Die sachbezogene hoheitliche Maßnahme: Auch ein Beitrag zur Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 2 VwVfG [1 ed.] 9783428457472, 9783428057474

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 480

Die sachbezogene hoheitliche Maßnahme Auch ein Beitrag zur Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 2 VwVfG

Von

Gilbert-Hanno Gornig

Duncker & Humblot · Berlin

GILBERT-HANNO GORNIG

Die sachbezogene hoheitliche Maßnahme

Schriften

zum öffentlichen Band 480

Recht

Die sachbezogene hoheitliche Maßnahme Auch ein Beitrag zur Allgemeinverfügung i m Sinne des § 35 S. 2 VwVfG

Von

Dr. Gilbert-Hanno Gornig

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Gornig, Gilbert-Hanno: Die sachbezogene hoheitliche Massnahme: auch e. Beitr. zur Allgemeinverfügung i m Sinne d. § 35 S. 2 V w V f G / von Gilbert-Hanno Gornig. — Berlin: Duncker u n d Humblot, 1985. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 480) I S B N 3-428-05747-3 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1985 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1985 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3-428-05747-3

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der juristischen Fakultät der Bayerischen Julius-Maximilians-Universität zu Würzburg als Dissertation angenommen. Meinem verehrten Lehrer, Herrn Professor Dr. Dieter Blumenwitz, möchte ich an dieser Stelle für seine wohlwollende Förderung und seinen freundschaftlichen Beistand meinen aufrichtigen Dank aussprechen. Zu großem Dank verpflichtet bin ich auch Herrn Professor Dr. Hugo J. Hahn, L L . M. (Harvard) als dem Korreferenten. Herrn Ministerialrat a. D. Prof. Dr. Dr. h. c. J. Broermann danke ich für die Aufnahme der Arbeit i n diese Schriftenreihe. Würzburg, August 1984 Gilbert

Gornig

Inhaltsverzeichnis Einleitende Bemerkungen

23

1. Allgemeiner Teil A . Die Entwicklung des Verwaltungsaktbegriffes I. Herkunft u n d Entwicklung bis zur Definition i m Verwaltungsverfahrensgesetz I I . Die Entwicklung des Verwaltungsverfahrensgesetzes

27 27 29

1. Entstehungsgeschichte des Verwaltungsverfahrensgesetzes . .

29

2. Entwicklung des § 35 V w V f G

30

I I I . Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder

31

I V . Dem § 35 V w V f G entsprechende Bestimmungen i n anderen Gesetzen

32

B. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G I. Die Auslegung des Verwaltungsaktbegriffes I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

33 33 34

1. Der Handlungstypus

34

2. Der Handelnde

35

3. Der Handlungsbereich

35

4. Der Handlungszweck a) Regelung b) Einzelfall . ! aa) Das personelle Moment bb) Der sachliche Bezug

36 36 37 38 39

5. Die HandlungsWirkung 39 a) Intention der A u ß e n w i r k u n g 39 aa) Allgemein 39 bb) Abgrenzung von Regelungen ohne intendierte Außenwirkung 40 (1) Interbehördliche Maßnahmen 41 (2) Mitwirkungshandlungen 42 (a) Mitwirkungshandlungen i m Verhältnis zum Bürger 42 (b) Mitwirkungshandlungen i m Verhältnis zur entscheidenden Behörde 43

10

nsverzeichnis (3) Innerbehördliche Willensbildung (4) Maßnahmen i m verwaltungsrechtlichen verhältnis (a) Betriebsverhältnis (b) Grundverhältnis

43 Sonder44 45 45

b) W i r k u n g für den Betroffenen

46

c) Zeitliche W i r k u n g

46

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

46

1. Die Allgemeinverfügung als „ein" Verwaltungsakt

46

2. Ergänzende Heranziehung des § 35 S. 1 V w V f G

48

3. A r t e n von Allgemeinverfügungen

48

4. Die personenrechtliche Allgemeinverfügung

49

a) Z u r Definition allgemein

49

b) Adressatenkreis der Allgemeinverfügung aa) Personenkreis bb) „Bestimmter" Personenkreis cc) „Bestimmbarer" Personenkreis dd) „Nach allgemeinen Merkmalen" bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis ee) Zeitpunkt der Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit . .

50 50 50 51

5. Die sachenrechtliche Allgemeinverfügung a) Allgemein

53 54 57 57

b) K r i t i k an der gesetzlichen Terminologie

58

c) Begriff

59

d) Abgrenzung der sachbezogenen Allgemeinverfügung v o m sachbezogenen Verwaltungsinternum

61

e) Insbesondere: die Regelung Eigenschaft einer Sache

62

der

öffentlich-rechtlichen

f) Insbesondere: die Benutzung einer Sache durch die A l l g e meinheit

62

g) Das Verhältnis der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache zur Benutzungsregelung

63

I V . Abgrenzungen 1. Abgrenzung Verwaltungsakt — Rechtsnorm

64 64

a) Notwendigkeit der Abgrenzung

64

b) Abgrenzungsmethode aa) Abgrenzung nach materiellen Begriffsmerkmalen . . bb) A n k n ü p f u n g an zwei Grundelemente (1) Ansichten i m Schrifttum u n d i n der Rechtsprechung (2) Abgrenzung nach personenbezogenen u n d sachbezogenen Momenten

66 66 66 66 69

11

nsverzeichnis (a) Das Begriffspaar generell/individuell (b) Das Begriffspaar abstrakt/konkret (c) Irrelevanz des personenbezogenen Moments bei sachbezogenen Hoheitsakten

69 70 70

c) Z u r Abgrenzung i m einzelnen bei Hoheitsakten m i t personenbezogenem u n d sachbezogenem Moment aa) Die abstrakt-generelle Regelung bb) Die konkret-individuelle Regelung cc) Mischformen (1) Die abstrakt-individuelle Regelung (2) Die konkret-generelle Regelung dd) Resümee

71 71 71 71 71 72 73

d) Z u r Abgrenzung bei Hoheitsakten m i t rein sachbezogenem Moment

73

2. Abgrenzung eines normalen Verwaltungsaktes von der A l l gemeinverfügung a) Notwendigkeit der Abgrenzung

74 74

b) Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes v o n der personenrechtlichen Allgemeinverfügung

74

c) Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes sachenrechtlichen Allgemeinverfügung

75

von

der

3. Abgrenzung der personenrechtlichen Allgemeinverfügung von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung V. Hoheitsakte m i t Doppelcharakter

76 76

1. Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als V e r w a l tungsakt u n d Rechtssatz

76

2. Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als V e r w a l tungsinternum und Verwaltungsakt

79

3. Qualifizierung eines Verwaltungsaktes als m i t t e l b a r personenbezogen und unmittelbar personenbezogen

81

V I . Organisationsakte V I I . Die W a h l der Rechtsform 1. Aus der Sicht des Gesetzgebers

82 84 84

2. Aus der Sicht der Behörde

88

3. Aus der Sicht des Betroffenen

90

4. Aus der Sicht des Gerichts

92

5. Resümee

94

C. Die Bekanntgabe

95

I. Bedeutung

95

I I . A r t e n der Bekanntgabe

95

12

nsverzeichnis I I I . Adressaten der Bekanntgabe

96

I V . Die W a h l der Bekanntgabeart

97

1. Die Bekanntgabe von individuellen Regelungen und personenbezogenen Allgemeinverfügungen

97

2. Die Bekanntgabe von dinglichen Verwaltungsakten

97

V. Folgen der Bekanntgabe für den betroffenen Bürger

98

V I . Resümee

99

D. Die Anfechtungsfrist

101

E. Die Klagebefugnis

104

I. Bedeutung

104

I I . Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung

105

I I I . Der Begriff der Rechtsverletzung

106

1. Beschwer

106

2. Verstoß gegen eine den Betroffenen schützende N o r m

107

a) Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte

107

b) Geltendmachung der Verletzung materieller Rechte

108

c) Geltendmachung schriften

der

Verletzung

von

subjektiver

Verfahrensvor-

I V . Die Klagebefugnis bei dinglichen Verwaltungsakten

109 109

F. Die aufschiebende W i r k u n g

112

G. Die Rechtsnachfolge

115

I. Das Problem

115

I I . Die Behandlung u n d Rechtsnachfolgeproblematik durch Rechtsprechung u n d Schrifttum 116 1. Die Rechtsnachfolgefähigkeit

117

2. Der Rechtsgrund

118

I I I . Der Versuch der teil weisen Lösung der Rechtsnachfolgeproblem a t i k m i t der Lehre v o m dinglichen Verwaltungsakt 119 1. Die Ubergangsfähigkeit

119

2. Z u m Rechtsgrund

123

3. K e i n Schutz des guten Glaubens

125

nsverzeichnis 4. Praktische A u s w i r k u n g e n der Rechtsnachfolge

13 126

a) Z u r Wirksamkeit der Maßnahme

126

b) Zur Bestandskraft der Maßnahme

126

c) Z u r Fristenproblematik

126

d) Rechtsnachfolge bei Rechtshängigkeit

127

e) Rechtsnachfolge bei Vollstreckungsmaßnahmen

128

I V . Resümee

128

H. Die Rechtsnatur der Ablehnung eines Antrags auf Erlaß eines dinglichen Verwaltungsaktes 129

2. Besonderer Teil A . Der dingliche Verwaltungsakt i m Schrifttum

131

B. Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

136

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

136

1. Begriffsbestimmung

136

2. Der Rechtscharakter der W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

136

a) Die W i d m u n g durch formelles Gesetz oder — entsprechend einer gesetzlichen Bestimmung — durch Verordnung 136 b) Der Rechtscharakter der Widmung, soweit dieser nicht gesetzlich festgelegt ist 137 aa) Die Wertung der W i d m u n g als Tatbestandsmerkmal 137 bb) Die W i d m u n g als Hoheitsakt sui generis 138 cc) Die W i d m u n g als Verwaltungsakt 139 3. Die Klagebefugnis gegen den Widmungsakt

141

4. Widmungsakte i m weiteren Sinne i n ausgewählten Einzelfällen 141 a) Widmung, E n t w i d m u n g und Umstufung i m Straßen- u n d Wegerecht 141 aa) W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g (1) Begriff (2) Rechtsnatur (3) Klagebefugnis (a) Die Klagebefugnis der Grundstückseigentümer (b) Die Klagebefugnis der Verkehrsteilnehmer . . (c) Die Klagebefugnis der Anlieger (d) Die Klagebefugnis der Inhaber eines eingerichteten u n d ausgeübten Gewerbebetriebs . . (e) Die Klagebefugnis aus A r t . 2 Abs. 1 GG

141 141 142 143 143 143 143 145 146

nsverzeichnis bb) Umstufung (1) Begriff (2) Rechtsnatur (3) Klagebefugnis

146 146 147 148

b) Die Regelung des Gemeingebrauchs an öffentlichen Gewässern 149 aa) Ansichten i n Rechtsprechung und Schrifttum

149

bb) Stellungnahme

150

c) Die W i d m u n g zum Denkmal aa) Begriff

„Denkmal"

bb) Die Rechtsnatur des Widmungsaktes d) Die W i d m u n g zum Naturdenkmal

151 151 151 152

I I . Verkehrsanordnungen durch Gebots- u n d Verbotszeichen, V e r kehrsampeln u n d sonstige Anordnungen 153 1. Gebots- u n d Verbotszeichen a) Allgemein b) Zur Rechtsnatur der Gebots- u n d Verbotszeichen i n Rechtsprechung u n d Schrifttum aa) Das Verkehrszeichen als Grenzfall zwischen V e r w a l tungsakt u n d Rechtsnorm (1) Die Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen nach inhaltlichen K r i t e r i e n (a) Das Gebots- u n d Verbotszeichen als abstrakte Regelung (b) Das Gebots- u n d Verbotszeichen als konkrete Regelung (c) Das Gebots- u n d Verbotszeichen als generelle Regelung (d) Das Gebots- u n d Verbotszeichen als i n d i v i duelle Regelung (e) Folgerungen (2) Die Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen nach sonstigen rechtlichen Überlegungen . (a) Argumente, die für die Qualifizierung v o n Gebots· u n d Verbotszeichen als Verwaltungsakt sprechen (aa) Argumente für die Qualifizierung als Verwaltungsakt (bb) Argumente gegen die Qualifizierung als Rechtsnorm (b) Argumente, die für die Qualifizierung von Gebots· u n d Verbotszeichen als Rechtsnorm sprechen (aa) Argumente für die Qualifizierung als Rechtsnorm (bb) Argumente gegen die Qualifizierung als Verwaltungsakt bb) Das Verkehrszeichen als Tatbestandsmerkmal

153 153 155 155 155 155 156 157 157 158 160 160 160 161

164 164 165 167

nsverzeichnis

15

c) Stellungnahme u n d K r i t i k 168 aa) Stellungnahme zur Rechtsnatur der Gebots- u n d Verbotszeichen 168 bb) K r i t i k an der Wertung der Gebots- u n d Verbotszeichen als Tatbestandsmerkmal 171 d) Rechtsfolgen der Qualifizierung der Gebots- u n d Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte 172 aa) Anfechtungsklage 172 bb) Klagebefugnis 173 cc) Anfechtungsfrist 174 dd) Aufschiebende W i r k u n g 175 2. Verkehrsampeln

176

3. Allgemeine Fahrverbote i m räumlich geschlossenen Bereich 177 I I I . Die Genehmigung der Errichtung u n d des Betriebs von Anlagen 178 1. Die Genehmigung von Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz 178 a) A l l g e m e i n

178

b) Die Rechtsnatur der Genehmigung

179

c) Klagebefugnis

180

2. Die Genehmigung v o n Anlagen nach dem Wasserhaushaltsgesetz 181 a) Die Erlaubnis u n d B e w i l l i g u n g zur Gewässerbenutzung . . 181 b) Die Genehmigung von Rohrleitungsanlagen zum Befördern wassergefährdender Stoffe 181 c) Klagebefugnis

182

3. Die Zulassung von Kraftfahrzeugen

182

a) Allgemein

182

b) Die Rechtsnatur der Kraftfahrzeug-Zulassung

183

I V . Baurechtliche Anordnungen

184

1. Die Rechtsnatur der Baugenehmigung u n d der AbrißVerfügung 184 a) Die Rechtsnatur der Baugenehmigung

184

b) Die Rechtsnatur der AbrißVerfügung

185

2. Gesetzliche Verankerung der Rechtsnachfolge i n den Bauordnungen 187 3. Die Übergangsfähigkeit verfügung

der Baugenehmigung u n d A b r i ß -

187

a) Die Übergangsfähigkeit der Baugenehmigung

187

b) Die Übergangsfähigkeit der A b riß Verfügung aa) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum bb) Stellungnahme

188 188 190

4. Klagebefugnis

191

nsverzeichnis V. Planungsrechtliche Maßnahmen 1. Die Festlegung eines Planungsgebiets

192 192

a) Bedeutung

192

b) Gesetzliche Festlegung der Rechtsnatur

192

c) Die Rechtsnatur der Festlegung eines Planungsgebietes 193 aa) Die Ansichten i n der Rechtsprechung 193 bb) Stellungnahme 194 d) Klagebefugnis 2. Pläne

195 195

a) Planfeststellungsbeschlüsse aa) Gegenstand der Planfeststellungsbeschlüsse bb) Der Anwendungsbereich des §72 V w V f G cc) Die Rechtsnatur der Planfeststellungsbeschlüsse (1) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum (2) Stellungnahme dd) Klagebefugnis

195 195 197 198 198 200 201

b) Die Landesentwicklungs- u n d Regionalpläne aa) Die Rechtsnatur der Landesentwicklungs- u n d Regionalpläne (1) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum (2) Stellungnahme bb) Klagebefugnis

202 202 203 207 211

c) ö r t l i c h e Pläne aa) Die Rechtsnatur der Flächennutzungspläne bb) Die Rechtsnatur der Bebauungspläne

212 212 214

V I . Gebietsschutz

216

1. Maßnahmen des Gebietsschutzes i n Gesetzgebung u n d Rechtsprechung 216 a) Die Festlegung von Wasserschutzgebieten

216

b) Gebietsschutz nach dem Naturschutzgesetz

217

c) Die Festsetzung von Luftsperrgebieten

218

d) E r k l ä r u n g eines Gebiets zum Schutzbereich

219

2. Stellungnahme zur Rechtsnatur v o n Maßnahmen des Gebietsschutzes 221 V I I . Gebietliche Organisationsakte

225

1. Die Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte

226

a) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum aa) Überblick bb) Die Ansichten i n der Rechtsprechung cc) Die Ansichten i m Schrifttum

226 226 227 230

b) Stellungnahme

233

2. Klagebefugnis

235

17

nsverzeichnis

V I I I . Die Benennung von Gemeinden u n d Straßen sowie die Numerierung von Grundstücken 236 1. Die Rechtsnatur Numerierung

der

Benennung,

Namensänderung

und

236

a) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum

236

b) Stellungnahme

238

2. Klagebefugnis

240

I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden

241

1. Schulische Organisationsakte

241

a) Die Rechtsnatur schulischer Organisationsakte aa) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum bb) Stellungnahme

241 241 244

b) Klagebefugnis

246

2. Änderung v o n Amtsbezirken

247

a) Die Rechtsnatur der Änderung v o n Amtsbezirken aa) Ansichten i n Rechtsprechung u n d Schrifttum bb) Stellungnahme

247 247 248

b) Klagebefugnis

248

X . Benutzungsregelungen für öffentliche Sachen

250

X I . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Bundespost u n d B u n desbahn 251 1. Telefon-Ortsnetzgestaltung durch die Bundespost

251

a) Die Rechtsnatur der Telefon-Ortsnetzgestaltung aa) Die Ansichten i n der Rechtsprechung bb) Stellungnahme

251 251 252

b) Klagebefugnis aa) Die Klagebefugnis der Gemeinden bb) Die Klagebefugnis der Bürger

252 252 254

2. Errichtung kästen

von öffentlichen

Fernsprechzellen u n d

Brief-

255

a) Die Rechtsnatur

255

b) Klagebefugnis

256

3. Streckenstillegungen der Deutschen Bundesbahn

256

a) Die Rechtsnatur

256

b) Klagebefugnis

257

Zusammenfassung

259

Literaturverzeichnis

273

Abkürzungsverzeichnis a. Α . ABl. Abs. a. F. Alt. Anh. Anm. AO ArchPF AS AT. Aufl.

andere Ansicht Amtsblatt Absatz alte Fassung Alternative Anhang Anmerkung Abgabenordnung A r c h i v für Post- u n d Fernmeldewesen Amtliche Sammlung Allgemeiner T e i l Auflage

BauO bay B ayVBl. BayVerfGH

Bauordnung bayerisch Bayerische Verwaltungsblätter Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs m i t Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs. Neue Folge. Betriebsberater Bundesbahngesetz Bundesbaugesetz Band berlinerisch Bezirksordnung Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundesimmissionsschutzgesetz Bundesnaturschutzgesetz Bundesnotarordnung bremisch Β aurechtssammlung Bundessozialgericht Bundessozialhilfegesetz Besonderer T e i l Bundestagsdrucksache (Verhandlungen des Deutschen Bundestags — Wahlperiode/Drucksache) Bundestagsprotokoll Bayerische Verfassung Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesverwaltungsgericht Baden-Württemberg baden-württembergisch Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg beziehungsweise

BB BBahnG BBauG Bd. beri BezO BGB BGBl. BGH BImSchG BNatSchG BNotO bre BRS BSG BSHG BT. BT-DS BT-Prot. BV BVerfG BVerfGG BVerwG BW bw BWVB1. bzw. DAR DGem

Deutsches Autorecht Die Gemeinde, Zeitschrift für die SchleswigHolsteinische Selbstverwaltung

Abkürzungsverzeichnis

19

Diss. DÖD DÖV DSchG DVB1. DVO

Dissertation Der öffentliche Dienst Die öffentliche V e r w a l t u n g Denkmalschutzgesetz Deutsche Verwaltungsblätter Durchführungsverordnimg

E EGGVG Einl. ESVGH

Entscheidung Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz Einleitung Entscheidungssammlung des Hessischen V e r w a l tungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg m i t den Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder

FernmO FlurBG Fn. FStrG

Fernmeldeordnung Flurbereinigungsgesetz Fußnote Bundesfernstraßengesetz

G GBl. GewArch. GewO GG GO GVB1.

Gesetz Gesetzblatt Gewerbearchiv Gewerbeordnung Grundgesetz Gemeindeordnung Gesetz- u n d Verordnungsblatt

he hmb Hrsg.

hessisch hamburgisch Herausgeber

i. d. F. v. i. d. R. LS. i. V. m.

i n der Fassimg v o m i n der Regel i m Sinne i n Verbindung m i t

JuS JZ

Juristische Schulung Juristenzeitung

LAG LG LG lit. LKrO LPflG LP1G LS l.S. LStVG LuftVG LVwG

Lastenausgleichsgesetz Landgericht Landschaftsgesetz litera Landkreisordnung Landespflegegesetz Landesplanungsgesetz Landessatzung letzter Satz Landesstraf- u n d Verordnungsgesetz Luftverkehrsgesetz Landesverwaltungsgesetz

MDR M R V O Nr. 165 m. w . N.

Monatsschrift für Deutsches Recht Verordnung Nr. 165 der Britischen Militärregierung über die Verwaltungsgerichtsbarkeit i n der B r i t i schen Zone v o m 13. September 1948 m i t weiteren Nachweisen

NatSchG n. F. nds

Naturschutzgesetz neue Folge niedersächsisch

2*

m

Abkürzungsverzeichnis

NJW Nr. NVwZ NW nw

Neue Juristische Wochenschrift Nummer Neue Zeitschrift f ü r Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfalen nordrhein-westfälisch

OBG

Gesetz über den A u f b a u u n d die Befugnisse der Ordnungsbehörden ohne Jahresangabe Oberlandesgericht ohne Ortsangabe Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte für das L a n d Nordrhein-Westfalen i n Münster sowie für die Länder Niedersachsen u n d Schleswig-Holstein i n Lüneburg

o.J, OLG ο. Ο. OVG OVGE

PBefG Prot.

Personenbeförderungsgesetz Protokoll

RegBl. RG RGBl. RGSt RhPf rhpf RiA RNatSchG ROG RuS RVO

Regierungsblatt Reichsgericht Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen Rheinland-Pfalz rheinland-pfälzisch Recht i m A m t Reichsnaturschutzgesetz Raumordnungsgesetz Recht u n d Schaden Reichsversicherungsordnung

S. sa SchutzBerG S GB SGBX

Satz/Seite saarländisch Schutzbereichsgesetz Sozialgesetzbuch Sozialgesetzbuch — Zehntes Buch (Verwaltungsverfahren) schleswig-holsteinisch sogenannte Strafgesetzbuch Straßengesetz Straßen- u n d Wegegesetz Straßenverkehrsgesetz Straßenverkehrsordnung Straßenverkehrszulassungsordnung

sh sog. StGB StrG StrWG StVG StVO StVZO V. Verf. VerfGH VerfGH NW VerwArch. VerwZustellungs u. V o l l st r G VG VGG V G H München VkBl.

v o n (vom) Verfassung Verfassungsgerichtshof Verfassungsgerichtshof v o n Nordrhein-Westfalen Verwaltungsarchiv Verwaltungszustellungs- u n d Vollstreckungsgesetz Verwaltungsgericht Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit Sammlung v o n Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs m i t Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs. Neue Folge Verkehrsblatt / A m t s b l a t t des Bundesministers für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland

Abkürzungsverzeichnis vo VOB1. VOB1.BZ VRspr. WDStRL VwGO VwVfG VwVG VwZG WaStrG WeG WG WHG WoBauG WPflG z.B. ZBR ZfW Ziff. zit. ZLW ZPO ZRFG

= = = = = = = = = = = = = = = —

= = = = = = =

21

Verordnung Verordnungsblatt Verordnungsblatt für die britische Zone Verwaltungsrechtsprechung i n Deutschland Veröffentlichung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz Verwaltungsvollstreckungsgesetz Verwaltungszustellungsgesetz Bundeswasserstraßengesetz Wegegesetz Wassergesetz Wasserhaushaltsgesetz Wohnungsbaugesetz Wehrpflichtgesetz zum Beispiel Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für Wasserrecht Ziffer zitiert Zeitschrift für Luftrecht u n d Weltraumrechtsfragen Zivilprozeßordnung Zonenrandförderungsgesetz

Einleitende Bemerkungen Rechtsprechung und Lehre sind sich heute bezüglich der Rechtsqualität sachbezogener hoheitlicher Maßnahmen uneinig. So werden Schulschließungen durch Verwaltungsakte, Naturschutzgebiete durch Rechtsverordnungen, Parkverbotszeichen durch Verwaltungsakte, Gemeindegebietsänderungen durch Rechtsverordnungen, Straßenbenennungen durch Verwaltungsakte festgesetzt. Die jeweils vom Gericht oder von der Behörde gewählte Rechtsnatur w i r d i n der Regel i m Schrifttum von der einen Seite kritisiert, von der anderen Seite gutgeheißen, häufig w i r d die getroffene Entscheidung von der höheren Instanz aufgehoben. Renck 1 meint dazu, dies könne kein Jurist mehr verstehen und erst recht kein Laie, das sei nur noch zu glauben. Hier regiere nicht mehr die blinde Justitia, sondern bereits der blinde Zufall. Von einer Rechtsordnung könne nur noch bedingt die Rede sein. Der Grund für dieses W i r r w a r r bei der Wahl der Rechtsnatur liegt darin, daß das Institut des dinglichen Verwaltungsaktes, das für viele Sachverhalte brauchbare Lösungen anzubieten vermag, immer noch zu wenig Beachtung findet. M i t diesem dinglichen Verwaltungisakt beschäftigt sich folgende Untersuchung. Ausgehend von der Verwaltungsaktdefinition des § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz, deren Entwicklung kurz vorangestellt wird, w i r d zunächst der Begriff des Verwaltungsaktes dargelegt, wie i h n der Verfasser nach Auslegung der Legaldefinition des § 35 V w V f G versteht. Die Erläuterung des Verwaltungsaktes erfolgt entsprechend der Elemente des Verwaltungsaktbegriffes i n einer Darstellung des Handlungstypus, des Handelnden, des Handlungsbereichs, des Handlungszwecks und der Handlungswirkung. Bei der Handlung® Wirkung w i r d besonders Wert auf die Feststellung gelegt, daß das Gesetz nicht eine tatsächliche Außenwirkung, sondern eine Außenwirkungsintention postuliert, was weitreichende Konsequenzen für die Wertung als Verwaltungsakt, aber auch für die Annahme einer Klagebefugnis zeitigt. I m Anschluß daran erfolgt eine Erläuterung des Begriffes der A l l gemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG, die der Verfasser dem Wort1

Renck, JuS 1970, S. 118.

24

Einleitende Bemerkungen

laut entsprechend, entgegen weit verbreiteter Ansicht, als „einen" Verwaltungsakt versteht. Die beiden Spielarten der Allgemeinverfügung, die personenrechtliche Allgemeinverfügung und die sachenrechtliche Allgemeinverfügung, erfahren eine getrennte Darstellung. Dem Adressatenkreis der personenrechtlichen Allgemeinverfügung w i r d besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Dies erscheint zur besseren Abgrenzung der personenrechtlichen Allgemeinverfügung vom einfachen Verwaltungsakt, von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung und vom Rechtssatz erforderlich. Auch und gerade bei der Behandlung des dinglichen Verwaltungsaktes ist die Abgrenzung des Verwaltungsaktes von der Rechtsnorm nicht nur von rechtstheoretischer Relevanz, sondern von großer praktischer Bedeutung. Die größten Meinungsverschiedenheiten bestehen bei der Frage der Rechtsnatur i m Grenzbereich zwischen dinglichem Verwaltungsakt und Rechtsnorm. Die Abgrenzung erfolgt, soweit möglich, nach personenbezogenen, ansonsten nach sachbezogenen Elementen. Die Abgrenzung eines einfachen Verwaltungsaktes von einer Allgemeinverfügung i n seinen gesetzlich definierten Varianten ist ebenfalls signifikant, da das Gesetz für Allgemeinverfügungen als Sonderfall eines Verwaltungsaktes teilweise abweichende Regelungen trifft. Nach der Erörterung des gerade bei sachbezogenen Anordnungen immer wieder auftauchenden Begriffs des Hoheitsaktes m i t Doppelcharakter erfolgt eine Untersuchung der Bezeichnung „Orgamsationsakt". Anschließend w i r d der Frage nachgegangen, ob der Gesetzgeber und die Behörde die Rechtsform einer hoheitlichen Maßnahme frei wählen können, und wie die Rechtslage für den von einer Maßnahme i n eigenen Rechten Verletzten und für das Gericht ist, wenn die nach außen gewählte Form nicht dem Inhalt der Anordnung entspricht. Diese Fragen sind gerade wegen der vielfach auftretenden Schwierigkeiten bei der Abgrenzung von Rechtsnorm und (dinglichem) Verwaltungsakt relevant. Da sich beim dinglichen Verwaltungsakt hinsichtlich Bekanntgabe, Anfechtungsfrist, Klagebefugnis und aufschiebende Wirkung einige Besonderheiten ergeben können und diesbezüglich i n Rechtsprechung und Lehre manche Probleme aufgetaucht sind, w i r d zu diesen Fragen ebenfalls Stellung genommen. Den Abschluß des ersten Teils bildet der Versuch, die bei der Rechtsnachfolge hinsichtlich eines Verwaltungsaktes auftauchenden Probleme m i t der Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt einer (teilweisen) Lösung zuzuführen.

Einleitende Bemerkungen

Bei der Untersuchung des sachbezogenen Verwaltungsaktes erscheint eine Darstellung des Verwaltungsaktes nach § 35 S. 1 V w V f G und der personenrechtlichen Allgemeinverfügung geboten, schon u m der besseren Abgrenzung vom dinglichen Verwaltungsakt, aber auch des (dinglichen) Verwaltungsaktes von der Rechtsnorm willen. Diese Darstellung kann als allgemeiner Teil, als gleichsam vor die Klammer gezogen, betrachtet werden. Bei der Untersuchung des dinglichen Verwaltungsaktes bemühte sich der Verfasser u m den Aufbau eines eigenen Gedankengebäudes; dies macht die oft etwas ausführlichere Darstellung anderer Ansichten erforderlich. I m zweiten Teil der Untersuchung erfolgt eine Erörterung der den dinglichen Verwaltungsakt ablehnenden Meinungen des Schrifttums m i t kurzer Stellungnahme, sowie die Behandlung einiger ausgewählter Einzelprobleme i m Anwendungsbereich des dinglichen Verwaltungsaktes unter besonderer Berücksichtigung von Gerichtsentscheidungen. A m Anfang steht die Behandlung der Widmung, die i n weiten Kreisen des Schrifttums als Musterfall eines dinglichen Verwaltungsaktes angesehen wird. Obwohl es zur Rechtsnatur der Gebots- und Verbotszeichen eine Vielzahl von Veröffentlichungen gibt, mußte i m Rahmen der Behandlung sachbezogener hoheitlicher Maßnahmen dieses Problem nochmals dargestellt werden. Der Gesetzgeber hat nämlich — was i n Rechtsprechung und Lehre kaum beachtet w i r d — den Streit um die Rechtsnatur der Gebots- und Verbotszeichen entschieden. Die Entstehungsgeschichte des § 35 V w V f G läßt transparent werden, daß der Gesetzgeber bei der Abfassung des Satzes 2 dieser Norm auch an Gebotsund Verbotszeichen dachte. Da die Entscheidung des Gesetzgebers nicht so deutlich ausgefallen ist wie bei der Qualifizierung des Bebauungsplanes als Satzung, wurde der Streit u m die Rechtsnatur keineswegs beigelegt. Auch heute werden Gebots- und Verbotszeichen grundsätzlich nicht als sachbezogene Allgemeinverfügungen qualifiziert, obwohl sich damit alle i n Rechtsprechung und Literatur aufgestellten, oft gewagten und lebensfremden Konstruktionen bezüglich der Begründung des personenbezogenen Elements, der Anfechtung und Bekanntgabe vermeiden ließen. Besonders umstritten i n Rechtsprechung und Lehre ist die Rechtsnatur gebietsbezogener Hoheitsakte, die häufig als Rechtsakte sui generis bezeichnet werden, da sie sich weder i n die Kategorie der personenbezogenen Verwaltungsakte noch i n die der Rechtsnormen eindeutig einordnen lassen. Solange aber unser Verwaltungsrecht noch vom Typendualismus Rechtssatz-Verwaltungsakt ausgeht, ist eine Qualifizierung als Hoheitsakt eigener A r t unbefriedigend, da sie mehr Probleme

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Einleitende Bemerkungen

schafft als beseitigt. Es w i r d daher versucht, die gebietsbezogenen hoheitlichen Anforderungen, wie Gebietsschutzakte, gebietliche Organisationsakte und planungsrechtliche Maßnahmen, i n die Kategorie der sachbezogenen Verwaltungsakte aufzunehmen. Nach einer Behandlung der Rechtsnatur organisationsrechtlicher behördlicher Maßnahmen, wie der schulischen Organisiationsakte und der Änderung von Amtsbezirken, w i r d noch der Rechtscharakter organisationsrechtlicher Maßnahmen der Bundespost und Bundesbahn erörtert, die i n jüngster Zeit i n zunehmendem Maße die Gerichte beschäftigen. Neben der Darstellung der Rechtsnatur einzelner — i n der Regel bezüglich der rechtlichen Qualifizierung umstrittener — Hoheitsakte w i r d auch zur Klagebefugnis Stellung genommen. Grund für die Behandlung der Klagebefugnis ist zum einen, daß auch heute noch von der Rechtsverletzung, die die Klagebefugnis begründet, auf den Verwaltungscharakter einer Maßnahme geschlossen wird. Diese Schlußfolgerung ist seit der Legaldefinition des Verwaltungsaktbegriffes i n § 35 V w V f G nicht mehr zulässig. Zum anderen erfolgt die Behandlung der Klagebefugnis, weil gerade bei behördlichen Maßnahmen, die sich auf eine Sache beziehen und nur mittelbare personale Auswirkungen haben, die Frage der nicht auszuschließenden Rechtsverletzung als Sachurteilsvoraussetzung für eine Klage eine erhebliche Rolle spielt. Die Darstellung der die Klagebefugnis eröffnenden Drittschutznormen erhebt nicht den Anspruch auf Vollständigkeit.

1. Allgemeiner T e i l Α. Die Entwicklung des Verwaltungsaktbegriffes I. Herkunft und Entwicklung bis zur Definition im Verwaltungsverfahrensgesetz Entwickliingsgeschichtlich besteht heute Unklarheit darüber, ob der Verwaltungsakt eine Schöpfung der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft ist 1 oder ob diese das Rechtsinstitut Verwaltungsakt lediglich dem „acte administratif" des französischen Verwaltungsrechts nachgebildet hat 2 . Der vom französischen Verwaltungsrecht beeinflußte Rechtswiseenschaftler Otto Mayer beschäftigte sich als erster eingehend mit dem Verwaltungsaktbegriff. Für ihn war der Verwaltungsakt „ein der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Ausspruch, der dem Untertanen i m Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll" 3 . Mayer sah i m Verwaltungsakt das Analogon zum gerichtlichen Urteil 4 . Bald entzündete sich i n der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft ein Streit über die Frage, welche hoheitlichen Maßnahmen unter den Begriff des Verwaltungsaktes zu subsumieren seien. Dieser Streit fand seinen Niederschlag i n einer Vielzahl von Definitionen 5 . Insbesondere i n Grenzfällen wurden immer wieder unterschiedliche Auffassungen zum Verwaltungsakt vertreten. Der Gesetzgeber übernahm nur zögernd den Verwaltungsaktbegriff. Erstmals versuchte man i m Entwurf einer Verwaltungsrechtsordnung für Württemberg den Verwaltungsakt zu definieren 6 . I n den Gesetzen 1

Vgl. Jellinek, VerwArch. 1897, S.306; Meyer / Anschütz, S. 646 ff. Vgl. Mayer, S. 59 ff.; derselbe, Theorie des französischen Verwaltungsrechts, S. 87 ff.; Erichsen, S. 110 f.; Wolff / Bachof I, S.372; Obermayer, V w V f G , § 35 Rdnr. 3. 3 Mayer, S. 93. 4 Mayer y S. 59 ff.; m i t dieser Auffassung v o m Verwaltungsakt ist Otto Mayer allein geblieben. 5 Vgl. die Begriffsbestimmungen v o n Meyer, S. 558 ff.; Kormann, S. 27 ff.; Fleiner, S. 183; Jellinek, Walter, S.246; Menger, S. 109; Forsthoff, S.205; Martens, DVB1. 1968, S. 330; Mayer, Franz, S. 80. 2

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1. Teil: Α . Die Entwicklung des Verwaltungsaktbegriffes

über die Verwaltungsgerichtsbarkeit i n den Ländern der ehemaligen amerikanischen Zone 7 und i n der Verordnung Nr. 165 der Britischen Militärregierung über die Verwaltungsgerichtsbarkeit i n der Britischen Zone vom 13. September 19488 nahm der Verwaltungsakt schließlich eine sehr wichtige Stellung ein. I n beiden Gesetzeswerken stand die Anfechtung von Verwaltungsakten i m Mittelpunkt des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzsysteiiis9. Während die Verwaltungsgerichtsgesetze auf eine Definition des Verwaltungsaktes verzichteten, bezeichnete §25 MRVO Nr. 165 den Verwaltungsakt als „jede Verfügung, A n ordnung, Entscheidung oder sonstige Maßnahme, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen w i r d " . Diese Definition wurde nach der Vornahme kleinerer redaktioneller Änderungen von der Rechtsprechung aufgegriffen 10 und i n einige Landesgesetze übernommen 11 . Die Verwaltungsgerichtsordnung, die am 1. A p r i l I960 12 die MRVO Nr. 165 ablöste 13 , verwendet den Terminus „Verwaltungsakt" häufig, ohne ihn jedoch verbindlich zu umschreiben. Als Grund für die fehlende Definition w i r d teilweise vermutet, der Begriff sei dem materiellen Verwaltungsrecht zuzusprechen und gehöre daher nicht i n eine Prozeßordnung 14 , teilweise sieht man darin den Ausdruck der damaligen A n sicht des Gesetzgebers, der Verwaltungsaktbegriff sei noch i n der Entwicklung befindlich, so daß eine Definition dessen Weiterentwicklung hemme 15 . 6

Vgl. A r t . 21 des Entwurfs einer Verwaltungsrechtsordnung für W ü r t t e m berg, 1931; Mayer, Franz, S. 138; Triebel, S. 10 Fn. 32. 7 Bayerisches Gesetz Nr. 39 v. 25. 9.1946, GVB1. S. 281 ff.; bremisches Gesetz v. 5.8.1947, GVB1. S. 171 ff.; hessisches Gesetz v. 31.10.1946, GVB1. S. 194 ff.; württemberg-badisches Gesetz Nr. 110 v. 16.10.1946, RegBl. S. 221 ff. (Die Angabe der Fundstelle erfolgt grundsätzlich n u r beim erstmaligen Zitieren eines Gesetzes textes.) 8 M R V O Nr. 165, VOB1. BZ 1948, S. 263, aufgehoben durch § 195 Abs. 2 S. 2 V w G O , Text: Sartorius I, Nr. 600; vgl. Klinger, Die Verordnung über die Verwaltungsgerichtsbarkeit i n der britischen Zone, § 25 A n m . Α , Β I. 9 Nach § 22 V G G entschieden die Verwaltungsgerichte „über die Anfechtung v o n Verfügungen der Verwaltungsbehörden u n d v o n sonstigen V e r w a l t u n g s a k t e n . . . " . §35 Abs. 1 V G G bezeichnete als Gegenstand der Anfechtungsklage den Verwaltungsakt. § 35 Abs. 2 V G G nannte dagegen als Gegenstand der Verpflichtungsklage die Amtshandlung. Gemäß § 22 M R V O Nr. 165 entschieden die Landesverwaltungsgerichte „über die Anfechtung v o n V e r waltungsakten . . . " . Vgl. dazu Zysk, S. 9 ff.; Rönnebeck, S. 17 f. 10 Vgl. BVerwGE 16, S. 83 ff. (84). 11 Vgl. §23 beri VGG, VOB1. 1951 I, S.46ff.; § 4 beri V w V f G , GVB1. 1958, S. 951 ff.; § 106 Abs. 1 sh L V w G , GVB1. 1967, S. 131 ff. 12 Vgl. § 195 Abs. 1 V w G O . 13 Vgl. § 195 Abs. 2 Ziff. 2 V w G O . 14 Vgl. Klinger, § 42 E 11; Fichtmüller, S. 52. 15 Vgl. Haueisen, DÖV 1961, S. 122 ff.; Menger, VerwArch. 1960, S.373f.

I I . Die Entwicklung des Verwaltungsverfahrensgesetzes

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Richtig erscheint die Folgerung, das Schweigen des Gesetzgebers sei Ausdruck der Meinung, daß der Verwaltungsaktbegriff zum Verwaltungsverfahrensrecht gehöre und nicht i n ein Prozeßgesetz 16 und daß der Rechtswissenschaft und der Rechtsprechung bis zur Kodifizierung eines Verwaltungsverfahrensgesetzes noch Zeit gegeben werden müsse, i n wechselseitiger Beeinflussung den Verwaltungsaktbegriff auszubauen und zu vervollkommnen 1 7 .

II. Die Entwicklung des Verwaltungsverfahrensgesetzes 1. Entstehungsgeschichte des Verwaltungsverfahrensgesetzes A m 1. Januar 197718 trat das Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 i n Kraft 1 9 , das zu den wichtigsten Gesetzesvorhaben gehört, die der Bundestag i n jener Legislaturperiode abgeschlossen hat 2 0 . Bereits i m Jahre 1960 beriefen der Bundesinnenminister und die zuständigen Landesminister einen gemeinsamen Ausschuß zur Ausarbeitung eines Musterentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes. 21 Dieser Musterentwurf sollte die Grundlage für den Erlaß inhaltlich übereinstimmender VerwaltungsVerfahrensgesetze i n Bund und Ländern werden. 22 Nach dreijähriger Arbeitszeit legte der Ausschuß den „Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes (EVwVerfG 1963)"23 vor. Die breite Resonanz, die dieser Musterentwurf i m Schriftt u m fand 24 , schlug sich i n der sog. „Münchner Fassung" von 196625 nieder. Die Bundesregierung legte i n den Jahren 197026 und 197327 den Musterentwurf jeweils i n überarbeiteter Fassung dem Bundestag als 16

Vgl. B T - D S 7/910, S. 56; ferner: Schwarze in: Knack, §35 Rdnr.3.1. Vgl. Fichtmüller, S. 52 f.; Bräutigam, DÖV 1960, S. 365. 18 Vgl. § 103 Abs. 1 V w V f G . 19 Text: BGBl. 1976 I, S. 1253 ff.; Sartorius I, Nr. 100. 20 So Maurer, JuS 1976, S.485; vgl. auch Götz, N J W 1976, S. 1425. 21 Vgl. Maurer, JuS 1976, S. 486. 22 Vgl. die Begründung des Entwurfs in: Grote'sche Verlagsbuchhandlung KG, E V w V e r f G 1963, S. 53 ff.; ferner: Rietdorf, DVB1. 1964, S. 293 ff.; Maurer, JuS 1976, S. 486. 23 Text: Grote'sche Verlagsbuchhandlung KG, E V w V e r f G 1963, S. 1 ff. 24 Vgl. Spanner, DVB1. 1964, S. 845 ff.; Kratzer, BayVBl. 1964, S. 273 ff.; B a y V B l . 1965, S. 15 f.; Feneberg, DVB1. 1965, S. 177 ff., 222 ff.; Baring, DVB1. 1965, S. 180 ff.; Scheerbarth, DVB1. 1966, S. 780 ff.; Herzog, V V D S t R L 24, S. 194 ff.; Ule / Sellmann, DVB1. 1967, S. 837 ff. . 2 5 Text: Grote'sche Verlagsbuchhandlung KG, E V w V e r f G 1963, Anhang, S. 303 ff. 26 B T - D S 6/1173; dazu vgl. Spanner, JZ 1970, S. 671 ff. 27 B T - D S 7/910; dazu vgl. Redeker, DVB1. 1973, S. 744 ff. 17

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1. Teil: Α . Die Entwicklung des Verwaltungsaktbegriffes

Gesetzesentwurf vor. A m 15. Januar 1976 nahm der Bundestag den Gesetzesentwurf i n der vom Innenausschuß vorgeschlagenen Fassung 28 an 29 , nachdem der Innenausschuß und der Rechtsausschuß des Bundestages Änderungen und Ergänzungen vorgenommen hatten. Der Bündesrat forderte die Einberufung des Vermittlungsausschusses. 30 Den von diesem erarbeiteten Kompromißvorschlag 31 akzeptierten schließlich Bundestag und Bundesrat 32 . 2. Entwicklung des § 35 VwVfG Die Bestimmung des §35 V w V f G entspricht nahezu dem §31 des Regierungsentwurfes von 197333. Die Definition des Satzes 1 des § 35 V w V f G lehnt sich an bewährte Vorbilder an 34 . Der Begriffsbestimmung der Allgemeinverfügung wurde bereits i m Regierungsentwurf der zweite Halbsatz „oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder deren Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft" angefügt. Der Bundesrat sprach sich i n seiner Stellungnahme zu § 31 des Entwurfs von 1973 für die Streichung dieser Alternative aus, da ein derartiger Verwaltungsakt nicht notwendig als Allgemeinverfügung zu qualifizieren sei. 35 Die Bundesregierung widersetzte sich jedoch diesem Änderungswunsch 36 , so daß der zweite Halbsatz aus Gründen der Klarstellung beibehalten wurde. Der Gesetzgeber folgte der Auffassung der Bundesregierung, womit er der Theorie vom dinglichen Verwaltungeakt entgegenkam und seine Chance zur Rechtsfortentwicklung nutzte. Der Begriffsbestimmung der personenrechtlichen Allgemeinverfügung wurden durch den Bundestag noch die Worte „oder bestimmbaren" eingefügt 37 , nachdem der Bundesrat eine dahingehende Empfehlung ausgesprochen hatte 38 . 28

B T - D S 7/4494. B T - P r o t . 7, 14690 ff. 30 B T - D S 7/4798. 31 B T - D S 7/4908. 32 B T - P r o t . 7, 16226 ff. 33 B T - D S 7/910, S. 15. 34 Vgl. § 25 M R V O Nr. 165. 35 BT-DS 7/910 Anlage 2 Nr. 13, S. 102. 36 B T - D S 7/4494, S. 8, Text: Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 133. 37 B T - D S 7/4494, S. 8. 38 B T - D S 7/910 Anlage 2, S. 102. 29

I I I . Die VerwaltungsVerfahrensgesetze der Länder

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I m übrigen stützt sich die Definition auf die bis dahin i n Rechtsprechung und Literatur herrschende Meinung 39 . Der § 35 V w V f G lautet somit: „Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts t r i f f t u n d die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft."

Die amtliche Begründung führt zu § 35 V w V f G aus, daß für die Aufnahme einer Definition des Verwaltungsaktes i n das Verwaltungsverfahrensgesetz entscheidend gewesen sei, daß trotz i n Rechtsprechung und Lehre übereinstimmender Definition des Verwaltungsaktes sich unterschiedliche Auffassungen i n Grenzfällen nicht vermeiden ließen. Werde dagegen der Begriff des Verwaltungsaktes i n den Verfahrensgesetzen des Bundes und der Länder ein für allemal bindend festgelegt, so sei für die weitere Entwicklung i n der Rechtsprechung und i m Schrifttum ein fester Rahmen gegeben.40 Der Gesetzgeber war sich bewußt, daß trotz des i n § 35 V w V f G geschaffenen Rahmens i n Grenzfällen eine eindeutige Bestimmung der Rechtsnatur einer Maßnahme nicht immer erfolgen kann. Der Intention des Gesetzgebers nach sollte jedoch mit der Definition des Verwaltungsaktes eine Vereinheitlichung des Begriffs angestrebt werden, ohne daß einer Weiterentwicklung zu enge Grenzen gesetzt sind 41 .

I I I . Die VerwaltungsVerfahrensgesetze der Länder Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder 4 2 enthalten i n A r t . bzw. § 35 eine dem § 35 V w V f G wortgleiche Definition des Verwaltungsaktes. Lediglich § 106 sh L V w G 4 3 hat die Begriffsbestimmung des Verwaltungsaktes i n zwei Absätze gegliedert und das Wort „hoheit39

Vgl. B T - D S 7/4494, S. 8; B T - D S 7/910, S. 56 f. B T - D S 7/910, S. 56 f. 41 B T - D S 7/910. S. 57. 42 Texte: Dürig, Nr. 45; Ziegler / Tremel, Nr. 910; Kuhle / Steuerwald, Nr. 31; Schefold, Nr.202-a-3; hmb GVB1. 1977, S. 333 ff.; Fuhr / Pf eil, N r . 2 9 d ; März, Nr. 210; von Hippel / Rehborn, Nr. 71; Rumetsch, Nr. 20; Regierung des Saarlandes, Nr. 2010-5; Landesregierung Schleswig-Holstein, Nr. 20-1. 43 Schleswig-Holstein erließ 1967 ein Landesverwaltungsgesetz (GVB1. 1967, S. 131 ff.), das den Musterentwurf der sog. „Münchner Fassung" (vgl. oben A T . A . I I . 1.) übernahm u n d ergänzte; vgl. dazu Brintzinger, DÖV 1968, S. 16 ff.; Maurer, JuS 1976, S. 486; Foerster, § 106 A n m . 2. 40

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1. Teil: Α . Die E n t w i c k l u n g des Verwaltungsaktbegriffes

liehe" m i t „öffentlich-rechtliche" ausgetauscht. „Öffentlich-rechtlich" besagt aber das gleiche wie „hoheitlich". Unterschiede i n der Auslegung ergeben sich also nicht. 44 Der Austausch wurde lediglich zur A n passung an die Terminologie des schleswig-holsteinischen Landesverwaltungsgesetzes vorgenommen. IV. Dem § 35 VwVfG entsprechende Bestimmungen in anderen Gesetzen Fast gleichzeitig mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes trat eine weitere für das Verwaltungsrecht bedeutsame Kodifikation i n Kraft, die eine Definition des Verwaltungsaktes enthält. Es ist dies die Abgabenordnung vom 16. März 197645. Das Sozialgesetzbuch — Zehntes Buch vom 18. August 198046 — enthält ebenfalls eine Verwaltungsaktdefinition. Die Bestimmungen des Verwaltungsakts i n § 118 AO und i n § 31 SGB X sind m i t § 35 V w V f G wortgleich. Der §23 EGGVG 4 7 enthält eine Definition des Justizverwaltungsaktes, die inhaltlich nahezu dem § 35 S. 1 V w V f G entspricht. Sie bezieht sich aber auf bestimmte Sachbereiche der Justizverwaltung.

44

Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 1.2.; Foerster, § 106 A n m . 2 c. Text: B G B l . 1976 I, S. 613 ff.; Beck'sche Verlagsbuchhandlung, Nr. 800. Die A O trat am 1.1.1977 i n K r a f t , vgl. § 415 Abs. 1 AO. 46 Text: B G B l . 1980 I, S. 1469 ff.; Sartorius I, Nr. 409; das SGB X t r a t am 1. Januar 1981 i n K r a f t , vgl. A r t . I I § 40 Abs. 1 SGB X . 47 Text: Schönfelder, Nr. 95 a. 45

Β. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 VwVfG I. Die Auslegung des Verwaltungsaktbegriffes Der Verwaltungsaktbegriff ist aus praktischen Überlegungen immer sehr weit ausgelegt worden, u m dem Rechtsschutz Suchenden die Möglichkeit zu eröffnen, Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage zu erheben. Auch heute noch setzen sich Eyermann / Fröhler 1 für eine weite Auslegung ein. U m den Bürgern aber einen möglichst weitgehenden Rechtsschutz zu bieten, bedarf es nicht einer großzügigen Auslegung des Verwaltungsaktbegriffes, denn § 40 VwGO gewährleistet Rechtsschutz i n allen verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten ohne Rücksicht auf die Rechtsnatur einer Maßnahme. Die Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als Verwaltungsakt erleichtert den Bürgern den Rechtsschutz aber insoweit, als sie den Weg der i m Gesetz ausführlich geregelten Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage gehen können, während sie sonst i h r Recht m i t Hilfe der Leistungsklage suchen müssen, die i n der Verwaltungsgerichtsordnung nicht angesprochen wird, oder m i t der komplizierten Normenkontrollklage. Dies darf aber nicht zum Anlaß genommen werden, den Begriff des Verwaltungsaktes zu manipulieren. Eine Manipulation des Verwaltungsaktbegriffes war lange Zeit möglich, da der Verwaltungsakt gesetzlich nicht definiert war und als Zweckschöpfung des Verwaltungsrechts lediglich eine behördliche Anordnung kennzeichnete 2 , die einen Einzelfall regelte. Die Legaldefinition des § 35 V w V f G setzt der Auslegung des Verwaltungsaktbegriffes einen festen Rahmen 3 , läßt aber wegen — bewußter oder unbewußter — Ungenauigkeiten i n der Definition und der Ausfülhingsbedürftigkeit der verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe noch einen ansehnlichen Auslegungsspielraum und damit der Wissenschaft die Möglichkeit zur Rechtsfortentwicklung.

1

Vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 14. Vgl. B V e r w G E 3, S. 258 ff. (262); B V e r w G , DÖV 1969, S. 570; D Ö V 1970, S. 570; Achterberg, DÖV 1971, S. 307 ff.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 3. 3 Vgl. hierzu auch Löwer, JuS 1980, S. 805; vgl. auch oben A T . Α . I I . 2. 2

3 Gornig

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG Der § 35 S. 1 V w V f G enthält eine Legaldefinition des Begriffs des Verwaltungsaktes, die i m wesentlichen der i n Rechtsprechung und Lehre entwickelten Beschreibung entspricht 4 . Die Definition des Verwaltungsaktes besteht aus fünf wesentlichen Elementen 5 : — der Festlegung des Handlungstypus, — der Festlegung des Handelnden, — der Festlegung des Handlungsbereichs, — der Festlegung des Handlungszwecks, — der Festlegung der Handlungswirkung. 1. Der Handlungstypus Dem Handlungstypus nach handelt es sich bei einem Verwaltungsakt u m eine hoheitliche Maßnahme. Das Wort „Maßnahme" ist der Oberbegriff 6 , der durch die Bezeichnungen „Verfügung" und „Entscheidung" lediglich näher erläutert wird 7 . Nicht die Bezeichnung als „Verfügung", ^Entscheidung" oder „Anordnung", „Festsetzung", „Bescheid", „Erlaubnis", „Genehmigung" und ähnlichem ist entscheidend, sondern der Charakter und Inhalt einer Maßnahme.® Die Maßnahme muß „hoheitlich" sein, also auf dem Prinzip der Über- und Unterordnung beruhen, und eine für den Betroffenen unmittelbar verbindliche, der Rechtsbeständigkeit 9 fähige Regelung zum Inhalt haben. 10

4 Die Definition entspricht insbesondere den Grundsätzen, die zu §42 V w G O entwickelt wurden. 5 Vgl. auch Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 22. Er spricht v o n vier wesentlichen Elementen, nämlich der Festlegung des Handlungstypus, des Handelnden, des Bereichs, i n dem gehandelt w i r d u n d der intendierten W i r k u n g des Handelns; vgl. auch Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 2.2. 6 Dies verdeutlicht das W o r t „andere" i n Satz 1 des § 35 V w V f G ; vgl. Schwarze i n Knack, § 35 Rdnr. 4.1.1. 7 Vgl. auch Meyer in: Meyer /Borgs, §35 Rdnr. 23; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.1.1. « Vgl. Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 4; vgl. auch unten A T . B . I V . l . b ) . 9 Vgl. V G H München, DÖV 1932, S. 646; Martens, DVB1. 1968, S. 323 f. 10 Vgl. B V e r w G E 2, S. 273 ff. (274); 3, S. 258 ff. (259); 50, S. 18 ff.; 55, S. 280 ff. (285); 60, S. 144 ff. (145 ff.); BVerwG, N J W 1978, S.234; N J W 1978, S. 1820 f.; N J W 1981, S. 68; O V G Münster, DÖV 1974, S.599; V G H Mannheim, DÖV 1974, S. 858; ferner: Martens, DVB1. 1968, S. 322 ff.; Renck, BayVBl. 1973, S. 365 ff.; Vogel, BayVBl. 1977, S. 617 ff.; Krebs, VerwArch. 1978, S. 233.

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

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2. Der Handelnde Den Verwaltungsakt muß eine Behörde 11 erlassen. Eine Behörde ist gemäß § 1 Abs. 3 V w V f G „jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt" 1 2 . Die Maßnahme muß von der Behörde auch i n ihrer Eigenschaft als Behörde getroffen werden. Nicht zu den Behörden zu rechnen sind staatliche u n d andere Einrichtungen und Stellen, die ausschließlich auf dem Gebiet des Privatrechts und i n Formen des Privatrechts tätig werden und die ausschließlich auf dem Gebiet des Verfassungsrechts, des Völkerrechts, des Prozeßrechts und des inneren Kirchenrechts wirken. 1 3 Keine Behörden i m Sinne des § 35 V w V f G sind ferner Einrichtungen, die nicht organisatorisch oder funktionell der öffentlichen Verwaltung nach § 1 V w V f G zugeordnet sind. 14 Parlamente als Organe der Gesetzgebung und Gerichte als Organe der Rechtsprechung fallen ebenfalls nicht unter den Behördenbegriff des § 35 VwVfG. 1 5 3. Der Handlungsbereich Der Begriff des Verwaltungsaktes setzt immer ein Handeln auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts voraus 16 . Die Hauptfunktion der Klausel „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts" liegt i n der Abgrenzimg von Maßnahmen privatrechtlicher Natur 1 7 . Der Terminus „öffentliches Recht" ist als Verwaltungsrecht zu verstehen. Es fallen daher Maßnahmen der Behörden auf den Gebieten des Verfassungsrechts, des Völkerrechts, des Prozeßrechts, des Strafrechts sowie des inneren K i r 11 Z u m Behördenbegriff vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.2.2.; § 1 Rdnr. 6; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 14; Meyer in: Meyer /Borgs, §35 Rdnr. 27; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35, Rdnr. 20 ff., jeweils m . w . N . ; Löwer, JuS 1980, S. 808. 12 So z.B. auch der „beliehene Unternehmer"; vgl. Stelkens in: Stelkens/ Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 22; Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 14. 13 Vgl. Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 23; Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 15. 14 Vgl. Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 17. 15 Etwas anderes gilt, soweit sie funktionell Verwaltungsaufgaben w a h r nehmen; vgl. Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.2.2.; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 16; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 24 ff. 16 Das k o m m t auch durch die Verwendung des Begriffs der „hoheitlichen" Maßnahme zum Ausdruck. I n § 106 sh L V w G w i r d daher auch an Stelle „hoheitlicher Maßnahme" von einer „öffentlich-rechtlichen Maßnahme" gesprochen. 17 Die V e r w a l t u n g k a n n auch privatrechtlich handeln, m a n denke an ein privatrechtlich organisiertes Anstaltsbenutzungsverhältnis oder an den A b schluß oder die K ü n d i g u n g eines privatrechtlichen Vertrages; vgl. Meyer i n : M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 22, 30; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 18 f.; vgl. auch Löwer, JuS 1980, S. 808 f.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

chenrechts1® nicht unter den Begriff „Verwaltungsakt". Fiskalakte gehören nicht zum öffentlichen Recht, da hier der Staat als bürgerliches Rechtssubjekt wie eine Privatperson tätig wird. 1 9 4. Der Handlungszweck U m das Vorliegen eines Verwaltungsaktes bejahen zu können, muß die Maßnahme der Behörde zur Regelung eines Einzelfalles getroffen werden. a) Regelung Eine Regelung treffen heißt, einseitig und verbindlich eine Rechtsfolge festlegen oder einen Rechtszustand festsetzen. 20 Das Merkmal der „Einseitigkeit" grenzt die Regelung, und damit den Verwaltungsakt, vom verwaltungsrechtlichen Vertrag ab, bei dem eine Rechtsfolge durch übereinstimmende Willenserklärungen vereinbart wird. „Verbindlich" bedeutet, daß die behördliche Maßnahme den Betroffenen bindet bzw. i h n verpflichtet. Durch das Merkmal der Festlegung einer Rechtsfolge oder eines Rechtszustandes unterscheidet sich die Regelung von behördlichen Handlungen, die rechtliche Wirkungen nicht intendieren 21 . Der Inhalt der Regelung bestimmt die Funktion des Verwaltungsaktes als gebietenden oder verbietenden 22 , als gestaltenden, als feststellenden, als ablehnenden, als gewährenden, als streitentscheidenden oder als dinglichen. Der gebietende öder verbietende Verwaltungsakt legt Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflichten fest 23 , der gestaltende Verwaltungsakt schafft oder beseitigt ein Rechtsverhältnis oder einen Rechts18

Vgl. Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 18 ff.; Stelkens in: Stelkens / Β o n k / Leonhardt, § 35 Rdnr. 23. 19 Dazu gehören z . B . die Vergabe öffentlicher Aufträge, die Einstellung oder Entlassung v o n Angestellten des öffentlichen Dienstes, die Inbesitznahme v o n Vermögensgegenständen durch die Behörde, der Abschluß p r i v a t rechtlicher Verträge, Maßnahmen i m Zusammenhang m i t der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung, w e n n das Benutzungsverhältnis privatrechtlich geregelt ist. Die Entscheidung darüber, „ob" eine Vergabe, eine E i n stellung, ein Abschluß usw. erfolgt, ergeht jedoch aufgrund öffentlichen Rechts (Zweistufentheorie); vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.1.1.; Stelkens in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, § 35 Rdnr. 71 f. 20 Vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 33; vgl. auch Löwer, JuS 1Θ80, S. 809. 21 Z . B . schlichtes Verwaltungshandeln, Realakte, die wiederholende V e r fügung, Auskünfte, Benachrichtigungen, Empfehlungen. 22 Schwarze i n : Knack, § 35 Rdnr. 5.2.1. spricht v o n „befehlenden" oder „verfügenden" Verwaltungsakten. 23 E r enthält Gebote oder Verbote für den Betroffenen; vgl. Meyer i n : Meyer /Borgs, §35 Rdnr. 35; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 5.2.1.

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

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z u s t a n d 2 4 , d e r feststellende V e r w a l t u n g s a k t s t a t u i e r t rechtserhebliche persönliche o d e r sachliche Eigenschaften, das Bestehen, N i c h t b e s t e h e n oder d e n U m f a n g eines Rechtsverhältnisses oder eines Rechtszustandes 2 5 . D e r a b l e h n e n d e V e r w a l t u n g s a k t v e r n e i n t eine V e r p f l i c h t u n g d e r B e hörde, der gewährende spricht dem Bürger Leistungen zu26 u n d der streitentscheidende entscheidet e i n e n S t r e i t , a n d e m d i e B e h ö r d e n i c h t selbst b e t e i l i g t i s t 2 7 . D e r d i n g l i c h e V e r w a l t u n g s a k t schließlich ist i n erster L i n i e sachbezogen 2 8 . b)

Einzelfall

Das M e r k m a l d e r R e g e l u n g eines E i n z e l f a l l s 2 9 g r e n z t d e n V e r w a l t u n g s a k t v o n e i n e m Rechtssatz ab. D e r klassische F a l l e i n e r E i n z e l f a l l r e g e l u n g ist b e i e i n e m B e f e h l a n eine b e s t i m m t e Person gegeben, eine sachlich u n d z e i t l i c h k o n k r e t i s i e r te H a n d l u n g v o r z u n e h m e n 3 0 . Es h a n d e l t sich h i e r b e i u m eine i n d i v i duelle, k o n k r e t e Regelung. N u n w i r d d i e A u f f a s s u n g v e r t r e t e n 3 1 , daß es z u r B e g r i f f s b e s t i m m u n g des V e r w a l t u n g s a k t e s des M e r k m a l s „ E i n z e l f a l l " n i c h t b e d ü r f e , da das E l e m e n t d e r k o n k r e t e n R e g e l u n g d u r c h d e n A d r e s s a t e n g e n ü 24 Er trägt die Vollziehung gleichsam i n sich, vgl. O L G Braunschweig, DVB1. 1953, S.611. Dazu gehören z.B. die Benennung oder Entlassung v o n Beamten, die Genehmigung eines Rechtsgeschäftes, der W i d e r r u f einer Gewerbeerlaubnis, die Einbürgerung, die Eheschließung, der Baudispens; vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 37; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 5.2.5.; Stelkens i n : Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 108 f. jeweils m . w . N. 25 E r ist weder vollstreckungsfähig noch vollstreckungsbedürftig, vgl. Haueisen, N J W 1956, S. 1457. Dazu gehören ζ. B. die Festsetzung des Besoldungsdienst alters, die Eichung nach dem Eichgesetz, die Staatsangehörigkeitsfeststellung, die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes, der Anwendbarkeit einer Norm; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 110 f.; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 5.2.4. Stelkens i n : Stelkens/ Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 112, 113 zählt auch den streitentscheidenden u n d den beurkundenden Verwaltungsakt zu den feststellenden. 26 Ζ. B. Subventionen. 27 Ζ. B. die Entscheidung einer Bezirksregierung i m Rahmen einer V e r mögensauseinandersetzung zwischen kommunalen Gebietskörperschaften; vgl. O V G Koblenz, DÖV 1980, S. 233; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 5.2.6. SieZkens i n : Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 112 zählt den streitentscheidenden Verwaltungsakt zu den feststellenden Verwaltungsakten. 28 Dazu i m einzelnen unten A T . B. I I I . 5. 29 Dieses M e r k m a l grenzt den Verwaltungsakt jedoch nicht v o n einer A l l gemeinverfügung ab, denn gemäß § 35 S. 2 V w V f G handelt es sich auch bei dieser u m einen Verwaltungsakt u n d somit eine Einzelfallregelung. Anders aber Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 43. — Z u m Einzelfall vgl. auch: Erichsenl Martens in: Erichsen / Martens, S. 154 ff. 30 Z . B . die Aufforderung eines Polizeibeamten an eine bestimmte Person, sofort einen bestimmten O r t zu verlassen. 31 Vgl. Martens, DVB1. 1968, S. 328; Obermayer, S. 67 ff.; Fuß, D Ö V 1964, S.526.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

gend bestimmt werde. Nach dieser Ansicht ist zur Abgrenzung von der Rechtsnorm nur das Begriffspaar individuell/generell relevant. Die Vertreter dieser Meinung gehen konsequenterweise davon aus, daß dingliche Verwaltungsakte und Allgemeinverfügungen Rechtsnormen seien. Der Begriff „Einzelfall", der auch i n die Legaldefinition des § 35 S. 1 V w V f G aufgenommen wurde, bedeutet seinem Wortsinn nach aber etwas anderes als „ein bestimmter Adressat". Der Hoheitsakt muß seiner Struktur nach auch einen Gegenstand haben, auf den er sich bezieht. 32 Die Bedeutung des sachenrechtlichen, gegenstandsbezogenen Elements des Begriffes „Einzelfall" kommt auch i n §35 S.2 V w V f G zum Ausdruck, der die allein sachbezogene Regelung als Allgemeinverfügung und somit als Verwaltungsakt anerkennt. Die Komponenten des Begriffes Einzelfall sind also das personelle und das sachliche Moment. Es stellt sich die Frage, wie individuell das personelle Moment sein muß, wie konkret der sachliche und zeitliche Bezug zu sein hat, u m eine individuelle, konkrete Regelung und damit einen Verwaltungsakt gemäß § 35 S. 1 V w V f G zu bejahen. aa) Das personelle Moment Als Adressaten eines Hoheitsaktes kommen diejenigen Personen i n Betracht, an die sich der Hoheitsakt richtet. Der Hoheitsakt kann die Adressaten namentlich bezeichnen, durch die Angabe besonderer Merkmale eindeutig bestimmen oder unmittelbar ansprechen. 33 Eine Einzelfallregelung liegt aber nicht nur gegenüber den auf diese Weise individuell bestimmten Adressaten vor, sondern auch gegenüber Dritten, die durch die Maßnahme betroffen werden. 34 Nicht entscheidend für die Qualifizierung als Verwaltungsakt ist, ob die Drittbetroffenen i n eigenen Rechten verletzt sein könnten. 35 Eine mögliche Rechtsverletzung erfordert nur die Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis. Adressat eines Verwaltungeaktes nach § 35 S. 1 V w V f G ist eine bestimmte Person. Soll eine Regelung bestimmten mehreren Personen gegenüber ergehen, deren Adressateneigenschaft auf den gleichen Merkmalen 3 6 beruht, so können diese i n einem Bescheid angesprochen 32

Vgl. Volkmar, S. 77. Vgl. Obermayer, N J W 1980, S. 2387. 34 Vgl. Obermayer, N J W 1980, S. 2387, insbes. Fn. 1. 35 Diese Ansicht findet sich häufig i n Rechtsprechung u n d Schrifttum. Vgl. dazu auch noch u n t e n A T . Β . V I . 36 Nicht „auf denselben Merkmalen" w i e Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 45; also ζ. B. alle Schwimmbadbesitzer, alle Hundebesitzer usw. 33

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

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w e r d e n . Es h a n d e l t sich d a n n a l l e r d i n g s n i c h t u m e i n e n V e r w a l t u n g s a k t , s o n d e r n u m eine S a m m e l v e r f ü g u n g , eine B ü n d e l u n g e i n z e l n e r V e r w a l t u n g s a k t e i n e i n e m Bescheid. 3 7 E r s t recht l i e g e n m e h r e r e V e r w a l t u n g s a k t e v o r , w e n n eine R e g e l u n g m e h r e r e n Personen gegenüber e r g e h e n soll, d e r e n Adressateneigenschaft auf u n t e r s c h i e d l i c h e n M e r k malen beruht.38 bb) D e r sachliche B e z u g D i e M a ß n a h m e ist k o n k r e t , w e n n sie e i n e n b e s t i m m t e n Lebenssachv e r h a l t regelt. D e r sachliche B e z u g ist k o n k r e t i s i e r t , w e n n d e r O r t u n d d e r Z e i t p u n k t s o w i e die sonstigen U m s t ä n d e genau festliegen.

5. Die Handlungswirkung a) Intention

der

Außenwirkung

aa) A l l g e m e i n D e r V e r w a l t u n g s a k t m u ß „ a u f u n m i t t e l b a r e R e c h t s w i r k u n g nach außen g e r i c h t e t " sein 3 9 . Das Gesetz v e r l a n g t also n i c h t eine tatsächl i c h e A u ß e n w i r k u n g , s o n d e r n a u s d r ü c k l i c h die I n t e n t i o n e i n e r solchen. 4 0 Beruht die Adressateneigenschaft jedoch auf denselben Merkmalen, dann liegt eine Allgemeinverfügung vor; z.B. alle Anlieger einer bestimmten Straße, alle Mieter eines Hauses usw. 37 Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 45. 38 Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 44, 45 v e r t r i t t die Auffassung, daß die Definition der ersten A l t e r n a t i v e der Allgemeinverfügung den Rückschluß erlaube, daß auch jede „an eine nach speziellen Merkmalen bestimmte Personenmehrheit gerichtete Maßnahme zumindest ein M e r k m a l der Einzelfallregelung erfüllt". Nach speziellen Merkmalen sei eine Personenmehrheit dann bestimmt, w e n n die Adressateneigenschaft der Beteiligten auf u n t e r schiedlichen Merkmalen beruhe oder w e n n sie Beteiligte eines einheitlichen Rechtsverhältnisses seien. — Es ist allerdings n u r schwer ein F a l l denkbar, i n dem ein Verwaltungsakt an eine nach speziellen, also unterschiedlichen Merkmalen bestimmte Personenmehrheit gerichtet ist. Beruht die Adressateneigenschaft der Beteiligten auf unterschiedlichen Merkmalen, so k ö n nen mehrere Verwaltungsakte ergehen, zumal sogar dann, w e n n die Adressateneigenschaft auf den gleichen Merkmalen beruht, v o n mehreren V e r waltungsakten ausgegangen w i r d , auch w e n n sie i n einem Bescheid zusammengefaßt sind; vgl. auch Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 45, der aber die notwendige Unterscheidung zwischen „denselben Merkmalen" u n d „den gleichen Merkmalen" nicht t r i f f t . 39 § 35 S. 1 V w V f G ; vgl. dazu Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 49; Meyer f VerwArch. 1977, S. 176; ferner: BVerwG, DVB1. 1980, S. 882; V G H München, BayVBl. 1981, S. 465. 40 I n älteren Entscheidungen, die noch nicht auf die Formulierung des § 35 S. 1 V w V f G zurückgreifen konnten, w i r d i n der Regel auf eine tatsächliche A u ß e n w i r k u n g abgestellt; vgl. unten zum Organisationsakt A T . B . V I . Vgl. auch die ausdrücklich zum alten Recht ergangene Entscheidung V G H M ü n chen, BayVBl. 1979, S. 305 f.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Würde man das Vorliegen eines Verwaltungsaktes von einer tatsächlichen Außenwirkung abhängen lassen, führte dies zum Ergebnis, daß der Verwaltungsaktcharakter einer Maßnahme durch rechtswidriges Verhalten der Behörde begründet werden könnte. 41 Erfolgte nämlich durch eine innerdienstliche Weisung eine Verletzung von subjektiven Rechten des Angewiesenen, wäre Außenwirkung gegeben und dam i t ein Verwaltungsakt, obwohl ein solcher nicht beabsichtigt war. Nach geltender Rechtslage ist i n einem solchen Fall kein Verwaltungsakt gegeben. Dadurch w i r d auch nicht der Rechtsschutz des Betroffenen geschmälert 42 , da er m i t der Feststellungsklage oder Unterlassungsklage sein Recht suchen kann. 43 Die Qualifizierung als Verwaltungsakt ist m i t h i n unabhängig davon, ob i m Einzelfall tatsächlich Rechte des Betroffenen beeinträchtigt werden. Nicht die tatsächlichen Auswirkungen einer Maßnahme sind für die Rechtsnatur ausschlaggebend, sondern allein ihr objektiver Sinngehalt. 44 Die gegenteilige Ansicht führte, wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend erklärt, zu einer "Überladung des Verwaltungsaktbegriffs m i t Elementen der Begründetheit der Klage 45 . Der Begriff Verwaltungsakt ist demnach nicht nur ein funktionaler, sondern auch ein finaler Begriff 4 6 . bb) Abgrenzung von Regelungen ohne intendierte Außenwirkung Maßnahmen m i t Regelungscharakter, die keine Rechtswirkung nach außen intendieren, sind keine Verwaltungsakte. Sie lassen sich i n vier Fallgruppen unterteilen: — interbehördliche Maßnahmen, — Mitwirkungshandlungen, Das finale Element des Verwaltungsaktes w i r d allerdings i m m e r noch sehr vernachlässigt. 41 Dahin tendiert aber: O V G Lüneburg, DÖV 1981, S. 107. 42 Vgl. BVerwG, DVB1. 1980, S. 883. 43 Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, B V e r w G , DVB1.1980, S. 883 ist gerichtlicher Rechtsschutz auch dann gewährleistet, w e n n die öffentliche Gewalt jemanden i n anderer Weise als durch einen Verwaltungsakt i n seinen Rechten verletzt. I n B V e r w G E 41, S. 253 ff. (258) heißt es, daß „Maßnahmen, die normalerweise (nach §42 Abs. 2 VwGO) unanfechtbare oder unüberprüfbare Behördeninterna sind, w e i l sie nicht bestimmt sind, Außenw i r k u n g zu e n t f a l t e n . . . , i m Einzelfall sich doch als Verletzung der i n d i v i d u ellen Rechtssphäre auswirken u n d m i t dieser Begründung dem Verwaltungsgericht unterbreitet werden können"; vgl. auch B V e r w G E 14, S. 84 ff.; Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 49. 44 Vgl. BVerwG, DVB1. 1980, S. 883. 45 B V e r w G , DVB1. 1980, S. 883. 46 Vgl. Mayer, Franz, 3. A u f l . 1972, S. 80, 84, der i n seiner Verwaltungsaktdefinition bereits den W i l l e n der Behörde zur A u ß e n w i r k u n g postulierte.

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

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— innerbehördliche Willensbildung, — Maßnahmen i m verwaltungsrechtlichen Sanderverhältnis. (1) Interbehördliche

Maßnahmen

Interbehördliche Maßnahmen sind Maßnahmen mit Regelungscharakter, deren Rechtswirkung nicht nach außen zielt. Sie wirken nur i m Innenbereich der Verwaltung. Irrelevant ist, daß interbehördliche Maßnahmen mittelbar Folgen für den Bürger zeitigen können. Der Hauptfall einer interbehördlichen Maßnahme ist die Weisung an eine nachgeordnete Behörde. Die Außenwirkungsintention fehlt aber nur, wenn die Regelung zwischen Behörden ergeht, die dem gleichen Rechtsträger angehören. 47 Sind Behörden verschiedener Rechtsträger beteiligt, wie es etwa bei Aufsichtsmaßnahmen einer Landesbehörde gegenüber Kommunalbehörden der Fall ist, ist grundsätzlich eine Außenwirkung beabsichtigt. Ist eine kommunale Behörde kraft Gesetzes beim Gesetzesvollzug jedoch dem Weisungsrecht einer Bundesoder Landesbehörde unterworfen, wie es etwa bei fachaufsichtlichen Maßnahmen gegenüber selbständigen Körperschaften vorkommt, so ist trotz der verschiedenen Rechtsträgerschaft häufig 4® eine interbehördliche Maßnahme gegeben. Die Gemeinde w i r d hier nicht als eigene Rechtspersönlichkeit, sondern als Funktionsträger der staatlichen Verwaltung angesprochen. Eine Maßnahme gegenüber einer Anstalt als rechtlich subjektivierte und institutionalisierte Organisation w i r d nur dann verwaltungsinterner Natur sein, wenn es sich u m eine nicht-rechtsfähige Anstalt als Funktionseinheit einer Hoheitsperson handelt 49 .

47

Vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 48; Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 52. 48 A r t . 120 bay GO spricht n u r von einem „aufsichtlichen Verwaltungsakt" u n d bezieht sich damit auf rechtsaufsichtliche u n d fachaufsichtliche Weisungen. Nach herrschender Meinung i n Bayern ist daher auch die fachaufsichtliche Weisung ein Verwaltungsakt; vgl. V G H München, BayVBl. 1979, S. 305; Samper, in: Masson / Samper, A r t . 120 Rdnr. 3; anders: Prandi / Zimmermann, A r t . 120 A n m . 3; sie vertreten die Auffassung, Maßnahmen der Fachaufsicht seien n u r dann Verwaltungsakte, w e n n sie die durch A r t . 109 Abs. 2 S. 2 bay GO gesetzten Schranken verletzen oder bei Wahrung der Rechte D r i t t e r gleichzeitig i n gemeindliche Rechte eingreifen. Sie lassen damit aber Elemente der Klagebefugnis unzulässigerweise i n die Verwaltungsaktbestimmung einfließen. 49 Vgl. Wolff /Bachof I I , S. 370 f., die zwischen vollrechtsfähigen, t e i l rechtsfähigen u n d nicht-rechtsfähigen Anstalten unterscheiden; vgl. auch unten BT. Β . I X . 1. a) bb).

42

(2)

1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Mitwirkungshandlungen

(a) Mitwirkungshandlungen i m Verhältnis zum Bürger Mitwirkungshandlungen 5 0 dritter Behörden beim Erlaß von sog. mehrstufigen Verwaltungsakten, Rechtsetzungsakten und anderen Verwaltungshandlungen sind i m Verhältnis zum Bürger keine Verwaltungsakte, wenn die Mitwirkungshandlung allein an die den Verwaltungsakt erlassende Behörde gerichtet ist und nur diese nach außen i n Erscheinung tritt 5 1 . Nach dem Willen des Gesetzgebers handelt es sich bei den Mitwirkungsfällen regelmäßig lediglich u m eine Entscheidung und nicht u m zwei rechtlich selbständige Entscheidungen. Die eine Entscheidung kommt nur durch das Zusammenwirken zweier Behörden zustande. Lediglich die dem Bürger gegenüber ergehende abschließende Maßnahme ist ein Verwaltungsakt, während die M i t w i r k u n g der anderen Behörde ein Veraltungsinternum darstellt. Diese Ansicht w i r d dadurch bestätigt, daß eine Bekanntgabe des Mitwirkungsaktes an den Bürger grundsätzlich nicht vorgesehen ist. Eine Außenwirkungsintention der Mitwirkungsbehörde liegt jedoch vor, wenn diese ihre Entscheidung nicht nur der Entscheidungsbehörde mitteilt, sondern dem Betroffenen einen selbständigen Bescheid zukommen läßt. 52 Es liegt dann aber auch für die entscheidende Behörde ein Verwaltungsakt vor. 5 3 50 Z . B . Einverständnis, Genehmigung, Zustimmung, Stellungnahme i m Wege der notwendigen Anhörung. 51 Vgl. BVerwGE 16, S. 116 ff. (125); 19, S. 94 ff. (100); 21, S. 354 ff. (355 ff.); 22, S. 342 ff. (344 ff.); 26, S. 31 ff. (40); 28, S. 145 ff. (147); 34, S. 65 ff. (68); 36, S. 188 ff. (190); 45, S. 13 ff. (16 f.). Vgl. ferner Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.3. m. w. N.; Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 56 ff. m. w. N.; Angres, DÖV 1958, S. 75 f.; Gornig, BayVBl. 1983, S. 195; a.A.: Obermayer, DVB1. 1958, S. 140 f.; Menger, VerwArch. 1959, S. 396 f.; Stich, DVB1. 1963, S. 193 ff.; Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 144; Friauf, DÖV 1961, S. 669 f.; Frischmann/Weingart, DÖV 1962, S. 734; Fickert, DVB1. 1964, S. 173 ff. (175); vgl. auch Heinze, DÖV 1967, S. 37 ff., 46. Kopp, DÖV 1980, S. 506 ff. möchte Mitwirkungshandlungen als selbständige Verwaltungsakte ansehen, u m damit dem durch diese Handlung i n seinen Rechten verletzten Bürger Beteiligungsmöglichkeiten u n d bessere Rechtsschutzmöglichkeiten zu geben. Für den Fall, daß die m i t w i r k e n d e Behörde einen eigenen Sachbereich zu wahren hat, sehen das O V G Hamburg, DÖV 1959, S. 546 ff. u n d das O V G Münster, OVGE 17, S. 254 ff. i n der M i t w i r k u n g s h a n d l u n g einen V e r w a l tungsakt. 52 BVerwG, N J W 1969, S. 444; V G H Mannheim, DVB1. 1967, S. 205; Eyermann I Fröhler, § 42 Rdnr. 56 e; vgl. ferner unten A T . Β . I I . 5. a) bb) (2) (a) 1. S. Nach Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.5.3. ist A u ß e n w i r k u n g u n d damit ein selbständiger Verwaltungsakt gegeben, w e i l der Form nach die Merkmale eines Verwaltungsaktes erfüllt sind. Es k o m m t allerdings bei der Bestimm u n g des Verwaltungsaktes — wie bereits oben (AT. Β . I I . 4. b) kurz aufgezeigt — nicht auf die F o r m an, sondern allein auf den I n h a l t und die Außenwirkungsintention; vgl. auch unten A T . Β . I V . 1. b).

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

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(b) Mitwirkungshandlungen i m Verhältnis zur entscheidenden Behörde Die Mitwirkungshandlung ist auch i m Verhältnis zur entscheidenden Behörde grundsätzlich kein Verwaltungsakt 5 4 , da es an einer nach außen gerichteten Rechtswirkung fehlt. Sofern die den Verwaltungsakt erlassende Behörde gegenüber der zur M i t w i r k u n g berufenen Behörde mit eigenen Rechten ausgestattet ist, die Erst- und Zweitbehörde also verschiedenen Rechtsträgern angehören, ist der Mitwirkungsakt jedoch als Maßnahme zu qualifizieren, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. 55 Diese Qualifizierung ist auch für den betroffenen Bürger relevant 56 . (3) Innerbehördliche

Willensbildung

Willensbildungsakte der Behörden werden häufig als Verwaltungsakt bezeichnet, insbesondere dann, wenn beschlossen worden ist, i n die Rechtssphäre Dritter einzugreifen 57 . Der Willensbildungsakt ist jedoch noch nicht nach außen gerichtet. Außenwirkungsintention ist erst dann gegeben, wenn der Willensbildungsakt durch ein Vollzugsorgan ausgeführt wird. Ein Gemeinderatsbeschluß ist somit, auch wenn i n i h m ein Eingriff i n Rechte der Gemeindebürger beschlossen worden ist, mangels Außenwirkungsintention kein Verwaltungsakt. 5 8 Es handelt sich lediglich u m eine Entscheidung des für die Willensbildung der Gemeinde zuständigen Organs. Sie bindet nur das Außenvertretungsorgan der Gemeinde, das den Beschluß auszuführen hat. Auch der Beschluß des Verwaltungsrates der Deutschen Bundesbahn ist als Willensbildungsakt ohne Außenwirkungsintention und damit 53

Vgl. auch unten A T . B . V . 2. zur Frage, ob sich der Verwaltungsaktcharakter einer Maßnahme absolut oder relativ i m Verhältnis zu den Betroffenen bestimmt. 54 Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.5.3.; Obermayer, Grundzüge, S. 102; Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 56 ff. jeweils m i t Nachweisen aus der Rechtsprechung; Badura in: Erichsen / Martens, S. 332 f. 55 So ist nach herrschender Ansicht die Genehmigung bzw. Versagung der Genehmigung einer Verordnung oder Satzung i m Verhältnis zur rechtsetzenden Körperschaft ein Verwaltungsakt. Vgl. B V e r w G E 16, S. 83 ff. (85 f.); 27, S. 350 ff. (352); 34, S.301; O V G Lüneburg, DVB1. 1969, S.849; OVG M ü n ster, DÖV 1974, S. 715 m. w. N.; ferner: Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 31, 41; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.3.1.3.4.; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 60; Obermayer, Grundzüge, S. 102; vgl. ferner oben A T . Β . I I . 5. a) bb) (2) (a) l . S . 56 Vgl. auch unten A T . Β . V. 2. 57 Vgl. V G H Kassel, ESVGH 16, S. 197 (202). 58 Vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 55; Samper in: Masson / Samper, A r t . 47, Rdnr. 1.

44

1. Teil: Β. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

b e h ö r d e n i n t e r n . 5 9 E b e n s o w e n i g s i n d G u t a c h t e n V e r w a l t u n g s a k t e . 6 0 Sie d i e n e n l e d i g l i c h der V o r b e r e i t u n g d e r W i l l e n s b i l d u n g d e r B e h ö r d e . (4) Maßnahmen

im

verwaltungsrechtlichen

Sonderverhältnis

M a ß n a h m e n i m B e r e i c h des v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e n S o n d e r v e r h ä l t nisses 6 1 s i n d nach der D a r s t e l l u n g des Gesetzgebers g e n e r e l l v o n e i n e r A n w e n d u n g des V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n s g e s e t z e s f r e i z u h a l t e n . 6 2 Es h a n d e l t sich h i e r b e i u m W e i s u n g e n u n d E n t s c h e i d u n g e n g e g e n ü b e r B e a m t e n s o w i e f r e i w i l l i g e n o d e r z w a n g s w e i s e n I n h a b e r n eines ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Sonderstatus 6 3 . V e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e S o n d e r v e r h ä l t n i s s e s i n d das B e a m t e n v e r h ä l t n i s 6 4 , das W e h r d i e n s t v e r h ä l t n i s 6 5 , das S c h u l v e r h ä l t n i s 6 6 , das S t r a f g e f a n g e n e n v e r h ä l t n i s 6 7 , aber auch d i e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n D i e n s t v e r h ä l t n i s s e des R i c h t e r s 6 8 , des Notarassessors 6 9 , des Fleischbeschauers 7 0 , des Fürsorgezöglings 7 1 , des i n die O b d a c h l o s e n u n t e r k u n f t E i n g e w i e s e n e n 7 2 , des v o n d e r P o l i z e i i n G e w a h r s a m G e n o m m e n e n 7 3 . 59

Vgl. Gomig, BayVBl. 1982, S. 194. Vgl. B V e r w G E 32, S.21 ff.; BVerwG, DVB1. 1961, S. 87; DÖV 1962, S. 704; DVB1. 1973, S. 371; DÖV 1977, S.571; M D R 1980, S. 782 ff. m. w. N.; O V G K o blenz, N J W 1965, S. 1622 f.; O V G Lüneburg, DVB1. 1968, S. 348 f. 61 Wolff /Bachof I, S. 212 benützen diesen Terminus. Früher w a r der Begriff „besonderes Gewaltverhältnis" gebräuchlich. Breuer, DVB1. 1978, S. 28 ff. Fn. 13 hält diesen Begriff für überholt. I n Rechtsprechung u n d Lehre w i r d aber häufig heute noch v o m „besonderen Gewaltverhältnis" gesprochen. Vgl. O V G Münster, DÖD 1977, S. 282; O V G Koblenz, DÖD 1978, S. 184 f.; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 51; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 90, 99; Erichsen / Martens in: Erichsen / Martens, S. 164 f.; ferner vgl. Bachof in: Festschrift für Laforet, S. 286 ff. 62 B T - D S 7/910, S. 57. 63 Hesse, Rdnr. 321 spricht daher auch von einem „Sonderstatusverhältnis". 64 Dazu vgl. Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 51, 52; Schwarze in: Knack, § 5 Rdnr. 4.5.1.2.1.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 99 jeweils m. w. N. 65 Dazu vgl. Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 51, 52; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1.; Meyer i n : M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 56; Stelkens in: Stelkens/ Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 99. 66 Vgl. Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1.2.2.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 98, 102, 103; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 51, 53 jeweils m. w. N. E i n großer T e i l der Rechtsprechung u n d der L i t e r a t u r betrachtet allerdings das Schul Verhältnis nicht mehr als besonderes Gewaltverhältnis oder verwaltungsrechtliches Sonderverhältnis, sondern als ein allgemeines Rechtsverhältnis; vgl. BVerwG, N J W 1978, S. 2211 f.; O V G Münster, DVB1. 1976, S. 948; Krebs, VerwArch. 1978, S. 231 ff.; Petermann, DVB1. 1978, S. 94 ff. 67 Vgl. Meyer in: Meyer /Borgs, §35 Rdnr. 56; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1. 68 Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.5.1. 69 Gemäß § 7 Abs. 3 BNotO, Text: B G B l . 1961 I, S. 97 ff.; vgl. Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1. 60

I I . Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G

45

Nach der von Ule 7 4 begründeten, heute noch herrschenden Auffassung 75 ist die Unterscheidung, ob es sich u m einen Verwaltungsakt oder eine innerdienstliche Maßnahme handelt, danach zu treffen, ob die Entscheidung i m Betriebsverhältnis oder i m Grundverhältnis ergeht 76 . Diese Lehre beansprucht auch nach der hier vertretenen Auffassung Gültigkeit. (a) Betriebsverhältnis Keine Verwaltungsakte wegen fehlender Außenwirkungsintention sind Anordnungen, die den inneren Dienstbereich regeln und keine rechtlichen Auswirkungen auf die Rechtsstellung einer i m Sonderverhältnis befindlichen Person oder Sache haben sollen 77 . Dazu gehören innerdienstliche Weisungen über die Führung der Dienstgeschäfte, Verhaltensregelungen sowie innerbehördliche Organisationsakte 78 . (b) Grundverhältnis Soweit Einzelfallregelungen i m verwaltungsrechtlichen Sonderverhältnis nach außen gerichtet sind, handelt es sich u m Anordnungen, die das sog. Grundverhältnis berühren. Außenwirkungsintention ist zu bejahen, wenn die Rechtsstellung einer sich i m verwaltungsrechtlichen Sonderverhältnis befindlichen Person 79 betroffen werden soll 80 .

70

B V e r w G E 11, S. 37 ff.; BVerwG, DVB1. 1968, S. 919 ff. Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.5.1. 72 O L G Bremen, N J W 1966, S. 1766. 73 Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.5.1. 74 Ule, V V D S t R L 15, S. 133 ff., 151 ff. 75 Vgl. Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 51; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1.1. Kritisch: Erichsen / Martens in: Erichsen / Martens, S. 165. 76 Wolff / Bachof I, S. 386, 388 stellen darauf ab, ob die Weisung den Adressaten „als Person" anspricht. 77 Vgl. Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 51; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1.1.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 99 jeweils m. w. N. Es w i r d auch die Ansicht vertreten, daß alle belastenden Maßnahmen, die das persönliche Verhalten tangieren, auch innerhalb des Betriebsverhältnisses Verwaltungsakte seien; vgl. Bettermann, V V D S t R L 15, S. 214 f.; Widtmann, ZBR 1960, S. 387 f.; Kellner, D Ö V 1963, S. 420 ff.; OVG Koblenz, ZBR 1960, S. 385 f. Nach dieser Auffassung w i r d aber auf die tatsächliche A u ß e n w i r k u n g abgestellt, nicht auf die I n t e n t i o n der Außenwirkung, vgl. auch oben A T . Β . I I . 5. a) aa). 78 Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 57. Vgl. auch u n t e n zu den schulorganisatorischen Maßnahmen BT. Β . I X . 1. 79 Beispiele v o n Regelungen, die das Grundverhältnis berühren, vgl. bei Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.1.2.1. ff. I n der Regel w i r d bei den aufgeführten Beispielen nicht auf eine Außenwirkungsintention abgestellt, sondern auf tatsächliche Außenwirkung. 80 Die Außenwirkungsintention ist nicht m i t der Klagebefugnis nach §42 Abs. 2 V w G O zu verwechseln. 71

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

b) Wirkung

für den Betroffenen

Das Verwaltungsverfahrensgesetz unterscheidet i n § 49 V w V f G zwischen begünstigenden und nicht begünstigenden, d. h. belastenden Verwaltungsakten. Nach der Legaldefinition i n § 48 Abs. 1 V w V f G begründet oder bestätigt ein begünstigender Verwaltungsakt einen rechtlich erheblichen Vorteil. Belastend ist dementsprechend jeder Verwaltungsakt, der nicht begünstigt, also einen rechtlich erheblichen Nachteil begründet oder bestätigt oder umgekehrt die Begründung oder Bestätigung eines rechtlich erheblichen Vorteils ablehnt 81 . Ein Verwaltungsakt m i t Doppelwirkung 8 2 enthält eine Begünstigung 83 , die zugleich einen anderen belastet. 84 c) Zeitliche

Wirkung

Ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist gegeben, wenn sich die Wirkung bis zum Ablauf der Geltungsdauer des Verwaltungsaktes erstreckt. Die Rechtsfolge des Verwaltungsaktes w i r d sich dann entweder ständig neu aktualisieren 85 oder gemäß dem Willen der Behörde auch auf künftig auftretende Fälle beziehen 86 . I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG 1. Die Allgemeinverfügung als „ein" Verwaltungsakt Nach herkömmlicher herrschender Meinung handelt es sich bei der Allgemeinverfügung rechtlich nicht u m einen Verwaltungsakt, sondern 81 Vgl. Begründung des Regierungsentwurfs v o m 18. 7.1973 zum E n t w u r f des V w V f G , B T - D S 7/910, S. 68. Vgl. ferner zu begünstigenden u n d belastenden Verwaltungsakten Kopp, V w V f G , § 48 Rdnr. 41 ff.; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 7.1. f. 82 Davon zu unterscheiden ist der Verwaltungsakt m i t Doppelcharakter; vgl. unten A T . Β . V. 83 Vgl. Laubinger, S. 1 ff.; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 7.5.; § 50 Rdnr. 2.1.; Wolff / Bachof I, S. 395; Thiele, DÖV 1979, S. 236 ff. 84 Ζ. B. die Baugenehmigung, die Bodenverkehrsgenehmigung, die Subventionierung. 85 Vgl. B V e r w G E 22, S. 16 ff. (23); 28, S. 202 ff. (205); vgl. auch V G H M a n n heim, DÖV 1972, S. 428 ff. Z u m Verkehrszeichen vgl. BVerwG, N J W 1980, S. 1640; dazu auch ausführlich unten BT. Β . I I . 86 Vgl. Penski, DÖV 1966, S. 849. — Bei einer Allgemeinverfügung k a n n dann auch nicht der Zeitpunkt des Erlasses maßgeblich für die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit des Personenkreises sein, w e i l sonst k ü n f t i g auftretende Fälle nicht erfaßt werden würden. Vgl. auch unten A T . B . I I I . 4. b) ee).

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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u m so viele Verwaltiungsakte, wie Rechtsträger von der Allgemeinverfügung betroffen sind. 87 Man spricht auch von einer „Bündelung" einzelner Verwaltungsakte 8 8 oder von einem „Bündel" inhaltsgleicher Akte für einen festbegrenzten oder begrenzbaren Kreis von Einzelfällen 89 . Die Allgemeinverfügung w i r d somit ihrem Wesen nach als ein Sammelverwaltungsakt 90 betrachtet. Gegen diesen Sammelverwaltungsakt könne jeder Betroffene selbständig Anfechtungsklage erheben. Nur dem gegenüber werde konsequenterweise die Allgemeinverfügung aufgehoben, der von i h r i n rechtswidriger Weise i n seiner Rechtssphäre betroffen ist. I m übrigen bleibe die Allgemeinverfügung wirksam. 9 1 Der Gesetzgeber definiert jedoch i n § 35 S. 2 V w V f G die Allgemeinverfügung als einen Verwaltungsakt. Er bringt damit zum Ausdruck, daß die Allgemeinverfügung weder den eine Vielzahl von Fällen regelnden Rechtssätzen noch dem Bereich der S ammelVerfügungen zugerechnet werden dürfe. 92 Der Gesetzeswortlaut verbietet es, von A l l gemeinverfügungen als einem „Bündel" von Verwaltungsakten zu sprechen. Die Allgemeinverfügung ist vielmehr ein Sonderfall eines Verwaltungsaktes, ein „eigenständiger T y p " 9 3 von Verwaltungsakt. Gegen sie kann jeder Betroffene Anfechtungsklage erheben mit der Folge, daß die Wirkung gegenüber allen Beteiligten gehemmt ist 94 . Erweist sich die Allgemeinverfügung als rechtswidrig und werden die Betroffenen dadurch i n eigenen Rechten verletzt, w i r d das Gericht die Allgemeinverfügung aufheben. Handelt es sich lediglich u m eine .adressatenspezifische Teilrechtswidrigkeit, w i r d nicht der gesamte Verwaltungsakt aufgehoben, sondern lediglich die Verbindlichkeit der Allgemeinverfügung für den Betroffenen beseitigt. 95

87 Vgl. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 32; Vogel in: Drews / Wacke / Vogel / Martens, S. 112 f.; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.3.1.3.1.; Martens, DVB1. 1968, S. 328 f.; Triebel, S. 12. 88 Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.3.1.3.1. 89 Vgl. Ey ermann ! Fröhler, §42 Rdnr. 32; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 197; Menger / Erichsen, VerwArch. 1968, S.368, 375; Drews in: Drews / Wacke, S. 267; Stelkens in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, § 35 Rdnr. 130; Götz, S. 107; Obermayer, S. 78; derselbe, Grundzüge, S. 96 f.; ferner: BVerwG, N J W 1961, S. 1324; DVB1. 1967, S. 773 ff. 90 Vgl. Ey ermann / Fröhler, §42 Rdnr. 32; Obermayer in: M a n g / M a u n z / Mayer / Obermayer, S. 219; Drews in: D r e w s / W a c k e , S.267; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 130. 91 Vgl. V G H München, DÖV 1979, S. 528; Ey ermann / Fröhler, §42 Rdnr. 32. 92 Vgl. Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 342; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 62. 93 Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 62. 94 Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 62. 95 Vgl. BVerwG, DVB1. 1979, S.354; Meyer i n : M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 62.

48

1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

2. Ergänzende Heranziehung des § 35 S. 1 VwVfG Da § 35 S. 2 V w V f G die Allgemeinverfügung als Verwaltungsakt regelt, aber ansonsten nur unvollkommen definiert, müssen die Merkmale des normalen Verwaltungsaktes ergänzend herangezogen werden, soweit sich aus den speziellen Merkmalen des § 35 S. 2 V w V f G nichts anderes ergibt 96 . Es handelt sich also auch bei einer Allgemeinverfügung u m eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Sachverhalts auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts t r i f f t und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist 97 . Satz 2 des § 35 V w V f G enthält insoweit eine Klarstellung 9 8 gegenüber Satz 1, als darauf hingewiesen wird, daß der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar sein muß oder als Gegenstand der Regelung die Eigenschaft oder die Benutzung einer Sache angesprochen wird. Es erscheint schließlich auch sinnvoll, bei der Allgemeinverfügung als Korrektiv gegenüber dem Rechtssatz Elemente des § 35 S. 1 V w V f G zu übernehmen 99 , da eine Abgrenzung damit erleichtert wird. 3. Arten von Allgemeinverfügungen Das Verwaltungsverfahrensgesetz Allgemeinverfügungen:

unterscheidet zwei Arten 1 0 0 von

— die personenrechtliche Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 1. A l t . VwVfG, — die sachenrechtliche Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 2., 3. A l t . VwVfG. Die sachenrechtliche Allgemeinverfügung zerfällt wieder i n — die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache, — die Regelung der Benutzung einer Sache.101 Vielfach w i r d für den Begriff „personenrechtliche Allgemeinverfügung" auch der Begriff „adressatenbezogene Allgemeinverfügung" 1 0 2 96 Vgl. Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 129; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 64; Vogel, BayVBl. 1977, S.619; Schmalz, S.97. 97 Dazu vgl. oben A T . Β . II.; i m Gegensatz zum normalen Verwaltungsakt liegt keine Einzelfallregelung i. S. einer k o n k r e t - i n d i v i d u e l l e n Regelung vor. 98 So Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 129. 99 Vgl. B V e r w G E 12, S.87ff. (89); BVerwG, N J W 1980, S. 1640; O V G M ü n ster, DVB1. 1976, S. 948. 100 So auch Weides, S. 14. 101 Aus diesem Grunde unterscheiden manche A u t o r e n von vornherein zwischen drei A r t e n v o n Allgemeinverfügungen; vgl. Meyer in: M e y e r / Borgs, § 35 Rdnr. 67; Braudel in: Schweickhardt, Rdnr. 343.

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

49

verwendet und entsprechend statt von sachenrechtlicher Allgemeinverfügung von adressatloser Allgemeinverfügung gesprochen 103 . Für „sachenrechtliche Allgemeinverfügung" sind ferner die termini technici „dinglicher Verwaltungsakt" 1 0 4 , „sachbezogener Verwaltungsakt" oder „sachbezogene Allgemeinverfügung" 1 0 5 sowie sachenrechtliche Zustandsregelung" 106 gebräuchlich. Einige Autoren wollen lediglich die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache als dinglichen Verwaltungsakt verstanden wissen. 107 Meyer 1 0 8 bezeichnet die Allgemeinverfügung i n § 35 S. 2. 2. A l t . V w V f G als „sachbezogene, dingliche Allgemeinverfügung", die Allgemeinverfügung i n § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G als gemischt sach- und personalbezogene Benutzungsregelung 109 . 4. Die personenrechtliche Allgemeinverfügung a) Zur Definition

allgemein

Der § 35 S. 2 V w V f G definiert i n seiner 1. Alternative die Allgemeinverfügung als einen Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Es handelt sich u m eine personenbezogene Regelung, da die Behörde m i t unmittelbarer Rechtswirkung nach außen den von ihr bezeichneten Personenkreis zu einem bestimmten Verhalten i n bezug auf eine konkrete Sachlage veranlassen w i l l . Die Elemente des i n §35' S. 1 V w V f G 1 1 0 definierten normalen Verwaltungsaktes sind ergänzend heranzuziehen. Obermayer 111 kritisiert an der Bestimmung des §35 S. 2 1. A l t . VwVfG, daß sie die Grenze zwischen Norm und Verwaltungsakt verwische. Sie versehe die Allgemeinverfügung — wegen des Satzteiles 102 Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 67; Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 343. 103 Vgl. z . B . Martens, DVB1. 1968, S. 328 f.; derselbe, JuS 1979, S.419. Daß eine sachbezogene Allgemeinverfügung nicht adressatlos sein muß, w i r d unten (AT. B. I I I . 5. c) u n d A T . Β . V. 3.) dargestellt. 104 Vgl. z.B.: Niehues, DÖV 1965, S. 319 ff.; Martens, DVB1. 1968, S.329; JuS 1979, S.419; Menger /Erichsen, VerwArch. 1968, S. 366 ff.; Kopp, B a y V B l . 1970, S. 233 ff.; Grund, DVB1. 1974, S. 449 ff.; von Mutius, DVB1. 1974, S. 904 ff. 105 Vgl. z. B. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 67. 106 Vgl. z. B. Maurer, JuS 1976, S. 490. 107 Vgl. Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 348, 351; Meyer in: M e y e r / B o r g s , § 35 Rdnr. 67. 108 Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 67, 70. 109 Vgl. auch Prutsch, JuS 1980, S. 571. 110 Dazu vgl. oben A T . B. I I . 111 Obermayer, N J W 1980, S.2389; derselbe, V w V f G , §35 Rdnr. 254.

4 Gornig

50

1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

„nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis" — mit einem Merkmal, das Rechtsnormen kennzeichne. Wenn die Rechtsnorm aber als abstrakt-generelle Regelung verstanden werde, so könne nicht ein Unterfall des Verwaltungsaktes die gleiche Begriffsbestimmung enthalten. Da die Definition der Allgemeinverfügung nach Satz 2 der Begriffsbestimmung des Verwaltungsaktes nach Satz 1 somit widerspreche, sei sie wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips, das widerspruchsfreie Gesetze verlange 112 , nichtig. Obermayer ist entgegenzuhalten, daß gemäß § 35 S. 2 2. A l t . V w V f G die personenrechtliche Allgemeinverfügung keineswegs als abstraktgenerelle Regelung verstanden wird 1 1 3 . Die Allgemeinverfügung hat mit einem Rechtssatz lediglich gemein, daß es sich i n beiden Fällen u m auf mehrere Personen bezogene Regelungen handelt. 114 b) Adressatenkreis

der

Allgemeinverfügung

Als Adressatenkreis der Allgemeinverfügung kommt gemäß § 35 S. 2 2. A l t . V w V f G ein nach allgemeinen Merkmalen bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis i n Frage. aa) Personenkreis Da Adressat der Allgemeinverfügung ein „Personenkreis" ist, muß sich die Maßnahme mindestens an drei Personen richten 115 . bb) „Bestimmter" Personenkreis Bestimmt ist ein Personenkreis, wenn er objektiv feststeht 116 und die Behörde die Mitglieder des Personenkreises — nicht notwendig namentlich — kennt. Obermayer 117 v e r t r i t t die Auffassung, ein nach allgemeinen Merkmalen „bestimmter" Personenkreis könne nur ein nach allgemeinen Merkmalen „festgelegter" Personenkreis sein. Er meint, das Wort „bestimmt" beziehe sich lediglich auf die A r t und Weise, wie der Personenkreis erfaßt wird, und habe nichts damit zu tun, ob bestimmte einzelne Personen oder unbestimmt viele Personen erfaßt werden. A u f diese Problematik beziehe sich das Wort „bestimmbar". 112 113 114 115 116 117

So BVerfGE 1, S. 14 ff. (45). Dazu i m einzelnen u n t e n A T . B. I I I . 4. b). Z u r Abgrenzung Verwaltungsakt-Rechtsnorm vgl. unten A T . Β . I V . 1. Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 45, 68. So Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 68. Obermayer, N J W 1980, S. 2389.

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

51

Obermayers Ansicht zu folgen bedeutete aber, daß ein bestimmbarer Personenkreis ausreicht, um eine Allgemeinverfügung zu bejahen. Es bedürfte dann aber des Attributs „nach allgemeinen Merkmalen bestimmten" nicht mehr, da „bestimmbar" als der weitere Begriff dem engeren Begriff „nach allgemeinen Merkmalen bestimmt" jede Bedeutung nähme. Letztlich wären dann alle auf einen abgeschlossenen Lebenssachverhalt bezogenen Vorschriften Verwaltungsakte i n Form von Allgemeinverfügungen, da i n einem solchen Fall der betroffene Personenkreis bestimmbar ist. Auch Obermayer sieht wohl diese Konsequenz 118 , bleibt aber bei der oben aufgeführten Wertung des Wortlauts von § 35 S. 2 VwVfG. cc) „Bestimmbarer" Personenkreis Der Bundesrat hat bei seinem Vorschlag, das Merkmal der „Bestimmbarkeit" einzufügen, lediglich auf den i m Schrifttum und Rechtsprechung entwickelten Begriff der „Allgemeinverfügung" verwiesen 119 , was angesichts der K r i t i k an diesem Begriff zu Unklarheiten führen mußte 120 . Da eine personenrechtliche Regelung, sei es ein Verwaltungsakt oder ein Rechtssatz, deren Adressaten unbestimmt und auch unbestimmbar sind, praktisch nicht anwendbar und aus rechtsstaatlichen Gründen ungültig ist 1 2 1 , muß der Adressatenkreis stets bestimmt oder wenigstens durch Auslegung eindeutig bestimmbar sein. Das Merkmal der Bestimmbarkeit i n § 35 S. 2 V w V f G kann daher nur als Verdeutlichung 1 2 2 aufgefaßt werden, daß die angesprochenen Personen der Behörde gattungsmäßig, nicht jedoch individuell oder zahlenmäßig, bekannt sein müssen 123 . 118

Obermayer, N J W 1980, S. 2389. h 9 B T - D S 7/910, Anlage 2, S. 102. 120 vgl. Volkmar, S. 67 ff.; Fuß, DÖV 1964, S. 523 f.; derselbe, N J W 1964, S. 947 f.; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 197. Für Volkmar u n d i h m folgend Fuß gibt es neben den Begriffen „Bestimmtheit" u n d „Unbestimmtheit" für einen auf derselben Unterscheidungsebene liegenden, logisch selbständigen Begriff der Bestimmbarkeit keinen Raum. Das M e r k m a l „Bestimmbarkeit" enthalte keine echte A l t e r n a t i v e zum Begriff der Bestimmtheit u n d besage lediglich i n unklarer Weise, daß die Zahl der Adressaten eines Hoheitsaktes o b j e k t i v feststehe, wegen der gattungsmäßigen Benennung des Adressatenkreises aber erst durch Subsumtion bestimmbar sei. Fuß schlug daher vor, m i t Volkmar von einem „bestimmten gattungsmäßig bezeichneten Personenkreis" zu sprechen; Volkmar, S. 69; vgl. Fuß, DÖV 1964, S. 524; vgl. auch Fuß, N J W 1964, S. 947 f. 121 I n diesem Sinne V G H Mannheim, DVB1. 1965, S. 611; Volkmar, S. 68; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 197; Fuß, N J W 1964, S. 947. 122 Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 68. 123 Nach Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 37 Rdnr. 10 drückt das A d j e k t i v „bestimmbar" nichts anderes aus als „hinreichend bestimmt" i n § 37 Abs. 1 V w V f G .

4*

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Bestimmbar ist ein Personenkreis daher, wenn seine Angehörigen objektiv feststehen 124 , weil der Hoheitsakt sie der Gattung nach benennt, und die Behörde diese nicht kennt, aber kennenlernen kann 1 2 5 , wenn sie es wollte. So steht bei einer Aufforderung, daß alle Personen ein widerrechtlich besetztes Haus sofort zu verlassen haben, die Zahl der sich i m Haus befindlichen Personen objektiv fest, auch wenn die Behörde nicht weiß, wer und wie viele Personen sich i m Haus aufhalten. Die Behörde ist jedoch i n der Lage, Zahl und Identität der Hausbesetzer festzustellen. Für Eyermann / Fröhler 1 2 6 ist ein Personenkreis bestimmbar, „wenn jeder, den es angeht", erkennen kann, daß der Verwaltungsakt sich an i h n richtet. Unbestimmbarkeit des Adressatenkreises schließt nach deren Ansicht das Vorhandensein einer Allgemeinverfügung begrifflich nicht aus, wenn es sich u m partielle und ausscheidbare Unbestimmtheiten handelt. 127 Diese Kommentierung ist allerdings weder m i t dem Wortlaut noch m i t dem Zweck der Definition i n § 35 S. 2 V w V f G vereinbar. Da sich das Wort „bestimmbar" auf die Behörde bezieht, muß es ihr möglich sein, den Personenkreis zu bestimmen. Würde man, wie Eyermann / Fröhler, „bestimmbar" auf den potentiellen Adressatenkreis beziehen, müßten die Adressaten ihre Adressateneigenschaft selbst erkennen. Damit hinge es von der von der Behörde angesprochenen Gruppe ab, ob sie ihre Adressateneigenschaft erkennt oder erkennen w i l l . Auch die Intelligenz der Angesprochenen müßte wegen des Erfordernisses der Erkennbarkeit der Adressateneigenschaft berücksichtigt werden. Zum zweiten würde man m i t der von Eyermann / Fröhler gegebenen Definition der „Bestimmbarkeit" bei der Begriffsbestimmung der Allgemeinverfügung einem Gesichtspunkt konstituierende Bedeutung zumessen, der erst bei der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes relevant ist. Die Folge der von Eyermann / Fröhler gegebenen Erläuterung wäre, daß bei unzureichender Bekanntmachung eine Allgemeinverfügung schon nicht vorläge. Die §§41 und 43 V w V f G sehen i n einem solchen Fall jedoch nur vor, daß die äußere Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes nicht eintritt 1 2 8 .

124 Insoweit g i l t das gleiche w i e beim „bestimmten" Personenkreis. 125 vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 68; Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 345. 126

Eyermann ! Fröhler, §42 Rdnr. 31; vgl. auch Fuß, D Ö V 1964, S. 523. Eyermann / Fröhler verweisen dabei auf BVerwG, DVB1. 1961, S.445. 128 Z u r äußeren u n d inneren Wirksamkeit vgl. Kopp, V w V f G , Vorbemerk u n g § 35 Rdnr. 9 - 15; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 2.2. 127

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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Wenn Eyermann / Fröhler 1 2 9 schließlich der Ansicht sind, daß die Unbestimmbarkeit des Adressatenkreises das Vorhandensein einer Allgemeinverfügung nicht ausschließt, setzen sie sich in Widerspruch zum Wortlaut des § 35 S. 2 VwVfG, der expressis verbis die Bestimmbarkeit des Personenkreises statuiert. Nach der Ansicht von Volkmar 1 3 0 und Fuß 1 3 1 hat der Begriff „Bestimmbarkeit" neben den Begriffen „Bestimmtheit" und „Unbestimmtheit" keine Bedeutung, da das Merkmal der Bestimmbarkeit lediglich besage, daß die Zahl der Adressaten eines Hoheitsaktes objektiv feststehe, wegen der gattungsmäßigen Benennung des Adressatenkreises aber erst durch Subsumtion bestimmbar sei. Es komme letztlich nur auf die objektive Bestimmtheit an, so daß das zusätzliche Merkmal der Bestimmbarkeit fallengelassen werden könne. Richtig ist, daß „objektive Bestimmtheit" bei den Merkmalen „bestimmt" und „bestimmbar" vorliegen muß. 132 Der Unterschied zwischen beiden Adjektiven liegt i m subjektiven Bereich. Während ein bestimmter Personenkreis keiner Bestimmung mehr bedarf, da dessen Angehörige der Behörde bekannt sind, ist ein bestimmbarer Personenkreis subjektiv noch unbestimmt, aber einer Bestimmung zugänglich. U m eine Allgemeinverfügung zu bejahen, genügt es, wenn der Personenkreis objektiv bestimmt und subjektiv bestimmbar ist. Unter Anwendung des argumentum de maiore ad minus läßt sich dann schließen, daß, wenn ein bestimmbarer Personenkreis für die Annahme einer A l l gemeinverfügung ausreichend ist, erst recht ein objektiv und subjektiv bestimmter Personenkreis genügt. Nicht das Merkmal „bestimmbar" ist also überflüssig, sondern das engere Merkmal „bestimmt". I h m kommt lediglich klarstellende Funktion zu. dd) „Nach allgemeinen Merkmalen" bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis Die Anforderungen an die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit des Personenkreises dürfen nicht zu hoch angesetzt werden 133 . Das Gesetz begnügt sich i n der Legaldefinition des § 35 S. 2 V w V f G vielmehr damit, daß der Personenkreis, an den sich der Verwaltungsakt richtet, „nach allgemeinen Merkmalen" bestimmt werden kann oder bestimmbar ist. Es genügt, wenn der Personenkreis gattungsmäßig benannt wird. 1 3 4 Die gattungsmäßige Umschreibung ergibt sich i n der Regel aus 129

130

132

133

Eyermann

/ Fröhler,

§ 42 Rdnr. 31.

Volkmar, S. 67 ff., 258. Fuß, D Ö V 1964, S. 523 f.; derselbe, N J W 1964, S. 947 f. Vgl. oben A T . B. I I I . 4. b) bb), cc).

Α. Α.: Obermayer, VwVfG, S. 54.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

dem konkreten Ereignis, das den Anlaß zur Regelung bietet. Der Begriff „allgemeine Merkmale" umfaßt Merkmale allgemeiner Natur, die einer Vielzahl von Personen gemeinsam sind. Darunter versteht man etwa die Eigenschaft als Benutzer einer öffentlichen Einrichtung, als Mieter, Geschäftsinhaber, Eigentümer einer Sache, als Verkehrsteilnehmer oder ähnliches. I m Gegensatz zu einem nach „allgemeinen Merkmalen" bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis steht ein nach „speziellen Merkmalen" bestimmter Personenkreis. Nach speziellen Merkmalen ist ein Personenkreis bestimmt, wenn die Adressateneigenschaft der Beteiligten auf unterschiedlichen Merkmalen beruht. 1 3 5 Eine Allgemeinverfügung ist dann nicht mehr statthaft, sondern nur ein Bündel konkret-individueller Regelungen 136 . Brandel 1 3 7 betrachtet das Verhältnis zwischen den Begriffen „nach allgemeinen Merkmalen" sowie „bestimmt" und „bestimmbar" anders. Für i h n verwischt eine nach allgemeinen Merkmalen bezeichnete Personenmehrheit die Grenze zum Rechtssatz, der sich ebenfalls an eine Personenmehrzahl mit allgemeinen Merkmalen richtet. Aus diesem Grund hält er eine Einschränkung für erforderlich und zwar derart, daß der durch allgemeine Merkmale bezeichnete Personenkreis „bestimmt oder bestimmbar" sein muß. Brandel sieht also den durch die Allgemeinverfügung angesprochenen Personenkreis i n erster Linie als durch „allgemeine Merkmale" bezeichnet an. Da diese Bezeichnung aber noch zu wenig definitiv sei, müsse dieser Personenkreis bestimmt oder bestimmbar sein. Diese Sicht entspricht aber nicht dem Gesetzeswortlaut, der den Begriff nach allgemeinen Merkmalen als A t t r i b u t zu „bestimmt" und „bestimmbar" ausweist und diese Begriffe nicht gleichberechtigt nebeneinander stellt. ee) Zeitpunkt der Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit Die herrschende Ansicht 1 3 8 nimmt an, daß der angesprochene Personenkreis i m Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme abschließend fest134 Nicht zuzustimmen ist Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 131, der schreibt, es genüge, „ w e n n der zahlenmäßig bestimmte Personenkreis gattungsmäßig benannt w i r d " , denn die zahlenmäßige Bestimm u n g erfolgt gerade durch die gattungsmäßige Konkretisierung. 135 Vgl. auch Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 45. 136 Vgl. auch oben A T . B. I I I . 1. 137 Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 345. 138 Vgl. Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 64; Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 68; Stelkens in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, §35 Rdnr. 131; Ule / Laubinger, S. 236; Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 346; Hoffmann, JZ 1964, S. 704; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 204; von Unruh, S. 134; Triebel, S. 15; vgl. ferner: BVerfG, N J W 1965, S.2395; B V e r w G E 7, S. 82 ff. (83 ff.); 12,

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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stellbar sein muß und nicht erweiterungsfähig sein darf. Entscheidend ist damit der Zeitpunkt der Bekanntgabe. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz 139 begründet diese Auffassung damit, daß die Zielrichtung einer behördlichen Anordnung — ihre Intention ist, einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis zu erfassen — durch den Willen der sie erlassenden Organe bestimmt wird. Da diese Willensbildung m i t der Kundgabe der Anordnung abgeschlossen sei, könne sie sich nur dann auf einen bestimmten 140 Personenkreis beziehen, wenn die Zahl der Betroffenen schon bei Erlaß der Anordnung objektiv unveränderlich feststehe 141 . Zum Ergebnis, daß der Zeitpunkt des Erlasses für die Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit maßgeblich ist, führt nach Ansicht von Brandel auch der Umkehrschluß 142 aus den beiden weiteren Arten von Allgemeinverfügungen, der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache und der Benutzungsregelung. Bei diesen könne es wegen des engen Bezugs einer Regelung zu einer Sache nicht auf die Personen i m Zeitpunkt der Bekanntgabe ankommen. Damit die personenrechtliche Allgemeinverfügung aber i n der Verwaltungspraxis verwendbar ist, müssen Unsicherheiten über die Zahl der angesprochenen Personen i n Kauf genommen werden, da sonst A l l gemeinverfügungen gegenüber einer Personenmehrheit, deren Angehörige i n einem ständigen Wechsel begriffen sind, nicht möglich wären. Anweisungen der Polizei an Personenansammlungen, wie sie etwa bei Verkehrsregelungen, Demonstrationen und Unfällen erfolgen, könnten nicht als Allgemeinverfügungen ergehen. I n der sog. Endiviensalat-Entscheidung 143 ging es u m ein Verbot, Endiviensalat zu verkaufen. Dieses Verbot war an alle Groß- und Einzelhändler i n den von Typhus betroffenen Gebieten gerichtet. Viele der Händler wußten nicht, ob sie auch vom Verbot erfaßt werden. Das Bundesverwaltungsgericht führte dazu aus: „Richtig ist, daß der Kreis der Adressaten des Verkaufsverbots i m Zeitp u n k t seines Erlasses nicht genau bestimmbar war. Es w a r e n nicht alle Kreise von der Epidemie ergriffen. Einige w a r e n stark, einige n u r schwach betroffen. Der einzelne Händler konnte unter Umständen nicht wissen, ob S. 87 ff. (90); 18, S. 1 ff. (4); 27, S. 181 ff. (182); B G H , N J W 1969, S. 2027; O V G Koblenz, N J W 1965, S.2170; V G H Mannheim, DVB1. 1965, S.611. 139 O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170. 140 Z u ergänzen wäre „oder bestimmbaren". 141 Das OVG Koblenz, N J W 1965, S.2170 vereint wegen Fehlens dieser Voraussetzungen die Verwaltungsaktqualität v o n Gebots- u n d Verbotszeichen. 142 Vgl. Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 346. 143 BVerwGE 12, S. 87 ff. (90).

1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

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er unter das Verbot f i e l . . . Der Senat hat dem i n Anbetracht der oben gewürdigten Umstände jedoch k e i n entscheidendes Gewicht beigemessen. Es handelt sich hierbei n u r u m partielle u n d ausscheidbare Unbestimmtheiten, die die Allgemeinverfügung vielleicht insoweit fehlerhaft erscheinen lassen, sie jedoch nicht begrifflich ausschließen."

Die Unsicherheiten oder Unbestimmtheiten über die von der Allgemeinverfügung betroffenen Personen, die i n Kauf genommen werden müssen, ergeben sich nur deshalb, weil die herrschende Ansicht als Zeitpunkt der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des Personenkreises den des Erlasses der Maßnahme benennt. Für eine zeitliche Fixierung besteht aber kein Bedürfnis, sie ist sogar praxisfremd und damit wenig brauchbar. Auch das Bundesverwaltungsgericht 144 konstatiert, daß die Auffassung, der von einer Allgemeinverfügung erfaßte Personenkreis müsse i m Zeitpunkt ihres Erlasses genau bestimmt sein, häufig nicht weiterführt. Man bedenke, eine Demonstration w i r d durch Allgemeinverfügung aufgelöst, da sie rechtswidrig ist. Adressat dieser Anordnung wäre nach herkömmlicher Auffassung nur der Personenkreis, der i m Zeitpunkt des Erlasses bestimmt oder bestimmbar ist. Damit beträfe die Allgemeinverfügung nur die Personen, die i m Zeitpunkt der Bekanntgabe demonstrierten, nicht aber diejenigen, die nach der Bekanntgabe zur Demonstration stoßen 145 . Die Allgemeinverfügung muß also auch Personen erfassen, die erst nach der Bekanntgabe i n den Wirkungskreis der behördlichen Anordnung treten 1 4 6 . Die Allgemeinverfügung spricht m i t h i n einen Personenkreis an, der gattungsmäßig 147 und hinsichtlich des räumlichen Aufenthalts bezeichnet ist. A u f den Zeitpunkt des Erlasses kommt es nicht an. Diese Auffassung vertritt wohl auch das Bundesverfassungsgericht 148 , wenn es die Gebots- und Verbotszeichen als personenrechtliche Allgemeinverfügungen ansieht. Bei Gebots- und Verbotszeichen w i r d allerdings auch angenommen, es handle sich u m ständig wiederholte Allgemeinverfügungen 149 , so daß stets bei Erlaß, also i m Zeitpunkt der Wiederholung, ein bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis vorliege. Diese Konstruktion ist jedoch abzulehnen, da zum Erlaß eines Verwal144

B V e r w G E 27, S. 181 ff. (182). Vgl. auch das Beispiel bei Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.3.1.3., w o nach die Allgemeinverfügung zur Räumung eines Stadtteils sich n u r an die Bewohner des Stadtteils richtet, nicht aber an Personen, die erst nach der Bekanntgabe i n den Stadtteil kommen. 146 Vgl. Feneberg, DVB1. 1965, S. 222 ff.; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.3.1.3.1.; Schmalz, S. 98; er nennt als Beleg die Endiviensalat-Entscheidung, B V e r w G E 12, S. 87 ff. (90); BayObLG, DÖV 1967, S. 461. 147 BayObLG, D Ö V 1967, S.461. i « BVerfG, N J W 1965, S. 2395. 149 Penski, DÖV 1966, S. 848 f.; zu den Gebots- und Verbotszeichen vgl. unten BT. B . I I , l . b ) aa). 145

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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tungsaktes immer eine Willensbetätigung der erlassenden Behörde notwendig ist, die bei fiktiven Wiederholungen nicht vorliegt 1 5 0 . Einer solchen Konstruktion bedarf es auch nicht, wenn man als Adressaten der Allgemeinverfügung all die Personen erfaßt, die i n den Wirkungskreis der Anordnung treten. Diese Ansicht w i r d auch dem Willen der die Allgemeinverfügung erlassenden Behörde entsprechen. Sie w i l l i n der Regel nicht nur einen gegenwärtig abgegrenzten oder abgrenzbaren Personenkreis ansprechen, sondern auch künftig auftretende Personen erfassen. Für die Festsetzung des Personenkreises ist m i t h i n nicht der Zeitpunkt des Erlasses maßgebend. Eine Allgemeinverfügung kann ebenso wie ein normaler Verwaltungsakt als Dauerakt 1 5 1 erlassen werden. Sie ist dann über den Zeitpunkt der Bekanntgabe hinaus wirksam. 1 5 2 Der angesprochene Personenkreis ist trotz des fehlenden zeitlichen Moments durch die gattungsmäßige und räumliche Kennzeichnung durchaus noch bestimmt bzw. bestimmbar. 5. Die sachenrechtliche Allgemeinverfügung a) Allgemein Vor Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes und der Anerkennung der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache und deren Benutzung als Verwaltungsakt, wie es i n § 35 S. 2 2. und 3. A l t . V w V f G geschehen ist, wurde die Verwaltungsaktqualität derartiger sachbezogener Regelungen zum Teil verneint 1 5 3 . Man vertrat die Ansicht, das Recht und insbesondere rechtliche Maßnahmen seien allein zur Regelung des Verhaltens von Personen geschaffen. Soweit es u m die Verfügungsbefugnis über Sachen ging, sah man nur die Berechtigung, die dem Verfügungsberechtigten gegenüber anderen Personen zustand. Rechtsansprüche bestanden, wenn Dritte ihnen auferlegte Enthaltungs- oder Duldungspflichten bezüglich der 150

Α . Α.: Penski, DÖV 1966, S. 849. Vgl. auch oben A T . Β . I I . 5. c). 152 Vgl. auch Feneberg, DVB1. 1965, S. 223. 153 Vgl. Rupp, S. 166 ff., 224 ff.; Martens, DVB1. 1968, S. 329. Auch heute erscheint es Obermayer, V w V f G , S. 54 f. unmöglich, i m Wege einer einschränkenden Auslegung auch eine Maßnahme als Verwaltungsakt zu „ r e t ten", die die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Eine solche Maßnahme könne nach Obermayer k e i n Verwaltungsakt sein, da sie stets einen unbestimmten Personenkreis rechtlich berühre. Demzufolge sei auch noch niemals bezweifelt worden, daß Naturschutz- oder Landschaftsschutzverordnungen, die alle die öffentlidh-rechtliche Eigenschaft einer Sache u n d ihre Benutzung durch die Allgemeinheit regeln, als Rechtsnormen zu bewerten sind. Vgl. dazu unten BT. Β . V I . 151

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1. Teil: Β. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Sache verletzten. 154 Ein Verwaltungsakt, der sich nur auf einen konkreten Sachverhalt bezog, schien undenkbar. Dieser Sicht der Dinge wurde durch die Anerkennung der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache und deren Benutzung als Verwaltungsakt die Berechtigung entzogen. M i t der Definition i n § 35 S. 2 V w V f G hat der Gesetzgeber die Rechtsprechung der Gerichte, die Widmung eines Weges 155 , die Erlaubnis, auf gewissen Wasserflächen Wasserski zu fahren 156 sowie Verkehrszeichen seien sachenrechtliche Einzelfallregelungen 157 , gebilligt. b) Kritik

an der gesetzlichen Terminologie

Nach der Legaldefinition i n § 35 S. 2 V w V f G werden nicht nur Verwaltungsakte, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten, als Allgemeinverfügungen angesehen, sondern auch Regelungen der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache sowie ihrer Benutzung durch die Allgemeinheit. Es handelt sich bei der 2. und 3. Alternative des § 35 S. 2 V w V f G u m sog. sachenrechtliche Allgemeinverfügungen oder u m „dingliche Verwaltungsakte". M i t der terminologischen Zuordnung der dinglichen Verwaltungsakte zu den Allgemeinverfügungen verbindet der Gesetzgeber die an eine Personenmehrheit gerichteten Anordnungen m i t sachbezogenen Regelungen. Eine solche Verknüpfung ist rechtsdogmatisch schwer nachvollziehbar, da die personenbezogene Allgemeinverfügung und der sachbezogene Verwaltungsakt zwei grundverschiedene Maßnahmen sind, die nach Inhalt und Struktur keine Gemeinsamkeiten aiufweisen, außer der, daß es sich i n beiden Fällen u m eine Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit Regelungscharakter und Außenwirkungsintention handelt, also u m einen Verwaltungsakt. Während die personenrechtliche Allgemeinverfügung eine Verhaltensregel für mehrere Personen aufstellt, enthält der dingliche Verwaltungsakt eine Zustandsregelung 158 einer Sache. Für Maurer 1 5 9 sind daher sachenrechtliche Zustandsregelungen allenfalls dann als Allgemeinverfügungen anzusprechen, wenn sie nicht eine, sondern mehrere Sachen betreffen 160 . Da der Gesetzgeber die Regelung der öffentlich-rechtlichen Ei154

Vgl. Rupp, S. 166. Vgl. u n t e n BT. Β . 1.4. a). 156 Vgl. unten BT. Β . 1.4. b). 157 Vgl. u n t e n BT. Β . I I . 1. c). 158 Unter „Zustandsregelung" ist zu verstehen, daß etwas i m Hinblick auf den Zustand einer Sache geregelt w i r d , da ein Zustand als solcher nicht geregelt werden kann; vgl. Penski, DÖV 1966, S. 845. 159 Maurer, JuS 1976, S. 490. 155

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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genschaft auch nur einer einzigen Sache als Allgemeinverfügung versteht, stellt er beim dinglichen Verwaltungsakt offensichtlich auf die Vielzahl von — allerdings mittelbar — Betroffenen ab und nicht auf den Einzelfall des Regelungsobjekts. Der Grund für die terminologische Zusammenfassung zweier so verschiedener Anordnungen könnte ferner darin zu sehen sein, daß sachenrechtliche Zustandsregelungen „wie" Allgemeinverfügungen behandelt werden sollen 161 . Dann wäre allerdings der Wortlaut des §35 S. 2 V w V f G als mißglückt zu betrachten. Eine Gemeinsamkeit der Behandlung personenbezogener Allgemeinverfügungen und sachbezogener Einzelmaßnahmen zeigt sich schließlich bei der Bekanntmachung. Bei personenrechtlichen Allgemeinverfügungen wie bei dinglichen Verwaltungsakten kann die Verlautbarung nach außen grundsätzlich nicht durch persönliche Bekanntgabe erfolgen, so daß i n beiden Fällen eine öffentliche Bekanntmachung erforderlich ist 162 . Dies kann eine Zusammenfassung dieser ansonsten so verschiedenen Maßnahmen unter einen Oberbegriff rechtfertigen. c) Begriff Unter einer sachenrechtlichen Allgemeinverfügung ist eine sachbezogene Einzelfallregelung einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zu verstehen, die nach außen gerichtet ist. Da einer sachbezogenen Anordnung das persönliche Moment fehlt, kann die Außenwirkungsintention nur auf eine Sache bezogen sein. 163 Für die Einzelfallregelung ist entscheidend, ob die sachbezogene Maßnahme einen abstrakten oder einen konkreten Charakter hat, denn danach beurteilt sich, ob ein sachbezogener Rechtssatz oder ein sachbezogener Einzelakt gegeben ist. 164 Die Merkmale der Sachbezogenheit und der Konkretheit sind also nicht identisch. Mittelbare personale Auswirkungen der sachenrechtlichen Regelung sind irrelevant. Sie spielen auch keine Rolle, wenn über den Charakter des Hoheitsaktes als Rechtssatz oder Einzelanordnung zu entscheiden ist. 165 Das Oberverwaltungsgericht Münster 1 6 6 bezeichnet die sachen160 Der Gesetzeswortlaut spricht jedoch gegen die Ansicht v o n Maurer; ebenso: Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 132. 161

Vgl. auch Maurer, JuS 1976, S. 490. Vgl. § 41 Abs. 3 V w V f G . 163 Dazu vgl. unten bei der Abgrenzung zum Verwaltungsinternum A T . B . I I I . 5. d). 164 Dazu vgl. unten bei der Abgrenzung zum Rechtssatz A T . Β . IV. 1. d). 165 Vgl. auch Niehues, S. 140 f. 166 O V G Münster, DVB1. 1976, S. 948. 162

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1. Teil: Β. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

rechtliche Allgemeinverfügung daher auch als „intransitive Zustandsregelung", womit zum Ausdruck gebracht werden soll, daß Personen, also „jeden, den es angeht", nur „folgeweise betroffen" sind. Der Kreis der mittelbar betroffenen Personen ist unbestimmt groß. Das Merkmal des § 35 S. 2 1. A l t . VwVfG, wonach als Adressat ein nach allgemeinen Merkmalen bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis i i i Betracht kommt, bezieht sich nicht auf die Regelung der öffentlichrechtlichen Eigenschaft einer Sache und ihre Benutzung. Nach einer i n der Literatur verbreiteten Ansicht handelt es sich bei der Benutzungsregelung nach § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G nicht um eine der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache i n jeder Hinsicht gleichzusetzenden Maßnahme. Meyer bezeichnet sie — i m Gegensatz zur sachbezogenen dinglichen Allgemeinverfügung der zweiten Alternative des § 35 S. 2 V w V f G — als sach- und personenbezogene Regelung 167 und ordnet sie daher nicht den dinglichen Allgemeinverfügungen zu 168 . Nach Brandel 1 6 9 wendet sich die Benutzungsregelung „unmittelbar" an den Benutzer, während er bei der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache von einem „mittelbaren" personalen Betroffensein ausgeht. Da § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G aber i n erster Linie die Benutzung einer Sache regelt und nicht bestimmte oder bestimmbare Benutzer anspricht, handelt es sich bei der Benutzungsregelung ebenso u m eine rein sachenrechtliche Regelung. Die Benutzungsregelung hat lediglich Auswirkungen auf potentielle Benutzer. Benutzer werden also nur mittelbar, indirekt, von der Regelung nach § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G erfaßt 170 . Dingliche Verwaltungsakte haben das Wesensmerkmal, bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften einer Sache festzustellen, zu begründen, abzuändern oder aufzuheben. Diese Eigenschaften sind häufig gleichzeitig Tatbestandsmerkmale i n rechtlichen Anordnungen wie i n Verwaltungsakten, i n Rechtsverordnungen oder i n Gesetzen, die Rechte und Pflichten f ü r eine Person oder für eine bestimmte oder unbestimmte Vielzahl von Personen festlegen. So ist die Statuierung als Denkmal, Naturdenkmal oder Schutzgebiet Tatbestandsmerkmal i n dem Rechtssatz, der wegen der besonderen Eigenschaft der Sache Eigentümern oder Benützern besondere Verhaltenspflichten auferlegt. 171 Es ist aber nicht ausgeschlossen, daß mit einem dinglichen Verwaltungsakt zugleich auch die dinglichen Rechtsverhältnisse von Β etrof fett7 Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 67. 168

169 170 171

Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 70, 73. Vgl. Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 351. Vgl. auch unten A T . B. I I I . 5. f) u n d BT. Β . X . Vgl. dazu auch unten BT. Β . 1.4. c), d) u n d BT. Β . V I .

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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nen direkt mitgestaltet werden. Der sachbezogene Verwaltungsakt ist dann nicht adressatlos, sondern auch an eine Person gerichtet. Aus einer adressatlosen, sachbezogenen konkreten Regelung w i r d damit eine konkret-individuelle Regelung 172 . d) Abgrenzung der sachbezogenen Allgemeinverfügung vom sachbezogenen Verwaltungsinternum Zur Abgrenzung des dinglichen Verwaltungsaktes von einem sachbezogenen Verwaltungsinternum kommt es — wie bei der Abgrenzung eines personenbezogenen Verwaltungsaktes von einem personenbezogenen Verwaltungsinternum auch 173 — auf die Außenwirkungsintention an. Da die Maßnahme auf eine Sache gerichtet ist, hängt es entscheidend von dieser Sache ab, ob der behördliche A k t Verwaltungscharakter hat oder nicht. Es ist daher an dieser Stelle zu den verschiedenen Wesensarten von öffentlichen Sachen Stellung zu nehmen. Wolff / Bachof 174 — und ihnen w i r d bei der Darstellung des Begriffs der öffentlichen Sachen weitgehend gefolgt — bezeichnen öffentliche Sachen als Sachen, die unmittelbar durch ihren Gebrauch den Bedürfnissen der öffentlichen Verwaltung oder dem Gemeinwohl zu dienen bestimmt sind. Sie unterscheiden daher zwischen Sachen i m Verwaltungsgebrauch und Sachen i m Zivilgebrauch 175 . Sachen i m Verwaltungsgebrauch sind diejenigen Sachen, die der öffentlichen Verwaltung unmittelbar durch ihre Gebrauchsmöglichkeit zur Erfüllung ihrer Aufgaben dienen und von der öffentlichen Verwaltung auch benutzt werden. 176 Sachen i m Zivilgebrauch hingegen sind die von Zivilpersonen benutzten öffentlichen Sachen, wobei Wolff / Bachof 177 zwischen Sachen i m Gemeingebrauch 178 , die einer unbeschränkten Öffentlichkeit unmittelbar und ohne besondere Zulassung zur bestimmungsgemäßen Benutzung zur Verfügung stehen, und Sachen i n anstaltlicher Nutzung 1 7 9 , die nach besonderer Zulassung zur Verfügung gestellt werden, unterscheiden. 172

Z u m Beispiel bei der Baugenehmigung, Beseitigungsanordnung. Vgl. oben A T . Β . I I . 5. a). 174 Wolff / Bachof I , S. 484. 175 Vgl. Wolff /Bachof I, S.486; vgl. auch Niehues, S.40ff., 43 ff.; Hüttenhain, S. 43 f.; Greifeid, DÖV 1981, S. 907 f. 176 Vgl. Wolff / Bachof I, S. 486. 177 Wolff /Bachof I, S.486. 178 Z. B. Straßen, Gewässer, der Luftraum. 179 Z . B . Parks, Badeanstalten, Sportplätze, Krankenhäuser, Waisenhäuser, Schulen, Museen. 173

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Ist die behördliche Maßnahme auf eine Sache i m Verwaltungsgebrauch gerichtet, ist die Außenwirkungsintention zu verneinen; es liegt ein Verwaltungsinternum vor. Betrifft die Verwaltungsmaßnahme jedoch eine Sache i m Zivilgebrauch, dann ist die Maßnahme „nach außen gerichtet", so daß ein dinglicher Verwaltungsakt zu bejahen ist. e) Insbesondere: die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache Das Gesetz beschreibt den Begriff des sachbezogenen Verwaltungsaktes als Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache. Jeder sachbezogene Verwaltungsakt enthält eine solche Regelung, da jeder sachbezogene Verwaltungsakt die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache betrifft. Er macht die Sache zu einer öffentlichen Sache180, ändert diese Eigenschaft 181 oder beendet sie 182 . Ergeht eine Maßnahme, die der Sache zwar nicht insgesamt einen öffentlichen Charakter gibt, sie aber öffentlich-rechtlichen Bindungen unterwirft oder öffentlichrechtliche Teilaspekte regelt 183 , so ist ebenfalls ein Anwendungsfall des §35 S. 2 2. A l t . V w V f G gegeben. Die Regelung muß die öffentlichrechtliche Eigenschaft der Sache jedenfalls unmittelbar betreffen 184 . Durch die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft können Personen mittelbar tangiert werden. 185 Diese intransitiven Wirkungen 1 8 6 bestehen gegenüber jedem, den es angeht. Der § 35 S. 2 2. A l t . V w V f G enthält m i t h i n weder einen Sonderfall eines dinglichen Verwaltungsaktes, noch statuiert er eine Modifizierung des herkömmlichen dinglichen Verwaltungsaktbegriffs. f) Insbesondere: die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit Die Benutzungsregelung des § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G ist eine hoheitliche Maßnahme, die die Benutzung einer Sache, die nicht notwendig eine öffentliche sein muß, regelt. Die Regelung betrifft die Benutzung 180 Das ist ζ. B. der Fall bei einer W i d m u n g eines Grundstücks für den öffentlichen Verkehr. 181 Ζ. B. bei Straßenumstufungen. 182 Ζ. B. bei der Entwidmung, etwa der Einziehung einer Straße. 183 Ζ. B. bei der Benennung oder Umbenennung einer Straße. 184 v g i # a u c h Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 71. 185 So ist ζ. B. die Benutzung der Straße i m Rahmen ihrer W i d m u n g für den Verkehr jedermann gestattet; vgl. ζ. B. A r t . 14 bay StrWG. 186 Die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache w i r d als „intransitive Zustandsregelung" bezeichnet; vgl. Niehues, DVB1. 1982, S. 317 ff.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leqnhardt, § 35 Rdnr. 132; OVG M ü n ster, DVB1. 1976, S. 948.

I I I . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 V w V f G

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einer Sache durch die Allgemeinheit. Als Benutzungsregelung i m Sinne des § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G w i r d man nur dann eine Maßnahme bezeichnen können, wenn sie von gewisser Dauer und Beständigkeit ist 1 8 7 . g) Das Verhältnis der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache zur Benutzungsregelung Die i n § 35 S. 2 V w V f G erwähnten Arten einer sachenrechtlichen Allgemeinverfügung stehen nicht beziehungslos nebeneinander 188 . W i l l die Behörde die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit regeln, so ist häufig die Sache bereits durch einen Verwaltungsakt gemäß §35 S. 2 2. A l t . V w V f G einer öffentlich-rechtlichen Sachherrschaft unterworf en worden 189 . I n vielen Fällen kann i n der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache zugleich eine Benutzungsregelung enthalten sein 190 . So erfolgt mit der Widmung grundsätzlich auch die Regelung, auf welche Weise die öffentliche Sache benutzt werden darf. Hält man sich den Beispielsfall der Widmung 1 9 1 vor Augen, so ist ersichtlich, daß die Regelung der Benutzung einer Sache keiner ausdrücklichen Erwähnung i n § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G bedarf, da sie von der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache umfaßt wird 1 9 2 . Die Regelung der Benutzung einer Sache ist immer zugleich eine Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache.193 Die dritte Alternative des zweiten Satzes von § 35 V w V f G hat m i t h i n nur klarstellende Bedeutung.

187 So zu Recht Meyer in: Meyer /Borgs, §35 Rdnr. 74; vgl. ferner oben AT. B. I I I . 5. c). 188 Vgl. auch Weides, S. 16. 189 Die Unterwerfung unter öffentlich-rechtliche Sachherrschaft ist allerdings keine Gültigkeitsvoraussetzung für die Benutzungsregelung, da das Vorliegen einer tatsächlichen Öffentlichkeit genügt. 190 Vgl. auch Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 132 a. 191 Dazu vgl. ausführlich unten BT. Β . I. 192 Vgl. unten BT. Β . 1.2. b) cc). 193 Darf eine Straße n u r v o n Fußgängern benutzt werden, w i r d sie zur Fußgängerzone; dürfen Straßen n u r von Kraftfahrzeugen benutzt werden, deren durch die Bauart bestimmte Höchstgeschwindigkeit mehr als 60 k m / h beträgt, so werden die Straßen zu Autobahnen oder Kraftfahrstraßen; vgl. § 18 StVO, Text: Schönfelder, Nr. 35 a. Steht eine Herberge n u r Obdachlosen zu, so w i r d sie zum Obdachlosenheim.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

IV. Abgrenzungen 1. Abgrenzung Verwaltungsakt — Rechtsnorm a) Notwendigkeit

der Abgrenzung

Die Frage, ob ein Verwaltungsakt oder eine Rechtsnorm vorliegt, hat nicht nur rechtstheoretische Relevanz, sondern ist von großer praktischer Bedeutung 194 . Eine behördliche Anordnung ist als Rechtsnorm zu erlassen, wenn sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen 195 richtet und unbestimmt viele Fälle regelt. Die Rechtsnorm ist eine allgemeingültige Regelung 196 , die nur durch eine andere Rechtsnorm geändert oder außer Kraft gesetzt werden kann 1 9 7 . W i l l dagegen die Behörde einen konkreten Sachverhalt bezüglich einer bestimmten Person oder einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis regeln, ist der Verwaltungsakt die richtige Maßnahme. 198 Dieser kann nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes 199 aufgehoben werden. Da die Verordnung oder Satzung durch amtliche Bekanntmachung 200 , der Verwaltungsakt jedoch grundsätzlich durch Bekanntgabe an den Betroffenen wirksam wird, ist auch aus diesem Grunde die Handlungsform maßgebend. Die Umdeutung einer Anordnung, die als Verwaltungsakt erlassen worden ist, aber als Rechtsnorm hätte ergehen müssen, ist nicht möglich, weil es schon an der ordnungsgemäßen Bekanntmachung fehlt 2 0 1 . Umgekehrt kann eine Verordnung nicht i n einen Verwaltungsakt umgedeutet werden, da i n der Regel nicht die erforderliche Bekanntgabe an den Betroffenen erfolgt ist. Die Frage der Rechtsnatur einer Maßnahme spielt ferner für die Zulässigkeit einer Klage eine entscheidende Rolle. Ist die Maßnahme, die angegriffen oder die begehrt wird, ein Verwaltungsakt, so ist die A n fechtungsklage oder die Verpflichtungsklage statthaft 2 0 2 . Handelt es sich 194

Vgl. auch Abelein in: Festschrift für Küchenhoff, S. 421. * 9 5 Vgl. B V e r w G E 29, S. 207 ff. (209); BVerwG, VRspr. 20, S. 285 ff.; V G H Kassel, VRspr. 20, S. 283 f. 196 Vgl. B V e r w G E 18, S. 1 ff. (3 f.). 197 Vgl. z . B . A r t . 4 8 bay L S t V G ; Text: Ziegler/ Tremel, Nr.420. 198 Vgl. § 35 V w V f G . 199 Vgl. §§ 48, 49 V w V f G . 200 Vgl. z . B . A r t . 51 bay LStVG; A r t . 26 Abs. 2 bay GO; Text: Ziegler/ Tremel, Nr. 280. 201 § 47 V w V f G regelt n u r die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes i n einen anderen Verwaltungsakt. 202 Vgl. § 42 Abs. 1 V w G O .

I V . Abgrenzungen

65

dagegen u m eine Rechtsnorm, so kommt die Normenkontrollklage 2 0 3 m i t dem Ziel der Aufhebung einer Norm, unter Umständen die Leistungsklage 204 , nicht aber die Feststellungsklage 205 i n Betracht. Eine Klage, die speziell auf den Erlaß einer Norm gerichtet ist, ist der Verwaltungsgerichtsordnung fremd. Unterschiede zeigen sich bezüglich der Rechtsfolgen formeller und inhaltlicher Fehler. 206 Während der rechtswidrige Verwaltungsakt grundsätzlich vorläufig wirksam ist 2 0 7 und schließlich wirksam bleibt, wenn gegen ihn nicht innerhalb einer gesetzlich bestimmten Frist ein Rechtsmittel eingelegt wird 2 0 8 , ist die rechtswidrige Norm nichtig 2 0 9 . Der rechtswidrige Verwaltungsakt ist dagegen nur i n Ausnahmefällen nichtig. 210 Auch das Verwaltungsverfahrensgesetz geht von einer Differenzierung von Verwaltungsakt und Rechtsnorm aus, indem es i n § 9 V w V f G nur ein auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes und den Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtetes Verwaltungsverfahren der Geltung des Gesetzes unterstellt, nicht dagegen die Verfahren, die dem Erlaß von Rechtsnormen vorausgehen. 211 Diese wesentlichen und weitere sich daraus ergebenden Unterschiede zwischen Verwaltungsakt und Rechtsnorm belegen, daß das geltende Recht auf der Unterscheidung von Rechtssatz und Verwaltungsakt basiert. 212

203

Vgl. § 47 V w G O . Vgl. V G H München, DÖV 1978, S. 928; N J W 1979, S. 670. 205 Vgl. BVerwG, DÖV 1965, S. 169; DÖV 1974, S. 426; Erichsen, VerwArch. 1977, S. 185; Kopp, V w G O , § 43 Rdnr. 14 m. w. N. 206 Vgl. auch von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 171. 207 Vgl. § 43 V w V f G . 208 Vgl. §§ 70, 74 V w G O . 209 Vgl. dazu § 47 V w G O , insbes. § 47 Abs. 6 V w G O ; dazu Kopp, V w G O , § 47 Rdnr. 62 ff. 210 Vgl. § 44 V w V f G . 211 Vgl. B T - D S 7/910, S. 42. 212 Vgl. auch von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 171; ferner Abelein in: Festschrift für Küchenhoff, S. 427 ff. Er bezeichnet den Gegensatz zwischen Verwaltungsakt u n d Rechtssatz als künstlich, v o n der Wissenschaft aus historischen Gründen innerhalb der Verfassungsentwicklung geschaffen. F ü r i h n besteht ein echter dogmatischer Unterschied zwischen dem Rechtssatz u n d dem Einzelakt i n Wahrheit nicht. Beide Formen hoheitlichen Handelns weisen seiner Ansicht nach vielmehr so zahlreiche Übereinstimmungen auf, daß an der These v o n einem prinzipiellen Gegensatz zwischen ihnen nicht festgehalten werden könne. D a m i t erweise sich, daß alle Versuche einer Abgrenzung zum Scheitern verurteilt seien. 204

5 Gornig

66

1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

b)

Abgrenzungsmethode

aa) Abgrenzung nach materiellen Begriffsmerkmalen Der Verwaltungsakt w i r d seit jeher nach materiellen Begriffsmerkmalen definiert. 213 Entscheidend für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes oder einer Rechtsnorm ist daher, ob es sich u m eine konkretindividuelle oder eine abstrakt-generelle Regelung handelt. Förmliche Gesichtspunkte beeinflussen dagegen die Rechtsnatur einer Maßnahme nicht. Für die Abgrenzung von Verwaltungsakt und Rechtsnorm kommt es demnach allein auf den Inhalt an. Förmliche Kriterien können allerdings als Indizien gewisse Dienste leisten 214 . So erkannte das Bundesverwaltungsgericht 215 , daß die A r t und Weise der formellen Bekanntmachung für die Gültigkeit und Rechtmäßigkeit behördlicher Anordnungen von entscheidender Bedeutung sei; sie beeinflusse zwar die Rechtsnatur einer solchen Anordnung nicht nach der einen oder anderen Richtung, sie sei aber meist ein Beweiszeichen dafür, welche Rechtsnatur die Anordnung nach dem Willen der sie erlassenden Behörde haben sollte. bb) Anknüpfung an zwei Grundelemente (1) Ansichten im Schrifttum

und in der Rechtsprechung

I n der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft 216 wurde lange Zeit die Auffassung vertreten, daß als Einzelfall ein bestimmtes reales Vorkommnis anzusehen sei, während der Rechtssatz einen nur gedachten Fall betreffe. Volkmar 2 1 7 widerlegte i n seiner Arbeit über die Abgrenzung von Rechtssatz und Einzelakt diese Auffassung überzeugend und legte dar, daß es kaum möglich ist, einen realen Lebensvorgang nach seiner örtlichen Ausdehnung, seiner zeitlichen Dauer und seinem gegenständlichen Bezug so präzise zu umgrenzen, daß er sich als tatsächliches 213

Vgl. B V e r w G E 7, S.54ff. (55); 12, 87 ff. (89); V G H Kassel D Ö V 1957, S. 751; V G H Kassel, N J W 1966, S. 1625. Die Definitionen des Verwaltungsaktes i n den fünfziger Jahren beruhen häufig auf formellen Merkmalen; vgl. B V e r w G E 2, S. 22 ff. (25). Obermayer, B a y V B l . 1956, S. 123 sieht als wesentliches K r i t e r i u m des Verwaltungsaktes auch das Verfahren an. Ferner: Mörtel, BayVBl. 1956, S. 321 ff.; vgl. aber auch B V e r w G E 26, S. 251 ff. 214 B V e r w G , D Ö V 1968, S. 729; Volkmar, S. 54 f., 247; Fuß, DÖV 1964, S. 522; Sening, B a y V B l . 1963, S. 301 f. 215 B V e r w G E 18, S. 1 ff. (5). 216 v g l . Thoma, S. 62, 64 f.; B V e r w G E 12, S. 87 ff. (89); V G H Kassel, DÖV 1964, S. 61. 217

Volkmar,

S. 106.

I V . Abgrenzungen

67

Vorkommnis von einem nur gedachten Tatbestand unterscheidet. 218 Auch Verwaltungsakte könnten nämlich Fälle regeln, die i n die Zukunft hineinreichen, so daß sie nicht real 9ind 219 ; Rechtsnormen könnten Regelungen enthalten, die sich auf einen bestimmten örtlichen Bereich erstrecken, nur für eine bestimmte Zeit Geltung beanspruchen und inhaltlich so präzisiert sind, daß sie weit mehr als nur „gedachte" Fälle betreffen. 220 Nach Volkmar hängt die Rechtsnatur eines Hoheitsaktes vielmehr davon ab, „ob die von i h m geregelten Fälle bzw. die von i h m betroffenen Adressaten zahlenmäßig bestimmt oder unbestimmt" sind 221 . Seiner Ansicht nach ist also nicht die Bestimmtheit oder Unbestimmtheit der Adressaten und Fälle für die Abgrenzung von Rechtssatz und Einzelakt maßgebend, sondern die Bestimmtheit oder Unbestimmtheit der Zahl der Adressaten und geregelten Fälle. 222 Volkmar betrachtet dann die Bestimmtheit der Zahl als gegeben, wenn die Zahl der Adressaten und Fälle i m Erlaßzeitpunkt bereits objektiv feststeht und sich i n Zukunft nicht verändern wird. Die Zahl ist nach Volkmars Ansicht dagegen unbestimmt, wenn bei Erlaß des Hoheitsaktes die Möglichkeit besteht, daß während seiner Geltungsdauer noch ständig weitere Personen oder Sachverhalte durch die Regelung erfaßt werden. 223 Volkmars Auffassung 224 hätte eine Abgrenzung von Verwaltungsakt und Rechtsnorm sehr erleichtert. Seine anfangs der sechziger Jahre vertretene Abgrenzungstheorie läßt sich aber m i t dem § 35 des 1977 i n Kraft getretenen Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht i n Einklang bringen 2 2 5 . Bemerkenswert ist jedoch, daß Volkmar bezüglich der A b grenzung von Verwaltungsakt und Rechtssatz sowohl auf die persönliche, als auch auf die sachliche Komponente abstellte. Fuß 2 2 6 schlug als maßgebliches K r i t e r i u m für die Abgrenzung des Verwaltungsaktes vom Rechtssatz die Bestimmtheit bzw. Unbestimmtheit des Adressatenkreises vor, was den Vorteil der Klarheit und Einfachheit habe. Ein unbestimmter Personenkreis sei viel eindeutiger von 218

Volkmar, S. 106 ff. Vgl. Volkmar, S. 88 f. 220 Vgl. Volkmar, S. 106 ff. 221 Volkmar, S. 258. 222 Volkmar, S. 64 f. A n m . 55, 68. 223 Vgl. Volkmar, S. 62, 258. 224 Vgl. dazu auch Fuß, DÖV 1964, S. 522 ff. 225 § 35 V w V f G stellt auf die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des Adressatenkreises ab. 226 Vgl. Fuß, DÖV 1964, S. 526; derselbe, N J W 1964, S. 947, 950; vgl. auch Hoffmann , JZ 1964, S. 703; Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S.382; dieselben, VerwArch. 1968, S. 368; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 203; Vogel, BayVBl. 1977, S. 619 f.; Obermayer, N J W 1980, S. 2386 f. 219

5*

68

1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

einem bestimmten Personenkreis zu unterscheiden, als ein realer Sachverhalt von einem gedachten Sachverhalt. Auch Fuß' Vorschlag stammt aus der Zeit vor der Legaldefinition des Verwaltungsaktes i n § 35 VwVfG. Seine Auffassung läßt sich aber auch heute vertreten, da sie dem Wortlaut der Legaldefinition nicht widerspricht. Zu ergänzen wäre lediglich, daß wegen § 35 S. 2 V w V f G auch ein „bestimmbarer" Personenkreis — wie ein „bestimmter" Personenkreis — für eine Einzelfallentscheidung spricht. Sasse227 möchte für den Bereich des „typisch gegenstandsbezogenen Hoheitsaktes" einen eigenständigen „objektivierten" Fallbegriff bilden und von der Bestimmtheit oder Unbestimmtheit des Adressatenkreises mehr oder weniger absehen. Nach Ansicht von Sasse ist dieser objektbezogene Fallbegriff auch i m Polizeirecht anzuwenden. Das von der Polizei zur Gefahrenabwehr angeordnete menschliche Verhalten werde bei der Abwehr konkreter Gefahren unmittelbar durch den Gefahrenherd und seine Eigenart bestimmt 2 2 8 . Niehues 229 betrachtet als richtigen Ansatz für die Abgrenzung von Einzelakt und Rechtssatz, wenn an erster Stelle gefragt wird, ob die zu untersuchende Maßnahme primär eine Zustandsregelung hinsichtlich der Rechte an Sachen enthalte oder ein personales Verhaltensgebot. Er w i l l m i t dem Hinweis auf ein öffentliches Sachenrecht die Frage nach der Rechtsnatur hoheitlicher Maßnahmen aus der „Verengung" befreien, die „wegen des falschen (personenrechtlichen) Ansatzes der Untersuchung entstanden" ist, indem nur nach der Bestimmtheit bzw. Unbestimmtheit des betroffenen Personenkredses gefragt wird. 2 3 0 Das Bundesverwaltungsgericht 231 erklärt, daß sich der Begriff des Verwaltungsaktes nach seinem Inhalt bestimme und nicht nach seinem Empfängerkreis, zumal es Verwaltungsakte gebe, die an keinen bestimmten Empfänger gerichtet werden. Die Mehrzahl der Autoren 2 3 2 und Gerichtsentscheidungen 233 knüpft bei der Abgrenzungsfrage an zwei Grundelemente an: an das perso227

Sasse, DÖV 1964, S. 42 f. Z u r Auffassung von Sasse kritisch: Fuß, DÖV 1964, S. 525, der einwendet, der gefährliche Zustand einer Sache bilde nicht wegen deren Beschaffenheit als solcher eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung, sondern w e i l Menschen m i t der gefährlichen Sache i n Berührung kommen. Es komme daher für die Bekämpfung der Gefahr entscheidend auf die Steuerung des menschlichen Verhaltens an, weshalb die Bestimmtheit u n d Unbestimmtheit des angesprochenen Adressatenkreises durchaus v o n Belang sei. 229 Niehues, DÖV 1965, S. 323. 230 Niehues, D Ö V 1965, S. 323. 231 B V e r w G E 7, S. 54 ff. (55). 228

I V . Abgrenzungen

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nenbezogene Moment und das sachbezogene Moment. M i t dem Gegensatzpaar abstrakt/konkret w i r d auf den Inhalt eines Hoheitsaktes abgestellt. Die Bestimmungsmerkmale generell/individuell beziehen sich auf den m i t dem Rechtsbefehl angesprochenen Personenkreis. Es besteht aber keineswegs Einigkeit darüber, ob zur Abgrenzung stets beide Elemente herangezogen werden müssen. Jedenfalls spielt bei den rein sachbezogenen Verwaltungsakten das personenbezogene Moment keine Rolle. Bei der Abgrenzung ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 234 nicht relevant, ob die behördliche Anordnung i n ihren Einzelheiten etwa auch eine oder mehrere verbindliche Regelungen konkreter Einzelfälle mit enthält, sondern darauf, was der wesentliche Inhalt der behördlichen Verlautbarung ist. (2) Abgrenzung nach personenbezogenen und sachbezogenen Momenten (a) Das Begriffspaar generell/individuell Bei der Abgrenzung der Einzelf allregelung von der allgemeinen Regelung ist entscheidend, wie die Adressaten bestimmt sind, obwohl § 35 S. 1 V w V f G — i m Gegensatz zu § 35 S. 2 V w V f G — den Adressatenkreis als Abgrenzungsmerkmal nicht expressis verbis heranzieht 235 . Adressaten eines Hoheitsaktes sind diejenigen Personen, gegenüber denen durch die Regelung unmittelbar Rechtsfolgen herbeigeführt werden. Personen, die später einmal den Tatbestand einer Regelung erfüllen werden, sind zunächst noch keine Adressaten, sondern werden es erst durch die Tatbestandsverwirklichung. 236 Richtet sich ein Hoheitsakt an eine bestimmte, also entweder namentlich bezeichnete, durch die Angabe besonderer Merkmale eindeutig festgesetzte oder unmittelbar angesprochene Person 237 , so handelt es sich u m eine individuelle Regelung. Sind die von der Maßnahme angesprochenen Personen dagegen zahlenmäßig und individuell unbestimmt oder nicht bestimmbar, kann 232 Vgl. z.B. Bachof in: Festschrift für Laforet, S.286, 315; Imboden, V V D StRL 18, S. 119 ff.; Püttner, S.81; a.A.: Obermayer, V V D S t R L 18, S. 154. 233 Vgl. hierzu insbesondere die zur Rechtsnatur der Verkehrszeichen u n d der Pläne ergangenen Entscheidungen, die u n t e n (BT. Β . I I . u n d B T . Β . V. 2.) aufgeführt sind. 234 Vgl. B V e r w G E 18, S. 1 ff. (3); B V e r w G E 7, S. 54 ff. (55). 235 Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 2.2.; 2.3. 236 Dieser Adressatenbegriff paßt allerdings nicht für Strafvorschriften. 237 Vgl. auch oben A T . Β . I I . 4. b) aa).

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

sich der Adressatenkreis insbesondere noch erweitern, dann ist eine generelle Regelung gegeben. 238 (b) Das Begriffspaar abstrakt/konkret Maßgebend für die Abgrenzung von allgemeiner Regelung und Einzelfallregelung ist grundsätzlich nicht nur der Adressatenkreis, sondern auch der geregelte Sachverhalt 239 . Bezieht sich eine Regelung auf einen genau bezeichneten Sachverhalt, dann ist sie konkret. 2 4 0 Erfaßt ein Hoheitsakt jedoch eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und ist der normative Tatbestand auch einer Verwirklichung durch künftige Lebenssachverhalte zugänglich, so liegt eine abstrakte Regelung vor. 2 4 1 Es ist ungewiß, ob sich der gedanklich erfaßte Vorgang jemals ereignen wird, es ist ungewiß, wie oft er sich ereignen wird. 2 4 2 Das Objekt der Regelung ist nach gattungsmäßigen Merkmalen bestimmt. Indiz für eine abstrakte Regelung ist die Erforderlichkeit einer Subsumtion. Eine abstrakte Regelung ist — i m Gegensatz zur kategorischen Fassung des Verwaltungsaktes 243 — hypothetisch gefaßt 244 . Sie kann daran erkannt werden, daß sich ihr Ausspruch i n die Form „jedesmal, wenn . . . , dann . . f a s s e n läßt 2 4 5 . (c) Irrelevanz des personenbezogenen Moments bei sachbezogenen Hoheitsakten Kein brauchbares Abgrenzungskriterium ist, ob Regelungen unmittelbare oder mittelbare Rechtswirkungen entfalten 246 , da sowohl Einzelakte als auch allgemeine Rechtssätze ihre Adressaten unmittelbar sowie mittelbar betreffen können. Mittelbare Rechtswirkungen sind allerdings dann signifikant, wenn die personenbezogenen Wirkungen eines Hoheitsaktes ausschließlich mittelbarer Natur sind, wie dies etwa bei sachbezogenen Hoheitsakten der Fall sein kann. Das personenbezogene Moment spielt dann nämlich 238

Vgl. auch Imboden, V V D S t R L 18, S. 119 f. Z u den rein sachbezogenen Regelungen vgl. unten BT. 240 Vgl. auch Penski, D Ö V 1966, S. 847. 241 Vgl. auch Imboden, V V D S t R L 18, S. 121 ff. 242 Vgl. auch B V e r w G E 12, S. 87 ff. (89). 243 Ζ. B.: Das Haus ist abzureißen, da es baufällig ist. 244 Ζ. B.: Jedesmal, w e n n ein Haus baufällig ist, ist es abzureißen. 245 Vgl. ferner Volkmar, S. 176 ff.; Hoffmann, JZ 1964, S. 704; Fuß, 1964, S. 524. 246 Vgl. Fuß, N J W 1964, S. 946. 239

DÖV

I V . Abgrenzungen

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keine Rolle. 247 Es wäre als Abgrenzungskriterium unbrauchbar, da sowohl bei sachbezogenen Rechtssätzen, als auch bei sachbezogenen Verwaltungsakten ein unbestimmter Personenkreis mittelbar betroffen sein kann. c) Zur Abgrenzung im einzelnen bei Hoheitsakten mit personenbezogenem und sachbezogenem Moment Aus den Begriffen abstrakt und konkret sowie generell und individuell lassen sich vier Fallgruppen 2 4 8 bilden: — die abstrakt-generelle Regelung, — die konkret-individuelle Regelung, — die abstrakt-individuelle Regelung, — die konkret-generelle Regelung. aa) Die abstrakt-generelle Regelung Die abstrakt-generelle Regelung ist allgemeiner Natur. I h r Subjekt, ihr Objekt und ihre Umstände sind nur nach gattungsmäßigen Merkmalen bestimmt. Sie hat i n Form einer Rechtsnorm zu erfolgen. bb) Die konkret-individuelle Regelung Sind das Subjekt und der Gegenstand der Regelung bestimmt, liegt eine konkret-individuelle Regelung vor. Sie hat durch Verwaltungsakt gemäß § 35 S. 1 V w V f G zu ergehen 249 . cc) Mischformen Es gibt Hoheitsakte, bei denen sich nicht immer so scharfe Grenzen ziehen lassen wie zwischen den Begriffspaaren abstrakt-generell und konkret-individuell. So ist die rechtliche Qualifizierung der Zwischenformen abstrakt-individuell und konkret-generell problematisch. Die Entscheidung, ob bei diesen Mischformen ein Verwaltungsakt oder eine Rechtsnorm vorliegt, hängt davon ab, ob den personenbezogenen oder den sachbezogenen Merkmalen stärkeres Gewicht beigemessen wird. 2 5 0 (1) Die abstrakt-individuelle

Regelung

Bei abstrakt-individuellen Regelungen 251 handelt es sich u m Anordnungen, die einem bestimmten Adressaten ein unbestimmt häufiges 247

Vgl. auch Menger ! Erichsen, VerwArch. 1965, S. 382. Vgl. auch Volkmar, S. 76, 258. — Stellt m a n w i e Fuß, N J W 1964, S. 947 f.; derselbe, DÖV 1964, S. 525 ff.; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 203; Vogel, BayVBl. 1977, S. 619 f.; Obermayer, N J W 1980, S. 2386 f. n u r auf die personelle Komponente ab, ergeben sich n u r zwei Fallgruppen. 249 Vgl. oben A T . Β . I I . 250 Vgl. auch Hoffmann, JZ 1964, S. 703. 248

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Verhalten abverlangen. 252 Als Schulbeispiel w i r d die Anordnung an den Bauunternehmer erwähnt, der immer dann die Straße zu reinigen hat, wenn seine Baufahrzeuge sie mit Erdreich beschmutzen 253 . Das Oberverwaltungsgericht Münster 2 5 4 hatte den Fall zu würdigen, i n dem einem Kraftwerk als individuellem Adressaten aufgegeben wurde, jedesmal die i n der Nähe des Kraftwerkes befindlichen Straßen zu streuen, wenn infolge der aus den Kühltürmen entweichenden Wasserschwaden und der Außentemperatur Glatteisgefahr herrschte. Es ist naheliegend, die abstrakt-individuelle Regelung als Verwaltungsakt durchzuführen 255 . Dafür spricht die Bezogenheit auf eine bestimmte Person sowie die Tatsache, daß abstrakt-individuelle Regelungen konkrete Elemente haben. Insbesondere w i r d i n den meisten Fällen die individuelle Anordnung auf einen konkreten Ort bezogen sein. So sind i n den oben erwähnten Beispielsfällen die vom Bauunternehmen bzw. vom Kraftwerk zu säubernden bzw. zu streuenden Straßen konkretisiert 2 5 6 . Aber auch ein formeller Gesichtspunkt spricht hier für die Qualifizierung als Verwaltungsakt. Da nur eine Person angesprochen wird, ist zum Wirksamwerden des Hoheitsaktes eine Bekanntmachung i m Amtsblatt — wie es für eine Rechtsnorm vorgeschrieben wäre — überflüssig. Es genügt, daß der Hoheitsakt allein dem Adressaten bekanntgegeben wird. (2) Die konkret-generelle

Regelung

Besonders schwierig ist die rechtliche Einordnung einer konkretgenerellen Regelung wegen des Näheverhältnisses von Allgemeinverfügung, dinglichem Verwaltungsakt und Rechtssatz.257 Eine konkret-generelle Regelung ist gegeben, wenn bezüglich der Behandlung eines 251 F ü r Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 46 ist die Prägnanz einer solchen Kennzeichnung mehr als zweifelhaft. 252 Vgl. Volkmar, S. 152 f.; Fuß, DÖV 1964, S. 526. 253 Vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 46; Schmalz, S. 97; weitere Beispiele bei Volkmar, S. 152 f^ 254 O V G Münster, OVGE 16, S. 289 ff. 255 So auch Volkmar, S. 152 f.; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 46; Penski, DÖV 1966, S. 847. — Vogel, BayVBl. 1977, S. 619 f. u n d Obermayer, N J W 1980, S. 2386 f. müssen zum gleichen Ergebnis kommen, da sie n u r auf den Personenbezug abstellen. — Nach Ansicht von Schmalz, S. 97 dürfte die individuelle Regelung eines vollständig abstrakten Falles k a u m durch V e r waltungsakt möglich sein. 256 Vgl. auch Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 46. 257 Auch das Bundesverwaltungsgericht gesteht zu, daß die Abgrenzung zwischen Rechtsnorm u n d Verwaltungsakt durch die dem Verwaltungsakt zuzurechnende Allgemeinverfügung erschwert w i r d ; vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (182); vgl. auch V G H Kassel, DVB1. 1969, S. 503.

I V . Abgrenzungen

bestimmten Gegenstandes bestimmte Gebote oder Verbote ausgesprochen werden. Der Gesetzgeber versuchte durch die Definition der Allgemeinverfügung i n § 35 S. 2 V w V f G auch insoweit die Abgrenzung des Verwaltungsaktes vom Rechtssatz zu erleichtern. 258 Die Allgemeinverfügung des § 35 S. 2 1. A l t . V w V f G betrifft eine konkrete Regelung 259 , die sich an einen größeren Personenkreis richtet. Dieser muß nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar sein 260 . Sobald der Adressatenkreis nicht nach allgemeinen Merkmalen bestimmbar ist 2 6 1 , handelt es sich u m eine konkret-generelle Regelung, die als Rechtssatz zu ergehen hat. dd) Resümee Betrachtet man die vier Fallgruppen und die ihnen jeweils zugeordnete Rechtsform, so ist ersichtlich, daß sich bei personenbezogenen Hoheitsakten als maßgebliches Abgrenzungskriterium allein das personenbezogene Element herauskristallisiert hat. Eine Rechtsnorm ist dann anzunehmen, wenn es sich u m eine absiräkt-generelle oder eine konkret-generelle Regelung handelt. Ist der Personenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar, so ist eine Allgemeinverfügung gegeben. Ist die Regelung konkretindividuell oder absträkt-individuell, dann liegt ein Verwaltungsakt vor. Dies bedeutet, daß bei personenbezogenen Hoheitsakten auf die Abgrenzungsfunktion des Fallbegriffs verzichtet werden kann. Bei der Abgrenzung von Rechtssatz und Verwaltungsakt ist m i t h i n zunächst festzustellen, ob es sich u m eine personenbezogene Regelung handelt, ob also Adressaten unmittelbar betroffen sind. Gegebenenfalls ist zu bestimmen, ob der Adressat individuell bestimmt ist oder ob der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar ist oder nicht. bei Hoheitsakten

d) Zur Abgrenzung mit rein sachbezogenem Moment

Bei Hoheitsakten, die rein sachbezogen sind, können personenbezogene Abgrenzungskriterien natürlich nicht zu Diensten sein. Maß258 Vgl. auch die Begründung zu § 31 des Entwurfs v o n 1973. Ob die Formulierung „oder bestimmbarer Personenkreis" jedoch ein Abgrenzungsk r i t e r i u m darstellt, ist zweifelhaft; vgl. Schmalz, S. 98; vgl. auch oben Fn. 257. 259 Ließe m a n eine abstrakte Regelung für eine Allgemeinverfügung ausreichen, so wäre eine Abgrenzung zum Rechtssatz k a u m mehr möglich. 260 Vgl. dazu oben A T . B. I I I . 4. b). 261 Die Nichtbestimmbarkeit des Personenkreises darf allerdings nicht so w e i t gehen, daß überhaupt nicht festgestellt werden kann, an w e n sich die Regelung richtet, da sonst die Regelung nichtig wäre. Vgl. von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 197, vgl. auch oben A T . B. I I I . 4. b) cc).

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

gebend ist allein, ob der Hoheitsakt einen abstrakten oder konkreten Sachverhalt regelt. Bei einer abstrakten sachbezogenen Regelung liegt ein Rechtssatz vor. Eine konkrete sachbezogene Maßnahme ist als Verwaltungsakt zu qualifizieren. 2. Abgrenzung eines normalen Verwaltungsaktes von der Allgemeinverfügung a) Notwendigkeit

der Abgrenzung

Die Abgrenzung eines einfachen Verwaltungsaktes von einer Allgemeinverfügung i n seinen gesetzlich definierten Varianten ist ebenfalls von Bedeutung, da das Gesetz für Allgemeinverfügungen als 'Sonderfall eines Verwaltungsaktes teilweise abweichende Regelungen trifft 2 6 2 . So kann die Behörde gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 V w V f G bei einer A l l gemeinverfügung von einer Anhörung absehen.263 Rechtliches Gehör ist m i t h i n nicht geboten. Nach § 41 Abs. 3 V w V f G darf eine Al-lgemeinverfügung ohne ausdrückliche Zulassung öffentlich bekanntgemacht werden, wenn eine Bekanntmachung an die Beteiligten untunlich ist. 264 Ein öffentlich bekanntgegebener Verwaltungsakt bedarf gemäß § 39 Abs. 2 Nr. 5 V w V f G keiner Begründung. 265 Aus der Natur der Sache ergeben sich weitere unterschiedliche Behandlungen. Da der Adressat einer personenrechtlichen Allgemeinverfügung „Beteiligter" nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 V w V f G ist, dürfte nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 V w V f G der Angehörige eines Beteiligten i n einem Verwaltungsverfahren nicht für die Behörde tätig werden. Da die Adressaten einer Allgemeinverfügung jedoch grundsätzlich nicht bekannt sind, kann man es nicht als einen Verfahrensfehler werten, wenn sich später herausstellt, daß ein Verwandter als Angehöriger der Behörde i n einem Verwaltungsverfahren tätig geworden ist. b) Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes von der personenrechtlichen Allgemeinverfügung Die Legaldefinition der Allgemeinverfügung i n § 35 S. 2 VwVfG, die die Allgemeinverfügung als Verwaltungsakt kennzeichnet, läßt den Rückschluß zu, daß die für einen normalen Verwaltungsakt geltenden 262

Vgl. Schmalz, S. 97. Vgl. dazu Meyer in: Meyer / Borgs, § 28 Rdnr. 24; Kopp, V w V f G , § 28 Rdnr. 48 ff. 264 Vgl. dazu Kopp, V w V f G , §41 Rdnr. 43 ff.; Meyer in: Meyer /Borgs, § 41 Rdnr. 23, 24, 25, 26. 265 Vgl. dazu Meyer in: Meyer / Borgs, § 39 Rdnr. 24; Kopp, V w V f G , § 39 Rdnr. 30 ff. 263

I V . Abgrenzungen

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Voraussetzungen auch für die Allgemeinverfügung zu gelten haben. Die Besonderheit der personenrechtlichen Allgemeinverfügung gegenüber dem normalen Verwaltungsakt liegt in der personellen Komponente. Während der Adressat des Verwaltungsaktes nach § 35 S. 1 V w V f G eine Person ist, die bestimmt sein muß 2 6 6 , richtet sich die personenrechtliche Allgemeinverfügung an eine Personenmehrheit, die nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar sein muß. Werden mehrere konkret-individuelle Regelungen i n einem Bescheid zusammengefaßt, weil die Adressateneigenschaft bei allen Personen auf den gleichen Merkmalen 2 6 7 beruht, liegt eine Sammelverfügung, eine Bündelung einzelner Verwaltungsakte vor 2 6 8 . Eine personenrechtliche Allgemeinverfügung ist keine Bündelung einzelner Verwaltungsakte 2 6 9 , sondern, wie es die Legaldefinition i n §35 S. 2 1. A l t . V w V f G zum Ausdruck bringt, „ein" Verwaltungsakt. Die Adressateneigenschaft der angesprochenen Personenmehrheit beruht nicht auf gleichen Merkmalen, sondern auf einem allen Adressaten gemeinsamen Merkmal, auf demselben Merkmal. c) Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung Der normale Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G stellt als konkret-individuelle Regelung eine Rechtsbeziehung einer Person zu einer Sache her. Die sachenrechtliche Allgemeinverfügung kann dagegen eine solche Rechtsbeziehung nicht schaffen, da sie nicht personenbezogen ist. Während also der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G das Verhalten einer Person bezüglich eines bestimmten Sachverhalts regelt, enthält die sachenrechtliche Allgemeinverfügung eine Regelung hinsichtlich des Zustande einer Sache. Aber auch die sachenrechtliche A l l gemeinverfügung hat personale Auswirkungen. Während der normale Verwaltungsakt unmittelbare Wirkung für eine Person hat, hat die sachenrechtliche Allgemeinverfügung mittelbare Wirkung für eine 266 Da die Legaldefinition des §35 S. 1 V w V f G nichts über die Adressaten aussagt, folgt dieses Ergebnis aus einem Rückschluß aus der Definition der personenrechtlichen Allgemein Verfügung i n § 35 S. 2 1. A l t . V w V f G . Auch Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 44 zieht diesen Rückschluß, k o m m t aber dann zum Ergebnis, daß jede an eine bestimmte Person oder an eine durch spezielle Merkmale bestimmte Personenmehrheit gerichtete Maßnahme ein Verwaltungsakt i. S. d. § 35 S. 1 V w V f G darstellt. Vgl. dazu auch oben A T . Β . I I . 4. b) aa). 267 Nicht auf „denselben" Merkmalen; so aber Meyer in: Meyer /Borgs, § 35 Rdnr. 45; vgl. auch oben A T . Β . I I . 4. b) aa). 268 Vgl. auch Wolff / Bachof I, S. 385. 269 So aber Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 130; Eyermann/Fröhl er, §42 Rdnr. 32; Drews in: D r e w s / W a c k e , S.267; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.3.1.3.1.; vgl. auch oben A T . B. I I I . 1.

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1. Teil: Β. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Vielzahl von Personen. 270 Die Rechtsfolgen der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung richten sich m i t h i n nicht i n erster Linie an Personen, sondern erfassen diese über die Vermittlung einer Sachbeziehung und i n diesem Sinne mittelbar 2 7 1 . 3. Abgrenzung der personenrechtlichen Allgemeinverfügung von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung Gemeinsam m i t der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung hat die personenrechtliche Allgemeinverfügung die Auswirkungen auf eine Vielzahl von Personen 272 . Während jedoch bei der personenrechtlichen Allgemeinverfügung ein nach allgemeinen Merkmalen bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis angesprochen wird, hat die sachenrechtliche Allgemeinverfügung nur mittelbare Auswirkungen auf die Personen, die i n den Wirkungskreis der Sache kommen 2 7 3 .

V. Hoheitsakte mit Doppelcharakter 1. Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als Verwaltungsakt und Rechtssatz Es w i r d angenommen, es gäbe Hoheitsakte, die Rechtsnorm und Verwaltungsakt zugleich seien 274 . Gedacht w i r d dabei an Maßnahmen, die Rechtswirkungen gegenüber der Allgemeinheit i n Form von Geboten und Verboten haben, zugleich aber gegenüber einer bestimmten Person oder einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis w i r ken. 275 Man bezeichnet 276 diese Maßnahmen als Hoheitsakte m i t Doppel270 Diese Bemerkungen zur Abgrenzung gelten grundsätzlich auch — m i t Ausnahme der Bemerkungen zur Zahl der Personen, auf die die Regelungen Auswirkungen haben — für die Abgrenzung der personenrechtlichen von der sachrechtlicheh Allgemeinverfügung. 271 Vgl. Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S.382. 272 Aus diesem Grunde w i r d w o h l auch der sachbezogene Verwaltungsakt i n § 35 S. 2 V w V f G den Allgemeinverfügungen zugerechnet. 273 Abgesehen v o n der Zahl der Personen, auf die die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 1. A l t . V w V f G i m Gegensatz zum Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 V w V f G Auswirkungen hat, gilt hier das gleiche wie bei der Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung. Vgl. zur Abgrenzung auch Weides, S. 16; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 132. 274 Vgl. B V e r w G E 16, S. 83 ff.; V G H München, DVB1. 1977, S. 823; vgl. auch V G H München, N J W 1978, S. 773; Schweiger, DÖV 1955, S.362; derselbe, BayVBl. 1956, S. 73; Schrotthöfer, BayVBl. 1957, S.242; Obermayer, BayVBl. 1958, S. 69; ferner: Jahrreiss, S. 187 f. 275 Ζ. B. Anordnungen über den Gebietsschutz. Gebote u n d Verbote betreffen die Allgemeinheit u n d seien daher i n eine Rechtsverordnung aufzuneh-

V. Hoheitsakte m i t Doppelcharakter

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natur oder Doppelcharakter 277 . Begründet w i r d die Möglichkeit der Existenz von Hoheitsakten m i t Doppelcharakter mit der Fähigkeit der Behörde, darüber zu entscheiden, ob eine Regelung in Form eines Verwaltungsaktes oder einer Rechtsnorm erlassen wird. A l l e Versuche, Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Rechtsnorm und Verwaltungsakt dadurch aus dem Weg zu räumen, daß man den Hoheitsakten einfach beide Rechtscharaktere zuerkennt 27,8 , sind abzulehnen. 279 Es können von einer Behörde nicht gleichzeitig die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes und für das Vorliegen eines Rechtssatzes geschaffen werden. Eine Regelung ist entweder abstrakt oder konkret, generell oder individuell. Eine Sachlage kann nicht gleichzeitig abstrakt und konkret umschrieben sein, der Adressatenkreis — und darauf kommt es i n erster Linie 2 8 0 — kann nicht gleichzeitig generell und individuell gekennzeichnet sein. Die Normwirkungen wie Förmlichkeit des Erlasses, Bekanntmachung durch Veröffentlichung i m Amtsblatt, Unwirksamkeit bei Rechtswidrigkeit und Normenkontrollklage nach § 47 VwGO lassen sich nicht mit Verwaltungsaktwirkungen wie unkomplizierter Erlaß, individuelle Bekanntgabe, Anfechtbarkeit nach § 42 VwGO, Wirksamkeit bei Nichtanmen, ein Einzelakt w i r d gegenüber dem Grundstückseigentümer angenommen. Schweiger, DÖV 1955, S. 362 v e r t r i t t die Ansicht, daß Rechtsverordnungen, durch die Gebietskörperschaften i n ihrem Bestand geändert werden, eine Doppelnatur haben: gegenüber Gebietsangehörigen echte Rechtsverordnung, gegenüber den beteiligten Gebietskörperschaften rechtsgstaltende V e r w a l tungsakte. Ebenso: Schack, DÖV 1958, S. 277; Fichtmüller, JuS 1965, S. 351 f. — Sening, BayVBl. 1963, S. 304 w i l l i n Fällen, i n denen die Annahme eines Aktes m i t Doppelcharakter naheliegt, einen Rechtssatz annehmen, w e n n dessen Elemente überwiegen. Dies entspreche praktischen Erfordernissen. Vgl. auch: O V G Lüneburg, DÖV 1963, S. 150 f. 276 Vgl. Schweiger, BayVBl. 1956, S. 73; Mörtel, BayVBl. 1957, S. 11; Obermayer, BayVBl. 1958, S. 69 f.; Menger, VerwArch. 1961, S. 411; Stern, JuS 1965, S. 186; Rasch, DVB1. 1970, S. 767. 277 Nicht zu verwechseln m i t dem Verwaltungsakt m i t Doppelwirkung; dazu vgl. Wolff / Bachof I, S. 395. 278 So z . B . für Verkehrszeichen: Eulert-Grehn, D A R 1962, S.287; Bouska, B a y V B l . 1963, S. 43; Hohenester, D A R 1964, S. 247. Für bestimmte Organisationsakte: Schweiger, D Ö V 1955, S. 362; derselbe, BayVBl. 1965, S. 72 f.; Mörtel, B a y V B l . 1957, S. 12; Obermayer, BayVBl. 1958, S. 69; Schack, DÖV 1958, S.277; Rasch, S. 167, 168; derselbe, DVB1. 1970, S. 767. F ü r Naturschutzmaßnahmen: Schrotthöfer, B a y V B l . 1957, S. 241 ff. 279 So Volkmar, S. 55; Wolff ! Bachof I, S. 384; Erichsen I Martens in: Erichsen / Martens, S. 152; Knemeyer, S. 9 ff.; Münzer, S. 74; Fichtmüller, JuS 1965, S. 352 ff.; Görg, DVB1. 1966, S. 329 f.; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 172 f.; Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 148; derselbe, VerwArch. 1969, S. 110 f. Vgl. auch unten bei den Einzelbeispielen (BT. B.). 280 Vgl. oben A T . I V . 1. c) dd).

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

fechtung vereinbaren. 281 So bestünde bei einer Maßnahme mit Doppelcharakter Unklarheit darüber, wer die Kompetenz zum Erlaß hat. Wegen der unterschiedlichen Verfahrensvorschriften für den Erlaß von Verwaltungsakten und Rechtssätzen würden kaum lösbare Probleme auftauchen. Soweit eine Anordnung einen Verwaltungsakt darstellt, muß bei Rechtswidrigkeit eine Anfechtung innerhalb einer Monatsfrist erfolgen 282 . Stellt die Anordnung zugleich auch einen Rechtssatz dar, so könnte sie jederzeit mit der Normenkontrollklage angegriffen werden. Ein individuell Betroffener würde damit mit seiner fristgebundenen Anfechtung schlechter stehen als die Allgemeinheit 2 8 3 , die den Rechtssatz m i t der Normenkontrollklage fristlos anfechten kann 2 8 4 . Die Rechtskraft einer Entscheidung aufgrund einer Anfechtungsklage schließlich w i r k t gemäß § 121 VwGO nur inter partes und nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Die Entscheidung i n einem Normenkontrollverfahren dagegen w i r k t gemäß § 47 Abs. 6 VwGO inter omnes 285 , soweit eine Norm für nichtig erklärt wird. Derjenige, dem gegenüber die Anordnung als Verwaltungsakt ergangen ist, würde m i t seiner Anfechtung also nur erreichen, daß die Maßnahme i h m gegenüber aufgehoben wird, während sie i m Verhältnis zur Allgemeinheit gültig bleibt. 2 8 6 Rechtssatz und Einzelanordnung bilden also hinsichtlich ihrer Voraussetzungen und hinsichtlich ihrer Rechtswirkungen nach geltendem Recht einen unauflöslichen Gegensatz 287 . Die Annahme des Doppelcharakters einer Maßnahme ist daher nicht möglich. Zudem ist ein Rechtssatz für a l l diejenigen verbindlich, die es angeht, also auch für solche Personen, denen gegenüber nach der Lehre vom Doppelcharakter ein Verwaltungsakt angenommen werden würde. Wegen der umfassenden Regelung durch den Rechtssatz findet der Verwaltungsakt daher nichts mehr vor, was er noch regeln könnte. 288 Maßnahmen, die eine bestimmte Sache betreffen, zugleich aber auch eine Vielzahl von Personen tangieren, können somit nicht als Rechtssatz und Verwaltungsakt zugleich qualifiziert werden. 289 281 Vgl. Renck-Laufke, DVB1. 1974, S. 514; V G H München, DÖV 1964, S. 850 f.; V G Ansbach, BayVBl. 1972, S. 306. 282 Vgl. § 70 V w G O . 283 Dem i n d i v i d u e l l Angesprochenen w i r d m a n allerdings auch die Möglichkeit einräumen müssen, als T e i l der Allgemeinheit Normenkontrollklage zu erheben; anders w o h l Schrotthöfer, BayVBl. 1957, S. 242. 284 Vgl. auch von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 173. 285 Vgl. Kopp, V w G O , § 47 Rdnr. 71; vgl. auch § 183 V w G O . 286 M a n w i r d i h m daneben die Möglichkeit einer Normenkontrollklage nicht verweigern können. 257 v g l . Volkmar, S. 67, 258. 288

Vgl. Fellner,

BayVBl. 1955, S.231.

V. Hoheitsakte m i t Doppelcharakter

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Es w i r d auch die These vertreten, Regelungen, die sowohl Merkmale der Rechtsnorm als auch des Verwaltungsaktes aufweisen, seien Hoheitsakte sui generis. 290 Solange jedoch die Rechtsordnung vom Formendualismus Rechtsnorm—Verwaltungsakt ausgeht, befreit diese These nicht von der Notwendigkeit der rechtsdogmatischen Einordnung, da sowohl bei Fragen des Verfahrens als auch der Rechtsfolgen eines Hoheitsaktes entschieden werden muß, welche der beiden denkbaren Rechtsformen besser paßt. Die verwaltungsrechtliche Dogmatik hat sich m i t h i n eindeutig entweder für die Qualifizierung als Rechtssatz oder für die Qualifizierung als Einzelakt entschieden. 2. Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als Verwaltungsinternum und Verwaltungsakt Die Frage, ob eine behördliche Maßnahme zugleich Verwaltungsakt und Verwaltungsinternum sein kann, richtet sich danach, ob die Rechtsnatur sich absolut oder relativ, das heißt i m Verhältnis zu den jeweils Betroffenen, bestimmt. I n Rechtsprechung 291 und Lehre 2 9 2 w i r d es als zulässig angesehen, den Rechtscharakter einer Verwaltungsmaßnahme nicht absolut, sondern relativ i m Verhältnis zu den Betroffenen zu bestimmen. Dies erfolgt insbesondere bei Organisationsakten 293 , die demnach Doppelcharakter aufweisen könnten. Für das Oberverwaltungsgericht Lüneburg 2 9 4 stellen Gebietsänderungsakte 295 gegenüber den Gebietskörperschaften anfechtbare Verwaltungsakte, gegenüber den Gebietsangehörigen interne Organisationsakte dar. Das Gericht geht davon aus, daß Maßnahmen i n Ausübung staatlicher Organisationsgewalt grundsätzlich nicht geeignet seien, Dritte i n ihrer rechtlich geschützten Sphäre zu tangieren und zwar auch dann nicht, wenn diese Personen Nachteile erlitten. Da 289 Vgl. auch Fuß, N J W 1964, S. 946; Thiele, DÖD 1978, S. 118; Ule, V e r waltungsgerichtsbarkeit, S. 148; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.3.1.2. 290 Insbesondere w i r d das bei Plänen u n d Gebietsänderungsakten vertreten. Vgl. z.B.: V G H München, BayVBl. 1972, S. 580; O V G Lüneburg, DÖV 1971, S. 492; DVB1. 1973, S. 153 f.; Bachof, V V D S t R L 18, S. 192; Forsthoff, S. 310; derselbe, DVB1. 1957, S. 113 ff.; Körting, DVB1. 1973, S.458; Motyl, S. 125 f.; Masson, BayVBl. 1965, S. 64; Knemeyer, S. 15 ff.; derselbe, BayVBl. 1972, S. 180 ff.; vgl. auch unten, insbesondere bei der Darstellung der Rechtsnatur der Pläne u n d Gebietsänderungsakte (BT. Β . V., VII.). 291 Vgl. O V G Lüneburg, DÖV 1964, S. 850; V G H Mannheim, JZ 1964, S. 627 ff. 292 Vgl. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 38; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.6.2.; Obermayer, S. 69; Menger, S. 15 ff.; Schweiger, DÖV 1955, S. 362; Rasch, DÖV 1957, S. 337; Schack, DÖV 1958, S. 276 f.; Stern, JuS 1965, S. 186. 293 Dazu vgl. unten A T . B. V I . 294 O V G Lüneburg, DÖV 1964, S. 850. 295 Dazu vgl. unten BT. B. V I I .

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Gebieteänderungsakte aber gleichzeitig i n der Lage seien, i n die Rechte kommunaler Selbstverwaltung einzugreifen, gewönnen sie dianeben den Rechtscharakter eines Verwaltungsaktes. Als ausschlaggebendes K r i t e r i u m für den Verwaltungscharakter w i r d also die auf einen bestimmten Adressaten zielende Rechtsbeeinträchtigung angesehen. Auch für Eyermann / Fröhler 2 9 6 haben Gebietsänderungsakte Doppelnatur. Gegenüber der Gebietskörperschaft seien sie Verwaltungsakte, gegenüber den Gebietsangehörigen lediglich interne Organisationsakte. Für die Abstufung 2 9 7 einer Straße gilt ihrer Auffassung nach 298 das gleiche, wenn sich dadurch die Straßenbaulast verändert 2 9 9 . Gegen die Relativierung bei der Beurteilung des Rechtscharakters einer hoheitlichen Maßnahme bestehen aber Bedenken. Verwaltungsakte unterscheiden sich von Maßnahmen verwaltungsinterner Natur dadurch, daß erstere von der erlassenden Behörde „nach außen gerichtet" sind, während bei Verwaltungsinterna diese Außenwirkungsintention fehlt 3 0 0 . Erläßt nun ein Subjekt öffentlicher Verwaltung auf dem Gebiete des Verwaltungsrechts eine Maßnahme m i t Außenwirkungsintention, dann liegt ein Verwaltungsakt vor und zwar nicht nur gegenüber dem Regeluilgsad ressa ten, sondern gegenüber jedem anderen, der durch die Regelung i n irgendeiner Weise betroffen ist 3 0 1 . Daß es hier auf die Person des Regelungsadressaten nicht ankommt, sondern nur auf die Außenwirkungsintention, zeigt auch die Tatsache, daß sich Verwaltungsakte unmittelbar auf Sachen beziehen können, wobei die Außenwirkungsintention sachbezogen sein muß. Die Baugenehmigung ist also für den Bauwerber, aber auch für den Nachbarn ein Verwaltungsakt. Auch hier käme keiner auf die Idee, den Verwaltungsakt einer Baugenehmigung als interne Angelegenheit zwischen der Baubehörde und dem Bauwerber zu betrachten. Qualifiziert man einen Gebietsänderungsakt als Verwaltungsakt 3 0 2 , dann liegt auch für Gemeindeangehörige ein Verwaltungsakt vor 3 0 3 , den sie gegebenenfalls mit der Anfechtungsklage anfechten können. E i n auf eine Sache bezogener Verwaltungsakt ist für jede Person, die von dieser Maßnahme betroffen wird, ein Verwaltungsakt. 296

Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 38. Dazu vgl. u n t e n BT. Β . 1.4. a) bb). 298 Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 38. 299 Vgl. auch O V G Lüneburg, VRspr. 12, S. 31 ff. 300 Vgl. auch oben A T . Β . I I . 5. a) und A T . B. I I I . 5. d). 301 Vgl. Wolff / Bachof I, S. 384. 302 Dazu vgl. unten BT. Β . V I I . 303 So auch Ule in: Festschrift für Müller, S. 542; Wolff Münzer, S. 74. 297

/ Bachof I, S.384;

V. Hoheitsakte m i t Doppelcharakter

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Einen Doppelcharakter i m Sinne einer regelnden und zugleich nicht regelnden Verwaltungsmaßnahme gibt es nicht. 3 0 4 Die rechtsverbindliche Qualität einer behördlichen Maßnahme ist nicht teilbar. 3 0 5 3. Qualifizierung eines Verwaltungsaktes als mittelbar personenbezogen und unmittelbar personenbezogen Dingliche Verwaltungsakte werden i n der Regel mittelbar personale Auswirkungen haben. Neben diesen mittelbaren Auswirkungen auf eine Vielzahl von Personen kann der Hoheitsakt aber gleichzeitig auch an eine bestimmte Person oder einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis unmittelbar gerichtet sein. Wegen dieser unmittelbaren Bezugnahme auf Personen w i r d eine solche Regelung meist als Verwaltungsakt gemäß § 35 S. 1 V w V f G oder als eine personenrechtliche Allgemeinverfügung eingestuft und dabei das dingliche Element mit seinen mittelbaren personalen Auswirkungen übersehen. Die mögliche Qualifizierung eines Verwaltungsaktes als mittelbar und unmittelbar personenbezogen ist auch an der Klagebefugnis erkennbar. Grundsätzlich können nicht nur die Adressaten eines Verwaltungsaktes Klage erheben, sondern auch Nichtadressaten, Dritte also, die die Klagebefugnis durch die Geltendmachung der möglichen Verletzung i n eigenen Rechten erhalten haben. Diese Nichtadressaten sind vom Verwaltungsakt nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar tangiert. I h r mittelbares Betroffensein fließt häufig aus dem sachbezogenen Element des Verwaltungsaktes. Es handelt sich i n diesen Fällen u m dingliche Verwaltungsakte, die neben den — üblichen — mittelbaren personalen Auswirkungen einen unmittelbaren, individuellen Bezug haben. Als Beispiele wären die Baugenehmigung und die Abrißverfügung zu sehen. Die Baugenehmigung ist ein dinglicher Verwaltungsakt m i t mittelbaren Auswirkungen auf eine Vielzahl von Personen, sie hat aber auch einen unmittelbaren, individuellen Bezug gegenüber dem Antragsteller. 306 Die Abrißverfügung ist ebenfalls sachbezogen. Sie bezieht sich auf ein bestimmtes Bauwerk ohne Rücksicht auf den jeweiligen Eigentümer mit mittelbaren Auswirkungen auf viele Personen, sie ist aber gleichzeitig unmittelbar an den derzeitigen Eigentümer gerichtet. 3 0 7 304

305 306 307

Vgl. Wolff /Bachof

I, S. 384; Fichtmüller,

JuS 1965, S.353; Münzer,

Vgl. auch Münzer, S. 73 f. Dazu vgl. ausführlich unten BT. Β . I V . 1. a). Dazu vgl. ausführlich unten BT. Β . I V . 1. b).

6 Gornig

S. 74.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

VI. Organisationsakte M i t der Bezeichnung einer Maßnahme als Organisationsakt ist noch keine Entscheidung über die Rechtsnatur des Hoheitsaktes getroffen worden. 308 Es handelt sich bei Organisationsakten auch nicht u m eine dritte Kategorie von Hoheitsakten neben dem Verwaltungsakt und der Rechtsnorm 309 , sondern nur u m eine Beschreibung des spezifischen Tätigwerdens einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts m i t Auswirkung auf die Organisation der öffentlichen Verwaltung. Organdsationsakte können daher ihrer Rechtsnatur nach sowohl verwaltungsinterne Maßnahmen, als auch Verwaltungsakte oder Rechtssätze sein. Maßgeblich ist, ob ein Organisationsakt Außenwirkungsintention hat oder nicht. Liegt kein Verwaltungsinternum vor, so ist entscheidend, ob die Regelung abstrakt oder konkret, generell oder individuell ist. Da als Organisationsakte Regelungen bezeichnet werden, die die Verwaltungsorganisation 310 oder die Errichtung, Verlegung oder Aufhebung öffentlicher Einrichtungen 3 1 1 zum Gegenstand haben, ist bei der Bestimmung der Rechtsnatur häufig die Entscheidung zwischen einer verwaltungsinternen Maßnahme, einer personenbezogenen und einer 9achenrechtlichen Allgemeinverfügung zu treffen. Der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs München 312 , daß ein Organisationsakt ein Hoheitsakt besonderer A r t sei, der teils Elemente einer Rechtsvorschrift, teils Elemente eines Verwaltungsaktes i n sich vereint, ist aus bereits erwähnten Gründen nicht zu folgen 313 . Abzulehnen ist auch die i n der Rechtsprechung 314 und i m Schrifttum 3 1 5 vielfach vertretene Ansicht, die Verwaltungsaktqualität eines 308 Vgl. Kopp, V w V f G , §35, Rdnr. 59 ff.; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 52, 54, 57; Rasch, S. 164 ff.; derselbe, DÖV 1957, S. 337; B V e r w G E 18, S. 40 ff. (41); O V G Münster, DÖV 1968, S. 660 f. Das O V G Koblenz, DVB1. 1954, S. 745 stellte jedoch fest, daß organisatorische Maßnahmen grundsätzlich keine anfechtbaren Verwaltungsakte seien. 309 So Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 59; vgl. auch Werner, BayVBl. 1976, S. 709. 310 v g l . V G H Mannheim, DVB1. 1953, S. 269 f.; OVG Münster, DVB1. 1968, S. 660 f.; V G H München, DVB1. 1977, S. 823; N J W 1978, S. 773. 311 BVerwG, N J W 1961, S. 1323 ff.; B V e r w G E 18, S. 40 ff. (41); O V G K o blenz, DVB1. 1954, S. 745; V G H München, DVB1. 1960, S. 401. 312 V G H München, DVB1. 1977, S. 823; N J W 1978, S. 773. 313 Vgl. oben A T . Β . V. 1. 314 So werden z . B . die Schließung einer Schule (BVerwGE 18, S.40ff.), die Einführung der 5-Tage-Woche an einer Schule (BVerwG, DVB1. 1975, S. 423), als Verwaltungsakte angesehen, w e i l sie Rechte der E l t e r n u n d Schüler berühren; vgl. auch Rasch, S. 168. Die Schließung eines Schlachthofes w i r d als Verwaltungsinternum angesehen, w e i l auf dessen Benutzung k e i n Anspruch besteht; vgl. B G H , DVB1. 1970, S. 145 f. Die Änderung der öffentlichen Z u ständigkeitsbereiche v o n Behörden w i r d als Verwaltungsinternum begründet, da insoweit k e i n allgemeines Recht des Bürgers oder sonstiger Rechtsträger besteht; vgl. V G H München, BayVBl. 1971, S.309; O V G Koblenz, 1954,

V I . Organisationsakte

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Organisationsaktes hänge davon ab, ob dieser Rechte von Bürgern oder sonstigen Rechtsträgern berühre 316 . Vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes führte diese Ansicht zum richtigen Ergebnis, obwohl die Begründung der Verwaltungsaktqualität mit einer Verletzung subjektiver Rechte der Betroffenen rechtsdogmatisch nicht richtig war. Nach der bis zum Jahre 1977317 i n der Rechtsprechung und i m Schrifttum herrschenden Verwaltungsaktdefinition war Kennzeichen der Verwaltungsaktqualität die Außenwirkung 3 1 8 , nicht aber eine mögliche Verletzung i n eigenen Rechten. Die mögliche Verletzung i n eigenen Rechten eröffnete und eröffnet die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Sie war und ist somit Zulässigkeitsvoraussetzung einer Klage, nicht aber Begriffsmerkmal eines Verwaltungsaktes. Die Außenwirkung einer Maßnahme ist auch der Klagebefugnis nicht gleichzusetzen. Während das Merkmal „Außenwirkung" erfordert, daß eine Maßnahme den behördeninternen Wirkungsraum verläßt, verlangt die Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis die Geltendmachung einer möglichen Verletzung i n eigenen Rechten. Daß von der Außenwirkung nicht auf eine denkbare Verletzung i n eigenen Rechten zu schließen ist, zeigt das Beispiel der Baugenehmigung. Sie hat Außenwirkung, kann aber nur von demjenigen Dritten angegriffen werden, der möglicherweise i n nachbarschützenden Rechten verletzt ist. Die — rechtsdogmatisch beanstandete — Argumentation, ein Verwaltungsakt sei gegeben, weil Personen i n ihren Rechten tangiert sind, führte allerdings, wie bereits erwähnt, zum richtigen Ergebnis, da vom Betroffensein i n eigenen Rechten immer auf eine Außenwirkung des Hoheitsaktes zu schließen war. S. 745 ff.; vgl. auch unten BT. Β . I X . 2. Sonstige behördeninterne Organisationsmaßnahmen werden als Verwaltungsinterna qualifiziert, sofern sie nicht i n die Rechtsstellung v o n Behördenbediensteten oder D r i t t e n eingreifen; O V G Münster, DVB1. 1968, S. 660 f. Vgl. ferner: B V e r w G E 1, S. 260 ff. (261); 2, S. 22 ff. (26 f.); 8, S. 192 ff. (194); 19, S. 19 ff. (21); O V G Lüneburg, N J W 1961, S. 936; DÖV 1963, S. 150 ff.; V G H München, BayVBl. 1971, S.309; BayVBl. 1979, S. 305 f.; E. v. 13.7.1983 Nr. 9 Β 82 A 506, S. 9. 315 Vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.5., 4.6.2.; Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 6 0 - 6 2 ; derselbe, V w G O , §42 Rdnr. 42 a, 95; Rasch, S. 168; Prandi / Zimmermann, A r t . 120 A n m . 3. 316 Kritisch auch: Krebs, VerwArch. 1978, S. 233. 317 I n diesem Jahr trat das Verwaltungsverfahrensgesetz i n K r a f t . 318 Vgl. z.B. B V e r w G E 5, S. 153 ff. (154 ff.); 14, S. 84 ff. (86); 16, S. 116 ff. (120 ff.); 36, S. 192 ff. (195 f.); BVerwG, N J W 1966, S. 513 f.; O V G Koblenz, DÖV 1965, S. 465; Bachof in: Festschrift für Laforet, S. 285 ff.; Obermayer, S. 132 ff.; Schuegraf, N J W 1966, S. 177 ff.; Heinze, DÖV 1967, S. 38. Diese A u f fassung w i r d auch heute noch i n Kommentaren vertreten; vgl. Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 45; Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 41. 6*

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Nach dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes m i t der Legaldefinition des Verwaltungsaktes i n § 35 V w V f G ist dieser Rückschluß nicht mehr vollziehbar, da Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktes nunmehr expressis verbis die Außenwirkungsintention ist 3 1 9 . Entscheidend ist somit, daß die rechtliche Außenwirkung von dem, der den Verwaltungsakt gesetzt hat, gewollt ist. Es gibt daher keinen Verwaltungsakt kraft Zufalls mehr. Aus einer möglichen Verletzung subjektiver Rechte läßt sich nicht auf den Willen der Behörde schließen, eine Maßnahme m i t Außenwirkung beabsichtigt zu haben.

V I I . Die Wahl der Rechtsform Die Frage nach der Rechtsnatur einer Maßnahme kann sich aus vier verschiedenen Perspektiven stellen: — aus der Sicht des Gesetzgebers, — aus der Sicht der Behörde, die die Maßnahme erlassen w i l l , — aus der Sicht des Betroffenen, der sich gegen die Maßnahme wenden will, — aus der Sicht des Gerichts, das über die Maßnahme zu entscheiden hat. 1. Aus der Sicht des Gesetzgebers Das Bundesverwaltungsgericht 320 hat erklärt, dem Gesetzgeber stehe es ohne Bindung an begriffliche Notwendigkeiten frei, Maßnahmen der Verwaltung als Verwaltungsakte oder als Normen zu gestalten. 321 M i t einer solchen ausdrücklichen Festlegung der Rechtsnatur eines Hoheitsaktes würde sich die oftmals schwierige Abgrenzung von Verwaltungsakt und Rechtssatz anhand von inhaltlichen Kriterien erübrigen. Eine derartige klarstellende Entscheidung hat der Gesetzgeber i n § 10 BBauG getroffen, als er festsetzte, daß die Gemeinde den Bebauungsplan als Satzung beschließt 322 . Wenn der Gesetzgeber anordnet, daß eine bestimmte Maßnahme als Rechtssatz erlassen werden muß, so bedeutet dies keineswegs, daß die Maßnahme tatsächlich die inhaltlichen Kriterien eines Rechtssatzes er319 Dazu vgl. oben A T . Β . I I . 5. a). Dieses finale Element des Verwaltungsaktbegriffs w i r d allerdings noch sehr vernachlässigt. 320 Vgl. B V e r w G E 3, S. 258 ff. (264); B V e r w G E 11, S. 14 ff. (16). 321 Zustimmend: Bachof, JZ 1962, S. 669. 322 Dazu vgl. B V e r w G E 25, S.243 (250); 54, S.211 ff.; Β GHZ 22, S.32 ff. (36); B G H , DÖV 1981, S. 338; V G H München, DVB1. 1966, S. 799; O V G Münster, DVB1. 1968, S. 529; N J W 1978, S. 1021 u. 2166; O V G Lüneburg, DVB1. 1971, S. 322 ff.

V I I . Die W a h l der Rechtsform

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füllt 3 2 3 . Legt man materielle Begriffsmerkmale als Maßstab an, dann ist der Bebauungsplan nicht als Rechtssatz, sondern als dinglicher Verwaltungsakt zu qualifizieren 324 . Schlußfolgerungen von der Form auf den Rechtscharakter einer hoheitlichen Maßnahme sind also nicht zulässig. 325 Formelle Kriterien können allenfalls als Indizien für eine bestimmte Rechtsform Dienste leisten. Setzt der Gesetzgeber den Rechtscharakter einer Maßnahme verbindlich fest, so kann dies nur heißen, daß — ohne Rücksicht auf den Inhalt der Anordnung — die Maßnahme entsprechend der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Form behandelt werden muß. Eine Frage verfassungsrechtlicher Natur ist, ob der Gesetzgeber die Kompetenz hat, den Rechtscharakter einer von einer Behörde zu erlassenden Maßnahme i n eigener Machtvollkommenheit festzusetzen, oder ob er dabei an verfassungsrechtliche Grenzen stößt. Nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung 3 2 6 ist die Rechtsetzung grundsätzlich Angelegenheit der Legislative 327 , die Rechtsanwendung Angelegenheit der Exekutive. 3 2 8 Versteht man unter Rechtsanwendung Normenkonkretisierung oder Normenvollzug, so zählt die Entscheidung über die Rechtsform einer von der Behörde zu treffenden Anordnung zur Rechtsanwendung. Danach würde es allein i m Aufgabenbereich der Behörde liegen, den Rechtscharakter eines Hoheitsaktes zu bestimmen. 323 Soweit dies nicht der F a l l ist, prägte m a n hierfür den Begriff des Maßnahmegesetzes (vgl. Maunz, S. 152; Hesse, Rdnr. 211, 506; Volkmar, S.224), der Vollzugsnorm (vgl. Bartelsperger, DVB1. 1967, S. 362, 368; Umbach, DVB1. 1971, S. 742) sowie des Rechtssatzes i m formellen Sinn (Obermayer, DÖV 1954, S. 73). 324 Dazu vgl. unten BT. Β . V. 2. c) bb). 325 Entscheidend für den Rechtscharakter ist also sein I n h a l t ; vgl. BayV e r f G H 22, S. 93 ff. (101); 21, S. 92 ff. (98); 20, S. 1 ff. (4); 19, S. 23 ff. (27); 11, S. 203 ff. (207); V G H München 17, S. 106 ff. (111); BayVBl. 1956, S. 121 ff.; V G H Mannheim, DVB1. 1968, S. 119; BWVB1. 1972, S. 187; O V G Lüneburg, DVB1. 1973, S. 151; Forsthoff, S. 196; Ule, S. 146; derselbe, Verwaltungsprozeßrecht, S. 162 ff.; derselbe in: Festschrift für Müller, S. 539 f.; Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 180; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 178; RenckLaufke t DVB1. 1974, S. 513, vgl. auch oben A T . Β . I V . l . b ) aa). 326 Dazu vgl. A r t . 19 Abs. 1 S. 1; 20 Abs. 3 i . V . m . Abs. 1; 80 Abs. 1; 83 ff. GG; ferner: Schnapp in: v o n Münch, A r t . 20, Rdnr. 34; Hesse, Rdnr. 475 ff. 327 Vgl. BVerfGE 1, S. 372 ff. (394); 2, S. 307 ff. (329); 8, S. 274 ff. (321); 21, S. 329 ff. (337); 24, S. 184 ff. (196 ff.); Achterberg, S. 206 ff.; Jesch, S. 93 ff.; Kriele, S. 60 ff. Z u Einzelfall- u n d Einzelpersonengesetzen vgl. BVerfGE 13, S. 225 ff. (229); 24, S. 33 ff. (52); 25, S. 371 ff. (306, 399); 36, S. 383 ff. (400); vgl. ferner: Hesse, Rdnr. 211; von Mangoldt ! Klein, A r t . 19 A n m . I I I 2 c; Hamann/Lenz, A r t . 19 A n m . Β 4; Menger, V V D S t R L 15, S. 29 ff.; Volkmar, S. 212 ff.; Achterberg, S. 116 ff.; derselbe, DÖV 1973, S.296; Hendrichs in: v o n Münch, A r t . 19 Rdnr. 9 ff. 328 Die Ausnahme v o n diesem Grundsatz bedarf verfassungsrechtlicher Legitimation; vgl. A r t . 80 Abs. 1 GG.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

Setzt der Gesetzgeber i n der Ermächtigungsnorm oder i n anderen Gesetzen die Rechtsform der von der Behörde zu erlassenden Maßnahme fest, ist er rechtsetzend tätig. M i t dieser rechtsetzenden Tätigkeit würde er nur dann gegen das Gewaltenteilungsprinzip verstoßen, wenn er i n den Aufgabenkernbereich der Exekutive eindringen würde. 3 2 9 Von Mutius 3 3 0 ist der Auffassung, daß die funktional verstandene Gewaltenteilung „prinzipiell i n Frage gestellt" wäre, wollte man den Grundsatz der Freiheit der Formenwahl des Gesetzgebers akzeptieren. Der Gesetzgeber könnte dann nach Ansicht von von Mutius jederzeit verwaltende Tätigkeit an sich ziehen oder Rechtsetzung der Verwaltung ohne Beachtung der Grundsätze i n A r t . 80 Abs. 1 GG überlassen. Bestimmt der Gesetzgeber die Rechtsform der von der Verwaltungsbehörde zu erlassenden Anordnung, verstößt er nicht gegen Grundsätze des A r t . 80 Abs. 1 GG. W i l l die Verwaltungsbehörde Rechtsnormen erlassen, bedarf sie jedenfalls der Ermächtigung des Gesetzgebers 331 . Von dieser Anforderung ist sie auch dann nicht befreit, wenn der Gesetzgeber hinsichtlich einer zu treffenden Maßnahme den Erlaß eines Rechtssatzes, statt den Erlaß eines Verwaltungsaktes vorschreibt. M i t der Bestimmung der Rechtsform durch den Gesetzgeber würde es diesem auch nicht ermöglicht, verwaltende Tätigkeit an sich zu ziehen, da der Inhalt der zu erlassenden Maßnahme nach wie vor von der Verwaltungsbehörde bestimmt wird. Die von von Mutius angeführten Bedenken greifen nur dann, wenn der Gesetzgeber nicht nur die Rechtsform einer zu treffenden Maßnahme vorschreibt, sondern die Maßnahme auch selbst erlassen w i l l . Die Freiheit des Gesetzgebers zur Bestimmung der Rechtsform einer hoheitlichen Maßnahme stieße jedoch dann auf rechtliche Bedenken, wenn man damit dem Gesetzgeber zugleich die Dispositionsbefugnis über den Rechtsschutz einräumte. Nach der i m Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 27. J u l i 1971332 zum Ausdruck gekommenen Ansicht gewährleistet A r t . 19 Abs. 4 GG gerichtlichen Rechtsschutz nicht gegen untergesetzliche Rechtsnormen. Fraglich ist, ob diese Ansicht des Bundesverfassungsgerichts so 329 Vgl. BVerfGE 9, S. 268 ff. (280); 22, S. 106 ff. (111); 34, S. 52 ff. (59); kritisch: Achterberg, S. 155 ff., 230. 330 Von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 180. 331 Das Bundesverfassungsgericht wendet A r t . 80 GG nicht unmittelbar für die Landesgesetzgebung an, bindet aber den Landesgesetzgeber an die T o t a l i t ä t der zu A r t . 80 entwickelten Regeln als „aus dem rechtsstaatlichen u n d demokratischen Verfassungssystem folgende Grundsätze". I n der Praxis besteht daher k e i n Unterschied i n der Überprüfung bundesrechtlicher u n d landesrechtlicher Verordnungsermächtigungen; BVerfGE 41, S. 88 ff. (116); 41, S. 251 (266); 55, S. 207 (226); BVerfG, N J W 1976, S. 1309 ff. (1311); BayVerfGH, BayVBl. 1975, S. 298 ff. 332 BVerfGE 31, S. 364 ff. (368 ff.).

V I I . Die W a h l der Rechtsform

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zu verstehen ist, daß A r t . 19 Abs. 4 GG gerichtlichen Rechtsschutz nur gegen Verwaltungsakte oder nur gegen parlamentarische Gesetze garantieren soll. I m letzteren Falle genösse nämlich der Rechtsschutz weder gegen untergesetzliche Rechtsnormen noch gegen Verwaltungsakte verfassungsrechtliche Sicherung, so daß der Gesetzgeber durch die Bestimmung der Rechtsform einer hoheitlichen Anordnung keinen Einfluß auf die Qualität der Sicherung des Rechtsschutzes hätte. I n seiner Entscheidung vom 25. Juni 1968333 hatte das Bundesverfassungsgericht aber bereits die parlamentarische Gesetzgebung aus dem Anwendungsbereich des A r t . 19 Abs. 4 GG ausgeklammert, so daß nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts unter „öffentlicher Gewalt" i m Sinne des A r t . 19 Abs. 4 GG nur die i n Einzelanordnungen zum Ausdruck kommende öffentliche Gewalt zu verstehen ist. Folgte man also der vom Bundesverfassungsgericht i n der Entscheidung vom 25. Juni 1968 und i m Beschluß vom 27. J u l i 1971 geäußerten Auffassung, dann bedeutete dies, daß dem Gesetzgeber durch die Möglichkeit der Bestimmung der Rechtsform einer hoheitlichen Anordnung zugleich die Dispositionsbefugnis über den verfassungsrechtlich garantierten Rechtsschutz eingeräumt würde. Die Interpretationen des Bundesverfassungsgerichts zu A r t . 19 Abs. 4 GG wurden vom Schrifttum heftig kritisiert und zu Recht größtenteils abgelehnt 334 . Nach dem Wortlaut des A r t . 19 Abs. 4 GG steht jedem, der durch die öffentliche Gewalt i n seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offen. Ein Bedürfnis für eine restriktive Auslegung des Begriffes „öffentliche Gewalt" i n A r t . 19 Abs. 4 GG besteht nicht. Da i n einem freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat der Schutzberedch von GrundrechteBestimmungen weit auszulegen ist, garantiert A r t . 19 Abs. 4 GG nicht nur den Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte. Die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten, ist unabhängig davon, ob öffentliche Gewalt durch Rechtsnormen oder durch Einzelanordnungen ausgeübt wird, verfassungsrechtlich gesichert. 335 M i t der Festlegung der Rechtsform eines Hoheitsaktes kann der Gesetzgeber also nicht über die verfassungsrechtliche Sicherung des gerichtlichen Rechtsschutzes disponie333 BVerfGE 24, S.33ff. (49 ff.); vgl. auch BVerfGE 24, S. 367 ff. (401); BVerfG, DVB1. 1971, S. 740. 334 Kritisch zur Entscheidung v o m 25. J u n i 1968: Henke, JZ 1969, S. 145 ff.; Wilken, DVB1. 1969, S. 532 ff. — Kritisch zum Beschluß v o m 27. J u l i 1971: Umbach, DVB1. 1971, S. 741 ff.; Blümel, DVB1. 1972, S. 124 f.; Motyl, S. 128 ff.; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 181 f.; derselbe, VerwArch. 1972, S. 207 ff. 335 Vgl. Abelein in: Festschrift für Küchenhoff, S.430; Maurer in: Festschrift für Kern, S. 280 f.

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ren. 336 Er entscheidet allerdings über die Anwendung der verschiedenen Rechtsschutzformen der Verwaltungsgerichtsordnung 337 , wenn man für den Rechtsschutz auf die äußere Form abstellt; und das w i r d man jedenfalls dann, wenn eine konkret-individuelle Maßnahme i n die Gesetzesform gekleidet ist, denn dann ist eine verwaltungsgerichtliche Klage schon deshalb nicht möglich, weil die Anordnung nicht von einer Verwaltungsbehörde erlassen worden ist 3 3 8 . Schreibt der Gesetzgeber der Behörde die Form einer Rechtsverordnung vor, dann bedeutet dies, daß die Behörde die Maßnahme — trotz ihres konkret-individuellen Charakters — wie eine Rechtsverordnung behandeln muß und daß auch der Bürger dies bei der Wahl seiner Rechtsschutzform zu berücksichtigen hat. 2. Aus der Sicht der Behörde Der Maßnahmeträger, der sich nach Belieben für die Rechtsform eines Verwaltungsaktes oder eines Rechtssatzes entscheiden könnte, hätte die Möglichkeit, aus Opportunitätsgründen heraus die an die Rechtsnatur einer Maßnahme geknüpften Folgewirkungen zu umgehen. M i t der Entscheidung für eine Rechtsverordnung wären alle den Verwaltungsakt betreffenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes und der Verwaltungsgerichtsordnung nicht anwendbar. Entschlösse sich der Maßnahmeträger für einen Verwaltungsakt, hätte er alle Anforderungen des Grundgesetzes und der Landesverfassungen sowie der Bundes· und Landesgesetze an den Erlaß von Rechtsverordnungen umgangen. Die Behörde hätte zudem durch die freie Wahl der Bestimmung der Rechtsform eines Hoheitsaktes die Möglichkeit, den Rechtsschutz des Bürgers zu beeinflussen 339 , wenn man diesbezüglich auf die äußere Form abstellte. Der Entscheidungsfreiheit stimmte Grenzen gesetzt.

des Maßnahmeträgers sind daher be-

Zunächst hat sich der Maßnahmeträger darüber klar zu werden, ob er eine Regelung m i t Außenwirkung erlassen w i l l oder nicht, ob er 336 Vgl. auch von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 181 f.; Werner, BayVBl. 1976, S. 709. 337 Vgl. Wolff ! Bachof I, S. 386, 395 f.; Werner, BayVBl. 1976, S. 709. 338 Vgl. Ule, S. 147; derselbe, Verwaltungsprozeßrecht, S. 170 f.; Menger, VerwArch. 1964, S.386. — A . A . : Schade; DVB1. 1958, S. 273 ff. (276); schreibt der Gesetzgeber vor, daß gewisse A k t e , die k e i n Recht setzen, als „Rechtsverordnung" ergehen, so hat dies nach Schade n u r die Bedeutung, daß jene A k t e hinsichtlich der Zuständigkeit, des Zustandekommens u n d der V e r k ü n d u n g w i e Rechtsnormen ergehen sollen. Er könne damit aber Rechtsverordnungen nicht der Anfechtungsklage entziehen; vgl. Schade, DÖV 1958, S. 276. 339 Diese Möglichkeit hat allerdings, w i e oben (AT. B . V I I . 1.) dargelegt, der Gesetzgeber.

V I I . Die W a h l der Rechtsform

eine bestimmte PerÖon oder einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis ansprechen w i l l oder eine unbestimmte Vielzahl von Personen. Bei rein sachbezogenen Maßnahmen ist entscheidend, ob die Regelung eine konkrete Sache oder unbestimmt viele Sachen gleicher Gattung betreffen soll. 340 Handelt es sich u m generelle Gestaltungen 341 , so kann die Maßnahme als Verwaltungsvorschrift ohne Außenwirkung ergehen oder i n der Form einer Rechtsverordnung oder Satzung vorgenommen werden. Für grundlegende Entscheidungen eines obersten Entscheidungsträgers w i r d allerdings die Form eines parlamentarischen Gesetzes erforderlich sein. 342 Individuelle Regelungen 343 sind i n der Form einer innerdienstlichen Anweisung oder als schlicht hoheitliches Tätigwerden denkbar, sie können aber auch als Verwaltungsakt oder durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag getroffen werden. Sachbezogene, nach außen gerichtete, konkrete Maßnahmen bedürfen der Form eines Verwaltungsaktes. Sachbezogene, nach außen gerichtete, abstrakte Regelungen müssen i n die Form einer Rechtsverordnung gekleidet werden. Eine den Anforderungen einer Verordnung genügende Regelung kann nicht durch den Willen der Behörde zum Verwaltungsakt gemacht werden. Andererseits kann die Behörde eine an eine einzelne Person oder an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis gerichtete Regelung nicht durch einen entsprechenden Willen zur Rechtsverordnung machen. Der Maßnahmeträger hat vielmehr auf den Inhalt der Regelung abzustellen. 344 Die von der Verwaltung zu beachtenden Verfahrensweisen sind nur Rechtsfolgen der nach dem Inhalt vorgenommenen Differenzierung zwischen Rechtsnorm und Verwaltungsakt. Gebraucht die Verwaltung eine unrichtige Form, dann berührt dies nicht den Rechtscharakter der betreffenden Verwaltungshandlung, son340 Das geltende Recht läßt i m Rahmen gesetzlicher Ermächtigungen häufig dem Verordnungsgeber u n d Satzungsgeber die Wahl, ob sie zur Realisierung eines bestimmten Zieles abstrakte oder konkrete Maßnahmen anwenden. Vgl. § 19 W H G , § 12 BNatSchG, wonach Anordnungen als Verwaltungsakte gegenüber dem Grundstückseigentümer oder dinglich Berechtigten oder auch als Verordnungen gegenüber der Allgemeinheit ergehen können. Vgl. Kopp, BayVBl. 1970, S. 235. 341 Wie oben (AT. Β . I V . 1. d) dargelegt, ist bei personenbezogenen Regelungen für die Rechtsnorm allein entscheidend, ob die Maßnahme generell oder i n d i v i d u e l l ist. 342 Vgl. dazu BVerfG, N J W 1976, S. 1309; BVerwG, N J W 1975, S. 1180; Kisker, N J W 1977, S. 1317. 343 Vgl. oben A T . B. I I . 4. b). 344 Vgl. auch Menger, VerwArch. 1964, S. 383.

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dern vielmehr ihre Rechtmäßigkeit, gegebenenfalls ihre Rechtswirksamkeit 345 . Schreibt der Gesetzgeber eine bestimmte Rechtsform vor, dann berührt dies ebenfalls nicht den materiellen Rechtscharakter der Maßnahme, sondern bedeutet, daß bezüglich der Zuständigkeit, des Zustandekommens und der Verkündung die der vorgeschriebenen Rechtsform entsprechenden Verwaltungsvorschriften Anwendung finden 346 . 3. Aus der Sicht des Betroffenen Für den Betroffenen einer Maßnahme stellt sich häufig die Frage nach dem richtigen Rechtsschutz. Entscheidend ist für ihn, ob sich sein Rechtsschutz nach der äußeren Form einer Maßnahme richtet oder ob der materielle Regelungsgehalt den Rechtsschutz bestimmt. Die herrschende Lehre steht auf dem Standpunkt, daß über den Rechtscharakter eines Hoheitsaktes letztlich sein materieller Regelungsgehalt entscheidet. 347 Damit wurde aber noch keine Aussage darüber getroffen, nach welchen Kriterien sich der Betroffene bei der Suche nach dem richtigen Rechtsschutz zu richten hat. Eine weit verbreitete Meinung 3 4 8 stellt insoweit primär auf die äußere Form ab. W i r d eine Rechtsverordnung oder Satzung i n der für sie eigentümlichen Form erlassen und verkündet, obwohl materiell die Maßnahme als Verwaltungsakt zu ergehen hätte, bleibt die Maßnahme kraft ihrer typischen Form ein Rechtssatz.349 Eine von der Behörde als 345 Vgl. § 47 Abs. 6 V w G O ; vgl. ferner: von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 183 f.; Redeker / von Oertzen, § 47 Rdnr. 20. 346 Vgl. auch oben A T . Β . I V . 1. a). 347 Vgl. oben A T . B . I V . l . b ) ; ferner: Volkmar, S.54f.; Forsthoff, S. 196; Ule, S. 147; derselbe in: Festschrift für M ü l l e r , S. 539; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 184; Fuß, DÖV 1964, S. 522; Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 180; Renck-Laufke, DVB1. 1974, S. 513; Zimmer, DÖV 1980, S. 119; Brandel in: Schweickhardt, Rdnr. 353; vgl. auch Stern, S. 57; dort heißt es: „Der Begriff des Verwaltungsaktes bestimmt sich nach seinem I n h a l t , nicht nach seiner F o r m " ; auf S. 58 dagegen heißt es, daß eine i n Form eines Verwaltungsaktes erlassene behördliche A n o r d n u n g auch dann ein Verwaltungsakt ist, w e n n sie ihrem wesentlichen I n h a l t nach etwas regelt, was n u r durch eine Rechtsn o r m w i r k s a m geschehen kann. — Kopp, V w G O , § 42 A n h . Rndr. 30 ist der Ansicht, daß die herrschende Meinung bei der Bestimmung der Rechtsnatur p r i m ä r auf die äußere F o r m abstellt. Dies gilt jedoch w o h l nur, w e n n es u m die Frage der W a h l des richtigen Rechtsmittels geht. 348 B V e r w G E 18, S. 1 ff. (5); BVerwG, BayVBl. 1974, S. 500; V G H München, DVB1. 1977, S. 823. Vgl. auch B V e r w G E 26, S. 251 ff. (252), wo das Gericht erklärt, daß es für die Anfechtungsklage allein darauf ankomme, was die Anordnung „rechtlich" ist, nicht als was sie hätte ergehen dürfen. Unter „rechtlich ist" meint das Bundesverwaltungsgericht w o h l die äußere Form u n d nicht den I n h a l t . Vgl. auch Obermayer, DÖV 1954, S. 73 ff.; Kopp, V w G O , § 42 A n m . Rdnr. 30.

V I I . Die W a h l der Rechtsform

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Verwaltungsakt gewollte und als Verwaltungsakt ausgestaltete Anordnung bleibt nach dieser Ansicht auch dann ein Verwaltungsakt, wenn sie ihrem Inhalt nach etwas regelt, was nur durch eine Rechtsnorm geschehen kann. 3 5 0 Zur Begründung w i r d vorgetragen, es sei ausgeschlossen, eine nach dem erkennbaren Willen der Behörde als Verwaltungsakt ausgestellte und i n dieser Form bekannt gemachte Anordnung i n eine Rechtsnorm, gegen die Anfechtungsklage ja nicht möglich wäre, umzudeuten. 351 Zudem habe der Adressat einer i n die Form eines Verwaltungsaktes gekleideten abstrakt-generellen Regelung damit zu rechnen, daß der Verwaltungsakt für ihn mit Ablauf der Rechtsmittelfristen bestandskräftig oder i m Wege der sofortigen Vollziehung durchgesetzt werde. Um das zu verhindern, müsse er gegen den fehlerhaften Verwaltungsakt i n der Form vorgehen, die vom Gesetz gegen Verwaltungsakte zur Verfügung gestellt wird 3 5 2 . Schließlich könne man dem Betroffenen nicht zumuten, über den materiellen Regelungsgehalt einer behördlichen Anordnung besser Bescheid zu wissen als die erlassende Behörde. Eine andere Meinung 3 5 3 stellt allein auf den Inhalt einer Regelung ab. Eine amtliche Verlautbarung, die ihrem sachlichen Gehalt nach eine Rechtsverordnung ist, aber ihre vorgeschriebene Form nicht einhält, kann trotz ihrer Rechtsform als Verwaltungsakt Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein. 354 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 349 Vgl. BVerwG, DÖV 1974, S.426; V G H Mannheim, BWVB1. 1970, S. 78; Wolff /Bachof I, S. 134; Obermayer, S. 54; derselbe, DÖV 1954, S. 73 ff. 350 Das Bundesverwaltungsgericht hat bei Maßnahmen i n der Form des Verwaltungsaktes die Anfechtungsklage zugelassen, auch w e n n nach deren I n h a l t eine Rechtsnorm hätte erlassen werden müssen oder können, vgl. B V e r w G E 18, S. 1 ff. (3 ff.); 18, S. 154 ff. (155 ff.); 29, S. 207 ff. Bei A k t e n i n der Form einer Rechtsnorm hat das Bundesverwaltungsgericht die Anfechtungsklage für unzulässig erklärt, auch w e n n nach dem I n h a l t ein Verwaltungsakt vorliegen könnte; vgl. B V e r w G E 26, S. 251 ff. Die Anfechtung eines Verwaltungsaktes, der durch formelles Gesetz ergeht, scheidet ohnehin aus; vgl. Ole, S. 146 f.; Menger, VerwArch. 1959, S. 283; VerwArch. 1964, S. 386. Vgl. auch BVerwGE 44, S. 1 ff. (2), wo das Bundesverwaltungsgericht die Verwaltungsaktqualität bejaht, w e i l auch der Beklagte die Maßnahme als Verwaltungsakt aufgefaßt hat u n d auch der äußere Eindruck für einen V e r waltungsakt spricht. 351 Vgl. B V e r w G E 18, S. 1 ff. (4). 352 I n diesem Sinne auch Zimmer, DÖV 1980, S. 119. 353 Vgl. V G H München, BayVBl. 1956, S. 121; DVB1. 1960, S.401; DVB1. 1977, S. 823; V G H Kassel, DÖV 19-57, S.751; V G H Mannheim, DVB1. 1968, S. 119; BWVB1. 1972, S. 187; O V G Lüneburg, DVB1. 1973, S. 153 f.; das B u n desverwaltungsgericht hat bei formneutralen A k t e n allein auf den I n h a l t abgestellt; vgl. B V e r w G E 7, S. 54 ff. (55); 12, S.87ff. (89 ff.); 29, S. 207 ff.; ferner Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181; Ule in: Festschrift für Müller, S. 539 f.; Motyl / Holzinger, BayVBl. 1972, S. 307; Widtmann in: Helmreich / Widtmann, A r t . 5 A n m . 3. 354 Vgl. O V G Lüneburg, DVB1. 1973, S. 153; V G H Mannheim, DVB1. 1968, S. 119; BWVB1. 1972, S. 187.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

führte aus 355 , daß eine Rechtsverordnung i m formellen Sinn, wenn sie materiell einen Verwaltungsakt zum Inhalt hat, nicht der Normenkontrollklage unterliege, sondern mit der Anfechtungsklage angegriffen werden müsse. Auch i m Schrifttum 3 5 6 w i r d vertreten, daß die Anfechtungsklage dann nicht ausgeschlossen ist, wenn die Maßnahme i n die Form einer Rechtsverordnung gekleidet ist, sich ihrem materiellen Inhalt nach aber als Verwaltungsakt darstellt. I m Interesse eines umfassenden Rechtsschutzes w i r d man jedoch sowohl den Rechtsbehelf zulassen, der der gewählten Rechtsform entspricht, als auch den, der gegen die Maßnahme nach ihrem Inhalt gegeben wäre. Gegen eine Rechtsverordnung i n Form eines Verwaltungsaktes sowie gegen einen Verwaltungsakt i n Form einer Rechtsverordnung sind daher die Normenkontrollklage und alternativ die Anfechtungsklage zulässig. Gerade wegen der Schwierigkeit der eindeutigen Abgrenzung der Rechtsformen w i r d man das Risiko der Wahl des richtigen Rechtsbehelfs nicht dem Rechtsschutz Suchenden überantworten können. 357 'Eine Ausnahme von der Möglichkeit, alternativ Normenkontrollklage oder Anfechtungsklage zu erheben, besteht dann, wenn ein Verwaltungsakt i n Form eines formellen Gesetzes ergeht 358 und wenn der Gesetzgeber eine bestimmte Rechtsform vorschreibt 359 . Entsprechend dem Willen des Gesetzgebers hat sich in diesen Fällen das Rechtsmittel nach der vom Gesetzgeber verwendeten bzw. angeordneten Form zu richten. 4. Aus der Sicht des Gerichts Liegt der Form und dem Inhalt nach ein Verwaltungsakt vor, ist die Anfechtungsklage statthaft. Handelt es sich formell und materiell u m einen Rechtssatz, ist die Normenkontrollklage die richtige Klageart. I n diesen Fällen werden die Klagen insoweit jedenfalls zulässig sein. Unzulässig sind die Klagen dann, wenn weder formell noch materiell der Rechtscharakter gegeben ist, von dem der Anfechtende durch die Wahl seines Rechtsmittels ausgeht. Liegt jedoch formell ein Verwaltungsakt, materiell ein Rechtssatz oder formell ein Rechtssatz, materiell ein Verwaltungsakt vor, ist so355

V G H Münster, BayVBl. 1956, S. 121; dazu kritisch Obermayer, BayVBl. 1956, S. 123. 356 Vgl. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 11 b; Widtmann in: Helmreich/ Widtmann, A r t . 5 A n m . 3; Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 180 ff.; Motyl/Holzinger, BayVBl. 1972, S. 307; w o h l auch Redeker / von Oertzen, §42 Rdnr. 40. 357 Vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 116. 358 v g l . V e r f G H NW, DÖV 1959, S. 456; Eyermann ! Fröhler, §42 Rdnr. 11 b. 359 Vgl. BVerwG, DÖV 1974, S.426; Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. I I b ; Obermayer, B a y V B l . 1956, S. 123.

V I I . Die W a h l der Rechtsform

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wohl die Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht, als auch die Normenkontrollklage zum Oberverwaltungsgericht zulässig 360 . Etwas anderes gilt nur, wenn der Gesetzgeber eine bestimmte Form vorgeschrieben hat. W i r d eine eindeutig i n der Form eines Verwaltungsaktes oder eine i n der Form eines Rechtssatzes ergangene Maßnahme mit dem der Form entsprechenden Rechtsmittel vor dem zuständigen Gericht angegriffen, so darf bei der Prüfung der Zulässigkeit der Klage das Gericht noch nicht interessieren, ob die Maßnahme inhaltlich tatsächlich der von der Behörde gewählten Rechtsform entspricht und in dieser ergehen durfte. Das Rechtsmittel ist jedenfalls statthaft. Entspricht das Rechtsmittel offenkundig nicht der Form, aber dem Regelungsgehalt der Maßnahme, ist das Rechtsmittel insoweit ebenfalls statthaft 361 . I n diesem Fall hat das Gericht i n der Zulässigkeitsprüfung aber schon eine eindeutige Bewertung der materiellen Rechtsnatur der Maßnahme vorzunehmen, wie es i m übrigen bei formneutralen Maßnahmen immer erforderlich ist. Die Behauptung, daß es sich u m einen Verwaltungsakt bzw. eine Rechtsnorm handelt, genügt allerdings nicht. 362 Erst bei der Prüfung der Begründetheit der Klage w i r d das Gericht feststellen, ob der materielle Regelungsgehalt i n der von der Behörde gewählten Form ergehen durfte. Erkennt das Gericht, daß eine abstrakt-generelle Regelung gegeben ist, die nicht i n der Form eines Verwaltungsaktes ergehen durfte, ist der Verwaltungsakt fehlerhaft. 363 Ebenso ist eine Rechtsnorm rechtswidrig, wenn sie eine individuelle Regelung zum Inhalt hat. Das Verwaltungsgericht w i r d einen Verwaltungsakt i n der Form einer Rechtsverordnung aus formellen Gründen und umgekehrt einen formellen Verwaltungsakt mit abstrakt-generel360

Das folgt schon aus der oben (AT. B. V I I . 3.) bei der Prüfung der Rechtschutzmöglichkeit der Betroffenen vertretenen Ansicht. 361 Anderer Ansicht die herrschende Meinung, die allein auf die F o r m der Maßnahme abstellt. 362 Vgl. B V e r w G E 2, S.273; 3, S. 237 ff. (238); 14, S. 323 ff. (324 ff.); BVerwG, N V w Z 1982, S. 103; V G H Kassel, DÖV 1958, S.786; V G H München, BayVBl. 1961, S. 58; BayVBl. 1971, S. 309; BayVBl. 1976, S. 374; V G H Münster, VRspr. 25, S. 278; VRspr. 27, S. 273 f.; Ole, S. 121; Redeker / von Oertzen, § 42 Rdnr. 10; Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 32; Stem, S. 56; Obermayer, BayVBl. 1960, S. 208 ff.; Engelhardt, JZ 1961, S. 588. — Nach Ansicht v o n Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 11 a ist die Klage auch dann zulässig, w e n n der Kläger Tatsachen behauptet, aus denen sich — ihre Richtigkeit unterstellt — ergibt, daß ein Verwaltungsakt vorliegt. Erweisen sich die Behauptungen nicht als zutreffend, dann sei die Klage als unbegründet, nicht als unzulässig abzuweisen. Darüber hinaus ist ihrer Ansicht nach die Klage dann zulässig, w e n n die behaupteten Tatsachen es als möglich erscheinen lassen, daß ein V e r w a l tungsakt vorliegt. 363 Vgl. BVerwG, N J W 1964, S. 1151 f.

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1. Teil: Β . Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 V w V f G

len Regelungen aus materiellen Gründen als rechtswidrig erachten. Das Oberverwaltungsgericht bzw. der Verwaltungsgerichtshof w i r d eine Rechtsverordnung i n der Form eines Verwaltungsaktes aus formellen Gründen und umgekehrt eine formelle Rechtsverordnung, die der materiellen Rechtsnatur nach eine Einzelfallregelung enthält, aus materiellen Gründen als rechtswidrig bewerten. Würde das Gericht die Zulässigkeit einer Klage davon abhängen lassen, ob das gewählte Rechtsmittel der Form der Maßnahme entspricht, hätte es die Behörde i n der Hand, durch die Formwahl das Rechtsmittel des Rechtsuchenden zu bestimmen. Das ist insofern von Bedeutung, als der Bürger den Weg zum Oberverwaltungsgericht bzw. zum Verwaltungsgerichtshof eher scheuen w i r d als den Weg zum Verwaltungegericht. Würde schließlich das Gericht die Zulässigkeit einer Klage nur dann bejahen, wenn das Rechtsmittel dem materiellen Regelungsgehalt der Maßnahme entspricht, verlangte es vom Bürger, über die Rechtsnatur des Hoheitsaktes besser Bescheid zu wissen als die erlassende Behörde. Es würde den Rechtsschutz des Bürgers dann stets an dem ausrichten, was die Behörde hätte tun sollen. 5. Resümee Erläßt der Gesetzgeber einen Hoheitsakt i n der Form eines Gesetzes oder ordnet er an, daß Einzelfallregelungen auf einem bestimmten Gebiet durch Rechtsverordnung zu treffen seien, ist entsprechend dem Willen des Gesetzgebers für die A r t der gerichtlichen Kontrolle die Form maßgebend. Wählt der Maßnahmeträger, ohne daß eine gesetzliche Grundlage dafür besteht, die Form einer Rechtsverordnung, obwohl inhaltlich ein Verwaltungsakt gegeben ist, ist sowohl das gegen die Rechtsverordnung statthafte Rechtsmittel zulässig, als auch die Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht.

C. Die Bekanntgabe I. Bedeutung Hoheitliche Maßnahmen bedürfen zur Erlangung der Wirksamkeit der Verlautbarung. M i t der Wirksamkeit treten die von der Behörde intendierten Rechtswirkungen ein. Vorher ist nur ein Verwaltungsinternum gegeben.1 I I . Arten der Bekanntgabe Hinsichtlich der Form der Verlautbarung w i r d differenziert, ob es sich u m einen Rechtssatz oder u m einen Verwaltungsakt handelt. Rechtssätze bedürfen der Verkündung. Darunter ist die amtliche Bekanntmachung des Wortlauts i n dem dafür vorgeschriebenen amtlichen Verkündungsblatt zu verstehen. Für Verwaltungsakte sieht §41 V w V f G die Bekanntgabe vor. A b satz 1 des § 41 V w V f G verpflichtet die Behörde zur Bekanntgabe 2 an alle Beteiligten, für die er bestimmt ist oder die von i h m betroffen werden. Neben der individuellen Bekanntgabe sieht das Verwaltungsverfahrensgesetz i n §41 Abs. 3 eine öffentliche Bekanntgabe 3 vor. Diese ist, da sie grundsätzlich nur eine geringe Gewähr dafür bietet, daß die Beteiligten tatsächlich Kenntnis erlangen 4 , nur i n Fällen zulässig, i n denen dies durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist 5 . Die öffentliche Bekanntgabe ist außerdem bei Allgemeinverfügungen zuläs1 Vgl. B V e r w G E 25, S.20ff. (21); 29, S. 321 ff. (323); O V G Hamburg, M D R 1953, S. 575; V G H München, E. v. 13.7.1933, Nr. 9382 A . 506, S. 10; Kopp, V w V f G , §43 Rdnr. 2; Wolff / Bachof I, S.413; Ule in: Ule / Laubinger, S.256f. 2 Z u r F o r m der Bekanntgabe vgl. Kopp, V w V f G , § 41 Rdnr. 20 ff.; Meyer in: Meyer / Borgs, § 41 Rdnr. 3. 3 Z u r F o r m der öffentlichen Bekanntgabe vgl. § 41 Abs. 4 V w V f G ; ferner: Kopp, V w V f G , §41 Rdnr. 48 ff.; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §41 Rdnr. 27 ff.; Schwarze in: Knack, § 41 Rdnr. 5.4.3. 4 So auch Meyer in: M e y e r / B o r g s , §41 Rdnr. 21; Kopp, V w V f G , §41 Rdnr. 43; Schwarze in: Knack, § 41 Rdnr. 5.4.1. 5 Vgl. z. B.: § 15 V w Z G , Text: Sartorius I, Nr. 110; § 74 Abs. 4 V w V f G ; §§ 32, 101 F l u r B G , Text: Sartorius I, Nr. 860; §2 Abs. 6 FStrG, Text: Sartorius I, Nr. 932.

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1. Teil: C. Die Bekanntgabe

sig, wenn die individuelle Bekanntgabe „untunlich" ist. Das ist sie dann, wenn wegen der Natur des i n Frage stehenden Verwaltungsaktes die Betroffenen nicht oder nur schwer zu ermitteln sind 6 , wenn die Einzelbekanntgabe zu zeitraubend wäre und den Zweck der Maßnahme beeinträchtigen oder gar vereiteln könnte 7 . Die Anforderungen an eine öffentliche Bekanntgabe sind nicht so streng wie bei der Verkündung von Rechtssätzen, da der Kreis der möglicherweise Betroffenen hier i n der Regel enger und nach äußeren Merkmalen zu umgrenzen ist. I m allgemeinen genügt es, wenn die Form der Bekanntgabe „ortsüblich" geeignet ist®, den Kreis der möglicherweise Betroffenen zu erreichen. I I I . Adressaten der Bekanntgabe Für wen der Verwaltungsakt bestimmt ist, wer also Adressat des Verwaltungsaktes ist 9 , läßt sich aus dem Inhalt erschließen. Aus der Tatsache, daß § 41 Abs. 1 V w V f G nicht nur von Beteiligten spricht, sondern von Beteiligten, die Adressaten oder Betroffene sind, folgt, daß die Behörde auch zu prüfen hat, ob noch weitere Personen durch den Verwaltungsakt betroffen werden, und daß auch bei adressatenlosen Verwaltungsakten eine Bekanntgabe erfolgen muß. Vom Verwaltungsakt betroffen w i r d derjenige, dessen geschützte Rechtsstellung oder dessen rechtlich geschützte Interessen berührt werden 10 .

6 Vgl. Kopp, V w V f G , § 41 Rdnr. 44. — Nach Ansicht von Meyer in: Meyer / Borgs, §41 Rdnr. 23 können für eine öffentliche Bekanntmachung insbesondere verwaltungstechnische Schwierigkeiten sprechen, die durch die Z a h l der Beteiligten, die Begrenztheit der technischen Möglichkeiten, einen unverhältnismäßigen Kostenaufwand usw. bedingt sein können. Nach Kopp, V w V f G , § 41 Rdnr. 44 k a n n der erhebliche Verwaltungsaufwand wegen der Z a h l der Beteiligten eine öffentliche Bekanntmachung nicht rechtfertigen. 7 Vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 41 Rdnr. 26. 8 Vgl. auch §41 Abs. 4 V w V f G , wonach die öffentliche Bekanntgabe eines schriftlichen Verwaltungsaktes dadurch b e w i r k t w i r d , daß sein verfügender T e i l „ortsüblich" bekanntgemacht w i r d . Was als „ortsüblich" anzusehen ist, ergibt sich i n erster L i n i e aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften des L a n desrechts; vgl. V G H München, DVB1.1978, S. 183; Kopp, V w V f G , § 41 Rdnr. 50. 9 Die Vorschrift vermeidet zwar den Begriff „Adressat", die Umschreibung: „für den der Verwaltungsakt bestimmt ist", meint aber den Adressaten; v g l Schwarze in: Knack, §41 Rdnr. 4.2.; Kopp, V w V f G , §41 Rdnr. 7; Meyer in: Meyer / Borgs, § 41 Rdnr. 5. 10 Vgl. Kopp, V w V f G , §41 Rdnr. 7; Meyer in: Meyer / Borgs, §41 Rdnr. 5; Schwarze in: Knack, §41 Rdnr. 4.3. — Die Anforderungen sind geringer als für die Klagebefugnis.

I V . Die W a h l der Bekanntgabeart

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I V . Die Wahl der Bekanntgabeart 1. Die Bekanntgabe von individuellen Regelungen und personenbezogenen Allgemeinverfügungen Individuelle Regelungen sowie personenbezogene Allgemeinverfügungen, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen „bestimmten" Personenkreis richten, werden den Adressaten sowie den von diesen Maßnahmen i n ihrer Rechtssphäre Betroffenen durch Einzelbekanntgabe nach § 41 Abs. 1 V w V f G mitgeteilt, wenn diese nicht den Zweck der Maßnahme beeinträchtigen kann. Die Bekanntgabe der auf einen bestimmten Personenkreis bezogenen Allgemeinverfügung kann auch öffentlich erfolgen, wenn eine Einzelbekanntgabe untunlich ist. Personenbezogene Allgemeinverfügungen, deren Adressatenkreis lediglich nach allgemeinen Merkmalen „bestimmbar" ist, werden i n der Regel nur öffentlich bekannt gemacht. Eine Präzisierung des Personenkreises — die grundsätzlich möglich ist, sonst wäre der Personenkreis ja nicht „bestimmbar" — w i r d oft schwierig und zeitaufwendig sein. 2. Die Bekanntgabe von dinglichen Verwaltungsakten Die Vorschrift des § 41 Abs. 3 V w V f G bestätigt, daß alle Allgemeinverfügungen, also auch die sachbezogenen gemäß § 35 S. 2 2., 3. A l t . VwVfG, bekanntgabepflichtig sind. Ein sachbezogener Verwaltungsakt 1 1 , der — mittelbar — eine bestimmte Personenmehrzahl tangiert, ist grundsätzlich einer individuellen Bekanntgabe gemäß § 41 Abs. 1 V w V f G fähig und — wegen des Beisatzes „oder der von i h m betroffen w i r d " i n § 41 Abs. 1 S. 1 V w V f G — bedürftig, wenn die Einzelbekanntgabe nicht zu zeitaufwendig und zweckvereitelnd ist. Der Kreis der möglicherweise — mittelbar — Betroffenen w i r d allerdings nur dann bestimmt sein, wenn die sachbezogene Maßnahme nur Auswirkungen auf einen räumlich abgrenzbaren Bereich hat. Ansonsten w i r d bei dinglichen Verwaltungsakten eine andere als öffentliche Bekanntgabe untunlich sein 12 , da die Betroffenen wegen der 11 Z u r Bekanntgabe dinglicher Verwaltungsakte vgl. auch Niehues, DVB1. 1982, S. 317 ff. 12 Die Bekanntgabe w i r d i n diesen Fällen allerdings nicht unmöglich sein, da es durchaus Beteiligte gibt, die von der Maßnahme „betroffen" i. S. d. § 41 Abs. 1 V w V f G sein können. Anderer Ansicht ist Niehues, DVB1. 1982, S. 320. F ü r i h n ist die Bekanntgabe sachenrechtlicher Einzelakte „ i n einem engeren Sinne unmöglich, w e i l es insofern keine u n m i t t e l b a r »Beteiligten 4 gibt".

7 Gornig

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1. Teil: C. Die Bekanntgabe

Offenheit des Kreises der möglichen Beteiligten schwer feststellbar sein werden. Die öffentliche Bekanntmachung ist das geeignete Instrumentarium, den von sachenrechtlichen Einzelakten betroffenen Personenkreis i n angemessener Weise zu erreichen. Aus diesem Grunde wurde wohl der dingliche Verwaltungsakt i n § 35 S. 2 V w V f G den Allgemeinverfügungen zugeordnet 13 . Besonders interessierten Personengruppen, wie etwa den Antragstellern, kann auch eine persönliche Mitteilung über die sachenrechtliche Zustandsregelung gemacht werden. § 41 Abs. 3 S. 2 V w V f G gebietet nämlich die öffentliche Bekanntgabe bei Allgemeinverfügungen nicht, sondern gestattet sie, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist.

V. Folgen der Bekanntgabe für den betroffenen Bürger E i n Verwaltungsakt w i r d gemäß § 43 Abs. 1 V w V f G gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von i h m betroffen wird 1 4 , i n dem Zeitpunkt wirksam, i n dem er i h m bekanntgegeben w i r d und zwar, wie § 43 Abs. 1 S. 2 V w V f G klarstellt, nur m i t dem bekanntgegebenen Inhalt. Auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt entfaltet diese Wirksamkeit, wenn er nicht nichtig ist. 15 Die Rechtsbehelfsfristen 16 — soweit eine ordnungsmäßige Rechtsbehelfsbelehrung erfolgt ist 1 7 — und die sonstigen Fristen 18 beginnen m i t der Bekanntgabe zu laufen. Vor der Bekanntgabe liegt nur ein Verwaltungsinternum vor. Gegenüber dem Adressaten des Verwaltungsaktes t r i t t die Wirksamkeit also ein, wenn der Verwaltungsakt i h m bekanntgegeben ist. Damit w i r d der Adressat berechtigt und verpflichtet und die Rechtslage i h m gegenüber konkretisiert. Auch Dritten gegenüber, die nicht Adressaten des Verwaltungsaktes sind, t r i t t die Wirksamkeit erst ein, wenn der Verwaltungsakt ihnen bekanntgegeben wird 1 9 . Da aber eine Verletzung der Rechte Dritter schon durch die einem anderen gegenüber eingetretene Wirksamkeit möglich ist, haben Dritte — ohne daß die Maßnahme ihnen gegenüber wirksam wäre — die Möglichkeit der Anfechtung. Eine Frist für die 13

Vgl. auch oben A T . B. I I I . 5. b). Auch hier, w i e i n § 41 Abs. 1 V w V f G , die Unterscheidung zwischen Adressaten u n d Drittbetroffenen. 15 Vgl. § 43 Abs. 3 V w V f G . 16 Vgl. §§ 70, 74 V w G O . 17 Vgl. § 58 Abs. 1 V w G O . 18 Vgl. z. B. § 58 Abs. 2 V w G O . 19 Vgl. Schwarze in: Knack, §43 Rdnr. 2.2., 2.2.2.; Kopp, V w V f G , §43 Rdnr. 2. 14

V I . Resümee

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Einlegung des Rechtsbehelfs beginnt allerdings für sie ohne Bekanntgabe des Verwaltungsaktes und ohne Rechtsbehelfsbelehrung nicht zu laufen. 20 Der Betroffene kann sich aber auf die fehlende Wirksamkeit nicht berufen, wenn er vom Ergehen des Verwaltungsaktes zuverlässige Kenntnis hatte oder hätte haben müssen. 21 Dies verbietet i h m der Grundsatz von Treu und Glauben. 22 I m Zeitpunkt der sicheren oder notwendigen Kenntnis beginnen dann auch Fristen zu laufen. Wegen fehlender Rechtsbehelfsbelehrung gilt allerdings grundsätzlich nicht die Monatsfrist 23 , sondern die Jahresfrist gemäß § 58 Abs. 2 VwGO. Bei mehreren Beteiligten können sich daher unterschiedliche Zeitpunkte für den Beginn der Wirksamkeit und dem Eintritt der Unanfechtbarkeit ergeben. 24 Sachbezogene Verwaltungsakte werden gemäß § 41 Abs. 3 V w V f G grundsätzlich öffentlich bekanntgemacht, so daß die Wirksamkeit immer gegeben sein w i r d und die Frist für eine Anfechtung zu laufen beginnt, wenn eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung vorliegt 2 5 . Das Problem der Verwirkung der Anfechtungsmöglichkeit t r i t t daher i m allgemeinen nicht auf. Wegen häufig fehlender Rechtsbehelfsbelehrung w i r d aber die Ausschlußfrist des § 58 Abs. 2 VwGO laufen, u m zu verhindern, daß bei einer Verletzung der Belehrungspflicht Rechtsbehelfe zeitlich unbegrenzt möglich bleiben. Es können daher auch bei bekanntgegebenen dinglichen Verwaltungsakten unterschiedlich lange Anfechtungsfristen gegeben sein; die Monatsfrist für den Adressaten, die Jahresfrist für die übrigen Betroffenen.

VI. Resümee Die Vorschrift des § 41 Abs. 3 V w V f G bestätigt, daß alle Allgemeinverfügungen bekanntgabepflichtig sind. Sachbezogene Allgemeinverfügungen dürfen nur dann öffentlich bekanntgemacht werden, wenn eine individuelle Bekanntgabe „untun20

Vgl. Schwarze in: Knack, § 43 Rdnr. 2.2.2. Vgl. Kopp, V w V f G , § 43 Rdnr. 10. 22 M a n spricht auch v o n „ V e r w i r k u n g " der Anfechtungsmöglichkeit; B V e r w GE 44, S. 294 ff. (298); vgl. Kopp, V w V f G , §43 Rdnr. 9, 10; Schwarze in: Knack, §43 Rdnr. 2.2.2.; Eyermann / Fröhler, §58 Rdnr. 13; Stelkens in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, §50 Rdnr. 12; Haueisen, N J W 1966, S. 2340 ff. 23 Vgl. § 58 Abs. 1 V w G O . 24 Die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes ist v o n der Bestandskraft zu unterscheiden. Die Bestandskraft t r i t t erst ein, w e n n der wirksame V e r w a l tungsakt durch die Adressaten oder die Betroffenen m i t Rechtsbehelfen nicht mehr angefochten werden kann. 25 Vgl. § 58 Abs. 1 V w G O . 21

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1. Teil: C. Die Bekanntgabe

lieh" ist. W i r d ein bestimmter Personenkreis — mittelbar — betroffen, dann ist eine individuelle Bekanntgabe untunlich, wenn sie zeitraubend ist und den Zweck der Maßnahme beeinträchtigen oder gar vereiteln könnte. Ist ein unbestimmter Personenkreis — mittelbar — betroffen, dann ist eine Einzelbekanntgabe ausgeschlossen. Die öffentliche Bekanntgabe ist dann das geeignete Instrumentarium, den von sachenrechtlichen Zustandsregelungen betroffenen Personenkreis zu erreichen. M i t der Bekanntgabe t r i t t die Wirksamkeit der Maßnahme ein. Die Rechtsbehelfsfristen beginnen zu laufen. Wegen fehlender Rechtsbehelfsbelehrung w i r d bei öffentlicher Bekanntmachung i n der Regel die Ausschlußfrist des § 58 Abs. 2 VwGO gelten.

D. Die Anfechtungsfrist Eine Verkürzung des Rechtsschutzes bei der Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt w i r d dann befürchtet, wenn der Adressatenkreis i n die Zukunft hinein offen ist. I n diesem Fall kann es sich nämlich ergeben, daß zum Adressatenkreis Personen hinzutreten, die i m Zeitpunkt der Bekanntgabe der Maßnahme noch gar nicht wußten oder nicht damit rechnen konnten, daß auch sie einmal betroffen sein werden. Ihre Anfechtungsfrist, die m i t der Bekanntgabe zu laufen beginnt, wäre dann verkürzt, oftmals würde auch die bereits eingetretene Bestandskraft ihnen gegenüber wirken, so daß ein Verstoß gegen die Rechtsschutzgarantie des A r t . 19 Abs. 4 GG diskutiert wird 1 . I n Betracht kommen hier Allgemeinverfügungen m i t einem nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreis, insbesondere aber auch die sachenrechtlichen Allgemeinverfügungen, durch die eine unbestimmte Vielzahl von Personen mittelbar betroffen sein kann. Vogel 2 führt den Endiviensalatfall des Bundesverwaltungsgerichts als Beispiel an. Er fordert, daß derjenige, der sich längere Zeit nach Bekanntgabe des Handelsverbots m i t Endiviensalat entschließt, Endiviensalat zu verkaufen, die gleichen Möglichkeiten des Rechtsschutzes haben müsse, wie der von Anfang an vom Verbot Betroffene. Er habe sie aber nicht, weil die Fristen durch die Bekanntgabe des Verbots gemäß § 41 Abs. 3 V w V f G bereits laufen oder gar schon abgelaufen sind. Die gleiche Problematik stellt sich bei dinglichen Verwaltungsakten, die öffentlich bekanntgemacht werden. Bei Verkehrszeichen versuchte das Bundesverwaltungsgericht 3 m i t der vielfach angegriffenen Konstruktion des sog. Dauerverwaltungsaktes das Problem zu lösen. Diese Möglichkeit bietet sich aber nur dort an, wo die Verlautbarung ständig präsent und offenkundig ist. Die Konstruktion schüfe jedoch neue Probleme, da eine unbegrenzte A n fechtbarkeit die Folge wäre, hätte das Bundesverwaltungsgericht seine These nicht dahingehend ergänzt 4 , daß für jede Person die für den Lauf der Anfechtungsfrist relevante Bekanntgabe jeweils nur dann erfolgt, wenn sie dem Zeichen das erste Mal gegenübertritt. 1 2 3 4

Vgl. Vogel, BayVBl. 1977, S. 620. Vogel f BayVBl. 1977, S. 620; vgl. auch oben A T . B. I I I . 4. b) ee) bei Fn. 143. B V e r w G E 27, S. 151 ff. (185). Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (185).

102

1. Teil: D. Die Anfechtungsfrist

Vogel 5 schlägt vor, daß i n Fällen, i n denen der Adressatenkreis i n die Zukunft hinein offen ist, nicht die Rechtswirkungen eines Verwaltungsaktes angemessen sind, sondern die für Rechtsverordnungen vorgesehenen. Nach Auffassung von Martens 6 führt eine sachenrechtliche Zustandsregelung nicht zu einer bestandskräftigen Feststellung gegenüber einem unbestimmten Personenkreis, da beim Erlaß eines adressatenlosen Verwaltungsaktes weder künftige Anstaltsbenutzer und die zur Nutzung einer öffentlichen Sache Berechtigten, noch sonstige Betroffene am Verfahren zu beteiligen sind. Zu einem bestandskräftigen Verwaltungsakt komme es erst, wenn nach einem Widerspruch gegen die Maßnahme ein Widerspruchsbescheid ergeht oder bei einem Antrag an die Behörde auf Rücknahme des adressatenlosen Verwaltungsaktes ein Verwaltungsakt erlassen wird. 7 Diese Verwaltungsakte sind nach A n sicht von Martens die ersten einer Bestandskraft fähigen Regelungen®, da die adressatenlosen Verwaltungsakte nicht Grundlagenbescheide seien, die die Rechtslage i n bestimmtem Umfang bereits bestandskräftig festschreiben können. 9 Nun rechnet aber §35 V w V f G die dinglichen Verwaltungsakte zu den Allgemeinverfügungen, für die § 41 Abs. 3 V w V f G expressis verbis die öffentliche Bekanntgabe vorsieht. Dem Gesetzgeber war durchaus bewußt, daß die öffentliche Bekanntgabe nur eine geringe Gewähr dafür bietet, daß die Betroffenen tatsächlich Kenntnis erlangen. Aus diesem Grund ist sie nur i n Fällen zulässig, i n denen eine Bekanntmachung an die Beteiligten „untunlich" ist. Um der Rechtssicherheit w i l len ist das Einsetzen der Bestandskraft aber nach einer bestimmten Zeit erforderlich 10 . Der Gesetzgeber mißt also der Bestandskraft letztlich größere Bedeutung bei, als dem Rechtsschutzbedürfnis eines eventuell Betroffenen. Zu berücksichtigen ist ferner, daß wegen fehlender Rechtsschutzbelehrung die Anfechtungsfrist bei öffentlich bekanntgemachten Verwal5

Vogel f B a y V B l . 1977, S. 620. Martens, JuS 1979, S. 419. 7 Nach dieser Ansicht wäre zunächst ein A n t r a g an die Behörde zu stellen, den adressatenlosen Verwaltungsakt zu beseitigen. Die Entscheidung darüber erfolgt dann i n einem Verwaltungsakt, gegen den gegebenenfalls W i d e r spruch u n d bei erfolglosem Widerspruch Verpflichtungsklage erhoben w e r den k a n n m i t dem Begehren, den Beklagten zum Erlaß eines die Beseitigung des adressatlosen Verwaltungsaktes anordnenden Verwaltungsaktes zu verurteilen. Vgl. Martens, JuS 1979, S. 418. 8 Vgl. Martens, JuS 1979, S. 418, insbes. Fn. 27. 9 So Martens, JuS 1979·, S.418 zum Verkehrszeichen u n d S.420 zur W i d m u n g u n d Entwidmung. 10 Vgl. §§ 70, 74, 58 Abs. 2 V w G O . 6

1. Teil: D. Die Anfechtungsfrist

tungsakten ein Jahr betragen kann, also genauso lang ist wie zum Teil die Frist zum Einlegen einer Verfassungsbeschwerde 11 . I m übrigen hieße es, den Willen des Gesetzgebers nicht zu respektieren, wollte man entgegen den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes eine unbefristete Anfechtbarkeit von Allgemeinverfügungen annehmen, die bezüglich des Betroffenenkreises i n die Zukunft hinein offen sind.

11

Vgl. § 93 Abs. 2 BVerfGG, Text: Sartorius

I, Nr. 40.

E. Die Klagebefugnis I. Bedeutung Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Geltendmachung einer zumindest möglichen Verletzung eigener Rechte des Klägers durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnimg oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes eine Zulässigkeitsvoraussetzung der Klage. Zweck dieser erforderlichen Geltendmachung der Klagebefugnis ist die Vermeidung von Popularklagen 1 und von querulatorischen Klagen. Die Geltendmachung fremder Rechte i m eigenen Namen ist aus diesem Grunde i m Verwaltungsprozeß grundsätzlich nicht zulässig 2 . Zur Bejahung der Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis ist nicht erforderlich, daß der Kläger auch Adressat des Verwaltungsaktes ist, gegen den er sich wendet bzw. den er begehrt 3 . Allerdings sind i n den meisten Fällen die Kläger Adressaten eines belastenden Verwaltungsaktes oder eines abweisenden Widerspruchsbescheids, so daß die Klagebefugnis ohne Schwierigkeiten zu bejahen sein wird. Bei dinglichen Verwaltungsakten jedoch, die sich dadurch auszeichnen, daß sie i n der Regel keinen persönlichen Bezug beinhalten, ist die Klagebefugnis häufig ein Problem. Eine Anfechtungsklage w i r d dann keinen Erfolg haben, wenn der angefochtene Verwaltungsakt, auch wenn er objektiv rechtswidrig ist, eine den Kläger schützende Norm nicht verletzt. Nach § 113 Abs. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht nämlich einen rechtswidrigen Verwaltungsakt nur aufheben, wenn der Kläger durch i h n i n seinen Rechten verletzt wird. 4 1 Vgl. BVerwG, DÖV 1966, S. 570; B a y V B l . 1980, S. 444; V G H München, BayVBl. 1982, S. 152; Eyermann ! Fröhler, §42 Rdnr. 85; Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 37; Jarass, DVB1. 1976, S. 733; Zeiler, GewArch. 1978, S. 114; ferner: Grunsky, S.271. 2 Dazu vgl. unten A T . E. I I I . 2. a). 3 Vgl. B V e r w G E 3, S. 237 ff. (239); 53, S. 106 ff. (107 f.); BVerwG, D Ö V 1978, S. 620; Erichsen, Jura 1980, S. 162. 4 Dies ist insbesondere bei der baurechtlichen Nachbarklage von Bedeutung. So w i r d der Nachbar m i t seiner Klage gegen eine Baugenehmigung n u r Erfolg haben, w e n n er durch die Genehmigung i n eigenen Rechten v e r letzt ist. Vgl. auch Obermayer, BayVBl. 1960, S. 211.

I I . Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung

105

I I . Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung Bezüglich der Anforderungen, die an die Intensität der Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte gestellt werden, werden i m Schrifttum unterschiedliche Ansichten vertreten. iSo fordert eine Ansicht 5 die Substantiiertheit des Klagebegehrens, Eyermann / Fröhler 6 stellen auf die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ab, Grunsky 7 läßt die bloße Behauptung einer Rechtsverletzung genügen, Tschira / Schmitt Glaeser 8 verlangen die Plausibilität des Vorbringens und Ule 9 postuliert die Schlüssigkeit des Klagebegehrens. Einige Autoren bezweifeln gar die Effektivität der Klagebefugnis als Sachurteilsvoraussetzung. Gierth 1 0 ist der Ansicht, nur durch die Bezugnahme auf das materielle Recht könne die Popularklage abgewehrt werden, da nur dieses klarstellen könne, ob eine klagbare Rechtsposition gewährt w i r d oder nicht; da nach § 113 Abs. 1 und 4 VwGO eine Klage unbegründet ist, wenn der Kläger nicht i n seinen Rechten verletzt ist, liege dort die Schranke, die Popularklagen ausschließe; auf die Frage der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes komme es dann nicht mehr an. Gegenüber den i m Schrifttum geäußerten Theorien, die sich i n der Regel an positiven Merkmalen orientieren, verwendet das Bundesverwaltungsgericht eine Negativabgrenzung. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 11 ist die Klagebefugnis gegeben, wenn eine Verletzung der Rechte des Klägers „nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint", „wenn nicht offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder i h m zustehen können". Da der Kläger eine Rechtsverletzung geltend zu machen hat, genügt jedenfalls nicht nur eine Verbalbehauptung 12 , sondern es müssen substanti5 Vgl. Menger, VerwArch. 1960, S.263; Erichsen, VerwArch. 1973, S. 323; Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 98; Stern, S. 120; Redeker / von Oertzen, § 42 Rdnr. 20; Radura, BayVBl. 1976r S. 520. 6 Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 85; B V e r w G E 3, S. 237 ff. (238 f.); 39, S. 345 ff. (347 f.); O V G Hamburg, VRspr.8, S. 164; M D R 1958, S. 371. 7 Grunsky, S. 272 f. 8 Tschira! Schmitt Glaeser, S. 84 ff., 163 ff. 9 Ule, S. 121; derselbe, Verwaltungsprozeßrecht, S. 192; ferner: Menger, VerwArch. 1957, S. 353 f.; Engelhardt, JZ 1961, S. 589 f.; Zeiler, GewArch. 1978, S. 115; O V G Lüneburg, N J W 1956, S.239; OVG Hamburg, DVB1. 1956, S. 658; V G H Mannheim, DÖV 1958, S. 787. 10 Gierth, DÖV 1980, S. 893 ff. 11 B V e r w G E 18, S. 154 ff. (157); 36, S. 192 ff. (199); 44, S. 1 ff. (3); vgl. ferner: OVG Münster, DÖV 1965, S. 714. 12 So aber Grunsky, S. 272.

106

1. Teil: E. Die Klagebefugnis

ierte Behauptungen aufgestellt werden 13 . Dieser Behauptungspflicht w i r d damit genügt, daß der Kläger aufzeigt, durch welche hoheitlichen Maßnahmen e r sich i n subjektiven Rechten verletzt fühlt. Eine schlüssige Behauptung einer Rechtsverletzung 14 ist nicht erforderlich, da der Grundsatz der Amtsermittlung gilt 1 5 . Die Klagebefugnis ist m i t h i n eröffnet, wenn die substantiierten Behauptungen des Klägers eine Verletzung subjektiver Rechte des Klägers 16 zumindest möglich erscheinen lassen. I I I . Der Begriff der Rechtsverletzung Die Klagebefugnis erfordert, daß der Kläger eine „Rechtsverletzung" geltend macht. Dieser Begriff setzt sich aus zwei Elementen zusammen: — einer Beschwer, — einem Verstoß gegen eine den Betroffenen schützende Norm. Die Beschwer allein bedeutet noch keine Rechtsverletzung, da sie auch rechtmäßig sein kann. Eine Rechtsverletzung liegt i n der Beschwer nur, wenn sie auf dem Erlaß eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes oder auf der rechtswidrigen Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes beruht und sich die Rechtswidrigkeit aus einem Verstoß gegen eine die Rechtssphäre des Beschwerten schützende Norm herleiten läßt. 1. Beschwer Eine Beschwer ist gegeben, wenn dem von einer Maßnahme tatsächlich Betroffenen eine Belastung auferlegt wird. Ist dem Kläger eine Belastung auferlegt, so heißt dies, daß er zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet ist 17 . Eine solche Verpflichtung besteht immer für den Adressaten eines belastenden Verwaltungsaktes oder einer belastenden personenbezogenen Allgemeinverfügung. 18 Beschwert ist ebenfalls, wer i m Verwaltungsverfahren m i t seinem Antrag nicht oder nicht gänzlich durchgedrungen ist. Es können Personen aber auch durch an andere adressierte Verwaltungsakte oder durch sachbezogene Verwaltungsakte tatsächlich betroffen und damit beschwert werden. 19 13 Vgl. Eyermann I Fröhler, §42 Rdnr. 84; Stern, S. 120; Badura, BayVBl. 1976, S. 520; BVerwG, N J W 1976, S. 2175; V G H Mannheim, VRspr. 10, S. 629. 14 Dies verlangt z.B. Ule, S. 121; vgl. oben A T . E . I I . Fn.9. 15 Dieser Ansicht w o h l V G H München, BayVBl. 1962, S. 59; Erichsen, VerwArch. 1973, S. 321 f. 16 Also eigener Rechte; dazu vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 85, 85 a. 17 Vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 94. 18 Z u r sog. Adressatentheorie vgl. Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 42 a.

I I I . Der Begriff der Rechtsverletzung

107

Voraussetzung für eine Beschwer ist m i t h i n nicht, daß der Beschwerte Adressat einer behördlichen Maßnahme ist. Eine Beschwer kann sich auch für einen mittelbar Betroffenen ergeben, wie es bei an Dritte gerichteten Verwaltungsakten sowie bei dinglichen Verwaltungsakten oftmals der Fall ist. Ein Schluß vom tatsächlichen Betroffensein und einer daraus sich ergebenden Beschwer auf ein rechtliches Betroffensein ist allerdings nicht zulässig. Der Beschwerte muß als Zulässigkeitsvoraussetzung einer Klage noch geltend machen, durch die belastende Maßnahme i n eigenen Rechten verletzt zu sein. 2. Verstoß gegen eine den Betroffenen schützende Norm a) Geltendmachung

der Verletzung

eigener Rechte

Der Wortlaut des § 42 Abs. 2 VwGO postuliert, daß der Kläger eine Verletzung i n eigenen Rechten geltend machen muß. Die Geltendmachung fremder Rechte i m eigenen Namen ist i m Verwaltungsprozeß daher nur zulässig, wenn sie durch leges speciales ausdrücklich zugelassen ist 20 . Dies hat zur Folge, daß sich Träger öffentlicher Interessen, wie die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften, nicht auf die Interessen ihrer Bürger berufen dürfen 21 , aber auch der einzelne Bürger nicht öffentliche Interessen 22 geltend machen darf 23 . Auch das 19

Abzulehnen ist die Ansicht von Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 42, wonach für die Klagebefugnis erforderlich ist, daß der Kläger von dem i n Frage stehenden Verwaltungsakt i n seiner rechtlich geschützten Position „ u n m i t t e l bar — tatsächlich betroffen" w i r d , denn zum einen erfordert § 42 Abs. 2 V w G O dieses M e r k m a l nicht, zum anderen schwächt es die Rechtsschutzmöglichkeiten insbesondere der Dritten, die nicht Adressaten der hoheitlichen Maßnahme sind. Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 42 a relativiert daher dieses Erfordernis für die Klagebefugnis D r i t t e r dahin, daß der Verwaltungsakt „jedenfalls seinem I n h a l t nach bereits gegenwärtig und unmittelbar rechtliche Auswirkungen auf ihre Rechtsstellung hat". 20 Z. B. § 19 Abs. 5 WpflG, Text: Sartorius I, Nr. 620; § 83 Abs. 1 S. 2 I I . WoBauG, Text: Sartorius I, Nr. 355. Vgl. BVerwG, M D R 1960, S. 338. Z u r rechtsgeschäftlichen Übertragung der Klagebefugnis vgl. B V e r w G , DÖV 1973, S. 318. Für die Unzulässigkeit der rechtsgeschäftlichen Übertragung der Klagebefugnis zu Recht: O V G Hamburg, VRspr.2, S. 206 ff.; V G H Kassel, VRspr. 3, S. 753 f.; Redeker / von Oertzen, §42 Rdnr. 27. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 86 bejahen die Geltendmachung fremder Rechte i m eigenen Namen, wenn der Kläger ein eigenes rechtsschutzwürdiges Interesse an der Geltendmachung fremder Rechte hat; vgl. auch BVerwG, M D R 1960, S.338. 21 Vgl. BVerwGE 52, S. 226 ff. (233 f.); V G H München, DVB1. 1975, S.203; V G H Mannheim, DVB1. 1977, S. 345 ff.; Zeiler, GewArch. 1978, S. 115 ff.; Jacob, DÖV 1981, S.464; a.A.: V G Freiburg, DVB1. 1975, S. 344; Sailer , BayV B l . 1978, S. 36; Ρ / α / / , VerwArch. 1979, S. 23 f.; u n k l a r : OVG Lüneburg, DÖV 1981, S. 462. 22 Ζ. B. des N a t u r - u n d Umweltschutzes. 23 Vgl. B V e r w G E 48, S. 56 ff.

108

1. Teil: E. Die K l a g e b e f g n i s

Selbstverwaltungsrecht des A r t . 28 GG berechtigt die Gemeinde nicht, die individuellen Rechte ihrer Bürger durch eine Klage wahrzunehmen. 24 b) Geltendmachung der Verletzung materieller subjektiver Rechte Als Rechte, deren Verletzung i m Rahmen der Klagebefugnis geltend gemacht werden kann, kommen materielle subjektive Rechte 25 aus dem Bereich des öffentlichen Rechts i n Betracht 26 . Diese können einen Verwaltungsakt bzw. sein Unterlassen rechtswidrig machen 27 . Materielle subjektive Rechte können Normen des Verfassungsrechts und des Verwaltungsrechts sein, aber auch dem Gewohnheitsrecht oder den allgemeinen Grundsätzen des ungeschriebenen Rechts entnommen werden. 28 Ein Rechtssatz enthält ein subjektives Recht, wenn er nicht ausschließlich dem öffentlichen Interesse, sondern auch oder allein dem Individualinteresse zu dienen bestimmt ist. 29 Hat eine Norm, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen w i l l , Nebenwirkungen, die auch dem Individualinteresse zugute kommen, so begründen diese als Reflexwirkungen zugunsten des Bürgers nicht die Klagebefugnis 30 . Von Bedeutung für die Klagebefugnis zu einer Klage gegen dingliche waltungsaktes ist oder nicht. Aber auch A r t . 19 Abs. 4 GG gebietet diese stehenden Zustand kein subjektives Recht zu einer Klage auf Aufrechterhaltung des Zustands abgeleitet werden kann 3 1 . Eine Ersitzung von Rechten gibt es i m öffentlichen Recht nicht. 32 24

Vgl. Zeiler, GewArch. 1978, S. 116 ff.; a.A.: Sailer , BayVBl. 1978, S.36. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 96 sprechen von „rechtlich geschützten Interessen". 26 Nicht private Rechte, vgl. Obermayer, BayVBl. 1960, S. 211; Jarass, DVB1. 1976, S. 738; Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 45; a.A.: Redeker / von Oertzen, § 42 Rdnr. 102. 27 Vgl. §§42 Abs. 2, 113 Abs. 1 u n d Abs. 4 S. 1 VwGO. 28 Vgl. Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 43. 29 Vgl. B V e r w G E 2, S. 203 ff. (204); 6, S. 167 ff. (169 f.); 16, S. 187 ff.; 30, S. 191 ff. (193 ff.); 39, S. 235 ff. (237); 41, S. 58 ff. (63); ferner: Eyermann! Fröhler, §42 Rdnr. 96; Jarass, DVB1. 1976, S. 740; a.A.: Bernhardt, JZ 1963, S. 302 ff. Seiner Ansicht nach ist die Beschränkung der Klagebefugnis D r i t t e r durch das Erfordernis einer Spezialnorm, die dem Schutz von I n d i v i d u a l interessen dienen soll, weder i n sich k l a r u n d konsequent durchzuführen, noch zu befriedigenden Ergebnissen führend. Seiner Auffassung nach gew ä h r t A r t . 2 Abs. 1 GG jedem Staatsbürger ein subjektives Recht darauf* daß die V e r w a l t u n g nur i n Übereinstimmung m i t dem geltenden Recht i n seinen Interessenbereich eingreift. Entscheidend für die Klagebefugnis sei das tatsächliche individuelle, nicht ganz unerhebliche Betroffensein i n schutzwürdigen Belangen. 30 Vgl. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 96; Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 49; Redeker / von Oertzen, § 42 Rdnr. 152. 31 Vgl. V G H Kassel, DVB1. 1969, S. 505. 32 Forsthoff, S. 193. 25

I V . Die Klagebefugnis bei dinglichen Verwaltungsakten

c) Geltendmachung

der Verletzung

109

von Verfahrensvorschriften

Nur ausnahmsweise eröffnet die Verletzung verfahrensrechtlicher Vorschriften die Klagebefugnis 33 . Verstöße gegen Verwaltungsverfahrensrecht sind für die Frage der Klagebefugnis nur dann von Bedeutung, wenn die Möglichkeit besteht, daß der Verwaltungsakt bei Beachtung der Verfahrensvorschrift anders ausgefallen wäre und der angegriffene Verwaltungsakt selbst eine nach materiellem Recht geschützte Rechtsstellung des Klägers berührt 3 4 . Die Klagebefugnis ist begründet, ohne daß materielle Rechtspositionen des Klägers betroffen sind, wenn es sich u m Verstöße gegen Vorschriften handelt, die bestimmte Personen am Verwaltungsverfahren formell beteiligen, die der Wahrung von Mitwirkungs- und Anhörungsrechten dienen 35 . Das Recht auf Beteiligung an einem Verfahren eröffnet die Klage aber lediglich bezüglich der Beachtung des Beteiligungsrechts, nicht i n der Sache selbst. 36 Bei Ermessensentscheidungen ist auch die Verletzung des subjektiven öffentlichen Rechts auf fehlerfreie Ermessensausübung als Rechtsverletzung anzusehen. Dieses Recht hat aber zur Voraussetzung, daß der i n Frage stehende Verwaltungsakt materielle subjektive Rechte des Klägers verletzt. Nur wenn eine Verletzung dieser Rechte geltend gemacht wird, ist die Klagebefugnis gegeben.37

IV. Die Klagebefugnis bei dinglichen Verwaltungsakten Bei dinglichen Verwaltungeakten läßt sich die Klagebefugnis verhältnismäßig leicht für diejenigen Personen feststellen, die von der dinglichen Maßnahme unmittelbar betroffen werden und bei denen eine Verletzung eigener subjektiver Rechte durchaus möglich erscheint. So w i r d die Klagebefugnis ohne weiteres dem Eigentümer eines Grundstücks zustehen, das zur öffentlichen Straße gewidmet wird, dem Eigentümer eines Bauwerks, das unter Denkmalschutz gestellt wird, eines Kraftfahrzeugs, das nicht zum öffentlichen Verkehr zugelassen w i r d oder eines Gebäudes, das abgerissen werden muß. 33

Vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 98 a; Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 57, 60. Vgl. B V e r w G E 39, S. 235 ff.; 41, S. 58 ff. (65); 48, S. 56 ff. (63 ff.); 50, S. 282 ff. (285); 57, S. 98 ff. (102); 61, S. 256 ff. (275). 35 Vgl. auch Jarass, DVB1. 1976, S. 738. 36 Vgl. O V G Lüneburg, DVB1. 1977, S. 349. Nicht jede Verletzung einer F o r m oder Verfahrensvorschrift beeinträchtigt die Rechtmäßigkeit des V e r waltungsaktes, es sei denn, sie f ü h r t zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes. 37 Vgl. B V e r w G E 39, S. 235 (236 ff.); 39, S. 345 ff. (347); 48, S. 56 ff. (66); 58, S. 45 ff. (47). 34

110

1. Teil: E. Die Klagebefugnis

Schwieriger zu beantworten w i r d i n der Regel die Frage sein, ob und unter welchen Voraussetzungen die von einem dinglichen Verwaltungsakt mittelbar Betroffenen zur Klage befugt sind. Die mittelbar Betroffenen sind nicht Adressaten der Maßnahme, sondern „Dritte". Dazu gehören die Verkehrsteilnehmer, die von der Widmung einer Straße tangiert werden, Personen, denen bezüglich eines unter Denkmalschutz gestellten Bauwerkes bestimmte Pflichten auferlegt sind, Rechtsnachfolger i m Eigentum eines nicht zugelassenen Kraftfahrzeugs oder eines abzureißenden Bauwerks 38 . I m Baurecht steht die Klagebefugnis Dritten zu, wenn sie i n d r i t t schützenden Normen verletzt sein können. Dasselbe gilt für die Klagebefugnis von durch sonstige dingliche Verwaltungsakte betroffenen Dritten. Diese Folge ergibt sich aus § 42 Abs. 2 VwGO, wonach für die Klagebefugnis ohne Interesse ist, ob eine Person Adressat eines Verwaltungsaktes ist oder nicht. Aber auch A r t . 19 Abs. 4 GG gebietet diese Ansicht, da sonst der — mittelbar — Betroffene ohne Rechtsschutz bliebe. Eine Normenkontrolle gegen den Rechtssatz, i n dem der dingliche Verwaltungsakt Tatbestandswirkung entfaltet, würde sich nämlich nicht auf den dinglichen Verwaltungsakt als solchen erstrecken. M i t der Normenkontrolle würden nur Mängel der Norm geltend gemacht, nicht aber Mängel des dinglichen Verwaltungsaktes, an den die Norm anknüpft. Sachbezogene Maßnahmen ohne Außenwirkungsintention sind nicht, wie häufig vertreten, einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen. Zwar handelt es sich bei sachbezogenen A k t e n ohne Außenwirkungsintention nicht u m Verwaltungsakte, so daß eine Anfechtungsklage schon aus diesem Grunde ausscheiden wird. Ist aber trotz fehlender Außenwirkungsintention eine Verletzung der Rechtssphäre von Personen möglich, so ist die Klagebefugnis gegeben und, schon wegen A r t . 19 Abs. 4 GG 39 , die Klagemöglichkeit geboten. Vor dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes wurde vielfach die „Außenwirkung" als Wesenselement des Verwaltungsaktes bezeichnet. Unter dieser Voraussetzung war es nicht möglich, daß eine behördeninterne Maßnahme Rechte verletzen konnte 40 , denn sobald die Möglichkeit einer Rechtsverletzung gegeben war, lag nicht mehr ein Verwaltungsinternum vor, sondern wegen der Außenwirkung ein Verwaltungsakt. 38

Dazu vgl. unten A T . G. Aus A r t . 19 Abs. 4 GG k a n n die Klagebefugnis jedoch nicht hergeleitet werden. Diese Vorschrift garantiert lediglich einen verfahrensrechtlichen lückenlosen Individualrechtsschutz gegen die Verletzung der Rechte einzelner durch die öffentliche Gewalt. A r t . 19 Abs. 4 GG gewährt nicht selbst eine geschützte Rechtsposition, sondern setzt eine solche voraus. 40 Vgl. insoweit BVerwG, N J W 1961, S. 1325; OVG Lüneburg, DÖV 1963, S.152. 39

I V . Die Klagebefugnis bei dinglichen Verwaltungsakten

111

Wenn andere Personen als die Adressaten einer behördlichen Einzelfallregelung die Verletzung eigener Rechte geltend machen können, hat die Maßnahme mittelbare Wirkungen. Diese sind ein Indiz für die Dinglichkeit der Regelung. 41

41

Vgl. auch oben A T . Β. V. 3.

F. Die aufschiebende Wirkung Anläßlich einer Klage gegen einen Schulorganisationsakt diskutiert das Oberverwaltungsgericht Münster 1 die Frage der aufschiebenden Wirkung von intransitiven Zustandsregelungen, deren mittelbare, personale Rechtswirkungen jeden betreffen können. Das Oberverwaltungsgericht 2 führte aus, daß § 80 VwGO die sachbezogenen Verwaltungsakte nicht miteinbeziehe. Denn käme einem Rechtsmittel einer — mittelbar — betroffenen Person aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO zu, bliebe das Interesse aller übrigen Betroffenen, letztlich das Interesse der Allgemeinheit, für das die Maßnahme ja i n der Regel erlassen worden sei, unberücksichtigt. Dadurch entstünde ein Mißverhältnis zwischen einem individuellen — vorläufigen — Rechtsschutz und einer — vorläufigen — Benachteiligung der Allgemeinheit, die der Gesetzgeber mit § 80 VwGO nicht beabsichtigt habe. A n anderer Stelle bekundet das Oberverwaltungsgericht Münster 3 , daß ein Ausschluß der Anwendung des § 80 VwGO bezüglich intransitiver Zustandsregelungen nicht i m Widerspruch zu A r t . 19 Abs. 4 GG stehe. Diese Bestimmung verleihe dem Rechtsuchenden nämlich nicht die Befugnis, Verwaltungsakte ohne Rücksicht auf Interessen anderer Personen durch Widerspruch und Anfechtungsklage zu suspendieren 4 . Das Oberverwaltungsgericht Münster schlägt daher vor, den § 123 VwGO anzuwenden, damit der einzelne nicht schutzlos gegenüber dinglichen Verwaltungsakten ist. Denn soweit für i h n unerträgliche, für seine Person glaubhaft zu machende Nachteile gegeben sind, könne m i t Zielrichtung auf bestimmte individuelle Sicherungsmaßnahmen durch einstweilige Anordnung gemäß § 123 VwGO individueller Rechtsschutz gegeben werden. 5 Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Münster 1

O V G Münster, DVB1. 1976, S. 948. O V G Münster, DVB1. 1976, S. 948. 3 O V G Münster, DVB1. 1978, S. 117. 4 Rechtsprechung u n d Lehre beschäftigen sich schon seit langem m i t der Frage, ob die aufschiebende W i r k u n g auch bei Verwaltungsakten m i t Dopp e l w i r k u n g e i n t r i t t , w e n n der Belastete einen Rechtsbehelf einlegt. Vgl. dazu Kopp, V w G O , §80 Rdnr. 22; Redeker / von Oertzen, §80 Rdnr. 7 ff.; Eyermann / Fröhler, § 80 Rdnr. 11 jeweils m. w. N. 5 So O V G Münster, DVB1. 1978, S. 116 f.; vgl. auch OVG Münster, DVB1. 1976, S. 948. 2

1. Teil: F. Die aufschiebende W i r k u n g

113

wäre es Aufgabe des Gesetzgebers, den individuellen Rechtsschutz nach § 80 VwGO auf Fälle auszudehnen, i n denen konkrete rechtliche Zustandsregelungen infolge ihrer — mittelbar — personalen Rechtswirkungen komplexe Interessenlagen ordnen. Solange dies nicht geschehe, müsse § 123 VwGO i n Betracht kommen, um für den einzelnen unerträgliche Nachteile zu vermeiden. 6 Die These des Oberverwaltungsgerichts Münster über die Nichtanwendbarkeit des § 80 VwGO bei dinglichen Verwaltungsakten kann nicht überzeugen. Zunächst widerspricht die Auffassung dem klaren und eindeutigen Wortlaut des § 80 VwGO 7 , wonach Widerspruch und Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben. Damit ist jeder Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt der aufschiebenden Wirkung fähig.® Ein Hinwegsetzen über den Gesetzeswortlaut kann allenfalls als ultima ratio i n Betracht kommen. Jede richterliche Rechtsfortbildung gegen den Gesetzeswortlaut aber entwertet die Rechtssicherheitsfunktion der Formulierung einer Norm. 9 Zudem ist § 80 VwGO ein Ausfluß des Rechtsstaatsprinzips und des A r t . 19 Abs. 4 GG 10 , weshalb eine extensive, nicht aber eine restriktive Auslegung geboten ist. 11 Zuzustimmen ist Krebs 12 , der darauf hinweist, daß auch bei personalen Allgemeinverfügungen eine Vielzahl von Personen i n ihren rechtlichen Interessen betroffen ist. Betrachtet man die Allgemeinverfügung entsprechend dem Gesetzeswortlaut i n § 35 S. 2 V w V f G als „einen" Verwaltungsakt 1 3 , so w i r d bei der Anfechtung durch einen Betroffenen der Verwaltungsakt i n seiner Wirkung auch gegenüber den anderen suspendiert. 14 Die aus der Anfechtung von dinglichen Verwal6 Vgl. O V G Münster, DVB1. 1976, S. 948; N J W 1978, S. 286; offen: BVerfG, N J W 1980, S. 35 f. 7 Vgl. auch V G Schleswig, DVB1. 1978, S. 118. 8 I n den Materialien B T - D S 3/55, S. 39 heißt es, „ v o n der aufschiebenden W i r k u n g w i r d jeder Verwaltungsakt erfaßt, . . . w e n n er n u r begrifflich einer aufschiebenden W i r k u n g fähig ist". Vgl. auch Eyermann ! Fröhler, §80 Rdnr. 3; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 133 a. 9 Vgl. Ipsen, S. 236. 10 Vgl. B T - D S 3/55, S.39; ferner: BVerfGE 35, S. 382 ff. (402); 37, S. 150 ff. (153); 40, S. 237 ff. (257); sowie Kopp, V w G O , § 80 Rdnr. 1; Eyermann / Fröhler, § 80 Rdnr. 3. 11 Vgl. auch Petermann, DVB1. 1978, S. 95; Eyermann ! Fröhler, §80 Rdnr. 3. 12 Krebs, VerwArch. 1978, S. 239. 13 Dazu vgl. auch oben A T . B. I I I . 1. 14 So Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 45, 62; anderer Ansicht sind diejenigen, die die Allgemeinverfügung als ein Bündel von Verwaltungsakten betrachten; vgl. dazu oben S. 35 ff.; vgl. auch Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.3.1.3.1.; Eyermann ! Fröhler, §42 Rdnr. 32; Stelkens in: Stelkens/ Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 130.

8 Gornig

1. Teil: F. die aufschiebende W i r k u n g

114

tungsakten resultierenden Rechtsschutzprobleme sind demnach keine Eigentümlichkeit sachbezogener Allgemeinverfügungen. Nach dem Gesetzeswortlaut darf die aufschiebende Wirkung nur entfallen, wenn eine der Ausnahmen des § 80 Abs. 2 VwGO gegeben ist. Der Ausnahmecharakter dieser Bestimmung und die enumerative Aufzählung der Durchbrechung des Grundsatzes des § 80 Abs. 1 VwGO verbietet es, einen durch das Gesetz nicht vorgesehenen Ausnahmetatbestand durch richterliche Rechtsfortbildung einzufügen. 15 Wegen § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO 1 6 kann ein durch die aufschiebende Wirkung der Anfechtung eines dinglichen Verwaltungsaktes eventuell entstehender Schaden für die Belange der Allgemeinheit vermieden werden, da die Behörde jederzeit die sofortige Vollziehung anordnen kann, falls diese „ i m öffentlichen Interesse" geboten ist. M i t § 80 Abs. 2 VwGO w i r d dem Umstand Rechnung getragen, daß das Interesse der übrigen Betroffenen, letztlich das der Allgemeinheit, wegen der das Oberverwaltungsgericht Münster die Anwendbarkeit des § 80 VwGO negierte, nicht unberücksichtigt bleibt. 1 7 Würde mari bei der Anfechtung dinglicher Verwaltungsakte die Grundsätze der aufschiebenden Wirkung einschränken, den § 80 VwGO für nicht anwendbar erklären und auf den § 123 VwGO zurückgreifen, wäre das vom Gesetzgeber statuierte Rechtsverhältnis zwischen den Interessen der staatlichen Gemeinschaft und den Interessen der Einzelpersonen ins Gegenteil verkehrt. Der Selbstherrlichkeit der Verwaltung wäre Vorschub geleistet, wenn die Verwaltungsbehörden den Betroffenen auch nur vorübergehend schutzlos stellen könnten. 18

15 16 17 18

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

auch Petermann, DVB1. 1978, S. 95. dazu § 80 Abs. 3 V w G O . auch BVerfGE 35, S. 263 ff. (275). B V e r w G E 16, S. 289 ff. (293).

G. Die Rechtsnachfolge I. Das Problem Die Frage, ob Rechte und Pflichten des Adressaten eines begünstigenden oder belastenden Verwaltungsaktes, der nicht höchstpersönlicher Natur ist, auf die Rechtsnachfolger des Adressaten übergehen, hat große praktische Bedeutung. So w i l l häufig der neue Grundstückseigentümer die an den bisherigen Eigentümer gerichtete Baugenehmigung auch für sich gelten lassen, umgekehrt aber eine an den bisherigen Eigentümer adressierte Abrißverfügung gerade nicht als für sich verbindlich akzeptieren. Würde ein belastender Verwaltungsakt, nicht auch für den Rechtsnachfolger des ursprünglichen Adressaten gelten, so müßte die Behörde an den Rechtsnachfolger einen neuen Verwaltungsakt richten, der grundsätzlich erst nach Eintritt seiner Anfechtbarkeit vollstreckt werden könnte. Das Ausschöpfen aller Rechtsbehelfe durch den Rechtsnachfolger würde für den Adressaten der Maßnahme einen erheblichen Zeitgewinn bedeuten. 1 Unter Umständen könnte der Rechtsnachfolger bis zur Rechtskraft der letztinstanzlichen Entscheidung die Vorteile eines rechtswidrigen Zustands genießen. Dieser Vorteil könnte gar bewußt angestrebt werden, wenn durch die Übereignung einer Sache an einen Dritten alle an den bisherigen Eigentümer ergangenen belastenden Anordnungen nicht mehr gelten würden und neue Maßnahmen gegenüber dem Rechtsnachfolger erst ergriffen werden müßten. Ohne die verpflichtende Wirkung der Verwaltungsakte auch für Rechtsnachfolger wären insbesondere die Baubehörden i n ihrem Bemühen u m die Beseitigung baurechtswidriger Zustände vom Willen der Betroffenen abhängig, die sich ihren Verpflichtungen durch Eigentumswechsel entziehen könnten mit der Folge, daß gegen den neuen Eigentümer erneut das Verfahren aufgerollt werden müßte 2 .

1 Vgl. V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1565; ferner: von Mutius, VerwArch. 1980, S. 94 f. 2 Vgl. BVerwG, DÖV 1971, S.641; V G H Mannheim, N J W 1977, S.861; V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1565.

8*

116

1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

I I . Diè Behandlung der Rechtsnachfolgeproblematik durch Rechtsprechung und Schrifttum Bis i n die sechziger Jahre herrschte die Ansicht vor, eine Rechtsnachfolge existiere i m öffentlichen Recht grundsätzlich nicht. 3 Herrschend war die Auffassung, daß «die i n Verwaltungsakten konkretisierten Rechte und Pflichten höchstpersönlich 4 seien, so daß ein Wechsel der Person eine Änderung des durch den Verwaltungsakt begründeten Rechtsverhältnisses bedeute 5 . Der Verwaltungsakt regele ausschließlich das Rechtsverhältnis zwischen erlassender Behörde und dem betroffenen Bürger. 6 Diese ältere Auffassung wurde durch das Bundesverwaltungsgericht 7 i m Jahre 1971 aufgegeben. Heute haben Literatur 8 und Rechtsprechung 9 die Rechtsnachfolgefähigkeit öffentlich-rechtlicher Positionen anerkannt. Das „ob" der Rechtsnachfolge ist damit kein Problem; uneinig ist man sich aber i n der Frage, wann Rechtsnachfolge anzunehmen ist und wie diese dogmatisch begründet werden könnte. Bei der Prüfung der Rechtsnachfolge öffentlich-rechtlicher Pflichten ist zwischen der Rechtsnachfolgefähigkeit einer Maßnahme und dem 3 Vgl. Jellinek, Georg, S. 343 ff.; Scholz, VerwArch. 1916, S. 184 ff., 204 ff., 208 ff.; Mayer, S. 247; Fleiner, S. 150 ff., aber vgl. auch S. 154; Löning, S. 17; von Stengel, S. 46 f.; Drews in: D r e w s / W a c k e , S. 209 f.; Hurst, DVBl. 1963, S. 804; O V G Hamburg, D V B l . 1957, S. 548; vgl. auch Hüttenhain, S. 185 ff. m. w . N. u n d kritischer Stellungnahme. 4 I m Schrifttum ist versucht worden, die A u s w i r k u n g e n der Unvererblichkeit für die V e r w a l t u n g dadurch etwas abzumildern, daß man ein unanfechtbar festgesetztes Zwangsgeld als gegenüber den Erben vollstreckbar ansah. Die Pflicht zur Zahlung des Zwangsgeldes sei vermögensrechtlicher N a t u r u n d daher vererblich; vgl. Hurst, D V B l . 1963, S. 806. Ihmels, D V B l . 1972, S. 483 h ä l t dieses Vorgehen für unhaltbar, w e i l eine Beitreibung unanfechtbar festgesetzter Zwangsgelder untersagt sei, sobald die sicherheitsu n d polizeirechtliche A n o r d n u n g erloschen ist. — Schenke, GewArch. 1976, S. 8 lehnt eine Gesamtrechtsnachfolge bezüglich polizeirechtlicher Pflichten, egal, ob diese aus einer Handlungs- oder Zustandsstörung resultieren, ab. 5 Vgl. Fleiner, S. 150. 6 Vgl. Fleiner, S. 150 f.; Mayer, S. 93, 101. 7 BVerwG, N J W 1971, S. 1624 f.; i m Schrifttum w i r d darüber gestritten, ob das Bundesverwaltungsgericht sidh bei dieser Änderung der Rechtsprechung auf die Rechtsfigur des dinglichen Verwaltungsaktes stützt. Vgl. Peine, D V B l . 1980, S. 942; Götz, Polizei- u n d Ordnungsrecht, S. 96. 8 Ossenbühl, N J W 1968, S. 1992 ff.; von Mutius, VerwArch. 1971, S. 83 ff.; Martens, JuS 1972, S. 190 ff.; Ihmels, D V B l . 1972, S.481 ff.; Peine, D V B l . 1980, S. 943; Hüttenhain, S. 185 ff.; Heitmann, S. 21 ff.; Otto, S. 64 ff.; Kopp, B a y V B l . 1970, S. 234; Götz, Polizei- u n d Ordnungsrecht, S. 96; Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S. 227 ff. 9 Vgl. BVerwG, N J W 1971, S. 1624; V G H Saarlouis, BRS 22 Nr. 25; V G H Münster, D V B l . 1973, S.226; V G H Mannheim, N J W 1977, S.861; N J W 1979, S. 1565; V G H München, B a y V B l . 1979, S. 540; a.A.: V G H München, B a y V B l . 1970, S. 328 ff. (dazu vgl. unten A T . G. I I . 1.); V G H Kassel, N J W 1976, S. 1910.

II.

ie

ng der Rechtsnachfolgeproblematik

117

Rechtsnachfolgetatbestand bzw. dem Rechtsgrund des Übergangs 10 zu unterscheiden. 11 Wenn die Rechtsnachfolgefähigkeit eines Rechts feststeht, ist zu klären, welche konkrete Vorschrift den Übergang bestimmt. Das Vorliegen der Rechtsnachfolgefähigkeit ist Bedingung für die Frage nach dem Rechtsnachfolgetatbestand. 12 1. Die Rechtsnachfolgefähigkeit Entscheidend für die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Pflicht auf den Rechtsnachfolger des Verpflichteten übergehen kann, ist ihre Rechtsnachfolgefähigkeit. Die Rechtsnachfolgefähigkeit einer Rechtsposition w i r d verneint, wenn ein Recht oder eine Pflicht höchstpersönlich ist. 13 Höchstpersönlichkeit w i r d Rechten und Pflichten konzediert, die nicht-vermögensrechtlichen Charakters sind, weil i n diesem Fall die Abwicklung des Rechtsverhältnisses an die Person des Gläubigers bzw. Schuldners und nicht an das Vermögen gebunden ist 14 . Aber auch Vermögenswerten Rechten w i r d teilweise Höchstpersönlichkeit zuerkannt, wenn die Erfüllung m i t der Person des Gläubigers oder Schuldners untrennbar verbunden ist. 15 Ihmels 1 6 trägt vor, daß das K r i t e r i u m „höchstpersönlich" zu allgemein sei und daß der höchstpersönliche Charakter einer Pflicht keineswegs immer die Nachfolgefähigkeit versage. Für Peine 17 ist das K r i t e r i u m „höchstpersönlich" eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für die Übergangsfähigkeit einer 10

Vgl. von Mutius, VerwArch. 1980, S.98; Heitmann, S. 84; Otto, S.64 ff.; Wallerath, JuS 1971, S. 460 ff.; Stober, N J W 1977, S. 123; Peine, DVB1. 1980, S. 493. 11 Ä h n l i c h Ihmels, DVB1. 1972, S.483; ferner: V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1003. — Wolff /Bachof I, S. 315 f. fassen beide Begriffe unter dem Stichwort „Übergangsfähigkeit" zusammen; vgl. auch Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S. 225 ff., 228. — Stober, N J W 1977, S. 123 differenziert zwischen „Übergangsfähigkeit" u n d „Vorhandensein einer Übergangsvorschrift". 12 Vgl. Peine, DVB1. 1980, S. 944. 13 Vgl. B V e r w G E 10, S. 282 ff. (285); V G H München, BayVBl. 1970, S. 328; Drews in: Drews /Wacke, S. 209 f.; Hurst, DVB1. 1963, S.80; Wallerath, JuS 1971, S. 465; Otto, S. 70 ff. 14 Vgl. Wallerath, JuS 1971, S.465. 15 Vgl. B V e r w G E 25, S. 23 ff. (26) bezüglich des Anspruchs auf Blindenhilfe nach §67 B S H G (Text: Sartorius I, Nr. 410); Knöpfle i n : Festschrift für Maunz, S.229; Wallerath, JuS 1971, S.465. 16 Ihmels, DVB1. 1972, S. 482. 17 Peine, DVB1. 1980, S. 944.

118

1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

Rechtsposition. Er formuliert 1 6 , das Recht bzw. die Pflicht müsse von der Person des Berechtigten bzw. Verpflichteten abtrennbar sein. Die Abtrennbarkeit eines Rechts sei dann anzunehmen, wenn das Recht auf einen Dritten übertragbar ist. Eine Pflicht sei nachfolgefähig, wenn sie durch Ersatzvornahme erfüllbar ist. Ossenbühl 19 ist der Ansicht, die „Vertretbarkeit" der geforderten Handlung sei das K r i t e r i u m für die Nachfolgefähigkeit. 20 Die Handlung sei vertretbar, wenn deren Ziel auch i m Wege der Ersatzvornahme herbeigeführt werden kann. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 21 hält Ossenbühl entgegen, die Vertretbarkeit einer Handlung sage nichts darüber aus, ob die Pflicht, sie vorzunehmen, höchstpersönlicher A r t sei oder nicht. Aus der Zulässigkeit der Ersatzvornahme könne daher nicht abgeleitet werden, daß die betreffende Pflicht des Eigentümers nicht höchstpersönlicher Natur sei, der Rechtsnachfolger also für sie einzustehen habe. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof argumentiert hier, als gelte es den Begriff der Höchstpersönlichkeit zu begründen. Dieser w i r d aber i m Rahmen der Begründung der Rechtsnachfolgefähigkeit gerade i n Frage gestellt. Für von Mutius 2 2 beruht der Ausschluß der Übertragbarkeit einer Rechts- und Pflichtenstellung auf mangelnder Dispositionsbefugnis, nicht aber auf der Höchstpersönlichkeit jener (Stellung. 2. Der Rechtsgrund Neben der Rechtsnachfolgefähigkeit muß nach herrschender Ansicht ein Tatbestand die Rechtsnachfolge anordnen. Als Rechtsnachfolgetatbestände werden die §§ 1922, 1967 BGB direkt 2 3 oder analog 24 angewendet. Diskutiert w i r d auch, die erbrechtli18

Peine, D V B l . 1980, S. 944 f. Ossenbühl N J W 1968, S. 1996. 20 Zustimmend: Wallerath, JuS 1971, S.465; von Mutius, VerwArch. 1971, S. 87; Ihmels, D V B l . 1972, S. 482; Martens, JuS 1972, S. 191. 21 V G H München, BayVBl. 1970, S. 329. 22 Von Mutius, VerwArch. 1971, S.85; er bejaht darin (S. 87) die Rechtsnachfolge bei der Handlungshaftung, w e n n das angeordnete Handeln vertretbar ist. 23 Vgl. BVerwG, N J W 1963, S. 1076; M D R 1964, S.440; BSG, D V B l . 1961, S. 920; N J W 1967, S. 127; O L G Hamburg, N J W 1952, S. 228; V G H Kassel, D V B l . 1962, S. 340; Fleiner, S. 153 ff.; Finkelnburg, JuS 1965, S.497; Peine, D V B l . 1980, S. 946; vgl. auch Heitmann, S.48ff.; insbes. S. 50 Fn. 10 m . w . N . Z u dieser Ansicht vgl. die Stellungnahme bei Heitmann, S. 51 ff.; Wallerath, JuS 1971, S. 464. 19

I I I . Teilweise Lösung der Rechtsnachfolgeproblematik

119

chen Normen des Bürgerlichen Gesetzbuches als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens zu übernehmen. 25 Schließlich w i r d auch die analoge Anwendung von speziellen öffentlich-rechtlichen Nachfolgetatbeständen 26 , wie sie etwa i m Baurecht 27 , i m Sozialrecht2® und i m Steuerrecht 29 existieren, vorgeschlagen. Die §§ 398 ff., 413 BGB lassen sich i m öffentlichen Recht einmütig nicht direkt, analog oder als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens anwenden. 30 Die Annahme, daß eine Übertragung öffentlicher Rechte und Pflichten durch ein Rechtsgeschäft zwischen Rechtsvorgänger und Rechtsnachfolger zustande kommen könnte, widerspricht dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechts.31 Das Bundesverwaltungsgericht 32 und ein Teil des Schrifttums 33 prüfen für jede Rechtsnorm gesondert, ob Sinn u n d Zweck der verwaltungsrechtlichen Normen, welche die jeweilige Rechts- und Pflichtenstellung begründen, die volle oder die auf einen bestimmten Personenkreis beschränkte Übertragbarkeit erfordern 34 . I I I . Der Versuch der teilweisen Lösung der Rechtsnachfolgeproblematik mit der Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt 1. Übergangsfähigkeit Die Höchstpersönlichkeit einer Berechtigimg oder Verpflichtung — und darin ist der herrschenden Lehre zuzustimmen 35 — schließt die Rechtsnachfolge i n diese Rechtsposition aus. Das Problem liegt nunmehr darin, wann eine öffentlich-rechtliche Position höchstpersönlicher Natur ist. 24 Vgl. BVerwGE 16, S. 68 ff.; 21, S. 302 ff.; V G H Kassel, N J W 1976, S. 1910; V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1003; Wallerath, JuS 1971, S.464; Heitmann, S. 51 ff., 60, 161. Kritisch: Peine, DVB1. 1980, S. 946. 25 Vgl. Peine, DVB1. 1980, S. 946. 26 Vgl. O V G Saarlouis, BRS, Nr. 215; Peine, DVB1. 1980, S. 946; a.A.: V G H Kassel, N J W 1976, S. 1910. 27 Z . B . die Anordnung, daß die Baugenehmigung für u n d gegen den Rechtsnachfolger gelten soll. 28 Vgl. §§ 53 - 59 SGB, Text: Sartorius I, Nr. 408. 29 Vgl. §45 Abs. 1 A O ; §§ 119, 1288 RVO, Text: BGBl. I I I , 820-1, §§61, 71, 244, 262, 294 L A G , Text: B G B l . 1969 I, S. 1909 ff. 30 Vgl. Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S. 230 f.; Peine, DVB1. 1980, S. 946; so aber: V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1003. 31 Vgl. Kopp, BayVBl. 1970, S. 234. 32 B V e r w G E 16, S. 68 ff. 33 Vgl. Knöpfle in: Festschrift f ü r Maunz, S. 234; Heitmann, S. 86 ff. 34 Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S. 234. 35 Vgl. oben A T . G. I I . 1.

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1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

Höchstpersönlichkeit bedeutet, daß die Inanspruchnahme des Rechts bzw. die Erfüllung der Pflicht an die Person des Berechtigten bzw. Verpflichteten geknüpft ist. Soweit es u m eine Verpflichtung geht, kommt es, und hier ist Ossenbühl 36 beizupflichten, auf die Vertretbarkeit der Handlung 3 7 an. Daß Verpflichtungen i m öffentlichen Recht vertretbar sein können, zeigt die i n den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen statuierte Möglichkeit der Ersatzvornahme 38 . Die Höchstpersönlichkeit einer Pflicht w i r d daher insbesondere bei Verpflichtungen vermögensrechtlichen Charakters zu negieren sein. I m Rahmen der Behandlung sachbezogener Verwaltungsakte kommt es jedoch nicht auf die Übergangsfähigkeit von personenbezogenen Rechtspositionen an, sondern auf die Frage des Übergangs von Rechten und Pflichten an einer Sache. Ein sachbezogener Verwaltungsakt ergeht wegen des Zustande einer Sache und nicht wegen der Eigentums- oder Besitzverhältnisse an der Sache. Die Behörde wird, wenn von einer Sache eine Gefahr ausgeht, wegen des Zustands der Sache reglementierend eingreifen und nicht, weil eine bestimmte Person die Verfügungsgewalt über eine Sache hat. 39 So gibt es bei Sachen keine Verhaltenshaftung, sondern nur eine Zustandshaftung, denn eine Sache — ausgenommen ein Tier — kann sich begrifflich nicht „verhalten", sondern lediglich i n einem Zustand befinden. Sachbezogene Verwaltungsakte haben also nie höchstpersönlichen Charakter; sie sind damit einer Rechtsnachfolge fähig 40 . Bei dinglichen Verwaltungsakten, die nur mittelbar einen personalen Bezug haben, w i r d i n der Regel das Problem der Rechtsnachfolgefähigkeit gar nicht auftauchen. Bei dinglichen Verwaltungsakten m i t einem unmittelbaren, individuellen Bezug 41 , wie etwa der Baugenehmigung oder der Abrißverfügung, ist das Problem der Rechtsnachfolge signifikant. 36

Ossenbühl, N J W 1968, S. 1996. „Vertretbarkeit" liegt vor, w e n n eine Handlung auch durch einen D r i t ten erfolgen kann; vgl. § 887 ZPO, Text: Schönfelder, Nr. 100; § 10 V w V G , Text: Sartorius I, Nr. 112; A r t . 32 bay VerwZustellung u. VollstrG, Text: Ziegler / Tremel, Nr. 912. 38 Vgl. z. B. § 10 V w V G ; A r t . 32 bay VerwZustellung u. VollstrG. Nicht vertretbar sind z.B. die Impfpflicht, die Pflicht zur körperlichen U n t e r suchung, die Auskunftspflicht eines Augenzeugen; vgl. auch von Mutius, VerwArch. 1971, S. 87. 39 So w i r d eine Abrißverfügung ergehen, w e i l das Bauwerk baufällig ist, u n d nicht w e i l eine bestimmte Person Eigentümer oder Besitzer des Bauwerks ist. E i n verbotswidrig geparktes A u t o w i r d abgeschleppt, w e i l v o m A u t o eine Gefahr ausgeht, nicht w e i l das A u t o einer bestimmten Person gehört. Vgl. auch Berner, A r t . 8, A n m . 3; anders aber noch Berner, 7. A u f l . 1977, A r t . 10 A n m . 2, wo er vertrat, daß eine Sache nicht aus sich heraus gefährlich sei, sondern nur, w e i l sie sich als fortwirkende Störung aus einem menschlichen Verhalten darstelle. 40 Vgl. auch V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1003; Otto, S. 69, 72; von Mutius, VerwArch. 1971, S. 86. 37

I I I . Teilweise Lösung der Rechtsnachfolgeproblematik

121

Nach Ansicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes 42 ist auch die Zustandshaftung höchstpersönlicher Natur, da nicht von der Sache selbst Gefahr drohe oder die Störung ausgehe, vielmehr diejenige Person, i n deren Gewalt sich die Sache befindet, für den ordnungsgemäßen Zustand verantwortlich sei. Die Zustandshaftung sei für den Eigentümer untrennbar m i t dem Eigentum verbunden. Sie beruhe auf seiner Verfügungsmacht und bestehe daher nur, soweit diese reiche. Sie erlösche durch Verlust oder Übertragung des Eigentums oder durch Verlust der Sachherrschaft. Insbesondere erlösche sie auch m i t dem Tode des bisherigen Eigentümers. Eine i h m bereits zugestellte Beseitigungsanordnung wirke folglich nicht über seinen Tod hinaus. Die Erben seien wegen der höchstpersönlichen Natur der Verantwortlichkeit des Eigentümers für den rechtmäßigen Zustand des Eigentums nicht an die gegen ihren Vorgänger erlassenen Verfügungen gebunden. Der Rechtsnachfolger wachse i n dem Augenblick des Erwerbs des Eigentums i n eine neue, eigene Zustandshaftung hinein, die nicht vom Erblasser oder Veräußerer abgeleitet ist. Auch Wallerath 4 3 ist der Ansicht, daß die Zustandshaftung erlischt, wenn die Beziehung des Störers zur Sache, sei es durch den Tod des Eigentümers, sei es infolge anderer Umstände, entfällt. Anders als der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 44 sieht er den Grund dafür aber nicht i n der Höchstpersönlichkeit der Haftung, sondern in dem Erfordernis, daß die Inanspruchnahme des Zustandsstörers eine bestimmte Beziehung des Inanspruchgenommenen zur Sache voraussetze. Entfällt diese, so entfalle auch die Grundlage für die Haftung. I n diesem Falle könne nur i n der Person eines Dritten eine neue entsprechende Beziehung wieder hergestellt werden, die dann zu einem inhaltlich gleichgearteten Haftungstatbestand führt. Nach Ansicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und Walleraths muß also bei einer Rechtsnachfolge der neue Eigentümer i n einem erneuten Verfahren von der Behörde herangezogen werden. Dies ist, wie eingangs erwähnt, für die Praxis unbefriedigend 45 , da ein erneuter Verwaltungsakt eine erhebliche Verzögerung bedeutet und i m Einzelfall diese Rechtslage durch Eigentumsübertragungen ausgenützt werden könnte.

41 42 43 44 45

Vgl. oben A T . Β . V. 3. V G H München, B a y V B l . 1970, S.329; vgl. auch Berner , A r t . 10 A n m . 2. Wallerath, JuS 1971, S.465. V G H München, BayVBl. 1970, S. 329. Vgl. V G H München, BayVBl. 1970, S. 329.

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1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

Die Ansichten des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und Walleraths sind auch dogmatisch nicht zwingend. Die Anordnung bezüglich des Zustands einer Sache ist nicht höchstpersönlich, weil sie nicht untrennbar m i t dem Eigentümer oder sonstigen Verfügungsberechtigten verbunden ist. Sie ist allein sachbezogen und erhält gerade aus der Tatsache ihrer Dinglichkeit ihr besonderes Gepräge. 46 Der Behörde kommt es bei der „Zustandshaftung" 47 auf die Beseitigung einer von der Sache ausgehenden Störung an. Es liegt damit ein sachbezogener Verwaltungsakt vor. Die Person, die hinter der Sache steht, ist nur von sekundärer Bedeutung. Sie ist wegen der — momentanen — tatsächlichen Gewalt über die Sache Adressat der Maßnahme, weil sie am besten i n der Lage ist, die von der Sache ausgehende Störung zu beseitigen. Es kommt also nicht auf die Person als solche, sondern auf ihre Verfügungsgewalt an. Die hinter der Sache stehende Person ist austauschbar. Wallerath ist zu konzedieren, daß die Inanspruchnahme eine bestimmte Beziehung des Inanspruchgenommenen zur Sache voraussetzt. So w i r d der Eigentümer bzw. der Besitzer der Sache i n der Regel i n Anspruch genommen, weil er die Verfügungsgewalt über die Sache hat. Richtig ist auch, daß die Inanspruchnahme entfällt, wenn die „Beziehung" entfällt, denn der, der keine Verfügungsgewalt über die Sache hat, w i r d auch nicht mehr als Adressat i n Anspruch genommen werden. Nicht zuzustimmen ist Wallerath aber i n seiner Schlußfolgerung, daß gegenüber dem Dritten ein neuer Verwaltungsakt zu ergehen hätte. Der sachbezogene Verwaltungsakt w i r k t — wie oben ausgeführt — mittelbar für eine unbestimmte Anzahl von Personen, für alle, die es angeht. I n diesen Personenkreis fallen auch alle künftigen Verfügungsberechtigten einer Sache. Sie haben also den Verwaltungsakt gegen sich gelten zu lassen. Daß auch der Gesetzgeber diese Auffassung vert r i t t , ergibt sich aus den Landesbauordnungen, wonach die Baugenehmigung4® und zum Teil auch die Beseitigungsanordnung 49 gegen den Rechtsnachfolger wirken, weil die Baugenehmigung und Abrißverfügung regelmäßig auf das Vorhaben und nicht auf die Person des Eigentümers abstellen. Schließlich w i r d die Auffassung vertreten 5 0 , ein Verwaltungsakt, der eine Ermessensausübung voraussetze, erlange durch die Ausübung des 46

So BVerwG, DÖV 1971, S. 641 bezüglich der Zustandshaftung eines Grundstückseigentümers. 47 Der Terminus ist unglücklich, w e i l er zu wenig das dingliche Element der Anordnung zum Ausdruck bringt. 48 Vgl. unten BT. Β . I V . 2. 49 Vgl. unten BT. Β . I V . 2. 50 Vgl. Finkelnburg, JuS 1965, S. 498.

I I I . Teilweise Lösung der Rechtsnachfolgeproblematik

123

Ermessens „höchstpersönlichen" Charakter, weil jeder Ermessensgebrauch die Berücksichtigung personaler Elemente voraussetze. Dieser Ansicht sind aber wohl auch die Gesetzgeber nicht gewesen, als sie insbesondere die Beseitigungsanordnungen als Ermessensvorschriften ausgestalteten, trotzdem aber die Rechtsgeltung für die Rechtsnachfolger statuierten. Und i n der Tat w i r d der Inhalt einer angeordneten, auf eine Sache bezogenen Pflicht durch eine Rechtsnachfolge nicht verändert. Nun mag es allerdings denkbar sein, daß die Behörde dem Rechtsnachfolger aus i n der Person liegenden Gründen eine andere oder gar keine sachbezogene Maßnahme erlassen würde. I n diesem Fall könnte die Behörde den Verwaltungsakt widerrufen 5 1 oder, sollte er gar rechtswidrig sein, weil die bezüglich des Rechtsvorgängers aufgestellten Ermessenserwägungen auf den Rechtsnachfolger nicht zutreffen, zurücknehmen 52 . Der Rechtsnachfolger erhält Rechtsschutz wegen ihn treffender Härten i m Vollstreckungsverfahren, wenn die Verfügung bereits bestandskräftig sein sollte. 53 Knöpfle 5 4 ist der Ansicht, die Verfügung erlösche, wenn sich i m konkreten Fall durch die Nachfolge i n den relevanten persönlichen Verhältnissen des Verpflichteten Änderungen ergeben, wobei allerdings die auf rein sachbezogene Merkmale gerichteten, i n Bestandskraft erwachsenen Feststellungen bestehen bleiben sollen. Richtig und dogmatisch sauber ist die Lösung, daß die sachbezogenen Elemente ihre Rechtswirksamkeit auch gegen den Rechtsnachfolger behalten, sich i m übrigen aber Änderungen ergeben können. Haben diese Änderungen zur Folge, daß der gesamte Verwaltungsakt rechtswidrig ist, w i r d ihn die Behörde zurücknehmen. Ist der Verwaltungsakt schon bestandskräftig, erhält der Rechtsnachfolger Rechtsschutz i m Vollstreckungsverfahren. 2. Zum Rectitsgrund Da dingliche Verwaltungsakte sich primär auf eine Sache beziehen, stellt sich insoweit die Frage nach dem Rechtsgrund des Übergangs nicht, weil nicht der Gegenstand, sondern nur die betroffenen Personen wechseln 55 . Derjenige, der ein Kraftfahrzeug benutzen w i l l , ist da51 Vgl. § 49 V w V f G . Vgl. § 48 V w V f G . 53 H i e r v o n gehen zum Beispiel die §§ 16, 17 h m b V w V G u n d die §§ 198, 199 sh V w G aus; vgl. B V e r w G , N J W 1981, S. 1624; Schuegraf, BayVBl. 1966, S. 49; von Mutius, VerwArch. 1972, S. 91; Ortloff, JuS 1981, S. 577. 54 Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S.241; dazu kritisch: von Mutius, VerwArch. 1972, S.91. 55 Vgl. Kopp, BayVBl. 1970, S. 234; Heitmann, S. 121; von Mutius, V e r w Arch. 1972, S. 88 f. — Von Mutius präzisierte seine i n VerwArch. 1972, S. 88 f. 52

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1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

zu berechtigt, weil das Kraftfahrzeug zugelassen wurde. Der Inhaber einer Anlage i m Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes darf die Anlage benützen, weil diese genehmigt worden ist. Stirbt nun der Kraftfahrzeughalter oder der Inhaber der Anlage, so darf derjenige, der das Fahrzeug benutzen w i l l oder die Anlage weiter i n Betrieb halten w i l l , dies nicht deshalb, weil es auch der Verstorbene durfte und er diese Rechtsstellung von diesem erworben hat, sondern weil das Kraftfahrzeug als solches für den Verkehr zugelassen oder der Betrieb der Anlage genehmigt worden ist. Das gilt ohne Rücksicht darauf, ob der Eigentümer- und Besitzerwechsel i m Wege der Gesamtrechtsnachfolge oder der Sonderrechtsnachfolge geschieht. Die verwaltungsrechtliche Rechts- und Pflichtenstellung folgt also der privatrechtlichen Verfügungsbefugnis an der Sache. Gesetzliche Bestimmungen, die die Geltung eines solchen Verwaltungsaktes für die Rechtsnachfolger ausdrücklich aussprechen, haben daher nur deklaratorische Bedeutung. Geht also eine Sache mit behördlich festgesetzten öffentlich-rechtlichen Eigenschaften auf eine andere Person über, dann teilen auch die öffentlich-rechtlichen Eigenschaften der Sache deren weiteres Schicksal. Der Erwerber der Sache w i r d — mittelbar — von den öffentlich-rechtlichen Eigenschaften betroffen, weil diese der Sache untrennbar anhaften. Dies verdeutlicht, daß kein eigener Nachfolgetatbestand erforderlich ist, damit die dinglichen Regelungen auch für den Erwerber der Sache gelten. Es liegt keine Rechtsnachfolge i n öffentlich-rechtliche Positionen vor, da es an einem Erwerb der dinglichen Berechtigungen und Verpflichtungen vom bisherigen Sachinhaber fehlt. Das g i l t für die Übertragung von Sachen, deren öffentlich-rechtliche Eigenschaften der Erwerber lediglich zu dulden hat 5 6 ebenso wie für Sachen, deren öffentlich-rechtliche Eigenschaften zum Handeln berechtigen oder verpflichten 57 . Eine Differenzierung ist insoweit nicht erforderlich. 58 vertretene Ansicht i n VerwArch. 1980, S. 103 dahingehend, daß bei dinglichen Regelungen der Rechtsgrund für den Übergang nicht i n einem i n der positiven Rechtsordnung normierten Nachfolgetatbestand gesucht werden müsse, sondern daß hier der Rechtsgrund i m Verwaltungsakt selbst liege, sich nämlich aus seiner besonderen Regelungssituation ergebe. Es müsse sich dabei u m eine ausschließlich sachenrechtliche Zustandsregelung handeln u n d es dürfe keine „gemischte Verfügung" vorliegen. 56 Z u m Beispiel der Erwerb eines Grundstücks, das i m Naturschutzgebiet liegt, das dem Gemeingebrauch gewidmet ist, das einen bestimmten Namen u n d eine bestimmte Nummer trägt. 57 Z u m Beispiel der Erwerb eines Grundstücks, für das eine Baugenehmigung erteilt wurde, der Erwerb eines Grundstücks m i t einem Gebäude, h i n sichtlich dessen eine Abrißverfügung ergangen ist. 58 Vgl. aber Otto, S. 91 ff. Er differenziert insbesondere zwischen einem Verwaltungsakt, der lediglich das Verhältnis der Hoheitsgewalt zu einer Sache gestaltet u n d einen Rechtsträger nicht nennt, u n d einer Regelung der personalen Beziehung des Staates zum Bürger i m H i n b l i c k auf eine Sache,

I I I . Teilweise Lösung der Rechtsnachfolgeproblematik

125

Das Recht auf Gemeingebrauch schließlich ist eine dingliche Berechtigung, die jedermann zusteht. Eine Rechtsnachfolge i n das Recht zum Gemeingebrauch des Verstorbenen ist nicht nötig, da der Rechtsnachfolger auch schon vor dem Tode des Erblassers Inhaber des gleichen Rechts ist; eine Rechtsnachfolge i n eine derartige Rechtsposition wäre redundant. 3. Kein Schutz des guten Glaubens Die Nachfolge i n eine sachbezogene verwaltungsrechtliche Position erfolgt unabhängig davon, ob der Rechtsnachfolger von dem auf i h n übergehenden Verwaltungsrechtsverhältnis Kenntnis hat. Die Baugenehmigung beansprucht m i t h i n für den Erwerber eines Grundstücks ebenso Geltung wie die Beseitigungsanordnung. Eine Anlagegenehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz oder dem Wasserhaushaltsgesetz gilt für den Erwerber m i t allen Auflagen. Es gehen also nicht nur verwaltungsrechtliche Rechte, sondern auch Pflichten auf den Nachfolger über. Nach Ansicht von Kopp 5 9 besteht beim Vorhandensein eines Gebäudes, beim Betrieb einer Anlage die Vermutung, daß öffentlich-rechtliche, auf die Sache bezogene Verwaltungsakte existieren müssen, so daß sie der Erwerber schon aus diesem Grunde hinzunehmen hat. Der Grund für die notwendige Tolerierung öffentlich-rechtlicher Positionen an einer Sache durch den Rechtsnachfolger liegt aber wohl darin, daß es i m öffentlichen Recht keinen Gutglaubensschutz gibt, da es öffentliche Interessen nicht zulassen können, daß Rechtsfolgen vom Wissen des Erwerbers abhängen 60 .

die den Betroffenen namentlich bestimmt. Für i h n führt die A b w ä g u n g der Interessen der Behörde m i t denen des Bürgers zum Ergebnis, daß die Nachfolge i n Rechtspositionen, die eine A n o r d n u n g hinsichtlich einer Sache enthalten, deren Rechtssubjekt namentlich genannt ist, nicht eintritt. Otto bejaht lediglich ein Weitergelten v o n verdinglichten Rechtspositionen, wobei es sich jedoch nicht u m einen F a l l der Nachfolge aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften handle, sondern u m das Ausnutzen von Tatsachenlagen. Schließlich gibt es für i h n noch die Wirksamkeit von Anordnungen für Sachnachfolger aufgrund der Tatsache, daß der Sachnachfolger die gesetzlich oder behördlich bestimmten Anforderungen erfüllt. 59 Kopp, BayVBl. 1970, S. 237. 60 Dabei ist zu bedenken, daß es dem rechtsgeschäftlichen Einzelrechtsnachfolger unbenommen bleibt, v o n seinem Rechtsvorgänger Schadensersatz zu verlangen oder den Vertrag rückgängig zu machen; vgl. V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1565.

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1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

4. Praktische Auswirkungen der Rechtsnachfolge a) Zur Wirksamkeit

der Maßnahme

Die öffentliche Bekanntgabe eines sachenbezogenen Verwaltungsaktes begründet die Wirksamkeit der Maßnahme für jeden Rechtsnachfolger i m Eigentum der Sache. Erfolgt keine öffentliche Bekanntmachung und ergeht dem Rechtsnachfolger gegenüber — was die Regel sein w i r d — auch keine individuelle Bekanntgabe, ist es diesem nach den Grundsätzen der Verwirkung von Rechten verwehrt, sich auf die fehlende Wirksamkeit zu berufen, wenn dies gegen Treu und Glauben verstieße 61 . Hat der Rechtsnachfolger nämlich vom Erlaß des Verwaltungsaktes hinreichend zuverlässige Kenntnis erlangt oder hätte er eine solche Kenntnis haben können und müssen, weil sich i h m nach den Umständen des Einzelfalls hätte aufdrängen müssen, daß ein Verwaltungsakt ergangen ist, muß sich der Rechtsnachfolger die an seinen Rechtsvorgänger gerichtete Bekanntgabe zurechnen lassen. Es gilt für ihn dann auch die an den Rechtsvorgänger adressierte Rechtsbehelfsbelehrung m i t der Folge, daß er sich auch auf die Ausschlußfrist von einem Jahr des § 58 Abs. 2 VwGO nicht berufen kann. b) Zur Bestandskraft

der Maßnahme

Hat der Eigentümer die sachbezogene Einzelfallregelung bestandskräftig werden lassen, so ist auch der Rechtsnachfolger an die Bestandskraft gebunden und damit grundsätzlich nicht mehr in der Lage, die Rechtswidrigkeit des dinglichen Verwaltungsaktes geltend zu machen, wenn eine öffentliche Bekanntgabe erfolgt ist oder der Rechtsnachfolger sich die an den Rechtsvorgänger gerichtete Bekanntgabe zurechnen lassen muß. Ist die Bestandskraft noch nicht eingetreten und ist die Sache noch nicht rechtshängig, dann ist der Rechtsnachfolger bei Kenntnis bzw. notwendiger Kenntnis der behördlichen Maßnahme an die Fristen gebunden, die mit der Bekanntgabe an den Rechtsvorgänger zu laufen begannen. c) Zur

Fristenproblematik

62

Kopp ist der Ansicht, der Rechtsnachfolger müsse sich grundsätzlich die Frist, die gegen seinen Rechtsvorgänger bereits verstrichen ist, anrechnen lassen, da er als Rechtsnachfolger auch insoweit i n die Rechte und Pflichten des Rechtsvorgängers eintrete. Er könne jedoch gegebenenfalls eine Wiedereinsetzung gemäß § 60 VwGO erlangen, wenn er 61 62

Vgl. auch oben zur Bekanntgabe A T . C. Kopp, V w G O , § 74 Rdnr. 6.

I I I . Teilweise Lösung der

echtsnachfolgeproblematik

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vom ergangenen Verwaltungsakt keine Kenntnis hatte. Dies gilt nach Ansicht von Kopp auch für die Rechtsnachfolge bei dinglichen Verwaltungsakten. Nun liegt allerdings, soweit es u m sachbezogene Verwaltungsakte geht, keine Rechtsnachfolge i n öffentlich-rechtliche Positionen vor, da es an einem Erwerb der dinglichen Berechtigungen und Verpflichtungen vom bisherigen Sachinhaber fehlt 6 3 . Außerdem beginnt für jeden Klageberechtigten die Widerspruchs- bzw. Anfechtungsfrist erst m i t der Bekanntgabe zu laufen 64 . Das gilt auch für den Rechtsnachfolger des Eigentümers einer von einem Verwaltungsakt unmittelbar betroffenen Sache, da auch i h m als mittelbar Betroffenen die Maßnahme gemäß § 41 Abs. 1 V w V f G bekanntzugeben ist 6 5 und auch für ihn der Verwaltungsakt gemäß § 43 Abs. 1 V w V f G erst mit der Bekanntgabe wirksam wird. Der Rechtsnachfolger hat sich jedoch die gegen seinen Rechtsvorgänger bereits verstrichene Frist bzw. das Eintreten der Bestandskraft anrechnen zu lassen, wenn er hinreichend zuverlässige Kenntnis vom Ergehen des Verwaltungsaktes erlangt hat oder hätte erlangen können und müssen. Diese Kenntnis ersetzt nicht die Bekanntgabe, sondern bewirkt die Anrechnung der an den Rechtsvorgänger erfolgten Bekanntgabe. d) Rechtsnachfolge bei Rechtshängigkeit Wenn die Sache rechtshängig ist 66 , müssen die prozessualen Vorschriften über die Rechtsnachfolge beachtet werden. So kann der Rechtsnachfolger den Prozeß i n dem Stadium übernehmen, i n dem sich dieser i m Zeitpunkt der Rechtsnachfolge befindet. 67 Nach § 121 VwGO w i r k t die Rechtskraft eines Urteils auch für die Rechtsnachfolger 68 der Beteiligten. Dazu gehören, wie sich aus dem ergänzend her63

Vgl. oben A T . G. I I I . 1. Vgl. §§ 70, 74 V w G O . 65 Vgl. oben A T . C. I I I . 66 § 90 V w G O . 67 Vgl. § 173 V w G O i. V. m. § 239 ZPO; § 173 V w G O i. V. m. §§ 265, 266 ZPO; danach k a n n ein Parteiwechsel erfolgen. Nach Ansicht v o n Kopp, V w G O , §91 Rdnr. 13,2; Eyermann / Fröhler, §91 Rdnr. 10 handelt es sich i m Falle der Gesamtrechtsnachfolge nicht u m eine Klageänderung i m Sinne des § 91 V w G O . Für die Einzelrechtsnachfolge bejahen Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 10,1 die Klageänderung; Kopp, V w GO, § 91 Rdnr. 13, 7 verneint das Vorliegen einer Klageänderung bei rechtsgeschäftlicher Nachfolge i n die durch einen dinglichen Verwaltungsakt betroffene Rechtsstellung. 68 Damit bestätigt § 121 V w G O , daß der Gesetzgeber davon ausgeht, daß es i m Verwaltungsrecht übergangsfähige Rechtsbeziehungen gibt; vgl. auch Hüttenhain, S. 206. 64

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1. Teil: G. Die Rechtsnachfolge

anzuziehenden 69 § 325 Abs. 1 ZPO ergibt, auch diejenigen Personen, die nach Eintritt der Rechtshängigkeit Rechtsnachfolger geworden sind 70 . e) Rechtsnachfolge bei

Vollstreckungsmaßnahmen

Eine Vollstreckung darf auch gegen den Rechtsnachfolger fortgesetzt werden. 71 Es sollte i h m aber grundsätzlich die Möglichkeit eingeräumt werden, der Verpflichtung freiwillig nachzukommen. Die A n wendung von Zwangsmitteln kann daher erst dann erfolgen bzw. festgesetzt werden, wenn sie dem Rechtsnachfolger angedroht worden ist 72 . Die Androhung eines Zwangsmittels gegenüber einem ordnungspflichtigen Eigentümer w i r k t nicht auch gegen den Rechtsnachfolger. 73 A n ders als bei der Erteilung einer Baugenehmigung oder bei der Abrißverfügung steht bei der Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen i m Wege des Verwaltungszwanges weniger die Grundstücksbezogenheit der Ordnungspflicht als die Person des Ordnungspflichtigen i m Vordergrund. IV. Resümee Dingliche Verwaltungsakte sind wegen ihrer Sachbezogenheit nicht höchstpersönlicher Natur und damit einer Rechtsnachfolge fähig, soweit sie — neben ihrer mittelbaren Wirkung auf eine Vielzahl von Personen, auf jeden, den es angeht — noch Adressaten haben. Die Frage nach dem Rechtsgrund des Übergangs stellt sich nicht, da nicht der Gegenstand, sondern nur die betroffenen Personen wechseln. Der Rechtsnachfolger, egal, ob Gesamtrechts- oder Einzelrechtsnachfolger, t r i t t i n die Position des Voreigentümers ein und hat den dinglichen Verwaltungsakt so gegen sich gelten zu lassen, wie er gegenüber dem Voreigentümer Geltung beanspruchte. Die öffentliche Bekanntgabe eines sachbezogenen Verwaltungsaktes begründet die Wirksamkeit der Maßnahme für jeden Rechtsnachfolger i m Eigentum der Sache. Erfolgt keine öffentliche Bekanntmachung und ergeht dem Rechtsnachfolger gegenüber auch keine individuelle Bekanntgabe, ist es diesem nach den Grundsätzen der Verwirkung von Rechten verwehrt, sich auf die fehlende Wirksamkeit zu berufen, wenn dies gegen Treu und Glauben verstieße. 69

Vgl. § 173 V w G O . Es gilt jedoch nicht § 325 Abs. 2 ZPO; vgl. Kopp, V w G O , § 121 Rdnr. 23 ff. 71 Vgl. § 167 V w G O i. V. m. § 727 ZPO. 72 Vgl. § 13 V w V G ; A r t . 36 bay VerwZustellung u. VollstrG; § 20 b w V w V G (Text: Dürig, Nr. 43); dazu vgl. V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1566. 73 Vgl. OVG Münster, D Ö V 1979, S. 834. 70

H. Die Rechtsnatur der Ablehnung eines Antrage auf Erlaß eines dinglichen Verwaltungsaktes Die Ablehnung eines Antrags auf Erlaß eines sachbezogenen Verwaltungsaktes ist als actus contrarius ebenfalls ein dinglicher Verwaltungsakt. Ablehnung und Bewilligung stehen i n engem Zusammenhang und stellen zwei verschiedene Entscheidungsmöglichkeiten i n derselben Sache dar. Die Ablehnung und die Bewilligung eines Gesuchs auf Erlaß eines dinglichen Verwaltungsaktes resultieren aus einer allein sachlich orientierten Prüfung, die keine Rücksicht auf die Person des Antragstellers nehmen darf. Der Gleichheitsisatz verbietet es, aus i n der Person liegenden Gründen bei gleicher Rechts- und Sachlage den Antrag auf Erlaß eines dinglichen Verwaltungsaktes dem einen Antragsteller positiv, dem anderen Antragsteller negativ zu verbescheiden. Der Rechtsnachfolger ist daher an eine Ablehnung genauso gebunden wie sein Rechtsvorgänger. Allerdings kann der Rechtsnachfolger nach dem Eintreten der Unanfechtbarkeit der behördlichen Maßnahme einen neuen Entscheid erlangen, wenn sachliche oder rechtliche Veränderungen eingetreten sind. Die bloße Rechtsnachfolge bedeutet allerdings keine zu berücksichtigende Änderung der Sach- oder Rechtslage.

2. Besonderer T e i l Α. Der dingliche Verwaltungeakt im Schrifttum Die Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt, die Niehues i m Jahre 1963 m i t seiner Schrift über die „Dinglichkeit i m Verwaltungsrecht" 1 begründete 2 , ist heute i n der Literatur weitgehend anerkannt 3 . Niehues betrachtet als dogmatisches Fundament des dinglichen Verwaltungsaktes das öffentliche Sachenrecht, dessen Charakter er vom Privatrecht — als dem allgemeineren Rechtsgebiet — ausgehend zu bestimmen versucht 4 . I n Anlehnung an Westermann 5 charakterisiert er das materielle Sachenrecht als unmittelbare Rechtsbeziehungen zwischen Menschen und Sachen, wobei die Unmittelbarkeit der Rechtsbeziehungen besagt, daß der beteiligte Rechtsträger wechseln oder ausscheiden kann, ohne daß die Beziehung zur Sache dadurch erlöschen müßte 6 . Maßgebend für die Unmittelbarkeit der Beziehung zwischen Person und Sache sei also, daß das Recht an der Sache bei Wegfall und Ausscheiden des Rechtsträgers bestehenbleibe 7 . Zuordnungssubjekt i m öffentlichen Sachenrecht sei immer ein Träger hoheitlicher Gewalt. 8 Das folge schon daraus, daß das Wesen des öffentlichen Rechts gemäß der Subjektstheorie als der Inbegriff derjenigen Rechtssätze angesehen werde, deren berechtigtes oder verpflichtetes Zuordnungssubjekt ausschließlich ein Träger hoheitlicher Gewalt sei. 9 Die öffentlich-rechtliche Sachzuordnung begründe ein komplexes Rechtsverhältnis zwischen Per1

Niehues, Dinglichkeit i m Verwaltungsrecht, Diss. Münster 1963. Ansätze dieser Lehre finden sich auch bei Wolff , vgl. Wolff I, 4. A u f l . 1961, § 46 V I I a. 3 So schon 1974 von Mutius, D V B l . 1974, S. 904; vgl. Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S.383; dieselben, VerwArch. 1968, S.369f.; Kopp, B a y V B l . 1970, S. 233 ff.; von Mutius, VerwArch. 1971, S. 86; derselbe, VerwArch. 1972, S. 88 ff.; derselbe in: Festschrift für Wolff, S. 207 ff.; derselbe, D V B l . 1974, S. 904 ff.; Wolff / Bachof I, S. 292, 388 f. 4 Vgl. Niehues, S. 39 ff. 5 Westermann, Sachenrecht, 4. A u f l . 1960, S. 5 f. 6 Niehues, S. 50 f. 7 Ebenso w i e i m Sachenrecht des B G B die dinglichen Rechte bestehen bleiben, auch w e n n der Berechtigte sein Recht aufgibt; vgl. Niehues, S. 56. 8 Niehues, S. 94 f. 9 Niehues, S. 30 ff. 2

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2. Teil: Α . Der dingliche Verwaltungsakt i m Schrifttum

son und Sache, was zumeist durch die Einräumung von Befugnissen tatsächlicher oder rechtlicher A r t geschehe.10 Die hoheitliche Konkretisierung dieser Befugnisse seien die dinglichen Verwaltungsakte, soweit sie als konkrete Maßnahmen beurteilt werden können. 11 Die Beziehung zwischen dem Sachzuordnungssubjekt und der Sache sei dann konkret geregelt, wenn es u m die Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen eines bestimmten Subjekts hoheitlicher Gewalt zu einer bestimmten Sache gehe. Die Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt beginnt sich dann i m Schrifttum auszubreiten 12 . Für den dinglichen Verwaltungsakt als neue rechtliche Konstruktion setzen sich neben Niehues 13 vor allem Wolff 1 4 , Forsthoff 15 , Menger / Erichsen 16 und von Mutius 1 7 ein. Gleichwohl fehlt es nicht an kritischen Stimmen und solchen, die den dinglichen Verwaltungsakt ablehnen. 18 Volkmar 1 9 möchte bei der dogmatischen Einordnung des dinglichen Verwaltungsaktes nicht auf den Grundsatz verzichten, daß jeder Verwaltungsakt einen Adressaten haben müsse. Er ist daher der Auffassung, daß die den Verwaltungsakt erlassende Behörde selbst Adressat der Maßnahme sei, da sie auf eine eigene Sache einwirke 2 0 . Penski 21 konzediert, daß es Rechtsbeziehungen gibt, die die Zuordnung von Sachen zu Personen zum Gegenstand haben. Bei sachenrechtlichen Regelungen geht es aber seiner Ansicht nach nicht u m Zustände oder Eigenschaften von Sachen, sondern darum, ob und i n welcher Weise Sachen verfügbar und nutzbar sind. Das könne aber nur i m Hinblick und i n Beziehung auf Personen geschehen, was bedeute, daß über solche Regelungen gleichzeitig auch Beziehungen zu anderen Personen geregelt werden. Die Zuordnung sei nur denkbar als Regelung des Verhältnisses von Personen zur Sache und damit über die Sache 10

Niehues, S. 99. Niehues, S. 133 ff., 139. 12 Vgl. Fn. 13 ff. 13 Niehues, D Ö V 1965, S. 319 ff.; derselbe, DVB1. 1982, S. 317 ff. 14 Wolff / Bachof I, S. 388 f. 15 Forsthoff, S. 209, 384. 16 Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S. 383 ff.; dieselben, VerwArch. 1968, S. 366 ff. 17 Von Mutius, VerwArch. 1971, S.86; derselbe, VerwArch. 1972, S. 88 ff.; derselbe in: Festschrift für Wolff, S. 207 ff.; derselbe, DVB1. 1974, S. 904 ff. 18 Vgl. Hust, M D R 1966, S. 637; Rende, JuS 1967, S. 550; Grund, DVB1. 1974, S. 451 ff.; Schencke, GewArch. 1976, S.3; Obermayer, N J W 1980, S.2386. » Volkmar, S. 143. 20 So auch Grund, DVB1. 1974, S. 452 Fn. 36. 21 Penski, D Ö V 1966, S. 845. 11

2. Teil: Α . Der dingliche Verwaltungsakt i m Schrifttum

von Person zu Person. Gegenstand einer Regelung sei immer ein irgendwie geartetes Verhalten und damit ein Verhalten von Personen. Subjekt einer Regelung könne daher immer nur eine Person sein. Obermayer 22 hält es gar für „rechtslogisch unhaltbar", nach der Theorie vom dinglichen Verwaltungsakt die Begriffsbestimmung der Regelung eines Einzelfalle von den betroffenen Personen zu lösen und als Verwaltungsakte auch alle Regelungen anzusehen, die einzelne Sachen berühren. Ein Verwaltungsakt lasse sich nicht als eine Regelung beurteilen, die sich auf einen konkreten Sachverhalt bezieht, da eine solche Begriffsbestimmung das entscheidende Merkmal vom Betroffenenkreis auf den Sachverhalt verlagern würde und unberücksichtigt ließe, daß sachliche Regelungen stets gegenüber Personen ergingen, entweder als abstrakte, an die Allgemeinheit gerichtete Regelungen oder als Regelungen gegenüber einzelnen, individuell bestimmten Personen. Soll der Verwaltungsakt eindeutig von der Rechtsnorm unterschieden werden, so dürfe das ihn konstituierende Element kein Begriffsmerkmal der Rechtsnorm sein. Der Bezogenheit auf eine Sache komme kein Erkenntniswert zu. I m übrigen sei der adressatlose Verwaltungsakt ein Widerspruch i n sich. Grund 2 3 begründet seine K r i t i k am dinglichen Verwaltungsakt damit, daß die Möglichkeit der Verbindung des „Einzelfalles" m i t einzelnen Sachen nicht als Beweis für die Existenz eines dinglichen Verwaltungsaktes gewertet werden dürfe; die eine Sache betreffende, durch Verwaltungsakt vorgenommene Regelung „indiziere" lediglich i n beschränktem Umfang den Einzelfall. Weiter trägt er vor, daß sich ein Verwaltungsakt — sei es ein befehlender, berechtigender oder gestaltender — m i t seiner Rechtsfolge unmittelbar an einen der öffentlichen Macht Unterworfenen wende, von Inhalts wegen also an Personen gerichtet sei, sich also nie unmittelbar auf eine Sache auswirken könne. Schließlich zieht Grund 2 4 auch noch Rückschlüsse vom Gesetzesvorbehalt auf den Begriff des Verwaltungsaktes: Da der Gesetzesvorbehalt „ausschließlich" die subjektiven Rechtsbeziehungen des Staates zum privaten Rechtssubjekt betreffe und der Verwaltungsakt die Konkretisierung dieser Rechtsbeziehungen darstelle, müsse der Verwaltungsakt aus Gründen der Systemimmanenz diese subjektiven Rechtsbeziehungen des Staates zum privaten Rechtssubjekt zum Gegenstand seiner Regelung haben. Die Konsequenz hieraus sei, daß der Verwaltungsakt 22

Obermayer, N J W 1980, S. 2386 f. Grund, D V B l . 1974, S. 451 f. u n d S. 452 Fn. 36. Grund t r u g seine K r i t i k vor der Verwaltungsaktdefinition i n § 35 V w V f G vor. Sein angenommener Verwaltungsaktbegriff, auf den er bei seiner Argumentation Bezug n i m m t , unterscheidet sich i m wesentlichen aber nicht von dem des § 35 V w V f G . 24 Grund, D V B l . 1974, S. 453. 23

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2. Teil: Α . Der dingliche Verwaltungsakt i m Schrifttum

seine rechtlichen Wirkungen immer nur unmittelbar einer Person gegenüber entfalte. Nach Ansicht von Renck 25 könnte m i t der Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt leicht ein Hebel gewonnen werden, der das i n der Verfassung vorgegebene Verhältnis von Normgebung und Normvollzug aus den Angeln zu heben geeignet ist. Maßnahmen mit Sachbezug brauchten künftig nicht mehr durch Norm bestimmt werden, ein schlichter Einzelakt würde dafür genügen. Die K r i t i k am dinglichen Verwaltungsakt beschränkt sich i m wesentlichen darauf, daß es rein sachbezogene Verwaltungsakte nicht geben könne, da letztlich Regelungen doch immer gegenüber Personen zu ergehen hätten. Nun ist der dingliche Verwaltungsakt allerdings vom Gesetzgeber durch § 35 S. 2 2. A l t . V w V f G 2 6 anerkannt worden 27 . V e r t r i t t man die Ansicht, der herkömmliche Verwaltungsakt-Begriff umfasse nicht den dinglichen Verwaltungsakt, so ist m i t der Legaldefinition der tradierte Verwaltungsiakt-Begriff u m Sonderformen erweitert worden. Aber auch die überlieferten Verwaltungsaktdefinitionen 2 8 verschließen sich grundsätzlich der Aufnahme eines dinglichen Verwaltungsaktes nicht, da sie i n der Regel über den Adressaten der Maßnahme nichts aussagen. Der Adressat kann also auch fehlen, personale Auswirkungen können auch mittelbarer Natur sein. Zuzugeben ist, daß jedes Recht letztlich einen Bezug zur rechtspersonalen Umwelt hat 2 9 . Jede von den Menschen gegebene Ordnung ist i m Grund eine Ordnung für Menschen. Das bestreitet auch die Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt nicht. I m Gegensatz zu den ausschließlich personalen Anordnungen m i t unmittelbaren Auswirkungen auf Personen bestimmen die dinglichen Verwaltungsakte unmittelbar nur den Zustand, die Eigenschaft einer Sache, entfalten aber (gegenüber Personen mittelbar Wirkungen. Diese mittelbare Beteiligung genügt dem Erfordernis der notwendigen Personalgebundenheit allen Rechts. Die Auffassung Volkmars 3 0 von einem Verwaltungsakt, den die Behörde an sich selbst richtet, kann nicht überzeugen. Es handelt sich 25

Renck, JuS 1967, S. 550. Vgl. oben A T . B. I I I . 5. 27 Krebs, VerwArch. 1978, S. 236 meint allerdings, es hieße § 35 S. 2 V w V f G überzuinterpretieren, w o l l t e man i h n als pauschale gesetzgeberische E n t scheidung zugunsten der Verwaltungsaktqualität aller Regelungen verstehen, die die rechtstechnische Regelungsstruktur einer (konkreten) sachenrechtlichen Regelung erkennen lassen. 28 Vgl. oben A T . Α . I I . 2. 29 Vgl. Niehues, S. 48 f.; von Mutius, DVB1. 1974, S. 905. 30 Volkmar, S. 143; auch Grund, DVB1. 1974, S. 452 Fn. 36. 26

2. Teil: Α . Der dingliche Verwaltungsakt i m Schrifttum

hierbei u m eine gekünstelte, lebensfremde Konstruktion 3 1 , um nachzuweisen, daß nicht sein kann, was nicht sein darf. Obermayer 32 ist darin zuzustimmen, daß der Bezogenheit auf eine Sache kein Erkenntniswert zukommt, da sie beiden Rechtsformen, dem Verwaltungsakt und der Rechtsnorm, gemeinsam sein kann. Eine eindeutige Abgrenzung des Verwaltungsaktes von der Rechtsnorm ist aber gegeben, da der Verwaltungsakt konkret sachbezogen, der Rechtssatz abstrakt sachbezogen ist 33 . Nicht erkennbar ist, weshalb ein adressatloser Verwaltungsakt ein Widerspruch i n sich sein soll. Die tradierten Verwaltungsaktdefinitionen sowie die Legaldefinitionen des Verwaltungsaktes i n § 35 V w V f G enthalten als konstituierendes Element nicht eine unmittelbare Personenbezogenheit. Auch wenn Grund 3 4 seine Bedenken gegen den dinglichen Verwaltungsakt aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen herleitet, ist i h m entgegenzuhalten, daß das Verfassungsrecht es nicht ausschließt, daß der den Gesetzesvorbehalt konkretisierende Verwaltungsakt nicht unmittelbar, sondern mittelbar i n den Rechtskreis von Personen eingreift 35 . Schließlich zeigen die Beispiele der Widmung, der Straßenbenennung, der Eintragung i n ein Naturdenkmalbuch, u m nur einige zu nennen, daß es rein sachbezogene Verwaltungsakte gibt. Es handelt sich bei den dinglichen Verwaltungsakten also u m ein nicht zu leugnendes Phänomen der positiven Rechtsordnung 36 .

31

Vgl. auch von Mutius, D V B l . 1974, S. 904 f., der eine solche K o n s t r u k t i o n als w e i t von der Rechtswirklichkeit entfernt betrachtet und die Identität von Regelungsträger u n d Regelungsadressat als „widersinnig" bezeichnet. 32 Obermayer, N J W 1980, S. 2386. 33 Dazu vgl. oben A T . Β . I V . 1. b) bb) (2) (b). 34 Grund, D V B l . 1974, S.453; vgl. oben. 35 Vgl. auch oben A T . E. zur Klagebefugnis, die ohne weiteres auch bei n u r mittelbarem Betroffensein bejaht werden kann. Vgl. auch von Mutius, D V B l . 1974, S. 906, der betont, daß das Verfassungsrecht keinerlei A n h a l t s punkte für die Annahme enthalte, die Technik „sachenrechtlicher V e r k ü r zung" v o n Rechtsbeziehungen sei ausgeschlossen. 36 Vgl. Niehues, S. 139 ff.; derselbe, DÖV 1965, S. 319 ff.; Wolff ! Bachof I , S. 388 f.; von Mutius, VerwArch. 1971, S. 86; derselbe in: Festschrift für Wolff, S. 209; Diekmann, S. 136 f.; Hiddemann, S. 30; Kopp, B a y V B l . 1970, S. 233 ff.; V G Münster, N J W 1967, S. 1630; O V G Münster, D V B l . 1973, S. 503 f. Von Mutius, D V B l . 1974, S. 905, meint, w e n n der Begriff des Verwaltungsaktes den dinglichen Einzelakt nicht umfassen würde, müßte m a n i h n aus funktionellen Erwägungen erweitern.

Β. Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte I. Widmung und Entwidmung 1. Begriffsbestimmung Das Verwaltungsrecht kennt als Maßnahme der Daseinsvorsorge die Bereitstellung einzelner Sachen zur bestimmungsgemäßen Nutzung durch den Bürger 1 . Eine Sache w i r d damit zu einer öffentlichen Sache2. Die hoheitliche Maßnahme, die eine Sache zu einer „öffentlichen Sache" macht, nennt man „Widmung" 3 . M i t der Widmung w i r d zugleich der öffentliche Zweck, dem die Sache dienen soll, bestimmt. So kann eine öffentliche Fläche als Kraftfahr-, Fahr-, Radfahr-, Reit- oder Fußweg oder als Parkplatz 4 , ein Fluß als Schiffahrtsstraße, ein Schienenweg für eine öffentliche Eisenbahn 5 gewidmet werden. Den actus contrarius der Widmung bildet die Entwidmung, m i t der die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache entfällt. I m Straßenund Wegerecht gibt es noch die Umstufung einer bereits vorhandenen öffentlichen Straße i n eine andere Straßenklasse 6 . 2. Der Rechtscharakter der Widmung und Entwidmung a) Die Widmung durch formelles Gesetz oder — entsprechend einer gesetzlichen Bestimmung — durch Verordnung Die Widmung einer Sache kann durch Bundes- und Landesgesetze erfolgen, aber auch durch Verordnungen und Satzungen. So entsteht die Öffentlichkeit des Luftraumes unmittelbar durch einen gesetzlichen Tatbestand, indem § 1 Abs. 1 L u f t V G 7 statuiert, daß 1

Vgl. Salzwedel in: Erichsen / Martens, S. 377 f. öffentliche Sachen sind Sachen, die unmittelbar durch ihren Gebrauch dem Gemeinwohl oder den Bedürfnissen der öffentlichen V e r w a l t u n g zu dienen bestimmt sind u n d öffentlichen Rechtsvorschriften unterliegen, vgl. Wolff ! Bachof I, S.484 f. 3 Dazu vgl. Schallenberg, S. 3 ff. 4 Z u r W i d m u n g i m Straßen- u n d Wegerecht vgl. unten BT. B. I . 4 . a). 5 Vgl. dazu Gornig, BayVBl. 1983, S. 194; vgl. auch u n t e n B T . Β . X I . 3. 6 Dazu vgl. unten B T . Β . 1.4. a) (bb). 7 Text: Schönfelder, Nr. 34. 2

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

137

die Benutzung des Luftraumes durch Luftfahrzeuge frei ist. Auch die Öffentlichkeit eines Gewässers kann unmittelbar durch einen gesetzlichen Tatbestand herbeigeführt werden. So darf gemäß §5 WaStrG 8 jedermann i m Rahmen der Vorschriften des Schiffahrtsrechts die Bundeswasserstraßen mit Wasserfahrzeugen befahren. Die Binnenwasserstraßen, die Bundeswasserstraßen i m Sinne des Bundeswasserstraßengesetzes sind, werden i n einer Anlage zum Bundeswasserstraßengesetz aufgeführt 9 . Die Einteilung der oberirdischen Gewässer erfolgt i n den Landeswassergesetzen durch Aufnahme i n diesen Gesetzen anliegende Verzeichnisse 10 , soweit es u m Gewässer I. Ordnung, teilweise auch u m Gewässer II. Ordnung geht. Die Einteilung als Gewässer II. Ordnung erfolgt häufig auch durch Verordnung 11 . b) Der Rechtscharakter der Widmung, soweit dieser nicht gesetzlich festgelegt ist aa) Die Wertung der Widmung als Tatbestandsmerkmal Manche Rechtsgelehrte 12 betrachten die Widmung als Tatbestandsmerkmal i m Verhältnis zu einer Rechtsnorm. Eyermann / Fröhler 1 3 konstatieren, daß der durch die Widmung begründete Gemeingebrauch nicht unmittelbar durch den behördlichen A k t entstehe, sondern durch eine Norm, die an dieses behördliche Handeln bestimmte Folgen knüpft. Die behördliche Maßnahme sei daher Tatbestandsmerkmal. Nicht Widmung oder Entwidmung erlauben oder verbieten nach der Ansicht von Eyermann / Fröhler die Benutzung einer bestimmten Sache, vielmehr ergebe sich die Berechtigung oder das Verbot unmittelbar aus einer Norm, die an das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein einer Widmung eine bestimmte Konsequenz knüpft. 8

Text: Sartorius I, Nr. 971. Vgl. § 1 Ziff. 1 WaStrG. 10 Vgl. § 3 Abs. 1 b w W G ; A r t . 2 Abs. 1 Ziff. 1 bay W G ; § 2 Ziff. 1 beri W G ; § 56 Abs. 1 Ziff. 1 bre W G ; § 2 Ziff. 1 h m b W G ; § 3 Ziff. 1, 2 he W G ; §§ 66 ff. nds W G ; §3 Abs. 1 n w W G ; § 3 Abs. 1 Ziff. 1 rhpf W G ; §2 Abs. 1 Ziff. 2 sa W G ; § 2 Abs. 1 sh WG. Texte der Landeswassergesetze: Wüsthoff / Kumpf / von Lersner I Roth. 11 Vgl. A r t . 2 Ziff. 2 bay W G ; § 67 Abs. 1 nds W G ; § 3 Abs. 2 Ziff. 2 rhpf W G ; § 2 Abs. 2 sa W G ; vgl. i n Bayern die Verordnung über die Gewässer zweiter Ordnung v o m 13.12.1979 (GVB1. 1980, S. 5 ff.). 12 Vgl. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 31a; Obermayer, N J W 1980, S.2388. Obermayer in: Mang / Maunz / Mayer / Obermayer, S. 183 v e r t r i t t noch die Ansicht, die W i d m u n g sei eine Rechtsnorm. Hohenester, N J W 1966, S. 2078 f. sieht i n der Regelung, eine bestimmte Strecke auf einer Bundeswasserstraße v o m Verbot des Wasserskifahrens auszunehmen, n u r ein Tatbestandsmerkm a l einer das Wasserskifahren regelnden Verordnung; vgl. auch unten BT. B . I . 4 . b). 13 Vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 31a. 9

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Eyermann / Fröhler bezeichnen daher §35 S.2 V w V f G als „unrichtig". Ihrer Ansicht nach w i r d durch die Widmung unmittelbar grundsätzlich überhaupt keine Rechtsbeziehung zwischen Behörde und Benutzern geschaffen, was zur Folge habe, daß die Widmung i m Bezug auf mögliche Benutzer weder Rechtsnorm noch Verwaltungsakt sei. Eyermann / Fröhler bejahen jedoch die Verwaltungsaktqualität der Widmung, wenn sie „Wirkung nach außen hat", wenn also eine Rechtsbeziehung zwischen dem Grundstückseigentümer und der widmenden Behörde geschaffen wird 1 4 . Für die Entwidmung gilt nach Eyermann / Fröhler i m Prinzip das gleiche. Daß die Tatbestandswirkung nur eintritt, wenn der durch den Hoheitsakt geschaffene Tatbestand dem, der i h n verwirklicht, bekannt ist, ist für Eyermann / Fröhler folgerichtig keine Frage der Zustellung des Verwaltungsaktes, sondern ein „Teilproblem der Publizierungspflicht von Rechtsnormen" 15 . Kopp 1 6 qualifiziert die Widmung als dinglichen Verwaltungsakt, stellt aber dann fest, daß das allgemeine Recht auf Teilnahme an dem durch Widmimg begründeten Gemeingebrauch sich „nicht allein aus der Widmung", sondern aus den Gesetzen ergibt, deren Anwendbarkeit durch die Widmung begründet wird. Später heißt es dann: die rechtlichen Wirkungen, die die Widmung zur Folge habe, entstünden, soweit sie i m einzelnen i n einem Rechtssatz geregelt sind, „nicht unmittelbar aus dem Verwaltungsakt", vielmehr setze die Widmung nur ein „Tatbestandsmerkmal" für einen schon bestehenden Rechtssatz, die Rechtsfolgen aber ergäben sich aus dessen Rechtsfolgenseite. bb) Die Widmung als Hoheitsakt sui generis 17

Mayer überprüft die Widmung anhand der Begriffsbestimmungen von Verwaltungsakt und Rechtsnorm und kommt zum Ergebnis, daß sie weder vollständig die Merkmale einer Norm noch diejenigen eines Verwaltungsaktes aufweise. Sie sei ihrem Kern nach eine Einzelregelung eines Trägers hoheitlicher Gewalt, die unmittelbar Rechtswirkungen für den Verfügungsberechtigten der gewidmeten Sache erzeuge, darüber hinaus aber auch mittelbar Rechtswirkungen für den nicht näher zu bestimmenden künftigen Benützerkreis auslöse. Mayer zieht daraus aber nicht den Schluß, die Widmung als dinglichen Verwal14 Ist der Grundstückseigentümer die Körperschaft selbst, deren Organ die widmende Behörde ist, so handelt es sich nach Eyermann / Fröhler u m eine hoheitliche Maßnahme ohne unmittelbare Außenwirkung, so daß k e i n V e r waltungsakt vorliegt. Tatbestands Wirkung sei aber auch i n diesem Falle gegeben; vgl. Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 31a. 15 Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 31 a. 16 Vgl. Kopp, BayVBl. 1970, S. 235. 17 Vgl. Mayer, Franz, S. 270; derselbe in: Mang / Maunz / Mayer / Obermayer, S. 635.

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

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tungsakt zu bezeichnen, sondern betrachtet sie vielmehr als einen Hoheitsakt eigener A r t 1 8 . cc) Die Widmung als Verwal tungsakt Die herrschende Lehre wertet die Widmung als Verwaltungsakt 1 9 . Bei keinem anderen A k t hoheitlicher Gewalt w i r d das Institut des „dinglichen Verwaltungsaktes" so einmütig zitiert, wie bei der Widmung 2 0 , so daß diese vielfach als der Musterfall eines dinglichen Verwaltungsaktes angesehen wird. Gleichwohl hat sich gegen die Konstruktion der Widmung als sachbezogener Verwaltungsakt Widerstand gezeigt 21 . Angesichts der gesetzgeberischen Entscheidung für die sachbezogene Allgemeinverfügung i n § 35 S. 2 V w V f G ist die Widmung heute ohne weiteres als Verwaltungsakt zu qualifizieren 22 . Infolge der Widmung einer Straße für den öffentlichen Verkehr dürfen die Verkehrsteilnehmer eine bislang für den Gemeingebrauch nicht freigegebene Straße entsprechend der i m Widmungsakt festgelegten Zweckbestimmung benützen. Da der von der Maßnahme tangierte Personenkreis schon i m Zeitpunkt der Widmung kaum nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar ist — es sei denn, man begnügte sich m i t dem Merkmal „Verkehrsteilnehmer auf der von der Widmung betroffenen Straße" 23 —, so ist er dies noch viel weniger, wenn man den Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme, wie oben geschehen, aus praxisfreundlichen Gründen als unmaßgeblich ansieht 24 . Eine personenbezogene Allgemeinverfügung liegt also schon aus diesen Gründen nicht vor. Der tangierte Personenkreis ist unbestimmt 2 5 . Die Qualifizierung als Allgemeinverfügung i m Sinne des § 35 S. 2 l . A l t . V w V f G scheitert aber auch daran, daß sich die Widmung bei 18

Ebenso Hüttenhain, S. 73 ff. Prandi / Gillessen, A r t . 6 A n m . 2 bezeichnen die W i d m u n g als rechtsgestaltenden Verwaltungsakt m i t dem sowohl für den Träger der Straßenbaulast als auch für die Allgemeinheit Rechte u n d Pflichten begründet werden u n d der sich an die Allgemeinheit richtet. 20 Vgl. Wolff /Bachof I, S.489f.; Forsthoff, S. 383 ff.; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 67; Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.3.1.3.1.; vgl. auch Kodal, S. 155 f. 21 Vgl. Hüttenhain, S. 68 ff., 124 ff.; Obermayer, R i A 1976, S. 103 f.; derselbe, N J W 1980, S. 2388 f.; vgl. auch oben BT. B . I . 2 . b ) a a ) u n d bb). 22 Vgl. auch Triebel, S. 18. 23 Wonach k a u m mehr eine Abgrenzung zur generellen Regelung möglich wäre. 24 Vgl. oben A T . B. I I I . 4. b) ee). 25 So auch TriebeZ, S. 19. 19

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

objektiver Betrachtungsweise und teleologischer Auslegung ausschließlich an Sachen richtet. Sie ist eine sachbezogene Maßnahme und enthält weder individuelle noch generelle Regelungen 26 . Auswirkungen auf Personen sind grundsätzlich nur mittelbarer Natur 2 7 . Die Widmung bezieht sich daher auch nicht unmittelbar auf den Gemeingebrauch, wie häufig vertreten 2 8 , vielmehr nur mittelbar. Der Gemeingebrauch ist eine mittelbare Folge der Widmung einer Sache zu einer öffentlichen Sache.29 Wendet man die allein zur Verfügung stehenden Abgrenzungskriterien konkret/abstrakt an, so ist die Widmung als konkrete Regelung zu qualifizieren, da sie auf eine bestimmte Sache abstellt 30 . Die Widmung ist somit eine sachbezogene, konkrete Anordnung, deren mittelbare, personenbezogene Auswirkung sich i n der Statuierung von Gemeingebrauch oder i n der gesonderten Behandlung der zur öffentlichen Sache erhobenen Sache manifestieren kann. Sie enthält damit alle Wesensmerkmale eines dinglichen Verwaltungsaktes. Da die Widmung eine Sache zu einer öffentlichen macht und den Zweck bestimmt, dem die Sache dienen soll, beinhaltet sie eine Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache i m Sinne des § 35 S. 2 2. A l t . VwVfG. 3 1 Sie enthält i n der Regel gleichzeitig eine Benutzungsregelung i m Sinne der 3. Alternative des §35 S. 2 VwVfG 3 2 , da sie die Weise und den Umfang der Benutzung der Sache festlegt 33 . Ebenso wie die Widmimg ist die Entwidmung als actus contrarius eine sachbezogene, konkrete Anordnung. Durch sie verliert eine Sache ihre Eigenschaft als öffentlich-rechtlich m i t der Folge, daß ein Gemeingebrauch an ihr nicht mehr besteht oder eine gesonderte Behandlung entfällt. Gleichzeitig kann sie als Benutzungsregelung qualifiziert werden, wenn der Gemeingebrauch an einer Sache aufgehoben wird. 26

Vgl. auch Triebel, S. 20. So richtig Wolff / Bachof I, S. 487 f.; Kodal, S. 148, 155. 28 Vgl. ζ. B.: Prandi / Gillessen, A r t . 6 A n m . 7; dazu auch Kodal, S. 148. 29 Vgl. Wolff / Bachof I, S. 487 f.; Kodal, S. 148. 30 Nicht richtig ist — w i e oben (AT. Β . I V . l . b ) bereits dargelegt — die Verwaltungsaktqualität auch unter Zuhilfenahme formeller Gesichtspunkte zu begründen u n d auf Rechtsschutzgesichtspunkte abzustellen. So aber Triebel, S. 23, 24. 31 Vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 71; O V G Münster, N J W 1976, S.821. 32 Vgl. auch oben A T . B. I I I . 5. f). 33 Vgl. Meyer in: M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 74; Ossenbühl, DVB1. 1973, S. 290. Ferner: BVerfG, N J W 1976, S. 559. Das OVG Münster, N J W 1976, S. 821 erkennt, daß durch W i d m u n g eine Einrichtung öffentlich w i r d , wobei W i d m i m g ein Rechtsakt sei, durch den die Z w e c k b e s t i m m u n g der Einrichtung festgelegt u n d ihre Benutzimg durch die Allgemeinheit geregelt werde. 27

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

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Widmung und Entwidmung können neben den mittelbar personalen Auswirkungen aber auch Adressaten haben. Es handelt sich u m den Fall, daß dieselbe Maßnahme unmittelbar und mittelbar personenbezogen ist 3 4 . Indem Widmung und Entwidmung den Zweck der Sache bestimmen und den Umfang der Benutzung oder die A r t und Weise der Behandlung durch die Allgemeinheit festlegen, beschränken bzw. erweitern sie die Rechte des Eigentümers an der Sache.35 3. Die Klagebefugnis gegen den Widmungsakt Die Klagebefugnis zu einer Klage gegen einen Widmungsakt steht dem Eigentümer der von der Widmimg betroffenen Sache zu, wenn er geltend machen kann, durch die behördliche Maßnahme i n seinen Eigentumsrechten verletzt zu sein 36 . Die Klagebefugnis von durch den Widmungsakt n u r mittelbar betroffenen Personen w i r d i m Einzelfall nur dann zu bejahen sein, wenn ein Eingriff i n rechtlich geschützte Positionen begründet werden kann. 4. Widmungsakte im weiteren Sinne in ausgewählten Einzelfällen a) Widmung, Entwidmung

und Umstufung im Straßen- und Wegerecht

aa) Widmung und Entwidmung (1) Begriff I m Straßen- und Wegerecht versteht man unter Widmung die Verfügung, durch die eine Straße die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhält. 37 Das Gegenstück zur Widmung, die Entwidmung, w i r d i m Straßen- und Wegerecht „Einziehung" genannt 38 . Durch sie verliert eine Straße ihre Eigenschaft als öffentliche Straße. 34

Vgl. oben A T . Β . V. 3. Vgl. Salzwedel, Z f W 1962, S. 77 ff., 83 ff.; Wolff / Bachof I, S.487f.; Martens, JuS 1979, S. 419; Püttner, S. 114 f. 36 Vgl. BGH, DÖV 1968, S. 133. 37 Vgl. z. B.: § 2 FStrG; § 5 b w StrG; A r t . 6 bay StrWG; § 3 beri StrG; § 5 bre StrG; § 6 h m b WeG; § 4 he StrG; § 6 nds StrG; § 6 n w StrG; § 36 rhpf StrG; § 6 sa StrG; § 6 sh StrWG. Texte der Landesstraßengesetze bei: Kodal, A n h a n g A , S. 1134 ff. sowie bei: Dürig, Nr. 148; Ziegler / Tremel, Nr. 790; Kuhle / Steuerwald, Nr. 173; Schefold, Nr.2182-a-l; Fuhr ! Pf eil, Nr. 204; März, Nr. 900 B; von Hippel/ Rehborn, Nr. 95; Rumetsch, Nr. 144; Regierung des Saarlands, Nr. 90-1; Landesregierung Schleswig-Holstein, Nr. 90-1. 38 Vgl. z. B. § 2 FStrG; § 7 b w StrG; A r t . 8 bay StrWG; § 4 beri StrG; § 7 bre StrG; §7 h m b WeG; § 6 he StrG; §8 nds StrG; § 7 n w StrG; §37 rhpf StrG; § 8 sa StrG; § 8 sh StrWG. 35

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

(2) Rechtsnatur Widmung und 'Entwidmung i m Straßen- und Wegerecht sind nach der oben dargelegten Bestimmung der Rechtsnatur dingliche Verwaltungsakte. Dies w i r d zum Teil von der Rechtsprechung 39 und vom Schrifttum 4 0 anerkannt. Widmung und Entwidmung beziehen sich auf ein bestimmtes Grundstück, dem sie eine öffentlich-rechtliche Eigenschaft verleihen bzw. entziehen. Auswirkungen auf Verkehrsteilnehmer sind mittelbarer Natur. Der Gemeingebrauch ist also eine mittelbare Folge der Widmimg 4 1 . Die dingliche Wirkung der Widmung und Entwidmung findet ihre gesetzliche Anerkennung i n den Regelungen des Straßen- und Wegerechts, wonach durch bürgerlich-rechtliche Verfügungen i m Wege der Zwangsvollstreckung oder der Enteignung über die der Straße dienenden Grundstücke oder Rechte an ihnen die Widmung nicht berührt wird 4 2 . Widmung und Entwidmung i m Straßen- und Wegerecht haben auch unmittelbare personale Bezüge. Zwar verliert der Eigentümer des der Straße dienenden Grundstücks durch die Widmung nicht sein Eigentum, die öffentliche Straße w i r d auch nicht zu einer res extra commercium, Rechte des Eigentümers werden jedoch m i t der Widmung öffentlich-rechtlichen Schranken unterworfen 4 3 , so daß die Maßnahme auch an den Eigentümer des dienenden Grundstücks gerichtet werden kann 4 4 . Das gleiche gilt für die Einziehung, da diese alle öffentlichrechtlichen Beschränkungen, die sich aus der Widmimg für den Eigentümer ergeben, entfallen läßt. Die Widmung richtet sich auch unmittelbar an den künftigen Baulastträger, da sie die allgemeine, gesetzliche Zuordnung von Straßenklassen zu Gebietskörperschaften konkretisiert. 45 39

Vgl. O V G Münster, OVGE 30, S. 28 ff. (32). Vgl. Kopp, V w V f G , § 35 Rdnr. 67; Schwarze in: Knack, § 35 Rdnr. 4.3.1.3.1.; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 132 a; Kopp, B a y V B l . 1970, S. 235; Kodal, S. 155 f. Prandi / Gillessen, A r t . 6 A n m . 2 sprechen v o n einem rechtsgestaltenden Verwaltungsakt. 41 Vgl. Wolff ! Bachof I, S.487 f.; Kodal, S. 155, 148. 42 Vgl. § 2 Abs. 3 FStrG; § 5 Abs. 8 b w StrG; A r t . 6 Abs. 5 bay StrWG; § 5 Abs. 5 bre StrG; § 6 Abs. 4 h m b WeG; § 4 Abs. 4 he StrG; § 6 Abs. 4 nds StrG; § 6 Abs. 4 n w StrG; § 36 Abs. 5 rhpf StrG; § 6 Abs. 6 sa StrG; § 6 Abs. 6 sh StrWG. 43 Vgl. Prandi / Gillessen, A r t . 6 A n m . 7; Kodal, S. 155. 44 Der Eigentümer des Straßengrundstücks w i r d i n der Regel der W i d m u n g vorher zugestimmt haben. Die W i d m u n g hat aber auch für i h n noch rechtsgestaltende W i r k u n g , da n u n die Belastung unwiderruflich e i n t r i t t . Das gleiche gilt für den Inhaber dinglicher Nutzungsrechte. 45 Kodal, S. 156 spricht daher der W i d m u n g die Doppelnatur eines sowohl dinglichen als auch personalen Verwaltungsaktes zu. 40

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

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(3) Klagebefugnis (a) Die Klagebefugnis der Grundstückseigentümer Bei der Widmung eines Grundstücks zu einer öffentlichen Straße w i r d i n der Regel der Eigentümer des Grundstücks seine Klagebefugnis m i t einer nicht auszuschließenden Verletzung des A r t . 14 GG begründen können. 46 Gegen die Einziehung eines Weges ist der Eigentümer eines Grundstücks, das über diesen Weg erschlossen wird, ebenfalls wegen denkbarer Verletzung des A r t . 14 GG zur Klage befugt. 47 (b) Die Klagebefugnis der Verkehrsteilnehmer Der — nur mittelbar — betroffene Verkehrsteilnehmer hat nach herrschender Ansicht keinen Anspruch darauf, daß eine bestimmte Straße dem öffentlichen Verkehr gewidmet oder nicht gewidmet wird. 4 8 Auch erlangt er durch die Widmung eines Grundstücks zu einer öffentlichen Straße nach herrschender Auffassung keine unentziehbare Rechtsposition 49 , keinen Rechtsanspruch darauf, daß eine einmal gewidmete Straße immer dem öffentlichen Verkehr gewidmet und damit dem Gemeingebrauch zugänglich bleibt 5 0 . Er hat umgekehrt nach verbreiteter Meinung auch keinen Rechtsanspruch auf Einziehung 51 . (c) Die Klagebefugnis der Anlieger Eine Sonderstellung hinsichtlich der Klagebefugnis nehmen neben den bereits erwähnten Eigentümern die Anlieger ein 52 , deren Rechtsposition i m Hinblick auf den Gemeingebrauch an einer Straße dem Eigentumsrecht so nahe kommt, daß ihnen der Schutz des A r t . 14 GG nicht vorenthalten werden kann 5 3 . 46

Vgl. B G H , D Ö V 1968, S. 133; Prandi ί Gillessen, A r t . 6 A n m . 1; Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 90. 47 Vgl. B V e r w G E 32, S. 222 ff. (225); 54, S. 1 ff. (2 ff.); V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1670; N J W 1982, S.403. 48 Vgl. B V e r w G E 32, S. 222 ff. (224); ferner: V G H Mannheim, N J W 1982, S. 403. Vgl. aber O V G Lüneburg, D V B l . 1964, S. 153, das einem Omnibusunternehmen die Klagebefugnis für eine Klage gegen die Veränderung des öffentlich-rechtlichen Status einer Haltestelle, die A u s w i r k u n g e n auf die Benutzungsregelung hatte, gewährt. — Kopp, V w G O , §42 Rdnr. 90 w i l l j e dem Verkehrsteilnehmer die Klagebefugnis für eine Klage gegen die E i n ziehung eines Weges eröffnen. 49 Vgl. B V e r w G E 32, S. 222 ff. (224); BVerwG, DÖV 1974, S. 420; Prandi / Gillessen, A r t . 8 A n m . 1; A r t . 14 A n m . 5; Salzwedel in: Erichsen / Martens, S. 406; derselbe i n von Münch, S. 558. 50 Die Straßengesetze schließen Rechtsansprüche auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs ausdrücklich aus; vgl. A r t . 15 Abs. 2 b w StrG; § 14 Abs. 3 bay StrWG; § 15 Abs. 2 bre StrG; § 14 he StrG; § 14 Abs. 2 nds StrG; § 14 Abs. 1 n w StrG; § 34 Abs. 1 r h p f StrG; § 14 Abs. 2 sa StrG; § 20 Abs. 4 sh StrWG. 51 Vgl. O V G Münster, DÖV 1957, S. 156 f. 52 Vgl. Kodal, S. 447 ff., 453, 457.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Kennzeichnend und Voraussetzung für den eigentumsrechtlich geschützten Anliegergebrauch ist immer das besondere Angewiesensein auf das Vorhandensein und die Benutzung der Straße 54 . Das Anliegerrecht sichert eine ausreichende Verbindung des Anliegergrundstücks m i t dem allgemeinen Verkehrsnetz, m i t h i n den Zugang vom Grundstück zur Straße und die Zugänglichkeit zum Grundstück von der Straße her. 55 Neben dieser durch den Anliegergebrauch gesicherten Benutzung der Straße als Verkehrsmittel w i r d erörtert 5 6 , ob das A n liegerrecht auch die Benutzung der Straße als Kommumkationsmittel gewährleistet. Insoweit braucht sich der Anlieger allerdings nicht auf sein Anliegerrecht berufen, da die dem Gemeingebrauch zur Verfügimg gestellten Straßen gerade der Ausübung der Grund- und Freiheitsrechte durch den einzelnen dienen 57 . Für Martens 58 ergibt sich die Klagebefugnis bei der Entwidmung aus dem Vertrauenstatbestand, der für die Anlieger durch die Indienststellung 59 der Straße entstanden sein kann. Dieser Vertrauenstatbestand ist für Martens m i t Sachverhalten vergleichbar, bei denen durch Erlaß von Rechtsnormen i n Verbindung m i t weiteren Gegebenheiten ein Vertrauen auf den Fortbestand der Verhältnisse geschaffen wurde 6 0 . Martens ist zuzustimmen. Ergänzend ist aber vorzubringen, daß dieser Vertrauenstatbestand auch die Klagebefugnis für ein Vorgehen gegen eine Widmung eröffnen kann, wenn Anlieger darauf vertrauen durften, daß eine Straße nicht für den öffentlichen Verkehr freigegeben wird.

53 Vgl. B V e r w G E 32, S. 222 ff. (225); dort heißt es, daß die Kerngewährleistung des Anliegergebrauchs durch A r t . 14 Abs. 1 GG nicht n u r durch Beschränkungen des (fortbestehenden) Gemeingebrauchs, sondern auch durch die (ungerechtfertigte) Einziehung einer Straße verletzt werden könne. Der v o m schlichten Gemeingebrauch unterschiedene, nämlich grundsätzlich durch A r t . 14 Abs. 1 G G abgesicherte u n d insofern „gesteigerte Gemeingebrauch" reiche grundsätzlich so weit, w i e die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordere. — Vgl. auch B V e r w G E 30, S. 235 ff. (238 ff.); 54, S. 1 ff. (2); BVerwG, N J W 1981, S.412; BGH, N J W 1979, S. 275; V G H Mannheim, N J W 1982, S. 403 f. 54 Vgl. B V e r w G E 54, S. 1 ff. (3); BVerwG, N J W 1981, S. 412. 55 Vgl. BVerwG, N J W 1977, S. 2367; N J W 1981, S.412; B V e r w G E 54, S. 1 ff. (4). 56 Vgl. BVerwG, N J W 1981, S.412. 57 Insbesondere auch der Kommunikationsgrundrechte A r t . 5, 8, 9 GG. 58 Martens, JuS 1979, S. 420. 59 Dazu vgl. Forsthoff, S. 387. 60 Vgl. zur Plangewährleistung Erichsen / Martens in: Erichsen / Martens, S. 251 ff.; Ossenbühl, JuS 1975, S. 545 ff.; Redeker ! von Oertzen, § 42 Rdnr. 134.

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

145

(d) Die Klagebefugnis der Inhaber eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ist als Eigentumsrecht i m Sinne des A r t . 14 GG von der herrschenden A n sicht i n Rechtsprechung 61 und Schrifttum 6 2 anerkannt. I n die Rechtssphäre eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs w i r d nach weit verbreiteter Auffassung aber nur eingegriffen 63 , wenn eine Maßnahme sich „unmittelbar" gegen den Gewerbebetrieb richtet, nicht aber, wenn es sich u m mittelbare Auswirkungen handelt oder wenn w i r t schaftliche Erfolgsaussichten nur mittelbar geschädigt werden. Da bei dinglichen Verwaltungsakten, insbesondere bei Widmung und Entwidmung, personale Auswirkungen grundsätzlich mittelbarer Natur sind, könnten Inhaber von Gewerbebetrieben, die Auswirkungen einer Maßnahme der öffentlichen Gewalt mittelbar zu spüren bekommen, die Klagebefugnis niemals unter Hinweis auf ihr grundsätzlich anerkanntes Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs begründen, sondern nur auf eine mögliche Verletzung eines Vertrauenstatbestandes stützen. Dies würde aber nicht nur das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes entwerten, sondern wäre auch rechtsdogmatisch nicht zu begründen. Bei der Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO w i r d nur auf eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte abgestellt. Nicht maßgeblich ist, ob eine solche mögliche Verletzung unmittelbar oder mittelbar erfolgt 64 . Eine solche Unterscheidung w i r d auch bei anderen subjektiven Rechten nicht vorgenommen und sogar beim Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs dann durchbrochen, wenn die — mittelbaren — Auswirkungen einer Maßnahme einen Gewerbebetrieb tatsächlich zum Erliegen brächten. Ebenso wie dem mittelbar betroffenen Eigentümer muß also dem mittelbar betroffenen Inhaber eines Rechts am eingerichteten -und ausgeübten Gewerbebetrieb die Chance gegeben werden, durch Einlegung eines Widerspruchs oder einer Klage die Rechtmäßigkeit eines dinglichen Aktes hinsichtlich des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb prüfen zu lassen, wenn eine Verletzung dieses Rechts nicht völlig und eindeutig ausgeschlossen werden kann. 61 Vgl. BVerwGE 1, S. 264 ff. (277); 13, S. 225 ff. (229); 30, S. 292 ff. (335); BGH, N J W 1963, S. 484 m. w. N.; BVerwG, N J W 1982, S. 2513 f. 62 Vgl. Dicke in: v o n Münch, A r t . 14 Rdnr. 14; Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 62. 63 Vgl. insbesondere Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 97 m. w . N.; O V G H a m burg, D V B l . 1952, S. 667; OVG Lüneburg, M D R 1952, S. 508; V G H K a r l s ruhe, DÖV 1953, S. 641; O V G Münster, VRspr. 7, S. 119 ff. (123). Vgl. auch Kopp, V w G O , § 42 Rdnr. 42. 64 Eine andere Frage ist, ob i m Rahmen zivilrechtlicher Ansprüche ein „unmittelbarer" Eingriff zu fordern ist. Vgl. BGH, N J W 1953, S.297; N J W 1957, S. 630; N J W 1959, S. 475; N J W 1963, S. 484.

10 G o r n i g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

(e) Die Klagebefugnis aus A r t . 2 Abs. 1 GG Die oben dargelegte Auffassung, jeder müsse sich m i t dem abfinden, was geboten werde, es sei denn, er wäre betroffener Eigentümer, A n lieger oder Inhaber eines betroffenen Gewerbebetriebes, legt die Vermutung nahe, es werde der Bedeutung des A r t . 2 Abs. 1 GG als einer die Klagebefugnis eröffnenden Norm zu wenig Rechnung getragen. A r t . 2 Abs. 1 GG gewährleistet doch als ein die Freiheit des einzelnen umfassend schützendes Recht nicht nur das Recht auf Ausübung des Gemeingebrauchs, sondern garantiere auch, daß dem einzelnen genügend öffentlicher Grund zum Gemeingebrauch zur Verfügung gestellt werde, zumal von einem ausreichend gewährten Gemeingebrauch die Ausübung der meisten Freiheitsrechte entscheidend abhänge. 65 Eine solche Auffassung übersieht aber, daß A r t . 2 Abs. 1 GG nicht das Recht garantiert, daß jeder an jedem Orte seine Persönlichkeit frei entfalten darf. A r t . 2 Abs. 1 GG schützt zwar die Ausübung des Gemeingebrauchs an Orten, die dem Gemeingebrauch zur Verfügung gestellt worden sind. Der durch A r t . 2 Abs. 1 GG garantierte Gemeingebrauch endet aber dort, wo es für seine Ausübung an einem Substrat fehlt 6 6 . Auch A r t . 2 Abs. 2 S. 2 GG gewährleistet die körperliche Bewegungsfreiheit nicht überall, sondern nur an Orten, die der Öffentlichkeit zugänglich sind. Jede andere Auffassung hätte zur Folge, daß A r t . 2 Abs. 1 und Abs. 2 S. 2 GG die Möglichkeit der Popularklage gegen Maßnahmen begründeten, durch die gebietsbezogene Verhaltenispflichten der Bürger festlegende Beschränkungen verfügt werden. bb) Umstufung (1) Begriff Wenn sich die Verkehrsbedeutung einer Straße ändert, so besteht i m Straßen- und Wegerecht die Möglichkeit, die Straße i n eine andere Straßenklasse „umzustufen". Unter dem Begriff der Umstufung fassen die Gesetze die Aufstufung und die Abstufung zusammen. 67 . Von einer Aufstufung spricht man, wenn eine öffentliche Straße wegen ihrer gestiegenen Verkehrsbedeutung i n eine höhere Klasse als bisher eingestuft wird. Eine Abstufung liegt vor, wenn eine öffentliche Straße 65

Vgl. auch Salzwedel in: von Münch, S. 558; derselbe in: Erichsen / M a r tens, S. 406. Salzwedel weist darauf hin, daß aus dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit eine institutionelle Garantie für die Bereitstell u n g eines ausreichenden Netzes öffentlicher Straßen für den überörtlichen u n d örtlichen Verkehr ableitbar ist. 66 Vgl. B V e r w G E 32, S. 222 ff. (225). « Vgl. ζ. B. § 2 FStrG; § 6 b w StrG; A r t . 7 bay StrWG; § 6 bre StrG; § 5 he StrG; § 7 nds StrG; § 8 n w StrG; § 38 r h p f StrG; § 7 sa StrG; § 7 sh StrWG.

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g wegen abnehmenden Verkehrsaufkommens

i n eine n i e d r i g e r e

147 Klasse

als b i s h e r abgestuft w i r d . 6 8 (2)

Rechtsnatur

D i e U m s t u f u n g w i r d n a c h h e r r s c h e n d e r A u f f a s s u n g 6 9 als V e r w a l t u n g s a k t q u a l i f i z i e r t . Sie ist w e g e n i h r e r Sachbezogenheit e i n d i n g l i cher V e r w a l t u n g s a k t . D i e U m s t u f u n g u n t e r s c h e i d e t sich aber v o n d e r W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g g r u n d s ä t z l i c h d u r c h das F e h l e n m i t t e l b a r e r A u s w i r k u n g e n gegenüber V e r k e h r s t e i l n e h m e r n . 7 0 E t w a s anderes g i l t n u r d a n n , w e n n sie eine B e s c h r ä n k u n g o d e r E r w e i t e r u n g des G e m e i n g e b r a u c h s z u r F o l g e h a b e n sollte, w i e es b e i d e r U m w a n d l u n g e i n e r b i s h e r f ü r d e n a l l g e m e i n e n V e r k e h r z u g ä n g l i c h e n S t r a ß e i n eine Fußgängerzone d e r F a l l i s t 7 1 . I m ü b r i g e n gereicht es e i n e m V e r k e h r s t e i l n e h m e r w e d e r z u m V o r t e i l noch z u m N a c h t e i l , w e n n eine L a n d straße I . O r d n u n g i n e i n e L a n d s t r a ß e I I . O r d n u n g 7 2 u m g e w a n d e l t w i r d und umgekehrt. U n m i t t e l b a r e R e c h t s w i r k u n g e n zeigt d i e U m s t u f u n g f ü r d i e T r ä g e r d e r S t r a ß e n b a u l a s t 7 3 , d i e i n d e r Regel m i t d e r U m s t u f u n g wechseln 7 4 . S o w e i t das E i g e n t u m a n d e r S t r a ß e e i n e r G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t zusteht, k a n n auch e i n Wechsel des E i g e n t ü m e r s e i n t r e t e n 7 5 . A u f d e n n e u e n 68 Vgl. Prandi / Gillessen, A r t . 7 A n m . 1; Kodal, S. 174 f.; Marschall in: Marschall / Schroeter / Kastner, §2 Rdnr. 4, 5; Sieder / Zeitler / Kreuzer / Zech, A r t . 7 Rdnr. 1 ff. 69 Vgl. Kodal, S. 188 f.; Prandi / Gillessen, A r t . 7 A n m . 3 c; Marschall in: Marschall / Schroeter / Kastner, §2 Rdnr. 4.3, 5.1; Sieder ! Zeitler ! Kreuzer ! Zech, A r t . 7 Rdnr. 9. Triebel, S.22f. bejaht die Verwaltungsaktqualität einer Umstufung jedoch unzulässigerweise aus Rechtsschutzgründen: „Den Trägern der Straßenbaulast müssen . . . wirksame verwaltungsgerichtliche Möglichkeiten gegen den Umstufungsakt zur Verfügung stehen. Dies würde aber ein Verfahren nach § 47 V w G O entweder überhaupt nicht oder n u r i n ungenügendem Maße gewährleisten. Insofern müssen auch gegen die Umstufung die Rechtsmittel der Verwaltungsakte zulässig sein u n d deshalb auch die Umstufung selbst als Verwaltungsakt gelten" (Triebel, S. 23). Prandi / Gillessen, A r t . 7 A n m . 3 c bezeichnen die Umstufung als „rechtsgestaltenden Verwaltungsakt". 70 M i t der Umstufung verliert die Straße i n der Regel nicht die Eigenschaft einer öffentlichen Straße. 71 Vgl. Prandi / Gillessen, A r t . 7 A n m . 1, die auch die U m w a n d l u n g einer für den allgemeinen Verkehr zugänglichen Straße i n eine Fußgängerzone als Umstufung bezeichnen. N u r insoweit liegt bei der Umstufung auch eine Benutzungsregelung gemäß §35 S.2 3. A l t . V w V f G vor. 72 Vgl. ζ. B. A r t . 3 bay StrWG. 73 Kodal, S. 188 bezeichnet daher die Umstufungsverfügung als Maßnahme m i t Doppelnatur. Vgl. auch Sieder / Ζ eitler / Kreuzer / Zech, A r t . 7 Rdnr. 10. 74 Vgl. dazu Marschall in: Marschall / Schroeter / Kastner, § 2 Rdnr. 4.4, 5.2; Prandi / Gillessen, A r t . 7 A n m . 4. K e i n Wechsel des Trägers der Straßenbaulast t r i t t zum Beispiel ein, w e n n eine Bundesstraße zur Bundesautobahn aufgestuft w i r d , es sei denn, daß die Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße i n der Baulast der Gemeinde zu einer Bundesautobahn ausgebaut w i r d .

10»

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Straßenbaulastträger gehen alle Rechte und Pflichten, die mit der Straße i m Zusammenhang stehen, über. So obliegt dem Träger der Straßenbaulast die Pflicht, die Straßen zu bauen, zu unterhalten, zu erneuern und zu erweitern 7 6 . M i t dem Wechsel der Straßenbaulast ist grundsätzlich auch ein Übergang der Verkehrssicherungspflicht verbunden 77 . Die an den Straßenbaulastträger gerichtete Maßnahme ist nicht verwaltungsinterner Natur, obwohl meist Träger hoheitlicher Verwaltung angesprochen werden. Zum einen sind die Träger der Straßenbaulast i m allgemeinen voneinander unabhängige und m i t selbstständigen Rechten und Pflichten ausgestattete Personen des öffentlichen Rechts 78 , denen gegenüber der Maßnahmeträger 79 Hoheitsakte mit Außenwirkungsintention erläßt. Zum anderen beurteilt sich der Rechtscharakter einer Verwaltungsmaßnahme absolut, so daß nicht ein und derselbe A k t Verwaltungsakt und Verwaltungsinternum zugleich sein kann 8 0 . (3) Klagebefugnis Die Einteilung der Straßen i n verschiedene Klassen ist vor allem für die Frage der Baulastträger von Bedeutung 81 . Aus diesem Grunde haben Straßenbaulastträger die Möglichkeit einer Klage für bzw. gegen einen Umstufungsakt. Der künftige Träger der Straßenbaulast hat einen Anspruch, nicht m i t öffentlichen Lasten überzogen zu werden, die durch das Gesetz nicht gedeckt sind. Der bisherige Straßenbaulastträger w i r d i n seinen Rechten verletzt, wenn eine Umstufung verweigert wird, obwohl die Straße nicht mehr die für die Straßenklasse maßgeblichen Merkmale aufweist. 82 Soweit die Umstufung auch einen Eigen75 Vgl. z.B. § 6 FStrG; §11 b w StrG; A r t . 11 bay StrWG; §11 he StrG; § 13 nds StrG; § 10 n w StrG; § 31 rhpf StrG; § 10 sa StrG; § 17 sh StrWG. 76 Vgl. z. B. § 3 FStrG; § 10 b w StrG; A r t . 9 bay StrWG; § 10 bre StrG; §13 h m b WeG; § 9 he StrG; §9 nds StrG; § 9 n w StrG; §11 rhpf StrG; § 9 sa StrG; § 10 sh StrWG. 77 Vgl. z . B . §3 Abs. 3 FStrG; A r t . 9 Abs. 3 bay StrWG, dazu Prandi! Gillessen, A r t . 9 A n m . 5, 7. 78 Der B u n d ist gemäß § 5 F S t r G grundsätzlich Träger der Straßenbaulast f ü r Bundesfernstraßen. — Z u den Trägern der Straßenbaulast nach dem bay S t r W G gehören beispielweise für Staatsstraßen der Freistaat Bayern, für die Kreisstraßen die Landkreise u n d kreisfreien Gemeinden (Art. 41), soweit es nicht bestimmte Ortsdurchfahrten sind, für Ortsdurchfahrten i n der Regel die Gemeinden (Art. 42); für Eigentümerwege die Eigentümer (Art. 55); für Gemeindestraßen vgl. A r t . 47; für Ortsdurchfahrten m i t geteilter Straßenbaulast vgl. A r t . 48; für öffentliche Feld- u n d Waldwege A r t . 54; für beschränkte öffentliche Wege vgl. A r t . 54 a bay StrWG. 79 I n Bayern ist dies gemäß A r t . 7 Abs. 2 bay S t r W G die oberste Straßenbaubehörde, die Straßenbaubehörde bzw. die Straßenaufsichtsbehörde. 80 Dazu vgl. oben A T . Β . V. 2. 81 Vgl. Prandi / Gillessen, A r t . 3 A n m . 1. 82 Vgl. Kodal, S. 188; vgl. auch Prandi / Gillessen, A r t . 7 A n m . 2, 3.

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I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

tümerwechsel zur Folge hat, begründet auch A r t . 14 GG die Klagebefugnis gegen diese hoheitliche Maßnahme. 83 Für die Verkehrsteilnehmer ist die Umstufung i m allgemeinen ohne Relevanz. Erfolgt allerdings eine Beschränkung oder Erweiterung des Gemeingebrauchs 84 , ist für Anlieger und Inhaber eines ausgeübten und eingerichteten Gewerbebetriebs die Klagebefugnis nicht ausgeschlossen. b) Die Regelung des Gemeingebrauchs an öffentlichen

Gewässern

aa) Ansichten i n Rechtsprechung und Schrifttum Das Bundesverwaltungsgericht 85 wertet die Anordnung 8 6 eines hessischen Regierungspräsidenten über den Gemeingebrauch an einem Fluß innerhalb eines bestimmten Landkreises als Rechtsverordnung. I n der Anordnung gestattet der Regierungspräsident widerruflich das Befahren des Flusses m i t Motorbooten, setzt deren Höchstgeschwindigkeit auf 10 Kilometer pro Stunde fest und untersagt die Benutzung von Motorbooten zum Wasserskifahren. Die i n der Anordnung als Rechtsgrundlage angegebenen Vorschriften sagen über die Rechtsnatur der Maßnahme nichts aus. Dafür, daß Recht gesetzt worden ist, spricht nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts das Fehlen eines m i t Namen genannten Empfängers, das Fehlen jeglicher Rechtsmittelbelehrung und die Veröffentlichung i m Staatsanzeiger. Der Verwaltungsgerichtshof Kassel 87 bezeichnet hingegen die Freigabe bestimmter Wasserskistrecken auf Bundeswasserstraßen als A l l gemeinverfügung. Das Gericht verweist dabei auf die Auffassung, daß Verkehrsanordnungen, die bestimmte Straßenteile erfassen, Allgemeinverfügungen seien. Das müsse dann auch für die Wasserskifreigabe gelten. Die Konkretheit der Regelung werde auch dadurch offenbar, daß die Schiffahrtspolizei eine Ausnahme von der Verordnung des Bundesministers über das Wasserskifahren auf den Bundeswasserstraßen 88 getroffen und Bedingungen und Auflagen gemacht habe. Sie wende sich außerdem an einen bestimmbaren Personenkreis, nämlich an die jeweiligen Wasserskisportler, die von der Gestattung Gebrauch machen wollen. 83 Ansonsten hat der Eigentümer keinen Anspruch auf Durchführung oder Unterlassung der Umstufung; vgl. Kodal, S. 188. 84 Wie es bei der U m w a n d l u n g einer für den allgemeinen Verkehr zugelassenen Straße i n eine Fußgängerzone der F a l l ist u n d umgekehrt. 85 B V e r w G E 26, S. 251 ff. 86 Die A n o r d n u n g stützt sich auf § 22 W H G (Text: Sartorius I, Nr. 845) u n d § 27 Abs. 3 he W G (Text: Fuhr / Pfeil, Nr. 205). 87 V G H Kassel, N J W 1966, S. 1624 f. 88 Verordnung v o m 20. 7.1960, BGBl. I I , S. 1959.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Hohenester 89 widerspricht der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Kassel energisch. Er beruft sich auf den Grundsatz, daß sich Rechtsnormen von den Einzelakten dadurch unterscheiden, daß sie nicht einen abschließend feststehenden Betroffenenkreis ansprechen. Die Regelung, eine bestimmte Strecke auf einer Bundeswasserstraße vom Verbot des Wasserskifahrens auszunehmen, betreffe eine unbestimmte Vielzahl von Personen und nicht einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. Die Behörde könne auch keine Einzelerlaubnisse erteilen, da sie i m Zeitpunkt des Erlasses den betroffenen Personenkreis nicht kenne. I m übrigen sei die Ausnahmeregelung nicht konkret, sondern abstrakt, da die Behörde eine Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot des Wasserskifahrens mache. Die Ausnahmebestimmung regele nicht Einzelfälle, sondern abstrakt eine Vielzahl von gleichlautenden Fällen. Nach Hohenester setzen die Behörden m i t der Gestattung nur ein Tatbestaindsmerkmal 90 der i n § 2 Abs. 1 der genannten Verordnung getroffenen Regelung, sie setzen weder eine Rechtsnorm, noch erlassen sie einen Verwaltungsakt. bb) Stellungnahme Der Verwaltungsgerichtshof Kassel erkennt richtig, daß die Bekanntmachung der Anordnung i m Verkehrsblatt nicht den Charakter einer Rechtsverordnung verleihen kann, da sich die Rechtsnatur einer Maßnahme nach dem Inhalt, nicht nach der Form bestimmt 9 1 . Auch die übrigen vom Bundesverwaltungsgericht zur Bestimmung der Rechtsnat u r herangezogenen Kriterien sind formeller Natur und damit nicht taugliche Abgrenzungsmerkmale. Würdigt man die Anordnung inhaltlich, so kommt man zum Ergebnis, daß — und hierin ist Hohenester zuzustimmen — e i n e unbestimmte Vielzahl von Personen und nicht ein bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis betroffen ist. Diese personalen Auswirkungen erfolgen indirekt durch die auf eine konkrete Sache, nämlich einen bestimmten Flußteil, bezogene Anordnung. Es handelt sich somit bei der Freigabe eines bestimmten Flußabschnitts oder mehrerer individuell gekennzeichneter Flußabschnitte für den Wasserskisport u m dingliche Verwaltungsakte, u m die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache i m Sinne des § 35 S. 2 2. A l t . V w V f G und gleichzeitig u m eine Benutzungsregelung gemäß § 35 S. 2 3. A l t . VwVfG 9 2 . Soll sich die Regelung jedoch auf alle Flußläufe beziehen oder alle Flußabschnitte, die 89 90 91 92

Hohenester, N J W 1966, S. 2078. Vgl. dazu oben BT. Β . 1.2. b) aa). Vgl. dazu oben A t . Β . I V . 1. b) (aa). Vgl. oben A T . B. I I I . 5. f).

I. W i d m u n g u n d E n t w i d m u n g

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bestimmte Eigenschaften aufweisen, wie zum Beispiel eine bestimmte Breite oder Tiefe oder fehlende Schiffbarkeit 93 , so handelte es sich u m eine sachbezogene, abstrakte Regelung, für die die Rechtsform der Verordnung zu wählen wäre, soweit nicht gesetzliche Bestimmungen expressis verbis anderes anordnen. c) Die Widmung zum Denkmal aa) Begriff „Denkmal" Nach dem Sprachgebrauch sind Denkmäler Erinnerungszeichen, die zum Zweck errichtet werden, an eine denkwürdige Person oder ein denkwürdiges Ereignis zu erinnern 9 4 . Der Begriff „Denkmal" umfaßt aber auch Bauwerke, die als Relikte eines früheren Kulturabschnitts 9 5 von baulicher, geschichtlicher, wissenschaftlicher, künstlerischer oder religiöser Bedeutung sind 96 . Ein Denkmal ist aber nicht ohne weiteres immer ein öffentliches Denkmal. Denkmäler werden zu öffentlichen Denkmälern, wenn sie der Öffentlichkeit gewidmet werden. Die Widmung bedarf keiner besonderen Form, sie kann ausdrücklich geschehen, aber auch konkludent erfolgen 97 . bb) Die Rechtsnatur des Widmungsaktes Das Bundesverwaltungsgericht 98 erachtet die Unterstellung unter Denkmalschutz ohne weitere Begründung als Verwaltungsakt, indem es von der Statthaftigkeit eines Widerspruchs und einer Klage auf Beseitigung des Denkmalschutzes ausgeht. Eyermann / Fröhler 9 9 betrachten den Denkmalschutz als Tatbestandsmerkmal des Denkmalschutzgesetzes 100 . Sie sind der Auffassung, ein künftiger Eigentümer sei i n seiner Verfügungsmacht nicht beschränkt, weil die behördliche Maßnahme i h n verpflichte, sondern weil das Denkmalschutzgesetz jeden Eigentümer, der ein denkmalgeschütztes Gebäude besitzt, i n seinen Rechten beschränke. 93

Dann w i r d es sich nicht u m eine Bundeswasserstraße handeln. Vgl. O L G Celle, N J W 1974, S. 1291 f. 95 Vgl. RGSt 43, S. 240 ff. (241); L G Bamberg, N J W 1953, S. 998 zur Würzburger Festung Marienburg. 96 Vgl. auch die Begriffsbestimmungen i n den Denkmalsschutzgesetzen; z. B. A r t . 1 bay DSchG. 97 Nach O L G Celle, N J W 1974, S. 1292 genügen fortlaufende Maßnahmen seit einem längeren Zeitraum, die dazu dienen, das Denkmal, ein Megalithgrab, i m Interesse der Allgemeinheit zu erhalten u n d zu sichern. 98 Vgl. B V e r w G E 24, S. 60 ff. Ausdrücklich bestimmt § 8 Abs. 1 r h p f DSchG, daß K u l t u r d e n k m ä l e r durch Verwaltungsakt unter Schutz gestellt werden. Text: Rumetsch, Nr. 138. 99 Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 31a. 100 Z u r Ansicht v o n Eyermann / Fröhler vgl. auch oben B T . Β . 1.2. b) aa). 94

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Da das Bauwerk durch die Unterstellung unter Denkmalschutz eine bestimmte rechtliche Eigenschaft erhält, die unabhängig von den Eigentumsverhältnissen an der Sache besteht, ist die Widmung zum öffentlichen Denkmal aber als sachbezogener Verwaltungsakt i m Sinne des §35 S. 2 2. A l t . V w V f G zu werten. Personale Auswirkungen ergeben sich mittelbar für eine unbestimmte Vielzahl von Personen, denen durch die Widmung eine bestimmte Verhaltensverpflichtung, die i n den Denkmalschutzgesetzen 101 sowie i n § 304 StGB konkretisiert ist, auferlegt wird. Aber auch alle künftigen Eigentümer werden wegen der Sachbezogenheit der Maßnahme i n ihrer Verfügungsmacht hinsichtlich der Sache beschränkt 102 . Die Widmung zum öffentlichen Denkmal ist m i t h i n eine rechtsnachfolgefähige Regelung m i t Rechtswirkung gegenüber allen Rechtsnachfolgern des Eigentümers 103 . Eine individuell-konkrete Regelung liegt nur gegenüber dem vor, der i m Zeitpunkt der Denkmalschutzerklärung Eigentümer der Sache ist 1 0 4 . Für den Eigentümer handelt es sich u m eine belastende Maßnahme, die einer Ermächtigungsnorm bedarf. Diese kann aus den Denkmalschutzgesetzen, aber auch direkt aus der Sozialbindung des Eigentums abgeleitet werden. d) Die Widmung zum Naturdenkmal Die Unterschutzstellung eines Naturdenkmals 1 0 5 wurde lange Zeit als Regelung eines Einzelfalles betrachtet 106 . Diese Auffassung ist allerdings heute i m Hinblick auf die geltenden bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen nicht mehr vertretbar. Gemäß § 17 BNatSchG 107 sind Naturdenkmäler rechtsverbindlich festzusetzen und landesrecht101

Vgl. ζ. B. §§ 6, 10 b w DSchG; A r t . 4, 5, 6 bay DSchG; §§ 12, 14 he DSchG; §§27 Abs. 2; 28 nds DSchG; §10 n w DSchG; §§12, 13 rhpf DSchG; § § 9 - 1 3 sa DSchG; §§ 9, 10, 13 sh DSchG. Texte: Dürig, Nr. 179; Ziegler / Tremel, Nr. 138; Fuhr / Pf eil, Nr. 166; März, Nr. 360 A ; von Hippel / Rehbom, Nr. 116; Rumetsch, Nr. 138; Regierung des Saarlandes, Nr. 224-5; Landesregierung Schleswig-Holstein, Nr. 224-1. 102 Vgl. z. B. § 6 b w DSchG; A r t . 4, 5, 6 bay DSchG; § 12 he DSchG; § 10 nds DSchG; § 9 n w DSchG; § 13 rhpf DSchG; § 12 sa DSchG; § 9 sh DSchG. 103 Z u r Rechtsnachfolgefähigkeit vgl. oben A T . G.; vgl. auch Triebel, S. 27. 104 So auch Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 31a. 105 Einzelschöpfungen der Natur, deren Erhaltung wegen ihrer hervorragenden Schönheit oder Eigenart oder ihrer ökologischen, wissenschaftlichen, geschichtlichen, volks- oder heimatkundlichen Bedeutung i m öffentlichen Interesse liegt; vgl. A r t . 9 Abs. 1 bay NatSchG, Text: Ziegler / Tremel, Nr. 530; ζ. B. eine Jahrhunderteiche. 106 Vgl, Erichsen / Martens in: Erichsen / Martens, S. 158; Wolff / Bachof I, S. 388 f.; von Mutius in: Festschrift für Wolff, S. 209; a. Α.: Obermayer, Grundzüge, S. 99, der von einem „Teilrechtssatz" spricht. 107

Text: Sartorius

I, Nr. 880.

I I . Verkehrsanordnungen

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liehe Vorschriften 108 schreiben ausdrücklich vor, daß Naturdenkmäler durch Rechtsverordnung unter Schutz gestellt werden. Obermayer 109 hält diese Festlegung für einleuchtend, da seiner Auffassung nach die Rechtsnatur einer Sicherstellung nicht davon abhängen kann, ob sie ein größeres oder kleineres Gebiet betrifft, deren normative Qualität stets unbestritten ist, oder einen einzelnen Gegenstand. Schrotthöf er 1 1 0 vertrat i n den fünfziger Jahren die Ansicht, es handle sich bei der Erklärung zu einem Naturdenkmal u m zwei rechtlich verschiedene Akte, einen Rechtssatz gegenüber der Allgemeinheit mit Ausnahme der dinglich betroffenen Grundstücksberechtigten sowie einen Verwaltungsakt gegenüber dem Grundstückseigentümer. Inhaltlich ist die Unterschutzstellung eines Naturdenkmals allerdings nach der hier dargelegten Auffassung eine dingliche Regelung mit nur intransitiven Wirkungen gegenüber Rechtssubjekten. Eine konkretindividuelle Regelung liegt gegenüber dem Eigentümer des Naturdenkmals vor. II. Verkehrsanordnungen durch Gebots- und Verbotszeichen, Verkehrsampeln und sonstige Anordnungen 1. Gebots- und Verbotszeichen a) Allgemein Die Frage nach der Rechtsnatur von Verkehrszeichen ist seit rund 20 Jahren i n Rechtsprechung und Schrifttum umstritten 1 1 1 . Das Verkehrszeichen w i r d als einfacher 112 oder dinglicher 113 Verwaltungsakt, als 108 Vgl. z.B. §24 Abs. 1 b w NatSchG; A r t . 9 Abs. 3 bay NatSchG; §§21; 18 Abs. 1 Nr. 2 beri NatSchG; §§ 16, 14 he NatSchG; § 27 Abs. 1 nds NatSdiG; § 22 Abs. 1 rhpf L P f l G ; § 22 sa NatSchG; anders aber: §§ 22, 19 n w LG. Texte: Dürig, Nr. 123; Ziegler / Tremel, Nr. 530; Kuhle / Steuerwald, Nr. 270; Fuhr/Pfeil, Nr. 179; März, Nr. 793 A ; von Hippel / Rehhorn, Nr. 119; Rumetsch, Nr. 122; Regierung des Saarlandes, Nr. 791-14. 109 Obermayer, N J W 1980, S. 2387; zur Argumentation Obermayers vgl. unten BT. B. V I . 110 Schrotthöfer, B a y V B l . 1957, S. 241 f.; zur Argumentation Schrotthöfers vgl. oben A T . Β . V. 1. 111 Zimmer, DÖV 1980, S. 116 spricht von einer „chronique scandaleuse" der Auseinandersetzung u m die Rechtsnatur der Verkehrszeichen u n d von einer „fast schon skurrilen Kontroverse". 112 Vgl. BGHSt 20, S. 125; O L G Stuttgart, DÖV 1967, S. 132; V G H Kassel, ESVGH 6, S. 146 ff. (147); V G Ansbach, BayVBl. 1979, S. 345 f.; Forsthoff, S. 217 f. Fn. 4. 113 V G H Mannheim, ESVGH 24, S.81; V G Münster, N J W 1967, S. 1630; Scheerbarth, DÖV 1962, S. 781; Niehues, DÖV 1965, S. 322 ff.; Menger ! Erich-

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Allgemeinverfügung 1 1 4 , als Rechtsverordnung 115 sowie als Tatbestandsmerkmal 1 1 6 angesehen. Die Rechtsprechung und das Schrifttum zur Rechtsqualität des Verkehrszeichens sind nahezu unüberschaubar. Trotzdem erscheint es erforderlich, i m Rahmen der Darstellung des Rechtsinstituts des dinglichen Verwaltungsaktes noch einmal dazu Stellung zu nehmen, denn die Rechtsform des dinglichen Verwaltungsaktes ist nicht nur wie geschaffen für das Verkehrszeichen, sondern für das Verkehrszeichen geradezu geschaffen worden 117 . I n § 35 S. 2 2., 3. A l t . V w V f G wurde gar eine Regelung aufgenommen, u m den Streit über die Rechtsnatur der Verkehrszeichen zu einem Ende zu bringen. I n Rechtsprechung und Schrifttum w i r d aber bei der rechtlichen Qualifizierung von Verkehrszeichen dem § 35 S. 2 2., 3. A l t . V w V f G und überhaupt dem dinglichen Verwaltungsakt noch zu wenig Beachtung geschenkt. Der Streit u m die Rechtsnatur des Verkehrszeichens betrifft nur solche Zeichen, die verkehrsregelnde Gebote oder Verbote zum Inhalt haben, nicht hingegen Hinweisschilder und Warnzeichen 118 . Diese kennsen, VerwArch. 1965, S. 376; VerwArch. 1968, S. 375; Kopp, BayVBl. 1970, S. 234 f.; Ule, S. 149; Götz, S. 107 f.; derselbe, Polizei- u n d Ordnungsrecht, S. 216. Die Unterscheidung zwischen dinglichem Verwaltungsakt u n d A l l g e meinverfügung ist erforderlich, da erst seit der Legaldefinition i n § 35 S. 2 V w V f G i m Jahre 1977 der dingliche Verwaltungsakt als Allgemeinverfügung betrachtet w i r d . 114 BVerfG, N J W 1965, S. 2395; BGH, N J W 1965, S. 308 ff.; BGH, N J W 1969, S. 2023 ff.; BVerwG, N J W 1967, S. 1627; N J W 1973, S.71; N J W 1978, S. 656; N J W 1980, S. 1640 ff.; BayObLG, DÖV 1967, S.461; V G H Kassel, DÖV 1964, S. 61 ff.; O L G Karlsruhe, N J W 1967, S. 1625; O L G Celle, N J W 1967, S. 743; OVG Münster, D V B l . 1969, S. 318 f.; D V B l . 1973, S. 504; V G Köln, N J W 1968, S. 1347; A G Bonn, N J W 1967, S. 1480 f.; Meyer: i n M e y e r / B o r g s , §35 Rdnr. 74; Kopp, V w V f G , §35 Rdnr. 67; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, §35 Rdnr. 132 b; Bachof, JZ 1951, S.375; Scheerbarth, DÖV 1962, S. 781; Sasse, DÖV 1962, S. 321 ff.; derselbe, DÖV 1964, S.42; Penski, DÖV 1966, S. 848 f.; Maurer, JuS 1976, S. 490. 115 BVerwGE 6, S. 317 ff.; O V G Münster, DÖV 1961, S.431; O L G Stuttgart, N J W 1964, S. 782; OVG Koblenz, N J W 1965, S. 2170 f; V G H Mannheim, D V B l . 1965, S. 610 f.; BayObLG, D V B l . 1965, S.843; V G H München, N J W 1978, S. 1988 ff.; DÖV 1978, S. 928; V G H München, N J W 1979, S. 670; Bergmann, VerwArch. 1960, S.46; Menger, VerwArch. 1961, S.421; Fuß, DÖV 1964, S. 525; Hoffmann, JZ 1964, S. 704 ff.; Czermak, N J W 1965, S. 93 f.; Fritz, N J W 1965, S. 544; Hagedom, DÖV 1965, S. 186 ff.; Renck, JuS 1967, S. 545 ff.; Obermayer, Grundzüge, S. 98; Podlech, DÖV 1967, S. 740 f.; Baldauf, N J W 1967, S. 745; Maurer, JuS 1976, S.496; Vogel in: Drews / Wacke / Vogel / M a r tens, S.133. 116 Vgl. Eyermann / Fröhler, §42 Rdnr. 31 a; Schmitt, D A R 1962, S. 290; Bouska, BayVBl. 1963, S.43; Schneider, N J W 1964, S. 1297; Hohenester, N J W 1966, S. 540. 117 Vgl. BT-DS 7/910, S. 57. 118 Wenn von „Verkehrszeichen" die Rede ist, sind also n u r die Gebotsu n d Verbotszeichen gemeint.

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zeichnen tatsächliche Gefahrenlagen oder dienen auf sonstige Weise dem Informationsbedürfnis des Verkehrsteilnehmers. 119 b) Zur Rechtsnatur der Gebots-und Verbotszeichen in Rechtsprechung und Schrifttum aa) Das Verkehrszeichen als Grenzfall zwischen Verwaltungsakt und Rechtsnorm Die Rechtsnatur der Verkehrszeichen stellt ohne Zweifel einen Grenzfall zwischen Verwaltungsakt und Rechtsnorm dar. Aus diesem Grunde lassen sich beim Verkehrszeichen sowohl abstrakte als auch konkrete, sowohl generelle als auch individuelle Elemente begründen. (1 ) Die Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen nach inhaltlichen

Kriterien

(a) Das Gebots- und Verbotszeichen als abstrakte Regelung Bei einem Verkehrszeichen handelt es sich u m eine abstrakte Regelung, wenn man i n der Verkehrsregelung durch Gebots- und Verbotszeichen eine Regelung unbestimmt vieler Einzelfälle sieht 120 , also nicht eine konkrete örtliche Verkehrssituation ins Auge faßt, sondern die an einem Orte vorkommenden Verkehrsvorfälle 121 . Der Zweck der Gebotsund Verbotszeichen, dem Verkehrsteilnehmer eine bestimmte Form der Benutzung der Straße vorzuschreiben, enthält die Rechtsfolge, daß Betroffene bei Zuwiderhandlungen zur Rechenschaft gezogen werden können. Da sich diese Vorgänge beliebig oft wiederholen können, sei die hypothetische Regelungsform gegeben 122 . Auch müsse sich der Verkehrsteilnehmer, der i n den Bereich des Verkehrszeichens gerät, fragen, ob sein Verhalten wirklich unter den Gebots- oder Verbotsinhalt des Verkehrszeichens fällt, u m der Regelung überhaupt Folge leisten zu können, was für den abstrakten Charakter der Regelung spreche. Der Verwaltungsgerichtshof München 123 legt dar, gefahrabwehrenden Verwaltungsakten bestehe nur, krete Gefahr vorliege. Da Gebots- und Verbotszeichen etwas gebieten bzw. verbieten, wenn eine konkrete

eine Befugnis zu wenn eine konjedoch auch dann Gefahr nicht be-

119 Hinweis- u n d Warnzeichen sind damit weder Verwaltungsakte noch Rechtsnormen; vgl. Czermak, N J W 1965, S. 94; Stelkens in: Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 35 Rdnr. 132 b. 120 Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170 f.; dazu kritisch Penski, DÖV 1966, S. 849; V G H Mannheim, DVB1. 1965, S. 611; BayObLG, DVB1. 1965, S. 843; V G H München, N J W 1979, S. 670. Vgl. auch die Darstellung bei Prutsch, JuS 1980, S. 569. 121 Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2171; Volkmar, S. 176. 122 Vgl. auch Prutsch, JuS 1980, S. 569. 123 V G H München, DÖV 1978, S. 928.

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steht, dienten sie der Abwehr abstrakter Gefahren 124 . Ohne Belang sei es, daß sich die Verkehrszeichen stets auf eine genau umgrenzte Fläche, eine bestimmte Straße oder einen bestimmten Platz erstrecken, da dam i t lediglich der örtliche Geltungsbereich der Norm umrissen werde. Eine solche räumliche Begrenzung, und sei es auf das gesamte Staatsgebiet, sei einem Rechtssatz immer eigen. Der Charakter als abstrakte Regelung könne m i t h i n nicht dadurch entfallen, daß ihr Geltungsbereich auf eine konkrete Stelle bezogen sei. 125 (b) Das Gebots- und Verbotszeichen als konkrete Regelung Stellt man darauf ab, daß Gebots- und Verbotszeichen eine konkrete örtliche Verkehrssituation betreffen und eine situationsbezogene Verkehrsregelung zum Inhalt haben, w i r d man eine konkrete Regelung annehmen müssen. 126 Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 127 w i r d die konkrete Regelung der verkehrsbeschränkenden und verkehrsverbietenden A n ordnungen deutlich, wenn man sie den Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverboten gegenüberstellt, die die Straßenverkehrsordnung selbst regelt. So regele die Straßenverkehrsordnung 128 unmittelbar eine Reihe von Parkverboten, die zu ihrer Wirksamkeit nicht der Aufstellung entsprechender Verkehrszeichen bedürfen. Sie stellen nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts eine abstrakte Regelung dar, weil sie ihren Grund darin hätten, daß an diesen Stellen ohne Rücksicht auf die jeweilige Verkehrssituation erfahrungsgemäß besonders leicht der sich auf der Straße bewegende Verkehr durch das Parken von Fahrzeugen behindert oder gar gefährdet werden könne. Dasselbe gelte für die i n der Straßenverkehrsordnung 129 angeordnete Geschwin124 Der Hinweis auf den Grundsatz, nach dem Rechtsverordnungen n u r bei abstrakten, Verwaltungsakte n u r bei konkreten Gefahren rechtmäßig erlassen werden können, führt nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht zur Wertung von Verkehrszeichen als Rechtsnormen, da für die A n nahme einer konkreten Gefahr genüge, „daß irgendwann i n überschaubarer Z u k u n f t m i t hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten k ö n nen"; vgl. BVerwG, N J W 1980, S. 1640; zustimmend: Prutsch, JuS 1980, S. 570. 125 Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2171; vgl. auch Volkmar, S. 127. 126 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (183); BVerwG, N J W 1980, S. 1640; BayObLG, DÖV 1967, S. 641; BGHSt 20, S. 129. Nach Zimmer, DÖV 1980, S. 121 w o l l e n die Gebots- u n d Verbotszeichen „ i n einer ganz konkreten Situation, zu einer konkreten Zeit ihren Ge- oder Verbotsimpuls an ganz bestimmte Personen abgeben m i t dem Ziel sofortiger Wirksamkeit u n d Vollziehbarkeit". — Vgl. auch Penski, DÖV 1966, S. 848 f., für den sich Gebots- u n d Verbotszeichen auf einen konkreten Raum beziehen u n d über diesen Raum hinaus keine Geltung entfalten. Vgl. auch die Darstellung bei Prutsch, JuS 1980, S. 569. 127 B V e r w G E 27, S. 181 (183). 128 Vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 1 - 5 StVO.

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digkeitsbegrenzung. Schließlich werde der konkrete Charakter besonders deutlich dadurch, daß die Verkehrszeichen häufig zeitlich begrenzt und unter Umständen von nur ganz kurzer Geltungsdauer seien. A n ordnungen gemäß § 4 StVO seien auf die konkrete Verkehrssituation bezogene Maßnahmen, die jeweils an die i n dieser Situation befindlichen Verkehrsteilnehmer gerichtet seien. 130 Die konkretisierte Fallregelung könne schließlich auch damit gerechtfertigt werden, daß die örtlichen Gegebenheiten gerade die Voraussetzungen für das Aufstellen eines Verkehrsschildes bilden und dieser Anordnung erst ihren Sinn geben. 131 (c) Das Gebots- und Verbotszeichen als generelle Regelung Gebots- und Verbotszeichen lassen sich als generelle Regelungen qualifizieren, wenn man die Zahl der Adressaten als unbegrenzt groß und unbestimmbar ansieht 132 . Es w i r d argumentiert, die von der Verkehrsregelung Betroffenen ließen sich nicht bestimmen, da sich die Regelung an alle richte, die irgendwann einmal i n den Regelungsbereich des Verkehrszeichens kommen. Es sei nicht zu übersehen, für welche Personen i m einzelnen während der Geltungsdauer des Verbots die m i t dem Verkehrszeichen getroffene Regelung wirksam werde. 133 Der Rechtsbefehl richtet sich allgemein an „jeden, den es angeht" 134 . (d) Das Gebots- und Verbotszeichen als individuelle Regelung Die größten Schwierigkeiten bestehen, w i l l man die Anordnung durch Gebots- und Verbotszeichen als individuelle Regelung begründen. Man müßte dann argumentieren, daß sich diese Zeichen nicht an jeden, den es angeht, wenden, sondern nur an denjenigen Verkehrsteilnehmer, der die Straße i m Regelungsbereich des Verkehrszeichens benützt 135 . Die betroffenen Personen lassen sich dann während der Zeit ihrer Anwesenheit vor dem Verkehrszeichen jederzeit bestimmen 136 . Leichter läßt sich der Adressatenkreis der Gebots- und Verbotszeichen aber als ein nach allgemeinen Merkmalen bestimmter oder be129 Vgl. § 3 StVO. 130 v g l . BVerwGE 27, S. 181 ff. (183 f.); BVerwG, N J W 1980, S. 1640. 131 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (183 f.); Forsthoff, S. 217 f. Fn.4; Sasse, DÖV 1962, S. 328. 132 Vgl. O V G Münster, DÖV 1961, S. 431; O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170 f.; dazu kritisch: Penski, DÖV 1966, S.849; V G H Mannheim, D V B l . 1965, S. 611; V G H München, N J W 1979, S. 670; vgl. auch Hoffmann, JZ 1964, S. 704; Hust, M D R 1966, S. 635; vgl. auch die Darstellung bei Prutsch, JuS 1980, S. 569. 133 Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170. 134 Vgl. O V G Münster, DÖV 1961, S.431; O V G Koblenz, N J W 1965, S.2170; Hoffmann, JZ 1964, S. 704. 135 Vgl. BGH, N J W 1965, S. 309. 136 Vgl. Volkmar, S. 166.

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stimmbarer begreifen 137 . Dem Argument, der Personenkreis, der angesprochen werden soll, sei i m Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung nicht bestimmt und auch nicht bestimmbar, entgegnet das Bundesverwaltungsgericht 138 mit der Behauptung, jedes Verkehrszeichen stelle nicht etwa einen Verwaltungsakt dar, sondern erneuere sich ständig, so daß i m Zeitpunkt der Wiederholung ein bestimmter Personenkreis gegeben sei. Dieses Problem taucht jedoch nicht auf, wenn man wie hier 1 3 9 auf das zeitliche Erfordernis verzichtet. (e) Folgerungen Da sich bei Regelungen durch Gebots- und Verbotszeichen abstrakte, konkrete, generelle und individuelle Merkmale begründen lassen, können diese als abstrakt-generelle, konkret-individuelle, aber auch als abstrakt-individuelle oder konkret-generelle Regelungen betrachtet werden. Bei den generellen Regelungen handelt es sich u m Rechtsnormen 140 . Selten werden Gebots- und Verbotszeichen als konkret-individuelle Regelungen bezeichnet. Das Bundesverwaltungsgericht 141 hat i n seinem Urteil vom 9. Juni 1967 seine Auffassung, daß es sich bei Gebots- und Verbotszeichen u m Verwaltungsakte handelt, damit zu begründen versucht, daß sich Verkehrszeichen auf eine konkrete örtliche Verkehrssituation beziehen und eine — sich stets wiederholende — Bekanntmachung einer Verkehrsbeschränkung oder eines Verkehrsverbots „gegenüber demjenigen Verkehrsteilnehmer" enthalten, der die Straße ohne die Beschränkung i n Anspruch nehmen möchte. Die „jeweils i n Betracht kommende Person" sei somit „genau bestimmt". Trotz dieser auch für eine konkretindividuelle Regelung tauglichen Argumentation bezeichnet dann das Gericht die Befehle durch Gebots- und Verbotszeichen doch als Allgemeinverfügungen, da sie audi an einen genau bestimmten Personenkreis ergehen können. Die herrschende Meinung i n Rechtsprechung und Schrifttum bewertet die Gebots- und Verbotszeichen heute ebenfalls als Allgemeinver137 Vgl. dazu Penski, DÖV 1966, S. 848 f.; ferner: B V e r w G E 27, S. 181 ff. (183), das konstatiert, die jeweils i n Betracht kommende Person bzw. der i n Betracht kommende Personenkreis, gegen den sich der Befehl richtet, sei „genau bestimmt, so daß ein Verwaltungsakt i n F o r m einer Allgemeinverfügung gegeben ist". 138 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. 139 Vgl. oben A T . B. I I I . 4. ee). 140 M a n spricht v o n der sog. „Rechtsnormtheorie" i m Gegensatz zur „ E i n zelaktstheorie". 141 BVerwG, N J W 1967, S. 1628.

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fügungen 142 , als konkrete Maßnahmen, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten. Maßgeblich für diese Entwicklung weg von der Rechtsnormtheorie ist wohl die Erwägung, daß wegen der lückenhaften Verankerung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle ein umfassender Rechtsschutz nur dann gesichert sei, wenn die Verkehrszeichen als Verwaltungsakte behandelt würden 1 4 3 . Von großer Bedeutung ist auch das verfassungsgerichtliche Verdikt von zwei Sätzen 144 , i n denen es heißt, daß nach der sich i n Rechtsprechung 145 und Rechtslehre durchsetzenden Ansicht Parkverbotszeichen nicht Rechtsvorschriften, sondern Verwaltungsakte i n Form der Allgemednverfügungen seien. Diese Auffassung über die Rechtsnatur der Verkehrszeichen entspreche den tatsächlichen Gegebenheiten und Vorgängen und sei überzeugend. Durch die Regelung des § 35 S. 2 V w V f G scheint die Rechtsnatur von Verkehrszeichen zugunsten des Verwaltungsaktes i n Form der Allgemeinverfügung entschieden. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof jedoch lehnt diese Betrachtung ab und qualifiziert i n Übereinstimmung mit früherer Rechtsprechung und Literaturmeinung die Verkehrszeichen als Rechtsvorschriften und stellt sich damit auf den Standpunkt der seit langem überwunden geglaubten Rechtsnormtheorie. Das Bundesverwaltungsgericht 140 lehnt jedoch die Argumentation des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ab. 142

Vgl. BGH, N J W 1969, S.2023; O L G Celle, N J W 1967, S. 743; O L G Karlsruhe, N J W 1967, S. 1625; V G Köln, N J W 1968, S. 134 f.; A G Bonn, N J W 1967, S. 1480 f. Vgl. auch BGH, N J W 1965, S. 308 ff. Penski, DÖV 1966, S. 848 f. stellt bei der Prüfung der Rechtsnatur v o n Gebots- u n d Verbotszeichen fest, daß diese den Adressatenkreis gattungsmäßig ansprechen u n d sich auf einen konkreten Raum beziehen. Die Ortsbezogenheit bewirke, daß das Verkehrszeichen über diesen Ort hinaus keine Geltung entfalte u n d v o n seiner A n o r d n u n g n u r diejenigen Personen angesprochen würden, die sich gerade an diesem Ort befinden. Sie würden damit vorweggenommene, sich wiederholende Einzelanordnungen, gegebenenfalls Allgemeinverfügungen, w e n n mehrere Personen angesprochen werden, enthalten. 143 Also Zweckmäßigkeitsüberlegungen, die für die Rechtsnatur einer Maßnahme nicht bestimmend sein sollen. 144 BVerfG, N J W 1965, S. 2395. 145 Der Bundesgerichtshof hat n u n allerdings i n der v o m Bundesverfassungsgericht (BVerfG, N J W 1965, S.2395) zitierten Entscheidung (BGH, N J W 1965, S. 308 ff.) nicht expressis verbis festgestellt, daß Verkehrszeichen Allgemeinverfügungen seien. Dies veranlaßte Hohenester, N J W 1966, S. 539 u n d N J W 1966, S. 2079 zur Anmerkung, das Bundesverfassungsgericht müsse den Bundesgerichtshof mißverstanden haben, der Bundesgerichtshof vertrete gerade nicht, daß Verkehrszeichen Allgemeinverfügungen seien. Hohenester ist zu widersprechen. Der Bundesgerichtshof bezeichnet Weisungen durch Polizeibeamte u n d Leuchtzeichen ausdrücklich als Allgemeinverfügungen u n d stellt diesen die Weisungen durch Gebots- u n d Verbotszeichen gleich; vgl. BGH, N J W 1965, S. 309. 140 Vgl. BVerwG, N J W 1980, S. 1640 ff.

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Jede von der Rechtsprechung vertretene Ansicht zur Rechtsnatur von Gebots- und Verbotszeichen war wegen der oben dargelegten vielfältigen Betrachtungsmöglichkeiten von kritischen Stimmen i m Schriftt u m begleitet. Nicht an der Bewertung des Inhalts der durch die Gebots» und Verbotszeichen verkörperten Anordnungen entzündete sich jedoch der größte Widerspruch, sondern an den sonstigen rechtlichen Überlegungen, die zur Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen angestellt wurden. (2) Die Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen nach sonstigen rechtlichen

Überlegungen

(a) Argumente, die für die Qualifizierung von Gebots- und Verbotszeichen als Verwaltungsakt sprechen (aa) Argumente für die Qualifizierung als Verwaltungsakt Das am häufigsten gebrachte Argument für die Verwaltungsaktqualität von Verkehrszeichen ist der Hinweis auf die Funktionsgleichheit und wechselseitige Vertauschbarkeit von Regelungen durch Verkehrszeichen einerseits und der ohne weiteres als Verwaltungsakt anerkannten Anordnungen der Polizeivollzugsbeamten 147 andererseits. Für Czermak 1 4 8 ist diese Sicht jedoch dogmatisch eine Fehlbeurteilung. Für i h n liegt mehr der Vergleich und die rechtliche Gleichstellung behördlich angeordneter Halteverbote m i t den unmittelbar i n der Straßenverkehrsordnung bestimmten Halteverbote, bei denen es sich u m Rechtsnormen handelt, auf der Hand. Renck 149 ist der Auffassung, m i t der Einführung der Funktionsgleichheit lasse sich alles nivellieren und nach Bedarf so oder so begründen, weil Funktionszusammenhänge durch die Wahl des Gesichtspunktes jederzeit manipulierbar seien 150 . Gegen die Schlußfolgerung aus dem Vergleich mit den Anordnungen des Polizeivollzugsbeamten w i r d ferner vorgebracht, daß aus der Gleichartigkeit des Zwecks, den Verkehr zu regeln, nicht auf die Gleichartigkeit der dazu verwandten Mittel geschlossen werden könne 151 . Obermayer 152 legt dar, daß i n der Zeichenerklärung eines Polizeibeamten und i n den Signalen einer Verkehrsampel eine Vielzahl von Befehlen zum Ausdruck komme, die sich an individuell bestimmte Personen wenden, während die * 4 7 Vgl. BVerwG, N J W 1978, S. 656; BVerwG, N J W 1980, S. 1640; B G H , N J W 1965, S. 308 f.; B G H , N J W 1969, S. 2025. 148 Czermak, JuS 1931, S.26. 149 Renck, JuS 1967, S. 546. 150 Daß die Funktionsgleichheit als methodisches Instrument versagt, ergibt sich nach Renck, JuS 1967, S. 546 schon aus der einfachen Überlegung, daß derselbe Zweck durch verschiedene hoheitliche Handlungsformen erreicht werden könne. 151 Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170 f. 152 Vgl. Obermayer, N J W 1980, S. 2388.

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allgemeinen Verkehrsbeschränkungen durch Vorschriftszeichen ein einziges Mal bekannt gemacht und damit erlassen werden. Es könne daher nicht die Rede sein, daß Verkehrszeichen die Stelle von Polizeivollzugsbeamten vertreten. Das Oberverwaltungsgericht Münster 1 5 3 argumentiert lapidar, daß — i m Gegensatz zum Verkehrszeichen — der Kreis der betroffenen Personen sofort feststellbar sei, wenn ein Polizeibeamter an Ort und Stelle für die Zeit seiner Anwesenheit eine Maßnahme zur Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs treffe. Für die Annahme eines Verwaltungsaktes spricht für Götz 154 ferner die Tatsache, daß die Straßenverkehrsordnung davon abgesehen hat, das Verfahren des Erlasses von Verkehrsanordnungen als Rechtsetzungsverfahren mit Verkündungszwang auszugestalten. Die Qualifizierung der Gebots- und Verbotszeichen als Verwaltungsakt w i r d letztlich auch wegen der besseren Rechtsschutzmöglichkeiten des Bürgers bejaht, zumal der Verwaltungsakt eine am Rechtsschutz orientierte Rechtsschöpfung sei 155 . Dieses Motiv der Rechtsschutzbezogenheit ist auch bei der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts erkennbar. (bb) Argumente gegen die Qualifizierung als Rechtsnorm Häufiger als Argumente, die für die Qualifizierung als Verwaltungsakt sprechen, finden sich i n Rechtsprechung und Schrifttum Nachweise der gewichtigen Nachteile einer Bewertung der Gebots- und Verbotszeichen als Rechtsnormen. Es werden insbesondere Bedenken verfassungsrechtlicher Natur vorgetragen. So w i r d auf die unzureichende Angabe der Rechtsgrundlage 156 u n d die fehlende Subdelegationsbefugnis zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach A r t . 80 Abs. 1 S. 4 GG hingewiesen 157 . Die Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG stehe nämlich als nachkonstitutionelles Recht unter dem Vorbehalt des A r t . 80 Abs. 1 GG, wonach Rechtsverordnungen einer Ermächtigung bedürfen, die auch i n einer Ermächtigungsverordnung enthalten sein könne. Das Gesetz müsse jedoch die Subdelegation zulassen, was i n der zitierten Bestimmung des Straßenverkehrsgesetzes aber nicht geschehe. Lägen also i n der Aufstellung von Gebots- und Verbotszeichen Rechtsverordnungen, so müßten diese nichtig sein. Die Zweifel an einer wirksamen Ermächtigung der Straßen153

O V G Münster, DÖV 1961, S.431. Vgl. Götz, S. 108; derselbe, Polizei- u n d Ordnungsrecht, S.47. 155 Vgl. oben A T . Β . I. 156 Vgl. Sasse, DÖV 1962, S. 326 f. 157 Vgl. Sasse, DÖV 1962, S.327; Scheerbarth, DÖV 1962, S.781; Bouska, BayVBl. 1963, S.41; Schneider, N J W 1964, S. 1299; Hagedorn, DÖV 1965, S. 188 f.; Hust, M D R 1966, S. 636. 154

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Verkehrsbehörde zu verkehrsrechtlichen Anordnungen i n Form von Rechtsverordnungen werden mit der Behauptung zerstreut, daß der Bundesminister des Verkehrs die ihm durch § 6 StVG erteilte Ermächtigung auf die örtlich zuständigen Behörden übertragen durfte 1 5 8 . Eine solche Ermächtigung zur Subdelegation folge aus dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung 159 . Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Münster 1 6 0 sind Straßenverkehrsbehörden nach anderen Rechtsquellen grundsätzlich zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 161 versucht die Bedenken bezüglich der Ermächtigungsnorm m i t dem Hinweis zu entkräften, die Straßenverkehrsordnung könne als vorkonstitutionelles Recht nicht am Maßstab des A r t . 80 GG gemessen werden 162 . Bedenken an der Qualifizierung von Gebots- und Verbotszeichen als Rechtsnormen bestehen auch wegen A r t . 80 Abs. 1 S. 3 GG, wonach die Rechtsgrundlage i n der Verordnung anzugeben ist. Dagegen w i r d vorgetragen, A r t . 80 Abs. 1 S. 3 GG könne nicht für Verkehrszeichen gelten, weil diese nicht i n Wort und Schrift, sondern durch Symbole bekanntgegeben werden 163 . Das Oberlandesgericht Stuttgart 1 6 4 meint zu dieser Problematik, daß A r t . 80 GG nur die Voraussetzungen einengen wolle, unter denen Rechtsverordnungen erlassen werden dürfen. Verkehrszeichen, die sich vom klassischen Begriff der Verordnung unterscheiden, seien davon nicht betroffen. Schließlich heißt es, die i n A r t . 82 Abs. 1 S. 2 GG vorgeschriebene Form der Verkündung von Rechtsverordnungen könne nicht von der 158 Vgl. B V e r w G E 6, S. 317 ff. (319); O L G Stuttgart, N J W 1964, S. 784; OVG Koblenz, N J W 1965, S. 2171. 199 Das O L G Stuttgart, N J W 1964, S. 784 geht von einer stillschweigenden Subdelegationsbefugnis aus. Czermak, N J W 1965, S. 94 ist der Ansicht, A r t . 80 Abs. 1 GG erfordere nicht, daß die Weiterübertragungsmöglichkeit expressis verbis i m ermächtigenden Gesetz steht. 160 O V G Münster, DÖV 1961, S. 432. Es weist auf die §§ 12 ff. u n d 28 ff. des Gesetzes über A u f b a u u n d Befugnisse der Ordnungsbehörden (OBG) v o m 16.10.1956 (Text: GVB1. N W 1956, S. 289 ff.; von Hippel / Rehborn, Nr. 55) hin. 161 V G H München 8, S, 132 ff. (136). 162 Gegen die Wertung als vorkonstitutionelles Recht, aber zutreffend Bouska, BayVBl. 1963, S.41; Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S. 375 f., die zwar eine Erstreckung des A r t . 80 Abs. 1 S. 4 GG auf vorkonstitutionelles Recht ablehnen, da i m Falle des A r t . 123 i. V. m. A r t . 129 GG lediglich die materielle Grundordnung des Grundgesetzes als Prüfungsmaßstab heranzuziehen sei. I m übrigen sei aber die Straßenverkehrsordnung nachkonstitutionelles Recht. Sie verweisen dabei auf BVerfGE 14, S. 174 f. 163 So O L G Koblenz, N J W 1965, S. 2171; V G H Mannheim, DVB1. 1965, S. 613. Vgl. auch Hoffmann, JZ 1964, S. 707; seiner Ansicht nach sind V e r kehrszeichen zugleich besondere Symbole für die nach A r t . 80 Abs. 1 S. 3 GG geforderte Angabe der Rechtsgrundlage. 164 O L G Stuttgart, N J W 1964, S. 784 f.

I I . Verkehrsanordnungen

163

Straßenverkehrsordnung durchbrochen werden 165 . Aber auch hier werden Gegenargumente gefunden. Das Oberlandesgericht Stuttgart 1 6 6 bringt vor, daß es schlechthin unmöglich wäre, den rasch wechselnden Verkehrbedürfnissen gerecht zu werden, müßten Verkehrszeichen durch gesetzlich vorgeschriebenen Weg verkündet werden. Der gesetzgeberische Grundgedanke, die Gesetzgebung i n den Händen des Parlaments zu lassen, sei bei ihnen nicht berührt. Weniger an Zweckmäßigkeitsüberlegungen orientiert argumentieren das Oberlandesgericht Koblenz 167 und der Verwaltungsgerichtshof Mannheim 1 6 8 , die der Ansicht sind, A r t . 82 Abs. 1 S. 2 GG beziehe sich nur auf Rechtsverordnungen des Bundes. Neben diesen verfassungsrechtlichen Vorbehalten sprechen gegen die Rechtsnormtheorie nach weit verbreiteter Ansicht auch konstruktive Nachteile. So sei die Rechtsnormtheorie nicht i n der Lage, die unterschiedliche Rechtsnatur der Verkehrszeichen einerseits und der als Verwaltungsakt anerkannten Lichtzeichen einer Verkehrsampel sowie der Anordnungen von Polizeivollzugsbeamten andererseits zu erklären. 169 Weiterhin würde die Normqualität von Verkehrszeichen generell zur Unbeachtlichkeit rechtswidriger Zeichen führen, da fehlerhafte Rechtsnormen — anders als fehlerhafte Verwaltungsakte — grundsätzlich nichtig sind 170 . Das Bayerische Oberste Landesgericht 171 bat die Tatsache, daß fehlerhafte Rechtsnormen grundsätzlich nichtig sind, hinsichtlich der Verkehrszeichen relativiert, indem es die Beachtung nichtiger Verkehrszeichen aus dem Grundsatz des rücksichtsvollen Verhaltens aller Verkehrsteilnehmer ableitet 172 . Damit bleibe die Befolgungspflicht und Strafbarkeit bei Zuwiderhandlung grundsätzlich bestehen. Da nach § 36 Abs. 1 StVO 1 7 3 die Zeichen und Weisungen der Polizeibeamten allen anderen Anordnungen vorgehen, könnten ferner Normen durch Verwaltungsakte für unbeachtlich erklärt werden, sollte man 165

Vgl. Hamann, B B 1955, S. 854. O L G Stuttgart, N J W 1964, S. 785. 167 O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2171. 168 V G H Mannheim, D V B l . 1965, S. 612. 169 Vgl. BVerwGE 27, S. 181 ff. (182 f.); vgl. auch Sasse, DÖV 1962, S. 327. 170 Vgl. Bachof, DÖV 1967, S. 132 f.; V G Köln, N J W 1968, S. 1347. 171 BayObLG, N J W 1965, S. 1973 f., 1976 f. 172 Das Gericht berief sich auf § 1 der damals gültigen Straßenverkehrsordnung, der dem heutigen § 1 Abs. 2 StVO i n etwa entspricht. Vgl. auch Hoffmann, JZ 1964, S. 706 ff. 173 § 36 Abs. 1 StVO entspricht i n etwa dem § 2 Abs. 1 der alten Straßenverkehrsordnung, auf den sich manche Autoren u n d die Rechtsprechung i n den hier zitierten Belegen berufen. 166

11*

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Verkehrszeichen als Normen betrachten. 174 I n Erwiderung dieses Arguments w i r d auf die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen bzw. Dispensen hingewiesen, die gegenüber bestimmten Personen die Verbindlichkeit einer Norm außer Kraft setzen 175 . Schließlich w i r d vorgebracht, daß ein Verkehrszeichen doch nur so lange verbindlich bleibe, wie es tatsächlich vorhanden ist. Werde es entfernt, zerstört oder verdeckt, dann verliere es die Wirkung gegenüber jedermann. Qualifizierte man Verkehrszeichen als Normen, könnte m i t h i n jeder Normen außer Kraft setzen 176 . Nach anderer Ansicht handelt es sich dagegen bei der Beseitigung eines Verkehrszeichens durch Private u m einen tatsächlichen Vorgang, durch den die besondere Form der Verkündung eines Verkehrszeichens, die ständig durch Bekanntgabe erfolge, unterbrochen werde, so daß eine Voraussetzung der Geltung des Rechtssatzes, die ordnungsgemäße Verkündung, entfalle 177 . (b) Argumente, die für die Qualifizierung von Gebots- und Verbotszeichen als Rechtsnorm sprechen (aa) Argumente für die Qualifizierung als Rechtsnorm Von den Vertretern der Rechtsnormtheorie w i r d vorgetragen, daß für die Feststellung des Betroffenseins durch Verkehrszeichen jeder einzelne eine Subsumtion i m Hinblick auf den jeweils ausgelösten konkreten Einzelfall vornehmen müsse, was für die Rechtssatzqualität der Verkehrszeichen spreche 178 . Czermak 179 betrachtet die die künftige Verkehrsführung festlegende, der Anbringung der Verkehrszeichen vorausgehende Entscheidung der 174

Vgl. V G Ansbach, BayVBl. 1979, S. 346; Fritz, N J W 1965, S. 544. Vgl. Hoffmann, JZ 1964, S. 706; Obermayer, N J W 1980, S.2388; vgl. auch O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2171; ferner: Renck, JuS 1967, S. 550; er meint, daß den Anordnungen durch Verkehrszeichen bereits ex lege n u r Gelt u n g vorbehaltlich abweichender Einzelakte zukomme. Das Argument, daß bei der Qualifizierung der Verkehrszeichen als Normen auch Bauunternehmer m i t verbindlicher W i r k u n g Rechtsverordnungen erlassen dürften, ist nach der Neufassung des alten § 3 Abs. 2 StVO i n § 45 Abs. 6 StVO nicht mehr stichhaltig; dazu vgl. Schneider, N J W 1964, S. 1298; Bouska, B a y V B l . 1963, S.42; Hohenester, D A R 1959, S. 175; BGH, N J W 1965, S. 309. Z u den Gegenargumenten vgl. Hoffmann, JZ 1964, S. 706; Renck, JuS 1967, S. 551; O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2171. 176 Vgl. Schneider, N J W 1964, S. 1298. 177 Vgl. Hoffmann, JZ 1964, S. 706. 178 Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170 f.; V G H München, N J W 1978, S.1989. 179 Czermak, JuS, S. 26 macht aufmerksam, daß selbst das Bundesverwaltungsgericht die Anordnungen hervorhebt u n d v o n den später aufgestellten einzelnen Verkehrszeichen unterscheidet (BVerwG, NJW, S.2176) u n d einmal gar konstatierte, nicht etwa das Verkehrszeichen sei Anfechtungsgegenstand, sondern die vorausgegangene behördliche Anordnung. 175

I I . Verkehrsanordnungen

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Behörde als maßgebenden Rechtsakt. Das Aufstellen der entsprechenden Schilder sei dann lediglich die Vollzugshandlung. Bei der Behördenentscheidung gehe es meist nicht u m einzelne Verkehrsschilder, sondern u m die Gesamtverkehrsplanung. Er zieht dann den Schluß, daß es „zwangsläufig" zur Annahme einer Rechtsnorm führe, wenn man die verkehrsregelnden Anordnungen als bei der Aufstellung der Schilder abgeschlossene Maßnahme ansehe. (bb) Argumente gegen die Qualifizierung als Verwaltungsakt Gegen die Einzelaktstheorie w i r d vorgetragen, sie könne keine überzeugende Erklärung geben, wann und wie der einzelne Willensbildungsakt der Behörde der Vielzahl der Verkehrsteilnehmer gegenüber wirksam und rechtsverbindlich werde 150 . Diesem Einwand w i r d entgegengehalten, es sei nicht unbedingt nötig, daß die Einzel anordnung jeweils von einem aktualisierten Willen getragen werde. Vielmehr lasse sie sich auch aus einem für die möglichen Wiederholungen vorweggenommenen Willen erklären 1 8 1 . Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 182 erneuert sich beim Herannahen des Verkehrsteilnehmers ständig das Gebot oder Verbot. Der Senat bezeichnet die Anordnungen durch Gebots- und Verbotszeichen daher als „Dauerverwaltungsakte", die gleichsam die Stelle von Polizeivollzugsbeamten vertreten 1 8 3 . Das Aufstellen der Verkehrszeichen sei eine sich stets wiederholende Bekanntmachung einer Verkehrsbeschränkung oder eines Verkehrsverbots gegenüber demjenigen Verkehrsteilnehmer, der die Straße i n A n spruch nimmt. U m eine unbegrenzte Anfechtbarkeit zu vermeiden, geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, daß dieses Gebot und Verbot dem einzelnen gegenüber jeweils nur dann erlassen werde, wenn er dem Zeichen zum ersten Mal gegenübertritt. Bei weiteren Begegnungen soll er an den Befehl lediglich erinnert werden 1 8 4 . Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 185 hält eine solche Konstruktion der Verkehrszeichen als Vorratsstelle selbständiger Verwaltungsakte für lebensfremd und praktischen Bedürfnissen nicht entsprechend. Es sei nämlich der maßgebliche Zeitpunkt der ersten Begegnung nicht klar erkennbar. Die Konstruktion stehe außerdem i m Widerspruch zu einem zentralen Grundsatz der Rechtslehre, nach dem die hoheitlichen Rechtsakte i n einem genau fixierbaren Augenblick m i t der jeweils angemessenen Bekanntgabe an den Betroffenen erlassen werden. Schließlich 180

Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S.2170 f.; V G H München, N J W 1978, S. 1989. 181 v g l . Penski, DÖV 1966, S. 849. 182 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (183 ff.). 183 BVerwG, N J W 1980, S. 1640; N J W 1978, S. 656. 184 B V e r w G E 27, S. 181 ff. (185). 185 V G H München, N J W 1978, S. 1990; N J W 1979, S. 670.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

fehle es für einen sich ständig wiederholenden Verwaltungsakt an der dafür vorauszusetzenden, sich ständig erneuernden Betätigung des menschlichen Willens. 1 8 6 Bei der Annahme eines Verwaltungsaktes sei weiterhin kaum noch zu bestimmen, wie aus der unbegrenzten Menge von Verwaltungsakten der an den Betroffenen gerichtete Befehl auszusondern und gegebenenfalls nachzuprüfen sei. 187 Dieser Einwand greife aber nach der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 188 nicht durch, da es bei anderen Allgemeinverfügungen nicht anders sei. Schließlich spricht nach Ansicht der Vertreter der Rechtsnormtheorie gegen die Einzelaktstheorie, daß sie zu unüberwindbaren Rechtsschutzproblemen führe 189 . Der Betroffene könne die Regelung, die sich ja jeweils erledigt habe, wenn er den Bereich verlasse, nicht mehr anfechten, sondern nur nachträglich deren Rechtswidrigkeit feststellen lassen. 190 Die Aufhebung der Anordnung könne der Bürger streng genommen nur dann erreichen, wenn er sein Fahrzeug vor dem Verkehrszeichen stehen lasse. Die Befürworter der Einzelaktstheorie sind jedoch der Ansicht, der Verwaltungsakt erledige sich nicht mit der Befolgung oder Übertretung der Verkehrszeichen 191 , was aus dem Charakter des Verkehrszeichens als Dauerverwaltungsakt folge 192 . Die Anhänger der Rechtsnormtheorie bringen schließlich vor, es sei praktisch unmöglich, gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 VwGO die sofortige Vollziehung „besonders anzuordnen" 193 . Widerspruch und A n fechtungsklage eines jeden Betroffenen hätten also gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung mit der Folge, daß die Zeichen sogleich bis zum Abschluß des Anfechtungsverfahrens einzuziehen wären 1 9 4 . I n Erwiderung auf dieses Argument w i r d jedoch auf eine extensive Auslegung des Begriffs des Polizeivollzugsbeamten i n § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO oder eine analoge Anwendung dieser Vorschrift hingewiesen 195 . 186

Vgl. O V G Koblenz, N J W 1965, S. 2170. 187 V g l . y o n München, N J W 1978, S. 1990. 188 B V e r w G , N J W 1980, S. 1640. 189 V g l . y o n München, N J W 1978, S. 1990. 190 v g l . V G H München, N J W 1978, S. 1990; N J W 1979, S. 670; Vogel in: Drews / Wacke / Vogel / Martens, S. 132. 191 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (184). 192 Dabei könne offen bleiben, ob während der Dauer der Aufstellung der Verkehrszeichen eine dauernde Bekanntmachung der i n i h m verkörperten Anordnung oder aber eine wiederholende Verfügung oder der fortlaufende Neuerlaß des Verwaltungsaktes anzunehmen ist; vgl. BVerwG, N J W 1980, S. 1640. 193 Vgl. V G H München, N J W 1978, S. 1990. 194 Vgl. Menger / Erichsen, VerwArch. 1968, S. 373 ff. 195 Vgl. B V e r w G , N J W 1978, S. 656; ferner: Redeker ! von Oertzen, §80 Rdnr. 20; Menger / Erichsen, VerwArch. 1968, S. 376.

167

I I . Verkehrs anordnungen

bb) Das Verkehrszeichen als Tatbestandsmerkmal Zum Teil werden i m Schrifttum Gebots- und Verbotszeichen weder als Verwaltungsakte noch als Rechtsnormen qualifiziert, sondern als Tatbestandsmerkmale. Bouska 196 betrachtete die Verkehrszeichen, soweit deren Anordnungen die Regelung des allgemeinen Straßenverkehrs betreffen, als Tatbestandsmerkmale des alten § 3 Abs. 1 StVO 1 9 7 , wonach die durch amtliche Verkehrszeichen getroffenen Anordnungen zu befolgen waren. Er schlägt den Begriff von „Organisationsakten i m Straßenverkehr" vor, die ohne eigenständige rechtliche Qualifikation tatsächliche Verhältnisse schaffen, an die einschlägige Rechtsnormen anknüpfen. 198 Ähnlich charakterisiert Schneider 199 die Gebots- und Verbotszeichen als Tatsachen, welche als Tatbestandsmerkmale die i n der Straßenverkehrsordnung angesprochenen Gebote und Verbote aktualisieren. Die Verkehrszeichen seien notwendig, u m i m konkreten Fall anzuzeigen, wo überall die schon i n der Straßenverkehrsordnung angesprochene Gehorsamspflicht gelte. 200 Schneider verweist zur Unterstützung seiner Ansicht auf Tatbestandsmerkmale, die i m konkreten Fall durch das Aufstellen und Anbringen bestimmter, von der Allgemeinheit zu beachtender Zeichen verwirklicht werden 201 . Nach Eyermann / Fröhler 2 0 2 erhält durch die behördliche Anbringung von Verkehrszeichen eine öffentliche Straße eine bestimmte Eigenschaft, an die das Straßenverkehrsrecht i m Verhältnis zum Benutzer bestimmte Rechtsfolgen knüpft. Ihrer Ansicht nach w i r d das Gebot oder Verbot nicht durch das Verkehrszeichen selbst ausgesprochen, vielmehr sei nach den Normen des Verkehrsrechts dem Verkehrs196 Bouska, BayVBl. 1963, S.43; auch Hohenester, 197

N J W 1966, S. 540.

BGBl. 1956 I, S. 327 ff. (Fassung v. 29. 3.1956). 198 Anordnungen nach den §§ 3 Abs. 3 a - 5; 4 StVO von 1956 können i m Einzelfall nach Ansicht von Bouska auch als Verwaltungsakte i m materiellen Sinn w i r k e n , also eine rechtliche Doppelnatur besitzen, u n d zwar w e n n A n lieger öffentlicher Verkehrsflächen durch die Verkehrszeichen i n der Benutzung ihres Eigentums oder Besitzes beeinträchtigt werden; vgl. Bouska, BayVBl. 1963, S. 44. 199 Schneider, NJW 1964, S. 1297; kritisch dazu: Czermak, N J W 1965, S. 93 f.; Hagedorn, DÖV 1965, S. 191 f. 200 Ä h n l i c h wie Schneider, Schmitt, D A R 1962, S. 290. Er weist darauf h i n , daß durch das Aufstellen von Verkehrszeichen lediglich ein Zustand geschaffen werde, für den nichts anderes gelten könne als für die Anlegung einer geteilten Fahrbahn, eines Rad- oder Gehweges, denen die Straßenverkehrsordnung ebenfalls bestimmte Rechtsfolgen beilege. 201 Er verweist auf: § 368 Nr. 9 StGB a. F., BGBl. 1956 I , S. 327 ff. § 15 Abs. 2; § 42 Seeschiffahrtsstraßenordnung v o m 6. 5.1952 i. d. F. v. 18. 3.1961, BGBl. I I , S. 558 ff., B G B l . I I , S. 184 ff. §79 Eisenbahn-, Bau- u n d Betriebsordnung v o m 17. 7.1928, BGBl. 1928 I I , S. 541 ff., 619. 202 Eyermann / Fröhler, § 42 Rdnr. 31a.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

teilnehmer ein bestimmtes Verhalten geboten oder verboten, wenn ein bestimmtes Verkehrszeichen aufgestellt ist. Das Verkehrszeichen ist nach Eyermann / Fröhler also lediglich ein Tatbestandsmerkmal, das unmittelbar keine Rechtsbeziehungen zu den Verkehrsbenutzern schaffe. c) Stellungnahme

und Kritik

aa) Stellungnahme zur Rechtsnatur der Gebotsund Verbotszeichen Es gibt gute Argumente für die Auffassung, Gebots- und Verbotszeichen seien Verwaltungsakte sowie für die Auffassung, Verkehrszeichen seien Rechtsnormen. M i t der einen wie m i t der anderen Ansicht lassen sich praktikable Ergebnisse erzielen 203 . Sowohl nach der Einzelakttheorie als auch nach der Rechtsnormtheorie sind aber praktische und konstruktive Schwierigkeiten nicht vermeidbar. Aus diesem Grunde ist die Rückbesinnung auf den rechtsdogmatischen Ausgangspunkt naheliegend, u m einen Lösungsweg zu finden. Die fließenden Grenzen zwischen abstrakter und konkreter, genereller und individueller Regelung bei Verkehrszeichen zeigen nun aber, daß es rechtsdogmatisch eine zwingende u n d abschließende Einordnung i n die Kategorie Verwaltungsakt oder Rechtsnorm unter Berücksichtigung des Inhalts der Regelung nicht gibt. Die Tatsache, daß Verkehrszeichen i m Gren2ibereich von Verwaltungsakt und Rechtsnorm anzusiedeln sind und eine Einordnung Schwierigkeiten bereitet, legt es dem Gesetzgeber nahe, eine Regelung zu erlassen und sich für eine Rechtsform zu entscheiden, die er für zweckmäßig erachtet. A u f diese Weise wurde auch der Streit u m die Rechtsnatur der Bebauungspläne entschieden, die gemäß § 10 BBauG — entgegen ihrem materiellen Inhalt 2 0 4 — als Satzungen zu qualifizieren sind. Der Gesetzgeber hat auch den Streit u m die Rechtsnatur der Verkehrszeichen entschieden. Die Entscheidung ist allerdings nicht so deutlich ausgefallen wie bei der Bestimmung des Bebauungsplanes i m Bundesbaugesetz als Satzung, denn sie wurde nicht i n eine spezialgesetzliche Norm, wie es das Straßenverkehrsgesetz oder die Straßenverkehrsordnung wäre, aufgenommen, sondern i n eine allgemeine Vorschrift, den § 35 VwVfG. Die Entstehungsgeschichte 205 dieser allgemeinen Vorschrift läßt aber transparent werden, daß der Gesetzgeber bei der Abfassung des Satzes 2 dieser Norm auch an Verkehrszeichen dachte 206 . 203 204 205

Vgl. auch BVerwG, N J W 1980, S. 1640. Dazu vgl. unten BT. Β . V. 2. c, bb. Vgl. B T - D S 7/910, S. 57 u n d oben A T . Α . I I . 2.

I I . Verkehrsanordnungen

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Die Regelung durch Gebots- und Verbotszeichen läßt sich i n der Tat überzeugend ihrer Rechtsnatur nach als sachenrechtliche Allgemeinverfügung, als dinglicher Verwaltungsakt qualifizieren. Die Gebots- und Verbotszeichen betreffen jeweils einen örtlich begrenzten Bereich. Sie sind Einzelfallregelungen, obwohl sie eine nicht zu übersehende, unbestimmte Vielzahl von Personen betreffen. Die Gebots- und Verbotszeichen richten sich aber i n erster Linie nicht gegen die Personen als solche, sondern erfassen diese nur über die Vermittlung einer Sachbeziehung, also mittelbar. Ebenso wie der Gemeingebrauch die mittelbare Folge einer öffentlich-rechtlichen Einwirkung 2 0 7 auf den Status einer Sache ist, ist auch die Beschränkung des Gemeingebrauchs durch Verkehrszeichen die mittelbare Folge einer öffentlich-rechtlichen, sachenrechtlichen Regelung. Da eine Verkehrsregelung sowohl durch Verkehrszeichen als auch durch Anordnungen eines Polizeibeamten erfolgen kann, besteht zwischen diesen Regelungen eine Funktionsgleichheit 208 , Gleichheit hinsichtlich der Funktion, den Verkehr zu regeln. Diese Funktionsgleichheit läßt aber nicht den Schluß zu, daß beide Anordnungen rechtlich gleich zu qualifizieren sind 209 . Zwischen den Anordnungen besteht nämlich keine Wirkungsgleichheit, da Weisungen der Polizeibeamten unmittelbar an Adressaten gerichtet sind, Gebots- und Verbotszeichen Personen jedoch nur mittelbar betreffen 210 . Die Gebots- und Verbotsanordnungen durch Verkehrszeichen lassen sich gemäß § 35 S. 2 2. A l t . V w V f G als Regelungen der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache begründen 211 , da die Straße, an der das Zeichen aufgestellt wird, durch die Entscheidung eine bestimmte, nach dem Straßenverkehrsrecht rechtserhebliche Eigenschaft, wie etwa den Status als Einbahnstraße, als Straße mit Geschwindigkeitsbeschränkung, mit Park- und Halteverboten usw. erhält. 212 Für die Verkehrsteilnehmer ergeben sich durch diese Regelung mittelbar Folgen, die i m Straßenverkehrsrecht an derartige Eigenschaften der Straße geknüpft sind. 206 Vgl. auch V G H Mannnheim, N J W 1978, S. 1279. Vgl. auch Maurer, JuS 1976, S. 490; Vogel, BayVBl. 1977, S. 620. Vogel ist sich des Zwecks der Regel u n g des §35 S. 2 V w V f G bewußt, hält aber diese Lösung für „ k o n s t r u k t i v gezwungen" u n d unpraktisch. Obermayer, V w V f G § 35 Rdnr. 253. — Der V G H München, N J W 1979, S. 670 bestreitet, daß der Gesetzgeber bei der A b fassung des § 35 S. 2 V w V f G an Verkehrszeichen dachte. 207 Z u r W i d m u n g vgl. oben BT. Β . I. 208 Vgl. oben BT. Β . I I . 1. b, aa) (2) (a) (aa). 209 Das w i r d aber häufig vertreten; vgl. oben BT. Β . I I . 1. b) aa) (2) (a) (aa). 210 Vgl. Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S. 386. 211 Vgl. auch Götz, S. 107 f. 212 Vgl. auch Kopp, BayVBl. 1970, S. 235.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Anordnungen durch Gebots- und Verbotszeichen lassen sich aber auch als Benutzungsregelungen i m Sinne des § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G qualifizieren, denn geregelt w i r d mit ihnen die Benutzung einer öffentlichen Sache. Trotz der Zurverfügungstellung von den Streit u m die Rechtsnatur der Verkehrszeichen beendenden Normen macht die Rechtsprechung von ihnen selten Gebrauch und versucht nach wie vor, die Rechtsnatur der Verkehrszeichen als personenrechtliche Allgemeinverfügung zu begründen, wobei hinsichtlich des personenbezogenen Elements des nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreises häufig Schwierigkeiten bei der Subsumtion auftreten, vor allem dann, wenn als relevanter Zeitpunkt der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit der des Erlasses der Maßnahme angesehen w i r d . Nur vereinzelt findet sich i n der Rechtsprechung eine Anerkennung der Gebots- und Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte. So erkannte das Verwaltungsgericht Münster 2 1 3 schon i m Jahre 1967, daß Anordnungen durch amtliche Verkehrszeichen nicht unmittelbar ein bestimmtes Verkehrsverhalten „ i m Hinblick auf S'achen" regeln. Sie bewirken nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts vielmehr eine adressatlose, sachenrechtliche Zustandsregelung, welche als eine Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache m i t der Widmung vergleichbar ist und letztlich diese modifiziert. Auch das Oberverwaltungsgericht Münster 2 1 4 bezeichnet i n seinem Beschluß vom 2. Juni 1977 i n einem Nebensatz die verkehrsregelnden Anordnungen als dingliche Verwaltungsakte. Das Bundesverwaltungsgericht 215 hat diese Bezeichnung i n seiner Revisionsentscheidung unwidersprochen übernommen. A n anderer Stelle erklärt das Bundesverwaltungsgericht 2 1 6 , daß es sich bei Verkehrszeichen u m die Regelung einer konkreten Verkehrssituation an einer ganz bestimmten Örtlichkeit einer Straße, „um die Regelung — i n den Worten des lediglich klarstellenden § 35 S. 2 V w V f G — der Benutzung durch die Allgemeinheit" handele. Nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs 217 ist die Annahme eines dinglichen Verwaltungsakts zur Charakterisierung von Verkehrsregelungen nicht tauglich. Soweit ein Verwaltungsakt ein (Vollzugs-)Titel gegenüber bestimmten Personen sei, könne es einen dinglichen Verwaltungsakt ebensowenig wie ein dingliches Urteil ge213 O V G Münster, N J W 1967, S. 1630; auch das BayObLG, DÖV 1967, S.461 bezeichnet Verkehrszeichen als „sachbezogene" Regelungen; vgl. auch V G H Mannheim, ESVGH 24, S. 81. 214 O V G Münster, N J W 1978, S. 286. 215 BVerwG, N J W 1978, S. 2212. 216 BVerwG, N J W 1980, S. 1640. 217 V G H München, N J W 1978, S. 1989 f.

I I . Verkehrsanordnungen

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ben. Soweit ein Verwaltungsakt ein materiell-rechtliches Verhältnis regelt, könne dieses auch dingliche Rechtswirkungen betreffen. A n einer solchen Dinglichkeit fehle es aber bei Verkehrszeichen, da eine rechtliche Zuordnung einer Sache, wie sie etwa bei der Widmung i m Verhältnis von Grundeigentümer und Straßenbaubehörde bestehe, hier nicht stattfinde. Weder die Straßenverkehrsbehörde noch der Verkehrsteilnehmer werde durch die Verkehrsregelung dinglich berechtigt oder verpflichtet. Eine dingliche Zustandsregelung könne regelmäßig nur erlassen werden, wenn sie sich auf eine gleichbleibende Verkehrssituation mit konkreter Gefährdung beziehe. Daß die Vorschriftszeichen offensichtlich ihrem Sinn und Zweck nach sowohl i n zeitlicher als auch i n personeller Hinsicht eine bestimmte Vielzahl von Fällen regeln, spreche nicht für die Dinglichkeit, sondern für ihre Eigenschaft als Rechtsvorschriften. 2 * 8 Schon der Prämisse des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit seiner grundsätzlichen Ablehnung des dinglichen Verwaltungsaktes ist nicht zuzustimmen. Daß es das Institut des dinglichen Verwaltungsaktes gibt, bedarf i m Rahmen dieser Studie keiner weiteren Begründung an dieser Stelle. A n einer Dinglichkeit fehlt es bei Verkehrszeichen nicht, denn es handelt sich bei Gebots- und Verbotszeichen u m eine Regelung, die einen örtlich begrenzten Bereich betrifft und Personen nur über die Vermittlung dieser Sachbeziehungen tangiert. Kennzeichen eines dinglichen Verwaltungsaktes ist gerade das mittelbare Betroffensein und nicht, wie wohl der Bayerische Verwaltungsgerichtshof annimmt, eine unmittelbare Berechtigung und Verpflichtung i m Hinblick auf eine Sache. bb) K r i t i k an der Wertung der Gebotsund Verbotszeichen als Tatbestandsmerkmal Es ist problematisch, die Gebots- und Verbotszeichen als Tatbestandsmerkmale anzusehen, die die Straßenverkehrsordnung konkretisieren, da die Straßenverkehrsordnung nur die allgemeine Pflicht ausspricht, die i n den Zeichen verkörperten Anordnungen zu befolgen, nicht aber vorschreibt, was der Verkehrsteilnehmer i n einer bestimmten Situation zu t u n hat. 2 1 9 Dies bestimmen allein die Gebots- und Verbotszeichen. Sie stellen ebenso selbständige Anordnungen dar, wie die Weisungen 218 Vgl. auch Penski, DÖV 1966, S. 849, der sich kritisch zu Verkehrszeichen als sachenrechtliche Zustandsregelungen äußert u n d meint, diese müßten wirkungslos bleiben, falls sie sich nicht an Personen richteten. Kritisch zur Qualifizierung der Verkehrszeichen als dingliche Verwaltungsakte Hust, M D R 1966, S. 637; Renck, JuS 1967, S. 547. Deren K r i t i k ist jedoch mehr eine K r i t i k am Rechtsinstitut des dinglichen Verwaltungsakts als solchem. 219 Vgl. auch Menger / Erichsen, VerwArch. 1965, S. 380.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

des Polizeibeamten 220 . Weisungen der Polizeibeamten w i r d niemand als Tatbestandsmerkmale qualifizieren, nur weil die Verpflichtung zur Beachtung der Weisung i n der Straßenverkehrsordnung verankert ist. Es entspricht auch dem tatsächlichen Lebenssachverhalt, Verkehrszeichen als rechtliche Regelungen zu betrachten, denn die Straßenverkehrsbehörde w i l l mit dem Aufstellen eines Gebots- oder Verbotszeichens nicht nur ein Tatbestandsmerkmal schaffen, sondern die von i h r gewählten Beschränkungen und Verbote wirksam werden lassen 221 . Auch die Verkehrsteilnehmer verstehen Verkehrszeichen nicht als Tatbestandsmerkmale, sondern als Regelungen. 222 Die Auffassung, die Verkehrsbehörden setzten lediglich ein Tatbestandsmerkmal, steht auch dem Wortlaut des § 45 StVO entgegen. Danach können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen beschränken und verbieten. Die Beschränkungen werden dabei als Anordnungen bezeichnet. Sollte ein Gebots- oder Verbotszeichen Tatbestandsmerkmal sein, käme weiterhin allein dem Aufstellen des Zeichens maßgebliche Bedeutung zu, nicht der das Aufstellen anordnenden Maßnahme 223 . Die Folge wäre, daß jedermann ein Tatbestandsmerkmal der Straßenverkehrsordnung durch das Errichten oder Beseitigen von Verkehrszeichen erfüllen könnte, ohne daß dieser Maßnahme eine rechtsgültige Anordnung der Straßenverkehrsbehörde zugrunde liegen müßte. M i t der Betrachtung der Verkehrszeichen als Tatbestandsmerkmale beschränkten sich schließlich die Rechtsschutzmöglichkeiten des Bürgers gegen Anordnungen durch Verkehrszeichen auf eine Inzidentkontrolle i m Strafverfahren und Amtshaftungsprozeß. Eine direkte Kontrolle durch die Anfechtungsklage entfiele. d) Rechtsfolgen der Qualifizierung der Gebotsund Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte aa) Anfechtungsklage Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 224 kann ein Gebotsund Verbotszeichen nicht schon dadurch als erledigt angesehen werden, daß der Verkehrsteilnehmer es befolgt oder nicht befolgt hat 2 2 5 . 220 Z u r Funktionsgleichheit, aber fehlenden Wirkungsgleichheit vgl. oben BT. Β . I I . 1. c) aa). 221 Vgl. V G H Mannheim, D V B l . 1965, S. 610 f. 222 Vgl. Czermak, N J W 1965, S. 94. 223 Vgl. Hagedorn, DÖV 1965, S. 191. 224 BVerwGE 27, S. 181 ff. (184 f.). 225 Vgl. aber V G H München, N J W 1979, S. 670.

I I . Verkehrsanordnungen

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Dieses Verbot, das dem Kraftfahrer beim erstmaligen Herannahen bekanntgemacht wird, w i r k t nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts den Kraftfahrern gegenüber fort, solange die Anordnung durch das Belassen des Verkehrszeichens aufrechterhalten bleibt. Es sei damit nicht die Feststellungsklage, sondern die Anfechtungsklage statthaft 2 2 6 . Diese Konstruktion ist jedoch nur bei individuellen Regelungen nötig, da nur bei diesen eine Erledigung gegenüber einer Person eintreten kann. Bei Annahme eines dinglichen Verwaltungsaktes ist sie überflüssig, da das Verkehrszeichen sich nicht i m Sinne des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO erledigt. Die Qualifizierung von Gebots- und Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte hat gegenüber der Wertung als personenbezogene Regelung den Vorteil, daß der Bürger die Beseitigung des Verkehrszeichens erreicht, wenn er mit seiner Klage Erfolg hat. Betrachtet man jedoch die Gebots- und Verbotszeichen als konkret-individuelle Regelungen, so bezieht sich die Anfechtung nur auf den durch das Verkehrszeichen dem Bürger gegenüber ausgestrahlten Verwaltungsakt mit der Folge, daß der Bürger bei einer erneuten Begegnung mit dem Verkehrszeichen eine neue Anordnung erfährt, die er befolgen muß, aber auch anfechten können muß 227 . Es entsteht außerdem die Situation, daß ein Gebot oder Verbot dem einen Bürger gegenüber als rechtswidrig gewertet wird, anderen Bürgern gegenüber jedoch nicht. bb) Klagebefugnis Die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO für die Anfechtung eines Verkehrszeichens liegt vor, wenn dem Kläger durch das Verkehrszeichen eine Verbindlichkeit auferlegt worden ist. Damit w i r d i n die durch A r t . 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit eingegriffen. 228 Der Kläger macht die Verletzung eines eigenen Rechts geltend und spielt sich nicht als Sachverwalter der Allgemeinheit auf. Anlieger können geltend machen, i n dem i n der Rechtsprechung anerkannten Anliegerrecht, das sich aus A r t . 2, 12, 14 GG ableiten läßt, verletzt zu sein 229 . Eine Gemeinde kann behaupten, durch die verkehrsregelnde Anordnung der Kreisverwaltungsbehörde i m Gemeindegebiet als Straßen226

Vgl. hierzu Vogel in: Drews / Wacke / Vogel / Martens, S. 131. Das Bundesverwaltungsgericht vermeidet diese Konsequenz durch die Konstruktion, daß es sich beim erstmaligen Auftreten des Verkehrszeichens u m eine auch für künftige Fälle geltende A n o r d n u n g handelt; vgl. BVerwG, N J W 1967, S. 1628. 228 B V e r w G E 27, S. 181 ff. (185). 229 Vgl. dazu auch V G H München, N J W 1979, S. 670. 227

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Verkehrsbehörde i m Selbstverwaltungsrecht verletzt zu sein, das als Recht i m Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO anzusehen ist 2 3 0 . cc) Anfechtungsfrist Die Auffassung, daß Verkehrszeichen Verwaltungsakte i n Form von Allgemeinverfügungen sind, müßte an sich dazu führen, daß gemäß § 58 Abs. 2 VwGO eine Anfechtung nach Jahresfrist nicht mehr möglich wäre. Da dieses Ergebnis zur Folge hätte, daß Personen, die erst nach Ablauf eines Jahres durch das Zeichen betroffen werden, nicht mehr gegen das Verkehrszeichen vorgehen könnten, nimmt das Bundesverwaltungsgericht 231 an, daß der Verwaltungsakt gegenüber dem einzelnen jeweils dann ergehe, wenn er i n den Wirkungskreis des Zeichens trete. Diese Konstruktion bedeutet aber, daß jeder das Zeichen immer anfechten könnte. Aus diesem Grunde hat das Bundesverwaltungsgericht seine These dahingehend ausgebaut, daß das Verkehrszeichen gegenüber dem einzelnen nur dann einen Verwaltungsakt erlasse, wenn er dem Zeichen das erste Mal gegenübertrete. Jede weitere Begegnung m i t dem Verkehrszeichen bedeute lediglich eine Erinnerung 2 3 2 . Diese Konstruktion w i r d als lebensfremd, unpraktisch, konstruktiv gezwungen betrachtet. Festzustellen ist, daß der Zeitpunkt der ersten Begegnung selten klar erkennbar sein wird. Wenn das Bundesverwaltungsgericht zu dieser Konstruktion aus Sorge um die Bestandskraft der Gebots- und Verbotszeichen verleitet wurde, hat es damit das Ziel nicht erreicht, da nach wie vor jeder — allerdings nur einmal i n seinem Leben — das Verkehrszeichen anfechten kann. Wirkliche — absolute — Bestandskraft w i r d also niemals eintreten. Man sollte daher auf derartige Konstruktionen verzichten und wie bei jeder anderen sachbezogenen Allgemeinverfügung den Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntgabe als Beginn einer — mangels Rechts230 Vgl. BVerwG, N J W 1976, S. 2175. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Klagebefugnis für eine Klage der Gemeinde gegen ein Halteverbotszeichen unter Berufung auf das Selbstverwaltungsrecht bejaht, da sie substantiiert geltend gemacht hat, daß die beanstandete Verkehrsregelung i h r die Beibehaltung des bisherigen Ortsgepräges verwehre u n d die unter Verletzung des Gleichheitssatzes vorgenommene Zuständigkeitsverteilung bei kreisfreien u n d kreisangehörigen Gemeinden auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechts sie daran hindere, bei Maßnahmen zur Regelung des Straßenverkehrs ihren kommunalen Belangen die gebührende Berücksichtigung zu verschaffen. Vgl. auch B V e r w G E 31, S. 263 ff. (264). 231 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (185). 232 Vgl. B V e r w G E 27, S. 181 ff. (185): „ K o m m t der Kraftfahrer erneut an die Stelle des Parkverbots, so hat das Verkehrszeichen für i h n nicht mehr eine eröffnende (kundmachende), sondern eine erinnernde Funktion." Es ist als eine „wiederholende Verfügung" anzusehen.

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behelfsbelehrung — einjährigen Laufzeit sehen, i n der das Verkehrszeichen noch nicht bestandskräftig ist und angefochten werden kann. Diese Lösung ergibt sich ipso facto, wenn man Gebots- und Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte sieht, da das personenbezogene Element, der unmittelbar Angesprochene fehlt. Wie bei der Widmung einer Straße, die als mittelbare Folge den Gemeingebrauch eröffnet, darf auch bei der Beschränkung des Gemeingebrauchs als mittelbare Folge der durch ein Verkehrszeichen verkörperten Anordnung die A n fechtung nur innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung möglich sein 233 . dd) Aufschiebende Wirkung Betrachtet man Gebots- und Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte, läßt sich nicht ohne weiteres die Anwendung des § 80 Abs. 2 VwGO begründen, da diese Vorschrift davon ausgeht, daß ein Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen dem Staat auf der einen und einer Privatperson auf der anderen Seite streitig ist 2 3 4 . Es liegt eine Gesetzeslücke vor, die zu füllen ist, denn ohne Ausschluß des Suspensiveffektes würden i m Straßenverkehr chaotische Zustände eintreten, da keiner sich mehr darauf verlassen könnte, ob das Verkehrszeichen auch von den anderen Verkehrsteilnehmern beachtet werden muß. Beim Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung bestand für den Gesetzgeber keine Veranlassung, für Verkehrszeichen i n § 80 Abs. 2 VwGO eine Regelung zu treffen, da diese nach herrschender Meinung als Rechtsverordnung anzusehen waren 2 3 5 . Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 23,6 — dem hier zuzustimmen ist — unterscheiden sich die Verkehrszeichen nicht von den unaufschiebbaren 237 Anordnungen und Maßnahmen der Polizeivollzugsbeamten, deren Stelle die Verkehrszeichen gleichsam vertreten. Diese „Funktionsgleichheit" 2 3 8 und „wechselseitige Vertauschbarkeit" einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und Polizeibeamten andererseits 239 mache — sofern nicht bereits eine erweiternde Auslegung des Begriffs des Polizeivollzugsbeamten zur unmittelbaren A n wendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO führt 2 4 0 — zumindest die entsprechende Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO 2 4 1 erforderlich. 242 233

Vgl. §§ 41, 43 V w V f G ; §§ 70, 74, 58 Abs. 2 V w G O . Vgl. Menger ! Erichsen, VerwArch. 1968, S. 371 ff. 235 Vgl. auch O V G Münster, N J W 1969, S. 765. 236 Vgl. BVerwG, N J W 1978, S. 656; N J W 1978, S. 2211; N J W 1982, S. 348; ferner: BGH, N J W 1965, S.2024; O V G Münster, N J W 1969, S.765; V G H Mannheim, N J W 1978, S. 1279. 237 Vgl. dazu Menger / Erichsen, VerwArch. 1968, S. 376 f. 238 Dazu vgl. auch oben BT. Β . I I . 1. b) aa) (2) (a) (aa). 239 Vgl. BGH, N J W 1965, S. 308; N J W 1969, S. 2025. 240 So Redeker / von Oertzen, § 80 Rdnr. 20. 234

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

2. Verkehrsampeln Qualifiziert man Gebots- und Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte, so ist naheliegend, auch Regelungen durch die Lichtzeichen der Verkehrsampeln i n diese Kategorie einzuordnen 243 . Man könnte argumentieren, die dingliche Regelung der Behörde liege darin, daß innerhalb schon i m voraus bestimmter Zeitphasen Vorfahrt gegeben ist bzw. nicht gegeben ist und die Verkehrsampel ähnlich wie das Gebotsoder Verbotszeichen der Verlautbarung dieser Regelung diene 244 . Der Unterschied liegt jedoch darin 2 4 5 , daß die durch die Verlautbarung eines Verkehrszeichens erfolgte Anordnung auch dann bestehen bleibt, wenn das Verkehrszeichen vernichtet oder verfälscht wird. Erlischt jedoch eine Verkehrsampel, so bleiben nicht die durch die Verkehrsampel i m voraus bestimmten Phasen erhalten 246 . M i t dem Wegfallen der Verlautbarung entfällt auch die Anordnung. Von einer raumbezogenen, dinglichen Einzelfallregelung kann also keine Rede sein, denn diese würde auch dann fortbestehen, wenn die Bekanntmachung entfiele. Anordnungen durch die Leuchtzeichen von Verkehrsampeln sind vielmehr den Weisungen durch Polizeibeamte gleichzusetzen 247 . Es handelt sich u m personenrechtliche Allgemeinverfügungen. Der Personenkreis, an den sich die Regelung richtet, ist nach allgemeinen Merkmalen bestimmt bzw. bestimmbar, wobei auf das Erfordernis, daß die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit i m Zeitpunkt des Erlasses vorliegen müsse, verzichtet wird. Betroffen sind all diejenigen, die i n den Regelungsbereich der Verkehrsampel kommen. 241 Vgl. BVerwG, N J W 1978, S. 656; N J W 1978, S. 2211; BGH, N J W 1969, S. 2025; O V G Münster, D V B l . 1969, S. 318 f.; ferner: Kopp, V w G O , §80 Rdnr. 38; Eyermann / Fröhler, §80 Rdnr. 22 a. Das V G H Mannheim, N J W 1978, S. 1279 n i m m t eine Rechtsanalogie zu den Regelungen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 - 3 V w G O an; a.A.: Schmaltz , N J W 1969, S. 1318 f.; Schmidt, DÖV 1970, S. 663 ff. 242 E i n A n t r a g nach § 80 Abs. 5 V w G O , die aufschiebende W i r k u n g des Rechtsmittels anzuordnen, w i r d n u r ausnahmsweise Erfolg haben, w e i l das öffentliche Interesse an der Vollziehung einen aus der N a t u r der Sache begründeten Vorrang hat; vgl. O V G Münster, DÖV 1971, S. 103. 243 Meist w i r d jedoch der umgekehrte Schluß gezogen, denn A m p e l n werden nach überwiegender Ansicht als Verwaltungsakte betrachtet; vgl. B G H , N J W 1965, S. 308 f.; Zimmer, DÖV 1980, S. 122; Obermayer, N J W 1980, S. 2388. — Vgl. auch Vogel in: Drews / Wacke / Vogel / Martens, S. 131 für den nicht ersichtlich ist, w a r u m Wechsellichtzeichen nicht dingliche Verwaltungsakte sein sollen, w e n n man doch Verkehrszeichen als solche qualifiziert. 244 Vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 324. 245 Vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 324 f. 246 Es gelten dann die Verkehrszeichen bzw. sonstige i n der Straßenverkehrsordnung aufgestellte Verkehrsregeln. 247 Vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 325.

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3. Allgemeine Fahrverbote im räumlich geschlossenen Bereich Bei besonders starken Schneefällen sahen sich die Verwaltungsbehörden i n der Bundesrepublik Deutschland mehrfach veranlaßt, ein allgemeines Fahrverbot auszusprechen, u m auf diese Weise Gefahren für Verkehrsteilnehmer auszuschließen und die Versorgung der Bevölkerung m i t dem zum Leben Notwendigen sicherzustellen. Erlaubt blieben der Berufsverkehr sowie Versorgungs- und Notfallfahrten. Die Bekanntmachung des allgemeinen Fahrverbots erfolgte via Rundfunk und Fernsehen. Die allgemeinen Fahrverbote ergingen i n der Form eines Verwaltungsaktes24®. Aber nicht rechtsdogmatische Überlegungen waren der Grund für die Wahl dieser Rechtsform, sondern Zweckmäßigkeitsüberlegungen, da die Durchführung von Rechtsverordnungen i n der Kürze der Zeit nicht möglich gewesen wäre. Es stellt sich die Frage, ob diese generellen Fahrverbote als Verwaltungsakte ergehen durften oder ob die Behörde eine Rechtsverordnimg hätte wählen müssen. Eine personenrechtliche Allgemeinverfügung gemäß §35 S. 2 l . A l t . V w V f G ist gegeben, wenn der von der Anordnung betroffene Personenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar ist. Der Adressatenkreis ist als nach allgemeinen Merkmalen bestimmbar zu qualifizieren, wenn nur diejenigen von der Anordnung betroffen sind, die sich i m Regelungsbereich der Verfügung befinden. Die herrschende Meinung, die davon ausgeht, daß die Bestimmbarkeit i m Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme gegeben sein muß 2 4 9 , hat zur Folge, daß lediglich der Personenkreis von der Regelung erfaßt wird, der sich i m Zeitpunkt der Bekanntgabe i n der Fahrverbotszone aufhält. Nicht von der Anordnung betroffen wären dann diejenigen Personen, die erst nach der Bekanntgabe von außerhalb i n das Gebiet des Fahrverbots fahren. Bereits oben wurde dargelegt 250 , daß für eine zeitliche Fixierung bei der Bestimmbarkeit des betroffenen Personenkreises kein Bedürfnis besteht und dieses zeitliche Element praxisfremd ist. Das w i r d hier bestätigt. Für die Bestimmbarkeit muß daher ausreichen, wenn die Be248 Z u r Rechtsgrundlage für die Fahrverbote als eine Bürger belastende ^Maßnahme, vgl. Brosche, DVB1. 1979, S. 718. Brosche verneint §45 Abs. 1 StVO als Ermächtigungsnorm, da diese Vorschrift n u r Maßnahmen für ganz bestimmte Straßen erlaube, nicht aber Anordnungen, die ganze Refahrenabwehr, so daß sich die Maßnahme auf Sicherheits- u n d Polizeigierungsbezirke erfassen. Brosche sieht i m Fahrverbot ein M i t t e l der Gegesetze stützen sollte. 249 Vgl. oben A T . B. I I I . 4. b) ee). 250 Vgl. oben A T . B. I I I . 4. b) ee).

12 G o r n i g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

troffenen erst später i n den Wirkungskreis der behördlichen Anordnung treten. Der Verzicht auf das zeitliche Element bei der Bestimmbarkeit des Personenkreises trägt zwar dazu bei, eine mehr praxisbezogene Regelung zu begründen, ein Unbehagen hinsichtlich der möglichen Bestimmbarkeit des Personenkreises bleibt jedoch bestehen. Das Vorliegen eines Verwaltungsaktes läßt sich jedoch ohne dogmatische Schwierigkeiten begründen, wenn man auf das personenbezogene Element verzichtet und die Maßnahme als das begreift, was sie eigentlich sein soll, nämlich eine Regelung, die für ein bestimmtes Gebiet Geltung beansprucht. Von diesem dinglichen Verwaltungsakt sind dann all die Personen — mittelbar — betroffen, die sich i n der Fahrverbotszone befinden. Die Verlautbarung dieser sachenrechtlichen Allgemeinverfügung erfolgt wie die einer personenrechtlichen Allgemeinverfügung durch öffentliche Bekanntgabe, da wegen des großen Personenkreises, der betroffen ist, eine individuelle Bekanntgabe untunlich ist. Betrifft das Fahrverbot nicht nur bestimmte Straßenabschnitte, Straßen oder Gebiete einer Verwaltungseinheit, sondern die gesamte Verwaltungseinheit, so ist wegen der abstrakt-generellen Natur der Maßnahme nur eine Rechtsverordnung statthaft 2 5 1 .

I I I . Die Genehmigung der Errichtung und des Betriebs von Anlagen 1. Die Genehmigung von Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz a) Allgemein Unter Anlagen i m Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes sind Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen zu verstehen, ferner Maschinen, Geräte und andere ortsveränderliche technische Einrichtungen und Fahrzeuge, aber auch Grundstücke, auf denen bestimmte, m i t Emissionen verbundene Tätigkeiten verrichtet werden. 252 Soweit eine Anlage errichtet und i n Betrieb gesetzt werden soll, die aufgrund ihrer Beschaffenheit i n besonderem Maße geeignet ist, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder i n anderer Weise die Allgemeinheit oder Nachbarschaft zu gefährden, erheblich zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen, bedarf sie gemäß § 4 BImSchG einer Genehmigung 2 5 3 . 251 Die Sicherheits- u n d Polizeigesetze erlauben Anordnungen i n der Form v o n Verwaltungsakten, aber auch v o n Rechtsverordnungen. 252 Vgl. § 3 Abs. 5 BImSchG, Text: Sartorius I, Nr. 296. Vgl. Oels / Surendorf, S. 69.

I I I . Die Genehmigung der Errichtung u n d des Betriebs von Anlagen

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Das Genehmigungserfordernis wird, soweit es nicht allein aus Gründen der Luftreinhaltung oder der Lärmbekämpfung begründet ist, auf Anlagen beschränkt, die gewerblichen Zwecken dienen oder i m Rahmen wirtschaftlicher Unternehmungen Verwendung finden. Die Genehmigung w i r d für eine bestimmte Anlage erteilt, ist an die Anlage gebunden und bleibt auch dann bestehen, wenn der Betreiber der Anlage wechselt 254 . Genehmigungsbedürftig sind die Errichtung und der Betrieb einer Anlage. Dabei ist unter Errichtung sowohl der Bau als auch die bloße Einrichtung einer genehmigungsbedürftigen Anlage zu verstehen. Der Betrieb einer Anlage beginnt m i t ihrem Ingangsetzen und endet mit ihrer vollständigen und nicht nur vorübergehenden Stillegung. 255 b) Die Rechtsnatur der Genehmigung Die Genehmigung der Errichtung und des Betriebs einer Anlage nach § 4 BImSchG ist eine sachbezogene Einzelfallregelung. Sie w i r d für eine bestimmte Anlage, nicht für bestimmte Personen erteilt 2 5 6 . Ein Wechsel i n der Person des Anlagenbetreibers ist daher irrelevant 2 5 7 . Die Person des Antragstellers spielt für die Entscheidungsfindung über die Zulassung keine Rolle. Personale Auswirkungen hat die Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung einer Anlage i n doppelter Hinsicht. Die Allgemeinheit, insbesondere aber die Nachbarschaft, ist durch die Maßnahme mittelbar betroffen. Sie ist aber nicht Adressat des Verwaltungsaktes. Adressat, also unmittelbar betroffen, ist allein der Antragsteller, demgegenüber nach Abschluß des Genehmigungsverfahrens der Bescheid zu erlassen ist 2 5 8 . Trotz dieses dem Antragsteller zuzustellenden Bescheids 259 bleibt die Regelung eine sachenrechtliche Zustandsregelung. Sie enthält die Rege253 Vgl. die Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen v o m 14.2. 1975, Text: Sartorius I, Nr. 296 a. 254 Vgl. Stich, §4 A n m . 2; Oels / Surendorf, S. 75. Es handelt sich u m eine Anlagenkonzession, auch Sachkonzession, Realkonzession oder dingliche E r laubnis genannt. Etwas anderes g i l t für die Genehmigung v o n Anlagen zur Erzeugung oder zur Bearbeitung oder Verarbeitung oder zur Spaltung von Kernbrennstoffen oder zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe gemäß § 7 AtomG, da hier insbesondere auch die Zuverlässigkeit u n d die Fachkunde der für die Anlage verantwortlichen Personen relevant sind; vgl. § 7 Abs. 2 Ziff. 1, 2 AtomG. 255 Vgl. Stich, § 4 A n m . 7 - 9. 256 Persönliche Belange des Betreibers, insbesondere seine Zuverlässigkeit oder sonstige persönliche Eignung, spielen keine Rolle. Vgl. Stich, § 4 A n m . 2, 11; Oels / Surendorf, S. 75. 257 Dies spricht für einen dinglichen Verwaltungsakt; zur Rechtsnachfolge u n d zum dinglichen Verwaltungsakt vgl. oben A T . G. 258 Z u m A n t r a g u n d dem Genehmigungsverfahren vgl. § 10 BImSchG. 259 Vgl. § 10 Abs. 7 BImSchG.

12*

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

lung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache, nämlich der Eigenschaft als konzessionierte Anlage, und gilt gemäß § 35 S. 2 V w V f G als Allgemeinverfügung. Aus der Qualifizierung als sachenrechtliche Allgemeinverfügung folgt, daß eine Bekanntgabe des Verwaltungsaktes gemäß § 41 Abs. 3 V w V f G öffentlich erfolgen darf, soweit eine Bekanntgabe an die mittelbar Betroffenen untunlich ist. c) Klagebefugnis Der § 4 Abs. 1 BImSchG u n t e r w i r f t die Errichtung und den Betrieb von Anlagen der Genehmigungspflicht, die aufgrund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs i n besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder i n anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu gefährden. Soweit § 4 Abs. 1 B I m SchG die Allgemeinheit vor Immissionen schützt, dient er der Wahrung des öffentlichen Interesses 260 . Eine Klagebefugnis für jedermann läßt sich daraus nicht herleiten. Den durch den Genehmigungsbescheid m i t telbar betroffenen Eigentümern u n d Besitzern der i m Einwirkungsbereich der Anlage gelegenen Grundstücke eröffnet § 4 Abs. 1 BImSchG jedoch die Klagebefugnis. Nach einhelliger Auffassung i n der Rechtsprechung 261 hat § 5 Nr. 1 und Nr. 2 BImSchG ebenso wie früher § 16 GewO nachbarschützenden Charakter. § 10 BImSchG kann jedoch trotz der d a r i n statuierten Einwendungsmöglichkeit nicht als drittschützende N o r m angesehen werden, da diese Bestimmung nicht spezifisch einen einzelnen begünstigen will262. D r i t t e können sich schließlich auf eine mögliche Verletzung von A r t . 14 GG berufen 2 6 3 sowie auf Drittschutznormen außerhalb des Bundesimmissionsschutzgesetzes, soweit eine Verletzung nicht auszuschließen ist 2 6 4 . Eine Gemeinde kann allerdings ihre Klage gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht darauf stützen, daß durch die Genehmigung Leben u n d Gesundheit der Bürger gefährdet seien, da sie kein Sachwalter des öffentlichen Interesses ist 2 6 5 . 260 Vgl. Stich, § 4 A n m . 25. 261 Vgl. B V e r w G E 28, S. 131 f,; O V G Münster, D V B l . 1972, S. 687; O V G Hamburg, D V B l . 1975, S. 207 ff.; O V G Koblenz, GewArch. 1975, S. 165. 262 Bezüglich drittschützender Normen vgl. auch die gemäß § 7 Abs. 1 BImSchG erlassene Verordnung v o m 27. 6.1980, B G B l . I, S. 772 ff. 263 Vgl. V G Gelsenkirchen, D V B l . 1971, S. 832. 264 Die Immissionsschutzrechte der §§ 906, 907 B G B erfahren durch die Genehmigung gemäß § 14 BImSchG eine Einschränkung insofern, als nicht auf Einstellung des Betriebs einer bestandskräftig genehmigten Anlage geklagt werden kann, sondern n u r auf Schutzvorrichtungen bzw. Schadensersatz vor den Zivilgerichten, vgl. § 14 BImSchG. 265 Vgl. dazu Zeiler, GewArch. 1978, S. 115 ff.; vgl. auch oben A T . E. I I I . 2. a).

I I I . Die Genehmigung der Errichtung u n d des Betriebs von Anlagen

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2. Die Genehmigung von Anlagen nach dem Wasserhaushaltsgesetz a) Die Erlaubnis und Bewilligung

zur Gewässerbenutzung

Die Wasserbehörden haben die Benutzung eines Gewässers — § 3 W H G bestimmt, was unter Benutzung eines Gewässers zu verstehen ist 2 6 6 — zu gestatten. Dies erfolgt durch eine Erlaubnis gemäß § 7 W H G oder eine Bewilligung gemäß § 8 WHG. Bei der Erlaubnis und der Bewilligung 3 6 7 nach dem Wasserhaushaltsgesetz handelt es sich u m sachbezogene Verwaltungsakte 26 ®. Dies ergibt sich aus § 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 6 WHG, die den Übergang des Rechts auf den Rechtsnachfolger der Wasserbenutzungsanlage bzw. des Grundstückseigentümers regeln und sichern. Gegen die Dinglichkeit der Bewilligung spricht nicht §8 Abs. 2 Ziff. 1 WHG, der festlegt, daß die Bewilligung nur erteilt werden darf, wenn dem Unternehmer die Durchführung seines Vorhabens ohne eine gesicherte Rechtsstellung nicht zugemutet werden kann. Es handelt sich nämlich hierbei nicht u m die erforderliche Prüfung personenbezogener Elemente, vielmehr u m die Frage der rechtlichen Absicherung der Anlage. Die Dinglichkeit der Erlaubnis und der Bewilligung nach dem Wasserhaushaltsgesetz ist allein aus dem Inhalt des § 7 Abs. 1 und des § 8 Abs. 1 W H G nicht ersichtlich 269 . Erst die gesetzliche Festlegung der Rechtsnachfolge läßt die Sachbezogenheit der Maßnahmen erkennen und damit die Irrelevanz personenbezogener Elemente bei der Prüfung der Erteilung der Erlaubnis bzw. der Bewilligung durch die Behörde. b) Die Genehmigung von Rohrleitungsanlagen zum Befördern wassergefährdender Stoffe Gemäß § 19 a W H G bedürfen die Errichtung und der Betrieb von Rohrleitungsanlagen zum Befördern wassergefährdender Stoffe 270 der Genehmigung der für das Wasser zuständigen Behörde. Die Genehmigung ist nicht personenbezogen, sondern sachbezogen271; sie vermittelt die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb jeweils 266

Vgl. Gieseke / Wiedemann / Czychowski t § 3 Rdnr. 2 ff. Während die Erlaubnis i h r e m Inhaber lediglich eine jederzeit w i d e r rufliche Befugnis v e r m i t t e l t , gewährt die B e w i l l i g u n g ein subjektives öffentliches Recht zur Benutzung eines Gewässers i n einer nach A r t u n d Maß bestimmten Weise; vgl. Gässler, § 8 A n m . 1; Gieseke / Wiedemann / Czychowski, § 8 Rdnr. 2. 268 So ausdrücklich auch Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S. 243; vgl. auch Otto, S. 83. 269 Α . Α.: Knöpfle in: Festschrift f ü r Maunz, S. 245. 270 D a s gind Rohöle, Benzine, Diesel-Kraftstoffe, Heizöle sowie andere flüssige oder gasförmige Stoffe, die geeignet sind, Abwässer zu verunreinigen; vgl. § 19 a Abs. 2 W H G . 267

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

dem verfügungsbefugten Rechtssubjekt, ohne daß des Sachherrn ankommt. Deutlich w i r d dies durch der statuiert, daß ein Wechsel i n der Person für das bestehen des regelungsbedürftigen Zustandes ohne

es auf die Person § 19 a Abs. 4 WHG, unveränderte FortBedeutung ist.

c) Klagebefugnis Die Klagebefugnis gegen die Erlaubnis bzw. die Bewilligung steht jedem zu, der durch diese Maßnahmen nachteilige Einwirkungen auf seine Rechte erfährt 2 7 2 . I n Betracht kommen hier insbesondere die Geltendmachung der Verletzung von Benutzungsrechten am Gewässer, des Eigentums am Gewässer oder an Ufergrundstücken, von Fischereirechten oder des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs 273 . 3. Die Zulassung von Kraftfahrzeugen a) Allgemein Es besteht ein öffentliches Interesse, daß Fahrzeuge, die am öffentlichen Verkehr teilnehmen, sich i n einem ordnungsgemäßen Zustand befinden. Dieses öffentliche Interesse an der Fahrtauglichkeit besteht unabhängig davon, wer Eigentümer oder Halter 2 7 4 des Fahrzeugs ist und wer das Fahrzeug i m Straßenverkehr gebraucht. Damit ein Fahrzeug auf öffentlichen Straßen benützt werden darf, muß es zugelassen werden. Die Zulassung w i r d erteilt, wenn das Fahrzeug der Straßenverkehrszulassungsordnung und der Straßenverkehrsordnung entspricht. 275 Die Zulassung besteht i n der Erteilung der Betriebserlaubnis und der Zuteilung des amtlichen Kennzeichens. 276 Ein Zulassungsschein beglaubigt öffentlich, daß das darin nach seinen erkennbaren ]Vj£rkmalen bezeichnete Kraftfahrzeug unter Zuteilung des angegebenen amtlichen Kennzeichens zum öffentlichen Verkehr zugelassen ist. 2 7 7 271

Vgl. auch Gieseke / Wiedemann / Czychowski, § 19 a Rdnr. 2; Knöpfle in: Festschrift für Laforet, S. 243; Otto, S. 83. 272 Vgl. auch § 8 Abs. 3 W H G ; dazu Gieseke / Wiedemann / Czychowski, § 8 Rdnr. 9 b ff. 273 Vgl. Gieseke / Wiedemann / Czychowski, § 8 Rdnr. 10 ff. 274 Halter ist, wer das Kraftfahrzeug für eigene Rechnung gebraucht u n d die tatsächliche Verfügungsgewalt besitzt, die solcher Gebrauch voraussetzt. Eigentum am Fahrzeug ist nicht entscheidend, bietet aber einen wesentlichen Anhaltspunkt, vgl. Hentschel in: Jagusch / Hentschei, § 7 StVG Rdnr. 14. 275 Vgl. § 16 StVZO, Text: Schönfelder, Nr. 35 b. 276 Vgl. §18 Abs. 1 StVZO; ferner: Hentschel in: Jagusch / Hentschel, §18 StVZO Rdnr. 4. 277 Vgl. § 23 StVZO.

I I I . Die Genehmigung der Errichtung u n d des Betriebs von Anlagen

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Fahrzeuge, die von den Vorschriften über das Zulassungsverfahren ausgenommen sind 278 , dürfen auf öffentlichen Straßen grundsätzlich nur 2 7 9 i n Betrieb gesetzt werden, wenn die zuständige Behörde für sie eine Betriebserlaubnis erteilt hat. Die Betriebserlaubnis bleibt, wenn sie nicht ausdrücklich entzogen wird, bis zur endgültigen Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs wirksam, soweit keine wesentlichen Veränderungen vorgenommen werden. 280 Die Entziehung der Zulassung w i r d durch Entstempelung kundgetan, nach deren Vollzug die weitere Benützung des Fahrzeugs durch jedermann unzulässig wird. 2 8 1 b) Die Rechtsnatur der Kraftfahrzeug-Zulassung Bei der Zulassung eines Kraftfahrzeugs zum öffentlichen Verkehr, aber auch bei der Erteilung einer Betriebserlaubnis, handelt es sich u m sachbezogene Verwaltungsakte. Die Zulassung bzw. Betriebserlaubnis verleiht dem Fahrzeug die Eigenschaft, i m öffentlichen Verkehr zugelassen zu sein. Die Regelung t r i f f t die Behörde unabhängig davon, wer Eigentümer, Halter oder Führer des Fahrzeugs ist oder wird. Die Fahrzeug-Zulassung hat insofern personale Wirkungen, als mit der Zulassung des Fahrzeugs alle Personen, die es angeht — und nicht nur der Antragsteller —, das Fahrzeug benützen dürfen. Diese W i r kung ist aber lediglich mittelbarer Natur 2 8 2 . M i t der Zulassung eines Fahrzeugs w i r d nun aber gleichzeitig der Anspruch des Verfügungsberechtigten auf Zulassung seines Fahrzeugs verbeschieden. Neben der sachenrechtlichen Regelung erfolgt somit grundsätzlich auch eine personenbezogene Einzelfallregelung. Diese personenbezogenen Wirkungen stehen aber nicht immer neben den sachenrechtlichen, denn eine Kraftfahrzeug-Zulassung bleibt auch dann wirksam, wenn der Eigentümer das Fahrzeug derelinquiert oder die Behörde über das Vorliegen eines Antrags auf Zulassung irrt 2 8 3 . Betrachtet man die Zulassung eines Kraftfahrzeugs als eine Einheit und versteht man sie als konkrete Maßnahme, weil sie ein bestimmtes Fahrzeug betrifft, und als individuellen A k t , weil sich der Zulassungsbescheid an eine bestimmte Person richtet, dann kommt nicht zum Aus278

Vgl. § 18 Abs. 2 StVZO. Vgl. § 18 Abs. 3 StVZO, der Ausnahmen statuiert. 280 Vgl. § 19 Abs. 2 StVZO. 281 Vgl. § 17 Abs. 2 StVZO. A n den Kraftfahrzeug-Halter ergeht grundsätzlich ein persönliches Betriebsverbot, vgl. § 17 Abs. 1 StVZO. 282 So auch Niehues, D Ö V 1965, S. 322. 283 Vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 321 f. 279

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

druck, daß die Regelung allein sachbezogen und die Person des Antragstellers für die Entscheidungsfindung irrelevant ist 2 8 4 . Für den actus contrarius der Entziehung der Zulassung gilt Entsprechendes. IV· Baurechtliche Anordnungen 1. Die Rechtsnatur der Baugenehmigung und der Abrißverfügung a) Die Rechtsnatur der

Baugenehmigung

Nach übereinstimmender Erkenntnis von Rechtsprechung und Schriftt u m enthält die Baugenehmigung eine verbindliche hoheitliche Feststellung darüber, daß einer beantragten Bauausführung öffentlichrechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen 285 . Die Baugenehmigung stellt m i t h i n einen sachbezogenen Verwaltungsakt dar 2 8 6 , der von der Person des Antragstellers unabhängig ist. Obwohl der Bauwerber durch sein Baugesuch das Baugenehmigungsverfahren auslöst u n d als A n tragsteller auch Adressat der Baugenehmigung ist, ergeht die Baugenehmigung ohne Rücksicht auf die Eigentums- und Besitzverhältnisse am B augrundstück und ohne Rücksicht auf die Person des Β auwerbers. Bei der Entscheidung über ein Baugesuch darf also nur auf die objektive Vereinbarkeit des Bauvorhabens m i t öffentlich-rechtlichen Vorschriften abgestellt werden. Die Abstandsflächen oder die Geschoßzahl des Bauwerks entsprechen den baulichen Vorschriften oder nicht; Rücksicht auf die persönlichen Verhältnisse des Bauwerbers oder anderer Beteiligter darf nicht genommen werden. I n Übereinstimmung mit dieser rechtlichen Qualifizierung als dinglichem Verwaltungsakt erklären die Landesbauordnungen i n der Regel, daß die Baugenehmigung auch für den Rechtsnachfolger gilt 2 8 7 . Da es der Bauaufsicht gleichgültig ist, wem das Grundstück gehört u n d wer das Bauvorhaben verwirklichen w i l l , kann die Baugenehmigung vom Bauwerber auch an andere Interessenten, wie etwa dem Käufer des Baugrundstücks, übertragen werden, ohne daß eine erneute behördliche Verfügung notwendig wäre. Der Wechsel i n der Person des Bauherrn muß der Behörde grundsätzlich nur mitgeteilt werden 288 . 284

Vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 322. Vgl. V G H München 5, S. 119 ff. (121); 5, S. 222 ff. (223); Kersten, B a y V B l . 1961, S. 235; Schuegraf, B a y V B l . 1966, S.47; Niehues, S. 110 f.; von Mutius, VerwArch. 1972, S. 90. 286 Schon Scholz, VerwArch. 1916, S.208f. erkannte den dinglichen Charakter der Bauerlaubnis; vgl. ferner von Mutius, VerwArch. 1972, S. 90; Koch / Molodowsky, A r t . 74 A n m . 25; B V e r w G , BayVBl. 1971, S.425. 287 Vgl. dazu u n t e n BT. Β . I V . 3. 285

I V . Baurechtliche Anordnungen

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Die Ablehnung eines Baugesuchs als actus contrariais 289 einer Baugenehmigung beruht ebenso wie die Baugenehmigung auf einer rein sachbezogenen Prüfung. Der Bauantrag kann daher nicht aus i n der Person des Antragstellers liegenden Gründen abgelehnt werden. Der Gleichheitssatz verbietet es 290 , einem Bauwerber die Bauerlaubnis zu versagen, die einer anderen Person bei gleicher Rechts- und Sachlage gegeben würde. Nach der Unanfechtbarkeit der Maßnahme eingetretene rechtliche und sachliche Veränderungen können allerdings zur Folge haben, daß die Bauaufsichtsbehörde an eine einmal ergangene Ablehnung eines Baugesuchs nicht mehr gebunden ist. b) Die Rechtsnatur der Abrißverfügung Das Bundesverwaltungsgericht hat i n seinem Urteil vom 22. Januar 1971291 entschieden, daß eine gegen den Grundstückseigentümer erlassene Abrißverfügung gegen den Rechtsnachfolger wirke. Der Senat begründet diese Feststellung damit, daß die Zustandshaftung des Eigentümers nicht eine höchstpersönliche öffentlich-rechtliche Pflicht darstelle, da die eine Polizeipflichtigkeit konkretisierende baupolizeiliche Verfügung grundstücksbezogen sei und aus der Tatsache ihrer „Dinglichkeit" i h r besonderes Gepräge erhalte. I n dieser Entscheidung erkennt das Bundesverwaltungsgericht expressis verbis die „Dinglichkeit" einer Abrißverfügung an 292 . Die Abrißverfügung ist allerdings — i m Gegensatz zur Baugenehmigung — i n den landesrechtlichen Bauvorschriften als Ermessensentscheidung ausgestaltet; dies ruft Bedenken an der Sachbezogenheit der Beseitigungsanordnung hervor. Begreift man die Ermessensentscheidung als umfassende Abwägung aller i m Einzelfall relevanter Lebensumstände 293 , die für und wider eine Verpflichtung des Betroffenen zur Beseitigung der Anlage spre288 Es handelt sich hierbei u m eine bloße Ordnungsvorschrift zum Zwecke der Überwachung, durch welche die Wirksamkeit der Rechtsnachfolge nicht berührt w i r d ; vgl. § 78 Abs. 7 b w BauO; A r t . 59 Abs. 7 bay BauO; § 76 Abs. 7 beri BauO; § 77 Abs. 6 bre BauO; § 82 Abs. 6 h m b BauO; § 77 Abs. 6 he BauO; §57 Abs. 7 nds BauO; §72 Abs. 2 n w BauO; §51 Abs. 8 r h p f BauO; §77 Abs. 7 sa BauO; § 75 Abs. 7 sh BauO. Texte: Dürig, Nr. 85; Ziegler / Tremel, Nr. 60; Kuhle ! Steuerwald, Nr. 125 b; Schef old, Nr.2130-d-l; h m b GVB1. 1969, S. 249 ff.; Fuhr / Pf eil, Nr. 168; März, Nr. 320; von Hippel / Rehborn, Nr. 93; Rumetsch, Nr. 132; Regierung des Saarlandes, Nr. 2130-1; Landesregierung Schleswig-Holstein, Nr. 2130-2. 289 Vgl. auch oben A T . H. 290 Vgl. Kersten, BayVBl. 1961, S. 235. 291 BVerwG, N J W 1971, S. 1624 ff. Zustimmend Martens, JuS 1972, S. 190; von Mutius, VerwArch. 1972, S. 87; vgl. auch O V G Saarlouis, BRS 22, S. 215. 292 Α . Α.: von Mutius, VerwArch. 1972, S. 89. 293 Vgl. Schuegraf, BayVBl. 1966, S. 48.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

chen, müssen grundsätzlich auch die persönlichen Verhältnisse des Beseitigungspflichtigen berücksichtigt werden. Auch die Baubeseitigungsanordnung w i r d auf diese Weise als zusammengesetzte Entscheidung m i t sachbezogenen und personenbezogenen Elementen betrachtet 294 . I n diesem Falle wäre von der Behörde festzustellen, ob die bauliche Anlage formell und materiell den Bestimmungen des Baurechts widerspricht. Die Prüfung wäre allein sachbezogen. Eigentums- und Besitzverhältnisse dürften nicht berücksichtigt werden. Die Person des Beseitigungspflichtigen wäre irrelevant. Käme die Behörde zum Ergebnis, daß das Bauwerk formell und materiell rechtswidrig ist und die Rechtmäßigkeit nicht mehr hergestellt werden kann, hätte die Behörde i m zweiten Teil ihrer Prüfung abzuwägen, ob nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens die sachbezogenen Umstände unter Mitberücksichtigung der persönlichen Verhältnisse eine Beseitigungsanordnung rechtfertigen können. Gleichwohl wäre nach dieser Auffassung die Abrißverfügung als dinglicher Verwaltungsakt zu qualifizieren, da das sachbezogene Element überwiegt. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum bei einer Beseitigungsanordnung auch die persönlichen Verhältnisse Berücksichtigung finden sollen. Die Abrißverfügung stellt sich vielmehr — ebenso wie die Baugenehmigung — als rein sachbezogener Verwaltungsakt dar, der ohne Rücksicht auf die persönlichen Verhältnisse der Beteiligten zu ergehen hat. Vom Standpunkt der Bauaufsicht muß es gleichgültig sein, wem das Baugrundstück m i t der formell und materiell rechtswidrigen baulichen Anlage gehört. Es widerspräche dem Gleichheitssatz, bei gleicher sachlicher und rechtlicher Lage dem einen Betroffenen gegenüber eine Beseitigungsanordnung zu verfügen, dem anderen gegenüber aber nicht. Insbesondere haben finanzielle Erwägungen völlig außer Betracht zu bleiben 295 . Das der Behörde eingeräumte Ermessen bezieht sich demnach allein darauf, ob angesichts der formellen und materiellen Baurechtswidrigkeit ein Abriß erfolgen dürfe oder nicht. Die Sachbezogenheit der Abrißverfügung ist somit ohne weiteres zu bejahen. Es wäre schließlich auch nicht einzusehen, die Abrißgenehmigung als dinglichen Verwaltungsakt zu qualifizieren, die Abrißverfügung hingegen nicht.

294 So von Mutius, VerwArch. 1980, S. 100, 104. F ü r i h n ist die Baubeseitigungsanordnung allenfalls eine gemischte Verfügung, sicher aber „ k e i n (ausschließlich) dinglicher Verwaltungsakt". 295 Anders aber: Schuegraf, BayVBl. 1966, S.48; Schenke, GewArch. 1976, S.2.

I V . Baurechtliche Anordnungen

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2. Gesetzliche Verankerung der Rechtsnachfolge in den Bauordnungen Nach den Landesbauordnungen bedarf die Errichtung, die Änderung, die Nutzungsänderung, der Abbruch oder die Beseitigung baulicher Anlagen grundsätzlich der Genehmigung. 296 Viele Landesbauordnungen statuieren expressis verbis 297 , daß eine erteilte Baugenehmigung auch für und gegen den Rechtsnachfolger des Bauherrn gilt. Nur eine Landesbauordnung enthält allerdings eine derartige Regelung für eine Abrißverfügung. So ist nur i n Niedersachsen die Übergangsfähigkeit der Zustands- und Handlungshaftung gesetzlich anerkannt, indem § 89 Abs. 2 S. 3 nds BauO die Rechtsnachfolge verankert 2 9 8 . Vereinzelt w i r d auch für Rheinland-Pfalz vertreten, daß sich aus dem Gesetz schließen lasse, baurechtliche Anordnungen könnten Gültigkeit für den Rechtsnachfolger beanspruchen. Diese Wirkung soll sich aus § 113 rhpf BauO ergeben, der nach seinem letzten Satz die Befugnisse anderer Behörden unberührt läßt und damit hinsichtlich der Verantwortlichkeit auf die Zustandshaftung nach dem Polizeiverwaltungsgesetz verweist. 2 9 9 I m übrigen sehen aber, soweit ersichtlich, weder die Sicherheits- und Polizeigesetze noch die Verwaltungsverfahrensgesetze den Übergang öffentlicher Rechte und Pflichten auf den Rechtsnachfolger vor. 3. Die Vbergangsfähigkeit der Baugenehmigung und Abrißverfügung a) Die Übergangsfähigkeit

der

Baugenehmigung

Die Rechtsnachfolgefähigkeit der Baugenehmigung ist, wie oben bereits skizziert 300 , i n den Landesbaugesetzen festgeschrieben. Die Vorschriften der Landesbauordnungen über die Wirksamkeit der Baugenehmigung gegenüber einem Rechtsnachfolger sind wegen der dinglichen Natur der Baugenehmigung allerdings entbehrlich, bestätigen aber durch ihre Existenz die hier vorgetragene Auffassung über deren Rechtscharakter. 296 Vgl. z. B. § 87 Abs. 1 b w BauO; A r t . 65 Abs. 1 bay BauO; § 80 Abs. 1 beri BauO; § 91 Abs. 1 h m b BauO; § 80 n w BauO; § 87 Abs. 1 sa BauO; § 84 Abs. 1 sh BauO. 297 Vgl. §95 Abs. 2 b w BauO; A r t . 74 Abs. 3 bay BauO; §89 Abs. 4 beri BauO; § 99 Abs. 4 h m b BauO; § 96 Abs. 3 he BauO; § 75 Abs. 7 nds BauO; § 88 Abs. 2 n w BauO; §99 Abs. 5 rhpf BauO; §96 Abs. 2 sa BauO; § 9'2 Abs. 3 sh BauO. — A r t . 70 Abs. 5 he BauO v o m 6. 7.1957, GVB1. S. 101 ff. ordnete die Rechtsnachfolge n u r „ f ü r " den Rechtsnachfolger an. — Einen Überblick über die Landesbauordnungen verschafft Ortloff in: Finckelnburg / Ortloff, S. 199 ff. 298 Vgl. Schmaltz in: Grosse / Suchsdorf / Schmaltz / Wiechert, §89 Rdnr. 43. 299 Vgl. Stober, N J W 1977, S. 123. 300 Vgl. oben BT. Β . I V . 2. Fn. 297.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

b) Die Übergangsfähigkeit

der Abrißverfügung

aa) Ansichten i n Rechtsprechung und Schrifttum I n der Rechtsprechung 301 und i m Schrifttum 3 0 2 bejaht man zwar größtenteils aus Zweckmäßigkeitsüberlegungen die Wirksamkeit der Abrißverfügung für den Rechtsnachfolger, begründet dieses Ergebnis aber nur zum Teil m i t der dinglichen Rechtsnatur der Maßnahme. Das Bundesverwaltungsgericht 303 erklärt die Rechtsnachfolgefähigkeit der Abrißverfügung mit der „Dinglichkeit" des Hoheitsaktes. Der Verwaltuingsgerichtshof Mannheim 3 0 4 akzentuiert, daß die durch die Abrißverfügung konkretisierte Zustandshaftung auch gegen den Rechtsnachfolger wirke, und zwar sowohl bei einem rechtsgeschäftlichen Erwerb des Grundstücks 305 als auch bei einem Eigentumserwerb durch Zwangsversteigerung 306 . Darüber hinaus w i r k e die Beseitigungsanordnung auch gegen den Gesamtrechtsnachfolger des Bauherrn, der nicht zugleich Grundstückseigentümer und damit nur als Handlungsstörer verantwortlich sei. Der Verwaltungsgerichtshof begründet diese Auffassung m i t der nicht höchstpersönlichen Natur der Haftung für den baurechtmäßigen Zustand sowie m i t der sonst nur mit zeitlichen Verzögerungen und mit unvertretbarem Verwaltungsaufwand möglichen Durchsetzung bestandskräftiger Anordnungen. 307 Ferner ergibt sich nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs dieses Ergebnis auch aus einer entsprechenden Anwendung der Wirkungen der Baugenehmigung gegen den Rechtsnachfolger 308 . Nach Ansicht von Otto 3 0 9 und von von Mutius 3 1 0 handelt es sich bei der Beseitigungsanordnung u m eine gemischte Verfügung, die auch 301 Vgl. BVerwG, N J W 1971, S. 1624; O V G Saarlouis, BRS 22, Nr. 215; V G H Mannheim, BRS 32, Nr. 180; N J W 1977, S.861; N J W 1979, S, 1565; N J W 1981, S. 1003; V G H München, BayVBl. 1979, S.541; a.A.: V G H Kassel, N J W 1976, S. 1910 bezüglich einer Einzelrechtsnachfolge hinsichtlich einer Baubeseitigungsanordnung. 302 Vgl. von Mutius, VerwArch. 1971, S. 83 ff.; derselbe, VerwArch. 1972, S. 87 ff.; derselbe, VerwArch. 1980, S. 93 ff.; Hüttenhain, S. 187 ff.; Martens, JuS 1972, S. 190 ff.; Stober, N J W 1977, S. 123 ff.; Ortloff, JuS 1981, S. 576 f. 303 BVerwG, N J W 1971, S. 1624; zustimmend Martens, JuS 1972, S. 190 ff. 304 V G H Mannheim, N J W 1977, S. 861; N J W 1979, S. 1565; N J W 1981, S. 1003. 305 V G H Mannheim, N J W 1977, S. 861. 306 V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1565; dazu kritisch: von Mutius, V e r w Arch. 1980, S. 93 ff. wegen der rechtsdogmatischen A b l e i t u n g u n d Begründung. 307 V G H Mannheim, N J W 1977, S.861; vgl. auch V G H M a n n h e i m 1981, S.1003. 308 V G H Mannheim, BRS 32, Nr. 180; ebenfalls: Ortloff, JuS 1981, S. 577. 309 Otto, S. 95. 310 Von Mutius, VerwArch. 1972, S. 90; derselbe, VerwArch. 1980, S. 100, 104.

I V . Baurechtliche Anordnungen

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personal determiniert ist. Von Mutius 3 1 1 bejaht aber die Nachfolgefähigkeit einer baurechtlichen Abrißverfügung. Einen Rechtsgrund für den Übergang sieht er nur für die Gesamtrechtsnachfolge i n der entsprechenden Anwendung der §§ 1922, 1967 BGB. Für die Einzelrechtsnachfolge gibt es seiner Meinung nach weder eine generelle Regelung, die die Rechtsnachfolge übergangsfähiger Rechte und Pflichten anordne, noch liege für die Abrißverfügung ein spezieller Rechtsgrund vor. Denn eine analoge Anwendung der Rechtsnachfolgeregelung für die Baugenehmigung komme nicht i n Betracht 312 , weil für die Beseitigungsanordnung keine Gesetzeslücke vorliege und Baugenehmigung und A b rißverfügung nach ihrem Regelungsgehalt nicht i n einer Weise vergleichbar seien, die eine Analogie zulasse. Schließlich liege der Rechtsgrund auch nicht i n der Abrißverfügung selbst. Zwar sei das bei einem ausschließlich dinglichen Verwaltungsakt der Fall, doch handele es sich bei der Beseitigungsanordnung u m eine gemischte Verfügung, weil sie an den Zustand der Sache anknüpfe und zusätzlich personal determiniert sei. 313 Auch Stober 314 möchte die die Baugenehmigung betreffenden Rechtsnachfolgebestimmungen nicht auch auf Abrißverfügungen anwenden, da i n den einschlägigen Abschnitten der Landesbauordnungen, die sich m i t den Baugenehmigungsverfahren befassen, die i m Zusammenhang mit der Baugenehmigung geregelte Rechtsnachfolgevorschrift mehrfach entsprechend bei anderen Verfügungen angewendet werde 315 . Bei den Vorschriften über die Beseitigung von Bauvorhaben würden Rechtsnachfolgevorschriften weder aufgenommen noch andere Rechtsnachfolgevorschriften für anwendbar erklärt. Es liege m i t h i n keine Gesetzeslücke vor. Auch scheitere eine analoge Anwendung von Rechtsnachfolgevorschriften deshalb, weil es sich u m Sonderregelungen handele und es an der für eine Analogie erforderlichen Vergleichbarkeit von Baugenehmigung und Abrißverfügung fehle. 316 Für Ortloff 3 1 7 w i r d die Übergangsfähigkeit einer baurechtlichen A b rißverfügung durch personale Elemente nicht beeinträchtigt. Denn treffen die berücksichtigten personalen Gesichtspunkte auf den Rechts311 Von Mutius, VerwArch. 1971, S. 33 ff.; derselbe, VerwArch. 1972, S. 87 ff.; derselbe, VerwArch. 1980, S. 98 ff. 312 So aber V G H Mannheim, Β RS 32, Nr. 180; Ortloff, JuS 1981, S. 577. 313 Vgl. von Mutius, VerwArch. 1980, S. 98 ff., 102 f., 104 f. 314 Stober, N J W 1977, S. 123 f. 315 Stober, N J W 1977, S. 123 f. verweist auf § 97 Abs. 1 b w BauO, § 103 Abs. 1 rhpf BauO u n d § 98 Abs. 4 sa BauO für die Teilbaugenehmigung sow i e § 102 Abs. 2 rhpf BauO für den Bauvorbescheid. 316 Die Abrißverfügung sei gegenüber der Baugenehmigung ein „ a l i u d " ; vgl. Stober f N J W 1977, S. 124. 317

Ortloff,

JuS 1981, S. 577.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

nachfolger zu, bestehen am Übergang der Abrißverfügung keine Bedenken. Sollten jedoch beim Nachfolger Gesichtspunkte gegeben sein, die die Behörde zu einer anderen Entscheidung geführt hätten, habe diese die Pflicht, den belastenden Verwaltungsakt aufzuheben oder nicht zu vollstrecken. Grund 3 l e argumentiert, daß die Zustandshaftung für eine polizeiwidrige Sache ausschließlich die Verfügungsberechtigten treffe. Wenn die Verfügungsmacht entfällt, erlöscht seiner Ansicht nach auch die Zustandshaftung. Er verweist darauf, daß der Eigentümer von der Polizeibehörde nicht wegen des polizeiwidrigen Zustande seines Eigentums i n Anspruch genommen werden könne, wenn der ordnungswidrige Zustand infolge Gewaltanwendung Dritter oder durch höhere Gewalt herbeigeführt worden sei. bb) Stellungnahme A m einfachsten läßt sich die Übergangsfähigkeit einer Abrißverfügung aus ihrer Rechtsnatur als dinglicher Verwaltungsakt begründen 319 . Ebenso wie die Baugenehmigung ist auch die Beseitigungsanordnung als sachbezogener Verwaltungsakt für jeden, den es angeht, gültig. Dazu gehören auch die Rechtsnachfolger/Sie treten als Gesamt- oder Einzelrechtsnachfolger i n die Position des Voreigentümers ein und haben den dinglichen Verwaltungsakt so gegen sich gelten zu lassen, wie er gegenüber dem Voreigentümer Geltung beansprucht hat 3 2 0 . Es wäre auch nicht einzusehen, warum die Abrißgenehmigung für und gegen den Rechtsnachfolger gelten sollte, die Abrißverfügung jedoch nicht. Das Ermessen bei der Beseitigungsanordnung bezieht sich nach der hier vertretenen Ansicht auf die Frage, ob das Bauwerk wegen des Ausmaßes der Baurechtswidrigkeit abzureißen ist. V e r t r i t t man jedoch die Auffassung, daß auch persönliche Elemente i n die Ermessensentscheidung einzufließen haben, kann die Behörde, falls diese nicht auch bezüglich des Rechtsnachfolgers zutreffen, den Verwaltungsakt widerrufen oder zurücknehmen. Der Rechtsnachfolger erhält Rechtsschutz i m Vollstreckungsverfahren 321 , falls die Verfügung bereits bestandskräftig geworden sein sollte 322 . Die sachbezogenen Gesichtspunkte der 318

Grund, D V B l . 1974, S. 452 f. Vgl. auch V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1033. 320 Z u r Rechtsnachfolge vgl. auch oben BT. G. 321 Vgl. BVerwG, N J W 1971, S. 1625; dazu von Mutius, VerwArch. 1972, S. 90 f.; derselbe, VerwArch. 1980, S. 93 ff. 322 Schuegraf ist der Meinung, daß die Beseitigungsanordnung aus zwei wesensverschiedenen Elementen besteht: den sachbezogenen Feststellungen zur Illegalität der Anlage u n d dem ermessensbedingten Ausspruch über die Beseitigungspflicht. Die sachbezogenen Feststellungen binden seiner Ansicht nach auch den Rechtsnachfolger, soweit sich die Rechts- u n d Sachlage nicht 319

I V . Baurechtliche Anordnungen

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Entscheidung aber sind mit Bestandskraft auch gegenüber dem Rechtsnachfolger festgestellt. 323 Bei der Beseitigungsanordnung kommt es allerdings allein auf den rechtswidrigen Zustand der Sache an und nicht auf die Person, die hinter der Sache steht. Ein polizeiwidriger Zustand kann nicht deshalb aufrechterhalten bleiben, weil der Schadensverursacher nicht auffindbar ist. 4. Klagebefugnis Für die Adressaten einer Baugenehmigung, die den Vorstellungen des Antragstellers nicht entspricht, oder einer Abrißverfügung, läßt sich die Klagebefugnis ohne weiteres bejahen. Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob und unter welchen Voraussetzungen die von den dinglichen Verwaltungsakten der Baugenehmigung und Beseitigungsanordnung mittelbar Betroffenen zur Klage befugt sind 524 . Die Klagebefugnis steht ihnen zu, wenn sie geltend machen können, daß sie i n sogenannten drittschützenden Normen verletzt sind 325 , also i n Normen, die spezifisch den Schutz des Dritten bezwecken 326 oder zumindest den Dritten auch — und nicht nur die Allgemeinheit — i n den Schutzbereich einbeziehen 327 . Die Tatsache, daß auch Dritten, und nicht nur den Adressaten der Baugenehmigung und Beseitigungsanordnung, eine Klagebefugnis zustehen kann, dokumentiert die mittelbaren Wirkungen des Verwaltungsaktes; und diese sind ein Indiz für die Dinglichkeit der Einzelfallregelung. ändert. Der personenrechtliche T e i l der Entscheidung sei jedoch gegenüber dem Rechtsnachfolger nicht aufrechtzuerhalten. Hier habe eine neue Ermessensentscheidung zu ergehen. Vgl. Schuegraf, BayVBl. 1966, S.48f. 323 v g l . auch Knöpfle in: Festschrift für Maunz, S.241. Er v e r t r i t t die A n sicht, daß die Verfügung „erlischt", w e n n sich „ i m konkreten Fall durch die Nachfolge i n den relevanten persönlichen Verhältnissen des Pflichtigen Ä n derungen ergeben, die zu einer anderen Beurteilung führen". Dies gelte allerdings nicht für die rein sachbezogenen Merkmale m i t i n Bestandskraft erwachsenen Feststellungen. 324 Vgl. dazu auch oben A T . E. I V . 325 Z u r Drittklage vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 322. 326 Ζ. B. die Bauwichvorschriften, vgl. z. B. A r t . 6 bay BauO. Nicht nachbarschützend ist § 34 BBauG; vgl. BVerwG, N J W 1969, S. 1757. Auch eine mögliche Verletzung der Grundrechte — insbesondere des A r t . 14 Abs. 1 GG — k a n n geltend gemacht werden; vgl. BVerwG, N J W 1968, S. 2393 f., DVB1. 1969, S. 213; N J W 1969, S. 1787; N J W 1974, S. 811; V G H München, B a y V B l . 1973, S. 267. 327 Z . B . Feuer-, Geräusch-, Erschütterungs-, Geruchsbelästigungsnormen; vgl. BVerwG, N J W 1967, S. 1770 f.; O V G Berlin, N J W 1967, S. 2279. Planungsrechtliche Vorschriften des Bundesbaugesetzes sind grundsätzlich nicht drittschützend; vgl. BVerwG, DVB1, 1969, S.263 f.; N J W 1969, S. 1787; DVB1. 1970, S. 61; V G H München, BayVBl. 1973; S. 267 f.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

V. Planungsrechtliche Maßnahmen 1. Die Festlegung eines Planungsgebiets a) Bedeutung Zweck der Festlegung eines Planungsgebietes ist es, die Veränderungssperre — die der Gefahr vorbeugen soll, daß Veränderungen an den Grundstücken oder ihrer Nutzung vorgenommen werden, die die Durchführung der beabsichtigten Planung erschweren oder unmöglich machen32® — bereits zu einem Zeitpunkt eintreten zu lassen, zu dem noch keine auslegungsreifen Pläne vorhanden sind. b) Gesetzliche Festlegung der Rechtsnatur Die Festlegung von Planungsgebieten erfolgt heute infolge gesetzlicher Bestimmungen häufig durch Rechtssatz. Bei der Einfügung des § 9 a i n das Bundesfernstraßengesetz 329 durch das erste Fernstraßenänderungsgesetz vom 10. J u l i 1961330 ist man davon ausgegangen, daß die Festlegung eines Planungsgebiets nach A b satz 3 ein Verwaltungsakt ist 3 3 1 . Durch das zweite Fernstraßenänderungsgesetz vom 4. J u l i 1974332 wurde Absatz 3 aber dahingehend geändert, daß Planungsgebiete durch Rechtsverordnung zu statuieren sind. Die Landesstraßengesetze 333 sehen für die Festlegung von Planungsgebieten zum Teil ebenfalls den Erlaß von Rechtsverordnungen vor; das Bundesbaugesetz 334 bestimmt i n § 16 Abs. 1 und das W-asserhaushaltsgesetz 335 i n § 36 a Abs. I 3 3 6 , daß Planungsgebiete durch Rechtsnormen zu errichten sind. Für die materielle Rechtsnatur, die sich allein aus dem Regelungsgehalt einer Maßnahme ergibt, spielt diese gesetzliche Statuierung allerdings keine Rolle 337 .

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Vgl. Kodal, S. 684 ff. Text: Sartorius I, Nr. 932. 330 BGBl. 1961 I , S. 877 ff. 331 Vgl. „Richtlinien für die Festlegung v o n Planungsgebieten nach dem Bundesfernstraßengesetz" in: Allgemeiner Runderlaß, Straßenbau Nr. 7/1963 v o m 12.8.1963, Ziff. 7. — T e x t bei: Kodal t 2. A u f l . 1964, S. 782 ff. Vgl. auch Kastner in: M a r s c h a l l / S c h r o e t e r / K a s t n e r , § 9 a Rdnr.4.4. 332 B G B l . 1974 I , S. 1401 ff. 333 Vgl. § 29 Abs. 3 nds StrG; § 42 Abs. 3 sh StrWG. 334 Text: Sartorius I , Nr. 300. 335 Text: Sartorius I , Nr. 845. 336 Vgl. Sieder / Zeitler / Dahme, § 36 a Rdnr. 20. 337 Vgl. oben A T . Β . I V . 1. b). 329

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

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c) Die Rechtsnatur der Festlegung eines Planungsgebietes aa) Die Ansichten i n der Rechtsprechung Die Festlegung eines Planungsgebietes nach § 9 a Abs. 3 a. F. FStrG ist nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Bremen 338 ein A k t der Rechtsetzung. Sie habe allein den Zweck, das Planungsgebiet den Vorschriften über die Veränderungssperre nach § 9 a Abs. 1 FStrG zu unterwerfen. Inhalt und Wirkung der Maßnahme bestünden darin, i m Planungsgebiet die Vornahme wesentlich wertsteigernder oder den Straßenbau erheblich erschwerender Veränderungen zu verbieten. Das Verbot richte sich m i t h i n nicht an einen feststehenden, konkret bestimmten oder wenigstens bestimmbaren Personenkreis, denn von i h m werden nicht nur die Eigentümer von Grundstücken i m Planungsgebiet, sondern auch die Inhaber von Rechten an diesen Grundstücken betroffen, aber auch Personen, die erst künftig i m Planungsgebiet bauen wollen. Der Adressatenkreis sei damit nicht beschränkt und nicht bestimmt. Das Veränderungsverbot weise auch nicht das für einen Verwaltungsakt charakteristische Merkmal der konkreten Regelung eines einzelnen Falles oder der Summe einzelner Fälle auf. Es sei vom einzelnen Fall abstrahiert, indem es einheitlich für das Planungsgebiet jede wertsteigernde oder den Straßenbau erheblich erschwerende Veränderung für die Zeit bis zum Außerkrafttreten erfaßt. Die mangelnde Bestimmtheit des Adressatenkreises sowie die Abstraktheit der getroffenen Regelung sprechen nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts also entscheidend dafür, die Festlegung eines Planungsgebietes als Rechtsetzungsakt zu qualifizieren 339 . Nach einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster 3 4 0 zur Rechtsnatur der Festsetzung eines Planungsgebiets nach § 9 a Abs. 3 a. F. FStrG ist jedoch die Festlegung eines Planungsgebiets ein Verwaltungsakt. 3 4 1 Das Gericht begründet diese Auffassung zunächst damit, daß das Gesetz die Rechtsnatur der Anordnung nicht erkennen lasse, so daß es sich grundsätzlich u m einen anfechtbaren Verwaltungsakt handele 342 . Etwas anderes gelte dann, wenn der Gesetzgeber, wie bei338 O V G Bremen, DVB1. 1965, S. 608 ff.; die Entscheidung ist vor dem zweiten Fernstraßenänderungsgesetz ergangen, das die Festlegung eines Planungsgebiets durch Rechtsverordnung vorschreibt. 339 Dadurch unterscheidet sich nach Ansicht des OVG Bremen, DVB1. 1965, S. 609 die Festlegung des Planungsgebietes v o m Planfeststellungsbeschluß nach den §§ 17, 18 FStrG. Vgl. auch O V G Koblenz, VRspr. 17, S. 230 ff.; die Entscheidung ist v o m 30. 6.1964. 340 Vgl. O V G Münster, DVB1. 1973, S. 503 ff. 341 Die Entscheidung des O V G Münster v o m 13.12.1971 ist vor dem zweiten Fernstraßenänderungsgesetz ergangen, das für die Planungsgebietsfestlegung eine Rechtsverordnung vorschreibt. 342 Nach Ansicht des O V G Münster, DVB1. 1973, S. 503 f. scheitert der Erlaß i n Form einer Rechtsverordnung schon an A r t . 80 GG, da § 9 a Abs. 3 a. F.

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G o i g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

spielsweise bei der bauplanungsrechtlichen Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 BBauG, die Form eines Rechtssatzes vorschreibe 343 . Das Gericht führt dann aus, daß bei der Frage des Rechtscharakters einer behördlichen Anordnung i n Form der Rechtsnorm der Unbestimmtheit des angesprochenen Personenkreises zwar erhebliche Bedeutung zukomme, daß der i m Zeitpunkt des Erlasses der behördlichen Anordnung noch nicht bestimmbare betroffene Personenkreis aber allein kein maßgebliches Unterscheidungsmerkmal sei. Das ergebe sich daraus, daß auch die Regelung bestimmter (konkreter) Sachverhalte, durch die unbestimmt viele Personen, die es angeht, betroffen werden, als Verwaltungsakte zu beurteilen seien. Das Oberverwaltungsgericht Münster konstatiert anschließend, daß sich die Anordnung „zunächst an die jeweiligen Eigentümer sowie die dinglich und obligatorisch Berechtigten des Planungsgebietes . . . , wie auch an diejenigen, die ihre Rechte von diesen herleiten, die also aus den Planungsunterlagen genügend bestimmbar sein dürften, und an die etwaigen Rechtsnachfolger" richte. Es bezeichnet dann die Planungsgebietsfestsetzung als öffentlich-rechtliche Zustandsregelung. Sie beinhalte keine unmittelbare Regelung des Verhaltens von Personen, wenn auch von ihren Wirkungen jedermann „betroffen" sei, den es angeht. Solche dinglichen Regelungen seien keine abstrakten und generellen Bestimmungen, sondern Verwaltungsakte. bb) Stellungnahme Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster 3 4 4 , das die Planungsgebietsfestsetzung als Verwaltungsakt qualifiziert, ist i m Ergebnis zuzustimmen. Inhalt und Wirkung der Festsetzung eines Planungsgebietes bestehen darin, ein genau bezeichnetes Gebiet zur Durchführung der Planung abzugrenzen und dadurch die Vornahme wesentlich wertsteigernder oder das Vorhaben erheblich erschwerender Veränderungen für die Geltungsdauer zu untersagen. 345 Das Verbot stellt somit einen sachbezogenen Verwaltungsakt dar. Eine unmittelbare Regelung des Verhaltens von Personen ist nicht gegeben. Betroffen von der Planungsgebietsfestsetzung werden alle, die es angeht, alle, für die die Festsetzung eine Nutzungsbeschränkung ihrer Grundstücke zur Folge hat, seien sie nun Eigentümer oder sonstige dinglich oder obligatorisch BeF S t r G bei verfassungskonformer Auslegung keine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsnorm durch die als zuständig erklärte oberste Landesstraßenbaubehörde zur Festlegung eines Planungsgebietes beinhalte. 343 Das geschah dann auch durch das zweite Fernstraßenänderungsgesetz; vgl. oben BT. B . V . l . b ) . 344 OVG Münster, D V B l . 1973, S. 503 f. 345 So O V G Münster, D V B l . 1973, S. 503 f.

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rechtigte. Diese Personen werden von der Anordnung nicht unmittelbar angesprochen, sondern lediglich durch die Vermittlung der Planungsgebietsfestsetzung betroffen. Eine konkret-individuelle Regelung ist dann gegeben, wenn sich der Hoheitsakt direkt an einen Grundstückseigentümer richtet. d) Klagebefugnis Die Eigentümer der Grundstücke, die i m Bereich des Planungsgebietes liegen, werden i n ihrer Freiheit, mit ihrem Eigentum nach Belieben zu verfahren, eingeschränkt und einer besonderen Ausnahmeregelung unterworfen. Ihre Klagebefugnis ist somit zu bejahen. Die betroffenen Gemeinden können eine mögliche Verletzimg ihres Selbstverwaltungsrechts geltend machen. Für Gebietekörperschaften ergibt sich die Klagebefugnis ferner aus einer Verletzung von M i t w i r kungsrechten 346 . 2. Pläne Obwohl Pläne verschiedener A r t seit jeher als wichtige Instrumente der Regierung und Verwaltung anerkannt sind 347 , ist ihre Rechtsnatur noch immer umstritten. Das gilt für Fachplanungen von Bund und Ländern, die den Neubau und Ausbau von Fernstraßen, Eisenbahnlinien, Bundeswasserstraßen oder Abfallbeseitigungsanlagen betreffen, ebenso wie für Landes- und Regionalplanungen, aber auch für örtliche Planungen, wie Flächennutzungs- und Bebauungspläne. Da die Pläne einerseits abstrakt menschliche Verhaltensweisen regeln, andererseits aber eine konkrete räumliche Situation betreffen, lassen sich die Pläne nicht so recht i n die Kategorien der personalbezogenen verwaltungsrechtlichen Anordnungen eingliedern. a) Planfeststellungsbeschlüsse aa) Gegenstand der Planfeststellungsbeschlüsse Planfeststellungsbeschlüsse schließen das Planfeststellungsverfahren mit einer Entscheidung, nämlich entweder m i t der Feststellung des Plans, einer Teilfeststellung oder Vorbehaltsentscheidung, oder mit der Ablehnung des beantragten Vorhabens, ab. Gegenstand eines Planfeststellungsbeschlusses ist der als Antrag eingereichte Plan über die Errichtung oder die Veränderung von A n lagen und zwar i n der Form, die er durch mögliche Änderungen erhalten hat. 346 Vgl. z. B. § 9 a Abs. 3 S. 2 FStrG. — Zur Verletzung von M i t w i r k u n g s rechten vgl. auch oben A T . E. I I I . 2. c). 347 Vgl. Brosse, S. 163 ff.; Brandt, S. 11 ff.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Der Planfeststellungsbeschluß gemäß § 25 Abfallbeseitigungsgesetz 348 befindet über die Errichtung und den Betrieb sowie die wesentliche Änderung von ortsfesten Abfallbeseitigungsanlagen 349 . Der Planfeststellungsbeschluß nach § 9 b Atomgesetz 350 entscheidet über die Errichtung, den Betrieb sowie die Veränderung von Anlagen für die Z w i schenlagerung, zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle 3 5 1 . Gemäß § 36 Abs. 1 Bundesbahngesetz 352 dürfen neue Anlagen der Deutschen Bundesbahn nur dann gebaut und bestehende Anlagen nur dann geändert werden, wenn der Plan zuvor festgestellt worden ist. Über den/Bau von Bundesfernstraßen 353 hat der Planfeststellungsbeschluß nach § 18 a Bundesfernstraßengesetz 354 zu entscheiden. Der Planfeststellungsbeschluß gemäß § 19 Abs. 1 Bundeswasserstraßengesetz 355 stellt A r t und Umfang des Ausbaus und Neubaus von Bundeswasserstraßen fest 356 . Gemäß § 41 Abs. 3 i. V. m. § 41 Abs. 1 Flurbereinigungsgesetz357 ist über die gemeinschaftlichen und öffentlichen Anlagen, insbesondere über die Einziehung, Änderung oder Neuausweisung öffentlicher Wege und Straßen sowie über die wasserwirtschaftlichen, bodenverbessernden und landschaftsgestaltenden Anlagen, ein Plan aufzustellen. Der Planfeststellungsbeschluß nach § 9 Luftverkehrsgesetz35® befindet über den Bau von dem Luftverkehr dienlichen Anlagen, der nach § 30 Abs. 1 Personenbeförderungsgesetz 359 über die Errichtung von Bau- und Betriebsanlagen für Straßenbahnen und für den O-Busverkehr 3 6 0 . Nach § 7 Telegraphenwege-Gesetz 361 soll der Plan die Richtungslinie und den Raum, welcher für die oberirdischen und unterirdischen Leitungen i n Anspruch genommen wird, und bei oberirdischen Linien auch die Entfernung der Stangen voneinander und deren Hohe angeben. Ferner ist eine Planfeststellung gemäß § 2 des Gesetzes über den Bau und den Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr 3 6 2 für den Bau und Betrieb derartiger Anlagen erforderlich. 348

Text: Sartorius I , Nr. 299. Vgl. § 7 AbfallbeseitigungsG. 350 Text: Sartorius I , Nr. 835. 351 Vgl. § 9 b Abs. 1 i. V. m. § 9 a Abs. 3 A t o m G . 352 Text: Sartorius I, Nr. 963. 3 3 * Vgl. § 17 FStrG. 354 Text: Sartorius I , Nr. 932. 355 Text: Sartorius I, Nr. 971. 356 Vgl. § 19 Abs. 1 i. V. m. § 14 Abs. 1 WaStrG. Text: Sartorius I, Nr. 860. 358 Text: Schönfelder, Nr. 34. 359 Text: Sartorius I , Nr. 950. 360 Vgl. § 28 Abs. 1 u n d § 41 Abs. 1 PBefG. 361 Text: Sartorius I, Nr. 920. 362 Text: B G B l . 1976 I, S. 241 ff. 349

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

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Nach Landesrecht ergehen schließlich Planfeststellungsbeschlüsse über den Ausbau von Gewässern und seiner Ufer, von Verkehrswegen und Eisenbahnanlagen. bb) Der Anwendungsbereich des § 72 V w V f G Die Vorschrift des § 72 V w V f G hat den Zweck, für die i n Spezialgesetzen schon vorgesehenen Planfeststellungsverfahren und für zukünftig einzuführende Planfeststellungsverfahren eine subsidiäre, vereinheitlichende Rechtsquelle zu schaffen. Die Vorschrift erklärt die §§ 73 78 V w V f G für anwendbar, die das Anhörungsverfahren, die durch Beschluß erfolgende Planfeststellung selbst und ihre Rechtswirkungen sowie die Änderung des Plans und die Aufhebung des Feststellungsbeschlusses festsetzen und das Verfahren beim Zusammentreffen mehrerer Vorhaben klären, die durch verschiedene Planfeststellungen zu regeln sind, aber ganz oder teilweise nur einheitlich geregelt werden können. Da das Verwaltungsverfahrensgesetz selbst für kein Vorhaben das Planfeststellungsverfahren vorschreibt, kommt es darauf an, i n welchen anderen Rechtsvorschriften das Verfahren der Planfeststellung angeordnet wird 3 6 3 . Nach § 1 Abs. 1 und 2 V w V f G t r i t t § 72 hinter Bundesrecht zurück, soweit dieses inhaltsgleiches oder entgegenstehendes Recht enthält. Ordnen Landesgeeetze ein Planfeststellungsverfahren an, so gilt ausschließlich das Verfahrensrecht der Länder. Ordnet Bundesrecht ein Planfeststellungsverfahren an, obliegt die Ausführung aber i n A u f trags- oder Eigenverwaltung den Ländern, so gelten die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder 3 6 4 . Dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes unterfallen somit die Planfeststellungen nach § 36 Bundesbahngesetz, § 14 Bundeswasserstraßengesetz, § 2 Gesetz über den Bau und den Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr und § 7 Telegraphenwege-Gesetz. 365 Den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder unterfallen die Planfeststellungen nach §§ 7, 20 Abfallbeseitigungegesetz, § 9 b Atomgesetz, § 17 Bundesfernstraßengesetz, § 41 Flurbereinigungsgesetz, § 8 Luftverkehrsgesetz und §§28, 41 Personenbeförderungsgesetz. Unmittelbare 363 Wobei irrelevant ist, ob dies vor oder nach dem I n k r a f t t r e t e n des V e r waltungsverfahrensgesetzes geschehen ist, vgl. Meyer in: Meyer / Borgs, § 72 Rdnr. 2. 364 Vgl. A r t . bzw. § 1 Abs. 3 V w V f G der Länder. 365 Bei Planfeststellungsverfahren nach § 31 W H G findet das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes keine Anwendung, w e i l die Ausführung v o n Rahmengesetzen des Bundes v o m Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen ist.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Anwendung finden die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder auf die durch Landesrecht geregelten Planfeststellungsverfahren. cc) Die Rechtsnatur der Planfeststellungsbeschlüsse (1) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum E i n Planfeststellungsbeschluß ist nach herrschender Meinung i n Rechtsprechung und Schrifttum ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt 3 0 6 . Über diese Qualifizierung hinaus haben die vielfältigen Rechtswirkungen von Planfeststellungsbeschlüssen gegenüber den Trägern der Vorhaben u n d sonstigen Betroffenen zu zahlreichen weiteren Charakterisierungsvorschlägen geführt. Nach Hösel / von Lersner 367 ist der Planfeststellungsbeschluß eine A l l gemeinverfügung i m Sinne des § 35 S. 2 VwVfG, weil er alle öffentlichrechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend regelt 368 . Damit enthalte er „ein Bündel von Einzelakten" gegenüber den jeweils Betroffenen und Begünstigten. Kodal 3 6 9 bejaht zwar die Verwaltungsaktqualität eines Planfeststellungsbeschlusses für Straßenbauvorhaben, führt aber dann weiter aus, daß Regelungsobjekt des Vorhabens das Verhalten des Aufgabenträgers sei, nicht die Regelung des sachenrechtlichen Zustandes der Straße. Der Verwaltungsakt sei daher personeller, nicht dinglicher Natur, hafte aber an der Aufgabe der Straßenbaulast und gehe daher bei einem Wechsel des Aufgabenträgers auf den neuen Träger ohne weiteres m i t seinen Wirkungen über. Schrotthöfer 370 ist der Ansicht, die Rechtsnatur eines Planfeststellungsbeschlusses richte sich nach seinem Inhalt, also nach den W i r k u n 366 Vgl. BVerwG, DÖV 1956, S. 729; DVB1. 1969, S. 360; N J W 1975, S. 1373 f.; V G H München, DVB1. 1965, S.605; V G H Mannheim, DVB1. 1965, S.608; O V G Bremen, DVB1. 1965, S.609; V G Karlsruhe, DÖV 1981, S.232; ferner: Bonk in: Stelkens / B o n k / Leonhardt, §74 Rdnr. 13; Meyer in: M e y e r / B o r g s , §74 Rdnr. 9; Busch in: Knack, §74 Rdnr. 4; Kopjo, V w V f G , §74 Rdnr. 5 jeweils m i t weiteren Nachweisen. Sowie: Schroeter in: Marschall / Schroeter/ Kastner, §17 Rdnr. 3; Kodal, S. 747; Fickert, S.75; Hoppe, S.25; Blümel, DÖV 1959, S. 665 ff.; Schrotthöfer, BayVBl. 1968, S.345f.; Finger, BBahnG, §36 A n m . 2 b ; Haustein, S. 161; Diekmann, S. 132 f.; Hofmann, §8 Rdnr. 3; Beine! Lohmann, Z L W 1965, S. 103 ff.; Blümel, DÖV 1959, S. 665; Greif, §28 Rdnr. 2; Bidinger, § 28 A n m . 3 zu Abs. 1; Zimniok, A r t . 36 A n m . 3 a; Hösel ! von Lersner, § 25 Rdnr. 3; Obermayer, Grundzüge, S. 147. 367 Hösel / von Lersner, § 25 Rdnr. 3. 368 Dieser Satz findet sich i n den Bestimmungen, die die Rechts Wirkungen der Planfeststellung statuieren; vgl. ζ. B. § 75 Abs. 1 1. S. V w V f G ; § 26 Abs. 1 1. S. AbfallbeseitigungsG; § 1 8 b Abs. 1 1. S. FStrG; §41 Abs. 5 S. 2 FlurbG. 369 Kodal, S. 746. 370 Schrotthöfer, BayVBl. 1968, S. 345 f.

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gen, die er für den Träger des Vorhabens, Sachbeteiligte und die A l l gemeinheit äußert. Er meint, sein Gegenstand sei das konkrete Bauvorhaben m i t den von i h m berührten Sach- und Rechtsverhältnissen. Er sei nicht wie der Bebauungsplan Grundlage für spätere Verfügungen an einen jetzt noch nicht feststehenden Personenkreis, vielmehr sei es gerade sein Zweck, sämtliche i n Betracht kommende Beziehungen abschließend zu regeln. Er könne daher auch nicht adressatlos sein. Zusammenfassend stellt Schrotthöfer fest, daß der Planfeststellungsbeschluß nur äußerlich, nicht auch dem Inhalt nach eine Einheit sei. Er sei eine Sammlung von Einzelakten mit den verschiedensten Adressaten, darunter auch den Eigentümern. Nach Kopp 3 7 1 stellt die Planfeststellung ein Bündel von zugleich auch „dinglich" wirkenden Einzelakten gegenüber den einzelnen Betroffenen dar, das heißt, es liegen so viele Einzelfälle vor, wie es Betroffene gibt. Jeder Einzelakt könne sein eigenes Schicksal haben u n d sei hinsichtlich seiner Rechtmäßigkeit i n bezug auf jeden einzelnen Betroffenen ausschließlich nach den insoweit betroffenen, individuellen, rechtlich geschützten Belangen zu beurteilen, auch wenn faktisch die von einem Betroffenen erwirkte Aufhebung allen gegenüber wirke. Jedoch ist nach Ansicht von Kopp jedem Betroffenen gegenüber die Planfeststellung eine einheitliche Entscheidung, auch soweit dadurch zugleich eine Vielzahl von sonst erforderlichen Einzelgenehmigungen und Erlaubnissen ersetzt wird. Insoweit handelt es sich nach Kopp nicht u m eine Bündelung von Entscheidungen, m i t denen getrennte Genehmigungsverfahren abgeschlossen werden, sondern u m eine einheitliche Entscheidung. Meyer 3 7 2 qualifiziert den Planfeststellungsbeschluß als Verwaltungsakt, der die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens für alle von dem Vorhaben Betroffenen zugunsten des Antragstellers verbindlich festlegt. Es handle sich u m eine „Sonderform der dinglichen A l l gemeinverfügung" i m Sinne des § 35 S. 2 VwVfG. Daher gebe es nur indirekte „Adressaten". Wolff / Bachof 373 und Diekmann 3 7 4 betrachten den Planfeststellungsbeschluß als primär sachenrechtsgestaltenden Verwaltungsakt 3 7 5 , Hiddemann qualifiziert i h n als ausschließlich dinglichen Verwaltungsakt 3 7 6 . 371

Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 5. Meyer in: Meyer / Borgs, § 74 Rdnr. 9. 373 Wolff /Bachof I, S. 399. 374 Diekmann, S. 137. 375 Diekmann, S. 137 ist der Ansicht, der Planfeststellungsbeschluß stellt sich als dinglicher Verwaltungsakt dar, soweit eine sachenrechtliche Z u standsregelung betroffen ist. Personaler Verwaltungsakt sei die Planfeststellung dagegen n u r insoweit, als dadurch dem Unternehmer als bestimmter 372

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Stellungnahme

Schon dem Gesetzeswortlaut läßt sich entnehmen, daß der Gesetzgeber die Planfeststellungsbeschlüsse als Verwaltungsakte verstanden wissen wollte. So ist i n den Vorschriften über die Planfeststellung von der Nichterforderlichkeit eines Vorverfahrens bei einer verwaltungsgerichtlichen Klage 3 7 7 gegen den Planfeststellungsbeschluß die Rede sowie von einem Eintreten der Unanfechtbarkeit des Beschlusses378. Es w i r d postuliert, daß die Ausfertigung des Beschlusses mit einer Rechtsbehelfsbelehrung 3 7 9 zu versehen ist. Auch die Notwendigkeit der Zustellung 3 8 0 des Beschlusses, die Möglichkeit der Verbindung des Planfeststellungsbeschlusses m i t Auflagen 3 8 1 — die gemäß § 36 Abs. 2 Ziff. 4 V w V f G Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten sind — sowie die Möglichkeit der Aufhebung 3 8 2 des Planfeststellungsbeschlusses ohne weitere Schwierigkeiten deuten auf den Verwaltungsaktcharakter der Maßnahme hin. Ein Indiz für die Verwaltungsaktqualität des Planfeststellungsbeschlusses ist schließlich, daß er an die Stelle von eindeutig als Verwaltungsakte zu bewertenden behördlichen Maßnahmen, wie öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen, t r i t t 3 8 3 . Die Planfestsetzungsbeschlüsse sind aber sachbezogene Verwaltungsakte, denn sie beziehen sich allein auf die Errichtung oder Veränderung von bestimmten Anlagen, ohne Rücksicht darauf, wer Träger des Vorhabens ist. Ein Wechsel i n der Trägerschaft wäre für den Planfeststellungsbescheid irrelevant. 3 8 4 Personale Auswirkungen auf die Umwelt Person der Ausbau i n ganz spezifischer Weise gestattet werde. (Es geht u m wasserwirtschaftliche Planfeststellung.) 376 Hiddemann, S. 30 f. 377 Vgl. ζ. B. § 25 Abs. 4 AbfallbeseitigungsG; § 18 a Abs. 6 FStrG. 378 Vgl. ζ. B. § 75 Abs. 2 V w V f G ; § 26 Abs. 2 AbfallbeseitigungsG; § 18 b Abs. 2 FStrG; vgl. auch § 29 Abs. 4, 5 PBefG. 379 Vgl. ζ. B. § 74 Abs. 4 V w V f G ; § 25 Abs. 7 AbfallbeseitigungsG; § 18 a Abs. 4 FStrG; § 21 Abs. 3 WaStrG; § 41 Abs. 6 FlurbG; § 10 Abs. 8 L u f t V G ; § 30 Abs. 8 PBefG. 380 Vgl. ζ. B. § 74 Abs. 4, 5 V w V f G ; § 25 Abs. 2 AbfallbeseitigungsG; § 18 a Abs. 4 FStrG; § 20 WaStrG; § 10 Abs. 7 L u f t V G ; § 30 Abs. 8 PBefG. 381 Vgl. z.B. § 9 b Abs. 2 A t o m G ; § 18 d FStrG; §22 Abs. 1, 2 WaStrG; §9 Abs. 2 L u f t V G . 382 Vgl. ζ. B. § 77 V w V f G ; § 28 AbfallbeseitigungsG; § 18 d FStrG. 383 Z u r Einheits- oder Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses vgl. ζ. B. § 75 Abs. 1 V w V f G ; § 26 Abs. 1 AbfallbeseitigungsG; § 36 Abs. 1 BBahnG; § 18 b Abs. 1 FStrG; § 21 Abs. 1 WaStrG; § 41 Abs. 5 F l u r b G ; § 9 Abs. 1 L u f t V G ; § 20 Abs. 1 PBefG. 384 A u f persönliche Eigenschaften k o m m t es grundsätzlich schon deswegen nicht an, w e i l Träger i n der Regel eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sein w i r d .

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

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einer Anlage sind mittelbarer Natur. Da die von einem Planfeststellungsbescheid Betroffenen nicht Adressaten der Maßnahme sind, kann auch nicht von einem „Bündel von Einzelakten" 3 8 5 gesprochen werden. Es liegen nicht so viele Einzelakte vor, wie es Betroffene gibt. Gegeben ist nur ein einziger, auf die Sache bezogener Verwaltungsakt. Das erklärt auch, warum die Anfechtung des Verwaltungsaktes durch einen Betroffenen Wirkungen für alle Betroffenen zeigt. Bei der Annahme eines Bündels von Einzelakten wäre nur schwer zu erklären, warum die Anfechtung eines Einzelaktes aus dem Bündel Wirkungen auf alle anderen Verwaltungsakte aus dem Bündel haben sollte. Die Vorschriften schlüsse enthalten Abs. 3 V w V f G für § 41 Abs. 3 V w V f G

über die Bekanntmachung der Planfeststellungsbeoftmals die gleichen Anforderungen, wie sie §41 Allgemeinverfügungen statuiert 3 8 6 . I m übrigen ist ergänzend anzuwenden.

Der dingliche Verwaltungsakt des Planfeststellungsbeschlusses ist allerdings nicht adressatenlos. Adressaten sind die Träger des Vorhabens als Antragsteller. dd) Klagebefugnis Die Zulässigkeit einer Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluß bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO, wonach eine Verletzung subjektiver Rechte geltend gemacht werden muß. Es bestehen keine Sondervorschriften für das Planfeststellungsverfahren. 387 Das weitgehende Beteiligungsrecht i m Anhörungsverfahren begründet keine Popularklage und erspart den Klägern nicht, die Verletzung eigener Rechte geltend zu machen 388 . Das gilt grundsätzlich auch für die Träger öffentlicher Verwaltung 3 8 9 . So ist die Klagebefugnis der Gemeinden wegen Verletzungen ihrer Planungshoheit anerkannt 3 9 0 und zwar auch dann, wenn sich die planerischen Interessen der Gemeinde noch nicht i n einem Bebauungsplan 385

Vgl. Hösel / von Lersner, § 25 Rdnr. 3; Kopp, V w V f G , § 74 Rdnr. 5. Vgl. z. B. § 25 Abs. 7, 8 AbfallbeseitigungsG; § 18 a Abs. 4, 5 FStrG. 387 Vgl. Fickert, S. 503 ff. 388 Vgl. BVerwG, DÖV 1967, S. 825; B V e r w G E 31, S. 263 ff. (264); BVerwG, VKB1. 1970, S. 587; O V G Lüneburg, VKB1. 1960, S. 288; VKB1. 1961, S.360; O V G Münster, DÖV 1976, S.393; ferner: Schroeter in: Marschall / Schroeter / Kastner, § 18 a Rdnr. 8.2; Hoppe, S. 47; Busch in: Knack, § 74 Rdnr. 6.2.1. 389 Vgl. Busch in: Knack, § 74 Rdnr. 6.2.2. 390 Die Gemeinde k a n n geltend machen, durch Planfeststellungen i n ihrer planerischen Disposition nachhaltig berührt oder m i t Folgelasten unangemessen benachteiligt zu werden. Vgl. B V e r w G E 22, S. 342 ff. (345); B V e r w G , DÖV 1969, S. 428; DÖV 1969, S. 854; DVB1. 1970, S. 578; DVB1. 1970, S. 579; DVB1. 1971, S. 187; B V e r w G E 51, S. 6 ff. (14); 56, S. 110 ff. (138); V G H Kassel, VKB1. 1973, S. 768; V G Saarbrücken, N J W 1970, S. 722; vgl. auch Badura, BayVBl. 1976, S. 519 f.; Zeiler, GewArch. 1978, S. 118; Pfaff, VerwArch. 1979, S. 3 ff. 386

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene V e r w l t u n g s a k t e

niedergeschlagen haben 391 . Die Gemeinde hat aber keine Klagebefugnis, wenn sie nur die Interessen ihrer Einwohner vor dem Gericht vertreten w i l l 3 9 2 . Behörden sind nur dann klagebefugt, wenn sie geltend machen, als Vermögensträger i n ihren Rechten verletzt zu sein. 393 Ansonsten steht ihnen die Klagebefugnis nicht zu, da sie keine eigenen Rechte, nur Kompetenzen haben 394 . Als Träger öffentlicher Interessen sind sie nicht i n ihren Rechten verletzt, wenn sie geltend machen, öffentliche Interessen seien rechtswidrig i n nicht ausreichender Weise berücksichtigt worden 395 . Betroffene können sich gegen den Planfeststellungsbeschluß unter Umständen auch mit der Begründung zur Wehr setzen, er sei verfahrensfehlerhaft zustandegekommen. Wegen der Verwaltungsaktqualität des Planfeststellungsbeschlusses sind über § 72 Abs. 1 V w V f G aber die Vorschriften der §§ 45 und 46 V w V f G anzuwenden. b) Die Landesentwicklungs-

und

Regionalpläne

aa) Die Rechtsnatur der Landesentwicklungs- und Regionalpläne Die Rechtsnatur der überörtlichen Planungsentscheidungen aufgrund des Raumordnungsgesetzes und der Landesplanungsgesetze i n Form von Plänen ist weitgehend umstritten. Obwohl viele Landesplanungsgesetze Pläne i n eine rechtsnormative Form kleiden 3 9 6 , ist damit noch 391

Vgl. BVerwG, D V B l . 1970, S. 577; vgl. auch Badura, BayVBl. 1976, S. 520. Vgl. O V G Lüneburg, VKB1. 1960, S. 288; O V G Münster, D V B l . 1967, S. 204; V G H Kassel, D V B l . 1973, S.851; V G H Mannheim, DÖV 1975, S. 745; Jarass, D V B l . 1976, S. 739; aber auch umgekehrt können Gemeindebürger nicht Interessen der Gemeinde i m Klagewege geltend machen; vgl. V G Freiburg, U r t e i l v. 26.10.1966 — VS I 11/66, zitiert nach Schroeter in: M a r schall / Schroeter / Kastner, § 18 a Rdnr. 8.3; Pf äff, VerwArch. 1979, S. 3 ff. 393 Vgl. Schroeter in: Marschall / Schroeter / Kastner, § 18 a Rdnr. 8.4; Hoppe, S. 50; O V G Koblenz, VKB1. 1968, S. 364. 394 Vgl. B V e r w G , DÖV 1969, S. 854 f. 395 Vgl. Schroeter in: Marschall / Schroeter / Kastner, § 18 a Rdnr. 8.4. 396 Die Landesplanungsgesetze schreiben grundsätzlich das Gesetz als Rechtsform für Raumordnungspläne vor, teilweise die Rechtsverordnung. — — Baden-Württemberg: Soll der Landesentwicklungsplan für verbindlich erklärt werden, so bedarf es der M i t w i r k u n g des Parlaments, nämlich der Verbindlichkeitserklärung durch Gesetz (§ 27), die allerdings beim Landesentwicklungsplan v o m 22.6.1971 auf Grund eines besonderen E r mächtigungsgesetzes v o m 11.4.1972 ausnahmsweise durch die Verordnung der Landesregierung über die Verbindlichkeitserklärung des Landesentwicklungsplans v o m 11.4.1972 ausgesprochen wurde. — — Bayern: Das Landesentwicklungsprogramm w i r d durch die Staatsregierung als Rechtsverordnung beschlossen (Art. 14 Abs. 3). — — Hessen: Das Landesraumordnungsprogramm w i r d durch Gesetz festgestellt, der Landesentwicklungsplan dagegen durch Beschluß der Landesregierung, w i r d aber dem Landtag zugeleitet (§§ 2, 3). — 392

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

203

nichts ü b e r d e n m a t e r i e l l e n Rechtscharakter gesagt, da sich P l ä n e n i c h t nach d e r ä u ß e r e n F o r m , s o n d e r n n a c h m a t e r i e l l e n M a ß s t ä b e n b e u r t e i l e n 3 9 7 . D i e Frage des Rechtscharakters ü b e r ö r t l i c h e r r a u m g e s t a l t e n d e r P l ä n e b r a u c h t d a h e r auch n i c h t f ü r j e d e n d e r r a u m g e s t a l t e n d e n P l ä n e g e t r e n n t b e h a n d e l t z u w e r d e n , da d i e G e m e i n s a m k e i t e n des I n h a l t s b e i d e r P r ü f u n g d e r R e c h t s n a t u r v o n m a ß g e b l i c h e r B e d e u t u n g sind. (1) Ansichten

in Rechtsprechung

und

Schrifttum

D i e rechtliche Q u a l i f i z i e r u n g der R a u m o r d n u n g s p l ä n e bereitet S c h w i e r i g k e i t e n , da sie sich i n k e i n e d e r a n e r k a n n t e n r e c h t l i c h e n K a t e g o r i e n s t a a t l i c h e n H a n d e l n s so recht e i n f ü g e n lassen. So reichen d i e Q u a l i f i z i e r u n g e n i n Rechtsprechung u n d S c h r i f t t u m auch v o m n i c h t — Niedersachsen: Das Landesraumordnungsprogramm w i r d teilweise durch den Landtag, also durch Gesetz, festgestellt, teilweise durch die Landesregierung durch Beschluß. Dem Landtag ist Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (§§ 4, 5). — — Nordrhein-Westfalen: Das Landesentwicklungsprogramm w i r d durch Gesetz beschlossen, die Landesentwicklungspläne durch die zentrale L a n desplanungsbehörde i m Einvernehmen m i t den beteiligten Landesministern, nachdem i m zuständigen Ausschuß des Landtags darüber verhandelt worden w a r (§§ 12, 13). — — Rheinland-Pfalz: Das Landesentwicklungsprogramm w i r d durch die Landesregierung beschlossen. Das Benehmen m i t dem zuständigen Landtagsausschuß ist vorher herzustellen. Die Einteilung des Landes i n Regionen, die das Landesentwicklungsprogramm zu enthalten hat, ist durch Gesetz zu beschließen (§ 11). — —. Saarland: Das Landesentwicklungsprogramm w i r d v o m Ministerpräsidenten unter M i t w i r k u n g der beteiligten Landesminister vorbereitet und durch Beschluß der Landesregierung aufgestellt. Die Landesentwicklungspläne werden von der Landesplanungsbehörde m i t den beteiligten Landesministerien aufgestellt u n d v o n der Landesregierung genehmigt (§7).— — Schleswig-Holstein: Die Landesentwicklungsgrundsätze sind durch Gesetz festzulegen. Der Landesraumordnungsplan w i r d von der Landesplanungsbehörde festgestellt, i m Benehmen m i t den beteiligten Ministerien u n d dem Landesplanungsrat (§7). — Texte der Landesplanungsgesetze in: Ullrich / Langer, Landesplanung u n d Raumordnung. Vgl. Niemeier, S. 38 ff.; Erbguth, S. 146 ff.; derselbe, Raumordnung, S. 152 ff.; derselbe, DVB1. 1981, S. 557 f.; Körting, S. 29 ff.; OVG Lüneburg, DVB1. 1973, S. 154 f. Die Stadtstaaten Berlin, Bremen u n d Hamburg kennen keine Landesplanungsgesetze, da sich ihre Planungsarbeit nach städteplanerischen Gesichtspunkten richtet; vgl. Brösse, S. 171 ff. Regionalpläne werden ganz überwiegend nicht i n rechtssatzförmiger Weise aufgestellt. Lediglich i n Baden-Württemberg (§28 Abs. 3 b w L P L G ) u n d Niedersachsen (§8 Abs. 4 nds ROG) ergeht ein Satzungsbeschluß der regionalen Planungsverbände; vgl. Erbguth, S. 147 ff.; derselbe, DVB1. 1981, S. 558; Lohr, DVB1. 1980, S. 13 ff. Zur einheitlichen rechtlichen Beurteilung von Landesentwicklungsprogramm u n d Regionalplan vgl. Motyl, S. 107 f.; vgl. auch Erbguth, S. 145 f. 397 Vgl. Schweiger, DÖV 1955, S. 360; Motyl, S. 110; Breuer, S. 45; Lohr, DVB1. 1980, S. 15; Erbguth, DVB1. 1981, S. 558. Vgl. auch oben A T . Β . I V . l . b ) .

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

justitiablen Hoheitsakt über den Verwaltungsakt und die Rechtsnorm bis zum Institut sui generis. Nach ihrer geschichtlichen Herkunft werden die Raumordnungspläne als verwaltungsinterne Richtlinien gesehen 398 , die von den Planungsbehörden aufgestellt und von den untergeordneten Behörden i m eigenen Zuständigkeitsbereich durchgesetzt werden können. Die Auffassung, daß Raumordnungspläne rein interne Vorschriften darstellen, w i r d aber heute als überholt angesehen, da die Raumordnungspläne auch gegenüber den Selbstverwaltungskörperschaften wirksam werden 399 . Nach Hohberg 400 sind Raumordnungspläne als nichtjustitiable Regierungsakte zu bewerten. Laux 4 0 1 qualifiziert die Landesplanung funktionell als Führungsmittel der Regierung, die die Grundlagen für die Entscheidung i n der Strukturpolitik zu erarbeiten habe. Ernst 4 0 2 vertrat i m Jahre 1960 die Auffassung, daß Raumordnungspläne unbestritten Rechtsnormen seien. Diese Ansicht findet auch heute i m Schrifttum Anhänger 4 0 3 . Eine andere Auffassung geht dahin, daß der Raumordnungsplan abstrakt-generelle Regelungen enthalte, sich aber wegen sonstiger spezifischer Merkmale von der Rechtsnorm unterscheide 404 . Da es i m Zeitpunkt der Festsetzung des Raumordnungsplanes noch unbestimmt sei, welche und wieviele unter den Plan fallende raumbedeutsame Maßnahmen von den Verwaltungsträgern i n Zukunft ergriffen werden, würden die Pläne der Raumordnung eine abstrakte Fallregelung enthalten. 405 Eine generelle Regelung liege vor, da unbestimmt sei, welche und wieviele Verwaltungsträger i n Zukunft raumbedeutsame Maßnahmen vornehmen und damit konkret verpflichtet werden. Außerdem könnten i n Zukunft weitere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts geschaffen werden, die m i t ihrer Entstehung an einen bereits bestehenden Raumordnungsplan gebunden wären. 4 0 6 Trotz der abstrakt-generellen Regelungen weise der Plan gegenüber 398

Vgl. Evers, S. 84; vgl. auch Erbguth, S. 150. Vgl. Erbguth, S. 150 f.; derselbe, D V B l . 19β1, S. 560; Evers, Niemeier , S. 64 f., der die Rechtsform des Erlasses vorschlägt. 400 Hohberg, S. 57; vgl. auch dort S. 98. 401 Laux, S. 39. 402 Ernst, D V B l . 1960, S. 344 ff. 403 Vgl. Breuer, S. 54 f. 404 Vgl. Motyl, S. 118 ff., 125; Erbguth, D V B l . 1981, S. 560. 405 Vgl. Michel S. 89 f.; Breuer, S. 54; Motyl S. 118; Erbguth, 406 Vgl. Breuer, S. 54 f.; Motyl, S. 118 ff., 120; Erbguth, S. 155; boden, V V D S t R L 18, S. 122 ff., 141 f.; Bachof, V V D S t R L 18, S. 192; V V D S t R L 18, S. 153 ff., 172; Körting, S. 85. 399

S. 84; a. Α.:

S.156f. ferner: ImObermayer,

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

205

der herkömmlichen Rechtisnorm aber Besonderheiten auf. So entspreche es dem Wesen der Planimg, daß der Grundsatz der formalen Gleichbehandlung zurücktrete 407 , u m die stark differierenden räumlichen Gegebenheiten auszugleichen; da aber für eine Norm das Gleichmaß t y pisch sei, lehnen einige Autoren 4 0 8 die Qualifizierung des Raumordnungsplanes als reine Rechtsnorm ab. Es werden gegen den Rechtsnormcharakter weiterhin formale Gründe vorgetragen, die allerdings — wie oben dargelegt 409 — nicht für die rechtliche Qualifikation entscheidend sind 410 . Imboden 4 1 1 weist darauf hin, daß bei einer Rechtsnorm eine Anhörung der Betroffenen wie beim Raumordnungsplan unbekannt sei. Raumordnungspläne würden auch anders bekanntgemacht werden als Rechtsnormen. 412 Hohberg 413 trägt vor, daß durch die Entwicklung der Landesgesetzgebung eine Bewertung der Raumordnungspläne als Rechtsnormen nicht mehr möglich sei. Auch bestünden bei einer solchen Bewertung Bedenken wegen A r t . 80 Abs. 1 S. 2 GG, der postuliert, daß dem Verordnungsgeber das Programm für die Ausübung der i h m übertragenen Verordnungsgewalt so vorgeschrieben sein muß, daß i m voraus Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung zu übersehen ist. 4 1 4 Dem Rechtsgedanken des A r t . 80 Abs. 1 S. 2 GG handele der Gesetzgeber zuwider, wenn er die Verordnungsgewalt auf die Exekutive übertrüge und wegen 407 Vgl. Hohberg, S. 20; Körting, S. 87; Schuegraf, B a y V B l . 1964, S. 107; Motyl, S. 121; Breuer, S. 58 f. — Vgl. auch Erbguth, S. 159 ff.; i h m ist zuzustimmen i n der Ansicht, daß der Raumordnungsplan gerade dem W i l l k ü r verbot des A r t . 3 GG entspreche, w e n n er die v o n i h m geplante Fläche entsprechend der besonderen Lage u n d der typischen Gegebenheiten der Gebietsteile neu ordnet. 408 Vgl. Imboden, W D S t R L 18, S. 122 f., 141 f.; Motyl, S. 120 ff.; vgl. auch Körting, S.88; Bielenberg, DÖV 1969, S.382; a.A.: Breuer, S. 58; für i h n handelt es sich hierbei nicht u m ein spezielles Problem des Planes. 409 Vgl. oben A T . Β . I V . 1. b). 410 I n diesem Sinne auch Erbguth, S. 165. 411 Vgl. Imboden, W D S t R L 18, S. 126 f.; vgl. dazu auch Motyl, S. 123; Erbguth, S. 164 f. 412 Nämlich nicht durch Abdruck i m Gesetz- u n d Verordnungsblatt, sondern etwa durch Auslegung zur Einsicht, vgl. z. B. A r t . 18 Abs. 5 i. V. m. A r t . 16 Abs. 4 bay L P L G . Die i m Landesrecht vorgesehenen unterschiedlichen Verkündungsformen der Pläne sind jedoch für die Beurteilung ihrer Rechtsnatur irrelevant. Die A r t u n d Weise der Bekanntmachung v o n Rechtsnormen ist lediglich Folge des Rechtssatzcharakters, nicht aber Wesensmerkmal. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht das Erfordernis einer bestimmten A r t der Bekanntgabe nicht als unbedingt wesentlich angesehen; vgl. B V e r w G E 3, S. 258 ff. (261 f.); vgl. auch Forsthoff, DVB1. 1957, S. 115; Erbguth, S.166. 413 Vgl. Hohberg, S. 96 f. 414 Vgl. Hohberg, S.97f.; Evers, S.84.

206

2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

ihres Inhalts, Zwecks und Ausmaßes auf Grundsätze verweise, die die Exekutive teilweise selbst aufgestellt habe, wobei bloß eine Bindung an die allgemeinen Grundsätze des Grundgesetzes und des Bundesraumordnungsgesetzes bestünde. Für Ermächtigungen i n Landesgesetzen gelte über A r t . 28 Abs. 1 S. 1 GG der Rechtssatz des A r t . 80 Abs. 1 S. 2 GG als Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips 415 mit den gleichen Konsequenzen. Evers 416 verneint die Abstraktheit des Raumordnungsplans, da das jeweilige Ziel sachlich und räumlich begrenzt sei. Der Raumordnungsplan t r i f f t seiner Ansicht nach Einzelfallentscheidungen, welche Entwicklungen für einen näher umschriebenen Raum anzustreben sind. Der Mangel an Abstraktheit sei jedoch i m Hinblick auf die Anerkennung von Maßnahmegesetzen als Form des Rechtssatzes kein hinreichender Grund, einer Regelung den Rechtsnormcharakter zu versagen. Evers widersetzt sich aber der Qualifikation des Raumordnungsplans als Rechtssatz417, da dieser keine bestimmten Handlungspflichten begründe 418 , sondern sich vielmehr darin erschöpfe, die Richtung künftigen Verwaltungshandelns festzulegen. Da sich nach den dargestellten Ansichten der Raumordnungsplan vom Idealtypus der Rechtsverordnung unterscheidet, w i r d er als Hoheitsakt sui generis 419 bewertet, den sich der Rechtsstaat gegeben hat, u m die i h m zugewiesene Aufgabe umfassender Planung zu meistern. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg 4 2 0 hat diese Ansicht als die herrschende bezeichnet. I n einer anderen Entscheidung stellt das Oberverwaltungsgericht Lüneburg 4 2 1 fest, daß ein Raumordnungsplan keinen Rechtssatzcharakter habe, da die Adressaten — außer Länderbehörden nur Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften — feststünden und auch der Inhalt des Raumordnungsplanes nicht zur Annahme zwinge, daß er seinem sachlichen Gehalt nach nur als Rechtsverordnung ergehen könne. Zur Frage, ob der Raumordnungsplan nun ein Verwaltungsakt sei, mußte das Gericht nicht Stellung nehmen. 415 So die herrschende Meinung, vgl. Bryde in: von Münch, A r t . 80 Rdnr. 2 a. 416 Evers, S. 85. 417 Vgl. Evers, S. 85 f. 418 So könne die Gemeinde durch den Raumordnungsplan zur Anpassung der Bauleitplanung verpflichtet werden, es bleibe aber offen, w i e sie ihre Bauleitplanung i m einzelnen ausgestaltet, vgl. Evers, S. 86. 419 Vgl. Evers, S. 87; Motyl, S. 125 f.; Forsthoff, S. 195; Bachof, W D S t R L 18, S. 192; Maurer in: Festschrift für Kern, S. 281; Thieme in: Festschrift für Schack, S. 161. 420 OVG Lüneburg, DÖV 1971, S.492. 421 O V G Lüneburg, DVB1. 1973, S. 151 ff.

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

207

Klein 4 2 2 behandelt die Raumordnungspläne der Sache nach als aliud, ohne jedoch diesen Ausdruck zu gebrauchen. Seiner Ansicht nach läßt sich der Nachweis des abstrakt-generellen Charakters bei landesplanerischen Festlegungen grundsätzlicher A r t m i t Relevanz für das gesamte Landesgebiet ohne weiteres bringen. Diese Festlegungen — Klein nennt sie „Oberziele" — hätten Rechtssatzqualität, da die Aussagen räumlich nicht konkretisiert seien. Diese Einordnung versagt nach Auffassung von K l e i n jedoch bei den sogenannten Unterzielen 423 , i n denen einzelne Orte zu Ober-, Mittel- oder Unterzentren benannt werden. Diese Unterziele seien einerseits i m Verhältnis zu den übergeordneten Oberzielen konkret, andererseits jedoch nicht so konkret, wie es für die Qualifizierung als Verwaltungsakt erforderlich sei 424 . Das Dilemma bei der Einordnung der Pläne i n die herkömmlichen Kategorien veranlaßte Stich 425 zur Anerkennung der Eigenständigkeit der Handlungsform von Plänen und reiht sie unter der Bezeichnung „Verwaltungsprogramm" als neue Verwaltungshandlung ein. Stich kennzeichnet das Verwaltungsprogramm mit der Konkretisierungsbedürftigkeit, da es nur Grundzüge der Entwicklung festlegt, sowie mit der Beschränkung der Rechtswirkungen auf den inneradministrativen Bereich 436 und demzufolge mit dem Ausschluß der Verbindlichkeit gegenüber dem Bürger 4 2 7 . Schließlich w i r d i m Schrifttum auch die Auffassung vertreten, den Zielen der Landesplanung komme lediglich eine tatbestandsausfüllende Funktion zu 428 . Die Ziele i n den Raumordnungsplänen würden selbst keine Bindungswirkung anordnen und keinen Eingriff i n die Rechte der Planadressaten bedeuten. Vielmehr werde die Bindungswirkung allein von den gesetzlichen Vorschriften des § 5 Abs. 4 i n Verbindung mit § 4 Abs. 5 ROG angeordnet. 429 (2)

Stellungnahme

Die Raumordnungspläne haben keine Tatbestandswirkung, denn die Raumordnungsgesetze enthalten keine konkreten Aussagen, sondern 422

Klein, S. 96 ff.; dazu kritisch Erbguth, S. 157 f. Vgl. Klein, S. 97. 424 Auch das O V G Lüneburg, D V B l . 1973, S. 154 betont die Konkretisierungsbedürftigkeit. 425 Stich, D V B l . 1973, S. 593, 596. 426 Vgl. Stich, D V B l . 1973, S. 593. 427 Wahl, S. 33 ff. stellt die Frage, ob die Pläne überhaupt als ein T e i l des Rechtsetzungs- u n d Rechtsanwendungsprozesses der bisher vorausgesetzten A r t verstanden werden können. 428 Diese Meinung k n ü p f t an die i m Zusammenhang m i t dem Streit u m die Rechtsnatur der Gebots- u n d Verbotszeichen vertretene Auffassung von der Tatbestandswirkung der Verkehrszeichen an. 429 Vgl. Hendler, S. 24 f.; Hohberg, S. 99. 423

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

ordnen lediglich die Bindung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung an. Die Ziele selbst werden i m Raumordnungsplan festgelegt. Dieser ist m i t h i n ein selbständiger Rechtsakt und nicht nur ein Tatbestandsmerkmal. Die Qualifizierung des Raumordnungsplanes als Verwaltungsakt w i r d von den Vertretern der Rechtssatztheorie und den Befürwortern eines Hoheitsakts sui generis mit dem Argument verneint, es liege weder eine konkret-individuelle Regelung nach § 35 S. 1 V w V f G noch eine Allgemeinverfügung vor. Man konzediert zwar, daß der Raumordnungsplan eine bestimmte räumliche Entwicklung i n einem fest umgrenzten Gebiet herbeizuführen beabsichtigt 430 . Diese räumliche Beziehung könne daher als Indiz für eine konkrete Maßnahme angesehen werden. A l l e i n die konkrete räumliche Beziehung reiche aber nicht aus, u m das Vorliegen eines Verwaltungsaktes zu rechtfertigen, es müsse vielmehr auch konkretisiert werden, wie i m einzelnen die i m Plan getroffene Anordnung zu gestalten sei. 431 Bei der Prüfung, Ob eine individuelle Regelung gegeben ist, w i r d zwar zugegeben, daß die Planungsadressaten, also etwa die i m Planungsgebiet liegenden Gemeinden, i m Zeitpunkt der Planaufstellung bestimmbar sind 432 . Das Vorliegen des personenbezogenen Elements der personenbezogenen Allgemeinverfügung scheitere aber daran, daß der Plan auf die Zukunft ausgerichtet sei, woraus folge, daß die Möglichkeit der Bestimmbarkeit für die Zukunft entfalle, da hier nicht feststehe, i n welchen konkreten Fällen der Plan aktualisiert werde. 433 Die den personenbezogenen Teil betreffenden Argumente sind konsequent, wenn man von der Adressatenbezogenheit der Raumordnungspläne ausgeht und den Zeitpunkt der Planaufstellung für die Frage der Bestimmbarkeit als relevant wertet 4 3 4 . Diese personenbezogenen Elemente — und die dabei auftretenden Kategorisierungsprobleme — sind jedoch irrelevant, wenn man sich bei der Prüfung des Rechtscharakters eines Raumordnungsplanes auf das besinnt, was er eigentlich darstellen w i l l : die Statuierung von Nutzungsregelungen für ein räumlich abgegrenztes Gebiet. Maßgebend für die Bestimmung der Rechtsnatur raumgestaltender Pläne ist das Merkmal der konkreten Sachbezogenheit, das allen Raum430 431 432 433 434

Vgl. Breuer, S.53; Motyl, S. 113 f.; Evers, Vgl. Motyl, S. 113 f. Vgl. Motyl, S. 114. Vgl. Motyl, S. 114 f. Dazu vgl. oben A T . B. I I I . 4. b) ee).

S.85; Wahl,

S.29.

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

209

Ordnungsplänen gemeinsam ist. Der Raumordnungsplan m i t seinen flächenbezogenen Nutzungsregehingen enthält eine dingliche Belastung der i m Planungsgebiet liegenden Grundstücke 435 . A l l e raumgestaltenden Pläne sind somit wegen der unmittelbaren Bezogenheit auf eine konkrete Sache dingliche Verwaltungsakte 4 3 6 . Aus der Dinglichkeit ergeben sich mittelbar Wirkungen für die Betroffenen 437 wie Grundstückseigentümer, Gebietskörperschaften und i m Planungsgebiet lebende Bürger 4 3 8 . Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, daß sich der Plan auch direkt an bestimmte Personen wendet 439 . Das dingliche Element w i r d dann durch eine individuelle Regelung ergänzt. Da i m Raumordnungsplan für eine konkrete Fläche i n der Regel eine Vielzahl von planerischen Regelungen ergeht, liegt nicht nur ein dinglicher Verwaltungsakt vor, sondern ein ganzes Bündel. Gegen die Qualifizierung der Raumordnungspläne als dingliche Verwaltungsakte w i r d vorgetragen 440 , daß mit dem Abstellen auf die Sachbezogenheit nur ein charakteristisches Element der raumgestaltenden Pläne erfaßt werde, nicht aber das zweite Element, die Koordination der Einzelmaßnahmen. Dagegen ist anzumerken, daß die nach dem Raumordnungsplan erforderliche Koordination der Einzelmaßnahmen eine Verhaltenspflicht der vom Plan — mittelbar — Betroffenen darstellt und auch nicht ein Teilaspekt der Konkretheit einer Maßnahme ist. Auch die Festlegung eines Schutzgebietes oder die Widmung einer Straße hat Verhaltenspflichten der Betroffenen zur Folge, ohne daß man deswegen den dinglichen Einzelaktcharakter negiert. Es läßt sich ferner einwenden, daß die i m Plan koordinierten Einzelmaßnahmen sich als eine einheitliche Gesamtentscheidung i m Hinblick auf eine konkrete Sache darstellen 441 . Bedenken an der Qualifizierung eines Raumordnungsplans als Verwaltungsakt sind noch i m Hinblick auf den Vollzug des Plans möglich 442 . 435

Vgl. Brohm, S. 54 f.; Hemm, S. 32 ff., 35. Vgl. Merk, V V D S t R L 18, S. 178 f.; Wolff / Bachof I, S. 398 ff. Sie beurteilen sämtliche raumgestaltenden Pläne materiell als dingliche Verwaltungsakte. Vgl. auch Sasse, DÖV 1964, S. 43. 437 Vgl. auch Merk, V V D S t R L 18, S. 179. 438 Das tatsächliche mittelbare Betroffensein eröffnet allerdings nicht ipso facto die Klagebefugnis; vgl. oben A T . Ε. I I . 439 Vgl. BVerwG, DÖV 1965, S. 567, wo ein Plan eines Wasserverbandes als Verwaltungsakt qualifiziert w i r d , da er sich n u r an die betroffenen Mitglieder des Verbandes richtet; vgl. auch Merk, V V D S t R L 18, S. 179. 440 Vgl. Breuer, S. 52 f.; auch Motyl, S. 114. 441 Das räumt auch Breuer, S. 53 ein. 442 Dazu vgl. Motyl, S. 115 f.; Breuer, S. 56 f.; Brohm, S. 58 ff.; Imboden, V V D S t R L 18, S. 116 f.; Erbguth, S. 163 f. 436

14 G o r n i g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Während die Norm bestimmte Tatbestände umschreibt, unter die i m Einzelfall subsumiert werden muß, bevor der Vollzugsakt erlassen wird, stellt der Verwaltungsakt den Endpunkt des Verfahrens dar 4 4 3 . Ein Raumordnungsplan könne folglich kein Verwaltungsakt sein, wenn der Plan nicht als Vollzug einer bestimmten Norm anzusehen, sondern selbst auf Vollzug angelegt ist. 444 Daß dieses Merkmal kein taugliches Kategorisierungskriterium sein kann, zeigt die Tatsache, daß umgekehrt erwogen wird, der Plan könne keine Rechtsnorm sein, weil er bereits auf Vollzug ausgerichtet sei, während die normale Rechtsnorm noch des Vollzugs durch einen Verwaltungsakt bedürfe 445 . Die Frage, ob ein Plan auf Vollzug angelegt ist, ist allgemein kein brauchbares Abgrenzungskriterium, da Pläne denkbar sind, die noch eines Vollzugs bedürfen und solche, die weiterer Vollzugsakte nicht bedürfen 446 . Aber auch i m Einzelfall h i l f t die Frage des Vollzugs für die Bestimmung der Rechtsnatur nicht weiter, da auch Normen — und nicht nur Verwaltungsakte — Personen unmittelbar betreffen können. Man denke hierbei auch an die Zulässigkeitsvoraussetzungen zu einer Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht, hinsichtlich deren das Bundesverfassungsgericht konstatiert hat 4 4 7 , daß Antragsbefugnis nur dann gegeben ist, wenn der Antragsteller durch die angegriffene Norm „unmittelbar" betroffen ist. Fälle unmittelbarer Rechtswirkung von Rechtsnormen sind auch dem Verwaltungsrecht nicht unibekannt. So beinhalten zum Beispiel gemeindliche Satzungen, die den Anschlußund Benutzungszwang bezüglich einer gemeindlichen Einrichtung anordnen 448 , oder Verordnungen nach dem Landesstraf- und Verordnungsrecht auch unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber dem Bürger. 443

Vgl. Mayer, Franz, S. 141. Vgl. hierzu Motyl, S. 110; Imboden, W D S t R L 18, S. 114 ff., 116 f.; Balscheit, S. 41. 445 Vgl. Forsthoff in: Kaiser, S.21, 23; derselbe, DVB1. 1957, S. 116. Brohm, S. 58 ff. spricht dem v o n i h m behandelten Bebauungsplan zwar wegen der auf eine überindividuelle Ordnung abstellenden F u n k t i o n normativen Charakter zu, bezeichnet i h n aber als „Vollzugsnorm". Vgl. auch Erbguth, S. 162 f. 446 Vgl. Motyl, S. 116 f. 447 Vgl. BVerfGE 1, S. 97 ff. (101); 50, S. 290 ff. (319 f.). 448 Vgl. auch Erbguth, S. 164, der als Beispiel Satzungen zur Einrichtung eines städtischen Schlachthofes verbunden m i t der A n o r d n i m g des Benutzungszwangs anführt. Eine solche Satzung beinhaltet unmittelbare Rechtswirkungen für die Bürger, für die eine Schlachtung i m privaten Bereich nicht mehr zulässig ist. — B e i m Anschluß- u n d Benutzungszwang handelt es sich nicht u m sachbezogene Verwaltungsakte, da nicht die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung geregelt w i r d , sondern Verpflichtungen für eine unbestimmte Vielzahl v o n Bürgern statuiert werden. 444

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

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Zuzugeben ist allerdings, daß der Plan nicht als Vollzug einer bestimmten Norm anzusehen ist, auch wenn er auf dem Landesplanungsgesetz beruht 4 4 9 . Denn zum einen schreiben die Landesplanungsgesetze i n der Regel nicht vor, was i n concreto anzuordnen ist, zum anderen ist der Inhalt des Plans grundsätzlich nicht als Konkretisierung einer Norm ausgestaltet. Raumordnungspläne lassen sich m i t h i n ihrem materiellen Inhalt nach durchaus als Verwaltungsakte qualifizieren. Das ist auch für den Rechtsschutz bedeutsam, soweit nicht per legem die Form des Rechtssatzes vorgeschrieben 450 und damit die Möglichkeit der Normenkontrollklage eröffnet ist. Qualifiziert man nämlich Raumordnungspläne als Hoheitsakte eigener A r t , dann stellt sich die Frage, auf welche Weise diese Maßnahmen angegriffen werden sollen, da der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz durch den Typendualismus von Verwaltungsakt und Rechtssatz geprägt ist 4 5 1 . Es wäre auch m i t Bundesrecht vereinbar, Raumordnungspläne als Verwaltungsakte zu erlassen. So hat es das Bundesraumordnungsgesetz den Ländern überlassen, i n welcher Form sie die Ziele der Raumordnung und Landesplanung festlegen und welche Rechtsform sie für die Regionalplanung zur Verfügung stellen. 452 Auch die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung zwingt nicht dazu, verbindliche Aussagen der Raumordnungspläne n u r i n der Form einer Rechtsnorm zu erlassen. 453 A r t . 28 GG garantiert die kommunale Selbstverwaltung i m Rahmen der Gesetze. Diese Gesetze können vorschreiben, i n welchen Formen Bindungen der Gemeinden an Festsetzungen aus dem Bereich der Raumordnung zustande kommen können, wobei sie i n der Wahl der Form keinen Beschränkungen unterliegen. bb) Klagebefugnis Da durch die Landesentwicklungspläne und Regionalpläne der kommunalen Selbstverwaltung mannigfache Beschränkungen auferlegt werden können, kann die Gemeinde eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts, das A r t . 28 Abs. 2 S. 1 GG garantiert, als subjektives 449

Vgl. Motyl S. 110. I n der Rechtsprechung u n d i m Schrifttum w i r d häufig die Notwendigkeit der Rechtssatzform verneint. Vgl. B V e r w G E 6, S. 342 ff. (344 f.); O V G Lüneburg, D V B l . 1968, S.388; D V B l . 1971, S. 1971; D V B l . 1973, S. 151 ff.; Oestreicher, § 1 A n m . 4 b; Schütz in: Schütz / Frohberg, § 1 A n m . I I 2; Hendler, S. 21 ff.; Brohm, N J W 1980, S. 857 ff. 451 Z u m Rechtsschutz gegen einen Hoheitsakt sui generis vgl. Thieme i n : Festschrift für Schack, S. 161; Motyl, S. 127 ff.; Erbguth, D V B l . 1981, S. 562 f. 452 Vgl. Bielenberg, D Ö V 1969, S.382; Zinkahn / Bielenberg, S. 102 f.; O V G Lüneburg, D V B l . 1973, S. 154. 453 Vgl. O V G Lüneburg, D V B l . 1973, S. 155. 450

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

öffentliches Recht i m Sinne des §42 Abs. 2 VwGO geltend machen. Z u m Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehört nach Rechtsprechung 454 und Schrifttum 4 5 5 die Planungshoheit, die den Gemeinden das Recht einräumt, „sich gegen solche (überörtlichen) Planungen anderer Planungsträger zur Wehr zu setzen, die ihre eigene Planungshoheit rechtswidrig verletzen" 4 5 6 . Daneben begründet die gemeindliche Planungshoheit „ein Recht auf M i t w i r k u n g an überörtlichen, aber ortsrelevanten Planungen unabhängig von einer besonderen gesetzlichen Zuerkennung von Mitwirkungsbefugnissen" 457 . Für den einzelnen i m Planimgsgebiet lebenden Bürger kann eine denkbare Verletzung seiner Eigentumsrechte aus A r t . 14 GG die Klagebefugnis eröffnen. Der einzelne Bürger darf jedoch nicht öffentliche Interessen geltend machen. Ebensowenig darf sich die Gemeinde auf die Interessen ihrer Bürger berufen, u m die Klagebefugnis zu begründen. 458 c) Örtliche Pläne aa) Die Rechtsnatur der Flächennutzungspläne I m Flächennutzungsplan w i r d für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende A r t der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde dargestellt. 459 Uber die Rechtsnatur des Flächennutzungsplans enthält — i m Gegensatz zum Bebauungsplan 460 — d a s Bundesbaugesetz keine ausdrückliche 454 Vgl. B V e r w G E 40, S. 323 ff.; BVerwG, N J W 1974, S. 1961; DÖV 1982, S. 283 f.; O V G Münster, DVB1. 1968, S. 526 f. 455 v g l . Roters in: von Münch, A r t . 28 Rdnr. 43; Redeker ! von Oertzen, §42 Rdnr. 104; Erbguth, S. 150 f.; Lohr, DVB1. 1980, S. 18 ff.; Hendler, S.21; Breuer, S. 227; Körting, S. 134 ff.; Asmuß in: Brügelmann / Asmuß / Cholewa / v o n der Heide, § 5 A n m . V 2 d, cc. 456 B V e r w G E 51, S. 6 ff. (13); vgl. ferner: BVerwG, DVB1. 1969, S.363; B V e r w G E 40, S. 323 ff.; vgl. auch Breuer, S.225; Weiber, DÖV 1963, S.787; Hendler, S. 23; Asmuß in: Brügelmann / Asmuß / Cholewa / v o n der Heide, § 5 A n m . V 2 d, cc. Die Rechtsansicht, daß die verbindlichen überörtlichen Planungsziele eine Einschränkung des i m A r t . 28 Abs. 2 GG gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrechts darstellen, w i r d gelegentlich bestritten, vgl. N ouvortne in: Hochschule Speyer, S. 42 ff.; Kraus, S. 46 f. Diese Ansicht stützt sich auf die Argumentation, daß die Bindungswirkung der Raumordnungspläne n u r solche raumbedeutsame Planungen u n d Maßnahmen der örtlichen Gemeinschaften erfasse, die aufgrund ihrer übergemeindlichen Bedeutung nicht zu den örtlichen Angelegenheiten i. S. d. A r t . 28 Abs. 2 G G gehörten. 457 V G H Mannheim, DVB1. 1977, S. 345; vgl. ferner BVerwG, N J W 1980, S. 719. 458 Dazu vgl. oben A T . E. I I I . 2. a). 459 Vgl. § 5 Abs. 1 BBauG, Text: Sartorius I, Nr. 300. 460 Vgl. § 10 BBauG; vgl. auch unten BT. Β . V. 2. c) bb).

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

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Aussage. Die Gemeinde ist jedenfalls an den von ihr aufgestellten Flächennutzungsplan insoweit gebunden, als sie — solange sie nicht einen neuen beschlossen hat — aus i h m ihre Bebauungspläne zu entwickeln hat 4 6 1 . Die Frage nach der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans ist wegen der fehlenden gesetzlichen Entscheidung ungelöst. Es besteht aber einhellige Auffassung darüber, daß es kein Gesetz, keine Satzung 462 , kein öffentlich-rechtlicher Vertrag und kein Verwaltungsakt ist 463 . Aber auch das Vorliegen eines Verwaltungsinternums w i r d verneint 4 6 4 . Das Schrifttum ist überwiegend der Ansicht von Klaus Meyer 4 6 5 gefolgt, daß es sich bei dem Flächennutzungsplan u m eine hoheitliche Maßnahme eigener A r t 4 6 6 handele, die eine besonders ausgestaltete Planungisstufe zum Inhalt habe. Die Meinung, es handele sich bei einer Maßnahme u m einen Hoheitsakt „sui generis", w i r d immer dann bemüht, wenn die Einordnung von Regelungen i n den numerus clausus hoheitlicher Handlungsformen Schwierigkeiten bereitet. Da der Flächennutzungsplan sich auf die A r t der Bodennutzung i m 'Gemeindegebiet bezieht, ohne Rücksicht auf die Eigentums- und Besitzverhältnisse an den Grundstücken, ist er jedenfalls eine sachbezogene hoheitliche Maßnahme. Er hat aber keine Verwaltungsaktqualität, obwohl er auf Grundstücke gerichtet ist, die i m Zivilgebrauch sind. Es fehlt nämlich an einer Regelung, die „verbindlich" 4 6 7 eine Rechtsfolge festsetzt. Der Flächennutzungsplan enthält vielmehr nur eine richtungsweisende Darstellung 468 , er hat lediglich A n kündigungscharakter. Er äußert keine das geltende Bodenrecht abändernden Rechtswirkungen und enthält keine verbindlichen Festsetzungen wie der Bebauungsplan. 469 Die rechtliche Qualifizierung hängt damit vom Willen der den Flächennutzungsplan erlassenden Behörde ab. Erläßt diese den Flächennutzungsplan m i t verbindlichen Festsetzungen, was durchaus zulässig wäre, dann wäre der Flächennutzungsplan, ebenso wie der Landesent461

Vgl. § 8 Abs. 2 BBauG. Vgl. B V e r w G E 28, S. 148 ff. (149 ff.); 35, S. 256 ff. (257 ff.); V G H M ü n chen, BayVBl. 1970, S. 102; O V G Lüneburg, D V B l . 1971, S.322; ferner: Oestreicher, § 5 A n m . 2 b; Geizer, Rdnr. 56. 463 Vgl. O V G Lüneburg, DÖV 1971, S.492; ferner: Oestreicher, §5 A n m . 2 b; Geizer, Rdnr. 56; Schütz in: Schütz / Frohberg, § 5, A n m . 11. 464 Vgl. Geizer, Rdnr. 56. Schütz in: Schütz / Frohberg, §5 A n m . I l bezeichnet i h n allerdings als „innerdienstlichen Rechtsakt". «s Meyer in: Meyer / Stich / Tittel, § 5 Rdnr. 1 ff. 466 Vgl. Oestreicher, § 5 A n m . 2 b; Geizer, Rdnr. 56; vgl. auch O V G Lüneburg, DÖV 1970, S.492; D V B l . 1971, S. 322 f.; V G H Mannhenim, N J W 1979, S.331. 467 Vgl. oben A T . B. I I . 4. a). 468 Vgl. B G H , D V B l . 1969, S. 209. 469 Vgl. BGH, D V B l . 1969, S.209. 462

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

wicklungsplan und Regionalplan, als dinglicher Verwaltungsakt zu bewerten, zumal der Flächennutzungsplan teilweise den Regionalplan ersetzt 470 . bb) Die Rechtsnatur der Bebauungspläne Der Bebauungsplan setzt für seinen räumlichen Geltungsbereich die A r t und Weise der baulichen Nutzung fest. Der Inhalt des Bebauungsplans ergibt sich aus § 9 BBauG 4 7 1 . Diese Vorschrift bestimmt, was i m einzelnen i n einem Bebauungsplan festgesetzt werden kann und muß 4 7 2 . Der Katalog des § 9 Abs. 1 BBauG grenzt die Möglichkeiten, m i t dem Bebauungsplan das Grundrecht der Baufreiheit einzuschränken, ab. 473 Der Bebauungsplan setzt selbst die Grenzen semes räumlichen Geltungsbereiches fest 474 . I n der Regel w i r d er nicht das gesamte Gemeindegebiet erfassen, sondern gebietsweise nach den Erfordernissen i n der Gemeinde aufgestellt werden. Er sollte aber für jede sedner Flächen eine Festsetzung enthalten. 475 Gemäß § 10 BBauG muß die Gemeindevertretung die Bebauungspläne, entsprechend den Vorschriften der Gemeindeordnungen, als Satzung beschließen. Der Normcharakter des Bebauungsplans ist damit festgeschrieben. Bei Bebauungsplänen handelt es sich jedoch dem Inhalt nach u m Regelungen, die das Planungsobjekt wie zum Beispiel einen bestimmten Teil einer Grundfläche, konkret bestimmen und dessen Zustand, nämlich die A r t und das Maß der baulichen Nutzung 4 7 6 dieser bestimmten Grundfläche, festlegen. Sie enthalten spezifisch sachbezogene Festsetzungen 477 und keine unmittelbar an Personen gerichtete und von ihnen zu vollziehende Verhaltensregeln 478 . So berührt es insbesondere 470 So ersetzt i n Niedersachsen der Flächennutzungsplan den Regionalplan für kreisfreie Städte, vgl. § 8 Abs. 1 nds ROG; vgl. auch Lohr, DVB1. 1980, S. 15. 471 Vgl. Schütz in: Schütz / Frohberg, §9 A n m . I I ; Oestreicher, §9 A n m . 1; Geizer, Rdnr. 78. 472 Vgl. Schütz in: Schütz / Frohberg, §9 A n m . I I ; Bielenberg in: E r n s t / Z i n k a h n / Bielenberg, § 9 Rdnr. 12 ff. 473 Geizer, Rdnr. 78. 474 Vgl. § 9 Abs. 5 BBauG. 475 Vgl. Geizer, Rdnr. 78. 476 Vgl. § 30 BBauG. 477 Nach Forsthoff, DVB1. 1957, S. 114 handelt es sich beim Bebauungsplan u m keinen Verwaltungsakt, da es nicht Sinn des Bebauungsplanes sei, n u r konkrete Rechtsverhältnisse zwischen Bürger u n d V e r w a l t u n g zu regeln. F u n k t i o n u n d Zielsetzung w ü r d e n über die individuellen Rechtsverhältnisse hinausgehen. Da er auch keine generellen, abstrakten Festlegungen enthalte, sei er „ein Rechtsinstitut v ö l l i g sui generis". 478 Vgl. auch Bielenberg in: Ernst / Z i n k a h n / Bielenberg, §10 Rdnr. 1; er verneint die Verwaltungsaktqualität eines Bebauungsplans, da die Betrof-

V. Planungsrechtliche Maßnahmen

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die Festsetzung nicht, ob die vom Plan erfaßte Grundfläche i m Eigent u m einer Privatperson, einer öffentlich-rechtlichen Person steht, den Eigentümer wechselt oder gar herrenlos wird. 4 7 9 Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BBauG gestalten somit den rechtlichen Zustand einer Sache i n der von ihnen bezeichneten Weise und geben i h r damit eine besondere rechtliche Qualifikation 4 8 0 . Sie betreffen die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache. Die geplante Grundfläche ist damit Objekt einer sachenrechtlichen Zustandsregelung. Soweit der Bebauungsplan Nachteile für den Bürger zur Folge hat, handelt es sich lediglich u m latent vorhandene mittelbare Auswirkungen, die sich erst i m Augenblick der Verwertung des Grundstücks durch den Eigentümer aktualisieren 481 . Da die Bebauungspläne kraft Gesetzes als Satzung zu beschließen sind, handelt es sich bei ihnen u m sachgestaltende Zustandsregelungen, die nur i m materiellen Sinne dingliche, nach außen gerichtete Einzelfallregelungen sind; der äußeren Form nach liegt jedoch eine Satzung vor. Das bedeutet, daß kraft gesetzlicher Regelung der Bebauungsplan auch verfahrensrechtlich als Satzung zu behandeln ist 4 8 2 . Aus diesem Grunde w i r d der Bebauungsplan auch öfters als atypische Rechtsnorm 4 8 3 , als Rechtssatz sui generis 484 bezeichnet.

fenen nicht unmittelbar i n ihren Rechten beeinträchtigt würden. Rechtsbeeinträchtigungen könnten erst i m Genehmigungs- u n d Enteignungsverfahren auftreten. Er spricht sich für die Rechtssatzqualität des Bebauungsplans aus, verweist dabei aber i n erster L i n i e auf formelle Gesichtspunkte. 479 Vgl. Niehues, DÖV 1965, S. 323 f.; derselbe, DVB1. 1982, S. 322. 480 Vgl. Niehues, DVB1. 1982, S. 322. 481 So BVerfG, DVB1. 1971, S. 741. 482 Die Satzungsform hat zur Folge, daß die Rechtswidrigkeit eines Bebauungsplans bzw. seines Inhalts unmittelbar n u r i n Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen u n d Schleswig-Holstein i m Wege der selbständigen Rechtssatzkontrolle geltend gemacht werden kann. Ansonsten ist eine K o n trolle n u r anläßlich einer Durchführungsmaßnahme, z. B. der Ablehnung einer Baugenehmigung, möglich. Die Bekanntmachung des Bebauungsplans gemäß § 12 B B a u G genügt auch den Anforderungen, die an die Verlautbarung einer sachenrechtlichen Allgemeinverfügung gestellt werden. 483 Vgl. Schlichter in: Schlichter / Stich / Tittel, § 1 Rdnr. 3; vgl. auch Meyer in: Meyer / Stich / Tittel, v o r § 1 Rdnr. 4. 484 Forsthoff, S.310 v e r t r i t t die Auffassung, der Bebauungsplan sei keine Norm, w e i l er nicht abstrakt, sondern i n höchstem Maße konkret sei. Es sei aber auch k e i n Verwaltungsakt, w e i l er p r i m ä r gebietsbezogen sei u n d nicht über individuelle Rechte i n d i v i d u e l l entscheide. Er bezeichnet mangels anderer Lösungsvorschläge den Bebauungsplan schließlich als aliud. Vgl. auch Forsthoff, DVB1. 1957, S. 114, wo er den Bebauungsplan als ein „Rechtsi n s t i t u t v ö l l i g sui generis" bezeichnet, vgl. auch oben Fn. 477.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

VI. Gebietsschutz 1. Maßnahmen des Gebietsschutzes in Gesetzgebung und Rechtsprechung a) Die Festlegung von Wasserschutzgebieten Das Wasserhaushaltsgesetz regelt i n § 19 Abs. 1, daß Wasserschutzgebiete festgesetzt werden können. Über die Rechtsnatur der Festsetzung äußert sich § 19 W H G nicht 4 8 5 . § 19 Abs. 4 W H G statuiert nur, daß die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes eines förmlichen Verfahrens bedarf 486 . Da das Wasserhaushaltsgesetz ein Rahmengesetz ist, obliegt es dem Landesgesetzgeber, alle dort offengebliebenen Fragen i m Rahmen des Verfassungsrechts zu regeln 487 . Landesrechtliche Bestimmungen sehen vor, daß Wasserschutzgebiete durch Rechtsverordnung festgelegt werden. 488 Zu § 22 Abs. 4 des rheinland-pfälzischen Wassergesetzes vom 1. A u gust I960 489 , der bestimmt, daß Wasserschutzgebiete durch Rechtsverordnungen festgesetzt werden, äußert sich das Bundesverwaltungsgericht 490 . Es führt aus, ein Wasserschutzgebiet sei m i t seinen verschiedenartigen Zonen für alle verbindlich, die i n irgendeiner Weise von dieser Regelung betroffen würden, ob sie nun Eigentümer oder Besitzer der betroffenen Grundstücke seien oder erst i n Zukunft würden oder ob sie ohne eine solche Rechtsstellung sich nur auf dem zum Schutzbereich bestimmten Gelände befänden. Es handele sich nicht u m eine Allgemeinverfügung 491 , denn Voraussetzung dafür wäre, daß sie sich aus485 Vgl. Gieseke / Wiedemann / Czychowski, § 19 Rdnr. 19 b und V G H M ü n chen, BayVBl. 1968, S. 321, die feststellen, daß § 19 W H G eine Schutzgebietsanordnung als Rechtsverordnung, aber auch als Verwaltungsakt zuläßt. 486 Das i n § 19 Abs. 3 W H G verwendete W o r t „Anordnung" gibt keinen Hinweis auf die Rechtsform, auch w e n n dieses W o r t i n den §§4 Abs. 2 S. 1; 5 S. 1 Nr. 2, 3; 31 Abs. 2; 35 Abs. 2 W H G einen Ver waltungsakt bezeichnet; vgl. V G H München, BayVBl. 1968, S. 321. Das W o r t „Anordnung" w i r d i n der Rechtsprechung u n d L i t e r a t u r als Oberbegriff für eine Regelung durch Verwaltungsakt oder Rechtssatz herangezogen, vgl. ζ. B. Scholler, DÖV 1969, S. 456. 487 Vgl. V G H München, BayVBl. 1968, S. 321. 488 Vgl. §110 b w W G ; A r t . 35 Abs. 1 bay W G ; §22 beri W G ; §40 Abs. 1 bre W G ; §§ 25, 105 he W G ; § 48 Abs. 2 nds W G ; § 14 Abs. 1 S. 1 n w W G ; § 13 Abs. 1 rhpf W G ; § 36 Abs. 1 sa W G ; § 15 Abs. 1 Ziff. 1 a sh WG. I n §§ 96, 90 h m b W G sind n u r Bescheide an die Betroffenen vorgesehen. Der Erlaß v o n Verordnungen soll dadurch w o h l nicht ausgeschlossen werden; vgl. Gieseke / Wiedemann / Czychowski, § 19 Rdnr. 14 a. 489 GVB1. I960, S. 153 ff.; § 22 Abs. 4 entspricht insoweit dem § 13 Abs. 1 rhpf W G v o m 4. 3.1983. 490 B V e r w G E 29, S. 207 ff.; diese Entscheidung n i m m t auf B V e r w G E 18, S. 1 ff. Bezug. 491 Vgl. B V e r w G E 18, S. 1 ff. (3 f.).

V I . Gebietsschutz

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schließlich an einen zur Zeit des Erlasses feststehenden oder feststellbaren Personenkreis richte. Daß dies nicht der Fall sei, komme i n den verschiedenen Geboten und Verboten zum Ausdruck, die für die einzelnen Schutzzonen festgelegt seien und die sich an alle richteten, die es angehe. Eine Anordnung über Wasserschutzgebiete habe demnach ihrem Wesen nach als Rechtsnorm zu ergehen, weil sie sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen wende und eine allgemeingültige Regelung treffe. 492 Für den Fall von Duldungsanordnungen, die sich nur gegen Eigentümer und Nutzungsberechtigte von Grundstücken richten, ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls eine Rechtsverordnung zu wählen. Der Kreis der Eigentümer und Nutzungsberechtigten, so das Bundesverwaltungsgericht, sei nämlich ein unbestimmter Personenkreis, zumal dann, wenn an einen ständigen Wechsel durch Rechtsnachfolge gedacht werde. Der Kreis der Betroffenen könne daher nur durch eine Rechtsnorm auf die Dauer wirksam erfaßt werden 493 . Schließlich, so meint das Bundesverwaltungsgericht 494 , bestünden Bedenken, daß Normen, wie die gerade erwähnten Duldungsanordnungen, ihre Rechtsgrundlage i n einem Verwaltungsakt haben sollen, durch den gemäß A r t . 19 Abs. 4 W H G die Zulässigkeit der Schutzgebietsfestsetzung festgestellt werde. Damit würde die ihrem Wesen nach höherrangige Regelung durch Rechtsverordnung auf ein Vorgehen der Behörde von geringerem Range, nämlich einen Verwaltungsakt, gegründet. b) Gebietsschutz

nach dem

Naturschutzgesetz

Gemäß § 12 BNatSchG 495 können Landschaftsteile zum Naturschutzgebiet 496 , Nationalpark 4 9 7 , Landschaftsschutzgebiet 498 oder Naturpark 4 9 9 erklärt werden. A u f welche Weise diese Erklärung erfolgen soll, ob durch Einzelanordnung oder Rechtsverordnung, regelt das Bundesnaturschutzgesetz nicht. Aber ähnlich wie bei der Festlegung von Wasserschutzgebieten bestimmen auch hier die Landesnaturschutzgesetze, daß Schutzgebiete durch Rechtsverordnung festgesetzt werden 500 . 492

Vgl. B V e r w G E 29, S. 207 ff. (208 f.). Vgl. B V e r w G E 29, S. 207 ff. (209). Nach A r t . 35 Abs. 2 bay W G können allerdings Verbote, Beschränkungen u n d Duldungspflichten nach § 19 Abs. 2 W H G „durch Anordnungen für den Einzelfall" erlassen werden, w e n n ein Wasserschutzgebiet festgesetzt ist. 494 B V e r w G E 29, S. 207 ff. (210). 495 Text: Sartorius I, Nr. 880. 496 Vgl. § 13 BNatSchG. 497 Vgl. § 14 BNatSchG. 498 Vgl. § 15 BNatSchG. 499 Vgl. § 16 BNatSchG. 493

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Diese Regelung entspricht auch der schon zur Zeit der Geltung des Reichsnaturschutzgesetzes herrschenden Meinung i n Rechtsprechung und Schrifttum 5 0 1 . Für einen A k t der Rechtsetzung sprach nach damaliger Ansicht der Inhalt der Regelung, der den Rechtscharakter eines Gebiets mit Wirkung für jedermann festlege 502 , aber auch die Ausgestaltung des Verfahrens m i t öffentlicher Auslegung vor Erlaß und Bekanntmachung i m Verordnungsblatt. Das Bundesverwaltungsgericht erkennt aber auch einer Änderung sowie einer teilweisen und völligen Aufhebung des Landschaftsschutzes Verordnungsqualität zu. Als eine solche Änderung oder Aufhebung w i r d die Herausnahme einzelner Grundstücke aus dem Landschaftsschutz angesehen, da damit der räumliche Geltungsbereich der Verordnung eingeschränkt werde 503 . Lediglich der Verwaltungsgerichtshof Freiburg bezeichnet die Erklärung zum Naturschutzgebiet als Verwaltungsakt, begründet diese Ansicht aber nicht näher 504 . c) Die Festsetzung von Luftsperrgebieten Luftsperrgebiete dienen dazu, bestimmte Teile des als Verkehrsfläche zur Verfügung stehenden öffentlichen Luftraums von der Benutzung durch Einzelpersonen auszuschließen. Gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 9 LuftVG 5 0 5 hat der Bundesminister für Verkehr die Voraussetzungen für die Errichtung und Aufhebung von L u f t sperrgebieten i n einer Rechtsverordnung zu statuieren. Nach der sich 500

Vgl. z.B.: §§21 Abs. 1; 22 Abs. 1; 23 Abs. 1 b w NatSchG; A r t . 7 Abs. 3; 8 Abs. 4; 9 Abs. 3; 10 Abs. 2; 11 Abs. 2 bay NatSchG; §18 Abs. 1 Nr. 1 beri NatSchG; §16 Abs. 3 he NatSchG; §§24 Abs. 1; 25 Abs. 1; 26 Abs. 1 nds NatSchG; 43 n w L G ; §§18 Abs. 1; 19 Abs. 1 rhpf L P f l G ; §§18 Abs. 2; 19 Abs. 1; 20 Abs. 1 sa NatSchG; anders aber für N a t u r - u n d Landschaftsschutzgebiete u n d Naturparke: §§ 19, 20, 21, 44 n w LG. 501 Vgl. B V e r w G , N J W 1958, S. 1600; B V e r w G , D V B l . 1963, S.442; vgl. auch Schrotthöfer, BayVBl. 1957, S. 242. Sening f BayVBl. 1963, S. 301 erkannte der E r k l ä r u n g zu schützenswertem Gebiet eine Rechtswirkung gegenüber der Allgemeinheit i n Gestalt von Geboten u n d Verboten für den F a l l der E r füllung eines konkretisierungsfähigen Tatbestandes i n einer unbestimmten Anzahl von Fällen zu. Daneben w i r k e die A n o r d n u n g aber auch noch zusätzlich gegenüber einem noch faßbaren Personenkreis, nämlich den Grundstücksberechtigten, die i n der Ausübung ihres Rechts am Grundstück eingeschränkt werden. 502 So heißt es i m BVerwG, D V B l . 1963, S.442: „Nach §§5, 19, 26 RNatSchG und §§ 13, 17 Abs. 1 DVO RNatSchG w i r d ein Landschaftsteil jedenfalls insoweit durch einen A k t der Rechtsetzung unter Landschaftsschutz gestellt, als die Naturschutzbehörde sich m i t einem abstrakten Tatbestand an einen unbestimmten Personenkreis wendet u n d ihre Maßnahmen nicht n u r Gebote u n d Verbote gegenüber einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis enthält." 503 Vgl. BVerwG, N J W 1958, S. 1600. 504 V G H Freiburg, VRspr. 9, S. 290 ff. (293). 505 Text: Schönfelder, Nr. 34.

V I . Gebietsschutz

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auf § 32 Abs. 1 Nr. 9 L u f t V G stützenden Luftverkehrsordnung 5 0 6 legt der Bundesminister für Verkehr die Luftsperrgebiete fest, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere für die Sicherheit des Luftverkehrs, erforderlich ist 507 . Die betroffenen Gebiete sind i m Bundesanzeiger und i n den Nachrichten für Luftfahrer bekanntzugeben. Die Luftverkehrsordnung läßt allerdings offen, ob der Bundesminister für Verkehr die Festsetzung durch Rechtsverordnung oder durch Verwaltungsakt zu bewirken hat. Das Oberlandesgericht Celle 508 vertritt die Ansicht, es handele sich bei der Festlegung von Luftsperrgebieten u m eine Allgemeinverfügung, da sich die Verfügung an einen sehr eng umgrenzten Personenkreis, nämlich nur an alle fliegenden Personen mit einer gültigen Flugerlaubnis, richte 509 . d) Erklärung

eines Gebietes zum Schutzbereich

Gemäß § 2 des Gesetzes über die Beschränkung von Grundeigentum für die militärische Verteidigung 5 1 0 kann ein Gebiet zum Schutzbereich erklärt werden. Schutzbereich ist ein Gebiet, i n dem die Benutzung von Grundstücken für Zwecke der Verteidigung beschränkt ist. 511 Es dient zum Schutz und zur Erhaltung der Wirksamkeit von Verteidigungsanlagen 512 und ist insbesondere erforderlich, u m die Verpflichtungen des Bundes aus zwischenstaatlichen Verträgen über die Stationierung von Streitkräften auswärtiger Staaten i m Bundesgebiet zu erfüllen 5 1 3 . Die Erklärung zum Schutzbereich erfolgt nach dem Schutzbereichsgesetz durch Anordnung 5 1 4 . Der Bundesgesetzgeber hat sich damit nicht auf eine bestimmte Rechtsform festgelegt. Zuständig zur Erklärung eines Gebietes zum Schutzbereich ist der Bundesminister für Verteidigung 515 .

506

B G B l . 1969 I, S. 2118 ff. §11 Abs. 1 Luftverkehrsordnung; vgl. auch §26 Abs. 1 L u f t V G . 508 O L G Celle, N J W 1972, S. 1768. 509 Nach Auffassung des O L G Celle, N J W 1972, S. 1768 sei diese Verfügung keineswegs m i t der Erteilung eines Kraftfahrzeug-Führerscheins gleichzusetzen, da ein Flieger i m Jahr mindestens 12 Flugstunden nachweisen müsse, so daß der Personenkreis eng umgrenzt u n d k l e i n sei. 510 Schutzbereichsgesetz, Text: Sartorius I, Nr. 695. 511 Vgl. § 1 Abs. 1 SchutzBerG. 512 Vgl. § 1 Abs. 2 SchutzBerG. 513 Vgl. § 1 Abs. 1 SchutzBerG. 514 Vgl. § 1 Abs. 1, 3; § 2 Abs. 1, 2 SchutzBerG. 515 Vgl. § 9 Abs. 1 SchutzBerG. 507

220

2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Das Bundesverwaltungsgericht 516 äußert sich i n einer Entscheidung von 1969 zur Rechtsqualität einer Schutzbereichsanordnung. Es negiert das Vorliegen eines Verwaltungsinternums, da nicht eine regelnde A u ßenwirkung fehle. Daß eine Schutzbereichsanordnung unmittelbare Rechtsfolgen auslöse, ergibt sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere aus den § § 3 - 6 SchutzBerG. Das Bundesverwaltungsgericht lehnt es auch ab, die Anordnung lediglich als rechtserhebliche Tatsache anzusehen, die durch Erfüllung der i m Gesetz enthaltenen Tatbestände Rechtsfolgen auslöse. Sie sei keine i n Richtung auf irgendwelche Rechtsfolgen erhebliche Tatsache, sondern eine auf die aktuelle Geltung bestimmter Rechtsfolgen gerichtete Willenserklärung. 5 1 7 Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Schutzbereichsanordnung auch nicht als Verwaltungsakt gewertet werden, da sie keinen Einzelfall regele 518 . Das Gericht konzediert allerdings, daß die i n §2 Abs. 1 S. 3 SchutzBerG vorgesehene Möglichkeit, die Schutzbereichsanordnung anstatt durch öffentliche Bekanntmachung den Betroffenen unmittelbar bekanntzugeben, für einen Verwaltungsakt spreche und auch die amtliche Begründung 519 mehr auf einen Verwaltungsakt deute. Aus dem Veränderungsverbot i n § 3 Abs. 1 SchutzBerG und dem Verbot der Anfertigung bildlicher Darstellungen i n § 5 Abs. 2 SchutzBerG ergebe sich aber, daß eine Rechtsverordnung vorliege, da der betroffene Personenkreis unbestimmt und individuell auch nicht bestimmbar sei. Zudem richte sie das Veränderungsverbot nach § 3 Abs. 1 SchutzBerG nicht nur an den Kreis der bei Erlaß der Anordnung dinglich oder obligatorisch Berechtigten, sondern darüber hinaus auch an alle Rechtsnachfolger. Der Rechtssatzcharakter folge auch daraus, daß die mit der Schutzbereichsanordnung verbundenen Rechtsfolgen von nur abstraktem Gehalt seien i n dem Sinne, daß sie erst i n Vollzugsakten unmittelbar Aktualität erlangen, wie es i n den §§ 3, 4 und 6 zum Ausdruck komme. 520

516

BVerwG, D V B l . 1969, S. 547 ff.; dazu kritisch: Franz, D V B l . 1969, S. 549 f. BVerwG, D V B l . 1969, S. 547. 518 BVerwG, D V B l . 1969, S. 548. 519 BT-DS Nr. 1664/1955, S. 6. 517

520 Das Bundesverwaltungsgericht h ä l t es für unbedenklich, daß die Schutzbereichsanordnung nicht i m Bundesgesetzblatt oder Bundesanzeiger veröffentlicht w i r d ; vgl. § 1 Abs. 1 Gesetz über die Verkündung v o n Rechtsverordnungen v o m 30.1.1950, B G B l . 1950, S. 23 ff. Das sei nicht erforderlich, w e i l das Schutzbereichsgesetz eine Sonderregelung enthalte, vgl. BVerwG, D V B l . 1969, S. 548.

V I . Gebietsschutz

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2. Stellungnahme zur Rechtsnatur von Maßnahmen des Gebietsschutzes Die Festsetzung von Schutzgebieten ist ihrem materiellen Inhalt nach, der nach richtiger Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes 521 allein maßgebend ist, eine konkrete, sachbezogene Regelung, die nach außen gerichtet ist 5 2 2 . Das gilt sowohl für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten und Naturschutzgebieten als auch für die Errichtung sonstiger Schutzgebiete oder Schutzzonen. Wenn die Gesetzgeber die Festsetzung von Schutzgebieten jedoch durch Rechtsverordnung vorschreiben 523 , ist, wegen des konkreten materiellen Inhalts, von Verordnungen i m formellen Sinn zu sprechen. Privatpersonen werden von Schutzbereichsfestsetzungen lediglich mittelbar betroffen, indem ihnen bestimmte Verhaltenspflichten auferlegt werden können, wenn sie sich i m Schutzgebiet aufhalten 524 . Eigentümern und Nutzungsberechtigten gegenüber liegt eine konkret-individuelle Regelung bzw. eine personenbezogene Allgemeinverfügung vor, wenn die Schutzbereichsanordnung an sie gerichtet ist. Dieser dann unmittelbar betroffene Personenkreis ist bestimmt bzw. bestimmbar, da Eigentümer und dingliche Nutzungsberechtigte der Grundstücke aus dem Grundbuch ersichtlich sind. Nicht stichhaltig ist demnach die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 525 , das bezüglich der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes bemerkt, auch Eigentümern gegenüber sei diese Maßnahme eine Rechtsverordnung, da dieser Personenkreis unbestimmt sei. Diese Ansicht durch den Hinweis auf die mögliche Rechtsnachfolge zu untermauern, ist ebenfalls nicht überzeugend. Qualifiziert man eine Schutzgebietsfestsetzung als dinglichen Verwaltungsakt, dann werden zugleich mittelbare Auswirkungen auf eine unbestimmte Vielzahl von Personen zugestanden. Zu den Personen, denen gegenüber intransitive Wirkungen gegeben sind, gehören auch solche, die erst i n eine dingliche Rechtsposition hineinwachsen werden 526 . Gleichzeitig w i r d mit der Annahme eines dinglichen 521

V g l . BVerwG, DVB1. 1969, S. 547 ff.; vgl. auch oben A T . Β . I V . 1. b). So auch Franz, DVB1. 1969, S. 549; für i h n geht die am I n h a l t orientierte Betrachtungsweise gerade nicht v o m Adressatenkreis, sondern vom Sachverhalt aus. 523 w a s zulässig ist, vgl. oben A T . B. V I I . 1. 522

524 Vgl. hierzu §§21 Abs. 3; 22 Abs. 3 b w NatSchG; A r t . 7 Abs. 3; 8 Abs. 4; 10 Abs. 2 bay NatSchG; §§12 Abs. 2; 13 Abs. 2 he NatSchG; §§24 Abs. 2; 25 Abs. 2; 26 Abs. 2 nds NatSchG; §46 n w L G ; §§18 Abs. 2; 21 Abs. 2 rhpf LPflG. Bei den Verhaltenspflichten handelt es sich u m abstrakt-generelle Regelungen, die daher i n Rechtssätze aufgenommen werden können. I n diesen ist die Festsetzung als Schutzgebiet Tatbestandsmerkmal; vgl. auch oben A T . B . I I I . 5. c). 525 B V e r w G E 29, S. 207 ff. (208 f.). 526 Vgl. B V e r w G , DVB1. 1969, S. 548, das dieses Argument als Argument für den Rechtssatzòharakter heranzog.

222

2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Verwaltungsaktes die Übergangsfähigkeit der Maßnahme festgestellt. Eine erneute individuell-konkrete Regelung ist den Rechtsnachfolgern gegenüber nicht erforderlich. 527 Die Annahme einer personenrechtlichen Allgemeinverfügung muß daran scheitern, daß die insgesamt betroffenen Personen unbestimmt und nicht bestimmbar sind und mit Ausnahme der dinglich Berechtigten nur mittelbar tangiert werden. Das gilt — entgegen der Auffassung des Oberlandesgerichts Celle 528 — auch für die Festsetzung eines Luftsperrgebietes, denn auch hier ist der betroffene Personenkreis unbestimmt und nicht bestimmbar, auch wenn der potentielle Betroffenenkreis der Flieger kleiner ist als der der Kraftfahrzeugbenützer 529 . I m übrigen kommt es bei der Untersuchung des Adressatenkreises nicht auf eine Registrierung der Personen an — denn sonst gäbe es überhaupt keine Rechtsverordnungen mehr —, sondern darauf, ob ersichtlich ist, wer sich i n dem betroffenen Gebiet aufhalten könnte. Man mag hier einwenden, daß es bei einem als personenrechtliche Allgemeinverfügung qualifizierten Demonstrationsverbot auch nicht anders sei, da auch hier der Personenkreis, der sich der Demonstration erst anschließen wird, nicht ersichtlich sei und doch von der Allgemeinverfügung miterfaßt werde. Diese an Zweckmäßigkeitsüberlegungen orientierte und oben vertretene Betrachtung 530 ist aber auf dingliche Verwaltungsakte nicht übertragbar. Bei einem auf ein bestimmtes Gebiet oder einen bestimmten Raum bezogenen Verwaltungsakt sind Personen, die nicht als dinglich Berechtigte Adressaten sind, nur mittelbar betroffen, so daß es auf deren Bestimmbarkeit überhaupt nicht ankommt. Gegen die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes durch Verwaltungsakt spricht nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 531 auch, daß ihrem Wesen nach höherrangige staatliche Regelungen, wie die als Rechtsverordnungen ergehenden Schutzanordnungen, sich nicht auf einen niederrangigen A k t der Behörde, einen Verwaltungsakt, m i t dem das Wasserschutzgebiet errichtet wurde, stützen könne. Auch diese Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts sind nicht zu teilen. Zunächst ist eine Rechtsverordnung nicht als „höherrangige" staatliche Regelung anzusehen 532 . Die Höherrangigkeit beurteilt sich allein 527 Z u r Bekanntgabe auch gegenüber dem Rechtsnachfolger, vgl. oben A T . G. I I I . 4. 528 O L G Celle, N J W 1972, S. 1768. 529 Vgl. aber insoweit O L G Celle, N J W 1972, S. 1768. 530 Vgl. oben A T . B. I I I . 4. b) ee). 531 B V e r w G E 29, S. 207 ff. (210); dazu vgl. auch kritisch Scholler, DÖV 1969, S. 456 f. 532 Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß Ermächtigungen für V e r waltungsakte häufig i n Rechtsverordnungen zu finden sind.

V I . Gebietsschutz

223

nach der eine Maßnahme anordnenden Instanz 533 und nicht nach der von einer Behörde gewählten Rechtsform, die sich zum Teil an Zufälligkeiten orientiert. Die Kompetenz zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes w i r d i n der Regel bei der gleichen Behörde liegen, die zum Erlaß von Schutzanordnungen zuständig ist 5 3 4 . Außerdem finden Schutzanordnungen ihre Ermächtigung nicht i n der Festsetzung des Wasserschutzgebietes, sondern i n Bestimmungen der Landeswassergesetze. Die Errichtung eines Wasserschutzgebietes ist lediglich Voraussetzung für den Erlaß von Schutzanordnungen 535 . Es ist also nicht zwingend, wegen der Rechtsnatur der Schutzanordnungen als Rechtsverordnungen, auch die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes i n Form einer Rechtsverordnung vorzunehmen. Die Luftverkehrsordnung und das Schutzbereichsgesetz nehmen zur Rechtsnatur der Schutzbereichsanordnung nicht Stellung. Die von der zuständigen Behörde zu wählende Rechtsform muß sich daher allein am materiellen Inhalt der zu treffenden Anordnung orientieren. Die Regelung der A r t und Weise der Bekanntmachung ist für die Rechtsnatur der Maßnahme irrelevant. Die Tatsache, daß durch die A r t der Bekanntmachung von Luftsperrgebieten i m Bundesanzeiger und i n den Nachrichten für Luftfahrt der Anschein einer Rechtsverordnung erweckt wird, ist daher für die Wertung der Rechtsform ohne maßgebliche Bedeutung. Das gleiche gilt für das Schutzbereichsgesetz. So hält es das Bundesverwaltungsgericht 536 , das die Schutzbereichsanordnung als Rechtssatz qualifiziert, für unbedenklich, daß diese nicht i m Bundesgesetzblatt oder i m Bundesanzeiger zu veröffentlichen ist 5 3 7 . Für die Festsetzung von Schutzgebieten durch Verwaltungsakt sprechen auch Zweckmäßigkeitsüberlegungen. Da es sich bei Schutzgebietsanordnungen häufig u m vorübergehende Maßnahmen handelt, erscheint der Verwaltungsakt gegenüber der schwerfälligen Rechtsverordnung als geeigneter. Das gilt insbesondere für Luftsperrgebiete, die entspre533

M a n denke n u r an die als Verwaltungsakt qualifizierte Genehmigung einer Rechtsverordnung durch eine höhere Instanz. 534 So ist es auch grundsätzlich i n den Landeswassergesetzen geregelt, i n denen vorgesehen ist, daß die Behörde i n der Rechtsverordnung zur Festsetzung des Wasserschutzgebietes auch Schutzanordnungen statuieren kann; vgl. z. B. A r t . 35 Abs. 1 bay W G ; § 22 beri W G ; §§ 40, 41 bre W G ; § 25 Abs. 1 he W G ; §§ 48, 49 nds W G ; § 14 Abs. 1 n w W G ; § 13 Abs. 1 r h p f W G ; § 36 Abs. 1 sa W G ; § 15 Abs. 1 sh WG. 535 Sie ist Tatbestandsmerkmal der zu Schutzanordnungen ermächtigenden Norm. 536 Vgl. BVerwG, DVB1. 1969, S. 547 ff. 537 D a s Bundesverwaltungsgericht meint, dies sei nicht erforderlich, w e i l das Schutzbereichsgesetz eine Sonderregelung enthalte. BVerwG, DVB1. 1969, S.549.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

chend der jeweiligen Verkehrslage eingerichtet werden 538 , und die Immissionsschutzgebiete. Aber auch für den Rechtsschutz von Betroffenen ist die Festsetzung durch Verwaltungsakt von Vorteil. Muß die Schutzgebietsanordnung als Rechtsverordnung ergehen, so ist dagegen keine Anfechtungsklage, sondern nach Maßgabe des Landesrechts 539 nur die Normenkontrollklage zulässig. Die Behörde kann auch nicht darauf verklagt werden, vom Erlaß einer Schutzgebietsanordnung abzusehen, sie nur m i t bestimmtem Inhalt zu erlassen oder auf erhobene Einwendungen einen Bescheid zu erteilen. Gegen den Inhalt von Schutzgebietsverordnungen kann nur incidenter angegangen werden, indem ein aufgrund der Verordnung erlassener Verwaltungsakt 5 4 0 angefochten wird. Auch wäre der Bescheid, durch den ein Antrag auf Festsetzung eines Schutzgebietes abgelehnt wird, nicht anfechtbar 541 . Zwar könnte der Antragsteller trotz des Fehlens eines Rechtsanspruchs auf Schutzgebietsfestsetzung gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in seinen Rechten verletzt sein. Die Anfechtbarkeit des ablehnenden Bescheids w i r d aber daran scheitern, daß der Antrag auf die Vornahme eines Rechtsetzungsaktes gerichtet ist. Ergeht die Schutzgebietsanordnung dagegen als Verwaltungsakt, so ist dagegen die Anfechtungsklage gegeben. Auch eine Verpflichtungsklage auf Errichtung eines Schutzgebietes nach abgelehntem Antrag wäre statthaft. Der Rechtsschutz für Eigentümer und sonstige dinglich Berechtigte an Grundstücken i m Schutzgebiet wäre mit einer Klage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO einfacher und wegen der Möglichkeit eines einstweiligen Rechtsschutzes auch effektiver 5 4 2 . Zur Klarstellung der hier vertretenen Ansicht sei noch kurz auf das Bundesimmissionsschutzgesetz eingegangen. Gemäß § 49 Abs. 1 BImSchG werden die Landesregierungen ermächtigt, vorzuschreiben, daß „ i n näher zu bestimmenden Gebieten", die eines besonderen Schutzes vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Geräusche bedürfen, erhöhte Anforderungen an den Umweltschutz gestellt werden können. Diese Handhaben reichen so weit, wie die Anlagen oder Brennstoffe geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen, die mit dem besonderen Schutzbedürfnis des Gebiets nicht vereinbar sind. 538 539 540 541 542

Vgl. Vgl. ζ. B. Vgl. Vgl.

auch O L G Celle, N J W 1972, S. 1768. § 47 V w G O . ein Bußgeldbescheid. BVerwG, Z f W 1970, S. 242 ff.; Sieder / Zeitler / Dahme, §19 Rdnr. 6. §§ 80, 123 V w G O .

V I I . Gebietliche Organisationsakte

225

Die Landesregierungen werden i n §49 Abs. 2 BImSchG ferner ermächtigt, Gebiete festzusetzen, i n denen „während austauscharmer Wetterlagen" ein starkes Anwachsen schädlicher Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen zu befürchten ist. Der Gesetzgeber hat i n den Absätzen 1 und 2 des § 49 BImSchG festgeschrieben, daß die Landesregierungen diese Maßnahmen i n Rechtsverordnungen konkretisieren sollen. I m Gegensatz zu den oben beschriebenen Fällen liegt hier keine Ermächtigung zu sachbezogenen Verwaltungsakten vor, da §49 B I m SchG zu abstrakt-generellen Regelungen ermächtigt. Es geht hier nicht um die Ermächtigung zur Festsetzung eines bestimmten Gebiets zu einem Schutzgebiet, sondern u m die Ermächtigung des Landesgesetzgebers, unbestimmt viele Gebiete zu Schutzgebieten zu machen, i n denen von den dort Lebenden ein noch näher zu bezeichnendes Verhalten gefordert werden kann. Der Landesgesetzgeber bestimmt dann, wer welche Gebiete als Schutzgebiete festsetzen darf. Er kann sich auch zur Rechtsnatur der Schutzgebietsfestsetzung äußern. Ergeht die Schutzgebietsfestsetzung durch Verwaltungsakt, dann heißt dies nicht, daß Verhaltenspflichten der i n den Schutzgebieten sich aufhaltenden Personen nicht durch Rechtsverordnung statuiert werden dürften.

V I I . Gebietliche Organisationsakte Die Rechtsnatur von Maßnahmen zur Änderung der Grenzen kommunaler Gebietskörperschaften ist umstritten. Die Tatsache, daß es sich dabei u m Organisationsakte handelt, trägt — wie oben dargelegt — nicht zur Klärung des Rechtscharakters der Maßnahme bei, da der Begriff „Organisationsakt" lediglich die Wirkungsart beschreibt. Soweit man sich i n Landesgesetzen für die Hechtsnatur eines Rechtssatzes543 entschieden hat, ist dies auf den materiellen Rechtscharakter des Organisationsaktes ohne Auswirkungen.

543 So ergehen i m Freistaat Bayern gebietliche Organisationsakte durch Rechtssatz, vgl. A r t . 9 Abs. 2 B V ; A r t . 5 Abs. 3; 5 a Abs. 1 u. Abs. 4; 11 Abs. 1; 12 Abs. 1, 2 GO; A r t . 8 Abs. 2 L K r O ; A r t . 8 Abs. 2 BezO. Texte: Ziegler / Tremel, Nr. 850, 280, 440, 100. Ähnliches gilt grundsätzlich auch für die anderen Bundesländer. Z u r kommunalen Gebietsreform, vgl. Hoppe / Rengeling, S. 3 ff., 11 ff.

15 G o r n i g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

1. Die Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte a) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum aa) Überblick Bei der Stellungnahme zur Frage der Rechtsnatur eines gebietlichen Organisationjsaktes sind folgende Rechtspositionen denkbar. Es kann sich dabei handeln — u m einen Rechtssatz 544 , — u m einen Verwaltungsakt 5 4 5 , u m einen Verwaltungsakt gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften und einen Rechtssatz gegenüber der Bevölkerung 546 , — u m einen Verwaltungsakt gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften und ein Verwaltungsinternum gegenüber der Bevölkerung 5 4 7 , — u m einen Verwaltungsakt gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften, einen Rechtssatz gegenüber der Bevölkerung sowie ein Verwaltungsinternum, soweit Wirkungen i m Bereich der unmittelbaren Staats- und Auftragsverwaltung i n Frage kommen 5 4 8 , — u m einen Hoheitsakt sui generis 549 .

544

Vgl. V G H Kassel, DÖV 1957, S.751; V G Ansbach, BayVBl. 1972, S. 304 ff.; Fellner, BayVBl. 1955, S.231; dazu kritisch: Mörtel, BayVBl. 1957, S. 12. 545 Vgl. BVerfGE 18, S. 154; BVerwGE 18, S. 154 ff. (155 f.); V e r f G H N W , DÖV 1969, S. 568 f.; V G H München, BayVBl. 1956, S. 121; VRspr. 12, S. 633 f.; D Ö V 1964, S. 849; O V G Münster, OVGE 5, S.46ff. (57); OVGE 15, S. 87 ff. (89 f.). Vgl. ferner: Ule, S. 147; derselbe, Verwaltungsprozeßrecht, S. 172; derselbe, VerwArch. 1969, S. 110; Zimniok, BayVBl. 1957, S. 15; Menger, VerwArch. 1959, S. 283; derselbe, VerwArch. 1964, S. 384 ff.; Fichtmüller, JuS 1965, S. 352 ff.; Görg, D V B l . 1966, S. 329 f.; Scholtissek, D V B l . 1968, S.831; Ossenbühl, DÖV 1969, S. 553; Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181; derselbe, Ingolstadt, S. 26 ff.; Seibert, S. 21; Münzer, S. 72. 546 Vgl. OVG Lüneburg, DÖV 1963, S. 150 ff.; Schweiger, DÖV 1955, S.361; derselbe, BayVBl. 1956, S. 73; Obermayer, BayVBl. 1958, S.69; derselbe i n : Mang / Maunz / Mayer / Obermayer, S. 176, 323; Rasch in: Rasch / Patzig, S. 261; Rasch, S. 166 ff.; derselbe, D V B l . 1970, S. 767; Redeker / von Oertzen, § 42, Rdnr. 43; Volkmar, S. 198 f.; er räumt allerdings ein, daß es bei rechtslogischer Betrachtung nicht ein u n d derselbe A k t sei, der als konkret u n d abstrakt angesprochen w i r d . Es handele sich u m zwei dogmatisch selbständige A k t e i n einem äußerlich einheitlichen Gewände. Kritisch: Fichtmüller, JuS 1965, S. 352 ff. 547 Vgl. O V G Lüneburg, D Ö V 1963, S. 150 ff.; dazu kritisch: Münzer, S. 72 ff. u n d oben A T . Β . V. 2. 548 Vgl. Mörtel, BayVBl. 1957, S. 12; Schack, DÖV 1958, S. 277. 549 Vgl. V G H München, N J W 1978, S. 773.

V I I . Gebietliche Organisationsakte

227

Da der Rechtssatzcharakter zum Teil gesetzlich festgeschrieben ist, ist die Ansicht möglich, gebietliche Organisationsakte seien Rechtssätze i m formellen und materiellen Sinn 5 5 0 , aber auch die Auffassung, es handele sich u m Rechtssätze i m formellen Sinn, die inhaltlich Verwaltungsakte seien 551 . bb) Die Ansichten i n der Rechtsprechung Die Gerichte äußern sich nur selten zur materiellen Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte. Sie begnügen sich meistens damit festzustellen, daß der Gesetzgeber die Rechtsform eines Rechtssatzes festschreiben durfte. Der Verwaltungsgerichtshof Kassel 552 nimmt zur Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte Stellung. Er betrachtet die Eingemeindung bisher gemeindefreier Grundstücke ihrem Gesamtinhalt nach nicht als einen Verwaltungsakt, sondern als einen normsetzenden A k t der Staatsgewalt, der Grenzänderungen bei einzelnen Gemeinden und damit zugleich die Rechtsgrundlage für die zahlreichen gesetzlichen Folgen schafft, die sich aus der Zugehörigkeit bestimmter Grundstücke zu bestimmten Gemeinden ergeben. Eine Allgemeinverfügung liege nicht vor, da sich die Regelung nicht an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richte, sondern an die Allgemeinheit. Das Verwaltungsgericht Ansbach 553 , das sich m i t dem Rechtscharakter von Maßnahmen der Gebietsreform i n Bayern zu befassen hatte, vertritt ebenfalls die Auffassung, eine Eingemeindung sei eine Rechtsnorm. Für die Annahme einer Rechtsnorm spreche, daß tiefgreifende Änderungen für das Leben der betroffenen Gebietsangehörigen verfügt 550 v g l . Fellner, BayVBl. 1955, S. 229 ff.; Rasch in: Rasch / Patzig, S.261. Vgl. V G H München, BayVBl. 1956, S. 121; Obermayer, DÖV 1954, S. 73 ff.; derselbe, DÖV 1955, S. 364 ff.; derselbe, S. 54 ff. Obermayer rückte später von der Qualifizierung als Gesetz i m formellen Sinnne ab u n d erklärte, alle m i t obrigkeitlicher Gewalt vorgenommenen kommunalen Gebiets» u n d Statusänderungen seien als Hoheitsakte zu werten, die sich sow o h l als Einzelakte an bestimmte Personen w i e auch als Rechtsetzungsakte an eine unbestimmte Personenmehrheit richteten; vgl. Obermayer, B a y V B l . 1958, S. 69 ff.; vgl. ferner: Menger, VerwArch. 1964, S. 386. Rasch in: Rasch / Patzig, S. 261 bezeichnet den Begriff der Rechts Verordnung i m formellen Sinn als nicht haltbar. 552 V G H Kassel, DÖV 1957, S. 751. Der Verwaltungsgerichtshof Kassel ist allerdings der Auffassimg, daß bei der Eingemeindung v o n selbständigen Gemarken sich nicht die Fragen ergeben, die sich bei der Eingemeindung von selbständigen Gemeinden oder Teilen dieses Gebiets stellen. Es ist dam i t v o m Verwaltungsgerichtshof Kassel nicht dazu Stellung genommen worden, wie eine Eingemeindung bzw. Ausgemeindung rechtlich zu qualifizieren ist. 553 V G Ansbach, BayVBl. 1972, S. 304 ff.; dazu kritisch: Motyl / Holzinger, BayVBl. 1972, S. 307. 551

15*

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

würden und außerdem über den Geltungsbereich von Rechtssätzen m i t entschieden werde. Nicht nur örtliche Zuständigkeiten würden sich ändern, es werde vielmehr das gesamte Ortsrecht, teilweise das für die Gemeinde bisher geltende Landkreisrecht, gegenstandslos und neues Ortsrecht begründet. Auch die Rechte und Pflichten der Bürger sowie die Vertretung der Gemeindebürger würden sich ändern. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof 554 hingegen bezeichnet i n seiner Entscheidung vom 27. November 1954 Gebietsumgliederungen, die durch Rechtsverordnung zu ergehen haben, als Eingriffe i n den Bestand einer Gemeinde „durch einen — i n die Form einer Rechtsverordraung gekleideten — Verwaltungsakt der Staatsregierung" 555 . Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 556 führt i n seinem Urteil vom 20. Januar 1956 aus, daß eine Maßnahme, die i n den Gebietsstand einer Gemeinde oder eines Landkreises eingreift, ein gestaltender Verwaltungsakt sei 557 . I n einem Popularklageverfahren war der Bayerische Verfassungsgerichtshof 558 erneut m i t der Frage befaßt, ob die Vorschrift, m i t der die Staatsregierung i n der Bayerischen Verfassung zur Einteilung der Kreise i n Form der Rechtsverordnung ermächtigt wird 5 5 9 , i m Widerspruch m i t dem Gleichheitssatz, dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Gewaltenteilung stehe und daher eine verfassungswidrige Verfassungsnorm sei. I n der Begründung bemerkt der Verfassungsgerichtshof, daß die hier i n Rede stehenden Organisationsakte sowohl Elemente einer Einzelmaßnahme als auch einer allgemeinen Regelung i n sich vereinten. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg 5 6 0 geht von der Doppelnatur des Aus- bzw. Eingemeindungsaktes aus. Bei einer Maßnahme, die i n den Bestand einer Gebietskörperschaft eingreift, handle es sich i m Verhältnis zur betroffenen Gebietskörperschaft u m einen Verwaltungsakt. Daraus folgt aber nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht, 554 BayVerfGH, VRspr. 7, S. 777 ff.; die Entscheidung bezieht sich auf Gebietsumgliederungen, die gemäß A r t . 11 Abs. 3 a. F. GO durch Rechtsverordnung zu ergehen hatten. 555 BayVerfGH, VRspr. 7, S. 782. 556 V G H München, BayVBl. 1956, S. 122. 557 I n einer späteren Entscheidung führte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof aus, daß diese Qualifizierung als Verwaltungsakt auf Rechtsschutzerwägungen beruhte; vgl. V G H München, BayVBl. 1972, S. 580 f.; vgl. auch V e r f G H RhPf, AS Bd. 11, S. 118. 558 BayVerfGH, BayVBl. 1972, S.43ff. (45); vgl. dazu die kritische A n m e r k i m g v o n Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 180 ff. 559 Gemeint ist A r t . 9 Abs. 2 BV. 560 O V G Lüneburg, DÖV 1963, S. 151.

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daß die Eingemeindung auch gegenüber Dritten den Charakter eines Verwaltungsaktes habe. Da sich die gebietsändernde Regelung grundsätzlich nicht an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richte 561 , sondern an die Allgemeinheit, liege Dritten gegenüber kein Verwaltungsakt vor. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 562 vertritt, ähnlich wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof 563 , die Auffassung, daß solche Organisationsakte nicht eindeutig und durchgängig als generell-abstrakte Regelungen, ebensowenig aber auch eindeutig und durchgängig als verbindliche Einzelfallentscheidungen einer Verwaltungsbehörde anzusprechen seien. Sie seien daher nach den klassischen Abgrenzungskriterien weder den Rechtssätzen noch den Verwaltungsakten zuzuordnen. Sie würden aber auch keine Mischforni dieser beiden Kategorien darstellen, sondern einen weiteren Grundtypus hoheitlichen Handelns bilden. Häufig nehmen die Gerichte allerdings nicht zum materiellen Rechtscharakter der gebietlichen Organisationsakte Stellung, sondern entscheiden nur darüber, ob für diese Rechtsakte ein Rechtssatz vorgeschrieben werden könne. Etwas mißverständlich konstatiert das Bundesverwaltungsgericht 564 , daß ein A k t einer kommunalen Zustandsänderung je nach den Umständen und der Form, i n der er ergeht, einen m i t der Klage anfechtbaren Verwaltungsakt oder eine nicht anfechtbare Norm darstelle 565 . Es nimmt an, daß die Gerichte an die Form und Deklarierung nur dann nicht gebunden sein können, „wenn ein A k t , der materiell die Merkmale eines Verwaltungsaktes erfüllt, unter — möglicherweise mißbräuchlicher — Formenvertauschung als Rechtsverordnung ergeht" 5 6 6 . Der Bayerische Verfassungsgerichtshof 567 geht von der Dispositionsbefugnis des Verfassungsgesetzgebers aus und sieht den Verfassungs561 Insoweit v e r t r i t t das Oberverwaltungsgericht Lüneburg die gleiche Auffassung wie der Verwaltungsgerichtshof Kassel, DÖV 1957, S. 751, vgl. oben. s« V G H München 17, S. 106 ff. (109); V G H München, BayVBl. 1972, S. 580 ff.; N J W 1978, S. 773; anders entschied der Bayerische Verwaltungsgerichtshof i m oben zitierten U r t e i l v. 20.1.1956, abgedruckt i n BayVBl. 1956, S. 121 ff. 563 Vgl. BayVerfGH, B a y V B l . 1972, S.43ff. (45); vgl. auch unten. 564 BVerwG, BayVBl. 1974, S. 500 f. 565 Vgl. B V e r w G E 18, S. 154 ff. (155 f.); BVerwG, BayVBl. 1974, S. 501. 566 B V e r w G , BayVBl. 1974, S. 501. Einen solchen Formenmißbrauch v e r neinte hier das Bundesverwaltungsgericht i m Falle einer Eingemeindung durch Rechts Verordnung unter Berücksichtigung der historischen E n t w i c k l u n g u n d der Ausgestaltung der maßgebenden Gesetze (hier: A r t . 9 Abs. 2 BV). Vgl. auch BVerwGE 18, S. 154 ff. (155 f.).

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

geber nicht gehindert, den Organisationsakt als Rechtsetzungsakt zu bestimmen 568 . Ähnlich entscheidet sich der Staatsgerichtshof von Baden-Württemberg 569 . Er erwidert dem Vorwurf, der Gesetzgeber treffe mit den Gebietsreformgesetzen konkret-individuelle Maßnahmen und keine abstrakt-generellen Regelungen und greife i n den Tätigkeitsbereich der Exekutive ein, daß nach der Landesverfassung das Gebiet der Gemeinden und Gemeindeverbände nicht nur durch A k t e der Exekutive aufgrund eines Gesetzes, sondern auch unmittelbar durch Gesetz geändert werden dürfe. Die Neugliederung sei von Verfassungs wegen ein legitimer und ursprünglicher A k t der gesetzgebenden Gewalt. Von einem Übergreifen des Gesetzgebers i n exekutiviscbe Kompetenzen könne keine Rede sein. Gebietsreformen seien politische Grundentscheidungen eines Landes über seine Organisation und damit m i t gutem Grund dem Parlament als Gesetzgebungsakt zugewiesen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 570 , der bekannte, daß der A k t der Neubildung einer Gemeinde ein Verwaltungsakt sei, bejaht die Frage, ob diese Maßnahme auch als Rechtsverordnung vorgeschrieben werden könne. Er charakterisiert diese Rechtsverordnung als Rechtsverordnung i m nur formellen Sinne. Sie erfülle formell alle Merkmale einer Rechtsverordnung, enthalte aber materiell keine objektiven Rechtsnormen. cc) Die Ansichten i m Schrifttum 571

Schweiger betrachtet die Gebietsänderungen durchführenden Rechtsverordnungen als Rechtsverordnungen i m materiellen Sinn, da sie gegenüber der Gesamtheit der Staatsbürger wirksame und rechtserhebliche Organisationsverordnungen darstellen. Er begründet diese Ansicht damit, daß die i n den Gebietsbestand eingreifenden Organisationsakte nicht nur Wirkung gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften, sondern auch gegenüber der betroffenen Bevölkerung äußern. Die Unmittelbarkeit solcher Rechtswirkungen folge aus dem Rechtscharakter der Zugehörigkeit der Bevölkerung zu den Gebietskörper567 BayVerfGH, BayVBl. 1972, S.43ff. (45); vgl. dazu Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 180 ff. 568 Die Bayerische Staatsregierung hat daraufhin auf der Rechtsgrundlage des A r t . 9 Abs. 2 B V die Verordnung zur Neugliederung Bayerns i n Landkreise u n d kreisfreie Städte v o m 27.12.1971 erlassen, nach der die Landkreisreform f ü r den Freistaat Bayern durchgeführt wurde, vgl. GVB1. 1971, S. 495 ff. 569 StGH B W , D Ö V 1973, S. 165. 5?o V G H München, BayVBl. 1956, S. 122. 57 1 Schweiger, D Ö V 1955, S. 360 ff., 361; dazu kritisch: Mörtel, BayVBl. 1957, S. 11 f.

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Schäften. Die Organisationsakte erfüllten als generelle, für jedermann aus dem betroffenen Personenkreis verbindliche Rechtsetzungsakte die Merkmale von Rechtsnormen. A n ihrer generellen Natur ändere sich auch dadurch nichts, daß sie sich den beteiligten Gebietskörperschaften gegenüber als Einzelakte darstellen würden. Obermayer 572 stellt bei der Qualifizierung der Rechtsnatur von Gebietsumgliederungen auf rein formelle Merkmale ab und kommt daher zum Ergebnis, daß die i n Rechtsverordnungen statuierten Gebietsumgliederungen Rechtsverordnungen i m formellen Sinne seien, die den Rechtsverordnungen i m materiellen Sinn an die Seite zu stellen seien. Er konzediert allerdings, daß die Gebietsänderungsmaßnahmen die Regelung eines Einzelfalls zum Gegenstand haben und sich inhaltlich i n keiner Weise von einem Verwaltungsakt unterscheiden. Das berechtige aber nicht, sie als Verwaltungsakte anzusprechen. Sie enthielten zwar keine Rechtsnormen, seien aber i n die Form einer Rechtsverordnung gekleidet, was ausschlaggebend sei. Die wohl herrschende Meinung i m Schrifttum betrachtet die gebietlichen Organisationsakte als Verwaltungsakte 5 7 3 . Ule 5 7 4 und Menger 575 sehen i n allen Varianten von Gebietsänderungsakten reine Verwaltungsakte, weil durch sie ein Einzelfall nach den Vorschriften des öffentlichen Rechts geregelt werde. Insbesondere die Schaffung oder Beseitigung einer Gemeinde, also einer einzelnen j u r i stischen Person, könne nicht anders als als Regelung eines Einzelfalles verstanden werden. Knemeyer 5 7 6 betrachtet Gebiets- und Bestandsänderungen i n der Form von Rechtsverordnungen jeweils als „einzelne, reale, nach Ort, Zeit und Gegenstand bestimmte Fälle, die durch hoheitlichen Ausspruch verbindlich und erschöpfend gegenüber ganz bestimmten Adressaten geregelt sind". Abstrakt-generelle Rechtswirkungen hätten allenfalls erst die Folgeregelungen, die aber von der allgemein durch eine Gebiets· Oder Bestandsänderungsverordnung geregelten Maßnahme scharf zu trennen seien. Regelungsinhalt einer Verordnung zur Gebietsänderung seien nicht diese abstrakt-generellen Folgewirkungen, sondern allein die konkret verfügten, unmittelbar eintretenden Gebiets- und 57 2 Obermayer, D Ö V 1954, S. 73 ff.; derselbe, DÖV 1955 sowie später i n BayVBl. 1958, S.69, wo er Gebietsänderungsakte als Verwaltungsakte gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften sowie als Rechtssätze gegenüber den Bürgern qualifizierte. 573 Vgl. oben B T . B. V I I . 1. a) aa) Fn. 545. 57 4 Ule, VerwArch. 1969, S. 111; derselbe in: Festschrift für Müller, S. 535 ff. 57 5 Menger, VerwArch. 1964, S. 382 ff. 57 6 Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181; derselbe, Ingolstadt, S. 30.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Bestandsänderungen als solche. Knemeyer bezeichnet allerdings — trotz der konkret-individuellen Regelung — die Gebiets-, Status- und Bestandsänderungsakte nicht als Verwaltungsakte, sondern als verwaltungsaktähnliche Hoheitsakte sui generis 577 , wobei er i m wesentlichen Form und A r t des Erlasses dieser Organisationsakte berücksichtigt, die vom Normaltypus des Verwaltungsaktes i m herkömmlichen Begriffssinn abweichen. 578 Für Rasch 579 bringt die Auffassung, die i n einem Gebietsänderungsakt ausschließlich Verwaltungsakte gegenüber der betroffenen Gemeinde sieht und jeden normativen Gehalt dieser Akte bestreitet, die Gefahr m i t sich, daß die Gebietsänderung nur aus der Sicht der betroffenen Gemeinde betrachtet und dabei die an die Bürger gerichtete Seite der Maßnahme übersehen wird. Rasch ist der Ansicht 580 , der Gebietsänderungsakt sei zunächst ein Rechtsetzungsakt, da er die örtliche Zuständigkeit ändere, die durch Rechtssätze festgelegt ist. Die Festlegung eines bestimmten örtlichen Zuständigkeitsbereichs richte sich an alle jetzigen und zukünftigen Einwohner einer Gemeinde oder Mitglieder einer bestimmten Körperschaft und sei damit genereller Natur. Der Verwaltungsaktteil der Gebietsänderungsakte liege darin, daß diese einen unmittelbaren Eingriff i n den Gebietsstand der betroffenen Gemeinde bedeuteten. Wenn Organisationsakte als konkret-individuelle Maßnahmen qualifiziert werden, aber wegen gesetzlicher Bestimmungen i n Rechtssatzform ergehen müssen, spricht man i m Schrifttum von einem Rechtssatz „ i m formellen Sinn" 5 8 1 . Handelt es sich dabei u m ein Gesetz, so ist für Menger 582 die Möglichkeit einer Anfechtungsklage schon deshalb nicht gegeben, weil die Maßnahme nicht von einer Verwaltungsbehörde erlassen worden ist. Dagegen schließe die Rechtsform der Verordnung ihre Anfechtung vor den Verwaltungsgerichten nicht aus. Für Schack 583 hingegen ist es irrelevant, ob der Organisationsakt i n der Form eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung ergeht, er bleibe jedenfalls ein 577

Vgl. Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 182; derselbe, Ingolstadt, S. 28, 32. Ζ. B. wegen der Zustimmung des Landtages, der besonderen Form des Erlasses, des fixen Datums für das Wirksamwerden, der äußeren F o r m einer Rechtsverordnung ohne Rechtsmittelbelehrung; vgl. Knemeyer, Ingolstadt, S. 33. 57 9 Rasch, D V B l . 1970, S. 768. 580 Rasch, D V B l . 1970, S. 767; vgl. auch Obermayer in: M a n g / M a u n z / Mayer / Obermayer, S. 195 f., der meint, eine Zuständigkeitsänderung berühre stets Rechte u n d Pflichten des Bürgers u n d sei daher ein Rechtssatz; dazu kritisch: Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181. 581 Vgl. Menger, VerwArch. 1964, S. 386; Obermayer, DÖV 1954, S. 73 ff.; derselbe, DÖV 1955, S. 364; vgl. auch V G H München, BayVBl. 1956, S. 122. 582 Menger, VerwArch. 1959, S.283; derselbe, VerwArch. 1964, S.386. 583 Schack, D V B l . 1958, S. 273. 578

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anfechtbarer Verwaltungsakt. Er bestreitet dem Gesetzgeber das Hecht, konkret-individuelle Regelungen in Rechtssatzform zu kleiden. b)

Stellungnahme

Wie oben bereits dargelegt 584 und weitgehender Überzeugung entsprechend 585 erschließt sich die Rechtsnatur einer Maßnahme allein nach deren Inhalt. Inhaltlich handelt es sich bei einer Eingemeindung bzw. Umgemeindung nicht u m eine abstrakt-generelle Regelung. Die Organisationsmaßnahme enthält nicht allgemeine, vom Einzelfall abstrakte Merkmale, sondern stellt auf den konkreten Fall ab. Betrifft die Anordnung mehrere bestimmte Gebietskörperschaften, so handelt es sich u m mehrere Einzelfallregelungen, u m ein Bündel. Ein Bündel von Einzelfallregelungen macht aber keine Rechtsnorm. Es t r i f f t nicht zu, daß Ein- bzw. Umgemeindungen schon deshalb Rechtsnormen sein müssen, weil sie nicht nur über konkrete Einzelfälle, sondern auch über Normen, wie etwa das Ortsrecht 586 , über Zuständigkeiten von einzelnen Körperschaften und Behörden 587 , über Rechte und Pflichten der Gemeindebürger 588 befinden. Zwar hat die Gebietsänderung auch Auswirkungen auf das Ortsrecht, auf Behördenzuständigkeiten und auf Rechte und Pflichten der Bürger; diese Auswirkungen treten aber nicht unmittelbar aufgrund der Ein- bzw. Umgemeindung ein, sondern sind deren Folgewirkungen 589 . Eine derartige Gebietsänderung setzt nur ein Tatbestandsmerkmal für schon bestehende Rechtssätze590. Regelungsinhalt der Maßnahme sind also nicht die Folgewirkungen, sondern allein die konkret verfügten, unmittelbar eingetretenen Gebiets- und Bestandsänderungen 591 . Adressaten der Maßnahme sind die betroffenen Gemeinden, nicht deren Bürger. 584

Vgl. oben A T . Β . I V . 1. b). Vgl. oben A T . Β . I V . 1. b) bb); ferner: BayVerfGH 22, S. 93 ff. (101); 21 S. 92 ff. (98); 20, S. 1 ff. (4); 19, S. 23 ff. (27); 11, S. 203 ff. (207); V G H München, BayVBl. 1956, S. 121 ff.; Forsthoff, S. 196; Ule, S. 147; Knemeyer, Ingolstadt, S. 26 f.; derselbe, BayVBl. 1972, S. 180. 586 Vgl. BVerwG, DÖV 1964, S. 364; V G Ansbach, BayVBl. 1972, S. 306; vgl. auch Menger, VerwArch. 1964, S. 386; Görg, DVB1. 1966, S. 329. 587 Vgl. Rasch, DVB1. 1970, S. 767; derselbe in: Rasch / Patzig, S.261; Obermayer, Staats- und Verwaltungsrecht, S. 345 f.; derselbe, BayVBl. 1958, S. 69; dazu Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181. 588 Vgl. Obermayer, B a y V B l . 1958, S. 69; Masson, BayVBl. 1965, S. 64 f., der sich auf das aktive u n d passive Wahlrecht bezieht. Vgl. dazu Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181. 589 Vgl. auch Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181; Seibert, S.21; Görg, DVB1. 1966, S. 330; Münzer, S. 67 ff. 590 Vgl. Menger, VerwArch. 1964, S. 386; Görg, DVB1. 1966, S. 329; Ule, VerwArch. 1969, S. 110, 111; Münzer, S. 67. 585

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

I m übrigen w i r d durch die Gebietsänderung auch nicht über Ortsrecht verfügt. Das Ortsrecht der aufgenommenen Gemeinde w i r d durch die Maßnahme nicht außer Kraft gesetzt, es w i r d vielmehr gegenstandslos, weil die Gemeinde, die das Ortsrecht geschaffen hat, aufgehört hat zu existieren. 592 Auch die Änderung des Zuständigkeitsbereichs der Behörden ist anerkanntermaßen nicht als Rechtssatz zu qualifizieren 593 . Sie ist grundsätzlich nur eine behördeninterne Maßnahme 594 und i m Zusammenhang mit der Gebietsänderung lediglich als deren tatsächliche Auswirkung anzusehen 595 . Die Rechte und Pflichten der Bürger erfahren schließlich keine qualitativen Veränderungen 596 , so daß schon am Vorliegen einer Regelung Bedenken bestehen. Die Eingemeindung stellt eine konkret-individuelle Regelung gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften dar. Sie ist ein Verwaltungsakt gemäß § 35 S. 1 V w V f G und kein dinglicher Verwaltungsakt, da Gebietskörperschaften wie Gemeinden und Landkreise als juristische Personen des öffentlichen Rechts Adressaten der Regelung sind und nicht unter den Begriff „Sache" fallen 5 9 7 . Soweit die Eingemeindung durch Gesetz erfolgt, ist dagegen nur der gegen Gesetze mögliche Rechtsschutz gegeben. Die Möglichkeit der Anfechtungsklage ist schon deswegen entzogen, weil die Maßnahme nicht von einer Verwaltungsbehörde erlassen worden ist 5 9 8 . Schreibt der Gesetzgeber der Behörde die Form der Rechtsverordnung vor, so heißt dies, daß die konkret-individuelle Maßnahme wie eine Rechtsverordnung zu behandeln ist 5 9 9 und zwar auch hinsichtlich des Rechtsschutzes. Ein dinglicher Verwaltungsakt ist dann gegeben, wenn die Gebietsänderung einen nichtselbständigen Gemeindeteil oder einen Ortsteil betrifft. Hier liegt eine sachbezogene Maßnahme vor, die mittelbare 591 Vgl. Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181; Motyl / Holzinger, BayVBl. 1972, S. 307; Seibert, S.21. 592 Vgl. Menger, VerwArch. 1964, S.386; Münzer, S. 68; V G Ansbach, BayV B l . 1972, S. 306. 593 Münzer, S. 69, bezeichnet allerdings die gegenteilige Ansicht als herrschend und verweist auf Obermayer, Grundzüge, l . A u f l . 1964, S.89; Rasch, S. 133 u n d Volkmar, S. 198. m Dazu vgl. unten BT. Β . I X . 2. a). 595 Vgl. Ule, VerwArch. 1969, S. 111; Görg, D V B l . 1966, S.330; Münzer, S.70. 596 Vgl. zu Änderungen bezüglich des aktiven u n d passiven Wahlrechts — i n Erwiderung auf Masson, BayVBl. 1965, S. 64 f. — Knemeyer, B a y V B l . 1972, S.181. 597 Das g i l t ζ. B. auch für die Kreisfreierklärung; vgl. V G H München, BayVBl. 1965, S. 60 f. 598 Vgl. oben A T . B . V I I . 1. sowie Ule, Verwaltungsprozeßrecht, S. 170 ff.; Menger, VerwArch. 1964, S. 386. 599 Vgl. Schweiger, DÖV 1955, S.360; vgl. auch oben A T . B . V I I . 2.

V I I . Gebietliche Organisationsakte

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Auswirkungen auf die auf den betroffenen Grundstücken lebenden Bürger hat. Diese gehören dann zu einer anderen Gemeinde, eventuell zu einem anderen Landkreis, mit der Folge, daß sich das aktive und passive Wahlrecht auf eine andere Gebietskörperschaft bezieht, daß andere Behörden für sie zuständig sind, anderes Ortsrecht für sie gilt und eventuell bei Telefongesprächen innerhalb der neuen Gemeinde Ferngespräche geführt werden müssen. 600 Als Adressaten des sachbezogenen Verwaltungsaktes kommen die betroffenen Gebietskörperschaften i n Betracht. 2. Klagebefugnis Ist gegen eine Gebietsänderungsmaßnahme der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, so richtet sich die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Anfechtungsberechtigt ist, wer geltend machen kann, durch den Gebietsänderungsakt i n seinen Rechten verletzt zu sein 601 . Das Grundgesetz und die Landesverfassungen enthalten zwar eine institutionelle Garantie der Selbstverwaltung 602 , deren Wesensbestand geschützt ist. Dieser institutionellen Garantie widerspricht es aber nicht, eine Gemeinde aufzulösen. 603 Das ist aber nicht so zu verstehen, daß der Bestand der Gemeinde zur freien Disposition der den Gebietsänderungsakt vornehmenden Behörde steht. Diese hat vielmehr angemessene Rücksicht auf Eigenleben und Tradition der Selbstverwaltungskörperschaft zu nehmen 604 und i n diesem Rahmen auch die Frage zu prüfen, ob die kommunale Neugliederung dem öffentlichen Wohl entspricht 605 . Die Gemeinde kann somit geltend machen, die Behörde habe die — weit gesteckten — Grenzen ihres Ermessens nicht eingehalten. Angehörigen der Gebietskörperschaften steht die Klagebefugnis allerdings i n der Regel nicht zu 606 . Dies w i r d i n der Rechtsprechung 607 teil600

Vgl. V G Augsburg, BayVBl. 1982, S. 730 ff. Vgl. oben A T . E . I I I . 2 . a ) ; Ule in: Festschrift für Müller, S. 541 f. geht ohne weitere Begründung davon aus, daß den unmittelbar betroffenen Gebietskörperschaften die Klagebefugnis zusteht. 602 Vgl. A r t . 28 Abs. 2 S. 1 GG; ferner: A r t . 71 Abs. 1 b w Verf.; A r t . 11 Abs. 2 bay Verf.; A r t . 137 Abs. 1 he Verf.; A r t . 44 Abs. 1 nds Verf.; A r t . 78 Abs. 1 n w Verf.; A r t . 49 Abs. 1 rhpf Verf.; A r t . 117 Abs. 2 sa Verf.; A r t . 39 Abs. 1 sh LS. Texte: Diirig, Nr. 1; Ziegler / Tremel, Nr. 850; Fuhr ! Pfeil, Nr. 1; März, Nr. 100 A ; von Hippel / Rehborn, Nr. 1; Rumetsch, Nr. 1; Regierung des Saarlandes, Nr. 100-1; Landesregierung Schleswig-Holstein, Nr. 100-1. 603 Vgl. BayVerfGH, BayVBl. 1978, S. 497 f.; BayVBl. 1980, S. 289; BayVBl. 1984, S. 236; O V G Münster, OVGE 10, S. 282 ff. (284 f.); 14, S. 372 ff. (373 f.); 14, S. 377 ff. (378); 22, S. 316 ff. (317); Menger, VerwArch. 1959, S. 282. 604 Vgl. V e r f G H NW, DÖV 1969, S. 569; vgl. auch Salzwedel, DÖV 1969, S. 546 ff. «s Vgl. BVerfGE 50, S. 50 f.; 50, S. 195 ff. (202); V e r f G H NW, DÖV 1969, S. 569; BayVerfGH, B a y V B l . 1978, S. 498; BayVBl. 1984, S. 236. 601

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

weise allein damit begründet, daß es sich u m organisatorische Maßnahmen handele, die grundsätzlich nicht geeignet seien, Dritte i n ihrer rechtlich geschützten Sphäre zu berühren, und zwar auch dann nicht, wenn die Personen Nachteile erleiden. Die Klagebefugnis ist jedoch dann gegeben, wenn ein Bürger, etwa i m Wege der Anhörung oder Abstimmung, bei einer Gebietsänderung mitzuwirken hat und die Verletzung eines solchen Mitwirkungsrechts rügt oder wenn sich eine von der Grenzänderung betroffene Gebietskörperschaft hiergegen wendet. 608 Interessen der Gemeinde können Gemeindebürger nicht i m Wege der Klage geltend machen. 609 Die Rechtspersönlichkeit einer durch Eingemeindung aufgelösten Gemeinde gilt für denjenigen Rechtsstreit noch als fortbestehend, i n dem die Gemeinde die Rechtswidrigkeit ihrer Auflösung geltend macht. 610

V I I I . Die Benennung von Gemeinden und Straßen sowie die Numerierung von Grundstücken 1. Die Rechtsnatur der Benennung, Namensänderung und Numerierung a) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum Nach Ansicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes 611 handelt es sich bei der Entscheidung über den Namen einer neu zu bildenden Gemeinde u m einen Verwaltungsakt, der mit öffentlicher Bekanntmachung wirksam wird 6 1 2 . Eine Begründung und Erläuterung der Verwaltungsaktqualität enthält die Entscheidung allerdings nicht 6 1 3 . Das gleiche Gericht ist der Auffassung 614 , daß eine Änderung i n der Benennung eines Hauses nach Straße und Nummer Auswirkungen auf die Allgemeinheit hat. Nach Meinung des Bayerischen Verwaltungs606 Aus diesem Grunde w i r d teilweise auch die Verwaltungsaktqualität der Maßnahme verneint; vgl. O V G Lüneburg, DÖV 1963, S. 151 f.; vgl. ferner: Ule in: Festschrift für Müller, S. 542. 607 Vgl. B V e r w G E 18, S. 154 ff. (157); O V G Lüneburg, D Ö V 1963, S. 152. «« Vgl. B V e r w G E 18, S. 154 ff. (157). 609 Vgl. auch oben A T . E. I I I . 2. a). 610 Vgl. BayVerfGH, BayVBl. 1972, S. 664; BayVBl. 1974, S. 308; BayVBl. 1984, S. 235; V e r f G H NW, DÖV 1959, S. 456; BVerfGE 3, S. 267 ff. (279 f.) bezüglich eines untergegangenen Landes. 611 V G H München, D V B l . 1981, S. 233; B a y V B l . 1966, S. 64. 612 Das spricht wegen § 41 Abs. 3 S. 2 V w V f G für die Annahme einer A l l g e meinverfügung. 613 Das g i l t i m übrigen für die meisten Entscheidungen i n diesem Bereich; vgl. ζ. B. O V G Lüneburg, M D R 1968, S. 1040; D V B l . 1969, S. 317. 614 V G H München, BayVBl. 1966, S. 64.

V i l i . Die Benennung von Gemeinden, Straßen und Grundstücken

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gerichtshofes handelt es sich dabei u m reine Tatbestandswirkungen. Die abstrakte Norm, der Rechtssatz, sei nicht die Bezeichnung der Straße und die Hausnumerierung, sondern A r t . 52 Abs. 1 bay StrWG 6 1 5 , nach dem die Gemeinden den Straßen Namen geben können, und die Bestimmung 616 , wonach die Gemeinden dafür Sorge tragen sollen, daß Hausnummern angebracht werden. Der Vollzug dieser Norm 6 1 7 i m Einzelfall — und dem Anlieger gegenüber verbindlich — erfolgt laut Verwaltungsgerichtshof durch Verwaltungsakt. Dieser Ansicht hat nach Auffassung des Gerichts der bayerische Gesetzgeber dadurch Ausdruck verliehen, daß er bestimmt hat, daß den Eigentümern durch Satzung die Kosten der Hausnumerierung auferlegt werden können, während bezüglich der Straßennamensgebung eine entsprechende Regelung fehlt. Nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg 6 1 8 handelt es sich bei der Straßenbenennung u m eine Allgemeinverfügung. Das Gericht begründet seine Ansicht damit, daß es sich nicht u m eine Rechtsnorm handeln könne, da es am abstrakten, allgemeinverbindlichen und mit sofortiger Außenwirkung eintretenden Inhalt fehle. Daß sich das Publikum an die m i t dem Benennungsbeschluß bezweckte Regelung halte, beruhe nicht auf seiner Zugehörigkeit zum Adressatenkreis, sondern auf der m i t der Vollziehung eingetretenen Tatbestandswirkung. Demgemäß liege, so das Oberverwaltungsgericht Lüneburg, eine Allgemeinverfügung vor. Der Beschluß des Gemeinderats und das Rundschreiben an die Gemeindebürger ist nach Auffassung des Gerichts als Teil einer zur Einzelfallregelung zusammengefaßten Einheit anzusehen, wobei der Beschluß eine i n besonderer Form ergangene Weisung an den Gemeindedirektor sei 619 . Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim 6 2 0 vertritt die Ansicht, daß der Gemeinderatsbeschluß, durch den der Name einer Straße i m Gemeindegebiet festgelegt wird, selbst die für einen anfechtbaren Verwaltungsakt erforderliche, nach außen wirksame Regelung enthalte, 615 A r t . 52 Abs. 1 bay S t r W G lautet: „Die Gemeinden können den öffentlichen Straßen Namen geben u n d Namensschilder anbringen." 616 I n A r t . 52 Abs. 2 bay S t r W G i n der heute gültigen Fassung heißt es: „Die Hausnumerierung u n d die Verpflichtung der Grundstückseigentümer, die Kosten hierfür zu tragen, regeln die Gemeinden durch Satzung nach A r t . 23 Gemeindeordnung, soweit nicht bundesrechtliche Vorschriften bestehen." Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bezog sich noch auf den A r t . 52 Abs. 1 a. F. bay StrWG. 617 U n k l a r ist, ob sich der Verwaltungsgerichtshof hierbei auf die Straßenbenennung u n d die Hausnumerierung bezieht oder n u r auf die Hausnumerierung, wofür der folgende Satz sprechen könnte. 618 O V G Lüneburg, DVB1. 1969, S. 317 ff. 619 So O V G Lüneburg, DVB1. 1969, S. 317; vgl. auch O V G Hamburg, M D R 1954, S. 378 f. 620 V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1671; N J W 1981, S. 1749.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

ohne daß es noch eines besonderen Vollzugsakts des Bürgermeisters bedürfe. Schwarze 621 verneint die Verwaltungsaktqualität der Umbenennung von Straßennamen durch die Gemeinde, weil diese Maßnahme nicht i n die Rechte der Bürger eingreife. Für Ehlers 622 und Kodal 6 2 3 liegt ein sachbezogener Verwaltungsakt vor. b)

Stellungnahme

Ein Gemeinderatsbeschluß hat für sich grundsätzlich keine Außenwirkung. Es handelt sich u m einen kommunalen Willensbildungsakt und damit u m einen behördeninternen Vorgang 624 , der noch nicht angreifbar ist. Der vom Verwaltungsgerichtshof Mannheim 6 2 5 oben vorgetragenen Ansicht kann daher nicht zugestimmt werden. Der Beschluß bedarf zu seiner Wirksamkeit der Verlautbarung. Die Form der Verlautbarung, ob Bekanntmachung nach § 41 i. V. m. § 43 V w V f G oder Verkündung, hängt vom Rechtscharakter der Maßnahme ab. Das Gesetz selbst macht über den Rechtscharakter einer Benennung keine Angaben. Landesgesetzliche Bestimmungen statuieren lediglich, daß die Benennung von Straßen und Plätzen eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ist und setzen die Zuständigkeit zur Benennung fest. 626 Der Rechtscharakter der Benennungsmaßnahme beurteilt sich allein nach dem Inhalt. Die Benennung der Gemeinden und Straßen hat — zusammen mit der Numerierung der Grundstücke — die Funktion, eine bessere Orientierung der Bürger zu ermöglichen 627 . Das macht die Benennung aber nicht zu einer generellen Regelung, da die Maßnahme nicht an die Bürger adressiert ist. Dem Bürger erwachsen keine rechtlichen, nur tat621 Schwarze in: Knack, §35 Rdnr. 4.5.; seine Begründung ist unzureichend; vgl. oben A T . Β . V I . 622 Ehlers, D V B l . 1970, S. 493. 623 Kodal, S. 210. I n der zweiten Auflage, S. 364 vertrat Kodal noch die Auffassung, daß die Straßenbenennung wegen ihrer allgemeinen Bedeutung normativen Charakter habe. 624 Vgl. O V G Lüneburg, D V B l . 1969, S. 317; V G H München, B a y V B l . 1966, S. 64; vgl. auch oben A T . Β . I I . 5. a) bb) (3); ferner: Badura, D V B l . 1966, S. 64; Kodal, S. 210. 625 V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1671; N J W 1981, S. 1749. 626 Vgl. z.B.: §5 Abs.4 i . V . m . §2 Abs. 1 b w GO (Text: Dürig, Nr.56); A r t . 52 bay StrWG; § 5 Abs. 2 beri StrG; § 37 bre StrG; § 20 Abs. 1 h m b WeG; § 40 Abs. 1 Ziff. 2 nds GO (Text: von Hippel / Rehborn, Nr. 20); § 47 sh StrWG; vgl. auch O V G Lüneburg, D V B l . 1969, S. 317 f. 627 Neben dieser Ordnungsfunktion k a n n die Straßenbenennung noch der Aufgabe der Wahrung gemeindlicher T r a d i t i o n oder der Ehrung verdienter Gemeindebürger dienen; vgl. Kodal, S. 209.

V i l i . Die Benennung von Gemeinden, Straßen u n d Grundstücken

239

sächliche Nachteile, wenn er die Namensgesetzgebung nicht beachtet. 628 Die Maßnahme ist auch nicht abstrakt, denn sie bezieht sich auf eine konkrete Sache. Der Benennung einer Gemeinde oder Straße fehlt m i t h i n der für einen Rechtssatz begriffsnotwendig abstrakte, allgemeinverbindliche Inhalt 6 2 9 . Es handelt sich vielmehr u m einen sachbezogenen Verwaltungsakt? 30 . Die Bekanntgabe erfolgt bei der Benennung einer Straße durch das Aufstellen der Straßenschilder, was für eine öffentliche Bekanntmachung nach § 41 Abs. 3 V w V f G ausreichend ist 6 3 1 , oder durch spezielle Mitteilung an die Anlieger 6 3 2 . Trotz einer möglichen individuellen Bekanntgabe an die Anlieger ist i n der Benennung kein konkret-individueller Verwaltungsakt zu sehen, da die Anlieger nicht Adressaten der Regelung sind 633 . Die Maßnahme enthält weder ausdrücklich noch konkludent Verhaltensgebote 634 . Eine konkret-individuelle Regelung ist dann gegeben, wenn an die Grundstückseigentümer der Bescheid ergeht, daß i h r Grundstück einer bestimmten Straße zugeordnet wird. Eine solche Anordnung kann insbesondere an die sogenannten Hinterlieger ergehen, deren Grundstücke nicht an eine bestimmte Straße grenzen. Streng genommen w i r d hier das dingliche Element des Verwaltungsaktes durch ein personenbezogenes ergänzt. Die Zuteilung einer Haus- oder Grundstücksnummer ist — ebenso wie die Straßenbenennung — ein dinglicher Verwaltungsakt. 6 3 5 Nicht der Grundstückseigentümer w i r d m i t einer Nummer versehen, sondern das Grundstück. Auch diese sachbezogene Einzelfallregelung hat mittelbar personale Auswirkungen. So entsteht etwa die Verpflichtung des Eigentümers, nach § 126 Abs. 3 BBauG sein Grundstück m i t der Hausnummer zu versehen 636 . Hierzu kann eine konkret-individuelle Regelung der Behörde ergehen. Die Zuteilung oder Änderung der Hausnummer bedarf wie jeder andere dingliche Verwaltungsakt der Bekanntgabe. Sie wird, obwohl 628

Vgl. O V G Lüneburg, DVB1. 1969, S. 317; Ehlers, DVB1. 1970, S. 492. Z u r Pflicht der Bundesbahn, eine Bahnhofsbezeichnung, die an den Gemeindenamen anknüpft, auf ihre Kosten zu ändern, w e n n der Gemeinde durch landesrechtlichen Hoheitsakt die zusätzliche Bezeichnung „Bad" v e r liehen worden ist, vgl. B V e r w G , DÖV 1980, S. 97 f. 630 Vgl. V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1749 f.; Kodal, S. 210; Ehlers, DVB1. 1970, S. 493; ferner: Grund, DVB1. 1974, S. 449. 631 Vgl. Kodal, S. 210; Ehlers, DVB1. 1970, S. 493. 632 Vgl. Kodal, S. 210; ferner vgl. O V G Lüneburg, 1969, S. 317. 633 Vgl. Ehlers, DVB1. 1970, S. 493; u n k l a r hier Kodal, S. 210. 634 Vgl. V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1749. 635 Vgl. dazu O V G Hamburg, M D R 1954, S. 378 f.; O V G Münster, M D R 1968, S. 1040 f.; V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1670 f. 636 Vgl. O V G Münster, DÖV 1965, S. 389; M D R 1968, S. 1040. 629

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

es sich beim dinglichen Verwaltungsakt u m eine Allgemeinverfügung handelt, jedoch nicht durch öffentliche Bekanntgabe gemäß § 41 Abs. 3 V w V f G erfolgen, da eine individuelle Bekanntgabe nicht untunlich ist 6 5 7 . 2. Klagebefugnis Eine Gemeinde, die zusammen mit anderen Gemeinden zu einer neuen Gemeinde zusammengelegt wird, hat kein subjektives Redit auf ihren geschichtlichen Namen. Dieses Recht 638 erlischt, wenn es m i t der Neubildung einer Gemeinde zum Untergang der alten Gemeinde kommt. 6 3 9 Wollte die Gemeinde ihren Namen behalten, müßte sie gegen den Bestandsverlust vorgehen 640 , der kausal für den Namensverlust ist. Eine Klagebefugnis hinsichtlich einer Namensänderung oder der Benennung einer neu gebildeten Gemeinde kann sich aber aus einer möglichen Verletzung denkbarer Mitwirkungsrechte ergeben. So kann der Gemeinde, aber auch den Gemeindebürgern i n diesen Fällen ein A n hörungsrecht zustehen 641 , dessen Verletzung geltend gemacht werden kann. Bezüglich der Benennung bzw. Umbenennung einer Straße haben die Anwohner ein subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung 6 4 2 . Die Gemeinde hat die für die Benennung oder Umbenennung sprechenden Gründe mit den Interessen der Anwohner an der Beibehaltung des bisherigen Straßennamens abzuwägen. Interessen der A n wohner können betroffen sein, wenn durch den neuen Straßennamen ein Auffinden der Wohnung oder des Gewerbebetriebes wegen denkbarer Verwechslungen erschwert sein könnte 643 . Auch private w i r t schaftliche Interessen könnten gegen eine Umbenennung oder auch Umnumerierung sprechen. 644 A r t . 14 GG eröffnet die Klagebefugnis nicht, da die Umbenennungsmaßnahme kein enteignender Eingriff ist 6 4 5 . Die Eigentumsgarantie des 637

Vgl. V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1750. Vgl. ζ. B. A r t . 2 Abs. 1 bay GO. 639 Vgl. V G H München, D V B l . 1981, S. 223. 640 Vgl. dazu oben BT. B. V I I . 1. 641 Nach der bayerischen Gemeindeordnung z. B. steht bei einer gemeindlichen Namensänderung dem Gemeinderat u n d den Gemeindebürgern ein Anhörungsrecht zu. E i n solches Recht steht den Gemeindebürgern auch zu, w e n n es u m den Namen einer neu zu bildenden Gemeinde geht; vgl. A r t . 2 Abs. 2 u n d 3 bay GO. Dazu vgl. V G H München, D V B l . 1981, S.223. 642 So V G H Mannheim, N J W 1981, S. 1750. Vgl. auch V G H Mannheim, N J W 1979, S. 1671. 643 Aber auch die Interessen der Gemeinde, insbesondere bezüglich der Pflege örtlicher Traditionen u n d Ehrungen verdienter Bürger, sind zu w ü r digen; vgl. Kodal, S. 209. 644 Kodal, S. 209 spricht sie expressis verbis an. 645 Vgl. V G H München, BayVBl. 1966, S. 65. 638

I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden

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A r t . 14 GG erstreckt sich grundsätzlich nicht auf öffentlich-rechtliche Positionen, es sei denn, sie trügen konstituierende Merkmale des Eigentumsbegriffs 646 . I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden 1. Schulische Organisationsakte Gegenstand der folgenden Untersuchung ist nicht, wie Maßnahmen rechtlich zu qualifizieren sind, die Schulbehörden oder Schulen gegenüber Schülern erlassen, so daß es nicht auf die Frage ankommt, ob das Schulverhältnis noch als besonderes Gewaltverhältnis oder als allgemeines Rechtsverhältnis zu qualifizieren ist 6 4 7 . Behandelt werden soll vielmehr das Problem der Rechtsnatur von schulischen Organisationsakten, also von Maßnahmen, die die Schule als Ganzes oder Teile davon betreffen. a) Die Rechtsnatur schulischer Organisationsakte aa) Ansichten i n Rechtsprechung und Schrifttum Das Bundesverwaltungsgericht 648 bezeichnet i n seiner Entscheidung vom 31. Januar 1964 die Schließung einer Schule als eine organisatorische Maßnahme, die der Staat i m Rahmen der i h m nach A r t . 7 Abs. 1 GG zustehenden Schulaufsicht vornimmt. Anschließend qualifiziert er die Schließung als Verwaltungsakt, „wie es sich aus der besonderen Gestaltung des Schulwesens" ergebe. Ebenso wie i n dieser Entscheidung geht das Bundesverwaltungsgericht i n seinen anderen die Schließung einer Schule betreffenden Urteilen 6 4 9 von der Verwaltungsaktqualität dieser Maßnahme aus, erläutert und begründet dieses Ergebnis 646 Vgl. BVerfGE 1, S. 264 ff. (278); 2, S. 380 ff. (402); 4, S. 219 ff. (241); 11, S. 64 ff. (70); 11, S. 221 ff. (226); BayVerfGH 15, S. 59 ff. (65); 14, S. 59 ff. (69). 647 Dazu vgl. Krebs, VerwArch. 1969, S. 231 ff.; Thiele, D Ö V 1978, S. 117 ff.; Petermann, DVB1. 1978, S.95; Eiselt, DÖV 1979, S. 845 ff. m . w . N . ; Kiepe, DÖV 1979, S. 39 ff.; Pieske, DVB1. 1979, S. 329 ff.; Niehues, DVB1. 1980, S.465 ff.; Wimmer, DVB1. 1981, S. 473 ff.; ferner: BVerwG, DVB1. 1979, S. 354; O V G Münster, DVB1. 1976, S. 948. Vgl. auch oben A T . Β . I I . 5. a) u n d A T . B . V I . , insbesondere zur Übung, aus der — möglichen — Verletzung v o n Rechten der E l t e r n oder Schüler, auf die A u ß e n w i r k u n g einer Maßnahme zu schließen. Dieser Schluß ist nach der Legaldefinition i n § 35 S. 1 V w V f G , die Außenwirkungsintention v e r langt, nicht mehr zulässig. Es k o m m t also nicht mehr darauf an, ob tatsächlich A u ß e n w i r k u n g gegeben ist, sondern darauf, ob eine Maßnahme nach außen gerichtet ist. Die Rechtsverletzung ist n u r für die Klagebefugnis relevant, die auch bei behördeninternen Maßnahmen gegeben sein kann. 648 Vgl. B V e r w G E 18, S. 40 ff. (41). 649 BVerwG, DVB1. 1966, S. 862; N J W 1978, S. 2211 f.; vgl. ferner: BVerwG, DVB1. 1979, S. 354.

16 G o r n i g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

aber nicht näher. Das gilt auch für seine Entscheidung über die Eingliederung von Gymnasialklassen i n eine Gesamtschule, die es als Verwaltungsakt qualifiziert. 6 5 0 Auch das Oberverwaltungsgericht Münster 651 , das die Verlegung einer Schule als Verwaltungsakt betrachtet, und das Oberverwaltungsgericht Hamburg 6 5 2 , das die Umwandlung eines Gymnasiums i n eine Gesamtschule als Verwaltungsakt bewertet, begründen dieses Ergebnis nicht. Das Oberverwaltungsgericht Münster 6 5 3 sieht i n der Einführung der Fünf-Tage-Woche i n einer Schule einen Verwaltungsakt. Die Außenw i r k u n g ergibt sich nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts daraus, daß die als allgemeines Rechtsverhältnis nunmehr anerkannte Rechtsstellung des Schülers tangiert werde. Weiter heißt es i n der Entscheidung, daß gemeinhin nach der Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit des von einer Anordnung betroffenen Adressatenkreises bemessen werde, ob eine hoheitliche Maßnahme ein Einzelakt oder ein Rechtssatz sei. Diese Abgrenzungskriterien seien aber nur dann brauchbar, wenn unmittelbar menschliches Verhalten geregelt werde. Trete anstelle einer Vielzahl unmittelbar personaler Verhaltensgebote, rechtstechnisch verkürzt, eine intransitive Zustandsregelung, so seien Personen nur folgeweise betroffen. Für die Frage, ob ein anfechtbarer Verwaltungsakt oder ein Rechtssatz vorliege, dürfe nicht auf die mittelbar-personalen Folgewirkungen der Zustandsregelung abgestellt werden, sondern darauf, ob die Zustandsregelung selbst konkret oder abstrakt ist. Das Oberverwaltungsgericht Münster kommt dann zum Ergebnis, daß i n der Einführung der Fünf-Tage-Woche an einer Schule ein Verwaltungsakt liege, da hier eine konkrete Situation einer Schule betroffen und nicht etwa allgemein der Schulbetrieb an der Schule geregelt werde. Das Bundesverwaltungsgericht 654 hingegen ist der Auffassung, daß die Einführung der Fünf-Tage-Woche durch Verwaltungsvorschriften der Schule geregelt werde. Die Beendigung eines Schulversuchs durch Erlaß des Kultusministeriums qualifiziert das Bundesverwaltungsgericht 655 mangels Außenwirkung als Verwaltungsinternum. Nach Ansicht des Bundesverwaltungs650 BVerwG, D V B l . 1979, S. 354. 651

O V G Münster, D V B l . 1979, S. 563. O V G Hamburg, N J W 1980, S. 2146; i n dieser Entscheidung geht es u m die Wiederherstellung der aufschiebenden W i r k u n g nach § 80 Abs. 5 V w G O der v o n einem Gymnasialschüler u n d seinen E l t e r n erhobenen Anfechtungsklage gegen die jahrgangsweise U m w a n d l u n g des Gymnasiums i n eine Gesamtschule. 653 O V G Münster, D V B l . 1976, S. 948, dazu kritisch: Krebs, VerwArch. 1978, S. 231 ff. 654 BVerwG, D V B l . 1975, S. 423; vgl. dazu Krebs, VerwArch. 1978, S. 233. 655 BVerwG, N J W 1976, S. 864. 652

I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden

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gerichts folgt dies zwar nicht allein daraus, daß der Kultusminister seine Erlasse verwaltungsintern an das Oberschulamt als die ihm nachgeordnete Schulaufsichtsbehörde und nicht etwa an die Eltern und K i n der der vom Schulbesuch betroffenen Schule gerichtet hat. Entscheidend sei, daß die Erlasse des Kultusministers nach ihrem Regelungsgehalt auf das Rechtsverhältnis der klagenden Schüler oder ihrer Eltern zur Schule keinerlei unmittelbare Außenwirkung ausgelöst hätten. A n ders als dies i n den Fällen der Schließung oder Aufhebung einer Schule sei, blieben nämlich die klagenden Kinder trotz ihrer Teilnahme am Schulversuch Schüler derselben Schule, i n der sie eingeschult worden waren. Die i n den Schulversuch einbezogenen Klassen seien nicht zu einer eigenen Versuchsschule organisatorisch verselbständigt worden. Der Stoffplan der Grundschule sei verbindlich geblieben. Auch der Verwaltungsgerichtshof Mannheim 6 5 6 ist der Ansicht, daß der Erlaß über den Beginn oder die Beendigung eines Schulversuchs kein Verwaltungsakt sei, da es an der Außenwirkung fehle. Der Erlaß des Kultusministeriums sei verwaltungsintern, da er an das Oberschulamt, nicht etwa an die Schüler und Eltern gerichtet sei. Die Erlasse hätten auch nicht, worauf es entscheidend ankäme, kraft ihres Regelungsinhalts eine das Schulverhältnis unmittelbar gestaltende rechtliche Außen Wirkung entfaltet und nicht die subjektive Rechtsstellung der Eltern und Kinder geändert. Bei der Auflösung von Klassen und der Verteilung der Schüler auf Parallelklassen handelt es sich nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg 6 5 7 ebenfalls nicht u m einen Verwaltungsakt, sondern u m eine schulinterne Maßnahme, da subjektive Rechte der Eltern nicht betroffen seien. Für Rasch 658 gehört die Aufhebung einer Volksschule zu den organisatorischen Maßnahmen mit Doppelcharakter. Da nach den Vorschriften über die Schulpflicht die Schüler die Volksschule besuchen müssen, i n deren Schulbezirk sie wohnen, habe die Schaffung einer neuen Volksschule Rechtssatzcharakter. Die Eltern würden dadurch angewiesen, ihre Kinder i n die für sie zuständige Volksschule zu schicken. Wenn nun eine neue Volksschule nur durch Rechtsnorm geschaffen werden könne, so könne sie auch nur durch eine Norm aufgehoben werden. Dieser Aufhebungsakt enthalte aber daneben auch Verwaltungsakte, die sich an alle die Eltern wenden, deren Kinder bisher die aufgelöste Volksschule besucht haben. Dadurch würden die Eltern unmittelbar i n ihren Rechten berührt. 6 5 9 656 657 658

16*

V G H Mannheim, DVB1. 1975, S. 439. O V G Lüneburg, DVB1. 1981, S. 54. Rasch, S. 168.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Petermann 660 ist der Ansicht, der Begriff des dinglichen Verwaltungsaktes lasse sich nicht auf Schulorganisationsakte ausweiten, da j a geradie nach „fortentwickeltem, rechtsstaatlichem Bewußtsein" diese Maßnahmen aus dem besonderen Gewaltverhältnis befreit werden konnten und sich als „primär personelle Beziehungen zwischen Staat, Eltern, Schülern und Lehrern" darstellen. Zu einem dinglichen Verwaltungsakt werden seiner Ansicht nach Schulorganisationsakte auch nicht dadurch, daß sie die „Interessen einer Vielzahl von rechtlich Betroffenen" berühren. Krebs 6 6 1 schließlich hält es für vertretbar, die mit den schulorganisatorischen Regelungen intendierten personalen Verhaltenspflichten als erst über das Medium Schule vermittelt anzusehen. Zwingend ist das aber seiner Meinung nach nicht. Die Regelungen ließen sich ebensogut, wenn nicht sogar überzeugender, i n die Kategorie unmittelbar personaler Verhaltensgebote einordnen. bb) Stellungnahme Bei einer kritischen Stellungnahme zu den oben aufgeführten Entscheidungen ist zu vergegenwärtigen, daß sie teilweise zu einer Zeit gefällt wurden, als das Verwaltungsverfahrensgesetz noch nicht i n K r a f t war. Nach der Legaldefinition i n § 35 S. 1 V w V f G ist für die Verwaltungsaktqualität — bei der Abgrenzung vom Verwaltungsintern u m — nicht mehr entscheidend, ob Außenwirkung vorliegt oder ob subjektive Rechte von Bürgern verletzt sind, was auf eine tatsächliche Außenwirkung schließen läßt, sondern ob die Behörde beim Erlaß der Maßnahme Außenwirkungsintention hat. Bei der Prüfung der Rechtsnatur schulischer Organisationsakte liegen die Probleme nicht so sehr i n der Abgrenzung Rechtsverordnung — Verwaltungsakt, sondern vielmehr i n der Abgrenzung eines Verwaltungsinternums vom Verwaltungsakt. Der Außenwirkungsintention kommt insoweit maßgebliche Bedeutung zu. Bei personalen Verwaltungsakten ist die Außenwirkungsintention zu bejahen, wenn es sich nicht u m eine interbehördliche Maßnahme, eine Mitwirkungshandlung bei einer behördlichen Entscheidungsfindung, eine Willensbildungsmaßnahme oder eine innerdienstliche Anweisung i m Betriebsverhältnis handelt. 6 6 2 Da sachbezogenen Anordnungen jedoch das personale Moment fehlt, kann die Außenwirkungsintention i n diesem Fall nur auf 659 Diese Überlegungen gelten für Rasch n u r für die Volksschulen, die für die E r f ü l l u n g der Schulpflicht zuständig sind, dagegen nicht für Wahlschulen; vgl. Rasch, S. 168. 660 661 662

Petermann, D V B l . 1978, S. 95. Krebs, VerwArch. 1978, S. 233, 235. Vgl. auch oben A T . Β . I I . 5. a) bb).

I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden

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eine Sache bezogen sein. Entscheidend ist, daß die Behörde die Absicht hat, öffentliche Sachen für den Zivilgebrauch — also für den Gemeingebrauch oder für die anstaltliche Nutzung — bereitzustellen oder für Sachen i m Zivilgebrauch — also Privatsachen, Sachen i m Gemeingebrauch oder i n anstaltlicher Nutzung — eine Regelung zu treffen, denn nur dann ist die Außenwirkungsintention zu bejahen 663 . Bei Anordnungen gegenüber Schulen handelt es sich nur dann u m sachbezogene Verwaltungsakte, wenn die Schule als öffentliche Sache zu qualifizieren ist. Das ist jedoch nicht der Fall. Bei einer Schule handelt es sich vielmehr u m eine rechtlich subj e k t i vierte und institutionalisierte Organisation, u m eine Anstalt 6 6 4 . Anstalten sind — egal, ob sie privatrechtliche 665 oder öffentlich-rechtliche 666 sind — rechtssubjektive Organisationen, die sich von den öffentlichen Sachen als Rechtsobjekte unterscheiden. Sie können daher nicht Gegenstand eines dinglichen Verwaltungsaktes, sondern nur Adressat einer konkret-individuellen Anordnung sein. Der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Münster 6 6 7 , das die Einführung der Fünf-Tage-Woche an einer Schule als dinglichen Verwaltungsakt qualifiziert, kann daher nicht zugestimmt werden. Für die Frage der Außenwirkungsintention kommt es daher rechtliche Selbständigkeit der Anstalt an 668 . Handelt es sich vollrechtsfähige 669 oder teilrechtsfähige 670 Anstalt, w i r d man ßenwirkungsintention der Behörde bejahen. Gegenüber nicht 663

auf die u m eine eine A u rechts-

Vgl. auch oben A T . B. I I I . 5. d). Nach Wolff / Bachof I I , S. 365 ist Anstalt eine v o n einer oder mehreren, i h r nicht mitgliedschaftlich angehörigen Personen getragene u n d i n der Regel ständig beeinflußte, rechtlich sub j e k t i vierte Organisation zur W a h r nehmung eigener oder gesetzlich auferlegter Angelegenheiten der Träger. 665 Anstalten können der Sache nach auch privatrechtliche sein, wie z . B . die Privatschulen oder die Freien Sparkassen, vgl. Wolff / Bachof I I , S. 395, 409, 438 ff. 666 Nach Wolff ! Bachof I I , S.366 gilt: „Die öffentliche Anstalt ist eine von einer Hoheitsperson oder v o n mehreren Hoheitspersonen gemeinschaftlich getragene, i. d. R. m i t Hoheitsgewalt ausgestattete, rechtlich subjektivierte u n d institutionalisierte Organisation, durch die der Träger (Anstaltsherr) eigene oder i h m gesetzlich auferlegte fremde öffentliche Angelegenheiten w a h r n i m m t u n d auf die er — soweit dies nicht gesetzlich ausgeschlossen ist — dauernd maßgeblichen Einfluß ausübt." 667 V G H Münster, DVB1. 1976, S. 948. 668 Vgl. dazu Wolff / Bachof I I , S. 370 f. 669 Das sind Anstalten, die eine dem Anstaltsträger w i e jedem D r i t t e n gegenüber selbständige rechtliche Zurechnungs-, Zuordnungs-, Vermögensu n d Haftungseinheit m i t eigenen Namen bilden, m i t eigener Satzungsgewalt u n d partiellen Selbstverwaltungsrechten. Sie sind juristische Personen. Vgl. Wolff /Bachof I I , S.370. 670 Sie sind nicht juristische Personen des öffentlichen Rechts, jedoch selbständige Subjekte der staatlichen V e r w a l t u n g m i t eigener Verordnungsgewalt u n d eigener Verwaltungsbefugnis, die allerdings Eingriffen der A n staltsherren ausgesetzt ist. Vgl. Wolff / Bachof I I , S.370. 664

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

fähigen Anstalten 6 7 1 , die Funktionseinheiten einer Hoheitsperson sind, von der sie sich trotz ihres eigenen Namens i m Außenverhältnis rechtlich nicht unterscheiden, werden dagegen die Anordnungen der Hoheitsperson als verwaltungsintern zu gelten haben. Die rechtliche Qualifizierung einer Verwaltungsmaßnahme gegenüber einer Schule hängt m i t h i n davon ab, welche rechtliche Selbständigkeit man einer Schule zubilligt. Die Schule ist jedenfalls keine vollrechtsfähige Anstalt, da sie dem Anstaltsträger und Dritten nicht als selbständige rechtliche Zurechnungs-, Zuordnungs-, Vermögens- und Haftungseinheit m i t eigenem Namen gegenübertritt. Sie ist aber auch nicht als teilrechtsfähige A n stalt anzusehen, definiert man diese — wie Wolff / Bachof — als Zurechnungs-, Zuordnungs-, Vermögens- und Haftungseinheit für i m Vermögen geschädigte Dritte. Die Schule ist vielmehr eine Funktionseinheit einer Hoheitsperson, die sich trotz eigenen Namens i m Außenverhältnis nicht vom Anstaltsträger unterscheidet. Sie ist eine nichtrechtsfähige Anstalt. Verwaltungsmaßnahmen gegenüber der Schule wie die Auflösung von Klassen, die Beendigung eines Schulversuchs, die Umwandlung der Schulart sowie die Einführung der Fünf-Tage-Woche an einer Schule sind daher verwaltungsinterner Natur. Es fehlt an einer nach außen gerichteten Maßnahme. Nun ist das Schulgebäude allerdings eine Sache i n anstaltlicher Nutzung. Wie oben dargelegt 672 , sind Maßnahmen, die gegenüber einer Sache i m Zivilgebrauch erfolgen, „nach außen gerichtet", mit der Folge, daß ein dinglicher Verwaltungsakt jeweils zu bejahen ist. Betrifft also eine schulorganisatorische Maßnahme das Schulgebäude, wie es zum Beispiel beim Schließen einer Schule der Fall ist, ist ein sachbezogener Verwaltungsakt zu bejahen. Die rechtliche Qualifizierung ist ohne Auswirkung auf die Frage der Statthaftigkeit einer Klage. 673 Für den Bürger bestehen Rechtsschutzmöglichkeiten, wenn er geltend machen kann, i n eigenen Rechten verletzt zu sein. b) Klagebefugnis Die von einer schulorganisatorischen Maßnahme unmittelbar betroffenen öffentlich-rechtlichen Anstalten haben keine Klagebefugnis für eine Klage gegen die Maßnahmen der Schulbehörde 674 . 671

Die nichtrechtsfähige Anstalt w i r d auch „öffentliche Einrichtung" genannt. Sie hat keine eigenen Organe, sondern n u r Quasiorgane, die Unterorgane des Anstaltsträgers sind. Vgl. Wolff / Bachof I I , S. 371. 672 A T . B. I I I . 5. d). 673 Vgl. oben A T . Β . I I . 5. a) aa).

I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden

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Den durch die verwaltungsinterne Maßnahme bzw. durch einen dinglichen Verwaltungsakt mittelbar betroffenen Eltern und Schülern ist allerdings die Klagebefugnis eröffnet. Schüler können unter Umständen eine Verletzung ihres Rechts auf Bildung, das sich aus A r t . 2 Abs. 1 GG ableiten läßt, geltend machen, Eltern eine mögliche Verletzung ihrer aus A r t . 6 und A r t . 7 GG ableitbaren Rechte. 675 Die Grundrechte aus A r t . 2 Abs. 1 und 6 Abs. 2 GG geben Eltern und Schülern allerdings keinen Anspruch darauf, daß der Staat ihnen eine ihren Wünschen entsprechende Schule zur Verfügung stellt. 6 7 6 Die Eltern haben lediglich das Recht, daß ihnen hinreichende Auswahlmöglichkeiten erhalten bleiben. 677 2. Änderung von Amtsbezirken a) Die Rechtsnatur der Änderung von Amtsbezirken aa) Ansichten i n Rechtsprechung und Schrifttum Die Rechtsprechung sieht i n der Zuständigkeitsänderung von Behörden grundsätzlich Maßnahmen, die sich i m innerstaatlichen Bereich abspielen und nur Wirkungen i m Verhältnis zu den einzelnen Organen des Staates selbst erzeugen 678 . So vertritt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof 679 die Auffassung, daß es sich bei der Änderung von Amtsbezirken nicht u m Verwaltungsakte handele, sondern u m Organisationsakte, u m innerdienstliche Maßnahmen i n Wahrnehmung der allgemeinen Organisationsgewalt des Staates. Weiter meint der Verwaltungsgerichtshof, die Eigenschaft als Organisationsakt schließe zwar nicht aus, daß die betreffende Maßnahme außerdem auch die Merkmale eines Verwaltungsaktes habe. Dafür sei aber ein unmittelbarer Eingriff i n Rechte Dritter, zu denen auch Gemeinden gehören können, erforderlich. 674 Privatschulen haben allerdings Rechte aus A r t . 7 Abs. 4 GG. 675

Vgl. B V e r w G E 18, S.40ff. (42 ff.); 35, S. 111 ff. (112); B V e r w G , DVB1. 1975, S. 424; DVB1. 1975, S.429; DVB1. 1976, S. 636; DVB1. 1981, S. 54. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts w i r d durch die Einführung der ganzjährigen Fünf-Tage-Woche das elterliche Erziehungsrecht aus A r t . 6 Abs. 2 S. 1 GG nicht verletzt, u n d zwar auch insoweit nicht, als das Elternrecht das Recht umfaßt, v o m Staat angemessene Erziehungseinrichtungen u n d -maßnahmen verlangen zu können. Es scheidet nach Ansicht des B u n desverwaltungsgerichts auch eine Verletzung des Rechts auf B i l d u n g aus, das den K i n d e r n aus A r t . 2 Abs. 1 GG zusteht, da keine Verkürzung des Unterrichts die Folge ist; vgl. BVerwG, DVB1. 1975, S. 424. 676 Vgl. BVerwGE 35, S. 111 ff. (112); BVerwG, DVB1. 1975, S.424; DVB1. 1975, S. 429; DVB1. 1976, S. 636. 677 Vgl. BVerfGE 34, S. 165 ff. (184); vgl. auch Eiselt, DÖV 1979, S. 845 ff. 678 Vgl. B V e r w G E 21, S. 352 ff.; O V G Koblenz, DVB1. 1954, S. 745 f.; V G H München, BayVBl. 1971, S. 309. Vgl. aber O V G Münster, OVGE 15, S. 87 ff. 679 V G H München, B a y V B l . 1971, S. 309.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

Lediglich das Oberverwaltungsgericht Lüneburg 6 8 0 bezeichnet den Beschluß des Innenministers über die Änderung einer Amtsgrenze nach § 1 der schleswig-holsteinischen Amtsordnung als anfechtbaren Verwaltungsakt. Obermayer 681 hingegen wertet eine Zuständigkeitsänderung von Behörden als Rechtssatz, da diese stets Rechte und Pflichten des Bürgers berühre. bb) Stellungnahme Bei der Änderung von Amtsbezirken handelt es sich u m sachbezogene Maßnahmen, die die Behörde ohne jede Außenwirkungsintention erläßt. Es liegt demnach kein dinglicher Verwaltungsakt vor. Daran ändert auch nichts die Tatsache, daß durch die innerbehördliche A n ordnung mittelbar auch Rechte von Bürgern betroffen sein können, denn von einer möglichen Verletzung subjektiver Rechte darf nicht da nicht die tatsächliche Außenwirkung für die Rechtsnatur als Verauf die Verwaltungsaktqualität einer Maßnahme geschlossen werden, waltungsakt relevant ist. 682 b) Klagebefugnis Obwohl bei der Änderung von Amtsbezirken ebenfalls kein dinglicher Verwaltungsakt gegeben ist, soll auch hier kurz zur Klagebefugnis der mittelbar betroffenen Bürger Stellung genommen werden. Die Rechtsprechung 683 verneint grundsätzlich die Klagebefugnis natürlicher oder juristischer Personen bei auf der Organisationsgewalt des Staates beruhenden Maßnahmen, da Wirkungen lediglich i m innerstaatlichen Bereich erzeugt werden, und zwar i m Verhältnis der einzelnen Organe des Staates zueinander. Wegen fehlender Außenwirkung 680

O V G Lüneburg, DÖV 1956, S. 705. Obermayer, S. 345 f. 682 Vgl. auch oben A T . Β . V I . 683 Vgl. BVerwG, N J W 1961, S. 1325; O V G Lüneburg, DÖV 1963, S. 151; V G H München, BayVBl. 1971, S.309; vgl. auch V G H München, BayVBl. 1975, S. 114 f.; der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied dort, daß weder die Gemeinde noch der Kreisbürger befugt ist, Normenkontrollantrag nach § 47 V w G O gegen eine gemäß A r t . 2 Abs. 1 L K r O m i t Zustimmung des Landtags ergangene Rechtsverordnung der Staatsregierung über die Bestimmung des Sitzes der Kreisverwaltung zu stellen. Weder aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht noch aus den Grundsätzen der Raumordnung und der Landesplanung noch aus den Gesichtspunkten des Rechtsstaatsprinzips u n d der Gemeinwohlklausel der Bayerischen Verfassung lasse sich eine rechtliche Betroffenheit der Gemeinde ableiten. Vgl. aber O V G Koblenz, D V B l . 1954, S. 746; danach könne ein Eingriff i n die geschützte Rechtssphäre des einzelnen n u r dann i n Betracht kommen, w e n n für den einzelnen ausnahmsweise eine besonders geschützte Rechtssphäre geschaffen ist. Unentschieden: O V G Münster, D V B l . 1963, S. 299 ff.; vgl. auch O V G Münster, OVGE 15, S. 87. 681

I X . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden

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liege somit kein Verwaltungsakt vor, es könne i n der Regel auch keine Rechtsverletzung der Bürger gegeben sein. Nur ausnahmsweise bestehe ein Klagerecht, wenn die Maßnahme zugleich i n die Rechtssphäre einer Einzelperson eingreife. Ein solcher Eingriff liege aber nicht i n der natürlichen Wirkung jeder organisatorischen Maßnahme. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz 684 verneint das Klagerecht eines Landkreises gegen die Änderung der Grenzen von Forstamtsbezirken, durch die ein Teil des Kreisgebietes einem anderen Forstamtsbezirk unterstellt wird. Ebensowenig eröffne sich für den Bürger eine Klagebefugnis, weil sich durch die Verlegung eines Amtes den Bürgern ein längerer Anmarschweg ergebe, oder für die Gemeinde, die wirtschaftlich geschädigt sein könnte. Auch das Oberverwaltungsgericht Münster 6 8 5 versagt Gemeinden und Gemeindeverbänden bei einer Änderung der Amtsbezirke einer Behörde die Klagebefugnis. Es handele sich um Maßnahmen, die grundsätzlich nicht geeignet seien, Dritte i n ihrer rechtlich geschützten Sphäre zu berühren und zwar auch dann nicht, wenn diese Dritten als Folge der organisatorischen Maßnahmen Nachteile, insbesondere i n ihrem politischen, wirtschaftlichen und ideellen Interessenbereich erleiden. Solche Nachteile seien lediglich Rechtsreflexe. I m gleichen Urteil untersucht das Oberverwaltungsgericht Münster, ob nicht infolge der Auswirkungen des Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzips unter bestimmten Voraussetzungen auch den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine Klagebefugnis gegen Standortveränderungen staatlicher und überstaatlicher Einrichtungen hergeleitet werden könne. Es verneint dies. Aus der Tatsache, daß sich unter dem Einfluß des Grundgesetzes nicht schutzwürdige Rechtsreflexe zu schutzwürdigen Rechten des Bürgers gewandelt hätten, könne nicht gefolgert werden, daß dieser Vorgang sich i n allen Lebensbereichen vollzogen hätte. Auch das Selbstverwaltungsrecht eröffne nicht die Klagebefugnis. Ein M i t spräche· oder Mitwirkungsrecht der Gemeinde i m Bereich der staatlichen Organisationsgewalt gehöre nicht zum kommunalen Besitzstand und erst recht nicht zum Kernbereich der Selbstverwaltung. Lediglich Obermayer 686 ist der Ansicht, daß die Zuständigkeitsänderung einer Behörde stets Rechte und Pflichten der Bürger betreffe. Knemeyer 6 8 7 sieht i n der Ansicht Obermayers m i t Recht eine Verkennung der Rechtsposition des Bürgers gegenüber der Verwaltung. Er 684

O V G Koblenz, DVB1. 1954, S. 745 f. O V G Münster, DÖV 1968, S. 839 ff.; vgl. auch OVG Münster, DVB1. 1963, S. 299 ff. 686 Obermayer, S. 345 f.; vgl. auch Masson, BayVBl. 1965, S. 64 f. 687 Knemeyer, BayVBl. 1972, S. 181. 685

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

konstatiert, daß der Bürger ein Recht auf Handeln der jeweils zuständigen Behörde habe und Maßnahmen der unzuständigen Behörden auch i n die Rechte des Bürgers eingreifen. Es bestehe jedoch kein Anspruch darauf, daß eine einmal zuständige Behörde auch zuständig bleibe. Dem ist zuzustimmen. Es ist allerdings zu ermitteln, ob Gemeinden und Gemeindeverbänden hinsichtlich der streitigen Veränderung der Amtsbezirke Mitwirkungsrechte eingräumt sind und diese verletzt sein könnten 6 8 8 . X . Benutzungsregelungen für öffentliche Sachen Maßnahmen, die die Benutzung einer öffentlichen Sache regeln, w u r den bereits oben behandelt. 689 So liegt i n der Widmung bzw. Entwidmung einer öffentlichen Sache zugleich auch eine Benutzungsregelung i m positiven bzw. negativen Sinne. W i r d eine Straße zum öffentlichen Verkehr zugelassen, so darf sie von jedermann benutzt werden. Das Benutzungsrecht entfällt, wenn die Straße eingezogen wird. W i r d der Straßenverkehr durch Verkehrszeichen geregelt, dann liegt darin eine Regelung der Benutzung der öffentlichen Sache „Straße". W i r d ein Gebiet unter Gebietsschutz gestellt, dann handelt es sich auch u m eine Benutzungsregelung, da das betroffene Gebiet Benutzungsbeschränkungen unterworfen wird. Eine Regelung, die die Benutzung einer öffentlichen Sache durch die Allgemeinheit zum Inhalt hat, ist gemäß § 35 S. 2 V w V f G eine Allgemeinverfügung. Meyer 6 9 0 zählt die Benutzungsregelungen nicht zu den sachbezogenen Allgemeinverfügungen, sondern bezeichnet sie als gemischt sach- und personalbezogene Maßnahme. Es erhebt sich allerdings die Frage, worin die Personalbezogenheit liegen sollte. W i r d für eine öffentliche Sache eine Benutzungsregelung statuiert, so ist diese allein sachbezogen691. Persönliche Verhältnisse individuell gekennzeichneter Personen spielen keine Rolle. W i r d zum Beispiel die Benützung einer Sache i m Gemeingebrauch oder i n anstaltlicher Nutzung nur für einen bestimmten Personenkreis zugelassen, so betrifft diese Benutzungsregelung allein die Sache, die damit die Eigenschaft als für einen bestimmten Personenkreis benützbar erhält. Die m i t den Benutzungsregelungen intendierten personalen Verhaltensweisen werden erst durch das Medium der öffentlichen Sache vermittelt und finden zum Teil, soweit es u m Sachen i n anstaltlicher Nutzung geht, Niederschlag 688 689 690 691

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

O V G Münster, DÖV 1968, S. 839. oben, insbesondere BT. Β . I., II., V I . Meyer in: Meyer / Borgs, § 35 Rdnr. 67. auch oben A T . B. I I I . 5. c).

X I . Maßnahmen der Bundespost u n d der Bundesbahn

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i n den Anstaltsordnungen, die die Rechtsbeziehungen zwischen der öffentlichen Anstalt und ihren Benutzern regeln. Daß die Benutzungsregelungen dingliche Verwaltungsakte sind, belegt auch die Tatsache, daß es sich dabei stets u m Maßnahmen handelt, die sich unmittelbar auf eine Sache i m Zivilgebrauch beziehen und „nach außen gerichtet" sind. Sie erfüllen also die gleichen Merkmale wie die dinglichen Verwaltungsakte i m Sinne des A r t . 35 S. 2 2. A l t . VwVfG 6 9 2 . Die Erwähnung der Benutzungsregelung i n der Verwaltungsaktdefinition des § 35 S. 2 3. A l t . V w V f G ist entbehrlich und daher nur klarstellender Natur. X I . Organisationsrechtliche Maßnahmen der Bundespost und Bundesbahn 1. Telefon-Ortsnetzgestaltung durch die Bundespost a) Die Rechtsnatur der Telefon-Ortsnetzgestaltung aa) Die Ansichten i n der Rechtsprechung Der Verwaltungsgerichtshof Kassel 693 ist der Auffassung, daß eine Anordnung der Deutschen Bundespost, nach der ein Telefonortsnetz einer anderen Knotenvermittlungsstelle zugeordnet wird, kein Verwaltungsakt ist. Eine Umschaltung stellt nach Ansicht des Gerichts i n jedem Falle eine generelle Maßnahme dar, die für eine unbestimmte Anzahl von Personen eine Regelung trifft. Von den Rechtswirkungen der Umschaltungsordnung würden nicht nur die i m Ortsnetz zusammengefaßten Inhaber eines Fernsprechanschlusses erfaßt, sondern auch Benutzer der Fernmeldeeinrichtungen, die von einer öffentlichen Fernsprechstelle i m Ort ein Ferngespräch führen, sowie Fernsprechteilnehmer, die von außerhalb einen Teilnehmer i n der betroffenen Ortschaft anrufen. Es stehe damit die Zahl der von der Anordnung Betroffenen weder von Anfang an fest noch sei sie später feststellbar. Zudem habe die Anordnung auch keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen, wobei die Änderung der Vorwahlnummer und dergleichen tatsächliche Auswirkungen ohne unmittelbare rechtliche Wirkung seien. Es liege somit kein Verwaltungsakt i m Sinne des § 35 S. 1 V w V f G vor. Der Verwaltungsgerichtshof Kassel verneint aber auch das Vorliegen eines Verwaltungsaktes i n Form einer Allgemeinverfügung, da eine behördliche Maßnahme, die sich an eine zur Zeit ihres Erlasses nicht feststehende 692 m

Vgl. oben A T . B. I I I . V G H Kassel, DVB1. 1969, S. 503.

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

unbestimmte Vielzahl von Personen richtet, nicht als Allgemeinverfügung gelten könne. Das Bundesverwaltungsgericht 694 ist der Ansicht, daß das Schreiben an die Betroffenen über die Umschaltung ihres Anschlusses an ein anderes Ortsnetz einen Verwaltungsakt darstellt 6 9 5 . Das Verwaltungsgericht Augsburg 6 9 6 bewertet die durch die Deutsche Bundespost aufgrund § 35 Fernmeldeordnung vorgenommene Einführung des Nahdienstes i m Fernsprechverkehr als eine Maßnahme der schlichten Hoheitsverwaltung. Das auf Abänderung dieser Maßnahme gerichtete Klagebegehren war daher mit einer allgemeinen Leistungsklage geltend zu machen. I n Betracht kommt nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Augsburg auch eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO für den Fall, daß zwar rechtliche Mängel der streitgegenständlichen fernmeldetechnischen Maßnahmen festgestellt werden, eine unmittelbare Leistungsverpflichtung gegenüber der Deutschen Bundespost mangels Spruchreife der Angelegenheit aber nicht ausgesprochen werden könne. bb) Stellungnahme Den Ansichten des Verwaltungsgerichtshofs Kassel ist i m Ergebnis zuzustimmen. Die Telefon-Ortsnetzgestaltung ist eine sachbezogene Maßnahme, die ohne Außenwirkungsintention erlassen wird. Sie dient allein Verwaltungszwecken. Auswirkungen auf die Fernsprechbenützer sind mittelbarer Natur. Die Fernsprechbenützer sind nicht Adressaten der Maßnahme, so daß weder eine Rechtsverordnung noch — und das auch wegen der mangelnden Bestimmbarkeit des betroffenen Personenkreises — eine personenbezogene Allgemeinverfügung vorliegt. b) Klagebefugnis aa) Die Klagebefugnis der Gemeinden Weigert sich die Bundespost, die innerhalb einer Gemeinde bestehenden Fernsprechnetze zu einem einheitlichen Ortsnetz zusammenzulegen, das gemeindliche Ortsnetz einem anderen Ortsnetz anzuschließen oder den Anschluß an ein fremdes Ortsnetz zu unterlassen, kann für die 694

BVerwGE 44, S. 1 ff. Das Bundesverwaltungsgericht begründet die Verwaltungsaktqualität noch damit, daß auch der Adressat i m Schreiben einen Verwaltungsakt gesehen hat, daß es m i t einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist u n d damit schon äußerlich den Eindruck einer Regelungsverfügung macht; vgl. B V e r w GE 44, S. 1 ff. (2). I n einer anderen Entscheidung (BVerwG, N J W 1981, S. 2075) konnte es das Bundesverwaltungsgericht unentschieden sein lassen, ob die organisatorische Maßnahme der Bundespost als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. 696 V G Augsburg, BayVBl. 1982, S. 731. 695

X I . Maßnahmen der Bundespost u n d der Bundesbahn

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betroffene Gemeinde — trotz NichtVorliegens eines Verwaltungsaktes — die Klagebefugnis eröffnet sein. Die Rechtsverletzung ist denkbar, da die Bundespost die Erfüllung der ihr i n § 2 Abs. 3 S. 3 Fernmeldeordnung 697 gestellten Aufgabe, die Netzbereiche des öffentlichen Fernsprechnetzes einzustellen und gegenseitig abzugrenzen, den betroffenen Gemeinden schuldet 698 . Die Gemeinde kann sich zum Nachweis ihrer Klagebefugnis schließlich auch auf A r t . 28 Abs. 2 S. 1 GG berufen, denn die Telefonortsnetzgestaltung durch die Bundespost betrifft auch die örtlichen Angelegenheiten der betroffenen Gemeinden und tangiert damit deren verfassungsrechtlich statuiertes Selbstverwaltungsrecht. Da die Bundespost i n der Ortsnetzgestaltung noch weiteren Bindungen unterliegt, kann die betroffene Gemeinde allerdings nur eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Bundespost verlangen 699 . Die Klagebefugnis der Gemeinden für eine Klage gegen die gesamte Ortsnetzgestaltung der Bundespost ergibt sich nicht aus § 8 Fernmeldeanlagengesetz 700 . Diese Bestimmung gewährt einem einzelnen Fernsprechteilnehmer ein Recht auf Anschluß an das Ortsnetz, vermittelt jedoch keine Rechtsgrundlage zur Herbeiführung oder Abwehr von Maßnahmen, die auf eine Änderung des gesamten Telefonnetzes abzielen. 701 Die Telefonortsnetzgestaltung — solange die Ortsnetzgrenzen und die Tarifgrenzen noch identisch sind — sowie die Einteilung der Tarifgrenzen sind als Maßnahmen zu qualifizieren, die die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflussen können 702 . Die Kommunikationsmöglichkeiten werden nämlich erleichtert und verbessert, wenn i n ländlichen Gebieten der Fernsprechverkehr verbilligt wird; eine solche Verbilligung bedeutet günstigere Standortvoraussetzungen für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben und Verwaltungszentren. Diese raumbeein697

Text: BGBl. 1971 I, S. 541 ff. Vgl. BVerwG, N J W 1981, S. 2075. 699 Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts handhabt die Bundespost i h r Ermessen fehlerfrei, w e n n sie i m Hinblick auf die Einführung des Nahdienstes (vgl. A r t . 9 der Verordnung zur Änderung der Bedingungen u n d Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Fernmeldewesens v o m 5.5.1971, B G B l . I, S. 453 ff.; §§ 33 ff. FernmO) Ortsnetze i n Gemeinden m i t Ortsnetzen nicht zusammenschließt. Denn die Lösung der Tarifgrenzen von den Ortsnetzgrenzen, die der Nahdienst nach sich zieht, führe dazu, daß sich auch Fernsprechteilnehmer i n Gemeinden m i t mehreren Ortsnetzen gegenseitig zur gleichen Gebühr erreichen können. Vgl. BVerwG, N J W 1981, S. 2076. 700 Text: Sartorius I, Nr. 925. 701 Das Bundesverwaltungsgericht hält es allerdings für möglich, daß i n besonders gelagerten Fällen § 8 Fernmeldeanlagengesetz eine solche Rechtsgrundlage bietet; vgl. BVerwG, N J W 1981, S. 2075. 702 v g l . V G Augsburg, BayVBl. 1982, S. 731 f.; Suhr / Anderl, S . 2 9 f f , 37. 698

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

flussenden Maßnahmen gehören — neben den raumbeanspruchenden Maßnahmen — zu den raumbedeutsamen Maßnahmen i m Sinne des Raumordnungsgesetzes. 703 Die Folge ist, daß die Deutsche Bundespost 704 i n vollem Umfange an die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes gebunden ist. Sie hat damit ihre Planungen gemäß § 4 Abs. 5 RGG auch mit den Gemeinden abzustimmen. Das Abstimmungsgebot verpflichtet die Deutsche Bundespost, den betroffenen Gemeinden mittelbar, also über das für die Raumordnung zuständige Landesministerium 705 , Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Verletzt die Bundespost das Abstimmungsgebot, ist für die betroffene Gemeinde die Klagebefugnis eröffnet. bb) Die Klagebefugnis der Bürger Der Verwaltungsgerichtshof Kassel 706 verneint die Möglichkeit, daß durch die Umschaltung eines Telefonortsnetzes zu einer anderen Knotenvermittlungsstelle i n den rechtlich geschützten Interessenbereich eine Bürgers eingegriffen werde. Es sei nicht ersichtlich, wodurch ein Recht des Bürgers auf Beibehaltung des bisherigen Zustandes begründet werden könnte. Als die Klagebefugnis eröffnende Norm für eine Klage gegen die Umschaltung der Fernsprechanschlüsse an ein anderes Ortsnetz kommen jedoch der § 8 Fernmeldeanlagengesetz und der § 2 Abs. 3 S. 2 Fernmeldeordnung i n Betracht. Nach § 8 Fernmeldeanlagengesetz kann der Bürger verlangen, an das Ortsnetz angeschlossen zu sein. 707 Er hat eine mißbräuchliche Umschaltung nicht zu dulden. 708 Der § 8 Fernmelde703 Vgl. B T - D S 8/2378, S. 15 ff., 29 f.; ferner: Zinkahn / Bielenberg, §3 Rdnr. 8; Bielenberg / Erbguth / Söfker, §3 Rdnr. 8, §10 Rdnr. 10, 11; Suhr / Anderl, S. 37. 704 Sie ist als „bundesunmittelbarer Planungsträger" i. S. d. § 3 Abs. 1 ROG (Text: Sartorius I, Nr. 340) anzusehen. Vgl. dazu Suhr / Anderl, S. 39. 705 Das Raumordnungsgesetz sieht eine unmittelbare A n h ö r u n g von Planungsträgern unterhalb der für Raumordnung zuständigen Landesministerien nicht vor. Es bestimmt i n § 10 Abs. 1 S. 2 lediglich, daß der für die Raumordnung zuständige Bundesminister die für die Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörden über Vorhaben des Bundes u n d der bundesunmittelbaren Planungsträger v o n wesentlicher Bedeutung unterrichtet; vgl. auch BVerfGE 39, S. 96 ff. (125); 56, S. 298 ff. (311), wo das Bundesverfassungsgericht zum Ausdruck bringt, daß das Bundesstaatsprinzip unmittelbare Verhandlungen des Bundes m i t einzelnen Gemeinden i m Gesetzgebungsverfahren unter Umgehung des betreffenden Landes ausschließt. 706 V G H Kassel, D V B l . 1969, S. 504. 707 Vgl. B V e r w G E 44, S. 1 ff. (3); auch BVerwG, N J W 1981, S.2075; OVG Lüneburg, ArchPF 1962, S. 333. 708 Vgl. BVerwG, N J W 1981, S.2075. Das Bundesverwaltungsgericht konstatiert, daß ein Anspruch darauf, dem gleichen Ortsnetz zugeteilt zu bleiben, nicht besteht. Dieser Anspruch ergebe sich weder aus § 8 Fernmeldeanlagengesetz, der n u r einen Anspruch auf Anschluß an das Lokalnetz gibt, noch aus dem wegen des Fernsprechteilnehmerverhältnisses zwischen den Betei-

X I . Maßnahmen der Bundespost u n d der Bundesbahn

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anlagengesetz gibt dem Bürger jedoch nur ein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. 709 Das Bundesverwaltungsgericht 710 bejaht auch die Klagebefugnis unter Hinweis auf § 2 Abs. 3 S. 3 Fernmeldeordnung, da die dort geregelte Aufgabe, die Netzbereiche des öffentlichen Fernsprechnetzes einzustellen und gegenseitig abzugrenzen, dem Bürger gegenüber geschuldet werde. Die Bundespost wird, wenn sie i n Wahrnehmung dieser Aufgabe i h r Organisationsermessen ausübt, also i m Individualinteresse derjenigen Personen tätig, die von den Maßnahmen der Netzeinteilung und -^abgrenzung mittelbar 7 1 1 betroffen werden. Auch hier ist nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gegeben 712 . 2. Errichtung von öffentlichen Fernsprechzellen und Briefkästen a) Die Rechtsnatur Bei der Errichtung von öffentlichen Fernsprechzellen und Briefkästen handelt es sich u m dingliche Verwaltungsakte. Die Maßnahme der Errichtung und auch Entfernung ist rein sachbezogen. Da Gegenstand der Maßnahme eine Sache ist, die nicht für den Verwaltungsgebrauch, sondern für den Zivilgebrauch aufgestellt wird 7 1 3 , ist die sachbezogene Maßnahme der Behörde nach außen gerichtet. Personen werden durch den A k t der Errichtung bzw. Entfernung nur mittelbar betroffen. M i t dem Aufstellen einer öffentlichen Fernsprechzelle oder der Errichtung ligten bestehenden Treueverhältnisses, noch aus der Genehmigung der A n schlüsse, noch aus sonstigen rechtlichen Normen; vgl. BVerwGE 44, S. 1 ff. (4 ff.); auch BVerwG, N J W 1981, S. 2075. 709 Vgl. BVerwGE 44, S. 1 ff. (3); BVerwG, N J W 1981, S.2075; OVG Lüneburg, ArchPF 1962, S. 332 ff. (333); V G H Kassel, DVB1. 1969, S. 505. νιο B V e r w G , N J W 1981, S. 2075. 711 Das Bundesverwaltungsgericht sieht Personen als „unmittelbar betroffen" an; vgl. BVerwG, N J W 1981, S. 2075. 712 Vgl. ferner B V e r w G E 44, S. 1 ff. (2 ff.) zur durch die Fernmeldeordnung abgelösten Fernsprechordnung v o m 24.11.1939, unter deren Geltung Ortsnetze nach näherer Regelung durch eine Ausführungsbestimmung zu § 1 Abs. 3 Fernsprechordnung (Ausführungsbestimmungen des Reichspostministers zur Fernsprechordnung v o m 24.11.1939, A B l . 1939, S.913) einzuteilen und abzugrenzen waren. Auch hier geht das Bundesverwaltungsgericht von der drittbegünstigenden Natur der Ortsnetzeinteilungsbestimmungen aus. Vgl. auch V G H Kassel, DVB1. 1969, S. 505, für den sich eine Klagebefugnis aus der Anlage zu § 1 Nr. 9 der Verordnung zur Änderung der Fernsprechordnung v o m 24. 7.1953 (Amtsblatt des Bundesministers für Post- u n d Fernmeldewesen 1953, S. 398 ff.) n u r dann bejahen läßt, w e n n m a n aus den W o r ten „unter Berücksichtigung der Verkehrsbeziehungen", nach denen sich die Zusammenlegung von Ortsnetzen zu einem Knotenamtsbereich bestimmen soll, folgern wollte, es sollte auf die Verkehrsbeziehungen der einzelnen Fernsprechteilnehmer Rücksicht genommen werden. Dies verneint der Verwaltungsgerichtshof Kassel aber. 713 Vgl. oben A T . B. I I I . 5. d).

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

eines Briefkastens erhält die Sache die öffentlich-rechtliche Eigenschaft, für den Gemeingebrauch zugelassen zu sein. b) Klagebefugnis Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob der Bürger die Klagebefugnis zu einer Klage gerichtet auf die Aufstellung von Fernsprechzellen oder Briefkästen bzw. zu einer Klage gegen die Entfernung derartiger Einrichtungen hat. Da der Postkunde jedoch nur einen Anspruch auf Benutzung bestehender Einrichtungen des Postwesens 714 und des Fernmeldeverkehrs 715 hat, nicht aber auf Zurverfügungstellung von Einrichtungen, die dem Postwesen und dem Fernmeldeverkehr dienen, w i r d man eine Klagebefugnis verneinen müssen. 3. Streckenstillegungen der Deutschen Bundesbahn a) Die Rechtsnatur Durch die teilweise Betriebseinstellung einer Strecke der Deutschen Bundesbahn erfolgt keine Regelung gegenüber einem bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. Geregelt w i r d allein ein einzelner Sachverhalt. Da es sich bei den Schienenstrecken nicht u m eine Sache i m Verwaltungsgebrauch, sondern u m eine Sache i m Gemeingebrauch handelt, kann man die Außenwirkungsintention der die Streckenstillegung verfügenden Behörde bejahen. Bei einer Streckenstillegung handelt es sich m i t h i n u m einen dinglichen Verwaltungsakt. 7 1 6 Soweit die für die Streckenstillegungen zuständige Behörde 717 die völlige Stillegung einer Eisenbahnstrecke verfügt, liegt eine sachbezogene Allgemeinverfügung nach §35 S.2 2. A l t . V w V f G vor, da damit die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache einer Regelung zugeführt w i r d . Von einer Benutzungsregelung i m Sinne des § 35 S.2 3. A l t . V w V f G kann man sprechen, wenn eine Eisenbahnstrecke lediglich für den Personenverkehr gesperrt wird. 714

Vgl. § 8 Postgesetz, Text: Sartorius I, Nr. 910. Vgl. § 7 Fernmeldeanlagengesetz, Text: Sartorius I, Nr. 925. 716 Vgl. Gornig, BayVBl. 1983, S. 193 f.; vgl. auch oben A T . B. I I I . 5. d). 717 Nach § 12 Abs. 1 Nr. 10 BBahnG (Text: Sartorius I, Nr. 963) beschließt der Verwaltungsrat der Deutschen Bundesbahn (vgl. §§ 10, 11 BBahnG) über die dauernde Einstellung des Betriebs einer Bundesbahnstrecke. § 12 Abs. 1 Nr. 10 B B a h n G ist aber nicht n u r anwendbar, w e n n die Bahnstrecke v ö l l i g stillgelegt w i r d , sondern auch, w e n n eine Stillegung n u r für den Personenverkehr vorgesehen ist. Dem Bundesminister für Verkehr obliegt gemäß § 14 Abs. 3 l i t . d BBahnG die Genehmigung solcher Betriebseinstellungen; vgl. auch Finger, BBahnG, § 12 A n m . 2 k ; § 14 A n m . 4 k ; derselbe, Kommentar, § 12 A n m . 2 j . 715

X I . Maßnahmen der Bundespost u n d der Bundesbahn

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Der Verwaltungsaktcharakter einer Streckenstillegung läßt sich aiuch durch einen Vergleich m i t dem Institut der Widmung nachweisen. Zwar scheidet eine völlige Vergleichbarkeit der Widmung einer Straße und der Widmung einer Eisenbahnstrecke aus, weil m i t der Widmung einer Eisenbahnstrecke nicht jedermann berechtigt wird, diese i n irgendeiner Weise zu benützen. Der einzelne bleibt auf die zur Verfügung gestellten Züge angewiesen. Betrachtet man jedoch nicht die Schienen als solche, sondern die darauf verkehrenden Züge als gewidmet, lassen sich durchaus Parallelen feststellen. Bedenken gegen eine Parallelwertung ergeben sich allerdings aus der üblichen Verknüpfung des Begriffs Widmung mit Gemeingebrauch. Nach dem von der Wissenschaft entwickelten Begriff ist Gemeingebrauch die jedermann gewährte öffentliche Berechtigung, eine öffentliche Sache ohne besondere Zulassung gemäß ihrer Zweckbestimmung zu benützen. Da Voraussetzung für die Benützung der Bahn ein Vertragsschluß ist, bestünde nach der eben vorgetragenen Auffassung kein Gemeingebrauch an Einrichtungen der Bahn. Z u einem anderen Ergebnis kommt man aber, wenn man — wie Wolff / Bachof 718 — die Verbindung der Begriffe „Widmung" und „Gemeingebrauch" bei der Definition des Begriffs Widmung löst und als Widmung den Verwaltungsakt ansieht, der den öffentlichen Zweck, dem eine Sache dienen soll, bestimmt. I n diesem Fall kann auch bei der Errichtung bzw. iStillegung von Eisenbahnstrecken von Widmung bzw. Entwidmung gesprochen werden 719 , die als sachbezogene Verwaltungsakte mit — mittelbaren — personellen Auswirkungen zu qualifizieren sind 720 . b) Klagebefugnis Die Klagebefugnis gegen eine Streckenstillegung kann, wenn die stillzulegende iStrecke i m Zonenrandgebiet liegt, sich aus der Geltendmachung der Verletzung des § 4 ZRFG 7 2 1 ergeben, wonach „die Verkehrserschließung und Verkehrsbedienung . . . i m Zonenrandgebiet i m Rahmen des Ausbaus der Bundesverkehrswege bevorzugt zu fördern" sind. Zur Förderung verpflichtet ist auch die Deutsche Bundesbahn, bei der es sich um einen bundesunmittelbaren Planungsträger gemäß § 1 ZRFG handelt. § 4 ZRFG bezweckt nicht die Begünstigung des einzelnen Verkehrsnutzers. Dafür gibt der Wortlaut nichts her. Die Norm begünstigt aber 718 719 720 721

Wolff / Bachof I, S. 497 ff. Vgl. Gornig, BayVBl. 1983, S. 194. Dazu vgl. oben BT. Β . 1.2. b) cc). Text: BGBl. 1971 I, S. 1273 ff.

17 G o r n l g

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2. Teil: Β . Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte

— neben der Allgemeinheit — das Zonenrandgebiet, speziell die i m Zonenrandgebiet gelegenen Landkreise. Dies ergibt sich aus § 1 ZRFG i. V. m. § 9 ZRFG i. V. m. der Anlage zu § 9 ZRFG. Für die Klagebefugnis aus § 4 ZRFG spricht auch, daß nicht — wie i n § 3 Abs. 3 ROG 7 2 2 — Rechtswirkungen für einzelne, worunter auch Körperschaften des öffentlichen Rechts fallen, expressis verbis ausgeschlossen sind. Da die i n § 1 ZRFG erwähnten Maßnahmeträger die Verkehrserschließung und Verkehrsverbindung i m Zonenrandgebiet i m Rahmen des Ausbaus der Verkehrswege gemäß § 4 ZRFG „bevorzugt" zu fördern haben, kommt zum Ausdruck, daß die Begünstigung über eine bloße Reflexwirkung hinausgeht und die Norm i n ihrer Zielsetzung eine spezielle Förderung der i n der Anlage des Zonenrandförderungsgesetzes aufgeführten Landkreise umfaßt 7 2 3 . Die Geltendmachung eines Verstoßes gegen das den Behörden der Länder, den Gemeinden und Gemeindeverbänden nach § 4 Abs. 5 ROG gewährte Abstimmungsrecht bei Streckenstillegungen als raumbedeutsame Planungen bzw. Maßnahmen eröffnet die Klagebefugnis für die übergangenen Mitwirkungsberechtigten. Für die Verkehrsnutzer ist die Klagebefugnis nicht gegeben. 724

722 Aus §3 Abs. 3 ROG ergibt sich, daß es sich bei §2 Abs. 1 Nr. 4 ROG, wonach Verkehrseinrichtungen i m Zonenrandgebiet „vordringlich zu schaffen" sind, u m bloße Reflexwirkungen handelt, die nach herrschender M e i n u n g nicht zur Klage berechtigen. §3 Abs. 3 ROG bestimmt nämlich, daß die Grundsätze des § 2 Abs. 1 u n d 3 ROG „dem einzelnen gegenüber keine Rechtswirkimg haben". Daraus folgt auch, daß sich der einzelne bei einem möglichen Verstoß nicht auf diese berufen kann. Vgl. dazu Gornig, BayVBl. 1983, S. 195 f. 723 Vgl. Gornig, B a y V B l . 1983, S. 195. 724 Vgl. Gornig, BayVBl. 1983, S. 195 f.; Finger, BBahnG, §12 A n m . 2 k c c . ; a. Α.: Kopp, V w G O , § 42 A n h . Rdnr. 60 ohne Begründung.

Zusammenfassung Die Legaldefinition des § 35 V w V f G setzt der Auslegung des Verwaltungsaktbegriffs einen festen Rahmen, läßt aber wegen — bewußter oder unbewußter — Ungenauigkeiten i n der Definition und der Ausfüllungsbedürftigkeit der verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe noch einen ansehnlichen Auslegungsspielraum und damit der Wissenschaft die Möglichkeit der Rechtsfortentwicklung. 1 Die Definition des Verwaltungsaktbegriffs besteht aus fünf wesentlichen Elementen: der Festlegung des Handlungstypus, des Handelnden, des Handlungsbereichs, des Handlungszwecks und der Handlungswirkung. 2 Der Handlungszweck w i r d i n der Definition m i t der Regelung eines Einzelfalls umschrieben. 3 Die Komponenten des Begriffs „Einzelfall" sind das personelle und das sachliche Moment. 4 Als Adressat eines Verwaltungsaktes kommt eine bestimmte Person i n Betracht. Soll eine Regelung mehreren bestimmten Personen gegenüber ergehen, deren Adressateneigenschaft auf den gleichen Merkmalen beruht, so können diese i n einem Bescheid angesprochen werden. Es handelt sich dann allerdings nicht u m „einen" Verwaltungsakt, sondern u m ein ganzes Bündel, eine 'Sammelverfügung. Es liegt nicht — wie von der herrschenden Meinung vertreten — eine Allgemeinverfügung vor. Erst recht liegen mehrere Verwaltungsakte vor, wenn eine Regelung mehreren Personen gegenüber ergehen soll, deren Adressateneigenschaft auf unterschiedlichen Merkmalen beruht. Eine personenbezogene Allgemeinvenfügung ist nur gegeben, wenn die Adressateneigenschaft auf denselben Merkmalen basiert. 5 Die hoheitliche Maßnahme ist nicht nur den Adressaten gegenüber als Einzelfallregelung zu qualifizieren, sondern auch gegenüber D r i t ten, die von dem Hoheitsakt betroffen werden. Nicht entscheidend ist entgegen herrschender Ansicht, ob die Drittbetroffenen i n eigenen Rechten verletzt sind. Eine mögliche Rechtsverletzung erfordert i m 1 2 3 4 5

17*

AT. AT. AT. AT. AT.

B. I. Β. II. B.II.4. Β . I I . 4. b). Β . I I . 4. b) aa).

Zusammenfassung

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Rahmen der Zulässigkeitsprüfung einer Klage nur die Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis. 6 Die Handlungswirkung des Verwaltungsaktes ist dadurch gekennzeichnet, daß er auf „unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Das Gesetz verlangt also nicht — und das w i r d grundsätzlich übersehen — eine tatsächliche Außenwirkung. Würde man das Vorliegen eines Verwaltungsaktes von einer tatsächlichen Außenwirkung abhängen lassen, führte dies zum Ergebnis, daß der Verwaltungsaktcharakter einer Maßnahme durch rechtswidriges Verhalten der Behörde begründet werden könnte. Erfolgte nämlich durch eine innerdienstliche Weisimg eine Verletzung von subjektiven Rechten des Angewiesenen, wäre Außenwirkung zu bejahen und damit ein Verwaltungsakt gegeben, obwohl ein solcher nicht beabsichtigt war. Maßnahmen m i t Regelungscharakter, die keine Rechtswirkung nach außen intendieren, sind keine Verwaltungsakte. Dazu gehören interbehördliche Maßnahmen, Mitwirkungshandlungen, die innerbehördliche Willensbildung und Maßnahmen i m verwaltungsrechtlichen -Sonderverhältnis. 7 Der Gesetzgeber definiert — was von der herrschenden Meinung übersehen w i r d — die Allgemeinverfügung als „einen" Verwaltungsakt. Sie ist damit gerade kein Bündel von Verwaltungsakten und nicht dem Bereich der SammelVerfügung zuzurechnen. Gegen sie kann jeder Betroffene und i n eigenen Rechten möglicherweise Verletzte Anfechtungsklage erheben m i t der nur dann logischen Folge, daß die Wirkung gegenüber allen Beteiligten gehemmt ist. 8 Da § 35 S. 2 V w V f G die A l l gemeinverfügung nur unvollkommen definiert, müssen die Merkmale des normalen Verwaltungsaktes ergänzend herangezogen werden. 9 Bei der personenbezogenen Allgemeinverfügung, die sich an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet, ist der Personenkreis bestimmt, wenn er objektiv feststeht und die Behörde die M i t glieder des Personenkreises — nicht notwendig namentlich — kennt. Da eine personenrechtliche Regelung, deren Adressaten unbestimmt und damit auch unbestimmbar sind, praktisch nicht anwendbar und aus rechtsstaatlichen Gründen ungültig ist, miuß der Adressatenkreis stets bestimmt oder wenigstens durch Auslegung eindeutig bestimmbar sein. Das Merkmal der Bestimmbarkeit i n § 35 S. 2 V w V f G kann daher nur als Verdeutlichung aufgefaßt werden, daß die angesprochenen Personen gattungsmäßig, nicht jedoch individuell oder zahlenmäßig bekannt sein müssen. Bestimmbar ist ein Personenkreis nicht dann, wenn 6 7 8 9

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Β . I I . 4. b) aa). Β . I I . 5. a). B. I I I . 1. B. I I I . 2.

Zusammenfassung

jeder, den es angeht, erkennen kann, daß der Verwaltungsakt sich an ihn richtet, da es ansonsten vom Willen und der Intelligenz der Adressaten abhinge, ob eine Allgemeinverfügung gegeben ist oder nicht. Richtig ist, daß objektive Bestimmtheit bei den Merkmalen „bestimmt" und „bestimmbar" vorliegen muß. Der Unterschied zwischen beiden Adjektiven liegt i m subjektiven Bereich. 10 Die herrschende Ansicht benennt als Zeitpunkt der Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des Personenkreises den des Erlasses der Maßnahme. Für eine solche zeitliche Fixierung besteht aber kein Bedürfnis. Sie ist praxisfremd und damit wenig brauchbar. Die personenbezogene Allgemeinverfügung erfaßt auch Personen, die erst nach Bekanntgabe i n den Wirkungskreis der behördlichen Anordnung treten. So kann eine Allgemeinverfügung ebenso wie ein normaler Verwaltungsakt als Dauerakt erlassen werden. Sie ist dann über den Zeitpunkt der Bekanntgabe hinaus wirksam. Der angesprochene Personenkreis ist trotz des fehlenden zeitlichen Moments durch die gattungsmäßige und räumliche Kennzeichnung durchaus noch bestimmt und bestimmbar. 11 Bei der 2. und 3. Alternative des § 35 S. 2 V w V f G handelt es sich u m sogenannte sachbezogene Allgemeinverfügungen. Die terminologische Verknüpfung dinglicher Verwaltungsakte m i t der Allgemeinverfügung ist dogmatisch schwer nachvollziehbar, da beide Maßnahmen grundverschieden sind. Grund für die terminologische Zusammenfassung zweier so verschiedener Anordnungen ist wohl, daß i n beiden Fällen die Verlautbarung nach außen grundsätzlich nicht durch persönliche Bekanntgabe erfolgen kann. 1 2 Da bei einer sachbezogenen Anordnung das personenbezogene Moment fehlt, kann die Außenwirkungsintention nur auf eine Sache bezogen sein. Für die rechtliche Qualifizierung ist entscheidend, ob die sachbezogene Maßnahme einen abstrakten oder einen konkreten Charakter hat. Die Merkmale der Sachbezogenheit und Konkretheit sind also nicht identisch. Personenbezogene Auswirkungen sind mittelbarer Natur. 1 3 Bei der Abgrenzung eines sachbezogenen Verwaltungsaktes von einem sachbezogenen Verwaltungsinternum kommt es — ebenso wie bei der Abgrenzung eines personenbezogenen Verwaltungsaktes von einem personenbezogenen Verwaltungsinternum — auf die Außenwirkungsintention an. Ist die behördliche Maßnahme auf eine Sache i m Verwaltungsgebrauch gerichtet, ist die Außenwirkungsintention zu 10 11 12 13

AT. AT. AT. AT.

B. B. B. B.

III. III. III. III.

4. a) u n d b) aa) - cc). 4. a) ee). 5. a) u n d b). 5. c).

262

Zusammenfassung

verneinen; es liegt ein Verwaltungsinternum vor. Betrifft die Verwaltungsmaßnahme eine Sache i m Zivilgebrauch, also eine Sache i m Gemeingebrauch oder i n anstaltlicher Nutzung, ist ein dinglicher Verwaltungsakt zu bejahen. 14 Eine Regelung betrifft die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache, wenn sie eine Sache zu einer öffentlichen macht, diese Eigenschaft ändert oder beendet. Intransitive Wirkungen bestehen gegenüber jedem, den es angeht. Die Benutzungsregelung hat zur Voraussetzung, daß eine Sache durch Verwaltungsakt einer öffentlich-rechtlichen Sachherrrschaft unterworfen worden ist. I h r Regelungsbereich w i r d auch von der 2. Alternative des § 35 S. 2 V w V f G erfaßt. Sie hat m i t h i n nur klarstellende Funktion. 1 5 Das geltende Recht basiert auf der Unterscheidung von Rechtssatz und Verwaltungsakt. 1 6 Eine Abgrenzung zwischen beiden Rechtsformen erfolgt allein nach materiellen Begriffsmerkmalen. Förmliche Gesichtspunkte beeinflussen entgegen weit verbreiteter Ansicht die Rechtsnatur einer Maßnahme nicht. 17 Bei der Abgrenzung ist an zwei Grundelemente anzuknüpfen: an das personenbezogene und das sachbezogene Moment. M i t dem Gegensatzpaar abstrakt/konkret w i r d auf den Inhalt eines Hoheitsaktes abgestellt. 18 Die Bestimmungsmerkmale generell/ individuell beziehen sich auf den mit dem Rechtsbefehl angesprochenen Personenkreis. 19 Bei den sachbezogenen Verwaltungsakten spielt das personenbezogene Moment keine Rolle. 20 Abstrakt-generelle Regelungen sind Rechtssätze21, konkret-individuelle sind Verwaltungsakte 22 . Bei der abstrakt-individuellen Regelung handelt es sich wegen der Bezogenheit auf eine bestimmte Person und wegen grundsätzlich vorhandener konkreter Elemente u m einen Verwaltungsakt 2 3 Die konkretgenerelle Regelung ist wegen des Näheverhältnisses von Allgemeinverfügung und Rechtssatz schwierig einzuordnen. Sobald der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar ist, liegt eine Allgemeinverfügung vor, i m übrigen ein Rechtssatz.24 Als entscheidendes Abgrenzungskriterium hat sich somit bei personen14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

AT. AT. AT. AT. AT. AT. AT. AT. AT. AT. AT.

B. I I I . 5. d). B. I I I . 5. e) - g). Β . I V . 1. B.IV. l.b). Β . I V . 1. b) bb) (2) (b). Β . I V . 1. b) bb) (2) (a). B . I V . l . b ) b b ) (2) (c). B.IV. l.c)aa). Β . I V . 1. c) bb). Β . I V . 1. c) cc) (1). B . I V . l.c)cc)(2).

Zusammenfassung

bezogenen Hoheitsakten das personenbezogene Element herauskristallisiert. Bei Hoheitsäkten, die sachbezogen sind, ist für die Abgrenzung relevant, ob der Hoheitsakt einen abstrakten oder konkreten Sachverhalt regelt. 25 Die Existenz eines Hoheitsaktes mit Doppelnatur w i r d abgelehnt. Eine Sachlage kann nicht gleichzeitig abstrakt und konkret umschrieben sein, der Adressatenkreis kann nicht gleichzeitig generell und individuell gekennzeichnet sein. Solange die Rechtsordnung vom Formendualismus Verwaltungsakt/Rechtssatz ausgeht, befreit die These vom Hoheitsakt sui generis bei der Qualifizierung von Hoheitsakten nicht von der Notwendigkeit der rechtsdogmatischen Einordnung. 26 Eine Verwaltungsmaßnahme beurteilt sich absolut und nicht relativ. Die Folge ist, daß ein Hoheitsakt auch nicht gleichzeitig ein Verwaltungsakt und ein Verwaltungsinternum sein kann. 27 M i t der Bezeichnung einer Maßnahme als Organisationsakt ist keine Entscheidung über die Rechtsnatur eines Hoheitsaktes gefallen. Es handelt sich hierbei nur u m eine Beschreibung des spezifischen Tätigwerdens einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts m i t Auswirkung auf die Organisation der öffentlichen Verwaltung. Abzulehnen ist die i n Rechtsprechung und Lehre vertretene Auffassung, die Verwaltungsaktqualität eines Organisationsaktes hänge davon ab, ob dieser Rechte von iBürgern oder sonstigen Rechtsträgern berühre, Nach dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes m i t der Legaldefinition des Verwaltungsaktes i n § 35 V w V f G ist Begriffsmerkmal des Verwaltungsaktes die Außenwirkungsintention, so daß ein Rückschluß von Rechtsverletzung auf Außenwirkung nicht mehr statthaft ist. 28 Die Frage der Rechtsnatur einer Maßnahme kann sich aus der Perspektive des Gesetzgebers, der Behörde, des Betroffenen und des Gerichts stellen. 29 Setzt der Gesetzgeber den Rechtscharakter einer Maßnahme verbindlich fest, so heißt das, daß ohne Rücksicht auf den Inhalt der A n ordnung die Maßnahme entsprechend der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Form behandelt werden muß. Der Gesetzgeber ist bei der Festlegung der Rechtsnatur der von der Behörde zu erlassenden Maßnahme frei. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen nicht, da A r t . 19 Abs. 4 GG nach richtigem Verständnis Rechtsschutz gegen jede Maß25 26 27 28 29

AT. AT. AT. AT. AT.

B . I V . l . c ) dd). B . V . 1. Β . V. 2. B. V I . B. V I I .

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264

nähme der öffentlichen Gewalt garantiert und nicht nur, wie i n der Rechtsprechung vertreten, gegen Verwaltungsakte. Durch die Möglichkeit der Bestimmung der Rechtsform einer hoheitlichen Maßnahme ist dem Gesetzgeber also nicht zugleich die Dispositionsbefugnis über den verfassungsrechtlich garantierten Rechtsschutz eingeräumt. 30 Hat der Gesetzgeber keine Vorschriften bezüglich der Rechtsform einer Maßnahme erlassen, sind der Behörde gleichwohl bei der Wahl der Maßnahmeform Grenzen gesetzt, denn sie hat sich am Inhalt der zu treffenden Maßnahme zu orientieren. Gebraucht die Verwaltung eine unrichtige Form, dann berührt dies nicht den Rechtscharakter der Verwaltungshandlung, sondern vielmehr ihre Rechtmäßigkeit, gegebenenfalls ihre Rechtswirksamkeit. 31 I m Interesse eines umfassenden Rechtsschutzes ist — entgegen herrschender Auffassung — für den Betroffenen sowohl der Rechtsbehelf zuzulassen, der der gewählten Rechtsform entspricht, als auch der, der gegen die Maßnahme ihrem Inhalt nach statthaft wäre. Gerade wegen der Schwierigkeit der Abgrenzung der Rechtsformen w i r d man das Risiko der Wahl des richtigen Rechtsbehelfs nicht dem Rechtsschutz Suchenden überantworten können. Eine Ausnahme gilt dann, wenn ein Verwaltungsakt i n der Form eines formellen Gesetzes ergeht oder der Gesetzgeber eine bestimmte Rechtsform vorschreibt. Entsprechend dem Willen des Gesetzgebers hat sich i n diesen Fällen das Rechtsmittel nach der vom Gesetzgeber verwendeten bzw. angeordneten Form zu richten. 32 Würde i m übrigen das Gericht schon bei der Zulässigkeitsprüfung die Frage untersuchen, ob das der Form bzw. dem Inhalt entsprechende Rechtsmittel gegen die inhaltlich bzw. formell getroffene Maßnahme statthaft ist, würde es den Rechtsschutz des Bürgers beschränken und zum Teil an dem ausrichten, was die Behörde hätte t u n sollen. 33 Die Vorschrift des § 41 Abs. 3 V w V f G bestätigt, daß alle Allgemeinverfügungen, also auch sachbezogene, 'bekanntgabepflichtig sind. I n der Regel w i r d bei dinglichen Verwaltungsakten eine andere als öffentliche Bekanntgabe untunlich sein, da die Betroffenen wegen der Offenheit des Kreises der möglichen Beteiligten schwer feststellbar sein werden. Besonders interessierten Personengruppen kann auch eine persönliche Mitteilung über die sachenrechtliche Zustandsregelung erteilt werden, da § 41 Abs. 3 S. 2 V w V f G die öffentliche Bekanntgabe nicht gebietet, sondern nur gestattet. 34 30 31 32 33 34

AT. AT. AT. AT. AT.

B. V I I . B. V I I . B. V I I . Β. VII. C.

1. 2. 3. 4.

Zusammenfassung

M i t der öffentlichen Bekanntgabe beginnt — entgegen herrschender Ansicht — die Anfechtungsfrist für jedermann zu laufen, die wegen grundsätzlich fehlender Rechtsbehelfsbelehrung ein Jahr betragen wird. 3 5 Zur Bejahung der Klagebefugnis ist nicht erforderlich, daß der Kläger Adressat des Verwaltungsaktes ist, gegen den er sich wendet. Der Kläger muß eine Verletzung i n eigenen Rechten geltend machen. Dieser Begriff erfordert eine Beschwer und einen Verstoß gegen eine den Betroffenen schützende Norm. Ein Schluß vom tatsächlichen Betroffensein und einer sich daraus ergebenden Beschwer auf ein rechtliches Betroffensein ist ebenso unzulässig wie der Schluß von der Rechtsverletzung auf die Verwaltungsaktqualität. 3 6 Sachbezogene Maßnahmen ohne Außenwirkungsintention sind nicht grundsätzlich einer verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung entzogen. 37 Die These von der Nichtanwendbarkeit des § 80 VwGO bei sachbezogenen Verwaltungsakten kann nicht überzeugen. Sie widerspricht dem eindeutigen Gesetzeswortlaut, dem Gesetzeszweck und dem Rechtsstaatsprinzip. 38 Sachbezogene Verwaltungsakte haben niemals höchstpersönlichen Charakter. Sie sind damit übergangsfähig. Die Person, die hinter der Sache steht, ist nur von sekundärer Bedeutung. Sie ist wegen der tatsächlichen Gewalt über die Sache aber Adressat einer den Zustand der Sache betreffenden Maßnahme, weil sie am besten i n der Lage ist, die von der Sache ausgehende Störung zu beseitigen. Bei Ermessensentscheidungen, bei denen sich das Ermessen auch auf i n der Person liegende Gründe bezieht, kann die Behörde den A k t dem Rechtsnachfolger gegenüber zurücknehmen. Wenn die Verfügung bereits bestandskräftig ist, erhält der Rechtsnachfolger Rechtsschutz wegen i h n treffender Härten i m Vollstreckungsverfahren. 39 Bei sachbezogenen A l l gemeinverfügungen stellt sich die Frage nach dem Rechtsgrund eines Übergangs nicht, w e i l nicht der Gegenstand, sondern die betroffenen Personen wechseln. Gesetzliche Bestimmungen, die die Geltung eines sachbezogenen Verwaltungsaktes für die Rechtsnachfolger statuieren, haben nur deklaratorische Bedeutung. 40 Einen Schutz des guten Glaubens gibt es i m öffentlichen Recht nicht, da öffentliche Interessen es nicht zulassen können, daß Rechtsfolgen vom Wissen des Erwerbers abhängen. 41 35 36 37 38 39 40 41

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D. E. E. I V . F. G. I I I . 1. G. I I I . 2. G. I I I . 3.

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Die öffentliche Bekanntgabe eines sachbezogenen Verwaltungsaktes begründet die Wirksamkeit der Maßnahme für jeden Rechtsnachfolger i m Eigentum der Sache. Erfolgt keine öffentliche Bekanntmachung und ergeht dem Rechtsnachfolger gegenüber auch keine individuelle Bekanntgabe, ist es diesem nach den Grundsätzen der Verwirkung von Rechten verwehrt, sich auf die fehlende Wirksamkeit zu berufen, wenn dies gegen Treu und Glauben verstieße. Wenn die Sache bereits rechtshängig ist, müssen die prozessualen Vorschriften über die Rechtsnachfolge beachtet werden. 42 Es handelt sich bei einem dinglichen Verwaltungsakt u m ein nicht zu leugnendes Phänomen der positiven Rechtsordnung. 43 Die Widmung ist ein Musterfall eines dinglichen Verwaltungsaktes. 44 Die Widmung, Entwidmung und Umstufung i m Straßen- und Wegerecht, die Regelung des Gemeingebrauchs an öffentlichen Gewässern, die Widmung zum Denkmal und Naturdenkmal sind sachbezogene Maßnahmen und enthalten i n der Regel weder generelle noch individuelle Regelungen. Personale Auswirkungen sind grundsätzlich mittelbarer Natur. Die Widmung bezieht sich daher auch nicht unmittelbar auf den Gemeingebrauch, sondern nur mittelbar. 4 5 Der — nur mittelbar — betroffene Verkehrsteilnehmer hat keinen Anspruch darauf, daß eine bestimmte Straße dem öffentlichen Verkehr gewidmet wird. Auch erlangt er durch die Widmung eines Grundstücks zu einer öffentlichen Straße keine unentziehbare Rechtsposition. Eine Sonderstellung hinsichtlich der Klagebefugnis nehmen neben den Eigentümern die Anlieger ein. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ist als Eigentumsrecht i m Sinne des A r t . 14 GG anerkannt. Nicht zuzustimmen ist aber der Ansicht, daß i n die Rechtssphäre eines ausgeübten und eingerichteten Gewerbebetriebs nur eingegriffen wird, wenn eine Maßnahme sich unmittelbar gegen den Gewerbebetrieb richtet. A r t . 2 Abs. 1 GG schützt zwar die Ausübung des Gemeingebrauchs an Orten, die dem Gemeingebrauch zur Verfügung gestellt worden sind. Der durch A r t . 2 Abs. 1 GG garantierte Gemeingebrauch endet aber dort, wo es für seine Ausübung an einem Substrat fehlt. 46 Es gibt gute Argumente für die Auffassung, Gebots- und Verbotszeichen seien Rechtsnormen, sowie für die Auffassung, Gebots- und Verbotszeichen seien personenbezogene Allgemeinverfügungen. M i t der einen wie m i t der anderen Ansicht lassen sich praktikable Ergebnisse 42 43 44 45 46

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G. I I I . 4. A . u n d B. B.I. Β . 1.1.; 2.; 4. a) aa) (1), (2); 4. b) bb) (1), (2); 4. b); 4. c) bb). Β . I. 3. u n d 4. a) aa) (3).

Zusammenfassung

erzielen. Sowohl nach der Rechtsnormtheorie als auch nach der Einzelaktstheorie sind aber konstruktive Schwierigkeiten nicht vermeidbar. 47 Der Gesetzgeber hat den Streit u m die Rechtsnatur der Gebots- und Verbotszeichen entschieden. Die Entstehungsgeschichte des § 35 V w V f G läßt transparent werden, daß der Gesetzgeber bei der Abfassung des Satzes 2 dieser Norm auch an Verkehrszeichen dachte. Gebots- und Verbotszeichen sind m i t h i n sachbezogene Verwaltungsakte, deren Bekanntmachung mit der Aufstellung erfolgt. 48 Dieser Zeitpunkt ist der Beginn einer einjährigen Anfechtungsfrist. 49 Der § 80 VwGO ist anwendbar. Die Funktionsgleichheit und wechselseitige Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und Polizeibeamte andererseits läßt es gerechtfertigt erscheinen, durch die analoge Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eine entstandene Gesetzeslücke zu schließen. 50 Verkehrsampeln sind keine dinglichen Verwaltungsakte. Der Unterschied zum Verkehrszeichen liegt darin, daß i m Falle des Erlöschens der Leuchtzeichen nicht die durch die Ampel i m voraus bestimmten Phasen erhalten bleiben, während die Anordnung durch Verkehrszeichen auch dann bestehen bleibt, wenn das Verkehrszeichen vernichtet wird. Von einer raumbezogenen dinglichen Anordnung kann also keine Rede sein. Anordnungen durch Leuchtzeichen der Verkehrsampeln sind vielmehr den Anordnungen der Polizeibeamten gleichzusetzen.51 Allgemeine Fahrverbote für einen räumlich geschlossenen Bereich sind ebenfalls dingliche Verwaltungsakte mit mittelbaren Auswirkungen auf die Personen, die sich i n der Fahrverbotszone befinden. 52 Die Genehmigungen von Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz und dem Wasserhaushaltsgesetz sind sachbezogene Einzelfallregelungen. Sie werden für bestimmte Anlagen, nicht für bestimmte Personen erteilt. Ein Wechsel i n der Person des Anlagenbetreibers ist daher irrelevant, i m Gegensatz zur atomrechtlichen Genehmigung, bei der die Zuverlässigkeit und Fachkunde der verantwortlichen Personen eine Rolle spielen. 53 Die Zulassung eines Kraftfahrzeugs, aber auch die Erteilung einer Betriebserlaubnis sind sachbezogene Verwaltungsakte. Die Regelung 47 48 49 50 51 52 53

BT. BT. BT. BT. BT. BT. BT.

Β . I I . 1. a) u n d b). B . I I . l.c). Β . I I . 1. d) cc). Β . I I . 1. d) dd). B.II.2. Β . I I . 3. B. I I I . 1. u n d 2.

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Zusammenfassung

t r i f f t die Behörde unabhängig davon, wer Eigentümer, Halter oder Fahrer des Fahrzeugs ist. 54 Die Baugenehmigung, die eine verbindliche hoheitliche Feststellung darüber enthält, daß einer beantragten Bauausführung öffentlichrechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen, stellt einen sachbezogenen Verwaltungsakt dar. Obwohl der Bauwerber durch ein Baugesuch das Baugenehmigungsverfahren auslöst und als Antragsteller auch Adressat der Baugenehmigung ist, ergeht die Baugenehmigung ohne Rücksicht auf die Eigentums- und Besitzverhältnisse am Baugrundstück. 55 I n Übereinstimmung m i t dieser rechtlichen Qualifizierung erklären die Landesbauordnungen, daß die Baugenehmigung auch für den Rechtsnachfolger gilt. 5 6 Die Abrißverfügung ist ebenfalls ein dinglicher Verwaltungsakt. Sie ist allerdings i m Gegensatz zur Baugenehmigung als Ermessensentscheidung ausgestaltet, was Bedenken an der dinglichen Rechtsnatur hervorrufen kann. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum bei einer Beseitigungsanordnung auch die persönlichen Verhältnisse Berücksichtigung finden sollen. Die Abrißverfügung ist vielmehr ein rein sachbezogener Verwaltungsakt, der ohne Rücksicht auf die persönlichen Verhältnisse der Beteiligten ergehen kann. Jedes andere Verhalten der Bauaufsicht widerspräche dem Gleichheitsgrundsatz. Insbesondere haben finanzielle Verhältnisse des Eigentümers völlig außer acht zu bleiben. 57 Auch die Beseitigungsanordnung ist übergangsfähig. 58 Die Festlegung von Planungsgebieten erfolgt heute infolge gesetzlicher Regelung häufig durch Rechtssatz. Bestimmt man jedoch die Rechtsnatur der Festlegung von Planungsgebieten nach materiellen Merkmalen, erweist sich die Maßnahme als dinglicher Verwaltungsakt. 5 9 Planfeststellungsbeschlüsse sind sachbezogene Verwaltungsakte. Sie beziehen sich allein auf die Einrichtung oder Veränderung bestimmter Anlagen ohne Rücksicht darauf, wer Träger des Vorhabens ist. Ein Wechsel i n der Trägerschaft wäre für den Planfeststellungsbescheid irrelevant. Personale Auswirkungen auf die Umwelt einer Anlage sind mittelbarer Natur. 6 0 Die Rechtsnatur überörtlicher Planungsentscheidungen aufgrund des Raumordnungsgesetzes und der Landesplanungsgesetze ist umstrit54 55 56 57 58 59 60

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B. I I I . 3. Β. I V . 1. a). Β . I V . 2. u n d 3. B.IV. l.b). Β . I V . 3. Β. V. 1. Β . V. 2. a).

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ten. Obwohl viele Landesplanungsgesetze Pläne i n rechtsnormative Form kleiden, ist damit noch nichts über den materiellen Rechtscharakter gesagt. Besinnt man sich bei der Prüfung des Rechtscharakters eines Raumordnungsplans auf das, was er eigentlich darstellen w i l l : die Statuierung von Nutzungsregelungen für ein räumlich abgegrenztes Gebiet, zeigt sich, daß Raumordnungspläne dingliche Belastungen der i m Planungsgebiet liegenden Grundstücke enthalten. Da i m Raumordnungsplan für eine konkrete Fläche i n der Regel eine Vielzahl von planerischen Regelungen ergeht, liegt nicht nur ein dinglicher Verwaltungsakt, sondern ein ganzes Bündel vor. 6 1 Auch der Flächennutzungsplan, der sich auf die A r t der Bodennutzung i m Gemeindegebiet bezieht ohne Rücksicht auf Eigentums- und Besitzverhältnisse an den Grundstücken, ist jedenfalls eine sachbezogene konkrete Maßnahme. Er hat aber keine Verwaltungsaktqualität, obwohl er sich auf Grundstücke i m Zivilgebrauch bezieht, da es an einer Regelung fehlt, die verbindlich eine Rechtsfolge festsetzt. Erläßt die Behörde den Flächennutzungsplan mit verbindlichen Festsetzungen, dann wäre er ebenso wie der Regionalplan, den er zum Teil ersetzt, ein dinglicher Verwaltungsakt. 6 2 Der Bebauungsplan ist seiner materiellen Rechtsnatur nach ebenfalls ein sachbezogener Verwaltungsakt. 63 Dem materiellen Regelungsgehalt nach sind die Festlegungen von Schutzgebieten, wie Wasserschutzgebiete 64, Naturschutzgebiete 65 , Luftsperrgebiete 66 , konkrete sachbezogene Regelungen. Da der Gesetzgeber für die Festsetzung von Schutzgebieten i n der Regel eine Rechtsverordnung vorschreibt, ist hier von Rechtsverordnungen i m formellen Sinne zu sprechen. Privatpersonen, die nicht Grundstückseigentümer oder dingliche Nutzungsberechtigte an den betroffenen Grundstücken sind, werden von Schutzbereichsfestsetzungen lediglich mittelbar betroffen, indem ihnen bestimmte Verhaltenspflichten auferlegt werden können, wenn sie sich i m Schutzgebiet aufhalten. Zu den Personen, denen gegenüber intransitive Wirkungen gegeben sind, gehören auch solche, die erst i n eine dingliche Rechtsposition hineinwachsen werden. 67 Es t r i f f t nicht zu, daß Ein- bzw. Umgemeindungen schon deshalb Rechtsnormen sein müssen, weil sie nicht nur über konkrete Einzelfälle, sondern auch über Normen, wie etwa das Ortsrecht, über Zu61 62 63 64 65 66 67

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Β . V. 2. b). Β . V. 2. c) aa). Β . V. 2. c) bb). Β . V I . 1. a). Β . V I . 1. b). Β . V I . 1. c). Β . V I . 2.

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ständigkeiten von einzelnen Körperschaften und Behörden und über Rechte und Pflichten der Gemeindebürger befinden. Diese Auswirkungen treten nämlich nicht unmittelbar aufgrund der Ein- bzw. Umgemeindungen ein, sondern sind deren Folgewirkungen. Regelungsinhalt der Maßnahmen sind m i t h i n nicht diese Folgewirkungen, sondern allein die konkret verfügten unmittelbar eingetretenen Gebiets- und Bestandsänderungen. Die Eingemeindung stellt eine konkret-individuelle Regelung gegenüber den betroffenen Gebietskörperschaften dar. Sie ist ein Verwaltungsakt i m Sinne des § 35 S. 1 V w V f G und kein dinglicher Verwaltungsakt, da Gebietskörperschaften als juristische Personen des öffentlichen Rechts Adressaten der Regelung sind und nicht unter den Begriff „Sache" fallen. Ein dinglicher Verwaltungsakt ist dann gegeben, wenn die Gebietsänderung einen nichtselbständigen Gemeindeteil oder Ortsteil betrifft. 6 8 Die Landesverfassungen enthalten zwar eine institutionelle Garantie der Selbstverwaltung, deren Wesensbestand geschützt ist. Dieser institutionellen Garantie widerspricht es aber nicht, eine Gemeinde aufzulösen. Die den Gebietsänderungsakt vornehmende Behörde hat bei der Maßnahme aber angemessene Rücksicht auf Eigenleben und Tradition der Selbstverwaltungskörperschaft zu nehmen und i n diesem Rahmen auch die Frage zu prüfen, ob die kommunale Neugliederung dem öffentlichen Wohl entspricht. 69 Der Benennung einer Gemeinde oder Straße fehlt der für einen Rechtssatz begriffsnotwendig abstrakte allgemeinverbindliche Inhalt. Es handelt sich daher u m einen sachbezogenen Verwaltungsakt. Die Zuteilung einer Haus- oder Grundstücksnummer ist ebenfalls ein dinglicher Verwaltungsakt. Nicht der Grundstückseigentümer w i r d mit einer Nummer versehen, sondern das Grundstück. Aber auch diese sachbezogenen Einzelfallregelungen haben mittelbar personale Auswirkungen. So entsteht etwa die Verpflichtung des Eigentümers, nach § 126 Abs. 3 BBauG sein Grundstück mit der Hausnummer zu versehen.70 Eine Gemeinde, die zusammen mit anderen Gemeinden zu einer neuen Gemeinde zusammengelegt wird, hat kein subjektives Recht auf ihren geschichtlichen Namen. Dieses Recht erlischt, wenn es m i t der Neubildung einer Gemeinde zum Untergang der alten Gemeinde kommt. 7 1 68 69 70 71

BT. BT. BT. BT.

Β. V I I . 1. B. V I I . 2. Β . V I I I . 1. Β. V I I I . 2.

Zusammenfassung

Bei der Prüfung der Rechtsnatur schulischer Organisationsakte liegen die Probleme nicht so sehr i n der Abgrenzung RechtsverordnungVerwaltungsakt, sondern vielmehr i n der Abgrenzung eines Verwaltungsinternums vom Verwaltungsakt. Anordnungen gegenüber Schulen sind keine dinglichen Verwaltungsakte, da eine Schule keine Sache ist, sondern eine rechtlich subjektivierte und institutionalisierte Organisation. Sie ist kein Rechtsobjekt und kann daher nicht Gegenstand eines sachbezogenen Verwaltungsaktes sein. Als Anstalt ist die Schule Adressat einer konkret-individuellen Anordnung. Für die Frage der Außenwirkungsintention kommt es auf die rechtliche Selbständigkeit der Anstalt an. Die Schule ist als Funktionseinheit einer Hoheitsperson eine nichtrechtsfähige Anstalt. Verwaltungsmaßnahmen gegenüber der Schule, wie Auflösung von Klassen, Einführung der Fünf-Tage-Woche, Änderung des Schulzweigs, sind daher verwaltungsinterner Natur. Betrifft der Schulorgamsationsakt allerdings eine Sache i n anstaltlicher Nutzung wie etwa das Schulgebäude, so ist die Maßnahme insoweit nach außen gerichtet m i t der Folge, daß die Schließung einer Schule ein dinglicher Verwaltungsakt ist. 72 Die Klagebefugnis besteht unabhängig von der rechtlichen Qualifizierung der Maßnahme. Schüler können eine Verletzung ihres Rechts auf Bildung, das sich aus A r t . 2 Abs. I G G herleiten läßt, geltend machen, Eltern eine mögliche Verletzung ihrer aus A r t . 6 und 7 GG ableitbaren Rechte.73 Bei der Abänderung von Amtsbezirken handelt es sich u m sachbezogene Maßnahmen ohne Außenwirkungsintention. 7 4 Maßnahmen, die die Benutzung einer öffentlichen Sache regeln, sind gemäß § 35 S.2 3. A l t . V w V f G Allgemeinverfügungen. Es handelt sich hier i m Gegensatz zur wohl herrschenden Meinung u m sachbezogene Verwaltungsakte. Persönliche Verhältnisse individuell gekennzeichneter Personen spielen keine Rolle. Die mit der Benutzungsregelung intendierten personalen Verhaltensweisen werden erst durch das Medium der öffentlichen Sache vermittelt. 7 5 Die Telefonnetz-Ortsgestaltung ist eine sachbezogene Anordnung, die ohne Außenwirkungsintention erlassen wird. Sie dient allein Verwaltungszwecken. Auswirkungen auf die Fernsprechbenützer sind m i t telbarer Natur. 7 6 Weigert sich die Bundespost, die innerhalb einer Gemeinde bestehenden Fernsprechnetze zu einem einheitlichen Ortsnetz zusammenzulegen, an das Ortsnetz anzuschließen oder den Anschluß an 72 73 74 75 76

BT. BT. BT. BT. BT.

Β. IX. Β. IX. Β. IX. Β. X. B.XI.

1. a). l.b). 2. a). l.a).

Zusammenfassung

272

ein fremdes Ortsnetz zu unterlassen, kann für die betroffene Gemeinde trotz NichtVorliegens eines Verwaltungsaktes die Klagebefugnis aus § 2 Abs. 3 S. 2 Fernmeldeordnung und A r t . 28 Abs. 2 GG begründet werden. Da die Telefonortsnetzgestaltung — solange die Ortsnetzgrenzen und die Tarifzonen noch identisch sind — sowie die Einteilung der Tarifgrenzen die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflussen können, handelt es sich hierbei u m raumbedeutsame Maßnahmen i m Sinne des Raumordnungsgesetzes m i t der Folge, daß die Deutsche Bundespost i n vollem Umfange an die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes gebunden ist und damit ihre Planungen gemäß § 4 Abs. 5 ROG m i t den Gemeinden abzustimmen hat. Verletzt die Bundespost das A b stimmungsgebot, ist die Klagebefugnis für die Gemeinde eröffnet. Als die Klagebefugnis begründende Norm für eine Klage gegen die Umschaltung der Fernsprechanschlüsse an ein anderes Ortsnetz kommen für den einzelnen Bürger § 8 Fernmeldeanlagengesetz und § 2 Abs. 3 S. 2 Fernmeldeordnung i n Betracht. 77 Bei der Errichtung von Fernsprechzellen und Briefkästen handelt es sich u m sachbezogene Verwaltungsakte, da Gegenstand der Maßnahmen eine Sache i m Zivilgebrauch ist. 78 Eine Streckenstillegung der Deutschen Bundesbahn ist ebenfalls als sachbezogener Verwaltungsakt zu qualifizieren. 79 Für i m Zonenrandgebiet gelegene Landkreise ergibt sich die Klagebefugnis gegen Strekkenstillegungen aus dem Zonenrandförderungsgesetz. Dem einzelnen Verkehrsnutzer steht keine Klagebefugnis zu. 80

77 78 79 80

BT. BT. BT. BT.

Β. X I . Β. X I . Β. X I . Β. X I .

l.b). 2. a). 3. a). 3. b).

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