Die Organisation der Organisation der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland: Anbau und Arbeitsweise der zentralen Organisationsstellen in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland [1 ed.] 9783428441389, 9783428041381

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PETER OLIVET

Die Organisation der Organisation der öffentlichen Verwaltung i n der Bundesrepublik Deutschland

S c h r i f t e n zur Verwaltungswissenschaft Band 6

Die Organisation der Organisation der öffentlichen Verwaltung i n der Bundesrepublik Deutschland Aufbau und Arbeitsweise der zentralen Organisationestellen in der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland

Von Dr. Peter Olivet

DUNCKER

& HUMBLOT

/

BERLIN

D 21 Alle Hechte vorbehalten © 1978 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1978 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 04138 0

Geleitwort Als sich vor Jahren immer deutlicher zeigte, daß die Aufgabe des Organisierens i n der öffentlichen Verwaltung sich zu einem beachtlichen Problem entwickelt hatte und daß die Verwaltung mehr als bisher über ihr Handeln zu reflektieren habe, begannen an verschiedenen Stellen der deutschen Verwaltung Überlegungen, wie man diesem Problem i n angemessener Weise beikommen könnte. Dabei erwies sich, daß gemäß der deutschen Verwaltungstradition, eng verbunden mit der Aufteilung der Verwaltungsaufgaben auf Bund, Länder und Gemeinden, die kommunale Selbstverwaltung einen gewissen Vorsprung vor den diesbezüglichen Bemühungen der staatlichen Verwaltungen hatte. Es sei hier nur an die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung i n K ö l n und an die WIBERA A G i n Düsseldorf erinnert, Einrichtungen also, an deren Gründung die kommunalen Spitzenverbände maßgeblich mitgewirkt hatten, wohingegen es auf der Stufe der Bundesländer einerseits und zwischen den Ressorts des Bundes andererseits ähnlich enge Zusammenarbeit auf diesem Gebiet bekanntlich nicht gibt. Wurde also i n den staatlichen Verwaltungen das Problem der Organisation der Organisation, aufs Ganze gesehen, bisher eher zufällig aufmerksamer als bisher behandelt, so bedeutete dies natürlich nicht, daß es nicht auch i n der staatlichen Verwaltung schon bald zu interessanten neuen Bemühungen auf diesem Problemfeld gekommen wäre. Man t r i t t der Verwaltung des Bundes und den Verwaltungen der anderen Bundesländer nicht zu nahe, wenn man sagt, daß das Bundesland Hamburg hier besonders interessante Lösungsversuche anzubieten hat, nämlich über das Senatsamt für den Verwaltungsdienst — Organisationsamt (vermutlich w i r k t e sich hier auch der Einfluß von Herbert Weichmann aus, der nach der Rückkehr aus der Emigration Präsident des Rechnungshofes i n Hamburg wurde, dann Senator für Finanzen, bevor er das A m t des Ersten Bürgermeisters übernahm). I m Hamburger Organisationsamt bemühte man sich, schon um die eigene Organisationsarbeit zu verbessern, denn auch darum, einen Überblick über die Organisation der Organisation i m Bund und i n den anderen Bundesländern zu gewinnen. Zwar enthielt diese Dokumentation bereits viele interessante Einzelheiten, doch sah die Leitung des Hamburger Organisationsamtes (Ulrich Becker), daß mit der

6

Geleitwort

Erstellung dieser Dokumentation die Verwaltungspraxis an die Grenzen ihrer „Forschungskapazität" gekommen war und daß jetzt die Wissenschaft an dieser Aufgabe weiterarbeiten müsse, wenn man noch mehr über dieses Thema erfahren wolle. Deshalb fragte Ulrich Becker, als ich noch an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer lehrte (1968 - 1972), ob man nicht i m dortigen Forschungsinstitut dieses Thema aufgreifen wolle. Das wollte man schon, doch kam es nicht mehr zur Verwirklichung dieses Vorhabens. Die Bedeutung des Themas aber, so hatte sich inzwischen erwiesen, war noch größer geworden, und es zeigten sich auch einige einschlägige Publikationen. Aber all dies vermittelte nicht viel mehr als nur zufällige Einblicke. Als der Verfasser des hier vorgelegten Buches, der sein Rechtsstudium i n Heidelberg absolviert hat, zum Zwecke der Promotion ein verwaltungswissenschaftliches Thema hier i n Tübingen bearbeiten wollte, fand er sogleich Gefallen an dem „alten Hamburger Thema". Es dürfte sich von selbst verstehen, daß der Verfasser einer Doktorarbeit, dem auch zeitliche Grenzen gesetzt sind (ζ. B. Referendariat), dieses Thema nicht i n seiner ganzen Breite angehen konnte, weder auf der Stufe der Bundesverwaltung noch auf derjenigen aller Länderverwaltungen und erst recht nicht i m Hinblick auf die zahlreichen großen kommunalen Verwaltungen. Hier konnte daher nur versucht werden, anhand von möglichst gut ausgewählten Beispielen voranzukommen, also nur bestimmte Verwaltungen zu befragen, wie sie das Problem der Organisation der Organisation gelöst haben. Es muß weiterer Forschung überlassen bleiben, das Thema zu erweitern und zugleich zu vertiefen. Ohne die M i t w i r k u n g der Praxis lassen sich derartige Themen nicht bearbeiten. Da kann es von Vorteil sein, wenn die Wissenschaft über gute Kontakte mit der Praxis verfügt, weil diese verständlicherweise nicht jedwedem Besucher Tür und Tor öffnet. Deshalb möchte sich auch der „Doktorvater" an dieser Stelle herzlich bei allen Behörden bedanken, u m deren Auskunft Herr Olivet bat: Hier blieb kein Wunsch offen, und i n den Gesprächen mit den betreffenden Beamten hat Herr Olivet für sein Vorhaben manchen Rat erhalten, den i h m niemand sonst hätte erteilen können. Wie bei der Vorbereitung des ebenfalls i n dieser Schriftenreihe erschienenen Buches von Alfred Katz über die politische Verwaltungsführung i n den Bundesländern, dargestellt am Beispiel der Landesregierung Baden-Württemberg, läßt sich auch hier nicht behaupten, die deutsche Verwaltung sei für die wissenschaftliche Betrachtung undurchdringlich bzw. nur an Lob interessiert. Allerdings könnte man die verwaltungswissenschaftliche Forschung erheblich anreichern, würde sich die Praxis öfter dazu verstehen, geeignete Beamte für die nötige Zeit i n Forschungseinrichtungen abzuordnen, damit sie i n dem dafür allein passenden Rahmen solche Themen

Geleitwort

bearbeiten, die auch dem besten Doktoranden (oder Habilitanden) unzugänglich bleiben müssen. (Was dabei an Gewinn herauskommen kann, zeigt sich gerade jetzt wieder an der Arbeit eines Hamburger Beamten, die i m Forschungsinstitut der Speyerer Hochschule erstellt wurde: Rudolf Dieckmann, Aufgabenkritik i n einer Großstadtverwaltung, unter besonderer Berücksichtigung Hamburgs, Berlin 1977, Duncker & Humblot.) So viel zur Vorgeschichte dieser Arbeit. Doch kann ich zwei weitere Bemerkungen nicht unterdrücken: Gewiß hat der Leser zu beurteilen, wieviel Gewinn i h m die Lektüre dieser Arbeit bringt. Doch darf hier wohl gesagt werden, daß es offenbar auch Juristen möglich ist, solche Themen m i t Ertrag zu bearbeiten. Das haben i n den letzten Jahren schon etliche Doktorarbeiten gezeigt, die auf dem Gebiet der Verwaltungswissenschaft i n deutschen Rechtsfakultäten entstanden sind. Auch diese Arbeit widerlegt ein nicht wenig verbreitetes Vorurteil, und zwar i n zwei Richtungen: Einerseits die von Nichtjuristen zu hörende, bisweilen sehr stark politisch getönte Meinung, Juristen könnten von ihrem „Ansatz" aus solche Fragestellungen überhaupt nicht angehen, andererseits das vorwiegend von justizrechtlich Orientierten (auch i n Justizprüfungsämtern) immer noch gepflegte Vorurteil, junge Juristen seien überfordert, wenn man sie auf solche Themen ansetze, denn dafür müsse man über langjährige Verwaltungspraxis verfügen. Diese nicht gerade heilige Allianz gegen die Förderung der Verwaltungswissenschaft i n den Rechtsfakultäten müßte sich angesichts der vorliegenden Ergebnisse solcher Bemühungen doch wohl bald müde geredet haben. Allerdings: Wenn der i n Tübingen gewonnene Eindruck richtig ist, kann man mit einer Vermehrung derartiger verwaltungswissenschaftlicher Arbeiten kaum noch rechnen. Die Zahl der jungen Juristen, die sich für solche anspruchsvollen Dissertationsthemen interessieren, scheint abzunehmen, weil angesichts der vorhersehbaren Berufsprobleme den jungen Juristen der Zeitaufwand, der m i t solchen Forschungen unvermeidbar verbunden ist, als beruflich allzu riskant erscheint. Sollte dem so sein, dann hätten w i r es hier m i t einer ersten Folge der Aufforderung unserer Politiker zu tun, angesichts der „Überlastquote" die „Forschung" zugunsten der Lehre (ich lese immer „Leere") zurückzustellen. Doch träfe das dann keineswegs nur (wie wohl vermutet) die „wohlbestallten" Ordinarien, sondern auch manchen jungen Begabten, und dann würde sich für die Verwaltungswissenschaft zeigen, daß dies auch das Erkenntnisinteresse jener Politiker i m Bund und i n den Ländern selbst schädigen müßte, die ein so scharfes Wort so gelassen ausgesprochen haben. Roman Schnur

Vorwort Wenn ein Nichtpraktiker ein so praxisbezogenes Thema wie das vorliegende bearbeitet, so bedarf das einer kurzen Erklärung, wenngleich sie für den Verwaltungspraktiker wohl auf der Hand liegt. Die „Vordringlichkeit des Kurzfristigen" nimmt überall i n der Praxis zu, vor allem i n dem Bereich der Organisationsarbeit, die ja zu einem guten Teil die auf ihre wesentlichen Elemente komprimierte und abstrahierte Verwaltungsarbeit selbst darstellt. Konzeptionelle Entwürfe, die über die praktische Orientierung der eigenen Arbeit hinausgehen, sind personell und zeitlich nicht mehr ohne weiteres möglich (von Ausnahmen, wie Delegationen von Beamten an wissenschaftliche Institutionen, abgesehen). Wenn man als Ausweg eine mehr konzeptionelle und übergreifende Betrachtung der Problematik der institutionalisierten Organisationsarbeit einem Akademiker und Nichtpraktiker überläßt, so ist das natürlich m i t Risiken und Schwierigkeiten verbunden, die der Verfasser ganz deutlich gespürt hat. Wenn trotzdem diese Schwierigkeiten jedenfalls insoweit überwunden werden konnten, als das wichtigste Material zusammengestellt, geordnet und unter konzeptionellen, an organisationswissenschaftlichen Gesichtspunkten orientierten Aspekten dargestellt wurde, so zunächst wegen der entgegenkommenden Unterstützung der Praxis, die dem Verfasser vor allem dank der ausgezeichneten Beziehungen von Herrn Prof. Dr. Schnur zur Verwaltungspraxis zuteil wurde. Herrn Prof. Dr. Schnur gilt daher mein besonderer Dank. I n nicht geringerem Maße b i n ich Herrn Senatsdirektor Ό. Becker (Organisationsamt Hamburg), Herrn Direktor H. Oppliger (Zentrale Organisationsstelle i n Bern), Herrn Ministerialrat M. Lepper (Zentrale Organisationsstelle i m Bundesinnenministerium), Herrn Senatsrat E. Krems (Organisationsstelle der Innenverwaltung i n Berlin), Herrn Ministerialdirigent H. Kieffer (Zentralabteilung des rheinland-pfälzischen Innenministeriums), sowie den Herrn H. Siepmann (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) und Prof. Dr. E. Laux (WIBERA A G Düsseldorf) zu Dank verbunden. Den letzteren ist der Verfasser vor allem auch deshalb verpflichtet, da sie i h m die Arbeitsmethode nahelegten, nach der i n allen wesentlichen Kapiteln des vorliegenden Buches vorgegangen wurde: nach ausführlichen Gesprächen m i t den Organisationspraktikern (und zum Teil auch mit fachlichen

10

Vorwort

Stellen, die besonders eng mit der betr. Organisationsstelle zusammenarbeitete) wurde ein Resûmée angefertigt, das von den Gesprächspartnern korrigiert und m i t weiteren Anregungen versehen wurde, worauf erst die eigentliche Bearbeitung unter konzeptionellen Gesichtspunkten vorgenommen wurde*. Hieraus erklärt sich der weitgehend empirische Charakter der Arbeit als einer geordneten Bestandsaufnahme mit einigen, aus der immanenten Logik des Tatsachenmaterials resultierenden, Folgerungen und Bewertungen. Diese empirische Beschränkung ist der zweite Umstand, dem es der Verfasser verdankt, daß das enorm umfangreiche Thema nicht von vorneherein dem Griff wissenschaftlicher Bearbeitung entglitten ist. Empirische Beschränkung bedeutet für jeden Juristen und Akademiker, jedenfalls deutscher Provenienz, eine Überwindung, und sie ist ja auch als nur ein Aspekt der Sache Unvollkommenheit. Vollkommeneres auf diesem Gebiet zu sehen, würde niemanden mehr freuen als den Verfasser. Stuttgart, i m Februar 1978 P. Olivet

* Der Stand der Arbeit ist J u n i 1975. Die 1976 erschienene L i t e r a t u r wurde, zum Teil n u r i n den Fußnoten, berücksichtigt.

Inhaltsverzeichnis I . Einleitung

19

1.

Gegenstand der Untersuchung

19

2.

Methode der Untersuchung

23

2.1.

I n h a l t u n d Grenzen der Darstellungsmöglichkeit sozialer Organisationen

24

2.2.

Maßgebliche Gesichtspunkte für die Darstellung von Organisationen aus der öffentlichen V e r w a l t u n g

25

2.3.

Die Übertragbarkeit von Erkenntnissen aus der Wirtschaftswissenschaft auf den öffentlichen Sektor

29

3.

Methodische Rückschlüsse auf Ziel und Gegenstand der Untersuchung

33

I I . Die „Organisation der Organisation" in der Bundesverwaltung

37

1.

Hessortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

37

1.1.

Die zentrale Organisationsstelle i n der A b t e i l u n g Ο des B M I . .

38

1.1.1.

Einleitung: Gründe für die B i l d u n g einer bundeszentralen Organisationsstelle

38

1.1.1.1.

Die Schaffung der Zentralstelle i m B M I

39

1.1.1.2.

Grundtendenzen arbeit

1.1.2.

Überblick über die Organisation der zentralen Organisationsaufgaben i n der Bundesverwaltung

41

1.1.2.1.

Die G r u n d s t r u k t u r

41

1.1.2.2.

Einteilungsgesichtspunkte f ü r die Aufgabenstellung

42

1.1.2.3.

einer

Vereinheitlichung

der

Organisations-

40

Innenstruktur, Aufgabenstellung der Zentralstelle

42

1.1.2.3.1. Die allgemeine Aufgabenstellung des Referats O l

42

1.1.2.3.2. Die aktuellen Schwerpunkte

43

1.1.3.

43

Arbeitsweise der Zentralstelle der A b t e i l u n g Ο des B M I

12

Inhaltsverzeichnis

1.1.3.1.

Überblick

43

1.1.3.2.

Die A r b e i t der „Zentralstelle" i m Zusammenhang m i t dem „Ausschuß f ü r Organisationsfragen" u n d interministeriellen Projektgruppen

45

1.1.3.2.1. Der Ausschuß f ü r Organisationsfragen

45

1.1.3.2.2. B i l d u n g u n d A r b e i t interministerieller Projektgruppen m i t organisatorischer Aufgabenstellung

46

1.1.4.

Die Kompetenzen der Zentralstelle der A b t e i l u n g Ο des B M I . .

55

1.1.4.1.

Informationsrechte

55

1.1.4.2.

Informelle Kompetenzen u n d Einflußmöglichkeiten

56

1.1.4.3.

Schwächen der Kompetenzsituation

57

1.1.4.4.

Zusammenfassung

60

1.1.4.5.

Bemerkungen zur B i l d u n g eines Organisationsverbunds schen Bund, Ländern und Gemeinden

1.2.

Die Projektgruppe zur Reform der S t r u k t u r von Bundesregier u n g u n d Bundesverwaltung (Projektgruppe RVR)

63

1.2.1.

Die organisatorische Verortung der Projektgruppe

64

1.2.2.

Überblick über die Aufgaben der Projektgruppe

64

1.2.3.

Plan eines Bundesamts für Organisation

66

1.3.

Die Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung f ü r die E D V (KBSt.)

67

1.3.1.

Überblick über die Organisation der K B S t

67

1.3.2.

Aufgaben u n d Kompetenzen

68

1.3.3.

Die Aufgaben i m Einzelnen u n d die Arbeitsweise

68

1.3.3.1.

Koordinierung durch Beratung

68

1.3.3.2.

Die Beratungstätigkeit

70

1.3.3.3.

Spezialgebiete der Tätigkeit der K B S t

71

1.3.4.

Prüfung der Automationsgerechtigkeit von Rechts- u n d V e r w a l tungsvorschriften

73

1.3.5.

B i l d u n g eines Archivs i m Zusammenhang m i t der A u t o m a t i sierbarkeitsprüfung

76

1.3.6.

Bundesdatenbank

76

1.3.7.

Zusammenfassung

77

2.

Die Ressortorganisationsstellen

77

2.1.

Das Organisationsreferat des B M I (Zentralabteilung)

78

2.1.1.

Aufgaben, Kompetenzen

78

2.1.1.1.

P r i m ä r organisatorische Aufgaben (Übersicht)

79

2.1.1.2.

Aufstellung des Stellenplans

79

2.1.1.3.

Organisationsprüfungen

84

zwi-

61

Inhaltserzeichnis 2.1.2.

Zusammenarbeit zwischen Organisationsreferat u n d Fachabteilungen bei p r i m ä r fachlichen Fragen

88

2.1.3.

Zusammenfassung

89

2.2.

Die Organisationsreferate i n der Zentralabteilung des B M F ..

89

2.2.1.

Die Sonderorganisationsreferate f ü r den nachgeordneten Bereich (aufbauorganisatorische Besonderheiten des BMF)

90

2.2.2.

Funktionsbezogene Abweichungen der Organisationsarbeit BMF

91

2.2.3.

Die Aufstellung allgemeiner Richtlinien f ü r Organisations- u n d Arbeitsuntersuchungen i m B M F

93

2.2.4.

Richtlinien f ü r die Prüfung v o n Stellenmehranforderungen

94

2.2.5.

Zusammenfassung

95

2.3.

Der Organisationsstab des B M V g

95

2.3.1.

Überblick über die Organisation u n d Aufgabenstellung

95

2.3.2.

Verhältnis des Organisationsstabs zu den dezentralen Organisationsstellen des Ressorts

98

im

2.3.3.

Verhältnis des Organisationsstabs zur Personalabteilung

2.3.4.

Verhältnis des Organisationsstabs zu den Fachabteilungen

101

2.3.4.1.

Organisationsprüfungen u n d Revisionen

101

2.3.4.2.

Die Zusammenarbeit zwischen Organisationsstab u n d Fachabteilungen bei fachlichen Problemen 103

2.3.5.

Die EDV-Gruppe des Organisationsstabs

I I I . Die Organisationsstellen in den Landes ver waltungen

100

106

110

1.

Das Senatsamt f ü r den Verwaltungsdienst — Organisationsamt — i n H a m b u r g 112

1.1.

Organisation, historische Entwicklung

112

1.2.

Aufgaben

113

1.3.

Die formalen Kompetenzen des Organisationsamts

115

1.3.1.

Allgemeine Charakterisierung der Kompetenzen

116

1.3.2.

Die formalen Kompetenzen i m Einzelnen

116

1.3.3.

Kompetenzen i m Personalbereich — Aufgabenbereich (2)

120

1.4.

Ergänzende Beispiele aus der aktuellen A r b e i t

122

1.4.1.

Beispiel: Auflösung des Rechtsamts der Senatskanzlei

123

1.4.2.

Beispiel: Neuordnung des Zeichnungsrechts (ZR)

126

14

Inhaltsverzeichnis

1.4.2.1.

Vorprüfung der Aufträge

126

1.4.2.2.

Entwicklung einer Gesamtkonzeption

129

1.4.2.3.

Planungs- u n d Durchführungsmaßnahmen

130

1.4.3.

Organisationsuntersuchungen i n der Hamburgischen V e r w a l t u n g 133

1.4.3.1.

Generelle Richtlinien

1.4.3.2.

Beispiel: Prüfung der Organisation des Hochbauamts der B a u behörde 135

1.5.

Die Organisation der E D V i n der Hamburgischen V e r w a l t u n g (insbesondere der A b t e i l u n g 3 des Organisationsamts) 138

134

1.5.1.

Aufgaben u n d Kompetenzen der Automationsabteilung

138

1.5.2.

Die Koordinierungstätigkeit

139

1.5.2.1.

Generelle Richtlinien

140

1.5.2.2.

Direktbeteiligung der E D V - A b t e i l u n g i n Projektgruppen

1.5.2.3.

Die Koordinierungstätigkeit i m EDV-Durchführungsbereich

142

2.

Die zentralen Organisationsstellen der Westberliner tung

2.1.

Organisation (Überblick)

143

2.2.

Arbeitsweise u n d Arbeitsbeziehungen

143

2.2.1.

Die Aufgabenstellung

143

2.2.2.

Die historische Entwicklung

145

2.2.3.

Die Neuregelung i m Bereich der organisatorischen Arbeit der Landesverwaltung i m Jahr 1962 146

2.2.4.

Die Festsetzung des Stellenrahmens für die Gesamtverwaltung 147

. . 142

Verwal-

143

2.2.5.

Organisations- u n d Arbeitsuntersuchungen

2.2.6.

Zentrale Koordinierung der Verteilung der Neustellen sowie des Gesamtpersonaleinsatzes 151

2.2.7.

Zentrale Personalkoordinierung unter aufgabenpolitischen Gesichtspunkten 152

2.3.

Bürorationalisierung u n d Bürotechnik i n der A b t e i l u n g V der I n n e nVerwaltung 152

2.4.

Die EDV-Organisation

153

3.

Die zentralen Organisationsstellen i n Niedersachsen

154

3.1.

Überblick

154

3.2.

Die A b t e i l u n g 5 (Verwaltung)

154

3.2.1.

Ressortübergreifende

154

3.2.2.

Die EDV-Aufgaben der Abteilung 5

Organisationsaufgaben

148

156

Inhaltsverzeichnis 3.3.

Die A b t e i l u n g 1 (allgemeine Angelegenheiten des I M )

159

3.3.1.

Die ressortbezogenen Aufgaben der Abteilung 1

159

3.3.2.

Die ressortübergreifenden Aufgaben der Abteilung 1

159

3.4.

Zusammenfassung

162

4.

Das Organisationsreferat des I M u n d andere zentrale Organisationsstellen i n Rheinland-Pfalz 163

4.1.

Überblick

4.2.

Das Organisationsreferat des I M als Ressortorganisationsstelle 163

163

4.2.1.

Aufgaben

163

4.2.2.

Kompetenzen

164

4.2.3.

Schwerpunkte der A r b e i t (insbesondere das sog. „ V o r b l a t t v e r fahren") 165

4.2.3.1.

Beteiligungsrecht

165

4.2.3.2.

Das Vorblattverfahren

168

4.2.3.3.

Die Stellenplanaufstellung

168

4.2.3.4.

Spezielle Bedeutung des Vorblattverfahrens

170

4.3.

Die Wahrnehmung landeszentraler Organisationsaufgaben

171

4.3.1.

Zentralfunktionen des Organisationsreferats des I M u n d deren rechtliche Grundlage 171

4.3.2.

Zentralfunktionen außerhalb des Organisationsreferats des I M 172

4.3.2.1.

Die EDV-Organisation

172

4.3.2.2.

Zentrale organisatorische Aufgaben der Staatskanzlei

174

4.3.2.3.

Zentrale organisatorische Aufgaben des Landesrechnungshofs 174

4.3.2.4.

Kommissionen m i t zentralen organisatorischen Funktionen

4.3.3.

Die zentralen Aufgaben des Organisationsreferats i m Einzelnen 175

4.3.3.1.

Vorsitz u n d Geschäftsführung i n der Organisationsreferentenkonferenz 175

4.3.3.2.

Ressortübergreifende Projektgruppen

4.4.

Die Rolle des Organisationsreferats des I M auf Bundesebene . . 180

5.

Die Organisation der Organisation i n der Baden-Württembergischen Landes Verwaltung 182

5.1.

Die Ressortorganisationsstellen

5.2.

Interministerielle Koordinierung schnittsaufgabe Organisation

5.3.

Projektbezogene Koordinierung durch Kommissionen

175

176

182 auf dem Gebiet der

Quer-

183 186

16

Inhaltsverzeichnis I V . Die Organisationsstellen im Kommunalbereich

188

1.

Die Organisationsabteilung der Stuttgarter Stadtverwaltung . . 190

1.1.

Aufgaben u n d Organisation der Abteilung

1.1.1.

Aufgaben

190

1.1.2.

Aufgabenverteilung u n d Innenstruktur der Abteilung

191

190

1.1.2.1.

Die fixierten Zuständigkeitsbereiche

192

1.1.2.2.

Die nicht fixierte Organisation

196

1.2.

Organisatorische Eingliederung i n die Stadtverwaltung

197

1.2.1.

Leitungsunterstellung

197

1.2.2.

Stellung zu dezentralen Organisationsstellen u n d anderen zentralen Querschnittseinheiten (Personalamt, Stadtkämmerei) 199

1.3.

Formen der Zusammenarbeit u n d der Arbeitsbeziehungen m i t den Fach- u n d Bezirksämtern und dem Personalamt 201

1.3.1.

Die Zusammenarbeit m i t den Fach- u n d Bezirksämtern

201

1.3.2.

Die Zusammenarbeit m i t dem Personalamt

203

1.4.

Die E D V - A b t e i l u n g

210

2.

A u f b a u u n d Arbeitsweise der kommunalen Gemeinschaftsstelle f ü r VerwaltungsVereinfachung (KGSt.) 211

2.1.

Aufgabenstellung, Organisation der Organisationsarbeit

211

2.1.1.

Aufgabenstellung

212

2.1.2.

Organisation

212

2.1.3.

Arbeitsablauf u n d Arbeitsbeziehungen

213

2.2.

Die sachliche A r b e i t (Überblick)

219

2.3.

Stellenplan u n d Stellenbewertung

221

2.3.1.

Die besoldungsrechtliche Situation i n der BRD, besonders i m Kommunalbereich 222

2.3.2.

Besoldungsrechtliche Maßnahmen des Bundesgesetzgebers, sowie damit zusammenhängende Maßnahmen der K G S t 226

2.3.3.

Das KGSt.-Stellenbewertungsmodell

229

2.3.3.1.

Verfahren der E n t w i c k l u n g

229

2.3.3.2.

Das Bewertungsmodell

231

2.3.3.3.

Die Rolle der KGSt. bei den Stellenbewertungsmaßnahmen aufgrund des 2. Bes.N.V.Ges 234

2.3.4.

Ansätze für eine analytische Dienstpostenbewertung i n der Wissenschaft 235

Inhaltsverzeichnis 2.4.

Arbeitsplanung der KGSt. für 1975 u n d die folgenden Jahre (Übersicht) 237

3.

Die W I B E R A Wirtschaftsberatung A G

240

3.1.

Organisatorischer A u f b a u der W I B E R A

240

3.1.1.

Historische Entwicklung

240

3.1.2.

Die Innenstruktur der W I B E R A

242

3.1.3.

Die Aufgabenverteilung

244

3.2.

Arbeitsgebiete der W I B E R A

245

3.2.1.

Pflichtprüfungen u n d Organisationsprüfungen

245

3.2.2.

Beratungen u n d Auftragsprüfungen

246

3.3.

Zusammenfassung

249

V. Zusammenfassende Bemerkungen

250

V I . Anhang Überblick über Aufbau und Arbeitsweise der Schweizer Zentralstelle der Bundesverwaltung für Organisationsfragen („ZOB") in Bern Literaturverzeichnis

254 262

Abkürzungsverzeicbnis A D V d BW

= A m t f ü r Datenverarbeitung der Bundeswehr

A V

=

Ausführungsverordnung

BAT

=

Bundesangestelltentarif

BBes G.

=

Bundesbesoldungsgesetz

BGS

=

Bundesgrenzschutz

BHO

= Bundesministerium der Finanzen

BMF

= Bundesministerium für Forschung u n d Technologie

BMFT

= Bundesministerium des I n n e r n

BMI

= Bundesministerium der Justiz

BMJ

= Bundesministerium der Verteidigung

BMVg

= Bundesamt f ü r Wehrtechnik u n d Beschaffung

BWB

=

EDV

= Elektronische Datenverarbeitung

Bundeshaushaltsordnung

DVZ

=

Datenverarbeitungszentrale

Gesch. Ordn. BReg.

= Geschäftsordnung der Bundesregierung

GG

=

GGO

= Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien

Grundgesetz

GOL

= Geschäftsordnung der Landesregierung

IM

=

Innenministerium

LHO

=

Landeshaushaltsordnung

Mbl.

=

Ministerialblatt

MbO

= Management by objectives

MFP

= Mittelfristige Finanzplanung

MTL

= M i t t l e r e technische Laufbahn

Ο + M Aufgaben

= Organization & methods

OR

— Operations Research

Projektgruppe RVR

= Projektgruppe zur Reform der S t r u k t u r von Bundesregierung u n d Bundesverwaltung

Z-Abteilung

=

ZOB

= Zentralstelle f ü r Organisationsfragen (in Bern)

Zentralabteilung

I. Einleitung 1. Gegenstand der Untersuchung Der i n jüngster Zeit entstandene Terminus „Organisation der Organisation" — Begriffe wie „Verwaltung der Verwaltung" oder „Kontrolle der Kontrolle" 1 standen dabei Pate — hat m i t Kurzbegriffen dieser A r t eine weitgehende Abstraktheit und begriffliche Unschärfe gemein. Er bedeutet, wenn man i h n zunächst von der sprachlichen Seite her betrachtet, soviel wie die A r t und Weise der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben, die die Organisation, d. h. die möglichst zweckmäßige Gestaltung des Aufbaus und Ablaufs der öffentlichen Verwaltung, betreffen. Dies ist nun noch keine wissenschaftliche Definition. Es fallen völlig heterogene Aktivitäten darunter, nämlich: — fachliche Verwaltungstätigkeiten, die selbst organisatorische Aspekte haben (ζ. B. weite Bereiche der kommunalen VersorgungsVerwaltung, sowie staatl. Verwaltungstätigkeiten aller A r t , besonders i m Versorgungs- und Durchführungsbereich 2 ), — wesentliche Teile der Leitungsfunktionen der Abteilungs- und Behördenleiter sowie der Verwaltungsspitze 3 , — Spezialistenfunktionen methodischer A r t , wie Reorganisation von Verwaltungseinheiten, Prüfung und Rationalisierung von Verwaltungsabläufen, organisatorische Maßnahmen auf dem Gebiet der Personalwirtschaft (Stellenplan, Stellenwirtschaft, Dienstpostenbewertung, Verbesserung der motivatorischen Voraussetzungen für die Mitarbeiter), ferner Rationalisierungen i m engeren Sinn (einschließlich Automation) 4 . 1 F u n k t i o n des aus der amerikanischen Wirtschaftspraxis stammenden „Controller", vgl. dazu E. L a u x : Eignung der herkömmlichen Organisation der Ministerien zur E r f ü l l u n g ihrer Aufgaben, i n Schriftenreihe Speyer 1973, Bd. 52, S. 19 ff., S. 32 f. 2 Vgl. hierzu Siepmann: Gutachten der kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung („KGSt"), A u f b a u u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, 1975, S. 8 f.; ferner: U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, i n Organisation u n d Effizienz der öffentlichen V e r w a l tung, herausgegeben von E. Mäding u n d F. Knöpfle, K ö l n 1974, S. 25 f. (S. 27). 3 Vgl. dazu U. Becker und M. A r p : i n Managementsysteme, herausgegeben v o m Senatsamt f ü r den Verwaltungsdienst, H a m b u r g 1973, S. 27 ff. (S. 31, 32). I n der anglo-amerikanischen L i t e r a t u r w i r d Organisation — „management service" — weitgehend als Führungsaufgabe angesehen. 2*

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I. Einleitung

Dies sind die drei typischen Bereiche, i n denen organisatorische A u f gaben wahrgenommen werden 5 . N u r der letztere Bereich stellt ein sachlich eingrenzbares Aufgabengebiet dar. M i t dem Begriff „Organisation der Organisation" meint man i n erster Linie diesen Bereich. Der wesentliche Abgrenzungsgesichtspunkt ist also zunächst der der Ausgliederung der organisatorischen Aufgaben aus den Fach- und Leitungsaufgaben. Auch hiermit ist allerdings noch keine eindeutige Definition dieses Begriffs erreicht. Die Grenze zu organisatorischen Aufgaben (und deren Trägern), die teilweise i n Verbindung m i t der Fachaufgabe und teilweise methodisch und organisatorisch verselbständigt wahrgenommen werden, ist fließend 6 . a) Eine solche nicht eindeutige und begrifflich unscharfe Ausgliederung von organisatorischen Aufgaben aus Fach- und Leitungsaufgaben ist einmal i m Zuge der historischen Entwicklung ausgegliederter, i. d. R. zentraler, Organisationsstellen zu beobachten, die i n bestimmten Fällen noch nicht abgeschlossen ist und ζ. T. noch Verwaltungseinheiten kennt, die neben organisatorischen auch Fachaufgaben wahrnehmen, (vgl. dazu i m folgenden). Die Bildung verselbständigter Verwaltungsstellen, die sich ausschließlich oder doch überwiegend m i t organisatorischen Fragen befassen, reicht erst i n die Mitte der 20er Jahre zurück 7 . Eine systematische Beschäftigung m i t den Problemen der ausgegliederten organisatorischen Arbeit (heute überwiegend als „Querschnittstätigkeit" bezeichnet 8 ) erfolgte sogar erst Anfang der 30er Jahre. I n diese Zeit fällt auch die Bildung der ersten Spezialistenstellen auf dem Gebiet der Organisation i n der staatlichen Verwaltung 9 . Dieser Prozeß 4 Vgl. zu diesem Aspekt der organisatorischen A r b e i t H. Oppliger: Organisieren u n d Rationalisieren i n der Schweizerischen Bundesverwaltung, i n Organisation u n d Effizienz der öffentlichen Verwaltung, Band I 1974, S. 36, sowie U. Becker, Organisationsaufgaben, S. 26. Ferner O. Hongier: Aufgaben u n d Arbeitsweise der Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung, Bern 1966, S. 5 f. Vgl. ferner die Aufgabenkataloge der unter II., I I I . u n d I V . geschilderten Organisationsstellen. 5 Es gibt eine Reihe von Mischformen, vgl. dazu U. Becker: Das s t r u k t u relle I n s t r u m e n t a r i u m der Regierungs- u n d Verwaltungsführung der Freien u n d Hansestadt Hamburg, Die V e r w a l t u n g 1969, S. 213 f., die unter dem Gesichtspunkt der F l e x i b i l i t ä t der V e r w a l t u n g behandelt werden; vgl. i m folgenden. 6 Hauptbeispiele sind fachliche Kommissionen, die, zeitlich u n d fachlich begrenzt, organisatorische Aufgaben wahrnehmen, vgl. i m folgenden, insbesondere unten I V . 5.3. 7 Vgl. dazu unten I I I . 1.1. (Hamburg) u n d I I I . 2.2.2 (Berlin). 8 Vgl. dazu K . Dammann: Stäbe, I n t e n d a n t u r - u n d Dacheinheiten, K ö l n 1969, S. 24 f. 9 Vgl. hierzu E. Pusic: Institutionelle Tätigkeiten, i n Schriftenreihe der

1. Gegenstand der Untersuchung

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dauert, vor allem i n der staatlichen Verwaltung, an 1 0 ; auch i m Kommunalbereich gibt es Stellen, die organisatorische und fachliche Aufgaben i n mehr oder weniger enger Verbindung wahrnehmen, vor allem i n kleineren Verwaltungen 1 1 oder kleineren Ämtern und Behörden (vgl. unten I I I . 1. 2.2. a.) 12 . b) Der zweite, praktisch bedeutsamere Gesichtspunkt, der für Mischformen zwischen teilweiser Ausgliederung von organisatorischen A u f gaben und teilweiser Belassung i n ihrer Verbindung zu Fach- und Leitungsaufgaben verantwortlich ist, ist der der Bildung von Fachkommissionen, Projekt- und Arbeitsgruppen mit ζ. T. organisatorischer, ζ. T. fachlicher Aufgabenstellung. I m wesentlichen sind es Gesichtspunkte der Praxisbezogenheit und Informationsnähe, die solchen Formen zugrunde liegen 13 . Diese Mischformen können nicht als Übergangslösungen oder Randerscheinungen angesehen werden. Ein wesentlicher Teil gerade der konzeptionellen Organisationsarbeit findet hier statt 1 4 . Die Organisation der Organisation umfaßt auch diese Formen, und man muß die begrifflichen Abgrenzungsschwierigkeiten zu Organisationsaufgaben, die eindeutig i n Verbindung m i t Fach- und Leitungsaufgaben wahrgenommen werden und als deren Bestandteil anzusehen sind, i n Kauf nehmen. Hochschule f ü r Verwaltungswissenschaften Speyer, Bd. 48 (1971), S. 257 ff. (S. 275 f.). 10 Vgl. die Vielzahl von Kommissionen u n d Projektgruppen m i t organisatorischen Aufgabenstellungen i n der Bundesverwaltung (unten I I . 1.1. 3.2.), sowie den Vorschlag der „Projektgruppe R V R " (vgl. unten I I . 1.2.), die v e r streuten u n d ζ. T. nicht ausgegliederten Organisationsaufgaben u n d -kompetenzen zusammenzufassen (vgl. Vorschlag IV. 1. des 3. Berichts der „ P r o i e k t gruppe R V R " (1973); Einzelheiten unten I I . 1.2.3.). I n den Landesverwaltungen (Flächenstaaten) ist dieser Prozeß noch deutlicher (vgl. unten I I I . 3.1. und 4. und I I I . 4.3.3. (sukzessive Übertragung von Zentralaufgaben u n d K o m petenzen auf das Innenressort)). 11 Vgl. unten I I I . (Einleitung für den Kommunalbereich). Diese Mischformen sind hier weniger von Interesse und werden i m Zusammenhang der Schilderung dezentraler Organisationsstellen erwähnt. 12 Theoretische Ausführungen zur Frage des Prozesses der Zentralisierung von Organisationsaufgaben vgl. bei H. Siepmann: Aufbau u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, S. 10 f. (15). 13 So H. Ehmke: Planung i m Regierungsbereich — Aufgaben u n d W i d e r stände, i n Naschold / V ä t h : Politische Planungssysteme S. 311 f. (Dies w i r d insbes. [S. 316] f ü r den F a l l der Planung u n d Organisationsplanung ausgeführt. Allgemeine Ausführungen zu effektiver Organisation u n d Planung, die von der Sache, u n d nicht von der Methode her zu leisten ist, finden sich S. 321 f.) 14 Vgl. unten I I . 1.2. („Projektgruppe RVR"), ferner H. Schatz: A u f der Suche nach neuen Problemlösungsstrategien, i n Mayntz / Scharpf: Planungsorganisation (1973), S. 9 f. (S. 27 u n d 33).

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I. Einleitung

Man kann sich allerdings insofern helfen, als man nur solche Kommissionen, Arbeitsgruppen, Projektgruppen oder auch Einzelbeauftragte i n die Betrachtung einbezieht, die m i t ausgegliederten, i. d. R. zentralen Organisationsstellen, zusammenarbeiten und i m wesentlichen diese Arbeitsbeziehungen zum Gegenstand der Darstellung macht. Solche Beziehungen bestehen, soweit ersichtlich, immer 1 5 und betreffen gerade den methodisch-organisatorischen Aspekt der (primär projektbezogenen) Arbeit solcher Gremien. Dieses Hilfsmittel ist allerdings nicht durchgängig brauchbar. Es versagt bei Gremien, die sich überwiegend mit „ausgrenzbaren" methodischen oder organisatorischen Problemen beschäftigen und dementsprechend (weil Fragen dieser A r t eine gewisse Konstanz haben) zu einer organisatorischen Verfestigung neigen, (ζ. B. die „Projektgruppe PVR", unten II. 1.2.1. und die „Organisationskommission des BMVg. zur Vorbereitung des Rüstungserlasses" vom 28.1. 73, unten II. 2.3. 4.2.1.). Die Arbeit und der Aufbau solcher Gremien muß auch insoweit, als A r beitsbeziehungen zu zentralen Organisationsstellen nicht vorliegen oder keine wesentliche Rolle spielen, i n die Darstellung einbezogen werden. Dies sind aber Ausnahmefälle, so daß man zunächst den Bereich der „Organisation der Organisation" dahingehend konkretisieren kann, daß hierunter organisatorisch verselbständigte 16 Stellen, die methodisch von der Fachaufgabe getrennte Aufgaben wahrnehmen, zu rechnen sind, einschließlich deren Beziehungen zu Kommissionen, Arbeitsgruppen und sonstigen Gremien, die Aufgabenstellungen mit organisatorischen Berührungspunkten haben. Damit ist der Gegenstand der vorliegenden Untersuchung i n seinen Umrissen festgelegt. Was noch fehlt, ist dessen nähere Charakterisierung von der A u f gabenseite, also der ablauforganisatorischen Seite her. I n der Form des Vorverständnisses wurden die Aufgaben der hier interessierenden Zentralstellen als „Verbesserung des Aufbaus und Ablaufs der öffentlichen Verwaltung" bezeichnet. Dies ist die Formulierung, die sich meist i n der Praxis findet (vgl. § 7 GGO, sowie den „Generalauftrag der Organisationsstelle des B M F (unten II. 2. 2.1.), ferner die Aufgabenkataloge der anderen Organisationsstellen (unten II., I I I . und IV.). Hierbei kann man jedoch nicht stehen bleiben, da diese positivistische Charakterisierung der Organisationsstellen der Tatsache, daß gerade die 15

Vgl. unten I I . 1.1. 2.3.1. (Mitarbeit v o n Mitgliedern der Zentralstelle des B M I i n der „Projektgruppe RVR") ferner u n t e n I V . 5.2. u n d 3. 16 Dieses Abgrenzungsmerkmal ist verhältnismäßig prägnant u n d enthält

folgende Unterkriterien:

a) fester Personalbestand (Planstellen für ausschließlich organisatorische Aufgaben) b) fester Aufgabenkatalog, der i m wesentlichen die eingangs genannten Punkte betrifft.

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der Untersuchung

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organisatorische Arbeit, ihre Zielrichtung und Methoden, einem ständigen Wandel unterworfen sind, nicht Rechnung trägt 1 7 . Es ist also ein kurzer Blick auf den gegenwärtigen Stand der Organisationstheorie erforderlich, u m sich von einem allgemeineren Gesichtspunkt aus Klarheit über den Charakter organisatorischer Tätigkeiten zu verschaffen. Ferner erfordert die methodische Frage, i n welcher Form und unter welchen Abstraktionsgesichtspunkten die organisatorische Arbeit (und damit auch die Organisationsstellen) zweckmäßigerweise darzustellen sind, Klarheit über Charakter und Wesen dieser Organisationsarbeit. 2. Methode der Untersuchung Der Begriff „Organisation" bedeutet zweierlei: — Einmal meint man damit die Regeln, die den Tätigkeiten innerhalb eines sozialen Gebildes einen formellen oder informellen Rahmen geben, ζ. T. auch i n hochprogrammierten Durchführungsbereichen diese Tätigkeiten i m Einzelnen festlegen 18 . Dabei kann dieses Regelungsgefüge ablauforganisatorisch oder aufbauorganisatorisch (als Strukturform) aufgefaßt werden, je nach der gewählten Betrachtungsweise 19 , — Zum andern bedeutet „Organisation" die Gesamtheit des sozialen Organismus selbst 20 . 17 Änderungen dieser A r t können auch auf die Aufbauorganisation, also Zahl, Umfang und Kompetenzen solcher Stellen Einfluß haben, so daß dieser Gesichtspunkt auch i n Bezug auf die aufbauorganisatorische Abgrenzung des Bereichs der Organisation der Organisation von Bedeutung ist. 18 So der Sprachgebrauch, etwa w e n n man v o n „guter Organisation" einer Behörde oder eines Arbeitsvorganges spricht. Unter theoretischem Gesichtsp u n k t vgl. dazu E. Grochla: Erkenntnisstand u n d Entwicklungstendenzen i n der Organisationstheorie, i n Organisation als System (Hrsg. v. K . Bleicher), Wiesbaden 1972, S. 101 f. (Organisation als System abstrakter Grundsätze und „logisch möglicher Strukturformen" bezeichnet); ebenso H. Hegemann: i n Management — Enzyklopädie, 1971, S. 949; u n d Poul Meyer: Systemic Aspects of public Administration, 1973, S. 17 (Organizational system „as selected parts of reality"). 19 Dieser bloß aspektuelle Charakter des Unterschieds von Aufbau- u n d A b l a u f organisation ist m i t t l e r w e i l e allgemein anerkannt (vgl. H. A. Simon: Administrative Behaviour, 1957, S. 8 u n d 100, m. w. Ν.); anders noch Poul Meyer: Verwaltungsorganisation, Göttingen 1962, S. 38 (der von der f u n k t i o nalen Seite der Organisation spricht, die sich bei einer Institutionalisierung des Verwaltungsvorgangs i n strukturelle Formen „verwandelt"); deutlicher ist diese Auffassung noch bei M . Langrod: Contribution à l'étude de la t e r m i nologie administrative (Intern. Review of Administr. Sciences, Brüssel 1953, S. 268 f. (290)). 20 Dies ist die sprachlich ursprüngliche Bedeutung des Begriffs „Organisation", der von dem französischen W o r t „Organisation" herkommt, das auf dem griechischen W o r t „Organon" ( = Werkzeug) beruht. Diese sprachliche Bedeutung hat denn auch heute noch das W o r t „Organisation" (neben der

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I. Einleitung

Der Gegenstand einer empirischen wissenschaftlichen Untersuchung kann zunächst nur Organisation i m letzteren Sinn sein, also der soziale Organismus selbst; organisatorische Regeln und Regelungsgefüge sind entweder Abstraktionen, die bereits Prämissen und Grundeinstellungen voraussetzen, oder normative Begriffe, die hier nur unter dem empirischen Aspekt ihrer Auswirkungen auf die organisatorische Realität interessieren. Bei der Darstellung eines Organismus kann man auf Abstraktionen und Regeln allerdings nicht verzichten. I n deren Auswahl und Zusammenstellung besteht der Wert einer Darstellung. 2.1. Inhalt und Grenzen der Darstellungsmöglichkeit sozialer Organisationen

Die erste Frage ist daher die nach der Auswahl der Abstraktionsgesichtspunkte. Zunächst betrifft das die Frage, was eine Darstellung eines Organisationsgebildes überhaupt leisten kann. a) Die i n diesem Zusammenhang heute überwiegend vertretene Systemtheorie geht davon aus, daß für jeden Organismus, der als offenes Modell bezeichnet w i r d 2 1 , ein isomorphes Darstellungsmodell entwickelt werden kann, das sämtliche strukturellen Beziehungen, aus denen der Organismus besteht, erfaßt 22 . b) Die K r i t i k e r dieser Theorie gehen dagegen davon aus, daß jede Darstellung (sprachliche, graphische oder mathematische) ein „geschlossenes Modell" sei, d. h. nur eine auf bestimmte strukturelle Beziehungen sowie auf einen bestimmten Zeitpunkt fixierte Abbildung geben könne. Eine Isomorphie von Darstellung und Gegenstand und damit eine erschöpfende Beschreibung eines offenen Modells sei damit unmöglich 23 . Diese Kontroverse spielt allerdings für empirische Darstellungen von Organisationen keine wesentliche Rolle. Die Systemtheorie behauptet zwar i m Grundsatz, daß ein isomorphes Beschreibungsmodell möglich oben genannten). Z u dieser Doppeldeutigkeit des Begriffs Organisation (und ihren Folgen) vgl. P. Meyer: Systemic aspects of Public Administration, S. 26, u n d G. W i t t k ä m p e r : Über Systemplanung i n Regierungs- u n d V e r w a l tungssystemen (in K . Bleicher: Organisation als System, Wiesbaden 1972, S. 344 f.). 21 Vgl. dazu L. v. Bertalanffy: Das biologische Weltbild, Bern 1949, Bd. I, S. 124 f., der als Kennzeichen eines solchen Modells u. a. Wachstum, Adaption, Regeneration, K o m p l e x i t ä t der Beziehung der Elemente, Formen- u n d Funktionswechsel, bezeichnet (S. 126). 22 Vgl. L. v. Bertalanffy: Z u einer allgemeinen Systemlehre, S. 114 f. u n d Das biologische Weltbild, S. 186 f. (187), (Mathesis universalis), Bern 1943. 23 So z.B. G. W i t t k ä m p e r : Systemplanung, S. 344 f. (345) u n d R. MayntzT r i e r : Formalisierte Modelle i n der Soziologie 1967, S. 26 f. (31). Die K r i t i k dieser Autoren an der Systemtheorie beschränkt sich allerdings auf diesen Punkt, der praktisch nicht sonderlich bedeutend ist (vgl. i m folgenden).

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der Untersuchung

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sei, jedoch macht sie bekanntlich die Einschränkung, daß dies nur bei einem hohen Abstraktionsgrad dieses Modells möglich sei 24 . Auch die Systemtheorie geht davon aus, daß die Darstellung konkreter Details einer komplexen Organisation nicht i n die Form eines kompletten isomorphen Modells gebracht werden kann, sondern nur i n einer Auswahl der jeweils interessierenden strukturellen Beziehungen bestehen kann 2 5 . Dies ist auch die Auffassung der oben genannten Kritiker, so daß sich i n jedem Fall die Frage nach einer zweckmäßigen Auswahl der Abstraktionsgesichtspunkte stellt. 2.2. Maßgebliche Gesichtspunkte für die Darstellung von Organisationen aus der öffentlichen Verwaltung

Maßgebend hierfür kann nur der Darstellungszweck sein, der nach dem oben Gesagten i n der Charakterisierung der Organisationsarbeit von Organisationsstellen und damit der Charakterisierung dieser Organisationen selbst besteht. a) Nach der überwiegenden Ansicht der organisationswissenschaftlichen Literatur ist das Charakteristikum jeder Organisation ihr Zweck oder ihre Aufgabe 26. b) Die einzige abweichende Auffassung i n diesem Zusammenhang bringt die „Systemtheorie", die Organisationen ihrem Wesen nach primär als Selbsterhaltungsmechanismen versteht und die bloße Systemrationalität (also Zweck - M i t t e l Beziehung) zur Erklärung des Wesens sozialer Organisationen nicht für ausreichend hält 2 7 . Diese Auffas24 Vgl. L. v. Bertalanffy: Z u einer allgemeinen Systemlehre, S. 114 ff. u n d E. Grochla: Systemtheorie u n d Organisationstheorie, i n Organisation als System (Hrsg. K . Bleicher, Wiesbaden 1972), S. 129. 25 Wobei das abstrakte isomorphe Gesamtmodell Rahmen u n d Richtlinien für diese A u s w a h l bilden kann; insofern bleibt ein Unterschied zur Gegenmeinung. 26 Vgl. E. Kosiol: Grundlagen u n d Methoden der Organisationsforschung, B e r l i n 1968 (2. Auflage), S. 17 („integrative Strukturierung von Ganzheiten", die i m sozialen Bereich auf eine „zweckgerichtete Gestaltung" hinauslaufen [S. 21]), vgl. ferner F r i t z Nordsiek: Betriebsorganisation, 3. Auflage, S t u t t gart 1968. Aus der mehr praktisch orientierten L i t e r a t u r vgl. H. Herholz: Betriebsorganisation, München 1967 (S. 9: Gewinnstreben als Hauptzweck und Charakteristikum bezeichnet), ferner: H. Lehmann, i n Handwörterbuch der Organisation, Stuttgart 1969, S. 1153. I n die gleiche Richtung geht die „Entscheidungstheorie", die Organisation als Gesamtheit von Entscheidungsträgern, die i m Hinblick auf die „Optimierung einer Z i e l f u n k t i o n zusammenw i r k e n " , definiert (vgl. ebd. S. 1163). 27 Vgl. N. L u h m a n n : Funktionen u n d Folgen formaler Organisation, i n Schriftenreihe der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Bd. 20, S. 74 f. (Ferner R. M a y n t z - T r i e r : Theorie der Organisation, i n Der Staat, Bd. 4, S. 216.) Dieses Element der Selbsterhaltung w i r d als der formale K e r n (im Gegensatz zu den materialen, auf Zweckerreichung zielenden Strukturen) der Organisation, oder auch als deren Substrat, bezeichnet. Die materialen

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I. Einleitung

sung führt bei der Suche nach Charakterisierungsmerkmalen sozialer Organisationen für praktisch didaktische Zwecke nicht weiter. Selbst wenn man das Selbsterhaltungsstreben einer Organisation i n den Vordergrund stellt, kann dies nicht verdecken, daß Selbsterhaltung i. d. R. nur über den Umweg der Erfüllung von außerhalb der Organisation liegenden Zwecken möglich ist. Daß zusätzliche Stabilisierungsmechanismen eingebaut werden können, etwa mit dem Ziel, eine rechtzeitige Umstellung auf neue Aufgaben zu gewährleisten 28 , ändert nichts an der Charakterisierungsfunktion des materialen Organisationszwecks 29 ; dieser rangiert, zumindest für eine empirische, auf einen bestimmten Zeitpunkt bezogenen Darstellung, vor dem formalen Gesichtspunkt der Selbsterhaltung. Die umgekehrte Reihenfolge z. B. Luhmanns 3 0 führt zu Widersprüchen i n der eigenen Darstellung: — einerseits soll das Wesen der Organisation i n ihrer Unabhängigkeit von den jeweiligen Mitgliedern und den jeweils aktuellen Orientierungsinhalten (Zwecken) bestehen (vgl. Luhmann II, S. 29 ff.), — andererseits soll das so gekennzeichnete Organisationssubstrat aus der Summe der Mitgliedschaftsrollen und -erwartungen bestehen, die — insoweit es sich um stringente Mitgliedschaftserwartungen handelt, die hier allein interessieren — durch den Organisationszweck gekennzeichnet seien (Luhmann II, S. 36). Dieser Widerspruch zeigt sich auch insofern, als ein Organisationssubstrat, (das von den jeweiligen Mitgliedern und aktuellen Orientierungsinhalten unabhängig ist) und das aus der Summe der Mitgliedschaftsrollen besteht, völlig inhaltsleer wird, wenn die Orientierungsinhalte (Zwecke) diese Mitgliedschaftsrollen- und -erwartungen maßgeblich bestimmen. Ohne das Element der Selbsterhaltung zu leugnen, kann man auf den materialen Organisationszweck als Charakteristikum nicht verzichten. Dies gilt zumindest für soziale Organisationen, insbesondere die der öffentlichen Verwaltung 3 1 . Z w e c k - M i t t e l Strukturen sind, so verstanden, Funktionen dieses formalen Substrats. 28 Als weitere außerhalb der Systemrationalität liegende Phänomene bezeichnet L u h m a n n die Selbsterhaltungstendenzen der Teile einer komplexen Organisation, die mehr leisten müssen, als den Oberzielen der Gesamtorganisation zu dienen (Luhmann I I S. 78). E i n System liege n u r dann vor, w e n n solche Teilselbsterhaltungsmechanismen vorhanden sind (S. 75). 29 L u h m a n n meint allerdings nicht solche Stabilisierungsmaßnahmen, die innerhalb der Systemrationalität bleiben w ü r d e n ; für i h n ist das Wesen jeder Organisation, ob sie über besondere Anpassungsmechanismen verfügt oder nicht, der Gesichtspunkt der Selbsterhaltung (Luhmann I I S. 74 f.). 30 Diese, den von der Praxis herkommenden Betrachter überraschende, Reihenfolge ist nicht so sehr Folge des systemtheoretischen Ansatzes, als der spezifisch Luhmann'schen Auffassung, daß ein möglichst hohes Abstraktionsniveau eingehalten werden muß, u m das generelle Wesen der Organisation zu erfassen (vgl. L u h m a n n I I S. 20).

27

2. Methode der Untersuchung

I n d e r p r a k t i s c h e n L i t e r a t u r w i r d das als ganz s e l b s t v e r s t ä n d l i c h z u g r u n d e g e l e g t 3 2 . Es ist also d a v o n auszugehen, daß maßgebliches C h a r a k t e r i s t i k u m sozialer O r g a n i s a t i o n e n i h r Zweck

ist.

D e r nächste S c h r i t t besteht i n der E r m i t t l u n g d e r spezifischen Z w e c k e u n d A u f g a b e n v o n O r g a n i s a t i o n s s t e l l e n . Diese Z w e c k e sind, zunächst i n allgemeiner F o r m charakterisiert: — S t e i g e r u n g d e r Effizienz

der ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g ,

— V e r b e s s e r u n g d e r motivator ischen

Bedingungen f ü r die Mitarbeiter,

— S t e i g e r u n g d e r Integrationskraft

oder des Integrationswerts

33

der

öffentlichen Verwaltung. I n der Regel w e r d e n die b e i d e n ersteren G e s i c h t s p u n k t e b e t o n t 3 4 , der m o t i v a t o r i s c h e G e s i c h t s p u n k t besonders i n d e r a m e r i k a n i s c h b e e i n f l u ß ten L i t e r a t u r 3 5 . Der Gesichtspunkt der Förderung der Integrationskraft der ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g w i r d i n der P r a x i s n u r sehr a m R a n d e e r w ä h n t 3 6 . V o n F. W a g e n e r w a r dieser G e s i c h t s p u n k t als e i n e r der Z i e l e 31 Ob für Organismen anderer A r t , insbesondere das menschliche I n d i viduum, über die sog. „Systemrationalität" hinausgegangen werden muß u n d ein kategorialer Zweck (ζ. B. Selbsterhaltung) gesucht werden muß, kann hier dahinstehen. 32 Vgl. U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, S. 25; H. Oppliger: Organisieren u n d Rationalisieren i n der Schweizerischen B u n desverwaltung, S. 35; E. L a u x : F ü h r u n g u n d Führungsorganisation i n der öffentlichen Verwaltung, Stuttgart 1975, S. 19 f. (m. w. N.). 33 Der Ausdruck stammt v o n F. Wagener u n d bedeutet soviel w i e Förderung der demokratischen Integrierung, Schaffung gemeinsamer Grundüberzeugungen (vgl. Wagener: Neubau der Verwaltung, B e r l i n 1969, S. 6). Neuerdings w i r d hierunter auch die interne „integrative Fähigkeit" der V e r w a l tung verstanden, meist i m Sinne einer zweckmäßigen Zusammenführung der i m Rahmen der Arbeitsteilung ausdifferenzierten Aufgabenteilgebiete, vgl. etwa H. Klages: Grenzen der Organisierbarkeit von Verwaltungsbehörden, S. 37. I n der theoretischen L i t e r a t u r w i r d dieser Aspekt aber meist unter den allgemeinen Begriff der E f f e k t i v i t ä t gebracht. 34 Vgl. U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, S. 25 f. (26), H. Siepmann: A u f b a u u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, 2.3.1., E. Krems: Planung u n d Organisationsarbeit i n der Berliner Verwaltung, i n Organisation u n d Effizienz der öffentlichen V e r w a l t u n g (hrsg. v. E. Mäding und F. Knöpfle), K ö l n 1974, S. 93. Vgl. ferner dazu: U. Becker: Aufgabenk r i t i k — am Beispiel der Freien u n d Hansestadt Hamburg, E. Mäding: Zwecke u n d Verfahren der Aufgabenkritik. Vgl. f ü r die Besonderheit der Reorganisation der Gemeindegebiete H. Antwerpes: Die kommunale Neugliederung i n Nordrhein-Westfalen, i n Organisation u n d Effizienz der öffentlichen Verwaltung, Band I I , 1975, S. 41 f., ferner: Sauberer / Schindegger: Zur Bewertung von Gemeindezusammenlegungen mittels Nutzwertanalyse, ebd. S. 13 ff. 35 z.B. R. T. Colembrewski: i n Public A d m i n i s t r a t i o n Review, No. 4 (July, August 1969), S. 367 f., F. L e a v i t t : Organisatorische Änderungen, i n Zeitschrift für Organisation, 1968, S. 202 f. (Humane Ansatzpunkte der Organ. Forschung, S. 208). Ferner E. L a u x : Führung u n d Führungsorganisation i n der öffentlichen Verwaltung, 1975, S. 25 f.

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I. Einleitung

v o n V e r w a l t u n g s r e f o r m m a ß n a h m e n , insbesondere G e b i e t s r e f o r m m a ß n a h m e n , bezeichnet w o r d e n ; er w u r d e später als f ü r die a l l g e m e i n e O r g a n i s a t i o n s a r b e i t r e l e v a n t a n e r k a n n t 3 7 . W e n n m a n sich die p r a k t i s c h e L i t e r a t u r u n d insbesondere die A u f g a b e n k a t a l o g e der O r g a n i s a t i o n s s t e l l e n (vgl. u n t e n I L , I I I . u n d I V . ) selbst ansieht, so s t e l l t m a n a l l e r d i n g s eine e i n d e u t i g e P r ä d o m i n a n z des E f f i z i e n z g e s i c h t s p u n k t s f e s t 3 8 . Die Gründe dafür liegen — w a s das Z u r ü c k t r e t e n des motivatorischen G e s i c h t s p u n k t s anbel a n g t , i n d e n a u ß e r o r d e n t l i c h e n S c h w i e r i g k e i t e n , die m i t d e n p a r t i z i p a t o r i s c h e n 3 9 B e s t r e b u n g e n i n der ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g v e r b u n den sind40; — w a s d e n I n t e g r a t i o n s g e s i c h t s p u n k t a n b e l a n g t , i n d e r Tatsache, daß es sich h i e r b e i u m politische, großenteils verfassungspolitische, F r a g e n handelt41'42. Hauptzweck der T ä t i g k e i t e n v o n Organisationsstellen i n der öffentl i c h e n V e r w a l t u n g ist, j e d e n f a l l s z u r Z e i t , die F ö r d e r u n g d e r E f f i z i e n z des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s . 36 z.B. H. Siepmann: A u f b a u u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, S. 14 (2.4.2.), Steigerung der Transparenz u n d Bürgernähe der Verwaltung. Ebenso bei U. Becker: Organisationsaufgaben, S. 24, vgl. ferner dazu B a u m gartner: Stärkere Beteiligung der Bürger an der Verwaltung, i n Organisation u n d Effizienz der öffentlichen Verwaltung, Band I I , 1975, S. 191 f. 37 Vgl. E. L a u x : F ü h r u n g u n d Führungsorganisation i n der öffentlichen Verwaltung, 1975, S. 79, ferner R. Diekmann: Die Organisation der Organisation, i n Handbuch der Verwaltung, hrsg. v. U. Becker u n d W. Thieme, Heft 3.5., 1975, S. 1. Diekmann drückt diese F u n k t i o n dahin aus, daß es Aufgabe der Organisation sei, die Gesamtziele entsprechend den politischen Schwerpunktbildungen miteinander zu verknüpfen. 38 Vgl. die oben i n A n m . 34 genannte Literatur, f ü r die Besonderheit der Verbindung des Effizienzgesichtspunktes m i t dem der Trendextrapolation (als Leitziel der Effizienz) vgl. H. W i d m e r : Die administrative Wertanalyse und H. U. D e r l i n : Die Erfolgskontrolle staatlicher Planung (eine empirische U n t e r suchung über Organisation, Methode u n d P o l i t i k der Programmevaluation). 39 Neuerdings scheint sich die Frage der motivatorischen Verbesserungen für die Mitarbeiter auf die Frage der Partizipation zu reduzieren, vgl. F. Naschold: Organisation u n d Demokratie, Stuttgart 1972, S. 3 f., ferner R. D i e k mann: Organisation der Organisation, s. Diekmann, S. 10 u n d 11. 40 A u f diese Schwierigkeiten (pragmatische, die Effizienz der V e r w a l t u n g betreffende sowie grundsätzliche, die Unvereinbarkeit m i t dem Prinzip der repräsentativen Demokratie betreffende) weist G. Zeidler hin, G. Zeidler: Der Standort der V e r w a l t u n g i n der Auseinandersetzung u m das Demokratieprinzip, DVB1. 73, S. 719 f. (722). 41 42 > Die Schwierigkeiten sind hier noch größer als die i m vorgenannten Punkt, w e i l nicht n u r die Integrität des Subsystems „ V e r w a l t u n g " , sondern die der Gesamtgesellschaft berührt ist, vgl. Zeidler, ebd. S. 719. Dabei w i r d zunehmend deutlich, daß die genannten Organisationsziele i n Interdependenz stehen, d. h. daß die M a x i m i e r u n g des einen n u r auf Kosten des anderen möglich ist. Vielfach w i r d dies sogar als Dilemma bezeichnet, vgl. H. Klages: Grenzen der Organisierbarkeit von Verwaltungsorganisationen, S. 42 u n d 43. Besonders i m Verhältnis einer zunehmenden Professionalisierung u n d Aus-

2. Methode der Untersuchung

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2.3. Die Ubertragbarkeit von Erkenntnissen aus der Wirtschaftswissenschaft auf den öffentlichen Sektor Dieses E r g e b n i s der B e m ü h u n g e n , C h a r a k t e r u n d Z w e c k d e r T ä t i g k e i t e n v o n O r g a n i s a t i o n s s t e l l e n v o n d e r Sache h e r ( u n d n i c h t n u r p o s i t i v i s t i s c h nach d e n a k t u e l l e n A u f g a b e n k a t a l o g e n u n d sonstigen Regel u n g e n ) z u b e s t i m m e n , i s t v o r e r s t z i e m l i c h a l l g e m e i n . Es w ä r e d a h e r w ü n s c h e n s w e r t , w e n n es m i t H i l f e d e r Ergebnisse der u m f a n g r e i c h e n betriebswirtschaftlichen L i t e r a t u r über A u f b a u u n d Arbeitsweise i n dustrieller Organisationsstellen detailliert w e r d e n könnte. Die Voraussetzungen l i e g e n i n s o w e i t v o r , als Z w e c k n i c h t n u r der O r g a n i s a t i o n s s t e l l e n d e r ö f f e n t l i c h e n , s o n d e r n auch der p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e n O r g a nisationsstellen derjenige der Förderung der Effizienz ist43. D i e F r a g e a l l e r d i n g s , ob a l l g e m e i n e U n t e r s c h i e d e z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e r u n d p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e r V e r w a l t u n g eine Ü b e r t r a g u n g d e r E r gebnisse der b e t r i e b s w i r t s c h a f t l i c h e n L i t e r a t u r a u f die ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g m ö g l i c h e r w e i s e ausschließen, i s t d a m i t noch n i c h t g e k l ä r t . Z u dieser F r a g e g i b t es zahlreiche S t e l l u n g n a h m e n 4 4 . Z u s a m m e n f a s s e n d l ä ß t sich sagen, daß, i n j e w e i l s u n t e r s c h i e d l i c h e r A k z e n t u i e r u n g , s o w o h l Ä h n l i c h k e i t e n als auch U n t e r s c h i e d e z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e r u n d p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e r V e r w a l t u n g festgestellt w e r d e n 4 5 u n d daß d i e F r a g e d e r differenzierung zu einer daraus resultierenden Verminderung der Integrationskraft w i r d dieses Dilemma gesehen (vgl. H. Klages, ebd. S. 37). Nicht zuletzt dies ist der G r u n d dafür, daß der Gesichtspunkt der Effizienz i m V o r dergrund steht (der i n der Praxis, jedenfalls zur Zeit, eine „integrative Fähigk e i t " i m oben bezeichneten Sinne — vgl. Fußnote 33 — nicht kennt). 43 Vgl. A. Musiol: Organisation v o n Organisationsprojekten, Zeitschrift für Organisation 1974, S. 192 f. Dies ist an sich selbstverständlich, interessanter ist, daß neuerdings die industrielle Organisationsarbeit als gleichberechtigte Aufgabe i m Verhältnis zu den Fachaufgaben (Produktion, Vertrieb usw.) angesehen w i r d (und nicht n u r als Servicefunktion), was für Konzeption u n d Durchsetzung von organisatorischen Maßnahmen von Bedeutung ist (vgl. Musiol, ebd. S. 193: I n Bezug auf die organ. Verortung von Organisationsstellen, S. 195 — i n Bezug auf die Kompetenzen, Richtlinienkompetenz, I n f o r mationsrechte). I n die gleiche Richtung geht die Feststellung, daß die Organisations» u n d Personalabteilungen unter einheitlicher Leitung stehen sollten, u m die Durchsetzbarkeit organisatorischer Maßnahmen zu stärken, Organisationsleiterhandbuch, München 1968, K a p i t e l „Organisator", S. 59. Vgl. zu diesem P u n k t ferner: K u r t Bender: i n Handwörterbuch der Organisation, 1969, K a p i t e l „Organisationsabteilung", S. 1118 f., insbesondere S. 1123, ferner E. L. Gangl: „Die Organisation der Organisationsabteilung", Zeitschrift für Organisation 1959, S. 170 f. Gangl betont besonders die Grundsatz- u n d F ü h rungsfunktionen der Organisationsarbeit, lit. a - d des dortigen Aufgabenkatalogs. Diese Eigenständigkeit der Organisationsaufgabe i m Verhältnis zur Fachaufgabe w i r d auch f ü r den öffentlichen Sektor gefordert, ζ. T. ist sie schon Wirklichkeit, vgl. i m folgenden. 44 Einen Überblick über die Übertragungsproblematik gibt E. L a u x : F ü h rung u n d Führungsorganisation i n der öffentlichen Verwaltung, 1975, S. 50 f. (53), m. w . N. 45 ζ. T. werden die Ähnlichkeiten betont, ζ. B. daß die großen Wirtschaftsunternehmen einen Umfang erreicht haben, der ihre Verwaltungen denen der

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I. Einleitung

Ü b e r t r a g b a r k e i t als n u r f ü r j e d e n k o n k r e t e n E i n z e l f a l l gesondert b e a n t w o r t b a r bezeichnet w i r d 4 6 . H i n s i c h t l i c h b e s t i m m t e r P u n k t e besteht jedoch Ü b e r e i n s t i m m u n g , daß S t r u k t u r u n t e r s c h i e d e z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e r u n d p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e r V e r w a l t u n g bestehen, d i e i n s o w e i t eine Ü b e r t r a g u n g p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e r M e t h o d e n ausschließen. a) Dies i s t e i n m a l d e r G e s i c h t s p u n k t , daß d e r S t a a t eine feste R a h menorganisation unterhalten muß, u m Daueraufgaben, sowie u n v o r h e r gesehene K r i s e n a u f g a b e n b e w ä l t i g e n z u k ö n n e n 4 7 . Das ist, j e d e n f a l l s i n diesem U m f a n g , b e i p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e n U n t e r n e h m e n n i c h t d e r F a l l . b) Z u m a n d e r n w i r d a u f d i e Tatsache v e r w i e s e n , daß e i n K e r n bestand der s t a a t l i c h e n A u f g a b e n , b z w . d e r e n W a h r n e h m u n g , i n e i n e m d i e n s t r e c h t l i c h e n Sonderstatus b l e i b e n müssen, u m eine n e u t r a l e , a n den rechtlichen Wertentscheidungen orientierte, Aufgabenerfüllung zu g e w ä h r l e i s t e n 4 8 . A u c h i n B e z u g a u f diese P u n k t e i s t die D i s k u s s i o n n e u e r d i n g s i n F l u ß g e k o m m e n , u n d z w a r als F o l g e der z u n e h m e n d e n A n g l e i c h u n g d e r O r g a n i s a t i o n s f o r m e n u n d der A r b e i t s b e d i n g u n g e n i n öffentlichen u n d privatwirtschaftlichen Verwaltungen 49. Die weitgeöffentlichen Hand i m m e r ähnlicher machen (vgl. H. Schönfelder: Management, Leistungsfähigkeit u n d Wirtschaftlichkeit i n der öffentlichen V e r w a l tung, Zeitschrift für Beamtenrecht 1971, S. 157 f.; ζ. T. w i r d die unterschiedliche Z i e l s t r u k t u r i n öffentlichen Verwaltungen,, „offenes Modell" u n d p r i v a ten Verwaltungen, „geschlossenes Modell", sowie andere Unterschiede, festgestellt. (ζ. Β Bindung der öffentlichen V e r w a l t u n g an die Prinzipien des Rechts- u n d Sozialstaats, Zwang der öffentlichen Verwaltung, flächendekkend tätig zu sein.) Einzelheiten vgl. E. L a u x : Führungsorganisation i n Großverwaltungen der öffentlichen Hand, AWV-Fachbericht Nr. 124, B e r l i n u. a. 1970, S. 134 f. = A W V - S c h r i f t Nr. 12, Stuttgart 1971: P r o d u k t i v führen u n d verwalten. Neuerdings w i r d als Besonderheit der öff. V e r w a l t u n g die Heterogenität des Aufgabenbestandes betont, wodurch eine Zuordnung bestimmter Managementmethoden zu bestimmten Aufgabengebieten erschwert werde, vgl. B. Becker: Aufgabentyp u n d Organisationsstruktur von Verwaltungsbehörden, S. 277. 46 Vgl. E. L a u x : Führungsorganisation i n Großverwaltungen der öffentlichen Hand, S. 131 f. (Laux drückt das dahin aus, daß einige Elemente von Managementmodellen (bei entsprechenden Bedingungen) auf die öff. V e r w a l tung übertragbar sind). 47 Vgl. E. L a u x : Führungsorganisation i n Großverwaltungen der öffentlichen Hand, S. 134; ferner H. Karehnke: Z u r Ministerialorganisation nach Programmen, D Ö V 74, S. 46 f., sowie M. Lepper: A k t u e l l e Probleme der M i n i sterialorganisation, i n : Die V e r w a l t u n g 1973, S. 237 f. Lepper betont den P r i mat der Politik, der einer Übernahme privater, a m Gewinnstreben orientierter Managementmodelle entgegenstehe. 48 Vgl. E. Forsthoff: Verfassungsrechtliche Grenzen einer Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1973, S. 30 f. u n d S. 47; ebenso: Bericht der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts, Wiesbaden 1973, S. 97 f. 49 Vgl. zum erstgenannten P u n k t (oben a) die Bestrebungen, i n den B u n desministerien Programmstrukturen u n d Budgets einzuführen (vgl. unten I I . 1.2. (2. u n d 3.), ζ. T. realisiert i m B M L (vgl. die von McKinsey erstellten Organisationsuntersuchungen u n d Reformvorschläge zur Reorganisation des B M L

2. Methode der Untersuchung

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hende Ä h n l i c h k e i t d e r A r b e i t s b e d i n g u n g e n u n d m o t i v a t o r i s c h e n V o r aussetzungen i m ö f f e n t l i c h e n u n d p r i v a t e n S e k t o r i s t i n B e z u g a u f B e reiche m i t technischen u n d R o u t i n e a u f g a b e n schon l a n g e b e k a n n t . N e u e r d i n g s i s t diese Ä h n l i c h k e i t auch f ü r d i e L e i t u n g s e b e n e n ( z . B . d e n ministeriellen, bzw. Managementbereich) deutlich50, i n dem i n zunehm e n d e m M a ß auch i n d e r s t a a t l i c h e n V e r w a l t u n g a n d i e S t e l l e des o b j e k t i v e n Sachwalters der an Eigeninteressen orientierte Funktionär t r i t t , der n u r ü b e r d e n m o t i v a t o r i s c h e n U m w e g des Strebens nach p e r s ö n l i c h e m F o r t k o m m e n d i e sachlich besten L e i s t u n g e n e r b r i n g t . Diese ü b e r w i e g e n d e i g e n n ü t z i g e oder a n G r u p p e n i n t e r e s s e n o r i e n t i e r t e E i n s t e l l u n g d e r ö f f e n t l i c h e n B e d i e n s t e t e n w i r d h e u t e als F a k t u m schon weitgehend akzeptiert 51. D e m liegt die pragmatische u n d zumindest f ü r den privatwirtschaftlichen, auf K o n k u r r e n z basierenden Bereich durchaus akzeptable, E i n s t e l l u n g z u g r u n d e , daß d i e gegenseitige A u s b a l a n c i e r u n g der P a r t i k u l a r i n t e r e s s e n i m f r e i e n K r ä f t e s p i e l i n der Regel z u r (Managementsysteme f ü r ein Bundesministerium, Bonn 1973). Ferner laufen i m Auswärtigen A m t Bestrebungen, privatwirtschaftliche Managementmethoden zu übernehmen, vgl. W. Rudolf: Z u r Reform des Auswärtigen Dienstes, DÖV 74, S. 158. I m B M V g sind i n Teilbereichen (vor allem i n der Rüstungshauptabteilung) Strukturformen aus der Wirtschaft bereits übernommen (Einführung des Vorstandsmodells i n der Rüstungshauptabteilung, E i n f ü h rung von Elementen der P r o j e k t - u n d Matrixorganisation i m Rüstungsbereich (vgl. unten I I . 2.3.4.2). Z u m zweitgenannten P u n k t (oben b) sind die Feststellungen der Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts bezüglich einer A n gleichung der motivatorischen u n d rechtlichen Verhältnisse der Arbeitnehmer der öffentlichen H a n d einerseits u n d der Privatwirtschaft andererseits v o n Interesse (siehe Forsthoff: Verf. Grenz., S. 1181), vgl. ferner Zeidler: Der Standort der V e r w a l t u n g i n der Auseinandersetzung u m das Demokratieprinzip, DVB1. 73, S. 723). 50 Vgl. H. Ehmke: Planung i m Regierungsbereich, S. 316 f., der darauf h i n weist, daß auch i m staatlichen (ministeriellen) Bereich das persönliche Profi lierungs- u n d Machtstreben vorherrscht u n d durch das Beförderungs- u n d Prämierungssystem maßgeblich verstärkt w i r d . J. Scherbarth (Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 48, S. 295 f. (Diskussionsbeitrag)) stellt fest, daß aufgrund der genannten Tatsachen eine Gesamtpersonalplanung, die an der Sache orientiert ist, so gut wie ausgeschlossen ist u n d nennt aies „Feudalisierung der Personalstruktur" (S. 303). 51 Vgl. R. Schnur: Widerstände u n d Schwierigkeiten bei Verwaltungsreformen, DVB1. 1970, S. 755 f., der darauf hinweist, daß Reform heutzutage bedeutet, die Zustimmung der Betroffenen, keineswegs unbedingt zur sachlich besten Lösung, zu erreichen, u n d zwar durch Kompensationen für tangierte „vested interests", oder durch sonstige taktische Maßnahmen, nicht durch A p p e l l an sachliche Einsicht. — Unter „partizipatorischem Aspekt" vgl. dazu G. Püttner: Bericht über die Fachtagung der Deutschen Sektion des I n t e r nationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften, 1973, DVB1. 74, S. 118, i n dem eine schrittweise u n d probeweise Mitbestimmung des Personals i n Fragen der Behörden- u n d Arbeitsorganisation, sowie bei Gesetzesplanung u n d -Vollzug nicht ausgeschlossen w i r d . Vgl. hierzu ferner R. Diekmann: Organisation der Organisation, i n Handbuch der Verwaltung, 1975, Heft 3. 5, S. 10, 11, der es als Aufgabe von Organisationsstellen bezeichnet, die Bedürfnisse der Mitarbeiter nach Selbstentfaltung u n d Mitentscheidung zu befriedigen.

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I. Einleitung

sachlich besten, und vor allem die Vitalimpulse am besten nutzenden, Gesamtregelung führt 5 2 . Der Tradition des deutschen Beamtentums widerspricht diese Einstellung allerdings, sie w i r d für den staatlichen Bereich auch keineswegs allgemein akzeptiert 53 . I n dieser Schwierigkeit hat man eine pragmatische Hilfskonstruktion entwickelt, indem man die organisatorische Auslagerung von bestimmten Staatsauf gaben i n den privat wirtschaftlichen Bereich anstrebt, u m für den unverzichtbaren Kernbestand staatlicher Tätigkeit einen dienstrechtlichen (und motivatorischen) Sonderstatus zu erhalten 5 4 . Eine Angleichung der öffentlichen Verwaltung an Strukturen, Methoden und Einstellungen der Privatwirtschaft wird, zumindest i n absehbarer Zukunft, nicht durchgängig stattfinden, insbesondere nicht auf den oben (2.3. a und b) genannten Kernbereichen. Für die jetzige Situation kann festgestellt werden, daß noch so viele grundsätzliche Unterschiede bestehen, daß eine generelle Übertragbarkeit privatwirtschaftlicher, insbesondere betriebswirtschaftlicher Methoden und Forschungsergebnisse auf die öffentliche Verwaltung ausgeschlossen ist. Man bleibt also bei der theoretischen Ermittlung der Ziele und Aufgaben der Organisationsstellen der öffentlichen Verwaltung auf die vorliegenden Erkenntnisse aus dem öffentlichen Sektor angewiesen 55 . Als Ergebnis der Auswertung der Literatur kann man also festhalten, daß der die Organisationsarbeit (sowie die Organisationsstellen) charakterisierende Zweck derjenige der Förderung der Effektivität des Verwaltungshandelns ist. I n zweiter Linie kommen als Zwecke die Verbesserung der motivatorischen Voraussetzungen sowie die Stärkung der Integrationskraft der öffentlichen Verwaltung i n Betracht. Dies sind die allgem. Abstraktionsgesichtspunkte, von denen aus an die Ordnung und Darstellung des empirischen Materials heranzugehen ist. Das zweite Ergebnis dieser methodischen Erörterungen ist, daß m i t hilfe der Abstraktionsgesichtspunkte 56 nicht die ganze empirische W i r k lichkeit des Aufbaus und vor allem Arbeitsablaufs der Organisations52 Vgl. die berühmte Formulierung v o n Mandeville: „Private vices — public benefits" (zitiert nach W. Windelband: Lehrbuch d. Geschichte d. Philosophie, 15. Auflage (1957), S. 449). Diese Formulierung ist f ü r das anglo-amerikanische „Selfish system" bestimmend geblieben. 53 Vgl. E. Forsthoff: Verfassungsrechtliche Grenzen e. Reform d. öff. Dienstrechts, 1973, S. 30 f.; ferner A . Köttgen: Handbuch des deutschen Staatsrechts, Bd. 2, S. 6 f. 54 Vgl. Zeidler: Der Standort der öff. V e r w a l t u n g i n der Auseinandersetzung u m d. Demokratieprinzip, DVB1. 73, S. 724 f. (725). Vgl. ferner die Bestrebungen der Praxis unten I V . 4. 3.3.2. 55 Was nicht ausschließt, daß für Einzelprobleme auf die betriebswirtschaftliche L i t e r a t u r zurückgegriffen w i r d , vgl. i m folgenden. 56 U n d der auf ihrer Grundlage m i t h i l f e praktischer Unterlagen weiter konkretisierten Gesichtspunkte, vgl. dazu unten I. 3.

3. Methodische Rückschlüsse auf Ziel und Gegenstand der Untersuchung 33

einheiten zu erfassen ist. Häufig kann auf diese Weise sogar nur ein ziemlich allgemeiner Überblick gegeben werden 5 7 , u m dann mit Hilfe von möglichst typischen Beispielen aus der praktischen Tätigkeit diesen Rahmen empirisch zu konkretisieren 5 8 . N u r so kann die Darstellung einen empirischen Aussagewert bekommen. 3. Methodische Bückschlüsse auf Ziel und Gegenstand der Untersuchung Die vorstehenden methodischen Erörterungen erlauben einige Rückschlüsse auf Gegenstand und Ziel der Untersuchung. Aus der doppelten Auffassung von dem, was „Organisation" bedeuten kann, — nämlich einmal: ein Gefüge von abstrakten Regeln für den Organisationsaufbau und -ablauf und zum andern: den Organismus i n seiner konkreten Gestalt selbst, i n Teilaspekten und Einzelbeispielen faßbar, ergibt sich die allgemeine Richtung der Untersuchung. Diese besteht darin, eine Beziehung zwischen Organisationsformen und -regeln einerseits, sowie der konkreten organisatorischen Arbeit und ihrer Effizienz andererseits herzustellen, also Effizienzbeurteilungen und Effizienzvergleiche zu ermöglichen. Diese könnten Grundlage für Reform- und Verbesserungsvorschläge sein. Besonders interessant ist dies unter dem Gesichtspunkt, daß sich zentrale Organisationsstellen i n zunehmendem Maß mit die Gesamtverwaltung betreffenden Reformmaßnahmen befassen. Eine Beschäftigung mit der Rolle und Effizienz der Organisationsstellen bei den oft sehr komplexen und i n letzter Zeit vielfach gescheiterten Reformmaßnahmen würde bedeuten, nicht nach sachlichen Schwierigkeiten von Reformen oder personellen Widerständen und Innovationshemmnissen zu fragen, sondern vor allem, das organisatorische Instrumentarium, dessen man sich zur Durchsetzung bedient und dessen Effizienz, zu untersuchen 59 . 57

E t w a den Aufgaben- u n d Kompetenzrahmen, der sich an den genannten Oberzielen ausrichtet. 58 Dies ist ein i n der Soziologie u n d Betriebswirtschaft häufig verwendetes Verfahren. Die F u n k t i o n des abstrakten Rahmens ist dabei die, Standort u n d Bedeutung des Beispiels zu verdeutlichen. Nicht gemeint ist das u m gekehrte Verfahren, m i t Hilfe v o n Beispielen (oft fiktiven) die abstrakten Feststellungen zu erläutern, das vor allem i n der Betriebswirtschaft u n d Soziologie häufig zu finden ist, u n d oft nicht v i e l weiter h i l f t ; so etwa bei K . Altfeledr: Stabstellen u n d Zentralabteilungen,. Betriebswirtschaftliche Forschungen, Bd. 14, z. B. S. 114 u n d 115). 59 Vgl. zu diesem Gesichtspunkt H. Marschall: Organisation u n d öffentliche Kontrolle, i n Organisation u n d Effizienz der öffentlichen Verwaltung, Band I I , 1976, S. 227 f. 3 Olivet

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I. Einleitung

Eine Effizienzprüfung von zentralen Organisationsstellen läuft unter diesem Gesichtspunkt auf eine auf methodisch-instrumentelle Gesichtspunkte reduzierte Überprüfung der Reformmaßnahmen selbst hinaus. Dies zeigt, wo die Grenzen dieser Untersuchung liegen. „Absolute" Effizienzbeurteilungen (die Beziehung organisatorischer Struktur zu konkreten Arbeitsergebnissen betreffend), sowie Effizienzvergleiche zwischen verschiedenen Organisationsstellen, sind i n diesem Rahmen nicht möglich, da die Methoden der Effizienzmessung i n Bezug auf Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung i n diesen Bereichen nicht entwickelt genug sind 6 0 . Die Darstellung soweit zu konkretisieren, daß Effizienzbeurteilungen oder Vergleiche aufgrund selbst entwickelter Maßstäbe möglich würden, ist bei einem die wichtigsten Organisationsstellen der öffentlichen Verwaltung der BRD erfassenden Überblick nicht möglich 61 . Dagegen kann dieser Überblick Ausgangspunkt für Untersuchungen dieser A r t sein. U m eine gewisse Einheitlichkeit der Beschreibungen der verschiedenen Organisationsstellen zum Zweck der Ermöglichung von Vergleichen zu erreichen, wurde auf folgende aufbauorganisatorische Gesichtspunkte 6 2 bei den empirischen Untersuchungen und der Ordnung und Auswahl des Materials besonderer Wert gelegt: a) fixierte Organisation — nicht fixierte Organisation, (besonders unter den Gesichtspunkten der Abhängigkeit dieser Unterscheidung von den zu erfüllenden Aufgaben sowie vom Personalbestand interessant) ; b) Grad der Ausgliederung und der organisatorischen Verselbständigung der Stellen, (unter dem Gesichtspunkt interessant, daß eigenstän00 Vgl. die Ausführungen Gröbners (Effizienzanalysen i m Staatssektor, i n Die V e r w a l t u n g 1970, S. 297 f.) zum gegenwärtigen Stand der Kosten-NutzenAnalysen, Kosten-Wirksamkeits-Analysen u n d Systemanalysen. Da eine monetäre oder sachliche Ergebnisquantifizierung v ö l l i g ausscheidet, ist man auf die Methoden der Ergebnisqualifizierung angewiesen, die, besonders w e n n sog. „intangibele" (vgl. S. 302 f.) Nutzen mitspielen, noch sehr allgemein sind. Vgl. dazu auch H. Karehnke: Wirtschaftlichkeitsmessungen, DVB1. 70, 949 sowie: Derselbe, Nutzen-Kosten-Untersuchungen i n der Verwaltung, D Ö V 74, S. 737 f.; ferner: H. Widmer: Die administrative W e r t analyse, Bern, 1975, S. 3 ff., u n d H.-U. Derlin: Die Erfolgskontrolle staatl. Planung, Baden-Baden, 1976. 61 Einige Bemerkungen zur Effizienz werden an Ort und Stelle (bei den empirischen Einzelbeschreibungen) gemacht. Eine Zusammenfassung u n d Generalisierung dieser Bemerkungen i m Resûmé (V) erschien nicht angebracht, da deren Detaillierungsgrad u n d praktische Aussagekraft hierdurch vermindert worden wäre. 62 Die sich aus dem Gesichtspunkt der Effektivitätsförderung des Verwaltungshandelns ableiten lassen, (und ζ. T. auf der Auswertung der schriftlichen Unterlagen i n Bezug auf die A r b e i t der wichtigsten Organisationsstellen beruhen).

3. Methodische Rückschlüsse auf Ziel und Gegenstand der Untersuchung 35

dige, von den betreuten Organisationen getrennte, Stellen größere I n novationskapazität und -bereitschaft haben als Stellen, die i n die Organisation eingebunden sind); c) Organisationsstellen, die bloße Servicefunktion haben und solche, deren Tätigkeit gleichberechtigt neben der eigentlichen Facharbeit steht 6 3 ; (hier ergibt sich die weitere Unterscheidung unter dem Gesichtspunkt, ob die Eigenständigkeit der Organisationsaufgaben nur i n Bezug auf primär organisatorische Maßnahmen (ζ. B. Delegationsmaßnahmen, Neuordnung des Zeichnungsrechts, vgl. I I I . 1.4.2.) besteht, oder auch i n Bezug auf primär fachliche Maßnahmen (vgl. unten ζ. B. II. 2.3. 4.2., sowie VI. 4.3.2. u. 4.3.3.)64. Hieraus ergeben sich ferner die Gesichtspunkte, die für die Einbeziehung von EDV-Stellen i n die Darstellung maßgeblich sind 6 5 . d) Beziehungen der Organisationsstelle zur Personalabteilung (-référât), wesentlich unter dem Gesichtspunkt des Einflusses der Organisationsstelle auf den Personalbereich, der entscheidend für die Durchsetzung organisatorischer Maßnahmen ist (vgl. hierzu insbesondere unten III. 1.1. [Verbindung von Organisation- und Personalamt i m Senatsamt für den Verwaltungsdienst i n Hamburg] und I I I . 2.2.4. [Stellenwirtschaftsbefugnisse der Berliner Organisationsstelle]). e) Beziehungen der Organisationsstelle zu den Fachabteilungen, interessant unter den Gesichtspunkten der Informationsbeziehungen, der organisatorischen Einflußnahme auf die Fachplanungen und die damit zusammenhängende Durchsetzungsmöglichkeiten organisatorischer Maßnahmen (vgl. dazu insbesondere unten (VI. Anhang 4.1.) und (VI. Anhang 4.2.) für die Zentralstelle für Organisationsfragen i n Bern). Weitere Detaillierungen des Generalgesichtspunkts „Effektivitätsförderung des Verwaltungshandelns" unter Berücksichtigung der motivatorischen und Integrationsgesichtspunkte sind einigen theoretischen Untersuchungen über Querschnittseinheiten, insbesondere auf organi63 Die letztere F o r m ist die praktisch wichtigere (vgl. U. Becker: Regierungsprogramm u n d Ressourcenrahmen, i n Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 51, S. 141, der die Organisation der Organisation als reale Ressource bezeichnet). Ä h n l i c h Siepmann: Aufbau u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, 1975, S. 16. 64 Vgl. zu diesen Fragen M. Lepper: Die Organisation — Herrscherin oder Dienerin des Systems?, i n Organisation u n d Effizienz der öff. Verwaltung, Band I I , 1976, S. 185 ff. 65 I m wesentlichen kommen n u r solche EDV-Stellen i n Betracht, die organisatorischer Teil der Organisationsstelle sind (oder eng m i t i h r verbunden sind), oder soweit es sich u m eigenständige organisatorische F u n k tionen handelt (vgl. z.B. unten I I . 1.3.4.: Einfluß der ADV-Erfordernisse auf Wahrnehmung von Fachaufgaben; oder I I . 1.3.2.: organisatorische K o o r d i nierungsfunktionen). Bloße Service-Einheiten sind n u r unter technischen Gesichtspunkten interessant.

3*

36

I. Einleitung

satorischem Gebiet, entnommen 66 , und sind jeweils nur für die Beschreibung der Arbeit bestimmter Organisationsstellen interessant. Diese Gesichtspunkte liegen nicht als einheitliche Gliederung den einzelnen Abschnitten zugrunde 67 , was schon aus sachlichen Gründen angesichts der Heterogenität der verschiedenen Organisationsstellen unmöglich gewesen wäre. Soweit möglich, wurde aber durch Herstellung von Querverbindungen und Verweisungen versucht, eine Einheitlichkeit der Gesamtdarstellung zu erreichen 68 . Die Reihenfolge der Darstellung der einzelnen Organisationsstellen folgt der föderalistischen Verwaltungsgliederung der Bundesrepublik, d. h. es werden die wichtigsten Organisationsstellen der Bundesverwaltung, der Landesverwaltungen und des Kommunalbereichs, jeweils i m Zusammenhang, dargestellt. I m Anhang (VI) w i r d ein kurzer Überblick über die Organisation der Schweizer Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung („ZOB") gegeben, die die wichtigste Zentralstelle des deutschsprachigen Auslands ist und i n einigen Punkten als Vorbild einer zentralen Organisationsstelle g i l t 6 9 .

ββ Κ . Dammann: Stäbe, Intendantur- u n d Dacheinheiten, K ö l n 1969 (insbes. S. 33 f. u n d S. 40 f.), und K . Altfelder: Stabstellen u n d Zentralabteilungen, Betriebswissenschaftliche Forschungen, Bd. 14 (1965). 67 Der Beschreibung von jeder Organisationsstelle liegen ζ. T. mehrere Gespräche des Verfassers m i t deren Leitern oder Mitarbeitern zugrunde, je nach den sachlichen u n d persönlichen Verhältnissen hatten die Gespräche (sowie die als Ergänzung zur Verfügung gestellten internen Unterlagen) unterschiedliche Schwerpunkte. U m die Darstellung möglichst praxisnah zu machen, w u r d e n diese Schwerpunkte beibehalten. Die aufgrund der Gespräche angefertigten Berichte wurden den Leitern bzw. Mitarbeitern zur Durchsicht zugeschickt u n d die Korrekturbemerkungen i n die endgültige Fassung eingearbeitet. 68 Bei Verweisungen innerhalb eines Abschnitts w i r d n u r die Abschnittsdezimalnumerierung (ohne die römischen Ziffern) verwendet. 69 Vgl. den 3. Bericht der Preojektgruppe RVR (Bonn 1972), (Vorschlag I V . 1, S. 22, Einzelheiten T e i l I V des Berichts, Nr. 1.1. (S. 3 f.)), Einzelheiten unten I I . 1.2.3.

I I . Die „Organisation der Organisation" in der Bundesverwaltung Die Querschnittsaufgaben auf dem Gebiet der Organisation und Wirtschaftlichkeit werden i n der Bundesverwaltung i n — Bundeszentralstellen, die durchweg i m B M I ressortieren, — sowie i n den Ressortorganisationsstellen (i. d. R. Organisationsreferat i n der jeweiligen Zentralabteilung) wahrgenommen. Den Schwerpunkt bilden die letzteren, sowohl hinsichtlich Zahl und Personalbestand als auch hinsichtlich der Kompetenzsituation 1 . Trotzdem empfiehlt es sich, die Darstellung der Organisationsarbeit der Bundesverwaltung m i t den Bundeszentralstellen zu beginnen, da nur auf diese Weise ein Überblick über die Gesamtsituation der „Organisation der Organisation" des Bundes zu gewinnen ist. Die Arbeitsweise der zentralen Organisationsstellen, also vor allem der „Zentralstelle" i n der Unterabteilung Ο I des B M I (vgl. u. II. 1.1.) sowie des „Ausschusses für Organisationsfragen" (§ 9 GGO I, vgl. II. 1.1.3.2.1.), charakterisiert weitgehend die Arbeitsweise auch der Ressortorganisationsstellen 2 : Die Arbeit dieser Zentralstellen besteht großenteils in einer Koordinierung und Steuerung 3 der Arbeit der dezentralen Stellen (vgl. Einzelheiten i m folgenden); man kann sagen, daß bis zu einem gewissen Grad die zentrale Kapazität aus der (projektbezogenen) Kombination der dezentralen Stellen besteht 4 . 1. Ressortübergreifende Organisationsstellen und Projektgruppen Hier handelt es sich vor allem um die kürzlich geschaffene „Zentralstelle" für Organisationsfragen i n der Unterabteilung Ο I des B M I , sowie einige kleinere, unmittelbar m i t dieser zusammenhängende Stel1 Vor allem ist hier das „Ressortprinzip" zu nennen, das die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben (außer zentralen Finanzaufgaben) den Fachressorts zuweist (vgl. unten I I . 1.1.4. u n d I I . 1.2.2.). So sind die i n § 7 f. GGO I enthaltenen Kompetenzen f ü r Organisationsstellen fast ausschließlich ressortbezogene (Ausnahme: § 9 GGO I : Vorsitz i m Ausschuß f ü r Organisationsfragen; ferner § 22 Abs. 2 l i t . e) GGO II). 2 Ausnahmen u n d Besonderheiten bestehen allerdings i n großer Zahl, ζ. B. der Organisationsstab des BMVg. u n d das Organisationsreferat des B M F (unten I I . 2.2. u n d I I . 2.3.). 3 I n der GGO I, Federführung genannt (vgl. § 70 Abs. 2). 4 Ausgeprägter ist dies i m Landesbereich, vgl. unten I I I . 4.3.1. und I I . 4.3.3.

38

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

len (ζ. B. die Zentralstelle für Bürobedarf und Bürotechnik, sowie die Koordinierungsstelle für angewandte Verwaltungsforschung (vgl. unten II. 1.1.). Ferner ist hier die Projektgruppe für die Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung zu erwähnen (unten II. 1.2.), sowie die Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für die EDV, KBSt. (unten II. 1.3.). Obwohl die KBSt. eine ausgesprochene Spezialistenstelle ist, gehört sie hierher, — da sie organisatorisch eng mit der Zentralstelle für Organisationsfragen verbunden ist 5 , — und da ein wesentlicher Teil ihrer Aufgaben i n der bundeszentralen EDV-Koordinierung besteht, also einem großenteils komplizierten, organisatorischen Prozeß 6 . Der Bundesrechnungshof befaßt sich nur am Rande mit organisatorischen Problemen 7 . Die Arbeit des Beauftragten für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung vollzieht sich großenteils i m Ausschuß für Organisationsfragen (§ 9 GGO I) 8 und w i r d i n diesem Zusammenhang erwähnt. 1.1. Die zentrale Organisationsstelle in der Abteilung Ο des B M I

1.1.1. Einleitung: Gründe für die Bildung einer bundeszentralen Organisationsstelle Die Unterabteilung Ο I des B M I ist eines der organisatorischen Instrumente, die i m Zuge der laufenden Verwaltungsreformmaßnahmen geschaffen wurden und die einer ressortübergreifenden Koordinierung der Bundesverwaltung auf dem Gebiet der Querschnittsaufgabe „Organisation" (einschließlich Automation) dienen. Sie wurde i m Jahr 1971 aus den damals i n der Abteilung V des B M I (Staatsrecht, Verfassungs5

Vgl. unten I I . 1.3.1. Die Organisation dieses Prozesses ist teilweise dem der A b s t i m m u n g der Organisationsreferenten i n dem Ausschuß für Organisationsfragen (§ 9 GGO I) nachgebildet (vgl. den Interministeriellen Ausschuß für die Koordinierung der ADV). 7 Der Präsident des B R H ist gleichzeitig Beauftragter der Bundesregierung für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung. 8 Die eigenen organisatorischen Gutachten (meist Teile von Prüfungsberichten) des B R H sind durchweg sehr allgemein gehalten u n d werden nicht als praktikable Beiträge zur Organisationsarbeit angesehen. D a m i t hängt zusammen, daß sogar die den Schwerpunkt der Tätigkeit des B R H bildenden Finanzkontrollberichte, die die Ordnungsmäßigkeit der Durchführung des Haushaltsplans betreffen, v o m Parlament u n d der Bürokratie wenig beachtet werden. Sie führen vor allen Dingen i n den seltensten Fällen zu konkreten Maßnahmen (vgl. dazu H. Tiemann: Bericht über die Finanzkontrolle des Bundes, anläßlich der Tagung des Deutschen Vereins für Parlamentsfragen v o n 1974, DÖV 1975, S. 384). 6

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

39

recht, Verwaltungsrecht) bestehenden Organisations- und EDV-Referaten 9 gebildet, um die zentrale Funktion dieser Einheiten durch ihre organisatorische Verortung i n einer Sonderabteilung zu betonen. Gleichzeitig wurde der Personalbestand, insbesondere der EDV-Referate, vergrößert. 1.1.1.1. Die Schaffung der Zentralstelle i m B M I Die Schaffung einer Zentralstelle, wenn auch ressortintern organisiert und zunächst mit nicht mehr Befugnissen versehen, als es die ursprünglichen Organisations- und EDV-Referate i n der Abteilung V waren, stand i m Gegensatz zu dem i n der Bundesverwaltung besonders ausgeprägten Ressortprinzip. Sie konnte nur Erfolg haben, weil die bis dahin fast ausschließlich ressortinterne Wahrnehmung der Organisations« und EDV-Koordinierungsaufgaben zu einer Reihe von offenbaren Mängeln geführt hatte, nämlich: a) Die organisatorische Arbeit der Ressortorganisationsstellen (meist 2 Referate i n der Zentralabteilung des betr. Ressorts) sowie der ressortinternen EDV-Stellen wurde uneinheitlich, nach verschiedenen Schwerpunkten und ohne nennenswerte Koordination durchgeführt. (Der Ausschuß für Organisationsfragen gemäß § 9 GGO I („AfO") hatte damals keine große Bedeutung). Die Folge war, daß: — unterschiedliche organisatorische Strukturen und Verfahren i n den Ressorts entwickelt wurden, — daß Parallelarbeit geleistet wurde, — daß die divergierende Entwicklung auch die Organisationsreferate und die Z-Abteilungen selbst betraf, was wegen der Bestrebungen, die Querschnittseinheiten mit der Führungsebene zu einem Planungsverbund zu verschmelzen, unerwünscht war. b) Die mindestens ebenso wichtige Organisationsarbeit, die i n unmittelbarer Verbindung m i t der Facharbeit von den Fachabteilungen selbst geleistet wurde, — insbesondere die Organisation der Sacharbeit i n den Abteilungen (Projektgruppen), — sowie die Organisation der abteilungsübergreifenden und interministeriellen Koordinierungsgremien (Ausschüsse), nahm eine ziemlich ungeordnete Entwicklung 1 0 . 9 Referate für Organisation der Bundesverwaltung, Verwaltungsmäßigkeit von Rechtsvorschriften, Förderung u n d Koordinierung der EDV, V e r waltungsrecht u n d Verwaltungshilfe; diese waren bereits bis zu einem gewissen Grad organisatorisch herausghoben (sie bildeten die U - A b t e i l u n g I I I der A b t e i l u n g V).

40

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

1.1.1.2. Grundtendenzen einer Vereinheitlichung der Organisationsarbeit Den hiermit verbundenen divergierenden Tendenzen i n den Ressortorganisationen konnte m i t den herkömmlichen M i t t e l n der Ressortkoordinierung nicht begegnet werden. Es waren dies vor allem: — die gemeinsame Geschäftsordnung für die Bundesministerien — (GGOI und GGO II), deren Änderung Sache des Bundeskabinetts ist, — die organisatorische Einteilung der Geschäftsbereiche der sterien 11 ,

Mini-

— eine Einflußnahme auf die Organisationsstruktur des Ministeriums, den Personalbestand und die Organisation des nachgeordneten Bereichs über den Haushaltsplan, — Maßnahmen i n Richtung auf eine zentrale Aufgabenplanung, die Vereinheitlichungstendenzen vor allem auf dem Gebiet der interministeriellen Koordination zur Folge hatten. Die i n Aussicht genommenen Vereinheitlichungsmaßnahmen 12 lassen sich kennzeichnen: (1) als „progressives, von der unteren Hierarchieebene aufsteigendes 13 Verfahren, durch organisatorische Einflußnahmen auf den durchführenden Ministerialbereich, insbesondere die Referatsebene, eine Tendenz zu Eigeninitiativen zu schaffen. Durch eine Reihe von Einzelmaßnahmen sollte die Praxis veranlaßt werden, vor allem das Ausschußwesen und die sonstigen Formen der Querkoordination von sich aus zu vereinheitlichen und zu rationalisieren. (2) als „retrogrades" Verfahren mit dem Ziel, ein theoretisches Konzept für eine Verbesserung und Vereinheitlichung der Organisation der Ressorts, sowie insbesondere der Koordinierungsverfahren, von der Verwaltungsspitze ausarbeiten und einführen zu lassen; (Beispiel ist vor allem die Tätigkeit der Projektgruppe für die Reform der 10 Es bestanden und bestehen immer noch ca. 200 interministerielle Ausschüsse, dazu eine Vielzahl von ressortinternen Ausschüssen, deren A u f gabenabgrenzung, Befugnisse, Zusammenarbeit u n d Abgrenzung zu informellen Ressortbesprechungen u n k l a r u n d uneinheitlich sind. 11 S t r i t t i g ist, ob auch dies ausschließlich i n die Kompetenz des Kabinetts oder i n die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers f ä l l t ; praktisch fällt die Entscheidung i n Koalitionsvereinbarungen oder innerparteilichen V e r einbarungen. 12 Vor allem durch den Reformausschuß des Bundeskabinetts (Bildung der „Projektgruppe f ü r die Reform der S t r u k t u r von BR u n d BV"), sowie durch I n i t i a t i v e n dieser Projektgruppe (vgl. unten I I . 1.2.) u n d der Unterabteilung Ο I des B M I . 13 Z u diesem Begriff vgl. J. W i l d : Managementsysteme für die V e r w a l t u n g : PPBS u n d MbO, i n Die Verwaltung, 1973, S. 281.

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

41

Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung, ferner Tätigkeiten des Referats O l l (vgl. u. 1.1.3.2.2.). Die i n diesem Zusammenhang vorgeschlagenen Maßnahmen sind sehr zahlreich und i n der Literatur, insbesondere was die Arbeit der Projektgruppe für die Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung angeht, vielfach dargestellt worden 1 4 . A u f sie w i r d i m folgenden nur i n soweit eingegangen, als sie Bedeutung für dezentrale wie zentrale Organisationsstellen haben. Sie lassen sich i n Maßnahmen, die sich auf die Organisationsstellen und andre Querschnittseinheiten beziehen, sowie i n solche, die sich auf verfahrensmäßige Aspekte der fachlichen Arbeit beziehen, einteilen (vgl. i m folgenden). 1.1.2. Überblick über die Organisation der zentralen Organisationsaufgaben in der Bundesverwaltung 1.1.2.1. Die Grundstruktur A u f diesem Hintergrund ist die Grundstruktur der bundeszentralen „Organisation der Organisation" zu sehen. Sie besteht aus: — einer Zentralstelle für Organisations- und Wirtschaftlichkeitsfragen (Referat Ο 1 1 des BMI), vgl. unten 1.1.2.3. ff. — einer Zentralstelle für Fragen der Bürorationalisierung (Bundesstelle für Bürobedarf und Büroorganisation), — einer Koordinierungs- und Beratungsstelle für die EDV, vgl. unten II. 1.3. — einem ständigen interministeriellen Ausschuß für Organisationsfragen (§ 9 der „Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Bundesministerien", Allgemeiner Teil, GG Ο I) vgl. unten 1.1.3.2. Diese Stellen werden ergänzt durch eine Reihe von Organisationseinheiten m i t weniger fixierter Aufgabenstellung: — Koordinierungs- und Beratungsstelle für angewandte Verwaltungsforschung (geplant, vgl. unten 1.1.4.3.), — ad hoc gebildete Projektgruppen, meist unter Federführung des Referats O l l (vgl. unten 1.1.3.2.2.), — Die Projektgruppe zur Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung (vgl. unten II. 1.2.).

14 z.B. i n Mayntz / Scharpf (Hrsg.): Planungsorganisation; H. Schatz: A u f der Suche nach neuen Problemlösungsstrategien, S. 9 f., besonders S. 60 f. u n d A. Theis: Überlegungen zur Reorganisation der politischen Planung auf der Ebene des Regierungschefs u n d der Ministerien, S. 165 f. Vgl. ferner die unten I I . 1.2. (Anm. 56) angegebene Literatur.

42

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

1.1.2.2. Einteilungsgesichtspunkte für die Aufgabenstellung Aus diesem Überblick lassen sich die wesentlichen Einteilungsgesichtspunkte hinsichtlich der Aufgabenstellung angeben: a) Bezugspunkt der organisatorischen Arbeit: (1) Aufgaben, die sich auf die organisatorische direkt beziehen, insbesondere:

Querschnittsarbeit

— Maßnahmen zur Vereinheitlichung der Ressortorganisationsstellen, — Vermittlung des Erfahrungsaustausches und der Zusammenarbeit, (2) Aktivitäten, die sich primär an die Fachabteilungen wenden (Maßnahmen zur Vereinheitlichung des Koordinierungs- und Planungswesens). b) Der weitere wesentliche Einteilungsgesichtspunkt ist der zwischen: — fixierter und

Aufgabenstellung i m Geschäftsverteilungsplan

— ad hoc Aufgabenstellung i n Schwerpunktprogrammen. Auf diesen Gesichtspunkt ist i m Zusammenhang mit der Schilderung der praktischen Wirksamkeit der Maßnahmen der Unterabteilung Ο I zurückzukommen. 1.1.2.3. Innenstruktur, Aufgabenstellung der Zentralstelle Die Unterabteilung Ο I des B M I umfaßt: — mit dem Referat O l l 1 5 die bundeszentrale Ο + M Stelle (im folgenden „Zentralstelle" genannt), — mit den drei EDV-Referaten die Koordinations- und Beratungsstelle der Bundesregierung für die EDV („KBSt."). Hinzu kommt das Referat Ο I 6 (Informationssysteme), vgl. unten II. 1.3. Ein Mitarbeiter dieses Referats ist derzeit Mitglied der Projektgruppe RVR. 1.1.2.3.1. Die allgemeine Aufgabenstellung

des Referats Ο I

Die Aufgaben des Referats O l l lassen sich i n festliegende Aufgaben und i n jeweils wechselnde Schwerpunktaufgaben einteilen, (vgl. oben): Die allgemeine Aufgabenstellung ergibt sich aus dem Geschäftsverteilungsplan vom 1.1.1974, der sich an den Aufgabenkatalog i n § 7 Abs. I GGO I anlehnt 1 6 : 15 1974 aus den früheren Referaten O l l und Ο I : zusammengelegt, Personalbestand jetzt: Referatleiter, 2 Hilfsreferenten, 3 Sachbearbeiter. 16 Dieser gilt gemäß § 7 Abs. I GGO I für die ressortinternen Organisa-

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

43

— Grundsatzfragen der Organisationsarbeit, insbesondere innerbehördliche (und überbehördliche Verwaltungsorganisation, einschließlich des Aufbaus von Informationssystemen), — Grundsatzfragen der Zusammenarbeit zwischen Fachabteilungen, bzw. zwischen Ressorts (insbesondere Förderung von Verwaltungsplanspielen), — allgemeine Fragen der Rationalisierung, einschließlich Fragen der Büroorganisation (hierunter fällt die Zusammenarbeit und Fachaufsicht über die Bundesstelle für Büroorganisation und Bürobedarf [„BBB"] i n Darmstadt), — Koordination der Schulung von Organisatoren. 1.1.2.3.2. Die aktuellen

Schwerpunkte

Die aktuellen Schwerpunkte ergeben sich aus dem laufenden Leistungsplan zur Rationalisierung der Bundesverwaltung 1 7 , der zum Schwerpunktregierungsprogramm gehört. Es handelt sich i m wesentlichen um: — Projekte auf dem Gebiet der Reorganisation der Basiseinheiten und Abteilungen, — Projekte auf dem Gebiet der Organisation von Querschnittseinheiten sowie von ergänzenden Projektorganisationen, — Projekte zur Entwicklung rationeller Verwaltungsverfahren (ζ. B. Projektplanung und -Steuerung, Verwaltungsplanspiel, Entscheidungstechniken), — Rationalisierungsprojekte i m engeren Sinn. Dieses Schwerpunktprogramm ist die auf die gegenwärtige Situation zugeschnittene Konkretisierung der allgemeinen, festliegenden Aufgabenstellungen; es bestimmt die Tätigkeit der Zentralstelle bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode. 1.1.3. Arbeitsweise

der Zentralstelle

der Abteilung

Ο des BMI

1.1.3.1. Überblick Wie sich aus dem Überblick über die allgemeine Aufgabenstellung und die daraus entwickelten Arbeitsschwerpunkte der „Zentralstelle" ergibt, haben deren Aktivitäten folgende Zielrichtungen, die die A r t und Weise der Aufgabenwahrnehmung bestimmen: tionsreferate, hat aber auch Aussagekraft für eine bundeszentrale Organisationsstelle. 17 V o m 22. 5. 1974 A Z Ο I — 131 120 — 2/16.

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

— Die Wahrnehmung von Grundsatzaufgaben auf dem Gebiet der Organisation und Wirtschaftlichkeit (vgl. unten a.), — die Erledigung der laufenden Geschäfte, die i n jeder Organisationsstelle anfallen, (vgl. unten b.), — sowie vorbereitende Arbeiten zur Projektgruppenbildung, einschließlich Leitungs- und Geschäftsstellenfunktionen für den Organisationsausschuß. Hierzu gehört auch die — Organisation der Durchführung des Schwerpunktprogramms, die i m wesentlichen i n den erwähnten interministeriellen Projektgruppen erfolgt, (vgl. unten c.). a) Die Grundsatzaufgaben werden i n zunehmendem Maße i n Zusammenarbeit m i t Organisationsstellen anderer Verwaltungsträger durchgeführt (vgl. unten 1.1.4.5.). Sie stehen von der Thematik her i n engem Zusammenhang zur Arbeit der Projektgruppen und des Organisationsausschusses. b) Die laufende Arbeit betrifft: — kurzfristige Stellungnahmen zu organisatorischen Problemen, die von der Leitung angefordert werden, — die routinemäßige Durchsicht von Akten und sonstigem Material, das i m Hinblick auf die Mitwirkungs- und Informationsrechte dem Referat O l l zugeleitet werden, — Ferner gehören hierher die routinemäßigen Geschäftsführungsaufgaben für die Projektgruppen und den Organisationsausschuß. Diese Aufgaben werden geschäftsplanmäßig von jeweils zuständigen Sachbearbeitern erledigt. Die nicht fixierte Organisation der Aufgabenwahrnehmung spielt hier noch keine große Rolle. Sie w i r d jedoch zum bestimmenden Element i n der konzeptionellen Arbeit (vgl. i m folgenden). c) Die Arbeit der zahlreichen Projektgruppen auf dem Gebiet der Organisation und Wirtschaftlichkeit, sowie die Arbeit des Organisationsausschusses selbst setzt die Klärung einer Reihe theoretischer Vorfragen sowie organisatorische Vorarbeiten voraus. Diese Aufgaben können sinnvoll nur von einer Zentralstelle wahrgenommen werden. Beispiele für Vorarbeiten dieser A r t sind der „Leistungsplan zur Rationalisierung der Bundesverwaltung" sowie die damit zusammenhängende „Projektliste zum Leistungsplan" vom 1.10. 74. Weitere gehören hierher: — Die Entwicklung der aktuellen Problemstellungen und Tagesordnungen für den Organisationsausschuß und die sonstige vorberei-

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen und Projektgruppen

45

tende und Grundsatzarbeit für diesen Ausschuß, die nicht Routinecharakter haben, (vgl. o.), — die Vorbereitung der personellen Besetzung der Projektgruppen i n Abstimmung mit den Ressortorganisations- und Personalreferenten; vgl. 1.1.3.2.2. — die Entwicklung der aktuellen Problemstellungen und Arbeitsziele für die Projektgruppen, zum Teil durch theoretische Vorarbeiten i n der „Zentralstelle" selbst 18 , z. T. i n Abstimmungen m i t den Organisationsreferenten (größtenteils i m Organisationsausschuß). Dies ist praktisch schon die Teilnahme der Zentralstelle an der sachlichen Arbeit der verschiedenen abteilungsexternen Aufgabenträger. Hier dominiert die nicht fixierte Organisation der Aufgabenwahrnehmung, was die Darstellung erheblich erschwert. 1.1.3.2. Die Arbeit der „Zentralstelle" i m Zusammenhang m i t dem „Ausschuß für Organisationsfragen" und interministeriellen Projektgruppen Das Hauptgewicht der konzeptionellen Tätigkeiten der „Zentralstelle" liegt i m Bereich der organisatorischen Durchführung des Schwerpunktprogramms m i t Hilfe von Arbeits- und Projektgruppen sowie des Organisationsausschusses. 1.1.3.2.1. Der Ausschuβ für Organisationsfragen Der „Ausschuß für Organisationsfragen" (Organisationsausschuß) wurde mit Inkrafttreten der „Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Bundesministerien" 1 9 1956 gebildet, hatte aber zunächst nur Bedeutung für den interministeriellen Erfahrungsaustausch auf dem Gebiet der Rationalisierung i m engeren Sinn. Seine Aufgaben und Zusammensetzung sind i n § 9 GGO I festgelegt. Er besteht aus den Organisationsreferenten, den Ministerialbürodirektoren und einem Vertreter des Bundesrechnungshofs unter dem Vorsitz eines Vertreters des B M I (früher des Organisationsreferenten aus der Zentralabteilung, heute des Leiters der „Zentralstelle"). Die Aufgabe des Ausschusses besteht i n der Vermittlung des Erfahrungsaustausch auf allen Gebieten der Organisation und des Geschäftsgangs der Bundesministerien, zum Teil auch des nachgeordneten Bereichs. Die Schwerpunkte ergeben sich aus § 7 Abs. 2 GGO I : 18 Unter anderem geschieht dies durch wissenschaftliche Veröffentlichungen von Mitarbeitern der Zentralstelle, vgl. M. Lepper: A k t u e l l e Probleme der Ministerialorganisation, i n Die Verwaltung, 1973, S. 227. 19 GGO I (allgemeiner Teil).

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

— Fragen der Organisationsstruktur und Zuständigkeitsregelungen, — Fragen im Bereich der Personal Wirtschaft; — Organisationsprüfungen, — Rationalisierungsmaßnahmen. I m Laufe der praktischen Arbeit sind folgende Punkte hinzugekommen: — Entwicklung von Lösungsvorschlägen bei aktuellen Schwierigkeiten i n der Organisationsarbeit einzelner Ressortorganisationsstellen, — Interministerielle Abstimmung zur Frage der Bildung von Projektgruppen, deren personeller Besetzung, sowie Festlegung der A u f gaben und Prioritäten, — Bearbeitung von grundsätzlichen Fragen aus dem Ο + M Bereich, die mit Themenstellungen der Projektgruppen zusammenhängen (ζ. B. Behandlung von Grundsatzfragen der Referatsstruktur, vgl. unten 1.1.3.2.2.). Diese Punkte zeigen die Bedeutung des Organisationsausschusses die Wahrnehmung der zentralen Organisationsarbeit und damit Tätigkeit der Zentralstelle; umgekehrt ist der Ausschuß auf die schäftsführungsarbeiten und die sonstigen vorbereitenden Arbeiten Zentralstelle angewiesen.

für der Geder

Von besonderer Bedeutung ist seine Rolle bei der Bildung von Projektgruppen auf dem Gebiet der Organisation und Wirtschaftlichkeit. 1.1.3.2.2. Bildung und Arbeit interministerieller Projektgruppen mit organisatorischer Aufgabenstellung Die Tätigkeit der Zentralstelle vollzieht sich großenteils, vor allem bei komplexen Arbeitsgebieten, i n interministeriellen Projektgruppen, wobei ein enger Zusammenhang zwischen diesen Projektgruppen und dem Organisationsausschuß besteht. Zur Zeit bestehen 14 Gruppen auf allen Gebieten, die i n dem „Leistungsplan zur Rationalisierung der Bundesverwaltung" aufgezählt sind. a) Bildung der Projektgruppen: Diese Gruppen setzen sich i n der Regel aus Mitarbeitern der Organisations- und Personalreferate der Ressorts zusammen. Den Vorsitz führt häufig ein Mitarbeiter der Zentralstelle, (wenn man nicht die Form der unstrukturierten Gruppe vorzieht, was vor allem bei vorläufigen Arbeitsgruppen m i t dem Auftrag der Problemstrukturierung der Fall ist). Ihre Bildung erfolgt meist i n dem Organisationsausschuß oder w i r d dort maßgeblich vorbereitet, wobei die Initiative häufig von der Zentralstelle ausgeht. Selten w i r d eine Arbeitsgruppe allein von Seiten der „Zentralstelle" eingesetzt. Das

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen und Projektgruppen

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hat seinen Grund darin, daß der Organisationsausschuß, mehr noch als die Zentralstelle, von der fachlichen Seite her das gegebene Organ für die Festlegung der Arbeitsziele ist, sowie von der personellen Seite her am ehesten eine adäquate personelle Besetzung der Projektgruppen gewährleisten kann: — durch die Beteiligung aller mit Organisationsfragen befaßten Spezialistenstellen der Bundesverwaltung i m Ministerialbereich, sowie einer geschäftsführenden Zentralstelle, sind alle wichtigen fachlichen und personellen Informationen greifbar, — die sich daraus ergebenden Möglichkeiten für Verbesserungsmaßnahmen werden von einer zentralen Geschäftsführungsstelle vorgeprüft und unter den Gesichtspunkten einer sachlichen, zeitlichen und personellen Koordinierung zu einem Aktionsplan zusammengestellt, — anhand dieses Aktionsplans (ζ. B. der Leistungsplan zur Rationalisierung der Bundesverwaltung) w i r d i m Organisationsausschuß die Detailentscheidung getroffen: — über die Arbeitsziele einzelner Gruppen, — über die Abgrenzung zu Arbeitszielen anderer Gruppen, — über Prioritäten. Die Frage der personellen Besetzung w i r d i n unmittelbarer Verbindung mit den genannten sachlichen Fragen behandelt und meist i m Ausschuß geregelt 20 . Dieses Verfahren ermöglicht, häufig schon bei Bildung der Arbeitsgruppen, die Festlegung präziser Arbeitsziele m i t Steuerungsfunktion für die Arbeitsgruppe und Abgrenzungsfunktion zur Arbeit anderer Gruppen und Organisationsstellen; i n anderen Fällen ist die Bildung einer vorläufigen Arbeitsgruppe mit dem Auftrag der Problemstrukturierung erforderlich. Die praktischen Erfahrungen der Zentralstelle und des Organisationsausschusses mit der Bildung von Projektgruppen werden bei der laufenden Projektgruppenarbeit, die sich mit Fragen einer ergänzenden Projektorganisation befassen, verwendet; umgekehrt werden die i n der betreffenden Projektgruppe entwickelten Vorstellungen i n der praktischen Projektbildungsarbeit der Zentralstelle und des Organisationsausschusses getestet. Allerdings bringt die Bildung von Projektgruppen durch das Gremium der von der Sache her unmittelbar Beteiligten die Gefahr mit sich, daß: 20 I n schwierigen Fällen sind für diese Fragen, bei denen es u m längerfristige Freistellungen von Mitarbeitern geht, langwierige Abstimmungen erforderlich, die informell erfolgen.

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— Projektgruppen i n enger personeller Anlehnung an die Besetzung des Organisationsausschusses selbst gebildet werden, so daß die Folge eine personelle Teilidentität sein kann 2 1 . Dies kann vor allem bei einer vorläufigen Projektgruppe m i t dem Auftrag einer Problemstrukturierung vorkommen 2 2 , — die Grenze zwischen informellen Arbeitskontakten zwischen den Organisationsreferenten und formellen Arbeitsgruppen fließend ist. Das kann die Folge haben, daß man Arbeitskontakte formalisiert, ohne eine neue Problemlösungskapazität zu schaffen. Hierfür gibt es eine Reihe von Gründen, auf die jedoch an dieser Stelle nicht eingegangen werden kann. b) Die Projektgruppen und ihre Tätigkeiten: Einzelheiten zu Bildung und Arbeit dieser Gruppen ergeben sich aus der Schilderung aktueller Beispiele aus Bereichen m i t schon weitgehend strukturierter Problemstellung und entsprechender Detaillierung i n der Durchführung (1.1.3.2.2. b 1 und 2). Für die übrigen Gruppen w i r d ein Überblick an Hand der Einteilungsgesichtspunkte, die sich aus der A r t und Weise ihrer Bildung, bzw. ihres Zusammenhangs m i t dem Organisationsausschuß ergeben, (s. oben 1.1.3.2.2. a), gegeben. (1) Als typisches Beispiel einer interministeriellen Projektgruppe auf dem Gebiet der Organisation m i t bereits weitgehend detaillierter Problemstellung kann die Arbeitsgruppe Basisorganisation angesehen werden 23 . Die Verbindung zum Organisationsausschuß sowie zur Zentralstelle ist eng, sowohl i n Bezug auf die Bildung der Gruppe, als auch bei der Steuerung und Koordinierung der laufenden Arbeit. Das hat vor allem den Grund, daß das Arbeitsziel der Gruppe praxisorientiert ist und Fragen der Durchführbarkeit eventueller Reformvorschläge von Anfang an i m Vordergrund standen. Der Organisationsausschuß hatte 1972 eine vorläufige Arbeitsgruppe mit gleicher Thematik zum Zweck der Problemstrukturierung eingesetzt und deren Bericht 2 4 entgegengenommen. Nach anschließender Behandlung der von der Gruppe erarbeiteten Vorschläge hinsichtlich der vorrangig zu behandelnden Probleme und deren Formulierung setzte der Organisationsausschuß eine neue Projektgruppe ein, die sachliche Vorschläge zur Reform der Referate und Gruppen (Großreferate), sowie 21 z.B. erscheint i n einer solchen Projektgruppe statt des Organisationsreferenten n u r der Hilfsreferent oder Sachbearbeiter, der bei Sitzungen des Ausschusses oft i n Begleitung des Referenten auch teilnimmt. 22 Es handelt sich i n diesem F a l l u m eine A r t Unterausschuß des Organisationsausschusses (vgl. als praktisches Beispiel unten 1.1. 3.2.2. b 3). 23 Sie besteht aus z. Zt. 10 Mitgliedern unter dem Vorsitz des Leiters des Referats Ο I 1 des B M I . 24 Arbeitspapier der Arbeitsgruppe Basisorganisation v o m 2. 8.1972 (nicht veröffentlicht).

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einen Organisationsvorschlag zur probeweisen Einführung der Vorschläge i n verschiedenen Teilbereichen erarbeiten sollte. Deren Bericht 2 5 wurde dem Organisationsausschuß vorgelegt. Hier wurde daraufh i n der Beschluß gefaßt, die Vorschläge des Arbeitspapiers testen zu lassen (u. a. i n Bereichen des BMI, BMW, BMJ, BMFT). Die Projektgruppe besteht weiter. Sie hat die Erfahrungen während der (18 Monate dauernden) Testphase auszuwerten und Vorschläge hinsichtlich der endgültigen Form von Reorganisationsmaßnahmen i m Bereich der Basisorganisation zu erarbeiten. Insbesondere ist dabei an eine Ergänzung bzw. Änderung der Vorschriften der GGO I gedacht. Das inhaltliche Ziel dieser Projektgruppe ist die Entwicklung praktikabler Kriterien für die Bildung von Großreferaten bzw. Gruppen, sowie verschiedener Gruppentypen i n Beziehung zu deren Aufgabenstellung. Ferner geht es u m Kriterien zur Abgrenzung dieser Formen der Basisorganisation der Ministerien zu den herkömmlichen Kleinreferaten. Jede Gruppe, unabhängig vom Typ, dem sie angehört, soll durch größeren Personalbestand, als i m herkömmlichen Referat vorgesehen, durch Personalflexibilität und strukturelle Flexibilität gekennzeichnet sein. Dabei geht man nach wie vor von einer Typisierung i n Referate und Gruppen aus 26 . Die Begriffskonkretisierung hinsichtlich der Gruppen geht vorerst über ziemlich allgemein gehaltene Postulate wie: — kooperativer Führungsstil, — enger Informationsaustausch, — Sichtbarmachung der Zusammenhänge der Arbeitsgebiete, — Transparenz der Entscheidungen nicht hinaus. Die Beziehungen zwischen Aufgabenstellung und zweckmäßigster Organisationsform solcher Basiseinheiten sollen i n der Testphase untersucht werden. Zunächst beschränkt man sich i n diesem Punkt auf formale Kriterien, nämlich: — ein Aufgabenumfang, der mindestens 9 Mitarbeiter Personalbestand (davon nicht weniger als 2 und nicht mehr als 6 i m höheren Dienst), erfordert, sowie — hoher Kooperationsbedarf bei der Aufgabenerledigung (interdisziplinäre Zusammenarbeit; Aufgaben, die durch Individualarbeit arbeitsteilig nicht gelöst werden können), 25 V o m 1.4.1974 (Die S t r u k t u r der Ministerialorganisation, T e i l I : Die Basisorganisation). 26 Einzelheiten vgl. §§ 1 u n d 2 des Berichts der Projektgruppe v o m 1. 4.1974.

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sollen für die Notwendigkeit der Bildung von Gruppen sprechen. Die Definition des „Referats" greift auf den der GGO I entstammenden Begriff des „ i n sich geschlossenen Arbeitsgebiets" zurück, vgl. § 4 Abs. 3 GGO I 2 7 . Von der Bildung formalisierter Gruppen verspricht man sich, weitgehend auf die ad hoc-Arbeitsgruppen innerhalb der Abteilungen verzichten zu können, die derzeit eine große Rolle spielen und die eine ganze Reihe von Schwierigkeiten für die Referatsund Abteilungsleitung mit sich bringen. Ferner erwartet man eine Intensivierung der Querkoordination und eine Erhöhung der Personalflexibilität innerhalb der Abteilungen. Als unterstützende Maßnahme i n diesem Zusammenhang ist vorgesehen, dem Abteilungsleiter die Befugnis zu übertragen, Personal innerhalb der Abteilung zu verschieben, gleichgültig allerdings, ob Gruppen oder Referate davon betroffen werden (vgl. Anm. 26). Dabei ist die Notwendigkeit einer Abstimmung m i t dem Personalreferenten, nicht aber auch mit dem Organisationsreferenten, vorgesehen (vgl. § 6 des Arbeitspapiers, Anm. 24). (2) Das zweite aktuelle Beispiel der Arbeit von Projektgruppen auf organisatorischem Gebiet ist die Arbeitsgruppe „ergänzende Projektorganisation". Als vorläufiges Arbeitsergebnis liegt ein Arbeitspapier vom 15. 11.1974 vor 2 8 . Die Arbeitsgruppe hat zur Zeit 7 Mitglieder aus verschiedenen Ressorts. I n der Anfangsphase der Problemdefinierung und -strukturierung wurden folgende Bereiche untersucht: — Regeln zur Aufstellung von Projektgruppen, — Typisierung von Projektgruppen (ζ. B. abteilungsintern, interministeriell, oder: Projektgruppe zur Problemstrukturierung, zur Entscheidungsvorbereitung, zur Durchführung organisatorischer Maßnahmen), — die Frage der zeitlichen Begrenzung von Projektgruppen, — das Verhältnis zur Linienorganisation. I m Verlauf der weiteren Arbeit der Projektgruppe stand die Frage der Voraussetzung und des Verfahrens für die Bildung von ergänzenden Projektgruppen i m Vordergrund. Man ging von der mehr formalen Feststellung aus, daß es sich bei diesen Projektgruppen um eine Ergän27 I m übrigen ist die Definition negativ, d. h. wen die Gruppenvoraussetzungen nicht vorliegen, ist ein Referat zu bilden (§ 5 des Arbeitspapiers der Projektgruppe v o m 1.4.1974). Hier zeigt sich, daß die formalen Gruppenkriterien keine prägnante Abgrenzungsfunktion haben: auch f ü r das Referat sollen die Grundsätze der F l e x i b i l i t ä t und Kooperation gelten (§ 22 d. Arb.papiers) u n d auch dem Referat kann abteilungsintern zusätzliches Personal zugewiesen werden. 28 Die S t r u k t u r der Ministerialorganisation, Teil I I : Die ergänzende Proj ektorganisation.

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zung der Linienorganisation handelt, zu deren Bildung der Inhaber der Organisationsgewalt, also die Ressortleitung, zuständig sei. I m weiteren Verlauf der Untersuchung ist deutlich zu erkennen, daß die Erfahrungen des Organisationsausschusses hinsichtlich der Bildung von Projektgruppen verwertet wurden 2 9 . Eine klare Abgrenzung der abteilungsinternen Projektgruppen (Hauptfall i n der Praxis) zu den geplanten, hinsichtlich der personellen Besetzung flexiblen Gruppen, ist von der Arbeitsgruppe, soweit ersichtlich, bis jetzt noch nicht erreicht 30 . Zur Frage der zeitlichen Begrenzung von Projektgruppen hat man sich auf einen Richtwert von 1 Jahr geeinigt. Offenbar sind dafür formelle Gründe maßgebend: Die Personalverschiebungsbefugnis des Abteilungsleiters soll nur auf ein Jahr befristete Umsetzungen umfassen, ferner spielt der bekannte Gesichtspunkt der nachlassenden Kreativität zeitlich länger bestehender Projektgruppen eine Rolle 3 1 . Diesen Ausführungen des Arbeitspapiers der „Projektgruppe ergänzende Projektorganisation" liegt eine begriffliche Charakterisierung der Projektgruppe, insbesondere deren Unterscheidung vom Projektmanagement und Matrixorganisation, zugrunde, die von der i n der Literatur überwiegenden Begriffsabgrenzung abweicht. Die Projektgruppe w i r d i n dem Arbeitspapier i m wesentlichen der Planungsphase eines Projekts zugeordnet; weiteres K r i t e r i u m ist die Bearbeitung des Problems unter völliger Herauslösung aus der Linie. Kennzeichnend für das Projektmanagement (als Gegenbegriff) sei dessen Zuordnung zur Durchführungsphase sowie das weitere Merkmal, daß nicht die Gesamtbearbeitung aus der Linie gelöst ist, sondern nur die Projektsteuerung und Koordinierung. Man geht dagegen i n der Literatur überwiegend davon aus, daß es sich bei Projektgruppen um eine Form der nichtfixierten Organisation handelt, bei dem Projektmanagement dagegen um eine Spezialform der fixierten Organisation (Normalfall: Linie; andere Spezialf orm: M a t r i x organisation [nicht projektgebundene Querstrukturen und -befug29 Vgl. das Arbeitspapier v o m 15. 11. 74. Hinsichtlich der K r i t e r i e n für eine Einteilung der Projektgruppen i n verschiedene Typen, die f ü r die Frage der Voraussetzungen ihrer B i l d u n g von Bedeutung sind, w i r d auf den Umfang u n d Charakter der Aufgabenstellung (vor allem: abteilungsintern — abteilungsübergreifend; planend — durchführend; interdiziplinär — geschlossenes Arbeitsgebiet) abgestellt. 30 Insbesondere wäre diese Abgrenzung wünschenswert, da Abteilungsprojektgruppen den Personalgesamtbestand der Abteilung nicht tangieren dürfen, andererseits zwischen den Gruppen Personalverschiebungen möglich sein sollen (vgl. oben). 31 Einzelheiten vgl. das genannte Arbeitspapier der „Projektgruppe ergänzende Projektorganisation".

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nisse] 32 ). Auch bei dieser Wahl des Kriteriums für die genannte Unterscheidung bleiben die von der Arbeitsgruppe genannten Merkmale signifikant für Projektgruppen (bzw. Projektmanagement), jedoch nicht i n jedem Fall begriffsbestimmend, was allerdings ihr Anspruch ist. (Arbeitspapier S. 16 f.) Aus dieser Begriffsbestimmung der Projektgruppe ist wohl nicht zuletzt die noch wenig detaillierte Bestimmung der Kriterien für die Bildung von Projektgruppen zu erklären 3 3 . (3) Die übrigen derzeit bestehenden Projektgruppen auf dem Gebiet der Organisation lassen sich unter den Gesichtspunkten ihrer Bildung, ihrer Thematik und ihrer Zusammenarbeit mit dem Organisationsausschuß und der Zentralstelle folgendermaßen einteilen: aa) Projektgruppen mit weniger komplexer Thematik. Beispiele: — Arbeitsgruppe „Sammlung und Entwicklung von Kriterien für Rationalisierungs- und Organisationsprüfungen", — Arbeitsgruppe „Rationalisierungsmaßnahmen i. e. S.", — Arbeitsgruppen auf dem Gebiet der „Büroorganisation, einschließlich der Einführung neuer technischer Verfahren" 3 4 . Vor allem die erstgenannte Gruppe ist von aktueller Bedeutung. Sie arbeitete eng mit dem Organisationsreferat des B M F zusammen (das 2 Mitarbeiter für diese Gruppe freigestellt hat) und lehnt sich weitgehend an die dort entwickelten Methoden zu Organisations- und A r beitsuntersuchungen an. Hier zeigt sich die enge Verbindung der Projektgruppen zu dem Organisationsausschuß auch insofern, als der Erfahrungsaustausch i n beiden Institutionen eine wesentliche Rolle spielt. 32 So E. L a u x : Die Eignung der herkömmlichen Organisation der Ministerien zur E r f ü l l u n g ihrer Aufgaben, i n Schriftenreihe Speyer, Bd. 52, S. 115; U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen (Veröffentl. der KGSt. 1974, S. 3 f. u n d S. 9). I n die gleiche Richtung geht das KGSt. — (kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) — Gutachten: Projektmanagement, K ö l n 1974, S. 3 (Ziff. 1.1.). 33 Erfaßt von der genannten begrifflichen Unklarheit sind insbesondere: — die Frage der zeitlichen Grenzen (bei Zuordnung zum Oberbegriff der nicht-fixierten Organisation ergibt sich die Notwendigkeit der zeitlichen Begrenzung, — die Frage der fachlichen Voraussetzungen für die B i l d u n g von P r o j e k t gruppen: der Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung, der ein wesentlicher Gesichtspunkt bei der Bevorzugung nichtfixierter Organisationsformen ist, w i r d i m genannten Arbeitspapier nicht erwähnt, — ferner passen die von der Arbeitsgruppe gebrauchten K r i t e r i e n nicht für den Fall, daß P r o j e k t - oder Arbeitsgruppen zum Abfangen von Arbeitsspitzen (bei geringer sachlicher K o m p l e x i t ä t u n d durchaus i m Durchführungsbereich) verwendet werden. I m EDV-Bereich sind Projektgruppen gerade i n Durchführungsphasen tätig. 34 Einzelheiten vgl. Projektliste zum Leistungsplan zur Rationalisierung der Bundesverwaltung v o m J u n i 1974, S. 3 f.

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Die Bildung dieser Gruppen erfolgt durch Beschluß des Organisationsausschusses, der die Thematik festlegt 35 und Fachleute aus den Ressortorganisationsreferaten als Mitglieder benennt. Der Vorsitz w i r d meist von einem dieser Fachleute geführt. Das Arbeitsergebnis w i r d i n Form eines Schlußberichts dem Organisationsausschuß vorgelegt. Z w i schenpräsentationen und eine daraus resultierende Zusammenarbeit m i t dem Organisationsausschuß sind i n der Regel nicht erforderlich. bb) Hierher gehören ferner Arbeitsgruppen mit noch nicht strukturierter Problemstellung. Beispiele: — Entwicklung von Projektsteuerungsverfahren, — Verwaltungsplanspiel als Testinstrument, — Untersuchung zur Struktur und Arbeitsweise von Organisationsstellen, — Aufbau eines ressortinternen Informationssystems, — Überprüfung von Verwaltungs- und Rechtsvorschriften unter verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten. Die primäre Aufgabe dieser Gruppen besteht darin, ein operationales Arbeitsziel zu entwickeln. Dies bedingt eine Zusammenarbeit m i t dem Organisationsausschuß, insbesondere i n der Anfangsphase. Wesentlich ist, daß das vorläufige Ergebnis der Problemstrukturierung vom Organisationsausschuß behandelt und überprüft wird. Dadurch w i r d sichergestellt, daß: — Informationen aus allen Bereichen verwertet werden, was für die Problemstrukturierung von besonderer Bedeutung ist, — die Bedürfnisse und deren jeweiliges Gewicht aus allen Organisationsbereichen berücksichtigt und koordiniert werden, — die Aktivitäten mit denen anderer Gruppen abgestimmt werden. Zu diesem Zweck werden Zwischenergebnisse vorgelegt, die ggf. i m Ausschuß für Organisationsfragen bei Anwesenheit der Gruppenmitglieder behandelt werden. Die erwähnte personelle Teilidentität zwischen dem Ausschuß und einigen Gruppen ist für diesen Prozeß förderlich. (4) Projektgruppen ohne Bezug zum Ausschuß für fragen. Hier handelt es sich um:

Organisations -

— Projektgruppen, die auf das Innenressort beschränkt sind, ζ. B. Projektgruppe Reorganisation des Bundesgrenzschutzes; 35 Nicht n u r die allgemeine Thematik der Gruppen, sondern i n der Regel detaillierte Hinweise auf Schwerpunkte u n d Prioritäten i n F o r m eines Arbeitsplans.

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— Arbeitsgruppen, die auf Initiative des Bundestags gebildet wurden, (z.B.: Arbeitsgruppe zur Rationalisierung i m technischen Bereich; das Arbeitsziel dieser Gruppe ist die Entwicklung von Vorschlägen für einen KFZ-Pool und einen Techniker-Pool (Hausmeister und Elektriker usw.), sowie weitere Rationalisierungsmaßnahmen i m inneren Dienst) 36 . Der Unterschied zwischen diesen Arbeitsgruppen und den anderen Arbeitsgruppen auf dem Gebiet der Organisation liegt darin, daß hinter den letztgenannten Arbeitsgruppen der Bundestag mit der Möglichkeit von Mittelstreichungen (oder -bewilligungen) steht. Es ist, soweit ersichtlich, nur der Arbeitsgruppe zur Rationalisierung i m technischen Bereich gelungen, Rationalisierungsmaßnahmen gegen Ressortwiderstände durchzusetzen (ein KFZ-Pool einiger Ressorts und ein Techniker-Bereitschaftsdienst sind mittlerweile realisiert). c) Zusammenfassung Aus dieser Beschreibung der derzeit bestehenden Projektgruppen auf dem Gebiet der Organisation lassen sich folgende allgemeine Gesichtspunkte zu ihrer Charakterisierung ableiten: Die Struktur und Arbeitsweise von praxisbezogenen Arbeitsgruppen mit detaillierter Problemstellung (meist aus dem organisatorisch- technischen Bereich) ist: — primär durch die Struktur und das gegenseitige Verhältnis der normalerweise (falls Projekt arbeit nicht erforderlich ist) mit Fragen dieser A r t befaßten Stellen, d. h. der Ressortorganisationsstellen, bestimmt, — sekundär auch durch sachliche Gesichtspunkte, — die Grenze zu den nicht formalisierten Arbeitsbeziehungen dieser Stellen ist fließend. Die Struktur und Arbeitsweise der mehr theoretisch ausgerichteten Projektgruppen (insbesondere solcher mit noch nicht strukturierter Problemstellung) w i r d durch die Struktur der Mutterorganisation, die die Gruppe einsetzt und lenkt, bestimmt. Dies ist i m Verhältnis der (unter 1.1.3.2.2. b 3) genannten Gruppen zu dem Organisationsausschuß besonders deutlich. Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß die bundeszentrale Organisationsarbeit : — soweit sie aktuelle Fragen betrifft und konkrete organisatorische Vorschläge zu erarbeiten sind, i n Zusammenarbeit der Zentralstelle mit dem Organisationsausschuß oder i n Projektgruppen erfolgt; — soweit sie i n der Zentralstelle selbst erledigt wird, überwiegend vorbereitenden und initierenden Charakter hat. 36 Eingesetzt aufgrund eines Beschlusses des Haushaltsausschusses Bundestages v o m 24.1.1974.

des

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Diese Kombination ergibt eine Arbeitskapazität, besonders i n Bezug auf organisatorische Innovationsaufgaben, die beachtlich ist. Die jüngste Bemerkung von R. Diekmann 3 7 , die zentralen Funktionen und Kompetenzen seien i n der Bundesverwaltung (und den Länderverwaltungen) auf eine lockere Querkoordination beschränkt, wodurch die Mängel der ressortbezogenen Organisation der Organisationsstellen nicht behoben werden könnten, ist i n der Form nicht zutreffend. I n einigen Landesverwaltungen ist die Situation allerdings etwas anders (vgl. unten I I I . 4.3.2. und I I I . 5.2.). 1.1.4. Die Kompetenzen der Zentralstelle der Abteilung Ο des BMI Dementsprechend bestehen grundsätzlich keine formellen Befugnisse der Zentralstelle in Bezug auf andere Ressorts 38 . 1.1.4.1. Informationsrechte Das formelle Informationsrecht der Organisationsreferate i n Bezug auf Fragen mit möglicher organisatorischer Bedeutung (§ 7 Abs. 1 GGO I) bezieht sich nicht auf die Zentralstelle der Unterabteilung Ο I des BMI, sondern auf die Ressortorganisationsreferate i n den Zentralabteilungen. I n Bezug auf das eigene Ressort ist allerdings § 7 Abs. 1 GGO I auf die Zentralstelle entsprechend anzuwenden 39 . Auch das Weisungsrecht gegenüber der „Bundesstelle für Bürobedarf und Bürotechn i k " ist nur eine ressortinterne Befugnis, spielt aber doch eine gewisse Rolle bei der zentralen Aufgabenwahrnehmung auf diesem allerdings beschränkten Gebiet (vgl. unten 1.1.4.4.). Ein Mitwirkungsrecht des B M I besteht bei geplanten Neuerrichtungen und Änderungen von Dienststellen der Bundesverwaltung (§ 22 Abs. 2, lit. e GGO II). Obwohl sich dieses Mitwirkungsrecht der Sache nach i n erster Linie auf die „Zentralstelle" des B M I bezieht (und erst bei Meinungsverschiedenheiten auch auf die vorgesetzten Instanzen i m BMI), spielt die Vorschrift für die praktische Arbeit der „Zentralstelle" keine große Rolle. Neuerrichtungen und Änderungen von nennenswertem Umfang haben immer Auswirkungen auf den Haushaltsplan und werden von vorneherein i m politischen Raum entschieden (vgl. § 15 Abs. 1 lit. f der Geschäftsordnung für die Bundesregierung). Die Rolle 37 R. Diekmann: Organisation der Organisation, i n Handbuch der V e r w a l tung, Heft 3.5., S. 13. 38 Ausnahmen: § 9 GGO I (Vorsitz i m Organisationsausschuß, § 22 Abs. 2 lit. e GGO I I (Mitwirkungsrechte bei Errichtung oder Änderung von Dienststellen), (vgl. dazu unten 1.1.4.1.). 39 So die allgemeine Übung i m Innenressort.

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der „Zentralstelle" ist hier nur vorbereitender und instrumenteller Natur: durch die Erarbeitung von Vorschlägen für zweckmäßige Formen der Basisorganisation und ergänzenden Projektorganisationen, sowie für eine zweckmäßige Organisation der Abteilungen, w i r d ein gewisser Einfluß auf die politischen Entscheidungen i n diesem Punkt ausgeübt. Das prädominante Ressortprinzip, das besonders i m Personalbereich ausgeprägt ist, verhindert, daß Fragen dieser A r t primär unter fachlich-organisatorischen Gesichtspunkten gesehen werden. 1.1.4.2. Informelle Kompetenzen und Einflußmöglichkeiten I m Laufe der Zeit haben sich einige informelle Befugnisse und Einflußmöglichkeiten herausgebildet. Zu den meisten Ressortorganisationsstellen besteht ein enges Arbeitsverhältnis. Informationen aller Art, auch vertrauliche, werden i n unmittelbarem Kontakt zur „Zentralstelle" oder i m Rahmen des Organisationsausschusses übermittelt. Die Informationsquelle des § 7 Abs. 1 GGO I ist damit auch für die „Zentralstelle" nutzbar. Es kommt hinzu, daß der „Zentralstelle" die Datenblätter 4 0 sämtlicher Ressorts zur Verfügung stehen, sobald die Blätter beim Bundeskanzleramt eingegangen sind. I n Bezug auf die Durchsetzung von organisatorischen Maßnahmen gibt es Einflußmöglichkeiten auf andere Ressorts nur i n Ausnahmefällen und vor allem bei Projektgruppen, weniger bei der „Zentralstelle" selbst; Beispiele: — Die Durchsetzungsmöglichkeit der von der Arbeitsgruppe für Rationalisierung i m technischen Bereich erarbeiteten Vorschläge war dem Umstand zu verdanken, daß hinter der Arbeitsgruppe der Haushaltsausschuß stand, — die Arbeitsgemeinschaft der Büchereileiter ( § 1 1 GGO I) hatte eine Reihe von Rationalisierungsmaßnahmen i m Bibliothekswesen auf der Grundlage eines Kabinettsbeschlusses zur Rationalisierung des Bibliothekswesens zusammengestellt. I n diesem Beschluß waren M i t t e l zur Verwirklichung der Rationalisierungsmaßnahmen bereitgestellt, die aus dem Förderungsprogramm der Bundesregierung zur Information und Dokumentation stammten. Die Tatsache, daß bereits M i t t e l bereitgestellt waren, ermöglichte die Durchsetzung auch solcher Maßnahmen, die sonst wegen der Notwendigkeit der Inan40 Die Datenblätter enthalten alle wesentlichen Informationen über laufende und geplante Vorhaben i n den Ressorts. Sie w u r d e n 1969 i m Zuge der Bemühungen u m ein Frühkoordinierungssystem der Bundesregierung eingef ü h r t u n d sollen nach einem Vorschlag der Projektgruppe für die Reform der Bundesregierung u n d Bundesverwaltung wesentlich detailliert werden (vgl. 3. Bericht der Projektgruppe, Bonn 1972, T e i l I, 2.4.1.1. (S. 33 f.)).

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spruchnahme von Ressortmitteln gescheitert wären. Allerdings kann die genannte Arbeitsgemeinschaft nicht selbst über den Fond des Förderungsprogramms disponieren. 1.1.4.3. Schwächen der Kompetenzsituation Von diesen Ausnahmefällen abgesehen, ist für die Durchsetzung von Organisationsmaßnahmen Einvernehmen mit den beteiligten Ressorts erforderlich. Dies ist der Grund dafür, daß die Unterabteilung Ο I des B M I sich von Anfang an um die Reaktivierung des Organisationsausschusses bemüht hat und den Arbeitsstil dieses Gremiums i n Form der Projektgruppen auf breite Basis gestellt hat. Sogar ressortintern ist i n der Regel Einvernehmen mit den beteiligten Stellen erforderlich. Ein Beispiel ist das Zustandekommen des Schulungsprogramms der „Bundesakademie für öffentliche Verwaltung" für Organisationssachbearbeiter, das i m Einvernehmen zwischen Bundesakademie und Organisationsausschuß (praktisch des Leiters des Referats O l l ) zusammengestellt wurde 4 1 , obwohl die zentrale Koordination der Schulung der Organisationssachbearbeiter zur Zuständigkeit der „Zentralstelle" gehört. Ist ein Einvernehmen 4 2 nicht zu erreichen, setzt der interministerielle Abstimmungsprozeß ein. Beispiele für eine solche Abstimmung, die einem Vorschlag des Organisationsausschusses, der Zentralstelle oder einer Projektgruppe, gegen den Widerspruch aus einem Ressort, zum Erfolg verholfen haben, sind selten. Zu nennen wäre etwa der Beschluß der Arbeitsgruppe für Rationalisierungen i m technischen Bereich. I n einer Detailfrage war eine gemeinsame Lösung erarbeitet worden, von der sich später ein Ressort wieder distanzierte. Durch den Abstimmungsprozeß, der bis zur Staatssekretärsebene ging, konnte der Beschluß durchgeführt werden. Die Schwierigkeiten dieses Abstimmungsprozesses liegen darin, daß: — er zeitraubend ist, insbesondere auf höherer Ebene, da er an sich für politische oder Grundsatzfragen bestimmt ist und daß — keine Gleichwertigkeit zwischen der Querschnittsaufgabe Organisation und der jeweiligen Fachaufgabe besteht. Die Querschnittsaufgabe Organisation fällt bei der i n der Praxis vorherrschenden Interpretation des Artikels 65, Satz 2 GG als Annex der Fachaufgabe in 41 I n der Bekanntmachung der „ B A K ö V " „Bundesakademie für öffentliche Verwaltung", v o m 7.11.1973 — F v — 250131/74 — ist das sogar dahin ausgedrückt, daß die Fortbildungsveranstaltungen nach A n h ö r u n g der obersten Bundesbehörden von der „ B A K ö V " festgesetzt werden (GMB1. 1973, S. 511). 42 Einvernehmen bedeutet hier nicht n u r Zustimmung des Organisationsreferenten des betreffenden Ressorts, sondern v o r allem des Haushaltsreferenten u n d der Leitung der Ressorts. Auch einstimmige Beschlüsse des O r ganisationsausschusses können per se nicht durchgesetzt werden.

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

die jeweilige Ressortzuständigkeit. Die zentrale Querschnittseinheit hat bloße Service-Funktion 4 3 , jedenfalls unter dem Gesichtspunkt ihrer Befugnisse betrachtet. Die hier sichtbare Schwäche der organisatorischen Stellung der bundeszentralen Organisationsstelle und damit auch der anderen bundeszentralen Aufgabenträger wurde früher häufig als vorwiegend verfassungsrechtliches Problem aufgefaßt. Heute überwiegt die Meinung, daß Art. 65 Satz 2 GG i n diesem Punkt offen und es eine Folge der tatsächlichen Machtverhältnisse ist, daß die Zentralstelle dem Ressortprinzip unterworfen ist 4 4 . Diese Schwäche w i r d i n absehbarer Zeit nicht zu beseitigen sein. Sie drückt sich, neben der Schwierigkeit der Durchsetzbarkeit kontroverser Vorschläge, in der Tatsache aus, daß i n dem umfangreichen Aufgabenprogramm der Zentralstelle Ο I des B M I einige Punkte fehlen, die von der Sache her die Erledigung i n einer Zentralstelle erfordern würden. — Dies sind einmal Aufgaben i m Zusammenhang mit Strukturreformen der Gesamtverwaltung mit politischem Charakter, die von vornherein i n die Zuständigkeit des Reformkabinetts (Kabinettsausschuß) bzw. der „Projektgruppe für die Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung" gelegt wurden 4 5 . Diese Projektgruppe wurde i m Dezember 1968 gebildet, als die Notwendigkeit der zentralen Wahrnehmung dieser Aufgaben i m Zusammenhang mit Überlegungen zur Reorganisation der Planung erstmals deutlich wurde. — Ferner sind es Arbeiten zur Vorbereitung einer Reform des öffentlichen Dienstrechts (die ebenfalls auf eine Strukturreform hinauslaufen würden), die allerdings ζ. T. auch deshalb einer besonderen Studienkommission übertragen wurden, weil es sich weitgehend um Spezialfragen handelt 4 6 . 43

Vgl. dazu M. Lepper i n Schriftenreihe Speyer, Band 52, S. 122 (Diskussionsbeitrag), ferner M. Lepper: Aktuelle Probleme der Ministerialorganisation, Die Verwaltung, 1973, S. 232. 44 Vgl. P. v. Oertzen i n Schriftenreihe Speyer, Band 52, S. 122 (Diskussionsbeitrag). Auch die neueren Ansichten der L i t e r a t u r gehen i n diese Richtung. Vgl. J. Kölble: Ist A r t . 65 GG überholt?, DÖV 73, S. 1 f., der davon ausgeht, daß das Ressortprinzip organisatorische Grundsatzkompetenzen beim Bundeskanzler, die sich u. a. auf aufbau- u. ablauforganisatorische Regelungen i n Bezug auf die einzelnen Ministerien bezieht, nicht ausschließt (vgl. S. 3 u. 10) u n d daß infolgedessen die Organisationsgewalt des Ministers i n Bezug auf sein Ressort Einschränkungen unterliegt (S. 4) ; ein Querschnittsministerium sei daher keineswegs verfassungsrechtlich ausgeschlossen (S. 4 u. 5). Vgl. ferner die unten I I . 1.2.3. angeführte Literatur. 45 Vgl. dazu i m Einzelnen unten I I . 1.2. 46 Die Tätigkeit der Zentralstelle beschränkt sich i n diesem P u n k t auf V o r bereitungsarbeiten i n der Projektgruppe Organisatorische Vorbereitungen für die Reform des öffentlichen Dienstrechts. Sie haben für die Reform selbst

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— Darüber hinaus sind die Aufgaben einer zentralen Koordinierung der Entwicklung auf dem Gebiet der Bürorationalisierung der „Bundesstelle für Bürobedarf und Büroorganisation" i n Darmstadt übertragen. Es besteht allerdings ein fachtechnisches Weisungsrecht (Fachaufsicht) der „Zentralstelle" gegenüber dieser Stelle. Die Stelle, die 1957 gebildet wurde, hat die Aufgabe, die Marktentwicklung auf dem Gebiet der Bürorationalisierung (außer EDV) zu beobachten, die einschlägigen Informationen den Ressort-Organisationsstellen zur Verfügung zu stellen, und auf der anderen Seite auf die Industrie i n Richtung einer Berücksichtigung der spezifischen Interessen der Bundesverwaltung einzuwirken. Ferner beobachtet und dokumentiert sie wissenschaftliche Veröffentlichungen. Diese sehr begrenzte Aufgabenstellung ermöglicht eine wirksame Aufgabenerledigung auch über die Ressortgrenzen hinweg. Ferner fehlen i m Aufgabenkatalog der Zentralstelle Organisationsmaßnahmen mit Ressourcenverteilungscharakter, insbesondere: — zentrale Erledigung von Personal-, Raum- und sonstigen Bedarfsfragen, — zentrale Verteilung der internen Kapazitäten für prüfungen und Reorganisationen,

Organisations-

— Teilnahme an der mittelfristigen Finanzplanung 47 , — zentrale Koordinierung von Forschungsvorhaben sowie Verwaltung der M i t t e l für externe Berater. Diese M i t t e l werden ressortbezogen bewilligt, ohne daß bei dem Verfahren der Haushaltsaufstellung eine zentrale Koordination stattfindet, (etwa unter den Gesichtspunkten: — wo ist eine Prüfung durch externe Berater am dringendsten, — wo ist ein besonders geeignetes Feld für solche Prüfungen). Ein praktischer Vorstoß i n dieser Richtung einer zentralen Mittelvergabe wurde bei dem Haushaltsaufstellungsverfahren 1974 von der „Zentralstelle" unternommen, indem eine Zusammenfassung der M i t t e l für die Entwicklung von Verwaltungsplanspielen i n einem zentralen keine große Bedeutung. Wenn es zu keiner Reform kommt, werden i m wesentlichen dieselben organisatorischen Maßnahmen vorbereitet (vgl. L e i stungsplan zur Rationalisierung der Bundesverwaltung v o m 22. 5. 1974, S. 7). 47 Hier gibt es einen Ansatz i n Form eines Vorschlags der Projektgruppe für die Reform der S t r u k t u r von Bundesregierung u n d Bundesverwaltung: Es sollen Planungsgruppen i n den Ressorts aus Haushaltsreferat, Organisationsreferat, Personalreferat, Fachreferat u n d Vertretern des B M F , koordiniert durch ein Programmreferat, geschaffen werden, die die Beücksichtigung organisatorischer Aspekte bei der ressortinternen Vorbereitung der M F P gewährleisten sollen. Die Frage der bundeszentralen Organisationsplanung ist allerdings nicht angeschnitten (3. Bericht der Projektgruppe, 1972, T e i l I I , Nr. 4).

60

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Titel bei der Abteilung O l des B M I gefordert wurde. Er blieb ohne Erfolg 4 8 . Längerfristig ist geplant, eine Koordinierung i n diesem Bereich durch die Koordinierungs- und Beratungsstelle für angewandte Verwaltungsforschung i m B M I zu gewährleisten. Hinsichtlich der Koordinierung der Vergabe von Forschungsaufträgen, der Koordinierung der dafür vorgesehenen Mittel, der Unterstützung bei der Auftragsformulierung durch Ressortorganisationsstellen sowie der Auswahl der Wissenschaftler, ist eine Koordinierungs- und Beratungsstelle für angewandte Verwaltungsforschung geplant. Sie soll nach den bisherigen Plänen i n die Abteilung Ο I des B M I eingegliedert werden. Die detaillierte Aufgabenstellung sowie organisatorische und personelle Fragen i m Zusammenhang mit der Bildung einer solchen Stelle werden derzeit i n der Zentralstelle geprüft. Die augenblickliche Finanzknappheit hat allerdings zu einer vorläufigen Zurückstellung des Plans geführt. Die vorgenannten Punkte sind durchweg Bestandteil des Aufgabenkatalogs einer Organisationszentralstelle 49 . Sie sollen nach dem Vorschlag der Projektgruppe für die Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung Bestandteil auch des Aufgabenkatalogs der Zentralstelle werden, (vgl. unten II. 1.2.3.). 1.1.4.4. Zusammenfassung Zusammenfassend ergibt sich, daß die zentrale Organisationsstelle des B M I wenig formelle Befugnisse, vor allem i n Bezug auf andere Ressorts, hat, daß die informellen Durchsetzungsmöglichkeiten i n kontroversen Angelegenheiten sehr beschränkt sind und daß daher diejenigen Zentralaufgaben, die ohne Zentralkompetenzen nicht wahrgenommen werden können, bisher nicht i n den Aufgabenkatalog der Zentralstelle aufgenommen worden sind. Der Grund für diese auf den ersten Blick unbefriedigenden Situation ist die erwähnte Diskrepanz zwischen ressortinterner organisatorischer Verortung und ressortübergreifender Aufgabenstellung der Zentralstelle, i m Grunde also des dominierenden Ressortprinzips; auch bei 48 Zur Begründung stellte der zuständige BMF-Referent fest: „ F ü r Spielereien haben w i r k e i n Geld." 49 Vgl. B. Becker: Organisation als Fachaufgabe, Schriftenreihe Speyer, Bd. 52, S. 93 f. (99); U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, i n Beiträge und Diskussionsbericht zu einem internationalen Symposium i n Augsburg, K ö l n 1974, S. 6; F ü r den Spezialfall Personal- und Raumbedarf: U. Becker: Organisationsberatung aus der Sicht der öffentlichen Verwaltung, i n AWV-Fachbericht Nr. 20/21, S. 24. Ferner: Senatsamt für den Verwaltungsdienst Hamburg (Hrsg.): Managementsysteme, 1973, S. 25. Vgl. ferner den Aufgabenkatalog der Schweizerischen Zentralstelle für O r ganisationsfragen (Anhang, siehe V I . 1.).

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen und Projektgruppen

61

einer Organisation der Zentralstelle als Bundesoberbehörde wäre die Kompetenzsituation, jedenfalls vorerst, nicht anders 50 . Zur Rechtfertigung dieser Situation verweist man einmal auf Art. 65 Grundgesetz (vgl. oben 1.1.4.3.); zum andern argumentiert man, daß die Tatsache der fehlenden Kompetenzen die Zentralstelle bis zu einem gewissen Grad außerhalb der Machtstrukturen der Ressorts stellt. Dies ermöglicht eine gewisse Methodenreinheit auch der praxisbezogenen Arbeit. Ferner spielt eine Rolle, daß durch die weitgehend schwerpunktmäßig, nicht fixierte Aufgabenstellung, die auf die Arbeit i m Organisationsausschuß und i n den Projektgruppen abgestellt ist, eine einvernehmliche Regelung begünstigt wird. Es ist sogar so, daß die Zentralstelle durch Arbeiten, deren Ergebnis i m wesentlichen einvernehmlich durchgesetzt werden kann, voll ausgelastet ist; weitergehende Aufgaben, die etwa Zentralkompetenzen erforderlich machen würden, könnten beim gegenwärtigen Personalbestand ohnehin nicht wahrgenommen werden 5 1 . Die Aufgabeneinteilung i n „fixierte" und „nichtfixierte" Aufgabenstellung mit dem Schwergewicht auf der letzteren und der damit verbundenen Ermöglichung der einvernehmlichen Regelung und Durchsetzung organisatorischer Fragen erweist sich also für die Zentralstelle als entscheidend. Gleichfalls ist i n diesem Zusammenhang der zweite oben genannte Einteilungsgesichtspunkt (1.1.1.2.) relevant: statt m i t Hilfe fertiger Modellvorschläge auf die Fachbereiche einzuwirken (retrograd), arbeitet man m i t den Ressortorganisationsstellen zusammen und versucht, mit deren Hilfe, vor allem auf der Referentenebene, organisatorische Rahmenbedingungen zu schaffen. Auch dieser Gesichtspunkt begünstigt eine einvernehmliche Zusammenarbeit mit den Ressorts. 1.1.4.5. Bemerkungen zur Bildung eines Organisationsverbunds zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Die Diskrepanz zwischen zentralem Charakter und organisatorischer Verortung der Zentralstelle w i r k t sich auch insoweit aus, als deren Personalbestand, der i m wesentlichen durch die organisatorische Form bestimmt ist, nicht i n angemessenem Verhältnis zu dem an sich erforderlichen Personalbedarf einer solchen Zentralstelle steht 52 . Dies ist 50

Vgl. den 3. Bericht der Projektgruppe, Bonn 1972, T e i l I V , S. 10. Dennoch bleibt die genannte Diskrepanz als Mangel fühlbar, vgl. den 3. Bericht der Projektgruppe, 1972, T e i l I V , S. 11 u n d unten Nr. I I . 1.2. 52 Wie oben erwähnt, ist gerade der geringe Personalbestand ζ. T. Schuld daran, daß Tendenzen zu einem Ausbau der zentralen Kompetenzen derzeit keine Erfolgsaussichten haben. Gerade deswegen ist aber dieser Mangel fühlbar. 51

62

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

einer der Gründe dafür, daß die Zusammenarbeit mit dem Organisationsausschuß und i n den Projektgruppen i m Vordergrund steht. Der zweite Weg, der die Lücke zwischen dem Aufgabenbestand (jedenfalls nach der theoretischen, generellen Aufgabenstellung, vgl. oben Nr. 2.3.) und dem Personalbestand schließen soll, ist der Versuch, eine A r t Organisationsverbund m i t ähnlichen Stellen anderer Verwaltungsträger zu schaffen. Vor allem ist an eine engere Zusammenarbeit gedacht m i t : — der „Kommunalen Gemeinschaftsstelle für chung" i n Köln,

VerwaltungsVereinfa-

— dem „Ausschuß für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung" (AWV) i n Frankfurt 5 3 , — der Hochschule für Verwaltungswissenschaften i n Speyer, — sowie m i t Landesorganisationsstellen. M i t den drei erstgenannten Stellen gibt es Kooperationsabkommen, die die Form der Zusammenarbeit i n allerdings vorerst allgemeiner Weise regeln. Sie sind i m Jahre 1973 und 1974 geschlossen worden und sollen i m Zuge der weiteren Zusammenarbeit detailliert werden. a) I m Mittelpunkt des Abkommens mit der KGSt. stehen: — der Versuch einer Institutionalisierung der Teilnahme von Mitarbeitern der Zentralstelle an bestimmten Gutachterausschüssen der KGSt., — eine Einflußnahme der Zentralstelle auf die Thematik der Gutachterausschüsse und der Erfahrungsaustauschgruppen (vgl. IV. 2.1.3.2. (Organisation der KGSt.), — eine Teilnahme von Gutachtern und Referenten der KGSt. an Projektgruppen der Bundesverwaltung, — eine Abstimmung ander 54 .

der

beiderseitigen

Arbeitsplanungen

aufein-

Die Zusammenarbeit vollzog sich bisher vor allem i n den Erfahrungsaustauschgruppen der KGSt. auf den Gebieten: — Dienstpostenanalyse, — Fragen der Reform des öffentlichen Dienstrechts, — Fragen der Organisation von Organisationsstellen, — EDV-Fragen. 53

Der A W V wurde v o m Rationalisierungskuratorium der deutschen W i r t schaft gebildet, das vor allem Forschungen auf dem Gebiet von Organisationsprüfungen und Rationalisierungsmaßnahmen i m industriellen Bereich fördert. 54 Das geschieht seit 1973 i n der Weise, daß der Leiter der Zentralstelle an Vorstandssitzungen der KGSt. teilnimmt.

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen und Projektgruppen

63

U. a. i n diesen Erfahrungsaustauschgruppen w i r d von Seiten der Zentralstelle ein gewisser Einfluß auf die Themenstellung für die Gutachterausschüsse genommen, (in denen die eigentliche Arbeit der KGSt. geleistet wird). b) I n dem Arbeitsabkommen mit dem A W V von 1974 wurde eine regelmäßige Teilnahme des Leiters der Zentralstelle an A W V - V o r standssitzungen vereinbart. Ferner wurde vereinbart, daß gemeinsame Forschungsaufträge an externe Berater, ζ. B. wissenschaftliche Institute, erteilt werden, und daß die Thematik der beiderseitigen separaten Forschungsaufträge aufeinander abgestimmt werden. c) I n dem kürzlich abgeschlossenen Kooperationsabkommen mit der Hochschule für Verwaltungswissenschaften i n Speyer wurden vor allem: — Konsultationen bei der Vorbereitung von Tagungen i n Speyer, insbesondere eine Berücksichtigung der Vorstellungen der Bundesverwaltung bei Festlegung der Thematik der Tagungen, — sowie eine gemeinsame Vergabe von Aufträgen, vor allem an Wissenschaftler dieser Hochschule, vereinbart. d) Die Zusammenarbeit mit Landesorganisationsstellen ist vorerst lose und auf einzelne Arbeitskontakte beschränkt 55 . Die bislang detaillierteste Form einer Zusammenarbeit mit Landesorganisationsstellen ist die i n den Erfahrungsaustauschgruppen der KGSt., an denen i n zunehmendem Maß auch die Landesverwaltungen Interesse haben, vor allem i m Zusammenhang mit der wieder aktuell gewordenen Stellenbewertung (vgl. unten IV, Nr. 2.3.2.2. und 3.3. [Rolle der KGSt. bei der aktuellen besoldungsrechtlichen Situation]). Ob dieser Organisationsverbund zu einer effektiven organisatorischen Einheit entwickelt werden kann, w i r d sich erst erweisen müssen. 1.2. Die Projektgruppe zur Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung (Projektgruppe RVR)

Vorerst waren kurzfristig wirksame Maßnahmen erforderlich. Neben der Bildung von Stellen, die der internen Ergänzung der Zentralstelle bei Wahrnehmnug ihrer Aufgaben dienen (oben 1.1. 3. u. 4), handelte es sich bei diesen Maßnahmen um solche Stellen, die eine Lücke i m A u f gaben- und Kompetenzenkatalog der Zentralstelle schließen sollen (vgl. oben 1.1.4.4.), vor allem um die Projektgruppe für die Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung. 55

Vgl. unten I I I . 4.4.

64

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Die Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts bleibt als befristete Spezialkommission außer Betracht, ferner die Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für angewandte Verwaltungsforschung, die nach den bisherigen Plänen Bestandteil der Zentralstelle selbst werden soll. 1.2.1. Die organisatorische Verortung

der Projektgruppe

Bei der Projektgruppe für die Reform der Struktur von BR und B V handelt es sich um mehr als eine vorübergehende Ergänzung der Zentralstelle. Es ist vorgesehen, die genannte Projektgruppe zu institutionalisieren 5 6 ; i n welcher Form und m i t welchem Personalbestand, ist allerdings noch offen. Damit wird, neben einer personellen Ergänzung, eine nicht unwesentliche Verbesserung der Durchsetzungssituation der bundeszentralen Organisationsarbeit angestrebt. Die ressortneutral organisierte Projektgruppe 5 7 ist direkt dem „Reformkabinett" unterstellt, das am ehesten die Möglichkeiten hat, auf die Verwirklichung von Reformvorschlägen hinzuwirken. Diese Konstruktion entspricht derjenigen anderer Zentralstellen auf dem Gebiet der Organisation, ζ. B. der Schweizer Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung oder dem Hamburger Organisationsamt (vgl. Abschnitt I I I . 1.1.), die dem obersten politischen Entscheidungsgremium direkt zugeordnet sind. 1.2.2. Überblick über die Aufgaben der Projektgruppe Ein Überblick über die verwaltungsspezifisch orientierte Organisationsarbeit der Proektgruppe für die Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung ergibt sich aus dem i m November 1972 vorgelegten 3. Bericht 5 8 , (der erste Bericht hatte sich m i t Fragen der Geschäftsverteilung auf die Bundesministerien und anderen politischen Fragen beschäftigt, der zweite Bericht m i t Fragen der Ausgliederung von Aufgaben aus dem ministeriellen Bereich). Die Arbeit der 56 Vorschlag der Projektgruppe i m 3. Bericht zur Reform der S t r u k t u r von BR u n d BV, Bonn 1972, Abs. I V , S. 7. Soweit ersichtlich, werden gegen den Vorschlag keine grundsätzlichen Einwände gemacht. Die Projektgruppe t r i f f t alle Anstalten zu einer organisatorischen Verfestigung. Allerdings w i r d die angespannte Finanzsituation auch hier nicht ohne Folgen bleiben. 57 Die organisatorische Unterstellung unter den B M I (Staatssekretär) spielt hier keine Rolle. Die jetzige F o r m der fachlichen Zuordnung soll auch bei einer Institutionalisierung beibehalten werden. 58 Vgl. ferner die umfangreiche L i t e r a t u r zur Arbeit dieser P r o j e k t gruppe, i n Mayntz / Scharpf (Hrsg.): Planungsorganisation, 1973, insbes. der Beitrag von H. Schatz zur strukturellen Eingliederung der Projektgruppe (S. 12 ff., S. 15 u n d S. 60 f., insbes. S. 61). Ferner: Karehnke: Die Reform der S t r u k t u r von Bundesregierung u n d Bundesverwaltung, DöV 74, S. 115 f.

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

65

Projektgruppe gliedert sich danach i n ähnlicher Weise wie die A u f gaben der Zentralstelle des B M I (vgl. oben 1.1.2.2.): a) Einmal werden theoretische Konzepte entwickelt, die i n kompletter Form durch Erlaß der Regierungs- und Verwaltungsspitze eingeführt werden sollen. Neben Fragen eines Aufgabenplanungssystems und einer Neueinteilung der Geschäftsbereiche der Ministerien und des nachgeordneten Bereichs, sind dies: — Vorschläge zur Erreichung einer größeren Flexibilität der Basisorganisation (3. Bericht, Vorschlag II. 7.), — Vorschläge zu einer Rationalisierung des Ausschußwesens (Vorschlag IV. 3.), — Zusammenfassung der Hilfsdienste i m Leitungsbereich zu einem zentralen Leitungsbüro (Vorschlag II. 3.), — Bildung von Koordinierungsgruppen i n jedem Ressort, bestehend aus den Haushalts-Organisations-, Personal- und Programmreferaten (Vorschlag II. 4.); diese Koordinierungsgruppen sollen vor allem dazu dienen, die Haushaltsaufstellung zunächst i n den Ressorts auf ein sog. „Programmbudget" (Programmplanung i n finanziellen Kategorien) umzustellen. Der Vorschlag der Einführung eines Programmbudgets wurde auch für den Bundeshaushalt gemacht (vgl. 3. Bericht der Projektgruppe Teil I, 4.2.3. (S. 69), und zwar für das Haushaltsjahr 1975. Der Vorschlag ist bislang auf wenig Resonanz gestoßen 59 . b) Zum Teil verfolgen die Vorschläge der Projektgruppe die umgekehrte Richtung, nämlich bei der praktischen Arbeit der Referate anzusetzen; Beispiele sind: — Beschränkung der Zahl der interministeriellen Ausschüsse durch Einführung einer Registrierungspflicht sowie sachlicher Mindestanforderungen (Vorschlag IV. 3. des 3. Berichts der Projektgruppe); die Detaillierung ist hier Sache der Ressortorganisationsstellen, der Zentralstelle und des Organisationsausschusses, sowie der Fachabteilungen selbst 60 , 59 Als G r u n d w i r d die angespannte Finanzsituation sowie die K o m p l i z i e r t heit der Vorstellungen der Projektgruppe hinsichtlich des Programmbudgetverfahrens genannt. Vgl. zum letzteren P u n k t H. Karehnke: Die Reform der S t r u k t u r von B R . . . , DöV 1974, S. 116, sowie H. Karehnke: Die Gliederung der Bundesministerien i n Abteilungen u n d Unterabteilungen, DöV 75, 228 (S. 235). So hat die Projektgruppe dem oben gen. Vorschlag, das Programmbudget durch ein Zusammenwirken der Koordinierungsgruppen der Ressorts aufzustellen, den Alternativvorschlag, diese Aufstellung einem K a binettsamt zu übertragen, hinzugefügt (vgl. 3. Bericht, I V . 1.3.1. (S. 10) u n d I I I . 3.2.1. (S. 38). 60 Vgl. hierzu M . Lepper: Die Rolle u n d die Effektivität interministerieller Ausschüsse für die Koordination der Regierungspolitik i n der BRD, S. 10, sowie Karehnke: Die Reform der S t r u k t u r der B R D . . . , DöV 74, S. 115 ff.

5 Olivet

66

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

— Vorbereitungsmaßnahmen auf dem Gebiet einer ressortbezogenen Personalsteuerung (insbesondere: Entwicklung von Methoden zur Anfertigung von Stellenbildern und Referatsbeschreibungen; ferner w i r d die Möglichkeit des Aufbaus einer bundeszentralen Personaldatenbank geprüft (vgl. Teil II, Nr. 5 des 3. Berichts der Projektgruppe), — Entwicklung eines Organisationsinformationssystems für den Fall, daß die oben genannten Koordinierungsgruppen nicht realisierbar sind, (Vorschlag II, 6, S. 10). 1.2.3. Plan eines Bundesamts für Organisation I n diesem Zusammenhang ist der Vorschlag der Projektgruppe interessant, sämtliche derzeit wahrgenommenen zentralen Ο + M-Aufgaben i n einem Kabinettsamt für Organisation oder Bundesamt für Organisation zusammenzufassen 61 . (Vorbilder: Hamburger Organisationsamt und Schweizer Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung). Der auf den ersten Blick sehr weitgehende Vorschlag sieht vor, daß die Organisationsstellen i n ihrer jetzigen Form, d. h. i m wesentlichen ohne zentrale Befugnisse, übernommen werden sollen. Daß die Kompetenzsituation, trotz zentraler Organisation, nicht geändert werden soll, w i r d mit der verfassungsrechtlichen Lage begründet 62 . Weiter w i r d die Bedeutung des Vorschlags dadurch gemindert, daß die zur Zusammenfassung vorgesehenen Stellen und Aufgaben durchweg schon jetzt i m B M I ressortieren (vgl. oben II. 1.1.2. und II. 1.1.4.). Für die Projektgruppe gilt dies, wie erwähnt, allerdings nur „organisatorisch" (d. h. dienstrechtlich), für die geplante „Koordinierungs- und Beratungsstelle für angewandte Verwaltungsforschung" steht der organisatorische Standort noch nicht fest. Die Bundesstelle für „Bürotechnik und Bürobedarf" soll auch nach dem Vorschlag der Projektgruppe i n ihrer derzeitigen Form bestehen bleiben. Der Sinn dieses Vorschlags ist denn auch der, durch Hervorhebung einer zentralen organisatorischen Form der Wahrnehmung der Organisationsaufgaben eine organisatorische Tendenz zur Entwicklung zentraler Befugnisse zu geben, die geschäftsordnungsmäßig bei der derzeitigen Lage nicht zu realisieren wären. 61 Vorschlag I V . 1 (S. 22) des 3. Berichts der Projektgruppe (Einzelheiten, T e i l IV., S. 7 f.). Es handelt sich u m dieselben Aufgaben und Befugnisse, die oben I I . 1.1.2. u n d I I . 1.1.4. genannt sind. 62 Projektgruppe, 3. Bericht, Teil I V . 1.1. (S. 3 f.). Die Gruppe macht sich die Auffassung des Gutachtens von Prof. Dr. Friauf, Köln, „Zentralisierung i m Personalwesen des Bundes", 1972, S. 7 u n d 15 ff., zu eigen, der die Querschnittsfunktionen, als A n n e x der Fachaufgabe, zu den Ressortkompetenzen zählt. — I n diesem P u n k t bahnt sich eine Änderung der Auffassung an: Schon Böckenförde (Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung, 1964)

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

67

1.3. Die Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für die EDV (KBSt.) 6 3 1.3.1. Überblick

über die Organisation

der

KBSt.

D i e K B S t . w u r d e a u f I n i t i a t i v e des B u n d e s t a g s d u r c h K a b i n e t t s b e schluß v o m 13. 8. 6 8 6 4 g e b i l d e t . Z u n ä c h s t w u r d e n die i n d e r A b t e i l u n g V des B M I bestehenden Referate — V I I 1 (allgemeine Fragen der Verwaltungsorganisation), — V I I 2 ( P r ü f u n g der V e r w a l t u n g s m ä ß i g k e i t v o n Rechtsvorschriften), — V I I 3 (Koordinierung und Beratung von EDV-Fragen), f o r m a l zusammengefaßt u n d personell erheblich v e r s t ä r k t 6 5 . Die damal i g e A u f g a b e n s t e l l u n g w a r eng m i t d e r j e n i g e n des a l l g e m e i n e n ( b u n deszentralen) O r g a n i s a t i o n s r e f e r a t s

(damals V I I 1) v e r b u n d e n

(insbe-

sondere l i t . a), b) u n d c) des u r s p r ü n g l i c h e n A u f g a b e n k a t a l o g s

der

KBSt.66). A u f eine e r n e u t e I n i t i a t i v e des Haushaltsausschusses des B u n d e s t a g s w u r d e n 1971 d i e d r e i g e n a n n t e n Referate i n d i e neugeschaffene U n t e r A b t e i l u n g Ο I e i n g e g l i e d e r t . Das a l l g e m e i n e Organisationsreferat (V I I l ) 6 7 w u r d e o r g a n i s a t o r i s c h v o n der K B S t g e t r e n n t . D e n n o c h b l i e b eine enge V e r b i n d u n g z w i s c h e n O r g a n i s a t i o n s r e f e r a t e n u n d E D V R e f e r a t e n bestehen, d i e sich a u s d r ü c k t i n : — d e n g e n a n n t e n B e r ü h r u n g s p u n k t e n d e r A u f g a b e n s t e l l u n g (die i n s o w e i t nicht geändert wurde), geht davon aus, daß nicht n u r hinsichtlich der Errichtung, sondern auch h i n sichtlich der Einrichtung u n d Organisation der Ministerien zentrale Organisationsbefugnisse beim Bundeskanzler (im Zusammenhang m i t der Richtlinienkompetenz des B K (Stichwort: funktionale Orientierung der Organisationsgewalt, S. 140 ebd.)) u n d beim Bundeskabinett liegen. Auch H. K a rehnke: Richtlinienkompetenz des B K , Ressortprinzip u n d Kabinettsgrundsatz, DVB1. 74, S. 101 f. geht davon aus, daß zentrale Organisationsbefugnisse beim B K u n d beim Kabinett liegen (vgl. S. 103 u n d 105 f.), die allerdings nicht k l a r voneinander abgegrenzt sind („Gemengelage"). Jedenfalls sollen sie aber dem Ressortprinzip vorgehen (S. 108). 63 Der Bericht über die K B S t . beruht auf mehreren Gesprächen m i t deren leitenden Mitarbeitern, sowie auf schriftlichen Unterlagen. Angesichts der Kompliziertheit der A r b e i t der KBSt., w a r eine gewisse Ausführlichkeit des Berichts unvermeidbar. 64 Z i t i e r t i n BT-Drucksache V/3355, S. 2 u n d 5. 65 Personalbestand z. Zt.: 14 Mitarbeiter, davon 7 v o m höheren Dienst. 66 Festgelegt i m Kabinettsbeschluß v o m 13.8. 68 (BT Drucksache V/3355, S. 5): a) Bestandsaufnahme i m Bereich der Bundesverwaltung, Feststellung freier Kapazitäten, V e r m i t t l u n g des Ausgleichs zwischen Bedarf u n d Kapazität, b) Empfehlung weiterer Anwendungsmöglichkeiten der EDV, c) Beteiligung bei der Planung u n d Beschaffung von EDV-Anlagen. 87 Das jetzt zusammen m i t dem Referat V I 2 die zentrale Organisationsstelle i n derselben Unterabteilung bildet. 5*

68

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

— der gemeinsamen Eingliederung i n die U-Abteilung O l des BMI, — sowie den organisatorischen und personellen Verschiebungen zwischen beiden U-Abteilungsteilen 6 8 , je nach Aufgabenerfordernissen 69 . 1.3.2. Auf gaben und Kompetenzen Die Aufgaben und Kompetenzen der KBSt. sind i n allgemeiner Form i n dem Kabinettsbeschluß vom 13. 8. 68 (vgl. Anm. 66) festgelegt, der nach wie vor Gültigkeit für die KBSt. hat. Neben den genannten allgemeinen organisatorischen Aufgaben bei EDV-Planung und Koordination, die das Ziel der Arbeit der KBSt. darstellen, sind dies vor allem: — Beteiligung und technische Beratung bei EDV-Vorhaben und der Beschaffung von EDV-Anlagen, — Zusammenarbeit m i t Ländern und Gemeinden auf dem Gebiet der EDV, — Prüfung der Automationsgerechtigkeit von Rechtsvorschriften. Die Einzelheiten, insbesondere i n Bezug auf die Kompetenzen, können nur i m Zusammenhang mit der praktischen Tätigkeit der KBSt. geschildert werden, (vgl. insbes. unten 1.3.3.2. f.). 1.3.3. Die Aufgaben im Einzelnen 70 und die Arbeitsweise 1.3.3.1. Koordinierung durch Beratung I m Vordergrund der Arbeit der KBSt. steht die technische Beratung der EDV-Stellen der Bundesressorts, ζ. T. auch der Fachabteilungen selbst. Ziel dieser Beratungstätigkeit ist die bundeszentrale Koordinierung der EDV-Entwicklung. Beide Aufgabenbereiche sind eng m i t einander verbunden. Die Schwerpunkte der Beratungstätigkeit m i t dem Ziel der Koordinierung sind folgende: — die Prüfung der Automatisierbarkeit von Verwaltungsabläufen, — die Entwicklung und Durchführung von EDV-Projekten, — die Beschaffung von EDV-Anlagen. 68

ζ. B. w u r d e kürzlich ein Organisationsreferat aufgelöst u n d dessen A u f gaben ζ. T. v o m Organisationsreferat O l l übernommen, ζ. T. v o m K B S t . Referat Ο I 4. 69 Diese auch weiterhin bestehende enge Verbindung zwischen Organisations· u n d EDV-Stelle ist für den Vorschlag der Projektgruppe f ü r eine Reform der S t r u k t u r von B R u n d BV, ein zentrales Organisationsamt zu schaffen, v o n Bedeutung (vgl. oben 1.2.3.). 70 Aufgaben u n d Kompetenzen sind i m Aufgabenkatalog der K B S t . zusammengefaßt dargestellt. Diese Darstellungsform w i r d hier beibehalten.

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

69

a) Formelle Kompetenzen. Die Tatsache, daß Ziel der Beratung der Ressorts i n EDV-Fragen, (neben der Gewährleistung einer sachgerechten und dem jeweiligen Wissensstand entsprechenden Behandlung der Projekte) eine zentrale Koordination ist, bedingt folgende Mindestkompetenzen: — Beteiligung i n allen Phasen von EDV-Projekten, vor allem i n der Planungsphase und bei Anschaffungen von EDV-Anlagen; — ein Empfehlungsrecht der KBSt. Diese Kompetenzen sind i m Kabinettsbeschluß vom 13. 8. 68 angedeutet 71 . Als ergänzende Maßnahme wurde auf Veranlassung des Bundeskabinetts vom B M F durch Erlaß vom 23.11.1973 72 bei Mittelanforderungen für EDV-Projekte eine obligatorische Stellungnahme der KBSt. vorgesehen, ohne die die haushaltstechnische Behandlung solcher Vorhaben nicht stattfindet. Zwar ist dies kein Zustimmungsvorbehalt, da auch bei negativer Stellungnahme die M i t t e l bewilligt werden können. Es ist jedoch i n der Praxis eine wirksame Verstärkung der oben genannten Kompetenzen. b) Indirekte Kompetenzübertragung durch Aufgabenübertragung. Bei Bekanntwerden eines EDV-Projekts ist die erste Aufgabe der KBSt., sogenannte grobe Koordinationsfehler aufzudecken, (etwa M i t telanforderungen von 2 Stellen für die Automatisierung ein und derselben Aufgabe 73 ). Die nächste Frage ist die, ob die vom Fachbereich gewünschte automatisierte Bearbeitung auf vorhandenen Anlagen erfolgen kann, oder ob man gemeinsame Kapazitäten i n Koordination mit anderen Bedarfsträgern entwickeln kann. Dies ist ein zentraler Punkt für die Aufgabenstellung der KBSt. und hat bisher zu erheblichen Mitteleinsparungen geführt. Die Tätigkeit der KBSt. ist hier i m letzten Haushaltsahr (1974) einen Schritt weiter gegangen. Sie hat i n verschiedenen Fällen darauf hingewirkt, daß die EDV-Projekte so konzipiert wurden, daß die Durchführung auf vorhandenen Anlagen möglich wurde (Kapazitätsvermittlung). 71 Vgl. lit. a), b), c) zu Nr. 3 u n d Nr. 6 (S. 5) der BT-Drucksache V/3355. Die Andeutung erfolgt durch Bezugnahme auf die oben genannten Aufgaben unter Hinzufügung der Zuständigkeiten („Beteiligung", lit. c) u n d „Empfehlung", l i t b)). 72 Hausverfügung Nr. 30/73 des B M F . 73 Dies passiert gelegenttlich sogar ressortintern (im letzten Haushaltsjahr ist es i m Innenressort vorgekommen) u n d k a n n durch interministerielle Ausschüsse und die Datenblätter nicht ausgeschlossen werden. Die rechtzeitige Information der KBSt. aufgrund des genannten Beteiligungsrechts und aufgrund informeller Informationen funktioniert ohne Schwierigkeiten.

70

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

1.3.3.2. Die Beratungstätigkeit I n den folgenden Phasen der Projektentwicklung liegt der Schwerpunkt der Tätigkeit der KBSt. auf dem Gebiet der Beratung. Dies geschieht durch Einzelberatungen (Teilnahme an der Arbeit der jeweiligen EDV-Projektgruppen), sowie durch Erarbeitung von Rahmenregelungen für die Entwicklung, Dokumentation und Durchführung von EDV-Verfahren 7 4 . Bei der stark gestiegenen Zahl von laufenden EDVProjekten steht der letztere Weg i m Vordergrund. Die Rahmenregelungen setzen EDV-Detailkenntnisse beim Anwender voraus. Sie wenden sich an die Ressort-EDV-Stellen. Sie enthalten Detailregelungen und Empfehlungen für die Planung und Organisation automatisierter Verfahren (Teil I), sowie Regelungen für die Programmierung (Teil II). Der Schwerpunkt liegt auf Teil I. Die wichtigsten Punkte sind folgende: — Beschreibung der Phasen, die erfahrungsgemäß bei EDV-Vorhaben zu durchlaufen sind, (Ziff. 2.1. des Handbuchs Teil I): — Voruntersuchung, — Hauptuntersuchung, — Detailregelung des automatisierten Verfahrens, — Programmierung, — Systemtest, — Einführung i n Rechenzentrum, — Beschreibung der i n jeder Phase erforderlichen Aktivitäten (Ziff. 2.1. S. 2 und 2), — ein Checklisten-System, i n dem für jede Phase und deren A k t i v i t ä ten Detailanweisungen vorgesehen sind (Abschnitt 3 und 4 der Rahmenregelungen); m i t deren Hilfe können die EDV-Fachleute der Ressorts, ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten der ComputerFirmen, die endgültige Ausarbeitung der Planung bis zur Durchführungsdetaillierung vornehmen. I n den Rahmenregelungen w i r d versucht, darauf hinzuwirken, daß die Programme so gewählt werden, daß sie mit anderen, schon vorhandenen Programmen und EDV-Anlagen kompatibel sind und daß die gewählten Anlagen ein möglichst breites und auf zu erwartende Verarbeitungserfordernisse zugeschnittene Kompatibilitätsspektren haben. Das geschieht vor allem: — Durch Empfehlung und Darstellung der DIN-Normen für Informationsverarbeitung (Nr. 6.1 der Rahmenregelungen), — sowie sonstiger Standards der Informationsverarbeitung ebd.). 74

V o m 1. Sept. 74 (AZ V I 5 — 105 250-1/1).

(Nr. 7.

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

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— Unter anderem diesem Zweck dient ein Merkblatt für die Gestaltung von ADV-Datenaustauschregelungen i n der öffentlichen Verwaltung. I m Vordergrund steht hier die Ermöglichung des digitalen Datenaustauschs, ein Nebeneffekt ist jedoch die Möglichkeit einer Koordinierung von EDV-Bedarf und Kapazität, (unten 1.3.3.3.) Für die zukünftige Koordinierungstätigkeit der KBSt. spielt dies eine wichtige Rolle 7 5 . I m Zusammenhang mit dieser generellen Beratungstätigkeit hat die KBSt. Richtlinien für die Gestaltung von Verträgen m i t Herstellern von EDV-Anlagen und Programmen entwickelt. 1.3.3.3. Spezialgebiete der Tätigkeit der KBSt. a) A u f einem Spezialgebiet ist die Spezialistenfunktion (Beratungstätigkeit) mit der Koordinationsfunktion besonders eng kombiniert. Die KBSt. arbeitet mit dem B M F T i m Rahmen des 2. DV-Förderungsprogramms der BR zusammen. Ziel dieses Programmes ist es, Einfluß auf die Marktentwicklung auf dem EDV-Sektor zu nehmen und dafür zu sorgen, daß die i n Zukunft von der öffentlichen Verwaltung benötigten EDV-Großanlagen verfügbar sind. Die Mitarbeit erfolgt einmal i n einer i m B M F T gebildeten Arbeitsgruppe, i n der Vertreter der Bundesverwaltung, der Industrie, der Universitäten und einiger Verbände über die Vergabe von M i t t e l n an Forschungsinstitute und EDV-Hersteller entscheiden. Die KBSt. vertritt dabei die spezifischen Interessen der Bundesverwaltung (insbesondere handelt es sich u m Fragen der Kompatibilität, des Datenschutzes und der Dezentralisierung durch kombinierte Peripherie- und Zentralgeräte). Das B M F T hat vor allem den allgemeinen Gesichtspunkt der Weiterentwicklung der Computertechnik i m Auge. Zum anderen verwaltet die KBSt. M i t t e l aus diesem DV-Förderungsprogramm, gebunden an folgende, vom vorgenannten Gremium festgelegte, Forschungsziele: — Landesübergreifende Datenübertragung auf dem Gebiet des Einwohnermeldewesens ; — Kompatibilitäts- und Datenkommunikationsschnittstellen. Dabei geht es um eine Weiterentwicklung der verfügbaren Programmsprachen, mit dem Ziel, solche Programme zu schaffen, die den verschiedenen Anforderungen der EDV-Geräte, sowie vor allem den verschiedenen Verarbeitungserfordernissen der öffentlichen Verwaltung, gerecht werden. 75

Beide Regelungen w u r d e n i n Zusammenarbeit m i t dem interministeriellen Ausschuß für die Koordinierung der A u t o m a t i o n (vgl. unten 1.3.7.) erarbeitet.

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Das weitere Ziel dieses Programms ist eine größere Kompatibilität der EDV-Anlagen der Ressorts (sowie der Länder und Gemeinden) zu erreichen, — um einmal die Koordinierung von EDV-Vorhaben, — sowie einen bundeszentralen Informationsverbund vorzubereiten. Dies bringt erhebliche technische Schwierigkeiten m i t sich (vor allem die Erfassung der Datenübertragungsschnittstellen bei unterschiedlichen Systemen, ζ. B. i m Bereich der Bund-Länder-Beziehung), die durch wirtschaftliche Interessen der Herstellerfirmen verstärkt werden. Hinzu kommen divergierende Interessen der Anwender, die jeweils solche Lösungen anstreben, die von den bei ihnen i n Betrieb befindlichen Anlagen ausgehen. Es spielen auch politische Gesichtspunkte eine Rolle. Besonders i m Bund-Länder-Bereich ist eine aus der Verarbeitungsvereinheitlichung resultierende sachliche Aufgabenvereinheitlichung nicht immer erwünscht. Die Entwicklung von Rahmenforschungsplänen auf den genannten Gebieten sowie die Einzelentscheidungen bezüglich der Vergabe von Forschungs- und Entwicklungsaufträgen ist daher nicht einfach. Sie erfolgt i n Arbeitsgruppen m i t Vertretern der Bundesressorts, der Länder- und Gemeindeverwaltungen und der Industrie unter dem Vorsitz eines Mitarbeiters der KBSt. b) U m kurzfristig eine Kompatibilität der EDV-Anlagen, zunächst bezüglich einer Vereinheitlichung des Datenaustausch^ zu erreichen, wurde ein Merkblatt zur Gestaltung von EDV-Datenaustauschregelungen i n der öffentlichen Verwaltung 7 6 zusammengestellt (das eine Ergänzung der Rahmenregelungen für die Planung und Durchführung von EDV-Vorhaben darstellt). Das ziemlich detaillierte Merkblatt soll: — auf Sachverhalte aufmerksam machen, bei denen aus Gründen einer effektiven Zusammenarbeit sowie möglicher Einsparungen Vorkehrungen für die Ermöglichung eines Digitaldatenaustauschs angebracht sind. — Für solche Fälle werden technische Regelungen zur Vereinheitlichung, — sowie Maßnahmen zur Verfahrensweise bei dem anzustrebenden Datenaustausch empfohlen. A u f lange Sicht können diese Kompatibilitätsmaßnahmen zu einer erheblichen Auswirkung auf die Koordinierungsmöglichkeiten der KBSt. bei Planung und Durchführung von EDV-Projekten führen. Kurzfristig kommt es darauf an, zunächst für einen nicht unwesentlichen Teil des EDV-Bereichs, insbesondere den der Bundesverwaltung, die Kompatibilitätsvoraussetzungen zu schaffen. Es wäre dann prak76

Stand: J u n i 74, A Z Ο I 5-195 770/3.

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

tisch ausgeschlossen, durchzuführen:

Projekte

mit

abweichenden

73

Voraussetzungen

— einmal haushaltstechnisch, da M i t t e l für nicht kompatible Anlagen und Programme (wenn nicht besondere Voraussetzungen vorliegen) nicht bewilligt würden, — zum andern aus technischen Gründen. Diese Maßnahmen laufen auf die Einleitung eines Sachzwangs für die Wahl bestimmter EDV-Systeme hinaus, der die Stellung der Spezialisten gegenüber der des Ressortpolitikers stärkt. 1.3.4. Prüfung der Automations g er echtigkeit von Rechts- und Verwaltungsvorschriften M i t zunehmender Automatisierungsmöglichkeit von Verwaltungsabläufen gewinnt die Prüfung der Automationsgerechtigkeit von Rechtsund Verwaltungsvorschriften an Bedeutung. Dieser Punkt war schon i m Kabinettsbeschluß vom 13. 8. 65 (BT-Drucksache V/3355 Nr. 3 und 6, lit. f) erwähnt. Grundsätze für eine solche Prüfung wurden 1973 vom Referat V I 4 erarbeitet 77 . Sie enthalten a) materielle Grundsätze für Prüfungen; b) Verfahrensempfehlungen. Die Grundsätze zielen vor allem auf Empfehlungen zur Verbesserung der Automationseignung von geplanten Verwaltungsabläufen. Erst i n zweiter Linie erstreckt sich die Prüfung auf schon i n K r a f t befindliche Vorschriften und festliegende Verwaltungsabläufe. Der Grundsatz ist dabei der, daß Zweck und wesentlicher Inhalt einer Rechts- und Verwaltungsvorschrift nicht zur Disposition stehen, daß vielmehr nur Verfahrensweise und technische Einzelheiten den Automationserfordernissen entsprechend geändert werden können. (Nr. 1.2. der Grundsätze, s. unten, Anm. 77). Jedoch werden Empfehlungen gegeben, die mehr als technische Auswirkungen haben können: — grundsätzlich sollen bei iterativen Tatbeständen Pauschalregelungen getroffen werden (Nr. 2.4. ebd.), — Generalklauseln sollen werden (Nr. 2.2. ebd.).

möglichst

fallgruppenartig

konkretisiert

Diese Punkte wirken sich auf den materiellen Inhalt einer Regelung aus, so daß der oben genannte Grundsatz praktisch darauf hinaus läuft, daß i m Einzelfall abzuwägen ist, ob inhaltliche Gesichtspunkte (z.B. materielle Gerechtigkeit, Detaillierung der Regelung), oder der Gesichtspunkt der Automatisierbarkeit den Ausschlag zu geben haben. 77 Grundsätze für die Gestaltung automationsgeeigneter Rechts- u n d V e r waltungsvorschriften, v o m 22.11. 73, Bek. des B M I (GMB1. 1973, S. 555).

74

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Neben weiteren Empfehlungen rechter Vorschriften (Nr. 2.3.4. der rensgrundsätze entwickelt, die die tionsspezialisten (a) sowie der von gewährleisten sollen.

für die Abfassung automationsgeGrundsätze), sind vor allem Verfahrechtzeitige Teilnahme von Automader Regelung betroffenen Stellen (b)

Die Verantwortung für die automationsgerechte Gestaltung der Vorschriften liegt bei der für den Entwurf federführenden Stelle (Nr. 5.1. der Grundsätze). Jedoch soll möglichst früh eine Spezialistenstelle beteiligt werden (ebenfalls Nr. 5.1.). Der endgültige Entwurfstext soll ggf. erst nach Fertigstellung der Datenflußpläne und Programmablaufpläne formuliert werden 7 8 . a) Die Spezialistenstelle kann die ressortinterne EDV-Stelle oder die KBSt. sein. Grundsätzlich ist erwünscht, daß, zumindest zusätzlich, die KBSt. herangezogen wird, da: — Vorhaben, bei denen von vorneherein die Frage der Automatisierbarkeit auftaucht, meist bis zu einem hohen Grad automatisiert werden können 7 9 ; es handelt sich dabei vielfach um abstrakte und oft komplizierte Regelungen, so daß eine leistungsfähige Spezialistenstelle erforderlich ist, — da die Koordinierungstätigkeit der KBSt. erleichtert und vorbereitet wird, wenn sie schon an der Gestaltung der zu automatisierenden Aufgaben m i t w i r k t . Die Bekanntmachung des B M I vom 22. 11. 73 (vgl. Grundsätze s. oben Anm. 77) versucht das dadurch zu erreichen, daß an die Empfehlung, eine EDV-Stelle sei möglichst frühzeitig zu beteiligen, der Hinweis geknüpft wird, daß hierfür vor allem die KBSt. zur Verfügung steht (Nr. 5.3. ebd.). Darüber hinaus heißt es i n Ziff. 5.4. der Grundsätze (s. oben Anm. 77), daß die KBSt. über geplante automationsrelevante Vorschriften von ressortübergreifenden Auswirkungen möglichst frühzeitig unterrichtet wird. Einen verbindlichen Charakter haben diese Hinweise allerdings nicht, und können es aufgrund eines Erlasses des B M I nicht haben. A u f einigen Gebieten funktioniert die Information und Beteiligung der KBSt. reibungslos, vor allem bei: — der Ermittlung der durch die Regelung betroffenen Stellen (vgl. unten (b)), 78

Beispiele sind die Novellierung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes sowie der E n t w u r f des Gesetzes zur A u t o m a t i o n des Grundbuch- und Katasterwesens. 79 Beispiele aus neuester Zeit: 2. Besoldungsneuregelungs- u n d Vereinheitlichungsgesetz (BR-Vorlage v o m 29. 3. 74, BT-Drucksache 7/1906).

1. Ressortübergreifende Organisationsstellen u n d Projektgruppen

75

— bei der Gestaltung von Zuständigkeits-, Verfahrens- und Formvorschriften i n EDV-technischer Hinsicht (Ziff. 5.3. der Grundsätze s. oben Anm. 77), — bei der Prüfung der Zweckmäßigkeit der Erstellung von Datenflußund Programmablaufplänen i m Zusammenhang mit dem Erlaß beabsichtigter Regelungen, — bei der Auswahl externer Berater, — bei Gesetzesvorhaben, die nicht von vorneherein auch unter Automationsgesichtspunkten behandelt wurden, was wegen der insoweit offenen Interessenlage die Beteiligung der KBSt. begünstigt; (ζ. B. Novellierung des Hinterbliebenenversorgungsgesetzes, die sich zur Zeit i m ministeriellen Entwurfstadium befindet), — bei Vorhaben aus dem Innenressort (ζ. B. 2. Besoldungsneuregelungs- und Vereinheitlichungsgesetz), — bei ressortübergreifenden Vorhaben, bei denen das Innenressort und damit die KBSt. meist sowieso beteiligt ist. (Daher wurde die Informationspflicht i n Ziff. 5.4. der Grundsätze (s. oben, Anm. 77) auf übergreifende Vorhaben bezogen). I m übrigen ist die Informationssituation aber wesentlich unsicherer. Schon die Formulierung der Informationspflicht i n der Verbform des ethischen Indikativs (die KBSt. „ w i r d unterrichtet", Ziff. 5.4. der Grundsätze), deutet mehr auf Fixierung eines bestehenden Zustandes, als auf eine Sollregelung. Die Einführung einer generellen und formellen Informationspflicht i n Bezug auf automationsrelevante Vorhaben, etwa nach dem Vorbild der Vorschrift des § 22, Abs. 2, lit. e GGO II, ist derzeit nicht realisierbar und w i r d nicht angestrebt. b) Die i n Ziff. 5.2. der Grundsätze (s. oben Anm. 77) vorgesehene Beteiligung der von der geplanten Regelung betroffenen fachlichen Stellen, meist aus dem durchführenden Bereich, (vielfach Landesbehörden) ist unproblematisch, da hier schon die sachliche Regelung meist nur m i t Detailinformationen aus dem betroffenen Bereich möglich ist 8 0 . Ein Beispiel für diese Beteiligung ist die Arbeitsgruppe zur Prüfung von Automationsfragen i m Zusammenhang m i t der Novellierung des Mahnverfahrens. Mitglied dieser Arbeitsgruppe ist u. a. ein Mitarbeiter der KBSt.; der Vorsitz ist beim Justizminister von Niedersachsen. Dieses Verfahren der Bildung von Arbeitsgruppen zur Beteiligung des betroffenen Bereichs begünstigt die Beteiligung der KBSt.

80 z.B. Gesetz zur Neuordnung des Grundbuch- u n d Katasterwesens; Gesetz zur Änderung des Gerichtskostengesetzes, der Bundesgebührenordnung f ü r Rechtsanwälte u. a. Vorschriften (Einzelheiten vgl. BT-Drucksache V I / 2644).

76

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

1.3.5. Bildung eines Archivs im Zusammenhang mit der Automatisier})arkeitsprüfung I m Rahmen der Prüfung der Automatisierbarkeit von Vorschriften arbeitet die KBSt. mit dem Referat V I I 2 des B M I (Mitprüfung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf Verwaltungsförmigkeit) zusammen. Es ist geplant, i n einem Archiv die Erfahrungen bei der Automatisierung von Verwaltungsvorgängen (einschließlich des Verfahrens der Prüfung der Automatisierbarkeit) zu sammeln 81 ). Ferner wurde auf die Initiative der Zentralstelle für Organisationsfragen eine interministerielle Arbeitsgruppe „Überprüfung von Rechts- und Verwaltungsschriften unter verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten" gebildet (vgl. oben 1.1.3.2.2. b). Diese Maßnahmen werden i m Laufe der nächsten Jahre zu einer Ansammlung von Spezialkenntnissen sowie Erfahrungen i n Bezug auf das jeweils zweckmäßigste Verfahren der Prüfung automationsrelevanter Vorschriften führen, die keine Fachabteilung ignorieren kann. A u f diese Weise werden die wenigen formellen Befugnisse der KBSt. ergänzt werden. 1.3.6. Bundesdatenbank I n der KBSt. wurde etwa 1 Jahr lang das Projekt einer Bundesdatenbank verfolgt. Geplant war ein zentraler Informationsverbund, der — auf einer zentralen Großanlage, — sowie auf der Kombination kompatibler Ressortanlagen (Datenaustausch sowie Datenfernverarbeitung) beruhen sollte. Das Projekt ist kürzlich eingestellt worden. Von einzelnen Ressorts wurde die Befürchtung geäußert, daß das BMF, als die einzige zentrale Instanz für die Mittelplanung und -vergäbe für das Projekt, Einfluß auf die verfahrensmäßige Gestaltung automatisierter Verwaltungsvorgänge, und damit indirekt auf die sachliche Gestaltung von automationsrelevanten Ressortvorhaben nehmen könnte. Die Stellung der KBSt. ist nicht so stark, daß sie Einflüsse solcher A r t aus dem B M F neutralisieren könnte 8 2 . Derzeit w i r d das Projekt eines „Bundesinformationssystems" bearbeitet, das zunächst einmal Aufschlüsse darüber 81 Dieses Archiv (geführt bei der KBSt) soll auch den Erfahrungsaustausch zwischen den Ressorts bei laufenden Automationsprojekten vermitteln. 82 Eine Neutralisierung würde entweder voraussetzen, daß die Bundesdatenbank so detailliert konzipiert w i r d , daß alle Folgeentscheidungen praktisch festliegen, oder aber, daß die Befugnisse f ü r konkretisierende E n t scheidungen (Konzeption sowie Folgeentscheidungen) bei der K B S t . lägen. Beides ist z. Zt. nicht der Fall.

2. Die Ressortorganisationsstellen

77

bringen soll, was angesichts der Ressortwiderstände an EDV-Zentralisierung auf diesem Gebiet zu erreichen ist. 1.3.7. Zusammenfassung Zusammenfassend läßt sich sagen, daß das Schwergewicht der Tätigkeit der KBSt. auf dem Gebiet der EDV-Beratung liegt und daß eine Koordinierungstätigkeit i m wesentlichen nur folgende Gebiete betrifft: — Kapazitäts- und Bedarfsausgleich, — Mitarbeit i m 2. DV-Förderungsprogramm der Bundesregierung, — Entwurf von Regelungen zur Ermöglichung des digitalen Datenaustausches, — Prüfung der Automationsgerechtigkeit von geplanten Verwaltungsvorschriften sowie der Prüfung schon bestehender automationsrelevanter Vorschriften. Diese Koordinierungstätigkeit beruht auf informellen Einflußmöglichkeiten (nur i m Rahmen der Zusammenarbeit m i t dem B M F T gibt es Befugnisse, die einen Koordinierungseffekt haben können, vgl. oben 1.3.3.3.). Zur Ergänzung dieser informellen Einflußmöglichkeiten sowie zur Verbesserung der Informationsbasis besteht neuerdings der Interministerielle Ausschuß für die Koordinierung der Automation (ImKA), der i n seiner Struktur und Aufgabenstellung dem Ausschuß für Organisationsfragen ähnelt und von diesem eingesetzt worden ist. A u f dem Gebiet des landesübergreifenden Datenaustausch (auf dem einige Spezialgremien i m Rahmen des 2. DV-Förderungsprogramms arbeiten) besteht seit 2 Jahren der Kooperationsausschuß für die ADV, i n dem eine gewisse Formalisierung des EDV-Erfahrungsaustauschs zwischen Bundes- und Länderverwaltungen stattfindet. 2. Die Ressortorganisationsstellen Das typischste Ressortorganisationsreferat ist, soweit ersichtlich, das Organisationsreferat i n der Zentralabteilung des BMI, und zwar sowohl hinsichtlich der A r t und des Umfangs seiner Tätigkeit (ministerieller und nachgeordneter Bereich entsprechen dem der meisten Bonner Ressorts), als auch hinsichtlich seiner Beziehung zur Zentralstelle des B M I sowie zum Ausschuß für Organisationsfragen (§ 9 GGO I). Es gibt allerdings i n fast allen Ressorts Abweichungen und Sonderformen. Die wichtigsten sind: — die Organisationsstelle des B M F (zwei Referate i n der Zentralabteilung). Sie ist insofern von Interesse, als sie Querschnittsaufgaben

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

für eine Behörde, die selbst Querschnittseinheit ist (in Bezug auf deren klassische Funktionen), wahrnimmt. Dies führt zu einer gewissen bundeszentralen Bedeutung der Organisationsstelle des BMF83. — Die andere Organisationsstelle m i t wesentlichen Abweichungen ist der Organisationsstab des BMVg. Vor allem ist es der Umfang der organisatorischen Arbeit (sowohl der ministerielle als auch der nachgeordnete Bereich gehen weit über den der anderen Ressorts hinaus), sowie die sachlichen Schwerpunkte der Arbeit, (vor allem die unmittelbare Zusammenarbeit m i t Fachabteilungen bei fachlichen (insbesondere Beschaffungs-)Fragen), die hier von Interesse sind. Dies führte zu der Wahl der Organisationsform eines Stabes sowie zu einer Reihe anderer Abweichungen 84 . Diese Auswahl kann keinen Anspruch auf Vollständigkeit i n Bezug auf alle abweichenden Formen der Wahrnehmung der Ressortorganisationsaufgaben i n der Bundesverwaltung erheben. I m Rahmen der unumgänglichen Beschränkung werden aber doch die charakteristischsten Formen erfaßt 85 . 2.1. Das Organisationsreferat des B M I (Zentralabteilung)

Das B M I verfügt, neben der bundeszentralen Organisationseinheit i n der Abteilung O, über eine ressortbezogene Organisationsstelle. Dies ist das Organisationsreferat 86 in der Z-Abteilung. 2.1.1. Auf gaben, Kompetenzen Organisation, Kompetenzen und Aufgabenstellung entsprechen denjenigen i n der überwiegenden Mehrzahl der Ressorts 87 . Die Aufgabenstellung des Organisationsreferats ergibt sich i n den Grundzügen aus § 7 GGO I, der gleichermaßen für alle Ressortorganisationsstellen gilt. 83

Vgl. unten 2.2. Vgl. unten 2.3. 85 Die A u s w a h l beruht auf eigenen E r m i t t l u n g e n (Gesprächen) i m B M I , BMVg. u n d B M F , ferner auf schriftlichem Material aus Organisationsreferaten verschiedener anderer Ressorts. I m übrigen w u r d e die Übersicht von U. Becker über die Organisationsstellen der Bundesressorts herangezogen (U. Becker: Zentrale Organe u n d ihre Kompetenzen auf dem Gebiet der Organisation u n d Wirtschaftlichkeit der V e r w a l t u n g des Bundes u n d der Länder, H a m b u r g 1969, Nr. 3.2.1.1. (II.), S. 6 f.). 86 Hinzu k o m m t für Spezialaufgaben die Prüfgruppe (Referat Ζ I 8), insbesondere zuständig für Organisations- u n d Geschäftsprüfungen, sowie A r beitsplatzüberprüfungen, vgl. unten 2.1.1.3. 87 Ausnahmen: BMVg. (vgl. unten 2.3.) u n d das Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrats u n d der Länder (Es besteht lediglich ein Ministerialbüro). 84

2. Die Ressortorganisationsstellen

79

Die darin aufgeführten Aufgaben lassen sich unterteilen in: — Aufgaben mit primär organisatorischer Zielsetzung (unten 2.1.1.1. und 2.1.1.2.) — Aufgaben der M i t w i r k u n g bei primär sachlichen Vorhaben (unten 2.1.1.3.). I m einzelnen sind es folgende Aufgabenbereiche 88 : — Bearbeitung der allgemeinen Organisationsangelegenheiten des B M I (Organisationspläne, Geschäftsverteilungspläne, allgemeine Fragen der Aufbau- und Ablauf organisation); — Personalbedarfsplanung und -feststellung; — Maßnahmen auf den Gebieten: zweckmäßige Geschäftsverteilung und Regelung des Geschäftsgangs, Organisations- und Arbeitsuntersuchungen; — M i t w i r k u n g bei fachlichen Maßnahmen, (ζ. B. beim Abschluß von Werkverträgen des B M I , bei dem Entwurf des Gesetzes zur Errichtung des Bundesverwaltungsamts). 2.1.1.1. Primär organisatorische Aufgaben (Übersicht) I m Vordergrund der Tätigkeit des Organisationsreferenten steht die i m sog. „Generalauftrag" 8 9 umrissene Aufgabenstellung und -Zielrichtung: „Der Organisationsreferent hat ständig zu prüfen, wie die Organisation verbessert, vor allem vereinfacht und verbilligt werden kann; . . . Er ist für die Feststellung des Personalbedarfs verantwortlich." Der Auftrag umfaßt also alle i m Aufgabenkatalog genannten Punkte, setzt den Akzent aber eindeutig i n den Bereich der primär organisatorischen Maßnahmen, und hier vor allem auf die Gebiete Organisationsprüfungen und Stellenwirtschaft (Personalbedarf, Stellenplan). Diese Gebiete stellen den Schwerpunkt der laufenden Arbeit des Referats dar, i n neuerer Zeit steht dabei die Personalwirtschaft i m Vordergrund, i n deren Rahmen Organisationsprüfungen und sonstige organisatorische Maßnahmen getroffen werden 9 0 . 2.1.1.2. Aufstellung des Stellenplans Die Rolle des Organisationsreferats bei der Aufstellung des Stellenplans. 88

Gem. Geschäfts verteilungsplan des B M I von 1974. Generalauftrag des B M I an das Organisationsreferat i m Geschätfsverteilungsplan von 1972, zitiert i n Das Bundesministerium des Inneren, Geschichte, Aufbau, Aufgaben, Bonn 1973 (Heft 18 der Reihe: Öffentlichkeitsarbeit des B M I , S. 27). 90 Diese Tätigkeiten stellen über 60 °/o der Gesamtaktivitäten des Referats dar. 89

80

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

a) Die Primärzuständigkeit für die Aufstellung des Stellenplans des B M I liegt beim Organisationsreferenten. Aus rechtlichen Gründen (§ 26 Abs. 1 Gesch. Ordn. der Bundesregierung, § 48 BHO 9 1 ), sowie aus tatsächlichen Gründen kann der Stellenplan Bestandteil des Haushaltsgesetzes jedoch nur nach Bewilligung durch den B M F werden. Der hierfür erforderliche Abstimmungsprozeß durchläuft mehrere Stufen. Zunächst kommt es darauf an, die Stellenmehranforderungen vom Ressort (d. h. von den Abteilungen und den nachgeordneten Dienststellen) aus so zu planen, daß sie i n den allgemeinen Ressourcenrahmen passen. Das ist vor allem mittelfristig von Bedeutung; die kurzfristige Plafondbezogenheit der Mittelzuweisungen w i r d bei den jährlichen Haushaltsvoranschlägen ohnehin zugrunde gelegt. Die i n diesem Zusammenhang erforderliche Zusammenstellung des längerfristigen Stellenmehrbedarfs anhand der geplanten Vorhaben sowie der MFP-Daten (Ressourcenrahmen) ist Sache des Haushalts-, Organisations- und Personalreferats. Schon die Bezeichnung „Zusammenstellung" deutet darauf hin, daß die Referate nicht selbst planen, sondern nur die Verbindung der Fachplanungen mit der zentralen Finanzplanung vermitteln (wobei der Personalsektor i m Vordergrund steht). Dies zeigt sich deutlicher bei der umgekehrten Informationsrichtung dieses Prozesses, bei der Einbeziehung und Verarbeitung der Rahmendaten aus den Fachplanungen i n der MFP. Die mittelfristigen organisatorischen, personellen, und finanziellen Folgen der Ressortvorhaben werden von der Z-Abteilung (Haushalts-, Personal- und Organisationsreferat) i n einem internen Abstimmungsprozeß zusammengestellt und i n Form einer Globalplanung dem B M F zugeleitet 92 . Hierbei bekommt das Organisationsreferat i n zunehmendem Maß Gewicht 9 3 . Seine A u f gabe ist es, die Vorhaben organisatorisch so darzustellen, daß sie i n sich schlüssig und unangreifbar sind, insbesondere keine personellen Einsparungsmöglichkeiten, bessere organisatorische Form der Aufgabenwahrnehmung, bessere (automationsgerechtere) Wahl der A u f gabenstellung nachweisbar sind. Dies ist natürlich i n erster Linie kein Darstellungsproblem, sondern ein materieller Beitrag zur organisatorischen Rationalisierung der Vorhaben i m ersten Planungsstadium. Man kann sagen, daß, da sich die finanziellen und personellen Folgen bei feststehender Aufgaben- und Organisationsstruktur i n der Regel 91

Bundeshaushaltsordnung v o m 19. 8. 69 i. d. F. v o m 23.12. 71 (BGBl. I, S. 2133). 92 F ü r die finanziellen A u s w i r k u n g e n von Vorhaben auf die M F P u n d den Haushaltsplan ist dies i n § 10 B H O normiert. Als „Hintergrundinformationen" sind davon nach allg. Meinung auch Informationen über personelle u n d organisatorische Konsequenzen erfaßt. 93 Gem. § 27 B H O hat das Ressort auf Verlangen des B M F den Stellenmehranforderungen Organisationspläne beizufügen.

2. Die Ressortorganisationsstellen

81

einfach errechnen lassen, das Schwergewicht i n dieser Phase der ressortinternen Vorabstimmung beim Organisations- und Haushaltsreferat liegt. b) Die Zusammenstellung der Haushaltsvoranschläge Stellenplan).

(Vorläufiger

Aufgrund der Basisdaten aus der MFP werden die Ressortvoranschläge (hinsichtlich der benötigten Sach- und Personalmittel) i n A b stimmungen zwischen Fachabteilungen, nachgeordneten Dienststellen, Planungsreferat, Organisationsreferat und Personalreferat erarbeitet. Einen formellen Rahmen für diese Abstimmungen i m Stellenbereich gibt die Hausverfügung Nr. 30/73 vom 23.11. 73 des BMF, nach der ein bestimmtes Prüfungsverfahren und die Benutzung von Formblättern vorgeschrieben werden 9 4 (d. h. zur Voraussetzung für die i n jedem Fall erforderlichen Haushaltsverhandlungen mit dem B M F gemacht werden). Für den Personalsektor hat diese Hausverfügung insofern besondere Bedeutung, als ihre Beachtung vom Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestags zur Voraussetzung für die Beratung von Stellenmehranforderungen gemacht wurde 9 5 . Die materielle Regelung dieses Abstimmungsprozesses ist Sache des „Beauftragten für den Haushalt" (§ 9 BHO), d. h. des Haushaltsreferenten, die nicht i n Form von formellen Vorschriften erfolgt ist. Die wesentlichste Rolle spielt i n dieser Phase die Zusammenarbeit des Beauftragten für den Haushalt mit dem Organisationsreferenten, die informell ist. Hieran lehnt sich das Abstimmungsverfahren mit den übrigen beteiligten Stellen an, so daß sich auch hier eine Formalisierung erübrigt. Nach Fertigstellung der Voranschläge werden sie bei dem zuständigen Haushaltsreferat des B M F angemeldet (§ 27 BHO). I n der Regel erscheint zu diesem Zweck i m B M F nicht nur der Haushaltsreferent des Ressorts (gem. § 9 BHO als „Beauftragter für den Haushalt" für die Haushaltsaufstellung zuständig), sondern m i t i h m der Organisationsund Personal-, ggf. der Planungsreferent. Für den Fall, daß Sachfragen zu erörtern sind, d. h. von vorneherein Sacheinwände vom B M F gegen Ressortvorhaben erwartet werden, kommt ein Vertreter der betreffenden Fachabteilung bzw. der Dienststelle des nachgeordneten Bereichs mit. Ggf. setzt ein interministerieller Abstimmungsprozeß ein, der bis zum Kabinett führen kann (vgl. § 15 lit. f. GeschOBReg.). Es kommt auch vor, daß zu bestimmten Voranschlägen Stellungnahmen von inter94

Deren Sinn ist, schon von Anfang an die Einhaltung der Vorschriften der BHO, des H G r G sowie der sonstigen haushaltsrechtlichen Vorschriften zu sichern. 95 Beschluß des Haushaltsausschusses v o m 1.9.74 (Ausschußdrucksache Nr. 582). 6 Olivet

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

ministeriellen Ausschüssen schon vor diesen Verhandlungen eingeholt werden, z.B. bei organisatorischen Fragen die des Ausschusses für Organisationsfragen (§ G GGO I). Der Sinn solcher Maßnahmen ist: a) den Mehrforderungen Nachdruck zu verleihen, b) für den Fall von Widerständen aus dem B M F eine erneute, den BMF-Vorstellungen angepaßte Planung der Voranschläge, vorzubereiten (wenn man nicht den, die Ausnahme darstellenden, Weg der interministeriellen Abstimmung wählt). c) I n der Mehrzahl der Fälle werden die Voranschläge gekürzt. Da nur selten eine lineare Kürzung zweckmäßig ist, w i r d eine erneute hausinterne Abstimmung erforderlich, die häufig auf ressortinterne Stellenumschichtungen i m Zusammenhang mit Aufgabenschwerpunktverlagerungen hinausläuft. Ganz selten kommen auch Stellenverlagerungen (zwischen verschiedenen Ressorts) i m Zuge von interministeriellen Prioritätenabstimmungen vor 9 6 . Die Schwierigkeiten sind hier: — politischer Natur (Prädominanz des Ressortsprinzips), — sowie rechtlicher Natur (§ 50 BHO: bei Stellenverlagerungen von einem Ressort zu einem anderen ist die Einwilligung des B M F erforderlich. Gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift ist i m nächsten Haushaltsplan über den Verbleib der Planstelle zu entscheiden. Es besteht die Gefahr, daß die Planstelle i m abgebenden Ministerium gestrichen w i r d 9 7 . Die Möglichkeit der Personaldelegation ist gem. BHO an eng begrenzte Voraussetzungen geknüpft und kommt als Möglichkeit zur Erhöhung der Personalflexibilität praktisch nicht i n Betracht. Auch bei Umschichtungen neu angeforderter Stellen i m Ressort kann sich die starke Stellung des B M F gem. der BHO i m Ergebnis ungünstig für eine rationelle Personalwirtschaft auswirken. Der B M F hat entsprechend jahrelanger Übung die Möglichkeit, neu geforderte Planstellen (unter bestimmten Voraussetzungen) zu streichen. Diese Befugnis w i r d auch auf § 28 BHO (Recht des B M F zur Änderung von Ressortvoranschlägen) gestützt. Diese Streichungen können auf bestimmte Organisationsbereiche des Ressorts beschränkt werden (gezielte Streichungen). Würde dies häufiger praktiziert, was allerdings nicht der Fall ist, so würde dies zu einem direkten Eingriff i n die hausinterne, an der Aufgabengewichtung orientierten, Verteilung der Neustellen füh98 V o m Haushaltsausschuß i m Beschluß v o m 1. 9. 74 (s. o. A n m . 95) als M i t tel rationeller Personalwirtschaft gefordert. 97 Gegen eine entsprechende Maßnahme des B M F ist praktisch nichts zu machen, obwohl es eine sie stützende rechtliche Vorschrift nicht gibt. Diese dem B M F zum Zweck der Personalrationalisierung eingeräumte Stellung w i r k t sich i m Ergebnis ungünstig f ü r Personaleinsparungsmöglichkeiten aus.

2. Die Ressortorganisationsstellen

83

ren. Die offenbare Unzweckmäßigkeit eines solchen Verfahrens hat dazu geführt, daß dieses Verfahren und die oben erwähnte Auslegung des § 28 BHO nicht für verfassungsgemäß gehalten wird, insoweit sie ein gezieltes Eingriffs-(streichungsrecht) gibt, (Art. 65, Satz 2 GG). Gezielte Streichungen von Seiten des B M F kommen aber, offen oder getarnt, durchaus noch vor (vgl. i m folgenden, unten d). Für den Fall, daß die Voranschläge des Ressorts i n Bezug auf die Neustellen vom B M F nicht akzeptiert werden, bleiben daher den zuständigen Stellen des B M I nur die Möglichkeiten: — linear zu kürzen, — global ganze Aufgabenkomplexe zurückzustellen, — Umschichtungen bei den neugeforderten Stellen vorzunehmen, — ggf. diese Maßnahmen zu kombinieren. Die starke Stellung des B M F i n der Stellenbewilligung w i r k t sich also für die hausinterne Personalflexibilität ungünstig aus. d) I n Einzelfällen können noch weitergehende und gezieltere Maßnahmen des B M F auf dem Stellensektor vorkommen, die auf die Stellung und die Arbeit der Organisations- und Personalreferate nicht ohne Wirkung sind. A u f der Grundlage des § 14 des Haushaltsgesetzes von 1974 war für das B M I die Einsparung von ca. 310 Stellen vorgesehen, denen 400 Neubewilligungen 9 8 gegenüberstanden. Vom B M F wurde zur Auflage gemacht, daß die eingesparten Stellen den neubewilligten gleichwertig zu sein hätten und daß die Streichungen nicht i n bestimmten Schwerpunktbereichen erfolgen dürften (öffentl. Sicherheit, BGS). Durch die letztere Auflage erhielt diese Maßnahme überhaupt erst einen Sinn. Wäre man den Auflagen gefolgt, hätte man den gesamten „Nichtschwerpunktbereich" (Verwaltung und Querschnittsaufgaben) organisatorisch untersuchen müssen, um 310 entbehrliche Stellen festgelegter Qualität zu ermitteln. Dies war wegen beschränkter Arbeitskapazität nicht möglich, abgesehen davon, daß i m Nichtschwerpunktbereich 300 Stellen nicht ohne erhebliche Konsequenzen für das Gesamtressort hätten gestrichen werden können. Die Folge war, daß Streichungen, trotz der Auflage, i n Schwerpunktbereichen erfolgten, für die gleichzeitig neue Stellen bewilligt worden waren (ζ. B. i m BGS, i m Umweltbundesamt und Bundeskriminalamt). Teilweise lief das darauf hinaus, daß Streichungen nur formal vorgenommen wurden und für die gleiche Funktion eine der Neustellen genommen wurde (wobei die Stellenbezeichnungen geändert wurden). I m Ergebnis wurden damit 98 Die neubewilligten Stellen w u r d e n fast ausschließlich i m sog. „Schwerpunktbereich" eingesetzt. Dies w a r schon i m Haushaltsaufstellungsverfahren festgelegt worden.

6*

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90 Stellen (vorwiegend i m Nicht-Schwerpunktbereich) gestrichen, i m übrigen nichts verändert. Dies zeigt, daß die ohnehin schon starke Stellung des B M F über den Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz erheblich gestärkt werden kann. Das Beispiel zeigt ferner, daß die Maßnahmen des B M F nicht immer geradlinig i n die Ressorts wirken, sondern durch das prädominante Ressortprinzip i n Richtung und Umfang geändert werden. Für die Organisations-, Haushalts- und Personalreferate hat das die Folge, daß sachlich nicht vertretbare Maßnahmen getroffen werden müssen, sowie, daß von der Sache her nicht gerechtfertigte Einflüsse auf das Ergebnis organisatorischer Einsparungsmaßnahmen genommen werden können. Eine gewisse Erschwerung der eigentlich konzeptionellen A r beit, insbesondere auf dem Personalsektor, ist als Folge unverkennbar. Die Innovationskapazität auch i n der allgemeinen organisatorischen Arbeit w i r d hierdurch nicht gefördert. 2.1.1.3. Organisationsprüfungen Weiterer Schwerpunktbereich der primär organisatorischen Tätigkeit des Organisationsreferats ist das Gebiet der Organisationsprüfungen. Zweck und Inhalt der Prüfung richtet sich nach ihrem Anlaß. Zu unterscheiden sind Prüfungen i m Rahmen der jährlichen Stellenmehranforderungen (1), Prüfungen bei Neubildung von Dienststellen, insbesondere i m nachgeordneten Bereich (2) sowie sonstige Organisationsprüfungen (ζ. B. i m Zusammenhang mit EDV- oder Rationalisierungsmaßnahmen [3]). a) Der Schwerpunkt der organ. Prüfungstätigkeit betrifft die jährlichen Stellenmehranforderungen. Hauptursachen für die Einleitung eines Prüf ungs verfahr ens sind: — Anforderungen aus Abteilungen oder dem nachgeordneten Bereich, die i m Umfang erheblich über dem für die betr. Abteilung vorgesehenen Plafond liegen. — Schaffung politischer Schwerpunktbereiche, bei denen man neben der Nutzung der verfügbaren Personalressourcen auf optimale Nutzung der „Organisationsressourcen" angewiesen ist, (d. h. eine optimale organisatorische Gestaltung des Schwerpunktgebiets). — Hinzu kommen spezielle Anlässe (wie ζ. B. interne Personalschwierigkeiten). Ziel dieser Prüfungen ist die Ermittlung des zweckmäßigsten Organisationsaufbaus und Arbeitsablaufs, der eine Reduzierung der Stellenmehranforderungen ermöglicht.

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Die Informationsbasis ist für die Organisationsprüfungen, gleichgültig aus welchen Gründen sie erfolgen, i m wesentlichen die gleiche. Folgende Informationsquellen kommen i n Betracht: — Das Informationsrecht des Organisationsreferenten gem. § 7 Abs. 1 GGO I; — die enge organisatorische Verbindung zu den Personal- und Haushaltsreferaten; — die enge Verbindung zu den Fachreferaten; — die Datenblätter der Bundesregierungen, die einen gewissen allgemeinen Überblick verschaffen"; — das Mitwirkungsrecht des Organisationsreferenten bei Vorlagen der Abteilungen mit organisatorischen Auswirkungen (V. § 7 Abs. 2 GGO I); — die informellen Informationen aus der laufenden Prüfungs- und Beratungsarbeit. Es kommen Informationen i m Rahmen gezielter Erhebungen hinzu, die schon Anhaltspunkte für die Erforderlichkeit einer Organisationsprüfung voraussetzen. Erste Anhaltspunkte können sich ζ. B. ergeben aus: — Organisationsplänen, — Geschäftsverteilungsplänen, — Terminplänen, den tatsächlichen Terminen, sowie aus Stichproben. Es handelt sich hier zum Teil schon um eine Vorprüfung, w i r d aber i n der Regel „spezielle Informationssammlung" genannt. Die Durchführungskompetenzen für solche Vorprüfungen sind dem Organisationsreferenten generell durch § 7 GGO I und durch den Geschäftsverteilungsplan übertragen. Die Hauptprüfung läßt sich i n 2 Phasen aufteilen: (1) Globalprüfung der organisatorischen Randbedingungen, insbesondere: — zweckmäßige Aufgabenverteilung, — homogener Aufgabenbestand, — Aufgabenabgrenzung, — keine Überschneidungen, — zweckmäßige Unterstellungsverhältnisse, — keine zu große Kontrollspanne, 99

Vgl. Einzelheiten sowie Detaillierungstendenzen i n Bezug auf die Datenblätter oben 1.1.4.2.

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— keine zu große Organisationseinheit, — ausreichende Koordinierungsinstrumente. (2) Spezielle Organisationsprüfungen durch Tätigkeitsanalysen und Arbeitsplatzbeschreibungen, Funktionen- und Kompetenzdiagramme, sowie Prüfungen des Geschäfts- und Informationsgangs. Diese sind wesentlich aufwendiger als Prüfungen der Phase 1 und werden regelmäßig erst nach gravierenden Anhaltspunkten aus Phase 1 durchgeführt. Vielfach erfordern solche Prüfungen Dienstpostenanalysen. Hierfür werden, soweit bereits verfügbar, Erfahrungen des „ A r beitskreises Dienstpostenbewertung" beim B M I 1 0 0 verwendet. I n einer Projektgruppe, die von der Abteilung Ο des B M I gebildet wurde, werden Grundsätze für Organisationsanalysen i n diesem Zusammenhang erarbeitet 1 0 1 . Hier liegen i n Form von Arbeitspapieren des Organisationsreferenten des B M F (der Mitglied dieser Gruppe ist) bereits detaillierte Ergebnisse vor (vgl. unten 2.2.3.). Die Vielzahl der erforderlichen Organisationsprüfungen könnte vom Organisationsreferat allein nicht bewältigt werden. Es wurde daher vor 3 Jahren eine besondere Prüfgruppe gebildet, die ausschließlich aus Spezialisten besteht und zu einem Referat (Ζ I 8) i n der Zentralabteilung zusammengefaßt wurde. b) Anlaß für Organisationsprüfungen kann die projektierte oder bereits erfolgte Neubildung von Dienststellen sein. (1) Für den Fall, daß diese i m Ministerium selbst erfolgt, bringt eine Prüfung keine großen Schwierigkeiten mit sich, da die Bildung nur durch Weisung des Ministers bzw. Staatssekretärs angeordnet werden kann. Die rechtzeitige Information des Organisationsreferenten ist infolge direkter Beziehungen (Vortragsrecht) zum Staatssekretär (§ 7 Abs. 5 GGO I) sowie durch eigene originäre Zuständigkeiten (laufende Organisationsüberprüfungen) gesichert. Eine Vorwegprüfung der projektierten Neubildung ist daher möglich. (2) Größere Schwierigkeiten können bei Neubildungen i m nachgeordneten Bereich für den Fall auftreten, daß die Organisationsbefugnis auf den betr. Behördenleiter delegiert ist. Dies ist ζ. B. i n einigen Bereichen der Fall, soweit die Neubildung nur Planstellen bis A 11 erfordert. Eine Delegation der Organisationsbefugnis kann sich weiter aus dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs ergeben, insbesondere: — bei unvorhergesehenen, dringlichen Aufgabenzugängen, — bei der Bildung von Projektgruppen. 100 Vgl. dazu: Bericht der Bundesregierung Drucksache 7/6, Seite 6. 101 Vgl. oben 1.1. 3.2.2.b.

zur Ämterbewertung,

BT-

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Eine allgemeine schriftliche Regelung der Delegation der Organisationsbefugnis liegt nicht vor. Eine Neubildung von Dienststellen allein von Seiten der betr. Behördenleitung kommt nur i n eng begrenzten Ausnahmefällen vor. Wenn sie vorkommt, führt das dazu, daß die Bildung neuer Stellen bereits fest eingeplant ist, u. U. schon erfolgt ist, wenn sie dem Organisationsreferenten bekannt wird. Die Prüfung i n solchen Fällen ist schwieriger als die Vorwegprüfungen. Sie benutzt grundsätzlich die gleichen Mittel, weist jedoch eine deutliche Akzentverschiebung auf. Die Zielsetzung ist nicht die Erarbeitung einer optimalen Organisationsstruktur, sondern die Beseitigung von eventuell vorhandenen sichtbaren Mängeln der schon vorhandenen Einheit. c) Organisationsprüfungen, insbesondere i m EDV-Bereich. Eine nicht unerhebliche Rolle spielen Organisationsprüfungen i m Zusammenhang mit projektierten Rationalisierungsmaßnahmen, insbesondere i m Zusammenhang mit EDV-Projekten. Hier werden grundsätzliche und allgemeine Prüfungen vom Organisationsreferat durchgeführt, i m allgemeinen zur Klärung der Vorfrage, ob eine EDV-Voruntersuchung, ggf. durch eine spezielle Projektgruppe, durchgeführt werden soll. Dabei spielt die Zusammenarbeit mit den für eventuelle EDV-Hauptuntersuchungen zuständigen EDV-Stellen eine entscheidende Rolle (insbesondere die EDV-Stellen i m Statistischen Bundesamt, i m Bundeskriminalamt, i m Bundesamt für Verfassungsschutz und i m Bundes ver waltungsamt). Die eigentlichen EDV-Untersuchungen werden von den genannten Stellen selbst durchgeführt. Die Rolle des Organisationsreferats beschränkt sich dabei auf eine allgemeine organisatorische Koordinierungstätigkeit, falls sachliche Zusammenhänge zwischen verschiedenen laufenden EDV-Projekten bestehen. Diese Situation ist i m wesentlichen typisch für die Wahrnehmung der EDV-Aufgaben i n den meisten Bundesressorts. Dies ist einer der Gründe für die Bildung der Koordinierungs- und Beratungsstelle der BR für die EDV (KBSt.), die die Lücke auf dem Gebiet einer zentralen EDV-Spezialistenberatung und «Koordinierung schließen soll. Weitere Gründe für Organisationsprüfungen können sein: — Schwierigkeiten i n der Stellenwirtschaft i n bestimmten Bereichen, — Rationalisierungsmaßnahmen i m weiteren Sinn, wobei i m Vordergrund die Erhöhung der Effektivität steht (stehen Einsparungsgesichtspunkte i m Vordergrund, ist man i n der Regel i m oben 2.1.1.3. (a) geschilderten Bereich),

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— Konzipierung der Aufgabenerledigung bei Aufgabenzugängen, wenn diese personalneutral sind, oder wenn der Personalbedarf ressortintern eingespart werden kann. I m letzteren Fall ist man sachlich in derselben Zielsetzung wie bei Prüfungen i m Zusammenhang mit Stellenmehranforderungen (oben 2.1.1.3. (a), die, aus mehr zufälligen Gründen, nicht erforderlich werden). Jedoch ist die Grundzielrichtung der Prüfungen nicht so sehr abhängig vom Zusammenhang zur Stellenplanaufstellung, als vom Einzelanlaß der Prüfungsmaßnahme. Für Informationsbasis und Vorgehensweise gilt daher auch für diese Fälle das unter 2.1.1.3. (a) gesagte. 2.1.2. Zusammenarbeit zwischen Organisations referai und Fachabteilungen bei primär fachlichen Fragen Neben diese i n den Abschnitten 2.1.1.1. bis 2.1.1.3. geschilderte primär organisatorische Arbeit t r i t t die Zusammenarbeit mit Fachabteilungen i m Zusammenhang mit fachlichen Aufgaben, die: — entweder wegen ihres Umfangs, insbesondere der Notwendigkeit der Beteiligung einer größeren Zahl von Stellen, besondere organisatorische Maßnahmen erfordern, — oder bei Planung und Durchführung organisatorisches oder betriebswirtschaftliches Spezialwissen erfordern (ζ. B. Netzplantechnik, Wirtschaftlichkeitsberechnungen). Beispiele sind: — Großbauprojekte (Neubau der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung, sowie die Fachhochschule des Bundes für den gehobenen Dienst), — M i t w i r k u n g beim Abschluß von Werkverträgen (Architektenverträge, Verträge mit externen Organisationsberatern), — M i t w i r k u n g bei dem Entwurf des Gesetzes zur Errichtung des Bundesverwaltungsamts. Hier geht es um die schwierige Frage, wo die Trennungslinie zwischen ministeriellem und ausführendem Bereich zu ziehen ist. Diese Frage hat erhebliche organisatorische Bedeutung, insbesondere für die ministerielle Leitungsstruktur, aber auch fachliche Konsequenzen (indem die ressortinterne Gewichtung bestimmter Aufgaben durch deren Zuordnung zum Bundesverwaltungsamt bzw. dem B M I nicht nur zum Ausdruck kommt, sondern u. U. zementiert wird). Die Mitarbeit bei solchen Projekten erfolgt i n den von den zuständigen Fachabteilungen (oder Referaten) gebildeten Projekt oder Arbeitsgruppen, bei kleineren Vorhaben i n der Form informeller Dienstkontakte.

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2.1.3. Zusammenfassung Zusammenfassend kann man die Querschnittsbeziehungen des Organisationsreferats der Z-Abteilung des BMI, entsprechend der Unterteilung i n Zusammenarbeit mit Fachabteilungen sowie anderen Querschnittseinheiten bei primär organisatorischen Aufgaben (oben 2.1.1.1., 2.1.1.2. und 2.1.1.3.), sowie i n die Zusammenarbeit i m Zusammenhang mit fachlichen Aufgaben (oben 2.1.2.), folgendermaßen charakterisieren: I m erstgenannten Bereich sind die Arbeitsbeziehungen zwischen Querschnittseinheiten (Organisation und Personal sowie Haushaltsreferat) sowie den Fachabteilungen institutionalisiert. Es hat sich ein A r beitsverfahren, insbesondere bei der Behandlung der Stellenmehranforderungen, i n Form einer Phasenaufteilung ergeben, das ζ. T. formalisiert ist. Abweichend von dieser Direktbeziehung ist die Informationsbeschaffung organisiert, die auf eine weitere Grundlage als die der sonstigen Arbeitsbeziehungen zum betroffenen Bereich gestellt ist, (vgl. oben 2.1.1.3.) sowie, bis zu einem gewissen Grad, die Durchführung von organisatorischen Maßnahmen, i n die Leitungsinstanzen eingeschaltet werden. Diese Form der Beziehungen w i r d als Matrixorganisation bezeichnet. I m zweitgenannten Bereich der Zusammenarbeit auf fachlicher Ebene sind die Beziehungen nicht institutionalisiert, sondern werden den wechselnden Aufgabenerfordernissen entsprechend (in Form von A r beitsgruppen usw.) organisiert. Man kann dies als „ergänzende Projektorganisation" bezeichnen. Als Mischform kann man Gruppen für Großprojekte für längere Dauer mit festgelegter Rahmenorganisation bezeichnen (ζ. B. Arbeitsgruppe „Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung des Bundesverwaltungsamts", Projektgruppe zur Reform der Struktur von Bundesregierung und Bundesverwaltung). 2.2. Die Organisationsreferate in der Zentralabteilung des B M F

Die charakteristischen Besonderheiten der zentralen Querschnittseinheiten auf dem Gebiet der Organisation i m B M F bestehen: — einmal i n dem außergewöhnlichen Umfang der Organisationsarbeit, vor allem i m nachgeordneten Bereich, — zum andern i n der besonderen Funktion des BMF, das selbst Querschnittseinheit ist und damit zentrale Funktionen für die Bundesverwaltung ausübt (Haushaltsaufstellung, mittelfristige Finanzplanung). Der erste Gesichtspunkt hat vornehmlich aufbauorganisatorische Konsequenzen:

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— nämlich die Bildung von Sonderorganisationsreferaten für den nachgeordneten Bereich (Referat Ζ C 3 sowie ein Sonderorganisationsreferat i n der Abteilung III), — sowie die Regelung der Beziehungen des zentralen Organisationsreferats des B M F zu den dortigen dezentralen Organisationsstellen (vgl. unten 2.2.1.). Der zweite Gesichtspunkt berührt vor allem ablauforganisatorische Fragen, nämlich die Besonderheit der Tätigkeiten einer Querschnittseinheit (des Hauptorganisationsreferats für den ministeriellen Bereich), deren Mutterorganisation selbst Querschnittseinheit ist (vgl. unten 2.2.2.). Daraus folgen gewisse bundeszentrale Funktionen des Organisationsreferats Ζ A 1 bei bestimmten, i m Zusammenhang m i t der Haushaltsplanaufstellung stehenden Organisationsmaßnahmen (vgl. unten 2.2.3.). 2.2.1. Die Sonderorganisationsreferate für den nachgeordneten Bereich (aufbauorganisatorische Besonderheiten des BMF) Das B M F hat, neben dem BMVg. und dem Bundesverkehrsminister i u m (BMV) den umfangreichsten Unterbau aller Bundesministerien. Das Tätigkeitsfeld für Organisationsstellen ist dementsprechend weit. Es ist außerdem heterogen, da die Schwerpunkte der Organisationsarbeit i m durchführenden Bereich 1 0 2 anders liegen als i m Ministerium. Infolgedessen wurde, schon bei Bildung des Ministeriums, ein Organisationsreferat für den ministeriellen Bereich, (Referat Ζ A 1 i n der Zentralabteilung), und 2 Referate für den nachgeordneten Bereich vorgesehen 103 : (Referat Ζ C 3, ebenfalls i n der Zentralabteilung, für die Bundesfinanzverwaltung i m nachgeordneten Bereich zuständig; sowie das Referat I I I A 6 für Betriebsprüfungen i n der Zollverwaltung). Die Funktionen dieser Sonderorganisationsreferate bestehen: — i n Leitungs- und Koordinierungsaufgaben hinsichtlich der zahlreichen dezentralen Organisationsstellen i m nachgeordneten Bereich, vgl. unten a), — i n der Erledigung von Organisationsaufgaben i m nachgeordneten Bereich (§ 7 Abs. 7 i n Verbindung mit Abs. 3 GGO I), sowie i n der Durchführung von Geschäftsprüfungen und Revisionen (§ 7 Abs. 3 GGO I), vgl. unten b). a) Hinsichtlich der Leitungs- und Koordinierungsaufgaben, vor allem i n Bezug auf die Kompetenzen gegenüber den dezentralen Organisa102 I m durchführenden Bereich der Bundesfinanzverwaltung geht es vor allem u m Betriebsprüfungen u n d Rationalisierungen, i n der Z o l l v e r w a l t u n g ζ. T. nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten. 103 Hierauf beruht die Vorschrift des § 7 Abs. 7 GGO I.

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tionsstellen i m nachgeordneten Bereich, fehlt eine rechtliche Normierung 1 0 4 . Maßgeblich für die praktischen Beziehungen zwischen zentralem Organisationsreferat und dezentralen Organisationsstellen ist der i n der Privatwirtschaft entwickelte Grundsatz, daß Weisungs- und Fachaufsichtsrechte der zentralen Organisationsstelle nicht vorzusehen sind, da diese die: — unmittelbare Verbindung der dezentralen Organisationsstelle zur jeweiligen Behördenleitung stören könnte, — sowie Machtgesichtspunkte i n die Wahrnehmung der Organisationsaufgaben bringen könnte, die einer effektiven Arbeit abträglich wären 1 0 5 . Es soll vielmehr eine Koordinierung und Leitung ausschließlich aufgrund überlegenen Sachwissens i n der Form der A u f stellung von allgemeinen Richtlinien 1 0 6 stattfinden. I n der Praxis kommt man allerdings ohne eine Reihe, meist informeller, Befugnisse nicht aus. Dieses Problem ist unten (II. 2.3.2.) am Beispiel der Beziehungen des Organisationsstabs des BMVg. zu den dezentralen Organisationsstellen des „Bundesamts für Wehrtechnik und Beschaffung", sowie der Teilstreitkräfte behandelt. Das dort gesagte gilt i m wesentlichen auch für den hier genannten Bereich 107 . b) Was den 2. Punkt anbelangt (selbständige Tätigkeiten i m nachgeordneten Bereich), so sind einige Grundsätze i n § 7 Abs. 3 GGO I festgelegt. Praktische Bedeutung haben vor allem Geschäftsprüfungen (Organisations· und Arbeitsuntersuchungen) m i t Revisionscharakter (vgl. Einzelheiten unten 2.3.4.1., für den Bereich des BMVg). Sonstige Geschäftsprüfungen werden von den Behördenorganisationsstellen, ζ. T. i n Zusammenarbeit m i t dem Referat Ζ C 3, bzw. I I I A 6 (Zoll), und neuerdings nach Richtlinien des für den ministeriellen Bereich zuständigen Referats Ζ A 1 (vgl. unten 2.2.3.), durchgeführt. 2.2.2. Funktionsbezogene Abweichungen der Organisationsarbeit im BMF Die funktionsbezogene und damit i n erster Linie ablauforganisatorische Besonderheit des Organisationsreferats Ζ A 1 (ζ. T. auch des 104

(Insbes. i n § 7 Abs. 7 GGO I hätte m a n einige Aussagen dazu erwartet). Vgl. Organisationsleiterhandbuch, München 1968 (Kapital: Organisation), S. 58 f., insbes. S. 59. 106 A. Musiol: Die Organisation von Organisationsprojekten, i n Zeitschrift f ü r Organisation, 1974, S. 195. 107 Die organisatorische Abweichung der Situation i m B M V g . zu der i m B M F (der Organisationsstab des B M V g . ist für den ministeriellen sowie den nachgeordneten Bereich zuständig), spielt für die Frage der Beziehung zu dezentralen Organisationsstellen keine Rolle. 105

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Referats Ζ C 3 für den nachgeordneten Bereich, vgl. i m folgenden) folgt aus der Querschnittsnatur des BMF. Die klassische Querschnittsfunktion des B M F ist die Aufstellung des Haushaltsplans sowie dessen Durchführung, i n neuerer Zeit ist die mittelfristige Finanzplanung hinzugekommen. Diese Kerntätigkeit des B M F (die Haushaltsabteilung [II] des B M F ist m i t Abstand die größte BMF-Abteilung 1 0 8 ), prägt zu einem erheblichen Teil die Querschnittstätigkeit des Organisationsreferats des BMF, und kann, wie erwähnt, zu ressortübergreifenden Einflußmöglichkeiten führen. Dies ist der deutlichste Ausdruck der oben genannten Besonderheit des Organisationsreferats des BMF. a) Es handelt sich dabei erstens um die Organisation des Haushaltsaufstellungsverfahrens. Soweit dies nicht rechtlich normiert ist (zB. durch interne VerwaltungsVorschriften, durch die Bundeshaushaltsordnung und die Geschäftsordnung der Bundesregierung), w i r d es i n erster Linie von den zuständigen Referaten der Haushaltsabteilung und deren Vorgesetzten i m Zusammenwirken mit den betr. Fachressorts (Abteilungen und Referate) festgelegt. Der Ansatzpunkt der Tätigkeit des Organisationsreferats hierbei ist: — eine M i t w i r k u n g an den das Haushaltsaufstellungsverfahren regelnden internen Verwaltungsvorschriften 1 0 9 , — Organisationsuntersuchungen i n Einzelbereichen (meist Unterabteilung der Haushaltsabteilung), wobei besonderes Gewicht auf die Untersuchung der Zusammenarbeit mit den Fachressorts (Abteilungen) bei dem Aufstellungsverfahren gelegt w i r d (vgl. unten 2.2.3.). Hieraus resultieren Einzelvorschläge für die Organisation des A u f stellungsverfahrens i n Teilbereichen. Sie haben, soweit sie eingeführt werden (was meist der Fall ist) zum Teil eine indirekte Wirkung auch auf die übrigen Ressorts. b) Eine direkte Wirkung auf das ressortinterne Vorbereitungsverfahren 1 1 0 i m Zusammenhang mit der Haushaltsplanaufstellung w i r d vom Organisationsreferat auf dem Spezialgebiet der Stellenmehranforderungen ausgeübt. aa) Auf der Grundlage der Hausverfügung des B M F vom 23.11. 73 (HV 30/73), wurde, zunächst für das B M F selbst, für den Fall von Stellenmehranforderungen, sowie einer beantragten Wiederbesetzung frei gewordener Stellen, ein formalisiertes Prüfungsverfahren eingeführt, das i m Wesentlichen den Grundsätzen für Organisations- und Arbeits108 4 Unterabteilungen m i t jeweils 7 Referaten. 109 110

A l s Beispiel vgl. unten 2.2. 2.b. I m B M F w i e i n anderen Ressorts.

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Untersuchungen folgt. Damit soll eine allmähliche organisatorische Überprüfung sämtlicher Arbeitsplätze erreicht werden. Hinsichtlich der Stellenmehranforderungen bekam diese Hausverfügung und das auf ihrer Grundlage eingeführte Prüfungsverfahren 1 1 1 ressortübergreifende Bedeutung dadurch, daß durch Zusatzverfügung des B M F die analoge Anwendung dieses Prüfungsverfahrens bei den ressortinternen Vorprüfungen von Stellenmehranforderungen auch i n anderen Ressorts zur Voraussetzung von deren Behandlung i m Haushaltsplanaufstellungsverfahren gemacht wurde. Darüber hinaus hat der Haushaltsausschuß des Bundestags die Beratung von Stellenmehranforderungen von einer ressortinternen Vorprüfung entsprechend den Grundsätzen des BMF-Verfahrens abhängig gemacht 1 1 2 . Damit hat die Hausverfügung 30/73 des B M F ressortübergreifende organisatorische Bedeutung; Die Tätigkeit des Organisationsreferats Ζ A 1 hat insoweit bundeszentralen Charakter. Die Hausverfügung 30/73 enthält selbst keine Einzelheiten zu dem Prüfungsverfahren sowie zur Bildung und Zusammensetzung der Prüfungskommission. Die Konkretisierung erfolgte i n Form allgemeiner Richtlinien, die gem. H V 30/73, Ziff. 2 von der Zentralabteilung des B M F (Organisationsreferat Ζ A 1), zunächst vorläufig, erlassen wurden 1 1 3 . bb) Die konkretisierenden Richtlinien wurden vom Organisationsreferat Ζ A 1 i n Zusammenarbeit mit der interministeriellen „Projektgruppe Organisationsuntersuchungen" beim B M I aufgestellt. Das geschah i n der Weise, daß man zunächst allgemeine Richtlinien für Organisations- und Arbeitsuntersuchungen erarbeitete (vgl. unten 2.2.3.) und diese dann, mit gewissen Modifikationen, für Prüfungen auch von Stellenmehranforderungen (sowie Wiederbesetzung von freigewordenen Stellen) für maßgebend erklärte (unten 2.2.4.). 2.2.3. Die Aufstellung allgemeiner Richtlinien für Organisations - und Arbeitsuntersuchungen im BMF Die allgemeinen Richtlinien für Organisations- und Arbeitsuntersuchungen gelten nur für den ministeriellen Bereich. Eine Anwendung auch auf den sehr personalintensiven nachgeordneten Bereich wäre wünschenswert. Die Frage w i r d derzeit vom Referat Ζ C 3 geprüft; neuerdings werden probeweise Untersuchungen auch i n diesem Bereich 111 Zitiert i m Beschluß des Haushaltsausschuß (7. Legislaturperiode, (50. Sitzung), Protokoll Nr. 50, S. 33). 112 Vgl. Einzelheiten 2.1. 1.2. (für den Bereich des Innenressorts), sowie Ausschußdrucksache des Haushaltsausschusses 7/582. 113 Vorläufige Richtlinien für Arbeitsuntersuchungen i m B M F v o m 15. 1. 75 (AZ-Z-A-1-1/75), (vgl. Einzelheiten i m folgenden).

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nach den genannten Richtlinien durchgeführt (in Zusammenarbeit des Referats Ζ C 3 m i t der jeweiligen Behördenorganisationsstelle). Inhaltlich stellen die „Richtlinien" eine systematische Zusammenfassung der bisher vor allem i n der Bundesverwaltung entwickelten Methoden für Organisationsuntersuchungen dar. Sie wurden nach Vorabstimmungen m i t der Zentralstelle für Organisationsfragen des BMI, sowie m i t dem Organisationsausschuß, i n der erwähnten Projektgruppe für Organisationsuntersuchungen 114 erarbeitet. Die Bedeutung der „Richtlinien" liegt denn auch nicht so sehr i n Neuentwicklungen von Prüfungsmethoden, sondern i n einer generell anwendbaren, praktikablen Zusammenfassung der wichtigsten Punkte, die bei Organisationsuntersuchungen zu beachten sind. Einzelheiten: Vorab wurden Regeln für die Zusammensetzung der Untersuchungskommission aufgestellt : — ständige Mitglieder: der Organisationsreferent, dessen Hilfsreferenten und Sachbearbeiter; nichtständige Mitglieder: ein Referent aus dem zu prüfenden Bereich, ein Vertreter des Personalreferats. Es folgen die Phasen der Untersuchung: — Arbeitsplatzbeschreibungen, „Vorerhebungen" (ζ. B. i n der Registratur, i n Aktenplänen, Geschäftsverteilungsplänen und Organisationsplänen), Interviews, — ergänzende Fragebogenbeantwortung, — kommissionsinterne Besprechungen, — Auswertungen, sowie i n diesen Phasen vorgesehene Einzeltätigkeiten (vgl. „vorläufige Richtlinien für Organisations- und Arbeitsuntersuchungen" (s. Anm. 113), Ziff. 3, S. 2 - 7). 2.2.4. Richtlinien

für die Prüfung von Stellenmehranforderungen

Für Prüfungen von Stellenmehranforderungen (sowie Wiederbesetzung freier Stellen) gelten grundsätzlich dieselben Richtlinien 1 1 5 . Insbesondere ist die gleiche Besetzung der Prüfungskommission sowie die gleiche Reihenfolge der Prüfungsphasen vorgesehen. Die wesentlichsten Abweichungen bzw. Sonderregelungen sind: — Bei Überlastung der Prüfungskommission gehen grundsätzlich die Prüfungen der Stellenmehranforderungen sonstigen Organisationsprüfungen vor (Ziff. 3.3. der Richtlinien). 114 115

Vgl. oben 1.1.3. 2.2. Vgl.: Vorläufige Richtlinien für Arbeitsuntersuchungen, A n m . 113.

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— Bei Prüfungen von Stellenmehranforderungen kann der geprüfte Bereich auf das anfordernde Referat beschränkt werden 1 1 6 (in der Regel werden mindestens Unterabteilungen geprüft). — Die Prüfungskommission kann gleichzeitig Stellenmehranforderungen aus mehreren Bereichen prüfen, was wegen der Verbindung der Stellenmehranforderungen zum Haushaltsplanaufstellungsverfahren und der damit verbundenen zeitlichen Beschränkungen von Bedeutung ist. Durch den Umstand, daß diese die B M F Hausverfügung 30/73 konkretisierenden Bestimmungen an die generellen Richtlinien für Organisationsprüfungen anknüpfen und einige Sonderregelungen hinzufügen, sind sie vorerst noch nicht sehr klar und übersichtlich. Dies, sowie die erwähnten, nach laufenden Abstimmungen mit anderen Ressorts, ist der Grund für den vorläufigen Charakter dieser Bestimmungen. 2.2.5. Zusammenfassung Die BMF-Hausverfügung 30/73 sowie die sie konkretisierenden Bestimmungen sind das bislang deutlichste Beispiel für die Besonderheit der Organisationsarbeit des Organisationsreferats Ζ A 1 des BMF, die, zunächst ressortbezogene, dank ihrer Verbindung zur Querschnittstätigkeit der Haushaltsaufstellung, ressortübergreifenden Charakter bekommen kann. Sie erreicht dabei einen Grad von Verbindlichkeit für die anderen Ressorts, den die Maßnahmen der Zentralstelle des B M I oder des Organisationsausschusses kaum erreichen werden. Nicht zuletzt deshalb w i r d auch besonderer Wert auf die ressortübergreifende Abstimmung bei Aufstellung dieser Richtlinien i m Rahmen der erwähnten Projektgruppe gelegt. Man darf dabei allerdings nicht übersehen, daß diese spezifische Funktion des Organisationsreferats Ζ A 1 des B M F nur einen Teil von dessen Aktivitäten darstellt. Schon die oben erwähnten organisatorischen Maßnahmen i m Zusammenhang m i t dem allgemeinen Haushaltsplanaufstellungsverfahren (vgl. oben 2.2.2. a) haben i n der Regel, jedenfalls unmittelbar, nur ressortinterne Bedeutung. 2.3. Der Organisationsstab des BMVg.

2.3.1. Überblick über Organisation und Aufgabenstellung Die wichtigsten Abweichungen der zentralen Organisationsstelle des BMVg. von den entsprechenden Stellen i m B M F und B M I sind: — die Organisation der Stelle als Stab, (vgl. unten 2.3.1.), — die Beziehungen der Organisationsstelle zum nachgeordneten Be116

Vgl. Ziff. 4 der Richtlinien, A n m . 113.

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reich, (vgl. unten 2.3.2.), wobei insbesondere Revisionen eine Rolle spielen (vgl. unten 2.3.4.), — die Zusammenarbeit mit der Personalabteilung, die stärker, als sonst üblich, formalisiert ist; (vgl. unten 2.3.3.), — die Zusammenarbeit mit dem Fachbereich, die ein erhebliches Maß an Fachwissen i n der Organisationsstelle voraussetzt (unten 2.3.4.), — schließlich die enge Verbindung zur EDV-Stelle (die Bestandteil der Organisationsstelle ist), vgl. unten 2.3.5. Die Einrichtung von Stäben und ähnlichen Einrichtungen ist i n der GGO I nicht vorgesehen 117 . Sie sind trotzdem unter den verschiedensten Bezeichnungen i n fast allen Ressorts gebildet worden 1 1 8 . Die Organisation der Organisationsstelle des BMVg. als Leitungsstab hat mehrere Gründe: — Es erschien zweckmäßig, den i m Verhältnis zu zahlreichen dezentralen Organisationsstellen ressortzentralen Charakter dieser Stelle durch ihre organisatorische Verortung zu betonen; — die Wahl der Form eines Leitungsstabes lag i n Anbetracht der Vorbilder i m militärischen Bereich nahe; — sachlichen Besonderheiten der oganisatorischen Arbeit i m BMVg. w i r d eine Stabsstelle am besten gerecht, vgl. i m folgenden. Diese Punkte, i n denen die Stabsstruktur Einfluß auf die organisatorische Arbeit hat, sind: — die Informationsbeschaffung (vgl. unten 2.3.4.1.), — die Zusammenarbeit mit Fachabteilungen i n primär fachlichen A n gelegenheiten (vgl. unten 2.3.4.2.), — die Durchsetzung organisatorischer Maßnahmen (vgl. unten 2.3.4.1. b). Die Innenstruktur entspricht den Grundsätzen ministerieller Aufbauorganisation. Der Stab besteht aus 5 Referaten aus dem eigentlichen Ο + M Bereich, sowie aus 4 EDV-Referaten. Die aufbauorganisatorische Besonderheit i m Verhältnis zu üblichen Ministerialabteilungen ist die, daß die 4 EDV-Referate zu einer Gruppe zusammengefaßt sind und von einem besonders hierfür zuständigen Leiter koordiniert 1 1 9 werden. Sie besteht i n gewisser Selbständigkeit neben den übrigen Referaten des Organisationsstabs und ist nur durch die gemeinsame Unterstellung unter den Leiter des Stabes m i t diesem verbunden. 117 § 4 Abs. 1 GGO I sieht n u r Referate u n d Abteilungen vor. Selbständige Sonderstellen sollen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 nicht gebildet werden. 118 ζ. B. „Sonderreferate für Presse u n d Öffentlichkeitsarbeit", „Planungsreferate", „Parlaments- u n d Kabinettsreferate". 119 Die direkte Unterstellung der EDV-Referate unter den Leiter des Organisationsstabs w i r d dadurch nicht berührt.

2. D i e

Ressortorganisationsstellen

D e r O r g a n i s a t i o n s s t a b des B M V g

Leiter des Org.stabs (Bes.Gr. Β 6 )

* Gruppe E D V Koordinator (A 16) Referat 1 Gesamtorgan.d.Ressorts, Organisation des Ministeriums; Gesamtfragen der Terminologie Grundsätzliche Org.fragen des nachgeordneten Bereichs

Referat 1 Gru ndsatzangelegenheiten der EDV

Referat 2 Referat 2 Management Informationssysteme zur Unterstützung Organisationsanalysen

Referat 3

Organisationsprüfungen, Revisionen

Referat 4 Arbeitstechnische Verfahrensgrundsätze (ohne EDV) Rationalisierung der Büroorganisation; Vorschlagswesen;

Referat 5 Statistik, Systematiken, (Terminologie, Schlüssel)

7 Olivet

der Leitung

Referat 3 EDV Projekte auf den Gebieten: Personal, Versorgung Technische Dienste, Sanitätsund Gesundheitswesen;

Referat 4 Zentrale und administrative Angelegenheiten des EDVZentralbereichs

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I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Der allgemeine Ο + M Bereich des Stabes besteht aus 2 Referaten m i t jeweils 3 Hilfsreferenten, 8 Sachbearbeitern und 2 Hilfssachbearbeitern, sowie aus 3 Referaten m i t jeweils einem Hilfsreferenten und 1 - 2 Sachbearbeitern. Die EDV-Gruppe des Stabes besteht aus 3 Referaten der erstgenannten Größenordnung, sowie aus einem Referat mit lediglich einem Sachbearbeiter (neben dem Referenten) 120 . Die Aufgabenstellung des Organisationsstabs ergibt sich i n den Grundzügen aus § 7 GGO I. Die Aufgabenverteilung auf die Referate erfolgt i m Geschäftsverteilungsplan vom 30. 6. 74 1 2 1 (vgl. dazu die Übersicht oben S. 97). Die Grundaufgaben sind denen der anderen Ressortorganisationsstellen weitgehend ähnlich. A n Sonderaufgaben, die zum Teil die Organisation der Organisationsstelle des BMVg. als Stab zur Folge hatten, sind zu nennen: — Fragen der Spitzengliederung der Bundeswehr, — Organisationsanalysen, vor allem i n fachlich komplizierten Bereich, wie i m Beschaffungswesen, — Revisionen, vgl. unten 2.3.4.1. Wie i n allen Querschnittseinheiten, spielt die ad hoc Aufgabenverteilung neben der planmäßigen Geschäftsverteilung eine Rolle. Sie hat jedoch i m Organisationsstab Ausnahmecharakter. Die generelle Geschäftsverteilung ist für den überwiegenden Teil der Arbeit maßgebend. Diese Abweichung von der Praxis i n den Organisationsreferaten i m B M I und B M F erklärt sich, jedenfalls teilweise, aus der weitgehenden Spezialisierung der Referate des Organisationsstabs sowie aus dessen, i m Vergleich zu den genannten Organisationsreferaten, wesentlich größerem Umfang. 2.3.2. Verhältnis des Organisationsstabs zu den dezentralen Organisationsstellen des Ressorts Entsprechend dem Umfang und der Bedeutung des nachgeordneten Bereichs des BMVg. spielt das Verhältnis des Organisationsstabs zu den dezentralen Organisationsstellen i m Verteidigungsressort eine besondere Rolle. Neben dem zentralen Organisationsstab existieren sowohl i m ministeriellen Bereich dezentrale Organisationsreferate: 120 £ ) e r Gesamtpersonalbestand beträgt i m Ο + M Bereich ζ. Zt. ca. 35 M i t arbeiter (12 v. höheren Dienst), der des EDV-Bereichs des Stabs ist etwa derselbe. 121 Loseblattsammlung, neueren Datums.

daher

sind Teile

des

Geschäftsverteilungsplans

2. Die Ressortorganisationsstellen

99

— ζ. Β. i n der Rüstungshauptabteilung und i n den Führungsstäben der Teilstreitkräfte, als auch i m nachgeordneten Bereich: — ζ. B. i m Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB). Diese Referate haben i n Bezug auf die Organisation ihrer Abteilungen keine Befugnisse, sondern sind für die jeweils nachgeordneten Bereiche zuständig. Für das BWB gilt dies allerdings m i t Einschränkungen. a) Damit besteht grundsätzlich eine Aufgabentrennung zwischen dem zentralen Organisationsstab und den genannten Organisationsreferaten: — Der Organisationsstab bearbeitet die Fragen der ministeriellen Organisation aller Bereiche des Hauses, — die genannten Organisationsreferate reichs,

die des nachgeordneten Be-

— das Organisationsreferat (in der Zentralabteilung) des B W B bearbeitet Organisationsfragen der eigenen Behörde sowie des nachgeordneten Bereichs. Dementsprechend bestehen keine Weisungsbefugnisse des Organisationsstabs gegenüber den dezentralen Organisationsreferaten. b) Aufbauorganisatorische Verbindungslinien ergeben sich aus: — dem Informationsrecht des Organisationsstabs (§ 7 Abs. 4 GGO I), das sich auch auf die Tätigkeiten der dezentralen Organisationsstellen bezieht, — aus der Befugnis des Organisationsstabs, Revisionen i n Fachabteilungen des Ministeriums und i m nachgeordneten Bereich durchzuführen. I m letzteren Bereich spielt die Zusammenarbeit m i t den dezentralen Organisationsstellen eine Rolle. Sie ist allerdings nicht formalisiert, (vgl. unten 2.3.4.1.). — Aus der Bearbeitung der allgemeinen und grundsätzlichen Organisationsfragen des nachgeordneten Bereichs (§ 7 Abs. 3 GGO I und die Aufgabenübersicht oben 2.3.1.). Bis zu Weisungsbefugnissen verdichten sich diese Verbindungslinien aber i n keinem der gen. Fälle. Maßgebend ist, daß alle ihrer Natur nach zentralen und allgemeinen Aufgaben zunächst dem Organisationsstab vorgelegt werden, und daß i m Rahmen dieser Arbeit die dezentralen Organisationsstellen i n ihrem Bereich tätig werden. Die formale Kompetenzgrundlage dafür ist die Befugnis des Organisationsstabs, die gesamte Organisationsarbeit i m BMVg. zu koordinieren 1 2 2 . 122

*

Vgl. § 7 Abs. 3 u. 7 GGO I u n d den Geschäftsverteilungsplan des Orga-

100

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

2.3.3. Verhältnis

des Organisationsstabs

zur Personalabteilung

Eine organisatorische Direktverbindung zwischen dem Organisationsstab und der Personalabteilung (Abteilung 1 i n der Hauptabteilung I I I , zuständig für administrative Angelegenheiten) besteht nicht. Dies ist an sich erstaunlich, da eine solche Verbindung zwischen der Personalabteilung und der Haushaltsabteilung (Abteilung 2 i n der Hauptabteilung III) besteht. Ferner ist eine organisatorische Verbindung zwischen Personalabteilung und zentraler Organisationseinheit an sich üblich 1 2 3 . Der Grund für die fehlende organisatorische Verbindung ist der Stabscharakter der zentralen Organisationsstelle des BMVg., der eine organisatorische Verortung i n der Hauptabteilung I I I ausschloß. Inwieweit dabei auch andere Gründe, insbesondere personalpolitischer A r t , m i t spielten, ist schwer ersichtlich. Jedenfalls spielt die organisatorische Trennung keine Rolle bezüglich der Zusammenarbeit mit der Personalabteilung. Sie ist i n den Grundzügen die gleiche, wie die i n anderen Ressorts, i n denen eine organisatorische Zusammenfassung i n Form der Zentralabteilung besteht, (vgl. oben 2.1.1.2., insbesondere 2.1.1.2. b). Die Besonderheiten dieser Zusammenarbeit, die mit der Tatsache der Stabsstruktur der Organisationsstelle zusammenhängen, sind folgende: I n dem bis 1971 üblichen ressortinternen Abstimmungsverfahren, insbesondere zwischen Organisationsstab, Personalabteilung und Fachabteilung wurde zunächst von den Organisationsfachleuten geprüft, ob die angeforderten Stellen unter organisatorischen Gesichtspunkten notwendig und zweckmäßig waren. Die Personalabteilung prüfte sodann die personellen Gesichtspunkte. Bei eventueller Nichtbesetzbarkeit der Stellen (infolge Personalmangels oder aus haushaltsrechtlichen Gründen) wurden diese Stellen i n einer 2. Prüfungsphase ohne nochmalige Abstimmung m i t dem Organisationsstab 124 gestrichen. M i t zunehmender Finanz- und Personalknappheit wurde die Zahl der gestrichenen Stellen größer, so daß sich die Notwendigkeit ergab, i n Abstimmungen zwischen Organisationsstab, Personalabteilung, Haushaltsabteilung und Fachabteilung den Stellenplan auch i n der genannten 2. Phase zu koordinieren. Es wurde daran festgehalten, daß der Organisationsstab den Initiativvorschlag hinsichtlich der organisatorisch wünschenswerten Stellen machte, der m i t der Personal- und Haushaltsabteilung abgestimmt wurde und zu einem Grobraster des Stellenplans entwickelt wurde. Für nisationsstabs v o m 30. 6.74 („Grundsatzaufgaben u n d Fragen der Gesamtorganisation des Ressorts"), B l a t t 1. 123 Vgl. f ü r H a m b u r g unten I I I 1.2.; für B e r l i n I I I . 2.2.3. 124 Damals noch Org. 1 (Organisationsreferat 1 der Zentralabteilung). Die B i l d u n g des Organisationsstabs fällt i n das Jahr 1970, ohne daß sich aber zunächst das geschilderte Verfahren änderte.

2. Die Ressortorganisationsstellen

101

den Fall, daß es dann noch Schwierigkeiten gab, insbesondere, weil die Fachabteilung mit Streichungen nicht einverstanden war, wurde eine Feinplanung vorgenommen, i n der versucht wurde, a) der Fachabteilung zu zeigen, mit welchen organisatorischen M i t teln sie die angegebene Sachaufgabe auch m i t geringerem Personalbestand erfüllen könnte, b) auf Grund welcher organisatorischer Maßnahmen Personalfreisetzungen an anderen Stellen i n der Fachabteilung möglich wären. Wesentlich ist, daß eine einseitige Stellenstreichung oder Umschichtung von Seiten der Personal-, Haushalts- oder Fachabteilungen ausgeschlossen wurde. I n jedem Fall war eine erneute Beteiligung des Organisationsstabs erforderlich 1 2 5 . Bei dieser Feinplanung standen auch die der Grobplanung zugrundeliegenden organisatorischen, personellen und finanziellen Gesichtspunkte zur Diskussion. Seit 1974 werden zusätzlich die Grundsätze der BMF-Hausverfügung H V 30/73 (vgl. oben 2.2.3.) beachtet. 2.3.4. Verhältnis des Organisations stab s zu den Fachabteilungen 2.3.4.1. Organisationsprüfungen und Revisionen I n Bezug auf Organisationsprüfungen, Arbeitsuntersuchungen und Revisionen 126 , liegt die Besonderheit des Organisationsstabs zunächst i n einem, i m Verhältnis zu den üblichen Ressortorganisationsreferaten, ziemlich großen Informationspotential. a) Neben den üblichen Informationsquellen (vgl. § 7 Abs. 4 GGO I und oben 2.1.1.3.) spielt die Stabsstruktur und der umfangreiche Mitarbeiterbestand eine Rolle; die hieraus resultierenden vielfältigen A r beitsbeziehungen verschaffen eine Fülle informeller Informationsquellen 1 2 7 . Auch i n formeller Hinsicht besteht allerdings eine Besonderheit, nämlich die regelmäßige „Abteilungsleiterkonferenz" (ALK), an der der Leiter des Organisationsstabs teilnimmt. Die A L K wurde i n Anlehnung an § 55 GGO I (Dienstbesprechungen des Ministers m i t den Abteilungsleitern bei besonderen Fällen) gebildet. Sie institutionalisiert die Querinformation, vor allem i n Bezug auf Leitungsinformationen, Informa125

Diese formelle Kompetenz des Organisationsstabs u n d die Einzelheiten des Verfahrens sind i m sogenannten „Erlaß Wetzel" (AZ Org. 1-10-62 und Org. 1, 3/1-72) geregelt. 128 Dieser Begriff w i r d meist für Organisationsprüfungen i m nachgeordneten Bereich gebraucht. 127 Weniger ist dies Folge der formellen Kompetenzen (§ 7 Abs. 4 GGO I u n d entsprechender Bestimmungen i m Geschäfts verteilungsplan), die denen der Organisationsstellen anderer Ressorts gleichen.

102

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

tionen aus dem Planungsstadium von Fachvorhaben, sowie i n Bezug auf Einzelinformationen (nach Anforderung). So ist es i n der Regel möglich, i m Bedarfsfall eine ganze Reihe von konkreten Anhaltspunkten für die Notwendigkeit organisatorischer Maßnahmen (zunächst Prüfungen) vorzulegen. I n der Regel ist der betroffene Bereich m i t den vorgeschlagenen organisatorischen Maßnahmen einverstanden. b) Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, Prüfungen von der Leitung des Ministeriums anzuordnen und auch ohne Einverständnis des betr. Bereichs durchzuführen. Abgesehen von gravierenden Fällen, vermeidet man jedoch ein solches Vorgehen. Dies ist anders auf dem Gebiet der Revisionen, die die Überprüfung von arbeitstechnischen Abläufen i m vorwiegend technischen Bereich (ζ. B. Depots, Werkstätten, Materialprüfungsstellen) betreffen. Hier kann i m Interesse einer schnellen und wirksamen Kontrolle eine Revision ohne Einverständnis und sogar ohne vorherige Information der betroffenen Stelle erfolgen. I n Routinefällen stehen die entsprechenden Kompetenzen (Anordnung und Durchführung) dem Organisationsstab zu 1 2 8 (Geschäftsverteilungsplan vom 30. 6. 74 (vgl. oben Anm. 121), Blatt 2 und 3). I n sonstigen Fällen erfolgt die Anordnung durch die Leitung (Staatssekretär für den Verwaltungsbereich), wobei die enge Beziehung des Organisationsstabes zum Leitungsbereich (Minister und Staatssekretäre) von Bedeutung ist 1 2 9 . Ziel dieser Revisionen ist es: — den nachgeordneten Bereich auf den genannten Gebieten zu kontrollieren, sowie Verbesserungsvorschläge und Einzelreorganisationsmaßnahmen zu erarbeiten und durchzuführen. Die eigentliche Breitenwirkung w i r d i m Zusammenhang mit dem ersteren Gesichtspunkt erzielt, denn die psychologische Wirkung der Möglichkeit von Revisionen ist generell, die tatsächlich durchgeführten Revisionen m i t konkreten Verbesserungsvorschlägen sind punktuelle Maßnahmen. Voraussetzung für eine solche psychologische, generelle Wirksamkeit ist, daß Vorschläge und Maßnahmen i m Anschluß an die (punktuellen) Revisionen auch konkrete Folgen haben. c) Es ist daher der Durchsetzungsgesichtspunkt, evtl. auch i n Bezug auf Personalmaßnahmen, von besonderer Bedeutung. — Zunächst werden immer einvernehmliche Durchführungsmaßnahmen angestrebt, die man möglichst durch Beteiligung von Mitarbeitern des betr. Bereichs an der Prüfung selbst vorbereitet. Die Durchführungsmaßnahmen selbst stehen dabei allerdings nicht zur Dis128 Die Durchführung ist Sache des Referats Org. 3; die Anordnungsentscheidungen t r i f f t entweder der Leiter des Stabes oder der Organisationsreferent (Leiter von Org. 1). 129 Vgl. § 7 Abs. 5 GGO I.

2. Die Ressortorganisationsstellen

103

kussion, sondern nur die Durchführungsmethoden. I n umfangreichen und schwierigen Fällen erfolgt die Durchführung der Reorganisationsvorschläge aufgrund ministeriellen Erlasses 130 . 2.3.4.2. Die Zusammenarbeit zwischen Organisationsstab und Fachabteilungen bei fachlichen Problemen Die genannten primären Organisationsmaßnahmen (Organisationsprüfungen, Revisionen) haben enge Berührung mit dem fachlichen Aspekt der Aufgaben i n den betr. Fachbereichen, der jedoch bei den sonstigen organisatorischen Aufgaben i m ministeriellen Bereich, nämlich der optimalen Organisation fachlich komplizierter Vorgänge, noch eindeutiger i m Vordergrund steht. Insbesondere gilt dies für das BMVg. Dies ist einer der Gründe für die Konzipierung der BMVg.-Organisationsstelle als Stab, durch den die Kombinierung von Methoden- und Sachwissen am ehesten möglich erscheint. Ansatzpunkt für die Beteiligung von Organisatoren an Aufgaben, die organisatorische Fragestellungen i n gewisser Abstraktion, abgrenzbar von der Sachentscheidung, enthalten, ist insbesondere das Entwerfen von Verfahrensvorschriften für komplexe Entscheidungs- und Planungsprozesse. Durch das Zusammenwirken zahlreicher Stellen und durch die Notwendigkeit der Koordinierung zahlreicher sachlicher Gesichtspunkte, t r i t t die Notwendigkeit des methodischen Vorgehens als selbständige Frage hervor. Dies ist der Schwerpunkt der M i t w i r k u n g des Organisationsstabs bei fachlichen Fragen, die i n folgenden Stufen erfolgt: a) M i t w i r k e n beim Entwurf von Verwaltungs- und Dienstvorschriften, meist durch Mitarbeit i n Kommissionen, ζ. B. Mitarbeit i n der Organisationskommission des BMVg. zur Neuordnung des Rüstungsbereichs. Aufgrund des Berichts dieser Kommission wurde der „Rahmenerlaß zur Neuordnung des Rüstungsbereichs des BMVg. vom 28.1.1971 erarbeitet. 130 ζ. B. Rahmenerlaß zur Neuordnung des Rüstungsbereichs v o m 28.1. 71, i n Der Bundesminister für Verteidigung: „Die Neuordnung des Rüstungsbereichs", Bonn 1971, S. 7 ff., der eine ganze Reihe von Einzelerlassen zur Folge hatte (ζ. B. betr. „Einschaltung der Leitung bei Entwicklung u n d Beschaffung von Wehrmaterial", „Durchführungsbestimmungen zu den Rahmenbestimmungen f ü r die Entwicklung u n d Beschaffung von Wehrmaterial"; ferner „Verfahrensregeln für die Entwicklung u n d Beschaffung von Verpflegung, Bekleidung u n d persönlicher Ausrüstung", Erlaß v o m 20. 3. 73). Diese Erlasse betreffen ζ. T. die nachgeordneten Bereiche und w u r d e n aufgrund von Revisionen erarbeitet, zum größeren T e i l allerdings betreffen sie den ministeriellen Bereich. Die Regelung durch Erlaß erfolgt i n den letzteren Fällen nicht aus Gründen der Durchsetzung (und damit Erhöhung des K o n trolleffekts), sondern wegen der K o m p l e x i t ä t der Regelungsmaterie, der ζ. T. (was den Rahmenerlaß v o m 28.1. 71 anbelangt) politischen Charakter hat.

104

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Diese Kommission bestand etwa 2 Jahre (von 1969 bis 1971). Sie war organisatorisch vom Organisationsstab völlig getrennt und auch die Arbeitsbeziehungen zwischen Kommission und Stab (damals noch Referat Org. 1) spielten keine große Rolle wegen des primär politischen Charakters des Auftrags der Kommission. Die Arbeitsweise dieser Kommission läßt sich nur anhand der von ihr vorgelegten Ergebnisse allgemein charakterisieren. Einzelheiten werden nicht veröffentlicht. Der Schwerpunkt des Erlasses zur Neuordnung des Rüstungsbereichs liegt auf organisatorischem Gebiet, indem großenteils aus der Privatwirtschaft übernommene Managementmethoden eingeführt wurden: — Einführung eines „Systemmanagements" i m Rüstungsbereich, das anstelle des Prinzips der Federführung und der Koordinierung durch hierarchische Leitungsinstanzen die Einrichtung des „Systembeauftragten" setzte, — Einführung einer „Matrixorganisation" i n der Rüstungshauptabteilung (technologisch ausgerichtete Abteilungen 1 3 1 , deren Vertreter die teilstreitkräfteorientierten Fachbereiche verstärken sollen), — Einführung einer dem Vorstandsmodell nachgebildeten Leitungsstruktur der Rüstungshauptabteilung 132 . b) Die zweite Stufe ist die Konkretisierung dieser Vorschriften i n Zusammenarbeit m i t den betroffenen Fachbereichen: (ζ. B. Durchführungsbestimmungen zu den Rahmenbestimmungen für die Entwicklung und Beschaffung von Wehrmaterial vom 6. 3.1973). c) Ferner gehört hierher die Stellungnahme zu organisatorischen Aspekten von Einzelfragen, ζ. B. Beurteilung der organisatorischen Zweckmäßigkeit der Zusammensetzung und Arbeitsweise von den auf Grund des genannten Erlasses arbeitenden Projektgruppen, ζ. B. der Studiengruppen 1 3 3 , die die Objektplanung einleiten. Den genannten Stufen zunehmender Konkretisierung auf den Einzelfall entspricht auf der verfahrensmäßigen Seite: — die Mitarbeit i n Kommissionen (entspricht Stufe a), — die Bildung von informellen Arbeitsgruppen zum Zweck der Konkretisierung und Korrektur von Verfahrensvorschriften (entspricht Stufe b), — die informelle Querkoordination m i t den betroffenen Bereichen bei Einzelstellungnahmen (entspricht Stufe c).

fachlichen

131 Abteilung „Technik f ü r F ü h r u n g u n d A u f k l ä r u n g " , Abteilung „Technik für Feuer und Bewegung". 132 Einzelheiten vgl. Chr Weigeldt: i n Schriftenreihe Speyer, Bd. 50 (1971), S. 367 f. (Diskussionsbeitrag). 133 Vgl. : Der Bundesminister der Verteidigung (Hrsg.) : Die Neuordnung des Rüstungsbereichs, Bonn 1971, S. 22.

2. Die Ressortorganisationsstellen

105

Neben diese Beteiligung bei fachlichen Aufgaben, bei denen der organisatorische Aspekt klar ausdifferenziert ist, t r i t t die Mitarbeit bei fachlichen Fragen, bei denen fachliche und organisatorische Aspekte nicht so eindeutig trennbar sind. Es handelt sich um Stellungnahmen des Organisationsstabs zu einzelnen fachlichen Fragen unter dem Gesichtspunkt eines methodisch zweckmäßigen Arbeitsablaufs. Bei der Zusammenarbeit zwischen Fachabteilung und Organisationsstab i n Fällen dieser A r t ist das Hauptproblem, wie und von wem der Anstoß zu einer Zusammenarbeit ausgeht, ein Problem, das bei ausdifferenzierten organisatorischen Fragestellungen seltener auftritt. Dieser Anstoß geht häufig vom Organisator aus, seltener von der Leitung, (Auftrag zur Stellungnahme zu fachlichen Problemen, die möglicherweise organisatorische Bedeutung haben). Voraussetzung ist, daß der Organisator über genügend laufende Informationen aus den Fachabteilungen verfügt. Diese Voraussetzung ist beim Organisationsstab des BVMg. i n der Regel gegeben, (vgl. oben 2.3.4.1. a). Beispiele für eine Zusammenarbeit dieser A r t sind: — Stellungnahme des Organisationsstabs zu der Frage, wie zweckmäßigerweise die Beschaffung von Bekleidung, Ausrüstungsgegenständen und Verpflegung durchgeführt werden kann. Dieses Beispiel zeigt, daß die Grenze zum Fall klar ausdifferenzierter organisatorischer Aspekte sehr fließend ist: die Stellungnahme führte dazu, daß allgemeine „Verfahrensregeln für die Entwicklung und Beschaffung von Verpflegung, Bekleidung und persönlichen Ausrüstungsgegenständen" erarbeitet wurden. — Ein Beispiel für eine Zusammenarbeit auf komplexerem Gebiet ist die Bundeswehrplanung, insbesondere die Kombinierung der A n forderungen der Teilstreitkräfte zum „Streitkräfteplan" sowie dessen Konkretisierung zum Jahresprogramm, (Allgemeine Bundeswehrplanung). Diese Zusammenstellung des Streitkräfteplans aus den Ausrüstungsplänen und Anforderungen der TSKe. 1 3 4 erfordert i m einzelnen: — sachliche (taktische, strategische, personelle) Abstimmung der Objekte, — finanzielle und zeitliche Abstimmungen, die i m Laufe des Planungsprozesses i n Zusammenarbeit der Planungsstäbe der Führungsstäbe erfolgen. Die Koordination dieses Prozesses übernimmt der Planungsstab, bzw. i m Zuständigkeitsbereich der Rüstungshauptabteilung deren Planungsbeauftragter. Es handelt sich u m eine unmittelbare Teilnahme am Planungsprozeß, dessen koordinative (orga134

Vgl. Neuordnung des Rüstungsbereichs (Anm. 133), S. 21.

106

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

nisatorische) Seite nicht klar ausdifferenzierbar ist. Allerdings sind hier i. d. R., gerade wegen der engen Verbindung von sachlichen und methodischen Fragen, Planungsfachleute und nicht allg. Organisationsspezialisten herangezogen worden. Dasselbe gilt für die Verbindung der allgemeinen Bundeswehrplanung m i t der Einzelsystem- und Projektplanung. Hier sind noch kompliziertere Abstimmungsprozesse erforderlich, ebenfalls auf sachlichem und finanziellem Gebiet (vgl. oben, Anm. 133). Sie sind deshalb besonders kompliziert, weil Abstimmungen von Einzelwaffensystemen auf sachliche und finanzielle Gegebenheiten der allgemeinen Bundeswehrplanung u. U. eine Modifizierung des Waffensystems erfordern, was einen Wiedereintritt i n den Systemplanungsprozeß notwendig macht. Die erforderliche Koordination der Planungsabteilungen der Führungsstäbe der Teilstreitkräfte sowie des Generalinspekteurs, die Träger der „Allgemeinen Bundeswehrplanung" sind, auf der einen Seite, zu den Trägern der Objektplanung, insbesondere der Waffen-Systemplanung (also den Arbeitsgruppen des Systembeauftragten), sowie des Projektbeauftragten des BWB auf der anderen Seite, ist primär Sache des Planungsstabs der Bundeswehr bzw. des Planungsbeauftragten der Rüstungshauptabteilung. Bei der Kompliziertheit der notwendigen Koordinierungs verfahren werden jedoch auch Fachleute des Organisationsstabs zu Rate gezogen. Diese Kombination von Organisationsund Planungsfachleuten ist überhaupt kennzeichnend für kompliziertere Gebiete 185 . 2.3.5. Die EDV-Gruppe

des Organisationsstabs

136

Abweichend von der i n den Bundesressorts überwiegend üblichen Trennung zwischen Organisationsreferat und EDV-Referaten besteht i m BMVg. eine unmittelbare organisatorische Verbindung beider Bereiche. Der organisatorische Bereich und der DV-Bereich bilden die beiden Bestandteile des Organisationsstabs, der beide Teile zu einer Einheit integriert. Dies kommt besonders klar i m EDV-Erlaß des BMVg. vom 10. 4. 73 1 3 7 zum Ausdruck, auf dem die jetzige EDV-Organisation des BMVg. beruht 1 3 8 . 135 v g l . dazu H.-U. D e r l i n : Die Erfolgskontrolle staatlicher Planung: eine empirische Untersuchung über Organisation, Methode und P o l i t i k der Programmevaluation, S. 15 ff. 136 Diese ist von besonderem Interesse, da sie ein Gegenstück zur bundeszentralen Koordinierungs- u n d Beratungsstelle der Bundesregierung auf dem Gebiet der E D V i n Bezug auf die Kompetenzsituation darstellt. Sie ist i n sofern w e i t mehr Zentralstelle, als die KBSt. 137 AZ.: Org. 1-62-02.

2. Die Ressortorganisationsstellen

107

Organisationsstruktur der Datenverarbeitung d. B M V g

- MIS /IS

Kdo - Behörden,

admin. wiss./ DV

Ämter

- Bw - einheit-

DV

liche

WSys,

techn. EFüSys DV

Verfahren - DV-Einzelverfahren

DF DV - Anlagen

Rechenzentren

insbes. für

Bw

Einsatzführung

D = Dienstaufsicht / dienstl. Unterstellung F = Fachaufsicht/ fachl. Unterstellung Ζ = zentrale DV-Funktionen (Planung, Richtlinien) ADVBW = Amt für Datenverarbeitung der Bundeswehr BWB - Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung E FüSys = Elektr. Führungssysteme

Wehrtechnische




Rechner

< \

für Forschung

\

y /

108

I I . Die „Organisation der Organisation" i n der Bundesverwaltung

Der Grund für die enge Verbindung der allgemeinen Organisationsarbeit und der EDV-Arbeit liegt i n der besonderen Aufgabenstellung der EDV-Stelle des BMVg., nämlich i n der ressortzentralen EDV-Planung und Koordinierung. Die Beratungsfunktion, die i n anderen Ressorts dominiert, insbesondere bei der „KBSt." w i r d i m Verteidigungsressort i n erster Linie vom „ A m t für Datenverarbeitung der Bundeswehr" ( „ A D V dBW") wahrgenommen 139 . Die wichtigsten Aufgabenbereiche der DV-Gruppe i m Organisationsstab sind: — Entwicklung einer EDV-Gesamtkonzeption für das Verteidigungsressort; — Konkretisierung dieser Konzeption zu einem EDV-Gesamtplan, der i n die Bundeswehrplanung „einzubringen" i s t 1 4 0 ; — Einzelkoordinierungsmaßnahmen i m Zusammenhang m i t der vorgenannten Planung, und zwar: a) M i t w i r k u n g bei Schlüsselentscheidungen i n Bezug auf die Entwicklung von EDV-Projekten 1 4 1 . Bei den wichtigsten Phasenentscheidungen ist ein Zustimmungsvorbehalt des Organisationsstabs (EDV-Gruppe) vorgesehen (EDV-Erlaß vom 10.4.73, Teil VI. (S. 11)). Die weitere Konkretisierung des Phasen- und Stufenschemas steht allerdings noch aus (vgl. i m folgenden) ; b) Die Koordinierungstätigkeit besteht zum anderen i n der zentralen Mittelverwaltung bestimmter Titel für EDV-Forschungsund Entwicklungsaufgaben 142 ; c) Ferner erstreckt sich die Koordinierungsbefugnis auf den Durchführungsbereich, insbesondere die Kapazitätsvermittlung i n den DV-Diensten und Rechenzentren sowie die Kompatibilitätsfrage 1 4 3 (als Voraussetzung für Möglichkeiten der Kapazitätsvermittlung). Dies geschieht nicht durch unmittelbare Einflußnahme auf die Rechenzentren, sondern m i t Hilfe der Fachauf138 Die zentralen Planungs- u n d Koordinierungsaufgaben der E D V fielen früher i n den Zuständigkeitsbereich des Referats Org. 2, das i n enger V e r bindung zum damaligen Referat Org. 1, dem jetzigen organisatorischen Teil des Stabes, stand. 139 Vgl. EDV-Erlaß v o m 10. 4. 73, T e i l I V Nr. 1 b (S. 8). " ο EDV-Erlaß v o m 10. 4. 73, T e i l I I I , Nr. 1 d. ι « F ü r die Projektentwicklung ist i m EDV-Erlaß ein Phasen- u n d Stufenschema vorgesehen, das den allgemeinen Rahmenbestimmungen für die E n t wicklung u n d Beschaffung von Wehrmaterial, Anhang 1 : Phasen u n d Stufenentscheidungen (Anlage 3 zum Rahmenerlaß zur Neuordnung des Rüstungsbereichs v o m 28.1. 71) entspricht. "2 EDV-Erlaß, T e i l I I I Nr. 1, lit. h (S. 6). 143

Vgl. oben (1.3. 2.) die entsprechende Problematik bei der K B S t .

2. Die Ressortorganisationsstellen

109

sieht 1 4 4 über das A m t für D V der BW (ADVdBW), das seinerseits die Fachaufsicht über die BW-Rechenzentren hat. Diese Koordinierungstätigkeit mit ihrer weitgehenden Detaillierung bis i n den Durchführungsbereich, setzt eine enge Verbindung zum allgemeinen Organisationsbereich des Organisationsstabs voraus, oder w i r d zumindest durch sie wesentlich effektiver: a) Die Vollständigkeit der Informationen über Organisation und A r beitsablauf bei den anfordernden Bedarfsträgern sowie deren richtige Auswertung ist Voraussetzung für eine sachgerechte Prioritätenplanung, auch i m EDV-Bereich. b) Vor allem setzt die Beurteilung der Frage, welche Bereiche für eine Automatisierung geeignet sind, neben EDV-Kenntnisse, organisatorische Kenntnisse, und Erfahrungen voraus. c) Die Organisation des Koordinierungsprozesses bei der Prioritätenplanung (Gesamtkonzept, EDV-Gesamtplanung) betrifft eine Vielzahl von Stellen (DV-Arbeitsausschuß 145 , anfordernde Bedarfsträger, „ A m t für D V der Bundeswehr", Rüstungshauptabteilung), sowie meist komplizierte Abstimmungsfragen. Dieser Prozeß ist zwar i n allgemeiner Form geregelt 146 , er bedarf jedoch weiterer Konkretisierung 1 4 7 . Alle drei genannten Punkte, setzen eine enge Zusammenarbeit m i t Organisationsfachleuten voraus. Sie ist am besten durch eine organisatorische Integrierung der EDV-Stelle und der Organisationsstelle gewährleistet.

144 Es handelt sich allerdings u m eine Fachaufsicht besonderer A r t , nämlich n u r i n Bezug auf den Leiter des A D V d. B W EDV-Erlaß, T e i l I V Nr. 1 d)), vgl. die Übersicht über die Organisation der E D V i m BMVg., oben 2.3.5. 145 Der DV-Arbeitsausschuß ist ein ressortzentrales Abstimmungsgremium, das bedarfsdeckenden u n d bedarfsanfordernden Bereich verbindet („Dialogprinzip"). (EDV-Erlaß, T e i l I I I , Nr. 2, S. 7.) ΐ4β EDV-Erlaß, T e i l V I (S. 11) u n d Anlage 3 des Erlasses; i m wesentlichen w i r d auf das Verfahren zur Entwicklung u n d Beschaffung v o n Wehrmaterial (Anhang 1 des Rüstungserlasses v o m 28.1. 71, vgl. A n m . 131) verwiesen. 147

Vgl. EDV-Erlaß V I , S. 11, wo dies ausdrücklich betont ist.

I I I . Die Organisationsstellen in den Landesverwaltungen Den zweiten Schwerpunkt der Organisationsarbeit i n der öffentlichen Verwaltung der BRD bilden die Organisationsstellen der Landesverwaltungen. A n Zahl und Gesamtpersonalbestand übertreffen sie die zentralen Bundesorganisationsstellen bei weitem 1 . Die Darstellung beschränkt sich auf eine Auswahl der wichtigsten Stellen, — einmal nach den Gesichtspunkten, die allgemein der Auswahl der darzustellenden Organisationsstellen zugrunde liegen 2 , — zum andern den Gesichtspunkten folgend, die sich aus einer Ausdifferenzierung der Haupttypen der Organisationsformen der Landesorganisation ergeben 3 . Die erste, für die Frage des Aufbaus und der Arbeitsweise der Organisationsstellen wesentliche Differenzierung ist die zwischen Stadtstaaten und Flächenstaaten. Bei den ersteren ist zwischen Hamburg und Bremen einerseits 4 und Berlin 5 andererseits zu unterscheiden. Hinsichtlich der Flächenstaaten ergibt sich folgende Einteilung der organisatorischen Formen der Organisationsstellen: — i n Niedersachsen besteht i m Innenministerium eine Abteilung für ressortübergreifende Organisationsaufgaben, sowie eine Abteilung für ressortinterne Aufgaben des Innenministeriums, die allerdings i m Zusammenwirken mit den übrigen Ressortorganisationsreferaten auch zentrale Aufgaben hat 6 . 1 So hat die Hamburger zentrale Organisationsstelle ca. 80 Mitarbeiter, die Bundeszentralstelle O l l des B M I hat einschließlich der EDV-Zentralstelle (KBSt.), ca. 20 Mitarbeiter. (Allerdings hat die größte Bundesressortorganisationsstelle, der Organisationsstab des BMVg. allein ca. 70 Mitarbeiter.) 2 Vgl. oben I 1 (also vor allem Beschränkung auf Zentralstellen). 3 Insoweit einzelne Landesverwaltungen keiner der Haupttypen zuzuordnen sind, ist auf Abweichungen gesondert einzugehen, wobei allerdings nicht f ü r alle Landesverwaltungen Detailinformationen gesammelt werden konnten. I n solchen Fällen wurde auf die Untersuchung von U. Becker, Zentrale Organe u n d ihre Kompetenzen auf dem Gebiet der Organisation u n d W i r t schaftlichkeit des Bundes u n d der Länder, Hamburg 1969, zurückgegriffen. 4 Bremen: Senatskommission f ü r Organisation u n d Personalwesen; H a m burg: Senatsamt für den Verwaltungsdienst — Organisationsamt; die D a r stellung beschränkt sich auf das letztere, unten I I I . 1. 5 Ressortstelle i n der Innenverwaltung m i t zentralen Kompetenzen, vor allem auf dem Gebiet der Personalwirtschaft; unten I I I . 2.

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

111

— I n Rheinland-Pfalz besteht lediglich eine ressortinterne Organisationsstelle (Organisations- und Personalreferat), die hauptsächlich ressortinterne Aufgaben wahrnimmt, aber gewisse zentrale Organisationsaufgaben i m Rahmen eines interministeriellen Ausschusses und interministerieller Projektgruppen durchführt 7 . Dies ist die für die meisten Flächenstaaten typische Form der Wahrnehmung der Organisationsaufgaben. — I n Baden-Württemberg besteht insoweit eine Abweichung, als die ressortbezogene Wahrnehmung der Organisationsaufgaben eindeutig i m Vordergrund steht. Die formal bestehende „Arbeitsgemeinschaft der Organisationsreferenten" hat keine nennenswerte zentrale Bedeutung. Entsprechend größeres Gewicht haben interministerielle Fachkommissionen und die Federführungsrechte des Staatsministeriums bzw. des I M 8 . Angesichts des außerordentlich umfangreichen Materials konnten i n den übrigen 4 Bundesländern eigene Ermittlungen nicht durchgeführt werden. Dies erschien sachlich vertretbar, da i n Bezug auf diese Länder i n der genannten Untersuchung von U. Becker 9 A n gaben enthalten sind, die eine Zuordnung zu den geschilderten t y p i schen Formen der Aufgabenwahrnehmung auf dem Gebiet der Organisation größtenteils ermöglichen: — I n Schleswig-Holstein und i m Saarland ist die Situation ähnlich wie i n Baden-Württemberg 1 0 . — I n Nordrhein-Westfalen ist die Wahrnehmung der organisatorischen Aufgaben derjenigen i n der Bundesverwaltung vor Bildung der Unterabteilung Ο I i m B M I ähnlich 1 1 (vgl. oben II. 1.1.1.) und damit auch der Situation i n Rheinland-Pfalz 12 . — Die Grundsituation i n Bayern ist die gleiche. Es bestehen allerdings zahlreiche Abweichungen i n Einzelheiten 13 , die auf ressortübergrei6 Diese F o r m der Organisation ist der i n B e r l i n ähnlich u n d stellt den Ubergang zu den übrigen Flächenstaaten dar, unten I I I . 3. 7 Unten I I I . 4. 8 Unten I I I . 5. 9 Vgl. U. Becker, Zentrale Organe u n d ihre Kompetenzen . . . , s. A n m . 3. 10 Vgl. U. Becker, Zentrale Organe u n d ihre Kompetenzen . . . (s. A n m . 3), 3.2.1. X I u n d X I I (S. 7 f.). 11 Allerdings m i t der Abweichung, daß die allgemeine Verwaltungsabteilung des I M von Nordrhein-Westfalen wesentlich weniger ressortübergreifende Aufgaben organisatorischer A r t hat, als es die Abteilung V (Verwaltung) des B M I hatte, vgl. U. Becker, Zentrale Organe und ihre Kompetenzen . . . , A n m . 3, S. 7 ff. (Nr. I X ) . 12 Vgl. unten 4.1. 13 Interministerielle Ausschüsse, Ressortprojektgruppen (ζ. B. beim IM), eine Beratergruppe i n der Staatskanzlei; vgl. U. Becker, Zentrale Organe u n d ihre Kompetenzen . . . , s. A n m . 3, S. 7 f. (Nr. IV).

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

fende Wahrnehmung der Organisationsaufgaben hinzielen und sich nicht ohne weiteres i n die geschilderten Haupttypen einordnen lassen. 1. Das Senatsamt für den Verwaltungsdienst — Organisationsamt — in Hamburg 1.1. Organisation, historische Entwicklung

Das Hamburger Organisationsamt ist die zentrale Behörde für Fragen der Organisation und Wirtschaftlichkeit der Hamburgischen Verwaltung. Die Bildung von Stellen, die sich neben Fragen des inneren Dienstes der Behörden vornehmlich m i t Organisationsfragen allgemeiner A r t und der Rationalisierung des Arbeitsablaufs der Verwaltung beschäftigen, reicht i n Hamburg i n die Jahre 1920/1921 zurück. Der Anstoß ging vom spezifisch kommunalen Bereich der Hamburgischen Verwaltung aus. Entsprechend der stadtstaatlichen Verfassung, die die rechtliche und organisatorische Trennung von Staats- und Kommunalaufgaben nicht kennt, waren diese Stellen 1 4 sowohl für den der Sache nach kommunalen, wie auch den der Sache nach staatlichen Bereich zuständig. Nach der Übertragung der Länderhoheitsrechte auf das Reich 15 reduzierten sich die Aufgaben der Hamburgischen Behörden auf den Kommunalbereich. Die Folge war, daß man die verschiedenen, nunmehr verkleinerten Organisationsstellen, zu einer Organisationsabteilung i m Hauptamt der Stadtverwaltung zusammenfaßte. Maßgebend hierfür war neben Rationalisierungsgesichtspunkten die Tatsache, daß kommunale Aufgaben mit ihrer Begünstigung des Kollegialprinzips und der engen Verzahnung der Fachressorts (Dezernate) einerseits, sowie des ministeriellen Bereichs m i t dem durchführenden Bereich andrerseits, eine zentrale Organisation solcher Stellen begünstigen 16 . I m Jahre 1945 wurde i m Zuge des Wiederaufbaus der Kommunalverwaltung die Organisationsabteilungen dem Rechtsamt angegliedert 17 . 1946 wurde sie i m Rahmen der Neubildung der Staatsverwaltung i n Hamburg als besonderes Senatsamt verselbständigt 18 und erhielt die traditionelle Zuständigkeit für kommunale und Staatsaufgaben zu14 Es waren dies vor allem Verwaltungsabteilungen i n den Bezirksämtern u n d entsprechende Abteilungen i n der Behörde für Inneres, f ü r Wirtschaft u n d Verkehr u n d i n der Baubehörde. 15 Durch Reichsgesetz v o m 30.1.1934. 16 Eine entsprechende zentrale Organisation gab es i n der Berliner Stadtverwaltung sowie i m Bereich des „Siedlungsverbands Ruhrkohle" seit M i t t e der 20er Jahre. 17 Hamburgisches VOB1. 1945, S. 11. 18 Geschäftsverteilungsplan für die Hamburgische V e r w a l t u n g v o m 26.11. 1946.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n Hamburg 113

rück 1 9 . A u f der Grundlage des § 1 des Gesetzes über Verwaltungsbehörden vom 30. 7.1952 (GVOB1., S. 163) wurde durch Senatsbeschluß vom 26. 9.1967 das Senatsamt für den Verwaltungsdienst geschaffen 20 , das primär für Personalangelegenheiten der Gesamtverwaltung zuständig war. I n dieses A m t wurde durch Senatsbeschluß vom 12.12.1967 das Organisationsamt eingegliedert. Seitdem sind das Personal- und Organisationsamt i n einem Senatsamt zusammengefaßt 21 . 1.2. Aufgaben

a) Man kann die Aufgaben des Senatsamts für den Verwaltungsdienst, und insbesondere die des Organisationsamts, i n folgende Hauptgruppen einteilen: — Erstens ist das Senatsamt Assistenzeinheit des Senats zur Beratung bei allgemeinen Fragen der Verwaltung, sowie bei sonstigen leitungsrelevanten Fragen. Aufgaben von grundsätzlicher oder politischer Bedeutung wurden allerdings durch Senatsbeschluß vom 26. 8.1958 der „Senatskommission für den Verwaltungsdienst" vorbehalten. — Das Senatsamt ist zweitens Zentralbehörde mit eigenen Kompetenzen (vor allem auf dem Gebiet der Organisationsprüfungen, der Automatisierung, der Bedarfsfragen u n d der Personal Wirtschaft).

— Schließlich ist das Senatsamt Beratungsstelle für die Fachbehörden und Bezirksämter und, wegen seiner ressortübergreifenden Stellung, Schlichtungsstelle bei Meinungsverschiedenheiten i n Bezug auf organisatorische und personalwirtschaftliche Fragen der Behörden. b) Die wichtigsten Aufgaben nach dem derzeit gültigen Geschäftsverteilungsplan sind die folgenden 22 : 19 I n größeren Behörden u n d Bezirksämtern gab u n d gibt es daneben „Prüfdienste" u n d „Organisationsstellen", die von vornherein den Charakter einer dezentralen Ergänzung des zentralen Senatsamts hatten (vgl. unten 1.3.2. (Kompetenzen des Organisationsamts i n Bezug auf diese Stellen)). 20

Mitteilungen der V e r w a l t u n g (MittVw.) 1967, S. 225. Dies geschah i m Rahmen einer umfassenden Behördenreorganisation, i n deren Verlauf die bis dahin vorhandenen 6 Senatsämter auf 3 reduziert w u r den u n d die Aufgaben der 3 aufgelösten Senatsämter auf die Fachbehörden übertragen wurden, die wiederum Aufgaben an die Bezirksämter delegierten. Das Ziel w a r eine Stärkung der Leitungsebene (vgl. U. Becker: Das strukturelle I n s t r u m e n t a r i u m der Freien u n d Hansestadt Hamburg, i n : Die V e r w a l t u n g 1969, S. 224). 22 Einzelheiten vgl. Geschäftsverteilungsplan des Organisationsamts v o m 2.11.1971. Die folgende Numerierung lehnt sich an die derzeitige Einteilung i n Abteilungen u n d Sachgebiete (Referate) an m i t dem Zweck, eine K o n gruenz zur Darstellung der Kompetenzen (s. unten Nr. 1.3.) zu erreichen. 21

8 Olivet

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

Arbeitsbereich

(1): Grundsätzliche Organisationsangelegenheiten:

(1.1.) Fragen der Verwaltungsstruktur, insbesondere M i t w i r k u n g bei Reorganisationsvorhaben i n Bezug auf die Verwaltung als Ganzes (Aufgabenverteilung auf Behörden). (1.2.) Erlaß von Zuständigkeitsregelungen i m nachgeordneten Bereich, soweit dies nicht Sache der „Senatskommission für den Verwaltungsdienst" ist. (1.3.) Durchführung der Organisationsplanung für die Gesamtverwaltung, d. h. die zusammenfassende Beurteilung der gesamten Organisationskapazität, einschließlich externer Berater, und Einbringung dieser Daten i n die mittelfristige Ressourcen- und Aufgabenplanung. (1.4.) Innerer Dienstbetrieb und Ablauf organisation. Hierher gehören ζ. B. die Vorarbeiten für die Neuordnung des Zeichnungsrechts sowie für die Einführung der gleitenden Arbeitszeit (vgl. unten Nr. 1, 4.2.). Diese Punkte betreffen i m wesentlichen die Beratungsfunktion des Organisationsamts als Assistenzstelle des Senats (sowie der „Senatskommission für den Verwaltungsdienst"). Die unter (1.4.) genannten Aufgaben können auch auf Direktberatungen der Behörden hinauslaufen. Die folgenden Punkte betreffen Aufgaben, die das Organisationsamt als eigenständige Zentralstelle wahrnimmt: (1.5.) Fragen des Raumbedarfs: — Aufstellung von „Richtlinien für Mehrfach- und Mehrzwecknutzung von Gebäuden", sowie von — Richtlinien für „Raumprogramme", ferner — Einzelmaßnahmen zur Koordinierung von Raumbedarf und Raumangebot. (1.6.) Arbeitsuntersuchungen und Organisationsuntersuchungen: — Erarbeitung von Richtlinien für Arbeitsplatzbeschreibungen, — Erlaß von Richtlinien für Organisationsuntersuchungen, — Durchführung von Organisationsuntersuchungen, — Zusammenarbeit m i t externen Beratern. Arbeitsbereich

(2): Personalbedarf und Organisation, insbesondere:

(2.1.) Ermittlung des Personalbedarfs: — Aufstellung allgemeiner Richtlinien, — Beteiligung bei konkreten Bedarfsfeststellungen. (2.2.) Aufstellung des Stellenplans.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 115

(2.3.) Dienstpostenbewertung sowie die Entwicklung von Personalplanungssystemen. (2.4.) Statistik i m Personalwesen. (2.5.) Als Ergänzung der nach funktionalen Gesichtspunkten erfolgten Aufgabenverteilung, sind i n der Abteilung 2 des Organisationsamts mehrere Sachbearbeiter für die organisatorische Betreuung bestimmter Fachbehörden und Bezirksämter zuständig, (jeweils ein Sachbearbeiter für drei bis vier Behörden). Dabei handelt es sich um folgende A u f gaben: — Sicherung der Informationsbeziehungen zu den dezentralen Organisationsstellen und Prüfdiensten der betreffenden Behörden, — Federführung bei organisatorischen Maßnahmen, die sich auf die betreffenden Behörden beziehen (abgesehen von Großprojekten, bei denen sich diese Frage von Fall zu Fall entscheidet). c) Bei den oben (Nr. 2.1. und 2.2.) dargestellten Aufgaben der Abteilungen 1 und 2 ist — i m Gegensatz zu dem Organisations- und Geschäftsverteilungsplan des Organisationsamts — auf die Einzelzuordnung der Aufgaben zu den Sachgebieten (Referaten) verzichtet worden, da die Organisation der praktischen Arbeit i n der Regel sich nicht oder nur grob an dieser Einteilung orientiert. Die fallbezogene Bildung von Arbeitsgruppen spielt eine größere Rolle. Diese Flexibilität ist der Grund dafür, daß die allgemeine Verwaltungsabteilung des Senatsamts verhältnismäßig sehr klein ist 2 3 . Sie ermöglicht ferner jederzeit die Zusammenstellung von Sonderarbeitsgruppen, was die Effektivität der konzeptionellen Arbeit sowie insbesondere die Innovationskapazität erhöht. 1.3. Die formalen Kompetenzen des Organisationsamts

a) Unter Beibehaltung der Darstellungsreihenfolge für die Aufgaben werden i m folgenden die formalen Kompetenzen des Organisationsamts dargestellt 24 . 23 Einschließlich der Registratur, Vervielfältigungsstelle u n d Textverarbeitungsstelle handelt es sich u m 14 Mitarbeiter. Der Gesamtpersonalbestand des Organisationsamts lag 1974 bei ca. 85 Mitarbeitern (ohne Schreibkräfte), der des Personalamts ist ähnlich. 24 Diese Darstellung ist eine Übersicht über die wesentlichsten formalen, i. d. R. rechtlich fixierten Kompetenzen des Amtes. Die ζ. T. ins Detail gehende Darstellung erschien angebracht, — da die weitgehende, rechtliche Normierung der Kompetenzen für das Hamburger Organisationsamt typisch ist u n d i n dieser F o r m sonst nicht zu finden ist, — da der Sache nach ziemlich ähnliche Kompetenzen i n den entsprechenden Stellen der anderen Stadtstaaten bestehen, m i t der Tendenz, sie i n ähnlicher F o r m zu normieren,

8*

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

b) Die interne Verteilung der Kompetenzen auf die Mitarbeiter, d. h. i m wesentlichen das Zustandekommen der zur Kompetenzausübung erforderlichen Entscheidungen, ist großenteils an die gleichen Regeln geknüpft, wie die Aufgabenverteilung selbst (Prinzip der Kongruenz von Aufgabe und Kompetenz). Die Abweichungen, die damit zusammenhängen, daß die Kompetenzverteilung, mehr noch als die Aufgabenverteilung, die Entscheidungs- und Informationsstruktur präjudiziert, werden, soweit dies allgemein möglich ist, i m folgenden (unten 1.4.2.) i m Zusammenhang mit der Beschreibung der Regelung des Zeichnungsrechts behandelt werden. I m übrigen ergibt sich die Kompetenzverteilung aus der Beschreibung praktischer Beispiele (unten 1.4.1. f.). c) Die Frage, welche Stelle des Organisationsamts nach außen hin i n Erscheinung tritt, d. h. die A r t und Weise der Wahrnehmung der Kompetenzen, ist hiervon zu trennen. I n der Regel ist es die Amtsleitung, i n zunehmendem Maße aber auch sind es Sachbearbeiter, die die Kompetenzen praktisch ausüben (vgl. unten Nr. 1.4.). Soweit möglich, werden schon bei der Außenkompetenzdarstellung Bemerkungen zur praktischen Handhabung gemacht. 1.3.1. Allgemeine

Charakterisierung

der Kompetenzen

Nach dem Prinzip der Kongruenz von Aufgabe und Kompetenz lassen sich die Kompetenzen des Organisationsamts (entsprechend der Aufgabeneinteilung, oben 1.2.) einteilen in: — abgeleitete Kompetenzen, die dem Organisationsamt aufgrund spezieller oder genereller Ermächtigung durch Senatsbeschluß übertragen wurden, (in der Regel i m Zusammenhang mit der Übertragung von Sonderauf gaben); sowie in: — eigene Kompetenzen, (als Folge der Zuweisung ständiger Aufgaben). 1.3.2. Die formalen Kompetenzen im Einzelnen Kompetenzen i m Aufgabenbereich der Abteilung 1. Aufgabenbereich (1.1.): allgemeine Fragen der Aufbauorganisation: Kompetenzen a) Bei Einführung neuer Aufgaben oder Erweiterung oder Verlagerung bestehender Aufgaben hat das Organisationsamt ein Informa— da die informalen Einflußmöglichkeiten i n den Flächenstaaten diesen Kompetenzen ebenfalls ähnlich sind u n d sich zu einer normativen V e r festigung entwickeln. Die Hamburger Situation ist also i n mehreren P u n k ten typisch f ü r die Organisation der Organisationsstellen i m Landesbereich.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 117

tions- und Beteiligungsrecht 25 . Es handelt sich insbesondere u m das Recht zur Federführung i n der Beratungsphase, der Koordinierung der Beratungen und der Redaktion der betreffenden Vorlagen an den Senat. (Beispiele: Auflösung des Rechtsamts der Senatskanzlei, vgl. unten 1.4.1., Reorganisation und Aufgabenüberprüfung der Baubehörde, vgl. unten 1.4.3.). b) M i t w i r k u n g bei Änderungen des Gesetzes über die Verwaltungsbehörden (Organisationsgesetz der Hamburgischen Verwaltung), insbesondere Federführung bei den vorangehenden Beratungen 26 . c) Mitwirkungsrecht bei der Errichtung von Organisationsstellen und Organisationsprüfdiensten i n Fachbehörden und Bezirksämtern, sowie Mitspracherecht bei deren personeller Besetzung 27 . Solche Organisationsstellen bestehen bereits i n allen größeren Behörden, so daß praktisch nur ein Mitspracherecht bei der personellen Besetzung (insbesondere bei Stellenmehranforderungen) i n Betracht kommt. d) Hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen dem Organisationsamt und den dezentralen Organisationsstellen bestehen keine formalen Kompetenzen 28 . Die Aufgaben sind einmal durch die Geschäftsverteilungspläne voneinander getrennt, andrerseits insoweit verbunden, als das Organisationsamt mit den allgemeinen Organisationsaufgaben (insbesondere des Aufgabenbereichs 1) den Rahmen für die dezentrale Tätigkeit der Organisationsstellen schafft. Außerdem übt es bei schwierigen Fragen, Beraterfunktion für die Behörden aus und unterstützt insoweit die dezentralen Organisationsstellen. Als Beispiel für die A r t dieser Zusammenarbeit vgl. die Maßnahmen zur Reorganisation der Baubehörde, (unten 1.4.3.).

25 Beschluß der Senatskommission f ü r den Verwaltungsdienst v o m 29. 4. 1959 (Stellenplanbestimmungen f ü r die Hamburgische V e r w a l t u n g (St.Pl. Best.), Ziff. 201. u n d 291.). 26 Senatsbeschluß v o m 14.1.1954 (Geschäftsordnungsbestimmungen, Band I (Gesch.O.Best. I) T e i l A, Ziff. 29.2). 27 Beschluß der Senatskommission für den Verwaltungsdienst v o m 30. 5. 1961 (Mitteilungen für die Hamburgische V e r w a l t u n g (Mitt.Vw.) 61, S. 133). 28 Weder ist eine Formalisierung des Verhältnisses Organisationsamt — dezentrale Org. stellen bei der praktischen Zusammenarbeit, noch gar die Schaffung von fachlichen Weisungsrechten des Org.amts, vorgesehen. Die Tendenz geht nicht i n Richtung einer Zentralisierung (etwa Zusammenfassung des Org.amts u n d der dezentralen Org.stellen zu einem zentral gesteuerten Organisationsverbund, sondern umgekehrt i n Richtung einer Verlagerung v o n Aufgaben auf dezentrale Organisationsstellen (vgl. U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, i n Beiträge u n d Diskussionsberichte zu einem internationalen Symposium i n Augsburg, 1973, S. 8)).

118

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

Aufgabenbereich (1.2.): Regelung von Zuständigkeitsfragen: Kompetenzen Bei Zuständigkeitsüberschneidungen i n Fach- und Bezirksämtern, sowie bei sonstigen Zuständigkeitsfragen besteht eine Regelungsbefugnis des Organisationsamts 29 . Bei politischer Relevanz solcher Fragen besteht ein Regelungsvorbehalt der Staatskommission für den Verwaltungsdienst (Senatsbeschluß vom 24. 4.1959, Akte „Organisationsamt" (siehe Anm. 29) Bl. 28). Es ist dies ein Beispiel für eine Schiedsrichterfunktion des Organisationsamts bei Behördenstreitigkeiten. I n der Regel ist diese allerdings informell und stützt sich auf das Ansehen des Amts als Spezialistenstelle. Aufgabenbereich (1.3.): Organisationsplanung für die Gesamtverwaltung: Kompetenzen Hier besteht ein formales Beteiligungsrecht bei Fachplanungen, die organisatorische Bedeutung haben können („Akte Organisationsamt" siehe Anm. 29), Bl. 2. Ferner Senatsbeschluß vom 6. 8. 1951 (MittVw. 51, S. 103). Dieses Beteiligungsrecht erstreckt sich auch auf die allgemeine Ressourcen- und Aufgabenplanung 30 . Aufgabenbereich (1.4.): Geschäftsgang, Ablauf organisation: Kompetenzen a) Das Organisationsamt hat das Recht zum Erlaß von Verfügungen i n Bezug auf allgemeine Geschäftsgangs- einschließlich Zuständigkeitsregelungen 31 . Je nach dem Gewicht der zu regelnden Sachverhalte w i r d die Verfügung entweder vom Sachbearbeiter oder, insbesondere wenn sie dem Senat vorgelegt w i r d und Bestandteil der Geschäftsordnungsbestimmungen wird, vom Amtsleiter des Organisationsamts schlußgezeichnet. b) Ferner besteht bei Änderungen und Anpassungen der Richtlinien für Wirtschaftlichkeitsberechnungen vom 27.10.1959, sowie bei beabsichtigten Einzelabweichungen, ein Zustimmungsvorbehalt 32 . 29 „ A k t e Organisationsamt" (Eine Zusammenstellung der Aufgaben- und Kompetenzen des Organisationsamts aus dem Jahre 1969, AZ.: 05 00-01), Bl. 9/11. 30 Vgl. Einzelheiten hierzu bei U. Becker, Regierungsprogramm- und Ressourcenrahmen, i n Schriftenreihe Speyer, Bd. 51, S. 146 ff. (insbes. S. 151 f.). 31 „ A k t e Organisationsamt" (siehe A n m . 29) Bl. 2. (Beispiel: Durchführungsermächtigung hinsichtlich der Einzelregelung der Arbeits- und Dienstzeit i n der Hamburgischen Verwaltung, Verwaltungsanordnung des Senats v o m 9. 9. 1958, M i t t . V w . 58, 201.)

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n Hamburg 119

c) Bei ablauforganisatorischen Regelungen von allgemeiner Bedeutung für den Arbeitsablauf, insbesondere, wenn sie Bestandteil der Geschäftsordnungsbestimmungen werden sollen, besteht ein Federführungs- und Beteiligungsrecht des Organisationsamts. (Beispiele: Neuordnung des Zeichnungsrechts 33 , Einführung der gleitenden Arbeitszeit). Aufgabenbereich (1.5.): Raumbedarf: Kompetenzen Das Organisationsamt hat einmal ein Entscheidungsrecht bei Fragen der Deckung des Raumbedarfs, sowie die Befugnis, Leitfäden für Mehrfach» und Mehrzwecknutzungen von Gebäuden aufzustellen 34 . Aufgabenbereich (1.6.): Organisationsprüfungen: Kompetenzen a) I n Bezug auf Arbeits- und Organisationsuntersuchungen hat das Organisationsamt ein Informations- und Durchführungsrecht („Akte Organisationsamt", eine Zusammenstellung der Aufgaben und Kompetenzen des Organisationsamts aus dem Jahre 1969, A Z : 0500-01 siehe Anm. 29, Bl. 2). Es w i r d i. d. R. nur i m Einvernehmen mit dem betroffenen Bereich wahrgenommen. Es umfaßt: aa) Teilnahme bei konkreten Untersuchungen bb) Aufstellung von Richtlinien für Phaseneinteilung von Organisationsprüfungen (vgl. unten 1.4.3.). b) Hinsichtlich des Einsatzes von externen Beratern für Organisationsprüfungen hat das Organisationsamt ein Mitwirkungs- und Koordinierungsrecht. Es w i r d wahrgenommen: — allgemein durch Aufstellung von Richtlinien 3 5 , — konkret durch die Verwaltung der M i t t e l für externe Berater, (zentral für die Gesamtverwaltung,) sowie durch M i t w i r k u n g bei der Auftragsvergabe und -durchführung.

32

Geschäftsordnungsbestimmungen, Band I, T e i l A , Ziff. 23.1. Durch Beschluß der Senatskommission f ü r den Verwaltungsdienst v o m 1.11.1970 eingeleitet, vgl. unten 1.4.2. 34 Senatsbeschluß v o m 13. 5.1960, M i t t . V w . 1960, S. 72. 35 Z u den theoretischen Vorarbeiten hierzu vgl. U. Becker: Organisationsberatung aus der Sicht der öffentlichen Verwaltung, i n AWV-Fachbericht Nr. 20/21. Organisationsberatung, S. 27 f. sowie Managementssysteme, Hrsg.: Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst, 1973, S. 29 f., insbes. S. 34. 33

120

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

1.3.3. Kompetenzen im Personalbereich — Aufgabenbereich (2) Aufgabenbereich (2.1.): Personalbedarfsermittlung: Kompetenzen a) Das Organisationsamt hat das Recht, von allen Fachbehörden und Bezirksämtern Berichte zu fachlichen, organisatorischen und personellen Fragen anzufordern 36 . b) Ferner besteht beim Erlaß fachlicher Weisungen durch die Bezirksämter eine Informations- und Anhörungspflicht gegenüber dem Organisationsamt (wenn organisatorische oder personelle Konsequenzen auftreten können) 37 . c) Hinsichtlich der Bewilligung der Personalmehranforderungen aus den Behörden hat das Organisationsamt (zusammen mit dem Personalamt) ein Entscheidungsrecht (Stellenplanbestimmungen, siehe Anm. 25, Ziff. 513/11), das allerdings nicht endgültig ist. Die Entscheidung in kontroversen Fällen steht der „Senatskommission für den Verwaltungsdienst", bzw. dem Senat zu. Die Bewilligung von Personalmehranforderung kann von einer vorherigen Organisationsprüfung abhängig gemacht werden. I m wesentlichen das gleiche gilt für Höhergruppierungen von Angestellten aufgrund der BAT-Tätigkeitsmerkmale (Entscheidungsrecht gemäß den „Stellenplanbestimmungen" (vgl. Anm. 25) Ziff. 202). Aufgabenbereich (2.2.): Aufstellung des Stellenplans: Kompetenzen a) Die Befugnis der Aufstellung des Stellenplans für die Gesamtverwaltung liegt beim Organisationsamt (Stellenplanbestimmungen Ziff. 202). Es hat darüber hinaus die Befugnis, „Richtlinien für den Stellenplan" zu erlassen, sowie die „Stellengegenkartei" zu führen 3 8 . b) Inhaltliche Befugnisse bei der Aufstellung des Stellenplans sind: — Genehmigungsrecht der Stellenmehranforderungen 1.3.3., Aufgabenbereich [2.1.]), 36

(vgl.

oben

Senatsbeschluß v o m 6. 7. 67, M i t t . V w . 67, S. 105. Anordnung des Senats zum Bzirksverwaltungsgesetz v o m 1. 3. 64, H a m burger Landesrecht, T e i l I, Abschnitt V I I , Ziff. 22 b ; Herausgeber: Justizbehörde. 38 Stellenplanbestimmungen Ziff. 42 u n d 43. Die Stellengegenkartei ist die Zusammenfassung der bei jeder Behörde geführten Stellenkarteien, diese sind die Grundlage für die Aufstellung der Geschäftsverteilungspläne. 37

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n Hamburg 121

— das Recht, mehrgeforderte Beamtenstellen zu streichen (Stellenplanbestimmungen Ziff. 301 und 302), — das Recht zu Umschichtungen i m Stellenplan (behördenintern und zwischen Behörden); dieses Recht muß i m Einvernehmen mit der Finanzbehörde ausgeübt werden (Stellenplanbestimmungen Ziff.

121),

— ein Zustimmungsvorbehält bei Wiederbesetzung freier Stellen; — die vorübergehende Beschäftigung von technischem Personal (Stellenplanbestimmungen Ziff. 302 f. und 211 f.). Aufgabenbereich (2.3.): Dienstpostenbewertung: Kompetenzen — Befugnis zur Ergänzung der „Richtlinien für die Dienstpostenbewertung i n der Hamburgischen Verwaltung" 3 9 . — Vorsitz i n der zentralen Bewertungskommission. Hier zeigt sich deutlich die Abhängigkeit der internen Kompetenzverteilung i m Organisationsamt von der Bedeutung der Wahrnehmung der Kompetenz nach außen: I n der Durchführungsphase der zentralen Dienstpostenbewertung i n Hamburg 1966 und 1967 nahm den Vorsitz der Amtsleiter wahr; i n der jetzigen Phase von Korrektur- und Einzelmaßnahmen liegt der Vorsitz beim zuständigen Sachbearbeiter. — Fortschreibung der Ergebnisse der Dienstpostenbewertung i m Stellenplan (Senatsbeschluß vom 18. 7.1967, M i t t V w . 67, S. 95). Aufgabenbereich (2.4.): Statistik i m Personalwesen: Kompetenzen Das Recht zur Aufstellung der Personalkostentabelle (Stellenplanbestimmungen (vgl. Anm. 25) Ziff. 291/2). Diese nur formell erscheinende Befugnis hat ihr Gewicht i n der Tatsache, daß die Personalkostenstatistiken eine Rolle als Basisdaten für längerfristige Planungen spielen und eine objektive und neutrale Aufstellung der Tabellen von besonderer Bedeutung ist.

39 Senatsbeschluß v o m 8. 3.1966: Richtlinien für die Bewertung von Dienstposten, Sonderdruck.

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

Aufgabenbereich (2.5.): Organisatorische Betreuung der Behörden, Informationsbeziehungen : Kompetenzen a) Das Organisationsamt hat das Recht auf Informationen aus dem fachlichen Bereich. Insbesondere kann es von den dezentralen Organisationsstellen Berichte zu organisatorischen Fragen der jeweiligen Behörde anfordern 40 . b) Ferner ist hier das Anhörungsrecht des Organisationsamts bei fachlichen Anordnungen der Bezirksämter zu nennen, das i n erster Linie die für die jeweiligen Bezirksämter zuständigen Sachbearbeiter betrifft (vgl. oben Aufg.bereich 2.1. b.). I m übrigen hat die ämterbezogene Zuständigkeitsregelung interne Wirkung für die Frage der Kompetenzverteilung : Die Notwendigkeit von Organisationsprüfungen, vor allem i m Zusammenhang m i t Stellenmehranforderungen und Höhergruppierungswünschen werden zunächst von dem für die betreffende Behörde zuständigen Sachbearbeiter vorgeprüft, u m den amtsinternen Willensbildungsprozeß hinsichtlich der Frage der A r t und Weise der Aufgabenwahrnehmung einzuleiten, insbes. hinsichtlich der Frage, ob die Bearbeitung beim: — betreffenden Sachbearbeiter bleibt, — dem funktional zuständigen Sachbearbeiter übergeben wird, — oder ob die Amtsleitung eingeschaltet wird. 1.4. Ergänzende Beispiele aus der aktuellen Arbeit

Die unter Nr. 1.3. dargestellten Kompetenzen beschränken sich auf die für die laufende Arbeit wesentlichsten. Ein komplettes B i l d würde Angaben über Zusatzkompetenzen erfordern, die i n fachlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften sowie i n den umfangreichen Geschäftsordnungsbestimmungen (2 Bände, die laufend ergänzt werden) enthalten sind. Ferner wäre eine Beschreibung der informellen Einflußmöglichkeiten erforderlich, die bei Querschnittseinheiten eine besondere Rolle spielen. Praktisch kann dies nur i n der Weise geschehen, daß Arbeitsablauf und Arbeitsbeziehungen i n Form typischer Beispiele geschildert werden. Hinzu kommt, daß sich nur so zeigen läßt, wie die rechtlich fixierten Kompetenzen i n der Praxis wirken und welcher Zusammenhang zwischen A r t und Umfang der formalisierten Kompetenzen einerseits, und den tatsächlichen Arbeitsbeziehungen 41 und -er40 Richtlinien für Einrichtung, Aufgaben u n d Arbeitsweise von Organisationsstellen v o m 30. 5. 1961, Ziff. 1 (Mitt.Vw. 61, S. 133).

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 123

gebnissen andererseits, besteht. Dabei erscheint folgende Auswahl am zweckmäßigsten : — ein Beispiel aus der Arbeit des Organisationsamts als Assistenzeinheit des Senats (abgeleitete Kompetenzen aus dem Aufgabengebiet (1.1.) und (1.2.), vgl. unten 1.4.1., — ein Beispiel für Aufgaben, bei denen das Organisationsamt als Assistenzeinheit des Senats (bzw. der Senatskommission für den Verwaltungsdienst) tätig wird, dies aber aufgrund eines generellen Auftrags (Vorbereitung der Neuordnung des Zeichnungsrechts), vgl. unten 1.4.2., — schließlich ein Beispiel für Aufgaben, die das Organisationsamt als eigenständige Zentralstelle wahrnimmt (vgl. unten 1.4.3.). 1.4.1. Beispiel: Auflösung des Rechtsamts der Senatskanzlei Durch Senatsbeschluß vom 2. 7.1974 wurde das Senatsamt für den Verwaltungsdienst beauftragt, Vorschläge für eine Auflösung des Rechtsamts der Senatskanzlei, sowie eine Übertragung von dessen A u f gaben auf die Justizbehörde, auszuarbeiten. Das Ziel der gewünschten Maßnahmen wurde i m genannten Auftrag dahin formuliert, daß — Doppelprüfungen von Rechtsvorschriften durch die Senatskanzlei sowie durch die Justizbehörde vermieden werden sollten, — und daß, soweit möglich, Personal einzusparen sei. Der Auftrag kam an die Leitung des Organisationsamts. a) Nach einer Vorprüfung der Frage, welche Stellen voraussichtlich betroffen sein würden, wurde vom Organisationsamt ein Vorabstimmungsprozeß zwischen Senatskanzlei, Justizbehörde, Behörde für I n neres und Gesamtpersonalrat eingeleitet. Zunächst wurden die jeweiligen Standpunkte schriftlich fixiert und ausgetauscht und vom Organi41 Diese Beziehungen betreffen i n allen 3 gewählten Beispielsbereichen (vgl. i m folgenden) das Verhältnis Organisationsamt — Fachbereich. Die Beziehungen i m Verhältnis Organisationsamt — dezentrale Organisationsstellen, sowie Organisationsamt — Personalamt werden hier n u r gestreift. Dies erscheint vertretbar, da: — das Verhältnis des Organisationsamts zu den dezentralen Organisationsstellen sich ziemlich weitgehend aus der Kompetenzdarstellung ergibt, vgl. oben 1.3.2., Aufgabenbereich (1.1.) d, — da die Beziehungen des Organisationsamts zum Personalamt, insbesondere auf dem Gebiet der Personalwirtschaft und des Stellenplans, ebenfalls durch formale Kompetenzen weitgehend charakterisiert sind (vgl. oben 1.3.3. (Aufgabenbereich (2)). I m übrigen ist gerade dieses Gebiet Schwerp u n k t der Tätigkeiten der Berliner Organisationsabteilung u n d ist i n diesem Zusammenhang (unten 2.2.3.) ausführlich dargestellt. Da sich die Verhältnisse i n den Stadtstaaten i n diesem P u n k t sehr ähneln, w i r d auf eine gesonderte Darstellung eines Beispiels aus diesem Bereich verzichtet.

124

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

sationsamt zu einem vorläufigen Kompromiß 4 2 als Grundlage für Verhandlungen zusammengefaßt. Sodann wurde eine Reihe von Besprechungen durchgeführt, an denen jeweils die Vertreter der Behördenspitzen teilnahmen. Vom Organisationsamt waren dies der Amtsleiter sowie der intern zuständige Sachbearbeiter. Das Organisationsamt beschränkte sich dabei nicht auf die verfahrensmäßige Koordinierung 4 3 , sondern wirkte mit eignen Vorschlägen auf eine allgemein akzeptable Lösung hin, i m wesentlichen auf der Grundlage des erwähnten vorläufigen Arbeitspapiers 44 . I n dieser Phase konnte Einvernehmen erzielt werden hinsichtlich der Übertragung einer Reihe von Aufgaben des Rechtsamts auf die Justizbehörde: — Untersuchung einzelner Rechtsfragen auf Anordnung des Senats; — Stellungnahme

zu Bundesratssachen i n rechtlicher Hinsicht;

— Begutachtung von Rechtsfällen auf Anforderung von Behörden; — sachliche Prüfung von Referentenentwürfen des Bundes; — Herausgabe des Hamburgischen Gesetz- und Verwaltungsblattes; — Zuständigkeit für die Vergabe von Mandaten für die Vertretung Hamburgs vor den Gerichten durch Rechtsanwälte (Staatsmandate). Ferner einigte man sich, daß bestimmte Aufgaben, wegen ihrer Verbindung zur Staatsleitung und zur Arbeit des Senats i n der Senatskanzlei bleiben sollten: — Beratung des Präsidenten des Senats i n Rechtsangelegenheiten, — Bearbeitung der Rundfunkangelegenheiten (Rechtsaufsieht), — Bearbeitung von an den Senat gerichteten Beschwerden. Über die Zuordnung einiger, bislang vom Rechtsamt wahrgenommener Aufgaben konnte man sich i n dieser Phase nicht einigen; — ζ. B. Federführung für Hamburgische Verfassungsgesetze, für — Bürgerschaftsgesetze, — Gesetze betreffend Staatsverträge, — Rundfunkgesetze, — Bearbeitung der Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, — Federführung für das Verwaltungsverfahrensgesetz. 42 Dabei spielten die Personaleinsparungsgesichtspunkte eine erhebliche Rolle. Dementsprechend wurde von vorneherein ein Mitarbeiter des Organisationsamts aus dem Aufgabenbereich (2.1. c.) herangezogen. 43 Vgl. die entsprechende Kompetenz aus dem Aufgabenbereich (1.1.). 44 Vgl. die entsprechende materielle Regelungskompetenz (1.2.), die allerdings dadurch eingeschränkt war, daß es sich u m politische Fragen handelte.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n Hamburg 125

b) I n der folgenden Phase, die i m wesentlichen aus Schriftwechseln bestand, wurden die divergierenden Meinungen zu zwei Alternativvorschlägen zusammengefaßt. Die Rolle des Organisationsamts war hierbei mehr verfahrensmäßiger Natur und blieb i m Rahmen seines formalen Koordinierungsrechts. Die fachlichen Kontrahenten waren, wie aus der Natur der Sache folgt, die Senatskanzlei und die Justizbehörde. Die erstere wollte die Federführung bei Hamburgischen Verfassungs-, Bürgerschafts- und Rundfunkgesetzen, nicht abgeben. Die Justizbehörde andrerseits wollte diese Zuständigkeiten übernehmen. Es gelang, durch sachliche Vorschläge des Organisationsamts, eine Annäherung der Standpunkte zu erreichen, indem man einen Teil des streitigen Aufgabenbereichs in: — rechtliche Prüfungszuständigkeit (Justizbehörde) und — politisches Federführungs- und Prüfungsrecht (Senatskanzlei) unterteilte 4 5 . I n Bezug auf die Vertretungsrechte bei Verfahren vor obersten Gerichtshöfen wurde ebenfalls ein Kompromiß gefunden, so daß nur noch ein Punkt kontrovers blieb: (Zuständigkeit für das Verwaltungsverfahrensgesetz). c) A u f diese Weise konnte das Organisationsamt dem Senat einen EntscheidungsVorschlag präsentieren: — Auflösung des Rechtsamts, — Übertragung der Aufgaben auf die Justizbehörde mit einigen Ausnahmen, — Übergang eines Aufgabengebiets (Verwaltungsverfahrensgesetz) auf die Behörde des Inneren; sowie einen Alternativ Vorschlag, i m wesentlichen nur i m letzten Punkt abweichend. Dabei war allerdings ein Einvernehmen m i t den Personalräten und dem Gesamtpersonalrat noch nicht erreicht worden, was i m Hinblick auf die beabsichtigte Personaleinsparung wünschenswert gewesen wäre. Der Punkt stellte später keine große Schwierigkeit dar, da die Personaleinsparungen gering waren. Die Entscheidung wurde vom Senat am 25. 2.1975 getroffen, und zwar i m Sinne des Alternativvorschlags, also gegen Senatskanzlei und Senatsamt für den Verwaltungsdienst, i m wesentlichen aus koalitionspolitischen Gründen. d) M i t der Entscheidung wurde der Auftrag an das Senatsamt (Organisationsamt) verbunden, zu prüfen, welcher Personalmehrbedarf i m Zuge der Aufgabenumverteilung bei der Justizbehörde entstehen und 45

A u f diese Weise entstand zwar wieder eine Doppelzuständigkeit, aber 1. beschränkt auf einen relativ kleinen Aufgabenkreis u n d 2. durch ein sachliches K r i t e r i u m voneinander getrennt.

126

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

welche Stellen i n der Senatskanzlei überflüssig werden würden 4 6 . Dies wurde aufgrund einer Stellenmehranforderung der Justizbehörde und einer Personalberechnung der Senatskanzlei durchgeführt 47 . 1.4.2. Beispiel: Neuordnung des Zeichnungsrechts (ZR) Hinsichtlich der A k t i v i t ä t e n des Organisationsamts i m Zusammenhang m i t der Neuordnung des Zeichnungsrechts ist die Beziehung der Aufgaben- und Kompetenzenwahrnehmung zum Auftrag des Senats 48 weniger eng. Bei Umfang und Schwierigkeit dieser Aufgabe kann dies nicht anders sein. Die Eigenkompetenzen des Organisationsamts spielen eine größere Rolle. Der genannte Auftrag der Senatskommission setzte das zu erreichende Ziel fest, nämlich das Zeichnungsrecht (ZR) für den Normalfall dem Sachbearbeiter zu übertragen sowie Richtlinien für Ausnahmen und ergänzende Maßnahmen vorzubereiten. Wie i m Beispiel 1.4.1., wurde dem Auftrag die zugrunde liegende allgemeine Zielsetzung hinzugefügt, nämlich eine Vereinfachung des Geschäftsgangs sowie eine Verbesserung der motivatorischen Voraussetzungen für die Mitarbeiter zu schaffen. 1.4.2.1. Vorprüfung der Aufträge Der Auftrag ging zunächst an den Aufgabenbereich (1.4.), vgl. oben 1.3.2., wo eine Vorprüfung und Sichtung vorhandener Erfahrungen stattfand. (In Berlin war 1964 eine Neuordnung des Zeichnungsrechts (ZR) durchgeführt worden.) a) Diese ergab, daß m i t der verhältnismäßig einfachen prinzipiellen Übertragung des Zeichnungsrechts auf den Sachbearbeiter eine Reihe komplizierter Folgewirkungen verbunden war. 46 Diese Aufgabe wäre ohnehin v o m Organisationsamt wahrzunehmen gewesen (vgl. Aufgabenbereich (2.1.)). Die Verbindung von allgemeinen Befugnissen i n organisatorischen Fragen (Aufgabenbereich (1.1.) a) u n d b)), u n d personalwirtschaftlichen Befugnissen i n einer Stelle erwies sich für die Durchführung des Auftrags als sehr nützlich, da alle Unterlagen greifbar u n d dem von Anfang an beteiligten Fachmann f ü r Personalbedarfsfeststellungen bekannt waren. 47 M a n katalogisierte sämtliche Rechtsamtsaufgaben nach dessen Geschäftsverteilungsplan, setzte eine Gesamtpersonalbedarfsquote von 600 fest (6 Beamte des höheren Dienstes waren i m Rechtsamt tätig), setzte sodann die Rechtsamtskatalogisierung der Aufgaben i n Beziehung zur Einteilung der Rechtsamtsaufgaben i m Senatsbeschluß v o m 25. 2.1975 (also des A l t e r n a t i v vorschlags) u n d stellte auf diese Weise fest, daß den übergangenen Aufgaben eine Personalbedarfsquote v o n 243 entsprach u n d den verbliebenen Aufgaben eine Quote von ca. 200. Da die Justizbehörde darauf bestand, daß der Quote von 243 die Zuweisung v o n 3 Planstellen entsprechen müsse, w a r das Ergebnis der Gesamtaktion die Einsparung einer Stelle. 48 I n diesem F a l l ging der Auftrag, aus mehr zufälligen Gründen, von einer Senatskommission aus (Beschluß der Senatskommission für den V e r waltungsdienst v o m 2.11. 70).

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n Hamburg 127

Durch die Funktionalisierung des Zeichnungsrechts (Verbindung m i t der Aufgabenwahrnehmung, die i n der Regel auf der Sachbearbeiterebene erfolgt) wurden die tatsächlichen Zusammenhänge des internen Entscheidungsprozesses deutlicher, die bislang durch die hierarchische Vorbehaltung des Zeichnungsrechts beim Amtsleiter tendenziell verdeckt wurden. Die Tatsache der jederzeitigen Möglichkeit des Vorgesetzten, sich die Entscheidung jeder Angelegenheit durch eigene Schlußzeichnung vorzubehalten sowie die Tatsache, daß eine große Zahl von Geschäftsvorfällen von vorneherein der Schlußzeichnung des Vorgesetzten vorbehalten waren, brachte die Gefahr mit sich, die Entscheidungsstruktur für den Normalfall (in dem die Schlußzeichnung des Vorgesetzten nur formal war) den informellen Gegebenheiten zu überlassen und nicht bewußt zu gestalten. Dies gilt besonders i n Bezug auf den Informationsfluß, die Vorentscheidungen i m Planungsstadium, die internen Abstimmungen i m Entscheidungsprozeß, sowie für Kontrollund Korrekturmaßnahmen. b) Als nächster Schritt wurde daher eine interne Arbeitsgruppe unter Federführung des Sachbearbeiters des Bereichs (1.4. c.) gebildet 4 9 , i n der die grundsätzlichen Möglichkeiten einer Neuordnung des Zeichnungsrechts erörtert wurden. Dabei zog man folgende Möglichkeiten i n Betracht: aa) Entwicklung eines kompletten Modells für die Neuordnung des ZR, einschließlich von Richtlinien für Ausnahmekataloge (Vorbehalt des ZR beim Vorgesetzten), sowie flankierenden Maßnahmen für den Normalbereich (ZR beim Sachbearbeiter) i n Bezug auf eine ausreichende Information der Leitung und die Regelung des Planungs-, Entscheidungs, Kontroll- und Korrekturprozesses. Die Schwierigkeiten eines solchen Vorgehens lagen auf der Hand: Modelle solcher A r t gibt es zwar i n der Wirtschaft („Harzburger Modell", „MbO"), durchgeformt aber nur für hochprogrammierte Durchführungsbereiche (insbesondere Produktion und Absatz). Man hätte praktisch neue Modelle entwickeln müssen 50 . Ferner wäre die Durchführung eines fertigen Modells auf außerordentliche Schwierigkeiten insbesondere personeller A r t gestoßen, selbst wenn man die Übertra49 Mitglieder waren vor allem Mitarbeiter aus den Arbeitsbereichen (2.1.) u n d (2.3.) i m Hinblick auf mögliche personalwirtschaftliche Folgen der Neuordnung, insbesondere Höherbewertungen von Sachbearbeiterdienstposten (vgl. dazu U. Becker: i n Management-Systeme (hrsg. v o m Senatsamt für den Verwaltungsdienst), 1973, S. 59 f.). 50 M a n hat diesen Weg nicht v ö l l i g außer acht gelassen; so ist bei der Behörde für Wirtschaft u n d Verkehr eine Projektgruppe zur Erprobung u n d Weiterentwicklung des „Harzburger Modells" tätig gewesen, die sich jetzt „Arbeitsgruppe Führungsmodelle" nennt u n d i m A p r i l 1974 einen Bericht vorlegte.

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I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

gungsproblematik Wirtschaftsverwaltung — öffentliche Verwaltung gelöst hätte. bb) Eine zweite erörterte Möglichkeit war die, die ohnehin notwendige Entwicklung eines Managementmodells mit den genannten, spezifischen Zielvorstellungen für die öffentliche Verwaltung, nicht vorab theoretisch, sondern i n der Praxis schrittweise durchzuführen, indem eine sukzessive Teileinführung vorgenommen wird, die anhand der praktischen Ergebnisse überprüft und weiter entwickelt w i r d 5 1 . Dieser Weg ist praktisch gangbarer als der erste. I n diese Richtung gehen etwa die 20 „Organisationsgrundsätze für die Hamburgische Verwaltung", die laufend fortentwickelt werden. Ferner gehören hierher Anwendungstests m i t Elementen des Harzburger Modells i n der Behörde für Wirtschaft und Verkehr (vgl. i m folgenden). cc) Als praktikabelster Weg erschien der folgende: Ausgangspunkt ist der Versuch, organisatorische Randbedingungen zu schaffen, die eine Entwicklungstendenz i n der Verwaltung selbst zur Folge haben, wobei die Maßnahmen einerseits so kompatibel mit der Praxis sein müssen, daß sie als Randbedingungen tatsächlich wirken, andererseits doch so gezielt sein müssen, daß die Tendenz steuerbar ist. Als solche Maßnahme kamen interne Verwaltungsvorschriften i n Frage (insbesondere Umkehrung der Vermutung für das Zeichnungsrecht) 52 , ferner flankierende Einzelmaßnahmen, zunächst zur Klärung des internen Entscheidungsprozesses 53, sowie Maßnahmen zur Überwachung der Ausnahmekataloge. Hinzu kommt, daß mit der Schaffung dieser internen Tendenz zur Verantwortungs- und Entscheidungsverlagerung nach unten ein beträchtliches Moment der Unsicherheit erzeugt wurde, vor allem i m m i t t leren Führungsbereich, zusammenhängend mit der Tatsache, daß die Informations- und Entscheidungsstrukturen sowie die Verantwortung für deren Gestaltung durch die Beseitigung des Auffanginstruments der Schlußzeichnung bewußter wurde. Von der Kombination beider Elemente, Unsicherheit plus Schaffung einer organisatorischen Tendenz, versprach man sich die Überwindung des Beharrungsbestrebens der Verwaltung. 51 Dies ist eine vielfach angewandte Methode, häufig bezeichnet als „sich selbst überprüfende Fortentwicklung" (vgl. Bericht der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts, Anlagenband 10 (Triebe Fischer, Ulich: Die A u s w a h l von Bewerbern für den öffentlichen Dienst, S. 50). 52 Statt bei der Behördenspitze grundsätzlich beim Sachbearbeiter. 53 Die ersteren fallen i n die Kompetenz des Aufgabenbereichs (1.4.), die letzteren i n personalwirtschaftliche Aufgabenbereiche, insbes. Aufgabenbereich (1.6.), u n d (2.1.): Organisationsuntersuchungen i m Zusammenhang m i t personellen Maßnahmen. Die erforderlichen Kompetenzen waren also beim Organisationsamt bereits vorhanden.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 129 1.4.2.2. E n t w i c k l u n g e i n e r G e s a m t k o n z e p t i o n

Die Schaffung organisatorischer Randbedingungen, die eine Tendenzwirkung haben sollen, setzt, wenn auch i n allgemeiner Form, eine vorab entwickelte Gesamtkonzeption voraus. Man kommt also u m die Stellungnahme zu Managementmodellen nicht herum. a) Das Konzept, das i n der genannten Arbeitsgruppe i m Anschluß an die oben genannten Durchführbarkeitserwägungen entwickelt wurde, läßt sich folgendermaßen skizzieren: Der Grundsatz ist die Funktionalisierung des Zeichnungsrechts und damit die Delegierung von Verantwortung. Als erstes ist daher die Festlegung der Sachbearbeiterebene und der Sachbearbeiterfunktionen erforderlich. I n der Regel lehnt man sich dabei an die Verwaltungsgliederungspläne an. A u f diese Weise w i r d eine Fixierung des Bereichs der Zeichnungsbefugnis und damit meist der Entscheidungsbefugnis erreicht 54 . Für die Aufstellung der Ausnahmekataloge wurden folgende Richtlinien vorgesehen: — Zeichnungsvorbehalte sollten nur vorgesehen werden, wo dies aus gesetzlichen Gründen notwendig ist (Haushalts- und Kassenrecht, Personalrecht), sowie für Fälle, i n denen die interne Entscheidung maßgeblich von der Vorgesetztenebene beeinflußt wird. — Wenn besondere Maßnahmen zur Sicherung einheitlicher Entscheidungen der Sachbearbeiter notwendig erscheinen, soll dies durch Präzisierung der Zielvorgaben geschehen und möglichst nicht durch Zeichnungsvorbehalt. — Wenn dies nicht ausreicht, oder wenn aus anderen Gründen die Entscheidung der Abteilungs- oder Amtsleiterebene vorbehalten bleiben soll, soll dies nicht unbedingt zum Vorbehalt des Zeichnungsrechts führen. Es kann sinnvoll sein, die Schlußabfassung und Zeichnung eines Entwurfs dem Sachbearbeiter zu überlassen, nachdem Einzeldirektiven gegeben worden sind. Ein Zeichnungsvorbehalt erübrigt sich dann. — Zeichnungsvorbehalte sollen nicht zum Zweck der Informationsgewinnung oder Kontrolle gemacht werden. Dafür sind besondere Maßnahmen vorzusehen (vor allem Intensivierung der vertikalen und horizontalen Information durch: — allgemeine Richtlinien für Sachbearbeiter 55 — Schulungsmaßnahmen). 64 Vgl. die Stellenbeschreibung des „Harzburger Modells", die eine gleiche F u n k t i o n hat, i n R. Höhn: V e r w a l t u n g heute, 1970, S. 121 f. (123). 55 Vgl. Verfügung des Organisationsamts v o m 30.12. 71, Ziff. 2.4.

9 olivet

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I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

— Es sollen keine vorsorglichen Ausnahmen gemacht werden, i n denen sich der Zeichnungsvorbehalt i n zukünftigen Fällen als notwendig oder nützlich erweisen könnte. Für den Fall ist ein allgemeines Evokationsrecht des Vorgesetzten vorgesehen. — Aus dieser Zielsetzung heraus ist das Evokationsrecht zu handhaben, d. h. nur dann, wenn der betr. Sonderfall zu einem Zeichnungsvorbehalt nach den Grundsätzen 1 - 5 führen würde (falls dieser Fall öfter auftreten würde). Erst an diese konkreten Richtlinien für die Zuordnung des Zeichnungsrechts werden die allgemeinen Zielvorstellungen geknüpft, nämlich: — die Selbständigkeit und Entscheidungsbereitschaft der Mitarbeiter zu fördern, — den Entscheidungsprozeß transparenter zu machen und bewußt zu gestalten. 1.4.2.3. Planungs- und Durchführungsmaßnahmen Wichtigste Maßnahme zur Schaffung der organisatorischen Voraussetzungen zur Neugestaltung des Zeichnungsrechts war der Erlaß der „Richtlinien für die Neuordnung des Zeichnungsrechts i n der Hamburgischen Verwaltung" durch Beschluß der Senatskommission für den Verwaltungsdienst vom 10.11. 70 56 . Die Wirksamkeit der darin vorgesehenen Maßnahmen, insbesondere die grundsätzliche Verlagerung des Zeichnungsrechts auf den Sachbearbeiter, war für den 1.1. 72 vorgesehen. a) I n der also ca. ein Jahr dauernden Vorbereitungsphase wurden folgende Maßnahmen ergriffen: aa) Verwaltungsinterne Vorabstimmungen zwischen den Behördenund Abteilungsleitern, Personalräten, Gewerkschaften, Personalamt und Staatskanzlei unter Federführung des Organisationsamts. Das Ziel war, konkretere Richtlinien für die Festlegung der Sachbearbeiterfunktion und Aufstellung der Ausnahmekataloge zu erarbeiten, ferner festzustellen, inwieweit Auswirkungen auf die Bewertung der Dienstposten durch die Neuregelung entstehen würden 5 7 . 56 M i t t . Verw. 70, S. 269 (Bestandteil der Geschäftsordnungsbestimmungen für die Hamburgische Verwaltung). 57 Schon i n der Vorbereitungsphase stellte man fest, daß diese A u s w i r kungen unerheblich sein w ü r d e n (vgl. U. Becker: i n Managementsysteme, hrsg. v o m Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst, 1973, S. 60). Dies deutet darauf hin, daß der Entscheidungsprozeß zunächst n u r transparenter u n d bewußter, nicht aber nennenswert geändert wurde, was auch dem Sinn der Regelung entspricht.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 131

bb) I n den Behörden wurden Arbeitsgruppen gebildet, die die Festlegung der Sachbearbeiterfunktionen vornahmen. I m Organisationsamt wurde ein „zentraler Arbeitskreis Zeichnungsrecht" 58 gebildet. Er w i r k t e m i t Rundschreiben und Einzelempfehlungen auf eine möglichst objektive und generelle Festlegung der Sachbearbeiterfunktion h i n (vor allem durch Bezugnahme auf die Verwaltungsgliederungspläne und die Ergebnisse der Dienstpostenbewertungen, die i n den Stellenkarteien der jeweiligen Behörden gesammelt sind). Ferner wurde hier, i m Kontakt mit den behördeninternen Arbeitsgruppen, vorgeplant, welche Schulungs- und Fortbildungsmaßnahmen erforderlich sein w ü r den. cc) Die genannten Behördenarbeitsgruppen stellten anschließend die Ausnahmekataloge zusammen. Dabei wurden die Geschäftsvorfälle i n der Reihenfolge des Geschäftsverteilungsplans zusammengestellt, ζ. T. konkretisiert und i n schematischer Darstellung die Stellen m i t Zeichnungs- oder Mitzeichnungsrecht festgelegt 59 . Dabei kam durchweg ein Spiegelbild der bisherigen Entscheidungspraxis heraus, mit der Tendenz der Verlagerung der Schlußzeichnung nach unten (die durch die allgemeine Vermutungsumkehr verstärkt wurde) 6 0 . dd) Parallel lief ein vom Organisations- und Personalamt gesteuerter Informationsprozeß, nämlich: — Diskussionsveranstaltungen mit leitenden Beamten, — eine Pressekonferenz, — Herausgabe eines Informationsblatts für den Dienstgebrauch, — Informationsveranstaltungen i n allen Fachbehörden und Bezirksämtern, — Arbeitstagungen und Führungsseminare für leitende Mitarbeiter. ee) Zur Vorbereitung der Durchführungsphase wurden i n allen Behörden Kontaktleute bestellt 6 1 . Ferner wurde das betriebliche Vorschlagwesen einbezogen (Organisation einer Kampagne, Bewertung und Prämierung von Vorschlägen). 58

Bestehend i m wesentlichen aus der o. gen. Arbeitsgruppe, erweitert u m die für die wichtigsten Fach- u n d Bezirksbehörden zuständigen Sachbearbeiter (vgl. oben 1.3.2.). 59 I n der Regel geschah dies durch Verfügung der Behördenleitung. 60 E i n Beispiel ist die Verfügung des Organisationsamtes v o m 30.12.71 betr. Festlegung der Sachbearbeiterfunktionen u n d Aufstellung der Ausnahmekataloge f ü r das Organisationsamt. 61 Vielfach waren dies die Leiter oder Mitarbeiter der dezentralen Organisationsstellen. Deren enge Beziehungen zu den f ü r die betreffenden Behörden zuständigen Organisationssachbearbeiter (vgl. oben 1.3.3. Aufgabenbereich (2.5.)) spielte dabei eine erhebliche Rolle. 9*

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I I I . Die Organisationsstellen i n den Landes

Verwaltungen

ff) Versuchsweise wurde die neue Regelung i n kleineren Bereichen schon vor dem 1.1. 72 eingeführt. b) Der wichtigste Punkt i n der Durchführungsphase war die Überprüfung der Ausnahmekataloge. Z u dem Zweck wurden Beauftragte für die Neuordnung des Zeichnungsrechts bestellt, i n der Regel die oben erwähnten Kontaktleute, deren Aufgabenkreis jetzt erweitert wurde. Sie hatten die Gesamtverantwortung für die Einführung i n ihrem Bereich zu tragen. Die Koordinierungsinitiative ging damit vom Organisationsamt auf die Behörden über. Die Zusammenarbeit m i t dem „zentralen Arbeitskreis Zeichnungsrecht" blieb bestehen. Die Beauftragten führten zusammen m i t Mitarbeitern des Organisationsamts (entweder einem Mitarbeiter des Arbeitsbereichs (1.4.), vgl. oben 1.3.2., gleichzeitig Mitglied des „zentralen Arbeitskreises", oder dem für die betreffende Behörde zuständigen Sachbearbeiter) 62 Prüfungen der Ausnahmekataloge durch. Daraus resultierten die Vorschläge: — die Vorbehaltskataloge nicht, zumindest nicht allein, vom direkten Vorgesetzten, sondern vom übernächsten Vorgesetzten ausarbeiten zu lassen; — die geprüften Kataloge zu beschneiden und zu straffen. Diese Vorschläge wurden von den Behördenbeauftragten aufgegriffen 6 3 . Als nächstes wurden Quervergleiche der Ausnahmekataloge der verschiedenen Behörden durchgeführt, als deren Folge eine erhebliche Uneinheitlichkeit i n A r t und Umfang der bereits realisierten Neuordnung festgestellt wurde. Die Quervergleiche wurden daraufhin zu einem gewissen Grad institutionalisiert, indem Gruppen von Behördenbeauftragten für die Neuordnung des Zeichnungsrechts gebildet wurden, die regelmäßige Vergleiche durchführten und eine A r t Wettbewerb der Behörden und Ämter untereinander einführten. Die i n dieser Phase festgestellten Mängel der Einführung waren vor allem: — zu weitgefaßte Ausnahmekataloge, — zu ungenaue Beschreibung der Geschäftsvorfälle, auf die sich ein Zeichnungsvorbehalt bezog, — intensiver Gebrauch des Evokationsrechts, 62 Welche Stelle sich zur Verfügung stellte, beruhte zum Teil auf Zufall; die Tendenz ging dahin, bei p r i m ä r fachlichen Fragen den Sachbearbeiter, der f ü r die Behörde zuständig war, zu nehmen, bei Fragen m i t Führungsrelevanz einen Sachbearbeiter aus dem „Arbeitskreis". 63 Eine Ausübung formeller Kompetenzen (vgl. oben 1.3.2. Arbeitsbereich (1.4.a)) w a r nicht erfoderlich.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 133

— mangelnde Harmonisierung des Zeichnungsrechts m i t dem Kassen-, Haushalts- und Personalrecht. Die daraufhin vom Organisationsamt getroffenen Maßnahmen bestanden vor allem i n Fortbildungsmaßnahmen: — einmal durch 1 - 2tägige Seminare, die vom Organisationsamt durchgeführt wurden, — zum anderen durch eine gewisse Einflußnahme auf die Fachausbildung i n den Behörden. Es wurden außerdem ein Prüfschema entwickelt, das der mittleren Leitungsebene i n den Behörden die Prüfung erleichtern sollte, für welche Fälle nach dem Sinn der Neuordnung das Zeichnungsrecht beim Sachbearbeiter liegen sollte. Das Prüfschema wurde nach A r t eines EDV-Programmablauf plans aufgebaut 64 . Ferner wurden Maßnahmen zur Harmonisierung des Zeichnungsrechts mit dem Haushalts- und Kassenrecht getroffen 65 . Das Organisationsamt entwickelte die Vorstellungen, die dem Konzept der Regelungen i n den „Richtlinien für die Neuordnung des ZR" zu gründe lagen, weiter. Dies geschah u. a. dadurch, daß die Arbeitsgruppe „Harzburger Modell" i n der Behörde für Wirtschaft und Verkehr (vgl. o. 1.4.2.1.) erweitert wurde und deren Zielsetzung allgemeiner gefaßt wurde; diese besteht nunmehr i n der Entwicklung und Erprobung von Führungskonzeptionen, die den motivatorischen Bedürfnissen der Mitarbeiter sowie den Effizienzbestrebungen der Verwaltung Rechnung tragen. Der „Arbeitskreis Zeichnungsrecht" beteiligt sich an diesen Aufgaben. 1.4.3. Organisationsuntersuchungen in der Hamburgischen Verwaltung Nicht behandelt wurde bisher der Bereich, i n dem das Organisationsamt als Zentralstelle m i t eigenen Kompetenzen tätig wird. Die typi64

z.B.: Festlegung der Sachbearbeiterfunktion plus Zielvorgaben u n d generelle Entscheidungskriterien -» prüfen, ob dadurch Aufgabenerfüllung gewährleistet ist; — w e n n j a : ZR übertragen, — w e n n nein: außergewöhnliche Einzelfälle zur Zeichnung vorbehalten; — w e n n dies ausreichend: ZR übertragen, — w e n n nicht: besondere Kontrollmaßnahmen, sowie Maßnahmen zur I n formationssicherung, vorsehen. Einzelheiten siehe Senatsamt für den Verwaltungsdienst: „Managementssysteme", S. 54. 65 Z u weiteren Einzelheiten des Durchführungsprozesses vgl. G. Sadler: Neuordnung des Zeichnungsrechts i n H a m b u r g i n Staats- u n d K o m m u n a l verwaltung, 1972 (Heft 2/3), insbes. S. 9 f.

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I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

sehen Beispiele aus diesem Bereich betreffen Organisationsuntersuchungen und -prüfungen (Aufgabenbereich (1.6.) vgl. ο. 1.3.2.). 1.4.3.1. Generelle Richtlinien Organisationsuntersuchungen werden durchgeführt: — von speziellen Prüfstellen i n größeren Behörden, — von dezentralen Organisationsstellen, — vom Organisationsamt, — von externen Beratern. Häufig sind mehrere der genannten Stellen beteiligt. U m die Zusammenarbeit zu regeln, vor allem, um sicherzustellen, daß vorab geprüft wird, welche Stelle zweckmäßigerweise welche Prüfung durchführt, wurden i m Organisationsamt allgemeine Richtlinien für Organisationsuntersuchungen, vorerst m i t Empfehlungscharakter, erarbeitet 66 . Die Richtlinien enthalten eine Phasenaufteilung typischer Organisationsuntersuchungen : — Anstoß, — Probleminventur, — Problemdefinition, — Ist-Aufnahme, — Analyse usw. (Einzelheiten i n dem gen. Phasenschema, Anm. 66), und geben für jede dieser Phasen i n allgemeiner Form die erforderlichen Aktivitäten an, ζ. B.: — K r i t i k von Außenstehenden, von Mitarbeitern, — Materialsammlung, Erstellung des Problemkatalogs, — Bestimmung der Einzelziele, der Erfolgskriterien, — Sammlung relevanter Informationen, insbes. Festlegung der Aufnahmedaten, — Zerlegung der erhobenen Informationen, Festlegung der Ordnungskriterien. Diese Aktivitäten werden weiter detailliert, so daß die Fachbehörden selbst großenteils i n der Lage sind, anhand dieser Richtlinien Untersuchungen durchzuführen. Bei größeren Untersuchungen nehmen M i t arbeiter des Organisationsamts an den betreffenden Arbeitsgruppen teil. Dies ist durch formale Kompetenzen abgesichert (vgl. oben 1.3.2.), einschließlich einer Informationspflicht der Behörden gegenüber dem Organisationsamt bei beabsichtigten Organisationsuntersuchungen. Dieββ Phasenschema zum „Prozeßverlauf bei v o m 15.1.1975 (Org. A m t , Sachgebiet 13 b).

Organisationsuntersuchungen"

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 135

se Information läuft zunächst i n der Beziehung zwischen dezentraler Organisationsstelle und dem Sachbearbeiter des Organisationsamts, der für die betreffende Behörde zuständig ist. I n dieser Beziehung entscheidet sich auch, ob die Untersuchung dezentral durchgeführt wird, oder ob Spezialisten des Organisationsamts eingeschaltet werden 6 7 . Die Kriterien hierfür sind denen ähnlich, die für die Entscheidung der Frage, welche Stelle des Organisationsamts die Behörden bei Zeichnungsrechtsfragen berät, maßgeblich sind (vgl. oben 1.4.2.3.). A u f eine Teilnahme von Spezialisten des Organisationsamts legt man vor allem dann Wert, wenn externe Berater i n die Untersuchung eingeschaltet werden sollen. Dadurch soll gewährleistet werden, daß zunächst alle internen Prüfungsmöglichkeiten ausgeschöpft werden und, falls diese nicht ausreichen, daß bei Auswahl der Berater, der A u f tragsformulierung und Vertragsgestaltung die Erfahrungen des Organisationsamts genutzt werden. Ferner kann nur so sichergestellt werden, daß eine Koordination m i t anderweitig laufenden internen und externen Untersuchungen stattfindet, ein Punkt, der bei der großen Zahl der Organisationsuntersuchungen (20 bis 30 jährlich) und der fachlichen Berührungspunkte, die vielfach bestehen, zu erheblichen Einsparungen führen kann. Auch dies ist durch formale Kompetenz abgesichert. Für den Fall, daß eine Beauftragung von externen Beratern auf Spezialbewilligung von Mitteln durch den Haushaltsausschuß für bestimmte Ressorts beruhte, war das streitig. Das Organisationsamt setzte ein Beteiligungsrecht auch i n diesem Fall durch (vgl. dazu das folgende Beispiel). 1.4.3.2. Beispiel: Prüfung der Organisation des Hochbauamts der Baubehörde Der Anstoß für diese Untersuchung kam aus dem politischen Bereich (Bürgerschaftsauftrag an den Senat vom 13.12.1973, vgl. Bürgerschaftsdrucksache VII/3427). Der Auftrag ging dahin, „den Arbeitsablauf, die Organisationsstruktur und die Wirtschaftlichkeit des Hochbauamts der Baubehörde und der Bezirkshochbauabteilungen durch ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen untersuchen zu lassen, unter Einbeziehung der Frage, ob i n verstärktem Maße Aufträge an freie Architekten vergeben werden können". Hierfür wurden M i t t e l i n Höhe von 200 000,—DM bereitgestellt. Die vage und nicht sehr glückliche Formulierung dieses Auftrags (der Kernpunkt, die Frage der Heranziehung freier Architekten, wurde an den Schluß gehängt), macht verständlich, daß das Organisationsamt i n solchen Fällen Wert auf Beteiligung legt. 67 I n t e r n fällt die Entscheidung nicht ohne Hinzuziehung des Sachbearbeiters für Organisationsuntersuchungen, bzw. des Amtsleiters (Beispiel für Auseinanderfallen von Entscheidungs- u n d Zeichnungskompetenz).

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I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

Der Auftrag wurde vom Senat an das Organisationsamt weitergegeben. Von hier aus wurde als erstes der Baubehörde der Vorschlag gemacht, die Federführung zu übernehmen. Die Federführung der Fachbehörde hatte sich für den reibungslosen Ablauf von Untersuchungen immer als vorteilhaft erwiesen, da — so die Loyalität und Informationsbeschaffung aus allen Abteilungen gesichert war und — sich das Organisationsamt auf seine zentralen Koordinierungsaufgaben konzentrieren konnte 6 8 . I n diesem Fall machte die Federführungsfrage Schwierigkeiten, da der Auftrag von politischer Seite kam und eine gewisse Prüfungsabsicht unverkennbar war. Dieser Punkt, sowie die Frage des Untersuchungsziels, war Gegenstand der ersten Sachbearbeiterbesprechungen, die vom Organisationsamt arrangiert wurden. Zunächst fanden die Kontakte zwischen der zentralen Verwaltungsabteilung der Baubehörde (Organisationsstelle) und dem Sachbearbeiter des Organisationsamts für die Baubehörde statt, wobei eine Vorklärung der Federführungsfrage erreicht wurde. I n der folgenden offiziellen Besprechung (auf Abteilungs- bzw. Amtsleiterebene) wurde über diese Frage keine Einigung erzielt. Das hatte unter anderem zur Folge, daß die zentralen Koordinierungsaufgaben i m Zusammenhang mit der Untersuchung verzögert wurden (vgl. dazu i m folgenden). Dagegen einigte man sich auf die Definition des Untersuchungsgegenstands (Schwerpunkt sollte die Frage sein, welche Planungs- und Durchführungsarbeiten zusätzlich an freie Architekten zu vergeben seien, ferner die Frage der Zweckmäßigkeit der Verwaltungsgliederung des Hochbauamts sowie der Bezirkshochbauabteilungen). Mittlerweile waren an den Vorabstimmungen drei Fachbehörden beteiligt: •— die Baubehörde, — Behörde für Inneres (hinsichtlich der der Bezirksämter) und

Bezirkshochbauabteilungen

— die Behörde für Wirtschaft und Verkehr, so daß sich die Federführungsfrage nicht mehr ausklammern ließ. Die Baubehörde gab schließlich nach einigen informellen Kontakten nach und übernahm die Federführung für das Untersuchungsprojekt. Sodann wurde eine „vorbereitende Arbeitsgruppe" der beteiligten Fachbehörden und eines Mitarbeiters des Organisationsamts gebildet 69 , die 68 Dies ist eine praktische Abweichung von der Kompetenzsituation: das Organisationsamt hätte die Federführung und sogar die Einzeldurchführung selbst übernehmen können (vgl. oben 1. 3.2., Arbeitsbereich: 1.6.a u n d b). 69 Beteiligt w u r d e n ferner die Personalräte der betreffenden Behörden, da

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 137

die Problemzusammenstellungen der oben genannten Fachbehörden und einiger Bezirksämter, insbesondere zur Frage der Zweckmäßigkeit der Verwaltungsgliederung, zu einem Ausschreibungsentwurf für die Vergabe des Untersuchungsauftrags an ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen verarbeiten sollte. Das so zustande gekommene Rohkonzept eines Ausschreibungstextes wurde vom Organisationsamt i n einigen Punkten beanstandet; vor allem fehlten Vorarbeiten zur Bildung einer „Lenkungsgruppe" aus Vertretern der untersuchten Bereiche unter neutralem Vorsitz, die zweckmäßigerweise parallel zur Problem- und Auftragsdefinition erfolgen und die bei Hinzuziehung externer Berater i. d. R. erforderlich sind 7 0 . (Aufgaben: Entgegennahme der Z w i schenpräsentationen, evtl. Korrekturen des Auftrags, Überwachung der Termine, Entgegennahme des Schlußberichts, Entscheidung über das Vorgehen i n der Durchführungsphase.) I n Bezug auf diese und einige andere beanstandete Punkte fand eine Besprechung auf Amtsleiterebene statt. Man einigte sich darauf, daß das Rohkonzept der Auftragsdefinition zunächst von allen beteiligten Ämtern und Abteilungen separat überarbeitet und detailliert werden, und dann mit dem Organisationsamt abgestimmt werden sollte. Daraufhin sollte eine nochmalige Überarbeitung i n der vorbereitenden Arbeitsgruppe stattfinden. Ferner einigte man sich auf die personelle Besetzung der Lenkungsgruppe. Die vorbereitende Arbeitsgruppe erhielt die Rohkonzepte von den Ämtern i m November 1974; die endgültige Fassung der Problem- und Auftragsdefinition konnte jetzt erst erstellt werden. Dabei tauchte ein bei übergreifenden Untersuchungen häufiges Problem auf, nämlich die Frage eventueller Überschneidungen mit anderen (laufenden oder abgeschlossenen) Untersuchungen. Vom Organisationsamt wurde festgestellt, daß bereits 1971 ein Gutachten über Verlagerung staatlicher Hochbauaufgaben auf besondere Träger, sowie 1972 vom Rechnungshof ein Gutachten zur Frage der Beteiligung von Privatarchitekten und Zivilingenieuren bei öffentlichen Bauten erstellt worden war. Zudem lief derzeit eine Untersuchung: „Verwaltung und Unterhaltung von D i e n s t g e b ä u d e n " v o n Seiten des O r g a n i s a t i o n s a m t s .

Die beiden ersteren Gutachten hätten die Frage aufwerfen können, ob überhaupt eine neue Untersuchung über die Aufgabenstellung des Hochbauamts angebracht war 7 1 . Man einigte sich, die Untersuchung personelle Konsequenzen i m Zusammenhang m i t einer evtl. Durchführung von Reorganisationsvorschlägen nicht auszuschließen waren. 70 Vgl. U. Becker: Organisationsberatung aus der Sicht der öffentlichen V e r w a l t u n g (in AWV-Fachbericht 20/21 Organisationsberatung — ein Weg zur Leistungssteigerung), S. 30.

138

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

durchführen zu lassen, und die beiden genannten Gutachten als Beurteilungsgrundlage i n die Untersuchung einzubeziehen. Die Ausschreibung erfolgte am 3. 2. 75; für die verwaltungsinterne Koordinierung zwecks Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes war somit über ein Jahr erforderlich. Dies zeigt die Notwendigkeit, diesen Prozeß von einer Zentralstelle aus zu organisieren. Daß er i n diesem Fall über ein Jahr dauerte, lag ζ. T. daran, daß wegen des politischen Hintergrundes der Untersuchung von formalen Kompetenzen kein Gebrauch gemacht wurde. Daß sich die Auffassung des Organisationsamts i n allen streitigen Punkten durchsetzen konnte, ist teilweise aber der Tatsache der Existenz solcher Kompetenzen zu verdanken. 1.5. Die Organisation der E D V in der Hamburgischen Verwaltung (insbesondere die Abteilung 3 des Organisationsamts)

Zentralstelle für die Koordinierung und Planung von EDV-Vorhaben i n der Hamburgischen Verwaltung ist die Abteilung 3 des Organisationsamts. Sie ist daneben auch für Programmierungs- und Durchführungsfragen zuständig. 1.5.1. Aufgaben und Kompetenzen der

Automationsabteilung

a) Die wesentlichsten Aufgaben sind: — Gesamtplanung und Koordinierung aller EDV-Projekte der Hamburgischen Verwaltung (einschließlich der Entwicklung eines Computer-unterstützten Informationssystems für die Führungsebene), — überörtlicher Erfahrungsaustausch auf dem Gebiet der EDV, — allgemeine Fragen der Organisation automatischer Verfahren. Zu diesen funktional gegliederten Aufgaben kommen Zuständigkeiten für bestimmte Projekte, nämlich: — Automatisierung des Einwohnermeldewesens, — Automatisierung i m Bereich der Verkehrs- und Schutzpolizei, i m Bibliothekswesen, Universitätsbereich, KFZ-Wesen und Gesundheitswesen. Ferner werden federführend von der Abteilung 3 Automatisierungsprojekte i m Haushalts- Kassen und Steuerwesen, i m Personalwesen, i m Sozialwesen und der Ausbildungsförderung bearbeitet. Darüberhinaus werden (im Aufgabenbereich 3.2.) EDV-Durchführungsaufgaben wahrgenommen, vor allem: 71 Daß diese, i n die Kompetenz des Organisationsamts fallenden K o o r d i nierungsaufgaben (vgl. oben 1.3.2.), erst so spät wahrgenommen wurden, lag an den anfänglichen Schwierigkeiten i n der Federführungsfrage.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n Hamburg 139

— Grundsatzfragen der Programmierung, — Programmierung von Standardprogrammen, — personelle Besetzung und Koordinierung von Programmierungsgruppen. Damit zusammenhängend werden Aufgaben der ADV-Personalplanung- und Schulung durchgeführt. b) Die wesentlichsten formalen Kompetenzen sind die folgenden: — Primärzuständigkeit für Durchführungsmaßnahmen auf dem Gebiet der Rationalisierung und Wirtschaftlichkeit 7 2 . — Allgemeines Koordinationsrecht für ADV-Fragen; Federführung für Grundsatzfragen der Informationsverarbeitung, sowie für Schulung und Information auf dem Gebiet der Automation. — Beteiligungs- prüfungs- und Koordinationsbefugnisse Maßnahmen, die die EDV-Gesamtplanung betreffen 73 .

bei

— Beteiligungs- und Mitwirkungsrecht bei Voruntersuchungen Hauptuntersuchungen bei EDV-Projekten. — Zustimmungsvorbehalt bei Ausführungsentscheidungen, dere der Entscheidung der Projektfreigabe.

EDVund

insbeson-

— Beteiligungs- und Mitwirkungsrecht bei Programmierungsfragen. (Diese Punkte sind ebenfalls i m Senatsbeschluß vom 10. 8. 65 (siehe Anm. 73) genannt.) Die Durchführungsaufgaben i m engeren Sinn (Anwendung der Programme i n den Maschinen) w i r d vom Datenverarbeitungszentrum (DVZ) i n der Finanzbehörde wahrgenommen. 1.5.2. Die Koordinierungstätigkeit Wie sich aus dieser Übersicht ergibt, liegt der Schwerpunkt der A u f gaben der Abteilung 3 des Organisationsamts auf dem Gebiet der Koordinierung der EDV-Entwicklung; hinzu kommt die Beratung der Behörden bei einzelnen EDV-Projekten. Die Koordinierungstätigkeiten lassen sich einteilen in: — EDV-Gesamtplanung, die vom Organisationsamt i n Zusammenarbeit mit der Finanzbehörde durchgeführt w i r d 7 4 , sowie 72

Verwaltungsanordnung des Senats v o m 9. 9.1958 ( M i t t V w . 58, S. 203). Beschluß des Senats v o m 10. 8. 65 M i t t V w . 65, S. 151 (Richtlinien für die Organisation der automatischen Informationsverbreitung für die H a m b u r gische Verwaltung). 74 Sie erfolgt i m Rahmen der mittelfristigen Aufgaben u n d Finanzplanung, an der das Organisationsamt beteiligt ist. 73

140

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

— koordinierende M i t w i r k u n g bei der Entwicklung von Einzel-EDVProjekten (wobei hier der Beratungsgesichtspunkt mitspielt). Diese M i t w i r k u n g geschieht einmal durch die Entwicklung allgemeiner Richtlinien für die EDV-Projektentwicklung (in denen für Schlüsselphasen eine detaillierte M i t w i r k u n g des Organisationsamts vorgesehen ist, vgl. unten 1.5.2.1.), zum andern durch direkte M i t w i r kung i n der betreffenden Projektgruppe, unten 1.5.2.2.). Der Übergang zwischen beiden Formen der koordinierenden (und beratenden) Einflußnahme ist fließend. 1.5.2.1. Generelle Richtlinien Grundlage für generelle Regeln bei der Entwicklung von EDV-Projekten sind die „Richtlinien für die Organisation der automatischen Informationsverwaltung" (s. o. Anm. 73), die vom Senat (Organisationsamt) erlassen wurden. A u f dieser Grundlage wurde ein ADV-Handbuch 75 entwickelt, das zunächst beratenden Charakter hat und eine detaillierte Übersicht über die i n den verschiedenen Entwicklungsphasen eines EDV-Projektes erforderlichen Aktivitäten gibt. Es dient damit auch dem Koordinierungszweck, indem ein Phasen- und Stufenschema entwickelt wird, das die zu beteiligenden Stellen und die A r t ihrer Beteiligung, bezogen auf jede Projektphase, festlegt, insbesondere bei den Schlüsselentscheidungen, ζ. B. — Durchführung einer Voruntersuchung, — Durchführung einer Hauptuntersuchung, — Entscheidung über die Projektfreigabe, ist eine detaillierte M i t w i r k u n g von Fachleuten des Organisationsamts vorgesehen, wodurch die Einpassung der Einzelprojekte i n die EDVGesamtplanung sowie die Durchführungskoordinierung zum Zweck der Kostenersparnis gewährleistet werden soll. a) Das Phasen- und Stufenschema (ADV-Handbuch, Teil I (Organisation, s. o. Anm. 75) S. 6) sieht folgende Phasen und Befugnisse vor: — Anmeldung eines ADV-Projektes (zuständige Stelle: Organisationsamt), — Prüfung, ob von vornherein auszuschließen ist, daß das Projekt i n die Gesamtplanung eingepaßt werden kann, oder aus sonstigen (vor allem technischen) Gründen nicht realisierbar ist (zuständige Stelle: Organisationsamt), andernfalls: 75 Senatsamt für den Verwaltungsdienst: ADV-Handbuch, T e i l 1, Organisation, H a m b u r g 1974.

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 141

— Voruntersuchung; die Frage, ob das Ergebnis der Voruntersuchung eine Hauptuntersuchung rechtfertigt, w i r d vom Organisationsamt mitentschieden. — Die Hauptuntersuchung (ebenso wie die Voruntersuchung) w i r d unter Verantwortung und Federführung der betreffenden Behörde durchgeführt, wobei auf Wunsche der Behörde ein oder mehrere Mitarbeiter des Organisationsamts beteiligt werden, ggf. beschränkt auf besonders schwierige Phasen. — Die sich anschließende Entscheidung, ob das Projekt durchgeführt wird, w i r d vom Organisationsamt getroffen (nach Abstimmungen mit den beteiligten Stellen). — Die Durchführungsphase der betroffenen Behörde,

liegt wieder i m

Verantwortungsbereich

— i n der Kontrollphase hat das Organisationsamt ein Mitwirkungsrecht. b) Einen Schritt weiter geht die i m ADV-Handbuch vorgesehene Mitarbeit des Organisationsdamts i n der „Sollplanung" (im allgemeinen „Systemplanung" genannt) i n Bezug auf Einzel-EDV-Projekte. Sie bet r i f f t folgende Punkte: — Abstimmung des geplanten automatischen Verfahrens auf die vorhandenen Maschinenkapazitäten (Maschinenplanung). Zu diesem Zweck hat das Organisationsamt Richtlinien i n dem genannten Handbuch (vgl. Anm. 75) für die Ermöglichung eines optimalen Mehrprogrammbetriebs entwickelt 7 6 (ζ. B. Beschränkung der Hauptspeichergröße für Anwendungsprogramme auf 120 k, Abweichungen hiervon können nur mit Genehmigung des Organisationsamts erfolgen). — Abstimmung des geplanten Organisationsablaufs (Art und Weise der Datenerfassung- u. -aufbereitung, Datensicherung, Ausgabe, Kontrolle, Möglichkeiten von Ausnahmeeingriffen für Sonderauskünfte und Korrekturen, einschließlich Raumbedarfs- und Personalplanung) mit Fachleuten des Organisationsamts; — M i t w i r k u n g eines Organisators bei der Erstellung der Programmiervorgaben 77 (Endstufe der „Sollplanungsphase"). Daß das ADV-Handbuch i n diesen Fällen eine Beteiligung des Organisationsamts vorsieht, liegt an deren Bedeutung für die Koordination der EDV-Arbeit selbst. Bei der Maschinenplanung ζ. B. liegt das auf der Hand. Aber auch die Vereinheitlichung des Organisationsablaufs (au76 77

A D V - H a n d b u c h (Teil I), S. 118 f., 5.4.1. ADV-Handbuch (Teil I), Nr. 5.5.1. u n d 5.5.2.

142

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

ßerhalb der eigentlichen Maschinenverarbeitung) hat Bedeutung für die Kompatibilität und Austauschbarkeit von Programmen und von Z w i schenergebnissen der EDV-Verarbeitung. Die M i t w i r k u n g bei den Programmiervorgaben soll die reibungslose Umsetzung i n Maschinenprogramme möglichst unter Benutzung der vorhandenen Standardprogramme gewährleisten. Das ADV-Handbuch ist vorerst, auch hinsichtlich der o. g. Punkte, nicht formal verbindlich. Einzelne Punkte können jedoch, falls notwendig, zu verbindlichen Richtlinien erklärt werden 7 8 (vgl. oben 1.5.1.). 1.5.2.2. Direktbeteiligung der EDV-Abteilung i n Projektgruppen Die geschilderte Form der Koordinierung der EDV-Entwicklung durch allgemeine Richtlinien w i r d ergänzt durch Direktbeteiligungen des Organisationsamts i n Projektgruppen bei größeren EDV-Projekten, ggf. auch i n der Projektleitung. Die Beteiligung kann auf bestimmte Phasen beschränkt werden, so daß eine ähnliche Situation wie die oben (1.5.2.1. b) geschilderte eintritt. Die Direktbeteiligung w i r d durch die projektbezogene Organisation der EDV-Abteilung begünstigt. 1.5.2.3. Die Koordinierungstätigkeit i m EDV-Durchführungsbereich Die EDV-Abteilung des Organisationsamts ist auch für bestimmte Aufgaben des Durchführungsbereichs der EDV-Arbeit zuständig. Dadurch w i r d ihre Koordinierungsfunktion hinsichtlich einer rationellen Abwicklung der EDV-Arbeiten vervollständigt. I n den „Richtlinien für die Organisation der automatischen Informationsverarbeitung für die Hamburgische Verwaltung" Ziff. 7, sind Aufgaben und Verantwortlichkeit der Maschinenstelle i m D V Z festgelegt. Hinsichtlich der Erstellung der Programme sind die Aufgaben wie folgt verteilt: — Die Grundsätze für die Programmierung sowie die Mehrzahl der Standardprogramme werden von Arbeitsgruppen des Organisationsamts entwickelt, d. h. i m wesentlichen aus dem Marktangebot ausgewählt und übernommen. — Die Programmierung selbst geschieht entweder i n Programmiergruppen des Bedarfsträgers (bei Großprojekten) oder i n der Programmierstelle des DVZ. Das Organisationsamt hat zum Zweck der Vereinheitlichung der A r beit dieser Stellen ein Programmierhandbuch 79 herausgegeben. I n be78 Die Frage ist z. Zt. nicht praktisch, da die Empfehlungen befolgt werden. 79 Handbuch der A D V , Teil 2, Programmierung.

durchweg

1. Senatsamt f. d. Verwaltungsdienst - Organisationsamt - i n H a m b u r g 143

stimmten Fällen werden vom Organisationsamt selbst Programmiergruppen gebildet 8 0 . 2. Die zentralen Organisationsstellen der Westberliner Verwaltung 2.1. Organisation (Uberblick)

Zuständig für die Wahrnehmung der landeszentralen Organisationsarbeit 1 der Berliner Verwaltung ist nach der derzeit gültigen Geschäftsverteilung des Senats 2 sowie nach dem Geschäftsverteilungsplan der Innenverwaltung 3 der Senator für Inneres. (Abteilung V u. VI). Die Abteilung V befaßt sich m i t allgemeinen Fragen der Verwaltungsorganisation, vor allem i m Rahmen der Personalwirtschaft, sowie m i t Bürorationalisierungsfragen, die Abteilung V I ist für die EDVKoordinierung und Planung zuständig. Maßgeblich für die Organisationen der beiden Zentralstellen (Abteilung V und VI) ist das Ressortprinzip, i n diesem Punkt vergleichbar der Organisation der Bundeszentralstelle O l l sowie den Organisationsreferaten der Flächenstaaten. Trotz dieses grundlegenden organisatorischen Unterschieds zu den übrigen Stadtstaaten 4 ist die Kompetenzsituation und damit die Ablauf organisation derjenigen i n Hamburg und Bremen ähnlich 5 . Berlin nimmt damit eine Mittelstellung zwischen den Stadtstaaten Hamburg und Bremen sowie den Flächenstaaten ein 6 . 2.2. Arbeitsweise und Arbeitsbeziehungen

2.2.1.

DieAufgabenstellung

Die Abteilung V und V I der Innenverwaltung gleicht derjenigen des Hamburger Organisationsamts weitgehend. Der Akzent liegt i n Berlin 80 Vgl. „Richtlinien f ü r die Organisation der automatischen Informationsverarbeitung" (s. A n m . 75), Ziff. 6. 1 Einschließlich der zentralen E D V - P l a n u n g u n d -Koordinierung. 2 Vgl. V e r w a l t u n g i. d. Reform, Heft 4 (1972), „Organisation u n d Rationalisierung", S. 7. 3 Geschäftsverteilungsplan v o m 1.3.74 (herausgegeben von der A b t e i lung V, Referat A der Innenverwaltung). 4 Vgl. oben I I I . 1.1. 5 F ü r den EDV-Bereich g i l t das nicht i n dem Maß. Hier ähnelt die Situation m i t der Übertragung der Durchführungsaufgaben auf eine Sonderbehörde (LED) derjenigen i n den Flächenstaaten (vgl. unten 2.4: Die EDV-Organisation). 6 Dies ist besonders deutlich, w e n n man die Situation vor 1962 betrachtet, als es i n B e r l i n keine gesonderte Zentralstelle i n der Innenverwaltung gab, sondern, w i e i n den meisten Flächenstaaten noch heute, lediglich eine A V Abteilung m i t gewissen zentralen Aufgaben (vgl. Einzelheiten i m folgenden).

4

Organisation Haushalt und Personalangelegenheiten

heiten vgl. Senator für Inneres (AV)

BezirksVerwaltungen:

Α.

χ

~ Γ Abteilung Personal und Verwaltung

"—

1

°^nisation B

c

r

Grundsätzliche Ange- I legenheiten, Gesamt-

c

11 der LVwA

Über Abt

" Regelung von Verwaltungsverfahren,

p^Fac^cht

Einzelangelegenheiten des Stellenplans, Stel-.— — -lenplanrevesion

— ^^

,r M

Landesamt für die EDV (LED)

àr —

.x . . ,

'

^ Allg.Fragen der Pers. Wirtschaft, des Stellen-

/ Weisungsrechte in Bezug auf ( die Aufstellung des StellungsP plans und die Organisationen

Organisationsunter· Organisationsuntersuchungen suchungen (EDV) Durchführungsaufgaben im ________ EDV-Bereich D D ... Standardsund Burorationalisierung Normierung

^

I

"

Abt. V

p,ans der

dezentrale „Personalbewirtschafungsstellen"

Zentrale Datenverarbeitung

Abteilung III

Landesverwaltungsamt

.

c

^

Abt. VI ——ι Allg. VerwaltungsorPlanung und Koordiganisation, nierung der EDV Organisationsuntersuchungen, Personalbedarfs- und Stellenplanangelegen-

j Innenverwaltung I Abteilung AV

Senator für Inneres

Hauptverwaltung dezentrale „Personalbewirtschaftungsstellen"

χ

Aufgabe: (allgemeine Verwalvgl. Senator für tung) Inneres Aufgaben:

Die anderen Fachbehörden (Ressorts) "7 / Fin. Verwaltung / I Abteilung AV Abteilung AV ———————.

Die Organisation der Organisation der Berliner Verwaltung 144 I I I . Die Organisationsstellen i n den Landesverwaltungen

2. Die zentralen Organisationsstellen i n der Westberliner V e r w a l t u n g 145

allerdings auf der Personalwirtschaft, der Rahmen und Ausgangspunkt der Organisationsarbeit ist 7 . Der Grund für diese Betonung des Zusammenhangs zwischen Personalmaßnahmen und organisatorischer A r beit 8 liegt i n der historischen Entwicklung der Berliner zentralen Organisationsabteilung. 222. Die historische

Entwicklung

9

Bis 1962 gab es keine nennenswerte Zentralkapazität für organisatorische Fragen, ebensowenig eine zentrale Personalbewirtschaftung. Aufgaben dieser A r t wurden dezentral, von den Fachbehörden (Ressorts) und den Bezirksverwaltungen, erledigt. a) Dies führte zu einer Reihe von Mängeln, die Anfang der 60er Jahre angesichts des aufgabenbedingten Wachstums des Personalbestands sowie der uneinheitlichen und einer sachgerechten Personalsteuerung zuwiderlaufenden Besoldungspolitik 10 besonders fühlbar wurden. — U m der i n Berlin bis i n die späten 50er Jahre bestehenden Arbeitslosigkeit zu begegnen, wurden von der Verwaltung i n großem U m fang Noteinstellungen vorgenommen, bei denen soziale, nicht leistungs- und aufgabenorientierte Gesichtspunkte maßgebend waren 1 1 . — Da eine zentrale Koordinierung fehlte, kam es bald zu erheblichen Uber- und Fehlbesetzungen, die Folge waren lineare Streichungen und eine globale 12 Wiederbesetzungssperre. Diese Maßnahmen waren nicht geeignet, die Personalwirtschaft zu rationalisieren. 7 Dies k o m m t i n der W a h l der derzeitigen Schwerpunkte der Organisationsarbeit zum Augsdruck, nämlich: — Organisationsuntersuchungen — u n d Entwicklung von Schlüsselzahlen für Personalbedarfsbemessungen (vgl. S. Engel: Organisation u n d Rationalisierung i n der Berliner V e r w a l tung, Refa-Nachrichten, 2/1975, S. 90). 8 Der Sache nach spielt dieser Zusammenhang auch i n Hamburg eine entscheidende Rolle (vgl. oben 1.2. u n d 3.). 9 Obwohl die Entwicklung zentraler Organisationsstellen u. a. von B e r l i n ausging, spielt dieser historisch an sich interessante Gesichtspunkt heute wegen der mangelnden K o n t i n u i t ä t der Gesamtverhältnisse i n B e r l i n keine große Rolle. (Bei B i l d u n g des „Zweckverbands B e r l i n " durch das Preußische Landesgesetz v o m 19. 7.1911 wurde die Notwendigkeit einer zentralen W a h r nehmung organisatorischer Aufgaben erstmals deutlich. Bei B i l d u n g der „Einheitsgemeinde Groß-Berlin" i m Jahr 1920 wurde i n deren Hauptamt eine Abteilung für Verwaltungs- u n d Rationalisierungsfragen eingerichtet.) 10 Vgl. unten I V . 2.3.1. (die besoldungsrechtliche Situation i m Zusammenhang m i t funktionsgerechter Stellenbewertung u n d Personalsteuerung). 11 Einzelheiten vgl. Organisation u n d Rationalisierung, i n : V e r w a l t u n g i n der Reform, Heft 4, 1972, S. 7. 12 ζ. T. aus den genannten sozialen Gesichtspunkten, ζ. T. wegen fehlender Kapazitäten für Organisations- u n d Arbeitsuntersuchungen w u r d e n auf-

10 olivet

146

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

— Es kam hinzu, daß von den dezentralen Personalbewirtschaftungsstellen (AV-Abteilungen bzw. Abteilungen für Personal und Verwaltung der einzelnen Behörden) vielfach Ausnahmen von den oben genannten Globalmaßnahmen gemacht wurden, was i m Interesse ordnungsgemäßer Aufgabenerfüllung unumgänglich war. Zum Teil wurden solche Ausnahmen auch i m Wege von Einzelfestsetzungen i m Stellenplan der Behörden durch die Innenverwaltung (AV-Abteilung) gemacht, wenn offenbare Besetzungsmängel vorlagen. b) Nach Versuchen, eine Besserung der Situation durch die Einführung von „Selbstprüfungen" der Behörden zu erreichen, allerdings ohne Bereitstellung entsprechender Kapazitäten und ohne zentrale Koordinierung, entschloß man sich, eine grundlegende Reform der Personalwirtschaft durch Schaffung einer zentralen Prüfungs- und Koordinierungsinstanz einzuleiten. 2.2.3. Die Neuregelung im Bereich der organisatorischen Arbeit der Landesverwaltung von 1962 Eine Neuregelung erfolgte durch den Senatsbeschluß vom 20. I I . 196213. Die Neuordnung hatte zwei Schwerpunkte: a) Zunächst wurde die Personalwirtschaft auf einigen Gebieten dezentralisiert, nämlich i n Bezug auf die Einzelfestsetzungen i m Stellenplan, sowie i n Bezug auf sonstige Einzelpersonalentscheidungen. Die Dispositionsbefugnis zur Stellenbesetzung sowie die damit zusammenhängende Pflicht von vorgängigen Organisationsprüfungen wurde auf die dezentralen Personalbewirtschaftungsstellen übertragen 14 , wobei allerdings allgemeine, ζ. T. auch detaillierte, Rahmen- und Zentralbestimmungen eine wesentliche Rolle spielen (vgl. dazu i m folgenden 2.2.4). Diese zentralen Bestimmungen für die Personalwirtschaft bilden, zusammen m i t dem Grundsatz einer aufgabenorientierten Stellenbesetzung, den Schwerpunkt der Neuregelung. Deren Detaillierung und Anpassung an wechselnde Bedürfnisse der Verwaltung ist i m wesentlichen Sache der Abteilung V. b) Durch den Senatsbeschluß vom 20.11. 62 wurde für Personalangelegenheiten, die über den Bereich einer Personalbewirtschaftsungsstelle gabenorientierte Streichungen nicht vorgenommen (vgl. Organisation u n d Rationalisierung, ebd., S. 7 f.). 13 Senatsbeschluß Nr. 4157/62 (Dbl. I 1962, Nr. 96, Anlage 3). 14 Einzelfestsetzungen i m Rahmen der Stellenplanbearbeitung von der zentralen A b t e i l u n g V der Innenverwaltung kommen seitdem nicht mehr vor. Die Einzelangelegenheiten des Stellenplans, die i m Referat V Β (vgl. die Ubersichtsskizze oben 2.1.) bearbeitet werden, betreffen Abweichungen von den Rahmenregelungen, vgl. Einzelheiten unten c.

2. Die zentralen Organisationsstellen i n der Westberliner V e r w a l t u n g 147

hinausgehen, die Zuständigkeit des Senators für Inneres (Abteilung V) festgelegt 15 , i m wesentlichen sind dies: — Die genannten zentralen Stellenplanregelungen („Stellenrahmen"), vgl. 2.2.4. — Zentrale Prüfung der einzelnen Stellenpläne der Behörden, ggf. Organisationsprüfungen, vgl. 2.2.5. — Zentrale Koordinierung der Verteilung der Neustellen, sowie des Gesamtpersonaleinsatzes (Einbeziehung der vorhandenen Stellen) m i t dem Ziel personeller Einsparungen, vgl. 2.2.6. — Zentrale Personal-Koordinierung und Planung m i t dem Ziel, den Personaleinsatz m i t der mittlerweile notwendig gewordenen fachlichen Schwerpunktbildung abzustimmen, vgl. 2.2.7. 2.2.4. Die Festsetzung des Stellenrahmens

für die Gesamtverwaltung

Die wichtigste Zentralbestimmung i n Bezug auf den Stellenplan, durch die die personalwirtschaftlichen Einzeldispositionsbefugnisse der Behörden erst ermöglicht wurden, ist die Festsetzung des Stellenrahmens für die Gesamtverwaltung. Dieser Stellenrahmen enthält die A r t und Zahl der für das nächste Haushaltsjahr jeder Einzelbehörde zugebilligten Stellen. Seine Aufstellung ist grundsätzlich Sache der Abteilung V 1 6 und ist für die Behörden bindend 1 7 . Zunächst nahm man als Stellenrahmen den Stellenplan des Jahres 1963. Die Aufgabe der Abteilung V bestand damals darin: — Diesen sehr allgemeinen Rahmen zu konkretisieren (a), — sowie i h n den Änderungen i m Aufgabensektor und dem Rerssourcenrahmen anzupassen (b). a) Die Konkretisierung des Stellenrahmens, d. h. die Detaillierung vor allem der A r t der Stellen (Besoldungsgruppen), die für bestimmte Aufgabenbereiche vorzusehen sind, erfolgte und erfolgt durch Organisationsuntersuchungen (vgl. 2.2.5.), wobei analytische Stellenbewertungen eine erhebliche Rolle spielen. b) Die Anpassung des Stellenrahmens an die Gesamtentwicklung erfolgt einmal: — durch jährliche Festsetzungen, wobei i n neuerer Zeit ein Abstimmungsprozeß m i t Fachplanungs- und Finanzplanungseinheiten vorangeht (vgl. 2.2.7.); 15

Senatsbeschluß v o m 20.11. 62, Ziff. 1 (vgl. A n m . 13). F ü r den F a l l von Einwendung der Behörden ist eine Widerspruchsmöglichkeit zum Senat vorgesehen, vgl. Senatsbeschluß v o m 20.11. 62, Ziff. 6. 17 Senatsbeschluß v o m 20.11. 62, Ziff. 4, sowie Ziff. 12 Abs. 1 der A V zu § 15 L H O i n Bezug auf allgemeine Schlüsselzahlen u n d Richtwerte (vgl. i m folgenden). 16

10·

148

. Die

rganisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

— zum andern durch generelle Richtwerte und „Schlüsselzahlen", die jeweils für Einzelbereiche (meist Behörden) aufgrund von Organisationsuntersuchungen eine Relation zwischen zukünftigem Arbeitsanfall und A r t und Zahl der dafür vorzusehenden Stellen herstellen. Diese Schlüsselzahlen nehmen auf bestimmte Arbeitsvorgänge (vorhandene oder erwartete) Bezug. Deren Beschreibung ist so detailliert, daß i n den Behörden der jährliche Einzelstellenplan selbst festgesetzt werden kann. Dies ist eine wesentliche Ergänzung der personallen Dispositionsbefugnisse der Behörden, die eine große Rolle i n Bezug auf Eigeninitiativen zur Personaleinsparungen spielt. Ferner führen diese Schlüsselzahlen zu einer Dynamisierung des Stellenrahmens, und zwar nicht nur hinsichtlich einer Erweiterung bei Aufgabenzugängen, sondern auch hinsichtlich einer Reduzierung bei Aufgabenabgängen (bzw. Rationalisierungen), womit die bekannte Aufblähungstendenz des öff. Personalsektors gebremst werden soll 1 8 . Diese Vorgabe genereller Basisdaten i n Verbindung m i t Kontrollmaßnahmen (vgl. 2.2.6.) läuft auf eine partielle Anwendung des sog. Regelkreisprinzips hinaus 1 9 , und führt zu einer wesentlichen Entlastung der zentralen Personalbewirtschaftungs- und Organisationsabteilung (V) der Innenverwaltung. Diese kann sich damit weitgehend auf Spezialorganisationsuntersuchungen und Einzelkontrollen beschränken. 2.2.5. Organisations-

und

Arbeitsuntersuchungen

Die Organisations- und Arbeitsuntersuchungen der Abteilung V sowie, auf dem EDV-Sektor, der Abteilung V I (Referat c) stellen den Schwerpunkt der Spezialistentätigkeit der Abteilung dar. a) Deren Ziel ist zunächst die Konkretisierung des allgemeinen Stellenrahmens (vgl. o. 2.2.4. a). Bei aller Vorliebe für das Dezentralisierungsprinzip i n der Personalbewirtschaftung konnte man einen Stellenrahmen, der konkrete Steuerungsfunktion hat, nicht entbehren. Hinzu kommt der Gesichtspunkt der Objektivität der Personalentscheidungen 20 , die nur durch eine einheitlich planende, zentrale Spezialistenstelle zu gewährleisten ist. Diese Konkretisierung geschieht i n der Weise, daß durch Organisationsuntersuchungen die zweckmäßigste Form der Arbeitserledigung 18 Einzelheiten zu den „Schlüsselzahlen" bei S. Engel: Organisation- u n d Rationalisierung i n der Berliner Verwaltung, Refa-Nachrichten 2/1975, S. 91. 19 Dieses Prinzip ist allerdings dadurch eingeschränkt, daß neben die z. T. ziemlich konkreten Stellenrahmenregelungen u n d generellen Kontrollmaßnahmen (vgl. unten 2.2.7.) die laufende Überprüfung der Einzelstellenpläne (Stellenplanbearbeitung) durch die A b t e i l u n g V t r i t t . 20 D. h. i m wesentlichen Orientierung an der Aufgabe und Vermeidung der oben 2.2.2. a) genannten Mängel.

2. Die zentralen Organisationsstellen i n der Westberliner V e r w a l t u n g 149

festgestellt w i r d (unten b) und daß aufgrund analytischer Dienstpostenbewertungen detaillierte Angaben über A r t und Zahl der erforderlichen Stellen gemacht werden (unten c.). Das weitere Ziel von Organisationsuntersuchungen ist die Prüfung der Berechtigung von Stellenmehranforderungen, die über den Stellenrahmen hinausgehen und nicht durch „Schlüsselzahlen" und Richtwerte für den betr. Bereich gerechtfertigt sind 2 1 . b) Voraussetzung für die Effektivität von Arbeits- und Organisationsuntersuchungen ist: — daß sie von einer von der jeweiligen Fachabteilung getrennten zentralen Spezialistenstelle vorgenommen werden; dies ist i n der Berliner Verwaltung der Fall 2 2 , — daß formale Informationsrechte auch i n Bezug auf Abteilungen und Behörden außerhalb der Innenverwaltung bestehen; Kompetenzen dieser A r t bestehen 23 , — daß die Durchsetzung organisatorischer Verbesserungsvorschläge gewährleistet ist. Dies ist der Fall aufgrund der i m gen. Senatsbeschluß vom 20.11. 62 erfolgten allgemeinen Verbindlichkeitserkiärung von Organisationsgutachten mit konkreten Vorschlägen 24 , sowie durch die Möglichkeit von besonderen Senatserlassen für Vorschläge mit allgemeinerem Charakter 2 5 . I n Einzelfällen kommt es auch vor, daß Senatsbeschlüsse i m ersteren Fall erlassen werden, um den an sich schon verbindlichen Organisationsvorschlägen zusätzlichen Nachdruck zu geben. Hinzu kommen Kontrollmaßnahmen der Abteilung V sowie des Berliner Rechnungshofs 26 . Die einzelnen Grundsätze zur Durchführung von Organisationsuntersuchungen wurden von der Abteilung V entwickelt. Der Ausgangspunkt ist die Analyse der Aufgaben und deren Zusammenhänge. 21 Bei der Vielzahl der Stellenmehranforderungen dieser A r t kann auf Globalprüfungen (Vorprüfungen) nicht verzichtet werden (vgl. Organisation u n d Rationalisierung (siehe Anm. 2), S. 8/1); diese leiten ggf. zu Einzelorganisationsprüfungen über. 22 Die zentrale Zuständigkeit der Innenverwaltung für Organisationsuntersuchungen ist i m Senatsbeschluß v o m 20.11. 62 (siehe A n m . 13), Ziff. 1 festgelegt. 23 Senatsbeschluß v o m 20.11.62, Ziff. 3. Dieses Informationsrecht geht wesentlich weiter als das i n § 7 Abs. 4 GGO I für die Bundesorganisationsstellen festgelegte: es umfaßt auch nicht angekündigte Erhebungen i n nachgeordneten Dienststellen. 24 Senatsbeschluß (siehe A n m . 13), Ziff. 4. 25 Senatsbeschluß, ebd., Ziff. 6, Satz 1. 26 Einzelheiten vgl. Organisation und Rationalisierung, siehe A n m . 2, S. 12/1.

150

I I I . Die Organisationsstellen i n den Landes Verwaltungen

Man führt daher grundsätzlich — Bereichsuntersuchungen 27 (Untersuchung der Horizontalzusammenhänge) — sowie Vertikaluntersuchungen (ζ. B. auf allen Verwaltungsstufen) durch.

Baugenehmigungsverfahren

Für die Durchführung der Prüfungen benutzt man die bekannten arbeitswissenschaftlichen Untersuchungsmethoden: — Arbeitsplatzbeschreibungen, — Anfertigung von Stellenbildern, — Kompetenzdiagramme, — Arbeitsablaufbeschreibungen nach den verschiedenen Verfahren 2 8 . Dafür hat man ein Phasenschema entwickelt (Voruntersuchung, Aufnahme des Ist-Zustandes, Analyse, Vergleich, K r i t i k , usw.), das den Verfahren i n anderen Zentralstellen entspricht 29 . c) Aufgrund dieser Organisationsuntersuchungen w i r d der zweckmäßigste Arbeitsablauf bei vorgegebenem Aufgabenbestand ermittelt. Zweck dieser Maßnahmen ist, wie erwähnt, primär der einer Personalwirtschaftsrationalisierung. Es ist daher als folgender Schritt die Konzipierung von Dienstposten erforderlich, die dem aufgrund der Untersuchung festgelegten Arbeitsablauf entsprechen. Diesem Zweck dienen Vorschläge zur Stellenbildung (Stellenbeschreibungen) i n den Organisationsgutachten, die konkrete Dienstpostenbewertungen 30 voraussetzen und damit eine Zuordnung der Dienstposten zu konkreten Besoldungsgruppen (ggf. Amtszulagen) ermöglichen. Auch hinsichtlich der Dienstpostenbewertung lehnt man sich an vorgängige Entwicklungen an. Da der Zusammenhang zu Organisationsuntersuchungen i m Vordergrund steht, besteht vom Ansatz her eine enge Verwandtschaft zu den Stellenbewertungsmodellen der KGSt. („Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, vgl. unten IV. 2) und der Hamburger Verwaltung 3 1 . Man benutzt derzeit i m 27

Meist Abteilungen oder Behörden i m nachgeordneten Bereich. Diese Methoden w u r d e n zu drei verschiedenen Verfahrensmodellen zusammengefaßt, die jeweils f ü r bestimmte Bereiche Anwendung finden („analytische Methode", „Analogieverfahren", „empirisches Verfahren"). 29 Vgl. Arbeitsuntersuchungen i n dem B M F oben I I . 2.2.3., Einzelheiten zur Praxis i n der A b t e i l u n g V der Berliner Innenverwaltung sind i n Heft 4, V e r w a l t u n g i n der Reform, B e r l i n 1972, S. 11 f. veröffentlicht. 30 Nicht zu verwechseln m i t den Dienstpostenbeschreibungen- u n d analysen i m Zusammenhang der Aufnahme des Ist-Zustands (vgl. oben b.). 31 Der Ausgangspunkt des derzeitigen Stellenbewertungsmodells der KGSt. (Gutachten „Stellenplan-Stellenbewertung", 1970) ist die Arbeitsplatzbeschreibung aufgrund von Formularen, sowie vor allem aufgrund von Arbeitsuntersuchungen; das Hamburger Stellenbewertungsmodell ist ähnlich (vgl. unten I V . 2.3.3.). 28

2. Die zentralen Organisationsstellen i n der Westberliner V e r w a l t u n g 151

wesentlichen die Bewertungsmethode der KGSt. Ferner bedingt der Zweck der Organisationsuntersuchungen (Rationalisierung der Personalwirtschaft), eine Teilnahme von Personalfachleuten, besonders i m Hinblick auf die erwähnten Stellenbildungen. Sie ist durch die institutionalisierte Verbindung von Organisation (Referat c) und Personal (Referat a und b) 3 2 der Abteilung V gewährleistet. 2.2.6. Zentrale Koordinierung der Verteilung der Neustellen sowie des Gesamtpersonaleinsatzes Sinn von Organisationsuntersuchungen kann: — neben der Konkretisierung des Stellenrahmens (oben 2.2.4.) — und der Überprüfung von Stellenmehranforderungen (oben 2.2.5.), die Überprüfung von Arbeitsabläufen aus anderen Anlässen sein, — vor allem, um i m Bereich der vorhandenen Stellen Einsparungsmöglichkeiten zu finden 3 3 . Diese Prüfungen kommen seltener vor als die ersteren und treffen auf größere Schwierigkeiten, da es um Änderung (Rationalisierung) bestehender und nicht projektierter Arbeitsabläufe geht. Vielfach ist auch die Informationssituation schwieriger, da der automatische Prüfungsanstoß des Stellenplanaufstellungsverfahrens die schon vorhandenen Planstellen i. d. R. nicht erfaßt. Allerdings ist die Stellenplanbearbeitung für die Gesamtverwaltung bei der Abteilung V (Referat B) konzentriert, woraus sich erste Anhaltspunkte für Schwachstellen ergeben können 3 4 . Das Ergebnis der Rationalisierungsmaßnahmen i n beiden genannten Bereichen ist beträchtlich. Die durchschnittliche jährliche Stellenzunahme lag i m Zeitraum von 1963 bis 1971 i n Berlin bei 2 °/o und damit erheblich niedriger als i m Bund (ca. 5 °/o) und den Flächenstaaten (ca. 15 °/o). I m Zeitraum von 1971 bis 1975 konnten insgesamt 4 000 Stellen effektiv eingespart werden (nach Saldierung) 35 . Dies wurde mit einem (derzeitigen) Personalstand der Abteilung V von ca. 80 Mitarbeitern erreicht (davon sind ca. 30 aus dem Gebiet der Personalwirtschaft und 50 aus dem Gebiet der allgemeinen Verwaltungsrationalisierung tätig). 32

Vgl. die Übersicht oben 2.1. Der weitere Gesichtspunkt einer Leistungssteigerung t r i t t i n der augenblicklichen Finanz- u n d Personalsituation zurück. 34 V o r allem spielt die Möglichkeit des Vergleichs verschiedener Aufgabenbereiche u n d deren Personalausstattung eine Rolle, die durch die Zentralisierung i n der Abteilung V routinemäßig durchgeführt werden kann. 35 Vgl. die Angaben zur Personalentwicklung der Berliner V e r w a l t u n g bei S. Engel: Organisation u n d Rationalisierung i n der Berliner Verwaltung, Refa-Nachrichten, S. 91. 33

152

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

2.2.7. Zentrale Personalkoordinierung unter auf gabenpolitischen Gesichtspunkten Obwohl der Ausgangspunkt und die auch heute vorherrschende Zielrichtung der zentralen Personalbewirtschaftungsmaßnahmen die Rationalisierung m i t dem Ziel von Einsparungen ist, kommt neuerdings der Gesichtspunkt einer zentralen Koordinierung des Personaleinsatzes unter aufgabenpolitischen Prioritätsgesichtspunkten hinzu. Das vorherrschende Ziel ist hier das der Steigerung der Effektivität bei möglichst gleichbleibendem Personalbestand. Es setzt eine Teilnahme der Personalplanung an der Finanz- und Aufgabenplanung voraus. Sie erfolgt i n einem bislang nicht formalisierten oder institutionalisierten Zusammenwirken zwischen der Abteilung V der Innenverwaltung, der Haushalts- und Finanzplanungsreferate der Finanzverwaltung, sowie des zentralen Planungsreferats i n der Senatskanzlei und den Planungsreferaten der anderen Fachbehörden (Ressorts). Wie i n anderen Bundesländern besteht eine Tendenz, diesen Prozeß zu formalisieren. Die i n diesem Zusammenhang interessanten Ergebnisse der Zusammenarbeit der verschiedenen Planungsinstanzen sind die koordinierten Personalbedarfsschätzungen, die zunächst für den Bereich der Sozialberufe erstellt wurden und die die aufgabenpolitische Schwerpunktbildung auf den personellen Sektor übertragen. Bisher wurden zwei Berichte zur Personalschätzung i n diesem Bereich vorgelegt 36 . Diese Personalschätzung ist keine verbindliche, zentrale Personalplanung, wozu der Innenverwaltung die Kompetenz fehlen würde. Sie ist jedoch eine Richtlinie für die Stellenentwicklung i n den betr. Bereichen, die dadurch praktische Bedeutung hat, daß sie von der Abteilung V i n verbindliche Stellenrahmenvorschriften (oben 2.2.5.) umgesetzt werden können (und i n den oben genannten Bereichen umgesetzt wurden). 2.3. Bürorationalisierung und Bürotechnik in der Abteilung V der Innenverwaltung

Ein weiterer Hauptbereich der Tätigkeiten der Abteilung V der Berliner Innenverwaltung ist die Bürorationalisierung. Das hierfür zuständige Referat D der Abteilung V wurde zu einer „zentralen Beratungsstelle für Arbeitsmittel und Bürotechnik" ausgebaut. Deren A u f gabe ist die Beratung der Berliner Behörden. Z u dem Zweck können Arbeits- und Organisationsuntersuchungen vorgenommen werden, für die i m wesentlichen die gleichen Grundsätze wie für Organisations36

Koordinierte Personalbedarfsschätzung für erzieherische Berufe vom 29. 5.1970, sowie eine Gesamtpersonalplanung für krankenpflegerische Berufe v o m 6.10.1970.

2. Die zentralen Organisationsstellen i n der Westberliner V e r w a l t u n g 153

Untersuchungen allgemeiner A r t (oben 2.2.6.) gelten. I m Vordergrund steht allerdings die Sammlung von Spezialwissen aufgrund von — Kontakten mit den Büromittelherstellern, — Erfahrungsaustausch m i t entsprechenden Stellen anderer Länder, sowie der Bundesstelle für Bürobedarf und Bürotechnik 3 7 . 2.4. Die EDV-Organisation

Die Organisation der EDV der Berliner Verwaltung ist derjenigen der Hamburger Verwaltung sehr ähnlich. Die EDV-Planung und Koordinierung ist Sache der Abteilung V I der Innenverwaltung 3 8 . a) Ihre Aufgabenstellung gleicht weitgehend der der Abteilung 3 des Hamburger Organisationsamts (EDV-Zentralstelle, vgl. oben 1.5.1.), insoweit es sich um die EDV-Gesamtplanung und -koordination handelt. Auch die Kompetenzsituation ist i n diesem Bereich fast die gleiche 39 . b) Die fachbezogene (projektbezogene) EDV-Entwicklungsarbeit w i r d nicht i n der Abteilung VI, sondern i m Berliner „Landesamt für elektronische Datenverarbeitung" (LED) wahrgenommen. — Es besteht jedoch ein Weisungsrecht gegenüber dem LED (Fachaufsicht) 40 , sowie die Kompetenz, Organisationsuntersuchungen auf dem Gebiet der EDV durchzuführen 41 . c) Diese Trennung zwischen EDV-Gesamtkoordinierung und Einzelprojektentwicklung ist wiederum mehr formaler Natur; mehr Gewicht 37

Vgl. oben I I . 1.1.4.4. Einzelheiten zur A r b e i t der Berliner zentralen Beratungsstelle vgl. bei S. Engel: Organisation u n d Rationalisierung i n der Berliner Verwaltung, S. 91 u n d 92. 38 Diese organisatorische Verortung der EDV-Stelle, die sich von der H a m burger EDV-Spitzenorganisation (Zusammenfassung m i t dem allgemeinen Organisationsbereich i m Organisationsamt) unterscheidet, ändert nichts an einer engen Zusammenarbeit des allgemeinen Organisationsbereichs (Abt. V) u n d des EDV-Bereichs (Abt. VI), die durchaus der Situation i m Hamburger Organisationsamt vergleichbar ist. Die formellen Abweichungen i n der A u f bauorganisation bei i n wesentlichen gleichen Arbeitsbeziehungen (und A u f gabenbestand, vgl. i m folgenden) ist also nicht n u r für den allgemeinen Organisationsbereich (vgl. oben 2.1.), sondern auch f ü r den EDV-Koordinierungsu n d Planungsbereich charakteristisch. 39 Die A b t e i l u n g V I hat das Recht zum Erlaß allgemeiner Richtlinien zur Einführung u n d Regelung automatisierter Verfahren f ü r den Geschäftsbereich des Senators für Inneres u n d ein Mitwirkungsrecht für den Geschäftsbereich anderer Senatsverwaltungen (vgl.: 2. Bericht des Senators für Inneres über die Entwicklung der Datenverarbeitung i n Berlin, Abgeordnetenhaus — Drucksache 6/1516, S. 3, 4 u n d 9). 40 Das als ergänzende Ausführungskompetenz die Planungs- u n d K o o r d i nierungskompetenz erst w i r k s a m macht (vgl. f ü r den allgemeinen Organisationsbereich oben 2. 2.7.). 41 Hierfür gelten die oben 2.2.5. genannten Grundsätze entsprechend. Vgl. Senatsbeschluß v o m 20.11. 62 (a.a.O., A n m . 13), Ziff. 3, die allgemeine Organisations- u n d spezielle EDV-Untersuchungen umfaßt.

154

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

haben die erwähnten ablauforganisatorischen Verbindungen. Dies w i r d besonders durch die Tatsache unterstrichen, daß die jetzt i n der Abteilung V I zusammengefaßten Aufgaben vor Bildung dieser Abteilung (1971) i m LED ressortierten, also i n auch aufbauorganisatorischer Verbindung zu den Aufgaben der Einzelprojektentwicklung standen. 3. D i e zentralen Organisationsstellen i n Niedersachsen 3.1. Überblick

Die organisatorische Form der Wahrnehmung der Querschnittsaufgaben auf dem Gebiet der Organisation i n der niedersächsischen Landesregierung ähnelt weitgehend der Situation i n der Berliner Innenverwaltung: Die Abteilung 5 des Innenministeriums ist als landeszentrale Stelle für Verwaltungs- und bestimmte allgemeine Organisationsangelegenheiten konzipiert, die Abteilung 1 (Allgemeine Angelegenheiten) ist mit den Organisations- und Personalreferaten grundsätzlich für ressortbezogene Organisationsaufgaben zuständig. Die Aufgabenstellung i m einzelnen nach dem derzeit gültigen Geschäftsverteilungsplan vom 1.12.74 1 modifiziert allerdings dieses Bild. Die zentralen Organisationsaufgaben 2 der Abteilung 5 beschränken sich i m wesentlichen auf allgemeine und Grundsatzfragen der Aufgabengliederung und Aufbauorganisation der Landesverwaltung. Die Abteilung 1 (Organisations- und Personalreferat) nimmt neben den ressortbezogenen Aufgaben auch landeszentrale Organisationsaufgaben wahr 3 , und zwar diejenigen, die praktische Bedeutung für die Organisationsarbeit und Stellenbewirtschaftung auch der anderen Ressorts haben. Es ist also eine gewisse Mischform zwischen aufbauorganisatorischen Zentralismus und ablauforganisatorischer Dominanz des Ressortprinzips festzustellen. Auf die Gründe hierfür ist i m folgenden zurückzukommen. 3.2. Die Abteilung 5 (Verwaltung)

3.2.1. Ressortübergreifende

Organisationsaufgaben

Obwohl die Aufgabengebiete „Aufbau der öffentlichen Verwaltung" und „Aufgabenbestand der öffentlichen Verwaltung" i n der Aufgaben1

Geschäftsverteilungsplan des niedersächsischen I M v o m 1.12. 74, A Z 11.1.

— 02101/01 — . 2

Außer EDV-Aufgaben (dazu unten 3.2.2.). ζ. T. aufgrund eigener Kompetenzen, ζ. T. i n Form der Zusammenarbeit m i t den anderen Ressortorganisationsstellen (auf der Grundlage von Federführungsrechten) . 3

. Die zentralen Organisationsstellen i n

e r s e n 1 5 5

beschreibung des ersten Referats der Abteilung 5 obenan stehen 4 , spielen diese Gebiete i n der Referatsarbeit keine entsprechende Rolle. Der Hilfsreferent für das Aufgabengebiet 1 (des Referats 1) hat neben den genannten organisatorischen Aufgaben die Gebiete: — Verwaltungsverfahrensrecht, — Verwaltungsvollstreckung, — Verwaltungszustellung, — Verfassungsrecht, zu bearbeiten. Sie stehen eindeutig i m Vordergrund. Die weitere zentrale organisatorische Aufgaben der Abteilung (außer EDV) ist das landeszentrale behördliche Vorschlagswesen, das i m Aufgabengebiet 2 des Referats 1 neben der Fachaufsicht über die Abteilung Statistik des Landesverwaltungsamts, anderen statistischen Aufgaben, sowie juristischen Aufgaben (Vorschriftenbereinigung) ebenfalls keine große Rolle spielt. I m wesentlichen beschränkt sich die Arbeit auf den genannten Gebieten auf folgende Aufgaben 5 : — grundsätzliche Stellungnahmen i m Zusammenhang m i t der Funktional- und Gebietsreform, Teilnahme an den Kommissionen auf dem Gebiet der Verwaltungsreform; — gelegentliche Erstellung von Arbeitspapieren für die Detailarbeit der Organisationsreferenten des eigenen, oder anderer Ressorts (meist auf Anforderung, wenn eine Spezialistenstellungnahme zu ressortübergreifenden Organisationsfragen erwünscht ist) 6 ; — i m übrigen dominieren die juristischen Aufgaben. Organisatorische Fragen werden als Vorfragen verfahrensrechtlicher Probleme gesehen. Das zentrale behördliche Vorschlagswesen betrifft: — die Erstellung allgemeiner Richtlinien, — Festsetzung des Prämienrahmens, — Koordination des Ressortvorschlagwesens. Immerhin handelt es sich um zentrale Organisationsaufgaben und Kompetenzen, die gewisse grundsätzliche Bedeutung haben und deren 4 Geschäftsverteilungsplan v o m 1.12.74, Nr. 5.1., Aufgabengebiet Nr. 1. (Der Leiter dieses Referats ist der stellvertretende Abteilungsleiter.) 5 Die Kompetenzen sind i m Geschäftsverteilungsplan nicht gesondert aufgeführt u n d ergeben sich aus der A r t und Weise der Wahrnehmung der A u f gaben. 6 M i t den interministeriellen Projektgruppen f ü r Organisationsfragen (vgl. unten 3.3.2. e) hat der Sachbearbeiter des Aufgabengebiets 1 aber schon nichts zu tun. M i t g l i e d von Seiten des I M (und Geschäftsführer) ist der Organisationsreferent der A b t e i l u n g 1, vgl. i m folgenden.

156

I I I . Die Organisationsstellen i n den L a n d e s e r w a l t u n g e n

Wahrnehmung, i n beschränktem Umfang, auch Koordinierungseffekt haben. Die Situation unterscheidet sich jedenfalls von der i n den anderen Flächenstaaten, deren Verwaltungsabteilungen (des IM) ausschließlich ressortbezogen, oder als Gesetzgebungsabteilung und Justiziariat tätig sind 7 . 3.2.2. Die EDV-Aufgaben

der Abteilung 5

Die Zentralfunktion der Abteilung 5 w i r d auf dem Gebiet der EDV allerdings deutlicher. Abweichend von der Praxis der anderen Flächenstaaten ist die EDV-Spitzenorganisation i n die allgemeine Verwaltungsabteilung eingebaut und nicht einem EDV-Referat i n der Zentralabteilung 8 oder einer gesonderten EDV Abteilung i m I M übertragen 9 . I m übrigen ist die Organisation der ressortübergreifenden EDV-Planung, Koordinierung und Durchführung wie i n den anderen Flächenstaaten geregelt: — die zentralen Koordinierungs- und Planungsaufgaben werden i m Ministerium (IM) wahrgenommen, vgl. unten a), — die Durchführungsaufgaben werden von einer nachgeordneten Behörde des Innenressorts (Rechenzentrum des Landesverwaltungsamts Niedersachsen) wahrgenommen, vgl. unten b). a) Die von der Abteilung 5 (Referat 1) wahrgenommenen Planungsund Koordinierungsaufgaben sind folgende: — EDV-Rahmenplanung jekte 1 0 ,

und Koordinierung

der

Ressort-EDV-Pro-

— allgemeine Fachaufsicht über das Rechenzentrum des Landesverwaltungsamts 11 , — Zusammenarbeit m i t den Kommunalverwaltungen auf dem Gebiet der EDV-Koordinierung 1 2 , — Abstimmung der EDV-Vorhaben i n der Landesverwaltung, allem Durchführung einer zentralen Kapazitätsplanung 11 .

vor

7 Vgl. die Aufgabenstellung der Abteilung 1 (Verwaltung) des rheinlandpfälzischen I M : Grundsatzfragen des öff. Dienstrechts, Verfassungsrecht, a l l gemeine Rechts- u n d Verwaltungsangelegenheiten, Verwaltungsverfahrensrecht, Personenstands- u n d Staatsangehörigkeitsrecht. (Geschäftsverteilungsplan des rheinland-pfälzischen I M von 1972.) 8 Vgl. unten I I I . 4. 3.2.1. (Rheinland-Pfalz). 9 Wie ζ. B. i n B e r l i n (vgl. oben I I I . 2.4.). 10 Vgl. Beschluß des Niedersächsischen Landesministeriums (Staatsministerium) über die EDV i n der Landesverwaltung v o m 2. 8. 66 (Nds. Mbl. Nr. 28/ 1966, S. 750, Nr. I I I ) . 11 Geschäftsverteilungsplan des I M v o m 1.12. 74 (ebd. Anm. 1), Ziff. 5.1.3. (Beide Aufgaben werden i n einem Sachgebiet des Referats 5.1. wahrgenommen.)

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) Die genauen Zahlen, die dem Verfasser vorliegen, stammen aus nicht zur Veröffentlichung bestimmten Stellenplanunterlagen einer westdeutschen Kommunalverwaltung. 118 E. K u b i n : Arbeits-, Dienstposten-, Leistungs- u n d Verhaltensbewertung i n öffentlichen Verwaltungen, 1967, S. 34. 119 Vgl. Bericht der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1973, S. 274 m. w. N. £}»}

60 0/,

236

IV. Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

vornherein mehr Wert legt, ist, die Beschreibung (Analyse) des Dienstpostens von Bewertungselementen möglichst frei zu halten, d. h. weder auslegungsbedürftige Begriffe zu verwenden, noch die Tätigkeit mit Hilfe von Richtbeispielen zu beschreiben (vgl. oben 2.3.3.2.). Die Tendenz geht dahin, die Tätigkeiten als physische oder psychische Vorgänge zu analysieren und sodann diese tatsächlichen Beschreibungen i n Form von Angaben über erforderte Fähigkeiten zu generalisieren 1 2 0 . Das Wesentliche dabei ist, daß man eine objektive Methode braucht, um von den detaillierten Tätigkeitsbeschreibungen 121 zu generellen Beschreibungsmerkmalen zu kommen, die Grundlage für eine generelle Bewertung ist. Als Begriffskategorie solcher generellen Beschreibungsmerkmale werden, wie erwähnt, die Formen (Art und Ausmaß) der menschlichen Arbeitsfähigkeit, i n arbeitswissenschaftlichen Begriffen ausgedrückt, gewählt, da sie: a) durch Bezugnahme auf Normalfähigkeiten ein generelles Element enthalten und b) auf der andren Seite i n unmittelbare Beziehung zu den Analysemerkmalen der objektiven Tätigkeiten gesetzt werden können. Zudem haben sie den Vorteil, begrifflich m i t den Elementen des Befähigungsprofils zu korrespondieren, was für das Problem einer Objektivierung der Personalsteuerung von Bedeutung ist. Eine solche Generalisierung kann nur schrittweise erfolgen. Wesentlich ist, daß die Schritte objektiv festgelegt werden und keinen Spielraum für (versteckte) Wertungen enthalten. Ein Ansatz dazu findet sich bei Triebe / Fischer / Ulich 1 2 2 , die durch eine sukzessive Konkretisierung und jeweils „sich überprüfende Fortentwicklung von Hypothesen" durch Generalisierung der Analysemerkmale der Tätigkeit zu generellen Beschreibungsbegriffen dieser Tätigkeit kommen wollen. Stufen dieses Prozesses sollen sein: — Beschreibung der Arbeitsaufgaben, — Relevanz des Zeitfaktors, — Befragung von erfahrenen Mitarbeitern 1 2 3 , 120 Bericht der Studienkommission f. d. Reform des öffentlichen Dienstrechts, S. 190 u n d 219 ff. (bes. S. 221). 121 Auch geistiger Tätigkeiten, vgl. W. Bachmann: Z u einigen methodischen Problemen der Anforderungsanalyse (S. 333), i n K l i x / Neumann / Seeber (Hrsg.) : Psychologie i. d. sozialstischen Industrie, Verlag (VEB) der Wissenschaft, 1971 (S. 332 - 337). 122 Anlagenband 10 zum Bericht der Studienkommission, 1973 (vgl. oben Anm. 119), S. 50. 123 Wobei verfahrensmäßig deren Neutralität zu sichern ist; Einzelheiten zu dieser schwierigen Frage bei Triebe / Fischer / Ulich (S. 50 ff.).

2. Die kommunale Gemeinschaftsstelle für V e r w a l t u n g s e r e i n f a c h u n g 237

— Ausbildungsvoraussetzungen, — Einbeziehung von „Sollwerten" (wünschenswerter

Arbeitsablauf).

124

Einen anderen Ansatz bringen Schmidtke / Schmale unter der Bezeichnung „Bedingungsanalyse" (Analyse der geistigen Anforderungen einer Tätigkeit, sogleich i n Form von sozial-vermittelten Begriffen eines vorgegebenen, objektiven Begriffsschemas). Es soll eine Methode entwickelt werden, nach der die Fähigkeitserfordernisse nach bestimmten Schwierigkeitsgraden gewertet werden können, ohne daß man Richtbeispiele heranziehen muß 1 2 5 . A u f diese Weise sollen rein analytische Tätigkeitsmerkmale nur unter solche Bewertungsmerkmale subsumiert werden, die aus einem arbeitswissenschaftlichen Bewertungsmodell entwickelt wurden. Damit soll: a) die Berechtigung des derzeitigen (historisch gewachsenen) Bewertungsschemas überprüft werden, b) eine objektive „Personalsteuerungsmethode" entwickelt werden; da die Analyse der Tätigkeiten (d. h. der Anforderungen) am einzelnen Dienstposten i n Form der Angabe der erforderten Fähigkeit vorgenommen wird, andererseits das sog. Befähigungsprofil des Personals i m wesentlichen eine systematische Darstellung der Fähigkeiten ist, besteht eine Korrespondenz von Anforderungs- und Befähigungsprofilen. Dies ist Voraussetzung für eine objektive Personalsteuerung, die auf einem Vergleich beider Profile beruht 1 2 6 . 2.4. Arbeitsplanung der KGSt. für 1975 und die folgenden Jahre (Übersicht)

Die Arbeitsplanung der „KGSt." w i r d seit 1972 nicht mehr nur jährlich vorgenommen, sondern zusätzlich i n einen mittelfristigen Rahmenplan eingepaßt, der vom Verwaltungsrat der KGSt. anhand eines Entwurfs des Vorstands beschlossen w i r d 1 2 7 . Grund für den Ausbau der Arbeitsplanung ist das Anwachsen der Aufgaben bei i m wesentlichen gleichem Personalbestand. Vor allem w i l l man trotz der Belastung durch die laufende Arbeit (Empfehlungen, Berichte, Anwendungshilfen 1 2 8 für die Mitglieder), auf die theoretische Arbeit mit dem Fernziel 124

H. S c h m i d t k e / H . Schmale: Arbeitsanforderung und Berufseignung, Bern 1961, S. 13 ff. 125 Bericht der Studienkommission f ü r die Reform des öffentlichen Dienstrechts, S. 268. 126 Einzelheiten vgl. Triebe / Fischer / Ulich: Anlageband 10 zum Bericht der Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts: A u s w a h l von Bewerbern für den öffentlichen Dienst, S. 27 m. w. N. 127 Der erste mittelfristige Aufgaben- u n d Arbeitsplan wurde auf der ersten Verwaltungsratssitzung 1972 i n K ö l n beschlossen (Exempl. erhältlich bei der KGSt., Köln).

238

I V . Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

der Entwicklung einer „kommunalen Organisationslehre" nicht verzichten. Dementsprechend steckt der mittelfristige Arbeitsplan den fachlichen Rahmen für die gutachtlichen Untersuchungen sowie die sonstigen grundsätzlichen verwaltungswissenschaftlichen Untersuchungen und gibt Anhaltspunkte für die Prioritäten. A u f dem praktischen Gebiet der „Anwendungshilfen" für die M i t glieder beschränkt man sich auf eine Grobplanung des Fortbildungsprogramms (das neben der Dokumentationsunterstützung der wichtigste Punkt von Einzelunterstützungsmaßnahmen ist). Die nähere Formulierung der theoretischen Arbeitsgebiete und der Fortbildungsschwerpunkte ist dagegen Sache des jährlichen Arbeitsplans, desgleichen die Einzelfestlegung der Prioritäten, wobei sogar von Grundprioritätsentscheidungen des mittelfristigen Plans notfalls abgewichen wird. Kurz angedeutet sind die Schwerpunkte der mittelfristigen Arbeitsplanung folgende: a) Weiterentwicklung des institutionellen Gliederungsmodells für Gemeinden und Kreise, also der Aufgabeneinteilung und der entsprechenden Verwaltungsgliederung. I n dem jährlichen Arbeitsplan für 1975 129 wurde als Schwerpunkt die Anpassung an die Veränderung des Aufgabenbestandes herausgegriffen. b) Eines der wichtigsten Gebiete ist die Weiterführung der Arbeiten für ein Modell der „funktionellen Organisation" mit den Schwerpunkten: Führungsorganisation, Aufgabenerfüllung durch Gruppen, Führungsberatung, Organisation einzelner Funktionen, Ergebniskontrolle; die beiden letzteren sind i n den Arbeitsplan 1975 aufgenommen und hier i n die Form einer detaillierten Zielplanung gebracht worden. c) Auf dem Gebiet der Arbeitsorganisation sind folgende Schwerpunkte herausgegriffen: Dienstpostenbewertung (sie wurde als Schwerpunkt auch i n den Arbeitsplan 1975 aufgenommen), zweckmäßige Arbeitsorganisation für spezielle, die Kommunalverwaltungen besonders interessierende Aufgabengruppen. Zunächst wurden für den Arbeitsplan 1975 die Organisation der Tätigkeiten des Jugendamts und des Rechtsamts gewählt. Ferner gehören hierher Untersuchungen über Methoden der „Arbeits- und Leistungsmessung". 128 ζ. B. Literaturhinweise, Dokumentation, Berichte speziell auf Einzelprobleme zugeschnitten, Fortbildungsveranstaltungen. 129 V o m Verwaltungsrat beschlossen am 1. 9. 74, erhältlich bei der KGSt.Geschäftsstelle, Köln.

2. Die kommunale Gemeinschaftsstelle für V e r w a l t u n g s e r e i n f a c h u n g 239

d) A u f dem Gebiet der Entwicklung von Arbeitsmitteln für die Verwaltung stehen für die mittelfristige Planung vor allem Hilfsmittel für Textverarbeitung, sowie die Entwicklung von Grundsätzen für funktionsgerechte Verwaltungsbauten i m Vordergrund. e) A u f dem Gebiet der automatischen Datenverarbeitung haben m i t telfristig die Gemeinsamen Datenverarbeitungszentralen (insbesondere den kommunalen Datenaustausch und Datenverbund betreffend) Priorität. Diese Thematik ist auch i m Arbeitsplan von 1975 enthalten, vgl. oben 2.2. Ferner ist Bestandteil der mittelfristigen Planung auf diesem Gebiet die Entwicklung der Aufgabenstellung der KGSt. i m Verhältnis zu kommunalen EDV-Koordinationsstellen (zu den Einzelheiten der mittelfristigen EDV-Planung vgl.: Mittelfristiger Arbeitsplan der KGSt. von 1972, S. 4). — Für 1975 waren Schwerpunkte auf dem EDV-Gebiet: „Anwenderbetreuung" (vor allem i n der Einführungsphase komplizierterer EDV-Anlagen) und die Datenfernverarbeitung 1 3 0 . f) Auf dem Gebiet der Organisationsplanung steht sowohl mittelwie kurzfristig die Gliederung, Einrichtung und Arbeitsweise des Hauptamts, insbesondere der Organisationsabteilung, i m Vordergrund. Vorläufige Ergebnisse liegen hier schon vor (vgl. oben IV. 1.2.2. a) und IV. 1.1.1.). g) Für die theoretische Arbeit ist nach wie vor die Behandlung des Aufgabenproblems vorrangig. Vor allem der Aufgabenbegriff und die Methoden der Aufgabenplanung stehen hier mittel- und kurzfristig i m Vordergrund. Mittelfristig kommen Untersuchungen über Formen der Zusammenarbeit von Verwaltungseinheiten verschiedener Verwaltungsstufen hinzu. Kurzfristig stehen Untersuchungen über Systeme der Entwicklungsplanung sowie deren Verknüpfung mit der mittelfristigen Investitionsplanung und der Bauleitplanung i m Vordergrund. h) Schließlich sind als besondere Schwerpunkte auf den Gebieten der Einzelunterstützung und Anwendungshilfen für Mitgliedsverwaltungen (vgl. oben 2.1.1. und 2.1.3.) folgende Bereiche der Personalwirtschaft zu nennen: Für den „mittelfristigen Plan" vor allem die Organisation der Fortbildung sowie die Personalbeurteilung und -förderung; kurzfristig handelt es sich insbesondere um die Aufstellung eines RahmenFortbildungsprogramms der KGSt., das nach dem bisherigen Stand der Arbeiten — Lehrgänge für Organisationssachbearbeiter, 130

Einzelheiten vgl. Arbeitsplan der KGSt. von 1975, S. 2.

240

I V . Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

— Seminare für ADV, — Lehrgänge für Betriebskostenrechnungen, umfassen soll. Dies leitet über zur Aufstellung des jährlichen Fortbildungsprogramms 131 . 3. Die WIBERA Wirtschaftsberatung AG 3.1. Organisatorischer Aufbau der W I B E R A

Die „ W I B E R A " Wirtschaftsberatung A G ist neben der „KGSt." (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) i n K ö l n die wichtigste Zentralstelle, die sich die Kommunalverwaltungen für Prüfungen und Beratungen auf dem Gebiet der Organisation und Wirtschaftlichkeit 1 3 2 , geschaffen haben. 3.1.1. Historische

Entwicklung

Die WIBERA A G wurde 1931 vom Deutschen Städtetag und den Fachverbänden der kommunalen Versorgungsbetriebe gegründet. Heute werden 95 °/o des Grundkapitals vom Verein für Kommunalwissenschaften, der Rest vom Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe (VÖV) gehalten. Der Zweck der Gesellschaft war zunächst der, die mit der Novellierung des Aktiengesetzes durch Notverordnung vom 19. 9.1932 133 i n weitem Umfang vorgeschriebenen aktienrechtlichen Pflichtprüfungen bei kommunalen Kapitalgesellschaften, sowie die durch die Notverordnung vom 6.10.1931 134 eingeführte Pflichtprüfung von kommunalen Eigenbetrieben (Regiebetriebe) durchzuführen. Eine den Eigenbetriebsprüfungen vergleichbare, über die aktienrechtliche Formalprüfung hinausgehende Wirtschaftlichkeitsprüfung gab es schon vorher auf dem Gebiet der kommunalen Kreditinstitute, die vom damaligen Deutschen Sparkassen- und Giroverband durchgeführt wurde. Dieser Verband stellte eine Reihe von erfahrenen Mitarbeitern zur Verfügung, die den Grundstock des Mitarbeiterstabs der „ W I B E R A " A G bildeten. Das Gebiet der Pflichtprüfungen war zunächst der Schwerpunkt der Tätigkeit der Gesellschaft. Es stellte inso131 Einzelheiten vgl. „Mittelfristiger Arbeitsplan der „ K G S t . " von 1972", S. 6. u n d oben 2.1.3. — Z u weiteren Einzelheiten, insbesondere auf den Gebieten des Haushalts-, Rechnungs- u n d Steuerwesens vgl. die genannten Arbeitspläne der „ K G S t . " . 132 I n zunehmendem Maße auch auf andern Gebieten, vgl. dazu unten 3.2. 133 RGBl. I 2. 493; Diese Neuerungen wurden i n das Aktiengesetz v o m 30.1.1937 übernommen u n d sind seitdem Bestandteil des Aktienrechts. 134 Insbesondere T e i l 5, K a p i t e l V I I I der Verordnung („Eigenbetriebsverordnung"), RGBl. I, S. 537 ff. (S. 662), die einen wesentlich weiteren P r ü fungsumfang vorsieht, als die aktienrechtlichen Vorschriften, vgl. i m folgenden unten Nr. 3.2.1.

3. Die W I B E R A Wirtschaftsberatung A G

241

fern besondere Anforderungen, als die i n der Notverordnung vom 6.10. 31 vorgeschriebene Eigenbetriebsprüfung nicht nur die formelle Ordnungsmäßigkeit der Rechnungs- und Geschäftsführung, sondern vor allem die Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit (einschließlich der steuerlichen Zweckmäßigkeit) der Betriebsführung und des A r beitsablaufs betraf 1 8 5 . Die WIBERA wurde gleichzeitig als Beratungsstelle für Organisationsfragen (sowohl Führungs- als auch betriebliche Ablauffragen betreffend) konzipiert. Dies war die fast zwangsläufige Folge der Tatsache, daß die o. g. Prüfungen praktisch alle Bereiche der Aufbau- und Ablauforganisation betrafen, so daß Prüfungsberichte- und K r i t i k e n sich von Beratungen (Verbesserungsvorschlägen) oft nur i n Nuancen unterschieden. Die enge Verbindung von Prüfung und Beratung ist weiterhin charakteristisch für die Arbeit der WIBERA. Zunächst bezog sich die Tätigkeit der Gesellschaft nur auf kommunale Eigenbetriebe. M i t dem vorübergehenden Wegfall der Prüfungspflicht für Eigenbetriebe 1939 136 , wurde sie auf Wirtschaftsbetriebe ganz allgemein ausgedehnt. Die WIBERA war damit eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Der Schwerpunkt der Prüfungs- und Beratungstätigkeit lag und liegt nach wie vor i m kommunalen Bereich, allerdings nicht mehr auf Eigenbetriebe oder kommunale Kapitalgesellschaften beschränkt. Der Aufgabenbereich ist damit ähnlich wie der des Deutschen Instituts für Urbanistik i n Berlin (DIFU), das als weitere kommunale Zentralstelle für Fragen der Organisation angesehen werden kann. Die vorwiegend theoretisch-wissenschaftliche sowie auf Spezialfragen zugeschnittene Aufgabenstellung dieses Instituts kann als Ergänzung der praxisbezogenen Tätigkeit der WIBERA angesehen werden 1 3 7 . 135 Vgl. die §§ 4, 7 u n d 9 der DurchführungsVO v o m 30.3.33 (RGBl. I, S. 180 (und 240)), beruhend auf § 2 der EigenbetriebsVO (siehe A n m . 134); diese D V O wurde am 30.9.62 neu veröffentlicht (BGBl. I I I , 63 — 6.1.). I n einigen Ländern wurde sie nach dem K r i e g i m wesentlichen übernommen (z.B. i n Schleswig-Holstein, GesBl. Nr. 630, S. 24; Niedersachsen: GVB1. 56 I I , S. 127). I n anderen Ländern, besonders i n Süddeutschland, w u r d e n besondere „Eigenbetriebsgesetze" erlassen (z.B. i n Baden-Württemberg, GesBl. 1962, S. 67), die i n Verbindung m i t den Prüfungsvorschriften der Gemeindeordnung (von Baden-Württemberg §§ 111 f.) u n d der darauf beruhenden Gemeindeprüfungsordnung den Umfang der Prüfungspflicht festsetzen (im wesentlichen gleich w i e i n der D V O zur EigenbetriebsVO). Allerdings ist zuständig für die Eigenbetriebsprüfungen das Rechnungsprüfungsamt der jeweiligen Stadtverwaltung (§ 112 Gemeindeordnung, § 17 Eigenbetriebsgesetz); die W I B E R A w i r d aber i n Sonderfällen aufgrund besonderen Auftrags tätig. 136 Die i m Zuge einer Reihe aktienrechtlicher Maßnahmen erfolgte. 137 Das D I F U w i r d v o m Verein f ü r Kommunalwissenschaften getragen, der direkt m i t dem Deutschen Städtetag zusammenhängt. Hierdurch ist wiederum eine enge Verbindung des D I F U m i t der W I B E R A u n d der KGSt. 16

Olivet

242

IV. Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

3.1.2. Die Innenstruktur

der WIBERA

Die WIBERA wurde als Kapitalgesellschaft gegründet, da man — eine organisatorische Selbständigkeit i m Verhältnis zum Städtetag und dem Verband der kommunalen Versorgungsbetriebe wünschte und auch brauchte (unter dem Gesichtspunkt der Pflichtprüfungen, die sich auf die Mitglieder der genannten Verbände bezog), und da man eine möglichst hohe Flexibilität i n der Führungsstruktur, sowie Unabhängigkeit von den kommunalen Dienstrechtsvorschriften (haushaltsrechtliche Vorschriften, Stellenplan) sowie den öffentlichrechtlichen Rechnungsprüfungsvorschriften wünschte, — ferner da man ein relativ unkompliziertes Gründungsverfahren brauchte, u m rasch eine Prüfungsinstanz zu schaffen, die bei den damaligen kommunalen Verhältnissen dringend notwendig war. Die beiden ersten Gesichtspunkte spielen heute noch eine Rolle, vor allem der Gesichtspunkt der Führungs- und Personalflexibilität, da i n zunehmendem Maße Aufgaben zu bewältigen sind, die eine ad-hocZusammenstellung von interdisziplinären Arbeitsgruppen erfordern. Zudem sind zunehmend qualifizierte Führungskräfte und Spezialisten erforderlich, für deren Gewinnung das flexiblere Arbeitsrecht zweckmäßiger ist als das öffentliche Dienstrecht. I n dem Aufsichtsrat der WIBERA sind vor allem Repräsentanten des Städtetags 138 vertreten. I n dem daneben bestehenden Beirat sitzen Vertreter der KGSt. sowie aller kommunaler Spitzenverbände. Der Vorstand besteht aus sechs Mitgliedern. Die Arbeitsverteilung auf dessen Mitglieder ist flexibel, entsprechend den sich häufig ändernden Aufgaben und der Tatsache, daß die nicht seltenen Großaufträge eine Zusammenfassung der Kapazität verschiedener Arbeitsbereiche erfordern. Dennoch gibt es eine fixierte Geschäftsverteilung und Personalunterstellung, die sozusagen subsidiär gilt (wenn Umfang und A r t der Projekte keine andre Einteilung erfordern), was schon aus Gründen der Personalführung notwendig ist. Dabei werden alle i n industriellen Vorständen gebräuchlichen Einteilungsmethoden verwendet: — Funktionaleinteilung: Einige Spezialaufgaben, die für alle oder mehrere Fachaufgaben Bedeutung haben, sind zu Querschnittseinheiten zusammengefaßt. Die wesentlichsten sind: Abteilung für Steuerberatung (I), für gewährleistet. (Das D I F U ist i n den Beiräten der KGSt. und der W I B E R A vertreten.) 138 Dessen geschäftsführendes Präsidialmitglied v e r t r i t t zugleich die I n t e r essen des Vereins für Kommunalwissenschaften.

3. Die W I B E R A Wirtschaftsberatung A G

243

Rechtsberatung (II), Mathematische Abteilung (III), für Entwicklung und Anwendung von Optimierungsmodellen (OR), zuständig, Abteilung für Versicherungsberechnungen (IV), sowie eine wissenschaftliche Koordinationsstelle (V), (Aufgaben: Dokumentation, Hilfestellung bei wissenschaftlichen Arbeiten i n Fachbereichen sowie Durchführung eigener wissenschaftlicher Untersuchungen 139 . — Objektbezogene Einteilung: Hier werden sachlich zusammenhängende, gegen andere Aufgaben abgrenzbare und sich häufig wiederholende Aufgabenstellungen zusammengefaßt, ζ. B. die Gutachterabteilungen für öffentliche Nahverkehrsbetriebe, Krankenhäuser, Unternehmens- und Behördenorganisation sowie für Strom-Gas-Wasser- und Abwassertechnik 140 . Die Aufgabenstellungen sind i n zunehmendem Maße interdisziplinärer A r t , was die objektbezogene Einteilung schwierig macht und Ergänzungen i n Form von abteilungsübergreifenden Projektgruppen erfordert. Hier w i r d die eigentliche Arbeit geleistet, daher wurde die Bedeutung der nicht-fixierten Organisation betont. Es gibt jedoch auch i n diesem Bereich organisatorisch-fixierte Elemente, nämlich: a) Projektmanagement: bei interdisziplinären Aufgabenstellungen, die sich i n den Grundzügen häufig wiederholen, w i r d eine Rahmenorganisation für die regelmäßige Bildung von Projektgruppen geschaffen (meist ein Projektmanager, i n der Regel ein Vorstandsmitglied, m i t Mitarbeiterstab und entsprechenden Befugnissen gegenüber den Fachabteilungen 1 4 1 . Beispiele sind: Beratungen von Energieversorgungsunternehmen. b) Matrixorganisation: Diese stellt eine organisatorisch verfestigte Variante des Projektmanagements dar: Es w i r d keine zusätzliche Rahmenorganisation geschaffen, die die Objektorganisation (in Form von Bildung von Projektgruppen) ergänzt, sondern die Objektorganisation w i r d von vornherein so angelegt, daß eine fachabteilungsübergreifende Zusammenarbeit ermöglicht w i r d (vor allem durch gegenseitige Unterrichtungspflichten, Zusammenarbeitspflichten, Mitzeichnungsrechten, Prüfungspflichten, ob Bildung einer Projektgruppe erforderlich ist). Beispiele sind vor allem Fachaufgaben, an denen die genannten Querschnittseinheiten beteiligt werden müssen (ζ. B. Beratung über Investitionsmaßnahmen: Sie ist von der Sache her m i t der Prüfung 139 Neben Spezialmonographien w i r d hier die Schriftenreihe: Wibera-FachSchriften, Stuttgart, herausgegeben. Eine besondere Rolle spielt die Zusammenarbeit m i t dem Deutschen I n s t i t u t für Urbanistik i n Berlin. 140 Einzelheiten siehe unten 3.2.2. 141 K o m m t zu dem Gesichtspunkt der Wiederholung der der Gleichartigkeit der Aufgabenstellungen, so entsteht ein neues Objekt, u n d man k a n n die Objekteinteilung verwenden. 16*

244

I V . Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

steuerlicher Fragen (Querschnittseinheit I), verbunden). Die genannte Beziehung kommt aber auch zwischen Fachabteilungen selbst vor (ζ. B. i m Verhältnis der Umweltschutzberatung zur Beratung von Versorgungs- und Entsorgungsunternehmen) 142 . c) Eine weitere organisatorische Verfestigung desselben Gesichtspunkts bringt die sog. „Spartenorganisation": Hier werden verschiedene Objekt auf gaben (Fachaufgaben) organisatorisch gebündelt, beschränkt auf bestimmte Branchen (ζ. B. Beratung von Elektrizitätswerken). Der Übergang zur Objekteinteilung ist fließend, da es sich bei der WIBERA insgesamt um eine Querschnittseinheit handelt und daher die Frage, was als Fachaufgabe und was als kombinierte Aufgabe gilt, Ermessenssache ist. d) Ansatzweise werden zwei weitere Einteilungsgesichtspunkte verwendet: aa) Regionaleinteilung: Die WIBERA hat neun Niederlassungen i m Bundesgebiet, die vor allem für die Pflichtprüfungen nach Aktienund Eigenbetriebsrecht und für Steuerberatungen zuständig sind. bb) Holdingssteuerung: Spezialarbeitsgebiete wurden auf juristisch selbständige Gesellschaften übertragen. Eine Steuerung findet grundsätzlich nur über die Personalpolitik bei den Spitzenposten sowie über den Gewinn (Erfolgskontrolle) statt. Die WIBERA hat zwei Tochtergesellschaften, die Betriebswirtschaft GmbH, Düsseldorf, für Organisationsberatung von Mittel- und Großunternehmen, sowie die Finanztreuhand und Wirtschaftsberatung GmbH, Düsseldorf, die sich m i t Finanzberatung und Durchführung von Treuhandschaften für einen speziellen Kundenkreis befaßt. 3.1.3. Die Auf gab envert eilung Die genannten Einteilungsgesichtspunkte, d. h. die sich aus ihnen ergebenden Aufgabenbereiche, sind nicht jeweils einem Vorstandsmitglied zugeteilt. Vielmehr w i r d je nach Schwerpunkten und vordringlichem Sachzusammenhang sowie nach den personellen Voraussetzungen und Interessen der Vorstandsmitglieder die Einteilung vorgenommen. Das ist vielfach auch i n industriellen Produktionsunternehmen der Fall und kann hier vor allem deshalb gar nicht anders sein, weil bei der Vielfalt der Aufgabenbereiche sowie entsprechendem Personalumfang (z. Zt. ca. 500 Mitarbeiter) und der kleinen Zahl der Spitzen142 Daß man i n der Praxis hier meist nicht von Matrixorganisation spricht, liegt daran, daß die Verbindungen i n diesen Fällen meist informell sind, was bei den bewußt als Querschnittseinheit gebildeten Stellen nicht der F a l l ist.

3. Die W I B E R A Wirtschaftsberatung A G

245

kräfte eine wechselnde Kombination von Aufgabenbereichen unvermeidlich ist 1 4 3 . Wie bei jeder Querschnittseinheit dominiert das nicht fixierte Element i n der Organisation. Die geschilderte organisatorische Struktur stellt nur eine ziemlich abstrakte Übersicht dar. Eine exakte Darlegung aller strukturellen Beziehungen würde zu weit führen. Zudem würde sie bei dem starken informellen Organisationselement keinen zutreffenden Eindruck der tatsächlichen Organisation vermitteln. Statt dessen ist es erforderlich, auf die sachlichen Arbeitsgebiete und -verfahren sowie deren Beziehungen zueinander (unten 3.2.) einzugehen. 3.2. Arbeitsgebiete der W I B E R A

Entsprechend dem Gründungszweck der WIBERA bestehen ihre Hauptaufgaben i n der Durchführung von Prüfungen, (unten 3.2.1.) sowie von Beratungen (unten 3.2.2.). 3.2.1. Pflichtprüfungen

und Organisationsprüfungen

Die ursprüngliche Hauptaufgabe der WIBERA war die Durchführung der Eigenbetriebsprüfungen. Derzeit werden ca. 28 °/o der Arbeitskapazität der Gesellschaft von diesen Prüfungen i n Anspruch genommen. Ausgangspunkt dieser Kontrolltätigkeit ist die formelle Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäfts- und Rechnungsführung. Der Kernpunkt ist die Prüfung der Zweckmäßigkeit der Wirtschaftsführung (einschließlich des Arbeitsablaufs und des Personalwesens, vgl. oben 3.1.1.). Zu dem Zweck werden traditionell zunächst das betriebliche Rechnungssystem geprüft (Kontenpläne, Betriebsabrechnungsbögen), sodann Wirtschaftlichkeitsberechnungen, insbesondere durch Vergleichsrechnungen, durchgeführt. Dabei ist die WIBERA auf Grund ihrer umfassenden Tätigkeit und der daraus resultierenden Vergleichszahlen zu detaillierten zwischenbetrieblichen Vergleichen (auch verschiedener Verwaltungsträger) i n der Lage. Aufgrund der so gewonnenen Unterlagen können i n der Regel Detailprüfungen auch technischer Art, (ζ. B. Arbeitsstudien 1 4 4 ) bzw. organisatorischer A r t (in Bezug auf Geschäftsführung und Management) durchgeführt werden. I m einzelnen differieren A r t und Umfang der Prüfung je nach sachlichem Arbeitsgebiet. Das Verfahren dagegen ist i m wesentlichen gleich. Es ist identisch m i t dem der Prüfungen, die i m Rahmen der Beratungen als Auftragsprüfungen durchgeführt werden 1 4 5 . Für den Fall, daß die 143 ζ. B. sind derzeit die wissenschaftliche Koordinationsstelle u n d die Abteilung für Organisationsberatung von Unternehmen einem Vorstandsmitglied unterstellt. 144 Meist durch Beauftragung von Refa-Spezialisten.

145

Vgl. unten 3.2.2.a.

246

I V . Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

Pflichtprüfung Grund zu Beanstandungen gibt, erteilt der betreffende Verwaltungsträger häufig einen Auftrag zur Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen, sowie gegebenenfalls zur Unterstützung verwaltungsinterner Einheiten bei der Durchführung solcher Vorschläge. Die Pflicht hierzu ergibt sich nicht aus dem Eigenbetriebsrecht, sondern aus den allgemeinen Vorschriften des kommunalen Wirtschaftsrechts (unter den dort genannten Voraussetzungen) 146 . Neben der Durchführung der Pflichtprüfungen für kommunale Eigenbetriebe w i r k t die „ W I BERA" an der Weiterentwicklung des kommunalen Wirtschaftsrechts, insbesondere des Prüfungsrechts, mit. A n der Neufassung der landesrechtlichen Pflichtprüfungsvorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen war sie beratend beteiligt. 3.2.2. Beratungen und Auftragsprüfungen Jede Prüfung und Beratung zielt auf die wirtschaftlich zweckmäßige Gestaltung und Arbeitsweise des Betriebs. Maßgebend ist das Prinzip der Gewinn- bzw. Leistungsmaximierung bei feststehenden Kosten. Das heißt, daß i n der Regel die Organisation des Betriebs der Ansatzpunkt für die Prüfung ist. Anders verfährt man bei bestimmten Spezialprüfungen, ζ. B. bei Steuerberatungen und Rechtsberatung sowie technisch-wirtschaftlichen Beratungen. Hier kann die Organisation zwar Gegenstand von Änderungsvorschlägen sein, Ansatzpunkt der Prüfungen sind aber die fachlichen Spezialgebiete selbst, ζ. B. steuerlich zweckmäßige Unternehmensform, technische Anforderungen an die Betriebsstruktur. a) Ansatzpunkt für Organisationsuntersuchungen sind, falls keine speziellen Prüfungsgesichtspunkte i m Prüfungsauftrag enthalten sind, i n der Regel der Organisationsablauf, einschließlich des technischen Arbeitsablaufs. Eine vollständige Prüfung und Beratung umfaßt i n schrittweiser Konkretisierung: — die formelle führung,

Prüfung

der

Ordnungsmäßigkeit

der

Rechnungs-

— die materielle Prüfung des betrieblichen Rechnungswesens (insbesondere das System der Betriebsabrechnungsbögen), — die Prüfung der Automatisierbarkeit des Rechnungswesens (allgemeine Beratung i n EDV-Fragen sowie Entwicklung eigener „Software-Pakete"), — die Prüfung der Absatzplanung, wenn möglich kombiniert mit der Prüfung der Finanzplanung, Personalplanung, Fertigungsplanung (einschließlich Kapazitätsberechnungen und Vorratsplanung). Auch 14β ζ. B. Gemeindeordnung von Baden-Württemberg S. 314, §§ 77 f.

(vom 26.7.71)

GBl.,

3. Die W I B E R A Wirtschaftsberatung A G

247

hier werden Automationsmöglichkeiten geprüft. (Für Produktionsbetriebe ist i n Form von „Digitalsteuerungsprogrammen" der Computer-Herstellerfirmen schon ein weitentwickeltes Angebot für eine Automation auf den genannten Gebieten vorhanden.) Ein weiterer Schritt ist die technische Prüfung und Beratung bis i n Details des Arbeitsablaufs. Die WIBERA ist vor allem auf die Gebiete Elektrotechnik, Stromwirtschaft, Gas- und Wasserversorgung, Abfallund Abwassertechnik, Kraftwerktechnik, Fernwärmeversorgung und Verkehrsplanung spezialisiert. Ein Spezialfall auf diesem Gebiet ist die technologische Forschungsberatung, deren Ziel die Beratung auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Durchführbarkeit und Rentabilität von Forschungsvorhaben (auf den oben genannten technischen Gebieten) ist. Es schließt sich i n der Regel die Personalberatung an. Sie umfaßt allgemeine Hinweise auf den durchschnittlichen Personalbedarf bei bestimmten Betrieben, sowie Detailermittlung des Personalbedarfs in Einzelfällen (Beispiel: Ermittlung der erforderlichen Dienstposten i m Tiefbauamt Mannheim). Eine Zusammenfassung all dieser Gesichtspunkte stellen allgemeine Wirtschaftlichkeitsberechnungen dar; (einmal i n Form von Vermittlung des erforderlichen Sachwissens zur Durchführung solcher Berechnungen durch verwaltungsinterne Einheiten, insbesondere Techniken der Kosten-Nutzen-Analysen, Kosten-Wirksamkeitsanalysen, Systemanalysen; zum andern werden Kosten-Nutzen-Analysen, insbesondere Betriebsvergleiche, von der WIBERA selbst durchgeführt). Ferner gehört hierher die Investitionsberatung. Sie setzt die Prüfung aller vorgenannten organisatorischen Gebiete voraus, geht aber über sie hinaus, indem gesamtwirtschaftliche Fragen und Prognosen eine Rolle spielen 147 . I n Sonderfällen werden Untersuchungen über die Zweckmäßigkeit von Betriebszusammenlegungen sowie von territorialen Neugliederungen (u. a. als Voraussetzungen kommunaler Betriebszusammenlegungen) durchgeführt. Beispiel: Gutachten der WIBERA zur Neugliederung des Landkreises Unna i m Ruhrgebiet von 1963 148 . 147 Wenn man den Detaillierungsgrad dieses Prüfungskatalogs m i t dem z.B. der KGSt. (Gutachten: Aufbau u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, 1975, S. 22 f. Ziff. 4) oder entsprechender Richtlinien kommunaler Organisationsstellen vergleicht, so stellt man fest, daß die enge Verbindung zu A k t i vitäten i m privatwirtschaftlichen Bereich zu einem vergleichsweise wesentlich höheren Detaillierungsgrad geführt hat. Z w a r steht der betriebliche Bereich, auch bei Prüfungen öffentlicher Verwaltungen, i m Vordergrund, das ist jedoch bei Organisationsuntersuchungen kommunaler Organisationsstellen großenteils auch der Fall. 148 Auszugsweise veröffentlicht, i n : Der Landkreis, 1964, S. 365 f. Das von F. Wagner i n seiner Monographie: Neubau der Verwaltung, Schriftenreihe

248

I V . Die Organisationsstellen i m Kommunalbereich

b) Der umfassendste Prüfungs- und Beratungsgegenstand ist der der Unternehmensplanung. Hier spielen strukturelle Fragen eine größere Rolle als solche ablauforganisatorischer Natur. Gegenstand der Prüfung sind Fragen der Führungsstruktur, einschließlich der Informationssysteme und Entscheidungsmodelle, (Ansatzpunkt für die Zusammenarbeit mit der mathematischen Abteilung i n OR-Fragen). I n diesem Zusammenhang werden Fragen der Entwicklung zweckmäßiger Führungsmodelle geprüft. Vor allem für den Bereich der öffentlichen Hand ist dieses Gebiet noch i m Stadium der wissenschaftlichen Entwicklung. I m Vordergrund stehen dabei die unter den Bezeichnungen MbO und Führung durch Delegation bekannt gewordenen Konzepte, sowie motivatorische Gesichtspunkte (Mitarbeiterförderung). I m Bereich der Privatindustrie sind diese Gedanken teilweise verwirklicht worden. Wesentlich dabei ist, daß man nicht von inhaltlich festliegenden Modellen ausgeht und diese als Gesamtmodell einführt, wobei praktisch nur die Wahl zwischen zwei bis drei Modellen bestünde, sondern daß man von den praktischen Bedürfnissen des Betriebs ausgeht und Führungsstruktur und -stil anhand von Erfahrungen mit neuen Führungsgrundsätzen entwickelt 1 4 9 . Die Modelle werden so als Grundsätze und Leitfäden für die Detailentwicklung zweckmäßiger Führungsformen verstanden. c) Die genannten Arbeitsgebiete geben eine Übersicht über die Hauptstufen einer Organisationsprüfung und -beratung i n funktionaler Sicht. Die fachlichen Schwerpunkte der Prüfungen sind 1 5 0 : — Prüfung von Krankenhausträgergesellschaften sowie Großkrankenhäuser, — Prüfung des Rechnungswesens, Personalberatung,

Wirtschaftlichkeitsberechnungen,

— Prüfung von Nahverkehrsbetrieben (Tarifuntersuchungen, Untersuchung von Rationalisierungsmöglichkeiten, technische Beratung, Investitionsberatungen), — Beratung von Behörden (technische und personelle, ζ. B. bei Hochund Tiefbauämtern), Beratung i n führungsrelevanten Fragen (Führungs- und allgemeine Organisationsstruktur) ζ. B. i n einem Gutachten betr. die Hamburger Baubehörde, Speyer, Band 46, verwendetes Zahlenmaterial für seine Neugliederungsvorschläge stammt zum größten Teil aus derartig. Gutachten der W I B E R A . 149 ζ. T. ist dies auch der i n der L i t e r a t u r verfolgte Ansatz, vgl. G. S. Odiorne: Managementsysteme m. Zielvorgabe, 1971, S. 9 f.; B. J. Pascoe: The Royal Naval Supply and TRANSPORT SERVICE, i n J. Humble (hrsg.): Praxis des M b O 1972, S. 99 f. 150 Die Reihenfolge der Darstellung entspricht der abgestuften Bedeutung der Prüfungsgebiete für die A r b e i t der W I B E R A .

3. Die W I B E R A Wirtschaftsberatung A G

249

— Beratung von Versorgungs- und Entsorgungsunternehmen. Hierbei w i r d die Beratung i n technischen Einzelfragen kombiniert mit einer solchen unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten (daher werden diese Beratungen meist durch Projektgruppen der „ W I BERA" durchgeführt), — Beratung i n Fragen des Umweltschutzes und der Stadtregionalplanung. Kennzeichnend ist, daß für dieses Gebiet die Problemlösungskapazität der WIBERA allein nicht ausreicht, so daß die Bildung von Arbeitsgruppen aus Mitgliedern der betr. Verwaltungsträger, anderer Institutionen, ζ. B. Fachverbände, und des Deutschen Instituts für Urbanistik, sowie der WIBERA, oft unter deren Federführung, erforderlich ist. Die Arbeit solcher Gruppen kann sehr kompliziert sein, weil schon der Einzelbeitrag der WIBERA zur Gruppenarbeit aus der Kombination verschiedener Gesichtspunkte besteht und die Bildung interner Projektgruppen voraussetzt. 3.3. Zusammenfassung

Diese Übersicht über das Prüfungsverfahren und die fachlichen Prüfungsschwerpunkte lassen erkennen, daß die WIBERA mit Methoden der privatwirtschaftlichen Unternehmensprüfung und -beratung überwiegend i m öffentlichen Sektor tätig ist 1 5 1 . Diese Verbindung und die dementsprechenden Arbeitsformen erweisen sich für die erfolgreiche Durchführung von Innovationsaufgaben i n der öffentlichen Verwaltung als geeignet 152 . Zwar dominiert derzeit der betriebliche Bereich, i n zunehmendem Maß werden aber Organisationseinheiten auf allen Gebieten der Verwaltung einbezogen. I n dieser Kombination p r i v a t w i r t schaftlicher Methoden und öffentlichem (kommunalem) Betätigungsfeld liegt der besondere Charakter der WIBERA.

151 Ca. 70 % der Arbeitskapazität der W I B E R A w i r d i n diesem Bereich eingesetzt. 152 v g l . das W I B E R A - G u t a c h t e n zur Führungsorganisation der H a m b u r ger Baubehörde, Düsseldorf 1971 sowie: Gutachten zur Organisation u n d Wirtschaftlichkeit der Universität Stgt.-Hohenheim, Düsseldorf 1973, i n denen auf diesen Gesichtspunkt besonders hingewiesen w i r d .

V. Zusammenfassende Bemerkungen Dank des föderalistischen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland haben sich auf dem Gebiet der „Organisation der Organisation" eine Vielzahl von unterschiedlichen organisatorischen Formen und Typen gebildet. Obwohl auf diesem Gebiet bis heute eine übergreifende Planung nicht stattfindet, ist i n dieser Vielfalt der Formen und deren Beziehungen zueinander eine gewisse Logik zu erkennen. (1) Betrachtet man die Grundzüge der jeweiligen Organisationstypen, so lassen sich zwei Extremformen feststellen, die gleichzeitig die logisch denkbaren Gegensatzformen darstellen: — eine ressort- (bzw. derzernats-)übergreifende Zentralbehörde mit eigenen Kompetenzen, insbesondere auch auf dem personalwirtschaftlichen Sektor, die direkt der obersten Verwaltungsführung zugeordnet ist, und von daher auch über abgeleitete Kompetenzen in Bezug auf Aufgaben m i t politischem Charakter verfügt, — eine ausschließlich ressortorientierte Organisationsstelle, ohne eigene ressortübergreifende Einrichtungen und ohne zentrale Kompetenzen, wobei die erforderliche zentrale Koordinierung durch besondere Koordinierungsmechanismen, (die je nach fachlichem Schwerpunkt der Organisationsarbeit jeweils aus verschiedenen Stellen bestehen), geleistet wird, (ζ. B. Federführungsrechte des Staatsministeriums, des IM, des Kabinetts; Abteilungsleiterkonferenz, Kommissionen). Die erstgenannte Form entspricht weitgehend der Aufgaben- und Kompetenzsituation des Organisationsamts i m „Senatsamt für den Verwaltungsdienst" der Freien und Hansestadt Hamburg, also des Stadtstaats m i t der längsten Tradition auf dem Gebiet der „Organisation der Organisation". Die letztgenannte Form findet sich i n den süddeutschen Flächenstaaten, i n denen organisatorische Aufgaben nur sehr zögernd ausgegliedert und zentralisiert werden 1 . (2) Eine gewisse Folgerichtigkeit und Kontinuität ist auch bei den verschiedenen Übergangsformen zwischen den beiden Extremen festzustellen: 1 Symptomatisch hierfür ist die Tatsache, daß die süddeutschen Städte, einschließlich der Großstädte, erst M i t t e der 60iger Jahre der KGSt. beitraten (und gelegentlich für kurze Zeit auch wieder austraten) vgl. oben I V . 1.

V. Zusammenfassende Bemerkungen

251

a) I n der baden-württembergischen Gesamtorganisation der Wahrnehmung organisatorischer Aufgaben gibt es kein auf Organisationsfragen bezogenes allgemeines Federführungsrecht oder sonstige institutionalisierte Zentralbefugnisse bei einer ständigen (Organisations)spezialistenstelle (z.B. Organisationsreferat des IM); es gibt aber Tendenzen i n dieser Richtung. Ferner gibt es Tendenzen, vom Organisationsreferat des I M aus Einfluß auf die verschiedenen Koordinierungsmechanismen zu nehmen, (die unter anderem i n organisatorischen Fragen koordinieren) 2 . b) Ein solches institutionalisiertes Federführungsrecht i n organisatorischen Fragen besteht i n Rheinland-Pfalz (Organisationsreferat des IM). Hier besteht die Tendenz zu einem Ausbau der Federführungsaufgaben und -kompetenzen, allgemein bezeichnet i n Richtung einer Geschäftsstelle zur Koordinierung sowie Steigerung der Effizienz der organisatorischen Projektgruppen 3 . c) Die i n Mainz angestrebte Situation findet man i n der Bundesverwaltung i n Form der organisatorischen „Zentralstelle" der Abteilung Ο des B M I (sowie der KBSt. derselben Abteilung) ziemlich weitgehend verwirklicht 4 . Die Tendenz geht i n Bonn wieder einen Schritt weiter, nämlich i n Richtung einer Zusammenfassung aller i n der Bundesverwaltung (hauptsächlich i m BMI) verstreuten organisatorischen Aufgaben, Kompetenzen und deren Träger zu einer Zentralbehörde 5 . Das Wort „Zentralisierung" w i r d allerdings vermieden. d) Die Grenze zu Zentralkompetenzen (im Gegensatz zu bloßer organisatorischer Zusammenfassung von Beratungs- und Federführungsfunktionen) unterbricht diese Kontinuität. Hier sind nicht mehr nur organisatorische und personelle Fragen i m Spiel; diese Grenze w i r d markiert durch das Ressort- bzw. Kollegialprinzip der Organisation der Gesamtverwaltung. Zentralstellen mit mehr als Federführungs- und Beratungsfunktionen finden sich daher nur i n den durch das Kollegialprinzip gekennzeichneten Stadtstaaten 6 , ferner i n den Kommunalverwaltungen 7 . (3) Diese i n der Praxis, vor allem i m Bereich der Landesverwaltungen, zu beobachtende Zentralisierungstendenz entspricht der bis vor kurzem i n der organisationswissenschaftlichen Literatur vertretenen 2

Vgl. oben IV. 5.2. u n d 3. Vgl. oben I V . 4. 3.3.2. 4 Vgl. oben I I . 1.1. 3. 5 Vgl. Vorschlag I V . 1. (S. 22) des 3. Berichts der Projektgruppe für die S t r u k t u r der BR und B V (vgl. oben I I . 1.2. 2.). 6 Ferner i n der Schweizerischen Bundesverwaltung vgl. unten V I . 4. (Anhang). 7 Vgl. oben I V . 1.1. u n d 1.2. 3

252

V. Zusammenfassende Bemerkungen

Ansicht i n Bezug auf die zweckmäßigste und effektivste Form der „Organisation der Organisation" 8 . Neuerdings sind infolge des Anwachsens der Querschnittsaufgaben auf dem Gebiet der Organisation Zweifel an dieser Auffassung aufgekommen 9 . Vor allem folgende Gründe lassen i n zunehmendem Maße eine Dezentralisierung als zweckmäßig erscheinen: — Zentralstellen neigen zu Kompetenzansammlung auch i n Routinefragen; der Charakter einer konzeptionellen Spezialistenstelle ist hierdurch gefährdet 10 . — Die Aufgaben der Fachbehörden und -ressorts werden immer umfangreicher, so daß es sich lohnt, dezentrale Organisationsstellen einzurichten, die die dortigen allgemeinen Verwaltungseinrichtungen mitbenutzen können und die Zentralstelle entlasten; — Informations- und Durchsetzungsgesichtspunkte, ferner der Gesichtspunkt der Weckung von Eigeninitiativen i n den Ressorts (Dezernaten) sprechen für eine Dezentralisierung; — Schließlich kann eine dezentrale Wahrnehmung von Organisationsaufgaben unter dem Gesichtspunkt einer Teilnahme von Organisationsfachleuten an der mittelfristigen (und kurzfristigen), durchweg ressortbezogenen, Aufgabenplanung zweckmäßig sein 11 . Die unter diesen Gesichtspunkten vorgeschlagene zweckmäßigste Verteilung der Aufgaben auf Zentral- und Dezentralstellen wäre folgende 12 : — die laufende organisatorische Arbeit mit engem Bezug zur Facharbeit w i r d von dezentralen Organisationsstellen erledigt; 8 Vgl. E. Pusic: i n Institutionelle Tätigkeiten (in Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 48, 1971, S. 257 ff. (S. 276)), der als Folge der „ I n f o r mationsrevolution", der EDV-Technik, der Programmbewertungsund budgetierungstechniken eine Zentralisierung der Organisationsaufgaben für unumgänglich hält. Eine Dezentralisierung w i r d n u r unter dem Gesichtsp u n k t der allgemeinen Dezentralisierungstendenzen i n der Gesamtverwalt u n g für zweckmäßig gehalten (vgl. ebd., S. 294). 9 Vgl. U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, i n Sonderdruck der KGSt., K ö l n 1974, Organisation u n d Effizienz der öffentl. V e r w a l t u n g (Hrsg. F. Knöpfle u n d E. Mäding, K ö l n 1974), S. 8 f. u n d H. Siepmann: A u f b a u u n d Arbeitsweise der Organisationsstelle, KGSt.-Gutachten, 1975, S. 10. 10 Hierauf weist besonders H. Siepmann h i n : Aufbau und Arbeitsweise der Organisationsstelle, KGSt.-Gutachten, K ö l n 1975, S. 15 ff. 11 A u f diesen Gesichtspunkt weist insbesondere U. Becker h i n : Regierungsprogramm u n d Ressourcenrahmen, i n Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 51, S. 141 ff. (S. 151 f.). 12 So etwa U. Becker: Organisationsaufgaben u n d Organisationsstellen, ebd., S. 8 f. Diese Betonung des Zentralisierungsproblems beruht darauf, daß durdh den Grad der Zentralisierung (insbesondere zentraler Kompetenzen) der Arbeitsablauf und die Arbeitsbeziehungen der Organisationsstellen maßgeblich bestimmt werden.

V. Zusammenfassende Bemerkungen

253

— Zum Zweck einer institutionalisierten Koordinierung der dezentralen Stellen, sowie zu deren Beratung und Unterstützung, w i r d eine Zentralstelle mit zentralen Kompetenzen gebildet; — dies ist gleichzeitig konzeptionelle Spezialistenstelle und Assistenzeinheit der Verwaltungsspitze. Wenn man sich, unter Zugrundelegung des empirischen Materials und mit der für einen outsider gebührenden Zurückhaltung, ein Urteil über die zweckmäßigsten Formen von Zentralstellen und den Grad der Zentralisierung der Wahrnehmung von Organisationsaufgaben erlauben darf, so w i r d man feststellen, daß eine bloße Steigerung der Zentralisierung noch nicht eine Steigerung der Effektivität bedeutet. So ist keineswegs gesagt, daß die auf der Basis von Federführungsrechten arbeitende „Zentralstelle" der Abteilung Ο des B M I auf konzeptionellem Gebiet weniger effektiv arbeitet, als die Hamburger Zentralstelle 1 3 . Manches spricht dafür, daß die BMI-Stelle i n diesem Punkt zumindest gleichwertig ist (etwa die außerordentlich produktive Projektgruppenarbeit i m Rahmen der Zentralstelle und des Organisationsausschusses, sowie das wachsende Interesse an einer Zusammenarbeit m i t der „Zentralstelle" des BMI, vgl. oben II. 1.1.4. und IV. 2.1.3.). Es wäre interessant, die Effizienz der einzelnen Stellen näher zu untersuchen und eine Beziehung zwischen Aufgabenerledigung und Organisationsstruktur herzustellen, u m für den konkreten Einzelfall die optimale Organisationsform und den zweckmäßigsten Grad der Zentralisierung zu bestimmen. Die Schwierigkeiten, hier zu konkret brauchbaren Aussagen zu kommen, sind allerdings beträchtlich, was zum Teil m i t der schon erwähnten außerordentlichen Heterogenität des Aufgabenbestandes von Verwaltungsbehörden, insbes. Querschnittseinheiten, zusammenhängt (vgl. oben I. 2.3.). Daher halten sich Untersuchungen über die genannte Beziehung durchweg i m abstrakten Bereich (vgl. B. Becker: Aufgabentyp und Organisationsstruktur von Verwaltungsbehörden, S. 285 f.).

13 Die personelle u n d finanzielle Aufwendung (input) hiermit i n Beziehung zu setzen, ist allerdings nicht möglich, da Mitarbeiterbestand u n d Aufgabenumfang zu verschieden sind.

V I . Anhang Uberblick über Aufbau und Arbeitsweise der Schweizer Zentralstelle der Bundesverwaltung für Organisationsfragen („ZOB") in Bern 1. Die Schweizer Zentralstelle für Organisationsfragen (ZOB) ist eine Zentralbehörde m i t einem dienstrechtlichen Sonderstatus. Sie ist eines der 5 Ä m t e r 1 des Finanzdepartements der Schweizer Bundesverwaltung, diesem aber nur organisatorisch (dienstrechtlich) unterstellt; i m übrigen (fachlich) ist es weitgehend unabhängig. Aufträge (implizit auch Weisungen) können nur vom Bundesrat (Kabinett) erteilt werden 2 , dem die ZOB direkt verantwortlich ist. Die ZOB w i r d dementsprechend allgemein (im dienstlichen Sprachgebrauch 3 ) wie i n der Literatur 4 als Stabsstelle bezeichnet. Die diese Stabsstelle kennzeichnende generelle Aufgabenstellung ist i n Art. 1 des „Bundesgesetzes über die Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung" 5 dahingehend formuliert, daß die Zweckmäßigkeit der Organisation der Verwaltung (außer PTT und SBB) 6 und die Möglichkeit von Einsparungen ständig zu prüfen sind. 1.1. Die Innenstruktur der ZOB (Amt für Organisation) ist i m Grundsatz die einer normalen behördlichen Linienorganisation 7 . I m Zusammenhang m i t der Funktion der Stelle als Querschnittseinheit und der besonderen organisatorischen Stellung ergeben sich folgende Abweichungen: — Innerhalb des Amtes gibt es Elemente einer Stabsorganisation: die Sektion (Referat) für Grundsatzfragen ist als Unterstützungsorgan der Leitung konzipiert und dieser direkt zugeordnet; 1 Die neuerdings gebrauchte offizielle Bezeichnung der ZOB ist: A m t für Organisation (vgl. Bericht u n d Gesetzentwurf der Expertenkommission für die Totalrevision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesverwaltung, Bern, September 1971, S. 64). 2 Diese fachliche Unabhängigkeit soll einen deutlichen organisatorischen Ausdruck finden, indem das A m t für Organisation (ZOB) der Bundeskanzlei zugeordnet werden soll. 3 Vgl. Bericht der Expertenkommission (siehe A n m . 1), S. 64. 4 Vgl. z.B. R. Schnur: Regierungsreform i n der Schweiz, i n : Die V e r w a l tung, 1972, S. 223 ff. (S. 229). •r> V o m 6. 10. 54. β Schweizerische Post u n d Eisenbahn. 7 Vgl. den Organisationsplan (1.1.).

V I . Anhang

— Ferner spielen Elemente einer Projektorganisation größere Rolle als i n anderen Behörden: die Grundstruktur des Amtes und Kompetenzverteilung) ist lungsplan 9 festgelegt; bei der man aber weitgehend auf ad wiesen;

255

eine erheblich

(d. h. i m wesentlichen die Geschäftsdurch Gesetz8 sowie GeschäftsverteiGeschäftserledigung i m Einzelnen ist hoc gebildete Arbeitsgruppen ange-

— einmal sind dies interne Gruppen 1 0 , — zum andern werden bestimmte Organisationsaufgaben von Koordinationsgremien oder Arbeitsgruppen außerhalb der ZOB wahrgenommen (externe Gruppen). Dabei handelt es sich insbesondere um — den Fall der Aufgabendelegation (ζ. B. werden komplexe EDVProjekte externen Projektgruppen, an denen die ZOB und der Bedarfsträger, unter dessen Federführung, beteiligt sind, übertragen, — ferner um den Fall, daß Aufgaben nur i n Teilaspekten i n den Kompetenzbereich der ZOB fallen, (ζ. B. Mitarbeit i n Bauplanungsgruppen, Planungsausschüssen, Personalausschüssen 11). 1.2. Organisatorische Eingliederung in die Gesamtverwaltung. Die ZOB ist i n erster Linie Beratungsorgan für den Bundesrat sowie für die Amts- und Departementsleitungen 12 , und zwar für Organisationsfragen sowie Angelegenheiten der Automation und Rationalisierung. Die ZOB hat jedoch darüber hinausgehende Aufgaben und Befugnisse, die sie i n direkter Zusammenarbeit mit Fachabteilungen wahrnimmt 1 3 . Die wesentlichsten dieser Aufgaben sind: — Durchführung von Organisationsuntersuchungen i n allen Zweigen der Verwaltung; — Durchführung von Speziai auf trägen der Departemente 14 ; — Förderung der Koordination zwischen den Dienststellen; — Erstellung von Gutachten bei neu zu schaffenden

Dienststellen;

8

Schweizerisches Bundesgesetz v o m 6.10.1954. Geschäftsverteilungsplan der ZOB v o m 1.1. 75. 10 z. B. Projektgruppen für größere Organisationsuntersuchungen, G r u p pen zur Ausarbeitung von Schulungsprogrammen für Organisationsmitarbeiter (zu dem Begriff vgl. unten 2.), Gruppen f ü r EDV-Projekte usw. 11 Vgl. zu diesem i n der ZOB häufigen F a l l : R. Staerkle: Organisationsstellen i n Schweizerischen Unternehmungen u n d Verwaltungen, S. 21 f. (23). 9

12

Dies ist i n A r t 2 lit. b des Bundesgesetzes über die ZOB v o m 6.10. 54 festgelegt. 13 Vgl. A r t . 3 des Bundesgesetzes v o m 6.10. 54. 14

Vgl. A r t . 2 lit. b des Gesetzes.

\

.

____________

arbeiter

Bauplanung

-untersuchung

beratung und

Schulung;

Betriebliche

Organisations-

Sektion Sektion

tionsnr.it-

Organisa-

Grundsatz-

Speziai-

1

arbeiten dienste

Abteilungsleiter A 6

Arbeitsmethoden

AdministraBibliothek

tiver Dienst;

/

-

gruppen

fragen

Grundsatz-

^ fachlich beschränktes Weistungsrecht

—

ERZ / RZ EMD

Studien-

±

RZ

Militärwerkstätten

j Unterstellung

I Fachtechnische

dienste

Übrige Datenverarbeitungs-

ERZ PTT

RZ ΕΤΗ Lausanne

RZ ΕΤΗ Zürich

Rechenzentren:

Datenverarbeitungsdienste der Bundesverwaltung und PTT

— Automations-

allg. Weisungsrecht

Projekte

für Automation

Abteilung Koordinationsstelle

Abteilungsleiter A 7

I

Organisation und

Amtsleiter (A 4)

Ι . Direktion

Abteilung

Organisationsschema Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung (1.1.75)

V I . Anhang

257

sowie bei neu zu besetzenden Dienstposten i n Zusammenarbeit m i t dem Personalamt 15 ; — Abklärung der Auswirkung von Fachentwürfen i n personeller und organisatorischer Hinsicht; — Zusammenarbeit mit der Direktion der eidgen. Bauten; — Koordination aller Automationsprojekte i n der Bundesverwaltung 1 6 . Die entsprechenden Kompetenzen sind: — Die ZOB kann Organisationsuntersuchungen selbst durchführen und zu dem Zweck Erhebungen i n allen Fachbereichen durchführen 1 7 ; — sie kann die Realisierung von Rationalisierungsvorschlägen überwachen; — Die ZOB kann ferner m i t allen Abteilungen direkt verkehren, wobei die Abteilungen eine Auskunfts- und Unterstützungspflicht haben, (Art. 3 des Bundesgesetzes über die Zentralstelle für Organisationsfragen vom 6.10.1954); — Schließlich muß die ZOB bei der Vorbereitung von Entwürfen, die dem Bundesrat vorgelegt werden, beteiligt werden, sofern es sich um Angelegenheiten mit organisatorischen Auswirkungen handelt. (Richtlinien für Vorbereitung und Erledigung der Bundesratsgeschäfte vom 1.1. 1972, Ziff. 111.5)18. I m Gesetzentwurf zur Organisation der „ZOB" vom 26. 8.1974 sind als zusätzliche Befugnisse vorgesehen: a) fachtechnisches (Art. 3, Abs. 3),

Weisungsrecht

gegenüber

allen

Fachabteilungen

b) Das Recht auf frühzeitige Unterrichtung über alle die Zuständigkeit der ZOB berührenden Vorhaben (Art. 4, Abs. 3), nicht nur i n Bezug auf die bundesrätlichen Entwürfe, (vgl. oben). Es handelt sich bei der ZOB also u m eine Mischung aus beratendem Stabsorgan und einem m i t eigenen Befugnissen ausgestatteten Querschnittsorgan, i n diesem Punkt dem Hamburger Senatsamt für den Verwaltungsdienst sehr ähnlich (vgl. oben I I I . 1.2.). Der Akzent liegt allerdings eindeutig auf dem Gebiet der Rationalisierung mit dem Ziel von Einsparungen; dieser Gesichtspunkt war bestimmend bei der Er15

Vgl. A r t . 2 l i t c des Gesetzes. Vgl. Einzelheiten bei O. Hongier: Die Zentralstelle für Organisationsfragen der BV, KGSt.-Sonderdruck, K ö l n 1958 (Nr. I I I ) , ferner: H. Oppliger: Die Zentralstelle für Organisationsfragen der BV, Sonderdruck der ZOB, Bern 1974, S. 3 f. 17 Vgl. A r t . 2 (a) u n d A r t . 3 (Absatz 2) des Bundesgesetzes v o m 6.10.1954. 18 Herausgegeben von der Schweizerischen Bundeskanzlei. 16

17 Olivet

258

V I . Anhang

richtung der ZOB (vgl. dazu H. Oppliger (vgl. Anm. 16), S. 2 f.) und ist es bis heute geblieben. 2. Das Verhältnis der ZOB zu dezentralen Organisationsstellen. Neben der Zentralstelle gibt es i n einzelnen Departementen und den meisten Ämtern dezentrale Organisationsstellen. Dabei handelt es sich einmal um den Administrativen Dienst (Aufgabe: Organisation des inneren Dienstes), zum andern u m die speziell von der ZOB geschaffene Einrichtung der Organisationsmitarbeiter, die es i n allen Ämtern gibt und die das Bindeglied zwischen Fach- und Querschnittsbereich darstellen. Die Organisationsmitarbeiter sind meist Leiter des Administrativen Dienstes ζ. T. auch andere Abteilungsleiter und zu etwa 10 °/o für allgemeine Organisationsaufgaben freigestellt. Die Organisationsmitarbeiter haben die Aufgabe: — i n ihrem Fachbereich die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit ständig zu überprüfen 1 9 , — die Zentralstelle über alle Maßnahmen mit organisatorischer Bedeutung zu unterrichten, — i n Zusammenarbeit m i t der ZOB, falls erforderlich, Untersuchungen und Prüfungen durchzuführen, sowie bei eventuellen Reorganisationsmaßnahmen mitzuwirken 2 0 . Die Vorteile dieser vor etwa 15 Jahren geschaffenen Einrichtung sind: — Entlastung der ZOB von fachbereichsbezogenen und -Routineaufgaben, — Informations- und Sachnähe der Arbeit der Organisationsmitarbeiter, — Herstellung eines engen Kontakts zwischen Fachbehörde (insbesondere deren Leitung) und der ZOB. Dies ist, unter dem Informationsgesichtspunkt, insbesondere aber unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gestaltung von Organisationsprüfungen wesentlich, die allein mithilfe formaler Kompetenzen nicht durchgeführt werden können (vgl. unten 4.1.). Dieses Organisationsmitarbeitersystem ist für die Arbeit der ZOB charakteristisch 21 . 19 Es handelt sich hier u m eine Teildelegation der Aufgaben der ZOB, vgl. H. Oppliger: Die Zentralstelle für Organisationsfragen der BV, S. 4 f. 20 Einzelheiten zu den Aufgaben der Org.mitarbeiter sind i m „Rahmenpflichtenheft f ü r die Organisationsmitarbeiter i n den Dienstabteilungen der allgmeinen Bundesverwaltung" v o m 1. 9. 74, Ziff. 2. enthalten (herausgegeben von der ZOB). 21 Z u Einzelheiten dieses Systems vgl. O. Hongier: Die Zentralstelle für Organisationsfragen der Bundesverwaltung.

V I . Anhang

259

Es ist an einen Ausbau gedacht, — indem die zeitliche Freistellung der Organisationsmitarbeiter für spezifische Organisationsaufgaben auf mindestens 50 °/o erhöht werden und eine intensivere Schulung durch Fachkräfte der ZOB stattfinden soll. 3. Beziehung und Zusammenarbeit sonalamt.

zwischen der ZOB und dem Per-

Zunächst w i r d die Zusammenarbeit beider Querschnittseinheiten aufbauorganisatorisch erleichtert durch die Eingliederung sowohl der ZOB als auch des Personalamts i n das Finanzdepartement. Die Zusammenarbeit zwischen Organisationsamt, Personalamt und den Fachämtern i n Bezug auf die Aufstellung des Stellenplans und die Behandlung der Stellenmehranforderungen unterscheidet sich nicht wesentlich von entsprechenden Verfahren i n anderen Verwaltungen 2 2 . Eine Formalisierung des Verfahrens gibt es bislang nicht, allerdings hat der Organisationsmitarbeiter neuerdings einen fixierten Aufgabenbestand i n diesem Zusammenhang, insbesondere die rechtzeitige und vollständige Information aller beteiligten Stellen, sowie die mehr formal-koordinativen Aspekte dieses Verfahrens betreffend 23 . 4. Zusammenarbeit

mit Fachabteilungen

a) Zusammenarbeit bezogen auf Maßnahmen mit primär torischer Zielsetzung.

organisa-

Hier handelt es sich i m wesentlichen u m Organisationsuntersuchungen, daraus resultierende Vorschläge sowie deren Realisierung, die von der ZOB ausgehen. Aufbauorganisatorischer Ansatzpunkt für die Regelung der Beziehungen auf diesen Gebieten ist der Organisationsmitarbeiter. Er hat die ZOB über alle interessierenden Fragen zu unterrichten, Untersuchungen durchzuführen, Vorschläge zu erarbeiten, sowie deren Realisierung zu überwachen, jeweils, wenn nötig, zusammen m i t der „ZOB". Darüber hinaus funktioniert die Zusammenarbeit zwischen der ZOB und den Fachabteilungen auch direkt aufgrund der Informations· und Unterstützungspflicht der Fachabteilungen gegenüber der ZOB. Neben den genannten primär organisatorischen Maßnahmen der ZOB (sowie der Organisationsmitarbeiter) kommen auch solche der Amtsleitungen i n Betracht (Erlasse, Richtlinien, Einzelmaßnahmen). Auch von solchen Maßnahmen hat die Amtsleitung den Organisationsmitarbeiter zu unterrichten (Rahmenpflichtenheft des Org. mitarbeiters vom 1. 9. 74, Ziff. 23) 24 , darüber hinaus, wenn nötig, direkt die ZOB 2 5 ' 2 6 . 22

Vgl. oben I I . 2. 1. 1. I n A r t einer „Checkliste" zusammengefaßt, vgl. für Org.mitarbeiter" (siehe A n m . 20), Ziff. 23 u n d 26. 23

1

„Rahmenpflichtenheft

260

V I . Anhang

b) Zusammenarbeit bei primär fachlichen Maßnahmen, die organisatorische Folgewirkungen haben. Ziel der Zusammenarbeit i n diesem Bereich ist es, schon i m Stadium der fachlichen Planung eine Erörterung der organisatorischen Gesichtspunkte zu ermöglichen. M i t t e l dieser Zusammenarbeit sind: — die frühzeitige Unterrichtung der ZOB über fachliche Maßnahmen 27 , — die Unterrichtung des Organisationsmitarbeiters von sachlichen Vorhaben m i t möglichen organisatorischen Konsequenzen (vgl. „Rahmenpflichtenhefte", siehe Anm. 20), Ziff. 23. Eine Beziehung besonderer A r t i m Verhältnis Fachaufgabe — Organisationsaufgabe w i r d dadurch hergestellt, daß die ZOB allgemeine Planungsverfahrensgrundsätze entwickelt. Der Detaillierungsgrad und damit die praktische Wirksamkeit ist allerdings noch sehr gering. Auf die Entwicklung von Koordinierungsmechanismen, die eine frühzeitige Beteiligung anderer betroffener Stellen, insbesondere Querschnittseinheiten, begünstigen, w i r d besonders geachtet. c) Die Frage der Beeinflußbarkeit fachlicher Lösungen unter organisatorischen Aspekten. A l l e i n die M i t w i r k u n g bei der Bearbeitung sachlicher Entscheidungen nützt nicht viel, wenn nicht gewährleistet ist, daß fachliche Entscheidungen variabel bleiben, und eine Änderung unter dem Gesichtspunkt organisatorischer Zweckmäßigkeit möglich ist. Dies w i r d angestrebt: aa) Durch die erwähnte frühzeitige Beteiligung, insbesondere Information, der ZOB bei fachlichen Maßnahmen (insbesondere fachlichen Planungen) 28 . 24 F ü r die Amtsleitung zwar nicht verbindlich, der Hinweis i n dem „Pflichtenheft" an die Adresse der Amtsleitung w i r d aber durchweg befolgt. 25 Vgl. A r t . 2 und 3 des Bundesgesetzes über die ZOB v o m 6.10. 54. 26 Die direkte Beziehung zwischen Fachabteilungen u n d der ZOB, die i n den Richtlinien für die Vorbereitung u n d Erledigung der Bundesratsgeschäfte" v o m 1.1. 72 geregelt ist, betrifft primär nicht solche Maßnahmen, sondern p r i m ä r fachliche Maßnahmen m i t sekundären, organisatorischen Konsequenzen (vgl. oben 1.2.). Jedoch werden auch primär-organisatorische Maßnahmen von dieser Vorschrift erfaßt, so daß auch sie als Begründung für eine Unterstützungspflicht der Fachabteilung i n diesm F a l l herangezogen werden kann. 27 Richtlinien f ü r die Vorbereitung u n d Erledigung der Bundesratsgeschäfte (s. oben 1.2. [Kompetenzen-Katalog] u n d A n m . 18), ferner die direkte Informationspflicht aller Abteilungen gegenüber der ZOB (Gesetz über die Organisation der ZOB, A r t . 3). 28 Unter dem Gesichtspunkt der noch vorhandenen Variabilität fachlicher Entwürfe w i r d diese frühzeitige Informationspflicht i m Erlaß des Bundesrats v o m 21.12. 70 ausdrücklich wiederholt (Erlaß betreffend die Beziehungen der ZOB zu den Departementen, herausgegeben von der Bundeskanzlei).

V I . Anhang

bb) I n den Richtlinien des Bundesrats zur Vorbereitung und Erledigung der Bundesratsgeschäfte 29 , sowie i m obengenannten Gesetzentwurf (Art. 2) und i m Rahmenpflichtenheft der Organisationsmitarbeiter (Ziff. 23) 30 heißt es, daß besonders solche fachlichen Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Organisation haben können, mit der ZOB abgestimmt werden müssen. Das bedeutet, daß für den Fall einer Ablehnung dieser speziellen organisatorischen Folgen durch die ZOB die fachliche Lösung geändert werden muß, jedenfalls dann, wenn die fachliche Lösung zwingend zu den betreffenden organisatorischen Konsequenzen führt. Die Notwendigkeit einer solchen Änderung ist i n den genannten Bestimmungen also implizit enthalten. cc) I n einem Sonderfall ist dies ausdrücklich bestimmt: Aufgabe der Datenverarbeitungsdienste ist es u. a., Vorschläge für die Änderung von fachlichen Aufgaben zu machen, wenn dadurch ein rationeller EDV-Einsatz ermöglicht w i r d 3 1 . Zumindest der Konzeption nach ist also der organisatorische Aspekt dem fachlichen gleichgeordnet. 5. Die Organisation der EDV-Planung und Koordinierung ist weitgehend der Situation i n den westdeutschen Stadtstaaten ähnlich 32 . Die Kompetenzen auf dem Gebiet der zentralen EDV-Koordinierung sind weitgehend formalisiert 3 3 . Die Koordinierungsbefugnisse reichen bis i n den DV-Durchführungsbereich; durch einen Bundesratsbeschluß vom Jahr 1960 wurde bei der ZOB eine besondere Koordinierungsstelle für EDV-Projekte eingerichtet (KFA); i n dem aufgrund des genannten Bundesratsbeschluß aufgestellten Pflichtenheft 3 4 ist ein fachtechnisches Weisungsrecht gegenüber den vier Schweizerischen staatlichen Rechenzentren vorgesehen (vgl. Übersicht oben S. 256). Diese Weisungsrechte komplettieren die auf der allgemeinen Rationalisierungskompetenz 35 beruhenden allgemeinen EDV-Planungs- und Koordinierungskompetenzen.

29

Vgl. oben 1.2. (Kompetenzkatalog). Siehe A n m . 20. 31 „Pflichtenheft Datenverarbeitungsdienst" (Beilage 3 der Weisung der ZOB betr. „Projektorganisation für E D V - P r o j e k t e " v o m 1. 9. 73), Ziff. 11. 32 Vgl. I I I . 1.5. u n d I I I . 2.4. 33 Vgl. Die „Weisung der ZOB über die Projektorganisation f ü r E D V Projekte und die m i t t e l - u n d langfristige E D V - P l a n u n g " v o m 1. 9.1973, insbesondere Beilage 4 (Schema der Bearbeitungs- u n d Entscheidungsphasen). 34 Herausgegeben von der Bundeskanzlei (1.1. 61), vgl. dazu: Einzelheiten bei H. Oppliger: Die Zentralstelle f ü r Organisationsfragen der Bundesverwaltung, 1974, S. 8. 35 A r t . 1 des Bundesgesetzes über die Zentralstelle f ü r Organisationsfragen der Bundesverwaltung v o m 6.10. 54. 30

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i n : Organisation

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