. Sofern dieses Unternehmen von engen politischen Vorgaben frei und aus dem gemeindlichen Verwaltungsapparat herausgelöst ist, findet sich zusätzlich zum Element der Kooperation auch das der Marktorientierung. Dies wird um so eher der Fall sein, je geringer der gemeindliche Anteil an dem gemeinsamen Unternehmen ist, doch stellt sich dann natürlich die Frage, ob überhaupt noch von einer wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden ausgegangen werden kann. Eng verwandt mit den gemischtwirtschaftlichen Unternehmen sind Organisationsformen, die eigentlich als Eigenkapitalbeschaffungsmodelle für kommunale Unternehmen bezeichnet werden könnten, da sie das primäre Ziel verfolgen, kommunalen Unternehmen (insb. Sparkassen) durch die Zulassung von Genußrechtskapital oder durch die Aufnahme stiller Beteiligungen eine Ausweitung ihres Eigenkapitals zu ermöglichen, ohne gleichzeitig die Unternehmensführung teilweise aus den Händen geben zu müssen. 199 Diese rein finanzwirtschaftliehen Strategien wurden obenjedoch bereits aus dem Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit ausgegrenzt. Das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen entsteht, wenn die Gemeinde an bisher ihr allein gehörenden Unternehmen die Beteiligung Privater zuläßt, sei es durch - eine vom neu aufgenommenen, privaten Gesellschafter finanzierte- Kapitalerhöhung oder durch die Veräußerung von Vermögensgegenständen an das interessierte Unternehmen, oder dann, wenn mit dem Auftreten einer neuen Aufgabe sich die Gemeinde der Mitarbeit Privater versichern möchte und gemeinsam mit diesen ein- gemischt-wirtschaftliches - Unternehmen gründet. Die Aufnahme Privater in ein - bisher - rein öffentliches Unternehmen erfolgt zum Teil wie auf Bundesebene aus haushaltswirtschaftlichen Motiven, die an die Erwartung einer durch das private Engagement erhöhten Effizienz geknüpft werden. 200 Sie erfolgt desweiteren, um Spezialisierungsvorteile privater Anbieter nutzen und den

199 Vgl. mit einem knappen Hinweis auf diese Modelle Münch, P. (1984, S. 94) sowie Brede, H.jPüttner, G. (1988, S. 276).

200

Ygl. Brede, H./ Püttner, G. (1988, S. 277ff.) sowie Budäus, D. (1982) und Hamer, E. (1981).

3. Institutionelle Alternativen II: Kooperation

99

Zugang zum Know How privater Unternehmen gewinnen zu können.201 Im Gegensatz zu den Bestrebungen auf Bundesebene findet sich die vermögenspolitische Zielsetzung der Privatisierung im gemeindlichen Bereich kaum. Die einzigen Ausnahmen hierzu bilden Privatisierungen kommunaler Domänen und Regalien zu Beginn des vorigen Jahrhunderts vor allem in Preußen sowie Privatisierungen von gemeindlichen Hilfsbetrieben insbesondere in der Zeit zwischen 1974 und 1978.202 Die Motive der Privaten sind darin zu sehen, daß sich die Unternehmen durch die Beteiligung der Gemeinde verbesserte Marktchancen und vor allem ein geringeres Existenzrisiko versprechen.203 Desweiteren erfolgt die Beteiligung Privater an Unternehmen der Gemeinde- in manchen Fällen sicher vor allem - deshalb, weil hierbei eine "übernormale" Verzinsung aufgrunddes Umstands zu erzielen ist, daß Stimmrechte mit entsprechenden Kapitaleinlagen nicht verbunden sind und folglich der Normalverzinsung eine "Schweigeprämie" zur Kompensation der ausgedünnten Eigentümerrechte zugeschlagen wird. Praktische Beispiele für den Fall, in dem die Bildung eines gemischt-wirtschaftlichen Unternehmens durch die Beteiligung von Gemeinden an privaten Unternehmen erfolgte, sind dem Verfasser nicht bekannt. Die Vorteile dieses Arrangements liegen darin, daß privates Know How eingebracht werden kann in die Erfüllung von Aufgaben, die ansonsten von Gemeinden allein ausgeführt würden, daß der Dispositionsraum privater Verfügungsrechte ausgeweitet wird, sowie darin, daß gleichwohl gewisse Absieherungen in diese Unternehmen implantiert sind, die aus öffentlichen Interessen resultieren. Verbunden mit diesen Unternehmen könnte desweiteren eine effizienzfördernde Herauslösung wirtschaftlicher Betätigung aus haushaltsrechtlichen Begrenzungen und aus politischen Einflußmechanismen sein. Diese Herauslösung darf jedoch nicht überbewertet werden, da auch in den Organen des gemischt-wirtschaftlichen Unternehmens Gemeindevertreter politisch agieren. Gemeindliche Zielsetzungen könnten in verschiedenen Fällen vermutlich ebenso durch Arrangements gesichert werden, die vergleichsweise noch stärker privaten Unternehmen die Herstellungsaufgabe übertragen. In welchen Arrangements dies möglich erscheint, wird nachfolgend erörtert.

201

Vgl. Süß, S. (1986, S. 260).

202 Vgl. Bischof!, D.jNickusch, K-0. (19n), Karl-Bräuer-lnstitut des Bundes der Steuerzahler e.V. (Hrsg./1978), Loesch, A.v. (1983, S. 15ff.), Deutscher Städtetag (Hrsg./1976), ders. (Hrsg./1986) sowie Meier, A . (Hrsg./1984).

203

7•

Vgl. Brede, H./Püttner, G. (1988, S. 278).

100

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung 4. Institutionelle Alternativen 111: Fremdbezug

Zieht sich die Gemeinde völlig aus der wirtschaftlichen Betätigung (i.e.S.) zurück, so stehen ihr dennoch verschiedene Wege offen, für die Erfüllung der bisher von ihr erbrachten Aufgabe zu sorgen. Diese Möglichkeiten sollen wiederum exemplarisch verdeutlicht werden; beginnend mit einem Arrangement, das stark durch die Regelorientierung geprägt ist, endend mit einem Arrangement, bei dem die vergleichsweise weitestgehende Entfernung zum eingangs besprochenen Regiebetrieb vorliegt. Die nachfolgend betrachteten Arrangements sind im einzelnen das "beliehene Unternehmen", die "Ausschreibung um den Markt" sowie die "rechtsgeschäftliche Teilnahme der Gemeinde am Markt". 4.1 Das beliehene Unternehmen

Neben der eigentlichen Verwaltung der Gemeinde, kann Verwaltung auch durch Private und in privatrechtlicher Form erfolgen. 204 Soweit das Verwalten durch wirtschaftliches Handeln geprägt ist, ist an das beliehene Unternehmen zu denken. Auch wenn in der juristischen Literatur dieser Begriff nach wie vor nicht eindeutig geklärt zu sein scheint,205 kann hier auf einige wesentliche Elemente des beliehenen Unternehmens abgestellt werden. Diese Elemente sind: die Übertragung von Angelegenheiten der öffentlichen Verwaltung zur selbständigen Wahrnehmung auf ein Privatrechtssubjekt;206 das Zugestehen hoheitlicher Befugnisse zur Erledigung dieser Aufgabe und, korrespondierend hiermit, die Unterstellung des Privatrechtsubjekts unter bestimmte Pflichten;207 die Beleihung durch Hoheitsakt, d.h. durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes, im gemeindlichen Bereich auf Grundlage einer Satzung.208 Dies bedeutet, daß die Gemeinde auf die wirtschaftliche Betätigung auch dann verzichten und die Übertragung der Aufgabenausführung auf ein privates Unternehmen vornehmen kann, wenn die Betätigung hoheitliche Befugnisse aufweisen muß und durch hierarchische Strukturen geprägt ist. 204 Vgl. grundlegend zur Vezwaltung durch Private Ehiers, D. (1984) sowie Ossenbühl, F. (1971), Püttner, G.jLosch, B. (1987) und Stober, R (1984). 205

Vgl. zur Diskussion des Begriffs Stuible-Treder, J. (1986, § 2: Definition, S. 4 - 74).

206

Vgl. Püttner, G.jLosch, B. (1987, S. 369).

207

Vgl. Püttner, G.jLosch, B. (1987, S. 396).

208

Vgl. Heimburg, S.v. (1982, S. 36f.).

4. Institutionelle Alternativen III: Fremdbezug

101

Mit dem Instrument der Beleihung steht demzufolge ein institutionelles Arrangement zur Verfügung, das - ohne hohe Transaktionskosten zu verursachen- private Unternehmen in die Lage versetzt, die Aufgabenausführung auch für den Typus von Aufgaben zu übernehmen, die sonst typischerweise von der Gemeinde in Form der Ordnungsverwaltung wahrgenommen werden. Die Beleihung ragt damit in den Grenzbereich hinein, in dem die wirtschaftliche Betätigung durch die verwaltungsmäßige Betätigung abgelöst wird. Betrachtet man jedoch die Bereiche, in denen sich das Instrument der Beleihung traditionell findet, auf ihren funktionalen Kern hin etwas genauer, so zeigt sich, daß es sich bei den auzuführenden Tätigkeiten um gewöhnliche Meß-, Prüf- und Überwachungsaufgaben handelt, die üblicherweise durchaus von Privatunternehmen wahrgenommen werden. Es zeigt sich allerdings auch, daß diese Aufgaben mit dem - nur aus rechtlicher Sicht bedeutsamen hoheitlichen Recht der Einwirkung privater Wirtschaftssubjekte auf die Sphäre gleichrangiger anderer Wirtschaftssubjekte gekoppelt ist. Dieser Sonderaspekt ist aus ökonomischer Sicht jedoch nicht wesentlich. Inwieweit und in welchen Fällen dies praktiziert wird, sei an Beispielen erläutert. Als klassisches Beispiel des beliehenen Unternehmens gelten die Dampfkesselüberwachungsvereine.209 Weitere historische Beispiele sind: Kolonialgesellschaften, Eisenbahn- und Straßenbahnunternehmen, Marktveranstaltungs-, Energie- und sonstige Versorgungsbetriebe, sofern sie mit entsprechenden Befugnissen ausgestattet sind. In allen diesen Fällen findet sich die Ermächtigung Privater zur selbständigen Ausübung von Kompetenzen, die aus juristischer Sicht "an sich" staatlich sind.210 Das Instrument der Beleihung findet sich desweiteren beim amtlich bestellten Sachverständigen (Beispiel: der Sachverständige der Technischen Überwachungsvereine), beim öffentlich bestellten Vermessungsingenieur, bei statistischen Erhebungsstellen mit amtlichem Auftrag, bei Konkurs-, Vergleichs- oder Zwan~sverwaltern und schließlich bei privaten Notaren mit amtlichen Befugnissen. 11 Die Beispiele belegen die erhebliche Bedeutung dieser institutionellen Alternative. Sie zeigen im übrigen den Bereich auf, in dem in weiteren Einzelfällen eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden sehr genau überprüft werden sollte. Bezugnehmend auf den in Übersicht 2 aufgelisteten

w Vgl. hienu sowie zu den weiteren "klassischen" Beispielen Püttner, G.jLosch, B. (1987,

s. 369). 210

Vgl. Wallerath, M. (1988, S. 452).

211

Vgl. Püttner, G.jLosch, B. (1987, S. 374) mit weiteren Beispielen.

102

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

Gegenstandbereich sowie auf Bestrebungen des Bundesverbandes der Freien Berufe212 erscheint diese Prüfung lohnend, sofern es sich um wirtschaftliche Betätigung in den folgenden Bereichen handelt: Datenverarbeitungszentrale, Mahn- und Vollstreckungsverfahren, Pfandleihe, Sanierungs- und Planungsgesellschaften, Tierkörperbeseitigungsbetriebe. Diskutiert wird dieses institutionelle Arrangement desweiteren für den Bereich der Abwasserbeseitigung. 213 Im Zusammenhang mit der Überlegung, Verwaltungsaufgaben aufPrivate zu übertragen, sei ein Randaspekt wirtschaftlicher Betätigung hier kurz erwähnt. Im Grenzbereich zwischen Bereitstellungs- und Herstellungsverwaltung liegen verschiedene Aufgaben, insbesondere im Sozial- und Gesundheitswesen sowie im Bildungs- und Kulturbereich, in denen anstelle der Gemeinden freie Träger und Vereine sich betätigen bzw. verstärkt betätigen könnten. Zu nennen wären als freie Träger im Sozial- und Gesundheitswesen die Kirchen, die Religionsgemeinschaften sowie die Verbände und Einzelverbände der freien Wohlfahrtspflege. Zu nennen wären desweiteren die verschiedenen privaten Träger der Weiterbildung und der Privatschulen. Private Bibliotheks-, Museums-, Kunst- oder Altertumsvereine finden sich jedoch nicht derart zahlreich, obwohl diese vormals ebenso überwiegend in privater Trägerschaft standen214 und diese Organisationsform aus Sicht der Kollektivgütertheorie in gleicher Weise naheliege15 wie bei privaten Musikvereinen. Auf diesen Bereich braucht hier allerdings nicht weiter abgestellt zu werden, da es sich bei den angesprochenen Gütern um Klubkollektivgüter handelt, die von den entsprechenden Vereinen bereitgestellt werden sollten. Die Gemeinde verkörpert bei den genannten Klubkollektivgütern die "falsche" Klubgröße, und ihre zwangsweise Exklusiontechnik ist unangemessen bzw. nicht erforderlich.

4.2 Die Ausschreibung um den Markt 4.2.1 Vorbemerkung Entsprechend der verfolgten Systematik ist im weiteren ein institutionelles Arrangement zu besprechen, bei dem private Unternehmen die Herstellung übernehmen, sich aber gleichwohl ein fühlbares Abgehen von der strikten Regelorientierung findet. Die Frage ist nun die, durch welches in der Realität beobachtbare Organisationsmodell dieses institutionelle Arrangement

212

Vgl. Bundesverband Freier Berufe (1987).

213

Vgl. Stuible-Treder, l. (1988).

214

Vgl. hierzu Püttner, G.jLosch, B. (1987, S. 376f.).

215

Vgl. Sander. L. (1987, S. 72ff.).

4. Institutionelle Alternativen 111: Fremdbezug

103

beschrieben werden kann. Antwort: Privates Engagement und Regelorientierung fmden sich bei der Ausschreibung, und hierbei in besonderem Maße bei der Ausschreibung "des" Marktes (nicht "am" Markt): Was hierunter im einzelnen zu verstehen ist, wird sogleich erläutert, um im Anschluß daran zwei realisierte Konzeptionen dieses Arragements vorstellen zu können. Die Abwicklung von Aufgaben durch Private im Auftrag der Gemeinde könnte ebenso bei den klassichen Formen der öffentlichen Auftragsvergabe anknüpfen, doch weil sich bei diesen "klassischen" Einkaufsformen das Element der Regelorietierung nur vergleichsweise abgeschwächt wiederfmdet, wird auf diese Formen der Auftragsvergabe an private Unternehmen erst im abschließenden Gliederungspunkt eingegangen (vgl. unten Gliederungspunkt 4.3). Bei diesen Einkaufsformen tritt die Gemeinde in weit stärkerem Maße "nur" als Käufer auf; bei der Ausschreibung um den Markt dagegen spezifiziert sie en detail die Angebotsbedingungen und fungiert somit als - vorschreibender - Auftraggeber. Der Unterschied ist folglich darin zu sehen, daß sie bei der Ausschreibung des Marktes deutlich stärker die Leistungsanforderungen bestimmt und auf den Produktionsvorgang Einfluß ausübt. Praktiziert wird bei den angekündigten Modellen ein Verfahren, bei dem Wettbewerb um den Markt Wettbewerb im Markt substituiert. Aus der Beobachtung solch eines Falles wurde die Idee dieses institutionellen Arrangements von E. Chadwick 1859 auch entwickelt.216 Er beschäftigte sich mit der wettbewerblieh organisierten Wasserversorgung der Stadt London und ermittelte hierbei eine erhebliche Ressourcenverschwendung, einer bei zu hohem Preis und bei schlechter Qualität erbrachten Leistung. Die Ressourcenverschwendung war dadurch verursacht, daß gleichzeitig vier oder fünf konkurrierende Gesellschaften ihre Rohre durch dieselben Straßen legten, und jedes dieser Unternehmen Rohre wählen mußte, bei denen Economies of Scale nur unzureichend ausgeschöpft werden konnten. Ein "natürliches" Monopolunternehmen könnte diese Ersparnisreserven zu einem höheren Grad ausnutzen, die Ressourcenverschwendung mithin vermeiden und zudem vermutlich eine Leistung höherer Qualität und/oder bei geringerem Preis anbieten. Damit sei dann zwar "Competition within the Field of Service" ausgeschlossen, nicht jedoch Wettbewerb an sich, wenn die Gemeinde die Rechte zur exklusiven Wasserversorgung eines Gebiets nach einer Ausschreibung an dasjenige Unternehmen vergibt, das im "Competition for the Field of Service" das vergleichsweise günstigste Angebot unterbreitet.217 Verbunden mit diesem Vorschlag ist die Vorstellung, hierdurch die Ersparnisse des natürlichen Monopols zu erzielen, und gleichzeitig die Versorgung zu wettbewerbliehen Bedingungen sicherstellen zu können. Daß dieser Vorschlag in gleicher Weise für den Bereich der Elektrizitätsversor-

216

Vgl. Chadwick, E. (1859).

217

Vgl. zu diesem Beispiel Kaufer, E. (1981, S. 151) mit Hinweis auf Chadwick.

104

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

gung naheliegt, braucht aufgrund der Analogie der Sachlage hier nur erwähnt zu werden.218 Die angedeutete Vorstellung bedarf zwar einer Relativierung, sie verspricht dennoch eine vorteilhafte Lösung bei solchen Ausgangsbedingungen. Die Relativierung ergibt sich aus verschiedenen Problemen, die im weiteren unter den Kostenkomponenten der Transaktions- und der Gefährdungskosten zu diskutieren sein werden, die mit der "fundmental transformation"219 zum Zeitpunkt des Abschlusses der vertraglichen Vereinbarung verbunden sind. Williamson meint damit den Sachverhalt, daß zunächst durchaus kompetitive Wettbewerbsstrukturen sich mit der Erteilung des Zuschlags für ein bestimmtes Unternehmen nachhaltig wandeln können, da dieses Unternehmen hinfort Informations- und Kostenvorteile anderen Mitkonkurrenten gegenüber aufweisen kann, die ihn für die Gemeinde in Nachfolgeverhandlungen vorziehenswert erscheinen lassen. Dann jedoch wandelt sich die Wettbewerbsstruktur im Vergleich zur eingangs gegebenen fundamental, und zwar zu der eines (Anbieter-)Monopols. Auf diesen Sachverhalt soll an dieser Stelle noch nicht vertiefend eingegangen werden,220 aus ihm folgt jedoch als Konsequenz, das Eigentumsrecht am Netz vom eigentlichen Betriebsrecht zu trennen. Das Netz selbst könnte im Eigentum der Gemeinde, eines Fonds oder etwa einer Leasinggesellschaft stehen,221 das Recht, dieses Netz exklusiyl22 oder gemeinsam mit anderen nutzen zu dürfen, könnte für eine bestimmte Periode fest gegen Entgelt vergeben oder spezifisch über Knappheitspreise versteigert werden.2Zl Wird auf diese Weise verfahren, so wird das Phänomen der fundamental transformation abgeschwächt, weil der jeweilige Betreiber dann leichter ausgetauscht und das im Netz gebundene spezialisierte Kapital ohne auf den Altanbieter festgelegt zu sein erhalten werden kann.

218 Vgl. zu entsprechenden Vorschlägen für diesen Bereich Gröner, H. (1965), ders. (1975, S. 409-444) und Demsetz, H. (1968). 219

Vgl. Williamson, O.E. (1985, S. 61ff.).

220

Vgl. ausführlich hierzu Kapitel VII/Gliederungspunkt 3.2.1.

221 Eine Möglichkeit, deren Vorteile in der Literatur diskutiert werden, vgl. Klös, H.-P. (1989, S. 44ff.) und Rehm, H. (1989, S. 52ff.), die zudem verschiedene Gemeinden bereits nutzen. 222

Vgl. Bolle, F.jHoven, I. (1989).

223

Vgl. Bonus, H. (1983, S. 222ff.).

4. Institutionelle Alternativen 111: Fremdbezug

105

4.2.2 Das Belreibermodell In der Tradition von Chadwick stehend, sie allerdings nicht explizit aufgreifend, findet sich in neuerer Zeit ein Lösungsmodell zur Organisation der gemeindlichen Abwasserbeseitigung, bei dem eine Ausschreibung eines Marktes vorliegt. Es handelt sich um das sog. "Betreibermodell"224, das in Niedersachsen im Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr entwickelt wurde und mittlerweile in verschiedenen kleineren Gemeinden erprobt wird, und zwar auch außerhalb Niedersachsens.225 Die Grundzüge dieses Modells können wie folgt beschrieben werden: 226 Ein privater Betreiber baut die erforderlichen Anlagen; er betreibt diese Anlagen auch, und zwar langfristig, und er fmanziert sie. Welche Dimensionierung der Anlagen erforderlich ist und welchen Leistungsanforderungen (etwa bzgl. Wassergüte) die Anlage genügen muß, wird von der ausschreibenden Gemeinde spezifiziert. Zweckmäßigerweise könnte die Gemeinde diese Vorarbeiten der Ausschreibung durch ein privates Ingenieurbüro ausführen lassen. 217 Die Vergabe an einen privaten Betreiber erfolgt, wenn sich aufgrund eines Wirtschaftlichkeitsvergleichs ein Kostenvorteil für die Gemeinde ergibt, d.h. wenn der Angebotspreis des günstigsten Bieters die sog. Regiekosten bei Eigenerstellung durch die Gemeinde unterschreitet. Den Zuschlag erhält der wirtschaftlichste Bieter. Dieser wird durch ökonomischtechnische Gutachter und in Abstimmung mit den Mandatsträgern der Kommune, der Kommunalaufsicht und dem Wasserwirtschaftsamt ermittelt.228 Rechtsbeziehungen bestehen im Betreibermodell zwischen der Kommune und dem Betreiber. Dieser erhält für seine Leistungen ein privatrechtliebes Entgelt. Die Gemeinde bleibt auch bei Anwendung des Betreibermodells abwasserbeseitigungspflichtig. Die Abwassergebühren werden weiterhin von ihr erhoben. Offentliehe Zuschüsse (beispielsweise zur Abgeltung externer Effekte) können beim Belreibermodell in gleicher Weise wie bei einem kommunalen Regiebetrieb eingesetzt werden. Die Kommune erhält aufgrund ihrer weiterbestehenden Abwasserbeseitigungspflicht das Recht, den Betrieb des Betreibcrs zu überwachen, um bei Störungen ggf. eingreifen zu

224 Vgl. zu diesem Modell Der Niedersächsische Minister jUr Wirtschaft, Technologie und Verkehr (Hrsg./1987).

225

Vgl. Rudolph, K-U/Geliert, M (1988, S. 122).

226

Vgl. zu diesen Grundzügen Engstler, H. (1987, S. 112).

217 Vgl. zu einem entsprechenden Vorschlag Der Niedersächsische Minister jUr Wirtschaft, Technologie und Verkehr (Hrsg./1987, S. 9) sowie Picht, Chr. (1985, S. 53). 228 Vgl. zu diesem Vorgehen ebenfalls Der Niedersächsische Minister jUr Wirtschaft, Technologie und Verkehr (Hrsg./1987, S. 13).

106

Kapitel VI: Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung

können. Die Kommune wird durch den Belreibervertrag so gestellt, daß sie auch bei einem Scheitern des privaten Unternehmers besser steht, als wenn sie selbst gebaut hätte. Dies wird dadurch erreicht, daß die Kommune an dem Grundstück, auf dem der Betreiber die Anlagen errichten will, ein Erbbaurecht bestellt und daß sich die Höhe der Entschädigung, die beim Heimfall zu zahlen ist, nach einer festgelegten degressiven Staffel richtet. Diese wird so bemessen, daß die Entschädigung zu jedem Zeitpunkt eines Heimfalls geringer ist, als die um die Abschreibung verringerten Baukosten beim Bau in gemeindlicher Regie. Mit dem Abschluß von Pacht- bzw. Erbbaurechtverträgen wird erreicht, spezifisch gebundenes Kapital nutzbar zu erhalten, selbst dann, wenn der Eigentümer des Kapitals wechselt, etwa weil der ursprüngliche Eigentümer in Konkurs gerät. Sie sind bei Vorliegen von Sunk-cost-Kapital eine volkswirtschaftlich sehr interessante Form der Sicherstellung der Versorgung bei Fremdbezug, da auf diese Weise eine Möglichkeit besteht, auch bei Vorliegen von Irreversibilität in Verbindung mit Subadditivität private Unternehmen in den Herstellungsprozeß einzuschalten und eine Heilung der oben diskutierten Koordinationsmängel auch ohne die Gründung kommunaler Unternehmen zu erreichen. Erste Erfahrungen mit diesem Modell sind positiv;229 ein abschließendes Fazit aus volkswirtschaftlicher Sicht kann zum heutigen Zeitpunkt allerdings noch nicht gezogen werden. Ein im V~leich zum Betrieb durch die Gemeinde erhöhter Automatisierungsgrad, eine insgesamt optimierte technische Konzeption sowie bessere Möglichkeiten einer privat organisierten Betriebsführun~1 sprechen für diese Einschätzung. Unternehmer, Beschäftigte, Gemeinde und Nutzer sind bei Abwicklung der Abwasserbeseitigung über ein Betreibermodell im Vorteil. Aus volkswirtschaftlicher Sicht spricht für dieses Modell die effizienzfördernde private Lösung und die Absicherung über das Heimfallrecht Einzuschränken ist diese positive Beurteilung dann, wenn die Vorteilhaftigkeit der Lösung von der Allgemeinheit der Steuerzahler über die Zonenrandförderung verdient wird (wofür einiges spricht) und wenn in Personalgestellungsverträgen Sonderrechte für die Beschäftigten festgeschrieben werden. Personalgestellungsverträge regeln die Rechte und Pflichten bisher bei der Gemeinde beschäftigter Mitarbeiter, wenn diese für einen privaten Unternehmer ihre bisherige Tätigkeit weiter ausführen. Sie sind vermutlich in zahlreichen Fällen der Aufgabenübertragung auf Private die besonders entscheidungsrelevanten Verträge, da sie die Opportunitätsko-

229 Vgl. Löhmann, H.-B. (1987), Pfüller, H.-J. (1987) und Rudolph, K-U./Gellert, M. (1988); kritisch hierzu Bellefontaine, K. (1988) und Steenbock, R (1987).

230

Vgl. Pjüller, H.-J. (1987, S. 36).

231

Vgl. Rudolph, KU.j Gellert, M. (1988, S. 126).

4. Institutionelle Alternativen 111: Fremdbezug

107

sten der Selbstherstellung deutlich erhöhen. Begründet werden diese Absicherungen mit der Befürchtung, der private Unternehmer könnte "Sozialdumping" betreiben. Dieser Aspekt mag in manchen Fällen naheliegen, gegen ihn spräche jedoch nicht, wenn den durch Personalgestellungsvertrag "abgesicherten" Mitarbeiter die Chance geboten würde, sich mit ihrem neuen Arbeitgeber individuell vertraglich zu einigen. Käme es zum Abschluß solcher Vereinbarungen, wäre das Instrument Personalgestellungsvertrag "entschärft". Über ihn wären dann lediglich Arbeitnehmer abgesichert, die an sich umgeschult werden müßten. Die Prüfung der Anwendbarkeit einer Ausgestaltung des institutionellen Arrangements privatrechtlich gebundener privater Unternehmen in Form des Betreibermodells für andere Bereiche erscheint lohnend. Zu denken wäre an den gesamten Entsorgungs- und Versorgungsbereich. 4.2.3 Das Busmodell "ltzehoe" Die Ausschreibung eines Marktes fmdet sich neben dem zunächst betrachteten Bereich der Abwasserbeseitigung auch im Bereich der Erbringung von Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr. Verwiesen sei in diesem Zusammenhang auf das "Busmodell Itzehoe".232 Der Landkreis Steinburg und die Stadt Itzehoe schreiben die Erbringung von Verkehrsleistungen im Omnibuslinienverkehr aus. Grundlage ist eine Leistungsbeschreibung, in der für die zu erbringende Nahverkehrsleistung der von den Kunden zu fordernde Preis, der gewünschte Fahrtakt, die Haltepunkte und der erwartete Buskomfort für ein bestimmtes Versorgungsgebiet spezifiziert wird.233 Die Ausschreibungsperiode des Bedienungsauftrags umfaßt jeweils fünf Jahre. Den Zuschlag erhält das wirtschaftlichste Unternehmen; ist eine Kostendeckung nicht erzielbar, so erhält dasjenige Unternehmen den Zuschlag, das den geringsten Zuschuß (sog. "Basiszuschuß") fordert. Weitere wesentliche Elemente der Ausschreibung sind die folgenden: Das gesamte Liniennetz wird en bloc ausgeschrieben, um den Komfort des Netzbetriebs für die Nutzer zu erhalten. Die Leistungsfähigkeit der Anbieter wird sehr genau geprüft, um unseriöse Angebotspraktiken und unsolide Anbieter möglichst von vorneherein zu umgehen.

232

Vgl. zu diesem Modell Rocke, B. (1987).

233 Vgl. grundlegend zur Bedeutung einer Leistung~>beschreibung als Grundlage jeder wettbewerbliehen Auftrag~>Vergabe Gandenberger, 0. (1980, S. 407).

108

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

Der Basiszuschuß wird zur möglichst weitgehenden Umgehung von Nachverhandlungen über die Vertragslaufzeit "automatisch" angepaßt. Diese Anpassungen werden jeweils nach Veränderungen des Lohntarifs für Omnibusfahrer und zwei weiteren festgelegten Indices berechnet. Zur Erhaltung effektiven Wettbewerbs wird von sämtlichen potentiellen Anbietern die Bereitschaft erwartet, gegebenenfalls zum Ende einer Vertragsdauer vom bisherigenAnbieterden betriebsnotwendigen Omnibusbestand und das Personal zu kalkulierbaren Konditionen zu übernehmen. In diesem Zusammenhang kann festgehalten werden, daß fast alle um Itzehoe ansässigen Omnibusunternehmer bereit waren, auf diese Bedingung einzugehen. Für dieses Modell spricht, daß neben der nahezu mustergültigen Handhabung spezifischer Probleme der vertraglichen Vereinbarung bei Vorliegen spezifischer Investitionen, noch zusätzlich ein Kostendeckungsgrad erzielt wird, der mit 93 v.H. gegenüber 78 v.H. in sonstigen ländlichen Bereichen des Bundesgebietes deutlich höher liegt.234 Welche Gründe im einzelnen dies bewirkt haben mögen, ist schwer zu sagen. Neben der effizienten, wettbewerbliehen Organisation des Omnibuslinienverkehrs und dem hierdurch motivierten Unternehmerischen Engagement, könnte ein weiterer Grund eventuell der sein, daß die eingebundenen privaten Unternehmen eher in der La~ sind, außerhalb der Verkehrsspitzen Gelegenheitsverkehr durchzuführen. Das Modell Itzehoe dürfte auch auf andere Gemeinden übertragbar sein, sofern der Basiszuschuß unter dem zu kalkulierenden Verlust bei gemeindlicher Bedienung liegt, wovon auszugehen ist, und sofern nicht entsprechende Kapazitäten bei der Gemeinde bereits zur Verfügung stehen, die nicht an einen übernehmenden Unternehmer oder anderweitig veräußert werden können. Dann wären die Opportunitätskosten der Selbstherstellung vernachlässigbar und ein Anreiz für die Gemeinden zum Organisationswechsel nicht gegeben. Daß von dem Bestehen dieser Möglichkeit auszugehen ist, zeigt das Beispiel der Übernahme des kommunalen Krankenhauses der Stadt Hürth durch eine von mehreren Ersatzkrankenkassen getragene Betreibergesellschaft. Da von dieser Gesellschaft auch das gesamte Personal übernommen wurde, sprechen somit auch vorhandene Kapazitäten nicht grundsätzlich gegen eine Aufgabenübertragung.236

234

Vgl. Rocke, B. (1987, S. 35).

m Zu denken wäre etwa an Ausflugs- und Kaffeefahrten, die jedoch zunehmend auch von öffentlichen Verkehrsunternehmen durchgeführt werden; vgl. Oelert, W (1976, S. 109f.). 236 Vgl. zu

diesem Beispiel Fockenbrock, D. (1988), zu weiteren ähnlich gelagerten Beispielen

Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 69 ff., insbesondere Spalte 7 der Zusammenstellung). Auf

4. Institutionelle Alternativen III: Fremdbezug

109

Für die Vorteilhaftigkeit der Vergabe von Bedienungsaufträgen spricht ebenso, daß in allen ländlichen Räumen der Bundesrepublik zusammengenommen private Omnibusbetriebe bereits mehr als 50 v.H. des gesamten öffentlichen Linienverkehrs abwickeln.Zl7 Dieser Anteil ist in Verdichtungsräumen deutlich geringer, da einzelnen privaten Unternehmen i.d.R. nicht möglich ist, die hierfür erforderlichen Busflotten bereitzustellen. Werden jedoch entsprechend dem Vorgehen in Itzehoe verschiedene in sich geschlossene Versorgungsgebiete abgegrenzt und analog dem beschriebenen Verfahren ausgeschrieben, so könnten sich hierfür verschiedene private Unternehmen bewerben. Es wird dann regelmäßig Wettbewerb in einem Bereich initiiert, der in der Regel bisher durch ein gemeindliches Monopolunternehmen verhindert wurde. 4.3 Rechtsgeschäftliche Teilnahme am Markt

Ein völliges Abgehen von der Regelorietierung bei gleichzeitiger Übertragung der Aufgabe auf Private stellt die ~ormale) rechtsgeschäftliche Teilnahme der Gemeinden am Markt dar. Dieses Arrangement weist gegenüber dem Regiebetrieb völlig entgegengesetzte Strukturmerkmale auf. Die rechtsgeschäftliche Teilnahme am Markt ist die "Kaufen-Entscheidung" der Gemeinde, in der sie sonstigen Unternehmen gleichgestellt ist. Die Gemeinde verzichtet hierbei darauf, den privaten Unternehmen spezifische Vorgaben zu erteilen, und sie verläßt sich im übrigen darauf, daß eine zukünftige Bedarfsdeckung auch unkonditioniert möglich ist.Zl9 Will die Gemeinde ihre Gestaltungsmöglichkeiten nicht gänzlich aufgeben, und wird dies auch durch sachliche Erwägungen gestützt, so kann sie bei ihrer rechtsgeschäftliehen Teilnahme am Markt auf die klassischen Formen der Auftragsvergabe zurückgreifen.240 Mit den "klassischen" Ausschreibungsverfahren sind die den Gemeinden möglichen Einkaufsverfahren der öffentlichen Ausschreibung, der beschränktenAusschreibungund der freihändigen Vergabe angesprochen. Kennzeichen der öffentlichen Ausschreibung sind der öffentliche Konkurrenzaufruf, die Geheimhaltung der Offerten bis zum Ende der Anbietungsfrist, der

einzelne Detailregelungen des zitierten Beispiels wird in Kapitel XI/Giiederungspunkt 2 noch vertiefend eingegangen. Zl7

Vgl. zu dieser Angabe Oelert, W. (1976, S. 112).

238 Vgl. zu dieser Fonn der Bedarfsdeckung Wallerath, M. (1988, S. 64ff.). Zl9 Brede, 240

H./Püttner, G. (1988, S. 269f.) sprechen dann von der Unbedingten Privatisierung.

Vgl. hienu grundlegend Weiter, E. (1960).

110

Kapitel VI: Erforderlichkeit wirtschaftlicher Betätigung

Ausschluß von Nachverhandlungen nach Eineeichung von Offerten sowie die Vergabe an den Konkurrenten mit dem günstigsten Angebot.241 Die beschränkte Ausschreibung weicht hiervon nur dadurch ab, daß nicht öffentlich zur Konkurrenz, sondern nur eine begrenzte Zahl vorab ausgewählter Unternehmen zur Abgabe einer Offerte aufgefordert wird. Die freihändige Vergabe verzichtet auf die geschilderten Strukturmerkmale der Ausschreibung.242 Der Anwendungsbereich dieser verschiedenen Verfahren ist unterschiedlich. Für die öffentliche Ausschreibung spricht die Sicherung der offenen Konkurrenz, die Gleichbehandlung leistungsfähiger Unternehmen und ihre transparenzerhöhende Wirkung; dagegen sprechen der hohe Zeitaufwand und die hohen Kosten (Suchkosten; Auswahlkosten; Angebotserstellungskosten).243 Vor- und Nachteile werden bei der beschränkten Ausschreibung abgeschwächt. Die beschränkte Ausschreibung erfolgt nach einer VorauswahL Diese muß sinnvoll und möglich sein. Die Einsatzfelder der öffentlichen Ausschreibung sind standardisierbare Leistungen ohne spezifische Anforderungen an den Anbieter, die wiederkehrend benötigt werden.2A4 Die beschränkte Ausschreibung gewinnt in jenen Fällen an Bedeutung, in denen vom Anbieter eine Leistung gefordert wird, die spezifisches Sach- oder Humankapital erfordert. Die freihändige Vergabe empfiehlt sich dann, wenn die Gemeinde eine Leistung nicht "am offenen Markt" handeln möchte oder wenn die gewünschte Leistung vor Auftragsecteilung nicht exakt spezifizierbar ist. 245 Aus dem Gesagten folgt: Die verschiedenen Techniken der Ausschreibung können genutzt werden, um auf Grundlage einer genauen Leistungsbeschreibung die Herstellung bestimmter Güter durch Dritte zu organisieren, gleich ob es sich um Bau- oder sonstige Leistungen handelt. Mit den Verdingungsordnungen für Bauleistungen (VOB) sowie für Leistungen, ausgenommen Bauleistungen (VOL) liegen im übrigen standardisierte rechtliche Rahmenregelungen vor, um dieses institutionelle Arrangement transaktionskostengünstig nutzen zu können. Dies gilt um so mehr, da diese Verdingungsordnungen

241 Vgl. zu diesen Spielregeln der Ausschreibung Gandenberger,

ders. (1980, S. 408).

0. (1961, S. 35(f.) sowie

242 Vgl. zu diesen Verfahren Gandenberger, 0. (1980, S. 408) sowie Picht, Chr. (1985, S. 54f.). 243 Vgl. zu den Argumenten im einzelnen Gandenberger,

0. (1980, S. 408f.).

2A4 Vgl. Picht,

Chr. (1985, S. 56) und Gandenberger, 0 . (1980, S. 409).

245 Vgl. Picht,

Chr. (1985, S. 57).

1. Vorüberlegungen

111

im übrigen auch für die zuvor behandelten Ausschreibungen um den Markt Anwendung finden.2A6 Rechtsgeschäftliche Teilnahme ist die vergleichsweise am wenigsten hierarchisch strukturierte, d.h. verwaltungstypische Form der Bedarfsdeckung. Die Entscheidung fällt hierbei eindeutig zugunsten des Fremdbezugs. Das Spektrum, in dem institutionelle Arrangements vermutet wurden, weist als Eckpunkte damit die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden im Regiebetrieb sowie die rechtsgeschäftliehen Teilnahme der Gemeinden am Markt auf. Bei diesem zuletzt genannten wird der Einflußbereich politischer Verfügungsrechte über ökonomische Güter zugunsten des Dispositionsraums privater Verfügungsrechte ohne hiermit korrespondierende vertragliche Zusatzvereinbarungen vollständig ausgedünnt, während für den Regiebetrieb das genaue Gegenteil gilt. Welches der nun im Überblick diskutierten institutionellen Arrangements gewählt werden sollte, ist im Einzelfall und auf der Grundlage von Wirtschaftlichkeitsüberlegungen zu treffen, auf die im nachfolgenden Kapitel eingegangen wird.

Kapitel VII Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung 1. Vorüberlegungen

Eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ist aus volkswirtschaftlicher Sicht dann geboten, wenn hierdurch -vergleichbare Leistung unterstellt - niedrigere volkswirtschaftliche Kosten als bei einem - wie auch immer organisierten- Fremdbezug verursacht werden. Daß die Verhältnismäßigkeit der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden nur dann gegeben ist, wenn dies das institutionelle Arrangement ist, das niedrigere volkswirtschaftliche Kosten verursacht als jedes andere, ist durch den Verweis auf das Subsidiaritätsgebot und die Grundsatzentscheidung für ein marktwirtschaftliches Wirtschaftssystem begründet. Die Kosten alternativer institutioneller Regelungen aus volkswirtschaftlicher Sicht zu ermitteln verlangt, das Mengengerüst der einzelnen Kostenkomponenten zu erfassen und es anschließend zu bepreisen. Im folgenden wird zunächst gefragt, ob sich die Alternativen "Kaufen" oder "Selbermachen" bezüglich des Mengengerüsts unterscheiden. Dabei wird zwischen drei Arten von Faktorverzehr differenziert: erstens den Produktionsbzw. Beschaffungskosten i.e.S., die bei Selbstherstellung bzw. Kauf von

2A6 Vgl. etwa im Rahmen des Betreibennodells Der Niedersächsische Minister for Winschaft, Technologie und Verkehr (Hrsg./1987, S. 11ff.).

112

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschartlieber Betätigung

Dritten anfallen,247.248 zweitens den Transaktionskosten, die sich aus den Anforderungen an Verträge ergeben, die beim Beschaffen von Produktionsfaktoren zur Selbstherstellung einerseits bzw. von bereits fertigen Produkten andererseits anfallen, 249 und drittens die Gefährdungskosten. Mit der zuletzt genannten Komponente sollen die kostenmäßigen Konsequenzen von Aspekten wie etwa der längerfristigen Beschaffungssicherheit oder der Erpreßbarkeit erfaßt werden, die man häufig als intangible oder qualitative Kriterien250 in die Entscheidungen einbezieht und über sog. Punktwerteverfahren sowie Kosten-Wirksamkeits- und Nutzwertanalysen251 zu berücksichtigen versucht. Bei Gemeinden kann diese Kostenkomponente ein erhebliches Gewicht haben.252 Da dies in abgeschwächter Form auch für private Erwerbsunternehmen gilt, ist es nicht erstaunlich, daß diese Aspekte in betriebswirtschaftlichen Uberlegungen zur Frage Kaufen-oder-Selbermachen253 ebenso auftauchen wie in volkswirtschaftlichen; in diesen jedoch insbesondere als Argument gegen eine Privatisierung bisher durch öffentliche Verwaltungen oder Unternehmen erbrachter Dienstleistungen.254 Im zweiten Schritt des volkswirtschaftlichen Kostenvergleichs geht es sodann um die Bepreisung des Mengengerüsts. In einer ersten Annäherung kann hier auf Marktpreise für vergleichbare Güter und Faktorleistungen zurückgegriffen werden. Diese können normalerweise unkorrigiert angesetzt werden. Ebenso wird auch im Rahmen dieser Arbeit verfahren. Sie wären zu korrigieren, wenn der Preis nicht den Grenzkosten bzw. dem Grenzwertprodukt entspricht, weil Monopolrenten und/oder externe Effekte eine größere Rolle spielen, und wenn fühlbare Preisänderungen zu erwarten sind und/oder

247 Die juristische Literatur kennt diese beiden Aspekte unter dem Begriffspaar "Leistungserstellung• und "Beschaffung•, vgl. Wallerath, M. (1988). 248

Im folgenden kurz Produktionskosten.

249

Vgl. zu dieser Einteilung Grossekettler, H. (1989b, S. 442).

250

Vgl. beispielsweise Männe/, W. (1981, S. 291ff.), Rasch, H. (1968, S. 120ff.) und Witt, F.-

J. (1985).

251 Vgl. Männe/, W. (1983) und ders. (1985) sowie zur Anwendung der Nutzwertanalyse in der öffentlichen Verwaltung Dubber, 0./Franz, P. (1984), Kurth, H. (1984) sowie Reichard, Chr. (1987, S. 95ff.). 252

Vgl. diesen Aspekt betonend Männe/, W. (1985).

Vgl. statt vieler Becker, W. (1987), Fieten, R (1986, S. 15), Heiland, H. W. (1987), MänW. (1983), Picot, A.jReichwald, R/Schönecker, H.G. (1985), Scheuring, H. (1983), Weber, J. (1983) sowie Weilenmann, P. (1984). 253

ne~

254 So vom Grundtenor auch bei Sander, L. (1987, S. 41) sowie Bisehaft D./Nickusch, KH. (1977, s. 130ff.).

2. Produktionskostenbetrachtung

113

Inflationsberichtigungen vorgenommen werden müssen. Sind Marktpreise nicht ermittelbar, sind hilfsweise fiktive Nachfragepreise durch Befragung möglichst gut informierter Bürger zu erheben, wobei die Befragten keinen Grund zur Verzerrung ihrer Aussagen haben sollten.25S Diese Kostenkomponenten werden in den weiteren Gliederungspunkten dieses Kapitels getrennt behandelt. Hierbei werden die Überlegungen generell dreigeteilt. Zunächst werden eher grundsätzliche Überlegungen zur jeweiligen Kostenkomponente und ihren Determinanten referiert, sodann entscheidungsrelevante Sonderaspekte in die Betrachtung eingeführt, um anschließend in einem Fazit jeweils ceteris paribus die Implikationen abzuleiten, die sich hieraus für die Kaufen-oder-Selbermachen-Entscheidung ergeben. Mit den entscheidungsrelevanten Sonderaspekten werden wiederum jene Sachverhalte aufgegriffen, auf die bereits in der Diskussion um die Legitimation wirtschaftlicher Betätigung verwiesen wurde. Auf diese Aspekte (wie etwa das Phänomen des natürlichen Monopols oder das Vorliegen von Vertrauensgütern) wurde zunächst eher grundsätzlich eingegangen, indem ihr Beitrag zum Entstehen von Koordinationsmängeln analysiert wurde; nun geht es darum, konkret nachzuweisen, welche kostenmäßigen Konsequenzen mit diesen Phänomenen verbunden sind, die dazu führen, daß bei ihrem Vorliegen tendenziell die "Selbermachen"-Entscheidung naheliegt Eher implizit wurden diese Aspekte ja auch zuvor bereits betrachtet, als in den Überlegungen zur Anwendung verschiedener institutioneller Arrangements darauf verwiesen wurde, daß solche Arrangements auch bei Vorliegen eines natürlichen Monopols oder von Vertrauensgütern denkbar sind. In der Betrachtung der Kostenkomponente der Gefährdungskosten wird ein Aspekt der sein, daß die Gefahr des Auftretens von "Minderleistungen" bei Fremdbezug als kostenmäßige Konsequenz eines Abgehens von der wirtschaftlichen Betätigung i.e.S. erfaßt wird. Hierdurch wird erreicht, daß ansonsten von einer einheitlichen Leistungserbringung bei einer Organisation über die unterschiedlichen institutionellen Arrangements ausgegangen werden kann. 2. Produktionskostenbetrachtung

2.1 Produktions- und Beschaffungskosten i.e.S.

Die Analyse der Produktionskosten wird eingeleitet mit theoretischen Überlegungen dazu, welche die möglichen Gründe dafür sind, daß sich zwischen der Kaufen- und der Selbermachen-Entscheidung Differenzen bei den Produktionskosten ergeben. Die erzielten Ergebnisse werden sodann mit

2SS Vgl. zu diesen Hilfsindikatoren Grossekettler, H. (1990, U. 49.2) sowie zu den Verfahren der Erhebung solcher fiktiver Nachfragepreise Pommerehne, WW (1987, S. 144ff.). 8 Koch

114

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

den Ergebnissen von empirischen Kostenvergleichsstudien konfrontiert, in denen ebenfalls auf Differenzen in den Produktionskosten zwischen diesen Entscheidungsalternativen abgestellt wird. 2.1.1 Theoretische Überlegungen Produktionskosten sind Kosten, die anfallen, wenn die Gemeinde selbst (über die Verwaltung oder ein gemeindliches Unternehmen) bestimmte Güter herstellt. Sie setzen sich in grober Annäherung zusammen aus den Kosten für Vorprodukte sowie den Kosten des Arbeits- und Kapitaleinsatzes in der Gemeinde. Sie können von den Beschaffungskosten i.e.S., dem Kaufpreis für das bereits fertiggestellte Gut, insofern abweichen, als bei Fremdbezug die Vorprodukte teurer oder billiger erworben werden können (vgl. unten Gliederungspunkt a), als bei Fremdbezug die Preise für Kapital und Arbeit höher oder niedriger sein können (vgl. unten Gliederungspunkt b) und/oder als bei Fremdbezug der Produktionsprozeß selbst effizienter oder weniger effizient organisiert werden kann (vgl. unten Gliederungspunkt c). Über die eben genannten Unterschiede hinaus können auch steuerliche Überlegungen eine Rolle spielen. Hierauf wird in diesem Gliederungspunkt nicht eingegangen, da Steuern aus volkswirtschaftlicher Sicht kein Datum (sondern Gestaltungsgegenstand) sind und so gestaltet werden sollen, daß steuerliche Neutralität gegeben ist, d.h. daß Uberlegungen zur Wahl des zweckmäßigen institutionellen Arrangements nicht durch Steuerausweichüberlegungen nachgeordneter Gebietskörperschaften verzerrt werden. (a) Produktionskostendifferenzen aufgrund unterschiedlicher Preise für Vorprodukte

Preisdifferenzen bei Vorprodukten können daraus resultieren, daß die Vorprodukte ihrerseits mit Degressions- und Skalenvorteilen hergestellt werden und daß an diesen Vorteilen beim Kauf oder bei der Selbstherstellung - oder bei den Zwischenformen davon - in unterschiedlicher Höhe partizipiert wird. Die Frage ist nun, ob diese Vorteile eher bei Selbstherstellung oder eher bei Fremdbezug genutzt werden können. Bedenkt man, daß die Zahl der Gemeinden sehr hoch ist und jede Gemeinde i.d.R. für sich selbst produziert, während private Unternehmen in der Regel mehrere Gemeinden (und evtl. auch Private) beliefern, wird deutlich, daß eher bei Fremdbezug mit der Ausnutzung von Degressions- und Skaleneffekten zu rechnen ist. So wird etwa ein großes Müllbeseitigungswerk, das für mehrere Landgemeinden tätig ist, eher als jede einzelne dieser Gemeinden in den Genuß von Einkaufsvorteilen gelangen, die Großabnehmern aufgrund von

2. Produktionskostenbetrachtung

115

Degressionseffekten eingeräumt werden. Dies legt es nahe, c.p. den Fremdbezug zu wählen (oder wenigstens auf eine Gemeindekooperation bei der Beschaffung zu drängen). (b) Produktionskostendifferenzen aufgrund unterschiedlicher Faktorentlohnungen trotz identischer Leistung

Produktionskostendifferenzen könnten sich desweiteren dadurch ergeben, daß die Produktionsfaktoren trotz gleicher Leistungsabgabe unterschiedlich entlohnt werden. So könnte es z.B. sein, daß bei gemeindlicher Selbstherstellung für den Faktor Kapital geringere, für den Faktor Arbeit gegenüber dem Fremdbezug höhere Kosten als beim Fremdbezug zu kalkulieren sind. Zunächst zur Entlohnung des Faktors Kapital: Aus der Tatsache, daß Gemeinden nicht in Konkurs gehen können (man denke an§ 17, III GFG: Haushaltssicherungskonzepte) folgt, daß Gemeinden Kreditnehmer mit einer hohen Bonität sind. Somit liegt die Vermutung nahe, daß sie im Vergleich zu privaten erwerbswirtschaftlichen Unternehmen einen Zinsvorteil bei der Aufnahme von Krediten haben. Belegen läßt sich die Vermutung dann, wenn eine Differenz zwischen den Umlaufrenditen von Kommunal- und Industrieobligationen besteht, und diese zugunsten von Kommunalobligationen ausfällt. In der Tat kann eine solche Differenz für den Untersuchungszeitraum 1980-1989 (Ausnahme 1983) nachgewiesen werden.256 Dies bedeutet allerdings, daß Gemeinden geringere Refinanzierungskosten als private Unternehmen zu tragen hatten. Welche Auswirkungen hat dies nun jedoch für die volkswirtschaftliche Beurteilung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden? Die Tatsache, daß Unternehmen der Gemeinde über ihre Eigentümerirr-sehr wahrscheinlich- zu günstigeren Konditionen an Refinanzierungsmittel gelangen können als private Unternehmen, ist zunächst nur ein betriebswirtschaftlich relevanter Kostenvorteil gemeindlicher Unternehmen; er wird erst dann auch zu einem volkswirtschaftlichen, wenn man keinen Zuschlag dafür kalkulieren muß, daß an anderer Stelle, etwa beim Land, Ausfallsicherheiten gehalten werden müssen. Wie groß solch ein Zuschlag sein müßte, kann beim heutigen Stand des öffentlichen Rechnungswesens nicht eindeutig beantwortet werden. Zu vermuten ist jedoch, daß auch bei Berücksichtigung entsprechender Zuschl~e nach wie vor ein Zinsvorteil für die Gemeinde bestehen bleiben würde. Bedenkt man jedoch, daß dieser betriebswirtschaftliche Vorteil dazu 256 Die Renditedifferenzen lassen sich den Monatsberichten der Deutschen Bundesbank entnehmen; vgl. Deutsche Bundesbank (Hrsg.jversch. Jg., Statistischer Teil, V. Zinssätze und VI. Kapitalmarkt).

257

Vgl. die entsprechende Einschätzung für "den Staat" bei Blankart, Ch.B. (1987, S. 58ff.).

116

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

führt, daß die marktbestimmten Knappheitspreise für den Faktor Kapital zugunsten öffentlicher Unternehmen verzerrt sind, so korrespondiert damit das Risiko, daß die Gemeinden- volkswirtschaftlich betrachtet- zu viel und insbesondere zu kapitalintensiv produzieren. Dieser Umstand - zusammen mit den zuvor bereits angesprochenen Einwendungen - könnte letztlich aber dazu führen, daß die institutionelle Absicherung der von Gemeinden aufgenommenen Kredite durch die Besteuerungsfähigkeit des Staates volkswirtschaftlich indifferent zu beurteilen ist; ein echter Vorteil für die Volkswirtschaft ergibt sich hieraus nicht. Eine - rein betriebswirtschaftliche - Produktionskostendifferenz könnte somit aus geringeren Kapitalkosten resultieren. Die naheliegende These einer Überka~alisierung öffentlicher Unternehmen kann theoretisch hergeleitet werden, und sie kann auch empirisch getestet werden, indem - die Gültigkeit des Gesetzes vom abnehmenden Grenzertrag unterstellt - die Kapitalproduktivität gemeindlicher bzw., allgemeiner, staatlicher Unternehmen mit der vergleichbarer privater Unternehmen verglichen wird. Die Ergebnisse solcher Tests sprechen ebenfalls für die These der Überkapitalisierung, da für staatliche Unternehmen empirisch eine geringere Kapitalproduktivität als für private Unternehmen ermittelt wurde. 259 Im Gegensatz hierzu gilt, daß der Faktor Arbeit (ausgenommen das Führungspersonal) in gemeindlichen Unternehmen vergleichsweise höher entlohnt wird als in vergleichbarer Funktion bei privaten Unternehmen. Das öffentliche Dienstrecht und die Vorstellung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten mögen hierzu beitragen. Vor allem aber ist die Rolle der Gewerkschaften in diesem Zusammenhang nicht zu unterschätzen. Empirische Studien belegen den erheblichen Einfluß der gewerkschaftlichen Organisation auf die Löhne ausgewählter Tätigkeiten bzw. Berufe in öffentlichen Unternehmen. Für die Vereinigten Staaten wurde ein Lohnplus bei gewerkschaftlichem Einfluß von bis zu 25 % (für ungelernte Arbeiter in Bereich der Versorgungsdienstleistungen) nachgewiesen. 260 Auf deutsche Verhältnisse sind diese Ergebnisse aufgrund der unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen der Tariffestsetzung zwar nicht ohne weiteres zu übertragen, doch dürften sie der Tendenz nach gleichwohl auch hier gelten. Dafür spricht die starke Stellung der Gewerkschaften der öffentlich Bediensteten (neben der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, die Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands, die

258 Vgl. zur "Theorie der Überkapitalisierung" Averch, H.jlohnson, L.L. (1962) sowie Friedrich, P. (1983). 259

Vgl. Löbbe, K (1988, S. 108, Tabelle 5) und Pico4 A.jKaulmann, Th. (1989, S. 307).

260 Vgl. mit Hinweis auf entsprechende Studien von Ashenfelter, Sehrnenner und Shapiro bei Blankart, Ch.B. (1980a, S. 138ff.), insbesondere Tabelle 6.

2. Produktionskostenbetrachtung

117

Gewerkschaft für Erziehung und Wissenschaft, der Deutsche Beamtenbund und die Deutsche Angestellten Gewerkschaft, um nur die größten Interessenvertretungsorganisationen zu nennen) sowie die Praxis der Gewerkschaft ÖTV unterschiedliche Tarifabschlüsse für Müllwerker bei Gemeinden und privaten Unternehmen abzuschließen.261 Wenn die vorstehenden Hypothesen zutreffen, müßte gelten, daß in Kostenstudien bei arbeitsintensiver Produktion größere Effizienznachteile gemeindlicher (oder allgemein öffentlicher) Herstellung ermittelt werden als bei kapitalintensiver. Genau dies legen die Ergebnisse der Kostenvergleichsstudien nahe, auf die im nächsten Gliederungspunkt ausführlich eingegangen wird (vgl. Übersicht 11). Im sehr kapitalintensiven Bereich Elektrizitätsversorgung sind öffentliche Unternehmen- betriebswirtschaftlich gesehen- signifikant effizienter, in den arbeitsintensiven Bereichen Omnibusbetriebe und Müllabfuhr dagegen private Unternehmen. (c) Produktionskostendifferernzen aufgrund unterschiedlich hoher X-lnefftzienz

Theoretische Überlegungen zum Grad der X-Ineffizien;ili2 in gemeindlichen und privaten Unternehmen legen die Vermutung nahe, daß diese in gemeindlichen Unternehmen höher zu veranschlagen ist als in privaten. Dieser Einschätzung wird man auch intuitiv zustimmen können, doch bleibt die Frage, worin im einzelnen die Gründe dieser Vorvermutung liegen? 263 Gemeindliche Unternehmen sind im allgemeinen Monopolbetriebe, die zudem durch eine Verlustübernahmegarantie der sie tragenden Gebietskörperschaft vor dem Existenzrisiko geschützt sind. Das Wettbewerbssubstitut der Kontrolle durch das Hierarchiesystem weist im übrigen Mängel auf. Die Folge ist eine ebenfalls nur eingeschränkten Kontrolleffizienz. Vollkommene Anweisungs-, Kontroll- und Anreizsysteme sind aufgrund unvollkommener und zudem asymmetrisch zwischen Kontrolleur und Kontrolliertem verteilten Informationen nicht erreichbar.261 Daß diese Systeme notwendigerweise unvollkommen sind, überrascht nicht sonderlich, daß jedoch selbst indirekte Intensivierungen der Kontrollmechanismen zu fühlbaren Kosteneinsparungen führen können, verdient hier festgehalten zu werden. Pommerehne beispiels-

261

Vgl. den Hinweis auf diese Tarifpolitik in: Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 32).

262 Vgl. zur "Theorie der X-Ineffizienz" grundlegend Leibenstein, H (1966) sowie in neuerer ZeitAndreae, C.-A.;Theurl, E. (1987), Bös, D. (1986, S. 216 ff.), Bohnet, A.jBeck, M. (1986), Erbsland, M (1986) und Reding, K/Dogs, E. (1986); sie relativierend Gravelle, HS.E. (1982, insb. S. 101f.). 263

Vgl. zu den Gründen für X-Effizienz-Unterschiede Erbsland, M (1986, S. 87ff.).

261

Vgl. hierzu Roppe~ U. (1982, S. 190ff.) sowie Blankart, Ch.B. (1983, S. 158f.).

118

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

weise weist nach, daß durch verstärkte Betonung direktdemokratischer Elemente die KontrolleffiZienz erhöht und hierdurch für ein und denselben Betrieb ein si~ifikantes Absinken der Durchschnittsbetriebskosten erreicht werden kann. Weitere Ursachen suboptimaler Kontrolle der öffentlichen Verwaltung sind in der Eigentumsrechtsstruktur, der dominanten Stellung der Verwaltung gegenüber der Regierung sowie in dem Umstand zu sehen, daß Leistungskontrollen in vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung nicht durchzuführen sind. 266 Desweiteren "verbietet" sich wirksame Kontrolle scheinbar auch deshalb, weil öffentlich Bedienstete ein ins Gewicht fallendes Wählerpotential darstellen. Mithin folgt aus dem Gesagten, daß die Gründe für X-IneffiZienz zum einen an strukturellen und zum anderen an institutionellen Aspekten festzumachen sind.267 Die institutionell begründeten Defekte der mangelnden Effizienz des politischen Wettbewerbs lassen sich zudem empirisch nachweisen. Solche Studien zeigen auf, daß der Grad der XIneffizienz gemeindlicher Unternehmen signifikant sinkt, wenn diese Unternehmen marktwirtschaftlichem Wettbewerb ausgesetzt sind bzw. werden.268 Zusammenfassend kann an dieser Stelle folgendes festgehalten werden: Wird nur auf die Komponente der Produktionskosten abgestellt, so liegt c.p. als Empfehlung für die Entscheidung Kaufen-oder-Selbermachen nahe, daß auf die wirtschaftliche Betätigung verzichtet werden sollte, es sei denn ganz bestimmte entscheidungsrelevante Sonderaspekte relativieren die zunächst anband von Plausibilitätsüberlegungen identifizierten Effizienznachteile. Daß es dieser Sonderaspekte bedarf wird deutlich, wenn nachfolgend die bisher aufgestellten Thesen durch die Präsentation der Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien zwischen privater und gemeindlicher/öffentlicher Produktion empirisch überprüft werden. 2.1.2 Zu den Ergebnissen und der Aussagekraft von Kostenvergleichsstudien Zur empirischen Abstützung der bisher gewonnen Einschätzung zur relativen Höhe der Produktionskosten bei gemeindlicher und privater Produktion werden nachfolgend die Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien

265

Vgl. Pommerehne, W.W. (1983).

266 Vgl. 267

zu den hier angesprochenen Vertrauensgütern Kapitel IV/ Gliederungspunkt 4.1.3.b.

Vgl. hienu auch Andreae, C.-A.jTheurl, E. (1987, S. 461).

268 Zitiert seien die Studien von Ho/las, D.R/Herren, RS. (1982) und Stevenson, R (1982); desweiteren die Studie von Primeaux, W.J. (1977) zitiert bei Bohnet, A./Beck, M (1986).

2. Produktionskostenbetrachtung

119

ausgewertet, auch wenn diese Studien in vielfacher Hinsicht methodisch zu kritisieren sein mögen,:z&J was sich z.B. daran zeigt, daß manche Studien bei identischen Ausgangszahlen zu stark abweichenden Ergebnissen gelangen.vo Trotz ihrer Mängel wird man die Kostenvergleichsstudien im Rahmen einer Gesamtdarstellung des Problems der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden nicht übergehen dürfen. Die Studien wurden nach besonders wichtigen Bereichen wirtschaftlicher Betätigung ausgewählt und können in zwei Gruppen eingeteilt werden.271 Eine erste Gruppe, die "älteren Kostenvergleichsstudien", umfaßt alle Studien, die ihre Vorgehensweise vornehmlich daran ausrichten, welchen Charakter die Handlungs- und Verfügungsrechte der betrachteten Unternehmung aufweisen, speziell ob kollektive oder individuelle, öffentliche oder private Rechte an dem Unternehmen bestehen.272 Bei den "neueren Studien" wird dagegen auch (oder sogar nur) auf die Wettbewerbsverhältnisse geachtet, d.h. auf die Frage abgestellt, unter welchen Wettbewerbsbedingungen die betrachteten Unternehmen- egal, ob öffentliche oder private- ihre Leistungen erstellen und zu welchen Ergebnissen unterschiedlich intensiver Wettbewerb führt. Zielsetzung der älteren Kostenvergleichsstudien ist, Effizienz- und damit Kostenvorteile privater gegenüber öffentlicher oder öffentlicher gegenüber privater Leistungserstellung nachzuweisen und hiermit ggf. aus finanz- und haushaltspolitischen Uberlegungenm und speziellen Rationalisierungsvorstellungen274 die Forderung nach Privatisierung bzw. Reprivatisierung zu verbinden.

:z&J

Vgl. hienu Hoffmann, E. (1984) und Löbbe, K (1988, S. 103ff.).

270 Siehe beispielsweise die Studien von Färe, R./Grosslropf, S.jLogan, J. (1985) und Atkinson, S.E.jHalvorsen, R. (1986). 271 Diese Einteilung findet sich ebenso bei Blankart, Ch.B.jPommerehne, W. W./Schneider, F. (1984, S. 229ff.). 272 In diesen Studien werden verschiedene Thesen der "''beorie der Eigentums- und Verfügungsrechte• empirisch überprüft. Vgl. zu dieser Theorie statt vieler DeAiess~ L. (1980), Tietze~ M (1981) sowie Meyer, W. (1983) aber auch schon Sonnenfels, J.v. (1771) und Just~ l.H.G.v. (1758).

m Vgl. als Überblick Bischof!, D.jNickurch, KD. (1977), Bundesverband Freier Berufe (1987), Deutscher Städtetag (Hrsg./1976), ders. (Hrsg./1986), Fluhrer, H. (1984), Groser, M (1980), Hamm, W. (1983), Karl-Bräuer-lnstitut des Bundes der Steuerzahler e. V. (Hrsg./ 1978), Meier, A. (Hrsg./1984) und Schmid, H. (1981). 274

Vgl. zu diesem Aspekt Hamer, E. (1981) und Budäus, D. (1982).

120

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Am Beispiel einer Studie, in der die Kosten der Müllabfuhr pro Haushalt in 103 schweizerischen Städten bei privater oder öffentlicher Müllabfuhr analysiert wurden, kann die Grundstruktur der älteren Vergleichsrechnungen anschaulich erläutert werden. In eine ökonometrische Schätzgleichung fließen hier ein: erstens die empirisch ermittelten Durchschnittskosten in Müllabfuhrbetrieben der beiden Gruppen, zweitens konkrete Werte für erklärende Größen dieser Kosten und schließlich drittens die im Zuge der Schätzung gewonnenen Parameter dieser Kostendeterminanten. Übersicht 10 präsentiert die gewonnene Gleichung.

Die Grundstruktur der verwendeten Gleichung sieht wie folgt aus:

D~ = f (K DK K a x J 1

+I a; . ~ ); n

i=1

=

Durchschnittskosten

=

Index des betrachteten Produktionsarrangements

= konstanter Faktor = Schätzparameter = erklärende Variable

= 1, ... n für n Determinanten.

Als erklärende Variablen wurden in der betrachteten Studie die Menge des abzufahrenden Mülls, die Qualität der erbrachten Abfuhrleistung, die technischen Bedingungen der Leistungserbringung, die relevanten Faktorpreise sowie der Stand des technologischen Wissens ausgewählt.275 Die zu erklärende Variable wurde mit den erklärenden Variablen durch einen-dimensionale Regressionsgleichung verknüpft. Andere Kostenstudien verwenden hier beispielsweise auch Cobb-Douglas-Kostenfunktionen,v6 Translog-Kostenfunktionenm sowie Leontief-Produktionsfunktionen.278 Zusätzlich zu den bereits angesprochenen Variablen wurden in der Kostenstudie von Pommerehne zwei Dummy-Variablen mit den beiden

vs Vgl. zu diesem Ansatz Pommerehne, W.W. (1976, S. 283ff.). 7:76 Vgl.

Neuberg, L.G. (1977).

m Vgl. Pescatrice,

D.R/Trapan~ J.M (1980) und Atkinson, S.E.jHalvorsen, R (1984).

vs Vgl. Pier, J.W.jVernon, RB.jWicks, J.H. (1974).

2. Produktionskostenbetrachtung

121

Obersicht 10 Sthätzergebnisse für die Kosten der Müllabfuhr Parameter

Parameter- t-Wert Signifikanz bei x % wert lrrtumswahrscheinlichkeit)

Konstante

19,06

1,79

5%

2,49

1%

1,78

5%

6,55

1%

2,03

5%

-2,09

5%

-1,95

5%

2,29 2,17

5% 5%

3,07

1%

-9,03

-2,75

1%

5,57

1,53

Mengenparameter: M1 Hausmüll in Tonnen pro einheimischem Haushalt 7,16 M2 Zustrom an Saisonniers in Prozent der Wohnbevölkerung 4,67 M3 Zustrom an privat untergebrachten Touristen in Prozent der Wohnbevölkerung 2,20 Qualitätsparameter: Q1 Abfuhrhäufigkeit pro Woche 2x = 0, >2x = 1

9,11

Technische Bedingungen: Tl Anzahl der Müllabfuhrstellen ..{),32 pro Kilometer Stadtstraße T2 Anzahl Haushalte pro Abfuhrstelle -4,82 T3 Höhendifferenzen innerhalb der Stadt im Metem 0,17 T4 Anzahl Tage mit Schneefall 0,21 T5 Distanz zwischen Ortsmitte und Müllversorgungsstelle im Kilometem 1,16 Art der Produktion:

01 städtische Müllabfuhr = 0 private Müllabfuhr = 1 Art der Finanzierung:

02 Budgetfinanzierung = 0 Gebührenfinanzierung = 1

Quelle: Pommerehne, W.W. (1976, Gleichung (7) der Tabelle 3, S. 287).

122

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Ausprägungsgraden 0 und 1 eingebaut.279 Die jeweiligen Werte stehen für das gewählte institutionelle Arrangement (0 = öffentliche Produktion; 1 = private Produktion) und die Art der Finanzierung (0 = Steuerfinanzierung; 1 = Gebührenfinanzierung). Zielsetzung dieser Studie war es, wie gesagt, Effizienzunterschiede zwischen privater und öffentlicher Produktion auf der Grundlage empirischer Beobachtungen zu ermitteln. Die Schätzergebnisse sprechen dafür, daß die Mengen- und der Qualitätsparameter mit positivem Vorzeichen in die Gleichung eingehen, was bedeutet, daß eine Zunahme in der abzuführenden Menge oder eine höhere Abfuhrhäufigkeit - natürlich - zu steigenden Kosten führt; daß Verdichtungskomponenten kostensenkend; Höhendifferenzen, Schneefall und zurückzulegende Distanzen kostenerhöhend wirken, daß die städtische Müllabfuhr wie erwartet c.p. erheblich höhere Durchschnittskosten verursacht als die private Müllabfuhr und, einzig dies ist überraschend, daß bei Gebührenfinanzierung höhere Durchschnittskosten beobachtbar sind als bei Budgetfmanzierung. Weitere Studien für diesen und andere Bereiche gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung wurden durchgeführt; die Ergebnisse einer Auswahl dieser Studien sind Übersicht 11 zu entnehmen.280 Als Fazit dieser Studien kann folgendes festgehalten werden: Private Leistungserstellung ist gegenüber öffentlicher Leistungserstellung in der Regel effizienter. Diese Ergebnisse erscheinen zunächst überzeugend, bestätigen sie doch die Vorvermutung zugunsten höherer EffiZienz privater gegenüber öffentlicher Leistungserstellung, wobei diese A-priori-Einschätzung - wie oben auch schon ausgeführt - über die Theorie der X-Ineffzienz und, die Kapitalproduktivität betreffend, die Theorie der Überkapitalisierung zudem theoretisch gestützt wird. In diesen Erklärungsansätzen und in den zitierten Kostenstudien wird jedoch nur auf Unterschiede in den Betriebs- oder aUgemeiner Produktionskosten abgestellt. Daß darüber hinaus zudem die Transaktions- und die Gefährdungskosten sowie die Qualität der Leistung zu berücksichtigen sind,

7:19 S. hierz:u sowie zu den weiteren Einzelheiten des ausgewählten Beispiels wiederum Pommerehne, W. W. (1976, S. 285). 280 Eine Auflistung insbesondere

älterer Studien findet sich bei Pommerehne, W. W./Blankart,

Ch.B. (1979, Anhang, Tab. I und II).

2. Produktionskostenbetrachtung

123

Übersicht 11

Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien aus dem Verkehrsbereich: Ominbusbetriebe Autor Stichprobe Ergebnisse Oelert, W. (1976) Kommunale und private Omnibus- Durchsch~!ttskosten pro Wagenkm der VOV-Betriebe liegen unternehmen in Deutschland, 1974 um bis zu 160% über dem Anmietpreis pro Wagen-km für Querschnittsanalyse; Vergleich private Firmen in NW statistischer Daten Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien aus dem Versorgungsbereich: Elektrizitätsversorgung Autor Atkinson, S.E./ Halvorsen, R. (1986)

Stichprobe 123 private und 30 öffentliche EVU in den USA, 1970 Querschnittsanalyse Ökonometrische Studie

Färe, R/Gross- 123 private und 30 öffentliche kopf, S./Logan, J. EVU in den USA, 1970 (1985) Querschnittsanalyse Ökonometrische Studie

Ergebnisse Öffentliche und private EVU sind bei Regulierung in gleichem Maße ineffizient

Öffentliche EVU sind geringfügig effizienter als private EVU

Meyer, R. (1975) 60-90 öffentliche und private EVU Private EVU haben signifikant in den USA, 1%7-1969

Moore, T.G. (1970)

Zeitreihen- und Querschnittsanalyse; Ökonometrische Studie

höhere Betriebskosten als öffentliche EVU in der Stufe Produktion, in den Stufen Transport und Verteilung zeigen sich keine signifikanten Kostenunterschiede

49 private und 27 öffentliche Gesellschaften mit 167 Kraftwerken in den USA, 1962

Die Betriebskosten in Kraftwerken privater Gesellschaften sind um mehr als 5 % niedriger

Querschnittsanalyse Ökonometrische Studie

wurde bereits erwähnt; soweit dies nicht geschieht, sind die Ergebnisse dieser Studien mit Vorsicht zu betrachten und nur entsprechend der Zielsetzung ihrer Präsentation in dieser Arbeit zu nutzen, der Abstützung der theoretischen Überlegungen eben genau zu den Produktionskosten. Bei der nun zu besprechenden zweiten Gruppe von Kostenstudien wird mit Hilfe von Dummy-Variablen die Wettbewerbsintensität als zusätzlicher

124

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

noch: Obersicht 11 Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien aus dem Bereich der Schlachthöfe Autor Stichprobe Ergebnisse Pausch, R (1976) Private und öffentliche Öffentliche Schlachthöfe verursaSchlachthöfe in 5 Großstädten chen signifikant höhere Kosten in der Bundesrepublik Querschnittsanalyse Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien aus dem Bereich der Sparkassen: Banken allgemein sowie Inkassodienste Autor Davies, D.G. (1982)

Stichprobe Eine öffentliche und eine priBank in Australien

Ergebnisse Geringe Produktivitätsvorteile für die private Bank

Querschnittsanalyse

Davies, D.G.j Brucato, P.F. (1987)

Bennett, J. T.j lohnson, M.H. (1980)

Fünf private und eine öffentli- Die Privatbanken erzielen significhe Handelsbank kant höhere Gewinne Querschnittsanalyse Ökonorneirische Studie Staatliche Behörde und über Verträge gebundene private Unternehmen

Die staatliche Dienstleistung ist ca. 200 % !eurer als die von privaten Unternehmen erbrachte

Querschnittsanalyse

Einflußfaktor abgebildet: Es wird geprüft, inwieweit sich Effizienzunterschiede zwischen den jeweils betrachteten Produktionsarrangements bei Wettbewerb nivellieren. Dabei zeigt sich, daß private und öffentliche Produktion unter Wettbewerbsbedingungen in etwa gleich effizient sind.281 Getestet wurde die Hypothese in den Bereichen Elektrizitätserzeugun~, Gesundheitswesen 283, Wasserversorgung284 und Müllabfuhr285• Die Ergebnisse

281

Vgl. zu diesem Ergebnis generell Pommerehne, W.W. (1983, S. 468).

282

Vgl. Spann, RM. (1977).

283

Vgl. Spann, RM. (1977).

284

Vgl. Feigenbaum, S.jTeeples, R (1983).

285

Vgl. Savas, E.S. (1977).

2. Produktionskostenbetrachtung

125

noch: Obersicht 11 Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien Ergebnisse von Kostenvergleichsstudien aus dem Entsorgungsbereich: Müllabfuhr Autor

Co/tins, l.N.j Downes, B. T. (1977)

Stichprobe 53 Städte und Gemeinden in Missouri; Vergleich öffentlicher mit vertraglich gebundenen privaten Unternehmen

Ergebnisse Keine signifikanten Kostenunterschiede

Querschnittsanalyse Ökonorneirische Studie

Hirsch, W.Z. (1965)

24 Ortschaften im St. LouisBezirks

Querschnittsanalyse Ökonometrische Studie

Pier, W.J.jVemon, 26 Städte in Montana; VerRB.jWick.s, J.H. (1974)

gleich gemeindlicher und privater Unternehmen

Art des Produktionsarrangements

(privat versus öffentlich) hat keinen signifikanten Einfluß auf die Kosten pro Abfuhr- und Sammeteinheit Die gemeindlichen Unternehmen arbeiten effizienter

Querschnittsanalyse Ökonometrische Studie

Pommerehne,

w.w.

(1976)

103 Städte in der Schweiz; Vergleich städtischer und privater Müllabfuhr ohne Deponie, 1970

Die Betriebskosten sind bei privater Müllabfuhr signifikant niedriger

Querschnittsanalyse Ökonorneirische Studie

Pommerehene,

w.w.

(1983)

s.o.

Eine Verringerung der Betriebskoste stellt sich ein, wenn die Kontrolle intensiviert wird, und zwar bei privater und städtischer Müllabfuhr

entstammen Vergleichen der Betriebskosten parallel agierender privater und öffentlicher Anbieter. Zum einen ergab sich, daß bei einer Intensivierung des Wettbewerb bei privaten und bei öffentlichen Unternehmen ein deutliches Absinken der Betriebskosten beobachtbar ist und zum anderen, daß nach einer gewissen Anpassungsfrist zwischen privater und öffentlicher Produktion keine signifikanten Kostenunterschiede mehr bestehen.286 Getestet wurde die Hypothese aber auch anband von Wettbewerbssubstituten, d.h. beispielsweise dadurch, daß- einseitig nur für öffentliche Unternehmen geltende- Regu-

286

Vgl. zu diesen Ergebnissen Millward, RjParker, D.M. (1983, S. 251).

126

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

lierungsvorschriften aufgehoben wurden287 oder dem privaten Unternehmen dieselben Regulieru~svorschriften gesetzt wurden wie sie für öffentliche Anbieter bisher galten. Mit analoger Zielsetzung wurde ebenso getestet, ob und ggf. welchen Einfluß eine Intensivierung der Kontrolle durch die Nachfrager durch Stärkung direktdemokratischer Elemente auf die Kosten gemeindlicher Unternehmen ausübt.289 Die neueren Kostenstudien bestätigen die bisher - in den älteren Studien - schon erzielten Ergebnisse, sie zeigen jedoch noch ein weiteres: Sollen die Kosten der Leistungserstellung verringert werden, stellt die Intensivierung des Wettbewerbs- so ein die Studienergebnisse zusammenfassendes Urteil- ein deutlich wirksameres Mittel dar als der bloße Übergang von öffentlichem zu privatem Eigentum.290 Nicht allein die Privatisierung verspricht mithin nennenswerte Effizienz- oder Wohlfahrtsgewinne, diese sind in noch stärkerem Maße durch die Intensivierung des Wettbewerbs zu erzielen. Knüpft man an dieser Stelle nochmals an den Überlegungen zur Erforderlichkeil wirtschaftlicher Betätigung an, so zeigt sich die große Bedeutung dieser Studienergebnisse. In diesen Überlegungen wurde herausgearbeitet, daß wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden deswegen nicht erforderlich sein kann, weil in zu geringem Umfang auf private Unternehmen und das Instrument der Privatisierung zurückgegriffen wurde und/oder weil nicht stark genug von der Regelorientierung ab- und zur Ergebnisorientierung übergegangen wurde. Bedenkt man, daß dieser zweite Weg offensichtlich der ist, mit dem eine stärkere Verringerung der Kosten der Leistungserstellung verbunden ist, so bedeutet dies, daß eine Vorvermutung höherer Effizienz zugunsten der institutionellen Arrangements der Eigengesellschaft, der öffentlichen Einrichtung in privater Regie, der Ausschreibung sowie der rechtsgeschäftliehen Teilnahme zu formulieren ist. Damit kann an dieser Stelle ein vorläufiges Fazit in der Betrachtung der Produktionskosten gezogen werden: Die angeführten und daneben weitere2'n Studien zeigen,

287 Vgl. am Beispiel der kanadischen National Railroad ( = öffentliches Unternehmen) und der Pacific Railroad ( = privates Unternehmen) Caves, D. W./ Christensen, L.R (1980). 288 Vgl. am Beispiel regulierter Elektrizitätsversorgungsunternehmen Atldnson, S.E.jHalvorsen, R (1986).

289

Vgl. Pommerehne, W.W. (1983) am Beispiel der Müllabfuhr.

290

Vgl. zu diesem Ergebnis wiederum Pommerehne, W.W. (1983, S. 474).

291 Weitere Studien für "die wirtschaftliche Betätigung• anderer Gebietskörperschaften liefern analoge Ergebnisse; vgl. hierzu Borcherding, Th.E.jPommerehne, W. W./Schneider, F. (1982); sie relativierend Kühne, K (1988).

2. Produktionskostenbetrachtung

127

daß private Leistungserstellung ceteris paribus i.d.R. effizienter ist als öffentliche; daß private wie öffentliche Leistungserstellung unter Wettbewerbsbedingungen effizienter sind als ohne diese, aber auch, daß zur Erhöhung der Aussagefähigkeit entsprechender Studien weitere Kostenkomponenten berücksichtigt werden sollten.

2.2. Entscheidungsrelevante Sonderaspekte Die generelle Tendenz der geringeren Effizienz gemeindlicher gegenüber privater Leistungserstellung ist dann zu relativieren, wenn Verwaltungsverbund- und/oder Degressions- und Skalenvorteile in bedeutendem Ausmaß vorliegen. Warum dies so ist, und wann insbesondere mit dem Auftreten der genannten Vorteile zu rechnen ist, wird nachfolgend erläutert. 2.2.1 Verwaltungsverbundvorteile Da eine Gemeinde neben der wirtschaftlichen Betätigung die verschiedensten Verwaltungsaufgaben ausführt, kann es bei der Ermittlung der Produktionskosten in manchen Fällen sinnvoll sein, zu prüfen, ob zwischen Aufgaben mit wirtschaftlicher Betätigung und anderen Verbundbeziehungen bestehen. Sofern solche Beziehungen zu konstatieren, und diese dergestalt sind, daß hierdurch Vorteile für die wirtschaftliche Betätigung resultieren, sind diese bei einer Entscheidung für den Fremdbezug dann wegfallenden Vorteile ggf. als zusätzliche Kosten - des Fremdbezugs - zu kalkulieren. Im folgenden wird geprüft, ob entscheidungsrelevante Verbundbeziehungen zwischen den oben abgegrenzten Verwaltungsbereichen bestehen.292 Zur Bezeichnung dieser Verbundbeziehungen liegt es nahe, sie mit dem Begriff der Verwaltun:rsverbundvorteile gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung zu belegen.29 Sie können sich zum einen daraus ergeben, daß etwa infolge von Unteilbarkeiten Kapazitäten in einem Teil gemeindlicher Verwaltung vorgehalten werden, die gleichzeitig auch durch andere Bereiche gemeindlicher Verwaltung genutzt werden können. Sie senken dann die Produktionskosten im mitnutzenden Bereich, ohne daß dies als Quersubventionierung bezeichnet werden müßte. Liegen solche Verbundbeziehungen vor, so können diese als Verrichtungsverbundvorteile bezeichnet werden. Zu denken wäre etwa daran, daß das gemeindliche Amt für Rechtsfragen oder

292

Vgl. zu der hier angesprochenen Abgrenzung Kapitel 11/Giiederungspunkt 2.3.

293

Vgl. zu diesem Begriff Grossekettler, H. (1989b, S. 442).

128

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

das gemeindliche Rechenzentrum durch die Eingriffsverwaltung alleine nicht ausgelastet ist und sich ohne zusätzliche Kosten zu verursachen durch die Leistungsverwaltung, d.h. bei verschiedenen Aspekten der wirtschaftlichen Betätigung, mitnutzen ließe. Verwaltungsverbundvorteile können sich jedoch auch ergeben, und dies dürften die wesentlicheren Verbundbeziehungen sein, wenn Informationen in dem einen Bereich erhoben werden oder jedenfalls anfallen und ebenso für einen oder sogar mehrere andere Bereiche von Bedeutung sind. Hier bietet sich an, von Informationsverbundvorteilen zu sprechen. Ein Beispiel für Informationsverbundvorteile zwischen der Eingriffs- und der Leistungsverwaltung möge dies verdeutlichen: Im Zusammenhang mit der Prüfung von Fragen zur Einführung ökonomischer Anreizinstrumente im Abwasserbereich wird gelegentlich die Forderung erhoben, Kontrollmessungen bei Abwässern aus Klärwerken auf Einhaltung von Grenzwerten nicht durch Kommunalbedienstete, sondern durch freie Ingenieurbüros durchführen zu lassen. Hiergegen läßt sich jedoch einwenden, daß den Gemeinden ob ihrer Zuständigkeit als Untere Wasserbehörde Informationen zugehen, die auch für die Prüfung von Abwässern wesentlich sind, und die bei Trennung dieser Aspekte von Dritten- ohne die Einrichtung spezieller Informationsbörsenerneut beschafft werden müssten.294 Andere Bereiche, in denen Verbundvorteile im hier verstandenen Sinne anfallen könnten, sind das Rettunjswesen, die Feuerwehr, die Wasserversorgung und die Abfallbeseitigung. 5 Inwieweit der Mehraufwand zur Informationsbeschaffung durch Effizienzvorteile freier Ingenieurbüros überkompensiert wird, ist nicht zu beantworten. Dies ist auch nicht Zielsetzung dieser Arbeit. Ziel ist vielmehr, darauf zu verweisen, daß bei Bestehen signifikanter Verwaltungsverbundvorteile es c.p. vorteilhafter sein kann, die vertikale Integration an sich "privatisierungsfähiger" Teilleistungen in die gemeindliche Verwaltung anzustreben. Diese Einschätzung liegt deshalb nahe, da die der Eingriffsverwaltung zurechenbare Teilleistung in der Regel durch die Gemeinde selbst erbracht werden sollte.296 Oben wurde bewußt formuliert, daß die vertikale Integration der von der Verbundbeziehung tangierten Teilverrichtungen in die Gemeinde vorteilhaft, d.h. verhältnismäßig, sein kann; sie muß aber nicht vorteilhaft sein, da bei einem Vorliegen von Verbundbeziehungen lediglich dafür zu sorgen ist, daß die Verbundvorteile nicht ungenutzt bleiben. Dies ist durch Kooperation

294 Vgl. zu einer entsprechenden Diskussion Der Oberstadtdireklor der Stadt Münster (Hrsg./1989, S. 49ff.). 295 Vgl. zu dieser Aufstellung von Aufgaben aus dem Zwischenbereich von Eingriffs- und Leistungsvetwaltung Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 14).

296

Vgl. Schlecht, 0. (1984, S. 4).

2. Produktionskostenbetrachtung

129

ebenso zu erreichen wie durch eine vertikale Integration der relevanten Betätigungen innerhalb oder außerhalb der Gemeinde. Eine Integration innerhalb der Gemeinde ist nur dann zu empfehlen, wenn nicht alternative institutionelle Arrangements bestehen, die insgesamt gleich hohe oder sogar geringere volkswirtschaftliche Kosten verursachen. Zur Integration der Verbundbeziehungen bieten sich die zuvor vorgestellten Kooperationsarrangements ebenso an wie beispielsweise das beliehene Unternehmen. Daß in der Praxis die vertikale Integration innerhalb der Gemeinde bevorzugt wird, obgleich dies angesichts der bestehenden Alternativen nicht notwendigerweise verhältnismäßig ist, zeigt ein Beispiel. Die kreisfreie Stadt Mönchengladbach hat unlängst ihre privatrechtlich in Form einer GmbH organisierte Wirtschaftsförderung aufgelöst und diese Aufgabe in ein gemeindliches Amt integriert mit der Begründung, eine erfolgreiche Wirtschaftsförderung sei nur in enger Zusammenarbeit mit den jeweiligen Ämtern der Stadtverwaltung möglich, und die benötigten Informationen würden der Gesellschaft von der Stadtverwaltung und den dort Beschäftigten nicht in ausreichendem Maße zugeleitet. 297 Dieses Beispiel macht deutlich, an welchen speziellen Fragestellungen aber auch Verhaltensweisen- wie im hier vorliegenden Fall- eine stärkere Marktorientierung scheitern kann, selbst dann, wenn in der Gemeinde die generelle Bereitschaft zur Ausgliederung von Funktionen aus der allgemeinen Gemeindeverwaltung besteht und letztlich das Ärgernis schon durch einen besser organisierten Informationsfluß behoben werden könnte. Im dritten Teil dieser Arbeit werden diese und analoge Verhaltensweisen eingehender analysiert, und gefragt, inwieweit durch entsprechende Verhaltensweisen Defekte in der Organisation wirtschaftlicher Betätigung resultieren. Nachdem zuvor auf Verbundbeziehungen zwischen der Eingriffs- und der Leistungsverwaltung eingegangen wurde, sollen nun Verbundbeziehungen zwischen der Bereitstellungs- und der Herstellungsverwaltung betrachtet werden, mithin Verbundbeziehungen zwischen der Organisation der Nachfrage und der des Angebots. Bei Gemeindegütern bündeln die Gemeinden die Nachfrage, um hieraus die Anforderungen an das Angebot zu spezifizieren. Sind die Kosten der expliziten Spezifikation des Herstellungsauftrags an den Fremdanbieter, etwa in Form der Ausschreibung, signifikant höher als die Kosten der impliziten Spezifikation an die gemeindliche Bürokratie, so könnten auch dies volkswirtschaftlich relevante - dann allerdings transaktionskostensenkende - Verwaltungsverbundvorteile sein. Insgesamt dürfte diese Gruppe von Verbundbeziehungen jedoch vernachlässigbar sein; dies kann jedoch endgültig nur durch die praktische Erfahrung beantwortet werden. Dem Verfasser liegen genauere Angaben hierzu leider nicht vor.

797

Vgl. zu diesem Beispiel Haupt, K-l. (1988, S. 252, Fn. 597).

9 Koch

130

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Damit kann zu einer letzten Gruppe möglicher Verwaltungsverbundvorteile übergegangen werden, und zwar zu Vorteilen innerhalb des Bereichs der Herstellungsverwaltung, mithin zwischen verschiedenen Bereichen wirtschaftlicher Betätigung. Natürlich denkt man in diesem Zusammenhang sofort an die kommunalen Querverbundunternehmen. Für jedermann anscheinend "offensichtlich" (und dennoch nicht überzeugend), werden mit Hinweis auf das Bestehen solcher Verbundbeziehungen Elektrizitäts-, Gas- und Wassecversorgungsunternehmen miteinander und häufig zusammen mit Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs organisatorisch verknüpft. Ohne die technischen Einzelheiten zu kennen, ist zu vermuten, daß die "Verbundbeziehungen" vor allem steuerlicher Natur sind. Die betriebswirtschaftliche Analyse dieser kommunalwirtschaftlichen Organisationsform kann jedenfalls zwingende Gründe für das Erfordernis dieser Verbundbeziehung nicht nachweisen.298 Gründe dafür, diese Querverbundunternehmen allein in der Form des kommunalen Unternehmens und nicht etwa in Form eines privaten Unternehmens zu organisieren, sind c.p. ebensowenig ersichtlich. Die volkswirtschaftliche Beurteilung dieser Verbundunternehmen muß im übrigen noch weitere Aspekte umfassen. Einerseits ist auf die aus wettbewerbspolitischer Sicht bedenkliche Machtkonzentration zu verweisen, andererseits auf allokative Verzerrungen. Wie es zu solchen allokativen Verzerrungen kommt, muß erläutert werden. Erzielen Versorgungsunternehmen über die normale Verzinsung des Eigenkapitals hinaus Gewinne, so sind diese als Übergewinne zu bezeichnen. Entstehen diese nur temporär, gehört dies zu den Normalereignissen funktionsfähigen, dynamischen Wettbewerbs. Entstehen sie nachhaltig, sind sie Signal dafür, Kapazitäten zu erweitern. Liegt ein funktionsfähiger Renditenormalisierungsprozeß vor, so wird dies auch geschehen. Werden diese Gewinne jedoch durch Verlustausgleich kompensiert, verlieren sie diese Signal- und ihre Steuerungswirkung für den Einsatz der Ressourcen. Erzielen Verkehrsunternehmen Verluste, so bedeutet dies, daß bezogen auf die Wertschätzung der Nutzer in diesem Marktsegment zu viele Ressourcen gebunden, oder daß externe Effekte nicht abgegolten sind. Für den öffentlichen Personennahverkehr dürfte letzteres gelten. Wenn dies aber so ist, so vermindert der Verlustausgleich und die organisatorische Verquickung mit Versorgungsunternehmen den Anreiz, die Internalisierung dieser externen Effekte nachhaltig zu betreiben. In beiden Marktsegmenten gedeihen folglich allokative Verzerrungen. Nur für den Fall, daß auf den tangierten Einzelmärkten Wettbewerb herrscht und die Teilunternehmungen somit einem funktionsfähigen Wettbewerb ausgesetzt sind, so daß die "Quersubventionierung" wie bei einem Mehrproduktunternehmen nur die eigentliche Gewinnfeststellung betrifft, nicht aber der Wettbewerbsverzerrung durch "falsche" Preise dient, ist diese Einschätzung nicht in der Weise zu treffen. Die Institution des Querverbundunternehmens ist aus allokativer Sicht dann als "unbedenklich" einzustufen, zumal für den Fall, wenn allein

298

Vgl. Braun, G.E. (1987).

2. Produktionskostenbetrachtung

131

hierdurch die besprochenen Synergieeffekte realisiert werden können. Diese Unbedenklichkeitserklärung wird in der Praxis jedoch kaum auszustellen sein, da es sich bei den Bereichen Versorgung und Verkehr typischerweise um solche Bereiche handelt, die durch ein (natürliches) Monopolunternehmen geprägt sind. Ein positiver Aspekt ist dem Querverbund- aus volkswirtschaftlicher Sicht - aber dennoch abzugewinnen. In Gesprächen mit Praktikern ist zu erfahren, daß im Querverbund organisierte Energieversorgungsunternehmen eine signifikant höhere Produktivität aufweisen als vergleichbare Unternehmen ohne das "Anhängsel" des Verkehrsunternehmens.299 Oder etwas anders gesagt, werden Verbundunternehmen gebildet, so erwirtschaftet der Teilbetrieb nach Verschmelzung ein besseres (Teil-) Betriebsergebnis als vor der Zusammenlegung, was an Synergieeffekten oder daran liegen mag, daß ein als "befriedigend" empfundener Gewinn nur bei stärkerem Kostenbewußtsein zu erzielen ist. Auch dieser Aspekt ist somit ein Indiz dafür, daß öffentliche Unternehmen, sofern sie Wettbewerb ausgesetzt sind, vermutlich effizienter arbeiten könnten als ohne diesen. Mit dem Ergebnis dieser pars pro toto durchgeführten Analyse Aufgrund der Ergebnisse dieser pars pro toto angestellten Überlegungen (die, da sie vermutlich nur von untergeordneter Bedeutung sind, nicht auf die Prüfung weiterer Verwaltungsverbundvorteile etwa zwischen den Bereichen Entsorgung und Verkehr ausgeweitet wurden) kann somit folgendes festgehalten werden: Am Ende dieses Abschnitts bleibt folgendes festzuhalten: Sofern Verwaltungsverbundvorteile zwischen der Eingriffs- und der Leistungsverwaltung bestehen, sollten die verbundrelevanten Aufgaben kooperativ zwischen der Gemeinde und Privaten ausgeführt oder - in Zweifelsfällen- ihre Integration in die Gemeinde angestrebt werden; für den Fall, daß diese Vorteile innerhalb der Herstellungsverwaltung anfallen, liegt die vertikale Integration außerhalb der Gemeinde nahe, d.h. bei einem- z.B. in einen Belreibervertrag eingebundenen - privaten Unternehmen. Dann dürfte am ehesten sichergestellt sein, daß die positiven Wirkungen des Wettbewerbs sich auch in diesem Zusammenhang zeigen. 2.2.2 Degressions- oder Skalenvorteile Ebenfalls integrationsfördernd wirken Degressions-und Skalenvorteile. Sie sind- wie dies zuvor unter GP 2.1.1.a ja schon für Vorprodukte herausgestellt wurde - zunächst jedoch kein Argument für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden; im Gegenteil, sie sprechen c.p. dafür, wenn auch mit abnehmender Gewichtung bei zunehmender Gemeindegröße, von der

299 In mehreren Gesprächen mit Stadtkämmerern wurde der Verfasser dieser Arbeit auf den angeführten Sachverhalt aufmerksam gemacht.

132

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

wirtschaftlichen Betätigung abzugehen oder sie erst gar nicht aufzunehmen. Spezialisierte Unternehmen können in aller Regel diese Effekte zu einem höheren Grad ausnutzen. Ihnen ist eher möglich, mehrere Gemeinden gleichzeitig zu beliefern. Sie werden desweiteren zu einem höheren Grad Übungsund Lerneffekte realisieren können. Große Gemeinden oder mehrere kleine im Zuge der interkommunalen Kooperation300 können natürlich ebenso diese Vorteile nutzen, und sie tun dies auch, um Abhängigkeiten von privaten Unternehmen zu vermeiden- was im folgenden als Maßnahme zur Vermeidung von Gefährdungskosten noch ausführlich zu diskutieren sein wird. Handeln die Gemeinden auf diese Weise, so bedeutet dies die langfristige Monopolisierung dieser Märkte, obgleich dies (wie angedeutet und im weiteren noch auszuführen ist) nicht notwendig wäre. In der volkswirtschaftlichen Analyse des Sachverhalts der Degressionsoder Skalenvorteile muß ein übriges noch bedacht werden. Oben301 wurde schon darauf verwiesen, daß Degressions- und Skalenvorteile zwar im Verkehrs- und Versorgungsbereich auftreten, daß sich diese jedoch nur für die Schienen- und Leitungsnetze, nicht aber auch für deren Nutzung finden. Dies bedeutet dann aber, daß allenfalls für die Netze mit Monopolisierungstendenzen und ggf. ökonomisch unsinnigen Doppelinvestitionen zu rechnen ist.302 Die Nutzung dieser Netze durch mehrere Unternehmen gleichzeitig oder einzelne Unternehmen in jeweils abgegrenzten Zeitintervallen ist in manchen Fällen ohne weiteres möglich, bei anderen wiederum erst dann, wenn über spezielle Arrangements exklusive Nutzungsrechte vergeben, versteigert oder dauerhaft verkauft werden. Bezüglich des Charakters dieser organisatorischen Regelungen wäre zu denken, an die Möglichkeit, die Eigentumsrechteam Netz zu trennen von Betriebsrechten für dieses Net~3 und die Nutzungsrechteam Netz in ihrer Gesamtheit- wie beim Betreibermodell- in Form der Ausschreibung oder in Teilen in Form der Versteigerunt04 für eine bestimmte Zeit an mehrere Unternehmen oder in bestimmten Fällen auch exklusiv an ein Unternehmen305 zu vergeben. Zur Begrenzungvon Abhängigkeiten sind ggf. weitergehende Arrangements denkbar (Vergabe der

300 Vgl. zur interkommunalen Kooperation aus ökonomischer Sicht Grossekettler, H. (1985c). 301

Siehe hierzu nochmals Kapitel IV/Gliederungspunkt 3.1.1, insbesondere Übersicht 4.

302 Relativierend sei nochmals auf den technischen Fortschritt veiW; ..sen; im übrigen auf die Ausführungen in Kapitel IV/Giiederungspunkt 3.1.1.b. 303 Vgl. zu diesem Vorschlag erstmals Gröner, H. (1965) und Demsetz, H. (1968) sowie in neuerer Zeit Gröner, H. (1983, S. 229), Janson, B. (1983) und Klös, H.-P. (1989, S. 20). 304

Vgl. hierzu etwa Bonus, H. (1983, S. 225).

305

Vgl. hierzu mit dem Vorschlag der Übergabeauktion Bolle, F.jHoven, I. (1989).

2. Produktionskostenbetrachtung

133

Rechte auf Zeit; Vergabe der Rechte verknüpft mit spezifischen Leistungsanforderungen), wie dies beispielsweise beim Busmodell Itzehoe realisiert wurde. Aus dem Gesagten ergibt sich somit das folgende Fazit: Degressions- und Skalenvorteile sprechen aus volkswirtschaftlicher Sicht c.p. gegen die wirtschaftliche Betätigung einzelner Gemeinden. Ist mit dem Entstehen von Abhängigkeiten zu rechnen, die ausgedrückt in Gefährdungskosten geringere Produktionskosten bei Fremdbezug übersteigen, so sollte gleichwohl nur das Netz im Eigentum der Gemeinde, eines von ihr bestimmten Fonds oder einer Leasinggesellschaft stehen.306 Um das Betriebsrecht sollten mehrere Unternehmen konkurrieren, wobei nicht ausgeschlossen werden sollte, daß sich unter diesen Unternehmen ggf. auch ein gemeindliches befinden könnte. 2.3 Implikationen für das zu wählende institutionelle An-angement

Die vorstehend geführte Diskussion zum Vergleich der Produktionskosten bei Selbstherstellung mit den Beschaffungskosten i.e.S. bei Fremdbezug legt erste Handlungsempfehlungen nahe. Auf sie wurde zum Teil bereits in den einzelnen Unterpunkten verwiesen. Auch wenn die Aussagekraft der Kostenvergleichsstudien eingeschränkt werden muß, so signalisieren sie mit Blick auf die Produktionskosten doch recht eindeutig eine höhere Effizienz privater gegenüber gemeindlicher Produktion. Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ist damit per se nicht legitimierbar, es sei denn, diese generelle Einschätzung wird durch weitergehende Überlegungen relativiert oder sogar in ihr Gegenteil verkehrt. Eine solche Relativierung liegt c.p. um so näher, je kapitalintensiver ein Gut zu erstellen ist, je bedeutender Verwaltungsverbundvorteile zwischen der Eingriffs- und der Leistungsverwaltung sind, je transaktions- und gefährdungskostenaufweniger es ist, Kooperationsmodelle bei Vorliegen von Verwaltungsverbundvorteilen zwischen der Bereitstellungs- und Herstellungsverwaltung zu organisieren, je transaktions- und gefährdungskostenaufwendiger es ist, privaten Unternehmen Aufgaben aus dem Bereich der Herstellungsverwaltung zu übertragen, wenn zwischen diesen Verbundbeziehungen bestehen und/oder je transaktions- und gefährdungskostenaufweniger es ist, bei Vorliegen ausgeprägter Degressions- und Skalenvorteile die Eigentumsrechte an

306 Vgl. zum Gedanken Infrastruktur über Fonds- oder Leasingmodelle zu finanzieren: Klös, H.-P. (1989, S. 44ff.) sowie speziell zur Finanzierung kommunaler Investitionen Rehm, H. (1989, s. 52ff.).

134

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Leitungsnetzen von den Betriebsrechten für diese zu trennen sowie die wettbewerbliehe Vergabe von Betriebs-und Nutzungsrechten zu organisieren. 3. Transaktionskostenbetrac:htung

3.1 Transaktionskosten bei Selbstherstellung und Fremdbezug

3.1.1 Zum Begriff der Transaktionskosten Transaktionskosten sind ein von der Übertragung von Handlungsrechten

( = Transaktionen) verursachter, bewerteter Faktorverzehr für Steuerungs-

zwecke.307 Transaktionskosten werden üblicherweise in vier (Unter-) Kostenarten eingeteilt, die sich an die Phasen einer Transaktion anlehnen:

Anbahnungskosten, das ist der Nutzenverzicht in Form von Mühe und Zeitaufwand der notwendig ist, die zur Durchführung von Transaktionen erforderlichen Informationen zu gewinnen und auszuwerten; Vereinbarungskosten, das ist der Nutzenverzicht in Form von Mühe und Zeitaufwand der notwendig ist, um Kontakt mit Transaktionspartnern aufzunehmen, in Verhandlungen geeignete Vereinbarungen zu treffen sowie diese in Verträgen zu formulieren; Kontrollkosten, das ist der Nutzenverzicht in Form von Mühe und Zeitaufwand der notwendig ist, die Sicherstellung der Einhaltung von Termin-, Qualitäts-, Mengen-, Preis- und evtl. Geheimhaltungsvereinbarungen zu kontrollieren; Anpassungskosten, das ist der Nutzenverzicht in Form von Mühe und Zeitaufwand der - bei längerfristigen Verträgen - notwendig ist, Termin-, Qualitäts-, Mengen- und Preisänderungen aufgrund veränderter Bedingungen während der Laufzeit der Vereinbarung durchzusetzen.308 Die Definition macht deutlich, daß unter den Transaktionskosten neben monetär erfaßbaren, d.h. tangiblen, Größen auch solche fallen, deren Operationalisierung oder gar Monetarisierung erhebliche Schwierigkeiten bereitet, wie etwa die im Rahmen der Vertragsüberwachung aufzuwendende Mühe und Zeit.309 Dessen ungeachtet sind diese Kosten für die Entscheidung

307 S. Grossekettfer, H. (1990, U 26a.3). 308 Vgl. zu diesen (Unter-)Kostenarten Pico~ A. (1982, S. 270) sowie Behrens, P. (1986, S. 107ff.), der allerdings nicht auf Kontrollkosten eingeht.

309

Vgl. zu diesen Aspekten Picot, A. (1982, S. 271) sowie Picot, A.jDiet~ H. (1990, S. 178).

3. Transaktionskostenbetrachtung

135

"Kaufen-oder-Selbermachen" von erheblicher Bedeutung, da auch mit ihnen ein realer Ressourcenverzehr verbunden ist. Bei der Übertragung von Handlungsrechten fallen Transaktionskosten nur deshalb an, da in der Realität die Bedingungen des totalen Konkurrenzgleichgewichts nicht gegeben sind. Wären vollkommene Märkte mit kurzfristigen Sofort-Verträgen und vollkommener Information aller Akteure realisierbar, könnte auf eine Analyse der Transaktionskosten verzichtet werden. Da dieser gedankliche Idealzustand nicht gegeben ist, sind Transaktionskosten Gegenstand der nachfolgenden Überlegungen, und spricht A"ow daher auch von den "costs of running the economic system"310 • Wird wiederum unter Ceteris-paribusBedingungen argumentiert, d.h. angenommen, daß Produktionstechnologie und damit Produktionskosten und -Ieistungen gegenüber den Auswahlalternativen institutioneller Arrangements invariant sind, daß die analoge Einschätzung für die Kosten aus Abhängigkeiten und Gefährdungen gilt und funktionsfähiger Wettbewerb zwischen den Akteuren in der Wirtschaft stattfindet, so können die Transaktionskosten - für sich allein genommen - als geeignetes Kriterium für die Auswahl des effizienten, d.h. verhältnismäßigen, institutionellen Arrangements dienen.311 3.1.2 Zur Bedeutung der Transaktionskosten für die Entscheidungsalternativen "Kaufen" und "Selbermachen" Transaktionskosten spielen für die Entscheidung "Kaufen-oder-Selbermachen" dann eine wesentliche Rolle, wenn sie bei den verschiedenen Entscheidungsalternativen in unterschiedlicher Höhe anfallen. Werden c.p. nur die Transaktionskosten betrachtet, so fällt die Entscheidung zugunsten der "Kaufen"-Entscheidung, wenn verglichen mit dieser bei der "Selbermachen"Entscheidung gilt, daß vergleichsweise größere Probleme der Informationsgewinnung und auswertung bestehen (vgl. unten Gliederungspunkt a), daß die Entscheidungstindung eine langwierigere Prozedur darstellt (vgl. unten Gliederungspunkt b), daß die Kontrolleffizienz nicht vergleichbar gut ist (vgl. unten Gliederungspunkt c) und/oder

310

S. Arrow, KJ. (1969, S. 68).

311 Vgl. zu diesem Ansatz Pico4 A. (1982, S. 271) sowie vor allem Williamson, O.E. (1985, S. 52ff.) und Anderson, E.MfWeitz, BA. (1983, S. 24f.).

136

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

daß die Anpassung von Verträgen an geänderte Datenkonstellationen völlig bürokratisch - nun wertend gemeint - abläuft (vgl. unten Gliederungspunkt d). (a) Anbahnungskosten bei Selbstherstellung und Fremdbezug

Die Anbahnungkosten einer Transaktion bestimmen sich danach, wie aufwendig es für ein Wirtschaftssubjekt ist, sich Klarheit darüber zu verschaffen, ob und ggf. mit welchen anderen Akteuren sich eine Transaktion lohnen kann, und die Interaktionsmö§lichkeiten der Sache und den Personen nach zu ermitteln und zu präzisieren. 12 Diese Anbahnungskosten lassen sich senken, wenn auf eingefahrene Interaktionsbeziehungen zurückgegriffen werden kann, da sich dann die Informationsgewinnung teilweise erübrigt, und wenn der Prozeß der Informationsauswertung effizient gestaltbar ist. Die Informationsgewinnung ist per se bei marktlieber Koordination mit wechselnden Transaktionspartnern aufwendiger als im Falle rein hierarchischer Koordination; sie ist bei bei der Kaufen-Entscheidung vermutlich sogar der entscheidende Transaktionskostenfaktor.313 Die Iokaufnahme höherer Transaktionskosten entspricht jedoch so lange einem Optimierungskalkül, als mit der Informationssuche die Erwartung verknüpft werden kann, eine vorteilhaftere Transaktionsbeziehung identifizieren und anschließend aufbauen zu können. Die Informationsgewinnung ist somit so lange zu betreiben, wie die hierdurch verursachten Transaktionskosten noch durch den - mit einer realistischen Eintrittswahrscheinlichkeit zu gewichtenden - Vorteil überkompensiert werden, hierdurch Produktions- und Gefährdungskosten einzusparen. Ein Potential hierfür wird auf unvollkommenen Märkten stets gegeben sein; von etwas anderem auszugehen wäre unrealistisch. Dies bedeutet dann jedoch folgendes: Transaktionskosten der Informationsgewinnung sind der Preis für die Nutzung der Vorteile wettbewerblieber Allokation. Diese Kosten sprechen so lange nicht gegen die Kaufen-Entscheidung, wie diese durch Einsparungen bei den anderen Kostenkomponenten verdient werden. Streben die potentiellen Transaktionspartner auf ihren jeweiligen Märkten nach Neuerungen bei Produkten und Verfahren, so werden sich Anbahnungskosten - bei vernünftigem Kalkül - i.d.R. lohnen. Aus dem Gesagten ergibt sich allerdings auch, daß es c.p.- volkswirtschaftlich gesehen - nicht vorteilhaft wäre, wenn sich Gemeinden zur Einsparung von Anbahnungskosten von vorneherein auf die Strategie kaprizierten, den Kreis potentiellerTransaktionspartner einzuengen und Stammlieferanten-Beziehungen aufzubauen. Durch eine solche Strategie würden zwar die Kosten der Informationsgewinnung gesenkt, doch gleichzeitig auch die Effizienzvorteile

312

Vgl. Eschenburg, R (1978, S. 19).

313

Vgl. zu dieser Einschätzung ebenfalls Pico~ A. (1982, S. 271).

3. Transaktionskostenbetrachtung

137

des Wettbewerbs aufs Spiel gesetzt, da dieser dann sukzessive ausgehebelt würde. Die Effizienz der Informationsauswertung ist die zweite Determinante der Anbahnungskosten. Sie bemißt sich danach, inwieweit die Anreiz- und Fähigkeitsstrukturen der in die Entscheidungsgenerierung involvierten Gemeindebediensteten optimiert werden können. Angesichts der losen Verküpfung des Nutzens einer verbesserten Informationsauswertung mit den Mühen und dem hierfür erforderlichen Zeitaufwand liegt für die Beurteilung der Effizienz des Prozesses der Informationsauswertung in der nicht ergebnisorientierten Hierarchie nahe, daß diese unzureichend ist. Inwieweit diese Einschätzung noch dadurch verschärft wird, daß die Fähigkeit zur Informationsauswertung in einer Bürokratie unterentwickelt ist, kann nicht endgültig gesagt werden. Der - für sinnvoll erachtete, aber gleichwohl eine gewisse Ausnahme darstellende - Rückgriff im niedersächsischen Betreibermodell auf ökonomische, juristische und technische Berater zur Begutachtung von Angebotseimeichungen spricht dafür, daß der Prozeß der Informationsauswertung in zahlreichen Fällen nicht optimiert ist.314 Je geringer aber in diesem Sinne die Qualität bürokratischer Entscheidungen ist, desto größer sind aus volkswirtschaftlicher Sicht die durch das Informationsproblem hervorgerufenen Transaktionskosten, die mit einer bürokratischen Organisation verbunden sind.315 Aus diesem Grund liegt für die Frage "Kaufen-oderSelbermachen" die Empfehlung nahe, daß die Gemeinde sich darauf beschränken sollte, Nachfrageaspekte zu organisieren und als Beschaffungsagentur zu fungieren, die Herstellung aber sollte i.d.R. ergebnisorientiert erfolgen. (b) Vereinbarungskosten bei Selbstherstellung und Fremdbezug

Die Vereinbarungskosten bei Selbstherstellung oder Fremdbezug bestimmen sich im wesentlichen danach, inwieweit bei der jeweiligen Entscheidungsalternative auf standardisierte Vertragsformen zurückgegriffen werden kann. Diese Kosten- so würde man vermuten- sind bei der KaufenEntscheidung deutlich höher, da bei der Selbstherstellung lediglich eine interne Anweisung zu erteilen und diese mit einer exakten Spezifikation des herzustellenden Gutes zu verknüpfen ist, während beim Kauf längerwierige Verhandlungen zu führen und Vertragsinhalte zu formulieren sind sowie eine Einigung unter den Transaktionspartnern herbeizuführen ist. Dabei übersieht man jedoch, daß auch bei der Kaufen-Entscheidung in aller Regel auf standardisierte Vertragsformen (VOB/VOL) oder auf für verschiedene

314

Vgl. Der Niedersächsische Minister für Winschaft, Technologie und Verkehr (Hrsg./ 1987,

315

Vgl. Behrens, P. (1986, S. 244).

s. 13).

138

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Bereiche anwendbare Vergabemodelle (Betreibermodell, Busmodell, Öffentlichkeitsvertrag) zurückgegriffen werden kann. Ebenso wie rechtliche Normen, so haben auch diese Vergabemodelle transaktionskostensenkenden Normungs- und Rahmencharakter. Die "Selbermachen"-Entscheidung bietet sich somit zur Umgehung hoher Vereinbarungskosten c.p. nur insofern an, als nicht auf die angesprochenen Konzepte zurückgegriffen werden kann. (c) Kontrollkosten bei Selbstherstellung und Fremdbezug

Die Kontrollkosten einer Transaktion bestimmen sich danach, in welchem mehr oder weniger großen Ausmaß Kontroll- und Überwachungsaktivitäten erforderlich sind, um die Einhaltung der vertraglichen Vereinbarungen sicherzustellen. Kontrolle hat sich dabei zum einen auf den Prozeß der Herbeiführung des Vereinbarten zu richten und zum anderen darauf, daß das Ergebnis der Leistung dem zunächst vereinbarten Ziel der Transaktion auch entspricht.316 Bezüglich beider Aspekte dürfte gelten, daß bei der KaufenEntscheidung die vergleichsweise höhere Kontrolleffizienz zu realisieren ist. Für diese Einschätzung sprechen die folgenden Sachverhalte: Kontrollkosten entstehen in besonderem Maße bei hierarchisch strukturierter Koordination, da Bürokraten nicht unmittelbar für ganz bestimmte Handlungsergebnisse entlohnt werden, sondern im Prinzip nur für die generelle Zurverfügungstellung ihrer Leistungsbereitschaft Für sie besteht folglich - überspitzt formuliert- kein Anreiz, sich so zu verhalten, daß Kontrollkosten minimiert werden können.317 Posner folgert daher, daß bürokratisch organisierte Koordinationsprozesse "eine Maschinerie zur Minimierung von Kommunikationsfehlern nach oben und nach unten innerhalb der Anweisungskette"318 erfordern, die ihrerseits außerordentlich kostspielig sind, zudem die Koordinationsfähigkeit der Organisationsspitze überfordern und die Wahrscheinlichkeit für Fehlentscheidungen erhöhen.319 Aus diesem Grund ist nicht verwunderlich, daß es gerade die Kontrollkosten sind, die der Größe einer bürokratischen Organisation unter Effizienzgesichtspunkten Grenzen setzen.320 In der neueren ökonomischen Literatur werden diese Kontrollprobleme in hierarchisch strukturierten Organisationen unter dem Stichwort "Prinzipal-

316

Vgl. zu diesen beiden Kontrollaspekten auch Behrens, P. (1986, S. 109).

317

Vgl. Behrens, P. (1986, S. 244) und Picot, A. (1982, S. 271).

318

S. Posner, RA. (1977, S. 290).

319

Vgl. Schumann, J. (1987b, S. 212).

320

Vgl. mit einem Verweis auf Posner Behrens, P. (1986, S. 244).

3. Transaktionskostenbetrachtung

139

Agent-Problematik" diskutiert.321 Betrachtet wird die Kooperation zweier Individuen, von denen das eine, der Agent, Entscheidungen trifft, die neben seinem eigenen Nutzenniveau auch das des Prinzipals berühren, der unter diesen Umständen darauf angewiesen ist, daß bspw. vertragliche Vereinbarungen zustande kommen, die das Verhalten des Agenten mit Konsequenzen verknüpfen, die auch der Interessenlage des Prinzipals gerecht werden.322 Der Agent kann mithin nicht ohne weiteres oder jedenfalls nicht transaktionskostenlos daran gehindert werden, Maßnahmen zu ergreifen, die zwar seinem eigenen Vorteil, nicht aber dem gemeinsamen Interesse aller Beteiligten dienen; der Grund für das Fehlen geeigneter Bindungsmöglichkeiten liegt in einer asymmetrischen Informationsverteilung zwischen den Beteiligten. Nimmt man als solche die Organisationsspitze der gemeindlichen Herstellungsverwaltung und die ihr unterstellten Leiter der verschiedenen Produktionsstätten, so kann die Zentrale aus den sichtbaren Ausbringungsmengen einzelner Betriebseinheiten nicht erkennen, ob das dezentralisierte Wissen über die jeweiligen Produktionsmöglichkeiten optimal genutzt wurde und ob alle Handlungen der Leiter der Betriebseinheiten der Organisationszielsetzung entsprechen. Bedenkt man, daß in empirischen Studien für gemeindliche Unternehmen eine gegenüber privaten Unternehmen höhere XIneffizienz und vergleichsweise größere Probleme im "monitoring" nachgewiesen wurden,321 und daß das Gesellschaftsrecht Entscheidungsträger in kommunalen Unternehmen verpflichtet dem Gesellschaftsinteresse Vorrang vor übrigen Zielsetzungen einzuräumen,324 dürfte überzeugend dargelegt sein, daß bezogen auf die Kontrollkosten die Kaufen-Entscheidung vorteilhafter ist. Diese Einschätzung wird noch dadurch gestützt, daß - bei funktionsfähigem Wettbewerb- auf Märkten und bei Privateigentum durch die DominartZ der Ergebnisorientierung und die Gefahr des Ausscheidens vom Markt transaktionskostensenkende, automatisch aktivierte Kontrollmechanismen eingebaut sind und daß Wettbewerb Vergleichsmöglichkeiten schafft. (d) Anpassungskosten bei Selbstherstellung und Fremdbezug

Anpassungskosten fallen bei Selbstherstellung wie auch beim Fremdbezug nur dann an, wenn langfristige vertragliche Vereinbarungen getroffen wurden und wenn sich während der Vertragslaufzeit in den Rahmendaten der

321

Vgl. statt vieler Grossman, SJ.jHart, O.D. (1983) und Wenger, E.fTerberger, E. (1988).

322

Vgl. hienu sowie im folgenden Wenger, E.fTerberger, E. (1988, S. 506).

321 Vgl. zu den Studien zu X-Ineffizienz oben Kapitel Vll/Giiederungspunkt 2.1.1.c; zur Studie speziell der Kontrolleffizienz Picot, A./Kaulmann, Th. (1989, S. 310). In dieser Studie wurden staatliche und private Großunternehmen untersucht, die in Konkurrenz zueinander stehen.

324

Vgl. hienu oben Kapitel VIfGliederungspunkt 2.3.b.

140

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Vereinbarung wesentliche Änderungen ergeben, die der Regelung in einer Nachverhandlung bedürfen. Diese Nachverhandlungen sind bei einer- zuvor ja bereits getroffenen- Entscheidung zugunsten der "Selbermachen"-Option wiederum sehr schnell zu einem Ergebnis zu führen; im Grunde genommen bedarf es wiederum nur der einseitigen Anordnung. Bei der Entscheidung zugunsten der "Kaufen"-Option kann eine Aussage zur Höhe der Anpassungskosten nicht a-priori getroffen werden. Die Anpassungskosten hängen hier sehr stark davon ab, wie sich die Position der beiden Transaktionspartner zueinander zwischenzeitlich, d.h. zwischen dem Beginn der Vertragslaufzeit und dem Zeitpunkt der Nachverhandlung, darstellt. Wie sogleich dargelegt wird, ist dieses Verhältnis im wesentlichen von der Höhe der Investitionen bestimmt, die zur Durchführung der Transaktion in spezialisierte Faktoren notwendig waren. Dieser "entscheidungsrelevante Sonderaspekt" wird neben weiteren im nachfolgenden Gliederungspunkt erörtert, so daß ein vorläufiges Fazit in der Transaktionskostenbetrachtung zunächst zurückgestellt werden muß. 3.2 Entscheidungsrelevante Sonderaspekte

3.2.1 Erfordernis spezialisierter Faktoren Transaktionsspezifisch gebundenes Kapital liegt vor, wenn Faktoren auf eine bestimmte Verwendung hin ausgerichtet werden und ein Wechsel aus dieser Verwendung unwirtschaftlich wäre. So verwendetes Kapital wird gemeinhin als Sunk-cost-Kapital bezeichnet.325 Zur Verdeutlichung dieses Sachverhalts können als Beispiele aus dem gemeindlichen Bereich die Leitungsnetze zur Trinkwasserversorgung oder zur Verteilung von elektrischer Energie genannt werden. Zu diesem Faktormobilitätshemmnis der Spezialisierung kommt es, da die Faktoren in der diese Bindung erfordernden Verwendung eine Verzinsung erzielen, die über der liegt, welche die Faktoren - unmittelbar nach der Spezialisierung - in der nächstbesten Verwendung erzielen können.326 Die Differenz in den Verzinsungen läßt sich als Spezialisierungs- oder Quasi-Rente327 bezeichnen. Diese Rente ist aus Sicht des Faktoreigners bei unsteten Nachfrager-Anbieter-Beziehungen permanent gefährdet. Die naheliegende Empfehlung ist im allgemeinen die, zur Absicherung dieser Rente die Herstellung der Güter, für die eine solche Faktorbindung erforderlich ist, vertikal zu integrieren.328 Auf diese Weise soll

325

Vgl. zu diesem Begriff Blankarr, Ch.B.jPommerehne, W.W. (1985, S. 437).

326

Vgl. zu diesem Aspekt Klein, B.jCrawford, RG./Alchian, AA. (1978, S. 298ff.).

327

Vgl. zu diesem Begriff Klein, B.jCrawford, RG.jAlchian, AA. (1978, S. 298).

328 Vgl. neben vielen anderen Klein, B.jCrawford, RG.jAlchian, AA. (1978, insb. S. 307) und Williamson, O.E. (1985, S. 79).

3. Transaktionskostenbetrachtung

141

erreicht werden, daß ressourcenverschwendende Doppelinvestitionen konkurrierender Unternehmen unterbleiben. Die Entstehung gemeindlicher Wasser- und Energieversorgungsunternehmen wird gemeinhin mit Verweis auf diese Überlegungen begründet.329 Einzig realistische Alternative zur vertikalen Integration ist die langfristige vertragliche Absicherung der Nachfrager-Anbieter-Beziehung wie sie beispielsweise über das Betreibermodell in der Abwasserbeseitigung ja auch erreicht wird.330 Der Abschluß dieser vertraglichen Beziehung ist allerdings dadurch gekennzeichnet, daß seine Befristung aufgrund gegenläufiger Vorstellungen der Vertragspartner bezüglich der Vertragsdauer eine verhängnisvolle Kompromißlösung darstellen wird. Ist ein Faktaraabieter gezwungen, die geschilderte Spezialisierung vorzunehmen, so wird er naturgemäß an einer langfristigen vertraglichen Vereinbarung interessiert sein, die ihm die Verwertung der anfallenden Spezialisierungsrente gestattet. Die Gemeinde ihrerseits wirdjedoch nur dann auf die Vorteile der Selbstherstellung verzichten wollen, wenn sie bei Abschluß nur kurzfristiger vertraglicher Vereinbarungen die Möglichkeit sieht, ggf. zwischen verschiedenen Anbietern wählen bzw. wechseln zu können. Kommt es überhaupt zur vertraglichen Vereinbarung, so wird die Vertragsdauer, wie schon erwähnt, eine Kompromißlösung sein. Mit ihr sind jedoch zwei Folgeeffekte verbunden: die Tatsachen, daß anstehende Nachverhandlungen aus einer Position des bilateralen Monopols zu führen sind und daß sich auch bei Fremdvergabe Ineffizienzen einschleichen. Sind spezialisierte Faktorbindungen erforderlich, so unterscheiden sich die Verhandlungspositionen vor und nach Abschluß des Vertrages nachhaltig,331 und es entsteht als "Postcontractual"-Verhandlungsposition332 die des bilateralen Monopols; selbst dann, wenn zuvor durchaus kompetitive Beziehungen vorlagen. Die Gemeinde ist an einer Fortsetzung der vertraglichen Vereinbarung interessiert, da ihr zur Aufrechterhaltung der Lieferbereitschaft kurzfristig, d.h. für die Zeit, die zur Faktorspezialisierung erforderlich ist, keine andere Wahl bleibt und zudem gegen einen Übergang zu einem alternativen Anbieter spricht, daß dieser ihr Kosten in Rechnung

329

Vgl. hienu oben Kapitel IV/Gliederungspunkt 3.2.2.

330 Vgl. hienu Kleindorfer, P./Knieps, G. (1982, insb. S. 86) sowie Der Niedersächsische Minister jUr Wirtschaft, Technologie und Verkehr (Hrsg./1987). 331 Wi/liamson, O.E. (1985, S. 6Hf.) kennzeichnet dieses Phänomen -wie schon eiWähnt - als "fundamental transfonnation•. 332

Vgl. zu diesem Begriff Klein, B.jCrawford, RG.jAichian, A.A. (1978, S. 297).

142

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

stellen müßte, die für den bisherigen Lieferanten nicht mehr entscheidungsrelevant sind. Für ihn sind dies versunkene Kosten. Der Anbieter ist aus naheliegenden Gründen ebenso an der Fortsetzung der vertraglichen Vereinbarung interessiert, da nur für diesen Fall die Amortisation und Verzinsung der eingesetzten Faktoren und eine Verwertung der Spezialisierungsrente möglich ist und da ihn die Position des (bilateralen) Monopolisten auch langfristig vor Konkurrenz schützt. Zum Zeitpunkt der Nachverhandlung wird in aller Regel gelten, daß das transaktionsspezifische Kapital noch intakt ist, wodurch dem bisherigen Anbieterbeider Verhandlung über eine Verlängerung bzw. Wiederausschreibung der geforderten Leistung ein so großer Wettbewerbsvorsprung gegenüber seinen Konkurrenten entstehen kann, der es unnütz erscheinen läßt, die Ausschreibung überhaupt durchzuführen. So gesehen verwundert nicht, daß Konzessionsverlängerungen bei schweizerischen Elektrizitätswerken meist ohne formale Ausschreibung erfolgen.333 Würde zudem opportunistisches Verhalten unterstellt,334 wäre zu erwarten, daß der Anbieter in einer ersten Phase der Vertragslaufzeit weniger auf Einhaltung der vorgegebenen Qualität der zu erbringenden Leistung achtet und dies erst gegen Ende der Vertragslaufzeit, bei Anstehen der Nachverhandlung, nachzuholen versucht. M.a.W., der Vertragsnehmer würde sich dann sein Goodwill-Kapital systematisch über die Zeit aufbauen.335 Bedenkt man dies, und stellt man überdies in Rechnung, daß bei Vorliegen transaktionsspezifischen Kapitals häufig von Märkten klassifizierenden kurzfristigen Kontrakten überzugehen ist auf Hierarchie kennzeichnende langfristige Kontrakte, ist zu erwarten, daß in privaten wie gemeindlichen Unternehmen ähnliche Ineffizienz-Phänomene zu beobachten sein werden, sofern sie in Bereichen agieren, in denen transaktionsspezifisches Kapital bedeutsam ist. Die vorlieg_enden Kostenvergleichsstudien deuten dies in der Tat an (vgl. nochmals Ubersicht 11). Sind in hohem Maße spezifische Investitionen zu tätigen, wie etwa im Bereich der Elektrizitätsversorgung oder der schienengebundenen Verkehrsbetriebe, so arbeiten private Unternehmen in gleicher Weise ineffizient wie gemeindliche Unternehmen. Effizienzvorteile privater Unternehmen finden sich gerade in jenen Bereichen, in denen vergleichsweise weniger transaktionsspezifisches Kapital benötigt wird. Wie sind nun aber diese Effekte und ihre Auswirkungen auf die anfallenden Transaktionskosten aus volkswirtschaftlicher Sicht zu beurteilen?

333

Vgl. hierzu Blankan, Ch.B./ Pommerehne, W.W. (1985, S. 437f.).

334 Vgl. zu dieser Verhaltensannahme Williamson, O.E. (1985, S. 47ff.); sie erinnert an die von Boettcher, E. (1974, S. 113f.) charakterisierte Rolle des Saboteurs. 335

Vgl. hierzu Blankan, Ch.B./Pommerehne, W.W. (1985, S. 437).

3. Transaktionskostenbetrachtung

143

Zum einen gilt, daß bei Vorliegen spezialisierter Faktoren aus den genannten Verhaltensweisen häufig mit langwierigen Nachverhandlungen zu rechnen ist, so daß folglich auch hohe Anpassungskosten bei einer Entscheidung für die "Kaufen"-Option zu tragen sind. Gleichzeitig gilt, daß private Akteure bei Vorliegen dieser Effekte offensichtlich ebenso wie gemeindliche Unternehmen dazu tendieren, ineffizient zu produzieren. Dann allerdings lassen sich hohe Anpassungskosten auch nicht mehr dadurch rechtfertigen, daß sie durch höhere Effizienz privaterUnternehmen überkompensiert werden. In welchem Punkt genau diese gegenläufigen Effekte sich die Waage halten, kann abstrakt natürlich nicht beantwortet werden; daß diese Effekte zu einem gewissen Dilemma führen, dürfte deutlich geworden sein. Gleichwohl können drei denkbare Auswege aus diesem Dilemma angedeutet werden: erstens die zeitliche Befristung der Ausschreibung, verbunden mit der verbindlichen Zusage schon bei Vertragsbeginn, am Vertragsende ggf. einen neuen Anbieter zu verpflichten oder als solcher für des bisherigen Anbieter in den Vertrag einzusteigen, wie dies beim Busmodell vorgesehen ist; zweitens, ebenfalls wie beim Busmodell Itzehoe, die Festschreibung automatischer Anpassungen für gewisse Sachverhalte (z.B. Löhne, Entgelte, etc.) schon zu Vertragsbeginn, um so Nachverhandlungen weitmöglichst zu umgehen und drittens, wie beim Betreibermodell, die Nutzung rechtlicher Regelungen wie das Heimfall- und das Erbbaurecht. Werden die angedeuteten oder gleichwertige Vereinbarungen getroffen, und diese gereichen den Transaktionspartnern ja durchaus nicht zum Nachteil, so kann bei Vorliegen von spezialisierten Faktoren adäquat "privatisiert" werden. Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden wäre dann jedoch nicht mehr legitimierbar. 3.2.2 Vorliegen von Vertrauensgütern Vertrauensgüter sind Güter für die gilt, daß die Feststellung ihrer tatsächlichen Qualität große Probleme bereitet. Aus diesem Grund wurden sie zuvor bereits unter den Sachverhalten angeführt, die bei marktmäßiger Allokation zu Koordinationsmängeln führen können. 336 Von Gemeinden hergestellte Vertrauensgüter sind die Wasseraufsicht, die Veterinäraufsicht, die Feld- und Forstaufsicht, die Überwachung der Abfallbeseitigung, die Tierseuchenbekämpfung, oder etwa die Gewerbe- und Verkehrsaufsicht Zuvor wurde gleichfalls schon herausgearbeitet, daß eine Qualitätsfeststellung bei diesen Gütern nur dann einigermaßen sicher getroffen werden kann, wenn hierbei auf die Input- oder Ergebnisorientierung verzichtet und statt dessen auf die Orientierung an der Einhaltung von Vorgaben und Verfahrensregeln übergegangen wird. Bei einer Entscheidung für die "Kaufen"-Option sind somit genau jene Mechanismen bedeutsam, die an sich gerade für die "Selbermachen"-Option sprechen. Da bei diesen Gütern die Regelbefolgung als Substitut für die nicht meßbare Leistung herangezogen werden muß, sind

336

Vgl. oben Kapitel IV/ Gliederungspunkt 4.1.3.b.

144

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

auch beim Fremdbezug dieser Güter wesentliche Effizienzgewinne nicht zu erwarten.337 Verknüpft wird diese Feststellung dann gelegentlich mit der Forderung, der Staat bzw. die Gemeinde solle Vertrauensgüter generell besser selbst herstellen.338 Diese generelle Forderung ist aus zweierlei Hinsicht zu verwerfen. Zum einen gilt, daß durch die Entscheidung für die Selbstherstellung die Probleme der Spezifikation des Erwünschten und der Qualitätsfeststellung des Gelieferten nicht gelöst, sondern allenfalls verlagert werden,339 womit wiederum an die Diskussion der Kontrollkosten angeknüpft werden kann, zum anderen gilt, daß dann bspw. der gesamte ärztliche Dienst verstaatlicht werden müßte, worauf sogleich zurückzukommen sein wird. Vertrauensgüter erfordern in besonderer Weise, daß ein Abweichen von der Inputeffizeinz kontrolliert und ggf. auch sanktioniert werden kann, doch zeichnen sich hierarchische Organisationsstrukturen gerade dadurch aus, daß sowohl Kontrolle- wegen der asymmetrischen Informationsverteilung - als auch Sanktionen - im speziellen Fall insbesondere wegen des öffentlichen Dienstrechts - relativ wirkungslos sind.340 Bedenkt man dies, und stellt man sich die Frage, welche Alternativen zur Verfügung stehen, so bleiben vermutlich allein hintereinandergeschaltete kurzfristige Verträge, die eine automatische Vertragsverlängerung für den bisherigen Anbieter vorsehen, sofern sich nicht seitens der Nutzer Klagen häufen, deren Ursachen abzustellen der Anbieter nicht bereit ist. Eine solche Strategie sollte nicht sogleich als "Hoflieferantentum" disqualifiziert werden, da durch diese Verträge Goodwill-Kapital aufgebaut werden kann, das dem Anbieter Folgeaufträge sichert, das vor allem aber für Gemeinden das Beschaffungsrisiko bei diesen Gütern verringert und so eine Verschwendung von Ressourcen reduzieren hilft.341 Da hierbei standardisierbare Kurzfristverträge zu schließen sind, die vergleichsweise wenig Transaktionskosten verursachen, könnte gelten, daß sie eine sinnvolle Alternative zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden darstellen. Die genannten Vertrauensgüter weisen aus volkswirtschaftlicher Sicht noch eine zusätzliche Besonderheit auf. Ihre Herstellung ist in nicht wenigen Fällen

337

Vgl. hierzu Blankan, Ch.B. (1984, S. 27).

338 Vgl. hierzu wiederum Blankart, Ch.B. (1984, S. 27), dessen Ausführungen zu dieser Schlußfolgerung verdichtet werden können.

339

Vgl. Marchese, C. (1985, S. 214).

340 Vgl. die Ausführungen oben zum Aspekt der Kontrollkosten sowie Roppe~ U. (1982) mit weiteren Literaturhinweisen. 341 Vgl. zu dieser Einschätzung ebensoBiankan, Ch.B. (1984, S. 26) sowie Weizsäcker, C.C.v. (1980) der die Vorteilhaftigkeil eines solchen Systems evolutorisch aufeinanderfolgender Verträge in einem allgemeinen Ansatz herausstellt.

3. Transaktionskostenbetrachtung

145

mit hoheitlichen Eingriffsrechten in Rechtspositionen privater Wirtschaftssubjekte verbunden. Wollte man dieses Eingriffsrecht generell auch auf private Unternehmen übertragen, käme das der Anarchie gleich. Dies kann also nicht sinnvoll sein. Ärzte, Anwälte sowie verschiedene freiberuflich agierende Unternehmen haben gleichwohl solche Rechte, so daß demnach grundsätzlich diese Möglichkeit besteht.342 Um sie auch für weitere Bereiche der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden realisieren zu können, bedarf es spezieller institutioneller Arrangements, die am Beispiel des beliehenen Unternehmens oder des Öffentlichkeitsvertrages auch schon vorgestellt wurden. Dort wurde darauf verwiesen, daß ihre erweiterte Anwendung nur dann auch ökonomisch sinnvoll sein kann, wenn Absieherungen zur Vermeidung mißbräuchlichen Verhaltens und eine enge Begrenzung dieser Eingriffsrechte auf spezielle Felder möglich ist, ohne daß unverhältnismäßig hohe Vereinbarungs- und Kontrollkosten anfallen. Ob die verursachten Transaktionskosten im Einzelfall durch Einsparungen, etwa aufgrund höherer Effizienz, der Nutzung bereits spezialisierten Wissens und/oder der Nutzung von Degressionsvorteilen überkompensiert werden, muß aus der Praxis beantwortet werden. Mit Verweis auf amtlich bestellte Vermessungsingenieure und das Beispiel des privatisierten Kölner Schlachthofs steht zu vermuten, daß eine Prüfung sich in verschiedenen Fällen lohnt. 3.3 Implikationen für das zu wählende institutionelle Arrangement

Die Betrachtung der Transaktionskosten aus volkswirtschaftlicher Sicht führt zu dem Ergebnis, daß eine exakte Einschätzung der Transaktionskosten in ihren verschiedenen Kostenarten kaum zu erreichen ist. Aus diesem Grund konnte an den verschiedenen Stellen lediglich eine generelle Einschätzung gegeben werden. Gleichwohl sind c.p. wieder verschiedene Handlungsempfehlungen für die Entscheidung "Kaufen-oder-Selbermachen" formulierbar. Insgesamt dürfte gelten: Die Entscheidung zugunsten der "Kaufen"-Option liegt um so näher, je geringer die Probleme der Informationsgewinnung und -auswertung sind; je kürzer die Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung ist; je besser die erreichbare Kontrolleffizienz ist; je flexibler die Anpassung von Verträgen an geänderte Datenkonstellationen erreicht und/oder je wirksamer hierdurch wettbewerbliehen Elementen zum Durchbruch verholfen werden kann; je standardisierter die vertraglichen Vereinbarungen gestaltet werden können und/ oder je weniger hoheitliche Eingriffsrechte transferiert werden müssen.

342

Vgl. zu dieser Einschätzung ebenso Blankart, Ch.B. (1984, S. 28).

10 Koch

146

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung 4. Gefährdungskostenbetrachtung

4.1 Vorüberlegungen

Der Analyse der Kostenkomponente "Gefährdungskosten" aus volkswirtschaftlicher Sicht sei eine Vorüberlegung vorangestellt. Gemeinhin wird auf diese Kostenkomponente verwiesen, wenn aus Sicht des Staates etwa die Privatisierung der Polizei, des Militärs und/ oder der Notenausgabe geprüft wird.343 Dann entstehen der Volkswirtschaft Kosten, da mit einem privaten Söldnerheer, einer privaten Polizei oder der Notenausgabe durch private Geschäftsbanken Gefahren der Unkontrollierbarkeit verbunden sind, die sinnvollerweise in Form eben der Gefährdungskosten angesetzt, möglichen Vorteilen in punkto "Produktionskosten" gegenüberzustellen sind. In gleicher Weise wird die hier betrachtete Gemeinde Gefährdungen kalkulieren, die ihr entstehen, wenn sie von der wirtschaftlichen Betätigung ab- und zum Fremdbezug übergeht. Zu denken wäre beispielsweise an Aspekte, wie die bei Fremdbezug gegenüber der Selbstherstellung ggf. erhöhte Abhängigkeit der Gemeinde in Bezug auf jederzeitige Lieferfähigkeit und dauerhafte Lieferwilligkeit des beauftragten Dritten sowie ggf. stärker eingeschränkte Autonomie der Gemeinde in Bezug auf die Möglichkeiten der jederzeitigen und - an die Privatisierung von Planungsaufgaben denkend- auch längerfristigen (Um-)Disposition.344 Es stellt sich nun die Frage, inwieweit diese "gemeindebetrieblich" höchst relevanten Kosten auch Kosten sind, die aus volkswirtschaftlicher Sicht die Entscheidung für das eine oder das andere institutionelle Arrangement determinieren können. Ein volkswirtschaftlich relevanter Ressourcenverzehr fällt ja nur an, wenn aufgrund dieser Gefährdungen Input- oder Outputineffizienzen in Kauf genommen werden müssen. So beispielsweise dann, wenn die Gemeinde Ressourcen zur Absicherung gegen Lieferstörungen hält, obwohl dies produktionstechnisch nicht begründet ist (vgl. unten Gliederungspunkt 4.2.1), wenn aufgrundbilateraler Bindungen Outputineffizienzen oder negative wettbewerbspolitische Effekte erzeugt werden (vgl. unten Gliederungspunkt 4.2.2) und/oder wenn aufgrundasymmetrisch verteilter Informationen Inputineffizienzen oder eine adverse Unternehmensselektion ausgelöst wird (vgl. unten Gliederungspunkt 4.2.3).

343

Vgl. Sander, L. (1987, S. 43).

344

Vgl. hienu ansatzweise Sander, L. (1987, S. 41ff.).

4. Gefährdungskostenbetrachtung

147

4.2 Entscheidungsrelevante Sonderaspekte 4.2.1 Absicherungskosten Herstellungsprozesse weisen generell Zeitstrukturen auf, die nicht überlappungsfrei mit den Zeitstrukturen der Nachfrage harmonieren. Aus diesem Grund sind stets gewisse Mindestsicherheitsreserven zu kalkulieren. Aufgrund der Wirksamkeit des Gesetzes der großen Zahl wird jedoch gelten, daß die hierfür aufzuwendenden Ressourcen sinken, sofern die Gemeinden sich gegen die wirtschaftliche Betätigung entscheidet. Bedenkt man, daß dann i.d.R. ein Anbieter beauftragt wird, der mehrere Gemeinden beliefert, so gilt, daß dieser zum einen Uberhänge in der Produktion besser ausgleichen kann und zum anderen, daß die Nachfragespitzen nach einem bestimmten Gut in allen von einem Anbieter belieferten Gemeinden nicht zeitgleich auftreten werden, was zu einer besseren Auslastung von Spitzenlastkapazitäten führt. Darüber hinaus wird gelten, daß Gefährdungskosten aus volkswirtschaftlicher Sicht auch dann anfallen, wenn die Gemeinde zur Begrenzung der Gefahren des Fremdbezugs Ressourcen bindet,345 sei es in Form von Lägern, Anlagen oder Personal, nur für den Fall, daß der Anbieter zeitweilig oder dauerhaft seinen vertraglich zugesicherten Verpflichtungen nicht oder nur bedingt nachkommt. Diese Gefährdungskosten entsprechen in volkswirtschartlieber Sicht Versicherungsprämien, die an sich angesetzt werden müßten, um die volkswirtschaftlich sinnvolle Arbeitsteilung sicherzustellen. Wieder wird dieser Fall gerade dann eintreten, wenn transaktionsspezifisches Kapital zur Herstellung des Gutes erforderlich ist. Zusätzlich muß jedoch gelten, daß diese Absieherungen vermeidbar wären, würde sich die Gemeinde für die Selbstherstellung entscheiden. Ressourcenbindungen aus diesem Grund sprechen c.p. für die wirtschaftliche Betätigung. 4.2.2 Bilaterale Bindungen Unter der Kostenkomponente Transaktionskosten wurde bereits darauf verwiesen, daß sich Gemeinden beim Eingehen einer langfristigen vertraglichen Bindung in eine Position eines bilateralen Monopols begeben. Mit dieser spezifischen Anbieter-Nachfrager-Beziehung sind weitere Phänomene verknüpft, die - aus volkswirtschaftlicher Sicht - zu Gefährdungskosten führen. Wie schon angedeutet, sind einerseits Newcomer "Opfer" dieser bilateralen Monopolbeziehung, da sie aufgrundder Wirksamkeit versunkener Kosten des Altanbieters einer kaum überwindbaren Markteintrittsbarriere gegenüberste-

345 Abgestellt wird auf die Ressourcenbindung, nicht auf mögliche dennoch eintretende &häden.

10"

148

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

hen;346 andererseits finden sich auch die Konsumenten in dieser Lage wieder, da sie zu Kosten versorgt werden, die vermutlich über denen bei Wettbewerb liegen und zudem die Gefahr besteht, daß der Anbieter sich durch Minderleistungen allokativ nicht zu rechtfertigende Renten aneignet. Dies legen die Ergebnisse der in diesem Zusammenhang zitierten Studien nahe. Diese waren so zu interpretieren, daß zwar geringe Kostendifferenzen zwischen privater und gemeindlicher Leistungserstellung beobachtet wurden, der Grund hierfür lag jedoch regelmäßig darin, daß auch private Unternehmen bei Vorliegen der hier diskutierten Bedingungen auf den Grad der XInefflzienz gemeindlicher Unternehmen abgesunken waren.347 Eine Verschwendung volkswirtschaftlich knapper Ressourcen ist die Folge; diese sind sinnvollerweise mit Gefährdungskosten anzusetzen. Nun darauf zu verweisen, dann sei wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden geboten, wäre vorschnell. Liegen die angedeuteten Erfordernisse für langfristige vertragliche Regelungen vor, so würden sich andererseits monopolisierte gemeindliche Unternehmen bilden müssen. Die Folgen wären auch hier die skizzierten. Diese dann entstehenden wettbewerbliehen Verwerfungen würden jedoch noch an Bedeutung gewinnen, wenn zusätzliche, vor allem politisch motivierte Erwägungen zur Verwirklichung öffentliche Aufträge Platz griffen.348 Dies ist genau dann der Fall, wenn kommunale Unternehmen als Instrument der Politik eingesetzt - um nicht zu sagen: mißbraucht -werden, um mit ihnen wettbewerbspolitische, verteilungspolitische, arbeitsmarktpolitische, strukturpolitische und ähnliche Zielsetzungen zu erreichen, und diese möglichst noch gleichzeitig.349 Bezüglich einiger dieser Zielsetzungen gilt, daß sie nicht durch gemeindliche Unternehmen, sondern durch andere Instrumente besser zu erreichen sein werden; hierauf wurde bereits verwiesen. Die übrigen Zielsetzungen werden noch zu diskutieren sein, mehrere Zielsetzungen gleichzeitig mit gemeindlichen Unternehmen anzustreben, dürfte ohnehin nicht sinnvoll sein. Ohne solch einen öffentlichen Auftrag aber wären nach geltendem Recht öffentliche und somit auch gemeindliche Unternehmen nicht zu rechtfertigen.350

346 Selbstverständlich gilt dies - streng genommen - nur für den Fall, daß noch nicht entwertete spezialisierte Faktoren vorliegen und im übrigen kein nennenswerter technischer Fortschritt diese Entwertung beschleunigt, doch wurde hierauf in vorangegangenen Kapiteln ja bereits verwiesen. 347

Vgl. hierzu insbesondere die Studien von Atkinson, S.E.jHalvorsen, R (1986).

348

Vgl. mit Hinweis auf solche Verwerfungen Schlecht, 0. (1984, S. 5).

349

Siehe etwa Cox, H.j KirchJwff, U. (1981, S. 236ff.) sowie Püttner, G. (1983a, S. 702ff.).

350 Grossekettler, H. (1989b, S. 442) sieht hierin ein Paradoxon öffentlicher Unternehmen begründet.

4. Gefahrdungskostenbetrachtung

149

Die bilaterale Monopolsituation könnte zudem noch dadurch geprägt sein, daß die Bindungs- oder Abhängigkeitsintensität von dieser Transaktionsbeziehung asymmetrisch ist, daß also etwa die Gemeinde ohne größere materielle Folgen vertragsbrüchig werden könnte, während dies für den kontraktierten Anbieter den wirtschaftlichen Ruin bedeuten könnte, oder auch umgekehrt. Wieder wird diese Situation dann an Brisanz gewinnen, wenn spezialisierte Faktoren zu binden sind, so daß zunächst auf die Diskussion zu diesem Sonderaspekt verwiesen werden kann. Die volkswirtschaftlichen Gefährdungskosten asymmetrischer Bindungen151 sind darin zu sehen, daß angesichts dieser einzelbetrieblichen Risiken dieser Bindungen eine volkswirtschaftlich an sich sinnvolle Arbeitsteilung unterbleibt und/oder daß beispielsweise bei festgefahrenen Nachverhandlungen einseitig die Transaktionsbeziehung aufgekündigt wird und dadurch an sich noch nutzbare spezialisierte Faktoren entwertet werden. Ein Weg zur Umgehung dieser Gefährdungskosten bietet das Heimfallrecht des Betreibermodells.

4.2.3 Asymmetrische Informationsverteilung Mit Hinweis auf die Theorie des Prinzipal-Agent-Problems wurde zuvor bereits herausgearbeitet, daß im Zusammenhang mit der Herstellung von Gütern eine asymmetrische Informationsverteilung zwischen dem Hersteller des Gutes und dem Nachfrager in Grunde ein Normalereignis darstellt. Dabei können sich asymmetrisch verteilte Informationen hinsichtlich des Produkts, aber gleichwohl auch hinsichtlich der Input- und Outputeffizienz des eigentlichen Produktionsprozesses ergeben. Die hieraus resultierenden Gefährdungskosten sind - bei volkswirtschaftlicher Betrachtung - um so ausgeprägter, je ungewisser bei Auftragserteilung die zu erwartenden Kosten voraussehbar sind und/oder je gravierender Qualitätskontrollprobleme sind. Im ersten Fall wird die Gemeinde sich gezwungen sehen, der Absicherung von Risiken des Anbieters entgegenkommende Cost-Plus- oder IncentiveVerträge152 abschließen zu müssen. Verbunden mit diesen Verträgen ist jedoch die Gefahr des Ausuferns der Kosten sowie die zusätzliche Gefahr, daß gerade weniger effiziente Unternehmen diese Verträge als Foot-in-thedoor-Mechanismus mißbrauchen könnten.153 Werden den Anbietern etwa Cost-Plus-Verträge angeboten, so haben sie zum einen keinen besonderen 151 Vgl. zu diesem Begriff Grossekettlu, H. (1990). 152 Vgl. Blankan, Ch.B. (1980b, S. 202). 153 Vgl. mit Hinweis auf solche Praktiken Bongaerts, J. (1982, S. 241).

150

Kapitel VII: Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung

Anreiz "slack" zu vermeiden, und im übrigen hat die Gemeinde als Auftraggeber auch ex-post in der Regel keine Möglichkeit, dem Anbieter Verschwendung nachzuweisen. Auf der anderen Seite besteht genau aus diesem Grund die Mißbrauchmöglichkeit dieser Verträge. Durch eine besonders vorteilhaft erscheinende-vielleicht sogar bewußt übervorteilende- Kalkulation könnten einzelne Unternehmen versuchen, den Zuschlag zu erhalten, um hiernach durch "unvorhersehbare" Kostensteigerungen dennoch den unvermeidbaren Ressourcenverzehr zu begleichen. Man würde vermuten, daß dies allenfalls eine kurzfristig angelegte Strategie, vor allem weniger effizient arbeitender Unternehmen sein kann, doch gehören ja auch die angedeuteten Kostensprünge zu den Normalereignissen nicht nur bei Bauten öffentlicher Auftraggeber. Daß man sich beim Busmodell in Itzehoe gerade darum bemüht, die potentiellen Auftragnehmer schon vor Beginn der Bedienungsfrist sehr genau auf ihre Wettbewerbsfähigkeit zu überprüfen, um die ansonsten ausgelöste adverse Unternehmensselektion zu vermeiden, ist- vermutlichaus entsprechenden Überlegungen ableitbar. Wirksame Kontrollmechanismen gegen solche Praktiken scheinen wirkungslos, da die "richtige" Höhe der Kosten ex-ante nicht ermittelbar war. Wird zudem einem einzelnen Unternehmen der Auftrag erteilt, so muß sich dieser noch nicht einmal gegenüber Konkurrenzunternehmen behaupten. Werden Güter, für die bei Herstellungsbeginn exakte Kostenschätzungen nicht vorliegen, durch die Gemeinde selbst erstellt, so besteht jedoch auch hier die angedeutete Gefahr. Die beauftragte Verwaltungseinheit oder das damit befaßte Unternehmen kann ebenso ohne wirksame Kontrolle seitens des Auftraggebers agieren. Die asymmetrische Informationsverteilung zwischen Auftraggeber/Kontrolleur und Auftragnehmer /Kontrolliertem verhindern dies. Wenn zudem die insbesondere durch die ökonomische Theorie der Bürokratie abgeleiteten Verhaltenshypothesen für Bürokraten zutreffen, ist auch bei Selbstherstellung mit Inputineffizienz zu rechnen. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist die adverse Unternehmensselektion wie die Inputineffizienz nachteilig zu beurteilen. Die Gefahren, und damit die zu kalkulierenden Gefährdungskosten, könnten bei einer Entscheidung für die wirtschaftliche Betätigung sogar größer sein. Als zweiter Aspekt wurden die Probleme der Qualitätsabschätzung angeführt. Diese sind bei Vertrauensgütern am gravierendsten. Hierauf wurde jedoch bereits an anderer Stelle verwiesen. Dort wurde betont, daß vermutlich bei Fremdbezug die vergleichsweise höhere Kontrolleffizienz und damit ebenso eine höhere Qualität erzielbar sein kann. Bei Einschaltung von Non-profit-Organisationen finden sich am Beispiel von Pflegeheimen empirische Belege für diese These.354

354

Vgl. die Studie von Weisbrod, BA.jSchJesinger, M. (1986).

Kapitel VIII: Fazit der nonnativen Überlegungen

151

4.3 Implikationen für das zu wählende institutionelle A"angement

Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ist bei Berücksichtigung der Gefährdungskosten c.p. um so vorteilhafter, je höher die spezifischen Absicherungskosten bei Fremdbezug sind; je (transaktionskosten-)aufwendiger es ist, Wettbewerbtrotz Vorliegens spezifischer Investitionen zu erhalten; je (transaktionskosten-)aufwendiger es ist, eine Ressourcenverschwendung infolge bilateraler oder asymmetrischer Bindungen zu umgehen; je (transaktionskosten-}aufwendiger es ist, die adverse Selektion trotz Vorliegens asymmetrischer Informationsverteilungen zu kompensieren und/oder je höher mögliche Schäden anzusetzen sind, wenn zeitweilige Nichtverfügbarkeiten auftreten. Kapitel VIII Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in normativer Sicht: ein Fazit

Nachdem die Grundlinien der normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden nun entwickelt sind, soll vor dem Übergang zur positiven Theorie ein Fazit gezogen werden. Ausgehend von der Diskussion zur Legitimation wirtschaftlicher Betätigung bei Vorliegen von Koordinationsmängeln, wurden gleichsam die Aufgreifkriterien für die wirtschaftliche Betätigung bestimmt. Im einzelnen wurde abgeleitet, daß bei Vorliegen von Tendenzen zur Monopolbildung auf Märkten oder von Symptomen, welche Markteintrittsbarrieren darstellen, Stabilitätsdefekte entstehen können, die ein Handeln der Gemeinden rechtfertigen können. Im empirischen bzw. historischen Relevanztest wurde festgestellt, daß gemeindliche Unternehmen in ihrer Entstehungszeit genau aus dieser Motivation heraus gegründet wurden. Sodann wurde herausgearbeitet, daß auch Niveaudefekte ein Aufgreifkriterium für wirtschaftliches Handeln der Gemeinden darstellen können. Im einzelnen wurden asymmetrische Informationsverteilungen, insbesondere bei Vertrauensgütern, Hoheitserfordernisse sowie, nur bedingt, externe Effekte als Aufgreifkriterien identifiziert. Wiederum ergab der historische Test die Relevanz dieser Aspekte für die Gründung kommunaler Unternehmen. Als Aufgreifkriterien verworfen wurden Kollektivgüter, Informationsmängel bei Investoren, intrapersonale Informationsverzerrungen sowie vom Grundsatz her auch externe Effekte. Diese Phänomene können zwar ebenfalls zu Niveaudefekten führen, sollten jedoch nicht durch die gemeindliche Herstellungsverwaltung geheilt werden. Bei den Kollektivgütern liegen die Probleme im Bereich der Bereitstellung und der Finanzierung, nicht aber in der eigentlichen Herstellung. Von daher ist bei Gemeindegütern die Bereit-

152

Kapitel VIII: Fazit der normativen Überlegungen

Stellungsverwaltung gefordert, bei den übrigen Kollektivgütern sollten die Gemeinden sich in Zurückhaltung üben. Sofern Informationsmängel oder Verzerrungen vorliegen, sollten diese über die Bereitstellung von Informationen geheilt werden, die wirtschaftliche Betätigung ist zur Mängelheilung ungeeignet. Dies gilt normalerweise auch für das Auftreten externer Effekte, da hier auf Zertifikatelösungen (d.h. auf die Ausgabe handelbarer Verpflichtungs- oder Berechtigungsscheine) zurückgegriffen werden kann. In Ausnahmefällen, wie etwa in der Entstehungszeit kommunaler Schlachthöfe, konnte bzw. kann dies anders sein, so daß auch dieser Niveaudefekt in der weiteren Betrachtung mitberücksichtigt wurde. Diese Aufgreifkriterien sind die notwendige Bedingung für die endgültige Legitimation wirtschaftlicher Betätigung der Gemeinden; die hinreichende Bedingung ist erst dann gegeben, wenn die wirtschaftliche Betätigung nach Durchlaufen der hieran anschließend durchgeführten Folgeprüfungen als effektiv, erforderlich und verhältnismäßig gilt. Der Test auf Effektivität konnte der Tendenz nach positiv für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden abgeschlossen werden. Die bei privater Initiative beobachteten bzw. erwarteten Mängel konnten bei wirtschaftlicher Betätigung weitestgehend vermieden werden. Eine vollständige Heilung sämtlicher Koordinationsmängel durch die kommunalen Unternehmen war bzw. ist nicht zu erwarten, müßte jedoch in einzelnen Funktionsfähigkeitsstudien auf Basis des Koordinationsmängelkonzepts genauer überprüft werden. Im Test auf Erforderlichkeit konnten insbesondere zwei Sachverhalte herausgestellt werden: zum einen, daß generell zur teilweisen bzw. vollständigen Substitution wirtschaftlicher Betätigung zahlreiche institutionelle Arrangements zur Verfügung stehen (Zweckverband, gemischt-wirtschaftliches Unternehmen, Ausschreibung nach VOB oder VOL sowie die rechtsgeschäftliche Teilnahme am Markt), und zum anderen, daß- diese und vor allem -weitere Arrangements auch dann einsetzbar sind, wenn Tendenzen zur Monopolbildung vorlieg~n oder Vertrauensgüter und/oder solche Güter zu erstellen sind, die eine Ubertragung von hoheitlichen Eingriffsrechten auf private Unternehmen zur Vorbedingung haben. Ein Ergebnis, das es verdient, hervorgehoben zu werden. Das Betreibermodell, das Busmodell Itzehoe, die öffentliche Einrichtung in privater Regie sowie das beliehene Unternehmen seien in diesem Zusammenhang nochmals erwähnt. Im dritten Test, dem Test auf Verhältnismäßigkeit, wurde die Frage beantwortet, welche Option der "Kaufen-oder-Selbermachen"-Entscheidung bei volkswirtschaftlicher Betrachtung der Produktions-, der Transaktions- und der Gefährdungskosten c.p. näher liegt, und welche Option insbesondere dann vorteilhafter ist, wenn wiederum vom Vorliegen der Aufgreifkriterien auszugehen ist. Bei Ausblendung dieser "entscheidungsrelevanten Sonderaspekte" ergab sich mit Blick auf die Produktionskosten ein eindeutiger Vorteil für die Kaufen-Entscheidung; bei Betrachtung der Transaktionskosten ein- vermutlich- ausgeglichenes Ergebnis und bei der Kostenkomponente

Kapitel VIII: Fazit der nonnativen Überlegungen

153

der Gefährdungskosten ein geringer Vorteil für die Selbermachen-Entscheidung. Für den Sonderaspekt des natürlichen Monopols wurde herausgearbeitet, daß eine Trennung von Netz und Betrieb vorzunehmen ist, und daß das Betriebsrecht über einen Öffentlichkeits- oder Bedienungsvertrag bzw. das Belreibermodell an private Unternehmen vergeben werden sollte. Zur Herstellung von Vertrauensgütern empfehlen sich hintereinandergeschaltete kurzfristige Verträge oder, ebenso wie bei Gütern mit Hoheitscharakter, das Instrument der Beleihung.

3. Teil Positive Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden Kapitel IX Positive Theorie der wirtschaftlichen Betätigung: eine Vorbemerkung Die Zielsetzung der Überlegungen zur normativen Theorie wirtschaftlicher Betätigung der Gemeinden war es, Antworten darauf zu finden, wo legitime Betätigungsbereiche für wirtschaftliches Handeln der Gemeinden liegen und wie Gemeinden hierbei agieren sollten. Ob sich Gemeinden explizit oder implizit an der entwickelten Norm orientieren, ob sie sie ignorieren oder sich bei einem zeitweiligen oder nach einem nachhaltigen Abweichen von dieser Norm wieder auf diese zu- oder eher von ihr wegbewegen und weshalb das Jeweilige zu beobachten ist, sind Fragestellungen, auf die Antworten im Rahmen einer positiven Theorie wirtschaftlicher Betätigung zu suchen sind. Positive Theorie wird damit dahingehend interpretiert, Erklärungsansätze zur tatsächlich beobachtbaren wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden abzuleiten. Hierbei schließt die Erklärung natürlich auch den Sachverhalt mit ein, daß bei der "Beobachtung" Abweichungen zur zuvor entwickelten Norm aufgedeckt werden. Wird, um auf bereits entwickelte Ansätze zurückgreifen zu können, die Literatur überprüft, so zeigt sich, daß auch diesbezüglich weitgehend "Neuland" betreten werden muß. Die "Beobachtung" könnte sich nun etwa schon darin erschöpfen, eine Momentaufnahme der wirtschaftlichen Betätigung zu geben und etwa nur Umfang und Struktur der wirtschaftlichen Betätigung heute skizzieren zu wollen. Dies wäre jedoch unzweckmäßig, weil sich das tatsächliche Erscheinungsbild der wirtschaftlichen Betätigung heute zum Teil recht gut auf frühere Gegebenheiten, Entscheidungen und Entwicklungen zurückführen läßt. Um das Beobachtete verstehen zu können, ist mithin dessen ErheBung im historischen Kontext unerlässlich. Dem Rechnung tragend, wird der Beobachtungszeitraum bis in die Anfänge der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden ausgeweitet.

Kapitel IX: Positive Theorie der wirtschaftlichen Betätigung

155

Die Beobachtung ist jedoch nur ein Element der positiven Theorie, hinzutreten muß das Element der Erklärung. Als erster (und mehr vordergründiger) Erklärungsansatz können die rechtlichen Regelungen und in Verbindung damit die aktuelle Rechtsprechung angesehen werden. Diesen grundlegenden rechtlichen Rahmenbedingungen zu folgen, ist den Gemeinden aufgetragen. So verwundert nicht, daß die rechtlichen Normen das Erscheinungsbild der wirtschaftlichen Betätigung entscheidend prägen. In nicht wenigen Fällen geschieht dies jedoch in einem Widerspruch zu den ökonomischen Grundlagen und den hieraus abgeleiteten Handlungs- bzw. Organisationsempfehlungen. Dies gilt im übrigen nicht nur für das "Wie", die Organisationsformen wirtschaftlicher Unternehmen, sondern in gleicher Weise auch für das "Ob", die Zulässigkeilsvoraussetzungen für wirtschaftliche Betätigung nach Landesrecht. Hierbei kann man aber natürlich nicht stehen bleiben, denn das Recht fällt ja nicht vom Himmel, sondern wird gemacht. Man braucht deshalb weitere Erklärungselemente. Ein weiteres Erklärungselement in diesem Sinne sind die Zielsetzungen, die angeführt werden, um wirtschaftliches Handeln zu rechtfertigen. Eine mögliche Erklärung des Beobachtbaren ergibt sich schließlich auch aus dem Erklärungsansatz der Ökonomischen Theorie der Politik. Dieser Ansatz versucht, Gesetzmäßigkeilen darüber bzw. nachträgliche Prophezeiungen dafür zu entwickeln, wie es zu bestimmten politischen Entscheidungen kommt, hier speziell also, weshalb sich Gemeinden für die wirtschaftliche Betätigung entschließen, weshalb sie nicht auf alternative institutionelle Arrangements überwechseln, welches typischerweise Bereiche sind, in denen sich Gemeinden (über kurz oder lang) wirtschaftlich betätigen oder weshalb sich gewisse Entwicklunglinien in der Bevorzugung gewisser Organisationsformen wirtschaftlicher Betätigung finden. Geht man von den Grundannahmen des methodologischen Individualismus sowie der Unterstellung des Eigennutzaxioms auch für dem Gemeinwohl verpflichtete Bedienstete der Gemeinde aus, so können Antworten auf diese Fragen abgeleitet werden. Verknüpft werden diese Elemente im folgenden in der Weise, daß- nach Schwerpunkten getrennt - zunächst die historischen Entwicklungslinien der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden nachgezogen werden. Im historischen Abriß wird ebenso auf die angeführten und gelegentlich wohl auch nur vorgeschobenen Zielsetzungen eingegangen, im anschließenden statistischen Uberblick werden Umfang und Struktur der wirtschaftlichen Betätigung heute ermittelt. Dieser aktuelle Stand der wirtschaftlichen Betätigung wird in der danach durchgeführten Abweichungsanalyse mit den Empfehlungen der normativen Theorie konfrontiert. Auf diese Weise sollen Organisationsdefekte herausgearbeitet werden, die bei der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden bestehen. Im letzten Schritt der positiven Theorie wird versucht, die festgestellten Organisationsdefekte zu erklären, um Ansatzpunkte für Verbesserungsvor-

156

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

schläge zu fmden. Auf Vorschläge zur Behebung der Organisationsdefekte wirtschaftlicher Betätigung wird im vierten Teil dann ausführlich eingegangen. Kapitel X Identifikation von Organisationsdefekten der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden 1. Die Anfänge der gemeindlichen Wartschaftstätigkeit

Die Geschichte der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden reicht zurück bis in frühe Jahrhunderte, zu Leihämtern der Gemeinden, zu Häfen, Ziegeleien, Druckereien, Brauereien und Weingütern in Besitz von Gemeinden und natürlich zu Ratskellern. Man fmdet eine zu dem Niedergang und Wiederaufstieg der kommunalen Selbstverwaltung parallellaufende Entwicklung und einen erst durch die Revolutionierung der Technik im 19. Jahrhundert und die beginnende Industrialisierung ausgelösten Aufbau gemeindlicher Wirtschaftsbetätigung nach heutiger Vorstellung.355 Die Anfänge gemeindlicher Wirtschaftstätigkeit heutiger Art finden sich in der ersten Hälfte des vorigen Jahrhunderts,356 in Deutschland nachhaltig ab 1870. In diese Zeits~anne datiert Fuchs die erste Stufe der Entwicklung der Gemeindebetriebe. Der folgende Überblick soll ebenfalls um diese Zeit beginnen.358 Diese Zeitspanne wird gerade auch deswegen als Ausgangspunkt der historischen Betrachtung gewählt, weil das damalige liberale Denken die gemeindliche wirtschaftliche Betätigung sehr wesentlich beeinflußt hat, und zwar in zwei völlig verschiedene Richtungen. Die Aufarbeitung der jeweiligen Argumentationsmuster und die Betrachtung der Auswirkungen dieser Gegenkräfte spiegeln sehr deutlich die Struktur des betrachteten Untersuchungsgegenstandes und die jeweiligen Einfluß- und Interessenbeziehungen der beteiligten Akteure wider und sollen deshalb nachgezeichnet werden. Auf der einen Seite stärkten der Liberalismus und die in dieser Zeit liegenden Reformen die kommunale Selbstverwaltung und- überraschenderweise- auch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. Dieser Umstand

355

Vgl. St/!171, K/Püttner, G. (1965, S. llff.) und Sander, O.jWeiblen, W. (1982, S. 18f.).

356

Vgl. St1!171, K/Püttner, G. (1965, S. 13).

357 Vgl. Fuchs, CJ. (1922, S. 242); er verweist hier auch darauf, daß für England und Frankreich diese erste Stufe bereits einige Jahre früher beginnt.

358 Zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in der davor liegenden Zeit des Kameralisums vgl. Ambrosius, G. (1987b, S. 233ff.) sowie Himmelmann, G. (1986, S. 32ff.).

1. Anfänge der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit

157

bedarf der Erklärung, da an sich das Gegenteilige zu erwarten gewesen wäre. Die Einstellung des Liberalismus zur wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand war jedoch gespalten. Auf staatlicher Ebene galt sie als Eingriff in das freie Spiel der Kräfte und deshalb als störend; auf kommunaler Ebene galt sie als wirksames Instrument zur Stärkung des Grundrechts der kommunalen Selbstverwaltung dem übermächtigen Staate gegenüber.359 Unterstützt wurde diese Einschätzung durch den Zwang der Erwirtschaftung von Einnahmen, nachdem zu Beginn des vorigen Jahrhunderts Zunft-, Spann-, Stapel- und sonstige Vorrechte der Gemeinden endgültig abgebaut360 und erst allmählich im Rahmen einzelstaatlicher Ertragssteuersysteme Grund- und Gewerbesteuern eingeführt wurden.361 Andererseits legte das aufkeimende liberale Denken und die damit verbundene Belebung privater Wirtschaftsfreiheit den Gedanken nahe, für bestimmte Aufgaben vermehrt private Unternehmen einzusetzen und damit die gemeindliche Wirtschaftstätigkeit zurückzuführen.362 So ist zu verstehen, daß Gemeinden es insbesondere zu Ende des 18. und zu Beginn des 19. Jahrhunderts zunächst unterließen, wirtschaftliche Unternehmen speziell zur Erzielung von Gewinnen für den Haushalt aufzubauen; stattdessen bemühten sie sich um Einrichtungen der Sozial-, Hygiene- und Kulturpflege.363 Typische Beispiele für solche Einrichtungen sind die Leihämter sowie die Leih- und Ersparniskassen der Gemeinden, die als Urzelle der Sparkassen gesehen werden können.364 Gerade ärmeren Bevölkerungschichten sollte eine Möglichkeit geboten werden, durch das Zurücklegen auch kleinster Beträge bei Sicherheit und gegen Verzinsung in Notzeiten auf einen eigenen fmanziellen Rückhalt zurückgreifen zu können. Gewinnerzielung konnte bei diesen Geschäften nicht im Vordergrund stehen. Ebenso vom Gedanken des sozialen Dienstes an der Bürgerschaft sowie aus hygienischen Gesichtspunkten getragen waren weitere Einrichtungen, die ebenfalls in starkem Maße an die Vereinsfunktion der Gemeinde erinnern. Zu nennen sind hier: die Krankenanstalten, die Feuerlösch- und Rettungsanstalten, Bewässerung, Entwässerung, Bäder, Kanäle und Straßen, Straßenbeleuchtungen, Marktein-

359

Vgl. zu dieser Sichtweise Schefo ld, D. (1985, S. 28).

360

Vgl. Stern, K/Püttner, G. (1965, S. 11).

361

Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.j1989b, S. 91 und S. 96).

362 Hinweise auf dieses Spannungsfeld finden sich u.a. bei Bohmann, H. (1927, S. 7) sowie Stern, K/Püttner, G. (1965, S. 13). 363

Vgl. Stern, K/Püttner, G. (1965, S. 13ff.).

364

Vgl. hierzu sowie im folgenden statt vieler Schierenbeck, H. (1987, S. 68).

158

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

richtungen, Friedhöfe mit Bestattungseinrichtungen und Stadttore.365 Gleichfalls in diese Zeit fallen die in großem Umfang gegründeten städtischen Kultureinrichtungen (Theater, Oper, Orchester, Museum, Volksbibliothek usw.). Die Gründung als städtische Einrichtung zielte dabei vor allem auf die Deckung der Kosten über allgemeine Mittel.366 Wie bereits angedeutet, verliert sich diese auf liberalem Geist ruhende Zurückhaltung der Gemeinden in der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts. Nun nehmen die gemeindlichen Gas-, Wasser- und Elektrizitätswerke, die Sparkassen und Straßenbahnen an Zahl und Bedeutung zu,367 und nun gewinnt auch das Interesse an der Erzielung von Einnahmen an Gewicht. Diese, Tendenzen zum "Munizipalsozialismus" aufweisende Entwicklung kennzeichnet PocJ.tz pointiert mit dem Satz: "Der Staat herrscht, die Gemeinde wirtschaftet" . Kritische Stimmen der Zeit wurden überhört, so etwa Fuchs, der auf die Schwerfälligkeit im Wesen des Kommunalbetriebs überhaupt und den mit dieser Entwicklung verbundenen Nachteil der Vermehrung der abhängigen Beamten verweist und als Vorbedingungjeder Kommunalisierung die "leichte Reglementierbarkeit und die Möglichkeit, die Geschäftsführung nach typischen Normen zu handhaben" fordert.36} Damit stellter-institutionell gesehen- genau auf jene Eigenschaften ab, bei denen das Arrangement "Bürokratie" gegenüber dem "Markt" seine spezifischen Vorzüge aufweist. Ausdruck findet diese Kommunalisierungswelle folgerichtig auch im prozentualen Anstieg der Erwerbseinkünfte der Gemeinden, der in manchen Gemeinden zwischen 1900 und 1912 deutlich mehr als 200 v.H.370 und in vielen mehr als 100 v.H.371 betrug und sich in fast allen Gemeinden zeigte. Gleichwohl ist ob dieser Entwicklungen nicht zu verkennen, daß bezogen auf die Gesamtausgaben der Anteil der Überschüsse gemeindlicher Unternehmen an den Gesamteinnahmen für die Jahre 1911/12 sowie 1925-29 nach wie

s.

365

Vgl. zu dieser Auflistung Szern, K / Püuner, G. (1965, S. 15).

366

Vgl. Szern, K/Püuner, G. (1965, S. 16).

Vgl. Fuchs, CJ. (1922, S. 242), Schefold, D. (1985, S. 29) und Szern, K j Püuner, G. (1965, 17ff.).

367

368

Vgl. mit diesem Hinweis auf Popitz Schefold, D. (1985, S. 29).

36}

Vgl. Fuchs, CJ. (1922, S. 249) mit Hinweis auf Wiedfeldt.

370 So etwa in Kiel um 295 v.H., in Breslau um 292 v.H. sowie in Metz um 216 v.H.; Angaben hienu sowie im folgenden Bohmann, H. (1927, S. 92, Tabelle VIII). 371 So beispielsweise in Plauen 193 v.H., in Königsberg 134 v.H., in Leipzig 132 v.H., in Kassel 112 v.H. und in Braunschweig 100 v.H ..

1. Anfänge der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit

159

vor nur zwischen 7,9 v.H. und 12,7 v.H. liegt.372 Die Bedeutung dieser Einnahmen für den Gemeindehaushalt dürfte im übrigen ein noch geringerer gewesen sein, weil angesichts der rasanten Kapazitätsentwicklung kommunaler Unternehmen zu dieser Zeit ein Großteil dieser Einnahmen sofort in Erweiterungsinvestitionen abgeflossen sein dürfte. Detailliertere Angaben hierzu standen dem Verfasser jedoch leider nicht zur Verfügung. In den nun folgenden Gliederungspunkten sollen die angesprochenen Bereiche (Verkehr, Versorgung, Sparkassen und Entsorgung) einzeln analysiert und ggf. Organisationsdefekte der wirtschaftlichen Betätigung herausgefunden werden. Dies geschieht- wie gesagt- in der Weise, daß zunächst ein historischer Abriß zur Entwicklung im jeweiligen Bereich gegeben und anschließend die aktuelle Bedeutung der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit in diesem Bereich festgestellt wird, bevor in der abschließenden ökonomischen Beurteilung die beobachteten Erscheinungen mit den abgeleiteten Empfehlungen konfrontiert werden. Man könnte vielleicht erwarten, daß auch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden im Bereich der Wohnungswirtschaft in die Betrachtung einbezogen wird. Daß dies nicht so ist, liegt daran, daß die kommunalen Wohnungsunternehmen sich insbesondere darauf konzentrieren, preiswerten Wohnraum für jene Personen bereitzustellen, die aufgrund ihrer sozialen Stellung bei der Suche nach geeignetem Wohnraum benachteiligt waren. Es dominieren mithin in diesem Bereich gemeindlichen Engagements die Aspekte der Bereitstellung sowie die in den Bereich der Distribution weisende Zielsetzung kommunaler Wohnungsfürsorge (die allerdings besser über direkte Transfers anstelle von Realgeschenken erreicht werden könnte). Darüber hinaus ist das Ausblenden kommunaler Wohnungsunternehmen auch damit zu rechtfertigen, daß diese Unternehmen als Anbieter auf dem Wohnungsmarkt regional373 wie bundesweie74 nur einen geringen Marktanteil halten und seit 1954- jedenfalls in NW- praktisch keine neuen Wohnungsbauunternehmen von Gemeinden errichtet wurden.375

372

Eigene Berechnung nach Blume, M (1931, S. 41 und S. 65).

373 Für den Mietwohnungsmarkt der Stadt Münster ermittelt Wendland, G. (1987, S. 145) für das Jahr 1984 einen Marktanteil von unter 5 v.H .. 374 Bezogen auf die Gesamtzahl der Wohnungen in der Bundesrepublik ergibt sich für die durch kommunale Wohnungsunternehmen bewirtschafteten Wohnungen (1985 792.000) ebenfalls nur ein Anteil von knapp 5 v.H.; Angaben nach Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP) (Hrsg./1987, S. 57). 375

Vgl. Schiefer, B. (1990, S. 133).

160

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten 2. Wutschaßlic:he Betätigung im Verkehrsbereich

2.1 Historischer Abriß Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden im Verkehrsbereich fmdet sich in den verschiedensten Feldern. Geordnet nach dem erstmaligen Auftreten, sind zu erwähnen: Binnen- und Seehäfen (einschließlich der dort üblichen Umschlags-, Lager- und Speditionsbetriebe), Kleinbahnen (in Binnen- und Seehäfen, als Industrie- und Werksbahnen sowie als Berg- und Lokalbahnen) und Lifte, Betriebe des öffentlichen Personennahverkehrs im Orts- und Nachbarortsverkehr und Flughäfen. Daneben gibt es gemeindliche Unternehmen im Bereich Fremdenverkehr. Zu nennen sind hier: Fremdenverkehrsvereine, Hotel- und Gaststättenbetriebe, Wein- und Ratskeller, Gästehäuser, Campingplätze, Badeeinrichtungen, Brunnenbetriebe, Kurparks, Trinkhallen, Darbietungsbetriebe, Sportplätze, u.s.w?76 Als erste gemeindliche Unternehmen im Verkehrsbereich treten Fährund Schleppbetriebe, städtische Schiffahrtslinien sowie kommunale Binnenund Seehäfen auf.377 Von diesen konnten jedoch nur die zuletzt genannten dauerhaft eine gewisse Bedeutung erlangen. Fähr-, Schlepp- und Schiffahrtsbetriebe verschwanden in ihrer überwiegenden Mehrheit mit dem Aufkommen neuer Verkehrstechniken. Aufgrund der hohen Investitionsanforderungen in Anlage und Unterhalt von Häfen galt deren BereitstellunH und Finanzierung schon sehr früh als "ureigene" Aufgabe der Gemeinden,3 eine Einschätzung, die aus der Sicht der Kollektivgütertheorie nicht (mehr) naheliegt Hiernach wäre statt dessen eine Bereitstellung und Finanzierung durch den Verein der Nutzer die sinnvolle Organisationsempfehlung, wie dies beim Hamburger Hafen von der Grundlinie her realisiert ist. Gemeinden könnten durchaus Mitglied in diesem Verein sein und bspw. die externen Vor- und Nachteile der Gemeindeöffentlichkeit zur Geltung bringen.

376

Siehe zu dieser Auflistung Eichhorn, P. (1969, S. 30f.).

377

Vgl. Kandler, J. (1987, S. 154).

378

Ygl. Kandler, J. (1987, S. 155).

2. Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich

161

Das historisch gewachsene Aufgabenverständnis hat allerdings dazu geführt, daß sich hinsichtlich der Betriebs- und Eigentumsverhältnisse in der deutschen Hafenwirtschaft das folgende Bild geprägt hat: bei einer ersten Gruppe von Häfen sind die Hafenanlagen an eine wirtschaftlich und rechtlich selbständige Betriebsgesellschaft verpachtet (an der aber die Standortgemeinden wiederum mit bis zu 100 v.H. beteiligt sind), und befinden sich die Anlagen im Eigentum der Gemeinde (bzw. in dem zusätzlicher Beteiligter, wie etwa anderen Gemeinden, einem Land oder dem Bund); bei einer zweiten Gruppe von Häfen treten Hafenbetriebe auf, die Eigentümer und Betreiber der Anlagen sind, und zwar in Form gemischt-öffentlicher Regie-, Wirtschafts-379 und Eigenbetriebe sowie in privatrechtlicher Form als Aktiengesellschaft oder GmbH, wobei auch bei diesen Betrieben wiederum die Gemeinden Miteigentümer sind.380 Mit dem Aufkommen der Landverkehrsträger Eisenbahn und Straßenverkehr verloren die Häfen ihre ursprüngliche Verkehrsbedeutung. Bei diesen Eisenbahnen kam es erneut zu einem gemeindlichem Engagement. Dieses beschränkte sich allerdings auf eine Ergänzungsfunktion, da insbesondere private Investoren sowie das Reich (heute: der Bund) und die Länder das Streckennetz errichteten und Eisenbahnbetriebe unterhielten. Im Güterverkehr fanden und finden sich gemeindliche Betriebe als Hafen-, Werks- und Industriebahnen, im öffentlichen Personenverkehr als Lokal- und Bergbahnen.381 Der Personenverkehr, insbesondere der Orts- und der Nachbarortsverkehr, ist schließlich das bedeutendste Betätigungsfeld der Gemeinden im Verkehrsbereich, auch wenn sich die Gemeinden erst sehr spät in diesem Bereich engagierten. Private Unternehmer ergriffen zuerst die Initiative und betrieben 1865 die erste Pferdestraßenbahn und 1881 die erste elektrische Straßenbahn, jeweils in Berlin.382 Als erste Stadt überhaupt erwarb Düsseldorf 1892 eine eigene Straßenbahn.383 Was aber hielt die Gemeinden davon ab, sich selbst in stärkerem Maße unternehmerisch zu engagieren und in eigener Regie Verkehrsbetriebe zu betreiben? Dies war einerseits der Umstand, daß

379

Sog. § 15er-Betriebe gern. Reichshaushaltsordnung.

380

Vgl. zur Einteilung Mohr, H. (1984, S. 393f.).

381 Zu den Einzelheiten hierzu vgl. Montada, M.jBusch, R.jWachendorf, V. (1984, S. 446ff. bzw. 443ff.) sowie speziell zu den Bergbahnen Monrada, M.jWachendorf, U. (1984, S. 42lff.). 382

Vgl. Blume, M. (1931, S. 11) und Kandler, J. (1987, S. 158).

383

Vgl. Blume, M. (1931, S. 11).

II Koch

162

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

man auch nach dem Erlaß der Steinsehen Städteordnung Gemeinden nur Hoheitsrechte zuerkennen wollte384 und andererseits die Scheu der Gemeinden vor dem mit diesem neuen Unternehmensbereich verbundenen Risiko.385 Gleichwohl versuchten die Gemeinden, sich mittels einzelvertraglicher Vereinbarung mit den auf Konzessionsbasis arbeitenden privaten Unternehmen Einfluß darauf zu sichern, die Betriebssicherheit zu gewährleisten sowie Tarif, Linienführung und Wagenfolge mitzubestimmen. Obgleich diese vertraglichen Absieherungen getroffen waren, ergaben sich immer wieder Streitigkeiten zwischen den Gemeinden und den privaten Verkehrsbetrieben, und zwar um die Straßenpflasterung, die (rechtzeitige Erweiterung der) Linienführung und die Tarife.386 "Und selbst bei höheren Tarifen suchen sie (die privaten Unternehmen; Anm. d. Verf.) durch Ersparnisse am Betriebe, die durchaus nicht im Interesse des Publikums liegen, so viel wie möglich aus dem Unternehmen herauszuwirtschaften, z.B. bauen sie stets nur die einträglichen Linien, während das volkswirtschaftliche Interesse auch die Anlage von Bahnen nach den entfernteren Teilen der Stadt erheischt. Die Löhne der Strassenbahnbediensteten werden auf niedrigem Niveau gehalten, und die Arbeitskräfte allzu sehr ausgenutzt. Wichtige Neuerungen im Betriebe, wie die Einführung der elektrischen Zugkraft, kommen nicht zur Ausführung, da die Gesellschaften in eine Aenderung des ihnen durch die Konzession erteilten Betriebsrechts nur einwilligen, wenn ihnen noch günstigere Bedingungen zugestanden werden;" so Deichen in einer 1899 veröffentlichten politisch-ökonomischen Studie zur Kommunalisierung der Straßenbahnen in Deutschland.387 Das Zitat zeigt, daß im Straßenbahnwesen zu dieser Zeit die typischen Probleme einer Abhängigkeit von einem Monopolanbieter auftraten. Daneben ist jedoch ein weiteres Phänomen zu beobachten: Die- nach dem Dreiklassenwahlrecht- "herrschende Klasse" in den Gemeinden zur damaligen Zeit, die Grundbesitzer, versuchten ganz gezielt den Bau von wenig rentablen Vorortbahnen zu verhindern, um den Abzug der Mieter in die Vororte einzuschränken388 und um die hohen Gewinne der kommunalen Straßenbahnbetriebe nicht zu gefährden, mit denen sie sich eine Minderung ihrer Zahlungsverpflichtungen für die Gemeindekasse versprachen.339 "Es konnte sich jeder Stadtverordnete

384

Vgl. Blume, M. (1931, S. 10).

385

Vgl. hierzu sowie im folgenden Stern, K/Püttner, G. (1965, S. 24).

386

Vgl. Stern, K / Püttner, G. (1965, S. 24).

387

S. Deichen, F. (1899, S. 478).

388

Vgl. Deichen, F. (1899, S. 465).

339

Vgl. Blume, M. (1931, S. 9).

2. Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich

163

sozusagen im Augenblick ausrechnen, welche Auswirkung die neubeschlossene Ausgabe - etwa bezüglich der Verlegung der Linien einer Vorortbahn; Anm. d. Verf. - in seinem eigenen Privathaushalt zeitigen werde."390 So verwundert nicht, daß eine Betonung der Vorteile gemeindlicher Regie in zunehmendem Maße die Diskussion bestimmte und ab 1900 zu einem verstärkten Aufkommen städtischer Straßenbahnbetriebe führte. Die vorgebrachten Argumente betonten eine bei kommunalem Betrieb rechtzeitige Anpassung der Betriebsführung an geänderte Anforderungen, die Freiheit von langfristiger vertraglicher Gebundenheit, die Kontrolle der Tarife und die Verfügbarkeit über die Gewinne.391 Zum Aufkommen kommunaler Betriebe trugen Neugründungen städtischer Bahnen (so waren z.B. zwischen 1900 und 1908 12 von 17 gegründeten Bahnen städtische) 392 ebenso bei wie Übernahmen vormals privater Bahnen. Private Unternehmer konnten sich hiergegen in der Regel nicht wehren, da die Gemeinden ihnen eine Verlängerung ihrer Pferdebahnkonzessionen verweigerte~ bzw. ihnen bei einem Übergang auf die Elektrizität überhaupt keine Konzession mehr erteilten.394 Dabei wurden Straßenbahnen "nicht immer (betrieben; Anm. d. Verf.), weil das Verkehrsbedürfnis einen wirtschaftlichen Betrieb versprach, sondern - wie es scheint weil die Straßenbahn eben modern war und auch einer kleinen Stadt ein großstädtisches Gepräge verlieh"395• Entgegen dieser eher skeptischen Einschätzung bezgl. der Wirtschaftlichkeit von Straßenbahnbetrieben zählten diese in größeren Städten bis zum 1. Weltkrieg zu den ertragsstärksten Bereichen gemeindlicher Wirtschaftstätigkeit und brachten den Gemeinden auch bis zum 2. Weltkrieg hohe Gewinne ein.396 Neben dem Ansinnen, Einfluß auf die Tarifstruktur und das Leistungsangebot nehmen zu können, war häufig gerade dieser Aspekt Grund dafür,

390

S. Hensel, F. (1928, S. 115).

391

Vgl. Stern, K./ Püttner, G. (1965, S. 24).

392

Vgl. zu Zahlenangaben nach Silbergleit Stern, K./ Püttner, G. (1965, S. 24, Fn. 115).

393

Vgl. Sander, O.jWeiblen, W. (1982, S. 24).

394

Vgl. Blume, M. (1931, S. 11).

395 S. Hendlmeier, W. (1981, S. 45). Ein Beispiel hierfür bietet die Stadt Ulm. Dort wird nur eine Linie betrieben, die bereits in den 20er Jahren und noch heute mit Verlusten arbeitet, vgl. Blume, M. (1931, S. 68ff.) sowie die persönliche Erfahrung des Verfassers.

396 Vgl. Kandler, l. (1987, S. 161) sowie mit konkreten Zahlenangaben Blume, M. (1931, S. 23ff., Tabelle 4). 1!•

164

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

einen gemeindlichen Personennahverkehrsbetrieb zu gründen.397 Angesichts dieser Überlegungen verwundert nicht, daß im Jahr 1910 bereits 47 Städte eine eigene Straßenbahn betrieben, von den Großstädten mit über 100.000 Einwohnern knapp 50 v.H.398 1936 waren nur noch 12 v.H. der Straßenbahnunternehmen ausschließlich in privatem Besitz.399 Der zunehmende Einsatz der Straßenbahnen als Instrument der Sozialpolitik und der Stadtplanung (Erschließung der Vororte, was allerdings nur Bereitstellung, nicht Wirtschaftstätigkeit verlangen würde) sowie die zunehmende Motorisierung der Bevölkerung sowie - in nicht wenigen Fällen - die mangelnde Effizienz gemeindlicher Straßenbahnbetriebe führten schließlich ab 1945 dazu, daß die gemeindlichen Personenbeförderungsbetriebe mehrheitlich keine Kostendeckung mehr erzielen konnten und von daher - auch für die Gemeinden - an Attraktivität verloren. Ein Trend, der sich bis in die jüngste Zeit hinein fortsetzt. Ein neuerliches Interesse der Gemeinden an ihren Verkehrsbetrieben, überschwenglich gelegentlich als eine "Offensive der Kommunen im öffentlichen Personennahverkehr"400 bezeichnet, ist seit den 70er Jahren zu beobachten. Dies ist eine Entwicklung, die sich auch anband verschiedener Indikatoren nachzeichnen läßt. Bezogen auf die angebotenen Sitz- und Stehplätze öffentlicher Verkehrsbetriebe beispielsweise stieg der Index von 1970 == 100 über 122 (1980) auf den Wert 138 im Jahr 1989; bezogen auf die erbrachten Wagenkilometer auf den Wert 135.401 Die gestiegene Beachtung von Umweltgesichtspunkten und Aspekten der Energieeinsparung sowie, damit verbunden, verbesserte Finanzierungsbedingungen im Zuge der Verabschiedung der Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetze402 haben dazu geführt, daß vor allem Schnell-, Stadt-, Hoch- und U-Bahn-Netze auf- und ausgebaut wurden (Indexsteigerung Plätze/Wagenkilometervon 1970 = 100 auf 285/ 237 im Jahr 1989).403 Daß gleichwohl Wunsch und Wirklichkeit auseinanderfallen sei mit Hinweis auf die erbrachten Verkehrsleistungen belegt, d.h.

397

Vgl. Wiechers, M. (1988, S. 29).

398

Vgl. Stern, K/Püuner, G. (1965, S. 24).

399

Vgl. Wiechers, M. (1988, S. 29).

400

S. Kandler, J. (1987, S. 163).

401 Vgl. Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./1990, Tabelle 4.2, S. 14 und Tabelle 4.3, S. 15); eigene Berechnung. 402 Vgl.

zu den Einzelheiten der Gemeindeverkehrsfinanzierung Fromm, G. (1984, S. 355ff.).

403 Vgl. Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./1990, Tabelle 4.2/4.3, S. 14/15); eigene Berechnung.

2. Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich

165

den in Anspruch genommenen Sitzplätzen über eine gewisse Zahl von Kilometern. Bei dieser stieg der Index vom einem Ausgangswert von 100 in 1970, über 114 (1980) lediglich auf den Wert 115 für das Jahr 1989.404 Die nur geringe Zunahme in der Verkehrsleistung korrespondiert jedoch mit einem drastischen Anstieg der Einnahmen und folglich der Fahrpreise. Die Indexentwicklung der Einnahmen verliefvon 1970 = 100 auf den Wert 280 im Jahr 1989.405 Ob die relativ geringe Zunahme der Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrsleistungen durch den enormen Anstieg der Fahrpreise allein zu erklären ist, kann allerdings nicht abschließend beantwortet werden. Zur wirtschaftlichen Lage der öffentlichen Verkehrsbetriebe ist festzuhalten, daß der Kostendeckungsgrad 1988 bei einem Wert von 67,9 v.H. lag.406 Gegenüber 1980 konnte dieser Grad nur um 0,3 Prozentpunkte gesteigert werden, obgleich im gleichen Zeitraum die Beschäftigten je 1 Mio Platzkilometer um 11 v.H. abgebaut wurden.407 Im Zuge der auch politisch gewünschten Anhebung der Attraktivität des ÖPNV sind daneben die Bestrebungen zu nennen, die mit den Begriffen Tarif- und Verkehrsgemeinschaften und Verkehrsverbünde in Zusammenhang stehen. Hierunter sind unterschiedlich intensive Kooperationen von Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs verschiedener Gemeinden und mit sonstigen privaten und öffentlichen Unternehmen zu verstehen, die mit dem Ziel geschlossen werden, integrierte Verkehrsnetze anbieten zu können.408 Schließlich bleibt als letzter und jüngster Bereich noch der Luftverkehr zu nennen. Waren Gemeinden in der "Gründerzeit" sogar an Luftverkehrsgesellschaften beteiligt,409 so finden sich heute Gemeinden nur noch als Beteiligte

404 Vgl. Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./1990, Tabelle 4.5, S. 17); eigene Berechnung. 405 Vgl. Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e.V. (Hrsg./1990, Tabelle 4.5, S. 17); eigene Berechnung. 406 Vgl. hienu wie im folgenden Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./ 1990, Tabelle 5.1, S. 20). 407

Vgl. Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./1990, Tabelle 4.8, S. 18).

408

Vgl. zu Einzelheiten hienu bspw. Dittmann, A. (1984, S. 364ff.).

409 So beispielsweise die Städte Hamburg, Dresden, Leipzig und Wiesbaden an der 1926 gegründeten Deutschen Lufthansa AG, der Vorgängeein der 1955 neugegründeten Lufthansa AG.

166

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

an Flughäfen. Diese gemeindlichen Beteiligungen reichen von 23 v.H. (München) bis 100 v.H. (Bremen).410 2.2 Aktuelle Bedeutung

Die aktuelle Bedeutung der Unternehmen der Gemeinden im Verkehrsbereich wurde im historischen Abriß bereits an mehreren Stellen angesprochen. Für den bedeutendsten Teilbereich, den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV), werden in den nachfolgenden Übersichten 12 und 13 die wichtigsten Strukturmerkmale für die Jahre 1983 und 1988 (in Übersicht 13 zusätzlich auch für die Jahre 1970 und 1980) nochmals zusammengestellt. Die Datenlage läßt eine separate Erfassung der rein kommunalen und der gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen mit kommunaler Beteiligung leider nicht zu. Daten stehen nur für die Anbietergruppe "Kommunale und gemischt-wirtschaftliche Unternehmen" zur Verfügung, wobei jedoch am Grund- oder Stammkapital der gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen i.d.R. einzelne oder mehrere Gemeinden mit mehr als 50 % beteiligt sind.411 Kommunale und gemischt-wirtschaftliche Unternehmen - so erste Ergebnisse der Übersicht 12 -beförderten 1988 66,1 v.H. der Fahrgäste, nachdem dieser Anteil1983 nur 61,9 v.H. betrug. Die Deutsche Bundesbahn als weiterer Anbieter beförderte 22,2 v.H., nichtbundeseigene Eisenbahnen 4,1 v.H. und schließlich private Unternehmen 7,6 v.H. der Fahrgäste. Im Jahr 1983 beförderten private Unternehmen demgegenüber immerhin noch 9,7 v.H. der Fahrgäste des ÖPNV. Werden zusätzlich die geleisteten Personenkilometer für die Betrachtung herangezogen, so zeigt sich, daß die kommunalen und gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen weniger stark dominieren. Hier wirkt sich aus, daß kommunale und gemischt-wirtschaftliche Unternehmen vor allem im Innerortsverkehr über kurze Entfernungen (mittlere Reiselänge 5,7 kmt 2 Personenbeförderung ausführen, während die Deutsche Bundesbahn ihre Fahrgäste über längere Distanzen befördert (mittlere Reiselänge 15,5 km). Für sie ergibt sich ein Anteil von 39,6 v.H. Private Unternehmen befördern ihre Fahrgäste im Durchschnitt 15,3 km weit, woraus sich ihr verglichen mit dem Anteil der beförderten Fahrgäste höherer Anteil an den geleisteten Personenkilometern erklärt. Gleichwohl hat sich auch hier der

410 Ausnahme: Saarbrücken; Landesanteil hier 100 v.H.; Zahlenangaben aus Borst, H.-l. (1984, s. 402).

411 Die Einschränkung "i.d.R" ergibt sich daher, daß Unternehmen mit Stadtbahn-, Straßenbahn- oder Obusverkehr nach der amtlichen Statistik auch dann als gemischt-wirtschaftliche Unternehmen erfaßt werden, wenn der Anteil der öffentlichen Hand nur 50 % oder auch weniger beträgt; vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg./1990, S. 7). 412

Vgl. hierzu sowie zu den weiteren Angaben zu Reiselängen Verband öffentlicher Ver-

kehrsbetriebe e.V. (Hrsg./1990, S. 9).

167

2. Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich Obersicht 12

Die Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV)

Fahrgäste !,2 1983

1988

Mio

v.H.

Mio

v.H.

4.4n,3

61,9

4.2n,9

66,1

Deutsche Bundesbahn Busverkehr Eisenbahnverkehr

698,5 965,1

9,7 13,3

556,9 883,4

8,6 13,6

Deutsche Bundespost

137,2

1,9

Nichtbundeseigene Eisenbahnen Busverkehr Eisenbahnverkehr

193,6 57,9

2,7 0,8

170,6 94,0

2,6 1,5

Private Unternehmen

704,5

9,7

491,2

7,6

Kommunale und gemischtwirtschaftliehe Unternehmen

7.234,1

6.474,0 Personenkilometer1.2

Kommunale und gemischtwirtschaftliehe Unternehmen

25.056,4

40,1 22.53,9

42,9

Deutsche Bundesbahn Busverkehr Eisenbahnverkehr

7534,1 15.113,7

12,1 6.836,5 24,2 15547,3

12,1 27,5

Deutsche Bundespost

1.701,9

2,7

Nichtbundeseigene Eisenbahnen Busverkehr Eisenbahnverkehr

1.780,9 498,7

2,9 0,8

1.587,1 778,1

4,4 2,1

10.765,1

17,2

7530,4

13,3

Private Unternehmen

62.450,8

56.533,3

Gelegenheitsverkehr ( = Ausnugsfahrten, Ferienziel-Reisen und Verkehr mit Mietbussen und -wagen) 2 Ohne Linienverkehr der Straßenverkehrsmittel mit weniger als 6 Bussen 1 Ohne

Quellen:

Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./1985, Tabelle 2.3, S.9) und ders. (Hrsg./1990, Tabelle 2.3, S. 9).

168

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten Obersicht 13

Der öffentliche Straßenpersonenverkehr nach Verkehrsformen

Verkehrsträger

Linienverkehr1

Sonderfonneo des Linienverkehrs2

1970

1980

1988

1970

1980

1988

5707

6002

5150

207

207

127

davon in v.H.: Kommunale und gemischtwirtschaftliche Unternehmen 76,2

77,8

80,9

9,1

8,5

16,3

10,5

18,3

20,1

22,4

3,5

3,5

Fahrgäste gesamt Mio

Deutsche Bundesbahn

8,3

7,6

Deutsche Bundespost

6,2

4,8

Nichtbundeseigene Eb.

2,4

2,9

3,0

Private Unternehmen

6,9

6,9

5,6

4,6 2,6 4,0 64,5

65,3

57,3

Gelegenheitsverkehr

Freigestellter SchüleiVerkehr 3 1970

1980

1988

1970

1980

1988

181

412

220

74

109

75

davon in v.H.: Kommunale und gemischtwirtschaftliche Unternehmen 18,3

16,0

18,4

11,4

6,8

10,9

Deutsche Bundesbahn

8,7

11,2

14,2

1,8

1,5

1,7

Deutsche Bundespost

13,2

6,9

0,9

0,2

Nichtbundeseigene Eb.

5,6

6,0

5,9

Private Unternehmen

54,2

59,9

61,5

Fahrgäste gesamt Mio

2,2 1,6 2,4 83,7

89,9

85,0

1 Verkehr

mit Straßenbahnen, Stadtschnellbahnen, Obussen und sonstigen Kraftfahrzeugen, bei dem zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eine regelmäßige Verkehrsverbindung eingerichtet ist, auf der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können. 2 Berufsverkehr zur regelmäßigen Beförderung von Berufstätigen zwischen Wohnung und Arbeitsstätte, unter Ausschluß anderer Fahrgäste; SchüleiVerkehr zur regelmäßigen Beförderung von Schülern zwischen Wohnung und Lehranstalt, unter Ausschluß anderer Fahrgäste; Markt- und Theaterfahrten zur regelmäßigen Beförderung von Personen zum Besuch von TheateiVeranstaltungen und Märkten. 3 Unentgeltlich durchgeführter SchüleiVerkehr mit Kraftomnibussen durch und für Schulträger zum und vom Unterricht. Quellen:

Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe e. V. (Hrsg./1985, Tabelle 2.4, S. 10) und ders. (Hrsg./1990, Tabelle 2.4, S. 10).

2. Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich

169

Rückgang im Anteil privater Unternehmen (von 17,2 v.H. auf 13,3 v.H.) eingestellt. Bezieht man diese Beobachtungswerte auf die zuvor gegebene Einschätzung, daß eine verstärkte Verlagerung der öffentlichen Personenbeförderung auf privateUnternehmen wünschenswert erscheint, etwa in Anwendung des Busmodells Itzehoe, so zeigt sich doch eine offensichtliche Diskrepanz, die in Kapitel XI zu erklären versucht wird. Die zuvor ermittelten unterschiedlichen Reiselängen sprechen dafür, daß private Unternehmen sich typischerweise nicht im Innerortsverkehr betätigen. Obersicht 13 dokumentiert dies. Linienverkehr- i.d.R. innerörtlicher-wird mit steigendem Anteil von kommunalen und gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen, bei sinkendem Anteil privater Unternehmen ausgeführt. Übersicht 13 verdeutlicht jedoch auch, daß bei den Sonderformen des Linienverkehrs, beim Freigestellten Schülerverkehr sowie beim Gelegenheitsverkehr der Anteil kommunaler und gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen jedenfalls bis 1983 relativ gering und teilweise zudem fallend ist, in jüngster Zeit jedoch eher zunimmt. 2.3 Ökonomische Beurteilung

Aus dem Gesamtbereich Verkehr soll im folgenden das Augenmerk insbesondere auf den öffentlichen Personennahverkehr gelegt werden. Verkehrlichelnfrastruktureinrichtungen betreffend, sei auf Organisationsempfehlungen in der Literatur verwiesen.413 Organisationsempfehlungen im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs finden sich zwar ebenfalls in der Literatur, stellen hierbei allerdings bei Betonung der Kollektivguteigenschaften dieses Gutes vorrangig auf den Aspekt der Organisation der Nachfrage ab, und weniger auf den der Organisation des Angebots.414 In diesem Sinne wurde dieser Bereich zuvor auch bereits angesprochen, als in einem historischen Relevanztest die Frage geklärt wurde, ob kommunale Nahverkehrsunternehmen beispielsweise zur Sicherstellung der Versorgung der Bürger mit Nahverkehrsleistungen eingesetzt werden. Die ökonomische Beurteilung knüpft wiederum bei den zuvor diskutierten Entscheidungskriterien an, nämlich der Effektivität, Erforderlichkeil und Verhältnismäßigkeit wirtschaftlicher Betätigung der Gemeinden im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs. Sie präsentiert diese jedoch in geraffter Form. Die Versorgung des Gemeindegebiets mit Verkehrsleistungen kann durch kommunale Unternehmen erreicht werden. Dies steht außer Frage. Ob die Attraktivität, d.h. qualitative Komponenten des Leistungsangebots noch gesteigert werden könnte erscheint gleichwohl vorstellbar. Doch wie steht es

413

Vgl. Klös, H.·P. (1989).

414

Vgl. statt vieler Wiechers, M. (1988).

170

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

um die Erforderlichkeit des kommunalen Unternehmens; insbesondere angesichts der Tatsache, daß Bereitstellungsfragen in diesem Bereich dominieren? Ein gewisses Mindestmaß an Regelorientierung ist unvermeidbar, bestimmte Vorgaben bezgl. Linienführung, Haltepunkte, Versorgungsbereiche und -zeiten, Sicherheitsstandards, etc. müssen garantiert und eingehalten werden; die vollständige Privatisierung erscheint möglich, da kein Grund offensichtlich ist, weshalb private Unternehmen nicht ebenso verstärkt im Linienverkehr agieren können sollten. Ob dies aus volkswirtschaftlicher Sicht wünschenswert wäre, ist nach Prüfung der verschiedenen Organisationsmodelle auf die mit ihnen verursachten Kosten zu beantworten. Hierbei ist das Folgende zu beachten: Der öffentliche Personennahverkehr kann als Bereich gekennzeichnet werden, in dem eine vergleichsweise geringe Kapitalintensität und Irreversibilitäten zu einem geringen Grad zu beobachten sind. Die Kapitalintensität des Wirtschaftsbereichs Verkehr und Nachrichtenübermittlung weist für das Jahr 1986 mit 363 TDM Kapitalstock je Erwerbstätigem zwar einen leicht überdurchschnittlichen Wert auf (dieser beträgt für alle Wirtschaftsbereiche 317 TDM) 415, doch dürfte dieser insbesondere durch die Schieneninfrastruktur der hier nicht betrachteten Deutschen Bundesbahn und den hier ebenfalls ausgeblendeten Bereich der Nachrichtenübermittlung nach oben verzerrt sein. Soweit materielle Anlagen benötigt werden sind diese ohne weiteres aus dem Markt "Öffentlicher Personennahverkehr" in andere Teilmärkte des Personenverkehrs transferierbar; Fahrer dürften ebenso alternative Beschäftigungsmöglichkeiten finden. Die Übertragung der Aufgabe "Versorgung eines bestimmten Bedienungsgebietes mit Verkehrsleistungen" auf einen oder mehrere Dritte ist grundsätzlich möglich und dürfte Transaktionskosten in vertretbarem Umfange verursachen. Das geschilderte Beispiel des Kreises Steinburg mag zur Veranschaulichung dienen. In einer Übergangszeit und ggf. auch längerfristig könnte die Gemeinde selbst mit den von ihr gehaltenen Ressourcen als Verkehrsträger agieren, sie sollte sich jedoch tendenziell eher aus diesem Markt zurückziehen. Der Gemeinde könnte nach wie vor die Organisation der Bereitstellung und Finanzierung obliegen, sie könnte jedoch auch, und dies erscheint vorziehenswert, eine privatrechtliche Nahverkehrsgesellschaft bei der Abwicklung dieser Funktionen lediglich unterstützen. Ersteres entspräche den sog. Zwei-Ebenen-, letzteres den sog. Drei-Ebenen-Modellen zur Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs.416

415

Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg./1989, S. 563).

416 Vgl. zu weiteren Einzelheiten dieser Modelle Haller, E.F. (1987) und Wiechers, M. (1988, S. 91ff. und S. 237ff.).

2. Wirtschaftliche Betätigung im Verkehrsbereich

171

Hoheitsaspekte sowie Effekte, welche die Planungsautonomie der Gemeinden betreffen, sind bei Überlegungen zur Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs nicht wesentlich. Zwar haben Gemeinden stets Interesse daran gezeigt, welche Linienführung etwa Unternehmen des ÖPNV einzuhalten haben und daß das gesamte Gemeindegebiet mit Nahverkehrsleistungen versorgt ist, doch sind dies Aspekte, welche nach wie vor ggf. durch die Bereitstellungsverwaltung auszuführen sind, und zwar unabhängig davon, ob ein kommunales, ein privates oder ein gemischt-wirtschaftliches Unternehmen letztlich die konkrete Verkehrsleistung erbringt, oder mehrere Unternehmen zusammen sich den Bedienungsauftrag teilen. Verwaltungsverbundvorteile zwischen dem Erstellen der Verkehrsleistung und den übrigen Leistungen der Gemeindeverwaltung sind nicht offensichtlich. Für Stadtrundfahrten oder zur Gepäckaufbewahrung genutzte Busse der Nahverkehrsflotte deuten eher organisatorischen Handlungsbedarf denn die zu prüfenden Verwaltungsverbundvorteile an. Asymmetrisch verteilte Informationen zwischen Auftraggeber und -nehmer könnten anfallen, sind jedoch durch die "Kontrolleure" der Verkehrsleistung, die Kunden des ÖPNV nämlich, publik zu machen. Sollten sich seitens der Benutzer der Busse Klagen häufen, so ist offensichtlich mit der erbrachten Verkehrsleistung etwas im argen. Auch hieraufkönnte die Beschaffungsagentur in Nachfolgeverhandlungen, die entsprechend dem Modell Itzehoe in fest vorgegebenen Zeitintervallen abgehalten werden sollten, reagieren. Eine den bisherigen Ergebnissen widersprechende Einschätzung- also die Forderung, öffentlichen Personennahverkehr verstärkt durch Einschaltung privater Unternehmer zu organisieren- ergibt sich auch nicht, wenn man die Absicherungskosten zur Aufrechterhaltungvon Transaktionsbeziehungen und das Ausmaß möglicher Schäden ins Auge faßt. Insofern liegt die Empfehlung nahe, soweit möglich, öffentlichen Personennahverkehr analog dem Modell des Kreises Steinfurt zu organisieren. Möglich, und dies sollten die vorstehenden Ausführungen deutlich gemacht haben, dürfte dies in zahlreichen Fällen sein. Daß nicht zwingend nur private Unternehmen die Erbringung dieser Leistungen übernehmen sollen, liegt auf der Hand. Ihnen soll jedoch die Möglichkeit geboten werden, sich im Rahmen von Ausschreibungen gleichberechtigt um einen spezifizierten Bedienungsauftrag bewerben können. Daß offensichtlich Spielraum in dieser Hinsicht besteht, wurde im Zuge des statistischen Überblicks deutlich. Soweit Erfahrungen des Deutschen Städtetages für den Fall vorliegen, daß öffentliche Personenbeförderung privatisiert wurde, sind diese durchweg positiv.417 Privatisierungsfälle finden sich in mittleren Gemeinden mit bis zu 100.000 Einwohnern und vor allem in Gemeinden mit bis zu 50.000 Einwohnern.

417

Vgl. hierzu sowie im folgenden Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 76).

172

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

Die Anwendung der zuvor aus normativer Sicht entwickelten Empfehlungen auf die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden bei Fremdenverkehrsunternehmen und mit diesen verbundenen Bahnen und Lifte fördert erhebliche Diskrepanzen zu Tage. Auch bei näherer Betrachtung lassen sich allenfalls am Rande Aspekte finden, die für eine gemeindliche Initiativfunktion sprechen. In diesen Bereichen sollten sich private Unternehmen erwerbswirtschaftlich betätigen - die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden jedenfalls ist nicht legitimierbar. 3. Wirtschaftliebe Betätigung im Versorgungsbereich

3.1 Historischer Abriß Die Ausführungen zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden im Bereich Versorgung beziehen sich zum einen auf die Sparten Wasser, Gas, Elektrizität und Fernwärme sowie zum anderen auf die Stufen Erzeugung, Weiterleitung (Transmission) und Verteilung (Distribution). Eng verknüpft mit der Wasserversorgung ist die Abwasserbeseitigung. Diese wird jedoch an dieser Stelle ausgespart, da der gesamte Entsorgungsbereich unter Gliederungspunkt 5 noch separat behandelt wird. Die Schilderung der Entwicklung gemeindlichen Engagements im Versorgungsbereich ist spartenweise gegliedert; sie beginnt mit der Wasserversorgung. Nach dem Ende der Selbstversorgung aus eigenen Brunnen wurde die Versorgung von Gemeindebürgern mit frischem Wasser zunächst durch private Unternehmen in Angriff genommen.418 Diese konzentrierten die dafür erforderlichen Versorgungsleitungen in den Zentren der zahlungskräftigen Bürgerschichten und nutzen die ihnen zugewachsene Monopolstellung für entsprechende Preissetzungen. Unzufrieden mit diesen "überhöhten Preisen", mit der Nichterschließung ganzer Stadtteile, mit der dem Urbanisierungsprozeß nachhinkenden Verbesserung der sanitären Verhältnisse und aufgeschreckt durch den Hamburger Brand von 1842, bei dem mangels eines funktionierenden Leitungsnetzes große Teile der Stadt zerstört wurden, übernahmen die Gemeinden schrittweise ab Mitte des 19. Jahrhunderts die Wasserversorgung ihrer Bürger.419 So ergab sich, daß bereits im Jahre 1909 von 1291 Kommunen 96 v.H. eigene Wasserwerke besaßen.420

418 Die ersten Wasserversorgungsanlagen finden sich in Harnburg 1S48 und Berlin 1852; vgl. hienu sowie grundlegend zu öffentlichen Versorgungsunternehmen Münch, P. (1986, hier S. 102). 419

Vgl. zu diesen Entwicklungen Ambrosius, G. (1987a, S. 126f.).

420

Vgl. Münclt, P. (1986, S. 102).

3. Wirtschaftliche Betätigung im Versorgungsbereich

173

Schenkt man zeitgenössischen Autoren Glauben, so waren nicht primär "egoistische Interessen ... Triebkraft der Muniziplisierung wichtiger Gebiete wirtschaftlicher Tätigkeit, sondern auch das Verantwortungsgefühl den Bürgern gegenüber, denen man die beste Befriedigung dieser Kollektivbedürfnisse zusichern ... wollte'1421 • Bedingt durch die zunehmende Siedlungsdichte und die Bevölkerungsagglomeration in Ballungszentren entwickelten sich die gemeindlichen Wassereinzugsgebiete über die Gemeindegrenzen und damit über den autonomen Entscheidungsbereich hinaus. Die einzelnen Gemeinden reagierten hierauf, indem sie interkommunale bzw. sogar überregionale Wasserbeschaffungsverbände (beispielsweise in Form des Zweckverbandes oder des Wasser- und Bodenverbandes) zur Fern- und Regionalwasserversorgung gründeten, an denen sich neben den betroffenen Gemeinden in einzelnen Fällen der Staat422 oder auch Private423 beteiligten. Auf der Basis solcher Kooperationsverträge haben einzelne Gemeinden die eigene Wasserförderung durch Wasserbezug ergänzt bzw. vollständig ersetzt, um so die Wasserversorgung der Gemeindebürger in eigener Verantwortung zu sichern. Das Schwergewicht des gemeindeeigenen Engagements liegt heute in den Bereichen Wasseraufbereitung und -verteilung,424 wobei gerade der erstgenannte Aspekte in jüngster Zeit noch verstärkt an Bedeutung gewinnt. An der gesamten Wasserabgabe sind kommunale Unternehmen einzelner Gemeinden heute mit rund 57 v.H. beteiligt.425 In der überwi~enden Zahl der Fälle entsprechen sich Gemeinde- und Versorgungsgebiet.4

421 S. Bohmann, H. (1927, S. 8); neben der Wassetversorgung spricht er in diesem Zusammenhang auch die Gasversorgung an. 422 Z.B. mittels Staatsanleihen wie beim Aufbau der Landeswassetversorgung im damaligen Württemberg im Jahre 1912, vgl. Sander, 0./Weiblen, W (1982, S. 20). 423

Vgl. Ambrosius, G. (1987a, S. 129).

424 Vgl. zur Struktur der Wassetversorgung Ludwig,

W/Schauwecker, H. (1984, S. 275ff.).

425 Vgl. Verband kommunaler Unternehmen e.V. (Hrsg./1985, S. 19). Die in der Statistik angegebenen Werte für 1980 und 1981 in Höhe von 48,2 v.H. und 49,1 v.H. beziehen sich auf 86 v.H. der Unternehmen; im Text findet sich der auf 100 v.H. hochgerechnete Wert. 426 Vgl. Verband kommunaler Unternehmen e. V. (Hrsg./1985, S. 28); nur in 18 v.H. der Fälle ist das Versorgungsgebiet größer als das Gemeindegebiet.

174

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

Die Gasversorgung begann bereits in der 20er Jahren des vorigen Jahrhunderts ebenfalls auf privater Basis.427 Eine Errichtung gemeindlicher Gaswerke scheiterte in zahlreichen Fällen allein daran, daß die zuständigen Aufsichtsbehörden den Gemeinden die erforderliche Genehmigung versagten.428 Die Gründe im einzelnen waren: die Gaserzeugung und Gasversorgung waren in technischer Hinsicht noch nicht ausgereift und von daher mit erheblichen Risiken verbunden; zu diesen kamen ökonomische Risiken, da dem hohen Kapitalaufwand keine sicheren Gewinnerwartungen gegenübergestellt werden konnten; und zudem bestanden auch Zweifel, ob die Gemeinden in organisatorischer, personeller und kaufmännischer Hinsicht überhaupt in der Lage waren, ein solches Unternehmen zu führen.429 Die Gasversorgung durch private Gesellschaften wurde zum Teil über Pacht-, zum Teil über Konzessionsverträge geregelt. In jedem Falle behielten sich die Gemeinden einen bestimmenden Einfluß auf die Geschäftstätigkeit vor und die Option offen, selbst die Gasversorgung zu übernehmen. Wie dies erreicht wurde, sei am Beispiel eines Pachtvertrages illustriert, den einzelne Gemeinden mit der 1903 gegründeten privaten Gasanstaltsbetriebsgesellschaft430 abschlossen (vgl. Übersicht 14). Die Gemeinden sicherten sich ihren Einfluß jedoch auch dann, wenn private Gasversorgung auf Konzessionsbasis organisiert war. Die verpflichteten Unternehmen hatten dann die Konzessionsabgabe zu entrichten sowie Gas für die städtische Beleuchtung entgeltfrei zu liefern.431 Die beabsichtigte Einflußnahme war möglich, weil die Gemeinden die Konzessionsbedingungen diktierten und weil sie die Verlängerung der Verträge verweigern konnten, was ab 1880 auch immer häufiger geschah.432 Entgegen der ursprünglichen Einschätzung hatte sich die Relation Gewinn zu Risiko in der Gasversorgung

427 Das erste Gaswerk wurde 1825 in Hannover von einer englischen Gesellschaft gegründet, vgl. Blume, M. (1931, S. 10) sowie allgemein hierzu Ambrosius, G. (1987a, S. 127), Sander, O.jWeiblen, W. (1982, S. 21) und Wesener, W. (1986, S. 7ff.).

428 V"gl. hierzu Bruckhors4 H.-D. (1978, S. 55ff.). 429 Vgl. Ambrosius, G. (1984, S. 42). 430 Ihre Gründer waren die Anhaltische Maschinenbau-Aktiengesellschaft, die Berliner Chamotte-Fabrik-Aktiengesellschaft, die Gasmesserfabrik von G. Kramsehröder in Osnabrück, die Deutsche Gasglühlicht-Aktiengesellschaft in Berlin und die Firma Cäsar Wollheim; allesamt Firmen, die hinsichtlich des Absatzes ihrer Erzeugnisse in hohem Maße an der Neuerrichtung von Gasanstalten interessiert waren; vgl. Momberr, P. (1908, S. 35f.). 431 Vgl. Blume, M. (1931, S. lOf.). 432 Brunckhors4 H.-D. (1978) arbeitet heraus, daß um das Jahr 1880 generell eine Kommunalisierungswelle beobachtet werden kann. Zu den Einzelheiten hierzu vgl. ebenda, S. 25ff.

3. Wirtschaftliche Betätigung im Versorgungsbereich

175

Obersicht 14 Wichtige Bestimmungen eines Pachtvertrages zur Regelung der privaten Gasversorgung von 1905 Pachtvertrag zwischen der Gemeinde M und der Gasanstaltsbetriebsgesellschaft Auszug aus den wichtigsten Bestimmungen: 1.

Die Betriebsgesellschaft verzinst der Stadt das von dieser aufgewandte Kapital und vergütet ihr außerdem noch eine Arnortisationsquote; diese ist so zu bemessen, daß sie nach einem aufzustellenden Tilgungsplane ausreicht, nach Ablauf des Pachtvertrages die Gasanstalt der Gemeinde vollkommen amortisiert übergeben zu können. In den meisten Fällen genügen hierzu 30 Jahre.

2.

Der Gemeinde steht jedoch jederzeit das Recht zu, nach einer entsprechend festzusetzenden Kündigungsfrist die Gasanstalt auch schon vorher in eigenen Betrieb zu übernehmen.

Momben merkt hierzu folgendes an: "Wie das Beispiel einer Reihe von der Betriebsgesellschaft bewirtschafteter Gasanstalten zeigt, wird die Gemeinde dies schon nach kürzerer Zeit tun, nachdem sie sich üLerzeugt hat, daß die Gasanstalt über Verzinsung und Amortisation hinaus noch einen Überschuß abwirft." 3.

Die Stadt wird jedoch, wenn in den ersten Jahren der Bruttogewinn nicht zur Aufbringung der Zinsen und Amortisation ausgereicht hat, also wenn seitens der Gasanstaltsbetriebsgesellschaft Zuschüsse zum Pachtzins gezahlt werden mußten, die Gasanstalt erst dann in einen eigenen Betrieb übernehmen, wenn diese Zuschüsse durch die Betriebsüberschüsse mehrerer Jahre gedeckt sind. In diesem Falle kann die Stadt um so mehr darauf rechnen, im eigenen Betrieb ihrerseits Überschüsse zu erzielen, als dann ja bereits der Nachweis darüber erbracht ist.

4.

Die Stadt kann jedoch nicht den Betrieb übernehmen, falls die Mindererträge ~och nicht durch Überschüsse mehrerer Jahre gedeckt gedeckt sind; in solchen Ubernahmefällen hat die Stadt der Gasanstaltsbetriebsgesellschaft die Differenz zwischen dem erzielten Ertrage und den gezahlten Zins- und Amortisationsbeträgen auszuzahlen.

Das Fazit von Momben lautet: "Die Stadt läuft dabei keinerlei Risiko, denn sollte die Anstalt innerhalb der Pachtzeit nicht rentieren, so übernimmt die Stadt sie ja amortisiert. •

Quelle: Momben, P. (1908, S. 36).

176

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

deutlich gewandelt. Die technischen Probleme waren gelöst und der Betrieb von Gasanstalten galt nun sogar als lohnende Einnahmequelle.433 Waren 1860 von 176 Gaswerken erst 25 v.H. kommunal, so 1913 von 1385 bereits 78 v.H.434

Abgesehen vom Motiv der Gewinnerzielung, waren die wesentlichen Gründe dafür, daß verschiedene Städte Gasanstalten sofort in eigener Regie betrieben haben,435 die folgenden: die Vermeidung von Abhängigkeiten von privaten Unternehmen, damit zusammenhängend, die Beeinflußbarkeit der Stadtentwicklung und die Sicherung der Dispositionsautonomie gemeindlicher Wege.436 Schließlich spielte ein weiterer Aspekt eine nicht unwesentliche Rolle, private Gasunternehmen zu munizipalisieren. Private Gasunternehmen versuchten in verschiedenen Städten, durch Vereinbarung entsprechender Monopolklauseln, auf Elektrizität basierende konkurrierende Beleuchtungssysteme zu blockieren, woraufhin Gemeinden der längerfristigen Entwicklungschancen wegen dazu übergingen, diese Betriebe selbst zu übernehmen.437 Zitiert sei in diesem Zusammenhang der Hinweis auf die Stadt Stuttgart, in der "die Direktion der (privaten; Anm. d. Verf.) Gasgesellschaft darüber sehr wach(t)e, daß nichts, was mit Hilfe von Gas zu bewerkstelligen war, durch die Elektrizität getan werde'"'38• Ähnlich motivierte sog. Verwendungsverbote, z.B. für Kohle-Befeuerung in bestimmten Gemeinden, finden sich noch heute. Versüßt wird das Verwendungsverbot für den Stadtkämmerer durch die dann zusätzlich anfallenden Konzessionsabgaben, die auf der Basis des gemeindlichen Wegemonopols von Gasversorgungsunternehmen erhoben werden. Nach dem zweiten Weltkrieg vollzog sich in der Gaswirtschaft, ausgelöst durch technische Neuerungen und Erdgasfunde, ein tiefgreifender Strukturwandel, dessen Ergebnisse das heutige Bild der Gaswirtschaft bestimmen. Geprägt war die Gaswirtschaft in den 50er und frühen 60er Jahren durch

433 Vgl. Sander, O.jWeiblen, W. (1982, S. 21) sowie mit umfangreichem Datenmaterial Blume, M (1931, S. 12ff.).

434

S. Münch, P. (1986, S. 103).

435

So beispielsweise Dresden 1828 und Leipzig 1838; vgl. Bruckhors~ H.-D. (1978, S. 17).

436 Vgl. Stern, K./Püttner, G. (1965, S. 20) sowie allgemein zur Kommunalisierung in der Gaswirtschaft aus den genannten Gründen Brunckhors~ H.-D. (1978, S. 116ff.). 437

Vgl. Ambrosius, G. (1987a, S. 128) und Bruckhorst, H.-D. (1978, S. 146f.).

438

Vgl. Sander, O.jWeiblen, W. (1982, S. 21).

3. Wirtschaftliche Betätigung im Versorgungsbereich

177

nachhaltige Verluste ihrer U nternehrnen. Verursacht wurden diese durch steigende Kohlenpreise und Transportkosten sowie festgeschriebene Gasverkauf~preise bei gleichzeitig rückläufiger Nachfrage infolge des Vordringens der Olbeheizung.439 Die Kostenseite betreffend, änderte sich dies beginnend in den späten 60er Jahren durch die Umstellung der Gaswirtschaft auf Erdgas. Um den hierdurch ausgelösten Strukturwandel besser verstehen zu können, ist es erforderlich, die bereits angesprochenen Stufen der Energieversorgung zu unterscheiden. Im Zuge der möglich und wirtschaftlich gewordenen Konzentration der Erzeugungs- bzw. Gewinnungsstätten, kam es parallel zu einer ebenso nachhaltigen Unternehmenskonzentration und zu einer Ablösung örtlicher Gaserzeugungsunternehmen durch überregional tätige Ferngasgesellschaften. Diese haben die Erzeugung bzw. Gewinnung von Gas für größere Räume sowie daneben die Einspeisung in die überregionalen Weiterleitungs- und regionalen Verteilungsnetze übernommen. Gemeindliche Unternehmen verteilen daraufhin das empfangene Gas an die Endabnehmer. Um den mächtigen Gasbeschaffungs- und -transportunternehmen nicht völlig ausgeliefert zu sein, beteiligen sich vor allem seit den 70er Jahren zahlreiche Gemeinden an diesen Unternehmen.440 Gleichwohl bestand und besteht nach wie vor die beschaffungsmarktseilige Abhängigkeit der kommunalen Gasverteilerunternehmen, über die heute rund zwei Drittel der Gesamtgasabgabe auf der Orts- und Regionalstufe abgewickelt werden.441 Zur Sicherung einer gewissen Autonomie haben darüberhinaus Gemeinden im Wege der interkommunalen Kooperation selbst Ferngasleitungen gebaut und Ferngasgesellschaften gegründet.442 Ebenso wie für die Wasserversorgung gilt für die Gasversorgung, daß Versorgungs- und Gemeindegebiet in der überwiegenden Zahl der Fälle deckungsgleich sind.443 Der dritte Versorgungsbereich ist die bereits angesprochene Sparte Elektrizität. Bei ihr vollzog sich die wirtschaftliche Entwicklung zeitversetzt analog zu der im Gasbereich, so daß auf nähere Ausführungen verzichtet werden kann.444 Wieder ist die stufenweise Betrachtung von Bedeutung,

439

Vgl. GotlSchalk, W (1983, S. 698).

440

Vgl. Gottschalk, W (1983, S. 699).

441 Vgl. Verband kommunaler Unternehmen e.V. (Hrsg./1985, S. 19); Anteil 1980 66,8 v.H.; 1981 68,6 v.H .. 442

Vgl. Stern, K/Püttner, G. (1965, S. 39).

443 Vgl. Verband kommunaler Unternehmen e. V. (Hrsg./1985, S. 28); lediglich in 22 v.H. der Fälle ist das Versorgungsgebiet größer als das Gemeindegebiet.

12 Koch

178

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

vollzog sich doch schon im Gründungsstadium die Aufteilung, daß Elektrizitätserzeugung überregional, Elektrizitätsweiterleitung regional und Elektrizitätsverteilung lokal organisiert wurde. Entsprechend sind Gemeinden an den erstgenannten Stufen heute nur, wenn auch nicht unwesentlich, beteiligt, während sie letztere häufig als Eigenbetriebe oder Eigengesellschaften selbst führen, und ist das Schwergewicht der Elektrizitätserzeugung mithin nicht in unmittelbarer gemeindlicher Regie. Dies wird beim Blick auf die Versorgungsgebiete deutlich. In 66 v.H. aller Fälle ist das Versorgungsgebiet kommunaler Unternehmen kleiner als das Gemeindegebiet; dieses wird im Gros der Fälle zusätzlich von einem überörtlich tätigen Elektrizitätsversorgungsunternehmen bedient, wobei diese in 18 v.H./40 v.H. der Fälle Versorgungsanteile von über 50 v.H./zwischen 26 v.H. und 50 v.H. aufweisen.445 Abschließend zu diesem Bereich soll kurz die jüngste Versorgungssparte, die Fernwärme, angesprochen werden. Die Versorgungsleistung Fernwärme ist entstanden aus Bestrebungen zur rationellen Energieverwendung im Zuge der Anpassungsprozesse an die infolge der Erdölverteuerungen Anfang der 70er Jahre eingetretenen Datenänderungen im Energiesektor sowie aus Bestrebungen des Umweltschutzes. Die Wärmeerzeugung erfolgt vorwiegend (d.h. zu 78 v.H.) durch Nutzung von Abwärme (in Industriebetrieben, in Müllverbrennungsanlagen sowie durch Kraft-Wärme-Kopplung in Heizkraftwerken) sowie daneben (d.h. zu 22 v.H.) 446 durch eigens hierfür errichtete Heizwerke.447 Das erwärmte Wasser wird mittels verlegter Transportleitungen in dafür eingerichteten Verteilungsnetzen in die angeschlossenen Hausstationen weitergeleitet und verteilt. Gemeinden sind in diesem Versorgungsbereich vor allem in der lokalen Fernwärmeverteilung engagiert. 3.2 Aktuelle Bedeutung (a) Die Unternehmen der Gemeinden in der Wasserversorgung

Ermittelt man die aktuelle Bedeutung der Unternehmen der Gemeinden im Bereich Wasserversorgung, so zeigt sich, daß dies ein Bereich mit hohem Anteil gemeindlicher Unternehmen ist (vgl. Übersicht 15). Der Anzahl der

444 Vgl. zu Einzelheiten Ambrosius, G. (1987a, S. 126 ff.), Bruckhorst, H.-D. (1978, S. 6f.) sowie Gröner, H. (1984, S. 87ff.).

445 Vgl.

zu diesen Angaben Verband kommunaler Unternehmen e.V. (Hrsg./1985, S. 28).

446 Angaben für 1985; entnommen ausEuropäischer Zentralverband deröffentliclren Wirtschaft (CEEP) (Hrsg./1987, S. 49). 447 Vgl.

zu Einzelheiten der Fernwärmeversorgung Malchus, V.Fr.v. (1986, S. 171).

3. Wirtschaftliche Betätigung im Versorgungsbereich

179

Obersicht 15 Die Unternehmen der öffentlichen Wasserversorgung (WVU) 1985

Wasserversorgungsunternehmen Trägerschaft

Gesamtes Jahreswasseraufkommen

Anzahl

v.H.

Mio. m 3

v.H.

Private Unternehmen 1

15

1,1

78

1,5

Gemischtwirtschaftliche Unternehmen

47

3,4

687

13,2

1.335

95,6

4.438

85,3

Unternehmen der öffentIichen Hand2 1 2

Keine Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand. Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand 100 %.

Quelle: Europäischer Zentralverband der öffentlichen Winschaft (Hrsg./1987, Tabelle 15, S. 43); eigene Berechnungen.

Unternehmen nach finden sich 1985 zu 95,6 v.H. Unternehmen der öffentlichen Hand. Anderen Quellen ist zu entnehmen, daß es sich hierbei überwiegend um gemeindliche Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und Regiebetriebe handelt.448 Daneben finden sich meist größere Wasserversorgungsunternehmen der öffentlichen Hand, an denen mehrere Träger (meist Gemeinden) beteiligt sind, wie etwa Zweckverbände, Wasser- und Bodenverbände sowie Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Interkommunale Organisationsformen finden sich regelmäßig dann, wenn die Wassereinzugsgebiete nicht an den Gemeindegrenzen enden. Neben den in derStatistikerfaßten Unternehmen gibt es weitere 7.000 kleine und kleinste Wasserversorgungsunternehmen der Gemeinden.449 Der Blick auf den Anteil gemeindlicher Unternehmen am gesamten Jahreswasseraufkommen bestätigt die Bedeutung dieser Unternehmen. 85,3 v.H. der gesamten Wasserversorgung wird über gemeindliche Unternehmen sichergestellt. Die in der Statistik erfaßten 15 privaten Unternehmen haben am gesamten Jahreswasseraufkommen lediglich einen Anteil von 1,5 v.H.

448

Vgl. hienu sowie im folgenden Brede, H.jLoesch, A.v. (1986, S. 124).

449

Vgl. Münch, P. (1986, S. 124, Fn. 3 zu Übersicht 5).

!2•

180

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten (b) Die Unternehmen der Gemeinden in der Gasversorgung

Sodann sei die Gasversorgung betrachtet. Für diese empfiehlt sich wiederum die Aufteilung in den Bereich der Gaserzeugung und die der Gasweiterleitung und Verteilung. Im historischen Abriß wurde ausgeführt, daß vor allem private Unternehmen die Gaserzeugung übernommen haben. Die Statistik belegt, daß sich hieran nur wenig geändert hat, auch wenn durch Neugründungen gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen und eines U nternehmens der öffentlichen Hand im betrachteten Zeitraum sich die Position der privaten Unternehmen leicht abgeschwächt hat (vgl. Übersicht 16). 73,6 v.H. des Gesamtaufkommens an Gas werden nach wie vor von rein privaten Unternehmen erzeugt bzw. gewonnen. Um gemeindlichen Einfluß zu sichern, sind Gemeinden an Unternehmen der Erdgasförderung jedoch beteiligt. Als Beispiele seien die Beteiligungsstrukturen einzelner Ferngasgesellschaften skizziert.450 Für die Bayerische Ferngas Gesellschaft mbH etwa gilt: An dieser Gesellschaft sind die Städte München (40 v.H.), Ausgburg (25 v.H.), Regensburg (indirekt 7,6 v.H.), Landshut und Ingolstadt Geweils 3,7 v.H.) sowie der Freistaat Bayern mit 20 v.H. beteiligt. Gemeinden halten mithin bei dieser Ferngasgesellschaft einen Anteil von 80 v.H., die öffentliche Hand zusammengenommen 100 v.H. An der Ferngasversorgung Schwaben GmbH liegt der kommunale Anteil bei 50 v.H., gehalten von der Stadt Augsburg; an der Ferngas Nordbayern GmbH dagegen sind Gemeinden direkt überhaupt nicht beteiligt. Wie bereits erwähnt, beruht die zentrale Absicht all dieser Beteiligungen darin, die beschaffungsmarktseitige Abhängigkeit der kommunalen Orts- und Regionalgasversorgungsunternemen zu verringern. Eine völlig andere Struktur weist demgegenüber der Bereich der Regional- und Ortsgasversorgungsunternehmen auf (vgl. Übersicht 17). Hier dominieren ganz eindeutig die Unternehmen der Gemeinden, zu einem überwiegenden Teil in Form von Eigen- und Regiebetrieben sowie Eigengesellschaften jeweils nur einer Gemeinde. Mit 81,3 v.H. aller Unternehmen verteilen sie 70 v.H. des Gesamtaufkommens an Gas. Gegenüber 1983 konnten die Gemeinden bei steigendem Aufkommen ihren Anteil sogar noch ausbauen. (c) Die Unternehmen der Gemeinden in der Elektrizitätsversorgung

Die Elektrizitätsversorgung ist nach der Anzahl der Unternehmen ebenso wie die Gaswirtschaft von Unternehmen der öffentlichen Hand dominiert, an denen in der Regel mehrere Gemeinden beteiligt sind. 69,1 v.H. aller Elektrizitätsversorgungsunternehmen sind solche der öffentlichen Hand (vgl.

450

Vgl. zu diesen Einzelangaben Commerzbank (Hrsg./1985).

3. Wirtschaftliche Betätigung im Versorgungsbereich

181

Übersicht 16

Die Unternehmen der öffentlkhen Gasversorgung 1: Ferngas- und Erdgasfordergesellsc:halten Gasversorgungsunternehmen Trägerschaft

Anzahl

Gesamtauf· kommen (brutto) v.H.

Mio. kWh

v.H.

Private Unternehmen1

9

50,0

734.896

73,6

Gemischtwirtschaftliche Unternehmen

5

27,8

148.777

14,9

Unternehmen der öffentIichen Hand 2

4

22,2

115.173

11,5

1 2

Keine Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand. Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand 100 %.

Quelle: Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (Hrsg./1987, Tabelle 14, S. 42); eigene Berechnungen.

Übersicht 18). Bezogen auf die gesamte unmittelbare Abgabe verändert sich dieses Bild jedoch gravierend. Hier zeigt sich die überragende Bedeutung weniger gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen. Insgesamt nur 13,1 v.H. der Unternehmen stellen 63,2 v.H. der gesamten unmittelbaren Abgabemengenbereit Dabei ist zu betonen, daß bereits die 10 größten dieser Unternehmen an der öffentlichen Gesamterzeugung einen Anteil von rund 75 v.H. halten.451 Will man sich ein klareres Bild darüber verschaffen, wie sich die Beteiligungsstrukturen der gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen im Einzelfall darstellen, so kann dies nur beispielhaft geschehen, da sich diese Struktur von Unternehmen zu Unternehmen unterscheidet. Im Falle der Energieversorgung Schwaben gilt etwa, daß über den Zweckverband oberschwäbischer Elektrizitätswerke, den Landeselektrizitätsverband Württemberg sowie den Gemeindeelektrizitätsverband Schwarzwald-Donau jeweils mehrere Kommunen gemeinsam insgesamt einen Anteil von 75,8 v.H. halten. Hinzu kommt ein Anteil der Stadt Stuttgart von insgesamt 13,4 v.H., so daß demzufolge

451

1979.

Vgl. zu dieser Angabe Gröner, H. (1984, S. 105); die Angabe bezieht sich auf das Jahr

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

182

Obersicht 17

Die Unternehmen der öfrentlkhen Gasversorgung II: Orts- und Regionalgasversorgungsunternehmen Gesamtaufkommen (brutto)

Gasversorgungsunternehmen Anzahl

v.H.

Private Unternehmen1

25

4,9

14.048

4,0

Gemischtwirtschaftliche Unternehmen

70

13,8

110.812

26,0

414

81,3

298.340

70,0

Trägerschaft

Unternehmen der öffentIichen Hand2 1 2

Mio. kWh

v.H.

Keine Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand. Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand 100 %.

Quelle: Europäischer Zentralverband der öffentlichen Winschaft (Hrsg./1987, Tabelle 14, S. 42); eigene Berechnungen.

bei diesem Unternehmen Gemeinden die eindeutig dominierende Kapitaleignerstellung innehaben. Im Gegensatz hierzu liegt die kapitalmäßige Mehrheit am Rheinisch-Westfälischen Elektrizitätswerk bei 190.000 privaten Aktionären, jedoch halten auch hier Kommunen die Mehrheit der Stimmrechte. Dies wird dadurch erreicht, daß den einzelnen Namensaktien der Gemeinden ein 20-faches Stimmrecht verliehen wird. Einen vergleichsweise geringen kommunalen Einfluß kennen die Vereinigten Elektrizitätswerke Westfalen. An diesem Unternehmen sind neben 40.000 privaten Aktionären auch zahlreiche Unternehmen und Gesellschaften beteiligt. Die unmittelbaren Anteile der Kommunen belaufen sich auf 18,3 v.H., doch kommen weitere mittelbare Beteiligungen hinzu (vgl. zu den Beteiligungsverhältnissen im einzelnen Übersicht 19). Private Elektrizitätsversorgungsunternehmen haben an der Anzahl der Unternehmen einen Anteil von 17,8 v.H., an der Abgabe von Strom dagegen nur einen Anteil von 3,6 v.H. Es handelt sich in der Regel also um kleine Unternehmen, die allenfalls Ergänzungsfunktion übernehmen und im regionalen Bereich agieren.

3. Wirtschaftliche Betätigung im Versorgungsbereich

183

Obersicht 18

Die Unternehmen der öffentlichen Elektrizitätsversorgung Elektrizitätsversorgungsunternehmen Trägerschaft

Anzahl

Gesamte unmittelbare Abgabe

v.H.

GWh

v.H.

Private Unternehmen1

111

17,8

11.808

3,6

Gemischtwirtschaftliche Unternehmen2

82

13,1

207.296

63,2

432

69,1

108.896

33,2

Unternehmen der öffentIichen Hand3 1 2 3

Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand unter 25 %. Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand 25 bis unter 95 %. Kapitalbeteilißlmg der öffentlichen Hand 95 % und mehr.

Quelle: Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (Hrsg./1987, Tabelle 13, S. 42); eigene Berechnungen.

3.3 Ökonomische Beurteilung

Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden im Versorgungsbereich kann aufgrund der Analogie der Problembereiche für die verschiedenen Bereiche einheitlich diskutiert werden. Sofern bezüglich einzelner Aspekte eine unterschiedliche Einschätzung geboten erscheint, wird an entsprechender Stelle auf Differenzierungen eingegangen. Wie an früherer Stelle bereits ausgeführt, sind die genannten Bereiche jene, welche im Hinblick auf die übrigen Wirtschaftsbereiche die höchste Kapitalintensität aufweisen (Wert für 1986 1.341 TD M je Erwerbstätigem 52• Hinzu kommt, daß die Spezialisierung irreversibel ist. Insofern ist von vorneherein an Arrangements zu denken, bei denen Wettbewerb "um" den Markt organisiert wird. In beiden Teilbereichen wird im übrigen infolge der Verlegung von Versorgungsleitungen in starkem Maße die Planungsautonomie der Gemeinden tangiert, was nahelegt, daß diese, nicht nur die Bereitstellung betreffend, in diesem Segment engagiert bleiben sollten.

t

452

Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg./1989, S. 563).

184

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

Aufgrund der Größe der Wassereinzugsgebiete erscheint in diesem Bereich die interkommunale Kooperation mithin vorteilhaft. Gemeindliches Engagement der Gemeinden im Interesse ihrer Bürger, die alle Wasser benötigen, ist zu vertreten. Die Gemeinde handelt als Beschaffungsagentur für den Verein und übernimmt selbst die Herstellung in gemeindlichen Unternehmen. Sofern sich bezüglich der Wasserversorgung Privatisierungen finden, handelt es sich um die formelle Privatisierung, d.h. die Umwandlung eines kommunalen Eigen- oder Regiebetriebes in eine Eigengesellschaft Erste Erfahrungen mit diesen Umwandlungen sind positiv, das Personal wurde in der Regel von der Eigengesellschaft übernommen.453 Die Energieversorgung betreffend wurde bereits auf Skalenvorteile verwiesen. Hier liegt die private Strom- und Gaserzeugung für eine Vielzahl von Gemeinden nahe. Verursacht durch die monopolartige Stellung privater Strom- und Gaserzeugungsunternehmen und den starken Abhängigkeiten einzelner Gemeinden von diesen Unternehmen ist verständlich, daß sich Gemeinden in der geschilderten Form an diesen Unternehmen beteiligen. Daß gemischt-wirtschaftliche Unternehmen den Großteil der Stromversorgung übernehmen verwundert insofern nicht. Ebensowenig, daß private Unternehmen zwar die Fern- und Erdgasförderung, kommunale Unternehmen aber die Orts- und Regionalversorgung übernehmen. Nahezu keine Privatisierung ist in diesem Bereich in der bereits zitierten Studie des Deutschen Städtetages ausgewiesen. Wiederum finden sich lediglich Wandlungen in der Rechtsform und zudem Veränderungen nur in kleinen Gemeinden.454 Die ökonomische Beurteilung dieses Bereichs legt somit keine grundlegenden Reorganisationsmaßnahmen nahe. Gestützt wird dies auch durch die bereits zitierten Ergebnisse der Kostenstudien, in denen Effizienznachteile gemeindlicher gegenüber privaten Unternehmen nur innerhalb einer engen Marge festgestellt wurden. Prüfenswert erscheint in diesem Zusammenhang dennoch die Frage, inwieweit "Modellelemente" des Betreibermodells auch für die Wasser- und Energieversorgung nutzbar gemacht werden können. 4. Wirtschaftliche Betätigung im Bereich Sparkassen

4.1 Historischer Abriß Ein weiterer Schwerpunkt wirtschaftlicher Betätigung der Gemeinden fmdet sich im Bereich der Sparkassen.455 Die erste Sparkasse einer Gemeinde 453 Vgl. Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 80). 454

Vgl. Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 78).

455 Zu Einzelheiten vgl. Mutius, A.v. (1984), Oberbeckmann, H.-L. (1984a), ders. (1984b) sowie Hoppe, W (1984) und Weber, B. (1990).

4. Wirtschaftliche Betätigung im Bereich Sparkassen

185

Obersicht 19

Beteiligungsverhältnisse einzelner Elektrizitätsversorgungsunternehmen (Stand März 1985)

Energieversorgung Schwaben AG (EVS), Stuttgart:

- Zweckverband oberschwäbischer Elektrizitätswerke' - Landeselektrizitätsverband Württemberg' - Gemeindelektrizitätsverband Schwarzwald-Donau' -Technische Werke der Stadt Stuttgart AG (TWS)" -Land Baden-Württemberg - Landeskreditbank Baden-Württemberg "' -Sonstige

43,3% 18,8% 13,7% 13,4% 8,0% 2,3% 0,5%

Zusammenschlüsse von Kommunen 10 % Stadt Stuttgart, 90 % Stuttgarter Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft mbH, Stuttgart ( = 100 % Stadt Stuttgart) "' 100% Land Baden-Württemberg

Rheinisch-Westfälisches Elektrizitätswerk AG (RWE), Essen:

Namensaktien mit 20-fachem Stimmrecht befinden sich in der Hand von Städten und Kreisen. Diese besitzen damit zusammen mit den in ihrem Besitz befindlichen Stammaktien eine Mehrheit von ca. 70 % der Stimmen. Die kapitalmäßige Mehrheit liegt bei ca. 190.000 privaten Aktionären.

Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen AG (l-EWJ, Donmund:

- Kommunale Energiebeteiligungsgesellschaft' - Stadtwerke Bochum GmbH" -Sonstige kommunale Körperschaften - Energie-Verwaltungs GmbH"' - Ca. 40.000 private Aktionäre

34,3% 5,9 % 12,4% 25,3% 22,1%

30,5 % Westdeutsche Landesbank Girozentrale, Düsseldorf/Münster, 69,5 % zusammen Stadt Dortmund, Landschaftsverband Westfalen-Lippe, Münster, Hochsauerlandkreis sowie 2 weitere den Kommunen nahestehende Gesellschaften 5% Stadt Bochum, 95 % Holding für Versorgung und Verkehr GmbH Bochum, Bochum ( = 100 % Stadt Bochum) "' 30 % Deutsche Continental-Gas-Gesellschaft, Düsseldorf, 30 % RheinischWestfälisches Eektrizitätswerk AG, Essen, 25 % Deutsche Bank AG, 15 % Allianz Lebensversicherungs-AG, Berlin/ München Quelle: Münch, P. (1986, Übersicht 1, S. 118ff.); Angaben zu den Beteiligungsverhältnissen ergänzt nach Commerzbank (Hrsg./1985).

186

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

wurde 1801 als "Spar- und Leih-Casse zu Göttingen" gegründet,456 mithin 23 Jahre nach der bereits 1778 gegründeten (freien) Sparkasse in Hamburg.457 Wiederum fanden sich zunächst private Vereinigungen ein, die Idee der Institution Sparkasse zu verwirklichen.458 Gemeinden scheuten erneut das Riskio, erkannten aber schon bald ihre Nützlichkeit und wollten sodann an den sich allmählich entwickelnden Überschüssen partizipieren. Zu einer regelrechten Gründungswelle kommunaler Sparkassen kam es mit dem Wiedererstarken der kommunalen Selbstverwaltung, insbesondere aufgrund der preußischen Städteordnung von 1808.459 Mitte des 19. Jahrhunderts fand die Ausbreitung der Freien Sparkassen ihren Höhepunkt, seither geht ihre Zahl aufgrund von Übernahmen oder Verschmelzungen mit kommunalen Sparkassen zurück. Heute finden sich unter den 585 Sparkassen noch zwölf freie Sparkassen ( = zahlenmäßiger Anteil von 2,05 v.H.), die jedoch 8,39 v.H. des Geschäftsvolumens sämtlicher Sparkassen abdecken.460 Im Gegensatz zu den freien Sparkassen, die in der Rechtsform einer juristischen Person der Privatrechts geführt werden, sind kommunale Sparkassen Kreditinstitute in der Rechtsform einer gemeinnützigen und selbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie haben den öffentlichen Auftrag,461 der kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung insbesondere des Geschäftsgebietes (Regionalprinzip) und des Gewährträgers zu dienen sowie darüber hinaus den Sparsinns und die Vermögensbildung zu fördern und die Kreditausstattung des Mittelstandes sowie der wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungskreise sicherzustellen. Da kommunale Sparkassen wie andere Kreditinstitute Bankgeschäfte nach

§ 1, I KWG betreiben, unterliegen sie den Bestimmungen des Kreditwesenge-

setzes. Für sie gelten jedoch darüberhinaus weitergehende Ordnungsprinzipien, insbesondere die Gewährträgerhaftung, die Anstaltslast, das Regional-

456

Vgl. Weber, B. (1990, S. 152).

457

Vgl. Lützenkirchen, B. (1989, S. 223f.).

458 In Harnburg die "Gesellschaft zur Beförderung der Künste und nützlichen Gewerbe"; einige Jahre später in Frankfurt die "Gesellschaft zur Förderung nützlicher Künste und deren Hülfswissenschaften"; vgl. Lützenkirchen, B. (1989, S. 223f.). 459

Vgl. Weber, B. (1990, S. 152).

460

Vgl. Lützenkirchen, B. (1989, S. 225).

461

Gern. § 3 SpkG NW.

4. Wirtschaftliche Betätigung im Bereich Sparkassen

187

prinzip und das Enumerationsprinzip sowie schließlich die kommunale Bindung. Hierzu ist folgendes zu sagen: Die Sparkassengesetze der jeweiligen Länder sehen vor, daß für die Verbindlichkeiten der Sparkasse die Gemeinde oder ein Gemeindeverband als Gewährträger unbeschränkt haftet.462 Aus ökonomischer Sicht stellt diese Gewährträgerhaftung eine Ausfallbürgschaft der öffentlichen Hand (d.h. des Steuerzahlers) dar. Diese Gewährträgerhaftung mußte bisher jedoch in keinem Fall in Anspruch genommen werden.463 Die Anstaltslast verpflichtet den Träger der Sparkasse, diese insbesondere mit Eigenkapital stets so auszustatten, daß sie die ihr gestellten Aufgaben erfüllen kann. Das Regionalprinzip beschränkt die Geschäftstätigkeit einer Sparkasse auf das Gebiet ihres Gewährträgers. Dieses Prinzip kennt heute natürlich ebenso Ausnahmeregelungen, wie das zuletzt anzuspecbende Enumerationsprinzip, das Sparkassen an sieb nur solche Geschäfte abzuschließen erlaubt, die im Sparkassengesetz ausdrücklieb genannt sind.464 Die Entwicklung der kommunalen Sparkassen ist gekennzeichnet durch eine Herauslösung dieser Institution aus dem gemeindlichen Verwaltungsapparat einerseits und einer Angleichung an sonstige Kreditinstitute andererseits. Abgestellt auf diesen beiden Entwicklungslinien wird der historische Abriß des gemeindlichen Engagements im Bereich Sparkassen im weiteren präsentiert. Bezüglich des ersten Entwicklungsstranges ist festzuhalten, daß Sparkassen zunächst als unselbständige Anstalten ihres Gewährträgers geführt wurden46S und erst mit dem Notverordnungsrecht von 1931 und den nachfolgenden Ländergesetzen, d.h. im Zuge einer allgemeinen Zurückdrängung der Gemeinden aus dem Bereich wirtschaftlieber Betätigung, rechtliche Selbständigkeit erlangen konnten.466 Die Absicht des Notverordnungsgebers bei der Umgestaltung bisher unselbständigen Sparkassen in rechtlich selbständige Anstalten des öffentlichen Rechts war, die Heranziehung des Sparkassenvermögens für Gemeindeschulden von vorneherein auszuschließen und damit ein Übergreifen von Vertrauensstörungen auf die Sparkassen zu verhüten, das bei Bestehen von Finanzschwierigkeiten der jeweiligen

462

Vgl. z.B. § 5 SpkG NW.

463 Vgl. Müller, M., der sich auf die Aussage eines Rechtsexperten des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes bezieht. 464 Vgl. zu diesen Prinzipien Delle, H.G. (1982, S. 212 f.), Lützenkirchen, B. (1989, S. 223) und Müller, M (1989, S. 44). 4 6S Eine Ausnahme hierzu ließ nur das Badische Sparkassengesetz von 1880 zu, das den Sparkassen bereits den Status eigener Rechtspersönlichkeit verlieh.

466

Vgl. hierzu Weber, B. (1990, S. 158f.) sowie U)>socki, J. (1987, S. 168ff.).

188

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

Trägergemeinde befürchtet wurde.467 Gleichwohl unterlagen die Sparkassen nach wie vor dem Einflußbereich ihres Gewährträgers, den dieser sich durch unmittelbare Einwirkung sowie über die Mitgliedschaft in den Organen der Sparkasse (Vorstand, Verwaltungsrat und Kreditausschuß) auch heute noch sichert. Möglichkeiten der unmittelbaren Einwirkung bestehen insofern, als Gemeinden ihre Sparkassen errichten, die Satzung festlegen, über Fusionen, Zweigstellenübertragungen und Auflösungen befinden, den Verwaltungsrat bestellen und bei der Bestellung der Vorstands mitwirken, für die Funktionsfähigkeit der Sparkasse verantwortlich sind, für Verbindlichkeiten haften und die ausschüttungsfähigen Teile des Gewinns zur gemeinnützigen Verwendung erhalten.468 Darüberhinaus sind die Sparkassen durch ihre Anhindung an den jeweiligen Gewährträger in ihrem räumlichen Wirkungsbereich auf den Bereich dessen Verbandskompetenz begrenzt.4(f.j Tendenzen zur Verselbständigung der Sparkassen fanden sich in der Folgezeit immer wieder. In Preußen beispielsweise mit der "Verordnung über die Sparkassen sowie die kommunalen Kreditinstitute" vom 20.07. und 04.08.1932.470 Die einzelnen Regelungen in den verschiedenen Ländern hatten einerseits das Ziel, die bisher sehr engen personellen und organisatorischen Verflechtungen zwischen der Verwaltung der Sparkassen und der ihres Gewährträgers zu lockern und, wie etwa angeregt durch die sog. Bonner Musterentwürfe zu Beginn der SOer Jahre, die grundsätzliche Begrenzung der Staatsaufsicht über Sparkassen auf die Rechtsaufsicht zu erreichen.471 Die vergleichsweise enger greifende Prüfung der Zweckmäßigkeit des Handeins der Sparkasssenorgane wurde abgelehnt. Einen neuerlichen Schritt der Herauslösung der Sparkassen aus dem Einflußbereich ihres Gewährträgers findet sich in Frankfurt. Die private "Frankfurter Sparkasse von 1822" und die öffentlich-rechtliche "Stadts,garkasse Frankfurt" fusionierten zum 01.01.90 zur "Frankfurter Sparkasse". 2 Diese wird in der Rechtsform des Vereins gern.§ 22 BGB geführt. Die Besonderheit dabei ist, daß die Stadt Frankfurt über die Gewährträgerhaftung anteilig für Verbindlichkeiten eines privatrechtliehen Instituts eintreten müßte. Da

467

Vgl. Fischer, R (1983, S. 836).

468

Vgl. Fischer, R (1983, S. 838).

4(f.l Vgl. zu den Organen und dem Wirkungsbereich der Sparkassen Mutius, A .v. (1984, S. 470f. sowie 460ff.).

470

Vgl. hienu den Hinweis bei Weber, B. (1990, S. 159).

471

Vgl. Fischer, R (1983, S. 836f.).

472

Vgl. zu diesem Zusammenschluß Lützenkirchen, B. (1989).

4. Wirtschaftliche Betätigung im Bereich Sparkassen

189

dieses Beispiel kein Einzelfall darstellt473 und obgleich erste Erfahrungen noch ausstehen, stellt sich generell die Frage, inwieweit Sparkassen nach wie vor auf eine Daseinsberechtigung als öffentlich-rechtlich organisierte gemeinwirtschaftliche Institution verweisen können- dies um so mehr, als für die Sparkassen gilt, daß sie sich in ihrem geschäftlichen Gebaren bereits sehr stark üblichen "Allfinanzinstituten" angeglichen haben. Der zweite Entwicklungsstrang betrifft genau diese Angleichung der Sparkassen an das Erscheinungsbild übriger Kreditinstitute.474 Diese Angleichung fmdet ihren Niederschlag neben der faktischen Funktionensymmetrie in der laufenden Erweiterung der geschäftlichen Möglichkeiten der Sparkassen und auch in Wandlungen der Einschätzung des öffentlichen Auftrags. Dieser wurde in der Anfangszeit so stark festgel~t, daß selbst der Sparerkreis,475 die Einlagenhöhe476 und die Anlageformen4 exakt durch Landesgesetz vorgegeben und der Geschäftsbereich selbstverständlich auf den Hoheitsbereich des Gewährträgers begrenzt wurde. Das Interesse der Gemeinden an einer Aufhebung dieser Wachstumsschranken "ihrer" Hausbanken und die vertikale Verbundorganisation von Sparkassen und Girozentralen haben schließlich dazu geführt, daß der öffentliche Auftrag erweitert wurde. Entsprechend dem Selbstverständnis der Sparkassenorganisation konkretisiert sich der öffentliche Auftrag der Sparkassen neben den traditionellen Aufgaben (Gewährleistungs-, Förderungs- und Sparerziehungsfunktiont78 heute im wesentlichen in der Struktursicherungs-, der Wettbewerbs- und Wettbewerbskorrektur- sowie der kommunalpolitischen Hausbankfunktion.479 In der (nachfolgenden) ökonomischen Beurteilung wird geklärt, ob diese "Sonderstellung" der Sparkassen aus heutiger Sicht noch zu rechtfertigen ist.

473

Eine analoger Zusammenschluß erfolgte bereits 1979 in Nortorf; vgl. Lützenkirchen,

B. (1989, S. 225f.). 474

Vgl. hierzu Fischer, R. (1983, S. 836ff.) und Schierenbeck, H. (1987, S. 68ff.).

475

So beispielsweise in Bayern bis 1874.

476

So in Württemberg noch bis ins 20. Jahrhundert.

4n So ließ das Preußische Sparkassenreglement von 1838 nur begrenzte Anlagen der Sparbestände in ersten Hypotheken, Staatspapieren, Pfandbriefen u.ä. zu; vgl. hierzu Fischer, R. (1983, s. 843).

478 Vgl. zu diesen wie den nachstehend genannten Funktionen Dehe, H.G. (1982, S. 213ff.) sowie Weber, B . (1990, S. 164ff.). 479

Funktionenkatalog zitiert nach U)!socki, J. (1987, S. 175).

190

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

4.2 Aktuelle Bedeutung

Wirtschaftliebe Betätigung der Gemeinden findet sich in zweierlei Weise im Bankenbereich. Zum einen in Form der kommunalen Sparkassen, zum anderen, wenn auch nur indirekt, in Form der Girozentralen, an denen die Sparkassen beteiligt sind. Von der Gesamtzahl von 585 Sparkasen sind 573 kommunal und 12 privat, die sog. freien Sparkassen. Um "den" Marktanteil der Sparkassen zu bestimmen wird im folgenden auf verschiedene Kredit- und Einlagenformen abgestellt (vgl. Übersicht 20). Werden die Kredite an Nichtbanken (insgesamt 2.299,3 Mrd. DM) nach Fristigkeit unterschieden, so ergibt sich ein Marktanteil der Sparkassen bei allen Fristigkeiten von jeweils etwas mehr als 22 v.H., für Girozentralen ein Anteil von 6,3 v.H. bei kurzfristigen Krediten, von 9,9 v.H. bei mittelfristigen Krediten und von 16,5 v.H. bei langfristigen Krediten. Der Sparkassensektor vergibt mithin 39,6 v.H. der langfristigen Kredite. Unterschieden nach Kreditnehmern ergibt sich, daß Sparkassen 22,1 v.H. der Unternehmenskredite, 35,7 v.H. der Konsumentenkredite und 29,3 v.H. der Wohnungsbaukredite vergeben und damit jeweils die höchsten Anteile aller Bankengruppen aufweisen. Werden die Kredite an die öffentlichen Haushalte betrachtet fällt auf, daß vor allem die Girozentralen Kreditgeber der öffentlichen Hand sind. Sie gewähren 31,5 v.H. der Kredite an den Bund und die Länder und sogar 37,3 v.H. der Kredite an Gemeinden. Hinzu kommen die Kredite der Sparkassen an die Gemeinden mit einem Anteil von 26,8 v.H. Dies bedeutet, daß sich die Gemeinden 64,1 v.H. ihrer Kredite vom Sparkassensektor besorgen. Aufgrund dieses hohen Anteils ist im allgemeinen davon die Rede, daß die Sparkassen die Hausbanken der Gemeinden sind, obwohl dieses Prädikat eigentlich eher den Girozentralen zukommt. Eher unbedeutend sind die Kredite der Sparkassen an die ausländischen Nichtbanken und die Kreditinstitute. Auffallend hoch ist mit 40,0 v.H. der Anteil der Sparkassen an den Wertpapierbeständen. Auf der Einlagenseite dominieren die Sparkassen nach wie vor in ihrem klassischen Segment, den Spareinlagen. Der Anteil der Sparkassen beträgt 50,1 v.H.480 Bei Sparbriefen beträgt ihr Anteil sogar 59,4 v.H. Nimmt man auf der anderen Seite einmal die von Sparkassen (und Girozentralen) an Gemeinden gewährten Kredite aus dieser Gesamtschau heraus, und ermittelt man den Anteil dieser Kreditform an der Gesamtheit der von Sparkassen gewährten Krediten, so erkennt man, daß der Kommunalkredit mit nur gut 7 v.H. in der Gesamtkreditsumme zu Buche schlägt. Bei

480 Vgl. zu diesen und den weiteren Angaben zu den Einlagen Deutscher Sparkassen- und Giroverband (Hrsg./1990, S. 93).

191

4. Wirtschaftliche Betätigung im Bereich Sparkassen Obersicht 20

Aktiva von Sparkassen und Girozentralen; Bestände und Marktanteile Dez. 1988

Kurzfr. Kr. Mittelfr. Kr. Langfr. Kr. Untemehmenskr. Konsumentenkr. Wohnungsbaukr. Kr. an Bund/ Länder Kr. an Gemeinden Kr. an ausl. NB Kr. an NB Kr. an Kr.-1. WP-Bestände Sonst. Aktiva Kr

Alle Bankengruppen

darunter: Sparkassen

Mrd DM

Mrd DM

Marktan teil

MrdDM

Marktan teil

365,2 167,0 1.767,1

82,9 37,4 408,2

22,7 22,4 23,1

23,0 16,5 291,6

6,3 9,9 16,5

795,0 214,0 732,9

175,7 76,4 214,7

22,1 35,7 29,3

94,6 4,7 70,4

11,9 2,2 9,6

291,9

17,5

6,0

91,9

31,5

143,6 110,1

38,5 1,9

26,8 1,7

53,6 16,0

37,3 14,5

2.299,3 956,1 501,9 226,9

526,5 77,4 200,8 58,5

22,9 8,1 40,0 25,8

331,1 218,0 51,7 20,9

14,4 22,8 10,3 9,2

Girozentralen

= Kredite; NB = Nichtbanken; I = Institute

Quellen:

Bizer, H.-R (1989, Tabelle 6, S. 411) und Deutsche Bundesbank (Hrsg./1989, Statistischer Teil, Tabelle 111, 13, S. 32f. und Tabelle 111, 15, S. 36); eigene Berechnungen

den Girozentralen errechnet sich analog ein Anteil von 16,2 v.H. Aus diesenZahlen wird ersichtlich, daß die Sparkassen zwar für die Gemeinden bedeutender Gläubiger, die einzelne Gemeinde für die Sparkassen jedoch nur einer unter vielen Schuldnern ist und sich mithin eine asymmetrische Bindung zwischen diesen Akteuren ergibt. 4.3 Ökonomische Beurteilung

Im historischen Abriß zu den kommunalen Sparkassen wurde angedeutet, die Sonderstellung der Sparkasen daraufhin beleuchten zu wollen, inwiefern nach wie vor ein öffentlicher Auftrag diese Stellung rechtfertigt. Die Antwort hierauf soll im weiteren ebenso skizziert werden wie eine generelle Einschätzung der gemeindlichen Betätigung im Bankenbereich. Zunächst seien wiederum die einzelnen Prüfkriterien betrachtet. Der Bankenbereich insgesamt und so auch der Bereich der Sparkassen ist durch

192

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

eine vergleichsweise geringe Kapitalintensität gekennzeichnet (Wert für 1986 173 TDM je Erwerbstätigemt8 \ wobei die Kapitalbindung zudem reversibel ist. Daß Gemeinden in Belangen ihre Kredite oder Einlagen betreffend nicht ebenso bei anderen Kreditinstituten versorgt würden, dafür finden sich keinerlei Hinweise. Sparkassen sind mithin zur Kreditversorgung der Gemeinden nicht notwendig- jedenfalls nicht kommunale Sparkassen, an denen allein eine Gemeinde beteiligt ist. Hoheitsaspekte oder Einwirkungen auf die Planungsautonomie der Gemeinden vermögen ebensowenig die kommunale Sparkasse erzwingen. Gleiches gilt mit Blick auf das Kriterium der Verwaltungsverbundvorteile. Wenn sich schließlich eine analoge Einschätzung für die übrigen Kriterien ergibt, so stellt sich in der Tat die Frage, weshalb Sparkassen nach wie vor in einer Sonderstellung organisiert sind. Die Frage lautet also: Können die Struktursicherungs-, die Wettbewerbsund W ettbewerbskorrekturfunktionsowie die kommunalpolitische Hausbankfunktion die Sonderstellung rechtfertigen? Was bedeutet Struktursicherung? Sofern hiermit das Ziel verbunden wird, der Bevölkerung auch in entlegenc;;ren Gebieten eine umfassende Versorgung mit Bankdienstleistungen zu bieten, so können diese Funktion ebensogut und zusammen mit den übrigen Bankinstituten die Kreditgenossenschaften, d.h. die Volks- und Raiffeisenbanken, wahrnehmen, da gerade sie in zahlreichen kleineren Gemeinden präsent sind. Sofern mit dem Terminus Struktursicherung der eher mittelstandspolitische Aspekt angesprochen ist, daß kleine und mittlere Unternehmen, also etwa das Handwerk, der Handel oder das Gewerbe, ihre Kreditnachfrage in engem Kontakt zu ihrer ortsansässigen Hausbank regeln können, so sind hierfür die Sparkassen (erneut neben den Volks- und Raiffeisenbanken) dagegen wohl sehr gut geeignet. Im Verbund mit ihren Landesbanken/Girozentralen dürften sie einerseits groß genug sein, um durch die interne Beschaffung der erforderlichen Refinanzierungsmittel günstige Offerten unterbreiten zu können; sie dürften andererseits klein genug sein, für die angesprochene Klientel den adäquaten Ansprechpartner abzugeben. Erfahrungstatsache ist, daß sich gerade Handwerker in Finanzierungsfragen an ihre Hausbank wenden, in der Regel eine Sparkasse (oder Volksbank), um sich kompetent beraten zu lassen. Weswegen allerdings die alleinige gemeindliche Trägerschaft für diese Bankeninstitutsgruppe erforderlich ist, ist hiermit nicht zu erklären. Sodann zur Wettbewerbs- und Wettbewerbskorrekturfunktion. Tatsache ist, daß die Gruppe der Sparkassen zusammen mit ihren Landesbanken/Girozentralen die bedeutendste Gruppe im Bankensektor ist. Daß aufgrund der regionalen Bindung an diesen Instituten mit den Gemeinden eine durchaus heterogene Gruppe von Anteilseignern partizipiert, ist ein durchaus erwähnenswertes und dann auch positives Wettbewerbsargument, wenn unterstellt werden kann, daß der Wettbewerb zwischen verschiedenen Sparkas-

481

Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg./1989, S. 563).

5. Wirtschaftliche Betätigung im Entsorgungsbereich

193

senund zu anderen Institutsgruppen zu Produkt- und Verfahrensfortschritt sowie zur Erfüllung der übrigen Marktfunktionen führt. Das Wettbewerbsargument würde an Gewicht noch gewinnen, wenn sich auch Private, etwa in Form von Genußrechtskapital, an Sparkassen beteiligen könnten. Überlagert werden diese Aspekte jedoch durch europaweite Konzentrationstendenzen im Bankenbereich, in deren weiterer Entwicklung noch nicht abzusehen ist, inwiefern der Sparkassensektor diese Konzentrationsphase "überleben" wird. Sollte sich, wie gelegentlich geäußert, an dessen Ende ein Zentralinstitut auf Landesbankenebene konstituieren, das als Anhängsel eine ebenfalls noch nicht absehbare Zahl von Sparkassen mit Refmanzierungsmitteln zu versorgen hat, so dürfte sich allerdings auch der Wettbewerbsgesichtspunkt stark relativieren.482 Gemeinden begreifen Sparkassen gerne als günstiges Refmanzierungsinstitut bzw., noch allgemeiner, als ihre Hausbank. Selbst bei dem hohen Gewicht der Einlagenform der nur bescheiden verzinsten Spareinlagen können sich Sparkassen diese Funktion jedoch nur deshalb leisten, weil die Kreditform des Kommunalkredits für sie eine eher untergeordnete Bedeutung hat. Im übrigen dürfte gelten, daß Gemeinden nicht deshalb auf ihre Sparkassen zurückgreifen, weil sie von anderen Instituten nicht entsprechende Kreditlinien eingeräumt bekämen, sondern deshalb, weil es "ihre" Sparkassen sind. Somit könnte eine Antwort auf die oben aufgeworfene Frage die sein, daß die Sonderstellung der Sparkassen heute insgesamt äußerst zweifelhaft erscheint, obgleich diese Sonderstellung vermutlich die einzige Organisationsform ist, diese Bankengruppe als Wettbewerbskorrekturfaktor zu erhalten und vor Übernahmen zu schützen.483 5. Wirtschaftliche Betätigung im Entsorgungsbereich

5.1 Historsicher Abriß

Die Betrachtung der wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden im Entsorgungsbereich bezieht sich auf die Aufgabenbereiche Abwasser- und Abfallbeseitigung. Der historische Abriß gemeindlicher Betätigung im Bereich der Abwasser- und Abfallbeseitigung könnte etwa zur Zeit der Antike beginnen, und er könnte dann - an manchen Orten selbst heute noch recht anschaulich - als äußerst erfolgreich geschildert werden. Die Abfallbeseiti-

482 Eine jüngst veröffentlichte Studie der renommierten Beratungsgesellschaft Lafferty Business Research (Titel: Financial Revolution in Europe - how banks and insurance companies must face the future) prognostiziert, daß am Ende dieses Konzentrationsprozesses im Sparkassensektor lediglich die WestLB verbleiben könnte; vgl. o.V. (1990, S. 24). 483 Vgl. den Wettbewerbsaspekt betonend Meyer-Hom, K (1989, S. 24) sowie ebenso diesbezüglich eine gewisse Skepsis ausdrückend Fischer, R. (1983, S. 848f.).

13 Koch

194

Kapitel X: Identifikation von Organisationsdefekten

gungstechnik zerfiel jedoch in den Wirren der Völkerwanderung, so daß insbesondere das Mittelalter durch desolate hygienische Zustände gekennzeichnet war, die bis zum Jahr 1872 keine nachhaltige Verbesserung erfuhren.484 Dann war es letztlich die Entdeckung des Tuberkulose-Erregers durch Robert Koch, die in den Gemeinden die Erkenntnis weckte, daß eine funktionierende Abwasser- und Abfallbeseitigung Grundvoraussetzung für die Volksgesundheit ist.4&S So wird verständlich, daß insbesondere in den 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts nach und nach überall in den Städten Kanalisationsanlagen geschaffen wurden, deren Betrieb von Anfang an in den Händen der Gemeinden lag,486 ganz im Gegensatz zur Wasserversorgung, die zunächst in privater Regie stand. Für den sehr kapitalintensiven Bereich der Kanalisation galt, daß diese offensichtlich nur schleppend vorangetrieben wurde, so daß es neben verschiedenen Epidemien zu den bereits erwähnten "Uebelständen" kam, etwa im Zusammenhang mit den völlig unzureichend an Ableitungsnetze angeschlossenen Privat-Schlachthöfen487 bzw. den wenig effektiven und nur notdürftigen Leitungsnetzen zur effektiven Brandbekämpfung in Hamburg. Inwieweit mangelnde rechtliche Regelungen (etwa fehlende Benutzungszwänge) Grund dafür waren, daß sich privates Engagement nicht in gleicher Weise lohnen konnte wie in der Wasserversorgung, ist ohne Detailprüfung im nachhinein nicht mehr eindeutig zu sagen. Die Entsorgung betreffend, findet sich privates Engagement lediglich im Bereich der Müllabfuhr, wirdjedoch auch dort aufgrundder Unzufriedenheit der Bürger mit den sich darbietenden Umständen und den um die Jahrhundertwende aufkommenden Bestrebungen zur Kommunalisierung verdrängt.488 Abwasser- und Abfallbeseitigung wurde im Kern als rein öffentliche Aufgabe der Städte und Gemeinden gesehen. Für beide Bereiche gilt, daß sie in der Regel nach wie vor als sogenannte Gebührenhaushalte innerhalb der sonstigen Gemeindeverwaltung geführt werden und daß versucht wird, eine Kostendeckung zu erzielen. In zahlreichen Gemeinden finden sich seit einigen Jahren jedoch wiederum Verlagerungen hin zu privater Müll- und Sondermüllabfuhr sowie zu privater Abfallbeseitigung. Eine noch weitergehende Abkehr von dem Verständnis, daß Abwasserund Abfallbeseitigung eine Aufgabe der Gemeinde, oder genauer ausgedrückt: der Ordnungsverwaltung, ist, findet sich vor allem in neuerer Zeit. Sie

484

Vgl. zu diesem gerafften Einstieg Schmeken, W. (1989, S. 239).

4&5

Vgl. Schmeken, W. (1989, S. 239).

486

Vgl. Mulert, 0 . (1928, S. 195).

487

Vgl. Burgholz, D. (1987, S. 108f.).

488

Vgl. wiederum Mulert, 0. (1928, S. 195).

5. Wirtschaftliche Betätigung im Entsorgungsbereich

195

mag durch die erheblichen Probleme der Gemeinden begründet sein, die zum Teil mit den ausgeblendet gebliebenen Bereichen der Sonderabfallentsorgung und der Altlastproblematik zu tun haben, zum überwiegenden Teil aber mit den immensen Finanzierungs- und Investitionsproblemen in der konventionellen Abwasserbeseitigung in Verbindung zu bringen sind. Die Erfassung der aktuellen Bedeutung kommunaler Unternehmen im Entsorgungsbereich ist nicht in gleicher Weise möglich wie in den übrigen Bereichen, da der Entsorgungsbereich gemeinhin innerhalb der sonstigen Gemeindeverwaltung organisiert und in statistischen Zusammenstellungen daher nicht separat ausgewiesen ist. 5.2 Ökonomische Beurteilung

Die ökonomische Beurteilung der wirtschaftlichen Betätigung im Entsorgungsbereich kann sich einerseits eng an den bereits behandelten Versorgungsbereich anlehnen, weist jedoch in Nuancen Eigenheiten auf. Die Kapitalintensität betreffend gilt, daß diese in der Abwasserbeseitigung sehr, in der Abfallbeseitigung ebenfalls hoch ist. Der Grad an Irreversibilität dürfte ebenso in beiden Teilbereichen hoch, in der Abwasserbeseitigung höher sein. Auch hier liegen wiederum institutionelle Arrangements nahe, bei denen bei einem nach wie vor für notwendig befundenen gelegentlichen Anbieterwechsel das spezialisierte Kapital erhalten werden kann. Sehr ausführlich wurde bereits auf das Belreibermodell eingegangen. Dies scheint eine institutionelle Lösungsmöglichkeit für solcherart gelagerte Probleme zu sein. Insbesondere mit Blick auf mögliche Schäden bei zeitweiliger Nichtverfügbarkeil erscheinen die in diesem Konzept vorgesehenen gemeindlichen Einwirkungsmöglichkeiten gerechtfertigt. Die vertragliche Vereinbarung und Absicherung der Transaktionsbeziehung kann nach vorgegebenen Standardverträgen erfolgen und scheint ohne weiteres möglich. Hoheitsrechte werden in diesem Modell nicht auf Private übertragen, so daß auch dieser Aspekt ebensowenig ein Vorgehen nach dem Belreibermodell ausschließt wie Einwirkungen auf die Planungsautonomie der Gemeinden. Privatisierungen sind in den angesprochenen Teilbereichen sehr zahlreich und durchweg mit positivem Ergebnis. Dies gilt uneingeschränkt für Privatisierungen der Abwasserbeseitigung. Übertragungen der Müll- und Sperrmüllabfuhr sowie der Abfallbeseitigung auf private Unternehmen finden sich in Gemeinden jeder Größenklasse; Einsparungen sind sowohl bei den Personal- als auch bei den Sachkosten zu erzielen, wobei das Personal häufig bei der Stadtverwaltung weiterbeschäftigt wird, die Erfahrungen sind überwiegend positiv.489

489

13•

Vgl. Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 81ff.).

196

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten 6. Fazit

Die ökonomische Beurteilung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in den betrachteten Bereichen läßt die folgenden Aussagen zu: Ansätze dafür, wirtschaftliche Betätigung nicht wie in den Anfangszeiten in gemeindlichen Regie- und Eigenbetrieben, sondern nach modernen vertragstheoretischen Konzepten zu organisieren, fmden sich für die Bereiche Schlachthof, Verkehr und Entsorgung. Ansätze dafür, wo immer es vorteilhaft erscheint, die private Initiative einzuschalten, sind unverkennbar. Man darf allerdings nicht übersehen, daß es sich eben nur um erste Ansätze handelt. Da die Erfahrungen mit diesen Modellversuchen jedoch ganz überwiegend positiv sind, ist auf ihr weitere Verbreitung zu drängen. Daß sich diese quasi automatisch einstellt, ist ohne nachhaltige Forderungen nicht zu erwarten. Die Kritikpunkte in diesem Fazit müssen folglich sein: Ansätze dafür, daß die bereits erprobten Modelle, erinnert sei an die Modelle Hürth, Itzehoe, Köln, Ramm und das Betreibermodell, schnelle Verbreitung finden könnten, finden sich nur sporadisch. Ansätze dafür, daß in den Bereichen Versorgung und Sparkassen alternative Organisationskonzepte erprobt werden, finden sich kaum. Ansätze dafür, daß der Gegenstandsbereich wirtschaftlicher Betätigung sich in Zukunft wesentlich verkleinern dürfte, finden sich ebensowenig. Aus alledem folgt, daß Vorschläge zur Behebung dieser Defekte in der Organisation der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden von interessierter Seite erwartet werden. Solche Vorschläge sollen im folgenden behandelt werden. Zuvor muß jedoch erklärt werden, weshalb diese zum Teil offensichtlichen Defekte entstehen konnten bzw. vermutlich auch in Zukunft entstehen werden. Kapitel XI Erklärungsansätze für das Bestehen der identifizierten Organisationsdefekte 1. Abweichungsanalyse im Lichte der rechtlichen Regelungen und der Rechtsprechung

In den Überlegungen zur normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden wurde herausgearbeitet, in welchen Fällen und wie wirtschaftliche Betätigung legitimiert werden kann; stellt man diesen Empfehlungen gegenüber, in welchen Fällen und wie wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden aus rechtlicher Sicht zulässig ist, so zeigt sich hierbei eine deutliche Diskrepanz, die eine mögliche Erklärung der identifiZierten Organisationsdefekte in der Organisation wirtschaftlicher Betätigung darstellt.

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

197

Prüft man die- rechtlich zulässigen- Organisationsformen für die wirtschaftliehe Betätigung (vgl. unten Gliederungspunkt 1.1), die kommunalrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für die wirtschaftliche Betätigung (vgl. unten Gliederungspunkt 1.2), die sonstigen verfassungs- und wirtschaftsrechtlichen Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung (vgl. unten Gliederungspunkt 1.3) sowie die Behandlung von Streitfällen zur wirtschaftlichen Betätigung in der gängigen Rechtsprechung (vgl. unten Gliederungspunkt 1.4), so zeigt sich, wenn man das Fazit einmal bereits an den Anfang der Ausführungen stellt, daß nach wie vor - wenigstens de jure - ein Vorrang der öffentlichrechtlichen vor den privatrechtliehen Organisationsformen und eine nur mangelnde Bestimmtheit der Zulässigkeitsvoraussetzungen für die wirtschaftliche Betätigung besteht. Ebenso erweist sich, daß auch durch Verfassungs- und Wirtschaftsrecht die wirtschaftliche Betätigung nicht nachhaltig eingedämmt wird. Insofern ist es natürlich nicht verwunderlich, daß der eingangs aufgelistete Gegenstandsbereich wirtschaftlicher Betätigung derart umfassend ist (vgl. nochmals Übersicht 2). Will man dies nicht akzeptieren, so ist man als Volkswirt gehalten, die ökonomischen Grundlagen der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden zu bestimmen und sie für die Herausbildung besserer rechtlicher Regelungen durch Juristen nutzbar zu machen. Dies soll mit der vorliegenden Arbeit erreicht werden. Die nachstehend referierten rechtlichen Regelungen werden mithin einer ökonomischen Analyse unterzogen, und die in Kapitel XII referierten Verbesserungsvorschläge zur Organisation der wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden beziehen sich neben weiteren Aspekten auch auf eine Reform dieser rechtlichen Rahmenbedingungen. 1.1 Rechtsfonnen wirtschaftlicher Betätigung

Will die Gemeinde ein wirtschaftliches Unternehmen gründen, so stehen ihr bzw. den Gemeindevertretern zwar entsprechend dem Grundsatz der freien Wahl der Organisationsform sowohl privatrechtliche wie auch öffentlich-rechtliche Unternehmensformen zur Verfügung,490 doch wird diese Auswahlmöglichkeit durch weitergehende rechtliche Regelungen (neben steuerrechtliehen Regelungen auch solche bezüglich der Haftung und der Einwirkungsmöglichkeiten der Gemeinde) 491 und Praktikabilitäts über legungen (etwa bezgl. der Entscheidungsstruktur, der Zweckmäßigkeit der Vertretungsregelung, des Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesens, des Aufwands der

490

Vgl. hienu beispielhaft NW § 89 GO sowie - mit Erläuterungen - Erichsen, H.-U. s. 177).

491

Vgl. hienu Ehlers, D. (1986) sowie Hauser, W (1987, S. 6ff.).

(1986,

198

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

Rechtsform und der Pflicht zur Ausschreibung) 492 auf eine geringe Zahl von Organisationsformen eingeengt, die nachfolgend behandelt werden. Wegen des gesetzlich speziell geregelten Vorrangs kommunaler Eigenbetriebswirtschaft bedarf die Wahl der Privatrechtsform in den meisten Bundesländern493 einer besonderen Rechtfertigung.494 Diese besondere Begründung gilt regelmäßig bereits mit dem Hinweis auf ein, wie auch immer definiertes, "wichtiges Interesse" als erfüllt.495 Desweiteren ist die gemeindliche Haftung für durch das wirtschaftliche Unternehmen entstehende Verpflichtungen zu begrenzen,496 wodurch die Auswahlmöglichkeit aus den privatrechtliehen Rechtsformen weiter eingeengt und im wesentlichen auf die GmbH und die AG begrenzt wird, die in Kapitel VIfGliederungspunkt 2.3 jedoch bereits eingehend erörtert wurden.497 Schließlich muß die gewählte Rechtsform -jedenfalls in manchen Bundesländern - der Gemeinde nach der sog. Ingerenz- (auch: Einwirkungs-)pflicht genügend Einfluß auf die Unternehmensführung sichern, damit diese die Einhaltung des mit der wirtschaftlichen Unternehmung zu verfolgenden öffentlichen Zwecks garantieren kann.498 Gründet die Gemeinde eine privatrechtliche Gesellschaft zur Erfüllung des öffentlichen Zwecks, so ist dies eine Eigengesellschaft, wenn die Gemeinde sämtliche Kapitalanteile der Gesellschaft hält, und eine Beteiligungsgesellschaft, wenn neben der Gemeinde weitere Anteilseigner beteiligt sind. Eine Holding liegt vor, wenn eine Muttergesellschaft für mehrere Eigengesellschaften gegründet wird (z.B. als Querverbundunternehmen mehrerer Eigengesellschaften aus dem Verkehrs- und Versorgungsbereich). Übliche Rechtsform speziell dieser Gesellschaften ist die GmbH.499

492

Vgl. zu den genannten Kriterien Hauser, W (1987, S. 19ff.).

493 BaWü § 104, I Nr. 2 mit 111 GO; Bay Art. 91, I Nr. 2 GO; Sa §§ 107 Nr. 1 mit 111 KSVG; SH § 102, I Nr. 1 GO bei Gründung bzw. Beteiligung und § 108, Il Nr. 2 GO bei Umwandlung; Nds § 115, Il Nr. 1 GO und RhPf § 92, V GO. 494

Vgl. Schmidt-lonzig, E. (1982, S. 238f.).

495

Vgl. kritisch hierzu Ehlers, D. (1986, S. 900ff.).

496 BaWü § 104, I Nr. 3 GO; Bay Art. 91, I Nr. 3 GO; He §§ 122, I Nr. 2 GO; Nds § 110, I Nr. 1 Hs. 2 GO; NW § 89, I Nr. 2 GO; RhPf § 87, I Nr. 1 Hs. 2 GO; Sa § 107, I Nr. 2 KSVG; SH § 102, I Nr. 2 GO. 497 Möglich wären nach wie vor auch die eingetragene Genossenschaft sowie die Aktienbeteiligung an einer KGaA. Praktisch haben diese Rechtsformen jedoch nur geringe Bedeutung erlangt; vgl. zu diesen und weiteren Organisationsformen und ihrer Beurteilung Hauser, W (1987, S. 6ff.). 498

He §§ 122, I Nr. 3 GO; Sa § 107, I Nr. 3 KSVG; SH § 102, I Nr. 3 GO.

499

Vgl. Kraft, E.Th. (1984, S. 175).

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

199

Typisches Merkmal und wesentliches Entscheidungskriterium der Gemeindevertreter bei der Gründung einer Eigengesellschaft bzw. dem Erwerb von Anteilen an einer Beteiligungsgesellschaft ist die Schaffung eines - verglichen mit den öffentlich-rechtlichen Organisationsformen - größeren Autonomieraumes für die Entscheidungsorgane der Gesellschaft. Damit verbunden ist jedoch auch eine Herauslösung der Organisationsstruktur des wirtschaftlichen Unternehmens aus den bürokratischen Organisations- und Besoldungsregelungen der öffentlichen Rechtsformen,500 aber auch aus den demokratischen Einfluß- und Kontrollmechanismen. Ein Sachverhalt, auf den noch eingegangen wird. Öffentlich-rechtliche Organisationsformen für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden lassen sich danach unterscheiden, ob das wirtschaftliche Unternehmen hierbei rechtlich unselbständig, d.h. nicht rechtsfähig, oder selbständig, d.h. rechtsfähig, ist. Unter die erste Gruppe werden gemeinhin der Regie- und der Eigenbetrieb subsummiert, unter die zweite die Anstalt, die Körperschaft und die Stiftung. Da Regie- und Eigenbetriebe bereits behandelt wurden (Kapitel VIfGliederungspunkte 2.1 und 2.2) kann sogleich auf die rechtsfähigen Unternehmen des öffentlichen Rechts eingegangen werden: das sind die Anstalt, die Körperschaft und die Stiftung, wobei die letztgenannte von vorneherein als unzweckmäßig erscheint, da Stiftungen i.d.R. der Gemeinnützigkeit verpflichtet und somit mit einer wirtschaftlichen Betätigung unvereinbar sind.50 Die rechtsfähige öffentlich-rechtliche Anstalt ist durch die begrenzte Gestaltungsfreiheit ihrer inneren Organisationsstruktur und der unbegrenzten Haftung der Gemeinde in ihrer Funktion als Gewährträger für die wirtschaftliche Betätigung i.d.R. ebenfalls ungeeignet. Ihre Errichtung durch Gemeinden bedarf im übrigen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung.502 Eine solche findet sich in § 2 Sparkassengesetz des Landes NordrheinWestfalen sowie in analogen Regelungen in den übrigen Bundesländern. Die von Gemeinden oder Gemeindeverbänden errichteten Sparkassen sind rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts. In dieser Form sind sie einem Verwaltungsträger zugeordnet, der aufgrund seiner haftungsrechtlichen Verantwortung gern.§ 5 SpkG NW Gewährträger genannt wird.503 Hieraus folgt, daß Sparkassen im rechtlichen Sinne Verwaltungsträger und zugleich Glied der Kommunalverwaltung sind, da sie umfangreichen Weisungs- und Leitungsrechten der Gemeinde unterliegen. Auch Landesversicherungsanstal-

500

Vgl. Kraft, E.Th. (1984, S. 170).

501

Vgl. Schmidt-lorrzig, E. (1982, S. 236).

502

Vgl. Hauser, W. (1987, S. 3).

503

Vgl. hienu sowie im folgenden Kluth, W. (1988, S. 15).

200

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

ten stellen rechtsfähige wirtschaftliche V nternehmen des öffentlichen Rechts dar. Sie sollen dennoch wegen ihres übergemeindlichen Charakters hier nicht näher untersucht werden. Weitere Bereiche, in denen die Anstalt als Organisationsform für wirtschaftliche Betätigung von Bedeutung ist, gibt es nicht. Für die wirtschaftliche Betätigung mehrerer Gemeinden könnten besondere Körperschaften gebildet werden, z.B. Zweckverbände. Ein Zweckverband stellt eine öffentlich-rechtliche Form der interkommunalen Kooperation dar, die in Nordrhein-Westfalen im Gesetz zur kommunalen Gemeinschaftsarbeit geregelt ist.504 Auch auf die Körperschaft braucht in diesem Zusammenhang nicht näher eingegangen zu werden, da alle wesentlichen Aspekte dazu bereits in Kapitel VIfGliederungspunkt 3.1 ausgeführt wurden. Welchen Niederschlag diese Organisationsmöglichkeiten für die wirtschaftliehe Betät~gung in der Praxis finden, sei ergänzend nun nachfolgend dargelegt. Ubersicht 21 listet auf, wie Gemeinden ihre wirtschaftlichen Unternehmen typischerweise organisieren. Erfaßt sind sämtliche Unternehmen des Verbandes kommunaler Unternehmen. Der Übersicht ist zu entnehmen, daß sich die Gesamtzahl dererfaßten Unternehmen von 1952 bis 1962 von 505 auf 680 Unternehmen stark erhöht hat, daß sie seither jedoch nahezu konstant geblieben ist. In der Rechtsform des Eigenbetriebs waren zunächst 94 v.H. der Unternehmen, 1986 lediglich noch 61 v.H. der Unternehmen organisiert. Dies bedeutet, daß in einem relativ kurzen Zeitraum ein nachhaltiger Bedeutungsverlust der Organisationsform Eigenbetrieb eingetreten ist. Angesichts dieser Sachlage wird verständlich, daß gelegentlich von der "Flucht in die Privatrechtsformen" gesprochen wird.505 Ein leichter Bedeutungsgewinn ist bei der Rechtsform der Aktiengesellschaft zu verzeichnen. Die Anzahl der in Form der Aktiengesellschaft organisierten Unternehmen stieg von 9 auf 39 Unternehmen, was mit einem Anteilsgewinn von 4 v.H. entspricht. Vor allem aber hat sich der Bedeutungswandel zugunsten der Gesellschaften mit beschränkter Haftung ergeben. Während 1952 mit 16 Unternehmen lediglich 3 v.H. in dieser Rechtsform organisiert waren, sind dies 1986 bei 185 Unternehmen 28 v.H. Berücksichtigt man überdies, daß die Rechtsform des Eigenbetriebs typischerweise bei kleineren Betriebseinheiten, die Rechtsformen der AG und der GmbH dagegen eher bei größeren Betriebseinheiten zu beobachten sind, so gewinnen die aufgezeigten Verschiebungen noch zusätzlich an Bedeutung.506

504

Vgl. Oebbecke, J. (1982, S. 2).

505

Vgl. Steincke, H. (1983) und Süß, S. (1986, S. 259).

506 Vgl. Gröner, H. (1984, Tabelle 4, S. 110) und Gröner, H./Smeets, H. -D. (1988, Übersicht 2, S. 128) für den Bereich der Elektrizitätsversorgung.

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

201

Vbersichl 21

VKU-Micgliedsunlernebmen 1952/1986 Jahr

Anzahl

Rechtsform davon: Eigenbetriebe Anzahl v.H.

AG

GmbH

Anzahl v.H.

Anzahl v.H.

Sonstige Anzahl v.H.

1952

505

477

94

9

2

16

3

3

1

1962

680

617

91

16

2

29

4

18

3

1974

680

507

75

40

6

104

15

29

4

1983

654

415

63

38

6

163

25

38

6

1986

669

410

61

39

6

185

28

35

5

Der Repräsentationsgrad der VKU-Unternehmen für alle kommunalen Versorgungsunternehmen ist sehr hoch, da über sie 98 v.H. der Energie- und 86 v.H. der Wasserabgabe erlaßt sind. Quelle: Verband kommunaler Unternehmen (Hrsg./1985, Tabelle j, S. 26) sowie Münch, P. (1989, Tabelle 1, S. 179).

Die Umgründung von Eigenbetrieben in Eigengesellschaften, d.h. der Übergang von öffentlich-rechtlichen zu privatrechtliehen Organisationsformen, entspricht den normativen Vorstellungen und Handlungsempfehlungen, die an entsprechender Stelle der Arbeit entwickelt wurden. Sie wird begründet mit einer Vorvermutung zugunsten höherer Effizienz und Effektivität von Eigengesellschaften gegenüber Eigenbetrieben, die im übrigen auch empirisch nachweisbar ist.507 Die Überlegungen zu den Kanälen der Einflußnahme von Gemeindevertretern haben jedoch auch ergeben, daß Eigengesellschaften, insbesondere die Gesellschaft mit beschränkter Haftung, eine günstige Möglichkeit eröffnen, politische Zielvorstellungen umzusetzen und lukrative Stellenangebote für "altgediente" Politiker zu schaffen. Dies ist dann jedoch der Punkt, an dem die Argumentation fragwürdig wird, die Herauslösung wirtschaftlicher Betätigung aus den öffentlich-rechtlichen Organisationsformen finde statt, um diese Unternehmen aus den politischen Entscheidungsmechanismen herauszuhalten. Diese Skepsis wäre dann noch zu verstärken, wenn auf die sog. Unvereinbarkeitsregel kein strenges

507 Vgl. Braun, G.E.jBeckert, J. (1989), die Produktivitätsunterschiede bei kommunalen Eigenbetrieben und kommunalen Eigengesellschaften am Beispiel der Sparte Verkehr zugunsten letzterer nachgewiesen haben.

202

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

Augenmerk gelegt wird. Dann nämlich könnte der Fall eintreten, daß die Kontrolle des gemeindlichen Unternehmens durch einen Ausschuß der Bürgerschaft dadurch konterkariert wird, daß Kontrolleur und Kontrollierter sich in einer Person verkörpern. Dazu kann es kommen, wenn gegen die Regel gehandelt wird, die besagt, daß Geschäftsführer eines gemeindlichen Unternehmens nicht gleichzeitig Mitglied der Bürgerschaft sein sollten. 1.2 Kommunalrechtliche Zulässigkeil der wirtschaftlichen Betätigung

Die Zulässigkeit wirtschaftlicher Unternehmen nach Kommunalrecht ist entsprechend dem Grundsatz Iex specialis derogat legi generali geknüpft an die Erfüllung der sog. Schrankeotrias.508 Zulässig ist wirtschaftliche Betätigung hiernach immer dann, wenn ein (NW: "dringender") öffentlicher Zweck das Unternehmen rechtfertigt (NW: "erfordert"), hierbei die Leistungsfähigkeit der Gemeinde und der voraussichtliche Bedarf berücksichtigt werden und das Subsidiaritätsprinzip beachtet wird. Eine Zusammenstellung dieser Schranken für die einzelnen Bundesländer enthält Übersicht 22. Was unter den Schranken zu verstehen ist, wird nachfolgend erörtert. Von den Landesgesetzgebern sind diese besonderen Schranken für die wirtschaftliche Betätigung aufgestellt worden, um die Gemeinden vor wirtschaftlichen Risiken und damit verbundenen Verlusten zu schützen, um die Verwaltungskraft der Gemeinden auf die Wahrung ihrer "eigentlichen" Aufgaben zu konzentrieren und um die kommunale Wirtschaftstätigkeit per se zurückzudrängen und einen Schutz möglicher anderer Anbieter vor einem Überhandnehmen gemeindlicher Konkurrenz zu bieten.509 Ob diese Zielsetzungen erreicht werden können, das hängt davon ab, ob die Zulässigkeilskriterien derart stringent formuliert sind, daß kein unbilliger Entscheidungsspielraum für die Gemeindeo verbleibt, wirtschaftliche Unternehmen zu gründen, zu übernehmen oder wesentlich zu erweitern.

508

Vgl. zu diesem Begriff Kluth, W. (1988, S. 89).

509

Vgl. Ger/ce, J. (1985, S. 351).

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

203

Obersichl 22

Synopse der Nachfolgebestimmungen zu § 67, I Deutsche Gemeindeordnung (DGO) BWBayHe NdsNWRP Sa SH Die Gemeinde darf wirtschaftliehe Unternehmen (nur) - errichten, übernehmen oder -erweitern -wesentlich erweitern, wenn 1.) der öffentliche Zweck das Unternehmen -dringend -erfordert - rechtfertigt - und dieser Zweck durch das Unternehmen wirtschaftlich erfüllt werden kann, wenn 2.) das Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde und zum voraussichtlichen Bedarf steht, und wenn 3.) der Zweck durch ·andere/einen anderen - andere Unternehmen -auf andere Weise nicht - besser und wirtschaftlicher - ebenso gut und wirtschaftlich - erfüllt wird - erfüllt werden kann.

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

X X

X X

X X

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

X X

X

X

X

X

X

X

X X

X

X

X

X X

X

Rechtsgrundlagen: BW: § 102, I GO; Bay: Art 89 I GO; He: § 121, I GO; NW: § 88, I GO; RP: § 85, I GO; Sa: § 106, l KSVG; SH: § 101, I GO Quelle: Zusammengestellt nach Schmidt-Jortzig, E. (1982, S. 231).

1.2.1 Der öffentliche Zweck Die Errichtung, Übernahme und wesentliche Erweiterung eines wirtschaftlichen Unternehmens ist entsprechend den Regelungen der Gemeindeordnungen nur dann zulässig, wenn der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertigt. Will man diese erste Schranke für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden auf ihren Gehalt prüfen, so ist erforderlich, den Begriff des öffentlichen Zwecks zu konkretisieren.

204

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

Nach der herrschenden juristischen Meinung gibt die reine Gewinnerzielung keinen öffentlichen Zweck ab.510 Dies gilt selbst für den Fall, daß mit diesen Gewinnen in anderen Bereichen des Gemeindehaushalts durchaus anzustrebende (Neben-)Folgen verwirklicht werden könnten. Daß eine solche Quersubventionierung aus allokativer Sicht ebenfalls auf Bedenken stoßen müßte, kann angesichts dieser Einschätzung zurückgestellt werden, ohne näher darauf eingehen zu müssen. Es dürfte den Gemeinden dennoch nicht schwerfallen, den Zweckbegriff über den traditionellen Bereich der Daseinsvorsorge hinaus u.a. auf wirtschaftsfördernde, arbeitsplatzsichernde und den Strukturwandel unterstützende Aktivitäten auszudehnen. Diese Einschätzung der relativen Unbestimmtheit dieser Norm ergibt sich nicht zuletzt daraus, daß Versuche einer positiven Konkretisierung dieses Begriffs511 gescheitert sind. Zweckträger der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit ist die Gemeindeöffentlichkeit, welche durch die Gemeindevertretung repräsentiert wird.512 Aus dieser ausdrücklichen Bindung der Ausformung der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit an die Interessen der Gemeindebürger folgt, daß der Gemeinde bzw. der Gemeindevertretung - in der Regel der Gemeinderat eine unmittelbare Einschätzungsprärogative513 zuerkannt werden muß.514 Diese besondere Gewichtung der gemeindlichen Einschätzung in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, hier speziell der Wirtschaftstätigkeit im bürgernahem Bereich, wird durch die Rechtsprechung ebenfalls betont und in entsprechenden Entscheidungen gestützt (vgl. unten Gliederungspunkt 1.4); sie erleichtert es der Gemeindevertretung erheblich, wirtschaftliche Unternehmen zu errichten, zu übernehmen bzw. wesentlich zu erweitern. Es ist in diesem Zusammenhang nochmals festzuhalten, daß bei Selbstverwaltungsangelegenheiten allgemein und damit auch bei der wirtschaftlichen Betätigung im besonderen, die Gemeinde lediglich der Rechtsaufsicht - d.h. einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit ihres Handeins - untersteht, nicht aber der weiterreichenden Fachaufsicht, die auch die Zweckmäßigkeit gemeindlichen Wirtschafthandeins einer sog. Aufsicht mit Weisungsbefugnis unterstellen würde.515

510

Vgl. neben anderen Schmidt-Aßmann, E. (1985, S. 169).

511

Vgl. Hidien, l.W (1984).

512

Vgl. Schmidt-lortzig, E. (1982, S. 232).

513

Begriff nach Hans l. Wolf!.

514 Vgl. Schmidt-lortzig, E. (1982, S. 232) sowie die dort in Fn. 45 angegebenen weiteren Nachweise. 515

Vgl. Schmidt-Aßmann, E. (1985, S. 121ff.).

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

205

Die Unbestimmtheit des Begriffes "öffentlicher Zweck" ist offensichtlich und kann allein aus juristischer Sicht einer Konkretisierung nicht zugeführt werden. Dies kommt sehr gut in einem Fazit von Schmidt-Jortzig zum Ausdruck. Dieser betrachtet das Kriterium des öffentlichen Zwecks dann als erfüllt, "wenn das betreffende Projekt (bzw. Unternehmen) nach rechtsbewußter Auffassung der die Menschen in ihrem Bereich repräsentierenden Kommunalvertretung dem Gemeinwohl der Einwohnerschaft dient"516• Damit aber wird keine klare Schranke, sondern letztlich nur einen weiterer unbestimmter Rechtsbegriff eingeführt, der des Gemeinwohls. Ein Ansatzpunkt zur Begriffsbestimmung ist im zweiten Kapitel dieser Arbeit entwickelt worden. Die dort abgeleiteten Leitregeln für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden konkretisieren aus ökonomischer Sicht legitimierbare Bereiche und Formen gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigungsie konkretisieren jene Sachverhalte, die aus ökonomischer Sicht als "öffentliche Zwecke" gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung angesehen werden können. 1.2.2 Leistungsfähigkeitsprinzip Die juristische Prüfung der Zulässigkeit eines gemeindlichen Wirtschaftsunternehmens erfolgt in einem zweiten Schritt durch Anwendung des Kriteriums der Leistungsfähigkeit (auch: Verhältnismäßigkeit der Betätigungsfolgen). Diese Prüfung hat sich einerseits sowohl an der Verwaltungskraft und (unter Einschluß der Folgekosten) der Finanzkraft als auch an den Grundsätzen der Rentabilität und der sparsamen Haushaltsführung zu orientieren und andererseits am voraussichtlichen BedarC.S17 Wenigstens der Begriff der "Verwaltungskraft" ist hier wiederum unbestimmt. Damit wird erneut deutlich, daß die Entscheidung über die Zulässigkeit eines gemeindlichen Wirtschaftsunternehmens mangels operabler Kriterien und der unzureichenden Anwendung geeigneter Planungs-, Entscheidungsund Kontrollinstrumente (z.B. von Kosten-Nutzen-Analysen) vorrangig durch eine politische Prioritätensetzung der Gemeindevertretung gefällt wird. Das geltende Recht läßt den Entscheidungsgremien weiten Beurteilungsspielraum, der, wie Beispiele zeigen und zu erwarten ist, nicht in jedem Falle mit der angemessenen Sorgfalt und Objektivität ausgefüllt wird, was exemplarisch durch einen Sachverhalt aus der Praxis belegt werden kann. Die Entscheidung für eine öffentliche Müllverbrennungsanlage fiel in Wuppertal z.B. ohne daß detaillierte Überlegungen angestellt bzw. Versuche unternommen wurden, die

516

S. Schmidt-lonzig, E. (1982, S. 58).

517 Vgl. hierzu neben anderen Gcrke, J. (1985, S. 352), Kluth, W. (1988, S. 90), SchmidtAßmann, E. (1985, S. 170) und Schmidt-lonzig, E. (1982, S. 233).

206

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

Abfallentsorgung privatwirtschaftlich zu betreiben, da niemand die Abfallentsorgung als gewinnbringend erachtete und im übrigen argumentiert wurde, daß ein privatwirtschaftliches Unternehmen Gewinnaufschläge kalkulieren würde und die Öffentlichkeit schließlich an einer kostengünstigen Müllentsorgung interessiert sei.518 Wegen der bereits erwähnten Begrenzung der Kommunalaufsicht auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit, wird die Aufsichtsbehörde nur in den nachfolgend genannten Fällen die Entscheidung wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit für unzulässig erklären können: bei offenkundiger Fehleinschätzung, bei Vorliegen eines Ermittlungsdefizits oder des sog. Abwägungsausfalls.519 Ein Abwägungsausfallliegt vor, wenn der Gemeinde nachg_ewiesen werden kann, daß sie bei ihrer Entscheidung bezüglich der Ubernahme, der Errichtung oder der wesentlichen Erweiterung eines wirtschaftlichen Unternehmens nicht sämtliche in Frage kommenden Alternativen gegeneinander abgewogen und daher gegen Rechtsgrundsätze verstoßen hat. Da aber ein entsprechendes Entscheidungsdefizit nur sehr schwer nachweisbar sein dürfte, eröffnet sich auch bezüglich dieser zweiten Schranke ein nicht unbeträchtlicher Entscheidungsspielraum für die Gemeinde. 1.2.3 Subsidiaritätsprinzip Die meisten Gemeindeordnungen520 lassen wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden schließlich nur dann zu, wenn das Subsidiaritätsprinzip gewahrt bleibt. Dieses Grundprinzip der katholischen Soziallehre gilt aus juristischer Sicht in diesem Zusammenhang regelmäßig dann als erfüllt, wenn der mit dem wirtschaftlichen Unternehmen verfolgte öffentliche Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen (bzw. ein anderes Unternehmen) erfüllt werden kann. 521 Eine hiervon abweichende Regelung findet sich in der bayerischen Gemeindeordnung, worauf noch einzugehen sein wird. Die den Gedanken des Subsidiaritätsprinzips aufgreifende Norm der Gemeindeordnungen stellt ein um einen unbestimmten Rechtsbegriff 518 Vgl. die Beschlußfassung zur Gründung einer Müllverbrennungsanlage für die Stadt Wuppertal, nachgezeichnet in: Falkenberg, ! ./Probst, P. (1987, insbesondere S. 54). 519

Vgl. Schmidt-lonzig, E. (19&4, S. 59f.).

520 In BaWü und He ist dieses Kriterium nicht Gegenstand der kommunalrechtlichen Regelungen zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden (siehe Übersicht 25); es ergibt sich allerdings n.h.M. auch hieraus keine wesentlich andere Auslegung des Sachverhalts.

521 Vgl. hierzu beispielhaft NW § 88, I GO sowie die Ausführungen bei Schmidt-Aßmann, E. (1985, S. 170), Schmidt-Jonzig, E. (1982, S. 233f.) und ders. (19&4, S. 60ff.).

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

207

erweitertes Wirtschaftlichkeitsprinzip dar. Es bleibt offen, weshalb andere Unternehmen besser und wirtschaftlicher arbeiten müssen als gemeindliche Unternehmen. Sie bestätigt per se den Vorrang gemeindlichen und damit kollektiven Handeins vor individueller Betätigung. Der Ausgangspunkt der Betrachtung des Subsidiaritätsprinzips aus ökonomischer Sicht ist dagegen ein völlig anderer. Nicht vom Kollektiv, sondern vom Individuum aus und damit gleichsam von "unten", wird der relevante Sachverhalt betrachtet. Es wird nicht geprüft, ob eine Aufgabe nach unten verlagert (also beispielsweise privatisiert) werden sollte, sondern vielmehr, ob dem Individuum Unterstützung gewährt oder eine bestimmte Aufgabe abgenommen werden sollte weil es mit dieser überfordert ist. Die Beweislast liegt aus Sicht der Ökonomen demnach nicht beim Individuum, sondern bei der größeren Einheit. Zur Begründung werden regelmäßig die besonderen Informations- und Motivationsvorteile der dezentralen Aufgabenerfüllung angeführt.522 Informationsvorteile fallen insofern an, da die dezentral Entscheidenden i.d.R. selbst am besten wissen, was ihnen oder den ihnen Nahestehenden frommt. Sie brauchen viele Informationen nicht zu erheben, die an zentraler Stelle erst kostspielig beschafft werden müßten und dort noch dazu zu einer Informationsüberlastung führen können. Informationsvorteile entstehen aber auch deshalb, weil Wettbewerb verschiedener dezentraler Lösungen für gleichartige Probleme für die Gesellschaft Vergleichsmöglichkeiten schafft, die andererseits, bei zentralen Entscheidung, nicht vorhanden gewesen wären. Daneben ergeben sich Motivationsvorteile der Selbstbetroffenheit, aus der Abwesenheit von Frustration aufgrund des zentralisierten Entscheidungen innewohnenden Hangs zum Schematismus sowie aus der Abwesenheit von Kumulationsrisiken, da nicht ein großer Schritt ggf. in die falsche Richtung getan wird, sondern "Trial-and-Error"-Mechanismen zur Anwendung kommen. Daneben ergeben sich die Motivationsvorteile ebenso aus der Abwesenheit von Machtzusammenballungen und der Anwesenheit von sozialen Kontrollen, denn soziale Nähe ist als solche ein Machtbeschränkungsmittel; und schließlich aus der dann stärkeren intrinsischen Motivation. Da es der ökonomischen Sichtweise des Subsidiaritätsprinzips eher entspricht, verdient die bayerische Regelung dieses Aspekts besondere Erwähnung. Nach § 89, I der bayerischen Gemeindeordnung ist eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nur dann zulässig, wenn nicht ein anderes Unternehmen den Zweck ebenso gut und wirtschaftlich erfüllen könnte. Es scheint offensichtlich, daß der Gesetzgeber mit dieser Formulierung einen weitergehenden Privatwirtschaftsschutz erreichen wollte. Eine ähnliche Zielsetzung ist dem Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen zu unterstellen, der das Vorliegen eines dringenden öffentlichen Zwecks zur Voraussetzung für die Gründung, Übernahme oder wesentliche Erweiterung eines wirtschaftlichen Unternehmens macht.

522

Vgl. zu den nachfolgend bezeichneten Vorteilen Grossekettler, H. (1984, S. 40f.).

208

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten Obersicht 23

Korrigierte Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit1 nach Bundesländern Jahr

Gemeinden und Gemeindeverbände Insgesamt

darunter: BaWü

Bay

NW

RhPf

1974

3.252,4 (4,6 %)

949,0 (7,7 %)

559,0 (4,4 %)

848,9 (3,8 %)

297,6 (7,1 %)

1978

4.151,9 (4,7 %)

1.011,5 (6,6 %)

618,8 (4,0 %)

1.102,9 (3,9 %)

418,1 (7,8 %)

1980

4562,4 (4,4 %)

1.095,6 (6,1 %)

648,3 (3,5 %)

1.223,4 (3,8 %)

457,8 (8,1 %)

1982

5.177,4 (4,8 %)

1.119,0 (6,0 %)

634,7 (3,2 %)

1.633,4 (4,7 %)

470,6 (8,1 %)

1984

6.350,3 (5,4 %)

1.427,6 (6,7 %)

916,7 (4,3 %)

1.&58,6 (5,1 %)

529,7 (8,2 %)

1986

6.837,6 (5,2 %)

1.522,1 (6,4 %)

986,6 (4,2 %)

2.017,2 (5,1 %)

609,0 (9,0 %)

Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit = Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit + laufende Übertragungen von öffentlichen wirtschaftlichen Unternehmen - laufende Übertragungen an öffentliche wirtschaftliche Unternehmen; in Klammem: Anteile der korrigierten Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit an den gesamten Einnahmen aus laufender Rechnung

1 Korrigierte

Quelle: Statistisches Bundesamt (Hrsg.jversch. Jg., FS 14, Reihe 3.3: Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte, 1.2 Gesamtwirtschaftliche Darstellung der Ausgaben und Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Ländern und Körperschaftsgruppen); eigene Berechnungen.

Will man die Schutzintensität dieser Normen prüfen, so bietet sich an, das Ausmaß wirtschaftlicher Betätigung von Gemeinden in Bundesländern mit verschieden restriktiven rechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen zu ermitteln. Näherungsweise wird hierfür der Anteil der Einnahmenart der "Korrigierten Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung" an den gesamten Einnahmen der laufenden Rechnung ermittelt. Akzeptiert man dieses Vorgehen, so gelangt man zu den folgenden Ergebnissen (vgl. Übersicht 23): Die Einnahmeart "Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung" wird zunächst um laufende Übertragungen von/an öffentliche wirtschaftliche Unternehmen korrigiert und zu den gesamten Einnahmen der laufenden Rechnung in Beziehung gesetzt. Betrachtet werden sowohl sämtliche Gemeinden und Gemeindeverbände in der Bundesrepublik als auch die Gemeinden und

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

209

Gemeindeverbände der Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern einerseits sowie der Länder Rheinland-Pfalzund Baden-Württemberg andererseits. Auf diese Bundesländer wird abgestellt, weil sich in den zunächst genannten gegenüber den zuletzt genannten die vergleichsweise strengeren Anforderungen an die Errichtung, Übernahme oder wesentliche Erweiterung wirtschaftlicher Unternehmen finden und so der Einfluß dieser rechtlichen Norm geprüft werden kann. Im Beobachtungszeitraum 1974-1986 ist eine Verdopplung der Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung bei allen Gemeinden feststellbar. Bezogen auf die gesamten Einnahmen der laufenden Rechnung beträgt der Anteil ca. 5 v.H. Er weist allerdings eine leicht steigende Tendenz auf. Für das Bundesland Nordrhein-Westfalen ist über den gesamten Beobachtungszeitraum ein unterproportionaler Anteil ermittelt worden, der jedoch überdurchschnittlich stark angestiegen ist. Für Bayern ist ebenfalls ein eher unterdurchschnittlicher Anteil ermittelt worden. Dieser ist im Zeitablauf konstant. Fast schon wie erwartet ergeben sich für Baden-Württemberg und RheinlandPfalz überdurchschnittliche Anteilswerte, die in Baden-Württemberg eher fallend, in Rheinland-Pfalzeher steigend sind. Von allen Beobachtungswerten liegt der Anteil der Einnahmen in Rheinland-Pfalz für das Jahr 1986 mit 9 v.H. am höchsten. Diese Einzelergebnisse lassen zwei Schlüsse zu. Der erste - zugegeben recht allgemeine - lautet, daß die wirtschaftliche Betätigung für Gemeinden gemessen am Einnahmenanteil offensichtlich nicht so bedeutsam ist, wie dies die eingangs vorgestellt Liste mit Gegenstandsbereichen wirtschaftlicher Betätigung vermuten ließ. Man muß dabei allerdings beachten, daß die Bedeutung der Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung dadurch nach unten verzerrt wird, daß gemeindliche wirtschaftliche Betätigung auch in den sog. nicht-wirtschaftlichen Unternehmen stattfindet, die in der Statistikjedoch nicht erfaßt werden. Als zweiter Schluß folgt aus diesen Ergebnissen, und dies ist im hier untersuchten Zusammenhang von besonderem Interesse, daß es anscheinend von wesentlicher Bedeutung ist, daß sich die Gemeinden in den Bundesländern Bayern und Nordrhein-Westfalen mit vergleichsweise restriktiveren Regelungen für die wirtschaftliche Betätigung konfrontiert sehen. Institutionelle Regelungen können ein Ausufern dieser Betätigungsart also allem Anschein nach bremsen. Dieses Ergebnis gilt es an dieser Stelle festzuhalten. In den Verbesserungsvorschlägen für die Organisation der wirtschaftlichen Betätigung wird auf diesen Aspekt erneut eingegangen. Klärt man abschließend die Schutzrichtung des Subsidiaritätsprinzips, so ist folgendes festzuhalten: Das Subsidiaritätsprinzip der Gemeindeordnungen will nicht nur bürgerliche Selbsthilfe und privatwirtschaftliche Betätigung, sondern auch (schon bestehende oder in anderem Zusammenhang zu errichtende) öffentliche Einrichtungen der Gemeinde selbst bzw. anderer

14 Koch

210

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

öffentlicher Leistungsträger schützen.523 Eine Interpretation dieser Regelung dahingehend, daß privater Wirtschaftstätigkeit generell Vorrang vor gemeindlicher Betätigung einzuräumen ist, scheitert. Die Entstehungsgeschichte und die Intention des § 67, I DGO stehen einer solchen Auslegung nach herrschender juristischer Meinun~24 nach wie vor entgegen. Nicht zum Schutz der Privatwirtschaft wurde § 67, I DGO beschlossen, sondern zum Schutz der Gemeinden vor eigener Überaktivität und der damit verbundenen Gefahr einer Schwächung in ihrem eigentlichen Hauptaufgabenbereich. Es ging, kurz gefaßt, um eine risikobegrenzende Rückführung der wirtschaftlichen Aktivitätsentfaltung der Gemeinden auf ihre öffentliche Aufgabenwahrnehmung.525 1.3 Verfassungs- und wirtschaftsrechtliche Zulässigkeil wirtschaftlicher Betätigung

Durch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden werden Ressourcen im staatlichen Bereich gebunden und die Möglichkeiten Privater zur wirtschaftlichen Entfaltung begrenzt. Darin liegt jedenfalls dann ein auch grundrechtserhebliches Verhalten, wenn die Grundrechtsbindung für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden und ihrer Unternehmen gilt. Ist diese Bindung zu bejahen, so ergibt sich damit eine weitere Schranke für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden. Nach herrschender juristischer Meinung ist die Grundrechtsbindung der rechtlich unselbständigen Unternehmen der Gemeinden ebenso zweifelsfrei wie die der rechtlich selbstiindigen Unternehmen des öffentlichen Rechts, also die der kommunalen Sparkassen in der Rechtsform der Anstalt.526 Die wirtschaftliche Tätigkeit einer privatrechtlich organisierten Eigengesellschaft und eines gemischt-öffentlichen Unternehmens ist in juristischer Sichtweise Emanation der Staatsgewalt, und von daher ebenfalls an die Grundrechte gebunden.527 Die Frage bleibt somit, ob auch gemischt-wirtschaftliche Unternehmen dieser Bindung unterliegen. Abhängig vom Anteil der Gemeinde- oder allgemein: des Staates- an einem solchen Unternehmen,

523 Vgl. Schmidt-Jortzig,

E. (1984, S. 60).

524 Als Vertreter hierfür seien genannt: Köugen, A. (1968/60, S. 172), Schmidt-Aßmann, E. (1985, S. 170), Schmidt-Jortzig, E. (1982, S. 233f.), ders. (1984, S. 61); eine gegenteilige Meinung wird vertreten von: Gönnenwein, A. (1963, S. 56) und Pagenkopf, H. (1976a, S. 167).

525 Vgl. Burmeister, J. (1984, S. 12). 526

Vgl. Erichsen, H.-U. (1987, S. 22ff.).

sn Vgl. wiederum Erichsen, H. -U. (1987, S. 27) m.w.N.

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

211

wird die Grundrechtsbindung als interne Steuerungskraft zwar gesehen, eine entsprechende Bindung konkurrierenden Privaten gegenüber jedoch nicht.528 Folgt man diesem Ergebnis, so gilt, daß mithinjede wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden grundrechtserheblich und als eine fremdvermittelte, mittelbare Einwirkung auf grundrechtlich gewährleistete Freiheiten konkurrierender privater Anbieter anzusehen ist, das bestimmten Anforderungen, etwa dem Gesetzesvorbehalt und dem Übermaßverbot genügen muß.529 Denkt man an die Konkretisierung des Übermaßverbots in den Elementen Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit,530 so erweist sich, daß wirtschaftliche Betätigung auch nach juristischer Sichtweise denselben Kriterien genügen muß, wie sie in dieser Arbeit im Rahmen der normativen Theorie diskutiert wurden. Folgt man der dort geführten Argumentation, so füllt sich das Übermaßverbot mit konkreten Inhalten, die eine Anwendung dieses Verbots erleichtern können. Sie liefern - wie dies eingangs als eine Zielsetzung der Arbeit angekündigt wurde - gleichsam die ökonomischen Grundlagen der Beurteilung wirtschaftlicher Betätigung auch aus rechtlicher Sicht. Desweiteren stellt sich die Frage, ob für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden auch die wirtschaftsrechtlichen Grenzen gelten, wie sie etwa im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) und im Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) festgelegt sind. Das GWB ist gemäß § 98 Abs. 1 auch auf "öffentliche Unternehmen" anwendbar, wobei es gemäß dem "funktionalen Unternehmensbegriff' weder auf die Rechtsform des Unternehmens, noch auf die rechtliche Selbständigkeit ankommt.531 Das GWB ist somit grundsätzlich auch für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden anwendbar, soweit nicht durch die sog. Bereichsausnahmen des Gesetzes eine nur begrenzte Kontrolle wirtschaftlichen Verhaltens gegeben ist. Für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ist dabei vor allem die in § 103 GWB geregelte Ausnahme für Versorgungsunternehmen bedeutsam.532 Sofern man die herrschende juristische Meinung teilt, wonach öffentlichen Unternehmen nicht generell die Sonderstellung als marktbeherrschendesUnternehmen

528

Zu diesem Ergebnis nochmals Erichsen, H. -U. (1987, S. 28f.).

529

Vgl. Erichsen, H.-U. (1987, S. 29f.).

530

Vgl. zu dieser Konkretisierung des Übermaßverbots Jakobs, M.Ch. (1985, S. 100ff.).

531

Vgl. zu dieser Einschätzung Klllth, W. (1988, S. 94f.).

532

Vgl. Kluth, W. (1988, S. 95).

14"

212

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

zukommt,533 lassen sich jedoch aus dem GWB keine besonderen Grenzen für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden herleiten.534 Anders als das GWB enthält das UWG keine ausdrückliche Bestimmung über die Anwendung auf öffentliche Unternehmen, doch gilt auch das UWG als für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden anwendbar.m Anknüpfend an die "Doppelfunktion" der Gemeinden als Träger hoheitlicher Gewalt und Teilnehmer am Wettbewerb, gelten in der Rechtsprechung vier Sachverhalte als besondere Fälle des unlauteren Wettbewerbs der Gemeinden.536 Unlauterer Wettbewerb liegt vor, in Fällen, in denen die Gemeinde ihre amtliche Autorität dazu mißbraucht, die Nachfrage zugunsten eines kommunalen Unternehmens im Rahmen der Ausführung anderer hoheitlicher Aufgaben zu beeinflussen.537 So untersagte der Bundesgerichtshof der Kurverwaltung in Bad Ems, bei Anfragen von Kurgästen nach Unterkunftsmöglichkeiten, vorrangig und ohne sachlich zu rechtfertigenden Grund staatseigene Hotelbetriebe zu nennen. Ferner untersagte das Oberlandesgericht Stuttgart die Ausgabe von Schulbuchgutscheinen durch eine Stadt, die nur bei einem ortsansässigen Buchhändler einzulösen waren. Wie die Beispiele zeigen, geht es hierbei nicht um die Nutzung von Verwaltungsverbundvorteilen, sondern um eine nachhaltige und allokativ nicht zu rechtfertigende Wettbewerbsverzerrung. Als unlauter wird daneben ein Verhalten eingestuft, bei dem die Gemeinde durch die Ausführung einer hoheitlichen Betätigung gewonnene Kontakte zum Bürger nutzt, um ihn als Kunden bzw. Abnehmer für ihre wirtschaftlichen Erzeugnisse und Dienstleistungen zu gewinnen (vgl. unten das Urteil zum kommunalen Bestattungswirtschaftsbetrieb).538 Ebenso gilt ein Verhalten der Gemeinden als unlauter, wenn sie eine Preisunterbietung

533 Stober bspw. gibt zu Bedenken, daß die öffentliche Hand wegen der Rückgriffsmöglichkeit auf den Abgabenhaushalt prinzipiell jedes Privatunternehmen durch ruinösen Wettbewerb "niederkonkurrieren" könnte; vgl. Stober, R. (1989, S. 719). 534 Vgl. wiederum Kluth,

W. (1988, S. 95f.).

535 Vgl. zu dieser Einschätzung Kluth, W. (1988, S. 96ff., insbesondere S. 100) sowie Erichsen, H.-U. (1987, S. 35ff.) und Stober, R. (1989, S. 722).

536 Vgl. zu diesen Fällen Erichsen, H. -U. (1987, S. 37), Kluth, W. (1988, S. 101ff.) sowie Schricker, H. (1964, S. 177ff.). 537 Vgl. hienu sowie zu den angeführten Beispielen Kluth, 538 Vgl. K/uth,

W. (1988, S. 102).

W. (1988, S. 101).

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

213

privater Konkurrenzpreise nur dadurch erreicht, daß sie Verwaltungsmittel zweckwidrig einsetzt.539 Als vierter Fall unlauteren Wettbewerbs wird in neuerer Zeit die sog. Marktstörung angesehen, wobei das besondere des Marktstörungstatbestands darin liegt, daß die Unlauterkeil der Verhaltens weder im Verhalten selbst noch in seinen Auswirkungen auf einzelne Mitanbieter oder die Verbraucher liegt, sondern in den Auswirkungen auf die Marktstruktur als solche.S40 Wesentlich ist dabei, daß durch das betreffende Marktverhalten- i.d.R. eine Preisunterbietung- der Wettbewerbsbestand aufgehoben wird, und man den Gesamttatbestand im Sinne des§ 1 UWG als sittenwidrig qualifizieren kann (vgl. unten das Urteil zu den Brillen-Selbstabgabestellen der AOK). Will man die Schutzintensität der angeführten Normen für die private Wettbewerbsteilnahme abschließend beurteilen, so bietet sich an, zuvor einige Praxisfälle der Rechtsprechung zu erörtern, was nachfolgend geschieht.

1.4 Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in der gängigen Rechtsprechung Die bereits angesprochene Einschätzungsprärogative der GemeindevertreteT bei der Implementierung eines wirtschaftlichen Unternehmens und der daraus resultierende Freiraum für die Gemeinde werden ermöglicht und zugleich bestätigt durch die gängige Rechtsprechung. Im folgenden soll die Argumentationslinie der Gerichte anband von ausgewählten aktuellen Beispielsfällen kurz nachskizziert und die damit verbundene Problematik der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden aufgezeigt werden. Dieses Vorgehen wird einerseits gewählt, um die soeben beschriebenen Rahmen- und Gestaltungsbedingungen der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden exemplarisch zu verdeutlichen, andererseits aber auch deshalb, um die im vorigen Abschnitt beschriebenen Probleme sowie die Erforderlichkeil der abzuleitenden Verbesserungsvorschläge zu illustrieren. (a) Städtische Wohnungsbaugesellschaft Beschluß des VGH Mannheim vom 21.07.82 (1 S 746/82)541

Zum Sachverhalt: Die Antragsteller, mehrere freie Wohnungsbauunternehmen, wandten sich mit dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung dagegen, daß die Stadt Stuttgart eine städtische Wohnungsbauge-

539 Vgl.

Erichsen, H.-U. (1987, S. 37).

S40 Vgl. hienu sowie im folgenden Kluth, W. (1988, S. 103). 541

Zitiert nach: Neue Juristische Wochenschrift (1984), Heft 5, S. 251-253.

214

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

sellschaft betreiben darf, deren Betätigung sich nicht auf Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus oder Sanierungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz beschränkt. Zum Urteil: Die Antragstellung ist zwar zulässig, aber nicht begründet. Ein Abwehranspruch als Ausdruck subjektiver Rechte wäre nur dann gegeben, wenn die Stadt Stuttgart Grundrechte oder eine einfach-gesetzliche Norm verletzt hätte, welche dem Schutz Dritter dienen. § 102 BaWü GO (analog § 88 NW GO) schützt nicht die privaten Unternehmen vor Konkurrenz der Gemeinden an sich, sondern allenfalls dann, wenn durch die hoheitliche Maßnahme die Fähigkeit der Antragsteller zur Teilnahme am Wettbewerb so eingeschränkt wird, daß ihre Möglichkeit, sich als verantwortliche Unternehmen wirtschaftlich zu betätigen, nachhaltig beeinträchtigt würde, also Verdrängungswettbewerb durch die Gemeinde stattfindet. Selbst eine Subventionierung der kommunalen Wohnungsbaugesellschaft bedeutet hiernach keine entscheidende Beeinträchtigung der Handlungsfreiheit. Dieses Urteil ist aus ökonomischer Sicht unverständlich. Ist auf der einen Seite schon sehr zweifelhaft, weshalb denn überhaupt Gemeinden sich mit kommunalen Wohnungsbaugesellschaften um die Herstellung von Wohnraum - i.d.R. für sozial schwache Bevölkerungsschichten- bemühen, so ist völlig unverständlich, weshalb diese Unternehmen im Gegensatz zu privaten Unternehmen noch in besonderer Weise subventioniert werden. Aus ökonomischer Sicht würde man empfehlen, daß sich die Gemeinden -sofern sie sich überhaupt in diesem Bereich engagieren- auf die Organisation der Nachfrage, d.h. die "Bereitstellung" von Wohnraum beschränken sollten. Besser noch sollten nicht die Wohnungen und auch nicht die Wohnungsbauunternehmen subventioniert werden, sondern die Wohnungssuchenden ggf. mit direkten Transfers in die Lage versetzt werden, daß sie sich dann allein entsprechend ihren Wünschen eine Wohnung suchen können. Bezüglich der einseitigen Subventionierung kommunaler Wohnungbauunternehmen kann auf das schon zitierte Popitz-Zitat verwiesen werden, demnach ein solches Handeln unbedingt unterbleiben sollte. Wie bereits ausgeführt, stellt erst eine Verquickung hoheitlicher Befugnisse mit erwerbswirtschaftlichen Bestrebungen ein unzulässiges Handeln dar, das den freien Wohnungsbaugesellschaften die Möglichkeit einer erfolgreichen Klage wegen Verstoßes gegen§ 1 UWG i.V.m. § 1004 BGB eröffnet.S42

S4l Vgl. BGH-Urteile vom 30.10.63 (Ib ZR 72/62)- Landwirtschaftsausstellung, zitiert nach: Lindenmaier-Möhring, Band 1964/22-24, Blatt 1127-1131 sowie vom 12.02.65 (lb ZR 42 /63)Blockeis II, zitiert nach: Lindenmaier-Möhring, Band 1965/25-27, Blatt 1271-1273.

1. Abweichungsanalyse im Lichte des Rechts

215

(b) Kommunaler Saunabetrieb 543 Urteil des OVG Münster vom 02.12.85 (4 A 2214/84)

Zum Sachverhalt: Die beklagte Stadt betreibt als alleinige Gesellschafterin das kommunale Frei- und Hallenbad, in dem zusätzlich ein Freizeitbad mit Saunabetrieb eingerichtet ist. Entsprechend den Regelungen des Gesellschaftsvertrages ist die Beklagte als Alleingesellschafterin verpflichtet, die Liquidität ihrer Eigengesellschaft zu sichern und insbesondere entsprechend der Anforderung des jährlichen Wirtschaftsplanes Zuschüsse zur Aufrechterhaltung der Betriebsbereitschaft zu leisten. Die Klägerin betreibt im Rahmen ihres privaten Kurbades ebenfalls einen Saunabetrieb. Sie wandte sich dagegen, daß die Beklagte durch deren Saunabetrieb in Konkurrenz zu ihrem eigenen Betrieb tritt. Zum Urteil: Die Unterlassungsklage wird mit der Begründung abgewiesen, es handele sich bei der kommunalen Sauna nicht um ein wirtschaftliches Unternehmen im Sinne der§§ 88, I oder 89, I GO NW. Diese Begründung ergibt sich aus dem Sachverhalt, daß die kommunale Sauna eine Einrichtung zur Erholung darstellt. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, daß sich die richterliche Einschätzung nicht aus einer Würdigung des konkreten Sachverhalts, sondern allein aus der Anwendung geltenden Rechts ergibt, und daß dieses den Sachverhalt der wirtschaftlichen Betätigung offensichtlich in einem Sinne definiert. Gerade diese Definition ist aus ökonomischer Sicht eindeutig zu eng. (c) Kommunaler Bestattungswirtschaftsbetri~ Urteil des BGH vom 19.06.86 (I ZR 54/84)

Zum Sachverhalt: Die Klägerin, ein privates Bestattungsunternehmen, bat gegen die Beklagte, die Stadt Stuttgart, Unterlassungs- und Schadenersatzfeststellungsklage erhoben, weil diese einen Bestattungswirtschaftsbetrieb in unmittelbarer Nähe zur Bestattungshoheitsverwaltung bzw. dem Sterhefallstandesamt betreibt. Zum Urteil: Zum vorliegenden Sachverhalt erging ein Urteil des Bundesgerichtshofs. Da es im vorliegenden Fall um die Feststellung eines Schadensersatzes ging, waren nicht wie in den zuvor erwähnten Urteilen die Verwaltungs- sondern Zivilgerichte zuständig. Der BGH hat nach Feststellung der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte die Klagen abgewiesen und entschieden, daß es einem privatwirtschaftliehen Betrieb eines Bestattungsun-

543

Zitiert nach: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (1986), Heft 12, S. 1045-1047.

544 Zitiert nach: Wirtschaft und Wettbewerb (1987), Heft 4, Entscheidungssammlung, S. 316321; einen analogen Fall behandelt das BGH-Urteil vom 26.04.74 (I ZR 8/73) - Kfz-Schilderverkauf, zitiert nach: Lindenmaier-Möhring, Band 1975/1-3, Blatt 47-49.

216

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

ternehmens durch die Gemeinde nicht entgegensteht, daß in ein und demselben Gebäude und sogar auf derselben Etage die Bestattungshoheitsverwaltung untergebracht ist. Zwar wurde entschieden, daß die Sterbefallstandesbeamten in den Räumen des Sterbefallstandesamtes nicht auf das benachbarte gemeindliche Bestattungswirtschaftsunternehmen werbend hinweisen oder sogar Verträge für dieses abschließen dürfen, doch wurden die der Stadt aus dem räumlichen Zusammentreffen von Hoheitsverwaltung und Wirtschaftsunternehmen im Vergleich zu privaten Bestattungsunternehmen erwachsenden Wettbewerbsvorteile als nicht so bedeutsam gewichtet, daß hieraus eine wettbewerbsrechtliche U nzulässigkeit ihres Handeins zwingend zu folgern wäre. Eine wettbewerbsrechtliche Unzulässigkeit der privatwirtschaftliehen Betätigung der Stadt Stuttgart folgt auch nicht daraus, daß die Beklagte in Konkurrenz zur Klägerin bzw. anderen privaten Mitbewerbern ihren Bestattungswirtschaftsbetrieb einschließlich der Unterhaltung der dafür notwendigen Diensträume mit Mitteln des allgemeinen Steuer- und Abgabenaufkommens bestreitet und ihre Gebühren an sozialpolitischen Erwägungen orientiert. Wertet man dieses Urteil vor dem Hintergrund aus, die Bindungskraft der Schranken zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden klären zu wollen, so zeigt sich erneut, daß es Gemeinden offensichtlich in praktisch fast allen denkbaren Fällen möglich erscheint, die wirtschaftliche Betätigung aufzunehmen. Weshalb die Gemeinden dies auch tatsächlich tun, wird deutlich, wenn im nachfolgenden Gliederungspunkt die Abweichungsanalyse im Lichte der ökonomischen Theorie der Politik durchgeführt wird. Zuvor soll noch ein viertes Urteil zitiert werden, das in der juristischen Literatur großes Interesse gefunden hat, da seit diesem Urteil die Marktstörung als besondere Erscheinungsform des Wettbewerbs der öffentlichen Hand angesehen wird.545 (d) Brillen-Selbstabgabestellen der AOK Urteil des BGH vom 18.12.81 (I ZR 34/ 80)546

Zum Sachverhalt: Private Augenoptiker und die Landesinnungsverbände des Augenoptikerhandwerks in Niedersachsen und Brenen haben gegen die Allgemeinen Ortskrankenkassen Düsseldorf und Leer auf Unterlassung geklagt, Brillen an ihre Versicherten abzugeben. Zum Urteil: Der BGH hat mit dem zitierten Urteil, gestützt auf § 1 UWG, den Allgemeinen Ortskrankenkassen Düsseldorf und Leer die Abgabe

545

Vgl. statt vieler Kluth, W. (1988, S. 103) und Stober, R (1989, S. 722).

546 Zitiert nach: Entscheidungen des Bundesgerichtshof in Zivilsachen, 82. Band, KölnBerlin, S. 375-396.

2. Abweichungsanalyse im Lichte der ökonomischen Theorie der Politik

217

sowohl von Feinbrillen als auch von Kassenbrillen an ihre Versicherten vollständig untersagt.547 Im Urteil wird erläutert, daß eine schrankenlose Zulassung der Selbstabgabe unzulässig in den Grundrechtsschutz der Heilberufe eingegriffen hätte und zur Erfüllung der Aufgaben der Kassen auch nicht erforderlich sei.548 Bedeutung für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden erlangt dieses Urteil dadurch, da es vielfach als Wendemarke der Rechtsprechung zu Art. 12, I GG eingestuft wird, der es der öffentlichen Hand verwehre, über das sachlich Gebotene und verfassungsrechtlich Zulässige hinaus in den Bereich der privaten beruflichen Betätigung Dritter zu deren Nachteil einzugreifen.549 Die Marktstörung wird darin gesehen, daß die von der öffentlichen Hand geschaffene Wettbewerbslage die Gefahr eines ruinösen Wettbewerbs mit der Möglichkeit der - dysfunktionalen Ausschaltung von Gewerbetreibenden aus dem Markt in sich birgt.s.so Hanns sieht in dem Urteil ein Signal, die private Wirtschaftsaktivität generell zu stärken und deren Vorrang vor kommunalem Engagement zu sichern,551 doch kann dies noch nicht durch entsprechende Urteile neueren Datum belegt werden. 2. Abweichungsanalyse im Liebte der Ökonomischen Theorie der Politik

Organisationsdefekte der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden lassen sich nicht nur auf rechtliche Regelungen und die Rechtsprechung, sondern ebenso auf Verhaltensweisen der Akteure des (kommunal-)politischadministrativen Systems zurückführen. Einen Ansatzpunkt zur Analyse dieser Verhaltensweisen und ihrer Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden liefert die ökonomische Theorie der Politik. Wie es der Namen dieser Theorierichtung besagt, werden politische Entscheidungsprozesse bei Zugrundelegung des Begriffsinstrumentariums und der Denkweise der Wirtschaftstheorie untersucht und für die Akteure des politisch-administrativen Systems die Verhaltensannahmen unterstellt wie sie für die Akteure auf Märkten gelten.552 Es sind dies im besonderen zwei

547

Vgl. zu diesem Urteil Harms, W. (1986) und Kluth, W. (1988, S. 54f.).

548

Vgl. Harms, W. (1986, S. 3).

549

Vgl. K/uth, W. (1988, S. 54).

s.so Vgl. Stober, R. (1989, S. 722) mit Verweis auf das zitierte "Augenoptiker-Urteil". SSl

Vgl. Harms, W. (1986).

552

Vgl. zur "Ökonomischen Theorie der Politik" statt vieler Frey, B.S. (1981) und Kirsch,

G. (1974).

218

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

Grundannahmen: das Prinzip des methodologischen Individualismus und die Gültigkeit des Eigennutzaxioms. D.h. es wird unterstellt, daß ebenso wie auf Märkten Individuen und nicht Institutionen handeln, und es wird weiter unterstellt, daß die handelnden Individuen danach streben ihren Eigennutz zu maximieren und gelegentlich das Gemeinwohl zu "vergessen". Auf Basis dieser Annahmen wird erreicht, daß sämtliche im Wirtschaftsablauf handelnden Akteure nach einheitlichen Verhaltensannahmen beurteilt und ökonomisch analysiert werden können. Während diese Verhaltensannahmen auf Märkten mit konsistenten Anreiz- und Fähigkeitsstrukturen harmonieren, kollidieren diese Verhaltensannahmen im politisch-administrativen System mit Rahmenregelungen die unterstellen, als handelten Institutionen und gelte stets die Gemeinwohlverpflichtung. Dieser Umstand hat zur Folge, daß die Rahmenbedingungen nicht zu den Verhaltensbereitschaften passen, was dann zu den identifizierten Organisationsdefekten führen könnte. Die rechtlichen Regelungen zur wirtschaftlichen Betätigung stellen Gemeinden jedenfalls so, als würden sie immer nur dann ein wirtschaftliches Unternehmen gründen, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn dies aufgrund eindeutiger Wirtschaftlichkeitsüberlegungen vorteilhaft ist. Daß mit dem Bestehen solcher wirtschaftlicher Unternehmen jedoch die verschiedensten Vorteile für die verschiedenen Gruppen der Betroffenen verbunden sind, die diese wiederum zu eigennutzorientiertem Handeln anstiften können, wurde vom Gesetzgeber nicht gesehen oder doch wenigstens akzeptiert. Die aufgezeigten Entscheidungs- und Interpretationsspielräume jedenfalls sind bei Zugrundelegung der Annahmen der ökonomischen Theorie der Politik noch weniger zu vertreten als ohnehin schon. Die ökonomische Theorie der Politik gewinnt an Erklärungskraft, wenn die Situation der einzelnen Akteure des betrachteten (kommunal-)politischadministrativen Kräftefeldes untersucht wird. Als solche Akteure sind zu unterscheiden: die als ausführende Arbeitskräfte Beschäftigten, die Führungskräfte in den Unternehmen der Gemeinden, die Kommunalpolitiker, die leitenden Verwaltungsbediensteten in den Gemeinden und die Bürger. Wenn in verstärktem Maße von der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden ab und zu anderen Arrangements der Herstellung bestimmter Güter übergegangen werden soll, so ist hiermit ein Unsicherheitspotential für die in diesem Bereich als ausführende Arbeitskräfte Beschäftigten verbunden, das bei diesem Personenkreis mit einem gewissen Recht Ängste auslöst, die sie sehr leicht gegen die geplante Aufgabenübertragung mobilisieren läßt und ohne deren verantwortungsvolle Regelung die geplante Veränderung nicht durchführbar sein wird. Soll gleichwohl die Aufgabenübertragung erreicht werden, so sind beispielsweise Regelungen erforderlich, wie sie im erwähnten Fall der Privatisierung des bisher kommunalen Krankenhauses in Hürth getroffen wurden. Mit Hilfe von Zusatzversicherungen zur Abdeckung von - bei Privatisierung dann ja wegfallenden - Versorgungsansprüchen wurde der Abschied aus dem öffentlichen Dienst finanziell abgesichert und durch Gewährung der Zusage, daß für "rückkehrwillige" Mitarbeiter die

2. Abweichungsanalyse im Lichte der ökonomischen Theorie der Politik

219

Stadtverwaltung offenstehe, wurde den Ängsten begegnet.553 Wie empirische Erhebungen bestätigen, ist dies der typische Fall einer durchgeführten Privatisierung. Im Gros der Privatisierungsfälle wird das Personal in anderen Bereichen der Gemeinden weiterbeschäftigt, zum Teil vom neuen Anbieter übernommen, und nur in Einzelfällen, nach Zahlung einer Abfindung, freigesetzt.ß4 Berücksichtigt man dies, so ist offensichtlich, daß der gesamte Block der Personalkosten kurzfristig kaum entscheidungsrelevant ist (er bleibt ja konstant), und daß folglich für die Gemeinden mit Privatisierungen nur geringe Einsparpotentiale verbunden sind. Privatisierungen scheitern jedoch nicht allein daran, sondern ebenso deshalb, weil auch die Führungskräfte in den kommunalen Unternehmen sich gegen eine Intensivierung von Privatisierungen stemmen. Zu erklären wäre dies dann, wenn für Führungskräfte in diesem Bereich gilt, daß diese oft weniger unternehmerisch und mehr politisch und auf Ausgleich und Kontaktpflege bedacht denken und gegen eine Privatisierung sind, weil sie wissen, daß sie einen Managertyp darstellen, der in der Privatwirtschaft weniger gefragt ist.555 Ist das Eigennutzdenken bei den als ausführende Arbeitskräfte Beschäftigen wie bei den Führungskräften in den kommunalen Unternehmen noch ohne weiteres nachzuvollziehen und sogar verständlich, so gilt diese Einschätzung nicht in gleicher Weise für die politisch Verantwortung tragenden Bediensteten in den Gemeinden. Zu fragen bleibt, weshalb nicht Kommunalpolitiker - ihrem Bürgerauftrag folgend - danach streben, aufgrund der identifizierten Ineffizienzen in gemeindlichen Unternehmen entsprechend den normativen Empfehlungen zu handeln und sich in weit stärkerem Maße als bisher sich für die "Kaufen-Entscheidung" zu entschließen. Dies liegt an zweierlei. Zum einen würden sie damit ihre Gemeinden und damit letztlich sich selbst so darstellen, wie jemand der scheinbar vor der Verantwortung davonläuft. Der Rückzug der Gemeinden aus dem ÖPNV zum Beispiel wäre unpopulär, und sei es nur, weil den Wählern die zur richtigen Einschätzung erforderlichen Informationen nicht zugänglich gemacht werden. Zum anderen resultiert dies aus dem Umstand, daß die Privatisierungsvorteile für die Bürger zu abstrakt und die damit verbundenen Vorteile kaum fühlbar sind, so daß sich vermehrte Anstrengungen etwa bezüglich der Informationsbeschaffung auch überhaupt nicht lohnen. Der einzelne Bürger bleibt somit in zahlreichen Fällen passiv und schlecht informiert, und er drängt den Politiker nicht, in verstärktem Maße zur Privatisierung überzugehen.

553

Vgl. Fockenbrock, D. (1988).

ß4 Vgl. Deutscher Städtetag (Hrsg./1986, S. 555

69ff.).

Vgl. Grossekettler, H. (1989b, S. 444) mit einer entsprechenden Vennutung.

220

Kapitel XI: Erklärungsansätze zu den Organisationsdefekten

Hinzu tritt ein weiteres Informationsproblem für den Politiker. Er ist in der Regel nicht in der Lage, geeignete "Privatisierungskandidaten" zu ermitteln, da ihm beispielsweise exakte Kosteninformationen ebenso fehlen wie die Kenntnis der infrage kommenden Alternativen. Daß dies so ist liegt weniger nur am ~undsätzlichen Kontrollproblem der arbeitsteilig organisierten Verwaltung, sondern vor allem daran, daß das Rechnungswesen der Gemeinden für die Fragestellung "Kaufen-oder-Selbermachen" überhaupt nicht ausgerichtet ist557 und Bestrebungen dies zu ändern erst als Ansätze erkennbar sind.558 Daneben könnten auch die leitenden Verwaltungsbediensteten gegen eine verstärkte Aufgabenübertragung auf privateUnternehmen sein, dies jedenfalls legen ökonomisch ausgerichtete Bürokratiemodelle dar,559 da sich dann ihre relative Bedeutung innerhalb der Gemeinde verschlechtert, sich ihr Einfluß und ihre Leitungspanne verringert und dies ihrer Meinung nach nur dazu führen müßte, daß die Aufgabe schlechter und/oder teurer als bisher erfüllt wird, woran die Bürger schließlich auch kein Interesse haben dürften.560 Schließt man sich diesen Erklärungsansätzen an, so liegen Verbesserungsvorschläge für die Organisation der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden nahe, die einerseits an den rechtlichen Regelungen der wirtschaftlichen Betätigung anknüpfen sollten und andererseits an den postulierten Verhaltenshypothesen. Weitere Verbesserungsvorschläge beziehen sich auf die Möglichkeiten zur Entwicklung alternativer institutioneller Arrangements zur wirtschaftlichen Betätigung und zur Entscheidungstindung in der Frage "Kaufen-oder -Selbermachen".

556

Vgl. hierzu Abromeit, H. (1985, S. 294ff.).

557 Vgl. beispielsweise die empirische Erhebung bei Wunsche, I (1987, S. 33) sowie zum Informationsbedarf für Make-or-buy-Entscheidungen in öffentlichen Institutionen Weber, J. (1984).

ssa Vgl. als ein möglicher Ansatz Fleige, Th. (1989). 559

Vgl. zu den Ergebnissen solcher Modelle statt vieler Roppe~ U. (1982).

560 Erinnert sei in diesem Zusammenhang nochmals an die Entscheidung zur Gründung einer kommunalen Müllverbrennungsanlage in Wuppertal.

4. Teil Vorschläge zur Behebung der Defekte in der Organisation der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit Kapitel XII Verbesserungsvorschläge 1. Vorbemerkungen

In Anknüpfung an die vorstehenden Erklärungsansätze folgen nun vier Ansatzpunkte für Verbesserungen der Organisation der wirtschaftlichen Betätigung der Gmeinden. Wie bereits angekündigt befassen sich diese zunächst mit den rechtlichen Regelungen zur Wirtschaftstätigkeit der Gemeinden (vgl. unten Gliederungspunkt 2) und sodann mit den Anreizstrukturen der im kommunalpolitischen Kräftefeld agierenden Akteure und ihre adäquate Behandlung (vgl. unten Gliederungspunkt 3). Im Anschluß dar an finden sich drei weitere Verbesserungsvorschläge, die an die Diskussion der Alternativen zur wirtschaftlichen Betätigung und das eigentliche Entscheidungsproblem "Kaufen-oder-Selbermachen" anknüpfen (vgl. unten Gliederungspunkt 4). Die Verbesserungsvorschläge werden jeweils in der Weise präsentiert, daß eingangs eine These darüber formuliert wird, weshalb die festgestellten Organisationsdefekte bestehen, und daß aufbauend hierauf dann der Verbesserungsvorschlag entwickelt wird. 2. Ansatzpunkte 1: Die kommunalrechtlichen Regelungen

These 1 lautet: Die geschilderten Anreize führen auch deshalb so oft zu einer wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden, weil die maßgeblichen kommunalrechtlichen Regelungen keine Beweislast für Gemeinden kennen, nach der diese nachweisen müssen, daß ihre wirtschaftliche Betätigung effektiv, erforderlich und verhältnismäßig ist; keinen Ansatzpunkt dafür bieten, daß private Unternehmen etwa vor Gericht dagegen klagen können, daß Gemeinden sich ungerechtfertigt wirtschaftlich betätigen; mit Hinweis auf das Vorliegen eines nicht-wirtschaftlichen Unternehmens verschiedene Handlungen der Gemeinden den besonderen Voraussetzungen der wirtschaftlichen Betätigung entziehen, obwohl dies ökonomisch unplausibel ist und

222

Kapitel XII: Verbesserungsvorschläge

nach wie vor einen Vorrang der öffentlich-rechtlichen vor den privatrechtliehen Organisationsformen kennen, der aus ökonomischer Sicht aufgehoben werden sollte. Zur Begründung: Zu den Normalereignissen in einem nach Wettbewerbsgrundsätzen organisierten Wirtschaftssystem gehört, daß, ist einmal Wettbewerb ausgeschaltet, sich Ineffizienzen einstellen. Dies muß nicht zwingend auf bewußter Verschwendung beruhen, sondern wird häufig allein im mangelnden Anreiz begründet sein, Anstrengungen dafür zu übernehmen effiZientere Ergebnisse erzielen zu können. Sind Gemeinden mit ihren Unternehmen von diesen wettbewerbliehen Anreizwirkungen isoliert, so ist zu befürchten, was empirisch ja auch nachgewiesen wurde, daß sich InefflZienzen einschleichen. Diesen könnte vermutlich dadurch begegnet werden, daß in den Gemeindeordnungen der Länder eine Beweislastumkehr und in Verbindung damit ein Klagerecht für übernahmewillige Unternehmen verankert wird. Will die Gemeinde eine bestimmte Aufgabe übernehmen bzw. weiterhin beibehalten, so müßte sie dann nachweisen können, daß ihr Tätigwerden die Prüfkriterien der Effizienz, der Erforderlichkeil sowie der Verhältnismäßigkeit erfüllt. Zur weiteren Stärkung der Position der im Gesetz vorgesehenen "anderen Anbieter" ließe sich darüberhinaus eine verwaltungsgerichtliche Klagemöglichkeit gegen privatrechtliche kommunale Wirtschaftsbetätigung derart denken, daß übernahmewillige Unternehmen von der Gemeinde den Nachweis der Einhaltung der genannten Ordnungskriterien fordern könnten, was im übrigen in der juristischen Literatur561 und im politischen Raum562 bereits diskutiert wird. Zu kritisieren ist desweiteren die rechtliche Behandlung der als "nichtwirtschaftlich" deklarierten Unternehmen. Durch diese Norm der Gemeindeordnung werden Sachverhalte aus der Betrachtung wirtschaftlichen Handeins ausgegrenzt, die aus ökonomischer Sicht unhaltbar ist. Die Frage ist wiederum, inwieweit auch diesbezüglich bereits Bestrebungen auszumachen sind, die ggf. nur verstärkt werden müßten. Ein Anknüpfungspunkt kann erneut die schon zitierte Gesetzesinitiative sein. Sie verlangt, § 88 GO NW dahingehend zu ändern, daß Einrichtungen der Erholung, der Abfall- und Abwasserbeseitigung, der Straßenreinigung sowie Einrichtungen ähnlicher Art und Hilfsbetriebe einer Prüfung zu unterziehen sind, ob ein dringender öffentlicher Zweck die Einrichtung erfordert und dieser Zweck nicht durch Private besser und wirtschaftlicher erfüllt werden kann.563 Zielrichtung dieser Gesetzesinitiative ist, verschiedene Bereiche sogenannter nicht-wirtschaft-

561

Vgl. hierzu Lindner, V. (1974) sowie Scholler, H./Broß, S. (1979, S. 189ff.).

562

Vgl. die Gesetzesinitiative der FDP-Fraktion im Landtag des Landes NW, zitiert bei

563

Vgl. o.V. (1987b, S. 70).

o. V. (1987b, s. 70).

2. Ansatzpunkte I: Die kommunalrechtlichen Regelungen

223

lieber Unternehmen in der kommunalrechtlichen Beurteilung den wirtschaftlichen Unternehmen gleichzustellen. Daß dies erstrebenswert ist, wurde in den Ausführungen zu den kommunalrechtlichen Grenzen der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden herausgearbeitet. Dieser Reformbedarf wird noch dadurch unterstützt, daß auch Juristen diesen offensichtlich unglücklichen Zustand der gesetzlichen Regelungen kennen und beispielsweise die bayerische Gesetzeslage dem Wortlaut widersprechend so auslegen, wie es ökonomischer Erwartung entspricht. Nachbayerischen Recht sind Versorgungs- und Verkehrsunternehmen sog. nicht-wirtschaftliche Unternehmen, werden jedoch gemäß Nr. 1 der Verwaltungsvorschriften zur EigenbetriebsverordnunJ vom 13.10.1972 regelmäßig als wirtschaftliche Unternehmen aufgefaßt. Desweiteren kann auf eine Gesetzesinitiative bereits verwiesen werden, mit der der Vorrang der öffentlich-rechtlichen vor den privatrechtliehen Organisationsformen für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden vermindert werden soll. Nach einem Gesetzentwurf der bayerischen Staatsregierun~ ist für Art. 91 GO (Bayern) eine Regelung dergestalt vorgesehen, daß der Vorrang der öffentlich-rechtlichen Handlungsform für wirtschaftliche und nicht-wirtschaftliche kommunale Unternehmen nicht eingreift, wenn Private an der Erfüllung des öffentlichen Zwecks wesentlich beteiligt werden sollen und die Aufgabe hierfür geeignet ist. Zielsetzung dieser Gesetzesänderung ist offensichtlich, die Bildung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen von Gemeinden und Privaten zu erleichtern, um etwa anstehende Aufgaben in den Bereichen Soziales sowie Entsorgung gemeinsam zu regeln. Die ökonomische Beurteilung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden im Bereich der Entsorgung ließe sich auf diese Weise sehr gut mit dem verbinden, was ohne große Änderungen rechtlich möglich erscheint. Der Terminus "nicht geeignet" im Sinne dieser Regelung dürfte sich dagegen auf Aufgaben der Eingriffsverwaltung und jene des übertragenen Wirkungskreises beziehen.566 Daneben könnte diese Neuregelung für den Bereich der Energieversorgung in den nächstenJahrenvon großer Bedeutung werden, da durch die Vierte Kartellgesetznovelle vom 26.04.80S67 die Laufzeit der sogenannten B-Verträge - dies sind Verträge, durch die Gemeinden die Versorgung ihres Gebiets bis zum Endabnehmer einem privatwirtschaftlieben

564

Vgl. Süß, S. (1986, S. 257, Fn. 3).

565 Senats-Drs. 46/86. Der Gesetzentwurf geht auf Anregungen aus der Privatwirtschaft zurück, die von der Kommission für den Abbau von Staatsaufgaben und für Verwaltungsvereinfachung und dem Normprüfungsausschuß aufgegriffen und unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände und des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands erörtert worden ist; vgl. Süß, S. (1986, S. 260). 566

Vgl. zu dieser Einschätzung Süß, S. (1986, S. 261).

567

BGBI. I, S. 458.

Kapitel XII: Verbesserungsvorschläge

224

Versorgungsunternehmen übertragen haben- auf 20 Jahre begrenzt wird. Das führt dazu, daß ein Großteil dieser Altverträge zu Beginn des Jahres 1995 ausläuft.568 Wollen Gemeinden zur Durchsetzung gemeindlicher Bestrebungen einer zukünftigen "Rekommunalisierung" der Elektrizitätsversorgun~ diese Verträge nicht verlängern, bliebe ihnen ohne eine solche Regelung nur die Möglichkeit, selbst ein Versorgungsunternehmen zu gründen. Bei Einführung der Regelung wäre es dagegen auch möglich, sich an dem bereits bestehenden privaten Unternehmen zu beteiligen. 3. Ansatzpunkte II: Die verfassungsrechtliche Verankerung von Ordnungselementen

These 2 lautet: Es gibt auch deshalb eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden, weil im politisch-ökonomischen Kräftefeld auf Gemeindeebene Anreizmechanismen wirken, die ein Festhalten an wirtschaftlicher Betätigung auch dann scheinbar erzwingen, wenn dies ökonomisch nicht oder nicht mehr zu rechtfertigen ist. Gestützt wird die These auf der Beobachtung, daß, wie etwa in der Gaswirtschaft, immer wieder Kommunalisierungen, seltener jedoch Privatisierungen zu beobachten sind. Einem Sperrklinkeneffekt gleich werden hierdurch dannjedoch ständig neue Besitzstände geschaffen, deren Abbau nicht zuletzt, aber vorwiegend deshalb erschwert wird, weil das öffentliche Dienstrecht durch Verbeamtung extrem langfristig gebundene spezifische Faktoren produziert, deren Opportunitätskosten des Einsatzes in gemeindlichen Unternehmen gegen Null gehen, und darauf, daß Bürokratien auf Schrumpfungsprozesse nicht vorbereitet sind.~a Will man dies ändern, so erscheint eine "Privatisierungsordnung" für Gemeinden als dringend erforderlich. Dies wäre eine Regelung, die einem Verfassungsauftrag gleich die Gemeinden permanent verpflichtet, Privatisierungspotentiale zu nutzen und entsprechende Aufgabenübertragungen vorzunehmen. Diese Regelung trägt den Namen "Ordnung", weil sie eine Rahmenrichtlinie für das Handeln der Gemeinden darstellen würde, die von den Gemeinden selbst nicht verändert werden könnte und bestimmte Privatisierungs- und/ oder Wettbewerbsintensivierungsprozeduren vorsieht bzw. quasi automatisch auslöst.

568

Vgl. Süß, S. (1986, S. 261).

569 Vgl. zu diesen Bestrebungen Merk, W. -E. (1984, S. 308ff.) sowie mit Kritik hieran Schweitzer, A.A. (1985). 570

Vgl. als Beitrag zur Lösung dieser Problematik Schwarzner, G. (1991).

3. Ansatzpunkte II: Verfassungsnonnen

225

Diese Ordnung sollte die folgenden Elemente enthalten: Verankerung des Subsidiaritätsprinzips als Basisgrundsatz der Privatisierungsordnung mit der Vorvermutung zugunsten höherer Effizienz der privaten und/oder wettbewerblieh organisierten wirtschaftlichen Betätigung; Verankerung der Beweislastumkehr mit der Verpflichtung der Gemeinden, die Effektivität, die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit ihrer wirtschaftlichen Betätigung periodisch immer wieder nachweisen zu müssen; Schulung der Verwaltungsbediensteten dahingehend, Kaufen-oderSelbermachen-Entscheidungensachgerecht treffen und die notwendigen Schlüsse ziehen zu können sowie das Rechnungswesen in Gemeinden dahingehend weiterzuentwickeln, daß sachlich gerechtfertigte Kaufenoder-Selbermachen-Entscheidungen erst getroffen werden können; Stärkung der Kontrollmechanismen durch die Einschaltung unabhängiger, sachverständiger Gutachter zur Durchsicht der vorgelegten "Rechenschaftsberichte" der Gemeinden, durch eine erweiterte Publizitätspflicht für die Rechnungsergebnisse der kommunalen Unternehmen und- sollte die Wirksamkeit weiter erhöht werden müssen- über die Schaffung der Möglichkeit der Ersatzvornahme durch die Kommunalaufsicht; Einräumung einer verwaltungs- und/oder zivilgerichtliehen Klagemöglichkeit für übernahmewillige Unternehmen. Eine Privatisierungsordnung sollte als Basisgrundsatz den Subsidiaritätsgedanken verankert haben. Die Ausführungen zu diesem Grundsatz haben ergeben, daß dieser mit den verschiedenen Informations- und Motivationsvorteilen korrespondiert, die ihn aus allokativer Sicht rechtfertigen. Im übrigen hat sich gezeigt, daß die Vorvermutung höherer Effizienz privater sowie wettbewerblieh organisierter Wirtschaftstätigkeit empirisch abzusichern ist. Die Beweislastumkehr fordert von den Gemeinden, die Effektivität, die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit der angestrebten wirtschaftlichen Betätigung nachzuweisen und dies für ihre schon bestehenden Unternehmen periodisch immer wieder zu tun. Auf diese Weise könnte die schon bestehende Zulässigkeilsvoraussetzung für die wirtschaftliche Betätigung, das Vorliegen eines öffentlichen Zwecks, besser gefaßt, und bei einem Vorgehen analog zu dem in dieser Arbeit entwickelten, eindeutig ökonomisch fundiert werden. Die Unbestimmtheit der Entscheidungsnormen für die Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigung könnte dann erheblich gesenkt werden. Dies alles ist jedoch nur möglich, wenn die Verwaltungsbediensteten dahingehend geschult werden, Kaufen-oder-Selbermachen-Entscheidungen sachgerecht zu treffen, was wiederum zur Voraussetzung hat, daß der Informationsgehalt des Rechnungswesens in Gemeinden mit Bezug auf diese Fragestellung erhöht wird. Die Schulung von Verwaltungsbediensteten-aber IS Koch

226

Kapitel XII: Verbesserungsvorschläge

auch von Kommunalpolitikern - in der Beantwortung ökonomischer Sachfragen erscheint nicht zuletzt deshalb notwendig, weil durchaus wichtige Entscheidungen in Gemeinden zwar nach Anhörung technischer Sachverständiger, nicht jedoch auf fundierter ökonomischer Basis getroffen werden. Die Einschätzung des politisch-administrativen Kräftefeldes im Lichte einer ökonomischen Theorie der Politik legt desweiteren nahe, in einer Privatisierungsordnung ebenfalls das Element einer Stärkung von Kontrollmechanismen zu verankern, da ansonsten aufgrund der gleichgerichteten Interessenlage der Akteure in Gemeinden zu befürchten ist, daß sich der Gegenstandsbereich wirtschaftlicher Betätigung auch in Zukunft nicht verringert, obwohl dies aus ökonomischer Sicht geboten erscheint. 4. Ansatzpunkte 111: ForschungsderJZite

These 3 lautet: Es gibt schließlich auch deshalb eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden, weil Defizite in der wissenschaftlichen Forschung bestehen. Zur Stützung dieser These sei auf Defizite in dreierlei Hinsicht verwiesen: erstens, die Forschungsrichtung der Institutionenökonmie hat es bisher versäumt, ein Instrumentarium dafür zu entwickeln, die hier zu diskutierende Frage "Kaufen-oder-Selbermachen" einer Gemeinde und bei Kollektivgütern zu lösen, zweitens, für Gemeinden nutzbare ökonometrisch fundierte Entscheidungsmodelle zur Behandlung dieser Frage wurden bisher nicht entwickelt und drittens, Funktionsfähigkeitsanalysen auf Basis des Koordinationsmängelkonzepts liegen für die im Rahmen dieser Untersuchung analysierten Märkte noch nicht vor. Im Gegensatz zu den vorstehenden Thesen, wendet sich diese letzte These nicht an die Praktiker, sondern an die Wissenschaft. Es wurde an verschiedenen Stellen dieser Arbeit das Problem offenkundig, daß sich die Institutionenökonomie bisher nahezu ausschließlich mit der Kostenkomponente der Transaktionskosten, mit "normalen" Unternehmen und "normalen" Gütern befaßt, und daß hierdurch die Anwendbarkeit dieses Ansatzes auf andere Fragestellungen stark eingeschränkt ist. Hier weitergehende Forschung zu betreiben erscheint für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden fruchtbar. Ein weiterer Ansatzpunkt wird in ökonometrischen Modellen gesehen, mit deren Hilfe die Entscheidung "Kaufen-oder-Selbermachen" auf Basis der Ergebnisse der Institutionenökonomie fundiert abgeschätzt werden könnte. Zur Veranschaulichung dieses Gedankens sei auf eine Studie zur USamerikanischen Automobilindustrie verwiesen, in der in einem Transaktions-

4. Ansatzpunkte lll:

Forschun~deflzite

227

kostenansatz Entscheidungen auf untergeordneter Ebene für den Fremdbezug bzw. für die Selbstherstellung mit Hilfe eines ökonometrischen Schätzansatzes wiederholt wurden und ermittelt wurde, daß bei Entscheidungen nach diesem Modell erhebliche Kosteneinsparungen möglich gewesen wären.571 Ein analoges Entscheidungsmodell ist für Gemeinden bisher nicht entwickelt worden- es zu entwickeln erscheint ebenfalls lohnend. Dies setzte allerdings die oben bereits angesprochene Schulung der Verwaltungsbediensteten und die Verbesserung der Rechnungssysteme der Gemeinden voraus, wäre dann jedochinsämtlichen"Kaufen-oder-Selbermachen"-Entscheidungeneinsetzbar. Ggf. könnte die erforderliche Software für ein solches Programm von den Verbänden der Städte und Gemeinden entwickelt und so für die jeweiligen Nutzer kostengünstig zugänglich gemacht werden. Die Organisation der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in engerer Verknüpfung mit den normativen Handlungs- und Organisationsempfehlungen erscheint im übrigen dann erreichbar, wenn in größerer Zahl empirisch angelegte Funktionsfähigkeitsanalysen für jene Märkte erstellt werden, auf denen sich typischerweise vorrangig Gemeinden wirtschaftlich betätigen und wenn in Form von Parallelgruppenuntersuchungen analoge Studien für benachbarte Märkte durchgeführt werden, sofern Märkte abgrenzbar sind, auf denen sich typischerweise eher gemischt-wirtschaftliche oder eher private Unternehmen finden. Je nach den erzielten Ergebnissen dieser Studien, könnte auf noch fundierterer Basis eine verstärkte Verlagerung von Aufgaben auf private Unternehmen gefordert oder entsprechende Forderungen abgewiesen werden, da sich dann zeigen würde, ob - und ggf. in welchen Bereichen- durch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden Koordinationsmängel erst geschaffen oder vorhandene Koordinationsmängel geheilt werden.

571

!5•

Vgl. zu diesem Ansatz Walker, G.jWeber, D. (1984).

S.Teil Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse und Ausblick auf offene Fragestellungen

Die vorliegende Arbeit zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden hatte sich drei Ziele gesteckt:

(1) Die verschiedenen volkswirtschaftlichen Aspekte der wirtschaftlichen

(2)

(3)

Betätigung der Gemeinden (Geschichte, gegenwärtige Bedeutung, SollGestaltung, Ist-Gestaltung, Reformerfordernisse und Verbesserungsvorschläge hierfür) sollten umfassend erörtert und hierauf gründend ein Beitrag zur finanzwirtschaftliehen Ordnungspolitik geleistet werden. Für Fachfremde sollte verdeutlicht werden, welche ökonomischen Überlegungen bei der Gestaltung des Rechts der wirtschaftlichen Betätigung zu beachten sind, denn jede Abweichung in der SollGestaltung führt letztlich dazu, daß das Sozialprodukt kleiner ist und den Wünschen der Bürger weniger entspricht, als es bei ökonomisch richtiger Gestaltung der Fall wäre. Für Praktiker sollte ein ordnungspolitisch fundierter Orientierungsrahmen dafür entwickelt werden, die Frage "Kaufen-oder-Selbermachen" in kommunalen Unternehmungen und Verwaltungen sachgerecht zu entscheiden.

Im Mittelpunkt der Betrachtungen stand naturgemäß die Zielsetzung, die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden aus volkswirtschaftlicher Sicht zu beleuchten. Hierfür wurde das Untersuchungsprogramm zweigeteilt, und zwar einerseits in Überlegungen zu den Fragen, in welchen Fällen und wie Gemeinden sich wirtschaftlich betätigen sollten, andererseits in Überlegungen dazu, Umfang und Struktur der konkret beobachtbaren wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden zu ermitteln und Erklärungsansätze hierfür zu entwickeln. Entsprechend diesem Arbeitsprogramm wurden Anworten auf die Fragen nach dem Soll im Rahmen einer normativen Theorie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden abgeleitet, Antworten auf die Fragen nach dem Ist im Rahmen einer positiven Theorie. Ausgangspunkt der normativen Überlegungen zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden war die Feststellung, daß Gemeinden als Verein ihrer Bürger aufgefaßt werden können, der sich zur Erledigung bestimmter Aufgaben konstituiert. Der Blick in die Entstehungsgeschichte des Gebildes

5. Teil: Zusammenfassung und Ausblick

229

Gemeinde prägt und unterstreicht dieses Verständnis. Die Institution Gemeinde hat sich im Laufe ihrer Geschichte - den verschiedensten Zielsetzungen folgend- zu einem Gebilde entwickelt, das diesen Vereinsgedanken kaum mehr erkennen läßt und dem die verschiedensten Aufgaben obliegen. Zur Erledigung dieser Aufgaben, so wurde ausgeführt, braucht man unterschiedliche Instrumente. Eines davon kann auch die wirtschaftliche Betätigung sein, hier verstanden als jene kaufmännisch betriebene Tätigkeit der Gemeinden, die auch von einem Privatunternehmer betrieben werden könnte, also nicht spezifisch staatliche Tätigkeit (Ausübung hoheitlicher Gewalt) bedeutet und darin besteht, Güter zur Befriedigung daran bestehenden, materiellen Bedarfes selbst herzustellen oder deren Herstellung bei Einschaltung Dritter zu organisieren. Sodann war die Norm zu klären, nach der wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden volkswirtschaftlich beurteilt werden kann. Dies verlangt, zum einen die Beurteilungskriterien und zum anderen die Alternativen zur wirtschaftlichen Betätigung zu präzisieren. Als Beurteilungkriterien bieten sich die Forderungen nach Effektivität, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit an, die Alternativen werden sichtbar, wenn man wirtschaftliche Betätigung als institutionelles Arrangement zur Koordination wirtschaftlicher Aktivitäten auffaßt und bedenkt, daß Koordination entweder über Märkte für Kurz- oder Langfristverträge (Spotmärkte, Kooperationsmärkte) oder über Hierarchien erreicht werden kann. Wenn Gemeinden sich wirtschaftlich betätigen, setzen sie eine hierarchische Ordnung an die Stelle der Koordination über Märkte. Es muß folglich nach Gründen gesucht werden, die ein Abgehen von derim Regelfall ja sehr bewährten - Koordination über Märkte rechtfertigen können. Diese Legitimationsgründe für ein Tätigwerden der Gemeinden ( = Aufgreiftatbestände) stellen Koordinationsmängel dar, die entweder Stabilitäts- oder Niveaudefekte der Institution Markt sind und zu einer Minderung der Koordinationseffizienz von Märkten führen. Durch einen Doppeltest wurde geprüft, ob solche Koordinationsmängel tatsächlich vorliegen. Hierzu wurde zunächst anband von Plausibilitätsüberlegungen erörtert, ob die Existenz dieser Mängel denkmöglich ist, und wurde sodann anband einer historisch angelegten empirischen Überprüfung gefragt, ob mit dem Verweis auf das Vorliegen solcher Mängel die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden in ihrer Entstehungsgeschichte gerechtfertigt wurde. Die Teilprüfungen haben ergeben, daß insbesondere zwei Sachverhalte zu einem Auftreten von Stabilitätsdefekten führen können, die dann wiederum als Aufgreiftatbestand für Gemeinden angesehen werden können und in früheren Zeiten auch angesehen wurden. Diese Einschätzung gilt dem Umstand, daß aufgrund des Zusammentreffens von Subadditivität und Irreversibilität bei Leitungsnetzen des Personenverkehrs und der Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung mit einer natürlichen Monopolbildung zu rechnen ist. Sie gilt in gleicher Weise dann, wenn signifikante Insidervorteile eine einmal kompetitive Situation in eine bilaterale Monopolsituation verwandeln. Die

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5. Teil: Zusammenfassung und Ausblick

Teilprüfungen haben ebenso ergeben, daß verschiedene Niveaudefekte denkbar sind, daß jedoch bei ihrem Vorliegen i.d.R. lediglich die Gemeinde in ihrer Funktion als Beschaffungsagentur (für Kollektivgüter, zur Internalisierung von externen Effekten oder zur Bereitstellung von Informationen bei Gütern mit Präferenzverzerrungen) tätigzuwerden braucht und daß die wirtschaftliche Betätigung in diesen Fällen allenfalls ein zweitbestes Instrument sein kann. Nach dieser Bestimmung der Aufgreifkriterien für ein Handeln der Gemeinden, wurde die wirtschaftliche Betätigung ( = das ausgewählte Instrument) der Detailprüfung nach den angesprochenen Prüfkriterien unterzogen und hierbei die folgenden Ergebnisse erzielt. Die Prüfung auf Effektivität der wirtschaftlichen Betätigung hat ergeben, daß durch die gemeindliche wirtschaftliche Betätigung die festgestellten Koordinationsmängel der Institution Markt richtungsmäßig wenigstens zum Teil abgebaut wurden. Ob darüberhinaus auch die Dosierungsforderung eingehalten wurde, konnte nicht abschließend gesagt werden, da hierfür - an anderer Stelle spezielle Funktionsfähigkeitsuntersuchungen auf der Basis des Koordinationsmängelkonzepts durchzuführen sind. Die Prüfung auf Erforderlichkeil wurde dahingehend konkretisiert, daß erstens gefragt wurde wie groß das Potential für eine Marktorientierung/Privatisierung in einem konkreten Fall aus sachlichen Erwägungen sein muß, daß zweitens die am ehesten zutreffende Klasse institutioneller Arrangements (Selbstherstellung, Kooperation, Fremdbezug) ausgewählt und daß drittens aus einer darüber ableitbaren 9-Felder-Matrix das institutionelle Arrangement "der Wahl" bestimmt wird. Die Charakterisierung dieser institutionellen Idealtypen erfolgte durch einen Rückgriff auf ihnen verwandte und in der Realität beobachtbare Organisationsmuster. Die abgeleiteten Handlungs- und Organisationsempfehlungen wurden an diesen Realtypen orientiert. Faßt man die hierbei gewonnenen Ergebnisse zusammen, so gilt folgendes: In Regiebetrieben sollte wirtschaftliche Betätigung nicht organisiert werden, da diese Organisationsform noch nicht einmal ein für wirtschaftliche Angelegenheiten wünschbares Mindestmaß an internen, geschweige denn an externen wettbewerbliehen Elementen zuläßt. Die - in den rechtlichen Regelungen für die wirtschaftliche Betätigung nach wie vor favorisierte - Eigenbetriebsform sollte ebenfalls nur sehr eingeschränkt für die gemeindliche Wirtschaftstätigkeit genutzt werden, da Eigenbetriebe zu stark in den Verwaltungsaufbau der Gemeinde eingebunden und zu wenig flexibel für wirtschaftliche Belange organisierbar sind. Wenn aus sachlichen Erwägungen die Selbstherstellung zu wählen ist, dann sollte hierfür eine Eigengesellschaft gegründet werden, die

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eigenverantwortlich ein bestimmtes Gut herstellt, wobei politische Einflußnahme möglichst ausgeschaltet werden sollte. Die zweite Klasse institutioneller Arrangements stellen die verschiedenen Kooperationsmodelle dar. Diskutiert wurden der Zweckverband, das gemischt-wirtschaftliche Unternehmen und die öffentliche Einrichtung in privater Regie. Für die Organisation einer wirtschaftlicher Betätigung verdient lediglich das zuletzt erwähnte Modell stärkere Beachtung. Uber diese Organisationsform wird erreicht, daß die wirtschaftliche Verantwortung bei einem privaten Unternehmen liegt; "öffentliche Belange" dagegen von der Gemeinde durch Überwachungs- und Kontrollaktivitäten sichergestellt werden. Wesentlich vorteilhafter erscheinen demgegenüber jene Organisationsmodelle, bei denen private Unternehmen allein die Herstellertätigkeit übernehmen und gemeindlichen Belangen über spezifische Formen der Absicherung Rechnung getragen wird. Diese Absieherungen lassen sich danach abstufen, inwieweittrotzihrer Anwendung Spielraum für Wettbewerb verbleibt. Dieser ist nahezu vollständig unterbunden, wenn mit dem Instrument der Beleihung gearbeitet wird und einzelnen privaten Wirtschaftssubjekten hoheitliche Handlungsrechte übertragen werden; der Spielraum ist dagegen wesentlich, wenn zu institutionellen Arrangements gegriffen wird, bei denen Wettbewerb "um" den Markt organisiert wird, wofür verschiedene - in der Praxis bereits erfolgreich erprobte- Modelle diskutiert wurden. Mehrere Unternehmen "um" einen Markt konkurrieren zu lassen erwies sich dann als vorteilhaft, wenn spezifische Sachverhalte ansonsten, d.h. bei normalem Wettbewerb "auf' einem Markt, dazu führen, daß sich eine Monopolisierung des Marktes einstellt. Diskutiert wurden das in Niedersachsen entwickelte Betreibermodell sowie ein Busmodell, bei dem der Landkreis Steinburg und die Stadt Itzehoe die Erbringung von Verkehrsleistungen im Omnibuslinienverkehr ausschreiben. "Privatisiert",wird in beiden Fällen auf der Grundlage eines Vertrages, der im ersten Fall ein Betreibervertrag, im zweiten Fall ein Bedienungsvertrag ist. Wesensmerkmale dieser Verträge sind die folgenden: Beim Belreibervertrag baut, betreibt und finanziert ein privates Unternehmen die erforderlichen Anlagen (im Beispiel, die Anlagen der Abwasserbeseitigung) sofern damit für die Gemeinde ein Kostenvorteil realisierbar ist. Die Gemeinde bleibt abwasserbeseitigungspflichtig und erhebt auch die Gebühren, dem Betreiber zahlt sie ein vorab vereinbartes Entgelt. Zur Sicherstellung der Abwasserbeseitigungspflicht werden der Gemeinde Überwachungs- und Eingriffsrechte zugestanden und die dauerhafte Sicherung der Betriebsbereitschaft durch die Bestellung eines Erbbaurechts garantiert. Beim Bedienungsvertrag wird mit einer Ausschreibungsperiode von fünf Jahren ein gesamtes Liniennetz ausgeschrieben und an dasjenige

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5. Teil: Zusammenfassung und Ausblick

Unternehmen zugeschlagen, das die gestellten Anforderungen erfüllt und gleichzeitig das wirtschaftlichste bzw. das Unternehmen ist, das den geringsten Zuschuß fordert. Zur Umgehung unseriöser Angebotspraktiken werden die eingehenden Angebote sehr sorgfältig überprüft, und wird von allen Anbietern die Zusage abverlangt, jeweils am Ende einer Ausschreibungsperiode in die Bedienung "einzusteigen" und den betriebsnotwendigen Omnibusbestand und das Personal zu übernehmen; zur Vermeidung von langwierigen Nachverhandlungen wird z.B. das zu fordernde Entgelt quasi-automatisch angepaßt. Die "Kaufen"-Entscheidung der Gemeinde kann abweichend von den bisher erwähnten Modellen auch unkonditioniert getroffen werden, und sie wird dies auch. Besprochen wurden in diesem Zusammenhang die rechtsgeschäftliche Teilnahme der Gemeinde, bei der sie sonstigen Unternehmen gleich als Kunde am Markt auftritt. Im Anschluß an die Diskussion zu verschiedenen institutionellen Arrangements in denen wirtschaftliche Betätigung möglich oder durch die aufgezeigten Alternativen substituierbar ist, wurde die Kaufen-oderSelbermachen-Entscheidung vor dem Hintergrund der dabei anfallenden volkswirtschaftlichen Kosten analysiert. Dabei wurde zwischen drei Arten von Faktorverzehr differenziert: erstens den Produktions- bzw. Beschaffungskosten i.e.S., die bei Selbstherstellung bzw. Kauf von Dritten anfallen, zweitens den Transaktionskosten, die sich aus den Anforderungen an Verträge ergeben, die beim Beschaffen von Produktionsfaktoren zur Selbstherstellung einerseits bzw. von bereits fertigen Produkten andererseits anfallen, und drittens den Gefährdungskosten, die sich aus volkswirtschaftlicher Sicht dadurch ergeben, daß spezifische Input- oder Outputineffizienzen bei den verschiedenen institutionellen Arrangements in unterschiedlicher Höhe anfallen. Die Erörterung der Höhe des Faktorverzehrs bei den verschiedenen Entscheidungsalternativen "Kaufen" oder "Selbermachen" hat ergeben, daß mit Blick allein auf die Komponente der Produktionskosten generell die Empfehlung nahe liegt, auf die wirtschaftliche Betätigung zu verzichten, da sowohl die angestellten Plausibilitätsüberlegungen als auch die ergänzend hierzu ausgewerteten Kostenvergleichsstudien einen eindeutigen Effizienzvorsprung für private gegenüber kommunalen Unternehmen konstatieren. Damit liegt eine Vorvermutung zugunsten der "Kaufen"-Option vor, die ceteris paribus um so mehr durch weitere Überlegungen gestützt wird je arbeitsintensiver ein Gut herzustellen ist, je unbedeutender Verwaltungsverbundvorteile zwischen der Eingriffsund der Leistungsverwaltung sind, je geringer die Anbahnungs-, Vereinbarungs-, Kontroll- und Anpassungskosten bei einem Übergang zu Kooperations- und/oder Kaufenmodellen sind,

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je wirksamer mit einem solchen Übergang wettbewerbliehen Elementen zum Durchbruch verholfen und damit letztlich die Kontrolleffizienz gesteigert werden kann, je weniger transaktionskostenaufwendig es ist, Wettbewerb trotz Vorliegens spezifischer Investitionen zu erhalten sowie eine Ressourcenverschwendung infolge bilateraler oder asymmetrischer Bindungen und/oder die adverse Unternehmensselektion trotz Vorliegens asymmetrischer Informationsverteilungen zu umgehen und/ oder je niedriger mögliche Schäden aufgrund zeitweiliger Nichtverfügbarkeiten anzusetzen sind. Im dritten Teil der Untersuchung wurde eine positiVe Theorie der wirtschaftlichen Betätigung entwickelt und diese dahingehend konkretisiert, Erklärungsansätze zur tatsächlich beobachtbaren wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden sowie für festgestellte Organisationsdefekte der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit abzuleiten. Da sich das Beobachtbare sehr gut im historischen Kontext erhellen ließ, wurde der Beobachtungszeitraum von den Anfängen der gemeindlichen Wirtschaftsbetätigung bis zur heutigen Zeit ausgeweitet. Im einzelnen wurden die Bereiche Verkehr, Versorgung, Sparkassen und Entsorgung, sämtlich Hauptbereiche gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung, im historischen Abriß beleuchtet, in ihrer Bedeutung für den jeweiligen Markt dargestellt und aus ökonomischer Sicht beurteilt. Diese Beurteilung erfolgte vor dem Hintergrund der abgeleiteten Handlungs- bzw. Organisationsempfehlungen, und sie ergab die Einschätzung, daß Ansätze dafür erkennbar sind, die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden nicht wie in den Anfangszeiten in gemeindlichen Regie- und Eigenbetrieben, sondern nach modernen vertragstheoretischen Konzepten zu organisieren, und zwar insbesondere in den Bereichen Verkehr und Entsorgung, und daß ebenso Ansätze dafür sprechen, wo immer es vorteilhaft erscheint, die private Iniative einzusetzen. Die ökonomische Beurteilung ergab jedoch auch, daß es sich bei den erprobten Modellen nur um erste Ansätze handelt, die zudem jeweils vor Ort neu entwickelt werden müssen, und daß es keine Anzeichen dafür gibt, daß sich der eingangs dieser Untersuchung präsentierte Gegenstandsbereich wirtschaftlicher Betätigung in absehbarer Zeit fühlbar verkürzen dürfte. Erklärt werden können diese zur Kritik herausfordernden Organisationsdefekte der vorgefundenen wirtschaftlichen Betätigung zum Teil dadurch, daß bei den rechtlichen Regelungen zu wenig auf die ökonomischen Grundlagen des Regelungsgegenstands eingegangen und zudem mannigfache Interpretations- und Entscheidungsspielräume für die Entscheidungsträger in den Gemeinden eröffnet werden, die diese offensichtlich in der Weise nutzen, wie

234

5. Teil: Zusammenfassung und Ausblick

es die ökonomische Theorie der Politik vorhersagt, mit deren Erkenntnissen im übrigen die identifizierten Organisationsdefekte zum Teil auch erklärt werden können. Im vierten Teil der Untersuchung wurden die in den Erklärungsansätzen aufgedeckten Schwachstellen der Organisation wirtschaftlicher Betätigung aufgegriffen und in Vorschläge zur Behebung der Defekte in der Organisation der gemeindlichen Wirtschaftstätigkeit integriert. Folgerichtig galt ein erster Verbesserungsvorschlag den (kommunal-)rechtlichen Regelungen zur wirtschaftlichen Betätigung, ein zweiter der Installierung einer "Privatisierungsordnung", die den abgeleiteten Verhaltensweisen im politisch-administrativen Kräftefeld Rechnung trägt und mit deren Hilfe die zuvor als "erste Ansätze" bezeichneten Bestrebungen zur verstärkten Einschaltung privater Unternehmen unterstützt werden können. Dieser fünfte Teil der Untersuchung dient neben der Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse auch einem Ausblick auf offene Fragestellungen. Als "offen für weitere Forschungen" wurden im Verlaufe der Untersuchung drei Sachverhalte herausgearbeitet: erstens das Versäumnis der Forschungsrichtung der Institutionenökonomie, ein Instrumentarium dafür zu entwickeln, mit dessen Hilfe "Kaufen-oder-Selbermachen"-Entscheidungen in einer Gemeinde und bei Kollektivgütern gelöst werden können, zweitens der Sachverhalt, daß ökonometrisch fundierte Entscheidungsmodelle zur Unterstützung der Entscheidungstindung in solchen Fragen nicht vorliegen und drittens die Tatsache, daß Funktionsfähigkeitsuntersuchungen für die hier interessierenden Märkte fehlen, anhand derer fundierter zu entscheiden wäre, ob mit Hilfe der wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden Koordinationsmängel geheilt werden können. Ein "Abarbeiten" dieser Forschungsdefizite wurde als dritter Verbesserungsvorschlag zur Behebung der Defekte in der Organisation der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden formuliert.

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