Die Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge [1 ed.] 9783428421442, 9783428021444

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 63

Die Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge Von

Carl-Theodor Samm

Duncker & Humblot · Berlin

C A R L - T H E O D O R SAMM

Die Stellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 63

Recht

Die Stellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge

Von

Dr. Carl-Theodor Samm

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1967 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1967 bei Buchdruckerei Bruno Lude, Berlin 65 Printed in Germany

Vorwort I n der vorliegenden Arbeit hat sich der Verfasser bemüht, die Rechtsstellung der Deutschen Bundesbank unter vorwiegend verfassungsrechtlichen Aspekten zu würdigen. Eine solche Studie schien geboten, w e i l es bislang an einer unter derartiger Zwecksetzung ausgerichteten Monographie fehlt. Die Einbeziehung wirtschaftswissenschaftlicher Überlegungen entspricht der grundlegenden Bedeutung der Deutschen Bundesbank für die ökonomischen Prozesse und ihrer eingehenden Darstellung i n der theoretischen Nationalökonomie. Die Arbeit wurde i m Mai 1966 abgeschlossen. Sie lag i m Januar 1967 der Juristischen Fakultät der Universität München als Dissertation vor. Das zwischenzeitlich erschienene einschlägige Schrifttum ist — soweit möglich — berücksichtigt worden. Herrn Prof. Dr. Hans Spanner, Vorstand des Instituts für öffentliches Recht (insbesondere öffentl. Wirtschafts- und Steuerrecht) der Universität München, bin ich zu besonderem Dank verpflichtet. Er hat mich zu dieser Arbeit ermutigt und diese dann m i t klugem Rat und steter Hilfsbereitschaft gefördert. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. J. Broermann darf ich für die Aufnahme der Arbeit in sein Verlagsprogramm meinen aufrichtigen Dank aussprechen. Carl-Theodor

Samm

Inhaltsverzeichnis Erster

Teil

Die Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge § 1 Einführung

17 17

I. Allgemeines

17

I I . Die bisherige Behandlung des Themas i n der L i t e r a t u r

20

I I I . Die Methode

23

I V . Der Aufbau der Arbeit

26

Erster

Abschnitt

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung § 2 Rechtsstellung der Deutschen Rundesbank nach dem Bundesbankgesetz

28

28

I. Die Rechtsform der Deutschen Bundesbank

28

I I . Die Stellung gegenüber der Bundesregierung

30

I I I . Die Stellung gegenüber dem Bundestag

34

I V . Zusammenfassung

41

§ 3 Die innere Organisation der Deutschen Bundesbank I. Die Organe der Deutschen Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz 1. Der Zentralbankrat

43 43 43

2. Das D i r e k t o r i u m

44

3. Die Vorstände der Landeszentralbanken

44

I I . Die Rechtsstellung des Präsidenten der Deutschen Bundesbank

45

1. Die organschaftliche Stellung des Präsidenten der Deutschen Bundesbank

45

2. Kompetenzabgrenzung zu Zentralbankrat u n d D i r e k t o r i u m . .

47

I I I . Die Rechtsstellung der Beiräte bei den Landeszentralbanken . .

50

I V . Der Pluralismus der Ernennungsinstanzen

51

nsverzeichnis

8

§ 4 Die Aufgabenstellung der Deutschen Bundesbank

52

I. Die F u n k t i o n als „ B a n k der Banken"

53

I I . Die F u n k t i o n als „ B a n k des Staates"

53

I I I . Die F u n k t i o n als „ H ü t e r i n der Währung" 1. Die Zentralbankaufgabe i m Goldwährungssystem 2. Die Zentralbankaufgabe i n einem manipulierten Währungssystem § 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz

62 Inte67

I I I . Die Deutsche Bundesbank als Trägerin der Währungshoheit ..

Zweiter

57 62

I. Die politische F u n k t i o n der Deutschen Bundesbank I I . Die Deutsche Bundesbank als Element des staatlichen grationsprozesses

54 54

69

Abschnitt

Die Rechtsstellung der Deutschen Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

76

§ 6 Zentralbankautonomie u n d demokratisches Prinzip

76

I. Der Ausgangspunkt

76

I I . Die Verfassungsentscheidung zur Demokratie

76

I I I . Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank als Spannungslage gegenüber dem demokratischen Prinzip

78

I V . Der Begriff der Wirtschaftsdemokratie

80

§ 7 Zentralbankautonomie u n d parlamentarisches Regierungssystem . . I. Grundsätzliches

:..

I I . Das parlamentarische Regierungssystem des GG 1. I n h a l t u n d Bedeutung der parlamentarischen tion 2. I n h a l t u n d Bedeutung des parlamentarischen systems

81 81 82

Repräsenta82 Regierungs84

I I I . Parlamentarisches Regierungssystem u n d Bundesverwaltung . .

85

I V . Zur Problematik des parlamentsfreien Raumes

89

V. Die Sonderstellung der Zentralbank — Zusammenfassung

Dritter

98

Abschnitt

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie § 8 Die Zentralbankautonomie i n ideologischer Sicht I. Der wirtschaftswissenschaftlich-ideologisdie Bezug

100 100 100

nsverzeichnis I I . Liberalismus u n d Grundgesetz

103

1. Grundgesetz und liberale Staatsauffassung 103 2. Zentralbankautonomie u n d Wirtschaftsverfassung des G r u n d gesetzes 104 I I I . Zusammenfassung

106

§ 9 Der teleologische Bezug

106

I. Grundsätzliches

106

I I . Die Argumentation i m Schrifttum I I I . Einwände u n d Bedenken

108 112

1. Die Stellung der Parteien i m Grundgesetz 113 2. Währungspolitische K o n t i n u i t ä t u n d demokratisches Prinzip 117 3. Politik u n d Sachverstand als verfassungsrechtliches Problem 118 I V . Zusammenfassung

120

Vierter

Abschnitt

Die Stellung der Zentralbank im System der Dreiteilung der Staatsgewalt

122

§ 10 Die Deutsche Bundesbank — Organ einer vierten Staatsgewalt (?) 122 I. Allgemeines

122

1. Darlegung des Schrifttums

122

2. Das methodische Problem

125

I I . Das Prinzip der Gewaltenteilung

126

1. Die theoretische Konzeption

126

2. Grundgesetz u n d Gewaltenteilung

129

I I I . Zusammenfassung §11 Die Deutsche Bundesbank — ein Verfassungsorgan (?) I. Grundsätzliches I I . Der Begriff des Verfassungsorgans I I I . Zusammenfassung

133 134 134 136 138

§ 12 Die Stellung der Deutschen Bundesbank innerhalb der vollziehenden Gewalt 139 I. I n materiell-funktioneller Hinsicht I I . Die Rechtsmatur der Deutschen Bundesbank

140 142

1. Die einheitliche Kreditbankensystem

142

2. Die Bundesbank als Anstalt des öffentlichen Rechts

144

nsverzeichnis

10

Fünfter

Abschnitt

Möglichkeiten einer verfassungsrechtlichen der Zentralbankautonomie

Rechtfertigung 148

§ 13 Die Verzichtstheorie

148

I. Das Schrifttum

148

I I . Stellungnahme

149

§ 14 Zur L e g i t i m i t ä t aus der „ N a t u r der Sache" I. Die N a t u r der Sache als juristische Kategorie I I . Die Argumentation i m Schrifttum I I I . Stellungnahme

151 152 154 155

1. Die Orientierung am Ausnahmezustand 2. Währungsstabilität u n d Sozialstaatsentscheidung 3. Rechtsvergleichende Hinweise I V . Zusammenfassimg

155 157 160 162

§ 15 Das vorrechtliche Gesamtbild der deutschen Zentralbank I. Z u m Begriff des vorrechtlichen Gesamtbildes I I . Die Entwicklung des deutschen Zentralbankwesens 1. Die Reichsbank — Vorgeschichte, Entwicklung 2. Das B d L / L B Z - S y s t e m I I I . Zusammenfassung

163 164 167 167 173 176

§ 16 A r t . 88 GG als verfassungsrechtliche Sonderregelung I. Interpretation des A r t . 88 GG 1. Zur Interpretation von Verfassungsnormen 2. Auslegung des A r t . 88 GG

177 177 177 179

I I . A r t . 88 G G u n d grundgesetzliche Verfassungsstruktur

181

I I I . Demokratische Äquivalente der Zentralbankautonomie

186

I V . Zusammenfassung

191

Zweiter

Teil

Zur Rechtsnatur der währungspolitischen Befugnisse Erster

192

Abschnitt

Wirtschaftliche und rechtliche Bedeutung der währungspolitischen Befugnisse

194

§17 Die wirtschaftliche Bedeutung der währungspolitischen Befugnisse 194 I. Grundsätzliches I I . Die Zinspolitik (Diskontpolitik)

194 195

nsverzeichnis I I I . Die Liquiditätspolitik (Offenmarkt-, Mindestreservenpolitik) 1. Die Offenmarktpolitik

. . 197 197

2. Die Mindestreservenpolitik

198

§ 18 Die rechtliche Bedeutung der währungspolitischen Befugnisse I. Der Rechtsgehalt der Offenmarktpolitik I I . Zur Rechtsnatur der Diskont- u n d Mindestreservenfestsetzung 1. Darlegung des Schrifttums 2. Der Rechtscharakter der Diskont- u n d Mindesreservefestsetzungen 3. Qualifikation als Rechtsverordnungen

Zweiter

199 199 200 200 203 206

Abschnitt

Z u r Justiziabilität der währungspolitischen Befugnisse § 19 Möglichkeiten einer gerichtlichen Überprüfung I. Grundsätzliches I I . Z u m Begriff der justizfreien Hoheitsakte I I I . Die Kontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts

208 208 208 209 211

§20 Schlußbetrachtung (Zusammenfassung)

215

Literaturverzeichnis

217

Sachverzeichnis

238

Abkürzungsverzeichnis AER

= American Economic Review

AöR

= Archiv des öffentlichen Rechts

ARSP

= Archiv f ü r Rechts- u n d Sozialphilosophie

AZP

= Archiv f ü r die civilistische Praxis

Bay.

= Bayern, Bayerisches . . .

BayStZ

= Bayerische Staatszeitung

BB

= Der Betriebs-Berater

BG

= Bankgesetz

BBkG

=

BBkPr.

= Auszüge aus Presseartikeln, hrsg. von der Deutschen

Bundesbankgesetz

(BdLPr.) BdL

Bundesbank (Bank deutscher Länder) = Bank deutscher Länder

Begr.RegE

= Begründung des Regierungsentwurfes

BFH BFM BGHZ BGBL Bonn.Komm.

= Bundesfinanzhof (auch Entscheidungen des Bundesfinanzhofes) = Bundesfinanzminister = Bundesgerichtshof, Entscheidungen i n Zivilsachen = Bundesgesetzblatt = Kommentar zum Bonner Grundgesetz, von H. J.

Br.

= Bremen, Bremisches . . .

BR

=

Bundesrat

BRH

=

Bundesrechnungshof

Abraham

u n d anderen, H a m b u r g 1950 ff.

BVerfGE

= Bundesverfassungsgericht,

BVerwGE

= Bundesverwaltungsgericht,

BWM

=

Bundeswirtschaftsminister

BT-Drucks.

=

Bundestagsdrucksache

BT-GeschO BullBReg.

= Bundestags-Geschäftsordnung = B u l l e t i n des Presse- und Informationsamtes der B u n desregierung = Collection of Judgements, Entscheidungen des internationalen Gerichtshofes = Deutsche Juristen-Zeitung = Der öffentliche Dienst = Die öffentliche Verwaltung = Deutsche Rechts-Zeitschrift

CoJ DJZ DöD DÖV DRZ

Entscheidungen Entscheidungen

14 DVB1. Enzykl.L

EWA EWG FAZ GrünhZ Die Grundrechte

GVB1. HCHE HB1. HDStR Hess. HkWPr. HSW HWW HwBR IWF JNatökSt. JöR (n. F.) JuS Die Justiz JZ KartR LZB NJW Nieders. (Nds.) NW ÖJZ OECD Offene Welt „Ordo" OVG Rdnr. RegE RGBl.

Abkürzungsverzeichnis = Deutsches Verwaltungsblatt = Enzyklopädisches L e x i k o n des Geld-, B a n k - u n d B ö r senwesens, hrsg. von M. Palyi u n d P. Quittner, 2 Bände, 2. A.Frankfurt a. M. 1957 = Europäisches Währungsabkommen = Europäische Wirtschaftsgemeinschaft = Frankfurter Allgemeine Zeitung = Grünhuts Zeitung (Zeitschrift f ü r das P r i v a t - u n d öffentliche Recht der Gegenwart) = Die Grundrechte, Handbuch der Theorie u n d Praxis der Grundrechte, hrsg. von K . A. Bettermann, H. C. Nipperdey und U. Scheuner, B e r l i n 1954 ff. = Gesetz- und Verordnungsblatt = Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee = Handelsblatt, vereinigt m i t Deutsche Zeitung = Handbuch des Deutschen Staatsrechts, hrsg. von G. Anschütz und R. Thoma, 2 Bände, Tübingen 1930/32 = Hessen, Hessisches . . . = Handbuch der kommunalen Wissenschaft u n d Praxis, hrsg. von H. Peters, Berlin/Göttingen/Heidelberg 1956 ff. = Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Stuttgart/ Tübingen/Göttingen 1956 ff. = Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften, hrsg. von K . Hax und Th. Wessels, K ö l n 1958/59. = Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, hrsg. von F. Stier-Somlo u n d A . Elster, B e r l i n 1925 ff. = Internationaler Währungsfonds = Jahrbücher für Nationalökonomie u n d Statistik = Jahrbuch des öffentlichen Rechts (neue Folge) = Juristische Schulung = Amtsblatt des Justizministeriums Baden-Württemberg = Juristenzeitung = Kartell-Rundschau = Landeszentralbank — Neue juristische Wochenschrift = Niedersachsen, Niedersächsisches . . . = Nordrhein-Westfalen, Nordrhein-Westfälisches = österreichische Juristenzeitung = Organisation for Economic Cooperation and Development = Zeitschrift für Wirtschaft, Politik u n d Gesellschaft = Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft u n d Gesellschaft = Oberverwaltungsgericht = Randnummer = Regierungsentwurf = Reichsgesetzblatt

Abkürzungsverzeichnis RGZ R/St R/St/W RT-Drucks. RV Saarl. SpeyerF.

SJZ Staatslexikon StGH SZ Verh.d.. .DJT Verw.Arch. VGfRStW

V G d G (VGG) VGHE VfSozWirtschG VVDStRL VW WBStVwR

WdA Weltw.Arch. Wertp.-Mitt. WuW WP W ü r t t . EVRO WV ZAdR ZaöRV ZBJurV ZBR

= Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen = Reihe Recht u n d Staat = Recht/Staat/Wirtschaft, hrsg. von H. Wandersieb, S t u t t gart/Köln/Düsseldorf 1949 ff. = Reichstagsdrucksache = Reichsverfassung = Saarland, Saarländisches = Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, hrsg. v o n der Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer 1957 = Süddeutsche Juristenzeitung = Recht-Wissenschaft-Gesellschaft, hrsg. von der GörresGesellschaft, Freiburg 1958 ff. = Staatsgerichtshof = Süddeutsche Zeitung = Verhandlungen des . . . Deutschen Juristentages = Verwaltungsarchiv = Gegenwartsprobleme des Rechts, Beiträge zum Staats-, Völker- und Kirchenrecht sowie zur Rechtsphilosophie. Neue Folge der Veröffentlichungen der Sektion f ü r Rechts- u n d Staatswissenschaft der Görres-Gesellschaft zur Pflege der Wissenschaft. = V o m Geist der Gesetze, Ausgaben v o n Forsthoff und von der Heydte. = Verwaltungsgerichtshof, Entscheidungen = Viertel jahresschrift f ü r Sozial- u n d Wirtschaftsgeschichte = Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer = Der V o l k s w i r t = Wörterbuch des Deutschen Staats- u n d Verwaltungsrechts, begr. von K . Frh. von Stengel, 2. A. hrsg. von M. Fleischmann, Tübingen 1911 ff. = Welt der Arbeit = Weltwirtschaftliches Archiv, Zeitschrift des Instituts für Weltwirtschaft an der Universität K i e l = Wertpapier-Mitteilungen = Wirtschaft u n d Wettbewerb = Wahlperiode = E n t w u r f einer Verwaltungsrechtsordnung für W ü r t t e m berg = Weimarer Verfassung v o m 11. 8.1919 = Zeitschrift der Akademie f ü r deutsches Recht = Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht = Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins = Zeitschrift für Beamtenrecht

16 ZfaiPrR ZevEth. ZgesKW ZgesStW ZRG

Abkürzungs Verzeichnis = Zeitschrift f ü r vatrecht = Zeitschrift für = Zeitschrift für = Zeitschrift f ü r = Zeitschrift der germanistische

ausländisches u n d internationales

Pri-

evangelische E t h i k das gesamte Kreditwesen die gesamte Staatswissenschaft Savigny-Stiftung f ü r Rechtsgeschichte, Abteilung

Erster

Teil

Die Stellung der Deutschen Bundesbank im Verlassungsgefüge § 1 Einführung I . Allgemeines

Die Thematik rechtfertigt sich aus verschiedenen, voneinander unabhängigen Gründen. Zunächst sind eminent aktuelle (wirtschafts-)politische Gründe anzuführen. Die jüngste Vergangenheit, insbesondere der Zeitraum vom Frühjahr 1964 bis Herbst 1966, war i n wirtschaftlicher Hinsicht gekennzeichnet durch eine ausgesprochene Hochkonjunktur. U m dem stimulierenden Einfluß der wachsenden Ausgabenneigung von Bund, Ländern und Kommunen entgegenzuwirken, sah sich die Deutsche Bundesbank zu einer betont restriktiven Kreditpolitik veranlaßt. Auftakt der monetären Maßnahmen war die Erhöhung der Mindestreserven. I n den Jahren 1965/66 wurden die Eingriffe i n die Liquidität der Banken m i t der Reduzierung der Rediskontkontingente und der Erhöhung des Diskontsatzes auf letztlich 5 °/o ergänzt. Seit dem Herbst 1966 hat sich die Wirtschaftslage i n der Bundesrepublik deutlich gewandelt 1 . Gegenwärtig befindet sich die Konjunktur i m Bereich zwischen mangelnder Auftriebskraft und recht erheblicher Rezession. Wellentäler i n der Wirtschaftsentwicklung sind zwar i n einer Marktwirtschaft normal, für die Bundesrepublik aber nach einem beinahe ständigen Boom seit der Währungsreform i m Jahre 1948 recht ungewohnt. Zwar sind die konjunkturelle Uberhitzung und weitgehend auch der Preisauftrieb beseitigt worden. Die Arbeitsmarktlage kann gegenwärtig als entspannt angesehen werden. Die Kehrseite dieses wirtschaftlichen Status ist jedoch andererseits gekennzeichnet durch ein niedriges Produktionsniveau, brachliegende Kapazitäten, geringe Investitions- und Kaufneigung, ungünstige Ertragsverhältnisse. 1 M i t diesen Worten beginnt der Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank f ü r das Jahr 1966, S. 1, ein lesenswertes Dokument, welches die gesamtwirtschaftliche Entwicklung i m Jahre 1966 eingehend darstellt.

2 Samm

18

Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge

Es ist hier nicht der gegebene Ort, Symptome und Kausalzusammenhänge für den wirtschaftlichen Umschwung darzulegen. Wie so häufig, so sind gerade auch auf diesem Feld eine Vielzahl heterogener Faktoren bestimmend gewesen. Steigende Ansprüche an Wirtschaft und Staat, Uberrundung der Produktivitätsentwicklung durch Löhne und Einkommen, Diskrepanz zwischen Staatsausgaben und Wachstum des Sozialprodukts, nicht zuletzt die labilen innenpolitischen Verhältnisse i m Herbst 1966, die eine gewisse Krisenangst geboren haben, sind als Erscheinungen und Ursachen zu nennen. Als weitere Diagnose der Wachstumsstörung sind das i n gesamtwirtschaftlicher Hinsicht uneinsichtige Verhalten der Tarifvertragspartner sowie die strukturelle Schwächung wichtiger Bereiche der Wirtschaft zu erwähnen. Die gegenwärtige wirtschaftliche Stagnation oder Rezession, wie immer man die Krisensituation auch bezeichnen mag, hat — bei der Suche nach den Verantwortlichkeiten für den Wirtschaftsabschwung und den Möglichkeiten einer Therapie — zu einer scharfen, nicht nur wirtschaftstheoretisch fundierten 2 , sondern auch polemischen Kontroverse zwischen der Bundesregierung und der Notenbankleitung geführt 3 . Darüber hinaus scheint sich geradezu eine Einheitsfront aus den verschiedensten Lagern i n und außerhalb des Parlaments zum gemeinsamen Angriff auf die währungspolitische Wacht am Main formiert zu haben 4 . Namentlich von Seiten maßgebender Gewerkschaften w i r d der Bundesbank vorgeworfen, sie habe ganz bewußt „Bremsklötze und Knüppel" geworfen, um ihre Macht zu beweisen 5 . Es w i r d die Frage 2 Während die wirtschaftspolitisch zuständigen Regierungskreise die gegenwärtige K o n j u n k t u r k r i s e als T a l eines K o n j u n k t u r z y k l u s analysiert, das weitgehend durch die Stabilisierungspolitik der Notenbank mitverursacht sei, sieht die Notenbankleitung i n i h r eine Reaktion auf die vorausgegangene konjunkturelle Überhitzung, die Übertreibungen der öffentlichen Ausgabep o l i t i k und der Sozialpartner. 3 Die zunächst n u r unterschwelligen, dann aber für jedermann sichtbaren Spannungen zwischen dem Bundeswirtschaftsminister u n d dem Bundesbankpräsidenten begannen am 13.12.1966, als der Bundeswirtschaftsminister i m Verlauf der Regierungserklärung die Forderung nach einer entscheidenden Lockerung der Kreditrestriktionen verkünden ließ. Sie gipfelten i n der k o n junkturpolitischen Debatte des Bundestages v o m 27.4.1967, i n welcher der Bundeswirtschaftsminister die Zentralbank scharf angriff: Der „Frankfurter Areopag" habe m i t seiner P o l i t i k der „halbprozentigen Trippelschritte" (Trippelschritt = Senkung des Diskontsatzes) einen Beitrag zum k o n j u n k turellen Attentismus geleistet (die wesentlichen Passagen der Rede K a r l Schillers i n B B k P r . Nr. 32 v. 5. 5.1967). — Vgl. zu diesen Auseinandersetzungen Hagelstein, Schiller u n d Blessing, Industriekurier Nr. 67 v. 6. 5.1967. — Es bleibt n u r zu hoffen, daß diese Kontroverse wieder i n eine sachliche Expertendiskussion umschlägt, die alle Beteiligten dazu zwingt, die Grundlagen der Wirtschafts- u n d Finanzpolitik ständig neu zu überprüfen. 4 Vgl. den Wirtschaftsdienst Nr. 577 der Berliner Handels-Gesellschaft v. 19.11.1966: Wirtschaftspolitische Konfusion. 5 Dazu Vetter, Wirtschaftspolitik des Opportunismus, F A Z Nr. 124 v. 1.6.

§1 Einführung

19

aufgeworfen, ob das Bundesbankgesetz von 1957 noch den Anforderungen unserer Zeit entspricht 6 . Damit w i r d ein unverhohlener Angriff auf die Unabhängigkeit der Bundesbank vorgetragen. I m übrigen haben gerade die erwähnten Auseinandersetzungen zwischen Notenbank und Regierung den begründeten Verdacht aufkommen lassen, der autonome Status der Bank sei i n Gefahr 7 . Schon diese Umstände aus der aktuellen tagespolitischen Sphäre legen den Versuch nahe, der Bank und ihrer Stellung i m Verfassungsgefüge eine nähere Betrachtung zu widmen. Hinzu t r i t t jedoch noch ein (verfassungs-)rechtlicher Aspekt. Die Rechtsstellung einiger maßgeblicher Institutionen der Bundesrepublik Deutschland, denen eine weitgehende Unabhängigkeit gegenüber Bundesregierung und Bundestag zuerkannt wird, ist vom Grundgesetz i n mehreren Fällen nicht i n einer jeden Zweifel ausschließenden Weise festgelegt worden. Eindrucksvolle Beispiele hierfür sind die — zwischenzeitlich abgeschlossene — Auseinandersetzung über die Stellung des Bundesverfassungsgerichts i n Ausübung nichtrechtsprechender Funktionen 8 , zum anderen die — noch andauernde — Diskussion u m die staatsrechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes 9 ' 10 . Z u dem Kreise dieser Institutionen zählt auch die Deutsche Bundesbank. 1967; Das D I W (Dt. Institut für Wirtschaftsforschung) greift die Bundesbank an, HB1. Nr. 73 v. 14./15. 4.1967. 6 So der Untertitel einer Abhandlung v o n Ehrenberg, Die Arbeitsmoral geht die Bundesbank nichts an — Zügiges Mitspielen ist besser, W d A Nr. 20 v. 19. 5.1967 (BBkPr. Nr. 36 v. 24. 5.1967). 7 Siehe Ringleb, Notenbankgesetz: Exekutive darf nicht schöpfen, I n d u striekurier Nr. 85 v. 8. 6.1967 (BBkPr. Nr. 44 v. 15. 6.1967), der sich nachdrücklich gegen eine Änderung des Notenbankgesetzes i n jeder F o r m wendet; Bernhardt, Die falsche Tonart, HB1. Nr. 81 v. 1./2. 5.1967. — Der Pressedienst der FDP sah sich ebenfalls jüngst veranlaßt, eindringlich vor einer E i n schränkung der Notenbankautonomie zu warnen, vgl. F A Z Nr. 36 v. 11.2. 1967. Vgl. auch SZ Nr. 276 v. 17.11.1964: Blessing betont die Unabhängigkeit der Bundesbank. — Über die entsprechenden Auseinandersetzungen i n den U S A informiert der Beitrag von Rosenstiel, Entrüstungssturm i n Washington, F A Z Nr. 289 v. 13.12.1965. 8 Vgl. dazu: Der Status des Bundesverfassungsgerichts, Denkschriften, Stellungnahmen, Gutachten („Status-Bericht"), JöR n.F. Bd. 6 (1957), S. 110 ff., enthaltend u. a.: Einleitung von Leibholz; Bericht an das Plenum des BVerfG zur „Statusfrage" v. 21.3.1952; Geiger, Ergänzende Bemerkungen zur Stell u n g des BVerfG v. 25. 3.1952; Denkschrift des BVerfG v. 27. 6.1952; Thoma, Rechtsgutachten betreffend die Stellung des B V e r f G v. 3.6.1953; Bemerkungen des BVerfG zu dem von Thoma erstatteten Rechtsgutachten. 9 Das Gesetz über Errichtung u n d Aufgaben des Bundesrechnungshofes v o m 27.11.1950 (BGBl. I, S. 765) hat den B R H als „eine der Bundesregierung gegenüber selbständige, n u r dem Gesetz unterworfene oberste Bundesbehörde" errichtet (§ 1 Abs. 2). 10 i n Frage steht vor allem, ob der B R H als ein funktionelles Organ (Hilfsorgan) der Legislative, Exekutive oder Judikative, als I n s t i t u t i o n sui 2*

20

Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge

Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank vom 20.7.1957 11 hat das westdeutsche Währungs- und Notenbankwesen unter Beseitigung des auf besatzungsrechtlichen Normen beruhenden LandeszentralbankSystems auf Grund von A r t . 88 GG 1 2 auf eine neue Grundlage gestellt. Die jahrelangen Erörterungen haben dabei — wie vielfach — gerade auch bei dieser Materie „nicht zu einem kristallklaren gesetzgeberischen Ausdruck hinsichtlich Systematik und Formulierung geführt" 1 3 , vielmehr eine umfangreiche Problematik sowohl offengelassen als auch aufgeworfen. I I . Die bisherige Behandlung des Themas in der Literatur

Die Stellung der Zentralbank i m Staat bietet sich i n ihrer Problemstellung vordergründig drei wissenschaftlichen Disziplinen an: 1. Der Nationalökonomie, unter wesentlicher Betonung der Aufgaben i m Rahmen der ökonomischen Prozesse der Gesellschaft; 2. dem Bereich der Politischen Wissenschaft als einer Lehre vom Regierungsprozeß und den Herrschaftsinstitutionen unter Herausstellung der Kategorie der Macht 14; 3. der Rechtswissenschaft, insbesondere der Lehre vom öffentlichen Recht, m i t dem Schwerpunkt der Bedeutung und rechtlichen Eigenart der Zentralbank 1 5 innerhalb des Normengefüges. Obwohl es sich bei diesen wissenschaftlichen Kategorien um Nachbarwissenschaften handelt, die i n ihrer Gesamtheit den Bereich der gesamten Staatswissenschaften ausmachen, sind Ausgangspunkt, Schwerpunkt, Methode und Ergebnis gleichwohl notwendig unterschieden 16 . generis, oder als Organ einer eigenständigen Staatsfunktion anzusehen ist. — Vgl. dazu von den vielfältigen Veröffentlichungen insbesondere Bank, Die Stellung u n d Aufgabe der Rechnungshöfe i m neuen deutschen Staatswesen, ZgesStW Bd. 111 (1955), S. 512 ff.; ders., Rechnungshof zwischen Regierung u n d Parlament, D Ö V 1962, S. 526 ff.; Franz Klein, Grundgesetz u n d Haushaltskontrolle, D Ö V 1961, S. 805 ff. (807 f.); Körte, Z u r Stellung der Rechnungshöfe, JZ 1956, S. 684 ff. u BGBl. I, S. 1745. 12 E> e r Wortlaut der Vorschrift lautet: „Der B u n d errichtet eine W ä h rungs- u n d Notenbank als Bundesbank." 13 Wagenhöfer, Der Föderalismus u n d die Notenbankverfassung, i n : Festschrift f ü r Hans Ehard, München 1957, S. 97 ff. (97). 1 4 Vgl. dazu Sontheimer, Z u m Begriff der Macht als Grundkategorie der Politischen Wissenschaft, i n : Wissenschaftliche Politik, Freiburg 1962, S. 197 ff. 15 Die Bezeichnungen Zentralbank, Währungsbank, Zentralnotenbank werden i m folgenden synonym verwandt. iß Uber die Beziehungen der erwähnten Disziplinen zueinander fehlt es noch an eingehenderen Darstellungen; vgl. zum Verhältnis der National-

§ 1 Einführung

21

D i e n a t i o n a l ö k o n o m i s c h e P r o b l e m a t i k des N o t e n b a n k w e s e n s u n d d e r W ä h r u n g s p o l i t i k ist G e g e n s t a n d e i n e r n a h e z u u n ü b e r s e h b a r e n F ü l l e volkswirtschaftlicher Abhandlungen17. Aus jüngster Vergangenheit sind n u r die u m f a n g r e i c h e n P u b l i k a t i o n e n v o n Rittershausen 18, Schmölders 19 20 u n d Veit h e r v o r z u h e b e n . E i n e M a t e r i e f r e i l i c h , die sich v o n j e h e r i m m e r w i e d e r n e u e n E n t f a l t u n g e n u n d E n t w i c k l u n g e n ausgesetzt sieht, e r ö f f n e t eine entsprechende M a n n i g f a l t i g k e i t i n d e n M e t h o d e n , t h e o r e tisch a n sie h e r a n z u t r e t e n . D i e Politische Wissenschaft ist gleichfalls a n der T h e m a t i k n i c h t v o r beigegangen21. Dagegen f e h l t es a n e i n e r umfassenden j u r i s t i s c h e n B e h a n d l u n g des Themas. Das Interesse der hochschulwissenschaftlichen E r ö r t e r u n g e n 2 2 g a l t i n erster L i n i e d e r u m s t r i t t e n s t e n F r a g e der B u n d e s b a n k - G e s e t z gebung, ob A r t . 88 G G e i n e n z e n t r a l e n A u f b a u d e r B u n d e s b a n k nach Ökonomie zur Rechtswissenschaft Marbach, Über das Wesen der Nationalökonomie und deren Grundbeziehungen zum Recht, Z B J u r V Bd. 71 (1935), S. 569 ff., sowie die mehr rechtsphilosophische Betrachtung von Giorgio del Vecchio, Volkswirtschaftslehre u n d Rechtswissenschaft, i n : Grundlagen u n d Grundfragen des Rechts, Göttingen 1963, S. 113 ff., der zu dem keineswegs überraschenden Ergebnis k o m m t : „Das Recht beherrscht . . . die V o l k s w i r t schaft" (a.a.O., S. 136). — Das gegenwärtige Verhältnis von Politischer Wissenschaft u n d Staatsrechtslehre bedarf ebenfalls der Abgrenzung; vgl. dazu Bettermann, Staatsrecht u n d Politik, i n : Das O t t o - S u h r - I n s t i t u t an der Freien Universität Berlin, B e r l i n 1962, S. 56 ff., sowie v o m Ausgangspunkt der Politischen Wissenschaft aus neuestens den Versuch von Sontheimer, Politische Wissenschaft u n d Staatsrechtslehre, Freiburg 1963, S. 8 ff. (29 ff.). — Nicht anerkennen w i r d freilich die Staatsrechtslehre die mehrfach (a.a.O., S. 34, 40) getroffene Feststellung Sontheimers, auch die Politische Wissenschaft sei eine „normative Disziplin". Es darf hier n u r an Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. A . B e r l i n 1914, S. 20 f., erinnert werden, die P o l i t i k als angewandte oder praktische Staatswissenschaft enthalte Werturteile. Der Gegenstand der Politischen Wissenschaft liegt damit fernab von einer Normativität, w i e sie gemeinhin i n der Rechtswissenschaft verstanden w i r d . 17 Bereits i m Jahre 1919 bezeichnet Hawtrey den Versuch, ein weiteres Buch der Legion derer hinzuzufügen, die bereits über das Währungs- u n d Notenbankwesen geschrieben worden sind, als „eine Handlung, die fast eine Entschuldigung erheischt" (R. G. Hawtrey, Währung u n d Kredit, Jena 1926, S. I I I [Vorwort zur 1. Auflage]). 18 Die Zentralnotenbank, F r a n k f u r t / M a i n 1962. i» Geldpolitik, Tübingen/Zürich 1962. 20 Grundriß der Währungspolitik, 2. A . F r a n k f u r t / M a i n 1962. 21 Vgl. v o r allem H.-J. Arndt, P o l i t i k u n d Sachverstand i m K r e d i t w ä h rungswesen, B e r l i n 1963; v o n Eynern, Die Unabhängigkeit der Notenbank, Schriftenreihe der Deutschen Hochschule f ü r P o l i t i k Berlin, B e r l i n 1957. 22 Becker-Floris, Verfassungsrechtliche Fragen zum A u f a u der Deutschen Bundesbank nach A r t . 88 GG, Diss. F r a n k f u r t / M a i n 1956, S. 15 ff.; Nothdurft, Die verfassungsrechtliche Stellung des westdeutschen Zentralbanksystems, Diss. Göttingen 1957; Zeitler, Bundesnotenbank u n d Grundgesetz, Diss. Mainz 1956.

22

Stellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge

d e m V o r b i l d der f r ü h e r e n Reichsbank oder e i n e n d e z e n t r a l e n A u f b a u im

Sinne

des v o r m a l i g e n

Landeszentralbank-Systems

zwingend

er-

f o r d e r t , oder ob e t w a beide L ö s u n g s m ö g l i c h k e i t e n m i t A r t . 88 G G v e r e i n b a r s i n d 2 3 , sowie der F r a g e der Z u s t i m m u n g s b e d ü r f t i g k e i t des G e setzes d u r c h d e n B u n d e s r a t 2 4 . D a r ü b e r h i n a u s b e i n h a l t e t das T h e m a jedoch eine vielschichtige P r o b l e m a t i k , v o r a l l e m i n zweifacher H i n s i c h t . Zunächst i n b e z u g a u f d i e U n a b h ä n g i g k e i t d e r Deutschen B u n d e s b a n k — als S p a n n u n g s l a g e gegenüber d e m p a r l a m e n t a r i s c h e n P r i n z i p — , i h r e i n s t i t u t i o n e l l e S t e l l u n g u n d i h r V e r h ä l t n i s z u d e n ü b r i g e n Staatsorganen. D i e M e r k w ü r d i g k e i t , daß sich die rechtswissenschaftliche L i t e r a t u r n u r p u n k t u e l l z u diesem F r a g e n k r e i s geäußert h a t , ist d a r a u f z u r ü c k z u f ü h r e n , daß d i e U n a b h ä n g i g k e i t der Z e n t r a l b a n k v o n der Tagespresse, d e r ü b e r w i e g e n d e n n a t i o n a l ö k o n o m i s c h e n L i t e r a t u r 2 5 , i n d e n verschiedenen G e setzesvorlagen 2 6 sowie v o n B u n d e s r e g i e r u n g u n d B u n d e s r a t 2 7 gleichsam 23 U m die K l ä r u n g dieser Frage haben sich auch einige namhafte G u t achter bemüht; f ü r eine verfassungsrechtlich zulässige K o n s t r u k t i o n i n beiden Richtungen Belau, Notenbanksystem u n d Grundgesetz, W e r t p . - M i t t . 1952 (Teil I V B , Sonderbeilage zu Nr. 13 v. 29.3.1952), S . 3 f f . ; Friedrich Klein, Rechtsgutachten über die Vereinbarkeit sowohl der einstufig-zentralen als auch der zweistufig-dezentralen K o n s t r u k t i o n des Notenbanksystems m i t dem Grundgesetz, Schriftenreihe des Deutschen Industrie- u n d Hiandelstages (Heft 20), Bonn 1953, S. 6 ff. — Für eine verfassungsrechtlich ausschließlich zulässige einstufige Lösung i m Hinblick auf Stellung, Entstehungsgeschichte und W o r t l a u t des A r t . 88 GG, Henckel, Grundgesetz u n d Notenbank, Wertp.-Mitt. 1952 (Teil I V B, Sonderbeilage zu Nr. 27 v. 5. 7.1952), S. 3 ff. (9 f.); ders., Der E n t w u r f eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbank, Wertp.M i t t . 1956 (Teil I V B, Sonderbeilage zu Nr. 37 v. 15. 9.1956), S. 3 ff. (6 ff.). — Demgegenüber sah Süsterhenn, Grundgesetz u n d Bundesnotenbank, i n : Festschrift f ü r Laforet, München 1952, S. 177 ff., lediglich das föderative Zentralbanksystem als m i t dem Grundgesetz vereinbar an. — Der Streit ist zunächst dadurch erledigt, daß sich das B B k G f ü r die einstufig-zentrale Lösung entschieden hat; die vorgenannten Auffassungen haben n u r noch insofern Bedeutung, als eine Änderung des Gesetzes f ü r die Z u k u n f t angestrebt w i r d . 24 Die Bundestagsfraktion der F D P hatte i n einem beim B V e r i G anhängig gemachten Organstreit die Feststellung beantragt, daß das B B k G nicht der Zustimmung des Bundesrats bedürfe. Durch U r t e i l des 2. Senats ist der A n t r a g als unzulässig abgewiesen worden; vgl. BVerfGE 3, 12 ff. 25 Siehe unten § 9 I I , § 14 I I . 26 l . W P : a) E n t w u r f eines Gesetzes über die Währungs- u n d Notenbank des Bundes (Bundesbankgesetz): BT-Drucks. Nr. 4020 — RegE — ; b) E n t w u r f eines Gesetzes über die Landeszentralbanken (Landeszentralbankgesetz): BT-Drucks. Nr. 4220 — RegE — ; c) E n t w u r f eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbank: BT-Drucks. Nr. 3929 — F D P - E n t w . — : Begründung vgl. Anlage zum Sten.Bericht der 249. Sitzung des BT, S. 11 921—11 935.

2. W P : a) E n t w u r f eines Gesetzes über die Deutsche Bundesbank: BT-Drucks.

§ 1 Einführung

23

a x i o m a t i s c h vorausgesetzt w u r d e . D e r U m s t a n d , daß die u n a b h ä n g i g e S t e l l u n g der Z e n t r a l b a n k i n der B u n d e s r e p u b l i k w e i t g e h e n d einer „ a l l g e m e i n e n Gesellschaftsauffassimg" 2 8 entspricht, s t e l l t eine v e r f a s sungsrechtliche A u s e i n a n d e r s e t z u n g n i c h t i n Frage. Des w e i t e r e n — als wissenschaftlich-theoretisches S y s t e m a t i s i e r u n g s p r o b l e m — h i n s i c h t l i c h d e r F r a g e nach der R e c h t s n a t u r der w ä h r u n g s p o l i t i s c h e n B e f u g n i s s e 2 9 der Deutschen B u n d e s b a n k . D i e h i e r z u a n g e s t e l l t e n Ü b e r l e g u n gen — w e i t davon entfernt, alle Zweifelsfragen b e a n t w o r t e n zu w o l l e n — s i n d u m eine rechtsdogmatisch e i n w a n d f r e i e Z u o r d n u n g der i n F r a g e stehenden N o t e n b a n k b e f u g n i s s e b e m ü h t 3 0 u n d versuchen, d e n Zusammenhang m i t dem allgemeinen Verwaltungsrecht herzustellen.

i n . Die Methode E i n e B e t r a c h t u n g , die sich der staatsrechtlichen S t e l l u n g d e r D e u t schen B u n d e s b a n k w i d m e t , m u ß n o r m a t i v i n t e n d i e r t sein. Dieser A u s g a n g s p u n k t ist n o t w e n d i g u n d z w i n g e n d zugleich.

Nr. 2781 — RegE — (nebst umfassenden, praktisch einen eigenen E n t w u r f enthaltenden Gegenvorschlägen des Bundesrats, a.a.O., S. 48—70). b) E n t w u r f eines Gesetzes über die Währungs- u n d Notenbank des Bundes u n d die Landeszentralbanken: BT-Drucks. Nr. 2832 — CSU-En t w . — 27 I. Bundesregierung: 1. W P : Begründung des B B k G E zur 1. Lesung des Bundestags durch Staatssekretär Hartmann, B F M , Niedersehr, d. 249. Sitzung am 4. 2.1953, S. 11 874 A . 2. W P : Begründnung des B B k G E zur 1. Lesung des Bundestags durch Staatssekretär Westrick, B W M , Niedersehr, d. 175. Sitzung am 30.11. 1956, S. 9719 C. I I . Bundesrat: l . W P : Senator Nolting-Hauff (Bremen), Niedersehr, d. 97. Sitzung am 5.12.1952, S. 658 D, 569 A , B. 2. W P : Senator Nolting-Hauff (Bremen), Niedersehr, d. 163. Sitzung a m 8.10.1956, S.311D — 313 A . 28 Henckel, W e r t p . - M i t t . 1956 (Teil I V B, Sonderbeilage), S. 3 ff. (10). Gegenwärtig k a n n diese Aussage jedoch keine Allgemeingültigkeit mehr beanspruchen; vgl. oben A n m . 4—6. 29 Vgl. §§14 ff. B B k G ; die Ausdrücke währungspolitische Befugnisse, notenbankpolitische Steuerungsmittel, kreditpolitisches Instrumentarium etc. sind i m folgenden synonym zu verstehen. 80 I n der L i t e r a t u r w i r d neuerdings die Frage erhoben, ob die herkömmlichen Erscheinungsformen des öffentlichen Rechts n o d i ausreichen, alle Maßnahmen der modernen V e r w a l t u n g rechtsdogmatisch zu erfassen. I m Hinblick auf die nicht n u r quantitative Ausweitung, sondern auch qualitative Veränderung des Verwaltungsrechts (E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I), Tübingen 1953, S. 5), w i r d eine Revision verwaltungsrechtlicher Grundbegriffe angestrebt (vgl. etwa Kern, Z u r heutigen Grundlagenproblem a t i k des Verwaltungsrechts ARSP Bd. 43 [1957], S. 505 ff.).

24

Stellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge

D i e K o m p l e x i t ä t , die d e m Gegenstand wissenschaftlicher E r k e n n t n i s i n n e w o h n t 3 1 , l ä ß t z w a r d e n gleichzeitigen E i n s a t z v i e l f ä l t i g e r B e t r a c h t u n g s w e i s e n zu, b e d i n g t diesen jedoch n i c h t 3 2 . D e n n jede w i s s e n schaftliche K a t e g o r i e ist d u r c h e i n e n spezifischen Aspekt charakteris i e r t 3 3 , n i c h t aus G r ü n d e n a r b e i t s t e i l i g e r Spezialisierung, v i e l m e h r wesensmäßig. I m B e r e i c h der „ a l l g e m e i n e n W i s s e n s c h a f t s m e t h o d e n " 3 4 ist f ü r die Rechtswissenschaft die n o r m a t i v e M e t h o d e a l l e i n adäquat. N u r sie e n t s p r i c h t i h r e r A u f g a b e , eine gesetzte O r d n u n g z u a n a l y s i e r e n u n d z u i n t e r p r e t i e r e n . Das g i l t i n besonderem M a ß e f ü r d e n B e r e i c h des Staatsrechts; d e n n der S t a a t ist n i c h t l e d i g l i c h „ e i n K u n s t w e r k u n d eine Sache n u r der berechneten, b e w u ß t e n M a c h t p o l i t i k , s o n d e r n zunächst eine aufgegebene O r d n u n g , i n sich d u r c h das Recht geordnet u n d gestaltet"35. I n diesem S i n n e ist auch der B e g r i f f des Verfassungsgefüges vorgezeichnet. D i e U n t e r s c h e i d u n g zwischen d e n verschiedenen Verfassungsb e g r i f f e n 3 6 — dezisionistischer, politisch-soziologischer, n o r m a t i v e r V e r fassungsbegriff — , eine K o n t r o v e r s e , die l e t z t l i c h i m S t a a t s b e g r i f f w u r z e l t 3 7 , ist e i n d e u t i g d e t e r m i n i e r t . W e d e r der dezisionistische 3 8 , noch 31 Vgl. Richert, Die Grenzen der naturwissenschaftlichen Begriffsbildung, Tübingen 1929, S. 761: „Die Welt i n ihrer Totalität, die das gemeinsame Objekt aller Wissenschaften ist, stellt sich uns anschaulich als eine unübersehbare Mannigfaltigkeit dar . . 32 Wie Badura, Die Metoden der neueren Allgemeinen Staatslehre, E r langen 1959, S. 62, annimmt. 33 Jesch, Gesetz u n d Verwaltung, Tübingen 1961, S. 51; ebenso Sontheimer, Politische Wissenschaft . . . S. 13. 34 Eine systematische Differenzierung der verschiedenen Methodenbegriffe bei Jesch, a.a.O., S. 40 ff. (45). 35 Smend, Staatsrechtliche Abhandlungen, Berlin 1955, S. 369. 36 Vgl. über die verschiedenen Verfassungsbegriffe Carl Schmitt, Verfassungslehre, B e r l i n 1928, S. 11 ff., 23 ff., 61 ff.; Heller, Staatslehre, Leiden 1934, S. 249 ff.; Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, B e r l i n 1953, S. 135 ff.; Ehmke, Verfassungsänderung u n d Verfassungsdurchbrechung, AöR Bd. 79 (1953/54), S. 385 ff. (insbesondere S. 400). 37 Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, i n : Die Grundrechte (Bd. I I I / l ) , B e r l i n 1958, S. 48 (Anm. 125): es gehe u m die Frage, was verfaßt w i r d . 38 I n diesem Sinne Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 3 ff., 20 f., 63, passim, der die Verfassung als die bewußte Dezision einer existenten p o l i tischen Einheit hinsichtlich ihrer besonderen Existenzform verstehen w i l l . Die Verfassung gilt „nicht k r a f t ihrer normativen Richtigkeit", sondern „ k r a f t des existierenden politischen Willens desjenigen, der sie gibt" (a.a.O., S. 22). Der A k t der Verfassungsgebung w i r d also m i t der Verfassung selbst gleichgesetzt. — Wenn Jesch, Gesetz . . . S. 68 f.; Kägi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnimg des Staates, Zürich 1945, S. 129, 140 ff.; Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen?, Tübingen 1951, S. 25 (Anm. 42), Carl Schmitt vorwerfen, er verkenne i n ständiger Verwechslung von Sein u n d Sollen, Ursache und Wirkung, den Begriff der Verfassung, da diese nicht Entscheidung, sondern ein K o m p l e x positiver verbindlicher Normen sei, so ist diese K r i t i k insofern nicht ganz berechtigt, als f ü r Carl Schmitt die

§1 Einführung

25

ein soziologischer 39 Verfassungsbegriff sind jedoch der normativen Methode angemessen; sie vermag sich nicht an ihnen auszurichten. Es ist vielmehr der normative Verfassungsbegriff, verstanden als die „normative rechtliche Grundordnung des Staates" 40 , zugrunde zu legen. Diese ist nicht lediglich i m Sinne der formellen Verfassung zu verstehen — sie ist i n vielen Fällen politische Augenblicksentscheidung 41 , zwar m i t der Tendenz einer verfassungsgesicherten Konservierung, aber doch mehr oder weniger zufallsbedingt —, sondern umfaßt auch die „obersten Sätze der übrigen sachlichen Teilrechtsordnungen" 4 2 ' 4 3 . A l l e i n ein derartiger Verfassungsbegriff ist sinnvoll für die juristische Betrachtungsweise, die dogmatisch, das heißt interpretierend den Sinn der den Staat konstituierenden Normen, beziehungsweise die Stellung und Bedeutung einer Institution innerhalb dieser Normen erschließen w i l l . M i t diesem Ausgangspunkt soll jedoch nicht einem juristisch-dogmatischen Purismus das Wort geredet werden. Daß die Annahme, eine juristische Betrachtungsweise könne alle metajuristischen Gesichtspunkte ausschließen, auf einer „Selbsttäuschung" beruht, hat Jesch u nachgewiesen. Politische Gesichtspunkte, vor allem aber nationalökonomische Überlegungen und Erfahrungssätze sind zu berücksichtigen, Verfassung eben i n einer Dezision existiert. Der Begriff Verfassung ist aber vieldeutig (Maunz, Staatsrecht, 13. A . München 1964, S. 39). — Ansatzpunkt einer K r i t i k kann n u r die reine Formalität dieses Begriffes sein; daß sich die verfassungsgebende Gewalt entschieden hat, läßt die Frage unbeantwortet, wofür sie sich entschieden hat. 39 Das ist der Verfassungsbegriff Hermann Hellers, Staatslehre . . . S.259: Verfassung ist die soziologisch verstandene S t r u k t u r eines politischen Gesamtzustandes. 40 Kägi, Verfassung . . . S. 9 (insbesondere S. 39 ff.); i h m folgend Jesch, Gesetz . . . S. 68 f.; Ehmke, AöR Bd. 79 (1953/54), S. 385 ff. (400). 41 Vgl. K a r l Löwenstein, Über Wesen, Technik und Grenzen der Verfassungsänderung, B e r l i n 1961, S. 13: „Jede Verfassung integriert sozusagen n u r den bei ihrer Entstehung vorhandenen status quo, sie k a n n jedoch nicht die Z u k u n f t voraussehen." 42 Von Mangold/Klein, S. 25. — Der Begriff der materiellen Verfassung k a n n als geklärt gelten; vgl. Jahrreis, Demokratischer Rechtsstaat u n d Rechtsprechung, R/St/W (Bd. IV), S. 203 ff. (219); Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8. A . München/Berlin 1961, S. 11 f.; Nawiasky, Allgemeine Staatslehre ( I I I . Teil), Einsiedeln/Zürich/Köln 1956, S.96f. 43 Als materielles Verfassungsrecht w i r d das B B k G bewertet von Hettlage, Die Finanzverfassung i m Rahmen der Staatsverfassung, W D S t R L Heft 14 (1956), S. 33 (Leitsatz II/6); Prost, Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank, N J W 1957, S. 1303 ff. (1303, A n m . 2 ) ; Wagenhöf er, Notenbankverfassung . . . S. 97. 44 Gesetz . . . S. 60; vgl. auch Heller, Staatslehre . . . S. 263: „Die juristische Dogmatik ist aber weder v ö l l i g autark noch autonom; i h r Sinn sowie ihre Methode lassen sich nicht normimmanent, sondern n u r »metajuristisch', nämlich politisch-historisch, d. h. aber wirklichkeitswissenschaftlich verstehen u n d erklären."

26

Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge

aber auf ihre rechtliche Relevanz h i n zu untersuchen und i n einem Transformationsprozeß i n juristische Kategorien zu überführen 4 6 . I V . Der Aufbau der Arbeit

Das Ziel dieser Arbeit ist — was Kommentare ihrer Eigenart gemäß nicht geben — eine zusammenfassende Darstellung der rechtlichen Stellung der Deutschen Bundesbank und der rechtlichen Qualifizierung der währungspolitischen Befugnisse. Die Ausführungen gehen dabei nur beiläufig auf die Stellung der Zentralbanken i n den westlichen Demokratien ein. Dies, weil die Notenbankverfassung immer nur ein Teil der staatlichen Gesamtstruktur ist und deshalb gar nicht ohne Berücksichtigung der konkreten, räumlich, zeitlich und traditionell sehr unterschiedlichen Verhältnisse bewertet werden kann. Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung ist es zunächst erforderlich, Rechtsform, innere Organisation und Aufgabenstellung der Deutschen Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz darzulegen. Die Einordnung der zentralbankrechtlichen Stellung i n die Verfassungsordnung des Grundgesetzes w i r d den Hauptteil der Arbeit bilden. Dabei mußte es einmal das Bestreben sein, die „verfassungsrechtlich höchst anfechtbare Stellung" 4 6 darzulegen, andererseits den Fragenkreis als ein verfassungsrechtliches Problem besonderer Art 47 allgemein i n die staatsrechtliche Diskussion einzubeziehen. Verschiedentlich sind der Untersuchung einige Begriffe vorauszuschicken, die bei der Behandlung des Themas i n der Literatur wiederholt hervortreten. Begriffe wie vorrechtliches Gesamtbild und Natur der Sache sind keineswegs Kategorien, die zum unbestrittenen und gesicherten Bestand der Dogmatik des öffentlichen Rechts gehören. Der i m Rahmen einer Untersuchung der vorliegenden A r t erforderliche geschichtliche Rückblick w i r d der Darstellung nicht — wie sonst « Bedenklich daher, w e n n auch i m juristischen Schrifttum gefordert w i r d , die gesetzestechnische Behandlung eines vorwiegend wirtschaftlichen Problems habe „sich ausschließlich nach den Erkenntnissen der Nationalökonomie u n d den Erfordernissen einer folgerichtig durchgeführten Wirtschaftspolitik zu richten", Rasch, Grundfragen des K a r t e l l - u n d Monopolrechts, SJZ 1950, Sp. 385 ff. (389). 4« Böckenförde, 1964, S. 198.

Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, B e r l i n

47 Röttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r w a l t u n g u n d die Organisation der bundeseigenen Verwaltung, JöR n. F. Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (113). — Veit, Grundriß . . . S. 190, meint resignierend, daß die endgültige rechtliche Einstufung der Bank m i t ihren Konsequenzen von der Rechtsprechung zu erarbeiten sei.

§1 Einführung

27

üblich — vorangestellt, sondern aus systematischen Gründen i n den erwähnten Fragenkreis eines vorrechtlichen Gesamtbildes der deutschen Zentralbank einbezogen. Den Abschluß der Arbeit soll die Qualifikation der währungspolitischen Befugnisse hinsichtlich ihrer Rechtsnatur und die Möglichkeiten einer gerichtlichen Nachprüfung bilden.

Erster

Abschnitt

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung § 2 Rechtsstellung der Deutschen Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz I . Die Rechtsform der Deutschen Bundesbank D i e Deutsche B u n d e s b a n k ist d u r c h § 2 A b s . 1 B B k G als „ b u n d e s u n m i t t e l b a r e j u r i s t i s c h e Person des ö f f e n t l i c h e n Hechts" k o n s t i t u i e r t worden. Schon diese B e z e i c h n u n g i s t u n g e n a u i n z w e i f a c h e r H i n s i c h t : Z u nächst i m H i n b l i c k a u f A r t . 87 A b s . 3 G G 1 , d e r a u s d r ü c k l i c h n u r die E r r i c h t u n g v o n K ö r p e r s c h a f t e n u n d A n s t a l t e n f ü r A n g e l e g e n h e i t e n der Gesetzgebungszuständigkeiten des B u n d e s v o r s i e h t , sodann i m H i n b l i c k auf den „ u m s t r i t t e n e n " 2 u n d „ f r a g w ü r d i g e n " 3 T e r m i n u s juristische Person des öffentlichen Rechts. D e n n d e r B e g r i f f i s t m e h r d e u t i g u n d sein g e m e i n t e r I n h a l t g e l a n g t n u r u n v o l l k o m m e n z u m A u s d r u c k 4 . E r b e d e u t e t zunächst n i c h t m e h r , als daß eine b e s t i m m t e E i n h e i t d u r c h die V e r l e i h u n g d e r R e c h t s f ä h i g k e i t j u r i s t i s c h v e r f e s t i g t 5 u n d d a d u r c h eine gewisse „ S o n d e r u n g der Bereiche" b e g r ü n d e t w i r d 6 . D i e Fassung 1 Darauf weisen zutreffend Hamann, Das Grundgesetz, Neuwied/Berlin 1961, S. 376, u n d Jecht, Die öffentliche Anstalt, B e r l i n 1963, S.93, hin. Z u berücksichtigen ist freilich, daß die Bundesbank auf G r u n d der Sonderbestimmimg des A r t . 88 GG errichtet wurde. 2 Werner Weber, Die Körperschaften, Anstalten u n d Stiftungen des öffentlichen Rechts, 2. A . München/Berlin 1943, S. 11; ders., Juristische Personen des öffentlichen Rechts, HSW (Bd. V), S. 449 ff. (449). 3 Röttgen, Die rechtsfähige Verwaltungseinheit, B e r l i n 1939, S. 12. 4 Werner Weber, Körperschaften . . . S. 11. 5 Vgl. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin/Göttingen/Heidelberg 1949, S. 104; Röttgen, a.a.O., S. 12, sowie ebendort, S. 11: „Es gibt keine Einheit ohne eine mehr oder minder markante Umgrenzung, deren stärkste j u r i stische Verfestigung sich aber durch die Verleihung der Rechtsfähigkeit vollzieht." « Röttgen, a.a.O., S. 15, 44, 93; ders., Deutsche Verwaltung, 3. A . B e r l i n 1944, S. 103 ff.; vgl. auch Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft i m Bundesstaat, Tübingen 1931, S. 2: „Unzweifelhaft schließt die Beilegung der Qualität einer öffentlichen Körperschaft die Zuweisung einer besonderen Stellung zum Staate u n d i m Staate i n sich." — A u f das Moment der Absonderung stellt bereits Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht (Bd. II), 3. A. München/ Leipzig 1924, S. 330, ab.

§ 2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz

29

des § 2 S. 1 B B k G läßt demzufolge die nähere Auslegung über die rechtliche Einordnung der Deutschen Bundesbank i n das Staatsgefüge offen 7 . Diese — an sich zutreffende — Feststellung w i r d i n der Literatur 8 mit dem Hinweis darauf, daß die Sitzbestimmung der Deutschen Bundesbank nicht der Organisationsgewalt der Bundesregierung überlassen blieb 9 , sondern durch den Gesetzgeber erfolgte 10 , zu erhärten versucht. Dieser Argumentation kann jedoch nicht gefolgt werden. Die Sitzbestimmung eines Funktionsträgers gehört zwar sachlich 11 zum Bereich der Organisationsgewalt 12 ; unabhängig von der dogmatisch kontroversen Frage der Zuordnung der Organisationsgewalt an Legislative oder Exekutive konnte und durfte die Sitzbestimmung der Deutschen Bundesbank jedoch durch den Gesetzgeber erfolgen. Die klassische Auffassung von der Organisationsgewalt plaziert diese zwar grundsätzlich i m Eigenbereich der Exekutive 1 3 , erkennt diesem Grundsatz jedoch keine Unabdingbarkeit zu. Die Grenzen ergeben sich vielmehr aus den verschiedenen Gesetzesvorbehalten. Organisatorische Maßnahmen, die den staatlichen Gesamtaufbau, die grundlegenden Staatseinrichtungen und den Bereich der wesentlichen Staatsorgane — also die Verfassung i m materiellen Sinn — betreffen, sind dem Gesetz7 Ebenso v o n Spindler ¡Becker¡Starke, Die Deutsche Bundesbank, 2. A . Stuttgart 1960, S. 116 8 Vgl. von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 116; vgl. weiter Starke, Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank u n d seine wichtigsten öffentlich-rechtlichen Probleme, D Ö V 1957, S. 606 ff. (610); ders., Die Stellung der Notenbank i m Staatsgefüge, Wertp.-Mitt. 1957 (Teil I V B ) , S.75ff. (92); Beck, Kommentar zum Bundesbank-Gesetz, Mainz/Düsseldorf 1959, S. 142 (sub K 4 0 ) ; siehe auch Herbert Krüger, Kartellamt, Amtsrecht u n d Gewaltenteilung, D Ö V 1957, S. 686 ff. (686, A n m . 1). ® Die Bundesregierung hatte aus politischen Gründen die Bestimmung des Sitzes der Bundesbank k r a f t ihrer Organisationsgewalt i n Anspruch genommen; vgl. Nr. 3 der Stellungnahmen der Bundesregierung zu den Ä n d e rungsvorschlägen des Bundesrates, BT-Drucks. N r . 2718, 2. WP, S. 72. 10 § 2 S. 3 B B k G bestimmt: „Die Bank hat ihren Sitz am Sitz der Bundesregierung; solange sich dieser nicht i n B e r l i n befindet, ist der Sitz der B a n k Frankfurt am Main." " Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 84 Rdnr. 20 (sub bb). 12 Z u m Begriff Böckenförde, Organisationsgewalt . . . S. 29 ff., 35 ff. (38), 55 ff.; Spanner, Organisationsgewalt u n d Organisationsrecht, D Ö V 1957, S. 640 ff. (643). Als Begründer dieser Auffassung gilt Anschütz; vgl. Die gegenwärtigen Theorien über den Begriff der gesetzgebenden Gewalt u n d den Umfang des königlichen Verordnungsrechts, 2. A. Tübingen/Leipzig 1901, S. 153 ff.; Meyer! Anschütz, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 7. A. München/Leipzig 1914, S. 670 A n m . 5, m i t weiteren Nachweisen; i n diesem Sinne auch Forsthoff, Körperschaft . . . S. 38 ff.; ders., Lehrbuch . . . S. 379 ff.; Groß, Organisationsgewalt u n d Organisationsverordnung, D Ö V 1963, S. 51 ff. (53 f.). G r u n d legend jetzt Böckenförde, a.a.O., insbesondere S. 55 ff.

30

Hechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

geber durch den institutionellen Gesetzesvorbehalt vorbehalten 14 . Die Sitzbestimmung der Deutschen Bundesbank konnte und durfte somit i n Konsequenz dieser Auffassung durch den Gesetzgeber i m Rahmen des Bundesbankgesetzes als materiellem Verfassungsrecht 15 erfolgen. Die getroffene Feststellung entspricht schon vom theoretischen Ausgangspunkt der gegenteiligen Auffassung von der gesetzesabhängigen, der Legislative zuzuweisenden Organisationsgewalt 16 . Das Parlament verfügt nach dieser Auffassung über eine weitgehend unbegrenzte Organisationsgewalt; sie kann sich auf die Aufstellung von Rahmenordnungen beschränken, sie kann aber auch organisatorische Einzelheiten regeln. Et. Die Stellung gegenüber der Bundesregierung

Die A n t w o r t auf die Frage nach der Stellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge — d i e durch die Bezeichnimg als juristische Person des öffentlichen Rechts zunächst offen blieb — w i r d erschwert durch die normative Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Bundesbank und Bundesregierung. Zwar ist die Deutsche Bundesbank verpflichtet, „unter Wahrung ihrer Aufgabe die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu unterstützen" 1 7 , sie ist jedoch bei Ausübung der währungspolitischen Befugnisse „von Weisungen der Bundesregierung unabhängig" 1 8 . A u f bau und Fassung dieser behutsam ausgewogenen Formulierung stellen jedenfalls klar, daß eine Verpflichtung auf die Wirtschaftspolitik der Bundesregierung nur insoweit besteht, als es der Bank m i t der Wahrnehmung ihrer Aufgabe vereinbar erscheint 19 . 14 Z u m institutionellen Gesetzesvorbehalt u n d seiner Genesis Köttgen, Die Organisationsgewalt, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 154ff. (161 ff.); näher entwickelt als eine Folge der demokratischen Verfassungsstruktur, derzufolge materielle Verfässungsfragen stets i n den Kompetenzbereich der demokratisch unmittelbar legitimierten Volksvertretung fallen, bei Böckenförde, Organisationsgewalt . . . S. 95 ff. " Siehe oben § 1 A n m . 43. iß Ermacora, Die Organisationsgewalt, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 191 ff.; Hamann, Die Bindung der staatlichen Organisationsgewalt an die Gesetzgebung, N J W 1956, S. 1 ff.; Obermayer, Verwaltungsakt u n d innerdienstlicher Rechtsakt, Stuttgart/München/Hannover 1956, S. 116 ff.; Spanner, D Ö V 1957, S. 640ff.; ders., W D S t R L Heft 16 (1958), S. 257 (Diskussionsbeitrag). i? § 12 S. 1 B B k G ; f ü r die Einhaltung dieser Verpflichtung sieht das Gesetz jedoch keine Sanktionsmöglichkeiten v o r ; vgl. von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 168. 18 Vgl. § 12 S. 2 BBkG. 1 9 Die Aufgabenstellung der Bundesbank w i r d i n § 4 näher erläutert. — Vgl. hierzu auch Uhlenbrock, Die Grenzen der währungspolitischen Gefolg-

§ 2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem B u n d e s b a n k g e s e t z 3 1 D e r w e i s u n g s f r e i e S t a t u s der B u n d e s b a n k gegenüber d e r B u n d e s r e g i e r u n g b e d e u t e t auch W e i s u n g s f r e i h e i t gegenüber d e m Staatsoberh a u p t , da dieses T e i l der E x e k u t i v e , insbesondere d e r R e g i e r u n g , ist20. D i e ausdrückliche S t a t u i e r u n g d e r W e i s u n g s u n a b h ä n g i g k e i t 2 1 b e d e u tet, daß e i n v o n der E x e k u t i v s p i t z e , das h e i ß t d e r B u n d e s r e g i e r u n g , i n e i n e m k o n k r e t e n F a l l v e r f o l g t e s (währungspolitisches) Z i e l d e r B u n d e s b a n k gegenüber n i c h t durchsetzbar i s t 2 2 . Das g i l t auch, s o w e i t e t w a d u r c h Maßnahmeoder Einzelfall-Verordnungen 23 Einfluß auf die w ä h r u n g s p o l i t i s c h e F u n k t i o n oder i h r e D u r c h f ü h r u n g i m E i n z e l f a l l g e n o m m e n w e r d e n s o l l 2 4 . Dagegen besteht eine grundsätzliche B i n d u n g a n (allgemeine) R e c h t s v e r o r d n u n g e n des B u n d e s . N e b e n der W e i s u n g s u n a b h ä n g i g k e i t i s t die B a n k auch v o n j e g l i c h e r für

die j u r i s t i s c h e n Personen des ö f f e n t l i c h e n Rechts sonst

üblichen

S t a a t s a u f s i c h t 2 5 b e f r e i t . Das S c h w e i g e n des Gesetzes ist nach seiner schaftstreue der Deutschen Bundesbank gegenüber der Der Betrieb 1967, S. 1 ff.

Bundesregierung,

20 Kern, Bonn.Komm., A r t . 54 Erl. 112; Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 54 Rdnr. 7; Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 199; H . J . Wolff, Verwaltungsrecht (Bd. I), 5. A . München/Berlin 1963, S. 65. 21 Der Begriff Weisung ist k e i n rechtstechnischer Begriff; vgl. zu I n h a l t u n d Bedeutung des Begriffs Obermayer, Verwaltungsakt . . . S. 106 ff. 22 Eine abweichend Auffassung ist i n der L i t e r a t u r bisher n u r v o n Ilau, B a n k p o l i t i k oder Wirtschaftspolitik, ZgesKW 1961, S.332 vertreten worden. Ilau n i m m t für den „hyphothetischen Fall", daß die Regierung i n einem „aktuellen K o n f l i k t " m i t der Zentralbank i m Hinblick auf die Geldwerterhaltung eine strengere u n d vorsichtigere Notenbankpolitik f ü r erforderlich hält, eine Weisungsgebundenheit der Bundesbank an, da die Weisungsgebundenheit lediglich i m Hinblick auf die Erhaltung des inneren Geldwertes statuiert sei. Die Auffassung von Ilau findet a m W o r t l a u t des § 12 B B k G keine Stütze, verkennt andererseits die umfassende Aufgabenstellung der Bank (siehe unten §41112). 23 Z u m viel diskutierten Begriff des Maßnahmegesetzes statt vieler die Referate von Menger u n d Wehrhahn, Das Gesetz als N o r m u n d Maßnahme, V V D S t R L Heft 15 (1957), S. 3 ff., 35 ff. 24 Nicht eindeutig daher v o n Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 169; Beck, Kommentar . . . S. 223 (sub K 301).

Hier i. S. von Fach- bzw. Rechtsaufsicht zu verstehen. — Der Begriff Staatsaufsicht erscheint i m öffentlichen Recht als mehrdeutiger Sammelbegriff, dessen Verwendung jener einheitlichen Gesetzmäßigkeit u n d Folgerichtigkeit entbehrt, die i h n zu einem Rechtsbegriff m i t i m m i t t e l b a r bestimmbaren I n h a l t präzisieren würden; vgl. Anschütz, Die Reichsaufsicht, HDStR (Bd. I), S. 363ff. (363): ein Begriff, „der zahlreiche Betätigungsmöglichkeiten der öffentlichen Gewalt zusammenfaßt, die . . . jede f ü r sich ihre Eigenart u n d Besonderheit aufweisen". Siehe auch H. J. Wolff, V e r w a l tungsrecht (Bd. II), München/Berlin 1962, S. 78 ff. — Die ältere Auffassung v o m Recht der höchsten Aufsicht, des ius supremae inspectionis des Staates?, hat heute n u r noch historische Bedeutung u n d liegt auf einer anderen Ebene. Vgl. dazu Triepel, Die Reichsaufsicht, B e r l i n 1917, S. 112 ff.

32

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

ganzen Anlage insoweit als beredtes Schweigen zu deuten. Dabei bleibt darauf hinzuweisen, daß Weisungsfreiheit und Aufsichtsfreiheit >— jedenfalls theoretisch — durchaus zu scheiden sind. Sowohl Aufsicht wie auch Leitung sind Tätigkeiten, die den Willen eines anderen beeinflussen. Während bei der Leitung der Wille des Geleiteten ausgeschaltet und das Handeln umfassend durch Weisungen bestimmt werden kann, so daß für ein selbständiges Handeln kein Raum mehr bleibt, w i r d durch die Aufsicht ein selbständiges, wenn auch durch ein Richtmaß (allgemeine Anordnungen des Aufsichtsführers) bestimmtes Handeln des Beaufsichtigten überwacht 26 . Die Problemstellung kann i n diesem Zusammenhang auf die Feststellung beschränkt werden, daß die Bundesbank i n bezug auf sämtliche Befugnisse, Geschäfte und Aufgaben, die ihr das Bundesbankgesetz überträgt, weder einer Fachaufsicht — hier gleichzusetzen m i t umfassender Sachweisungsbefugnis —, noch einer Rechtsaufsicht — i m Sinne der Beaufsichtigung lediglich der Rechtmäßigkeit ihres Handelns, insbesondere also der gesetzmäßigen Erfüllung ihrer Kompetenzen 87 —, unterliegt 2 8 . Die unabhängige Stellung der Bundesbank gegenüber der Regierung ist von dem Gesetzgeber noch dadurch hervorgehoben worden, daß er den beiden wesentlichen Organen der Bank, dem Zentralbankrat und dem Direktorium, die Stellung von „obersten Bundesbehörden" verliehen hat 2 9 . Der Begriff der obersten Bundesbehörde, der dem deutschen Verfassungsrecht neu ist 3 0 , bedarf der Klarstellung. Der Status 26 I n der L i t e r a t u r werden die Begriffe Leitung, Aufsicht u n d Kontrolle weitgehend synonym verwendet; vgl. H. J. Wolff, Verwaltungsrecht (Bd. I I ) . . . S. 78 ff. (80 f.); Peters, Lehrbuch . . . S.48f.; Triepel, Reichsauf sieht . . . S. 109; Fröhler, Die Staatsaufsicht über die Handwerkskammern, M ü n chen/Berlin 1957, S 15 f. — Demzufolge besteht auch keine K l a r h e i t hinsichtlich der den genannten Begriffen inhärenten Einwirkungsmöglichkeiten. Das gesamte Verwaltungsorganisationsrecht zeigt sich auf diesem Feld wenig präzise, eine einheitliche Terminologie hat sich noch nicht gebildet, obwohl die wesensmäßige Unterscheidung von mittelbarer u n d unmittelbarer Staatsverwaltung eine solche eigentlich voraussetzt. Vgl. aber auch Forsthoff, Lehrbuch . . . S.419. 27 So H. J. Wolff, Verwaltungsrecht (Bd. I I ) . . . S. 80. 28 So auch von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank , . . S. 169; abweichend w o h l Beck, Kommentar . . . S.222 (subK298): Beschränkung auf die w ä h rungspolitischen Befugnisse. Das Gesetz geht aber von einer umfassenden funktionellen Unabhängigkeit aus, was sich auch i m Verhältnis zum B R H ausdrückt (vgl. § 26 BBkG). — Hinsichtlich der Frage eines etwaigen Leitungsnotstandes der Bank k a n n auf die v o n Walter Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. A . B e r l i n 1948, S. 534 f., erörterten allgemeinen K r i t e r i e n verwiesen werden. 2» § 29 B B k G ; die Überschrift zu diesem Paragraphen lautet bezeichnenderweise: „Sonderstellung der Deutschen Bundesbank." so Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 85 Rdnr. 29; erwähnt ist dieser Begriff i n den A r t . 36 Abs. 1 S. 1; 85 Abs. 3 S. 1; 130 GG.

§ 2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem B u n d e s b a n k g e s e t z 3 3 einer obersten Bundesbehörde gibt einmal die höchste Rangstellung der betreffenden Behörde i m staatlichen Behördenaufbau wieder 3 1 und verleiht dadurch der Behörde gegenüber allen anderen Behörden Ressortfreiheit. Oberste Bundesbehörden sind die Bundesministerien, sodann diejenigen Zentralbehörden, die nicht von den Ministerien ressortieren, sondern diesen koordiniert sind und damit i m „ministerialfreien Raum" 3 2 stehen, insbesondere der Bundesrechnungshof 33 . Hinzu t r i t t jedoch eine inhaltliche Qualifikation. Das staatliche Behörden- und Ämterwesen war bislang nur i m Sinne eines „Konnex- und Komplementärinstitutes" 3 4 des Beamtentums institutionell garantiert. Unter der Geltung des Grundgesetzes nehmen die obersten Bundesbehörden eine erkennbare Sonderstellung ein, die m i t den dafür unzulänglichen Mitteln verwaltungsrechtlicher Dogmatik nicht erschlossen werden kann 3 5 . Sie sind i n den Rang einer „verfassungsrechtlichen Kategorie" 3 6 , einer „verfassungsrechtlich fixierten Institution" 3 7 erhoben. I n der Terminologie Röttgens kommt damit jedenfalls dem Zentralbankrat und dem Direktorium der Bundesbank der Rang einer verfassungsrechtlichen Kategorie zu. Das Verhältnis zwischen Bundesbank und Bundesregierung ist weiter gekennzeichnet durch eine Beratungs- und Auskunftspflicht der Bank gegenüber der Bundesregierung i n „Angelegenheiten von wesentlicher währungspolitischer Bedeutung" 3 8 . Diese Informationspflichten beeinträchtigen den weisungsfreien Status der Notenbank nicht 3 9 , vielmehr geben sie der Bank Gelegenheit, ihre währungs- und wirtschaftspoliVgl. Köttgen , Bundesregierung u n d Oberste Bundesbehörden, D Ö V 1954, S. 4 ff. (6, Anm. 17): „Es gibt bereits begrifflich oberhalb der obersten Bundesbehörden keine ,alleroberste Zentralbehörde 1 ..."; ebenso Maunz, a.a.O., Rdnr. 31; Böckenförde , Organisationsgewalt . . . S. 239. 32 Vgl. Loening, Der ministerialfreie Raum i n der Staatsverwaltung, DVB1. 1954, S. 173ff.; der Begriff der obersten Bundesbehörde ist hier (a.a.O., S. 176) zu eng gefaßt. Loening stellt zwar ebenfalls auf das Fehlen einer vorgesetzten Behörde ab, n i m m t jedoch die Bundesministerien aus dem Begriff aus. 33 E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 90; Köttgen, DÖV 1954, S. 4 ff. (6); ders., JöR n.F. Bd. 3 (1954), S.67ff. (107). — Wenn Köttgen (a.a.O.) Ministerien u n d oberste Bundesbehörden als „synonyme Begriffe" bezeichnet, so t r i f f t das jedenfalls nicht f ü r A r t . 36 GG zu; der Begriff ist hier i. S. von „Bundeszentralbehörde" zu verstehen (Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 85 Rdnr. 30). 34 Carl Schmitt, I n h a l t u n d Bedeutung des zweiten Hauptteils der Reichsverfassung, HDStR (Bd. II), S. 572 ff. (596). 35 Köttgen, D Ö V 1954, S . 4 f f . (7 f.); ders., JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (107); ders., JöR n.F. Bd. 11 (1962), S. 173 ff. (263 ff.). 36 Köttgen, a.a.O., S. 7. 37 Köttgen, a.a.O., S. 263. 38 Vgl. § 13 Abs. 1 B B k G . 39 Ebenso von Spindler ¡Becker ¡Starke, Bundesbank . . . S. 172. 3 Samm

34

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

tischen Vorstellungen dem Kabinett unvermittelt zur Kenntnis zu geben. Zwar statuiert § 13 Abs. 1 BBkG nur eine einseitige Beratungsund Informationspflicht der Notenbank gegenüber der Bundesregierung. Da es aber der ratio legis des § 13 B B k G entspricht, eine Koordination der Währungspolitik der Bundesbank einerseits, der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung andererseits zu gewährleisten, ist dem Rechtsgedanken des § 13 Abs. 1 BBkG entsprechend auch eine Informationspflicht i n der umgekehrten Richtung anzunehmen 40 . Die Bestimmungen über die (stimmrechtslose) Teilnahme von M i t gliedern der Bundesregierung an den Sitzungen des Zentralbankrates mit dem Recht, Anträge zu stellen und eine Beschlußfassung aussetzen zu lassen 41 sowie die Hinzuziehung des Präsidenten der Bank zu Beratungen der Bundesregierung in „Angelegenheiten von währungspolitischer Bedeutung" 4 2 , stellen lediglich deklaratorische Konkretisierungen eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatzes dar, der sich aus dem Wesen jeder Verfassung — der Integration des Ganzen zu dienen (Rudolf Smend) — ergibt. So gesehen sind die obersten staatlichen Institutionen nicht nur auf Fühlungnahme und Zusammenarbeit rein tatsächlich angewiesen, sondern — schon vom Boden der Verfassung her — zu Ausgleich, Verständigung und Zusammenwirken materiell-rechtlich verpflichtet 43 . I I I . Die Stellung gegenüber dem Bundestag

Das Bundesbankgesetz hat zwar das Verhältnis der Bank zur Bundesregierung näher geregelt, die Rechtsbeziehungen gegenüber dem 40 Zutreffend Schubert, Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank, B B 1957, S, 829 ff. (830). Vgl. § 13 Abs. 2 S. 1—3 B B k G . — Der Begriff der Teilnahme schließt allgemein i n sich „ A n h ö r u n g m i t Gelegenheit zur Stellungnahme u n d E r örterung sowie Z u b i l l i g u n g eines Vorschlagsrechtes, bedeutet jedoch nicht, daß ein Einvernehmen erzielt werden muß", Grabendorff, Bundesbeamtengesetz, 2. A. Stuttgart 1958, §94 Erl. 2. — Organisationsrechtlich handelt es sich dabei u m den Tatbestand einer „unverbindlichen Stellungnahme" (H. J. Wolff, Verwaltungsrecht [Bd. I I ] . . . S. 91) bzw. „ A n h ö r u n g " (so Bachof , T e i l rechtsfähige Verbände des öffentlichen Rechts, AöR Bd. 83 [1958], S. 208 ff. [251]). Die von Bachof, a.a.O., entwickelte grundlegende Unterscheidimg zwischen „Anhörung" u n d „Beratung" ist juristisch k a u m ergiebig. Beide Tatbestände entfalten keine Bindungswirkung, können aber f ü r die empfangende Seite von ausschlaggebender Bedeutung sein. 42 Vgl. § 13 Abs. 3 B B k G . 43 Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, München/Leipzig 1928, S. 142 ff. ; ähnlich schon Herrfahrdt , Die Kabinettsbildung nach der Weimarer Verfassung unter dem Einfluß der politischen Praxis, B e r l i n 1927, S. 24 f.; aus dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung leitet H. J. Wolff , Verwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 137, ein „Gebot loyalen Zusammenwirkens u n d gegenseitiger Förderung aller Staateorgane untereinander" ab.

§ 2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz

35

Parlament sind jedoch unerwähnt geblieben. Für eine Klärung dieser Frage ist zunächst auszugehen von dem allgemeinen Verhältnis zwischen Exekutive und Volksvertretung i m demokratischen Rechtsstaat. Die Funktion des Parlaments ist mehrschichtig. Der Bundestag ist zunächst allein — beziehungsweise i m Zusammenwirken mit dem Bundesrat — Inhaber der gesetzgebenden Gewalt 4 4 . Soweit das Parlament als Legislativorgan tätig wird, besteht eine grundsätzliche Bindung der Zentralbank an alle legislatorischen A k t e 4 5 . Die von Röttgen 46 aufgeworfene Frage, ob und welche verfassungsrechtlichen Grenzen dem Gesetzgeber gegenüber der Bundesbank gezogen sind, kann jedenfalls dahingehend beantwortet werden, daß auch zugunsten der j u r i stischen Personen des öffentlichen Rechts die Bindungen des Gesetzgebers an allgemeine Verfassungsgrundsätze, insbesondere an die Grundrechte, eingreifen 47 . Die unterschiedslose Fassung des A r t . 19 Abs. 3 GG, der bestimmt, daß die Grundrechte auch für inländische juristische Personen gelten, „soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind", begründet die Annahme des Grundrechtsschutzes auch für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts 48 . Der Bundestag ist nicht nur Gesetzgebungsorgan, sondern darüber hinaus für die Regierung auch Kreations- und Kontrollorgan. Das Verhältnis der Regierung zum Parlament 4 9 w i r d nach „dem parlamentarischen Prinzip bestimmt, das zusammenfassend die parlamentarische Kreations- und Kontrollfunktion bezeichnet" 50 . Dieser Satz bedarf jedoch einer Einschränkung insofern, als die einzelnen parlamentarischen Kontrollbefugnisse 51 sich verfassungssystematisch auf verschie44 Vgl. A r t . 50; 77 GG. 45 Vgl. A r t . 20 Abs. 3 GG. 46 JöR n.F. Bd. 11 (1962), S. 173 ff. (283). 47 So die h. M . ; von Mangoldt/Klein, S. 566; Wernicke, Bonn.Komm., A r t . 19 Erl. I I 3a; ebenso Bettermann, Der Schutz der Grundrechte i n der ordentlichen Gerichtsbarkeit, i n : Die Grundrechte (Bd. III/2), S. 786 ff.; H. J. Becker, Zulassungsbeschränkungen i m Kreditgewerbe, DÖV 1956, S. 422 ff. (423); BVerfGE 6, 32 ff. (40 f.); BVerwG, DÖV 1959, S. 61 f. (61). — Die von Ballerst edt, Über wirtschaftliche Maßnahmegesetze, i n : Festschrift f ü r SchmidtRimpler, Karlsruhe 1957, S. 369 ff., dargelegten Bindungen der gesetzgebenden Gewalt gelten allgemein. 48 A.A. m i t beachtlichen Gründen Dürig i n Maunz/Dürig, A r t . 19 Abs. 3 Rdnr. 34 ff. 49 Darüber näher Friesenhahn, Parlament und Regierung i m modernen Staat, V V D S t R L Heft 16 (1958), insbesondere S. 9 ff., m i t weiteren Nachweisen; Giese, Parlament u n d Regierung, D Ö V 1957, S. 638 ff.; von Mangoldt, Das Verhältnis von Regierung und Parlament, ZfaiPrR (Sonderveröffentlichung) 1950, S. 47 ff. 50 Jesch, Gesetz . . . S. 95. 51 Vielfach w i r d v o n einem K o n t r o l l - oder Beaufsichtigungsrecht des Parlaments über die Regierung gesprochen; vgl. etwa v o n Mangoldt/Klein,

3*

36

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

dene Ebenen zurückführen lassen. Die parlamentarische Kontrolle gehört ihrem ganzen Wesen nach einerseits zum System einer zweckmäßig durchgeführten gewaltenteiligen Organisation, andererseits stellt sie ein unerläßliches Element i m Integrationsprozeß der parlamentarischen Repräsentation dar. Die parlamentarische Kontrollbefugnis umfaßt daher einen mehrschichtigen Komplex. Die A r t und Weise ihrer Handhabung und Gestaltung lassen sich jeweils nur i m Rahmen der spezifischen Eigenart einer Verfassung — vor allem der Entscheidung zwischen parlamentarischem oder präsidentiellem Regierungssystem — untersuchen und darstellen. Aber auch innerhalb des parlamentarischen Regierungssystems gilt es zwischen denjenigen parlamentarischen Kontrollbefugnissen zu differenzieren, die sich als notwendiger Ausfluß desselben darstellen (parlamentarische Kontrolle i m engeren Sinne) und solchen Aufsichtskompetenzen, die sich aus der allgemeinen Stellung des Parlaments ergeben (parlamentarische Kontrolle i m weiteren Sinne). Ergänzend anzumerken ist allerdings, daß i n der parlamentarischen Praxis die verschiedenen Arten und M i t t e l der Kontrolltätigkeit eine gewisse Einheit darstellen. Eine Verflechtung der einzelnen Elemente parlamentarischer Aufsicht w i r d in der Regel immer vorkommen; sie ist auch keineswegs verfassungsrechtlich als bedenklich anzusehen. Wenn die folgenden Ausführungen dennoch von einem verfassungsrechtlich-systematischen Ansatz ausgehen, dann deshalb, w e i l nur so die spezifisch positiv-rechtliche Kompetenzzuweisung an das Parlament von seiner allgemeinen Aufsichtsbefugnis zu unterscheiden und die Frage, ob und inwieweit die Deutsche Bundesbank von der parlamentarischen Kontrolle ausgeklammert und ihr nicht unterworfen ist 5 2 , nur differenziert beantwortet werden kann. S. 872, 1195. Die Kontrolltätigkeit stellt aber eine rechtliche Kompetenz des Parlaments dar u n d ist daher kein Recht i. e. S.; von einem Kontrollrecht k a n n n u r i. S. der Gesamtheit derjenigen Rechtsnormen, die sich auf die parlamentarische Kontrolle beziehen, gesprochen werden. 52 Das w i r d ganz überwiegend ohne Einschränkung angenommen; vgl. Abg. Scharnberg, BT-Drucks. Nr. 3603, 2.WP, S. 5: „ U n t e r Unabhängigkeit w i r d verstanden, daß die Bank . . . nicht der parlamentarischen Kontrolle unterliegt, nicht an Weisungen der Bundesrepublik gebunden ist u n d nicht unter Einfluß potentieller Interessen einer f ü r die Sicherheit unserer m a n i pulierten Währung gefährlichen Ausdehnung des Geldvolumens gerät." — Vgl. auch Begr. RegE, BT-Drucks. Nr. 2781, 2.WP, S. 25; übereinstimmend Beck , Kommentar . . . S. 111 (subE145), S.221 (subK296), S.223 (subK301); Haensel, Staat u n d Rundfunk, DVB1.1957, S. 446 ff. (451); von Spindlerj Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 165, 169, 170, 174 (hier m i t dem zutreffenden Hinweis, der Bundesbankpräsident trage keine parlamentarische Verantwortung); Starke, DÖV 1957, S. 606 ff. (608); ders., Wertp.-Mitt. 1957 (Teil I V B), S. 75 ff. (89); Wagenhöf er, Notenbankverfassung . . . S. 97 ff. (119). — I n gewisser Weise einschränkend lediglich Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 88 Rdnr. 24.

§ 2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem B u n d e s b a n k g e s e t z 3 7 Als Kontrollbefugnisse, die — i m Zusammenhang mit der Vertrauensfrage — als notwendiger Bestandteil des parlamentarischen Regierungssystems 53 angesehen werden müssen, sind die Auskunftsund Informationsbefugnisse 54 des Bundestags gegenüber der Bundesregierung zu erwähnen 55 . Denn die Uberprüfung der Regierungstätigkeit durch das Parlament setzt die Möglichkeit voraus, daß sich das letztere kontinuierlich über Inhalt und Ablauf der Regierungsgeschäfte orientieren kann. Da die Deutsche Bundesbank durch ihre Unabhängigkeit gegenüber der Regierung außerhalb des parlamentarischen Regierungssystems steht, kann ein Rechtsanspruch des Bundestags auf Auskunft und Information durch die Deutsche Bundesbank nicht angenommen werden. Dagegen w i r d es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein, wenn sich auf ein entsprechendes Ersuchen des Bundestages der Bundesbankpräsident oder ein sonstiges Mitglied des für die Kreditpolitik der Bank zuständigen Zentralbankrates dazu bereit erklärt, i m Einzelfall bestimmte währungspolitische Entscheidungen der Bank vor dem Forum des Parlaments zu erläutern und zu rechtfertigen 56 . Aus der Stellung der Bank i m „Zwischenfeld" 5 7 des parlamentarischen Raumes ist zu folgern, daß der Bundestag schon rechtlich nicht befugt ist, durch Entschließungen — sogenannte schlichte Parlamentsbeschlüsse 58 — den für die Währungspolitik verantwortlichen Organen der Bank Weisungen i n bestimmten kreditpolitischen Fragen zu erteilen 5 9 . Soweit dennoch i m Einzelfall eine derartige Entschließung 53

Darüber näher unten § 7 I I 2. M Vgl. A r t . 43 Abs. 1 GG; §§105 ff. BT-GeschO. Dennewitz! Schneider, Bonn.Komm., A r t . 43 Erl. I I 1; von Mangoldt/Klein, S. 1195. A.A. Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 43 Rdnr. 1. 60 Die von Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, 2. A. München/Leipzig 1926, S. 45 ff., für das Wesen des Parlamentarismus besonders betonten Phänomene der öffentlichen Debatte u n d öffentlichen Diskussion, das Verhandeln von Argument u n d Gegenargument, haben — trotz der Vorformung des politischen Willens (Scheuner) i m außerparlamentarischen Bereich — auch gegenwärtig ihre Bedeutung durchaus nicht verloren, wie das Interesse an den großen parlamentarischen Debatten des Bundestages beweist. 67 Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, K ö l n / Opladen 1963, S. 236. 58 Z u m Begriff der schlichten Parlamentsbeschlüsse vgl. Arendt, Der parlamentarische Vorbehalt i n der Praxis des Wirtschaftsrates, DRZ 1949, S. 29 ff.; Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 36 (Anm.70). 69 I m Verhältnis zwischen Bundestag u n d Bundesregierung sind derartige Entschließungen — außerhalb der i m GG ausdrücklich aufgeführten Fälle — zwar verfassungsrechtlich als zulässig, nicht jedoch als verbindlich (mit der Einschränkung eines Mißtrauensvotums m i t Abgangspflicht durch Kanzleraustausch, A r t . 67 GG) anzusehen. Es würde eine Dekomposition der v e r fassungsrechtlich verbrieften Leitungs- u n d Lenkungsbefugnis des Kanzlers

38

Hechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

g e t r o f f e n w e r d e n sollte, ist sie bestenfalls als g u t g e m e i n t e r Ratschlag ohne rechtliche Relevanz z u q u a l i f i z i e r e n 6 0 , dessen e f f e k t i v e W i r k u n g sich l e d i g l i c h i n e i n e m gewissen psychologischen oder agitatorischen E f f e k t erschöpft. Dagegen k a n n es d e m B u n d e s t a g n i c h t v e r w e h r t sein, E n t w i c k l u n g e n a u f d e m F e l d e des N o t e n b a n k w e s e n s — auch einzelne w ä h r u n g s p o l i tische M a ß n a h m e n — i n Aussprachen u n d K u n d g e b u n g e n zu d i s k u t i e r e n u n d (auch) z u k r i t i s i e r e n 6 1 . D e n n es k a n n als u n b e s t r i t t e n angen o m m e n w e r d e n , daß d e m P a r l a m e n t als solchem — o b w o h l das G r u n d gesetz h i e r ü b e r k e i n e ausdrückliche V o r s c h r i f t e n t h ä l t — die B e f u g n i s z u r E r ö r t e r u n g a l l e r F r a g e n der P o l i t i k z u s t e h t 6 2 . Diese „ u r e i g e n s t e A u f g a b e eines P a r l a m e n t s " 6 3 f o l g t aus d e m Wesen e i n e r d e m o k r a t i s c h p a r l a m e n t a r i s c h e n S t a a t s f o r m a n sich. A l s B e s t a n d t e i l e i n e r allgemeinen parlamentarischen Kontrollbefugn i s ist insbesondere die B e f u g n i s des Bundestags, i n b e s t i m m t e n F ä l l e n Untersuchungsausschüsse e i n z u r i c h t e n ( A r t . 44 G G ) , z u e r w ä h n e n 6 4 . Es (Art. 65 GG) bedeuten, rechtliche Relevanz annehmen zu wollen; zutreffend Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe 1958, S. 163 (vgl. auch S. 166 Anm. 16): „Die Ausübung eines derartigen Anweisungsrechtes seitens der Legislative bedeutet i n Wirklichkeit einen verfassungsmäßig nicht zulässigen Eingriff i n die Kompetenzsphäre der R e g i e r u n g . . . " Ebenso Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 36 (Anm. 70), S. 67 ff. (Leitsätze 1/13, II/2). —Schon gegen die Zulässigkeit derartiger Weisungen Münch, Die Bundesregierung, F r a n k f u r t (Main) 1954, S. 180 (ohne nähere Begründung); Merck, K a n n der Bundestag der Bundesregierung Weisungen erteilen? ZgesStW Bd. 114 (1958), S. 705 ff. (wesentlich i m Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltentrennung). — A.A. Jesch, Gesetz . . . S. 95 (Anm. 107), der ohne nähere Begründung rechtliche Verbindlichkeit annehmen w i l l . Diese Auffassung degradiert notwendig die Regierung zu einem Ausschuß des Parlaments, eine Stellung, die der Bundesregierung nach der Verfassungsordnung des Grundgesetzes ersichtlich nicht zukommt (vgl. A r t . 65, 67 GG). 60 Ebenso Beck, Kommentar . . . S. 223 (subK301); Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 88 G G Rdnr. 23 (Anm. 4). 61 A.A. Ellwein, Regierungssystem . . . S.237: es sei dem Parlament kein normaler Anlaß mehr gegeben (?), über die Geldpolitik zu debattieren. E i n normaler Anlaß aber k a n n sich i m m e r ergeben. 62 Vgl. Lechner ¡Hülsdorff, Parlament u n d Regierung, 2. A . München/Berlin 1958, §24 BT-GeschO, Erl. 2 Abs. 3 (S. 172); Mosler, Die auswärtige Gewalt i m Verfassungssystem der Bundesrepublik, i n : Festschrift f ü r Carl Bilfinger, K ö l n / B e r l i n 1954, S. 243 ff. (292, 296); vgl. auch Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 35 ff. — Gegen die umfassende K r i t i k an der Währungspolitik der Deutschen Bundesbank i n der konjunkturpolitischen Debatte des Bundestages v o m 27.4.1967 (siehe oben § 1 Anm. 3) bestehen daher i n verfassungsrechtlicher Hinsicht keine Bedenken. 63 Von Mangoldt/Klein, S. 1165. 64 i n diesem Sinne zutreffend Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 1 ; a. A. von Mangoldt/Klein, S. 1195; Dennewitz/Schneider, Bonn.Komm., A r t . 44 Erl. I I 1, die die parlamentarischen Untersuchungskommissionen als Bestandteil des parlamentarischen Systems betrachten.

§2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem B u n d e s b a n k g e s e t z 3 9 gehört zu den wesentlichen Aufgaben eines Parlaments i n einem demokratischen Rechtsstaat, öffentliche Mißstände zu durchleuchten und vor der Öffentlichkeit anzuprangern. Nur so w i r d das Parlament seiner Stellung als „öffentlich-rechtliches Rügegericht" 65 gerecht. Die Unrichtigkeit der gegenteiligen Auffassung — die die Funktion der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse i m Zusammenhang mit dem parlamentarischen System sieht — ergibt sich einerseits aus den historischen Vorbildern 6 6 , andererseits aus der Existenz derartiger Ausschüsse in Ländern, die das parlamentarische Regierungssystem nicht verankert haben. So greifen zum Beispiel i n den USA parlamentarische Untersuchungskommissionen i n Ermangelung anderer M i t t e l parlamentarischer Kontrolle — vielfach i n recht bedenklichem Maße — i n die Sphäre der Regierung ein 6 7 . Vor allem zur Untersuchung politischer, sozialer, wirtschaftlicher und anderer Mißstände kommt dem parlamentarischen Enqueterecht 68 bedeutsame verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Bedeutung zu 6 9 . Nach den Gegenständen und Aufgaben, für die nach herkömmlicher Auffassung Untersuchungsausschüsse eingesetzt werden dürfen, können folgende Arten unterschieden werden: Skandalenqueten werden eingesetzt bei politischen Skandalen und Mißständen i m Bereich der Verwaltung, Justiz, aber auch i m sonstigen öffentlichen Leben 70 . Es sollen öffentliche Mißstände unter politischen Gesichtspunkten untersucht werden 7 1 . Gesetzgebungsenqueten gelten der Vorbereitung der Gesetzgebung. Für die Gesetzgebung ist eine genaue Kenntnis und Information der Grundlagen des geltenden Rechts, das geändert oder ergänzt werden soll, erforderlich. Verwaltungsenqueten dienen der Untersuchung bestimmter Entwicklungen i m Bereich der Exekutive 7 2 . 65 Der Ausdruck von Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches (Bd. I), 5. A. Tübingen 1911, S. 306, i n Bezug auf die Befugnisse des Reichstags nach A r t . 23 RV. 66 Vgl. Laband, Parlamentarische Untersuchungskommissionen, D J Z 1913, S. 604 ff. 67 Vgl. dazu vor allem Löwenstein, Staatspolitik und Verfassungsrecht i n den Vereinigten Staaten, JöR n.F. Bd. 4 (1955), S. 102 ff. 68 Nach der französischen Bezeichnung droit d'enquête ; vgl. Dennewitzl Schneider, Bonn.Komm., A r t . 44 Erl. I I 1 ; Lammers, Parlamentarische U n t e r suchungsausschüsse, HDStR (Bd. II), S. 454 ff. (455). 6» Von Mangoldt/Klein, S. 941. 70 Von Mangoldt/Klein, S. 942; Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 4, 24. 71 Dennewitz/Schneider, Bonn.Komm., A r t . 44 Erl. I I 4. 72 Lewald, Enquêterecht und Aufsichtsrecht, AöR Bd. 44 (1923), S. 269 ff. (288 ff.); Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 4, 23. Vgl. auch W. Becker, E i n Beitrag zum Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse, D Ö V 1964, S. 505 ff. (506 f.).

40

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen der erwähnten A r t ist grundsätzlich auch für den Bereich der Deutschen Bundesbank als verfassungsrechtlich zulässig anzusehen. Die Frage ist hinsichtlich der legislativen Enquêten an sich unproblematisch. Diese Befugnis besteht auf allen Gebieten, für die eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gegeben ist 7 3 . Für den Bereich des Zentralbankwesens ist diese gegeben. I n A r t . 73 Ziff. 4 GG w i r d dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung für das Währungs-, Geld- und Münzwesen zuerkannt; der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung nennt das Recht der W i r t schaft, unter anderem das Bank- und Börsenwesen (Art. 74 Ziff. 11 GG). Es ist jedoch kein rechtlich relevanter Grund ersichtlich, den Zentralbankbereich von Untersuchungsausschüssen anderer Art, insbesondere von Skandalenquêten, als ausgenommen anzusehen. Zur parlamentarischen Untersuchungskompetenz gehören alle Gegenstände, deren Untersuchung für die Meinungs- und Willensbildung des Bundestages zum Zwecke der Ausübung seiner Funktionen erforderlich sein kann. Die beiden wesentlichen verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen werden i n concreto gegeben sein: Der verfassungsmäßige Aufgabenkreis des Bundestages 74 w i r d durch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen auf dem Gebiete des Zentralbankwesens nicht überschritten, das Erfordernis des öffentlichen Interesses75 i m Hinblick auf die Stellung und Bedeutung der Bank i m Verfassungsgefüge i n der Regel immer gegeben sein. Wenn es dem Bundestag nicht verwehrt sein kann, gegenüber bestimmten Entwicklungen und eventuellen Mißständen innerhalb des Zentralbankbereichs Stellung zu nehmen, muß i h m auch die Möglichkeit eingeräumt sein, zur Vorbereitung Informationen und Unterlagen zu sammeln. Spezielle Aufgabe der Untersuchungsausschüsse ist es, durch die Ermittlung von Tatsachen 76 gewisse Vorgänge klarzustellen. Der Begriff der Tatsache umfaßt — was gerade für denkbare Untersuchungsausschüsse auf dem Gebiete des Zentralbankwesens und der Kreditpolitik von Bedeutung ist — auch psychologische Tatsachen 77 wie die 73 Allg. M.; vgl. schon Lammers, HDStR (Bd. II), S. 454 ff. (467); Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 23. 74 Die Befugnis des Bundestags, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, ist innerhalb seiner Zuständigkeiten gegenständlich nicht bechränkt; vgl. Bennewitz/Schneider, Bonn.Komm., A r t . 44 Erl. I I 4 c; von Mangoldt/Klein, S. 942; Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 14, 15; zu A r t . 34 R V Lammers, a.a.O., S. 461 ff.; a. A. Lewald, AöR Bd. 44 (1925), S. 269 ff. (292). 75 Dennewitz/Schneider, a.a.O., Erl. I I 4 b ; von Mangoldt/Klein, S. 945; Maunz i n Maunz/Dürig, a.a.O., Rdnr. 19. 76 Dennnewitz/ Schneider, a.a.O., Erl. I I 4 a; Lammers, HDStR (Bd. II), S. 454 ff. (466). 77 Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 20.

§ 2 Rechtsstellung der Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz

41

Existenz bestimmter Theorien und gewisser Gesetzmäßigkeiten und Kausalzusammenhänge i n der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Soweit ein Untersuchungsausschuß vom Bundestag für den Bereich des Zentralbankwesens eingesetzt wird, ist es diesem nicht verwehrt, auch wertende Feststellungen zu treffen. Die Frage ist allgemein umstritten, aber zu bejahen 78 . Aus der Formulierung des Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG 7 9 ist keineswegs zu entnehmen, daß als einzige Tätigkeit für die Enquetekommission nur eine Beweiserhebung zulässig sein soll. Vielmehr folgt schon aus der Wortbedeutung Untersuchungsausschuß, daß ein Sachverhalt auf seine Richtigkeit geprüft, einer sachgerechten Beurteilung unterzogen werden soll. Jedoch beinhaltet eine etwa getroffene Wertung keinerlei rechtliche Wirkung gegenüber der Bank und ihrer Kreditpolitik. Der Bundestag ist insofern an die der Bundesbank gegenüber sich selbst gesetzten Schranken gebunden. Für die hier vertretene Aufassung spricht schon die Zulässigkeit von Justizenqueten, die sich m i t Mißständen oder bestimmten Entwicklungen i n der Judikative beschäftigen 80 . Die dort bestehende — sich aus dem Prinzip der Unabhängigkeit der Justiz (Art. 92, 97 Abs. 1 GG) ergebende — Schranke gilt auch für Untersuchungskommissionen auf dem Gebiete des Zentralbankwesens: Weder kann eine einzelne währungspolitische Maßnahme Gegenstand der Untersuchung sein, noch darf es sich um eine allgemeine, ständige Kontrolle der Zentralbank handeln. I V . Zusammenfassung

Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank gegenüber der Regierung und die damit — als notwendige Folge — verbundene Freistellung von einer sanktionsbewehrten parlamentarischen Kontrolle w i r d i m Schrifttum i n vielfältiger Hinsicht umschrieben. Sie w i r d als „Sonderstellung i m Gefüge der staatlichen Ordnung" 8 1 bezeichnet, die 78 Wie hier W. Becker, DÖV 1964, S. 505 ff. (507); Lammers, a.a.O., S.466; Lewald, AöR Bd. 44 (1925), S. 269 ff. (283 A n m . 13, 311); Maunz i n Maunz/ Dürig, A r t . 44 Rdnr. 21. 70 Die Vorschrift lautet: „Der Bundestag hat das Recht u n d auf A n t r a g eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuß einzusetzen, der i n öffentlicher Verhandlung die erforderlichen Beweise erhebt." 80 Von Mangoldt! Klein, S. 942; Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 44 Rdnr. 25; ebenso Lammers, a.a.O., S. 454 ff. (467). 81 Veit, Grundriß . . . S. 26, 182, 188, 191 („ . . . zeigt sich bei einer rechtlichen Betrachtung der völlige Sonderdiarakter der Bank, der i n keinem Sinne m i t anderen Einrichtungen des öffentlichen Lebens vergleichbar ist".); ähnlich Jecht, Die öffentliche Anstalt . . . S. 93.

42

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

„ i n deutsches Rechtsdenken . . . schwer e i n z u o r d n e n ( i s t ) " 8 2 . E. R. Huber spricht v o n e i n e r „ r e c h t l i c h e n A u s n a h m e e r s c h e i n u n g " 8 3 ; Röttgen bezeichnet d e n U n a b h ä n g i g k e i t s s t a t u s als „ i r r e g u l ä r e B a n k a u t o n o m i e " 8 4 , als e i n „ I r r e g u l ä r e " , das „ i n verschiedenster H i n s i c h t eine verfassungsrechtliche S o n d e r s t e l l u n g e i n n i m m t " 8 5 . D e r z u r K e n n z e i c h n u n g der atypischen S t e l l u n g d e r B a n k i m V e r fassungsgefüge v i e l f a c h v o r f i n d b a r e T e r m i n u s Autonomie der Bundesbank kennzeichnet d e n S a c h v e r h a l t z u t r e f f e n d i m S i n n e e i n e r faktischen Relation 86. B e d e n k e n e r w e c k t d e r A u s d r u c k , s o w e i t e r als Rechtsbegriff v e r w e n d e t w i r d 8 7 . I n diesem S i n n e k a n n der B e g r i f f n u r w e i t e r dazu b e i t r a g e n , den „ s e l t s a m e n Prozeß d e r V e r d u n k e l u n g f r ü h e r e i n d e u t i g e r j u r i s t i s c h e r T a t b e s t ä n d e f o r t z u s e t z e n " 8 8 u n d der bestehenden „ U f e r l o s i g k e i t des A u t o n o m i e b e g r i f f e s " 8 9 e i n e n w e i t e r e n Anwendungsfall hinzuzufügen. 82 Veit, a.a.O., S. 186. 83 E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I I ) . . . S. 116. 84 JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (113); beide Umschreibungen galten noch der Rechtsvorgängerin der Deutschen Bundesbank, der Bank deutscher Länder (BdL), die i n ihren Beziehungen zu Regierung und Parlament ähnlich konstituiert w a r (siehe unten §15 II). — Vgl. auch B V e r w G E 2, 217 ff. (218): „Die Bank hat i n der Organisation der Bundesrepublik eine einzigartige Stellung." „Die Beklagte (sc. die BdL) w i r d . . . als eine oberste Stelle i m Bundesgebiet selbständig u n d i n eigener Verantwortung tätig, wie dies durch die Bundesministerien als oberste Bundesbehörden i n ihren Geschäftsbereichen geschieht (Art. 65 S. 1 GG)". JöR n.F. Bd, 11 (1962), S. 173 ff. (280); vgl. auch a.a.O., S.283: „Die irreguläre Autonomie der Währungs- und Notenbank ist ein singulum"; ders., Staatsaufsicht, HSW (Bd. I X ) , S. 738 ff. (739). 86 Wenn Röttgen, JöR n.F. Bd. 3 (1953), S. 67 ff. (113), die Stellung der Bank als „einen v o m deutschen Staatswesen grundsätzlich abgesetzten Bereich öffentlicher Autonomie" bezeichnet, so ist die Bank doch andererseits ein Glied des Staates. Es ist durchaus zutreffend, w e n n Bundesbankpräsident Blessing f ü r seine Person erklärt, er verkörpere als Notenbankpräsident „ j a auch ein Stück Staat" (Ansprache des Präsidenten der Bundesbank anläßlich der Verleihung des Karl-Bräuer-Preises des Bundes der Steuerzahler am 5. 4.1967 i n F r a n k f u r t (Main), BBkPr. Nr. 25 v. 5.4.1967). — I n der Tat liegt hierin die gesamte verfassungsrechtliche Problematik. Soweit daher i m folgenden einerseits die Absetzung betont, andererseits die Bank als Bestandteil des Staates angesehen w i r d , läßt sich das methodisch anfechtbare V o r gehen damit rechtfertigen, daß der B l i c k w i n k e l jeweils k l a r ersichlich ist. 87 So aber vielfach i n der zentralbankrechtlichen L i t e r a t u r ; vgl. etwa Doli, DVB1.1956, S. 665 ff. (669). 88 Ramm, Die Rechtsnatur des Tarifvertrages, JZ 1962, S. 78 ff. (79), i n Bezug auf die Autonomie i m Arbeitsrecht. — Der Begriff Autonomie teilt das Schicksal anderer Begriffe i n der Dogmatik des öffentlichen Rechts i m H i n blick auf die i h m durch eine vielfältige Verwendung zukommende Unklarheit. Forsthoff, Lehrbuch . . . S. 42, spricht von einer „doppelten", Reuß, Die Organisation der Wirtschaft, i n : Die Grundrechte (Bd. 1II/1), S. 91 ff. (104), von einer „dreifachen Bedeutung" des Autonomiebegriffs; tatsächlich w i r d jedoch dieser Ausdruck noch i n w e i t mehr Begriffskombinationen verwandt. s» Sieg, Der Tarifvertrag i m B l i c k p u n k t der Dogmatik des Zivilrechts, A Z P Bd. 151 (1950/51), S. 246 ff. (253).

§3 Innere Organisation der Deutschen Bundesbank

43

§ 3 Die innere Organisation der Deutschen Bundesbank I. Die Organe der Deutschen Bundesbank nach dem Bundesbankgesetz

Die innere Organisation der Deutschen Bundesbank ist gekennzeichnet durch recht verschiedenartige Prinzipien der Gliederung und Differenzierung der Funktionen, die eine ganz besondere Struktur des inneren Aufbaus zur Folge haben. Für die Leitung der Bank sieht das Gesetz — i n teilweiser personeller Uberlagerung der Organwalter — drei Organe vor: den Zentralbankrat, das Direktorium und die Vorstände der Landeszentralbanken 1. 1. Der Zentralbankrat Oberstes 2 währungspolitisches Gremium ist der Zentralbankrat 3. Er bestimmt die Währungs- u n d Kreditpolitik der Bank, stellt die Richtlinien für die Geschäftsführung und Verwaltung auf und regelt die Zuständigkeit des Direktoriums und der Vorstände der Landeszentralbanken. Der Zentralbankrat kann sowohl dem Direktorium als auch den Vorständen der Landeszentralbanken i m Einzelfall Weisungen erteilen. Die Bezeichnung Zentralbank rat ist daher insofern irreführend, als sie sprachlich auf eine beratende Funktion hinweist, dieses Gremium tatsächlich jedoch die entscheidende Instanz ist. Die sprachliche Inkorrektheit ist freilich keine Besonderheit; das Wort Rat w i r d vielfach zur Bezeichnung entscheidender Organe benutzt 4 . Personell setzt sich der Zentralbankrat aus den Mitgliedern des Direktoriums und den Präsidenten der Landeszentralbanken zusammen. Als kollegiales Gremium 5 faßt es seine Beschlüsse m i t einfacher 1 Vgl. § 5 B B k G . 2 Beck, Kommentar . . . S. 180 (subK131), S. 184 (subK157) und passim; W i l l i Schmidt, Die Bundesbank, ZgesKW 1957, S. 596 ff. (596); von Spindler/ Becker ¡Starke, Bundesbank . . . S. 143; Wagenhöfer, Die Stellung der Notenbank i m Staatsgefüge, BayStZ v. 19.2.1960, S. 8. 3 Vgl. § 6 B B k G u n d die Befugnisse gem. §§ 7 Abs. 4 S. 2 (i. V. m. § 8 BBkSatzg.); 10 ( i . V . m . §21 BBkSatzg.), 26 Abs. 3 S. 2, 3; 31 Abs. 2 S. 1; 31 Abs. 4; 34 B B k G . 4 Z . B . Gemeinderat, Verwaltungsrat u n d dgl.; vgl. hierzu Dagtoglou, Kollegialorgane u n d Kollegialakte i n der Verwaltung, Stuttgart 1960, S. 54 (mit Beispielen i n A n m . 34 u n d 35); Bachof, AöR Bd. 83 (1958), S. 208 ff. (241). Z u dem historischen H i n t e r g r u n d dieser Begriffsentwicklung M a x Weber, W i r t schaft u n d Gesellschaft (Bd. 1/2), Tübingen 1956, S. 583. 6 Vgl. zum Kollegialprinzip als Organisationsprinzip M a x Weber, W i r t schaft u n d Gesellschaft (Bd. 1/1) . . . S. 159 ff. u n d — unter Hervorkehrung der juristisch bedeutsamen K r i t e r i e n — Dagtoglou, Kollegialorgane . . . S. 13 ff (zum Begriff des Kollegialorgans S.31ff.); zur Unterscheidung der Begriffe Kollegial- u n d Präfektur- bzw. Präsidialprinzip auch Forsthoff, Lehrbuch . . . S.386ff.

44

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Mehrheit der abgegebenen Stimmen. I m Hinblick auf die beschließende Funktion des Zentralbankrates innerhalb der Willensbildung der Organe der Deutschen Bundesbank w i r d er auch als das „legislative Organ" bezeichnet 6 . 2. Das Direktorium Die „Exekutivorgane" 7 der Deutschen Bundesbank sind — unter sachlicher Zuständigkeitsabgrenzung der Verwaltungs- und Geschäftsführungsbefugnisse — das Direktorium und die Vorstände der Landeszentralbanken. Das Direktorium als „zentrales Exekutivorgan" 8 ist für die Durchführimg der Beschlüsse des Zentralbankrates verantwortlich; es leitet und verwaltet die Bundesbank i m Rahmen seiner Zuständigkeit 9 . Die Kompetenz des Direktoriums ist dabei beschränkt auf die Geschäfte i m zentralen Bereich mit überregionalem Charakter 1 0 . Das Direktorium besteht aus dem Präsidenten und Vizepräsidenten der Deutschen Bundesbank sowie bis zu acht weiteren Mitgliedern. 3. Die Vorstände der Landeszentralbanken Als drittes Organ führt das Gesetz die Vorstände der Landeszentralbanken auf 1 1 . Die Bundesbank unterhält i n jedem Lande der Bundesrepublik Deutschland eine Hauptverwaltung 1 2 , an deren Spitze ein 6 Vgl. von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 114, die zu R e d i t darauf hinweisen, daß dieser Ausdruck n u r i n einem „übertragenen Sinne" verstanden werden darf; ebenso Beck, Kommentar . . . S. 177 (subK123). 7 Wagenhöfer, Notenbankverfassung . . . S. 97 ff. (112); W i l l i Schmidt , ZgesK W 1957, S. 596 ff. (596); von Spindler/Beckerl Starke, Bundesbank . . . S. 142; Beck, K o m m e n t a r . . . S. 177 (sub K 123). 8 So der Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank f ü r das Jahr 1957, S. l f f . (4); ebenso von Koester, Das Gesetz über die Deutsche Bundesbank, Sparkasse 1957, S. 279 ff. (280); von Spindler ¡Becker ¡Starke, a.a.O., S. 142, 144; Beck K o m m e n t a r . . . S. 192 ( s u b K 197). 9 Vgl. § 7 Abs. 1 S. 1, 2 B B k G . 10 Dem D i r e k t o r i u m sind vier Geschäftsbereiche ausdrücklich vorbehalten: 1. die Geschäfte m i t dem B u n d u n d seinen Sondervermögen; 2. die Geschäfte m i t Kreditinstituten, die zentrale Aufgaben i m gesamten Bundesgebiet h a ben; 3. die Devisengeschäfte u n d der Verkehr m i t dem Ausland; 4. das Offenmarktgeschäft (§ 7 Abs. 1 BBkG). 11 Vgl. §§ 5, 8 B B k G . 12 Die Hauptverwaltungen tragen die Bezeichnung „Landeszentralbank i n Baden-Württemberg, i n Bayern . . . " (§8 Abs. 1 S. 2 B B k G ) ; gem. § 10 B B k G darf die Bundesbank Zweiganstalten (Hauptstellen u n d Zweigstellen) u n t e r halten, wobei den Hauptverwaltungen die Hauptstellen, den Hauptstellen die Zweigstellen organisatorisch unterstellt sind.

§3 Innere Organisation der Deutschen Bundesbank

45

Vorstand, bestehend aus einem Präsidenten, einem Vizepräsidenten und je nach der Satzung ein oder zwei weiteren Vorstandsmitgliedern, steht. Die Landeszentralbanken führen die i n den einzelnen Bundesländern anfallenden regionalen Notenbankaufgaben i n eigener Verantwortung durch 18 . I I . Die Rechtsstellung des Präsidenten der Deutschen Bundesbank

1. Die organschaftliche Stellung des Präsidenten der Deutschen Bundesbank Das Bundesbankgesetz kennt zwei weitere Träger von Kompetenzen, deren funktioneller Status i m Rahmen der inneren Organisation der Bank zweifelhaft sein kann, den Präsidenten der Deutschen Bundes banfc 14 sowie die Beiräte bei den Landeszentralbanken 15. Von besonderer Bedeutung erscheint die statusrechtliche Klärung der Stellung des Präsidenten der Deutschen Bundesbank. Dies schon deshalb, w e i l der Zentralbankpräsident traditionell der Exponent der Bank i n der Öffentlichkeit ist, während die sonstigen Gremien mehr der Anonymität verhaftet sind. Zunächst ist festzustellen, daß der Präsident der Deutschen Bundesbank als Mitglied des Zentralbankrates und des Direktoriums nicht als Teilorgan der Bank zu qualifizieren ist. Der Begriff Teilorgan 16 ist schon insofern irreführend, als er zu der unrichtigen Annahme verleitet, daß die Organschaft unter den Mitgliedern des Kollegialorgans mathematisch aufgeteilt ist und die Addition dieser Teilorganschaften die Gesamtorganschaft ergibt 1 7 . Die Unrichtigkeit der Auffassung von der Annahme einer Teilorganschaft ergibt sich einerseits aus der Rechtsstellung der Mitglieder des Kollegialorgans, die nur i n ihrer 13 Dazu gehören 1. die Geschäfte m i t dem Bundesland, i n dem die betreffende Landeszentralbank ihren Sitz hat, u n d m i t den öffentlichen V e r waltungen i n diesem Land, u n d 2. die Geschäfte m i t den i m betreffenden L a n d ansässigen Kreditinstituten, ausgenommen die K r e d i t i n s t i t u t e m i t zentralen Aufgaben (vgl. § 8 Abs. 1—3 BBkG). " Siehe §§31 Abs. 2; 41 Abs. 4 B B k G . 15 Vgl. § 9 B B k G . iß Vgl. Kelsen , Allgemeine Staatslehre, B e r l i n 1925, S. 280: „Der Einzelmensch, dessen Handlung zusammen m i t der anderer Menschen die Gesamtf u n k t i o n setzt, ist Teilorgan"; ähnlich Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien/Berlin 1927, S.325, 327, der die Mitglieder des Kollegialorgans als „Einzelorgane" bezeichnet; i n gewisser Hinsicht widersprüchlich H. J. Wolff, Organschaft u n d juristische Person, Bd. I I : Theorie der Vertretung, B e r l i n 1934, S. 247. 17 Wie hier Dagtoglou, Kollegialorgane . . . S. 44 f .

46

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Gesamtheit das Einheitsorgan bilden, zum anderen — freilich als notwendige Folge — aus dem Wesen des Kollegial(organ-)aktes, der i m Entstehungsprozeß sich zwar als ein Abwägen der Argumente und Kontroversen darstellt, i m Ergebnis jedoch ein einheitlicher Akt des Kollegialorgans ist 1 8 » 1 9 . Andererseits entfällt eine Organschaft des Präsidenten der Deutschen Bundesbank nicht schon durch die Nichterwähnung als Organ i m Gesetz 20 . Es ist Aufgabe von Rechtsprechung und Rechtslehre, auf Grund materieller Kriterien rechtliche Qualifikationen vorzunehmen. Nach der wissenschaftlichen Konkretisierung und Präzisierung, die der Organbegriff vornehmlich durch die allgemeine Rechtslehre und Rechtstheorie erfahren hat, bezeichnet er heute einen Zuständigkeitsund Zurechnungsbegriff 21. Organ ist das institutionelle Subjekt, durch welches eine rechtlich verselbständigte Einheit (juristische Person) rechtswirksam handeln, das heißt dieser zurechenbare Akte setzen kann. Zugleich w i r d das Organ als institutionelles Subjekt von Wahrnehmungszuständigkeiten von den diese Zuständigkeiten wahrnehmenden Menschen, den Organwaltern, unterschieden 22 . Als so gefaßter Zurechnungsbegriff setzt das Organ zumindest eine interne rechtserhebliche Handlungszuständigkeit voraus. Der Präsident der Deutschen Bundesbank ist institutionelles Subjekt von Wahrnehmungszuständigkeiten. Er ernennt die Beamten der Bundesbank, und zwar die des höheren Dienstes auf Vorschlag des Zentralbankrates 23 und bestellt die Vizepräsidenten und weiteren Vorstandsmitglieder der Landeszentralbanken 24 . Der Präsident der Bank ist iß Zutreffend Forsthoff, Lehrbuch . . . S.387: „Es (sc. das Kollegium) hat seine rechtliche Existenz n u r innerhalb der Amtsinstitution. Seine Beschlüsse sind rechtlich dieser Amtsinstitution zuzurechnen; sie gelten n u r als solche u n d haben als addierte Willensbekundungen der Beteiligten f ü r sich betrachtet keinerlei Relevanz." — Forsthoffs Begriff „ A m t s i n s t i t u t i o n " steht f ü r Organ, da dieser den Organbegriff überhaupt als „entbehrlich" ansieht (a.a.O., S. 393); siehe dazu unten §11 A n m . 13. 1» Bedenklich daher das B V e r f G i m „Status-Bericht", JöR n.F. Bd. 6 (1957), S. 120 ff. (130 f.), 142 ff. (143), 144 ff. (147); Leibholz, ebendort, S. 110 ff. (115, A n m . 16), wonach nicht n u r dem Gericht als Institution, sondern auch den Richtern als Amtsträgern Verfassungsorganqualität zukommen soll. — Richt i g dagegen Geiger, dortselbst, S. 137: „ D i e Eigenschaft als Verfassungsorgan k o m m t n u r dem B V e r f G als Institution zu . . . " ; Thoma, ebendort, S. 161 ff. (180). 20 Bachof, AöR Bd. 83 (1958), S. 208 ff. (241). 21 Siehe dazu grundlegend H. J. Wolff, Theorie der Vertretung . . . S. 234 ff.; ders., Verwaltungsrecht (Bd. I I ) . . . S. 33 ff. (35); ders., Der Unterschied z w i schen öffentlichem u n d p r i v a t e m Recht, AöR Bd. 76 (1950), S. 205 ff. (210 f.). 22 Vgl. H. J. Wolff, AöR, Bd. 76 (1950), S. 205 ff. (210). 23 Vgl. § 31 Abs. 2 S. 1 B B k G . 24 Vgl. § 8 Abs. 4 S. 3 B B k G .

§3 Innere Organisation der Deutschen Bundesbank

47

oberste Dienstbehörde für die Bediensteten der Bank und für die unter Art. 131 GG fallenden Personen 25 ; insoweit vertritt er abweichend von § 11 B B k G die Bank allein. Der Präsident der Deutschen Bundesbank ist demnach als Organ der Bank zu qualifizieren 26 . Er setzt auf Grund eines konkreten, institutionellen Zuständigkeitskomplexes der Bank gegenüber rechtsverbindliche, das heißt aber ihr zurechenbare Akte. 2. Kompetenzabgrenzung

zu Zentralbankrat

und Direktorium

Die Aufschlüsselung der Zuständigkeiten i m Bereich der inneren Organisation der Deutschen Bundesbank ist nur scheinbar klar und gesetzestechnisch abschließend erfolgt. Gerade aus der Bestimmung des Präsidenten der Deutschen Bundesbank zur obersten Dienstbehörde und der danach notwendigen Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen ihm und den i m Gesetz genannten Organen der Deutschen Bundesbank sind i n praxi erhebliche Zweifelsfragen entstanden. Sie beziehen sich vor allem darauf, ob — und gegebenenfalls i n welchem Umfang — der Präsident der Deutschen Bundesbank i n seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde eigene Zuständigkeiten gegenüber der ,Richtlinienkompetenz 4 des Zentralbankrates für den Bereich der Verwaltung der Bank sowie der Leitungsbefugnis des Direktoriums besitzt 2 7 . Die Klärung dieses Fragenkomplexes hängt von der Beantwortung der Frage ab, ob das Gesetz mit der ausdrücklichen Bestimmung zur obersten Dienstbehörde konkrete Vorstellungen über den Umfang der Befugnisse verbindet. Als oberste Dienstbehörde des Beamten bestimmt § 3 Abs. 1 BBG die oberste Behörde seines Dienstherrn, i n dessen Bereich er ein A m t bekleidet. Das Beamtenrecht regelt damit lediglich, welche Behörde zuständig ist, wenn das Beamtenrecht eine Zuständigkeit der obersten Dienstbehörde überträgt. Auf Grund der vorgenannten Bestimmung läßt sich in allen Fällen hinsichtlich der jeweiligen Organisation feststellen, wer oberste Dienstbehörde eines Beamten ist, wenn nicht durch 25

Vgl. §§31 Abs. 2 S. 3; 41 Abs. 4 B B k G . 26 A. A. Beck, Kommentar . . . S. 175f. (subK120); W i l l i Schmidt, Die Bundesbank, ZgesKW 1957, S. 596 ff. (596); u n k l a r von Spindler ¡Becker! Starke, Bundesbank . . . S. 141: „ L e i t e r " (?) der Bank. — Dagegen k a n n der Auffassung von Wagenhöf er, Notenbankverfassung . . . S. 97 ff. (115), der die Kompetenzen des Präsidenten als rudimentäre Reste der Präsidialverfassung ansieht, zugestimmt werden. 27 Es geht also u m die Frage, ob § 31 Abs. 2 S. 3 B B k G eine lex specialis gegenüber den Vorschriften über die Zuständigkeit der ,gesetzlichen 4 Organe der Deutschen Bundesbank ist.

48

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

eine besondere Vorschrift eine bestimmte Stelle ausdrücklich zur obersten Dienstbehörde erklärt ist 2 8 . Eine Reihe von Entscheidungen behält das Beamtenrecht ausdrücklich der obersten Dienstbehörde v o r 2 9 ; außerdem steht den Beamten der Beschwerdeweg bis zur obersten Dienstbehörde offen 30 . Vorschriften über eine allumfassende Gesamtzuständigkeit der obersten Dienstbehörde, das heißt eine über die i n den einzelnen gesetzlichen Vorschriften vorgesehene Zuständigkeit i n bestimmten Fragen hinausgehende Zuständigkeit enthält das Beamtenrecht hingegen nicht. Eine scheinbar andere Sachlage zeigt zunächst ein Blick i n die bundeseigene Verwaltung auf. Oberste Dienstbehörden sind i m Bereich der unmittelbaren Bundesverwaltung gem. § 3 Abs. 1 BBG die Bundesminister. Innerhalb des Ministeriums, das das Grundgesetz i n der Form der obersten Bundesbehörde institutionell garantiert hat 3 1 , ist der M i n i ster hierarchisch unabhängiger, keiner unmittelbaren Aufsicht unterworfener, oberster Leiter einer zentralen Verwaltungsbehörde. I m Rahmen des Instanzenzuges seines Verwaltungszweiges steht dem Minister eine umfassende Leitungs- und Direktionsgewalt zu. Als Verwaltungsspitze der obersten Bundesbehörde ist der Minister nicht nur oberste Dienstbehörde und der höchste Dienstvorgesetzte, sondern zugleich auch der höchste Vorgesetzte. Die umfassende Direktionsgewalt des Ministers ist jedoch dem Begriff der obersten Dienstbehörde nicht immanent. Das Beamtenrecht regelt nicht die Organisation auf Seiten der ,Dienstherren', sondern setzt eine bestehende Organisation voraus. Das Beamtenrecht sieht nur vor, daß für bestimmte beamtenrechtliche Entscheidungen die oberste Dienstbehörde zuständig ist. Es legt i n Einzelvorschriften die Zuständigkeiten der obersten Dienstbehörden nach ihrem sachlichen Umfang fest. Das Beamtenrecht regelt auch nicht durch eigene Organisasationsvorschriften, wer Dienstvorgesetzter oder Vorgesetzter ist, son28

Daneben kennt das Beamtenrecht die Begriffe „Dienstvorgesetzter" u n d „Vorgesetzter". Dienstvorgesetzter ist nach § 3 Abs. 2 S. 1 BBG, w e r f ü r beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der i h m nachgeordneten Beamten zuständig ist; Vorgesetzer ist nach §3 Abs. 2 S. 2 BBG, wer einem Beamten f ü r seine dienstliche Tätigkeit Anordnungen erteilen kann. 29 Vgl. von den wichtigsten Vorschriften, i n denen die Zuständigkeit der obersten Dienstbehörde bestimmt ist: §§13 Abs. 2; 29 Abs. 2; 44 Abs. 3; 60 Abs. 1; 81 Abs. 4; 87 Abs. 2; 149 BBG. so Vgl. §171 Abs. 1 S. 2 B B G ; gem. §§172 BBG/126 Abs. 3 BRRG/68 ff. V w G O ist die „oberste Dienstbehörde" auch zum Erlaß des Widerspruchsbescheides f ü r alle i m Klagewege anfechtbaren Entscheidungen aus dem Beamtenverhältnis zuständig. 3i Röttgen , D Ö V 1954, S. 4 ff. (10).

§3 Innere Organisation der Deutschen Bundesbank

49

dern sagt nur, daß sich dies nach dem „Aufbau der Verwaltung" 3 2 bestimmt. Die umfassende Direktionsgewalt steht daher einem Bundesminister nicht i n seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde zu, sondern weil er der ,Chef' der Verwaltung ist, die Spitze der Organisation seines Ressorts bildet 3 3 . Als Ergebnis bleibt daher festzustellen, daß die oberste Dienstbehörde als solche nicht auch oberste Behörde m i t höchster und allumfassender Zuständigkeit ist. Beide Begriffe sind einander nicht gleichzusetzen, sondern bestehen nebeneinander. Die oberste Dienstbehörde als solche hat nur Befugnisse und Zuständigkeiten auf dem Gebiete des Dienstrechts. Ob und welche weiteren Befugnisse sie hat, und insbesondere, ob und inwieweit ihr Weisungsbefugnisse gegenüber anderen Stellen zustehen, richtet sich allein nach dem Organisationsrecht und folgt nicht aus ihrer Eigenschaft als oberste Dienstbehörde. Für die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen den Organen der Bank einerseits und dem Präsidenten der Deutschen Bundesbank andererseits läßt sich demnach die Grundregel aufstellen, daß grundsätzlich der Zentralbankrat, das Direktorium und die Vorstände der Landeszentralbanken zuständig sind, soweit nicht bestimmte Befugnisse dem Präsidenten der Deutschen Bundesbank auf Grund besonderer gesetzlicher Vorschrift oder in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde zustehen. Nach § 6 Abs. 1 BBkG kann der Zentralbankrat dem Direktorium und den Vorständen der Landeszentralbanken — und zwar auch i m Einzelfall — Weisungen erteilen. Ein Weisungsrecht gegenüber dem Präsidenten der Deutschen Bundesbank ist dem Zentralbankrat i m Gesetz jedoch nicht eingeräumt. Hiernach ist davon auszugehen, daß dem Zentralbankrat ein Weisungsrecht gegenüber dem Präsidenten der Deutschen Bundesbank nicht zusteht. Der Zentralbankrat kann somit dem Präsidenten der Deutschen Bundesbank nicht durch eine Weisung ,vorschreiben', wie er in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde zu entscheiden und zu verfahren hat 3 4 . 32

Vgl. § 3 Abs. 2 S. 3 BBG. Vgl. Böckenförde, Organisationsgewalt . . . S. 205: „Der Ministèr ist nicht n u r nach unten, sondern auch nach der Seite u n d nach oben, d. h. gegenüber Kabinett u n d Kanzler, die Spitze des Ressorts, oberster Behördenchef und Dienstvorgesetzter." Fischbach, Bundesbeamtengesetz (Bd. 1/1), 3. A . K ö l n 1964, S. 101 : „Die Minister fungieren i n der doppelten Eigenschaft als Kabinettsmitglieder u n d als Leiter ihrer Fachressorts. I n letzterer Eigenschaft sind sie die oberste Dienstbehörde i m Sinne des Beamtenrechts." Vgl. auch Röttgen, D Ö V 1954, S . 4 f f . (6); ders., JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (104); ders., JöR n.F. Bd. 11 (1962), S. 173 ff. (2581, 292 ff.). 34 Entsprechendes g i l t für die Präsidenten der Landeszentralbanken, die gleichfalls i n § 6 Abs. 1 B B k G nicht als Weisungsempfänger aufgeführt sind. 33

4 Samm

50

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Der Zentralbankrat kann nach § 6 Abs. 1 B B k G ferner für die Geschäftsführung und Verwaltung — und damit auch für das Gebiet des Dienstrechts — Richtlinien aufstellen. § 6 B B k G bestimmt nicht, daß sich solche Richtlinien nur an das Direktorium und die Vorstände der Landeszentralbanken richten können. Das Gesetz geht damit ersichtlich davon aus, daß sich die Richtlinien des Zentralbankrats an jeden richten, den es angeht, und auch der Präsident der Deutschen Bundesbank gehalten ist, sich bei Entscheidungen i n seiner Zuständigkeit an die Richtlinien des Zentralbankrats zu halten. Für diese Auslegung spricht der allgemeine organisationsrechtliche Grundsatz der Einheitlichkeit der Verwaltung innerhalb einer bestimmten Organisation und die überragende Stellung, die das Gesetz dem Zentralbankrat zuweist. I n seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde hat der Präsident der Deutschen Bundesbank dagegen i n allen Fällen zu entscheiden, i n denen das Beamtenrecht die Entscheidung von Angelegenheiten der obersten Dienstbehörde zuweist 35 . Was Inhalt und Umfang der sonstigen Entscheidungsbefugnisse des Präsidenten der Deutschen Bundesbank — insbesondere i n seiner Eigenschaft als letzte Beschwerdeinstanz — anbetrifft, so läßt sich nach den besonderen Organisationsprinzipien des Bundesbankgesetzes generaliter die Regel aufstellen, daß eine über eine Rechtmäßigkeitsprüfung hinausgehende Entscheidungsbefugnis i n Zweckmäßigkeitsfragen jedenfalls dann nicht gegeben ist, soweit dadurch i m Einzelfall die primären Zuständigkeiten von Zentralbankrat und Direktorium verdrängt werden. I I I . Die Rechtsstellung der Beiräte bei den Landeszentralbanken

U m die Wirtschaftsnähe der Bundesbank zu fördern und den Kontakt m i t allen Gruppen der Volkswirtschaft zu gewährleisten, bestehen bei den Landeszentralbanken Beiräte™. Die Beiräte setzen sich aus M i t gliedern des Kreditgewerbes, des Handels, der Landwirtschaft sowie der Arbeiter- und Angestelltenschaft zusammen; sie beraten einerseits die Landeszentralbankpräsidenten i n ihrer Eigenschaft als Mitglieder des Zentralbankrats i n Fragen der Währungs- und Kreditpolitik, andererseits i n Fragen der Geschäftsführung für den regionalen Bereich der jeweiligen Landeszentralbank. Ebensowenig wie die Nichterwähnung i m Gesetz sind für die statusrechtliche Qualifikation als Organ die Funktion 37 oder die personelle 86

Siehe zu den wesentlichen Fällen dieser A r t oben § 3 A n m . 29. Vgl. § 9 B B k G . Unzutreffend daher v o n Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 156, die eine Organschaft der Beiräte i m Hinblick auf die lediglich beratende 86

37

§ 3 Innere Organisation der Deutschen Bundesbank

51

Zusammensetzung eines Gremiums 3 8 ausschlaggebend. Für die organschaftliche Qualifizierung der Beiräte oder ihre Charakterisierung als bloße „Funktionsträger" 3 9 ist darauf abzustellen, ob die beratende Funktion als rechtserhebliche Handlungszuständigkeit anzusehen ist. Entscheidend hierfür ist die A r t der Instituierung der Beiräte. Gemäß § 9 Abs. 1, 4 B B k G berät der Beirat unter Vorsitz des Landeszentralbankpräsidenten über Fragen der Währungs- und Kreditpolitik und die Durchführung der regionalen Aufgaben der jeweiligen Landeszentralbank. Die Beiräte haben nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht zur Beratung; sie wirken nicht gelegentlich, sondern kontinuierlich. Die institutionelle Einflußnahme entfaltet insoweit eine gewisse Gebundenheit, ist damit aber rechtserheblich . Die Beiräte sind danach gleichfalls als Organe zu qualifizieren 40 .

I V . Der Pluralismus der Ernennungsinstanzen

Neben den Pluralismus der Organe der Deutschen Bundesbank t r i t t auch ein Pluralismus der für die Auswahl der Organträger zuständigen Stellen 41 . Der Ernennungsmodus sieht vor, daß der Präsident und der Vizepräsident der Bank sowie die weiteren Mitglieder des Zentralbankrates — i n der Regel auf die Dauer von acht Jahren unabsetzbar — vom Bundespräsidenten ernannt werden. Zur Bestellung vorge-

F u n k t i o n i n Abrede stellen. E i n Organ kann sowohl entscheidende , als auch bloß beratende Zuständigkeiten wahrnehmen. Bei den beratenden Gremien erschöpft sich die Zuständigkeit i n der lediglich beratenden Funktion. Die Z a h l der beratenden Kollegialorgane ist i m übrigen erheblich, vgl. von der Groeben , M i t w i r k u n g von Ausschüssen i n der staatlichen Verwaltung, Verw. Arch. Bd. 49 (1958), S. 231 ff. (235 f.), u n d n i m m t stetig zu. 38 So aber Bachof, AöR Bd. 83 (1958), S. 208 ff. (253 f.). Diese Auffassung erscheint nicht haltbar. Der Staat hat zwar die Organe dem Gesetz entsprechend zu errichten, er k a n n jedoch i m Rahmen des A r t . 33 Abs. 4 GG diese Organe m i t Beamten, Angestellten oder auch Privaten besetzen; vgl. hierzu Dagtoglou, Der Private i n der V e r w a l t u n g als Fachmann u n d I n t e r essenvertreter, Heidelberg 1964, S. 119, sowie Forsthoff , Verwaltungsorganisation, i n : Die V e r w a l t u n g (Bd.I), Heft 18 (1957), S. l f f . (12): „Der Rechtscharakter von A m t ( = Organ, siehe oben § 3 A n m . 18) u n d Behörde haftet . . . weder an den wahrgenommenen Befugnissen, noch an den Dienstverhältnissen der i n ihnen Tätigen." 39 Der Text hier i n Anlehnung an Forsthoff , Verwaltungsrecht . . . S. 391 ff. 40 A . A . von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 156; u n k l a r Beck, Kommentar . . . S. 176 (subK120), 207 (subK247): „organangenäherte", „ o r ganähnliche Stellung". 41 Sog. Pluralismus der Ernennungsinstanzen; Beck, Kommentar . . . S. 197 (sub K215); Henckel, Das Bundesbankgesetz, Wertp.-Mitt. 1957 (Teil I V B, Sonderbeilage zu Nr. 31 v o m 3. 8.1957), S. 13 ff.; W i l l i Schmidt, ZgesKW 1957, S.596ff. (597); von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 169.

4*

52

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

schlagen werden die Mitglieder des Direktoriums von der Bundesregierung, die Präsidenten der Landeszentralbanken auf Grund eines Vorschlages des zuständigen Landes vom Bundesrat 42 . Bundesregierung und Bundesrat haben vor Abgabe ihrer Vorschläge den Zentralbankrat zu hören 43 . Die Vizepräsidenten und sonstigen Vorstandsmitglieder der Hauptverwaltungen werden — als interne Entscheidung — vom Bundesbankpräsidenten auf Vorschlag des Zentralbankrates ernannt. Die Mitglieder der Beiräte werden auf Vorschlag der zuständigen Landesregierung nach Anhörung des Vorstandes der Landeszentralbank vom Präsidenten der Bundesbank auf die Dauer von drei Jahren berufen 44 . Das Ziel dieses verklausulierten Vorschlags- und Ernennungswesens ist es, institutionell die Chance einer formellen und materiellen persönlichen Unabhängigkeit der leitenden Mitglieder der Notenbank gegenüber politischen Einflüssen und wirtschaftlichen Interessengruppen zu gewährleisten 45 .

§4 Die Aufgabenstellung der Deutschen Bundesbank Das Gesetz drückt in § 3 die Aufgaben der Deutschen Bundesbank i n einer allgemein gehaltenen Formulierung wie folgt aus: „Die Deutsche Bundesbank regelt mit Hilfe der währungspolitischen Befugnisse, die ihr nach diesem Gesetz zustehen, den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel, die Währung zu sichern, und sorgt für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs i m Inland und mit dem Ausland." Diese nicht gerade aufschlußreiche Generalklausel findet sich i n ähnlicher Formulierung i n allen bisherigen deutschen Notenbankgesetzen. Bereits die preußische Bankordnung von 1846 bestimmte als Aufgabe der Preußischen Bank i n § 1, „den Geldumlauf des Landes zu befördern, Kapitalien nutzbar zu machen, Handel und Gewerbe zu unterstützen und einer übermäßigen Steigerung des Zinsfußes vorzubeugen". I n weitgehender Ubereinstimmung nannte § 12 Abs. 1 des Bankgesetzes von 1875 als Aufgabe der Reichsbank, „den Geldumlauf i m gesamten Reichsgebiet zu regeln, die Zahlungsausgleichungen zu erleichtern und für die Nutzbarmachung verfügbaren Kapitals zu sor« Vgl. i m einzelnen §§7 Abs. 3; 8 Abs. 4 BBkG. 43 44 45

Vgl. §§7 Abs. 3; 8 Abs. 4 BBkG. Vgl. § 9 Abs. 3 B B k G . Wagenhöfer, Notenbankverfassung . . . S. 97 ff. (114).

§

g a n s t n

der Deutschen Bundesbank

53

gen". Diese Aufgabenabgrenzung findet sich wörtlich übereinstimmend i n § 1 Abs. 1 des Bankgesetzes von 1924. Eine nähere, enumerative Aufgabendefinition erschien dem Gesetzgeber nicht aus dem Grund überflüssig, weil anzunehmen ist, daß der ,Beruf' der Zentralbank allgemein bekannt ist 1 , vielmehr ist die Weite der Formulierung durch die komplexe Funktion der Zentralbank i n einem manipulierten Währungssystem an sich bedingt 2 . Der Aufgabenbereich der Bundesbank läßt sich nach der Generalklausel des § 3 B B k G systematisch i n dreifacher Weise kennzeichnen. I. Die Funktion als Bank der Banken

Der Passus „Die Bundesbank . . . regelt . . . die Kreditversorgung der Wirtschaft . . . " betont die Funktion als zentrales Refinanzierungsinstitut der Geschäftsbanken für deren wesentliches Tätigkeitsfeld, das Kreditgeschäft. M i t t e l der Refinanzierung der Kreditinstitute sind die Wechsel- und Scheck-Diskontierung beziehungsweise Rediskontierung, Schatzwechsel-Diskontierung 3 und die Lombardkreditgewährung 4 . Dieser Funktionsbereich — sowie die Verpflichtung, für die Abwicklung des bankmäßigen Zahlungsverkehrs i m Inland und m i t dem Ausland zu sorgen •— qualifiziert die Notenbank als Bank der Banken. I I . Die Funktion als Bank des Staates

Die Bundesbank ist nicht nur Bank der Banken, sondern auch Bank des Staates. I n dieser Eigenschaft wickelt sie technisch die monetären Transaktionen des Bundes und der Länder ab und gewährt zur Überbrückung eines vorübergehenden Kassenbedarfs Kredite 5 . Der Gefahr, daß eine unbeschränkte Ausdehnung der Verschuldung der öffentlichen Hand inflationistische Tendenzen fördert, begegnet das Gesetz durch 1

So der Bericht der 8. Kommission zu § 13 B G (1875), S. 1162. Ursprünglich w a r eine konkretere Formulierung vorgesehen; vgl. Begr. RegE, BT-Drucks. Nr. 2781, 2. WP, S. 22 f.: „Die deutsche Bundesbank hat i m Interesse eines stetigen Wachstums der Volkswirtschaft die Geld- u n d K r e d i t p o l i t i k danach einzurichten, daß die K a u f k r a f t der deutschen M a r k stabil gehalten w i r d , daß die Geld- u n d K r e d i t p o l i t i k zur Beschäftigung aller produktiven K r ä f t e beiträgt u n d daß der Zahlungsbilanzausgleich auf der Grundlage eines freien internationalen Leistungsaustausches erfolgen kann." Diese Formulierung wurde jedoch zugunsten des § 3 B B k G preisgegeben, da die erwähnten Ziele „durch einheitliche Maßnahmen der Notenbank nicht immer zugleich erreichbar" sind (a.a.O., S. 23). 3 Vgl. § 19 Abs. 1 Nr. 1 u n d 2 B B k G . 4 Vgl. §19 Abs. 1 Nr. 3; Lombardkredit heißt Gewährung von Darlehen gegen Pfandobjekte. 5 Vgl. §§20; 21 B B k G . 2

54

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

sogenannte Kreditplafonds, die Höchstgrenzen für die Inanspruchnahme dieser Kredite bezeichnen. I I L Die Funktion als Hüterin der Währung

Während die Bundesbank hinsichtlich ihrer Aufgabe als Refinanzierungsquelle der Kreditinstitute mehr als ein auf das Bankwesen beschränktes Fachinstitut erscheint und ihre M i t w i r k u n g bei der Zahlungsverkehrsabwicklung weitgehend technischer Natur ist, kennzeichnet die Verpflichtung, „den Geldumlauf . . . m i t dem Ziel (zu regeln), die Währung zu sichern", ihre überragende und eigentliche Funktion als Währungsbank. Der Deutschen Bundesbank fällt damit die umfassende Aufgabe zu, den gesamten monetären Bereich entsprechend den jeweiligen währungs- und geldpolitischen Forderungen zu regeln und zu beeinflussen. Die Deutsche Bundesbank ist Hüterin der Währung 6. Gerade i n dieser Eigenschaft ist die Funktion der Zentralbank i n der Geschichte einem erheblichen inhaltlichen Bedeutungswandel unterlegen. Der Wandel ist bedingt durch die Interdependenz der Bank hinsichtlich ihrer währungspolitischen Aufgabe von der jeweiligen Währungsverfassung. Hierauf muß vorfrageweise kurz eingegangen werden. 1. Die Zentralbankaufgabe

im

Goldwährungssystem

Das Währungssystem der Goldwährung, auch als Goldwährungsepoche bezeichnet, stellte eine Währungsverfassung dar, die durch folgende Kriterien bestimmt war: (a) Es bestand eine feste Relation zwischen Geldeinheit und dem Währungsmetall Gold (Goldparität) 7 ; 6

So die allgemein übliche funktionelle Charakterisierung des Tätigkeitsfeldes der Zentralbank. — I m Hinblick auf die bankmäßigen Funktionen (Bank der Banken, Bank des Staates) einerseits, die öffentlich-rechtliche Zielsetzung (Hüterin der Währung) andererseits, ist schon i n bezug auf die Reichsbank die Lehre von einer Doppelnatur der Zentralbank als B a n k u n d Währungsinstitution vertreten worden; vgl. etwa Breit, Bankgesetz, B e r l i n 1911, S. 36: „Die Reichsbank hat einen eigenartigen Doppelcharakter; sie ist einmal ein I n s t i t u t des Privatrechts, u n d sie gehört andererseits dem öffentlichen Rechte an." — Die Auffassung von einem dualistischen Charakter der Zentralbank ist jedoch nicht haltbar; dem öffentlich-rechtlichen G r u n d charakter der B a n k stehen die privatrechtlichen Ausführungsgeschäfte (vgl. § 19 BBkG) nicht entgegen. Siehe auch unten § 18 I (mit A n m . 8). 7 Vgl. §14 B G (1875); § 1 S. 1 des Münzgesetzes v o m 1.6.1909 bestimmte: „ I m Deutschen Reich g i l t die Goldwährung." — Dieses Gesetz hatte das geltende Münzrecht, das bis 1909 verschiedene Änderungen u n d Ergänzungen erfahren hatte, i n einem neuen u n d übersichtlichen T e x t zusammengefaßt.

§

g a n s t n

der Deutschen Bundesbank

55

(b) die Zentralbank war verpflichtet, jederzeit Gold zum Paritätssatz anzukaufen und zu verkaufen 8 ; (c) die Notenbank hatte einen bestimmten Goldvorrat als Deckung zu halten, der i n einem vorgeschriebenen Verhältnis zum Banknotenumlauf stand 9 . Wesentliches Kennzeichen der Goldwährung war der sogenannte Goldautomatismus, auch automatische Selbstregulierung genannt, ein Funktionsmechanismus, der auf einer automatischen Verknüpfimg und gegenseitigen Regulierung von Kaufkraftschwankungen und Geldmenge beruht 1 0 . Die m i t einer Vermehrung der umlaufenden Zahlungsmittel verbundene Kaufkraftminderung führte i n der Goldwährungsepoche 11 dazu, Geld gegen Gold einzutauschen, da dessen Preis infolge der gesetzlichen Festlegung stabil blieb. Dieser Umtauschvorgang bewirkte eine Verringerung des Geldumlaufs und damit eine Kaufkraftstabilisierung. Die Goldpreisgarantie der Zentralbank drückte demnach die innere Kaufkraft der Geldeinheit aus, da die Geldmenge letztlich wieder durch den Goldankaufspreis der Zentralbank bestimmt w a r 1 2 . Die Verpflichtung der Reichsbank, Gold zu einem festen Satz anzukaufen, hatte noch weitergreifende Bedeutung. Da zur Zeit des Goldstandards i n sämtlichen maßgeblichen Welthandelsländern Gold als Währungsmetall verwandt wurde, waren alle wesentlichen ausländischen Geldarten an das Inlandsgeld jangeschlossen4. I m Grunde haben nur die Kosten des Goldversandes und die Münzprägung verhindert, daß diese Geldverfassung wie eine Einheitswährung w i r k t e 1 3 . Die hier8

Vgl. §§4; 14; 18 B G (1875); siehe auch §§3 A b s . l ; 7 Abs. 2 des M ü n z gesetzes von 1909. « Vgl. § 17 B G (1875). 10 Methoden u n d Ziele der Goldwährungsepoche sind beschrieben bei Veit, Grundriß . . . S. 384 ff., 478 ff.; vgl. zur Goldwährung weiter Lutz, Geld u n d Währung, Tübingen 1962, S. 1 ff., 28 ff.; Höpker-Aschoff, Geld u n d Währungen, Stuttgart 1948, S.75ff. 11 Die Währungsverfassung der Goldwährung wurde durch Suspendierung der Goldeinlösungsverpflichtung der Reichsbank m i t dem Kriegsausbruch von 1914 unterbrochen; sie wiederentstand nach dem 1. Weltkriege als Goldkernwährung m i t suspendierter Einlösungspflicht (darüber Veit, Grundriß . . . S. 120 ff.) u n d endete m i t der A b k e h r Englands von der Goldwährung i m Jahre 1931. 12 Worret, B a n k p o l i t i k als Machtfrage, B e r l i n 1955, S. 105; Halm, Geld, Außenhandel u n d Beschäftigung, 3. A . München 1957, S. 145. 13 Das System der Goldwährungen jener Zeit w i r d daher zutreffend als „internationale Geldverfassung" (Helfferich, Das Geld, 6. A . Leipzig 1923, S. 468), als „großartigste internationale Kooperation, die es je gegeben h a t " (Blessing, Die Verteidigung des Geldwertes, F r a n k f u r t (Main) 1960, S. 197)

56

Hechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

aus resultierende Stabilität der Wechselkurse war der eigentliche Ausgangspunkt des zwischenstaatlichen Währungsautomatismus. Eine passive Handelsbilanz des Importlandes (Inland) bewirkte durch das internationale Zahlungsmittel Gold einen Goldabfluß i m Inland, i m Exportland (Ausland) dagegen einen Goldzufluß. Die Zentralbank des Inlandes war gezwungen, entsprechend dem vorgeschriebenen Goldreservesatz durch das klassische M i t t e l der Diskontpolitik den Zahlungsmittelumlauf entsprechend einzuschränken. Die m i t der Minderung der Geldmenge verbundene Verminderung des Volkseinkommens führte zu einem Nachlassen der Importe, zu einer Steigerung des Exports. I m Exportland (Ausland) trat dagegen die umgekehrte Entwicklung ein. Der Goldwährungsautomatismus führte somit zu einer weitgehenden Angleichung des Preisniveaus der beteiligten Länder und zu einem Ausgleich der Zahlungsbilanzen. Da bei der Goldwährung die „Vernunft gewissermaßen i n den Dingen selbst w i r k t und die Menschen sich von dieser Vernunft der Realitäten nur leiten zu lassen brauchen" 14 , schränkt sich der Umfang der Verantwortung der Währungsbank ein 1 5 . Die ganze Notenbankpolitik steht bei der Goldwährung i m Dienste der Aufgabe, den Deckungsbestand der Währung i m Hinblick auf die Goldveränderungen zu wahren; sie hatte lediglich „konstatierenden" 16 , beziehungsweise „registrierenden" 1 7 Charakter. So war L. A. Hahn i m Jahre 1929 der Ansicht, daß die Stabilerhaltung der Währung nicht Aufgabe der Notenbank sei, sondern eine Selbstverständlichkeit. Für ihn bestand die Aufgabe der Notenbanken seinerzeit darin, die Schwächen des „SelbstkorrekturMechanismus" auszugleichen 18 . Demgegenüber stellt die Deutsche-Mark-Währung eine frei manipulierte Währung dar. Die Währungseinheit hat keine metallistische Bindung; der Wert der Geldeinheit w i r d lediglich durch Regulierung bezeichnet. — Seit Staatspräsident de Gaulle i m Februar 1965 die Forder u n g nach Rückkehr zum Goldstandard erhob, hat die langjährige Diskussion der Nationalökonomie u m das F ü r u n d Wider der klassischen Goldw ä h r u n g einen vorwiegend politischen Akzent erhalten; vgl. aus der Diskussion zuletzt Emminger, Die Rolle des Goldes i m internationalen W ä h rungssystem, B B k P r . Nr. 84 v. 12.11.1965. 14 Lutz, Geld u n d Währung . . . S. 9. 15 Veit, Grundriß . . . S. 91. 16 „ L a banque ne fixe pas le taux, eile le constate", Keller, V o n den A u f gaben der Notenbank i n der Gegenwart, Zürich/St. Gallen 1950, S. 6. Vgl. auch van Zwoll, Mindestreserven als M i t t e l der Geld- u n d K r e d i t p o l i t i k , B e r l i n 1954, S. 23: „ B e i einer Metallwährung ist die Geldpolitik passiv, bei einer manipulierten Währung muß die Geldpolitik a k t i v sein." 17 von Spindler/Becker/Starke, Bundesbank . . . S. 183. 18 L. A. Hahn, Geld u n d K r e d i t , Tübingen 1929, S. 22.

§

g a n s t n

der Deutschen Bundesbank

57

des Zahlungsmittelumlaufstroms ohne konstitutiv festgelegte Orientierungsmaßstäbe bestimmt. Was sich einst automatisch vollzogen hat, muß nach dem Abgehen vom Goldstandard durch autonome Willensakte der Zentralbank gestaltet werden. Aufgabe und Funktion der Zentralbanken i n einem manipulierten Währungssystem können ihrem Inhalt nach nicht mehr bankmäßig erklärt werden, wenn diese auch durchaus noch Bankgeschäfte ausführen. Es handelt sich vielmehr um Steuerungszentralen des volkswirtschaftlichen Kreditgeldsystems.

2. Die Zentralbankaufgabe

in einem manipulierten

Währungssystem

Weil allen manipulierten Währungen die Gefahr zugrunde liegen soll, die „Geldmenge von den Entscheidungen der Regierung abhängig zu machen" 19 , hat die Ersetzung der automatischen Geldwertsicherung durch die Manipulationsmethoden kreditpolitischer Geldwertsteuerung das „Problem der Unabhängigkeit der Notenbank i n aller Schärfe" 20 erkennbar werden lassen. Da der Währungspolitik i n einer manipulierten Währung die traditionelle Grundlage 2 1 entzogen ist, trägt die Zentralbank nicht nur die übliche Verantwortung hinsichtlich der Wahl der Mittel, sondern auch die „heikle Entscheidung der Zielsetzung" 22 . M i t anderen Worten: Die Aufgaben der Währungspolitik haben sich von dem engen Blickpunkt einer technisch-geschäftsmäßigen Bankfrage zu einem gesamtwirtschaftlichen Problem erweitert. Grundsätzlich gilt es, die Menge des umlaufenden Geldes jeder A r t — Bargeld, Buchgeld, Geldsurrogate (Wechsel, Scheck) — i n ein sachgerechtes Verhältnis zur Gütererzeugung zu bringen. Die eigentliche Aufgabenstellung der Deutschen Bundesbank bleibt problematisch und ist umstritten. Gemeinhin herrscht — was schon aus der Bezeichnung Hüterin der Währung folgt — die Vorstellung vor, die Aufgabe der Bank bestehe darin, die Stabilität der Währung — und zwar sowohl nach innen i m Sinne einer Kaufkraftstabilität („Gleichgewicht i n der Zeit"), als auch nach außen i m Sinne einer Kursstabilität (Außenwertstabilität, „Gleichgewicht i m Raum") 2 3 — zu wahren 2 4 . Diese Ansicht ist unzutreffend. Schon der Wortlaut des § 3 BBkG spricht nicht von der Aufgabe der Währungssicherung, sondern 19 Halm , Geld . . . S. 107. Von Eynern , Unabhängigkeit der Notenbank . . . S. 10. 21 Veit, Die Verantwortung der Notenbank, Weltw.Arch. Bd. 68 (1952), S. 147 ff. (149). 22 Veit, Grundriß . . . S. 92. 23 So die Terminologie von Veit, Grundriß . . . S. 32. 24 Vgl. Maunz i n Maunz/Dürig , A r t . 88 Rdnr. 11. 20

58

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

sieht es als das Ziel, den Orientierungspunkt an, die Währungspolitik i n Richtung der Geldwertstabilisierung zu führen. Dagegen spricht auch, daß die Zentralbank eine derartige Aufgabe gar nicht erfüllen kann. Die Stabilität der Währung hängt nicht allein von der Währungspolitik ab. Auch die „allgemeine Wirtschaftspolitik" 2 5 , die sich aus der Finanz-, Sozial-, Steuer-, Außenhandels-, Lohn-, Preis- und Subventionspolitik zusammensetzt, ist ein kausaler Faktor für das Problem der Währungssicherung 26 . Ein weiterer Gesichtspunkt verdient i n diesem Zusammenhang angeführt zu werden. Die Maßstäbe und Orientierungskriterien, die eine Zentralbank bei ihrer Kreditpolitik i m Hinblick auf die Währungsstabilität beachten muß, sind wirtschaftstheoretisch außerordentlich umstritten. Von den möglichen Meßziffern, die als Richtschnur für die Preisniveaustabilität i n Frage kommen, erweist sich keine als eindeutig überlegenes Kriterium. Gegen eine Warenreservewährung 27 — sie beruht auf dem Prinzip, statt des Goldes eine Anzahl standardisierter Waren stofflich als Deckung für das umlaufende Geld zu verwenden — spricht vornehmlich, daß das Gesamtniveau aller Preise und Einkommen nunmehr vom Schicksal dieser Deckungswaren abhängig gemacht würde. Die jeweilige Gewichtung der einzelnen Waren wäre von entscheidender Bedeutung. Bei der Indexwährung , das heißt der Orientierung 2 8 der Zentralbankpolitik an einem konkreten Index, ist gleichfalls schon die Frage nach dem richtigen Index problematisch 29 . Ein 25 I m Sinne des § 12 S. 1 B B k G . 26 Vgl. dazu v o r allem Veit, Die veränderte Währungspolitik u n d ihre Folgen, F r a n k f u r t / M a i n 1957, S. 21 ff. — Siehe auch Blessing, Verteidigung des Geldwertes . . . S. 175ff. (178ff.): „ D i e Notenbank agiert . . . nicht allein, vielmehr w i r k e n auf den Wirtschaftsablauf u n d die Währungssituation eine Menge anderer weitgehend autonomer Faktoren auf das nachdrücklichste ein. Ich lasse sie kurz Revue passieren." Blessing nennt dann die Etats von Staat, Ländern u n d Gemeinden; die Instanzen der Sozialpolitik (mit Indexbindungen usw.); die Rüstungsausgaben; die staatlich gebundenen Preise u n d Tarife; die Wohnungsmieten; die dabei vorgekomenen Preiserhöhungen von hoher H a n d seien angeordnet u n d nicht monetär durch Verschiebung v o n Angebot u n d Nachfrage entstanden. E r nennt weiter die L o h n p o l i t i k u n d den internationalen Handel. Blessing gibt damit zugleich eine Aufzählung der Befugnisse, „die er nicht hat". 27 Dafür hat sich namentlich Eucken eingesetzt; vgl. Die Wettbewerbsordnung u n d ihre Verwirklichung, „ O r d o " Bd. I I (1949), S. 1 ff.; siehe auch Lutz, Geldpolitik u n d Wirtschaftsordnung, „Ordo" ebendort, S. 207 ff. 28 Die Begriffe der Warenreserve- u n d I n d e x w ä h r u n g sind hier nicht i m Sinne einer gesetzlichen B i n d u n g der Zentralbankpolitik zu verstehen, sondern als mögliche Orientierungskriterien u n d Leitlinien. 29 Dazu Veit, Grundriß . . . S. 161 ff., der ursprünglich vorgeschlagen hatte, die D M i n eine feste Relation zum Gold zu setzen, vgl. Weltw.Arch. Bd. 68 (1952), S. 147 ff. (172); H. J. Arndt , P o l i t i k u n d Sachverstand . . . S. 167 ff., 172 ff., unter wirtschaftstheoretischen, politischen u n d soziologischen Aspekten.

§

g a n s t n

der Deutschen Bundesbank

59

Preisindex beispielsweise w i r d wesentlich beeinflußt durch Preisschwankungen am Weltrahstoffmarkt, den unterschiedlichen technischen Fortschritt i n den verschiedenen Wirtschaftsbereichen (Automation), das jeweilige Verhalten der Konsumenten. Eine sachlich unangreifbare Leitlinie gibt es nicht. Die Annahme einer Manipulierbarkeit wirtschaftlicher Abläufe an Hand von bestimmten arithmetischen oder geometrischen Zahlenreihen bleibt utopisch, wenn auch nicht verkannt werden darf, daß ein Warenpreisindex i n den meisten Ländern — wenn auch inoffiziell — als Erfolgskriterium angesehen wird. Ein Blick i n die jährlichen Geschäftsberichte der Deutschen Bundesbank bestätigt diese Feststellung. Die Währungsstabilität kann nur an den verschiedensten Bestimmungsgründen gemessen werden. Neben die Orientierung an den Lebenshaltungskosten und dem Preisspiegel aller i m Inland käuflichen Konsum- und Investitionsgüter muß der volkswirtschaftliche Produktivitätszuwachs als weitere bedeutsame und zu berücksichtigende Komponente 3 0 treten. Eine derartige Aufgabenstellung würde weiterhin notwendig zur Folge haben, daß die Deutsche Bundesbank unbedingt, das heißt gegebenenfalls unter jeglicher Außerachtlassung und zu Lasten weiterer wesentlicher wirtschaftspolitischer Gesichtspunkte — Vollbeschäftigung, Konjunkturerhaltung, nicht nur absolute, sondern auch relative Erhöhung des Lebensstandards und dergleichen —, zur uneingeschränkten Erhaltung des Geldwertes verpflichtet wäre. I n Anbetracht dieses komplexen Sachverhaltes w i r d neuerdings die Auffassung vertreten, die Generalklausel des § 3 B B k G lasse sich „ohne Rücksicht auf übergesetzliche Direktiven weder auslegen noch anwenden", es handele sich um „Bezugnahmen auf übergesetzliche absolute Bankrechtsprinzipien" 31 . Demgegenüber bleibt zu betonen, daß gerade auf diesem Feld die Flucht ins Naturrecht keine Lösung bringt 3 2 , bei der nahezu unübersehbaren Fülle von Naturrechtsauffassungen 33 . 30 Vgl. Bombach, Quantitative u n d monetäre Aspekte des Wirtschaftswachtstums, i n : Finanz- u n d währungspolitische Bedingungen stetigen W i r t schaftswachstums, Berlin/München 1959, S. 154 ff. (205): „Angleichung der Lohnentwicklung an den Produktivitätsfortschritt gilt heute vielfach als Garantie f ü r die Aufrechterhaltung der monetären Stabilität, u n d Preissteigerungen werden d a m i t erklärt, daß die Löhne schneller gestiegen seien als die P r o d u k t i v i t ä t der Arbeit." So Klug, Relatives u n d absolutes Bankrecht, ZgesKW 1959, S. 780 f. (781). — Gegen derartige Erwägungen i m konkreten Zusammenhang namentlich Hettlage, W D S t R L Heft 14 (1956), S. 4. 32 Scheuner, Grundfragen des modernen Staates, R/St/W (Bd. I I I ) , S. 126 ff. (155). 33 Grundlegend E r i k Wolf, Das Problem der Naturrechtslehre, 3. A. K a r l s ruhe 1964.

60

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Die Zentralbankaufgabe kann i m Grunde nur vom Hintergrund einer konzeptionsgerechten Konkretisierung der Sozialstaatsentscheidung des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1; 28 Abs. 1) als einer der wesentlichen politischen Staatszielgrundsätze und „verfassungsgestaltenden Grundentscheidungen" 34 rechtlich gedacht, verstanden und interpretiert werden 35 . Es muß überraschen, daß bei den zahlreichen Versuchen, die währungspolitische Aufgabe zu konkretisieren, dieser Gesichtspunkt i m Schrifttum außer acht gelassen wird, obwohl er an und für sich naheliegt. Aus dieser notwendigen Verknüpfung des staatszielbestimmenden Gestaltungsgrundsatzes der Sozialstaatlichkeit m i t der währungspolitischen Aufgabe folgt die Definition der zentralbankpolitischen Aufgabe i m Sinne eines optimalen Kompromisses zwischen den verschiedenen Orientierungspunkten der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen 36 des magischen Dreiecks (uneasy triangle — Preisstabilität, Zahlungsbilanzausgleich, Vollbeschäftigung) 37 , das durch die Forderung nach w i r t schaftlichem Wachstum zu einem magischen Viereck 38, das Postulat nach Erhöhung der internationalen Währungsreserven zu einem magischen Fünfeck 39 erweitert worden ist. Daher ist die seit der Entstehung 34 Siehe H. J. Wolff , Rechtsgrundsätze u n d verfassungsgestaltende G r u n d entscheidungen als Rechtsquellen, i n : Gedächtnisschrift f ü r Walter Jellinek, München 1955, S.33ff. (48). 35 Z u r Bedeutung der Sozialstaatsklausel vornehmlich i m Zusammenhang m i t dem Problem der Währungsstabilität siehe unten § 14 I I I 2. 3 6 Beck , Kommentar . . . S. 147f. ( s u b K 5 0 ) ; Gleske, Notenbankpolitik, i n : Enzykl.L. (Bd. II), S. 1217; von Spindler/Becker ¡Starke, Bundesbank . . . S. 128 f. — Auch die Deutsche Bundesbank scheint ihre Aufgabe i n diesem Sinne zu sehen; vgl. den Geschäftsbericht f ü r das Jahr 1958, S. 1; ebenso f ü r das Jahr 1964, S. 1. Vgl. auch Begr.RegE, BT-Drucks. Nr. 2781, 2.WP, S. 22 f. — Hiergegen vornehmlich Franzke, Geldhoheit u n d Währungssteuerung, F r a n k f u r t / M a i n 1964, S. 161 ff., ohne eine klare Alternative aufzuzeigen. 37 Z u den Problemen des magischen Dreiecks u n d der unterschiedlichen Definition der Ziele vgl. insbesondere Aust , Währungsordnung u n d Zahlungsbilanz i m gemeinsamen M a r k t Europas, F r a n k f u r t / M a i n 1959, S. 84 ff., 119 ff.; Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht . . . S. 21 ff.; Irmler, Das magische Dreieck, Offene Welt 1959, S. 214 ff.; Schiller , Neuere E n t w i c k l u n gen i n der Theorie der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1958, S. 20, 21; von Spindler ¡Becker ¡Starke, Bundesbank . . . S. 21 ff. 38 Bombach, Quantitative u n d monetäre Aspekte des Wirtschaftswachstums, i n : Finanz- u n d währungspolitische Bedingungen stetigen Wirtschaftswachstums, B e r l i n 1959, S. 154 ff. (215). 39 Der Radcliffe-Report (dazu unten § 14 I I I 3), Principal Memoranda of Evidence (Vol.I), London 1960, S. 22 f., nennt folgende Orientierungspunkte : „1. A h i g h and stable level of employement. 2. Reasonable stability of the internal purchasing power of money. 3. Steady economic g r o w t h and improvement of the standard of living. 4. Some contribution, i m p l y i n g a margin i n the balance of payments, to the economic development of the outside world.

§

g a n s t n

der Deutschen Bundesbank

61

m a n i p u l i e r t e r W ä h r u n g e n z u beobachtende inflationistische T e n d e n z 4 0 n i c h t eine n o t w e n d i g e B e g l e i t e r s c h e i n u n g dieses W ä h r u n g s s y s t e m s , sondern eine F o l g e d e r e r w ä h n t e n ( n o t w e n d i g e n ) exogenen Z i e l s e t z u n gen. A n dieser F o r m e l d e r a l l g e m e i n e n w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n Z i e l s e t z u n gen, die i n z a h l r e i c h e n i n t e r n a t i o n a l e n W ä h r u n g s a b k o m m e n i h r e n Niederschlag g e f u n d e n h a t 4 1 , g i l t es auch f ü r die w ä h r u n g s p o l i t i s c h e A u f g a b e festzuhalten. D e r i n n e r h a l b der d r e i - beziehungsweise v i e r fachen Z i e l s e t z u n g anzustrebende K o m p r o m i ß k o m m t d e r Sozialstaatsb e s t i m m u n g des Grundgesetzes a m nächsten. W e n n die F o r m e l v o m sozialen S t a a t l e t z t l i c h e i n e n „ a u f seine G e s u n d h e i t bedachten S t a a t m e i n t " 4 2 , so k a n n das P r o b l e m der W ä h r u n g s s t a b i l i t ä t n u r ein, w e n n auch z w a r v o r d e r g r ü n d i g e s 4 3 , so doch eben n i c h t a l l e i n ausschlaggebendes K r i t e r i u m sein. D a m i t ist aber zugleich auch ausgesprochen, daß — z u m i n d e s t i n b e s t i m m t e n K r i s e n u n d A u s n a h m e z u s t ä n d e n — eine (leicht) i n f l a t i o n s o r i e n t i e r t e P o l i t i k des reichlichen u n d billigen Geldes der w ä h r u n g s p o l i t i s c h e n A u f g a b e durchaus entsprechen k a n n . Dagegen g e h ö r t die ausschließliche B e f u g n i s der B a n k z u r A u s g a b e v o n B a n k n o t e n m e h r z u d e n banktechnischen als z u d e n w ä h r u n g s 5. A strengthening of London's international reserves, i m p l y i n g further margin i n the balance of payments." — Bemerkenswert erscheint, daß der Radcliffe-Report die Vollbeschäftigung an erster Stelle nennt. — I n den USA ist das magische Dreieck sogar gesetzlich festgelegt; siehe den Employment A c t v. 20.2.1946 (Public L a w 304 of the 79th Congress, Sec. 2): „ T h e Congress hereby declares t h a t i t is the continuing policy and responsibility of the Federal Government to use a l l practical means . . . to promote m a x i m u m employment, production, and p u r chasing power." Das Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitätsgesetz), dem der Bundestag am 10.5.1967 seine Zustimmung gegeben hat, normiert das magische Viereck. § 1 lautet: „ B u n d u n d Länder haben bei ihren wirtschafts- u n d finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Die Maßnahmen sind so zu treffen, daß sie i m Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand u n d außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem u n d angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen." M i t dem Stabilitätsgesetz ist neben das monetäre Instrumentarium der Bundesbank ein ergänzendes fiskalpolitisches Instrumentarium getreten. 40 Darauf w i r d auch i m juristischen Schrifttum verschiedentlich hingewiesen; vgl. etwa Scheuner, Die staatliche Intervention i m Bereich der Wirtschaft, V V D S t R L Heft 11 (1954), S. 43 f. 41 Vgl. A r t . 1 Buchst, a, A r t . 2 Buchst, c des Ubereinkommens der OECD; A r t . 1 Abs. 2, 3, 5, 6, des J W F - A b k o m m e n s ; A r t . 104 EWG-Vertrag; A r t . 2; 8 u n d die Präambel des Europäischen Währungsabkommens (EWA). 42 Gerber, Die Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes, AöR Bd. 81 (1956), S. 40. 43 Zutreffend bezeichnet der Geschäftsbericht der Deutschen Bundesbank für das Jahr 1964, S. 1, die Preisstabilität als das „gerade v o m Standpunkt der Notenbankpolitik i n erster L i n i e anzustrebende Ziel".

62

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

politischen Aufgaben, obwohl die Notenausgabe i m Vierten Abschnitt des Bundesbankgesetzes unter den währungspolitischen Befugnissen an erster Stelle aufgeführt ist 4 4 . Selbstverständlich trägt es zur Festigung der währungspolitischen Stellung der Bundesbank i m System der Kreditinstitute, also zu ihrer währungspolitischen Machtposition, ganz erheblich bei, daß sie die ausschließliche Befugnis 45 zur Notenausgabe hat. Dennoch gibt es keine besondere Notenausgabepolitik der Bundesbank. Vielmehr dient die Notenausgabe als solche einfach der Deckung des Verkehrsbedarfs, der seinerseits aus den Zahlungsgewohnheiten und aus der von der allgemeinen Kreditpolitik mitbestimmten volkswirtschaftlichen Konjunktur resultiert.

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz I. Die politische Funktion der Deutschen Bundesbank Der grundlegende Wandel i n den Währungssystemen ist i n verschiedener Hinsicht i n bezug auf die Stellung der Zentralbank i m Verfassungsgefüge nicht ohne Bedeutung geblieben. Zum einen kommt der Deutschen Bundesbank der Rang eines politisch bedeutsamen Faktors zu, zum anderen ist durch die Möglichkeiten und Handhabungen einer aktiven Kreditpolitik das Feld des i m juristischen Schrifttum ursprünglich unter dem Begriff (staatlicher) Geldhoheit erfaßten Begriffskomplexes erweitert worden. Letzteres bedarf schon aus terminologischen Gründen einer Klarstellung. Unter dem System der Goldwährung war — wie ausgeführt — die Reaktion der Notenbank durch die monetäre Situation vorgezeichnet, die Frage des technischen Einsatzes der Diskontpolitik weitgehend determiniert; die manipulierte Währung verlangt von der Zentralbank i m Rahmen der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen des magischen Mehrecks zur sachgerechten Dosierung des Geldumlaufs und des volkswirtschaftlichen Kreditvolumens dagegen Handlung, Planung, Initiative und Gestaltung. M i t anderen Worten: die Zentralbank ist i n ihrer Funktion als Hüterin der Währung zu einer eminent politischen Instanz geworden. Diese Feststellung bedarf einer näheren Begründung um so mehr, als einerseits i n der zentralbankrechtlichen Literatur weitgehend der 44 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 B B k G . — Dagegen steht das Münzausgaberecht dem B u n d zu; vgl. Münzgesetz v. 8. 7.1950, BGBl. I, S. 323. 45 Die Annahme Scheuners , W D S t R L Heft 11 (1954), S. 43 f., daß die Monopolisierung der Geldschöpfung eine Konsequenz des Übergangs zur manipulierten Währung sei, stimmt m i t der empirischen Entwicklung i n Deutschland nicht überein.

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz

63

gegenteilige Standpunkt hervortritt 1 , zum anderen das Problem für die folgenden Erörterungen von besonderer Bedeutung ist. Ein solcher Versuch stößt aber auf ein höchst diffiziles Problem, den Begriff des Politischen so zu umschreiben und zu konkretisieren, daß er für eine juristische Argumentation verwertbar wird. Das Gebot der wissenschaftlichen Methodik, einen einheitlichen Begriff des Politischen zu gewinnen, ist gerade i m Staatsrecht noch nicht bewältigt worden. Vielmehr w i r d überwiegend angenommen, daß es keinen juristischen Begriff des Politischen gebe2, dem Politischen zumindest eine gewisse Unbestimmtheit anhafte 3 . Die mehrdeutige Ausdrucksweise des Grundgesetzes, welches das Wort politisch an verschiedenen Stellen verwendet 4 , scheint das zu bestätigen. I n den meisten wissenschaftlichen Erörterungen, die den Begriff des Politischen abhandeln und erfassen wollen, überwiegen ganz verschiedene Aspekte des Gegenstandes, etymologische Allgemeindeutungen und summarische Erfahrungssätze. Politik soll Staatskunst, Kunst des Möglichen bedeuten, den Inbegriff der möglichen Maßnahmen des Staates bezeichnen5. Als Kunst des Möglichen w i r d gerade auch die Zentralbankpolitik bezeichnet, ohne daß damit für die eigentliche Charakterisierung des verfassungsrechtlichen Status der Bundesbank viel gewonnen wäre 6 . 1 Vgl. etwa Wagenhöf er, Notenbankverfassung . . . S.97ff. (97): Die B a n k sei weitgehend frei v o n einem „politischen Wesensgehalt"; Knepper, Diss. S. 44, 47, passim: „Die Aufgabe der Notenbank ist ferner ihrer N a t u r nach eine fachlich ökonomische, höchstens sekundär politische Aufgabe." — I n diesem Snne ist auch die von dem ehemaligen Notenbankpräsidenten W i l helm Vocke, Gesundes Geld, F r a n k f u r t / M a i n 1956, insbesondere S. 83, 127 f., 137, i m m e r wieder betonte Abgrenzung des „technischen Zentralbankbereidhs" gegenüber der „politischen Sphäre" zu verstehen. — Otto Kraus, i n : Die Bundesbank . . . S.48 (Diskussionsbeitrag), stellt die Zentralbank ausdrücklich i n einen Gegensatz zu „den Machtfaktoren der P o l i t i k " ; siehe auch Ilau, dortselbst, S. 54; Veit, Grundriß . . . S. 26. 2 Vgl. Hans Schneider, Gerichtsfreie Hoheitsakte, Tübingen 1951, S. 44 (Anm. 73); der Hinweis auf Grewe, Z u m Begriff der politischen Partei, i n : Festgabe f ü r Erich Kaufmann, S t u t t g a r t / K ö l n 1950, S.65ff. (70), ist jedoch mißverständlich; vgl. Grewe, dortselbst, S. 78. 3 Vgl. schon Richard Schmitt, A r t . Politik, i n : W B S t V w R (Bd. I I I ) , S. 83 ff.: Der Begriff des Politischen sei von solcher Dehnbarkeit u n d nichtssagenden Allgemeinheit, daß er kein Objekt f ü r eine rationale Erörterung abgeben könne. Ä h n l i c h Ipsen, P o l i t i k u n d Justiz, H a m b u r g 1937, S. 169: das Politische sei k e i n Sachbereich, nicht Stoff, sondern Färbung; Kägi, Verfassung . . . S. 127 ff. — Als klassisch gilt die Aussage von Le Courtois, Des actes de gouvernement, Paris 1899, S. 98: „ L a politique embrase tout, elle peut tout transformer, elle est le contraire d'un critérium". 4 A r t . 3 Abs. 3; 16 Abs. 2; 21 Abs. 2; 59 Abs. 2; 65; 116 Abs. 2 GG. ß Piloty, P o l i t i k als Wissenschaft, i n : Handbuch der P o l i t i k (Bd. I), B e r l i n 1920, S. 1. 6 Vgl. schon das Thema der Abhandlung von Hawtrey, The A r t of Central Banking, London/New York/Toronto 1932; ebenso Henckel, W e r t p . - M i t t . 1956

64

echtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Nach anderer Auffassung soll Politik als Finalprozeß zu verstehen sein; i n diesem Sinne definiert Helfritz 7 als politisch „die auf Zweckmäßigkeitserwägungen beruhende, leitende Tätigkeit i m öffentlichen Leben". Dieser Auffassung ist entgegenzuhalten, daß jede Tätigkeit irgendeinen Zweck verfolgt und deshalb auf Erwägungen beruht, wie dieser Zweck am besten zu erreichen ist. Jeder Begriff, der eine Tätigkeit zum Inhalt hat, beinhaltet Zweckrichtung, ist final ausgerichtet 8 . Zwecksetzend war durchaus auch die Diskontpolitik der Zentralbank in der Goldwährungsepoche, ohne eigentlich politisch i n dem hier zu erörternden Sinn zu sein 9 . Unscharf ist diese Definition weiter gegenständlich i n bezug auf den Bereich des „öffentlichen Lebens"; auch die leitende Tätigkeit der Kirchen beispielsweise spielt sich im öffentlichen Leben ab. Die vorgenannten, vielfältigen Bedeutungen von Politik, politisch, dem Politischen sind einerseits zu umfassend, andererseits zu speziell akzentuiert; sie vermögen nicht die besondere politische Funktion der Bundesbank i n einem spezifisch juristischen Sinne zu charakterisieren. Die Feststellung einer politischen Funktion der Deutschen Bundesbank i m innerstaatlichen Bereich kann auch nicht schon i m Hinblick auf die übliche Kennzeichnung ihrer Tätigkeit — soweit es ihre W i r k samkeit als Hüterin der Währung anbetrifft — als Kredit- und Währungspolitik erfolgen. Hinter den vielfältigen Verbindungen, i n denen der Sprachgebrauch das Wort Politik verwendet 1 0 — Verbandspolitik, Unternehmenspolitik, Kulturpolitik etc. — bezeichnet der Begriff in einem weiten Sinne jede A r t selbständig leitender Tätigkeit 1 1 . Ein für die staatsrechtliche Dogmatik brauchbarer Begriff 1 2 des Politischen hat auszugehen von dem objektiven Sinnbezug einer „verfas( T e i l l V B , Sonderbeilage), S. 3 ff. (8); Wagenhöf er, BayStZ Nr. 8 v. 19. 2.1960, S. 8. Damit soll keineswegs ausgesagt sein, daß die Handhabung der W ä h rungspolitik i n einer manipulierten Währung sich jeder rationalen Erfassung entzieht, vielmehr betont werden, daß das jeweils angestrebte Zielt nicht i n jeder Hinsicht voraussehbar u n d vorausberechenbar ist. 7 Allgemeines Staatsrecht, Erlangen 1949, S. 23 ff. (25); ähnlich schon Triepel, Streitigkeiten zwischen Reich u n d Ländern, i n : Festschrift f ü r W i l h e l m K a h l , Tübingen 1923, S. 11/17 ff. (17): „politisch" sei alles, was sich auf die Staatszwecke beziehe. I m Gegensatz zu Helfritz hebt Triepel zutreffend den staatlichen Zweck als Telos hervor. 8 Z u m Wesen des Finalprozesses Nicolai Hartmann, Teleologisches Denken, B e r l i n 1951, insbesondere S. 68 ff. 9 Vgl. auch unten A n m . 45. 10 Vgl. die Aufzählungen bei Grewe, Z u m Begriff der politischen Partei . . . S. 65 ff. (70, A n m . 9); M a x Weber, Gesammelte politische Schriften, München 1921, S. 396, 397. 11 Mellerowicz, Unternehmenspolitik (Bd. I), Freiburg (Br.) 1963, S. 63 ff., 71 ff.; M a x Weber, a.a.O.; ders. Wirtschaft u n d Gesellschaft (Bd. I) . . . S.30. 12 Der Begriff des Politischen w i r d i m folgenden n u r insoweit bestimmt,

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische I n s t a n z 6 5 sungsstaatlichen V o l l v e r f a s s u n g " 1 3 , die V e r h a l t e n s f o r m e n n o r m v o l l z i e hender Staatsgewalt durch inhaltliche Bindungen zu normalisieren 14. D e r B e g r i f f des P o l i t i s c h e n k a n n d a h e r w e d e r r e i n e x i s t e n t i e l l i n e i n e m soziologischen S i n n e b e g r i f f e n 1 5 , s o n d e r n m u ß a u f d i e r e c h t s f ö r m i g e oberste Z i e l s e t z u n g des Staates i n d e r V e r f a s s u n g bezogen w e r d e n 1 6 . D e n n jede staatliche O r d n u n g i s t R e c h t s - O r d n u n g . D a h e r scheiden f ü r die juristische B e t r a c h t u n g s w e i s e a l l e A u f f a s s u n g e n aus, die d e n B e g r i f f des P o l i t i s c h e n ausschließlich a n der K a t e g o r i e d e r M a c h t 1 7 z u o r i e n t i e r e n versuchen. Das Politische k a n n n u r v e r s t a n d e n w e r d e n i m S i n n e e i n e r Synthese m o d a l e r , gegenständlicher u n d f i n a l e r M o m e n t e . D e r M o d a l i t ä t nach i s t P o l i t i k I n i t i a t i v e , I n t u i t i o n u n d E n t s c h e i d u n g ; v o m Gegenstande h e r gesehen b e d e u t e t P o l i t i k G e s t a l t u n g des s t a a t l i c h e n Lebens. A u f d e m G e b i e t e des Staatsrechts als die n o r m a t i v e O r d n u n g der P o l i t i k 1 8 , z u m i n d e s t i n i h r e m w e s e n t l i c h e n B e r e i c h 1 9 , k a n n d a b e i n u r dasjenige einbezogen w e r d e n , w a s auf das Gesamte u n d Ganze des Staates, a u f das d i e S t a a t s e i n h e i t B i l d e n d e ausgerichtet ist. als es dem konkreten Zweck der Untersuchung — den politischen Status der Deutschen Bundesbank hervorzuheben — dienlich ist. 13 Friedrich Klein, Der K a m p f u m den Wehrbeitrag (Bd. I I ) , München 1953, S. 486, 487. 14 Heller, Staatslehre . . . S. 258. 16

Vgl. die Übersichten bei Grewe, Z u m Begriff der politischen Partei . . . S. 65 ff. (70 ff.). 16 Kägi, Verfassung . . . S. 28, umschreibt die Entwicklung des Rechtsstaates als „eine fortschreitende Tendenz nach Objektivierung u n d Berechenbarkeit des Politischen, eine weitgehende Rationalisierung des staatlichen Machtauf baus". 17 I n diesem Sinne M a x Weber, Wirtschaft u n d Gesellschaft (Bd. I) . . . S. 30, (Bd. I I ) . . . S. 829, 830; Löwenstein, Verfassungslehre . . . S. 3; Mannheim, Ideologie u n d Utopie, 3. A. F r a n k f u r t / M a i n 1952, S. 34f.; noch schärfer zugespitzt die Wesensbestimmung des Politischen i n der Freund-Feind-Kategorie Carl Schmitts, vgl. Der Begriff des Politischen, 3. Ausgabe München/Leipzig 1933, S. 7, 17. Z u r K r i t i k Heller, a.a.O., S. 203; Grewe, a.a.O., S. 69 ff. — Den Begriff des Politischen lediglich i m Hinblick auf die Machtausübung, den K a m p f u m die Macht deuten, heißt, i h n i n die (fehlgehende) Antithese zum Recht zu setzen. Das Recht ist aber notwendig ein „Maß der Macht" (René Marcic, V o m Gesetzesstaat zum Richterstaat, Wien 1957, S. 296). — Z u diesem Fragenkreis eingehend auch von der Gablentz, Macht, Gestaltung u n d Recht — Die drei Wurzeln des politischen Denkens, i n : Faktoren der Machtbildung, B e r l i n 1952, S. 139 ff. 18 Jahrreiß, Verfassungsrechtsprechung u n d Verfassungsgericht, i n : Mensch u n d Staat, K ö l n / B e r l i n 1957, S. 135 ff. (164), bestimmt die Verfassung als „Grundordnung f ü r das Lenken durch Herrschaft, die Grundordnung f ü r die ,Polis', i n diesem Sinne die »politische Ordnung* ". Vgl. auch Drath, Die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, W D S t R L Heft 9 (1952), S. 17 ff. (95 f.); Scheuner, R/St/W (Bd. I I I ) , S. 126 ff. (135). 19 Triepel, Wesen u n d Grenzen der Staatsgerichtsbarkeit, W D S t R L Heft 5 (1929), S. 6: Verfassung ist „das Recht, das sich des Wesentlichen i m staatlichen Bereich zu bemächtigen strebt" ; kritisch Kägi, Verfassung . . . S. 127 ff. 5 Samm

66

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Unter Zugrundelegung dieser beiden Komponenten hat Scheuner den Begriff des Politischen definiert als die „schöpferische Entscheidung über die das Ganze berührenden Ziele und die Erringung und Ausübung sozialer Macht zu ihrer Durchsetzung. Sie ist Setzung und Durchsetzung bestimmter Ideen und Ziele, die die soziale Gesamtheit gestalten" 20 . Der so gekennzeichnete Bereich des Politischen gestattet es relativ gut, das primär Politische (wesentlich Politische) von dem primär Nichtpolitischen zu unterscheiden. Die Kategorie der Macht ist der Bundesbank schon dadurch eigen, daß sie unabhängig von politischen Empfehlungen des Parlaments und Weisungen der Gubernative den monetären Bereich eigenverantwortlich zu steuern vermag. Unabhängigkeit ist Macht, denn Macht v e r w i r k licht sich durch Abhängigkeiten; Abhängigkeit dagegen ist Distanz zur Macht. Eine Institution, die dazu berufen ist, innerhalb der verschiedenen (hochpolitischen) Alternativen des magischen Dreiecks eigene Daten zu setzen, qualifiziert sich als Inhaberin einer staatspolitischen Machtposition. Die politische Macht der Notenbank w i r d auch darin deutlich, daß sie durch Verteuerung der Kreditkosten marginale Grenzbetriebe i m Wirtschaftsprozeß auszuschalten i n der Lage ist 2 1 . Gleichzeitig w i r d auch das Element der Gestaltung ersichtlich. Die Bundesbank „hat die Chance, gewisse Ereignisverläufe steuern zu können" 2 2 . Die Steuerung der Geldschöpfung durch Kreditnahme t r i f f t — durch den „Anschluß aller an das Kreditgeldsystem" 2 3 — die Einkommen und Einkommenserwartungen breitester Volksschichten, erweist sich damit aber notwendig als Durchsetzung bestimmter Ziele, die die soziale Gesamtheit gestalten. Diese Darlegungen verbieten es, den politischen Bereich der Bundesrepublik Deutschland entweder ausschließlich der Bundesregierung 24 , noch Regierung und Parlament „gewissermaßen zur gesamten H a n d " 2 5 zuzurechnen. Wenn auch Regierung und Parlament umfassender und profilierter am staatlichen Willensbildungsprozeß teilnehmen, so sind sie doch nicht ihre auschließlichen Träger. Auch die Bundesbank be20 Der Bereich der Regierung, i n : Festschrift f ü r Rudolf Smend, Göttingen 1952, S. 253 ff. (272); ähnlich ders., Das Wesen des Staates u n d der Begriff des Politischen, i n : Festschrift f ü r Rudolf Smend, Tübingen 1962, S. 227 ff. (259 f.). 21 Da hier von der Bundesbank ,unternehmens-externe' Zielsetzungen angestrebt sind oder sich zwangsläufig ergeben, handelt es sich u m die Durchsetzung politischer, nicht ökonomischer Macht. 22 Th. Geiger, Vorstudien zu einer Soziologie des Rechts, Aarhus 1947, S. 29. 23 H. J. Arndt, P o l i t i k u n d Sachverstand . . . S. 271. 24 Münch, Die Bundesregierung, F r a n k f u r t / M a i n 1954, S. 2. 2 ® Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 37, 38.

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz sitzt — auf einem nicht unwesentlichen Teilbereich — staatsgestaltende und staatsleitende Funktionen.

67

unmittelbare

I I . Die Deutsche Bundesbank als Element des staatlichen Integrationsprozesses

Konnte die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz qualifiziert werden, so gehört sie notwendig zu jenem Handlungsraum staatsleitender Gestaltung, i n der die staatsbestimmende Entscheidungsgewalt den Prozeß staatlicher Integration vollzieht. Nach Smend kann der Staat nicht als ein ruhendes Ganzes, das einzelne Lebensäußerungen, Gesetze, diplomatische Akte, Urteile, Verwaltungshandlungen von sich ausgehen läßt, verstanden werden, sondern er ist überhaupt nur vorhanden i n diesen einzelnen Lebensäußerungen, sofern sie Betätigungen eines geistigen Gesamtzusammenhangs sind 2 6 . Gegenüber einer isolierenden Betrachtung hebt Smend die Notwendigkeit einer Würdigung der Gesamtheit der Einrichtungen und Funktionen hervor, durch die der Wille des Staates als Einheit begründet und ausgesprochen wird, sich immer von neuem zur Einheit integriert. Ohne auf Wert und Unwert der Integrationslehre einzugehen, sie hat „panegrynisches Lob und leidenschaftliche Abwertung" 2 7 erfahren — der Vorrang des dynamischen impliziert eine Abwertung des normativen Elements 28 , und Smend hat seine ursprüngliche Auffassung teilweise selbst revidiert 2 9 — ist die Integrationslehre gerade durch ihre Orientierung an der normalen staatlichen Wirklichkeit besonders geeignet, den politischen Raum deutend zu verstehen. 26 Über die Integrationslehre vgl. Smend vor allem i n dem gleichnamigen A r t i k e l i m HSW (Bd.V), S. 299 ff.; die Lehre wurde von Smend zunächst i n : Die politische Gewalt i m Verfassungsstaat u n d das Problem der Staatsform, i n : Festgabe f ü r W i l h e l m K a h l , Tübingen 1923, S . I I I / 3 f f . (16 ff.; enth. i n Staatsrechtliche Abhandlungen . . . S.68ff.), später eingehend entwickelt i n Verfassung . . . S. 123 ff., 136 ff., passim (Staatsrechtliche Abhandlungen . . . S. 119 ff., 218 ff.). 27 Kägi, Verfassung . . . S. 142. 2 ® Kägi, a.a.O., S.53ff., 143; Heller, Staatslehre . . . S.49, 250; vgl. schon Gerber, Der Begriff des Staates i n der neueren evangelisch-theologischen Ethik, B e r l i n 1930, S. 68: „Diese Lehre (sc. die Integrationslehre) erscheint überspitzt, soweit sie i m Staate alles i n Bewegung auflöst u n d das p o l i tische Weitstreben rechtlicher Beharrung u n d Selbstgenügsamkeit allzu u n v e r m i t t e l t entgegensetzt." Vgl. zur K r i t i k auch Tatarin-Tarnheyden, Integrationslehre u n d Staatsrecht, ZgesStW Bd. 85 (1930), S. 1 ff. 29 HSW (Bd. V), S. 299 ff. (301): Die Integrationslehre „ist . . . u m die möglichst weitgehende Ineinssetzung v o n N o r m u n d F a k t u m bemüht. Darüber k o m m t die Spannung zwischen beiden u n d die Eigenart des Rechts zu kurz".

5*

68

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

Seit jeher hat sich der Bereich des Münz- und Währungswesens — in einem weiten Sinne verstanden — als integrierender Faktor jedes staatlichen Verbandes erwiesen 30 . Die Geschichte des Münzrechts läßt sich auffassen als ein „förmliches Spiegelbild für die Gesamtrichtung der Entwicklung der Staatsgewalt" 31 . Gerade i n Deutschland gingen die Bestrebungen zur Vereinheitlichung des Münz- und Notenbankwesens dem einheitsstaatlichen Entwicklungsprozeß teilweise voran, teilweise folgten sie der Konstituierung der politischen Zentralgewalt unmittelbar nach. Aus der jüngsten Vergangenheit sei nur darauf hingewiesen, daß der Zusammenschluß der drei i n Gesetzgebung und Verwaltung klar getrennten Westzonen Deutschlands zu einer Trizone seinen Ausgang von der Errichtung der Bank deutscher Länder als gemeinsamer Notenbank nahm. Die Schaffung der DM-Währimg stellte faktisch die Zusammenfassung der drei Westzonen zu einem einheitlichen Staatsgebilde dar. Andererseits bietet die Geschichte i m Zusammenhang zerrütteter Währungssysteme ,in staatlicher Hinsicht 4 zahlreiche Beispiele desintegrierender Folgeerscheinungen: Regierungsstürze, Staatsumbildungen, Ausnahmezustände 32 . Gegenüber diesen mehr faktischen Integrations- und Desintegrationsmomenten erweist sich die Deutsche Bundesbank durch die Möglichkeiten expandierender oder kontrahierender Beeinflussimg des volkswirtschaftlichen Kreditvolumens i n funktioneller Hinsicht als bedeutender Integrationsfaktor. Indem sie etwa durch die Festsetzung des Diskontsatzes die Bedingungen für die Inanspruchnahme ihres Kredits je nach den i n der konkreten Lage gegebenen währungspolitischen Erfordernissen manipuliert, setzt sie nicht nur Bedingungen für ihre unmittelbaren bankgeschäftlichen Beziehungen zu ihren Kreditnehmern, sondern beeinflußt darüber hinaus die Gesamtheit der bankgeschäftlichen Vorgänge i n der Volkswirtschaft. Denn die Bedingungen, unter denen Bankkredite bei der Notenbank refinanziert werden können, strahlen aus auf die Kreditbeziehungen zwischen den Banken und ihren Kreditnehmern. Maßnahmen der Geldwertstabilität, die die Konstanz der Austauschverhältnisse zwischen Waren und Geld bewirken sollen, berühren die Einkommen und Einkommenserwartungen aller Bevölkerungsschichten. „Wer am Wirtschaftsleben teilnehmen so v g l . aus der Sicht des Historikers Mommsen, Reden u n d Aufsätze, B e r l i n 1905, S. 246: Schrift u n d Münze halten die V ö l k e r zusammen. 31 Helfferich, Das Geld, 6. A. Leipzig 1923, S. 31. 32 Vgl. über die Verhältnisse i n Deutschland i m Jahre 1923 Schacht, Die Stabilisierung der M a r k , Stuttgart/Berlin/Leipzig 1927, S. 53: „Plünderungen u n d Revolten waren an der Tagesordnung, so daß das Reich schließlich, u m den sozialen Gefahren zu begegnen, die der M a r k v e r f a l l herbeigeführt hatte, am 27. Sept. 1923 den Ausnahmezustand verhängte."

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz

69

w i l l " , muß nach einer Formulierung von Egner 33 „die Bahnen des Geldes gehen, ohne daß er sich bewußt würde, wie sehr er dadurch i n die Abhängigkeit des die Weichen stellenden Staates gerät." Durch Zuständigkeit und Herrschaft über Volumen, Verfügbarkeit und Kosten der volkswirtschaftlichen Kreditinanspruchnahme greift die Zentralbank i n den Mechanismus der volkswirtschaftlichen Preisbildung unmittelbar ein. Dieser Umstand hat Scheuner zu der an sich richtigen, aber zu pessimistischen Äußerung veranlaßt, die Währungspolitik stelle „unter den Lenkungsmitteln (sc. der staatlichen Intervention) ein I n strument von verhängnisvoller Fernwirkung dar, w e i l sie unvermeidlich weite Schichten des Volkes i n ihren Rechten berühren muß" 3 4 . Wenn Gerber ausführt, Geld sei „ i m Hinblick auf die Wertbestimmung die Durchsetzung des Staatsgedankens i n der Wirtschaft" 3 5 , so gilt der i n dieser Äußerung enthaltene Integrationsgedanke gerade auch für Maßnahmen, die auf den wirtschaftlichen Geldwert abzielen. Aktive, auf Wertregulierung zielende Währungssteuerung ist daher ein Teil „jener Vorgänge, deren Sinn eine soziale Synthese ist" 3 6 , eine der Komponenten zur Bestimmung „der staatlichen Wirklichkeit i n ihrer Eigenart" 3 7 . Die Deutsche Bundesbank kann danach als einer jener Faktoren qualifiziert werden, die insgesamt den Prozeß staatlicher Integration vollziehen. Gegenüber der farblosen Bezeichnung als „juristische Person des öffentlichen Rechts" (§2 S. 1 BBkG) zeichnet sich ein besonderer verfassungsrechtlicher Status der Bank ab.

I I I . Die Deutsche Bundesbank als Trägerin der Währungshoheit

Der Bereich staatlicher Wirksamkeit auf dem Gebiete des Geld- und Währungswesens bedarf gegenüber dem Tätigkeitsfeld der Deutschen Bundesbank aus terminologischen Gründen einer Abgrenzung. Dies um so mehr, als sich i m juristischen Schrifttum eine Vielfalt von Be33 Egner, Versuch einer autonomen Lehre der Währungspolitik, Leipzig 1928, S. 21. 34 Scheuner, W D S t R L Heft 11 (1954), S. 1 ff. (43); ähnlich ders., Der Staat u n d die Verbände, i n : Der Staat u n d die Verbände, Heidelberg 1957, S. 10 ff. (18). So spricht auch Werner Weber, Spannungen u n d K r ä f t e i m westdeutschen Verfassungssystem, 2. A . Stuttgart 1958, S. 148, f ü r die Diskontp o l i t i k v o n einer möglichen „Kettenreaktion nachhaltiger wirtschaftlicher Auswirkungen auf die Existenz breiter Schichten". 3 5 Gerber, Geld u n d Staat, Jena 1926, S. 90; die Feststellung Gerbers bezieht sich auf den nominalistischen, nicht den wirtschaftlichen Geld-

wert. 36 37

Smend, Verfassung . . . S. 22, passim. Smend, a.a.O., S. 57, passim.

70

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

griffen und Kategorien findet 3 8 , die teils differenzierend, teils unterschiedslos zur gesetzlichen und währungssteuernden Gestaltung des Währungswesens dienen. Hinzu kommt, daß die Geldhoheit , die „unleugbare Souveränität des Staates über seine Währung" 3 9 , völkerrechtlich 4 0 als eine wesentlich innerstaatliche Angelegenheit seit jeher anerkannt wurde, während sie staatsrechtlich bisher kaum erörtert wurde. Die der Deutschen Bundesbank gestellte Aufgabe, das Geldvolumen künstlich zu bemessen, das heißt Geldschöpfung und Gütererzeugung i n eine sachgerechte Relation zu bringen, hat den i m staatsrechtlichen Schrifttum ursprünglich unter dem Ausdruck Münz - und Geldhoheit erörterten Begriffskomplex inhaltlich geändert und erweitert. Für Laband wurde die Erörterung dieses Begriffskomplexes von der Frage ausgelöst, wie die i n den Münzgesetzen vorgesehene Heranziehung der Münzstätten der einzelnen Bundesstaaten zur Münzprägung m i t der durch A r t . 4 Ziff. 3, 4 RV begründeten Münzhoheit des Reiches zu vereinbaren sei. Laband sah die Lösung dieses Problems darin, daß er zwischen dem „ i n der Staatsgewalt enthaltenen Recht, das Münzsystem zu regeln" (Münzhoheit) und der Herstellung der Münzen (Münzprägung) unterschied 41 . Die Prägung war für Laband keine Ausübung eines Hoheitsrechtes, „keine Bestätigung der Staatsgewalt, sondern ein industrielles Unternehmen, eine m i t Gewinn verbundene Arbeitsleistung . . . " 4 2 . Das von Laband benutzte Begriffspaar ist von Helfferich durch die Unterscheidung von Geldhoheit und Geldherstellung ersetzt worden 4 3 . Geldhoheit ist für Helfferich „das i n der Staatsgewalt enthaltene und von der Staatsgewalt untrennbare Recht, das Geldsystem durch den Erlaß von Richtsätzen zu regeln", während die Geldherstellung „den 38 Vgl. etwa Ballerstedt , Wirtschaftsverwaltungsrecht . . . S. 37; Badura, Das Verwaltungsmonopol, B e r l i n 1963, S. 98 f. (mit A n m . 83); Beck, K o m m e n t a r . . . S. 237 f. (sub K 337); E . R . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S.484ff. 3 » F. A . Mann, Das Recht des Geldes, F r a n k f u r t (Main) 1960, S.400; ähnlich E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 490: „Geldhoheit ist ein wesentliches K r i t e r i u m der Staatshoheit", ein „Wesensmerkmal der staatlichen Souveränität". 40 I n den Worten des Ständigen Internationalen Gerichtshofes: „Es ist i n der T a t ein allgemein anerkannter Grundsatz, daß ein Staat zur Regelung seiner eigenen Währung berechtigt ist" (CoJ, Ser. A , 1928—1930, Nr. 20—21, S. 44). Vgl. auch A r t . 2 Ziff. 7 der Satzung der Vereinten Nationen. 41 Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches (Bd. I I I ) , 5. A. T ü b i n gen 1913, S. 169 f. 42 Laband, a.a.O., S. 172.

43 Helfferich,

Geld . . . S. 385 ff.

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische Instanz

71

technischen A k t der Herstellung der dem Geldsystem entsprechenden Münzstücke und Papierscheine" umfasse 44 . Der i n diesem Sinne von Laband und Helfferich unter den Begriffen Münz- und Geldhoheit erfaßte Aufgabenkreis des Staates trug technisch-organisatorischen Charakter. Die Währungspolitik früherer Jahrhunderte stellte sich ursprünglich als reine Münzfußpolitik dar; Wahl und Wertverhältnisse der Edelmetalle, Stückelung der Währungseinheit und Vorkehrungen gegen die natürliche Münzfußverschlechterung infolge Abnutzung der Münzen waren die Hauptprobleme der älteren Währungspolitik 4 5 . Auch während der Goldwährungsepoche w a r die BankpolitiJc der Notenbank — als sogenannte Konstatierungspolitik — aus dem bestehenden Goldwährungssystem heraus eindeutig vorherbestimmt 4 6 . Dem Begriff Geldhoheit als Grundlage aller die staatliche Geldverfassung konstituierenden Elemente, der Regelungsanspruch, den der Staat auf dem Gebiete des Geldwesens erhebt, w i r d i m folgenden die Währungshoheit als Inbegriff aller den Geldwert regulierenden Prinzipien entgegengesetzt 47 . E. R. Hub er 49 versteht darunter „die Gesamtheit der hoheitlichen Maßnahmen, die der Sicherung der Wertbeständigkeit des Geldes oder aber der nach gesamtwirtschaftlichen Erwägungen erforderlichen Änderungen des Geldwertes dienen". Starke reduziert den Sachverhalt auf den Begriff „Hoheitsrecht der Währungssteuerung" 49 . I n zweifacher Hinsicht bedarf es jedoch einer Klarstellung. Obwohl auch heute noch vielfach verwandt 5 0 , ist der Begriff Hoheitsrecht ein Ausdruck, der i n der Staatslehre seit langem verworfen ist. Der Be44 A.a.O., S.385, 389; vgl. aber auch Gerber, Geld u n d Staat . . . insbesondere S. 159 f., der neben dem technisch-wirtschaftlichen Vorgang der H e r stellung noch die Prägung als A k t öffentlich-rechtlicher Beurkundung unterscheiden w i l l ; die Prägung beinhalte den Verwaltungsakt der öffentlichrechtlichen „Wertbestimmung eines Zahlungsmittels" (a.A.O., S. 160). 45 N u r dies bezeichnete m a n als Währungspolitik der Notenbanken, als der Begriff i n den sechziger u n d siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts gebräuchlich w u r d e ; vgl. Franzke, G e l d h o h e i t . . . S. 83: „Währungsp o l i t i k w a r Gesetzgebungspolitik." 46 Siehe oben § 4 I I I 1. 47 So v o r allem Franzke, a.a.O., S. 87 ff., der diese Unterscheidung i m A n schluß an den Begriffsgegensatz von qualitativ-statischen u n d quantitativdynamischen Geldproblemen i m geldtheoretischen Schrifttum entwickelt hat. 4B Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 491. 4 » Wertp.-Mitt. 1957 (Teil I V B), S.75ff. (86); dagegen bezeichnet das Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 4, 60 ff. (73), unter den „tragenden Grundsätzen der Währungspolitik" Fragen der Währungsverfassung, insbesondere das Umstellungs- u n d Aufwertungsrecht, nicht jedoch die eigentliche Währungssteuerung. so Vgl. A r t . 24 Abs. 1 GG.

72

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

griff entstammt der frühkonstitutionellen Staatsrechtslehre, die dem Staat einen Katalog von Hoheitsrechten zuschrieb. I m konstitutionellen Verfassungssystem ging es vornehmlich der Exekutive darum, bestimmte Sachbereiche staatlicher Tätigkeit als Prärogativen oder materielle Hoheitsrechte dem legislativen Zugriff zu entziehen. Bereits die spätkonstitutionelle Lehre hatte sich davon distanziert. So forderte von Gerber, die bisherige Vorstellung von den Hoheitsrechten aufzugeben, denn „die hier behandelten sog. Hoheitsrechte sind gar keine ,Rechte4 des Staates, sondern sind die Staatsgewalt selbst, deren verschiedene Tätigkeitsformen nur in jenem Begriff systematisiert werden" 5 1 . Auch Georg Jellinek verweist i m Hinblick auf die Unmöglichkeit, die einzelnen Staatszwecke und Aufgaben erschöpfend aufzuzählen, den Katalog von Hoheitsrechten als ein „unwissenschaftliches Beginnen" 5 2 . Der Begriff Währungshoheit, das Hoheitsrecht der Währungssteuerung, kann daher nur als beschreibender Sachbegriff für einen bestimmten staatlichen Funktionsbereich verstanden werden. M i t dem Hinweis auf das schon seit altersher beim Staat liegende Münzregal w i r d i m Schrifttum vielfach der Versuch unternommen, die dem Begriff der Währungshoheit inhärenten Instrumente zur unmittelbaren quantitativen Beeinflussung des Geldvolumens unter den überlieferten Regalienbegriff zu subsumieren. So w i r d das der Bundesbank zustehende ausschließliche Recht der Banknotenemission als Notenregal 53 und das kreditpolitische Instrumentarium (Dikont-, Offenmarkt-, Mindestreservenpolitik) als Kreditregal 5 4 erfaßt. Die Verwendung des Regalienbegriffs begegnet Bedenken; er umfaßt i n diesem Zusammenhang Sachverhalte, die i n einer historischen Sicht des Regalienbegriffs gar nicht als Regale aufgefaßt werden konnten. Die Frage, ob Wort und Begriff des Regals i n der Dogmatik des öffentlichen Rechts noch sinnvoll verwendet werden können, ist davon abhängig zu machen, ob die geltende Rechtsordnung das Rechtsinstitut des Regals kennt und die gegenwärtige Theorie des öffentlichen Rechts sie zuläßt. 51 Von Gerber, Grundzüge des deutschen Staatsrechts, 2. A . Leipzig 1869, S. 25 (Anm. 1). 52 Staatslehre . . . S. 597 f.; vgl. auch Otto Mayer, Verwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 28: „Der Katalog der Hoheitsrechte, der heutzutage, w o er etwa noch erscheint, nicht viel mehr als eine Spielerei i s t . . . " 53 Beck, Kommentar . . . S. 238 (subK. 338); E. R. Hub er, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 490 ff.; Walter Jellinek, Verwaltungsrecht . . . S. 379; Nipperdey, Wirtschaftsrecht, H W W (Bd. II), S. 1543 ff. (1615); Peters, Lehrbuch . . . S. 335. 54 E. R. Huber, a.a.O., S. 494 f.; Nipperdey, a.a.O., S. 1630; Knepper, Diss. S. 19 ff.

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische I n s t a n z 7 3 Verfassungsgeschichtlich sind die Regalien ein Institut des mittelalterlichen Lehensrechts, sie stehen i n unlösbarem Zusammenhang m i t der rechtlichen Gestalt der königlichen Herrschaftsgewalt und der Entwicklung der Herrschaftsgewalt der Territorialherren 5 5 . Ursprünglich echte Hoheitskompetenzen, deren Verleihung eine der Dezentralisation ähnliche Verwaltungstechnik war, liegt der Wesenszug der jüngeren Regalien i n einer fortschreitenden Kommerzialisierung 56 , indem sie von spezialisierten Verwaltungsaufgaben zu Finanzregalien verkürzt wurden. Gegenüber der personal begriffenen Herrschaftsgewalt des mittelalterlichen Feudalstaates steht die Staatsidee des modernen Wohlfahrtsstaates jedoch i n Widerspruch. Schon aus diesem Grunde kann die Idee der Regalität als Institut des gegenwärtigen öffentlichen Rechts keinen Erkenntniswert besitzen 57 . Soweit der Regalienbegriff heute noch verwendet wird, handelt es sich um einen neuen Begriff, der lediglich unter dem Eindruck einer vermeintlichen rechtlichen Kontinuität m i t demselben Wort bezeichnet w i r d 5 8 . I m Interesse einer unmißverständlichen wissenschaftlichen Sprache sollte der Ausdruck überhaupt in der Dogmatik vermieden werden 5 9 . Das der Bundesbank zustehende Notenemissionsrecht und die währungspolitischen Befugnisse sind für die wirksame Steuerung einer manipulierten Währung unverzichtbar 60 . Es handelt sich u m Tätigkeiten, die schon ihrer Natur nach dem Staat ausschließlich zukommen 61 , u m Emanationen der staatlichen Daseinsfunktion 62, deren Wesen durch 55 Z u m Wesen u n d zur Geschichte der Regalien eingehend Badura, V e r waltungsmonopol . . . S. 39 ff., m i t umfassenden Nachweisen u n d Quellen; vgl. weiter Franzke, Geldhoheit . . . S. 65 ff. sc Thieme, Die Funktionen der Regalien i m Mittelalter, Z R G Bd. 62 (1942), S. 57 ff. (64 ff., 84 f.).

« 7 Vgl. Badura, Verwaltungsmonopol . . . S.76: „Es ist e i n Begriff der Rechtsgeschichte, nicht der heutigen Dogmatik"; ebenso H. J. Wolff, V e r waltungsrecht (Bd. I) . . . S. 89. 58 Als Ausdruck der Gesetzestechnik findet sich der Begriff Regal auch f ü r bestimmte Rechtseinrichtungen m i t überwiegend privatrechtlichem Charakter; vgl. A r t . 73 EGBGB, A r t . 135 Abs. 4 S. 3 WRV. w Badura, a.a.O., S. 77. — Auch die Bezeichnung der Regalität als die „historische Wurzel" (Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8. A . Tübingen 1928, S. 142 Anm. 2) der modernen staatlichen A u s schließlichkeitsrechte rechtfertigt die Beibehaltung eines zwar historisch überkommenen, aber dem modernen Staatsbild wesensfremden Begriffes nicht. 60 Siehe auch Begr.RegE, BT-Drucks. Nr. 2781, 2. WP, S. 27. 61 I n grundsätzlicher Verkennung der Zusammenhänge Scheuner, V V D S t R L Heft 11 (1954), S. 43, w e n n die Währungspolitik „keineswegs (als) ein legitimes oder zulässiges M i t t e l der staatlichen Intervention" angesehen wird. 62 Der Ausdruck i n Anlehnung an den von Forsthoff i n der Schrift „Die Verwaltung als Leistungsträger", Stuttgart/Berlin 1938, geprägten Begriff

74

Rechtsstellung, innere Organisation, Aufgabenstellung

die K a t e g o r i s i e r u n g als R e g a l oder ( V e r w a l t u n g s - ) M o n o p o l 6 3 wird64.

verdeckt

Das unterscheidende K r i t e r i u m zwischen V e r w a l t u n g s m o n o p o l e n u n d a n d e r e n Ausschließlichkeitsbefugnissen ist d a r i n z u sehen, daß bes t i m m t e T ä t i g k e i t e n schon ihrer Natur nach staatlich , das h e i ß t aber d e m S t a a t ausschließlich z u k o m m e n d sind, so daß sie v o n d e r V e r w a l t u n g n i c h t k r a f t e i n e r M o n o p o l i s i e r u n g , sondern als aus d e m Wesen des Staates selbst e n t s p r i n g e n d ausgeübt w e r d e n 6 5 . D a z u z ä h l e n aber s o w o h l die d u r c h P r i v a t e n i c h t n a c h a h m b a r e 6 6 Notenausgabebefugnis u n d — auf G r u n d der w i r t s c h a f t s l e n k e n d e n F u n k t i o n — das k r e d i t -

der Daseinsvorsorge. — Entgegen Eschenburg , Staat u n d Gesellschaft i n Deutschland, 2. A. Stuttgart 1956, S. 95, w i r d die Währungspolitik nicht zur Daseinsvorsorge zu rechnen sein. Soll der Begriff nicht jeder Prägnanz entbehren, so ist er notwendig auf die Befriedigung existentieller Lebensbedürfnisse durch wirtschaftliche Unternehmen (insbesondere die öffentlichen Gas-, Wasser-, Elektrizitäts- u n d Verkehrsbetriebe) zu beschränken. — Bedenklich daher auch der BayVerfGH, N J W 1961, S. 163 (Darlehensgewährung durch die Bayerische Staatsbank als „ A k t der öffentlichen Daseinsfürsorge"). 63

Der Terminus Notenausgabemonopol (vgl. etwa v o n Spindler/Becker / Starke , B u n d e s b a n k . . . S.52f., 177; Begr.RegE, BT-Drucks. Nr. 2781, 2. WP, S.27, 30; vgl. auch Beck , Kommentar . . . S.238 (subK338) m i t weiteren Nachweisen), läßt offen, welche A r t von Monopol — gewerbliches oder öffentlich-rechtliches ( = Verwaltungsmonopol) — gemeint ist. Beides t r i f f t jedoch f ü r die Notenausgabebefugnis nicht zu. Die Noten sind einziges unbeschränktes gesetzliches Zahlungsmittel m i t Annahmezwang; schon daraus folgt, daß die Notenausgabe als eine hoheitliche Tätigkeit —« u n d nicht als bankmäßiges Geschäft — angesehen werden muß (vgl. auch § 14 Abs. 1 BBkG). Andererseits w i r d die gesamte Geschäftstätigkeit der Bundesbank (vgl. §§ 19 ff. B B k G ) — also die Stellung als Bank — von ihrer F u n k t i o n als Kreditsteuerungszentrale bestimmt. — Auch ein Verwaltungsmonopol liegt jedoch nicht vor; vgl. dazu die weiteren Ausführungen. — Wenn Eucken, Die Grundlagen der Nationalökonomie, I . A . Berlin/Göttingen/Heidelberg 1959, S. 201, passim, f ü r die Zentralbank von einem „geschlossenen Angebotsmonopol" spricht, so ist darauf hinzuweisen, daß Eucken i n seinem (theoretischen) Modell die Notenbank als „Gewerbe" qualifiziert u n d die staatliche Ausschließlichkeitsposition als gewerbliches Monopol einordnet; vgl. „Ordo" Bd. I I (1949), S. 1 ff. (37 f.). Der Ausgangspunkt Euckens hat i n dieser H i n sicht nurmehr theoretische Bedeutung. 64 Als Folge ihrer Funktionen als Kreditsteuerungszentrale ist die E x emtion der Notenbank aus dem Anwendungsbereich des G W B (§ 101 Nr. 1) n u r deklaratorisch, darüber hinaus aber irreführend, w e i l sie i n eine Reihe m i t der der v ö l l i g andersartigen Finanzmonopole gestellt ist. M i t Recht weist Pollems , Gemeinschaftskommentar, § 101 Nr. 1 Rdnr. 2, darauf hin, daß die Stellung der Notenbank den Gedanken eines Wettbewerbs m i t i h r i m Bereich ihrer eigentlichen währungspolitischen Aufgaben von vornherein ausschließt. — Demzufolge unterliegt die Bundesbank auch nicht dem A n w e n dungsbereich des K W G (vgl. § 2 Abs. 1 Ziff. 1), vielmehr ist sie selbst A u f sichtsbehörde; vgl. dazu Szagunn/Neumann, Gesetz über das Kreditwesen, Stuttgart 1961, § 6 Erl. 55.

65 So Badura,

Verwaltungsmonopol . . . S. 92.

66 Dazu Badura,

a.a.O., S. 94, 107.

§ 5 Die Deutsche Bundesbank als wesenhaft politische I n s t a n z 7 5 politische Instrumentarium. Beide Befugnisse können nach der i n der geltenden Rechtsordnung herrschenden Vorstellung überhaupt nicht als Gegenstand der freien Initiative nichtstaatlicher Institutionen gedacht werden 6 7 .

67 I n diesem Sinne grenzt Schick, Gemeindemonopole u n d Grundgesetz, D Ö V 1962, S. 931 ff. (932), die schon begrifflich staatlichen Befugnisse aus.

Zweiter

Abschitt

Die Rechtsstellung der Deutschen Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem § 6 Zentralbankautonomie und demokratisches Prinzip I . Der Ausgangspunkt

Die Stellung der Deutschen Bundesbank im Verfassungsgefüge ist gekennzeichnet — wie aufgezeigt 1 — durch eine umfassende funktionelle Unabhängigkeit. Die maßgeblichen Organe haben die Stellung von obersten Bundesbehörden erhalten, sind gleichwohl aber nicht i n die Kollegialverfassung des Kabinetts eingefügt. Die der Deutschen Bundesbank übertragenen Aufgaben der Währungs- und Kreditpolitik stellen sich als originäre Willensbildungen von erheblicher staatspolitischer Tragweite dar, ohne daß die Bank an die vom Bundeskanzler aufgestellten Richtlinien der Politik gebunden ist 2 . Eine unmittelbare parlamentarische Verantwortung der entscheidenden Organe besteht nicht. Die Bundesbank ist nur dem Gesetz unterworfen; sie hat weder von der Exekutive, noch von der Legislative Weisungen entgegenzunehmen. Dieser Sachverhalt beinhaltet i n gegenseitiger Verschränkung eine Spannungslage gegenüber dem demokratischen Prinzip einerseits, dem parlamentarischen Regierungssystem andererseits. Das soll i m folgenden näher ausgeführt werden. I I . Die Verfassungsentscheidung zur Demokratie

I n A r t . 20 Abs. 1 GG w i r d die Bundesrepublik Deutschland als demokratischer Staat bezeichnet. Die i n dem Begriff der Demokratie enthaltene Vorstellung von der Herrschaft des Volkes w i r d durch das 1 Siehe oben § 2 I I . Der Bundeskanzler bestimmt gem. A r t . 65 GG die Richtlinien der Polit i k ; es bleibt unklar, w a r u m die Währungs- u n d K r e d i t p o l i t i k hiervon ausgenommen sein soll. Zutreffend daher Stein, Monetary Policy and the Management of the Public Debt, A E R Bd. 42 (1952), S. 866 ff. (hier S. 874): „ . . . i f a decision must be made wether to have inflation or not, this decision should be made by officials directly responsible to the electorate." 2

§ 6 Zentralbankautonomie und demokratisches Prinzip

77

Grundgesetz noch dadurch hervorgehoben, daß Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG das Volk als den primären Träger der Staatsgewalt ausdrücklich proklamiert 3 . Der Begriff der Demokratie ist sinnvariierend 4 . I h r Wesen als idealtypische Staatsform ist einerseits gekennzeichnet durch das Prinzip der Herrschaft der Mehrheit 5 , andererseits wesentlich bestimmt und abgehoben dadurch, daß die i n ihr „Herrschenden den Beherrschten verantwortlich sind" 6 . Dagegen bedeutet Demokratie nicht lediglich Herrschaft „für" das Volk 7 . Herrschaft und Autorität 8 für das Volk übt auch die Zentralbank als währungspolitische Instanz aus; beide Begriffe sind jedoch keineswegs entscheidende Kriterien der Demokratie. Gerade auch totalitäre Diktaturen, i n denen die Herrschaft des Volkes sich nicht verwirklicht, nehmen für sich i n Anspruch, Herrschaft für das Volk auszuüben. I n einem weiteren Sinne verstanden beinhaltet der demokratische Gedanke Verantwortlichkeit gegenüber dem Volk für den gesamten Bereich staatlicher Betätigung. Demokratie ist Verantwortung, die sich als Verantwortlichkeit gegenüber dem Volke — i n irgendeiner Weise — zu realisieren hat 9 . Politische Entscheidungen involvieren 3 Allg. M. ; Giesel Schunck, A r t . 20 Erl. 113; Leibholz, Strukturprobleme . . . S. 134, 143, passim; Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 20 Rdnr. 30 ff.; Wernicke, Bonn.Komm., A r t . 20 Erl. I I 1 c. 4 Maunz, Staatsrecht . . . S. 60; Werner Weber, Spannungen u n d K r ä f t e . . . S. 62. 5 Bryce, Modern Democracies, London 1921, S. 26; Maunz, Staatsrecht... S. 61; Smend, Verfassung . . . S. 114; Carl Schmitt, Verfassungslehre... S. 225. 6 Bäumlin, Die rechtsstaatliche Demokratie, Zürich 1954, S. 19, 34, 40. — Weitere Umschreibungen der Demokratie bei Carl Schmitt, Verfassungsl e h r e . . . S. 225, 235; nach Leibholz, a.a.O., S. 135, bedeutet Demokratie „die Herrschaft des Volkes, durch das Volk, für das V o l k " , w o h l i m Anschluß an die — fast zu einem geflügelten W o r t gewordene — Formulierung von A b r a ham Lincoln, Demokratie sei „government of the people, b y the people, for the people". — Auch Thoma, Grundriß der allgemeinen Staatslehre, Bonn 1948, S. 47, hält als Kennzeichen der Demokratie das responsible government f ü r entscheidend. 7 So Hesse, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien i m modernen Staat, W D S t R L Heft 17 (1959) S. 19 ff. (117). 8 Der Begriff treffend bei Mac Iver, Regierung i m Kräftespiel der Gesellschaft, F r a n k f u r t / M a i n 1952, S. 85: „ U n t e r A u t o r i t ä t verstehen w i r das . . . zugestandene Recht, das Handeln anderer zu bestimmen, bei gewissen Problemen zu entscheiden . . . oder, allgemeiner, anderen Führer u n d Lenker zu sein." F ü r die Deutsche Bundesbank t r i f f t das genau zu. 9 Vgl. Hans Huber, Demokratie und Bureaukratie, Schweizer Monatshefte Bd. 37 (1957), S. 130 ff. (135 f.); Jahrreiß, Mensch u n d Staat, K ö l n / B e r l i n 1957, S. 89 ff. (105 ff.); Kägi, Verfassung . . . S. 152 ff.; vgl. auch Werner Weber. Spannungen und K r ä f t e . . . S. 62: „ I m m e r aber bedarf sie (sc. die Demokratie) einer klaren Verantwortungsbeziehung zwischen Regierenden u n d Regierten . . . "

78

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

Verantwortung 1 0 ; Politik i n der Demokratie kann daher auch als Verantwortimg gegenüber dem Volk bezeichnet werden 1 1 . I I I . Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank als Spannungslage gegenüber dem demokratischen Prinzip

Unter den angesprochenen Sinngebungen, die dem Begriff der Demokratie inhärent sind, sei zur Charakterisierung der verfassungsrechtlichen Stellung der Bundesbank zunächst das Prinzip des Mehrheitsentscheides angesprochen. Sein wesensmäßiger Bezug liegt i n der Gewährleistung einer größtmöglichen Ubereinstimmung der Individualwillen m i t dem staatlichen Gesamtwillen 1 2 . I n der Demokratie soll maßgeblich sein, was der primäre Träger der Staatsgewalt, beziehungsweise die durch Wahlen und Abstimmungen legitimierte und zur Herrschaft berufene Regierung als Träger und Repräsentant 13 der politischen Gewalt im Verfassungsstaat 14 jeweils als ihren Willen bekunden. Das Gesagte gilt allgemein, gleichgültig, wie die Demokratie ihrerseits wieder motiviert ist. Schon aus dieser Perspektive w i r d für die Deutsche Bundesbank eine — jedenfalls potentiell — atypische Situation gegenüber dem demokratischen Verfassungsprinzip sichtbar. Das demokratische Prinzip verlangt, daß sich die politische Willensrichtung entsprechend den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen immer von neuem zu konstituieren hat; es kann keine entscheidenden Instanzen i n Form „dauerhafter Herrschaftsstrukturen" 15 geben. Dem widersprechen jedoch schon Modus und Dauer der Berufung der Mitglieder des Zentralbankrats und des Direktoriums. Auf die Bestellung der Präsidenten ™ Vgl. dazu M a x Weber, Wirtschaft u n d Gesellschaft (Bd. I I ) . . . S. 841, 844, 861; durch das dem Begriff des Politischen immanente M e r k m a l der Gestaltung erwächst die Verantwortung gleichsam eo ipso. 11 Vgl. Scheuner, Das parlamentarische Regierungssystem i n der Bundesrepublik, DÖV 1957, S. 633 ff. (635); ders., Der Staat u n d die intermediären Kräfte, ZevEth 1957 (Heft 1), S.30ff. (33): „Legitimierung aller öffentlichen Gewalt v o m Volke her.« — Vgl. auch BremStGH, Z B R 1957, S. 234 ff. (237, Minderheitsvotum): „ D i e politische Verantwortung f ü h r t die demokratische Verfassung überall auf das V o l k zurück." 12 I n dieser Richtung Leibholz, Strukturprobleme . . . S. 135, 151, passim. — Das Mehrheitsprinzip darf freilich nicht i n einem streng absoluten Sinne verstanden werden; es w i r d sich oft n u r u m eine interessierte Minderheit handeln. — Z u r Auffassung des Mehrheitsprinzips als einer bloßen Spielregel vgl. Schüle, Demokratie als politische F o r m u n d als Lebensform, i n : Festschrift f ü r Rudolf Smend, Göttingen 1952, S. 321 ff. (349 f.). 13 Leibholz, Repräsentation... S.79f.; Koellreutter, Staatslehre i m U m riß, Göttingen 1955, S. 94. 14 Das Thema der Abhandlung von Smend, Die politische Gewalt i m V e r fassungsstaat u n d das Problem der Staatsform, i n der Festgabe f ü r W i l h e l m K a h l (Tübingen 1923). iß Vgl. Hans Huber, Schweizer Monatshefte Bd. 37 (1957), S. 130 ff. (135); Scheuner, D Ö V 1957, S. 633 ff. (635); ders., ZevEth, a.a.O.

§6 Zentralbankautonomie und demokratisches Prinzip

79

der Landeszentralbanken als Mitglieder des Zentralbankrates hat die Bundesregierung keinerlei Einfluß. Das diesbezügliche Vorschlagsrecht des Bundesrates beruht zwar auf gewissen föderalistischen Tendenzen, die aber für eine Institution des Bundes jeder verfassungsrechtlichen Relevanz entbehren. Überdies kann der Bundesrat nicht als repräsentativ-demokratisches Organ angesehen werden. Durch den Pluralismus der Ernennungsinstanzen w i r d der verfassungskräftig garantierte Einfluß der politischen Mehrheitsverhältnisse nur mehrfach mediatisiert i n die Bundesbank vermittelt. Die Mitglieder des Direktoriums werden zwar auf Vorschlag der Bundesregierung ernannt, die Berufimgsdauer von acht Jahren umfaßt immerhin einen Zeitraum von zwei Legislaturperioden. So zeichnet sich durchaus die Möglichkeit ab, daß der Deutschen Bundesbank der Status einer A r t Gegen- oder Nebenregierung auf wirtschaftspolitischem Gebiet jedenfalls dann zukommt, wenn durch parlamentarische Entscheidungen die Regierung abgelöst wird, die währungspolitische Funktion (personell) diesem Wechsel jedoch nicht unterliegt. Bei der Stabilität der politischen Verhältnisse i n der Bundesrepublik Deutschland sind derartige Fragestellungen bislang nicht sonderlich akut gewesen. Seit der Regierungsumbildung i m Dezember 1966, die zur Bildung der Großen Koalition führte, erscheint eine solche Annahme nicht mehr hypothetisch. Denn von den beiden Instanzen, die zusammen für die Gesamtheit der deutschen Wirtschafts- und Währungspolitik verantwortlich zeichnen, führte ein Personalwechsel nur bei einer zur Neuorientierung i m Denken und Handeln 1 6 . Die andere Instanz blieb die alte. So erleben w i r bei den erwähnten Auseinandersetzungen zwischen Notenbank und Regierung 17 i m Grunde den Prozeß der Auseinandersetzung und Angleichung von Vertretern zweier verschiedener (wirtschaftspolitischer) Richtungen. Nun darf allerdings nicht verkannt werden, daß sich das Grundgesetz 18 zu einer wertbestimmten Verfassungsstruktur bekennt. Das grundgesetzliche Verfassungsgefüge beruht auf einer allgemeinen verfassungsrechtlichen Wertordnung 1 9 und einem darin enthaltenen Wert16 Die neue Ä r a i n der Wirtschaftspolitik bezeichnet Bundeswirtschaftsminister Schiller als den Übergang von der konventionellen zur aufgeklärten Marktwirtschaft (siehe oben § 1 A n m . 3). Es handelt sich dabei u m eine A r t Synthese der Ordnungsvorstellungen des Neoliberalismus (siehe unten § 81) u n d des Keynesianismus. 17 Siehe oben § 1 1 (Anm. 2,3). 18 Z u der Frage, ob u n d i n w i e w e i t die Weimarer Verfassung i n diesem Sinne zu interpretieren war, vgl. Thoma, Das Reich als Demokratie, HDStR (Bd. I), S. 186 ff. i» Vgl. BVerfGE 6, 32 ff. (41); 55 ff. (71); siehe auch Dürig, Verfassung u n d V e r w a l t u n g i m Wohlfahrtsstaat. J Z 1953, S. 193 ff. (197).

80

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

s y s t e m der S t a a t s g e s t a l t u n g 2 0 . D i e formalistische A u f f a s s u n g v o m R e l a t i v i s m u s als der g e d a n k l i c h e n V o r a u s s e t z u n g der D e m o k r a t i e 2 1 h a t n u r m e h r beschränkte G e l t u n g s k r a f t 2 2 . D e r demokratische M e h r h e i t s w i l l e g i l t n i c h t m e h r u n e i n g e s c h r ä n k t . D i e F r a g e aber, ob d i e Z e n t r a l b a n k a u t o n o m i e B e s t a n d t e i l dieser w e r t b e s t i m m t e n O r d n u n g ist, es sich u m e i n e n „ v o r s t a a t l i c h e n W e r t " 2 3 , e i n u n u m s t r i t t e n e s „ P r i n z i p " 2 4 h a n d e l t , w i r d eines z w i n g e n d e n Nachweises b e d ü r f t i g sein. I V . Der Begriff der Wirtschaftsdemokratie 25 D e r B e g r i f f „Wirtschaftsdemokratie" k a n n dagegen i n diesem Z u s a m m e n h a n g n i c h t als A r g u m e n t v e r w e n d e t w e r d e n . D i e Deutsche B u n d e s b a n k n i m m t z w a r „ e i n e Schlüsselstellung i m K r e d i t a p p a r a t der B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " 2 6 e i n u n d ist i n i h r e r F u n k t i o n als Bank der Banken u n d Hüterin der Währung maßgebliches L e n k u n g s o r g a n der W i r t s c h a f t u n d d a m i t auch e i n B e s t a n d t e i l derselben. D e r G e d a n k e der W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e bezieht sich jedoch w e n i g e r a u f das G e b i e t staatlicher I n t e r v e n t i o n e n 2 7 , sondern b e r u h t auf der V o r -

20 Vgl. BVerfGE 5, 85 ff. (138). — Gewisse Formulierungen von Forsthoff, Begriff u n d Wesen des sozialen Rechtsstaates, W D S t R L Heft 12 (1955), S. 8 ff., neigen i n die Richtung einer wertfreien Demokratie; vgl. etwa S. 16: „Die rechtsstaatliche Verfassung ist gekennzeichnet durch einen hohen Grad der Formalisierung" (vgl. auch S. 26, 27). 21 Radbruch, Rechtsphilosophie, 5. A. Stuttgart 1956, S. 84; ders., Die p o l i tischen Parteien i m System des deutschen Verfassungsrechts, HDStR (Bd. I), S. 285 ff. (289): „Der Relativismus ist die Weltanschauung, die v o m demokratischen Gedanken vorausgesetzt w i r d . " So auch Kelsen, V o m Wesen u n d Wert der Demokratie, 2. A. Tübingen 1929, S. 89 ff. 22 Vgl. Peters, Die Entfaltung der Persönlichkeit als Verfassungsziel, i n : Festschrift f ü r Rudolf Laun, Hamburg 1953, S. 669 ff. (670): „ M i t dem I r r tum, Demokratie unterwerfe alle Fragen, selbst die grundlegenden ethischen u n d politischen Werte ihrer Existenz, dem H i n u n d Her wechselnder M e h r heiten, ist . . . eindeutig aufgeräumt" (Hervorh. v. Verf.). 23 Pfleiderer, Unabhängigkeit der Notenbank, Die Justiz 1957, S. 307 ff. (312). 24 So ausdrücklich Franzke, G e l d h o h e i t . . . S. 29, 161; von Spindler/Beckerl Starke, B u n d e s b a n k . . . S. 93; Wagenhöf er, Notenbankverfassung... S. 97 ff. (116,120); Veit, Grundriß . . . S. 195. 25 Hierzu vor allem Adolf Arndt, Das Problem der Wirtschaftsdemokratie i n den Verfassungsentwürfen, SJZ 1946, S. 137 ff.; Rasch, Grundsatzfragen der Wirtschaftsverfassung, Bad Godesberg 1948, S. 102 ff.; Partsch, Die v e r fassungsmäßige Sicherung von Wirtschaftsprinzipien, „Ordo" Bd. V I (1954), S. 19 ff. (30 ff.). 26 So BVerfGE 14, 197 ff. (212). 27 So versteht allerdings Leibholz, Strukturprobleme . . . S. 150, diesen Begriff. — Der wirtschafts-interventionistische Charakter des währungspolitischen Instrumentariums ist unbestritten; Schwierigkeiten bereitet lediglich die Frage der Kategorisierung als A k t e mittelbarer Wirtschaftslenkung oder solche eigener A r t . Vgl. Scheuner, W D S t R L Heft 11 (1954), S.26ff.; Neumann, Wirtschaftslenkende Verwaltung, Stuttgart 1959, S. 55 f.

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

81

Stellung, daß die Träger der politischen Willensbildung dem Prinzip der Volkssouveränität entsprechend auch die wirtschaftlichen, das heißt hier die unternehmerischen Entscheidungen 28 maßgeblich mitzuentscheiden haben. Es handelt sich u m einen Katalog verfassungsrechtlicher Postulate, die m i t den Begriffen Sozialisierung, Verstaatlichung, M i t bestimmung i m wesentlichen als umschrieben angesehen werden können und zu denen das Grundgesetz sich weder ausdrücklich bekennt, noch verschließt. I n der gegenwärtigen politischen Auseinandersetzung sind die wirtschaftsdemokratischen Forderungen auf die Frage einer erweiterten betrieblichen Mitbestimmung reduziert.

§ 7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches

Regierungssystem

I . Grundsätzliches

Es ist bereits mehrfach 1 angedeutet worden, daß die eigentliche Problematik der verfassungsrechtlichen Stellung der Deutschen Bundesbank i n einem Widerspruch zum parlamentarischen Regierungssystem besteht. Das soll i m folgenden näher ausgeführt werden. Der Untersuchung sind zunächst die theoretischen Grundlagen sowie Sinn und Zweck des parlamentarischen Prinzips vorauszuschicken. Dabei läßt es sich nicht umgehen, daß verschiedentlich über den Rahmen einer Einführung hinausgegangen wird 2 . Das erscheint jedoch insoweit gerechtfertigt, als die erwähnte Spannungslage i m Schrifttum entweder nicht erkannt 3 , oder aber übergangen w i r d 4 . Letzteres gilt auch 28 Adolf Arndt, a.a.O., S. 137: Wirtschaftsdemokratie heißt, „daß die Demokratie zugleich eine politische u n d wirtschaftliche sein müsse, m i t anderen Worten, daß die demokratische P o l i t i k nicht n u r den Staat, sondern auch die Wirtschaft zu bestimmen habe". Radbruch, Rechtsphilosophie . . . S. 161, spricht f ü r die Ideologie des Sozialismus von einer „über die P o l i t i k i n der Wirtschaft fortgesetzten Demokratie".

1 Siehe oben § 1 I I (mit Anm. 25 ff.); § 2 I V . Das gegenwärtige Schrifttum zum I n h a l t u n d zur S t r u k t u r des parlamentarischen Systems des GG ist außerordentlich d ü r f t i g ; die führenden Kommentare von von Mangoldt/Klein u n d Maunz/Dürig lassen nahezu jede Stellungnahme vermissen. Vgl. jetzt aber Fichtmüller, Zulässigkeit ministerialfreien Raums i n der Bundesverwaltung, AöR Bd. 91 (1966), vS. 297 ff. 3 Beck, K o m m e n t a r . . . S. 221 (sub K 296), übergeht das Problem nahezu vollkommen; unverständlich von Spindler ¡Becker ¡Starke, Bundesbank . . . S. 165: eine Uberprüfung der währungs- u n d kreditpolitischen Maßnahmen der Bank falle nicht i n den Aufgabenbereich des Parlaments (?). — Typisch auch Schäfer, Die bundeseigene Verwaltung, DÖV 1958, S.241 ff. (245f.): „Insgesamt betrachtet hat der Gesetzgeber bei Gestaltung der Deutschen Bundesbank eine verfassungsrechtlich einwandfreie Lösung gefunden." „ I h r e (sc. der Zentralbankrat u n d das D i r e k t o r i u m der Bank) Gleichstellung m i t den obersten Bundesbehörden bedeutet lediglich (?) eine gewisse rangmäßige Eingruppierung u n d stellt i n Verbindung m i t der Vorschrift über 2

6 Samm

82

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

für die Monographie von Franzke, der zwar den (währungssteuernden) Funktionsbereich der Zentralbank unter dem Begriff Währungshoheit gegenüber der staatlichen Geldhoheit abzugrenzen und als selbständige juristische Kategorie zu fixieren versucht 5 , aber die Spannungslage der Zentralbankautonomie gegenüber dem parlamentarischen Prinzip m i t keinem Wort erwähnt, vielmehr — ohne nähere Erörterungen — von einem Unabhängigkeitsprinzip ausgeht, das, wie sich erweisen wird, gar nicht nachzuweisen ist. Hinzu tritt, daß gerade die für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts charakteristische A b sonderung gegenüber der unmittelbaren Staatsverwaltung 6 i n bezug auf Zulässigkeit und Möglichkeiten einer parlamentarischen Kontrolle (im engeren Sinne) 7 ohnehin besondere Fragen aufwirft. So kann ein klarer verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt den eigentlichen Erörterungen nur dienlich sein. I I . Das parlamentarische Regierungssystem des GG

1. Inhalt und Bedeutung der parlamentarischen

Repräsentation

Die dem demokratischen Prinzip substantiell innewohnende Maxime der Verantwortlichkeit staatlicher Herrschaftsausübung steht vom Blickpunkt ihrer Realisierung aus i n Verbindung m i t dem Prinzip der parlamentarischen Repräsentation 8 . die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank (§ 12 Satz 2 des Gesetzes) klar, daß sie weder der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers (Art. 65 Satz 1 GG), noch der Aufsicht eines Bundesministers untersteht, sondern n u r dem Gesetz unterworfen ist." Gerade das muß aber i m Hinblick auf die politische Entscheidungsgewalt der Bundesbank aus verfassungsrechtlicher Sicht höchst problematisch erscheinen. — Vgl. auch E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd.I) . . . S.90, 105, 491; Belau, Notenbanksystem u n d Grundgesetz, W e r t p . - M i t t . 1952 ( T e i l I V B , Sonderbeilage), S . 3 f f . 4 Nothdurft, Diss., S. 100 ff., schneidet den Fragenkreis zwar an, bezeichnet aber i m Hinblick auf den Staatszweck (?) (S. 101) die Ansicht, daß eine u n abhängige Zentralbank m i t dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie unvereinbar sei, als unzutreffend, da „die sogenannte parlamentarische K o n t r o l l e " eine „ K o n t r o l l e durch die politischen Parteien" u n d damit „eine Interessenkontrolle" (?) (S. 102) sei. — Eine derartige Auffassung zeigt eine totale Verkennung der geltenden Verfassungsstruktur einerseits, der demokratischen Mittlerstellung der politischen Parteien (Art. 21 GG) andererseits. s Franzke, Geldhoheit . . . S. 29 ff., 75 ff., 117 ff. « Siehe oben §21. 7 Siehe oben § 2 I I I . 8 Die Fülle der Theorien über die Repräsentation i m Zusammenhang des Parlamentarismus k a n n auch i n summarischer Umschreibung hier nicht entwickelt werden. Gegenüber einer juristisch-normativen (so H. J. Wolff, Theorie der Vertretung . . . S. 303 ff.) und soziologischen Auffassung (Kaiser, Die Repräsentation organisierter Interessen, B e r l i n 1956, insbesondere

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

83

I m Zusammenhang des Problems der beiden — sich keinesfalls ausschließenden — Gestaltungsprinzipien der Identität 9 und der Repräsentation, die sozusagen „zwei entgegengesetzte Orientierungspunkte für die konkrete Gestaltung der politischen Einheit" 1 0 darstellen, bildet die parlamentarische Repräsentation eine Teilfrage, und zwar eine solche nach einer bestimmten Form der Konkretisierung dieser politischen Einheit 1 1 . Auch wenn begrifflich ein Gegensatz zwischen den beiden „Formprinzipien" zu entwickeln ist 1 2 , so bleibt auf der anderen Seite doch darauf hinzuweisen, daß es „ i n der Wirklichkeit des politischen Lebens" ebensowenig einen Staat gibt, wie Carl Schmitt m i t Recht bemerkt, der auf alle Strukturelemente der Repräsentation oder des Identitätsprinzips verzichten könnte 1 3 . Da für den demokratischen Rechtsstaat die Frage nach der Ausgestaltung der Verantwortlichkeit staatlicher Macht von zentraler Bedeutung ist 1 4 , erfordert und beruht das Prinzip der Repräsentation auf dem Gedanken, diese Verantwortung möglichst wirksam zu gewährleisten. Denn es ist „ i n der Tat nicht zuviel gesagt, wenn man behauptet, daß sich Repräsentativsysteme aus der Notwendigkeit entwickelt haben, die i n einer Verfassung vorgesehene Verantwortlichkeit zu gewährleisten" 15 . I n diesem Sinne w i l l auch die parlamentarische Kontrolle — als ein Teilproblem der parlamentarischen RepräS. 354 ff.: faktische Repräsentation) versucht Leibholz (Das Wesen der Repräsentation, 2. A . B e r l i n 1960, S. 25 ff., 44 ff.) durch eine phänomenologische Betrachtungsweise das Wesen der Repräsentation zu erfassen. Leibholz, a.a.O., S. 26, erblickt darin, daß „etwas abwesend u n d zugleich doch gegenwärtig gedacht" w i r d , „die spezifische Dialektik, die dem Begriff der Repräsentation eigen i s t " ; ähnlich Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 209. 9 Über die beiden Gestaltungsprinzipien vgl. Carl Schmitt, a.a.O., S. 204: „Dieses Prinzip der Identität des jeweils vorhandenen Volkes m i t sich selbst als politische Einheit beruht darauf, daß es keinen Staat ohne V o l k gibt u n d ein V o l k daher als vorhandene Größe i m m e r w i r k l i c h anwesend sein muß." Vgl. auch Leibholz, a.a.O., S.28f.; Maunz, Staatsrecht . . . S.68. 19 Carl Schmitt, a.a.O., S. 206. u Leibholz, a.a.O., S. 57. 12 Dazu Leibholz, a.a.O., S.28ff., 119; Carl Schmitt, a.a.O., S. 204 f., 214 ff. 13 Carl Schmitt, a.a.O., S. 205 f. 14 Siehe oben §611; vgl. auch BVerfGE9, 268 ff. (281): „ D i e demokratische . . . Herrschaftsordnung des Grundgesetzes setzt erkennbare Verantwortlichkeit i m Staat u n d insbesondere eine verantwortliche Regierung voraus." I n diesem Sinne auch der BayVerfGH, V G H E n.F. Bd. 4/II, S. 30 ff. (47), sow i e Kaufmann, Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, W D S t R L Heft 9 (1952), S.7. iß Friedrich, Der Verfassungsstaat der Neuzeit, Berlin/Göttingen/Heidelberg 1953, S. 345; ders., Demokratie, HSW (Bd. I I ) , S. 460 ff. (463). — Besonders deutlich i m angelsächsischen Schrifttum, das representation u n d responsibility als zusammengehörende Begriffe gemeinsam erörtert; vgl. etwa Maclver, Modern State, Oxford 1926, S. 206: „ T h e beginning is representation, the rest is r e s p o n s i b i l i t y . . . "

6»

84

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

s e n t a t i o n — e i n spezifisches M i t t e l der G e l t e n d m a c h u n g der V e r a n t w o r t l i c h k e i t der R e g i e r u n g beziehungsweise der V e r w a l t u n g sein. I n s o w e i t zeigt sich eine n o t w e n d i g e V e r b i n d u n g s l i n i e 1 6 z u m p a r l a m e n t a rischen Regierungssystem.

2. Inhalt und Bedeutung des parlamentarischen Regierungssystems D e r B e g r i f f des P a r l a m e n t a r i s m u s u m f a ß t als G a t t u n g s b e g r i f f 1 7 v e r schiedene E r s c h e i n u n g s f o r m e n 1 8 . A l l e n F o r m e n i s t aber gemeinsam, daß d a m i t e i n b e s t i m m t e s V e r h ä l t n i s v o n V o l k s v e r t r e t u n g u n d Regier u n g bezeichnet w i r d , u n d z w a r e n t w e d e r e i n V e r h ä l t n i s des A u s gewogenseins der b e i d e r s e i t i g e n K r ä f t e u n d F u n k t i o n e n oder eine O r d n u n g der Abhängigkeit der Regierung von der Volksvertretung 19. D e r k o n s e q u e n t e n V e r w i r k l i c h u n g des d e m o k r a t i s c h e n P r i n z i p s e n t spricht es, daß der i m P a r l a m e n t r e p r ä s e n t i e r t e V o l k s w i l l e 2 0 n i c h t n u r i n der Gesetzgebung z u m A u s d r u c k gebracht, sondern auch i n Regier u n g u n d V e r w a l t u n g t r a n s f o r m i e r t w i r d 2 1 . I n diesem S i n n e i s t e i n parlamentarisches Regierungssystem d a n n gegeben, w e n n die Regier u n g nach d e m W i l l e n der j e w e i l i g e n P a r l a m e n t s m e h r h e i t gestaltet, von ihrem Vertrauen abhängig ist22. !« Zutreffend spricht Ipsen, Verh. d. 40. D J T , S. C. 15, von einem „inneren Zusammenhang" zwischen Volkssouveränität u n d parlamentarischer Regierungsform; das parlamentarische Prinzip sei „ e i n Vehikel zur Beförderung der Volkssouveränität" (a.a.O., S. C. 17). 17 Löwenstein, Verfassungslehre . . . S. 82. 18 Georg Jellinek, Staatslehre... S. 792. 19 I m Rahmen der hier interessierenden Untersuchung k a n n u n d soll nicht die parlamentarische Regierungsform als solche, die verschiedenen „echten" u n d „unechten" A r t e n erörtert werden (dazu vor allem Löwenstein, a.a.O., S. 82 ff.; Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 338 ff.; eine umfangreiche bibliographische A u s w a h l bei Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 9 (Anm. 1), es sollen n u r bestimmte charakteristische Merkmale hervorgehoben werden, die die atypische Stellung der Deutschen Bundesbank erhellen. 20 Zutreffend Glum, Das parlamentarische Regierungssystem i n Deutschland, Großbritannien u n d Frankreich, München 1950, S. 3: „Das parlamentarische System w i r d gerechtfertigt durch die Behauptung, daß es die reinste Form der V e r w i r k l i c h u n g des Gedankens der Demokratie (sei), . . . nämlich überall da, wo sich die unmittelbare Demokratie nicht verwirklichen läßt, u n d sich daher die Notwendigkeit f ü r eine Repräsentation ergibt." — Friedrich, Verfassungsstaat . . . S. 301, erblickt i n der Idee der Repräsentation „das Kernstück der modernen Demokratie". 21 Bäumlin, Die rechtsstaatliche Demokratie . . . S. 14; vgl. auch Kelsens Forderung nach Demokratisierung der Verwaltung, Staatslehre . . . S. 362 f. 22 Z u m Vertrauensgrundsatz vgl. vor allem Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 338 ff., 3431; ders., Verfassungsrechtliche Aufsätze, B e r l i n 1958, S. 24, 365 (mit Beispielen aus der Weimarer Zeit, w o die Regierungen vielfach nicht das Vertrauen des Reichstages besaßen, w o h l aber toleriert wurden). Siehe auch Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, 2. A. München/Berlin 1964, S. 380 f.

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

85

Für die Kennzeichnung eines parlamentarischen Regierungssystems ist daher als allein entscheidend die verfassungsrechtlich vorgesehene Möglichkeit einer Abberufung der Regierung durch das Parlament an zusehen 23 . Sinn und Zweck einer derartigen Strukturierung des Verhältnisses von Parlament und Regierung ist es, der Idee der Volksherrschaft entsprechend die Ausübung der Regierungstätigkeit auf den Willen des Volkes zurückzuführen, mit ihr in Einklang zu bringen 2 4 . Unzutreffend ist jedoch die Folgerung, „die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung (sei) eine notwendige und unabweisbare Folgerung der Demokratie" 2 5 , wie schon die Verhältnisse in der Schweiz und den USA aufzeigen. Das parlamentarische Regierungssystem ist zwar auf dem Boden der repräsentativen Demokratie erwachsen, jedoch keine conditio sine qua non derselben. I n der Gegenwart sind zwar alle parlamentarischen Regierungssysteme demokratisch, aber nicht alle demokratischen Regierungssysteme parlamentarisch.

I I I . Parlamentarisches Regierungssystem und Bundesverwaltung

Wesentlicher Ausfluß und Bestandteil des parlamentarischen Prinzips ist der Grundsatz der Regierungsverantwortlichkeit. Dieses Prinzip besagt als verfassungsrechtliche Institution das manifeste Einstehen des Kabinettchefs oder einzelner Mitglieder seiner Regierung für die Rechtmäßigkeit und politische Zweckmäßigkeit ihrer Amtsführung ge23 Peters, Neuere Entwicklung des Parlamentarismus, VGfRStW H e f t 1/2 (1950), S. 69 ff. (72), kennzeichnet das parlamentarische System als eine „ v e r fassungsrechtlich gesicherte Kräfteverteilung" unter den obersten Staatsorganen, bei der die Exekutive i n der Weise unter die Volksvertretung gestellt ist, „daß die obersten Träger der Exekutive . . . zurücktreten müssen, wenn ihnen das Parlament das Vertrauen entzieht"; i m wesentlichen übereinstimmend Münch, Bundesregierung . . . S. 97 f.; Thoma, Die rechtliche O r d nung des parlamentarischen Regierungssystems, HDStR (Bd. I), S. 503 ff. (504); Scheuner, Uber die verschiedenen Gestaltungen des parlamentarischen Regierungssystems, AöR Bd. 52 (1927), S. 209 ff. (228 f.). 24 Koellreutter, Das parlamentarische System i n den deutschen Landesverfassungen, Tübingen 1921, S. 12: „Das Parlament bildet . . . n u r die Brücke, die V e r m i t t l u n g zwischen Regierung und V o l k " . Smend, Verfassung . . . S. 115, spricht von einer „ B r u c h " - und „Lötstelle". — Der liberalistische Gedanke, daß der Parlamentarismus die Gesellschaft i n den Staat dynamischdialektisch einbeziehe, führte Smend, Die politische Gewalt . . . S. I I I / 3 ff. (21 ff.), dazu, den Parlamentarismus als „eine Staatsform f ü r sich" zu behandeln und i h m Demokratie und Monarchie insofern entgegenzustellen, als der maßgebende Integrationsfaktor i n ihnen nicht dynamisch-dialektischer, sondern wesentlich statischer A r t sei. Doch gab Smend seine Auffassung, der Parlamentarismus sei eine Staatsform, später preis (vgl. Staatsrechtliche Abhandlungen . . . S. 218 ff.). ^ So Koellreutter, a.a.O., S. 12, und andere.

86

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

genüber dem Parlament, dem sie „Rede und A n t w o r t " 2 6 zu stehen haben. Voraussetzung dafür ist, daß dem jeweiligen Fadiminister „ein Hineinleuchten bis i n die letzten ,Schlupfwinkel' seines Ressorts" 27 gewährleistet ist. Denn die Vorstellung einer Verantwortlichkeit verbindet untrennbar m i t der Rechenschaftspflicht den Gedanken der Zurechenbarkeit i n der Weise, daß diese die unerläßliche Voraussetzung für jene ist 2 8 . Obwohl der Wortlaut des Grundgesetzes weder den Begriff parlamentarisches System, noch eine entsprechende Wendung enthält, so ergibt sich doch die verfassungsrechtliche Positivierung aus der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag (Art. 63 GG), der Verantwortlichkeit des Kanzlers gegenüber dem Bundestag (Art. 65 GG), der Abberufungsmöglichkeit der Regierung durch den Bundestag (Art. 67 GG) und der Stellung der Vertrauensfrage durch den Kanzler mit der (möglichen) Auflösungsfolge 2 9 ' 3 0 . Aus Art. 65 S. 2 GG folgt, daß auf der Bundesebene nach dem Grundgesetz die gesamte bundesunmittelbare Verwaltung nach dem Grundsatz des sogenannten Ministerialsystems beziehungsweise Ressortprinzips aufgebaut sein soll 3 1 . Die Regierung steht i m Schnittpunkt zwischen der politischen Zone parlamentarischer Willensbildung und dem institutionalisierten Vollzugsapparat, der sich unterhalb der Ministerialinstanz i n einem mehrstufigen hierarchischen 32 Verwaltungsunterbau fortsetzt 33 . 26 Marschall von Bieberstein, Die Verantwortlichkeit der Reichsminister, HDStR (Bd. I), S. 520 ff. (523); ebenso Leibholz, Repräsentation . . . S. 81 (Anm. 2). 27 Marschall von Bieberstein, a.a.O., S. 525. 28 Marschall von Bieberstein, a.a.O., S. 527; Röttgen, JöR n.F. Bd. 11 (1962), S. 173 ff. (269). 29 Wie hier Jesch, Gesetz . . . S. 95 f.; von Mangoldt/Klein, S. 1194, 1290; Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 67 Rdnr. 2; ders., Staatsrecht . . . S. 67. — Unzutreffend i m Hinblick auf die oben angeführten Bestimmungen Grewe, Verh. d.39.DJT, S. D 153 (Diskussionsbeitrag): das parlamentarische System sei auch ohne ausdrückliche Normierimg ein Verfassungsprinzip von „unbezweifelbarer Geltungskraft". 80 Abwegig Geiger, Einige Probleme der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit, D Ö V 1952, S. 481 ff. (481), der i n Verkennung von Staatsziel- u n d Staatsformelementen ausführt, unter der Geltung des G G sei neben die parlamentarische Demokratie u n d die Präsidentschaftsdemokratie die freiheitlichrechtsstaatliche Demokratie der dritten Gewalt getreten. 31 Böckenförde, Organisationsgewalt . . . S. 197f.; a.A. B V e r w G E 7,66ff. (73). 32 E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 87. 33 Uber einen eigenen Verwaltungsunterbau verfügt der B u n d allerdings n u r auf den i n A r t . 87, 87 a GG genannten Sachgebieten. A u f dem Gebiet der landeseigenen V e r w a l t u n g (Landesvollzug von Bundesgesetzen i n eigener

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

87

Da die parlamentarische Verantwortlichkeit und Kontrollmöglichkeit nur soweit reichen kann, als die obersten Exekutivbehörden ein Leitungs- und Weisungsrecht gegenüber den nachgeordneten Behörden haben, steht dem jeweiligen Fachminister eine umfassende Direktionsgewalt zu. Wenn Obermayer 34 die Befugnis, den nachgeordneten Behörden Weisungen zu erteilen, als einen ungeschriebenen Grundsatz des Verwaltungsrechts ansieht, so ist dieser verwaltungsrechtliche Gesichtspunkt jedenfalls verfassungsrechtlich determiniert. Zwar ist die „eigene Verantwortung" der Bundesminister 35 keine direkte Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament, sondern nur eine solche gegenüber dem Bundeskanzler 36 . Aber auch dieser Verantwortung w i r d die Grundlage entzogen, wenn es dem Minister versagt ist, den Bereich seines Ressorts maßgeblich zu bestimmen und zu leiten 3 7 . Denn der Kanzler kann vom Parlament nicht wegen des Verhaltens eines M i n i sters getadelt werden, das dieser seinerseits nicht zu verantworten hat. Gegenüber dem parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes w i r d i m Hinblick auf die Einführung des sogenannten konstruktiven Mißtrauensvotums (Art. 67 GG), das die Abberufung einer Regierung lediglich i n Verbindung mit der Ersetzung durch eine neue Regierung zuläßt, vielfach geltend gemacht, eine politische Kontrolle der Regierung sei effektiv gar nicht möglich 3 8 ; die Bonner Version sei „demoautoritär", dem demokratischen Prozeß werde „die Kehle zugeschnürt" 39 . Die durch A r t . 67 GG bewirkte Stabilität der Regierung gegenüber dem Parlament hat sicher gewisse Rückwirkungen auf die Kontrollmöglichkeiten des Parlaments gegenüber der Exekutive. Eine vom Parlament unabhängigere Regierung vermag dem KontrollbeAngelegenheit, A r t . 84 GG) u n d der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) ist die Bundesregierung als Kollegialinstanz i n ihren Verwaltungsbefugnissen auf Maßnahmen der Bundesaufsicht u n d den Erlaß allgemeiner V e r waltungsvorschriften beschränkt. D a m i t ist der Bundesregierung n u r ein generelles Instruktionsrecht (Art. 84 Abs. 2, A r t . 85 Abs. 2 GG), kein Einzelweisungsrecht, gewährt. Verwaltungsakt . . . S. 107. 35 A r t . 65 S. 1 GG. 36 Die Frage ist nicht unbestritten; vgl. einerseits Glum, Kritische Bemerkungen zu A r t . 63, 65, 67, 81 Bonner Grundgesetz, i n : Festgabe f ü r Erich Kaufmann, Stuttgart/Köln 1950, S. 47 ff.; Maunz i n MaunzfDürig, A r t . 65 Rdnr. 4 (mit weiteren Nachweisen); andererseits Friesenhahn, WDStRL Heft 16 (1958), S. 58, 69; von Wiek, Die Verantwortlichkeit der Bundesminister, D Ö V 1956, S. 113 ff. 37 Wie hier Dagtoglou, Der Private i n der V e r w a l t u n g . . . S. 151; Bachof, JZ 1960, S. 350 ff. (355); Loening, DVB1.1954, S. 173 ff. (176); siehe auch Böckenförde, Organisationsgewalt . . . S. 97, 188 f. 38 Vgl. Löwenstein, Verfassungslehre . . . S. 94.

Löwenstein f

a.a.O., S. 93.

88

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

gehren des Parlaments mehr Widerstand entgegenzusetzen als eine von jeder beliebigen destruktiven Mehrheit abhängige Regierung 40 . Das sogenannte Bonner System bedeutet jedoch keine grundsätzliche Einschränkung des parlamentarischen Prinzips. Neben der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament fordert und betont es auch eine Verantwortlichkeit des Bundestages gegenüber der Regierung. Das parlamentarische System erscheint in verschiedenen „Spielarten" 4 1 ; die Einführung des konstruktiven Mißtrauensvotums bedeutet zwar eine Erschwerung des parlamentarischen Einflusses auf die Regierung 42 , und das Bonner System ist insoweit nicht zu Unrecht als „abgeschwächtes parlamentarisches System" 4 3 charakterisiert worden. Das Grundgesetz normiert jedoch ausdrücklich die Abhängigkeit der Regierung vom Parlament; es hat lediglich das Vertrauensverhältnis des Bundestages zur Bundesregierung auf den Bundeskanzler konzentriert. Die Eigenart eines Staates als mehrstufiges Gesamtstaatswesen ist gekennzeichnet durch eine innerkörperschaftliche und eine zwischenkörperschaftliche Aufspaltung 4 4 . Neben der unmittelbaren Bundesverwaltung in Gestalt der i m Grundgesetz ausdrücklich erwähnten Bundesbehörden und der zu diesen hinzutretenden Bundesstellen und nicht rechtsfähigen Anstalten steht die Verwaltung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts 45 . Soweit die Verfassungsentscheidung zum parlamentarischen Regierungssystem den Grundsatz beinhaltet, daß „ n i r gends ein Reservat unverantwortlicher Herrschaftsausübung i m Staate 40

Vgl. Carl Schmitt , Verfassungslehre . . . S. 196. — Die Schwäche des Weimarer Parlaments lag nicht i n der Konstruktion des parlamentarischen Systems, sondern i n der Unfähigkeit des Parlaments, seine Stärke auszuüben; a.A. zu diesem Problem allerdings Fraenkel, Die repräsentative u n d die plebiszitäre Komponente i m demokratischen Verfassungsstaat, Tübingen 1958, S. 25 f. 41 Maunz i n Maunz/Dürig, a.a.O.; Scheuner , DÖV 1957, S. 633 ff. (633), bezeichnet das parlamentarische Regierungssystem des GG als „Sonderspielart des parlamentarischen Typus". Z u weitgehend Peters, Entwicklungstendenzen der Demokratie seit 1949, i n : Festgabe für Zaccaria Giacometti, Zürich 1953, S. 229 ff. (241): das GG sei m i t der Regelung des A r t . 67 GG „ a n die äußerste Grenze dessen gegangen, was noch m i t dem Wesen der parlamentarischen Regierungsform vereinbar ist". 42 Vgl. Hans Schneider, Kabinettsfrage V V D S t R L Heft 8 (1950), S. 30.

und

43

Gesetzgebungsnotstand,

Von Mangoldt, ZfaiPrR 1950 (Sonderveröffentlichung), S.47ff. (49); ders., Kommentar . . . S. 226. 44 Thoma, Das System der subjektiv öffentlichen Rechte u n d Pflichten, HDStR (Bd. I), S. 607 ff. (609 f.). — Die zwischenkörperschaftliche Aufgliederung als ein Problem des Bundesstaats k a n n hier außer Betracht bleiben. « Röttgen,

JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (112).

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

89

geduldet sein soll" 4 6 , gilt diese Forderung grundsätzlich auch gegenüber dem Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung, den juristischen Personen des öffentlichen Rechts; denn der gesamte Bereich öffentlicher Verwaltung ist Staatsverwaltung, sei es unmittelbare, sei es mittelbare Staatsverwaltung. Die juristischen Personen des öffentlichen Rechts bilden das Vorfeld staatseigener Verwaltung, das als mittelbare Staatsverwaltung u m das staatliche Behördenwesen herumgelagert ist 4 7 . Liegt schon i m Begriff der mittelbaren Staatsverwaltung eine spezifische Abhängigkeit eingeschlossen48, so bildet die Staatsaufsicht die Brücke zwischen der Eigenständigkeit einerseits und der Stellung der juristischen Personen in der gesamten staatlichen Verwaltung andererseits. Als verwaltungsrechtliches Institut dient die Staatsaufsicht dazu, die juristischen Personen des öffentlichen Rechts in den Gesamtbereich der staatlichen Verwaltungsorganisation zu „integrieren" 4 9 und die Einheitlichkeit und Rechtmäßigkeit der gesamten Verwaltung zu sichern 50 . Hinzu t r i t t jedoch eine verfassungsrechtliche Komplementärfunktion. Soweit es an einer solchen Staatsaufsicht fehlt (i. S. der Fachaufsicht), erweist sich die Geltendmachung der parlamentarischen Kontrolle als unvollziehbar 5 1 . Daher müssen grundsätzlich auch die bundesunmittelbaren j u r i stischen Personen des öffentlichen Rechts einem aufsichtsführenden Bundesressort eingegliedert sein 52 . I V . Zur Problematik des parlamentsfreien Raumes

Trotz der aufgezeigten, an sich klaren verfassungsrechtlichen Ausgangslage sind Zulässigkeit und Grenzen eines ministerial- beziehungsweise parlamentsfreien Raumes unter der geltenden Verfassungsord46 Marschall von Bieberstein, HDStR (Bd. I), S. 520 ff. (525); ähnlich Röttgen, DÖV 1954, S . 4 f f . (5): „ M i t dem parlamentarischen Prinzip ist jede A r t . . . ziviler Nebenregierung unvereinbar. Es (kann) daher keine der Prärogative des Kanzlers u n d der Koordinierung des Kabinetts entzogene Immediatbehörde (geben)"; vgl. auch ders., JöR n.F. Bd. 3 (1953), S. 67 ff. (101, 107); ders., JöR n.F. Bd. 11 (1962), S. 173 ff. (258); Böckenförde, Organisation gewalt . . . S. 198; Ipsen, Verh.d.40.DJT, S. C15,17; Partsch, Verfassungsprinzipien u n d Verwaltungsinstitutionen, Tübingen 1958, S. 20 ff.; Thoma, JöR n.F. Bd. 6 (1957), S. 161 ff. (177). 47 Röttgen, JöR n.F. Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (112), spricht anschaulich von „Bundestrabanten"; ähnlich Deutsche Verwaltung . . . S. 104. 48 Siehe Röttgen, Wesen u n d Rechtsform der Gemeinden u n d Gemeindeverbände, H k W P r . (Bd. I), S. 185 ff. « Röttgen, Deutsche V e r w a l t u n g . . . S.57f., 105; HSW (Bd. I X ) , S. 738 ff. (739); Werner Weber, Körperschaften . . . S. 24. so Jahn, Staatsaufsicht und Selbstverwaltung, DöD 1949, S. 101 ff. (102). 51 Wie hier Böckenförde, Organisationsgewalt . . . S. 97. 52 Röttgen, JöR Bd. 3 (1954), S. 67 ff. (112), unter Hinweis auch auf A r t . 130 GG; ders., JöR Bd. 11 (1962), S. 173 ff. (280, 283, passim); DÖV 1954, S . 4 f f .

90

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

nung i n Schrifttum und Rechtslehre keineswegs unumstritten. So sieht Bachof die Annahme, daß unabhängig entscheidende Stellen diem parlamentarischen System grundsätzlich widersprechen, als „eine Ubersteigerung des parlamentarischen Systems" an und betont, daß mit der grundsätzlichen Regierungsverantwortung ein ministerialfreier Raum nicht schlechthin unvereinbar sei 53 . I n gewisser Hinsicht widersprüchlich erscheinen die Feststellungen zu diesem Fragenkreis von Scheuner 54, der einerseits die Möglichkeit „einer Ausgliederung von gewissen Bereichen zur selbständigen Entscheidung" anerkennt, andererseits betont, daß „die Aufsicht und letzte Oberleitung" doch „dem Leiter des Ressorts" bleiben muß. Nach anderer Auffassimg sollen Bedenken gegenüber einer fehlenden parlamentarischen Kontrolle „immer dann zurückgestellt werden", wenn eine gerichtliche Kontrolle hinsichtlich „etwaiger Rechtsverletzungen und Ermessensfehlern besteht" 55 . Einen i n gewisser Weise abweichenden Standpunkt nimmt Loening 56 ein, der die Problematik nur i m Hinblick auf die unmittelbare Staatsverwaltung 5 7 gegeben sieht und „alle nur mittelbare Staatsverwaltung i m weitesten Sinne" 5 8 ausgrenzt. Der m i t der Rechtspersönlichkeit verbundene selbständige Wille der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts soll wesensgemäß das Problem der Ministerialfreiheit ganz ausscheiden lassen 59 . (5); ebenso f ü r die Bayerische Verfassung NawiaskyfLeusserf Schweiger/ Zacher, Bayerische Verfassung; 2. A. München/Berlin 1964, A r t . 55 Rdnr. 16; i m Ergebnis w o h l auch Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 88 Rdnr. 22 (Anm. 1). w Verh.d.39.DJT, S. D 1 3 5 f . (Diskussionsbeitrag); ders., Verfassung, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht i n der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 2.A. Tübingen 1964, S. 115 f.; ders., JZ 1960, S. 350 ff. (355). I n diesem Sinne auch Deppisch, Die Beschlüsse der Personalausschüsse, DÖV 1954, S. 241 ff. (243), der einen verfassungswidrigen ministerialfreien Raum n u r dort annimmt, w o „eine ganze V e r w a l t u n g nicht einem Ministerium unterstellt und der parlamentarischen Verantwortung entzogen ist". — Vgl. weiter Fischbach, Der Bundespersonalausschuß, seine rechtliche Stellung u n d seine Aufgaben, Z B R 1954, S. 233 ff. Ohne verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber einem parlamentsfreien Raum B V e r w G E 7, 66 ff. (73), sowie BrStGH, Z B R 1957, S. 234 ff. (mit k r i t . Anm. Hans Schneider, S. 240 ff.; zutreffend dagegen das Minderheitsvotum, a.a.O., S. 238). 54 Verh.d.40.DJT, S. C99 (Diskussionsbeitrag); ders., Die Selbständigkeit und Einheit der Rechtspflege, D Ö V 1953, S. 517 ff. (521). 55 Von der Groeben, Verw.Arch. Bd. 49 (1958), S. 231 ff. (238); Dagtoglou, Kollegialorgane . . . S. 48; ähnliche Erwägungen i n B V e r w G E 7, 66 ff. (73), sowie bei Bachof, Verfassung . . . S. 116 u n d JZ 1960, S. 350 ff. (355). 56 DVB1. 1954, S. 173 ff. 57 A.a.O., S. 173, 174. 58 A.a.O., S. 173. 59 A.a.O., S. 173; ähnlich m i t Hinweis auf die körperschaftliche Selbstverw a l t u n g Haas, Verw.Arch. Bd. 49 (1958), S. 14 ff. (22); ebenso Scheuner, Verh.d.40.DJT, S. C 99 (Diskussionsbeitrag).

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

91

Die Frage, inwieweit gewisse ministerialfreie und infolgedessen parlamentsfreie Exekutivbereiche verfassungsmäßig sind, kann weder in Richtung einer allgemeinen Verfassungsgemäßheit, noch auch einer allgemeinen Verfassungswidrigkeit beantwortet werden. Insofern stellt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu diesem Fragenkreis eine sinnvolle Synthese zwischen verfassungsrechtlichen Postulaten und verwaltungspolitischen Zielsetzungen dar. I n einer Entscheidung 6 0 , deren eigentliche Frage für das Gericht darin lag, ob an unabhängige und deshalb politisch unverantwortliche Stellen wesentliche Kompetenzen der Regierung übertragen werden dürfen, hat das Gericht zunächst die Zulässigkeit einer solchen Kompetenzverschiebung auf parlamentarisch nicht kontrollierbare Stellen verneint. Damit sei jedoch nicht gesagt >— so räumt das Gericht ein —, daß es keinerlei „ministerialfreien Raum auf dem Gebiete der Verwaltung geben dürfe . . . Wohl aber gibt es Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite 61 nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von Regierung und Parlament unabhängig sind; andernfalls würde es der Regierung unmöglich gemacht, die von ihr geforderte Verantwortung zu tragen, da auf diese Weise unkontrollierte und niemand verantwortliche Stellen Einfluß auf die Staatsverwaltung gewinnen würden" 6 2 . Einen außerparlamentarischen Raum schlechthin für verfassungsw i d r i g zu erachten, bedeutet die Forderung auf Anerkennung eines Prinzips u m seiner selbst willen. Das aber heißt, der formalen Gestaltung der Verfassung den Vorzug zu geben vor der Verwirklichung ihrer verfassungsrechtlichen Ziele. Einem grundsätzlichen ,Lückenlosigkeitsdogma' widerspricht schon, daß gewisse Exemtionen von der obersten Weisungs- und Leitungsbefugnis — und damit von der parlamentarischen Kontrolle — i n der Verfassung selbst vorgesehen sind, wie das Beispiel des Bundesrechnungshofes beweist 63 . Hinzu kommt, daß als Folge der umfassenden Entwicklung zum modernen Verwaltungsstaat 64 , das heißt wegen des großen Umfanges und der besonderen «o BVerfGE 9, 268 ff. (281 = JZ 1960, S. 19 ff., m i t kritischer A n m . von Partsch, S.23ff.). Hier w i r d — w e n n auch n u r mittelbar — die Stellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem erneut sichtbar. 62 BVerfG, a.a.O., S. 282. 63 A r t . 114 Abs. 2 S. 1 GG. 64 Praktisch ist i m modernen Staat das Schwergewicht qualitativ und quantitativ i n die Exekutive gerückt. Nicht zu Unrecht bezeichnet man daher den modernen Staat als einen „Verwaltungsstaat"; Peters, Der K a m p f u m den Verwaltungsstaat, i n : Festschrift für Laforet, München 1952, S. 19 ff. (21); Werner Weber, Spannungen u n d K r ä f t e . . . S. 35; Ule, Über das Verhältnis v o n Verwaltungsstaat und Rechtsstaat, Speyer F., S. 127 ff.

92

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

Natur der durch die Verwaltung zu bewältigenden Aufgaben 6 5 , die Regierung i n den meisten Fällen auch bei größter Anstrengung effektiv nicht i n der Lage sein kann, eine wirksame Kontrolle und Leitung i m Einzelfall auszuüben. Es bedarf daher einer differenzierenden Betrachtungsweise. Als verfehlt ist die Rechtfertigung eines ministerialfreien Exekutivbereiches m i t dem Hinweis auf die Möglichkeit einer (verwaltungs-)gerichtlichen Kontrolle anzusehen. Obwohl durch die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung i n einem nicht zu unterschätzenden Maße für die Einheitlichkeit der Verwaltungstätigkeit gesorgt w i r d 6 6 , steht doch bei dieser A r t der Kontrolle der Gedanke des Rechtsschutzes des i n seiner Rechtssphäre durch einen konkreten A k t der Verwaltung betroffenen Bürgers i m Vordergrund 6 7 . Es w i r d i n einem konkreten F a l l autoritativ festgestellt, was rechtens ist. Nur insoweit — und unter der Voraussetzung, daß der i n seiner Rechtssphäre Beeinträchtigte die Verletzung r ü g t 6 8 — kann diese Kontrolle eingreifen. Parlamentarische Kontrolle u n d gerichtliche K o n t r o l l e sind Komplementärnicht aber Alternativinstitute.

Die Frage, inwieweit die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts (zulässigerweise) einer parlamentarischen Kontrolle nicht unterliegen, ist davon abhängig, i n welchen Fällen eine Beschränkung auf rechtsaufsichtliche Maßnahmen verfassungsrechtlich zulässig erscheint. I n bezug auf die institutionelle Verselbständigung von Verwaltungsaufgaben durch rechtsfähige Verwaltungsträger führt Werner Weber 6 9 es Werner Weber , Der Staat und die Verbände, i n : Der Staat und die Verbände, Heidelberg 1957, S. 19 ff. (25), spricht i n diesem Zusammenhang von einer „ungeheuren Expansion der Staatsapparatur i n unserer Zeit". 66 Die Existenz einer relativ konstanten Gerichtspraxis i n Verwaltungssachen dient i n einem nicht zu unterschätzenden Maße als Richtschnur für künftige Verwaltungsakte, weshalb sich auch eine entsprechende Kontinuität i n der Verwaltungspraxis bildet; vgl. auch Forsthoff , Lehrbuch . . . S. 462. 67 Die Einwendung Forsthoffs, a.a.O., gegen die ältere, individualistische Rechtsschutztheorie, die i m Rechtsschutz nur das M i t t e l zur Wahrung der individuellen Rechte der Bürger erblickt, t r i f f t sicher zu. Sie stellt jedoch keinen Gegensatz dar zu der hier gemachten Feststellung, daß intentioneil das i n seiner Rechtssphäre beeinträchtigte I n d i v i d u u m i m M i t t e l p u n k t dieses Rechtsschutzes steht. — Zutreffend weist Erich Becker , Verwaltung und Verwaltungsrechtsprechung, V V D S t R L Heft 14 (1956), S. 96 ff. (114), darauf hin, daß auch heute noch die Primärfunktion der Verwaltungsrechtsprechung i m Rechtsschutz des Rechtsbetroffenen besteht. 6* Forsthoff , Verwaltungsrecht . . . S. 462, bemerkt, „daß nach der Logik der Rechtsordnung der Egoismus des Betroffenen als Hebel für die Ingangsetzung der Rechtskontrolle der Verwaltung dient . . . " 69 Körperschaften . . . S. 92.

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

93

aus, daß „manche Zufälle und nicht selten auch mangelnde Kraft zu sachgerechter organisatorischer Gestaltung" eine „Vielgestaltigkeit" haben entstehen lassen, die es erschwert, den eigentlichen Geltungsgrund der juristischen Personen des öffentlichen Rechts bloßzulegen. Die Frage nach diesem Geltungsgrund aber ist identisch m i t der Frage, inwieweit Bundesregierung und Bundesbehörden einerseits verpflichtet, andererseits gehindert sind, auf die Durchführung dieser Verwaltungsaufgaben Einfluß zu nehmen. Der Bundesgesetzgeber verfügt über die ausschließliche Kompetenz zur Errichtung bundesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Damit sind Bundesregierung und Bundesbehörden jedenfalls Eingriffe i n die generelle Zielsetzung verwehrt. Inwieweit die Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung jedoch gehindert sind, Einfluß auf die Durchführung an sich zu nehmen, bedarf einer näheren Untersuchung. I m Gegensatz etwa zu A r t . 28 Abs. 2 GG ist die Zielsetzung des A r t . 87 Abs. 3 GG zunächst nur darauf gerichtet, den Aufbau von bundeseigenen Verwaltungseinrichtungen unter der Kontrolle des Gesetzgebers zu halten. Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf rechtlich selbständige Träger ist veranlaßt durch das Bestreben, vermittels geeigneter Organisationsformen die ordnungsgemäße Erledigung dieser Aufgaben sicherzustellen. Es handelt sich um eine Zweckmäßigkeitsfrage behördlicher Organisation, die Dezentralisierung der Verwaltung 70. Hieraus folgt jedoch nicht zwangsläufig die Unabhängigkeit gegenüber der Regierung und den Behörden der unmittelbaren Staatsverwaltung 71 . Als Abgrenzungskriterium verdient ein Gesichtspunkt hervorgehoben zu werden, der allerdings dann nicht als entscheidend angesehen werden kann, wenn der Gedanke der Selbstverwaltung in die mittelbare 70 Röttgen, Verwaltungseinheit . . . S. 93; Erich Becker, Anstalten des öffentlichen Rechts, HSW (Bd. I), S. 208 ff. (208). — Über die vielfältigen Gründe eingehend Peters, Lehrbuch . . . S. 105 ff.; Fleiner, Institutionen . . . S. 121; schon Otto Mayer, Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit i m öffentlichen Recht, i n : Festgabe für Paul Laband (Bd. I), Tübingen 1908, S. 1 ff. (73 f.), wies darauf hin, daß ein Gemeinwesen aus finanzpolitischen E r w ä gungen an der A b t r e t u n g einer Verwaltungseinheit interessiert sein kann. 71 Ebenso Röttgen, Verwaltungseinheit . . . S. 93: „Richtig ist, daß die Zwischenschaltung eines besonderen Rechtssubjekts i n Gestalt eines rechtsfähigen Verwaltungsträgers i n jedem Falle eine gewisse Sonderung der Bereiche zur Folge hat, die aber nicht ohne weiteres i m Sinne der Unabhängigkeit gedeutet werden darf." Siehe auch E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 115; vgl. auch Bachof, W D S t R L Heft 12 (1954), S. 37 ff. (49). — A.A. Peters, Die Zuständigkeit des Bundes i m Rundfunkwesen, Göttingen/Heidelberg 1954, S. 74: „Die Beschränkung der Staatsaufsicht auf ein M i n i m u m ist dagegen zulässig."

94

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

Staatsverwaltung aufgelöst w i r d 7 2 . Nun hat — nach einer Aussage von Otto Mayer 7 3 — die Rechtswissenschaft an dem „Begriff Selbstverwaltung' wenig Freude erlebt", eine Feststellung, die i m Hinblick auf die modernen Begriffsbildungen — wirtschaftliche und soziale 74, 75 gerichtliche Selbstverwaltung — durchaus ihre Gültigkeit bewahrt hat. Dennoch ist der ursprüngliche Sinngehalt der Selbstverwaltung 7 6 auch heute noch von Bedeutung. I n der Frontstellung gegenüber dem monarchischen Staat war der Selbstverwaltungsgedanke Ausdruck des Dualismus von Staat und Gesellschaft 77 , verlor aber m i t der Einführung der parlamentarischen Demokratie notwendig seinen ursprünglichen Sinn 7 8 . Da jedoch das Grundgesetz — jedenfalls i m kommunalen Bereich — den Gedanken der Selbstverwaltung institutionell verankert hat (Art. 28 GG), kann i m Hinblick auf die staatlichen Aufsichtsbefugnisse ein grundsätzlicher Unterschied zwischen Selbstverwaltungsträgern einerseits, den (sonstigen) rechtsfähigen Verwaltungsträgern andererseits durchaus anerkannt werden. Der Begriff der Selbstverwaltung ist i m Gegensatz zum Verwaltetwerden zu verstehen 79 ; die Selbstverwaltungseinrichtimgen repräsentieren demzufolge einen „autonomen Lebensbereich" 80 . Von diesem Ansatz aus ergibt sich ein nur der Legalitätskontrolle unterworfener 72 So vor allem Forsthoff, Lehrbuch . . . S. 412 ff., 419 (sowie die S. 419 Anm. 1 genannten Autoren); Peters, Lehrbuch . . . S. 287; Merk, Deutsches Verwaltungsrecht, Berlin 1962, S. 615 f., 618. 73 Verwaltungsrecht (Bd. I I ) . . . S. 357 (Anm. 11). 74 Vgl. Scheuner, Wirtschaftliche u n d soziale Selbstverwaltung, D Ö V 1952, S. 609 ff.; E. R. Huber, Selbstverwaltung der Wirtschaft, Stuttgart 1958, S. 9 ff.; ders., Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 104 ff.; Forsthoff, Lehrbuch . . . S. 417, spricht i n diesem Zusammenhang von „Selbstverwaltung zur Disziplinierung von Soziaiber eichen". 7

s Der öffentlich-rechtliche Verhandlungsgegenstand des 40.DJT. Es sind zwei verschiedene Grundformen, i n denen der Begriff der Selbstverwaltung seinen Ausdruck findet: Die ehrenamtliche M i t w i r k u n g von Laien an öffentlichen Angelegenheiten (politische Selbstverwaltung, von Gneist); die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch genossenschaftlich strukturierte Verbände (juristische Selbstverwaltung). N u r die letztere Form ist i m folgenden gemeint. 77 Über das Verhältnis von Gesellschaft u n d Staat, vgl. Heller, Staatslehre . . . S. 199ff., 238ff.; Carl Schmitt, Der Hüter der Verfassung, Tübingen 1931, S. 71 ff. 7 ® Köttgen, Deutsche V e r w a l t u n g . . . S. 38. 79 So Forsthoff, Körperschaft . . . S. 3; siehe auch Laband, Staatsrecht (Bd. I) . . . S. 27, 102 f. (mit A n m . 4), 153. 80 E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 112, ferner auch S. 186f.; ders., Selbstverwaltung . . . S.40f. 76

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem 95 Selbstverwaltungsbereich körperschaftlicher Verbände einerseits 81 , eine grundsätzlich fachaufsichtlich gebundene, das heißt auch einer Zweckmäßigkeitskontrolle unterliegende mittelbare Staatsverwaltung andererseits. E. R. Huber beruft sich zur Rechtfertigung seiner Auffassung auf das Subsidiaritätsprinzip 62. Das deckt sich m i t dem Hinweis Hans Hubers auf die für eine gedeihliche Demokratie unerläßlichen „sozialen Substrukturen" 8 3 . Nach dem Subsidiaritätsprinzip sollen die innerhalb des Staates stehenden Verbände und Gemeinschaften alles das i n eigener Verwaltung und i n eigener Verantwortung regeln, was sie i m Rahmen ihrer Interessen m i t ihren eigenen Kräften zu erfüllen vermögen. Der Subsidiaritätsgedanke, über den i n staatstheoretischer Hinsicht grundlegende Erörterungen fehlen 84 , liegt — wenn auch nicht ausdrücklich, so doch implizite — dem Staatsaufbau und der Staatsform der Bundesrepublik zugrunde. Der sozialethische Gehalt des Subsidiaritätsprinzips ist so allgemein und grundlegend, daß er als Bestandteil jeder demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassung angesehen werden kann. Zumindest der Katalog der Grundrechte (vornehmlich die A r t . 6 Abs. 2; 9 GG) lassen erkennen, daß das Grundgesetz vom Subsidiaritätsprinzip ausgeht 85 und der Gedanke — jedenfalls grundsätzlich — als verfassungsrechtliches Vorrangs- und Zuständigkeitsprinzip Geltung 8 6 beanspruchen kann. Damit ist ein klarer verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt gewonnen. Dem parlamentarischen System des Grundgesetzes widerspricht grundsätzlich ein ministerialfreier und damit parlamentsfreier Raum. Für die bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts rechtfertigt sich die Ausnahmestellung einer Beschränkung auf rechts81 Anzumerken ist, daß es sich auch u m Selbstverwaltungsaufgaben eines eigenen Wirkungskreises handeln muß. — Ä h n l i c h — aus österreichischer Sicht — Spanner, Probleme der Verwaltung durch besondere (nicht staatliche) Rechtsträger, ÖJZ 1951, S. 65 ff. (66): Die Übertragung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, die m i t den herkömmlichen Selbstverwaltungsaufgaben nichts mehr zu t u n haben, auf selbständige Rechtsträger erfordere grundsätzlich einen über die Kontrolle der Rechtmäßigkeit hinausgehenden staatlichen Einfluß. 82

Selbstverwaltung . . . S. 14, 31 f.

83

Niedergang des Rechts u n d Krise des Rechtsstaats, i n : Festgabe für Zaccaria Giacometti, Zürich 1953, S. 59 ff. (88). 84

Vgl. zum Subsidiaritätsprinzip Dürig, JZ 1953, S. 193 ff. (198); Herzog, Subsidiaritätsprinzip u n d Staatsverfassung, i n : Der Staat 1963, S. 399 ff.; Menger, Die Bestimmung der öffentlichen V e r w a l t u n g nach den Zwecken, M i t t e l n und Formen des Verwaltungshandelns, DVB1. 1960, S. 297 ff. (299); Marcic, Gesetzesstaat . . . S. 62 f. ss Maunz, Staatsrecht . . . S. 64 f. 86 Dürig i n Maunz/Dürig, A r t . 1 Rdnr. 54.

96

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

aufsichtliche Befugnisse durch das dem Grundgesetz jedenfalls mittelbar zugrunde liegende Subsidiaritätsprinzip. Ein weiterer Gesichtspunkt t r i t t hinzu. Dem stark ethischen Gedanken der Selbstverwaltung ist die Selbstverantwortung immanent; gerade diese aber w i r d durch den maßgeblichen Einfluß der Mitglieder auf die Willensbildung der Körperschaft (Wahl der Organe) und ihre Repräsentanten i n spezifischen Kontrollorganen unmittelbar gewährleistet. Der Gedanke der Selbstverwaltung ist so verstanden an sich demokratisch. Soweit unter der Geltung des Grundgesetzes nicht nur den Körperschaften, sondern auch den Anstalten des öffentlichen Rechts ein weitgehendes Maß an Unabhängigkeit eingeräumt ist, handelt es sich weder um Selbstverwaltung, noch um „organschaftliche Selbstverwaltung" 8 7 , sondern u m eine bewußt gewollte „Eigenverwaltung" 8 8 . Zahlreiche Beispiele einer „potenzierten Autonomie" 8 9 lassen es zweifelhaft erscheinen, ob diese Verwaltungsträger überhaupt noch zum Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung gerechnet werden können 9 0 . Da für den Bereich der Währungshoheit der Gedanke der Selbstverwaltung sich selbst ausschließt, handelt es sich um eine „währungspolitische Eigenverantwortung" 9 1 , die — vor allem i m Hinblick auf die vom Bundesverfassungsgericht herausgestellten Kriterien der „politischen Tragweite" und des „politischen Gewichts" 9 2 — verfassungsrechtlich problematisch erscheint. Damit liegt die Annahme nahe, daß die Sonderstellung der Deutschen Bundesbank eine Verfassungsdurchbrechung darstellt, ein Tatbestand, der eine Abweichung — und zwar 87 Der Terminus von E. R. Huber , Selbstverwaltung . . . S. 42 — Da zum Begriff der Selbstverwaltung die Willensbildung der Sich-selbst-Verwaltenden gehört, ist der Begriff E. R. Hubers zumindest verwirrend. — F ü r die Deutsche Bundesbank lehnt Huber (a.a.O., S. 47) den Begriff der organschaftlichen Selbstverwaltung i m Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Status der Mitglieder des Zentralbankrats ausdrücklich ab. 88 So Erich Becker , Anstalten des öffentlichen Rechts, HSW (Bd. I), S. 208 ff. (209). 89 Röttgen , DÖV 1954, S. 4 ff. (5). 90 Werner Weber, Staats- u n d Selbstverwaltung . . . S. 25: „Es entsteht ein öffentliches Organisationssystem, innerhalb dessen es keinen überhöhenden Koordinationspunkt und keinen höchsten H e r r n über die öffentliche Ordnung i n der staatlichen Exekutive mehr gibt . . . " ; ders., Spannungen u n d Kräfte . . . S. 53; ders., Juristische Personen des öffentlichen Rechts, H ß W (Bd. V), S. 449 ff. (451): „nebenstaatliches Verwaltungssystem"; Röttgen, Selbstverwaltung, HSW (Bd. I X ) , S. 220 ff. (225). — I n diesem Zusammenhang gewinnt die unten § 10 erörterte Frage, ob die Deutsche Bundesbank sich nicht als Organ einer besonderen verfassungsrechtlichen F u n k t i o n darstellt, besondere Bedeutung. 91 So Werner Weber, HSW (Bd. V), S. 449 ff. (451). Unzutreffend daher Doli, DVB1. 1956, S. 665 ff. (668); Süsterhenn, Grundgesetz und Bundesnotenbank . . . S. 177 ff. (182), die von Selbstverwaltung sprechen. 92 BVerfGE 9, 268 ff. (282).

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

97

eine Ergänzung oder eine Änderung — von der geschriebenen Verfassung i m Einzelfall enthält 9 3 . Einen i n gewisser Hinsicht von der hier vertretenen Auffassung abweichenden Standpunkt nimmt zu dem soeben erörterten Fragenkomplex die Darlegung von Fichtmüller ein 9 4 . Zutreffend führt Fichtmüller aus, daß die parlamentarische Kontrolle der Exekutive — zu der auch die Bundesbank zu rechnen ist 9 5 — dem parlamentarischen Regierungssystem „immanent" sei 96 . Dieser Grundsatz gelte jedoch nicht lückenlos 97 , vielmehr gebe es verschiedene ministerialfreie Bereiche, die das parlamentarische Regierungssystem nicht i n Frage stellen 98 . Durchaus richtig betont Fichtmüller, die Unabhängigkeit der Bundesbank sei durch eine „beabsichtigte politische Neutralisierung gekennzeichnet" 99 ; er reiht die Bank daher folgerichtig innerhalb seiner Kategorien ministerialfreier Bereiche i n die politisch neutralisierte Exekutive ein. Nach Auffassung Fichtmüllers w i r d das demokratische Prinzip des Grundgesetzes durch die Neutralisierung politischer Exekutivtätigkeiten grundsätzlich nicht verletzt 1 0 0 . Erforderlich sei jedoch, daß das Parlament und die i h m verantwortlichen Organe in allen Fällen Einfluß auf die Gestaltung der jeweiligen Gesamtpolitik erhalten. Einzelfunktionen könnten grundsätzlich dann neutralisiert werden, wenn die politische Grundlinie der neutralisierten Stellen durch einen festen Auftrag genau umrissen ist 1 0 1 . Nur unter dieser Voraussetzung sei die Neutralisierung politischer Exekutivtätigkeiten zulässig. Für die Deutsche Bundesbank sei diese durch § 3 BBkG gegeben 102 . Es kann hier dahingestellt bleiben, inwieweit die These Fichtmüllers zutreffend ist, die Neutralisierung einzelner politischer Funktionen widerspreche einer funktionierenden parlamentarischen Demokratie nicht. Fichtmüller verkennt jedoch, daß die währungspolitische Aufgabe 93 So z.B. Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 106ff.; Maunz, Staatsrecht . . . S. 202; Hamann, Kommentar . . . S. 347; von der Heydte, Stiller Verfassungswandel und Verfassungsinterpretation, ARSP Bd. 39 (1950/51), S. 461 ff. (466, Anm.5). 94 AöR Bd. 91 (1966), S. 297 ff.

95 Siehe unten § 12.

96 AÖR Bd. 91 (1966), S. 297 ff. (328). 97 A.a.O., S. 329. 98 Fichtmüller, a.a.O., S. 308 ff., typisiert nach den Gründen f ü r die Unabhängigkeit der jeweiligen Bereiche u n d unterscheidet: a) Verfassungsstrukturbedingte Ministerialfreiheit; b) Kontrollorgane der Verwaltung; c) V e r waltungsorgane m i t Beurteilungsfunktionen; d) V e r w a l t u n g von Sondervermögen; e) Organschaftliche Selbstverwaltung; f) Politisch neutralisierte Exekutive. 99 A.a.O., S. 314; siehe oben §3 I V . 100 A.a.O., S, 348. 101 A.a.O., S. 349; insoweit befindet sich Fichtmüller i n Übereinstimmung m i t der hier vertretenen Auffassung; vgl. unten § 16 I I I . 102 A.a.O., S. 349. 7 Samm

98

Rechtsstellung der Bundesbank als verfassungsrechtliches Problem

der Deutschen Bundesbank gerade nicht durch einen festen Auftrag genau umrissen ist. Es handelt sich vielmehr bei § 3 BBkG u m eine vage Generalklausel, die der Bundesbank innerhalb der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen des magischen Mehrecks die Ansteuerung der verschiedensten (möglichen) Eckpunkte gestattet 103 . I n der Goldwährungsepoche war die währungspolitische Aufgabe durch die Goldbewegungen klar vorgezeichnet, sie ist es jedoch nicht i n einem manipulierten Währungssystem. Eine klar fixierte, eindeutig umrissene Aufgabenstellung ergibt sich weder aus § 3 BBkG, noch läßt sie sich auf Grund eines spezifischen Waren-Preis-Index bestimmen. Damit geht aber Fichtmüllers These einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der politisch neutralisierten Bundesbank fehl. Er nähert sich vielmehr weitgehend der von ihm zutreffend abgelehnten Verzichtstheorie an 1 0 4 . Die währungspolitische Aufgabe kann nur i n der umfassenden Zielsetzung — das heißt dem Streben nach Herbeiführung und1 oder Erhaltung — eines wirtschaftlichen und sozialen Gesamtausgleichs, den das Sozialstaatsprinzip fordert, definiert werden 1 0 5 . V. Die Sonderstellung der Zentralbank — Zusammenfassung —

Vom Gesichtspunkt der Verantwortung aus 1 0 6 w i r d die Sonderstellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge recht eigentlich erst sichtbar. Demokratie ist Verantwortung, die sich i m Rahmen eines parlamentarischen Regierungssystems zunächst gegenüber dem Parlament — als dem unmittelbar repräsentativen Organ — irgendwie zu realisieren hat. Die Unabhängigkeit der Notenbank ist dagegen Verantwortungsfreiheit. Es fungiert innerhalb der staatlichen Organisation eine Gewalt, die in einem maximalen Maß der Verantwortlichkeit entzogen ist. Vom geltenden Verfassungsrecht erscheint es als ein schwer faßbarer Gedanke, daß ein kleines Gremium nicht nur entscheidende staatspolitische Befugnisse hat, sondern durch den ,Wair der Unabhängigkeit unmittelbaren demokratischen Zugriffen entzogen bleibt 1 0 7 . los Vgl. §4111 1, 2; §16111. i04 A.a.O., S. 329; zur Verzichtstheorie vgl. unten §13. los Siehe §41112; §141112; 16 I I I . 106 A u f die bedeutende Verantwortung, die eine Zentralbank zu tragen hat, w i r d zu Recht immer wieder hingewiesen; vgl. etwa Adolf Weber, i n : Die Bundesbank . . . S. 12: „ . . . eine Herrschaft w i r d der Zentralbank i n die Hand gegeben, die ein außergewöhnliches Maß von Verantwortung . . . erforderlich macht"; Schaefer (Referat), ebendort, S.23; Veit, Die Verantwort u n g der Notenbank, Weltw.Arch. Bd. (1952), S. 147 ff.; ders., Grundriß . . . S. 70 ff. i ° 7 A u f das Problem von innerpolitischen Maßnahmen auf dem Währungssektor, die ohne Deckung durch eine Wahlentscheidung getroffen werden, weist Scheuner, Die Parteien u n d die A u s w a h l der politischen Leitung i m demokratischen Staat, DÖV 1958, S. 641 ff. (644), hin.

§7 Zentralbankautonomie und parlamentarisches Regierungssystem

99

Es ist der viel beschworene Mythos einer neutralen Gewalt 1 0 8 , der die Deutsche Bundesbank als unabhängige Hüterin der Währung etabliert und die Entscheidungsgewalt i m monetären Bereich i n eine scheinbar demokratiefreie Staatszone auf eine Instanz ohne demokratische Legitimität 1 0 9 verlagert. Sie bildet einen Fremdkörper i m Rechtfertigungssystem demokratischer Legitimität 1 1 0 . Daß dieser Widerspruch nicht nur als solcher staatsrechtlich-theoretischer A r t zu begründen, sondern i n der politischen Praxis sich auch eklatant ausgewirkt hat, kann als erwiesen gelten. Unter der Führung Schachts, so führt der ehemalige Reichsbankpräsident Luther aus, fehlte es nicht an Versuchen der Reichsbank, „eine ,Nebenregierung" oder, richtiger, eine i n der Verfassung nicht vorgesehene A r t Oberregierung auszuüben" 111 . I m ganzen gesehen, so fährt Luther fort, war es „bei den i n ihren Grundlagen und Auswirkungen fortgesetzt neu erschütterten Lebensbedingungen der Weimarer Zeit so, daß die Reichsbank oder richtiger nur das Reichsbankdirektorium und namentlich der Präsident eine A r t Nebensonne der Reichsregierung mit entsprechend kleinerer Leuchtkraft darstellten" 1 1 2 . Für eine demokratische Staatsordnung muß sich an diesem Punkt die Frage stellen, wie sich eine so strukturierte Stellung der Zentralbank innerhalb eines repräsentativen Verfassungsgefüges vereinbaren läßt. Es gilt, in umfassender Schau die Argumentation zugunsten einer unabhängigen Notenbank aufzuzeigen, auf ihre staatsrechtliche Evidenz zu prüfen und die Möglichkeiten einer verfassungsrechtlichen Legitimierung zu erörtern. los Carl Schmitt, Hüter der Verfassung . . . S. 100 ff., 132 ff. 109 Der Begriff der demokratischen L e g i t i m i t ä t als der Rechtsfertigungsgrundlage eines Herrschaftssystems w i r d hier i n dem Sinne verwendet, w i e i h n M a x Weber entwickelt hat; vgl. Wirtschaft und Gesellschaft (Bd. I) . . . S. 19, 122 ff.; 156, (Bd. II) . . . S. 558, 830 ff. — Die vor Erlaß des Bundesbankgesetzes vornehmlich aus Kreisen der Zentralbank erhobene Forderung nach Kooptation verbietet sich i n einem demokratischen Legitimitätssystem von selbst. ho v g l . z u d e n beiden Komponenten demokratischer Legitimation Schüle, Demokratie als politische F o r m . . . S. 321 ff. (342): „Der Grund, aus welchem i n der Demokratie das V o l k sie (sc. die Repräsentanten) und ihre Tätigkeit anerkennt, liegt einzig und allein darin, daß sie nach den Bestimmungen der Verfassung v o m Volke selbst eingesetzt sind u n d daß dieses m i t einer solchen Regierung über sich einverstanden ist" (Hervorh. i m Original). i n Luther, V o r dem Abgrund, 1930—1933, F r a n k f u r t (Main)/Berlin 1964, S. 63. I i 2 A.a.O., S. 78. Die Ausführungen beziehen sich wesentlich auf die sog. Schachtkrise. Der damalige Reichsbankpräsident Schacht bezeichnete seinerzeit den Young-Plan als undurchführbar und lehnte für die Reichsbank jede M i t w i r k u n g ab, desavourierte damit aber die von der Reichsregierung eingeschlagene Politik. — Z u r gegenwärtigen (parallelen) Situation, vgl. oben § 6 I I I (mit Anm. 16, 17).

7*

Dritter

Abschnitt

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie § 8 Die Zentralbankautonomie in ideologischer Sicht Die Sonderstellung der Deutschen Bundesbank i m Verfassungsgefüge entbehrt nicht gewisser ideologischer Grundlagen. Die Frage, ob die Zentralbank dem Staate gegenüber autonom gestaltet sein soll, ist kein isoliertes Problem 1 . Liberale oder sozialistische, fortschrittliche oder konservative Ideenrichtungen haben notwendig unterschiedliche A u f fassungen über das Verhältnis zwischen Notenbank und Staat. I . Der wirtschaftswissenschaftlich-ideologische Bezug

Das Postulat einer autonomen Zentralbank entspricht — jedenfalls i m Grundsätzlichen — liberal-staatlichen Gedankengängen. Diese These kann um so mehr Geltung beanspruchen, wenn angenommen wird, i n dem Verhältnis zwischen Staat und Notenbank gehe es „ u m nichts weniger . . . als einen Schutz des Staatsbürgers vor Währungswillkür des Staates" 2 . Denn die liberale Staatsauffassung ist gekennzeichnet durch eine möglichst weite staatsfreie Sphäre, das Ziel staatlicher Neutralität, die Idee der Freiheit vom Staat 3 . Die Ideologie des Liberalismus als eine (bestimmte) geistesgeschichtliche Vorstellungswelt 4 bedingt, daß sich i n der Frage des Verhältnisses der Zentralbank zum Staat liberale Staatsauffassung und liberale Wirtschaftstheorie notwendig entsprechen. 1

V o n Eynern, Unabhängigkeit der Notenbank . . . S. 13. 2 Veit, Das Geld unter der „Rule of L a w " , ZgesKW 1953, S. 656 ff. (658); ders., Der Wert unseres Geldes, F r a n k f u r t / M a i n 1958, S. 260. 3 Die liberalen Momente i m staatspolitischen Leben betreffen zwar zunächst die Freiheit des einzelnen v o m Staat; zum Pathos des Freiheitsgedankens t r i t t jedoch das Ethos der Selbstbestimmung u n d -Verantwortung, vgl. Heller, Staatslehre . . . S. 111. 4 Nach Mannheim, Ideologie u n d Utopie . . . S. 171, sind „Ideologien . . . jene seinstranszendenten Vorstellungen, die de facto niemals zur V e r w i r k lichung des i n ihnen vorgestellten Gehaltes gelangen".

§8 Die Zentralbankautonomie in ideologischer Sicht

101

Der liberalen Wirtschaftstheorie 5 entspricht die Wirtschaftsordnung der ,reinen' Markt- oder Verkehrswirtschaft 6 . Ihre Grundforderung beruht darauf, daß sich der Wirtschaftsablauf allein nach den Grundsätzen des freien Wettbewerbs selbständig zu regulieren hat. Die ökonomische Doktrin des freien Spiels der selbstverantwortlichen Kräfte, des harmonischen Interessenausgleichs durch den freien Markt und der Selbststeuerung der Wirtschaft als „kollektives politisches Ideal, das in Menschen einer bestimmten Epoche herrschend . . . ist" 7 , erfordert geradezu eine Enthaltsamkeit der Staatsführung hinsichtlich der von der Zentralbankleitung zu treffenden kreditpolitischen Entscheidungen. I n der liberalen Vorstellungswelt scheidet die Einflußnahme des Staates als bestimmender Faktor der wirtschaftlichen Gesamtordnung aus. Bedeutet die Zentralbank i n einem System, dessen Wirtschaftsgeschehen sich durch den Automatismus der Wettbewerbsmärkte bei freier Preisbildung von selbst reguliert, an und für sich schon ein markttechnisch notwendiges Übel, so gebührt ihr jedenfalls kein Raum innerhalb der Staatsorganisation. Die „Unabhängigkeit der Zentralbank vom Staate ist die Grundforderung der Liberalen" 8 ' 9 . Der theoretische Ausgangspunkt des Altliberalismus — die generelle Zurückhaltung des Staates gegenüber dem Wirtschaftsgeschehen — ist i n der Konzeption des Neoliberalismus 10 weitgehend modifiziert. Unter 5 Vgl. zum Liberalismus i n der wirtschaftswissenschaftlichen Theorie statt vieler Moeller, „Liberalismus", J N a t ö k S t . Bd. 162 (1950), S. 214 ff. 6 Moeller, a.a.O., S.226: „ . . . es k a n n nicht zweifelhaft sein, daß die Formen des Liberalismus dem Bereiche der Verkehrswirtschaft zufallen." 7 Heller, Die politischen Ideenkreise der Gegenwart, Breslau 1926, S. 9; die Ordnungsidee der liberalen Wirtschaftstheorie w i r d von Heller an anderer Stelle (Staatslehre . . . S. 112) polemisch w i e folgt beschrieben: „Die Idee des freien Spiels der selbstverantwortlichen Kräfte, des harmonischen Interessenausgleichs durch den freien M a r k t , sowie der gewaltlosen K o n s t i tuierung des Gesellschaftsganzen . . . , diese Ideen sind i n Wahrheit die großartigen Verhüllungen eines geradezu konträren Zustandes, rechtfertigende Ideologien, die zwar nicht den bewußten Zweck, w o h l aber die F u n k t i o n haben, der bürgerlichen Gesellschaft ein gutes Gewissen zu verschaffen." 8 Von Eynern, Unabhängigkeit der Notenbank . . . S. 14 (vgl. auch A n m . 28). 9 Vgl. auch Hettlage, W D S t R L Heft 14 (1956), S.3: „So w i r d die G r u n d entscheidung einer Verfassung f ü r ein liberales Wirtschaftssytem . . . i m Finanzrecht n u r ein Organisationsmittel der Gesellschaft sehen, w i e sie z. B. i n bestimmten Autonomievorstellungen für die Notenbank . . . sich ausdrückt" (Hervorh. nicht i m Original). 10 Es handelt sich u m die sog. Freiburger Schule, die insbesondere m i t den Namen Walter Eucken, W i l h e l m Röpke u n d Alexander Rüstow verbunden ist. — Der Neoliberalismus, nach dem gemeinsamen Publikationsorgan dieser Richtung auch Ordo-Liberalismus genannt, entspricht — jedenfalls i m Grundsätzlichen — der Wirtschaftsordnung der sozialen Marktwirtschaft. Sie ist das Programm, nach dem die Bundesregierung seit der Gründung der Bundesrepublik ihre Wirtschaftspolitik ausrichtet. Vgl. dazu Müller-

102

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

dem Eindruck der geschichtlichen Erfahrungen mit der Wirtschaftsepoche des 19. Jahrhunderts hat der Neoliberalismus i n seinen Ordnungsvorstellungen weitgehende Konsequenzen gezogen 11 . Er unterscheidet sich von den Lehren der klassischen Nationalökonomie vor allem i n der Abkehr von dem Prinzip des laisser-faire, dem Unglauben gegenüber einer prästabilisierten Harmonie (Leibnitz), einer ordre natu rel (Quesnay), dem Walten einer invisible hand (Adam Smith). Die Antithese des Neoliberalismus lautet, den „Staat als ordnende Potenz wirksam werden zu lassen" 12 . Die zu folgernde Annahme, die Anerkennung staatlicher Reglementierungen durch den Neoliberalismus beinhalte auch die Forderung nach einer staatsabhängigen Notenbank, t r i f f t jedoch nicht zu. Euchen fordert für das Organisationsgefüge des Staates ein besonderes Organ, das Monopolamt 1 3 . Als zentrales Institut i m modernen Staat soll dieses A m t die zum Wesensbestand des Neoliberalismus gehörende Forderung nach einer strengen Monopolkontrolle wahrnehmen. Euchen mißt dem Monopolamt die gleiche Unentbehrlichkeit zu wie einem obersten Gericht und fordert für diese Institution eine umfassende Unabhängigkeit 14 . Die zwar auf verschiedenen Ebenen liegende, i m Hinblick auf die innerstaatlichen Lenkungsfunktionen aber doch vergleichbare Bedeutung von Monopolamt und Zentralbank hat dazu geführt, die Stellung jener Institution i n den neoliberalen Ordnungsvorstellungen — und i m Anschluß an diese — auf die Zentralbank zu übertragen 19 . U m jeden störenden Einfluß der Exekutive auszuschalten, w i r d das Postulat erhoben, der Zentralbankleitung dieselbe Unabhängigkeit wie der rechtsprechenden Gewalt einzuräumen 16 . Armach, Die Wirtschaftsordnungen sozial gesehen, „Ordo" Bd. I (1948), S. 125ff.; Böhm, Wirtschaftsverfassung u n d Staatsverfassung, Tübingen 1950, insbesondere S. 16 ff. 11 Darüber Euchen, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1952, S. 291 ff., 325 ff., sowie zahlreiche Beiträge i n den „Ordo"-Jahrbüchern. — Neben der Wettbewerbsverzerrung durch die Marktmacht der Monopole scheiterte das liberale Wirtschaftssystem vor allem an der sozialen Frage, die, w i e die historische Erfahrung zeigte, durch eine sich selbst überlassene Verkehrswirtschaft nicht bewältigt wurde. 12 Euchen, a.a.O., S. 237. — Z u r prästabilisierten Harmonie i n geistesgeschichtlicher Ausrichtung Veit, Wert unseres Geldes . . . S. 203 ff.; Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage . . . S. 50 f. 13 Vgl. Euchen, Grundsätze . . . S. 294. 14 Euchen a.a.O. Zutreffend weist auch Badura , V e r w a l t u n g s m o n o p o l . . . S. 105 (Anm. 125), darauf hin, daß die Unabhängigkeit der Zentralbank ein Postulat der Neoliberalen ist. Siehe aber auch oben § 5 I I I (Anm. 63). 16 Diese Forderung ist insbesondere von Veit nachdrücklich i m m e r wieder erhoben worden; vgl. ZgesKW 1953, S. 656 ff. (659); Weltw.Arch. Bd. 62 (1952), S. 147 ff. (175, = Wert unseres Geldes . . . S.50, sowie dortselbst S. 101);

§8 Die Zentralbankautonomie i n ideologischer Sicht

103

I I . Liberalismus und Grundgesetz 1. Grundgesetz und liberale Staatsauffassung Es e r h e b t sich d a m i t die Frage, ob die Z e n t r a l b a n k a u t o n o m i e n i c h t d u r c h d e n ( l i b e r a l - ) „ i d e o l o g i s c h e n G e h a l t des G r u n d g e s e t z e s " 1 7 gedeckt w i r d . D e n n die ideologische G r u n d v o r s t e l l u n g k a n n — soll sie sich verfassungsrechtlich r e l e v a n t e r w e i s e n — n u r i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m g e l t e n d e n Verfassungsrecht v o n B e d e u t u n g sein. E i n e rechtstheoretische K l ä r u n g der Z e n t r a l b a n k a u t o n o m i e k a n n jedoch i n dieser Richtung nicht erbracht werden. Zunächst ist festzustellen, daß das Grundgesetz n i c h t v o n e i n e m u m fassenden u n d f u n d a m e n t a l e n B e k e n n t n i s z u einer l i b e r a l e n Staatsauffassung getragen i s t 1 8 . Das f o l g t schon aus der Verfassungsentscheidung zur Demokratie; denn Liberalismus u n d Demokratismus orient i e r e n sich l e t z t l i c h a n v e r s c h i e d e n e n 1 9 p o l i t i s c h e n G r u n d w e r t e n , die n i c h t selten i n K o l l i s i o n 2 0 g e r a t e n 2 1 . D a r ü b e r h i n a u s k a n n es als a n e r k a n n t gelten, daß das Grundgesetz m i t der Sozialstaatsentscheidung n i c h t n u r etwas Grundsätzliches ü b e r die neuzugestaltende Staatso r d n u n g h a t aussagen, sondern d a m i t zugleich sich einerseits v o m l i b e r a l e n Staat, andererseits v o m t o t a l e n S t a a t h a t absetzen w o l l e n 2 2 . Deutsche Geldpolitik, F r a n k f u r t / M a i n 1950, S. 161 f.; Pecunia i n Ordine Rerum, „Ordo" Bd. V I (1954), S. 39 ff. (74, = W e r t unseres Geldes . . . S.262); (einschränkend) Grundriß . . . S. 190, 195; ebenso Röpke, Der Platz der B a n k i n einer entwickelten Volkswirtschaft, i n : 175 Jahre C. G. Trinkaus, Düsseldorf o.J. (1961), S. 109 ff. (114): „ I m Staatsganzen muß i h r (sc. der Zentralbank) eine Stellung eingeräumt werden, die derjenigen der Gerichte i n ihrer „Unabhängigkeit" u n d zugleich i n ihrem Dienst am Ganzen durchaus v e r gleichbar ist." — Vgl. weiter Pfleiderer, Die Justiz 1957, S. 307 ff. (312); Worret, B a n k p o l i t i k . . . S. 103; Wagenhöfer, Notenbankverfassung . . . S. 97 ff. (105); Muthesius, Die Notenbank i m Bundesstaat, ZgesKW 1949, S. 535 ff. (536); von Spindler, Der K a m p f u m die Bundesnotenbank, ZgesKW 1957, S. 167 ff. (167); A l e x Möller, Bundesbank — H ü t e r i n der Währung, Vers.Wirtsch. 1956, S. 479 ff. (480); nach van Zwoll, Mindestreserven . . . S. 26 f., soll dieser Vergleich „den wichtigsten Ansatzpunkt enthalten, u m die K o m petenzen zwischen Notenbank u n d Staat abzugrenzen". 17 Das Thema der Abhandlung von Rumpf, Der ideologische Gehalt des Bonner Grundgesetzes, Karlsruhe 1958. 18 Z u m liberalistischen Gehalt des Grundgesetzes Thieme, Liberalismus u n d Grundgesetz, ZgesStW Bd. 113 (1957), S. 285 ff. 19 Die liberalen Elemente betreffen die Freiheit des einzelnen v o m Staat, die demokratischen Elemente beziehen sich auf die Beteiligung des Bürgers an der Führung der Staatsgewalt; so sieht E. R. Hub er, Bedeutungswandel der Grundrechte, AöR Bd. 62 (1933), S. 1 ff. (10), i n jeder Verbindung von Demokratie u n d Liberalismus den Widerspruch, „daß der Mensch, auf den der Staat aufgebaut sein soll, Freiheit v o m Staate begehrt". 20 So z.B. das liberale Prinzip der Freiheit m i t dem demokratischen Prinzip der Gleichheit; vgl. Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 201, 224 f. 21 Siehe Leibholz, Repräsentation . . . S. 218; ders., Strukturprobleme . . . S. 66, 88 f., 136; Radbruch, Rechtsphilosophie . . . S. 160. 22 Fechner, Freiheit und Zwang i m sozialen Rechtsstaat, Tübingen 1953, S.9; Gerber, AöR Bd. 81 (1956), S. 53: „Sie (sc. die Sozialstaatsnorm) wendet

104

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

2. Zentralbankautonomie

und Wirtschaftsverfassung

des Grundgesetzes

23 Die Frage, ob das Grundgesetz i n wirtschaftsverfassungsrechtlicher Hinsicht eine bestimmte Entscheidung getroffen hat, sich zu einer bestimmten wirtschaftstheoretischen Doktrin bekennt, ist umstritten. Seit Zustandekommen des Grundgesetzes wurde das Problem i n der Rechtswissenschaft erörtert 2 4 und ist bis heute nicht verstummt 2 5 .

Die Frage, welche der möglichen Wirtschaftsordnungen der Verfassungsidee und dem Wortlaut des Grundgesetzes entsprechen oder widersprechen, ist umstritten. Von Beginn der Erörterungen an hat insbesondere Nipperdey die These vertreten, das Grundgesetz habe sich auf ein bestimmtes w i r t schaftstheoretisches Modell festgelegt 26 . Der Kernsatz seiner Lehre lautet: „Die Wirtschaftsverfassung der sozialen Marktwirtschaft ist i m Grundgesetz festgelegt 27 ." I n den Verfassungsgrundsätzen und Grundrechten der Art. 9 Abs. 1; 12 Abs. 1; 14; 18; 20 Abs. 1; 21 Abs. 2; 28 Abs. 1 GG, insbesondere i n dem „wirtschaftsverfassungsrechtlichen Generalgrundrecht" 28 des A r t . 2 Abs. 1 sieht Nipperdey nicht nur die Ermöglichung der sozialen Marktwirtschaft als eines bestimmten W i r t schaftssystems, sondern eine „formell und materiell verfassungsmäßige Entscheidung" 29 , eine „institutionelle Garantie" 3 0 der sozialen Marktwirtschaft. Die soziale Marktwirtschaft sei deshalb unter der Geltung des Grundgesetzes nicht nur eine „wirtschaftspolitische Forderimg", sich gegen eine an vergangenen Gemeinschaftszuständen orientierte „ l i b e rale" Staatsauffassung." — Vgl. auch das Ergebnis v o n Thieme, ZgesStW Bd. 113 (1957), S. 285 ff. (299): „Unser G G enthält v i e l liberalistisches Gedankengut. Aber es ist keineswegs n u r liberalistisch. Es enthält auch — u n d gerade an zentralen Punkten w i e i m Bekenntnis zur Demokratie u n d zum Sozialstaat — Elemente, die durchaus unliberalistisch gedacht sind. Die S t r u k t u r unserer Sozialverfassung u n d die heutige Ausdehnung der Staatstätigkeit ließe auch keine andere verfassungsrechtliche Gestaltung zu." — Ä h n l i c h Rumpf, Der ideologische Gehalt . . . S. 32. 23 Der Begriff ist hier i n einem formellen Sinne zu verstehen. 24 Zusammenfassend Ballerstedt f Wirtschaftsverfassungsrecht . . . S. 49 ff. 25 Zuletzt umfassend erörtert i n : Wirtschaftsordnung u n d Rechtsordnung, Festschrift f ü r Franz Böhm, Karlsruhe 1965. Vgl. insbes. den Beitrag von Zacher, Aufgaben einer Theorie der Wirtschaftsverfassung, a.a.O., S. 63 ff. 2 « Der Streit u m das Wirtschaftsverfassungsrecht, D R Z 1950, S. 193 ff. ( = R/St/W Bd. 3, S. 223 ff.); Soziale Marktwirtschaft u n d Grundgesetz, K a r t R Heft 2 (1961), S. 13 ff. (mit weiteren Nachweisen i n A n m . 7). 27 Die soziale Marktwirtschaft i n der Verfassung der Bundesrepublik, W u W 1954, S. 211 ff. (211, 219); K a r t R Heft 2 (1961), S.13ff., passim. 28 E. R. Huber, Der Streit u m das Wirtschaftsverfassungsrecht, D Ö V 1956, S. 97 ff., 135 ff. (135). 2 ® K a r t R Heft 2 (1961), S. 44. 90 A.a.O.; H W W (Bd. II), S. 1543 ff. (1556).

§8 Die Zentralbankautonomie in ideologischer Sicht

105

beziehungsweise eine „politische Gesamtkonzeption", sondern ein „aktuelles Verfassungsprinzip" 31 . Ist die soziale Marktwirtschaft — und damit das wirtschaftstheoretische Modell des Neoliberalismus — durch das Grundgesetz institutionell garantiert, so kann die bisher atypisch erscheinende Stellung der Zentralbank als verfassungsrechtlich sanktioniert angesehen werden. Denn soweit das Grundgesetz sich ausdrücklich zu einem wirtschaftstheoretischen Modell bekennt, das eine unabhängige Zentralbank voraussetzt, gehört eine derartige Stellung der Bank unausgesprochen 32 zum Normenbestand des Grundgesetzes. Die Auffassung von Nipperdey w i r d der geltenden Verfassungsordnung jedoch nicht gerecht. Zuzugeben ist, daß die von Nipperdey herangezogenen Einzelprinzipien, insbesondere die A r t . 2 Abs. 1; 9; 12; 14 GG, den erwähnten wirtschaftstheoretischen Ordnungsvorstellungen zwar adäquat, nicht jedoch für diese „zwangsläufig typisch" 3 3 sind. Hinzu kommt, daß einerseits die staatliche Unterhaltung von Monopolen 3 4 kein Element 3 5 der sozialen Marktwirtschaft ist, zum anderen die Sozialisierungsermächtigung des Art. 15 GG, die trotz ihrer bislang praktischen Bedeutungslosigkeit aus dem „Gesamtbild der nach dem Grundgesetz möglichen Gestaltungen der Wirtschaftsverfassung nicht eliminiert werden kann" 3 6 , dem System der sozialen Marktwirtschaft jedenfalls gänzlich inkongruent ist. Darüber hinaus stellt die Identifikation einer Verfassung m i t einer bestimmten ökonomischen Doktrin die seltene Ausnahme dar 3 7 . Der (demokratische) Verfassungsgesetz31

W u W 1954, S. 211 ff. (223). Was Partsch f ü r die Modelle der allgemeinen Staatslehre ausgesprochen hat, k a n n gleichermaßen f ü r die Modelltypen der Wirtschaftstheorie angenommen werden: „ W o die (Wirtschaftstheorie) einen Modelltyp entwickelt hat und das Staatsrecht auf i h n ausdrücklich oder durch Normierung seiner konstituierenden Elemente verweist, sind auch die i n Verfassungen ... vielleicht nicht ausdrücklich erwähnten Schlußfolgerungen . . . rechtlich erheblich" (Zur Methodik des öffentlichen Wirtschaftsrechts, „Ordo" Bd. I X [1957], S. 353 ff. [358, Hervorh. v. Verf.]). 33 Hamann, Deutsches Wirtschaftsverfassungsrecht, Neuwied/Berlin 1958, S.32; z.B. sind die Eigentumsgarantie des A r t . 14 u n d die Vereinigungsfreiheit des A r t . 9 G G durchaus auch i n einer mehr planwirtschaftlich ausgerichteten Wirtschaftsordnung ohne Veränderung ihres i m Grundgesetz bestimmten Inhalts denkbar. 34 Vgl. A r t . 105; 106; 108 GG. 55 Siehe oben § 8 I. sc Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht . . . S. 60. 37 Herbert Krüger, Grundgesetz u n d Kartellgesetzgebung, Göttingen 1950, S. 6. — Die These Herbert Krügers, daß sich der Verfassungsgesetzgeber f ü r eine bestimmte wirtschaftstheoretische Demokratie gar nicht habe entscheiden können, ist eine »Neuauflage' der Lehre von dem der Demokratie inhärenten Relativismus (siehe oben § 6 I I I m i t A n m . 21). 32

106

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

geber pflegt i n der Regel nicht die Grundsätze nur einer Doktrin, geschweige denn einer Schule in die Verfassung aufzunehmen, sondern übernimmt Elemente aus den verschiedensten Programmen. I I I . Zusammenfassung

Als wesentlich bleibt festzuhalten, daß das Grundgesetz i n w i r t schaftsverfassungsrechtlicher Hinsicht einen undoktrinären, kompromissarischen Charakter trägt und sich für kein bestimmtes wirtschaftstheoretisches ,Modell', für keine bestimmte ökonomische ,Schule' entschieden hat 3 8 . Es hat sich damit begnügt, gewisse leitende Prinzipien für eine wirtschaftliche Ordnung aufzunehmen, die jedoch weder ein geschlossenes System ergeben, noch ganz einheitlich sind. Diese Feststellung besagt für unsere Prüfung zweierlei: Einmal kann die Unabhängigkeit der Notenbank nicht für unzulässig erklärt werden mit der Behauptung, daß die vom Grundgesetz gesetzte Wirtschaftsverfassung eine autonome Zentralbank ausschließe. Umgekehrt kann die Ausnahmestellung der Deutschen Bundesbank nicht mit der Begründung legitimiert werden, sie ergebe sich als notwendige Konsequenz aus einem bestimmten wirtschaftstheoretischen System, das verfassungsrechtlich verankert ist. § 9 Der teleologische Bezug I . Grundsätzliches

Ungeachtet der wirtschaftstheoretisch zwar gegebenen, verfassungsrechtlich aber nicht relevanten Fundierung der ,Unabhängigkeits-Forderung' ist die Autonomie der Deutschen Bundesbank rechtspolitisch postuliert, darüber hinaus rational zu begründen und kausal zu erklären versucht worden. Die „wohlerwogenen Gründe" 1 für die Verlagerung der währungspolitischen Willensformung auf eine neutrale Instanz sind — bei unterschiedlicher Akzentuierung i m einzelnen — vielfältiger Art. Die i m 38 So die h. A.; Dürig i n Maunz/Dürig, A r t . 2 Rdnr. 44 (sub aa); E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 30; Ipsen, Rechtsfragen der Investitionshilfe, AöR Bd. 78 (1952/53), S. 284 ff. (309): „nahezu ausnahmslos indiffer e n t " ; Herbert Krüger, Grundgesetz u n d Kartellgesetzgebung . . . S. 7, 11; BVerfGE 4,7 ff. (17 f., insbesondere S. 8, Leitsatz 6): „ E i n bestimmtes W i r t schaftssystem ist durch das Grundgesetz nicht gewährleistet"; BVerfGE 7, 377 ff. (400).

i Henckelj (830).

Das Geld, die Banken u n d der Staat, ZgesKW 1958, S. 830 ff.

§ 9 Der teleologische Bezug

107

folgenden zu erörternden (finanz-)politisch motivierten Argumente und sonstigen Zweckmäßigkeitsüberlegungen sind gegründet auf die Vorstellung gewisser Mängel, die einer abhängigen Notenbank inhärent sein sollen. Die Frage, ob und inwieweit das politische Argument das rechtliche ergänzen darf, ist — wie schon Triepel 2, Laun3 und Thoma 4 gelehrt haben — dahingehend zu beantworten, daß es immer angebracht ist, die politische Argumentation aufzuzeigen und die Werte anzugeben, die ihr zugrunde gelegt werden. Gegen die Konstruktion einer von der Regierung abhängigen, ihr gegenüber weisungsgebundenen und der parlamentarischen Kontrolle unterworfenen Notenbank w i r d zunächst geltend gemacht, daß die Zentralbank i m Hinblick auf die ihr gegebenen Möglichkeiten einer politischen und wirtschaftlichen Einflußnahme ein bedeutsamer Machtfaktor ist, der den i m modernen Staat ständig zunehmenden parteiund interessenpolitischen Einflüssen besonders ausgesetzt sei. Für den Staat selbst sei daher die A r t und Weise der Handhabung dieses Machtinstrumentes von großer Bedeutung. Es ist verständlich, daß gerade die Notenbankpräsidenten schon aus Gründen der Verteidigung einer einmal begründeten Machtposition die stete Forderung nach einer möglichst staatsfreien, von der parteipolitischen Sphäre distanzierten Notenbankleitung erhoben haben 4 3 . 2 I n seiner berühmt gewordenen Rektoratsrede Staatsrecht und Politik, B e r l i n 1927, S. 36 ff. 3 Bemerkungen zum freien Ermessen u n d zum détournement de pouvoir i m staatlichen u n d i m Völkerrecht, i n : Festschrift f ü r Herbert Kraus, Kitzingen 1954, S. 128 ff. (143) : „Es ist daher notwendig, auch rechtlich irrelevante Zweckmäßigkeitserwägungen juristisch zu beurteilen, aber nicht zu dem Zweck, u m wegen rechtlich irrelevanter Unzweckmäßigkeit zu a n n u l lieren, sondern n u r u m zu prüfen, ob sie nicht i n rechtlich Relevantes übergreifen . . . " 4 HDStR (Bd. I), S. 4. 4a Hans Luther, V o r dem A b g r u n d . . . S. 306 f.: „Daß die Reichsbankleitung stetig u n d von parteipolitischen Strömungen unabhängig sein muß, daß ein Wechsel i n den politischen Parteien, Richtungen u n d Mehrheiten f ü r sich einen Wechsel i n der Reichsbankleitung nicht zur Folge haben darf, dieser Grundsatz . . . muß nach meiner Überzeugung zum Schutze der Währung als tragender Grundlage . . . auch k ü n f t i g Geltung behalten." W i l h e l m Vocke, Gesundes Geld . . . S. 31: „Eine unabhängige Notenbank, d . h . eine entpolitisierte Notenbank ist der beste Garant f ü r die Währung . . . ", sowie a.a.O., S. 127 (vgl. auch S. 83, 128, 137): „Die Unparteilichkeit u n d Unabhängigkeit der Notenbank nach allen Seiten ist ein unschätzbares Gut." K a r l Blessing, Die Verteidigung des Geldwertes . . . S. 176: „ W o h l aber ist das W o r t zu reden einer von Tages- u n d Parteipolitik u n d von den personellen E i n flüssen möglichst geschützten Notenbank, deren Stellung . . . etwa der Unabhängigkeit der n u r dem Gesetz verpflichteten Gerichte vergleichbar ist." — Aus zeitbedingten Gründen abweichend Schacht, Die Wiederherstel-

108

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

Dagegen mag es überraschend erscheinen, daß i n der Bundesrepublik diese Forderimg immer wieder auch von Kreisen erhoben worden ist, die den Gewerkschaften nahestehen 5 . Denn die Forderung einer vom Staate abhängigen Notenbank gehört in aller Regel zu den Programmen der sozialistischen Parteien. I n England haben die Bank of England und ihr damaliger Gouverneur, Sir Montagu Norman, durch ihren ,Kapitalstreik' wesentlich zum Sturz der zweiten Labourregierung Ramsey MacDonald beigetragen: seither war einer der Hauptprogrammpunkte der Labour-Party die Verstaatlichung der Bank 6 . I I . Die Argumentation i m Schrifttum

Das nationalökonomische Postulat einer autonomen Zentralbank — das juristische Schrifttum ist teilweise gefolgt — steht wesentlich i m Zusammenhang mit der endgültigen Aufgabe des Goldstandards i m Anschluß an die Weltwirtschaftskrise von 1931 und den i n einem manipulierten Währungssystem gegebenen Möglichkeiten einer aktiven Kreditpolitik. Dagegen t r i f f t es keineswegs zu — wie vielfach behauptet w i r d 7 —, daß diese Frage überhaupt erst m i t der Aufhebung des Goldautomatismus aufgetreten sei. Schon L u d w i g Bamberger, Initiator und treibende K r a f t der Reichsbankgründung i m Jahre 1875, hatte diese Frage bewegt: „Es wäre i n der That zum Erstaunen, wenn eine Anstalt, deren Walten so sehr m i t dem großen und ganzen Gemeinl u n g der deutschen Währungshoheit, Z A d R 1937, S. 137 ff. (138, 139): „Die Reichsbank muß frei sein von jeder Beeinflussung durch private Interessenkreise; denn sie hat nicht der Industrie oder dem Handel zu dienen, sondern dem W o h l der Gesamtwirtschaft." Staatsrechtlich dagegen w i r d die T r e n nung von Regierung u n d Zentralbank als eine „Anomalie", als „ w i r k l i c h keitsfremde Unabhängigkeitsklausel" bezeichnet. 5 Vgl. Troeger, Über die Kreditlenkung, Gewerkschaftliche Monatshefte 1950, S. 193 ff. (197): „Die Verteidigung der Währung erfordert m i t u n t e r unpopuläre Maßnahmen, u n d es erscheint deshalb bedenklich, die Notenb a n k p o l i t i k i n die Abhängigkeit von Instanzen zu bringen, die stark den wechselnden politischen Strömungen ausgesetzt, vielleicht auch als K r e d i t aspiranten i n Fragen der K r e d i t p o l i t i k überwiegend Interessenten sind." Tendenziell ebenso A l e x Möller, Vers.Wirtsch. 1956, S. 479 ff. (481). So auch die Untersuchung Notenbank im Umbau, Wirtschaftswissenschaftliches I n stitut der Gewerkschaften, K ö l n 1951, S. 44. Vgl. auch den Abg. Seuffert, 175. Sitzung des Bundestages v o m 30.11.1956 (2. WP), Sten.Ber. S. 9716 C. — Es ist jedoch nicht zu übersehen, daß sich i n der Einstellung der Gewerkschaften gegenwärtig — w o h l als Folge der erhöhten politischen Einflußmöglichkeiten seit der B i l d u n g der Großen Koalition — ein Wandel anzubahnen scheint; vgl. oben § 1 I (Anm. 4—6). 6 Vgl. dazu Friedrich, Verfassungsstaat . . . S.550; die Verstaatlichung w u r d e 1946 verwirklicht. 7 Siehe Geisler, Notenbankverfassung u n d Notenbankentwicklung i n USA u n d Westdeutschland, B e r l i n 1953, S. 155; Pfleiderer, Die Justiz 1957, S. 307 ff. (308); Starke, W e r t p . - M i t t . 1957 (Teil I V B), S.75ff. (77); Wagenhöf er, Notenbankverfassung . . . S. 97 ff. (105).

§ 9 Der teleologische Bezug

109

wesen sich deckt, daß ihre Grenzen m i t denen des Staates zusammenfallen und ihre Notenausgabe i n ihrer Ausschließlichkeit und W i r k samkeit der Münzhoheit des Staats nachgebildet ist —, es wäre zum Erstaunen, wenn eine solche Anstalt unabhängig von der obersten Staatsleitung wirken sollte 8 ." Das Problem war lediglich durch andere Aspekte gekennzeichnet; es ging vornehmlich darum, eine unabhängige Zentralbank könne die für eine Kriegführung erforderlichen Kredite verweigern 9 . Das zentrale Anliegen des Unabhängigkeitspostulates geht dahin, die Zentralbank aus dem Spannungsfeld der (partei-)politischen Gewalten zu eliminieren. Die Gefahr, „das Geld von den Einflüssen der Politik unmittelbar abhängig zu machen, (sei) heute i m Zeitalter der Massendemokratie mehr als je zu fürchten" 1 0 . Die Politiker sollen notwendig i n dem „ideellen Konflikt" zwischen dem währungspolitischen Gesichtspunkt und dem allgemeinen politischen Motiv stehen 11 ; der erstere trete i n der Regel i m Hinblick auf eine als vorrangig angesehene Hochkonjunktur und Vollbeschäftigungspolitik notwendig zurück. Nicht minder als die Kabinettsjustiz sei daher die Kabinettspolitik des Geldes zu fürchten 12 . I m Hinblick auf die „auflösenden Wirkungen des labilen Koalitionsparteienstaates" hat bereits Carl Schmitt die Autonomie der Reichsbank als stabilisierenden Faktor betont 1 3 . I m parlamentarischen Par8 Bamberger, Die Zettelbank vor dem Reichstag, Leipzig 1874, S. 97. — Napoleon, auf den die Gründung der Banque de France zurückgeht, führte auf der Sitzung des Conseil d'Etat i m März 1806 aus: „Je veux que la banque soit assez dans la m a i n d u gouvernement et n'y soit pas t r o p " (Grand Larousse encyclopédique, Bd. I , Paris 1960, S. 861). » Vgl. Breit, Bankgesetz . . . S. 113. i° Röpke, Platz der Bank . . . S. 109ff. (114), sowie dortselbst: „Der D a m m der Goldwährung ist gesprengt, u n d gleichzeitig ist der Druck der p o l i tischen Hochfluten auf das Geld i m Zeichen der Massendemokratie m i t ihren der Geldwertstabiltät so abträglichen Sozialforderungen außerordentlich gestiegen"; ders., Jenseits von Angebot u n d Nachfrage, 2. A. Erlenbach/ Zürich 1958, S. 189 ff.; ders., Gegen die Brandung, Erlenbach-Zürich/Stuttgart 1959, S. 284. 11 Veit, Weltw.Arch. Bd. 62 (1952), S. 147 ff. (172); vgl. auch Geisler, Notenbankverfassung . . . S. 157: „ e i n fundamentales u n d praktisch unüberbrückbares Dilemma." 12 Röpke, Platz der Bank . . . S. 109ff. (115); ders., E i n Jahrzehnt soziale Marktwirtschaft u n d seine Lehren, K ö l n 1958, S. 14; tendenziell ebenso, i n der Polemik weniger scharf, Irmler, Währungspolitsche Bedingungen stetigen Wirtschaftswachstums, i n : Finanz- u n d währungspolitische Bedingungen stetigen Wirtschaftswachstums, B e r l i n 1959, S. 100 ff. (113). — Eine i n v e r schienener Hinsicht differenzierende Betrachtungsweise findet sich bei Meimberg, Einige Grundfragen der Geldpolitik u n d Notenbankverfassung, J N a t ö k S t . Bd. 169 (1957), S. 219 ff. (233 ff.). 1 3 Carl Schmitt, H ü t e r der Verfassung . . . S. 93, 106, 151 f.; ders., i n der gleichnamigen Abhandlung, AöR Bd. 55 (1929), S. 161 ff. (211, 231). Anderer-

110

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

teienstaat sei die innerpolitische Neutralität ein Wert an sich 14 ; gerade für die Zentralbank sei es erforderlich, einen letzten Damm gegen die „Politisierung und Gouvernementalisierung" des Geldes zu bilden 1 5 . Eine Abhängigkeit der Zentralbank von Regierung und Parlament berge die Gefahr i n sich, daß die Notenbank als politische Waffe der gerade herrschenden Partei mißbraucht werde. Die Unterscheidung einer Kontrolle durch den „Staat" und einer Kontrolle durch die (herrschende) „Partei" lasse sich jedoch nicht durchführen 16 . Es sei daher erforderlich, dieses Institut gegenüber der partei- und interessenpolitischen Sphäre zu neutralisieren 17 . Nach Forsthoff 18 schützt deshalb die Bundesrepublik sich vor sich selbst, wenn sie der Deutschen Bundesbank für ihr „wichtiges Wächteramt" volle Unabhängigkeit gewährleistet. Die Distanz der Notenbank gegenüber der parlamentarischen Kontrollfunktion w i r d damit begründet, daß „die gefährlichsten, wenn vielleicht auch ahnungslosen Feinde der Sparer und der Währung . . . heute auf den Bänken des Parlaments" sitzen 19 . Die umfassende Sozialunfreiheit des Parlaments, die Abhängigkeit gegenüber bestimmenden sozialen Wirksamkeiten und Interessenverbänden, verwehre die i n Währungsfragen grundsätzlich erforderliche langfristige Planung, führe andererseits aber zu einer steten Politik des billigen Geldes. Schmölders sieht i n diesen Feststellungen eine Tatsache, die für die Eigenart der seits hat Carl Schmitt — v o m Standpunkt eines Verfechters der Staatsautorität konsequent — h i e r i n gerade die Gefahr einer Aufgliederung des öffentlichen Lebens i n eine Vielzahl von pluralistischen Kräften, die das Parlament zersetzen u n d den Staat auflösen, gesehen. 14 Röpke, Jenseits von Angebot u n d Nachfrage . . . S. 197. iß Röpke, ebendort, S. 197, 261, 309; ders., Gegen die Brandung . . . S. 285, 286. 16 Vgl. Friedrich, Verfassungsstaat . . . S. 548 f.; siehe auch — i n anderem Zusammenhang — Herbert Krüger, Der Rundfunk i m Verfassungsgefüge u n d i n der Verwaltungsordnung von B u n d u n d Ländern, H a m b u r g 1960, S. 56 f.: „Da der Staat nicht Staat an sich, sondern Parteienstaat ist, muß er . . . (das) Machtgebilde auch sich selbst gegenüber neutralisieren." 17 Geisler, Notenbankverfassung . . . S. 157 f.; Veit, Weltw.Arch. Bd. 62 (1952), S. 147 ff. (171 f.); ders., Geldpolitik . . . S. 161 f.; Worret, B a n k p o l i t i k . . . S. 67, 107. — Aus der Diskussion u m das Bundesbankgesetz A l e x Möller, Vers.Wirtsch. 1956, S. 479 ff. (480, 481); Muthesius, ZgesKW 1949, S. 535 ff. (535); Szagunn, Vers.Wirtsch. 1957, S. 19 ff. (20). — Siehe auch zahlreiche Diskussionsbeiträge i n : Die Bundesbank . . . S. 12ff. (Adolf Weber); S.48ff. (Otto Kraus); S. 62 ff. (Eduard Lukas). is Rechtsstaat i m Wandel, Stuttgart 1965, S. 211. 19 Hettlage, Über Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung, i n : Mitteilungen der K o m m u n a l e n Gemeinschaftsstelle f ü r Verwaltungsvereinfachung, J u l i 1956, S. 4; ders., V V D S t R L Heft 14 (1956), S. 12. Ebenso Jecht, Die Gefährdung der Währung durch den Staat, i n : V o m W e r t des Geldes, Stuttgart 1961, S. 57 ff. (68 f.).

111

§ 9 Der teleologische Bezug

wirtschafts- und finanzpolitischen Willensbildung in den Demokratien kennzeichnend sei. Die Ausgabenfreudigkeit und Nachgiebigkeit der Parlamente wachse i m Quadrat m i t der Nähe des Wahltermins; das sei eine eklatante „Schwäche der parlamentarisch-politischen Willensbildung" 20 » 2 1 . Ein weiteres Argument i n der buntschillernden Beweiskette bildet der Gesichtspunkt der Stetigkeit. Die Autonomie der Notenbank garantiere notwendig die erforderliche Kontinuität der Währungspolitik, auch wenn auf der politischen Ebene Veränderungen eintreten sollten 22 . Die Vielzahl der vorgetragenen Argumente kann auf die Formel reduziert werden, die Autonomie der Zentralbank sei im öffentlichen Interesse erforderlich, ein vages und normativ keineswegs verfestigtes Kriterium 2 3 . Eberhard Schmidt spricht i m Diskussionsvotum am 40. Deutschen Juristentag 1953 von der „ungeheuer bewegten Justizgeschichte" des deutschen Volkes, „ i n der es doch wirklich dramatische Erscheinungen gegeben hat", aus denen ersichtlich sei, „wie gefährlich die reine Parteipolitik und die Machtpolitik der Unabhängigkeit der Rechtsprechung oft genug geworden ist und jeden Augenblick wieder werden kann" 2 4 . Diese Äußerung stellt genau die Summe dessen dar, was zur Begründung der staatsrechtlich neutralen Stellung der Notenbank vorgetragen w i r d 2 5 . Trotz einer ebenfalls bewegten Währungsgeschichte m i t gleicher20

S. 9.

Schmölders,

Die Politiker

u n d die Währung,

Frankfurt/Main

1959,

21 V o n einer potentiellen Gegensätzlichkeit zwischen den f ü r die W ä h rungspolitik verantwortlichen Instanzen einerseits u n d der Gesamtheit der Interessentengruppen andererseits ging auch die Begr.RegE, BT-Drucks. Nr. 2781, 2. WP, S. 24 aus, wenn konstatiert w u r d e : „Potentielle Interessenten einer der Währungspolitik gegenläufigen Entwicklung des Geldvolumens sind erfahrungsgemäß alle politischen Instanzen, alle Kreditinstitute u n d alle Kreditnehmer." — 22 Geisler, Notenbankverfassung . . . S. 143. 23 Diesem Gesichtspunkt konnte freilich auch das B V e r f G sich vereinzelt nicht entziehen; bedenklich BVerfGE 4, 15 ff. (19). Das Gericht beginnt die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des J H G m i t der Frage, ob das Gesetz i m „öffentlichen Interesse" geboten sei? Das w i r d ohne nähere Konkretisierung u n d Begründung bejaht. — Das GG hat aber das „öffentliche Interesse" i n einzelne Verfassungssätze aufgelöst. A u f diese muß zunächst zurückgegriffen werden. I m sog. „öffentlichen Interesse" kann alles oder nichts liegen. 2 * Verh.d.40.DJT, S. C 62. 25 Z u den positiven Neutralitätsbegriffen, die alle i m Begriff der Unabhängigkeit der Notenbank enthalten sind, vgl. Carl Schmitt, H ü t e r der Verfassung . . . S. 114f.: 1. Neutralität i m Sinne der O b j e k t i v i t ä t u n d Sachlichkeit auf der G r u n d lage einer anerkannten N o r m ;

112

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

maßen dramatischen Erscheinungen lassen sich Notenbank und Justiz nicht auf die gleiche Ebene projizieren. Der Gesichtspunkt der Sach- und Fachkunde bildet eine weitere Komponente i n der Diskussion. Gerade der Bereich der Währungshoheit verlange für die Notenbankleitung Fachleute, die sich durch technischen Sachverstand und praktische Erfahrung i n Währungs- und Kreditfragen auszeichnen 26 . Der Begriff des Fachmannes und der des Politikers schließe sich jedoch gegenseitig aus, da verschiedene A n liegen in verschiedenen Lebensräumen vertreten werden 2 7 . Der innere Widerspruch beider Bereiche sei offensichtlich durch die grundsätzliche Bereitschaft der Politiker, „den Weg des geringsten Widerstandes zu gehen und eine Politik zu befürworten, die i m Augenblick vorteilhaft erscheint" 28 . I I I . Einwände und Bedenken

Wie sich zu fast jedem Prinzip, das für die Gestaltung einer Materie — gleich welcher A r t — vorgebracht wird, ein i n sich ebenso verständliches und annehmbares kontradiktorisches Prinzip finden läßt, das jenem genau entgegengesetzt ist, so können auch die vorgebrachten Maximen nicht unwidersprochen bleiben. Es erheben sich vielmehr gewichtige verfassungsrechtliche Bedenken. Dies u m so mehr, als die Überzeugungskraft der erwähnten Argumente sich einerseits vorrangig auf gewisse Zweckmäßigkeitserwägungen gründet, andererseits aus der wissenschaftlichen Erkenntnis nichtjuilistischier Disziplinen ableitet. Eine Institution aber, die i m Verfassungsgefüge der Bundesrepublik einen herausragenden Bang einnimmt, muß zur Darlegung, Klärung und Begründung ihres verfassungsrechtlichen Status normativ, 2. Neutralität auf der Grundlage einer nicht egoistisch-interessierten Sachkunde; 3. Neutralität als Ausdruck einer die gegensätzlichen Gruppierungen u m fassenden, daher alle diese Gegensätzlichkeiten i n sich relativierenden Einheit u n d Ganzheit; 4. Neutralität des außenstehenden Fremden, der als D r i t t e r v o n außen her nötigenfalls die Entscheidung . . . bewirkt. 26 Vocke, Gesundes Geld . . . S. 31; vgl. auch Andreae, Geld u n d Geldschöpfung. M i t einem Anhang: Der Staat u n d die Notenbanken, Stuttgart/ Wien 1953, S.324: „Grundsätzlich handelt es sich meines Erachtens darum, daß i m ganzen Staatswesen u n d so auch i n der Wirtschaft die Sachverständigen führen u n d die nicht Sachverständigen sich führen lassen sollen." 27 Vgl. Schaefer, i n : Die Bundesbank . . . S. 17ff. (26): „Welcher Minister . . . wollte sich anmaßen, auf diesem Gebiete (sc. der Währungspolitik) mehr zu verstehen, als ein G r e m i u m von ausgesuchten Fachleuten"; vgl. auch Vocke, Gesundes Geld . . . S. 127, 137. 28 So — w o h l bewußt überspitzt — Ilau, i n : Die Bundesbank . . . S. 55.

§ 9 Der teleologische Bezug

113

das heißt i n Konfrontierung insbesondere m i t den konstitutionellen Grundsätzen und Prinzipien bewertet und gemessen werden. Anzumerken ist, daß die angeführten Argumente durchaus ernst zu nehmen sind und i m Hinblick auf die Verfassungswirklichkeit auch relevant erscheinen. Es besteht aber ein Unterschied darin, einerseits diese Tendenzen einer mehr soziologischen Ebene zu erkennen und auf ihre Wünschbarkeit zu untersuchen, sie andererseits als zwingendes verfassungsrechtliches Postulat aufzustellen. A m geltenden Verfassungsrecht finden vorgebliche oder auch erwiesene soziologische Gesetzmäßigkeiten zunächst ihre Grenze; de constitutione ferenda können sie auch verfassungsrechtlich relevant werden. Die für begründet erachtete umfassende Absetzung des Zentralbanksystems von der parteipolitischen Sphäre erweckt Bedenken wesentlich i n dreifacher Richtung: Hinsichtlich der negativen Einstellung gegenüber den politischen Parteien, dem Gesichtspunkt währungspolitischer Kontinuität und dem angeblichen Gegensatz von Politik und Sachverstand. 1. Die Stellung

der Parteien im Grundgesetz

Als keiner näheren Erörterung bedürftig kann unterstellt werden, daß es unerläßlich ist, die Zentralbank freizuhalten von den als „intermediären Gewalten" (Scheuner) und „oligarchischen Machtträgern" (Werner Weber) bezeichneten Interessenverbänden. Das wirtschaftliche und gesellschaftliche Leben der modernen Massendemokratie w i r d weitgehend von den sozialen Zusammenschlüssen durchformt und beherrscht 29 . Dieses zunächst als Krise des Parlamentarismus angesprochene Phänomen 30 ist keineswegs darauf beschränkt, sondern bezieht sich auf das gesamte staatliche Tätigkeitsfeld 31 . Weniger der Druck 3 2 als solcher 33 , als vielmehr die Einseitigkeit desselben ist für eine kontinuierliche und ausgleichende Gestaltung des staatlichen Lebens i m übergeordneten Gesamtinteresse abträglich und gefährlich 34 . 29 Vgl. dazu Hans Hub er, Staat u n d Verbände, Tübingen 1958, S. 12 ff.; Scheuner, ZevEth. 1957, S.30ff. so Dazu Scheuner, Der Staat u n d die Verbände . . . S. 10 ff. (14 f.). 31 Eingehend Kaiser, Repräsentation . . . S. 267 ff. 32 I n diesem Zusammenhang steht der i n den USA geläufige Ausdruck pressure groups f ü r diese Gebüde. 33 Nach BVerfGE 5, 85 ff. (232), ist es an sich „verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß »Interessengruppen 4 auf die Mitglieder des Parlaments einzuwirken suchen." Es w i r d entscheidend auf die A r t der E i n w i r k u n g abzustellen sein. 34 Vgl. die kritischen Stellungnahmen von Eschenburg, Herrschaft der Verbände?, Stuttgart 1956; Hans H u b er, Staat u n d Verbände . . . S. 23. 8 Samm

114

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

Darauf hinzuweisen ist jedoch, daß die verbandliche Interessensphäre keineswegs als schlechthin verfassungswidrig oder demokratiefeindlich anzusehen ist 3 5 ; das Problem liegt in den rechtlichen Schranken, die gegenüber Exzessen und Mißständen aufzurichten sind. Darüber hinaus kann auch i m staatlichen Leben zwischen verbandlichen Interessen und denjenigen der Allgemeinheit durchaus nicht i n jeder Hinsicht klar unterschieden werden. Wenn bestimmte W i r t schaftszweige (Landwirtschaft, Montanindustrie) nur m i t Hilfe von hohen Subventionen lebensfähig erhalten werden können und Regierung und Parlament diese Sonderwünsche zu erfüllen bereit sind, dann w i r d das, was sich zunächst nur als ein verbandliches und mit den Belangen der Allgemeinheit schwer zu vereinbarendes Interesse darstellt, zu einem Politikum, dem gegebenenfalls auch die Notenbank Rechnung zu tragen hat. Das Bundesbankgesetz hat jedenfalls durch die Instituierung von Beiräten bei den Landeszentralbanken 36 die Einflußnahme der Verbandsmacht kanalisiert und damit auf eine berechtigte und gerechte Einflußnahme beschränkt. Bedenklicher als die Skepsis gegenüber den Interessenverbänden erscheinen aus verfassungsrechtlicher Sicht diejenigen Stellungnahmen, die eine Einflußnahme der politischen Parteien i m Bereich der Währungshoheit als notwendig schädlich, ja illegitim ansehen. Der i n der Absetzung des Zentralbankbereichs gegenüber der parteipolitischen Sphäre zum Ausdruck kommende Gedanke einer Neutralisierung der politischen Kräfte i m Staat ist nicht auf das Institut der Zentralbank beschränkt. Gerade i n Deutschland hat auch der Gedanke einer unpolitischen Regierung eine gewisse Vorliebe gefunden. A n knüpfend an die Vorstellung eines überparteilichen, unparteiischen Staatsoberhauptes 37 hat man der Regierung eine neutrale Stellung, ein Schiedsrichteramt, zuweisen wollen 3 8 . Es scheint, daß es sich hierbei 35 E i n entschiedenes Plädoyer f ü r die Interessenorganisationen bei Herbert Krüger , Die Stellung der Interessenverbände i n der Verwaltungswirklichkeit, N J W 1956, S. 1217ff.; ferner Scheuner , Der Staat u n d die Verbände . . . S. 10 ff. (14 ff.). — Die Unterscheidung von „nackten Interessenverbänden" u n d „Verbänden höherer Ordnung" (Werner Weber, Der Staat u n d die V e r bände . . . S. 19 ff. [20]) erscheint durchaus zutreffend. 3 6 Siehe oben § 3 I I I . 37 Siehe vor allem Carl Schmitt , H ü t e r der Verfassung . . . S. 111 ff. 38 Insbesondere Carl Schmitt , a.a.O.; ders.. Verfassungsrechtliche A u f sätze . . . S. 41, i m Hinblick auf die „Totalitätsansprüche" der politischen Parteien (Hüter der Verfassung . . . S. 83, 79; Verfassungsrechtliche Aufsätze . . . S.359ff., 365). Siehe auch Herrfahrdt, Kabinettsbildung . . . S.41ff.; eine zusammenfassende Darstellung dieser Tendenzen bei Glum, Das parlamentarische Regierungssystem . . . S. 263 ff. — Diese Gedankengänge sind w e sentlich als Ausfluß der politischen Instabilität unter der Weimarer V e r fassung zu verstehen. Der Ruf nach innerpolitischer Neutralität ist i m m e r ein Zeichen verfassungskritischer Zustände.

§ 9 Der teleologische Bezug

115

um politische Illusionen 3 9 handelt; eine richtungsfreie und politisch neutrale Realisierung des i n den Wahlen zum Ausdruck gebrachten Gesamtwillens des Volkes ist nicht denkbar 4 0 . Derartige Erwägungen entstammen i m Grunde einer Staatsauffassung, die der Tradition der kontinentalen Monarchie entspricht, in deren Mittelpunkt die Vorstellung der Einheit der staatlichen Willensbildung und einer objektiven Auffassung des Gemeinwohls stand 41 . Die kritischen Stellungnahmen gegenüber den politischen Parteien wären i n der Diskussion u m die unabhängige Stellung der Deutschen Bundesbank dann als zutreffend anzusehen, wenn diese i n der rein gesellschaftlichen, dem Staat gegenübertretenden Sphäre ihren Standort hätten. Diese Annahme ist jedoch verfassungsrechtlich überholt. Sie geht an dem „einschneidenden Ereignis i n der deutschen Verfassungsgeschichte" 42 , der Einbeziehung der Parteien durch A r t . 21 GG i n die Verfassungsordnung, vorbei 4 3 . Noch für Triepel war es auch i n staatsrechtlicher Sicht unerträglich, daß die staatliche Willensbildung an zentraler Stelle abhängig gemacht werden sollte von Organisationen, die nach ihrer ganzen Anlage die „imberechenbarsten aller Massenzusammenhänge" darstellen 44 ; es handele sich vom Standpunkt des Rechts aus u m unverbindliche und unmaßgebliche Äußerungen eines dem Staatsorganismus fremden sozialen Körpers 4 5 . Demgegenüber gewährleistet das Grundgesetz den politischen Parteien ein umfassendes Mitwirkungsrecht 4 6 an der politischen Willensbildung. Diese verfassungsrechtliche Funktionsgarantie erschöpft sich nicht i n der Bedeutung als bloße Wahlvorbereitungsorganisationen, son39 Vgl. hierzu die Bemerkungen von Münch, Bundesregierung . . . S. 105 ff., über die Abwegigkeit der Forderung einer unpolitischen, sachlich-neutralen Regierung, die m i t Recht als verhüllte konservative Parteimeinung charakterisiert w i r d . 40 Eschenburg, Staat und Gesellschaft . . . S. 660 ff.; Friauf, Grenzen der politischen Entschließungsfreiheit des Bundeskanzlers u n d der Bundesminister, i n : Festgabe für Heinrich Herrfahrdt, M a r b u r g 1961, S. 45 ff. (45). 41 Scheuner, D Ö V 1958, S. 641 ff. (641). 42 Forsthoff, Z u r verfassungsrechtlichen Stellung u n d inneren Ordnung der Parteien, i n : Die politischen Parteien i m Verfassungsrecht, Tübingen 1950, S. 6. 43 Leibholz, Strukturprobleme . . . S. 73 (ähnlich S. 92, passim), kennzeichnet diese Tatsache „ v o m Normativen her gesehen" als „revolutionären Schritt". 44 Triepel, Staatsverfassung u n d politische Parteien, B e r l i n 1928, S. 24ff.; charakteristisch auch Georg Jellinek, Staatslehre . . . S. 114. « Triepel, a.a.O., S. 30. — Weitgehend i n Vergessenheit geraten ist, daß schon Kelsen, Demokratie . . . S. 19 ff., den Parteienstaat als einzig legitime Ordnungsform der Demokratie erkannt hat. 46 Statt vieler von der Heydte, Freiheit der Parteien, i n : Die Grundrechte (Bd. II), S. 457 ff. (471).

8*

116

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

d e m bezieht sich auf das gesamte staatliche Willensbildungsgefüge. Die Übertragung der M i t w i r k u n g an der politischen Willensbildung durch Art. 21 GG gewährt den Parteien grundsätzlich die Legitimation, sich überall dort einzuschalten, wo Staatsgewalt ausgeübt w i r d 4 7 . Die — staatstragenden — politischen Parteien sind die einzigen Instanzen i m repräsentativen Verfassungsgefüge, die das demokratische Rechtfertigungssystem tragen 48 , indem sie den heterogenen Gruppenwillen des Volkes i n organisierte Handlungseinheiten umformen 4 9 und i n den staatlichen Herrschaftsapparat übertragen. Damit sind sie aber „aus dem Bereich des Politisch-Soziologischen i n den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution" 5 0 erhoben. Als „zentrale Erscheinungen des heutigen demokratischen Staatslebens" 51 sind die politischen Parteien verfassungsrechtlich als legitime und legitimierende Gewalten — i m weitesten Sinne verstanden — institutionalisiert. Diese Feststellung ist wesentlich. Sie steht jeder Argumentation entgegen, die den Einfluß der politischen Parteien unter dem Gesichtspunkt einer ,Parteiherrschaft' negativ abzuwerten bereit ist. K r a f t ihrer verfassungsrechtlichen Legitimität — und der Loyalitätspflicht gegenüber dem Volke als Ganzem 52 — sind die politischen Parteien nicht gehindert, grundsätzlich auch den als wesentlich politisch erkannten Bereich der Währungshoheit — jedenfalls innerhalb der entscheidenden Gremien — zu erfassen. I h r Einfluß wäre nicht nur legal, sondern 47 So ausdrücklich die Parteienrechtskommission, Rechtliche Ordnung des Parteiwesens , F r a n k f u r t / M a i n , 1955, S. 77 f. 48 Vgl. Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 21 Rdnr. 5: K r a f t ihrer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung w i r d erneut die „Entscheidung f ü r die demokratische Ordnung" sichtbar. 49 Leibholz , Der Parteienstaat des Bonner Grundgesetzes, R/St/W (Bd. I I I ) , S. 99 ff. (103): „Erst die Parteien sind es, die das V o l k i n der politischen Sphäre als real handelnde Einheit i n Erscheinung treten lassen u n d einem die Berechtigung geben, diese sogar „ v i r t u a l l y as a part of the government" . . . anzusprechen." so B V e r f G E 1, 220 ff. (225, 227); ferner Bd. 4, 27 ff . (30); der v o m Bundesverfassungsgericht zur funktionellen Charakterisierung wiederholt herangezogene Begriff „Verfassungsorgan" (vgl. BVerfGE 4, 27 ff. [30]; 5, 85 ff. [134]; 11, 239 ff. [241]), ist nicht i m Sinne eines technischen Organbegriffes zu verstehen u n d m i t dem hier verstandenen Begriff des V e r fassungsorgans (siehe unten § 11 I I ) nicht identisch. 51 Scheuner , D Ö V 1958, S. 641 ff. (643). Z u der v e r w i r r e n d variierenden Terminologie, m i t der die F u n k t i o n der politischen Parteien umschrieben w i r d , vgl. Leibholz , Strukturprobleme . . . S. 92; ders., R/St/W (Bd. I I I ) , S. 99 ff. (103 ff.); Maunz i n Maunz/Dürig , A r t . 21 Rdnr. 3 ff.; Sasse, K o a l i tionsvereinbarung u n d Grundgesetz, J Z 1961, S. 719 ff.; Parteienrechtskommission . . . S. 71, 111, 113 ff., 155. 52 Hesse, V V D S t R L Heft 17 (1959), S. 11 ff. (44), kennzeichnet die Obliegenheit der Parteien als „verfassungsmäßig aufgegebene Verantwortung f ü r das Ganze".

§ 9 Der teleologische Bezug

117

an sich zu fordern. Die Isolierung eines Trägers staatlicher Gewalt gegenüber den politischen Parteien widerspricht deren verfassungsrechtlicher Position. Wenn die Parteienrechtskommission die Ausdehnung des Parteieneinflusses auf alle Gebiete staatlicher Tätigkeit allenfalls dort für illegitim hält, wo sie durch die „Natur des einzelnen Sachbereichs" ausgeschlossen und begrenzt w i r d 5 3 , so gilt das — wie die Kommission selbst hervorhebt — vornehmlich für die Justiz, nicht aber für den eigentlich politisch-gestaltenden Bereich. Die Argumentation mit der Gefahr einer »Politisierung des Währungswesens' ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nur gegenüber gemeinschafts- und volksfeindlichen Parteien berechtigt 54 . Z u denken ist hierbei an das Lenin zugeschriebene Wort: wer die bürgerliche Rechtsordnung zerstören wolle, habe zunächst ihre Währung zu zerrütten. 2. Währungspolitische

Kontinuität

und demokratisches

Prinzip

Auch die Forderung nach Stetigkeit auf dem Felde der Währungspolitik gegenüber Veränderungen auf der eigentlich politischen Ebene 55 ist — w e i l ausgesprochen undemokratisch — keineswegs durchschlagend. Denn anders als in der absoluten und konstitutionellen Monarchie ist i m parlamentarisch-demokratischen Staat die politische W i l lensrichtung nicht von vornherein institutionell verfestigt vorgegeben. Dem demokratischen Prinzip entspricht es, daß die gesamte politische Willensbildung sich i m Ringen der verschiedenen Strömungen immer von neuem zu konstituieren hat 5 6 ; es ist gerade wesentlicher Sinn und Inhalt einer parlamentarisch-demokratischen Staatsordnung, den politischen ,Kurs' entsprechend den Vorstellungen der jeweils politisch maßgeblichen Richtung einer Gesamtordnung auszurichten 57 . Kontinuität und Homogenität sind spezifisch staatliche 58, nicht aber demokratische Gesichtspunkte 59 . M 54

Parteienrechtskommission . . . S. 78.

Vgl. dazu das K P D - U r t e i l , BVerfGE 5, 85 ff. (138 f.). Geisler, Notenbankverfassung . . . S. 143; auch E. R. Huber, DÖV 1956, S. 97 ff. (100), sieht i m Wechsel der parlamentarischen Mehrheiten eine Gefahr f ü r die K o n t i n u i t ä t des Wirtschafts- u n d Soziallebens. w Scheuner, D Ö V 1958, S. 641 ff. (643); Menger, V o m Werden u n d Wesen der Demokratie, Speyer F., S. 49 ff. (61). 67 Siehe auch Münch, Bundesregierung . . . S. 110. 58 Vgl. auch Drath, Die E n t w i c k l u n g der Volksrepräsentation, Bad H o m burg v. d. H. 1954, S. 23. 69 Wenn Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage . . . S. 13f.; ders., Der Gegensatz von Parlamentarismus u n d moderner Massendemokratie, 55

118

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie 3. Politik

und Sachverstand als verfassungsrechtliches

Problem

Ein Teil der aufgezeigten Argumente erscheint i n sich unlogisch und widersprechend. Das betrifft vornehmlich den angeblichen Gegensatz von Fachmann und Politiker 60. Ein solcher Gegensatz besteht grundsätzlich nicht. Ebenso wie es Sachverständigengremien gibt, wo die Experten zwar sachverständig, zugleich aber auch Interessenvertreter sind 6 1 , gibt es auch sachverständige Politiker. Der Bereich des Politischen i m Staate ist nicht das unsachliche, die Arbeit des Fachmannes erschwerende Element, sondern ebenso sachlich wie die fachlichen Leistungen und kann natürlich ebenso wie diese m i t Fehlern behaftet sein. Die „Leugnung des einen Elementes i m Vergleich zum anderen bedeutet erhebliche Engstirnigkeit" 6 2 . Der „Geist des Spezialistentums", der „Stolz auf eine fachmännische Leistung" 6 3 haben i n Deutschland von jeher eine besondere Wertschätzung genossen64. Die Inganghaltung und Ingangsetzung der Währungspolitik durch Persönlichkeiten, die durch besonderes Fachwissen qualifiziert sind, ist sicher auf dem Sektor der Währungshoheit ein spezifisches Erfordernis. Die Tendenz zum Fachmann — schlagwortartig m i t dem Begriff Versachlichung umschrieben — geht aber durch alle Zweige des modernen Staates hindurch 6 5 . Sie w i r d nicht nur i n der Verwaltung, sondern auch i m Bereich der Regierung — durch die Einrichtung von sogenannten Fachressorts — und i m parlamentarischen Raum wirksam 6 6 . „Auch der moderne Parlamentarier ist genötigt, mehr Hochland Bd. 23 (1926), S. 257 ff. (257 f.); ders., Verfassungsrechtliche A u f sätze . . . S. 295 f.; ebenso Smend, Verfassung . . . S. 114, die These aufstellen, Demokratie setze Homogenität voraus, so k a n n das n u r i n bezug auf jene ethisch-philosophischen Werte Geltung beanspruchen, die z. B. Ernst von Hippel, V o m Wesen der Demokratie, Bonn 1947, insbesondere S. 46 ff., i n Begriff, Idee u n d Ideal der Demokratie einbezieht. 60 Siehe oben §9 I I (Anm. 26—28); Schacht , 76 Jahre meines Lebens, Bad Wörrishofen 1953, S. 321, 322, bezeichnet sich selbst als Experte u n d stellt sich i n Gegensatz zu den Politikern. Vocke , Gesundes Geld . . . S. 83, spricht von den Technikern, die sich des Instruments der Notenbank auf G r u n d technischer Kenntnisse u n d Erfahrungen bedienen. Scheuner , Der Staat u n d die Verbände . . . S. 10 ff. (16). 62 Peters, Die Gewaltentrennung i n moderner Sicht, Köln/Opladen 1954, S. 28; ders., a.a.O., S. 6 (Anm. 4): „ . . . i n W i r k l i c h k e i t (hat) sachliches H a n deln meist politische und fachliche Erwägungen zur Voraussetzung. 63 Friedrich, Verfassungsstaat . . . S. 464. 64 Forsthoff , Parteien . . . S. 11. 65 Diese Entwicklung ist schon von M a x Weber beobachtet worden; vgl. Gesammelte Politische Schriften . . . S. 150. 66 Darin, daß sich der parlamentarische Sachverstand vornehmlich i n A u s schüssen manifestiert, liegt — entgegen Carl Schmitt (Verfassungslehre . . .

§ 9 Der teleologische Bezug

119

oder w e n i g e r F a c h m a n n oder w e n i g s t e n s Spezialist z u w e r d e n 6 7 . " W e n n Schelsky so w e i t geht, v o n e i n e r f i k t i v e n E n t s c h e i d u n g s t ä t i g k e i t d e r P o l i t i k e r i m technischen S t a a t z u sprechen 6 8 , so w i r d d a m i t l e d i g l i c h aufgezeigt, daß v o n d e n P o l i t i k e r n i m m e r m e h r E n t s c h e i d u n g e n a b v e r l a n g t w e r d e n , die von der Sache69 o h n e h i n g e f o r d e r t w e r d e n . A b e r auch ohne diese Prämisse f ü h r t der R u f nach d e n f ü r die W e i s u n g des R i c h t i g e n i n d e r W ä h r u n g s p o l i t i k sachverständigen Persönl i c h k e i t e n n i c h t z w i n g e n d z u einer a u t o n o m e n S t e l l u n g d e r Z e n t r a l b a n k . U m eine B e h ü t u n g u n d S i c h e r u n g d e r W ä h r u n g s s t a b i l i t ä t , d e n o p t i m a l e n K o m p r o m i ß i m R a h m e n des „ m a g i s c h e n Dreiecks" zustande z u b r i n g e n , b e d a r f es sicher h e r v o r t r e t e n d e r K e n n t n i s s e u n d spezifischer F ä h i g k e i t e n . G i n g e es n u r u m jene Sachkunde u n d T ü c h t i g k e i t — a l l e m v o r a n das Wissen u n d d e n beherrschenden E i n b l i c k i n die gesamte W i r t s c h a f t s o r d n u n g u n d das Spezifische jedes e i n z e l n e n B e reichs — , so k ö n n t e die i n d e r N o t e n b a n k l e i t u n g r e p r ä s e n t i e r t e Sachk u n d e auch i n b e r a t e n d e n G r e m i e n k o n s t i t u i e r t w e r d e n , die e i n e m politischen oder fachlichen N o t e n b a n k p r ä s i d e n t e n , der M i t g l i e d des K a b i n e t t s ist, z u r Seite gestellt w e r d e n 7 0 . D e r Sachverstand a l l e i n v e r S. 136, der aber von einer anderen Grundauffassung des Parlamentarismus ausgeht, siehe oben § 2 I I I A n m . 56) — lediglich eine „notwendige Anpassung an veränderte Bedürfnisse", Scheuner, R/St/W (Bd. I I I ) , S. 126 ff. (142); Friesenhahn, W D S t R L Heft 16 (1958), S. 72. — Die skeptische Vorhersage von M a x Weber, a.a.O., S. 171, das Parlament sei verfassungsmäßig zur dilettantischen Dummheit u n d Unkenntnis verurteilt, hat sich nicht bewahrheitet. 67 Forsthoff, Haben w i r zuviel oder zu wenig Staat? I n : Selbständigsein u n d Staat, Bonn 1955, S.25ff. (37 = Rechtsstaat i m Wandel . . . S.76; vgl. auch daselbst, S. 205 f.). 68 Der Mensch i n der wissenschaftlichen Zivilisation, Köln/Opladen 1961, insbes. S. 20 ff.; Schelskys Analyse der Gegenwart k u l m i n i e r t i n dem Satz von einer Verwandlung der Demokratie i n einen technischen Staat, die Ersetzung politischer Normen durch Sachgesetzlichkeiten. 69 Vgl. hierzu u n d zum Sieg des Sachzwangs über die Dezision, Lübbe, Zur politischen Theorie der Technokrate, Der Staat 1962, S. 19 ff. — Auch w e n n m a n von einer Stärkung technokratischer Elemente überzeugt ist, so darf doch die technokratische Bedrohung der Demokratie nicht übersehen w e r den. — Vgl. auch Willeke, Z u r Konstituierung der vierten Gewalt, ZgesStW Bd. 119 (1963), S. 639 ff., der von einer gutachtlichen (ökonomisch-sozialen) R e k t i f i k a t u r spricht, die als „Neuform" der politischen Ordnung zu Legislative, Exekutive u n d J u d i k a t u r hinzutritt. — Das Verfassungsrecht kennt eine derartige Form der politischen Ordnung freilich nicht. — Der W i d e r streit von Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit (siehe unten § 10 I I 2) w i r d hier erneut sichtbar. 70 E i n derartiges G r e m i u m ist i n der B R D i n jüngster Zeit konstituiert worden; vgl. das Gesetz über die B i l d u n g eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (v. 14.8.1963, B G B l . I, S. 685). Dieser Rat hat die Aufgabe, die gesamtwirtschaftliche E n t wicklung i m Hinblick darauf zu begutachten, „ w i e i m Rahmen der m a r k t wirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand u n d außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem u n d angemessenem Wachstum gewährleistet werden können" (§2 S. 2).

120

Ideologische und teleologische Bezüge der Zentralbankautonomie

bürgt nicht i n allen Fällen eine Entscheidung i m Sinne der Richtigkeit und Angemessenheit: Auch Sachverständige können verschiedener Ansicht über den wahren Sachverstand sein. Darüber hinaus besitzen sachverständige Aussagen keineswegs immer eine hohe Treffsicherheit und Aktualität. So hat beispielsweise der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung — kurz Rat der Weisen genannt — mit seinen Vorausschätzungen bisher wenig Glück gehabt. Schon das erste Anfang 1964 erstellte Jahresgutachten war i n seinem prognostischen Teil bereits überholt, als es veröffentlicht wurde. Es mußte wenige Wochen später durch einen Nachtrag ergänzt werden. Ein ähnliches Schicksal war dem i m Herbst 1966 vorgelegten Gutachten beschieden, das i m Hinblick auf die binnenwirtschaftliche Entwicklung i m März 1967 durch ein Zusatzgutachten ergänzt werden mußte. So geeicht wie eine Feingoldwaage sind die Möglichkeiten der Sachverständigen nicht. Die säuberliche Trennung von (unpolitischem) Sachverstand und (unsachverständiger) politischer Entscheidung erscheint daher lebensfremd. Für die parlamentarische Demokratie ist die Frage, wer entscheidet und wer die Verantwortung trägt, jedenfalls für den eigentlich politischen Bereich notwendig i m Sinne des Politikers vorentschieden 71 . Dieser Grundsatz gilt allgemein; er steht allen Argumenten gegenüber, die die Autonomie der Zentralbank, die Ausgrenzung aus der politischen Sphäre, durch einen institutionalisierten Zwang zur Sachlichkeit zu rechtfertigen und zu begründen versuchen. Die Beweisführung m i t dem vorgeblich unumgänglichen Sachverstand müßte — mit der gleichen Konsequenz vorgetragen — dazu führen, dem Parlament die Befugnis zur Rechtsetzung auf ökonomischen Sektoren überhaupt abzusprechen. I V . Zusammenfassung

Sicher ist, daß eine Verfassung nur auf dem Hintergrund der wandelbaren politischen, sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse verstanden werden kann, die sie gestalten soll. Aber die Verfassung ist mehr als der jeweilige Inbegriff der faktisch vorherrschenden soziologischen Ideale und nationalökonomischen Wünsche. Sie ist i n erster 7 * Vgl. von Mangoldt/Klein, S. 1250: A r t . 65 GG ist die „Hauptvorschrift des Grundgesetzes" über die staatspolitische Führungsaufgabe der Bundesregierung. — Z u Recht weist Böckenförde , Organisationsgewalt . . . S. 275, darauf hin, daß m i t dem erwähnten Sachverständigenrat, der zu einer t e r m i n lich periodischen Begutachtung berufen ist u n d m i t eigener I n i t i a t i v e ausgestattet ist, verfassungsrechtlich der P u n k t erreicht sei, w o ein lediglich beratendes G r e m i u m i n eine unverantwortliche Nebenregierung ohne demokratische Legitimation umschlagt.

§ 9 Der teleologische Bezug

121

Linie Norm und deshalb vom Recht nicht zu lösen, wenn nicht das Staatsrecht Gefahr laufen soll, „den Rang als juristische Disziplin überhaupt zu verlieren und völlig zu einer politischen Scheinjurisprudenz zu entarten" 7 2 .

72 Tatarin-Tarnheyden,

ZgesStW Bd. 85 (1928), S. 1 ff. (11 f.).

Vierter

Abschnitt

Die Stellung der Zentralbank im System der Dreiteilung der Staatsgewalt §10 Die Deutsche Bundesbank — Organ einer vierten Staatsgewalt (?) I . Allgemeines

Die Deutsche Bundesbank stellt i n ihrer organisatorischen Ausgliederung und Distanz gegenüber den staatlichen Organen staatsrechtlich i n gewissem Sinne eine klassifikatorisch abgrenzbare Organisations- und Wirkungseinheit dar. Die Eigenart der währungspolitischen Funktion und die „einzigartige Stellung" i n der Organisation der Bundesrepublik Deutschland 1 werfen die Frage auf, ob die Deutsche Bundesbank nicht das herkömmliche System der Gewaltenteilung 2 sprengt und als Organ einer weiteren, möglicherweise einer Vierten Gewalt anzusehen ist. Die Rechtsform der Bundesbank als juristische Person des öffentlichen Rechts steht dieser Frage jedenfalls dann nicht entgegen, wenn darin zunächst lediglich eine Juristische Verfestigung' 3 gesehen wird. 2. Darlegung

des Schrifttums

Schon während der Beratungen der verschiedenen Bundesbankgesetzentwürfe 4 ist mehrfach die Ansicht vertreten worden, der Zen1 B V e r w G E 2, 217 ff. (218). 2 Schon i n terminologischer Hinsicht herrscht über den Begriff keine K l a r h e i t ; vielfach w i r d i m Hinblick darauf, daß nicht mehrere Gewalten geteilt, sondern die einheitliche Staatsgewalt hinsichtlich ihrer Ausübung gegliedert w i r d , der Terminus „Gewaltengliederung" bevorzugt, H. J. Wolff, Verwaltungsrecht (Bd. I) . . . S. 58; Kraus, Die Gewaltengliederung bei M o n tesquieu, i n : Festschrift f ü r Carl Schmitt , B e r l i n 1959, S. 103 (Anm. 1); Kelsen, Staatslehre . . . S. 229. Dieser Begriff kennzeichnet jedoch n u r einen T e i l des Gesamtkomplexes (siehe unten § 10 I I 1); der Ausdruck Gewaltenteilung soll hier nicht m i t einem bestimmten Sinngehalt v e r k n ü p f t verstanden werden, sondern er w i r d als der herkömmliche u n d umfassendere Begriff verwendet. — Z u der terminologischen Streitfrage schon Hasbach, Gewaltentrennung, Gewaltenteilung u n d gemischte Staatsform, VfSozWirtschG Bd. 13 (1916), S. 562 ff. 3 Siehe oben § 2 I. 4 Siehe oben § 1 I I A n m . 26.

§ 10 Die Deutsche Bundesbank — Organ einer vierten Staatsgewalt^) 123 tralbank gebühre Rang und Prädikat einer Vierten Gewalt 5; sie sei infolgedessen notwendig m i t einer umfassenden Autonomie auszustatten 6 . Bei den Auseinandersetzungen i m Schrifttum um Form und Befugnisse der nach A r t . 88 GG zu errichtenden Bundesbank ist gleichfalls die Forderung erhoben worden, diese als Vierte Gewalt zu errichten 7 , da eine unabhängige Notenbank i m Rahmen der herrschenden Vorstellung von der Dreiteilung der Gewalten nicht unterzubringen sei und sich die Frage erhebe, ob nicht richtiger von einer Mehrteilung der Gewalten dergestalt auszugehen sei, daß neben die Gesetzgebungs-, die Rechtsprechungs- und die Exekutivgewalt selbständig die Währungsgewalt zu treten habe 8 . Nach Verabschiedung des Bundesbankgesetzes ist die Frage i m Hinblick auf den autonomen Status der Deutschen Bundesbank wiederholt — wenn auch meist ohne nähere Auseinandersetzungen — angeschnitten worden 9 . Auch die nationalökonomische Literatur sieht die Stellung einer von den Weisungen der Regierung unabhängigen Notenbank i m staatlichen Organisationsgefüge i n Verbindung m i t der staatsrechtlichen Lehre 5 So der Berichterstatter des Bundesrats zum RegE des B B k G der 1. WP, Senator Nolting-Hauff, Sitzungsbericht der 97. Sitzung des Bundesrats v. 5.12.1952, S. 568 D, 569 A. Vgl. auch die Ausführungen zum RegE der 2. WP, Sitzungsbericht über die 163. Sitzung des Bundesrats v. 5.10.1956, S. 311 D — 312 D. 6 Vgl. Abg. Höcherl, 175. Sitzung des Bundestags v. 30.11.1956, 2.WP, Sten.Ber. S. 9722 D : „Dieses Prinzip (sc. der Unabhängigkeit der Zentralbank) ist der K e r n jeder gesunden Währungspolitik. Die Notenbank w i r d dadurch gewissermaßen zur unabhängigen 3. (?) Gewalt i n der Wirtschaftsu n d Währungspolitik erhoben." Der Abgeordnete Seuffert spricht i n der gleichen Sitzung (a.a.O., S. 9717 B) von einem „Pfeiler der Gewaltenkontrolle". 7 Vgl. etwa W i l l i Schmidt, Z u m Problem der Unabhängigkeit der Notenbank, Offene Welt 1955, S. 41 ff. (41), der ein modernes Staatswesen als gut beraten ansieht, w e n n es neben der bekannten Dreiteilung der Gewalten noch eine vierte unabhängige „ G e w a l t " statuiert, der das Währungswesen anvertraut w i r d . — I n einem eigenen Gesetzentwurf forderte Luke, Bundesbank als vierte Gewalt, V W 1957, S. 338 ff., die Bundesbank als Vierte Gewalt, nämlich als Währungsgewalt i m Sinne eines Verfassungsorgans, zu etablieren; ebenso v o n Wangenheim, Währung als vierte Gewalt ohne Vermittlung, V W 1957, S. 348 ff. 8 So Szagunn, S. 20); Pfleiderer,

Notenbank u n d Staat, Vers.Wirtsch. Die Justiz 1957, S. 307 ff. (311).

1957, S. 19 ff.

(hier

9 Vgl. etwa Maunz i n Maunz/Dürig, A r t . 88 Rdnr. 23 (subdd); W i l l i Schmidt, Deutsche Bundesbank, i n : Acht Europäische Zentralbanken, F r a n k f u r t / M a i n 1963, S. 65 ff. (68). Nothdurft, Diss. S. 138, stellt die Frage, „ob nicht eine moderne Gewaltenteilungslehre neben die Legislative, die E x e k u tive u n d die Judikative die Währungsautonomie als vierten gleichartigen Partner stellen soll?"

124

Zentralbankautonomie und Dreiteilung der Staatsgewalt

der Gewaltentrennung. So führt Lutz 10 aus, daß der Gedanke, die Zentralbank vom Staat zu trennen, i n den „Ideenkreis von der Trennung der Gewalten gehört" und den Sinn hat, eine Hemmung gegen die etwaigen Ansprüche des Finanzministers zu schaffen. Rittershausen11 glaubt, Aufgabe und Stellung einer unabhängigen Notenbank in der eines „Gegenhalters" (counterbalancing weight) am zutreffendsten zu charakterisieren. Eschenburg 12 w i l l die „mehr oder minder starke Selbständigkeit der Notenbanken" als „besondere Form" der Gewaltentrennung ansehen. W i r d der Begriff Gewalt i n einem weiteren Sinne dahin verstanden, daß er all jene Institutionen erfaßt, die i n hervorragendem Maße die Macht des Staates tragen und realisieren, so stellt die Deutsche Bundesbank jedenfalls insofern eine besondere Kraft oder Gewalt dar 1 3 , als sie i n verschiedener Hinsicht sich als Subjekt weitreichender Machtkonstellationen darstellt. Schon i n bezug auf die quantitativ gesetzlich uneingeschränkte Geldschöpfungsmacht verfügt die Bank über eine zentrale — keineswegs ausschließlich wirtschaftlich zu verstehende — Machtposition. Als Trägerin der Währungshoheit bestimmt die Bank wesentliche wirtschaftspolitische Richtungsprobleme, entscheidet sie über die Grundrichtung der Kreditpolitik, den Umfang des Kreditvolumens, den ,Preis 4 des Geldes 14 . Andererseits vermag sie i n ihrer Unabhängigkeit und durch diese an der Mäßigung der politischen Gewalten i n erheblichem Maße mitzuwirken. 10

Geld u n d Währung . . . S. 41. Rittershausen, Zentralnotenbank . . . S.52ff. (hier S.56). — Ä h n l i c h kennzeichnet Röpke, Gegen die Brandung . . . S. 285; ders., Platz der Zentralbank . . . S. 109 ff. (114), die Stellung einer Zentralbank als Wächterin eines „monetären ordre public". — Schmölders, Einleitung zu Hennemann, Staatsfinanzwirtschaft u n d Zettelbankpolitik, K ö l n 1952, S. 11, sieht die Autonomie der Zentralbank i m Zusammenhang „der Problematik einer wirtschaftspolitischen ,Gewaltenteilung' i m demokratischen Staatswesen". Zimmerer, Die geldschöpfende Gewalt, österreichisches Bankarchiv 1954, S. 141 ff. (142), bezeichnet die Regelung des Geldwesens m i t H i l f e der K r e d i t p o l i t i k als „Vierte Staatsgewalt" u n d fordert grundsätzlich die Konstituierung der Zentralbank als oberste Instanz einer „unabhängigen Staatsgewalt". 12 Staat u n d Gesellschaft . . . S. 230 f. 18 Z u den Bedeutungen des Ausdrucks Gewalt als „soziale Größe, Organ, Kompetenz u n d Funktion", Rumpf, V e r w a l t u n g u n d Verwaltungsrechtsprechung, W D S t R L Heft 14 (1956), S. 136 ff. (143). 14 Was Salin, Theorie u n d Praxis staatlicher K r e d i t p o l i t i k der Gegenwart, Tübingen 1928, S. 22 i m Hinblick auf die präsidentielle F ü h r u n g der Reichsbank ausgesprochen hat, gilt gleichermaßen f ü r die Kollegialverfassung der währungspolitisch entscheidenden Organe der Deutschen B u n desbank: „Doch vergesse m a n nicht, daß . . . k a u m ein politisches A m t solch gewaltige Macht verleiht, w i e der Leiter der Zentralbank, der H e r r der Währung, der Lenker der Wirtschaft sie besitzt." Vgl. auch Friedrich, V e r fassungsstaat . . . S. 548. — Über die Deutsche Bundesbank als realen Machtfaktor, vgl. oben §5 1, I I . 11

§ 10 Die Deutsche Bundesbank — Organ einer vierten Staatsgewalt^) 125 2. Das methodische Problem Die vielfältigen Verknüpfungen des autonomen Status der Zentralbank mit der Lehre von der Gewaltenteilung zwingt dazu, die Frage einer Vierten Staatsgewalt von Grund auf zu stellen, zumal eine Auseinandersetzung m i t den teils nur behaupteten, teils lediglich beiläufig ausgesprochenen und kursorisch begründeten Meinungen kaum Erfolg verspricht. Hinzu kommt, daß ein Teil der vorerwähnten Ansichten von Vertretern der nationalökonomischen Denkart stammt, wobei naturgemäß die Richtung des Denkens und die Eigenart der Vorstellungen dieser wissenschaftlichen Kategorie vorherrschend sind. Die Beantwortung dieses Fragenkomplexes setzt die Klärung der methodischen Vorfrage voraus, nach welchen Kriterien die Einordnung der Deutschen Bundesbank i n den Verfassungsaufbau des Grundgesetzes vorzunehmen ist. Die staatsrechtliche Stellung der Deutschen Bundesbank als eine besondere Gewalt i m Verfassungsgefüge zu charakterisieren, könnte zunächst dadurch erfolgen, die Währungsgewalt funktionell von der gesetzgebenden, vollziehenden und rechtsprechenden Gewalt eindeutig abzugrenzen. Einem solchen Vorgehen würde der Schluß von der (besonderen) Funktion auf das (besondere) Organ folgen (materielle Methode) 15 . Da die materielle Methode „ i m Hinblick auf die Verfassungswirklichkeit dauernd mit zulässigen Ausnahmen von dem materiell verstandenen Prinzip der Gewaltentrennung operieren" muß 1 6 , bestimmt eine andere Methode 17 den Rechtscharakter einer Institution durch einen Schluß von dem Organ auf die Funktion (formale Methode) 18 . Weder die ausschließliche Berücksichtigung einer, noch eine Kombination beider Methoden erscheint jedoch dazu geeignet, eine sichere Antwort auf die Frage zu geben, inwieweit die Deutsche Bundesbank sich als eine besondere (vierte) Gewalt i m Verfassungsgefüge darstellt. Die materielle Methode begegnet schon bei dem Versuch Schwierigkeiten, die Gesetzgebung von der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung abzugrenzen. Die Parlamente setzen nicht nur Recht durch 15 Vgl. Dürig i n Maunz/Dürig , A r t . 1 Abs. 3 GG Rdnr. 101. 16 Menger, Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht, Verw.Arch. Bd. 50 (1959), S. 153 ff. (195). 7 * Menger, Verw.Arch. Bd. 49 (1958), S. 178 ff. (178), 272 ff. (272); Düng i n Maunz/Dürig, A r t . 1 Abs. 3 G G Rdnr. 101. 18 So vor allem das Bundesverwaltungsgericht i m U r t e i l betr. die Rechtsstellung des Deutschen Patentamtes (NJW 1959, S. 1507 ff. [1507] = B V e r w G E 8, 350ff. [352ff.]); ausschließlich formale K r i t e r i e n berücksichtigend auch das BVerfG, vgl. etwa BVerfGE 3, 377 ff. (381 ff.); 4, 74 ff. (91 ff.); 331 ff. (343 ff.).

126

Zentralbankautonomie und Dreiteilung der Staatsgewalt

materielle Gesetze; sie nehmen darüber hinaus Aufgaben wahr, die eher Ausdruck exekutivischer 19 und richterlicher 20 Funktionen sind. Andererseits setzen die Regierungen materielles Recht durch den Erlaß von Rechtsverordnungen 21 . Hinzu tritt, daß außer der herkömmlichen (funktionellen) Gewaltenteilung theoretisch durchaus noch weitere Gewaltenteilungen konstruiert werden können 2 2 und auch konstruiert worden sind 2 3 . Auch die formale Methode h i l f t nicht weiter. Sie w i r d von den Anhängern eines solchen Vorgehens dann für unzulänglich erachtet, wenn der Rechtscharakter des zu bestimmenden Organs i n Zweifel steht 24 . Gerade das ist hier aber der Fall. Das Versagen eines streng methodischen Vorgehens muß dazu führen, einen abweichenden Weg einzuschlagen. Es gilt zunächst zu klären, inwieweit das Grundgesetz sich zu einem bestimmten Gewaltenschema bekennt, m i t anderen Worten, ob überhaupt i m Rahmen des geltenden Verfassungsrechts die Möglichkeit gegeben ist, die Deutsche Bundesbank als Vierte Gewalt anzusehen. Das setzt die Beantwortung nach Sinn und Zweck der Gewaltenteilung als solcher voraus, verbunden m i t einer Rückschau auf die Ideengeschichte derselben. I I . Das Prinzip der Gewaltenteilung

1. Die theoretische

Konzeption

Die Gewaltenteilung als staatsrechtliches Prinzip und Maxime der allgemeinen Staatslehre m i t fast kanonischem Rang 2 5 gehört zu den wichtigsten Anliegen der Verfassungsgestaltungen i n der Gegenwart. 1 9 F ü r das G G vgl. etwa A r t . 59 a; 59 Abs. 2; 110 Abs. 2; 94 Abs. 1 S.2; 95 Abs. 3; 96 Abs. 2 GG. 20 A r t . 41 GG. 21 A r t . 80 GG; gerade die Währungspolitik der Deutschen Bundesbank ist wesentlich Rechtsetzung i m materiellen Sinne, siehe unten § 18 I I 1, 2. 22 Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 127, 186; ders., H ü t e r der V e r fassung . . . S. 37, i m Anschluß an Larnaude, Revue politique et parlamentaire, Bd. 126 (1926), S. 186: es gebe so viele Gewaltenunterscheidungen w i e es Staaten gibt. 23 Vgl. schon von Stein, Verwaltungslehre (l.Teil), 2. A . Stuttgart 1869, S. 10ff.; H. J. Wolff, Verwaltungsrecht (Bd.I) . . . S.59. 24 Vgl. etwa Menger, Verw.Arch. Bd. 50 (1959), S. 193: i n diesem F a l l sei es erforderlich, v o m Organ unabhängige K r i t e r i e n zu finden. 2ß Kägi, V o n der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung, i n : Festschrift f ü r Hans Huber, Bern 1961, S. 151 ff. (151), bezeichnet sie als eine der „großen Konstanten i n den freiheitlich rechtsstaatlichen Ordnungen der Neuzeit".

§ 10 Die Deutsche Bundesbank — Organ einer vierten Staatsgewalt^) 127 Was unter dem Prinzip der Gewaltenteilung zu verstehen ist, wurde freilich zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet 2 6 und hat zu den gegensätzlichsten Folgerungen für die Gestaltung des organisatorischen und funktionellen Aufbaus der Staaten geführt 2 7 . Während lange Zeit die Gewaltenteilung ausschließlich m i t den Gedankengängen Montesquies — i m 6. Kapitel des X I . Buches seines Werkes De VEsprit des lois 2S — identifiziert wurde, setzte sich allmählich die Erkenntnis durch, daß Gewaltenteilungstheorien i n den verschiedensten Ausgestaltungen möglich sind. Z u der horizontalen Gewaltentrennung als einem Problem der Staatsgewalt und der Staatsform ist die vertikale Gewaltentrennung (Subsidiaritätsprinzip) 29 als eine Frage des Staatsaufbaus und der Staatsstruktur getreten 30 . Ausgangspunkt ist für Montesquieu? 1 die Erkenntnis des Gesetzes der Macht 3 2 , letztlich also die „Angst der Menschheit vor sich selbst" 33 . Da die unkontrollierte und unbegrenzte Macht insbesondere darauf abzielt, die Freiheit des einzelnen zu beeinträchtigen 34 und damit die Gerechtigkeit gefährdet, gilt es, dem Machtmißbrauch entgegenzuwirken. Die Lösung des Problems sieht Montesquieu i n einer A r t Neutralisation durch Diffusion, i n der Vorstellung einer Balance ent26 Bachof, Die richterliche K o n t r o l l f u n k t i o n i m westdeutschen Verfassungsgefüge, i n : Festschrift f ü r Hans Huber, Bern 1961, S. 26 ff. (42): „Es gibt kein Patentschema der Gewaltenteilung, das zu allen Zeiten u n d unter den verschiedensten gesellschaftlichen Voraussetzungen i n gleicher Weise funktionieren könnte." 27 Das charakterisiert am besten die Bemerkung Georg Jellineks, Eine neue Theorie, G r ü n h Z Bd. 30 (1903), S. 1 ff. (6), w e n n er bemerkt, n u r noch der Versuch fehle, „daß Montesquieu als der Erfinder der Theorie von der ausschließlichen Gewaltenfusion gepriesen w i r d " . 28 Hier Edit. Ernest Flammarion, Tome Premier, Paris (o. J.), S. 169 ff.; eine neue Übersetzung dieses Werks bietet Forsthoff, V o m Geist der Gesetze, Tübingen 1951; eine A u s w a h l bei von der Heydte, V o m Geist der Gesetze, B e r l i n 1950. 29 Siehe oben § 7 I V (mit A n m . 84). 30 Röttgen, E i n w a n d der Mischverwaltung u n d Grundgesetz, DÖV 1955, S. 485 ff. (487), sieht diese als die wichtigste F o r m der Gewaltenteilung an, w e i l die horizontale Teilung der Gewalten durch die „Parteiendemokratie" relativiert worden sei. ai E. d. L., Chap. I V (Continuation d u même sujet), S. 168: es sei „une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser" tForsthoff , VGG, S. 213; von der Heydte , VGG, S. 129). 32 Wieser, Das Gesetz der Macht, Leipzig 1926, S. 1: „ D i e Menschen stehen unter dem Gesetz der Macht. Das ganze gesellschaftliche Leben w i r d durch die Macht regiert . . . " ; eindringlich Kägi, Verfassung . . . S. 43 ff. 83 So die geglückte Formulierung von Friedrich Engels, K a r l M a r x u n d Friedrich Engels, Werke (Bd. I), B e r l i n 1957, S. 569, 572. 34 Vgl. schon von Mohl, Die Verantwortlichkeit der Minister, Tübingen 1837, S. 7: es liege „überhaupt i n jeder Gewalt f ü r den Menschen ein Beiz, dieselbe immer weiter auszudehnen".

128

Zentralbankautonomie und Dreiteilung der Staatsgewalt

gegengesetzter Kräfte, die das europäische Denken seit dem 16. Jahrhundert beherrscht 35 : „pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, i l faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir 3 6 ." Als Voraussetzung einer Lösung unterscheidet Montesquieu drei inhaltlich bestimmte Emanationen der Staatstätigkeit: Gesetzgebung, Gesetzesvollzug und Rechtsprechung (die sog. funktionelle Gewaltenteilung). Diese Grundfunktionen der Staatsgewalt verteilt Montesquieu auf die verschiedenen Organe, die je einer verschiedenen sozialen Gruppe oder sozialen Macht angehören — dem substanzhaft-statischen Staatsbild der absoluten Monarchie entsprechend — auf König, Adel und Volk als die realen Kräfte des sozialen Lebens. Die Übertragung der verschiedenen staatlichen Funktionen auf die realen politischen Machtfaktoren führt nach Auffassung Montesquieus zu einer harmonischen und äquivalenten Ordnung der Staatsmacht, zu einer Harmonie der Gewalten, zu einer Ausgeglichenheit der Macht innerhalb der konkreten sozialen Mächte 37 . Die (horizontale) Gewaltenteilung — wie sie i m Anschluß an Montesquieu verstanden w i r d — umschreibt i m wesentlichen vier verschiedene rechtliche und gesellschaftliche Erscheinungen: a) die begriffliche Unterscheidung von Formen der Herrschaftsausübung (funktionelle Gewaltenteilung); b) die Aufgliederung der wichtigsten staatlichen Funktionen auf verschiedene rechtlich voneinander weisungsunabhängige „Funktionsträger" (formale Gewaltenteilung, Gewaltengliederung); c) die Aufteilung der Befugnisse zur Ausübung der staatlichen Funktionen auf verschiedene gesellschaftliche Kräfte (materielle Gewaltenteilung) 38; 35 Vgl. Carl Schmitt, Verfassungslehre . . . S. 183 f.: „Sie (diese Vorstellung) äußert sich i n der Lehre v o m außenpolitischen Gleichgewicht (...), von dem Gleichgewicht der E i n - u n d Ausfuhr als der Handelsbilanz, i n der Lehre v o m Gleichgewicht egoistischer u n d altruistischer Affekte i n der M o r a l philosophie des Shaftesbury , i n der Lehre v o m Gleichgewicht i n der G r a v i t a tionslehre Newtons, usw." 36 E. d. L., Chap. I V , S. 168 (siehe oben A n m . 28). 37 Vgl. Forsthoff, VVG, Einleitung S. X X X , der v o n einer „richtigen sozialen Plazierung der Gewalten zum Zwecke des f ü r jede Verfassung nötigen sozialen Ausgleiches" spricht. Ebenso S. X X X I I : „ M i t dem sozialen Ausgleich verbindet sich der Machtausgleich unter den Gewalten." I m gleichen Sinne Drath, Die Gewaltenteilung i m heutigen deutschen Staatsrecht, i n : Faktoren der Machtbildung, B e r l i n 1952, S. 99 ff. (102), der v o m Erheben der „realen Machtfaktoren der Zeit zu Verfassungsfaktoren" spricht. 3® I n diesem Sinne Baade, Das Verhältnis von Parlament und Regierung i m Bereich der auswärtigen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland, H a m burg 1962, S. 221; vgl. auch von der Heydte, Gewaltenteilung, Staatslexikon (Bd. I I I ) , Sp. 896 ff.

§ 10 Die Deutsche Bundesbank — Organ einer vierten Staatsgewalt^) 129 d) es w i r d ein System der gegenseitigen Kontrolle errichtet, u m die Gewalten i n ein Verhältnis gegenseitiger Hemmung und Balancierung zu bringen (checks and balances, Gewaltenkontrolle). 2. Grundgesetz und

Gewaltenteilung

Da nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG alle Staatsgewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen, i m übrigen durch besondere Organe der Gesetzgebimg, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird, w i r d auf Grund dieser Norm vor allem nach der i n der Rechtsprechung herrschenden Auffassung ein Bekenntnis zum Grundsatz der Dreiteilung der Staatsgewalt als eines tragenden Organisationsprinzips der Verfassung gesehen, das als Bestandteil der rechtsstaatlichen Struktur des Grundgesetzes gem. A r t . 28 Abs. 1 S. 1 GG auch i n den Ländern gilt 3 9 . Dieser Auffassung ist freilich vielfach widersprochen worden; streitig ist insbesondere das Ausmaß der Bedeutung dieses Prinzips i m modernen Verwaltungsstaat i m allgemeinen 40 , unter der Geltung des Grundgesetzes i m besonderen 41 . Gegen das Schema der Dreiteilung der Staatsgewalt i n Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung w i r d nicht nur eingewandt, es beruhe auf einer Verkennung der Forderungen Montesquieus, die nur aus der besonderen Situation und den realen Gegebenheiten des 18. Jahrhunderts zu verstehen seien, es w i r d vor allem geltend gemacht, die Annahme der Möglichkeit einer Aufteilung aller staatlichen Emanationen i n drei voneinander geschiedene Funktionen und auf drei Organe oder Organgruppen sei dogmatisch unzutreffend und werde der Verfassungswirklichkeit nicht gerecht. Aus ausgesprochen dogmatischen Gründen wendet sich Jahrreiss gegen das Dreiteilungsschema 42 . Da die Teilung der Gewalten die Teilung der Herrschaftsgewalt bedeutet, sieht Jahrreiss kraft Wesens des Herrschens und aus der Natur des Herrschens heraus lediglich Norm39 Vgl. etwa BVerfGE 3, 225ff. (247); 7, 183ff. (188); 9, 268ff. (279f.); B V e r w G E 2, 22 ff. (26); OVG Berlin, ZBR 1960, S. 383 f. (383); Friedrich Klein, Bonner Grundgesetz u n d Rechtsstaat, ZgesStW 1950, S. 390 ff. 40 Kägi, Gewaltenteilung . . . S. 151 ff., der es sich zur Aufgabe macht, die bleibende Idee der Gewaltenteilung „aus dem Prokrustesbett zeitbedingter Dogmatisierung zu befreien u n d neu zu konkretisieren" (a.a.O., S. 162); Löwenstein, Verfassungslehre . . . S.31: eine „unzeitgemäße Lehre". 41 Drath, Gewaltenteilung . . . S. 99 ff.; Peters, Gewaltentrennung . . . S. 7 ff. 42 Jahrreiss, Die Wesensverschiedenheit der A k t e des Herrschens u n d das Problem der Gewaltenteilung, i n : Festschrift für Hans Nawiasky, München 1956, S. 119ff. (126, 128 ff.); konsequent gelangt Jahrreiss zu dem Ergebnis, 9 Samm

130

Zentralbankautonomie und Dreiteilung der Staatsgewalt

Setzung und Einzelfall-Entscheidung als wesensverschiedene Gestaltungen des Herrschens und eine Zweigliederung der Gewalten als allein dogmatisch gerechtfertigt an 4 3 . Die zwischen den Verfassungsnormen und der Verfassungswirklichkeit bestehende Spannungslage 44 , die als eine solche „zwischen Normativität und Existenzialität, zwischen Sollen und Sein, zwischen sittlicher Vernunft und Natur" zu begreifen ist 4 5 , bildet die Grundlage der K r i t i k Werner Webers* 6. „Exekutive und Legislative gehen . . . heute, unter den Bedingungen der parteistaatlichen Massendemokratie und des Verwaltungsstaates, sowohl ihrem politischen Träger nach als auch ihren Funktionen nach ineinander über." Die Gewaltenteilung werde heute überhaupt nicht mehr durch das Verfassungssystem, sondern nur noch durch die Balancierung der Parteigruppen erzielt 47 . Neben den Parteien werden die Tarifpartner und die Interessenverbände als elementare Kräfte der Verfassungswirklichkeit genannt 4 8 ; ein Pluralismus oligarchischer Herrschaftsgruppen balanciere das staatliche Verfassungssystem 49 ; I n ähnlicher Weise gelangt Peters bei der Beantwortung der Frage, ob die formale und funktionale Gewaltenteilung ein „ w i r k l i c h i m geltenden deutschen Staatsrecht anerkanntes Rechtsprinzip geworden ist" 5 0 , vornehmlich i m Hinblick auf die parlamentarische Regierungsform und die Rechtssetzungsbefugnisse der Exekutive 5 1 zu dem Ergebnis, daß das Grundgesetz von der Anerkennung der Gewaltenteilung innerlich nur wenig erfaßt, das Prinzip i m deutschen Staatsrecht kein absolutes grundlegendes verfassungsrechtliches Gebot ist 5 2 . So führt daß A r t . 20 Abs. 2 GG gar nicht präzis sein kann (a.a.O., S. 137). — Ähnlich auch Spanner, Eine moderne Verfassungslehre, DÖV 1959, S. 648 ff. (650). 43 Dazu Löwenstein, Verfassungslehre . . . S. 152 ff. 44 Leibholz, Strukturprobleme . . . S. 280. 45 Vgl. z. B. Werner Weber, Spannungen u n d K r ä f t e . . . S. 26 ff., 42 ff., 57 ff.; ders., Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, i n : Festschrift für Carl Schmitt, B e r l i n 1959, S. 253 ff.; ders., Das Richtertum i n der deutschen Verfassungsordnung, i n : Festschrift für Hans Niedermeyer, Göttingen 1953, S. 261 ff. 46 Werner Weber, Richtertum . . . S. 261 ff. (267); Spannungen u n d K r ä f t e . . . S. 104. 47 Spannungen u n d K r ä f t e . . . S. 28, 45, 104, passim; Teilung der Gew a l t e n . . . S. 253 ff. (260).