Die Herausforderung der Globalisierung: Wirtschaft und Politik in Deutschland 1860-1914 9783666351501, 352535150X, 9783525351505

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Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 168

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Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft Herausgegeben von Helmut Berding, Jürgen Kocka, Paul Nolte, Hans-Peter Ullmann, Hans-Ulrich Wehler

Band 168 Cornelius Torp Die Herausforderung der Globalisierung

Vandenhoeck & Ruprecht in Göttingen 2

Die Herausforderung der Globalisierung Wirtschaft und Politik in Deutschland 1860–1914

von

Cornelius Torp

Vandenhoeck & Ruprecht in Göttingen 3

Umschlagabbildung: Hafenpartie, Hamburg, um 1900 © bpk, Berlin, 2005

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN 3-525-35150-X

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Inhalt

Vorwort .........................................................................................................

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Einleitung .....................................................................................................

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I. Die Weltwirtschaft vor dem Ersten Weltkrieg: Eine erste Welle ökonomischer Globalisierung ................................... 1. Die Entwicklung des Welthandels................................................... 2. Die Integration der internationalen Finanzmärkte ........................ 3. Die Massenmigration ....................................................................... 4. Erste und zweite Globalisierung .....................................................

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II. Das Deutsche Reich in der Weltwirtschaft vor 1914 .......................... 1. Statistische Grundlagen und methodische Probleme ................... 2. Deutscher Export und Welthandel .................................................. 3. Außenhandel und deutsche Volkswirtschaft .................................. 4. Handelsbilanz und Zahlungsbilanz ................................................ 5. Die Entwicklung der Import- und Exportpreise ........................... 6. Die regionale Struktur des deutschen Außenhandels.................... 7. Die Waren- und Branchenstruktur von Import und Export ......... 8. Wirtschaftssektoren und Globalisierung: Internationale Wettbewerbsposition und ökonomische Interessenlage ................ a) Landwirtschaft ............................................................................. b) Maschinenbau und Elektroindustrie ......................................... c) Chemische Industrie ................................................................... d) Textilindustrie .............................................................................. e) Schwerindustrie .......................................................................... III. Außenhandelspolitik in der Freihandelsära ......................................... 1. Cobden-Vertrag und europäisches Freihandelssystem .................. 2. Genese und Folgen des preußisch-französischen Handelsvertrages von 1862 .............................................................. 3. Die Hochphase der deutschen Freihandelspolitik seit 1866 .........

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IV. Der Umbruch zum Protektionismus ................................................. 1. Ökonomische und politische Rahmenbedingungen .................... 2. Bismarck ........................................................................................... 3. Die Wende von 1879 ........................................................................ 4. Die »autonome« Zollpolitik der 1880er Jahre ................................

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V.

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Die Caprivischen Handelsverträge ..................................................... 1. Caprivis »Neuer Kurs« in der Handelspolitik ................................ 2. Die agrarisch-protektionistische Gegenbewegung ........................ 3. Der deutsch-russische Handelsvertrag ...........................................

VI. Der Streit um den Bülow-Tarif – die Genese der Zolltarifreform von 1902 ..................................................................... 1. Ökonomische Interessen und ihre Organisation .......................... a) Die agrarischen Interessenorganisationen ................................. b) Die Verbände von Industrie und Handel .................................. c) Die Sozialdemokratie und das Interesse der Konsumenten .... 2. Die Spaltung der Exekutive ............................................................. a) Der Streit über das Tarifschema ................................................. b) Der Konflikt um das Tarifsystem ............................................... c) Die Kontroverse über die Zollsätze und die Fertigstellung der Tarifvorlage ............................................................................ 3. Der Bülow-Tarif und die Parteien im Reichstag ............................ a) Die parlamentarische Grundkonstellation ................................ b) Die Beschlüsse der Reichstagskommission .............................. c) Der »Kardorff-Kompromiß« und die Verabschiedung des Zolltarifs ....................................................................................... VII. Die deutsche Handelspolitik seit der Jahrhundertwende – eine Zweiländerstudie .......................................................................... 1. Rußland ............................................................................................. a) Ausweitung des Handels und Zuspitzung des handelspolitischen Konflikts ............................................................................ b) Der deutsch-russische Handelsvertrag von 1904 und seine Folgen ........................................................................................... 2. USA ................................................................................................... a) Die Herausforderung des amerikanischen Hochprotektionismus ...................................................................................... b) Deutscher Export und »amerikanische Gefahr« ....................... c) Stationen und Beweggründe der deutschen Handelspolitik ...

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293 294 294 308 325 325 331 342

Zusammenfassung ....................................................................................... 355 6

Anhang ........................................................................................................ 371 Abkürzungen ................................................................................................ 380 Quellen- und Literaturverzeichnis ............................................................. 382 Register ......................................................................................................... 421

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Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abb. 1: Abb. 2: Abb. 3: Abb. 4: Abb. 5: Abb. 6: Abb. 7: Abb. 8: Abb. 9:

Weizenpreisdifferenz Liverpool/Chicago, 1850–1913 .............. 35 Nettokapitaltransfer in % des BIP, 1870–1989 .......................... 39 Feldstein-Horioka-Koeffizient, 1870–1989 ............................... 41 Deutscher Export und Weltexport, 1872–1913 ......................... 61 Deutscher Export und Nettoinlandsprodukt, 1873–1913 ........ 63 Deutscher Import und Nettoinlandsprodukt, 1873–1913 ....... 65 Deutsche Handelsbilanz, 1880–1913 ......................................... 69 Terms of Trade, 1880–1913 ......................................................... 75 Verhältnis von Weizenimport und -produktion im Deutschen Reich, 1880–1913 ..................................................... 88 Abb. 10: Anteil des Nettoimports am deutschen Kupferbedarf, 1880–1912 .................................................................................... 92 Abb. 11: Amerikanisches Protektionsniveau, 1880–1913 ........................ 327

Tab. 1: Tab. 2: Tab. 3: Tab. 4: Tab. 5: Tab. 6: Tab. 7: Tab. 8: Tab. 9: Tab. 10: Tab. 11: Tab. 12: Tab. 13: Tab. 14: Tab. A.1: Tab. A.2: Tab. A.3: 8

Exportquoten, 1870–1987 ........................................................... Eisenbahnstrecken in Betrieb, 1840–1910 ................................. Anteile am Weltexport, 1874–1913 ............................................. Deutsche Export- und Importquote, 1874–1913 ...................... Deutsche Zahlungsbilanz, 1883–1913 ....................................... Regionale Struktur des deutschen Exports, 1889–1913 ........... Deutscher Export: Haupthandelspartner, 1889–1913 .............. Regionale Struktur des deutschen Imports, 1889–1913 ........... Deutscher Import: Haupthandelspartner, 1889–1913 .............. Import einzelner Waren und Warengruppen, 1880–1913 ........ Export einzelner Waren und Warengruppen, 1880–1913 ......... Getreidezölle und -preise, 1880–1889 ....................................... Anträge der Ressorts für Mindestzölle auf Getreide, März 1901 .................................................................................... Mindestzölle auf Getreide im Reichstag, 1902 ......................... Deutscher Export und Weltexport, 1872–1913 ......................... Deutsche Zahlungsbilanz und Auslandsanlagen, 1883–1913 .................................................................................... Regionalstruktur des deutschen Exports (jährl.), 1889–1913 ....................................................................................

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Tab. A.4: Regionalstruktur des deutschen Imports (jährl.), 1889–1913 .................................................................................... Tab. A.5: Weizen – Deutsche Produktion und Außenhandelsverflechtung, 1880–1913 .................................................................. Tab. A.6: Kupfer – Deutsche Produktion und Außenhandelsverflechtung, 1880–1912 .................................................................. Tab. A.7: Deutsches Protektionsniveau, 1889–1913 .................................

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Vorwort

Die vorliegende Studie entstand an drei Universitäten. Konzipiert wurde sie an der Universität Bielefeld. Wichtige Impulse erhielt sie in meiner Zeit an der London School of Economics. Vom Fachbereich Geschichte, Philosophie und Sozialwissenschaften der Martin Luther-Universität Halle-Wittenberg schließlich wurde sie im Oktober 2004 als Dissertation angenommen. Viel mehr noch als diesen Institutionen verdankt die Arbeit einzelnen Personen. Mein Doktorvater Hans-Ulrich Wehler hat mich in jeder nur denkbaren Weise fachlich gefördert und menschlich unterstützt. Ohne seinen mich immer wieder erstaunenden Vorschuß an Vertrauen, ohne seine ruhige Zuversicht, ohne seine dauernde Bereitschaft zur kritischen Auseinandersetzung und ohne seine Ermutigung, eigene Wege zu gehen, hätte dieses Buch nicht geschrieben werden können. Manfred Hettling hat weit mehr getan, als nur das zweite Gutachten zu übernehmen. Von seiner ebenso anregenden wie toleranten Kritik und seinem freundschaftlichen Verständnis profitiere ich bis heute. Nicht zuletzt hat er mir während der Niederschrift im oft hektischen Betrieb von Lehrveranstaltungen und akademischer Selbstverwaltung den Rücken freigehalten. Dirk Bönker, Knut Borchardt, Ute Frevert, Heinz-Gerhard Haupt, Anthony Howe, MacGregor Knox, Peter T. Marsh, Michael G. Müller, Paul Nolte, Hagen Schulze, Alan Sked, David Stevenson und Frank Trentmann verdanke ich Kommentare zu einzelnen Fragen der Dissertation oder gaben mir die Gelegenheit, meine Thesen in ihren Kolloquien zu diskutieren. Von ihnen zu lernen war ein intellektuelles Vergnügen. Ines Bzdyk hat mir mehr als einmal geholfen, die bürokratischen Hürden des Universitätsalltags zu überwinden. Für ihr Engagement und ihre Freundschaft danke ich ihr herzlich. Promotionsstipendien verliehen mir das Bielefelder Graduiertenkolleg »Sozialgeschichte von Gruppen, Schichten, Klassen und Eliten« sowie das Sozialwerk Bielefelder Freimaurer e. V. Das Deutsche Historische Institut London gewährte mir ein mehrmonatiges Forschungsstipendium. Benedikt Stuchtey bin ich seit dieser Zeit freundschaftlich verbunden. Die Veröffentlichung der Arbeit wurde ermöglicht durch Mittel der Alfried Krupp von Bohlen und Halbach-Stiftung. Weitere Mittel stellte die FAZIT-Stiftung zur Verfügung. Den Herausgebern der »Kritischen Studien« bin ich für die sorgfältige Lektüre des Manuskriptes und die Aufnahme in die Reihe verpflichtet. Martin 11

Rethmeier und Dörte Rohwedder im Verlag danke ich für die reibungslose Zusammenarbeit und das autorenfreundliche Klima. Das kluge historische Urteil und das Sprachgefühl von Claudius Torp sind dem Text an vielen Stellen zugute gekommen. Seine fortwährende Lese- und Diskussionsbereitschaft haben mir ebensosehr geholfen wie sein brüderlicher Zuspruch. Meine Eltern haben die Entstehung der Arbeit mit großer Anteilnahme verfolgt und mich in jeder nur möglichen Weise unterstützt. Gewidmet ist dieses Buch Cordelia – aus vielen Gründen. Halle, im April 2005

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Cornelius Torp

Einleitung

Kaum ein anderes Phänomen wird heute so andauernd und kontrovers diskutiert wie die Globalisierung – ein Schreckgespenst für die einen, der Weg in eine friedlichere Zukunft und zu weltweitem Wohlstand für die anderen. In einer Epoche grundlegenden globalen Wandels, in der die vertrauten Ideologien und Großtheorien in atemberaubendem Tempo ihre Bedeutung zu verlieren scheinen, sehen viele im Konzept der Globalisierung eine Art von neuem Leitmotiv, einen Generalschlüssel, mit dem sich so unterschiedliche Phänomene wie der Abbau der sozialen Sicherungssysteme, extreme Armut in Drittweltländern oder religiöser Fundamentalismus erklären lassen. So sehr sich die Befürworter und Kritiker auch in ihrem Urteil über die Globalisierung unterscheiden, so einig sind sie sich doch zumeist darin, daß sie ein im Kern neues Phänomen darstellt. Die Globalisierung gilt ihnen als das Signum der Gegenwart, als eine »Erfindung« des ausgehenden 20. Jahrhunderts. Seit kurzer Zeit erst wird diese Sichtweise durch eine Reihe von Wirtschaftshistorikern und historisch interessierten Ökonomen in Frage gestellt, die auf den hohen Grad weltwirtschaftlicher Integration vor dem Ersten Weltkrieg verweisen und vor diesem Hintergrund die grundsätzliche Neuheit der gegenwärtigen Entwicklung bestreiten.1 Tatsächlich spricht vieles dafür, wirtschaftliche Globalisierung – und nur um sie, nicht aber um weiterreichende Konzepte einer global culture2 oder Weltgesellschaft3 soll es hier gehen – als langlebigen historischen, weder teleologisch determinierten noch irreversiblen Prozeß zu begreifen, der durch eine 1 Vgl. O’Rourke u. Williamson, Globalization and History; dies., When Did Globalisation Begin?; dies., Around the European Periphery; O’Rourke, Globalization in Historical Perspective; ders. u.a., Factor Price Convergence; Williamson, Globalization, Convergence and History; Bordo u. a., Globalization; Baldwin u. Martin, Two Waves of Globalization; Bordo u. a., International Financial Integration; Irwin, United States; Zevin, Financial Markets; Krugman, Growing World Trade; James, End of Globalization; Hirst u. Thompson, Globalization in Question; Bordo u. a. (Hg.), Globalization in Historical Perspective; Tilly, Globalisierung; Borchardt, Globalisierung; Hertner, Integrationsphasen; Osterhammel u. Petersson, Geschichte der Globalisierung; Spree, Globalisierungs-Diskurse; Fremdling, European Foreign Trade Policies; Ambrosius, Globalisierung; Torp, Weltwirtschaft vor dem Weltkrieg. 2 Vgl. Herman u. McChesney, Global Media; Robbins, What in the World; Thompson, Media. Kritisch: Smith, Global Culture; Brown, International Political Theory. 3 Vgl. nur Luhmann, Gesellschaft der Gesellschaft, bes. S. 145–171; Stichweh, Weltgesellschaft; ders., Theorie der Weltgesellschaft; ders., Genese der Weltgesellschaft.

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tendenziell weltweite Ausdehnung wirtschaftlicher Aktivitäten und Netzwerke, eine wachsende Intensität von Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalströmen über staatliche Grenzen hinweg und eine zunehmende internationale Interdependenz ökonomischer Transaktionen gekennzeichnet ist. Folgt man dieser Auffassung, ist es auf der einen Seite möglich, neuere Globalisierungsprozesse mit weltwirtschaftlichen Entwicklungstendenzen seit der Frühen Neuzeit zu verknüpfen, wie sie etwa Fernand Braudel oder Immanuel Wallerstein konstatiert haben.4 Auf der anderen Seite tritt die Einheit einer Epoche hervor, die etwa von der Mitte des 19. Jahrhunderts bis heute reicht und die sich als Globalisierung im engeren Sinne bezeichnen läßt. Nach jedem Kriterium für ökonomische Verflechtung grenzt sich diese Ära qualitativ und quantitativ von allen vorangehenden Entwicklungen ab. Aus der Vogelperspektive verläuft mithin die Wasserscheide zwischen dem Zeitalter weltwirtschaftlicher Integration und der Zeit zuvor nicht im späten 20., sondern mitten durch das 19. Jahrhundert – oder, wie Paul Krugman, der wahrscheinlich einflußreichste Außenhandelstheoretiker der Gegenwart, bei einem Vergleich der Weltmarktintegration Chicagos 1894 mit der von Los Angeles 1994 einmal bemerkt hat: Trotz aller Bedeutung moderner Technologien stelle sich letzten Endes doch heraus, daß die Schlüsseltechnologien für den Durchbruch zur globalen Ökonomie Dampfmaschine und Telegraph gewesen seien.5 Das bedeutet aber nicht, daß die ökonomische Globalisierung die Form eines von etwa 1850 bis heute reichenden linearen Prozesses angenommen hätte. Vielmehr lassen sich zwei klar voneinander abgrenzbare Globalisierungswellen erkennen. Die erste – im Mittelpunkt dieser Untersuchung stehende – hatte ihre entscheidende Ursache in der »Revolution« des Transportwesens im 19. Jahrhundert und mündete in die Belle Époque der Weltwirtschaft zwischen ca. 1890 und 1914. Sie fand ihr jähes Ende mit dem Ersten Weltkrieg, der den Beginn einer Zeitspanne markiert, in der Protektionismus und Kriege einen Gutteil der bereits vorhandenen weltwirtschaftlichen Integration wieder zunichte machten. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg läßt sich das langsame Anlaufen eines zweiten Globalisierungsschubes beobachten, der zunehmend an Dynamik gewann und bis heute anhält. Der Blick auf eine Reihe von ökonomischen Indikatoren – etwa das Verhältnis von Welthandelsaufkommen und Weltproduktion, die internationale Kapitalmobilität oder die Konvergenz von Waren- und Faktorpreisen – zeigt, daß am Vorabend des Ersten Weltkriegs auf zahlreichen Gebieten tatsächlich ein mit der heutigen Situation vergleichbarer Grad weltwirtschaftlicher Verflechtung erreicht wurde. Ein einziges Beispiel mag an dieser Stelle genügen: Die Außenhandelsquote, das Verhältnis 4 Vgl. Braudel, Sozialgeschichte, Bd. 3; ders., Dynamik; Wallerstein, Modern World System, Bde. 1–3; ders., Kapitalismus. Zur Kritik vgl. Torp, Die Weltsystemtheorie Immanuel Wallersteins. 5 Vgl. Krugman, Pop Internationalism, S. 207.

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von aggregiertem Export und Import zum Bruttoinlandsprodukt, lag in den wichtigsten OECD-Ländern Mitte der 1970er Jahre noch deutlich unter der Referenzgröße von 1913; auch 1995 hatten Deutschland und Frankreich dieses Niveau nur knapp überschritten, während andere Länder, wie etwa Großbritannien oder die Niederlande, noch immer darunter lagen.6 Trotz der eindrucksvollen Parallelen gibt es jedoch keinen Grund, die ebenfalls bestehenden grundlegenden Unterschiede zwischen der ersten und der zweiten Globalisierungswelle künstlich einzuebnen.7 Daß es sich aber bei der weltwirtschaftlichen Entwicklung vor 1914 und der nach 1950 um zwei Stadien desselben historischen Prozesses handelt – dafür gibt es gute Argumente. Stellt man die weltwirtschaftliche Verflechtung vor dem Ersten Weltkrieg auf diese Weise in einen Zusammenhang mit der heutigen Entwicklung, rückt für die Zeit vor 1914 ein Problemkomplex in den Mittelpunkt, um den auch die gegenwärtige Globalisierungsdiskussion kreist: Es geht um die Frage, inwieweit die ökonomische Globalisierung die Grundbedingungen nationalstaatlicher Politik beeinflußt. Diese Problematik steht auch hier im Zentrum. Konkret soll untersucht werden, ob und wie die voranschreitende weltwirtschaftliche Integration die Rahmenbedingungen und Handlungsmöglichkeiten der deutschen Politik vor dem Ersten Weltkrieg veränderte. Kein Politikfeld eignet sich zu diesem Zweck im »langen 19. Jahrhundert« besser als die Außenhandelspolitik. Sie umfaßt die Gesamtheit aller staatlichen Maßnahmen zur Beeinflussung des zwischenstaatlichen Waren- und Dienstleistungsverkehrs und stellt damit den zentralen Ort dar, an dem Weltwirtschaft und nationalstaatliche Politik, in einem hohen Maße auch Innen- und Außenpolitik aufeinandertreffen. Auch den Zeitgenossen war das bereits bewußt: Kaum ein anderes politisches Thema stand so dauerhaft im Brennpunkt des öffentlichen Interesses, kaum ein anderes Problem war Gegenstand so erbitterter Kontroversen wie die Frage der Zoll- und Handelspolitik.8 6 Hirst u. Thompson, Globalization and the History of the International Economy, S. 277. 7 Vgl. hierzu und zum Vorangehenden detailliert hinten, Kap. I. 8 Noch ein weiterer Grund spricht für die zentrale Bedeutung der Außenhandelspolitik: Nur durch sie, mit Hilfe ihres Instrumentariums vermögen die staatlichen Instanzen im Zeitalter des Goldstandards einen direkten Einfluß auf die Leistungsbilanz zu nehmen, da ihnen die Möglichkeit der Manipulation des Wechselkurses durch dessen Fixierung praktisch verwehrt bleibt. Dieses Argument ist allerdings nicht mit der in der historischen Forschung so weit verbreiteten wie irrigen Annahme zu verwechseln, daß der Goldstandard eine aktive Geldpolitik grundsätzlich unmöglich mache. Hinter dieser Behauptung steht die theoretische Vorstellung von der Funktionsweise des »Goldautomatismus«. Waren die am Goldstandard beteiligten Länder erst einmal die Verpflichtung eingegangen, die nationalen Währungen zu einem fixierten Preis in Gold einzutauschen und die inländische Geldmenge in einem festgelegten Verhältnis zum nationalen Goldvorrat zu halten, setzte ein Zahlungsbilanzungleichgewicht angeblich automatisch einen Mechanismus in Gang, der mittels Goldzu- bzw. -abflüssen und dem von ihnen angestoßenen Geldmengen-Preismechanismus letztlich zum Wiederausgleich der Zahlungsbilanz führen sollte. Dabei verfügten die Notenbanken, der klassischen Theorie zufolge, über

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Mit dem Deutschen Reich steht hier ein Staat im Zentrum, der vor dem Ersten Weltkrieg als zweitgrößte Handelsnation der Welt eine entscheidende Rolle in der globalen Ökonomie spielte und sich überdies – dicht gefolgt von den USA – anschickte, die lange Zeit dominierende Handelsmacht England mit Riesenschritten einzuholen. 1913 konnte Deutschland rund 13 % des Welthandels auf sich vereinigen, womit es nur noch vier Prozentpunkte hinter Großbritannien lag – noch 1880 hatte der britische Anteil mehr als das Doppelte des deutschen betragen.9 Umgekehrt war der Außenhandel auch für die deutsche Volkswirtschaft von kaum zu überschätzender Bedeutung. Am Vorabend des Ersten Weltkriegs betrug der Anteil des Außenhandels am Bruttoinlandsprodukt beachtliche 35,1 %.10 Die Zeitspanne, für die der Gang der deutschen Außenhandelspolitik verfolgt werden soll, endet mit dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs, der das bestehende Geflecht internationaler Wirtschaftsbeziehungen zerriß und die Außenhandelspolitik seinen Imperativen unterwarf. Der Beginn des Untersuchungszeitraums dagegen bedarf einer zweifachen Bestimmung: Einerseits konzentriert sich die Studie, was den Umfang und die empirische Forschung anbetrifft, auf das Vierteljahrhundert vor dem Weltkrieg. Dieser Zeitraum ist nicht nur durch den höchsten Grad weltwirtschaftlicher Verflechtung vor keinerlei Gestaltungsspielraum, sondern erschöpfte sich ihre Aufgabe darin, die Regeln des Goldstandards zu exekutieren. Daß die historische Praxis mit diesem Idealbild wenig gemein hatte, wird inzwischen immer deutlicher gesehen. Einerseits erwies sich der Geldmengen-Preismechanismus, der bereits theoretisch mit der Quantitätstheorie des Geldes auf einem recht schwachen Fundament stand, auch in der Realität als höchstens partiell wirksam. Andererseits hielten sich die Zentralbanken – und das gilt auch für die Reichsbank – durchaus nicht immer an die von der Theorie postulierten »Spielregeln« des Goldstandards, die eine konsequente Parallelpolitik im Sinn einer restriktiven Geldpolitik bei Goldabflüssen und einer expansiven Geldpolitik bei Goldzuflüssen forderten. Vielmehr verfügten sie aufgrund der ihnen zu Gebote stehenden Instrumente – außer der Diskont- und Offenmarktpolitik eine gezielte Goldpolitik – über einen diskretionären Spielraum, den sie nutzten, um – wenigstens zeitweilig – der Disziplin des Goldstandards zu entkommen und autonome Ziele zu verfolgen. Jedoch: Den Wechselkurs konnte jede an den Goldstandard gebundene Zentralbank nur im Rahmen einer äußerst geringen Bandbreite – nämlich zwischen Goldimport- und -exportpunkt – beeinflussen. Damit fehlten all jene monetären Instrumente der Außenwirtschaftspolitik, die heute – etwa beim System der Wechselkurskorrektur oder im Rahmen des »verschmutzten« Floatings – eingesetzt werden, um durch Veränderung der Import- und Exportpreise auf die Leistungsbilanz gezielt einzuwirken. Das wiederum machte die realwirtschaftlichen, also die außenhandelspolitischen Maßnahmen zu den einzigen direkten staatlichen Steuerungsinstrumenten auf dem Gebiet der Außenwirtschaftspolitik und rückte sie als solche ins Zentrum der politischen Aufmerksamkeit. Vgl. Rose u. Sauernheimer, Theorie der Außenwirtschaft, S. 99 ff.; Bhaduri, Makroökonomie, S. 154 ff.; Hardach u. Hartig, Goldstandard, S. 126 ff.; Niehans, Geschichte, S. 170–174; Gilpin, Political Economy, S. 123 ff.; Glastetter, Außenwirtschaftspolitik, passim; McGouldrick, Operations, mit der Behauptung einer antizyklischen Geldpolitik der Reichsbank. Eine Geschichte der Reichsbank und ihrer Geldpolitik stellt nach wie vor ein Desiderat der Forschung dar. 9 Woodruff, Impact, S. 313. 10 Maddison, Growth, S. 695.

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1914 gekennzeichnet und verspricht daher, am besten Aufschluß über den hier interessierenden Zusammenhang zu geben; er ist bislang auch am wenigsten erforscht. Andererseits sprechen gute Gründe dafür, die Untersuchung wenigstens in der Nachzeichnung der großen Linien bis zum Anfang der 1860er Jahre auszudehnen. Das ist schon deshalb unabdingbar, weil nur die längere Zeitspanne Aussagen über historische Entwicklungstendenzen im Verhältnis von Ökonomie und Politik erlaubt. Die frühen 1860er Jahre bieten sich überdies aus mehreren Gründen als Einschnitt an. Erstens gerät auf diese Weise fast die gesamte Spanne der ersten ökonomischen Globalisierungswelle in den Blick. Zweitens markiert das Jahr 1860 mit dem Abschluß des Cobden-Vertrags zwischen England und Frankreich den Beginn einer neuen, nämlich freihändlerisch orientierten Ära der handelspolitischen Beziehungen in Europa. Und drittens war der preußisch-französische Handelsvertrag von 1862 von großer Bedeutung für das, was später das Deutsche Reich sein sollte, da er den gesamten Zollverein in das europäische Handelsvertragssystem hineinzwang und so nicht nur den zeitweiligen Sieg wirtschaftsliberaler Vorstellungen signalisierte, sondern auch die kleindeutsche Lösung wirtschaftspolitisch vorwegnahm. Die vorliegende Studie über die außenwirtschaftliche Verflechtung und die Außenhandelspolitik des Deutschen Reiches vor dem Ersten Weltkrieg versteht sich als historischer Beitrag zur Analyse des Verhältnisses von Ökonomie und Politik unter den Bedingungen weltwirtschaftlicher Integration. Sie fragt zum einen nach den politisch-ökonomischen Wechselwirkungen, also den sich durch die erste Welle der Globalisierung verändernden Grundbedingungen nationalstaatlichen politischen Handelns und den ökonomischen Folgen der ergriffenen politischen Maßnahmen. Im Mittelpunkt der Untersuchung stehen zum anderen die konkreten politischen Entscheidungsprozesse und die in sie involvierten Akteure aus Ministerialbürokratie, Diplomatie, politischen Parteien und wirtschaftlichen Interessenverbänden. Mit ihrem so umrissenen Thema bewegt sich die Studie zugleich auf einem Feld, das im Herzen der Politischen Ökonomie liegt. Unter diesem Begriff, der über eine lange Tradition verfügt, sich aber erst seit den späten 1960er Jahren wieder zunehmender Popularität erfreut, werden im allgemeinen überaus heterogene Ansätze subsumiert, denen gemeinsam ist, daß sie die von der vorherrschenden neoliberalen Orthodoxie vollzogene Ausblendung des politischen und gesellschaftlichen Kontextes ökonomischer Prozesse und deren Analyse als gleichsam naturgesetzliche Abläufe ablehnen.11 In Absetzung von einem auf die Bedeutung von economics reduzierten Verständnis ökonomischer 11 Vgl. hierzu nur Bürgin, Soziogenese; ders. u. Maissen, Begriff; Frey, Moderne Politische Ökonomie; Rothschild, Political Economy; Stolberg, Geschichte; Whynes (Hg.), Political Economy; neuerdings: Daunton u. Trentmann (Hg.), Worlds of Political Economy.

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Theorie richten die verschiedenen Denkschulen der Politischen Ökonomie ihr besonderes Augenmerk auf die Analyse der Interdependenz von Politik und Wirtschaft. Dabei spielte die Beschäftigung mit internationalen Wirtschaftsbeziehungen, Außenhandelspolitik und Protektionismus stets eine prominente Rolle. Die unterschiedlichen Grundströmungen in der Politischen Ökonomie haben hier zur Etablierung konkurrierender, teils sich ergänzender, teils sich grundsätzlich widersprechender Ansätze geführt, welche die Eckpunkte einer breiten und gerade in den letzten Jahren intensiv geführten Debatte bilden.12 In der vorliegenden Arbeit soll versucht werden, auch zu dieser laufenden Diskussion einen Beitrag aus historischer Perspektive zu leisten. Die Geschichte der deutschen Außenhandelspolitik vor dem Ersten Weltkrieg stellt auch heute noch ein in weiten Teilen unerforschtes Terrain dar. Dieser Sachverhalt steht in einem merkwürdigen Kontrast zu dem regen Interesse, das die internationale Forschung in den letzten Jahren an Fragen der Außenhandelspolitik im Zeitalter der ersten Globalisierung gezeigt hat. Insbesondere für Großbritannien und die USA, aber auch für andere Staaten liegt inzwischen eine Reihe von neuen und detaillierten, zum Teil exzellenten Studien vor.13 Während im deutschen Fall die zollpolitische Wende von 1878/79 wegen ihrer Bedeutung für den von Bismarck inaugurierten Kurswechsel zugunsten einer konservativen Innenpolitik noch vergleichsweise gut durch einige ältere Arbeiten erschlossen ist,14 blieb der Außenhandelspolitik der Nach-Bismarckzeit trotz ihres ebenfalls entscheidenden politischen Stellenwerts eine ähnliche Aufmerksamkeit bisher versagt. Zwar existiert eine kaum zu überblickende Vielzahl von Studien zur Außenpolitik des Wilhelminischen Reichs, doch findet sich in ihnen mit großer Regelmäßigkeit der Bereich der Außenwirtschaftspolitik vollständig ausgeblendet. Sind die Caprivischen Handelsverträge durch die Arbeit von Rolf Weitowitz wenigstens aus diplomatiegeschichtlicher Perspektive erforscht,15 bewegt man sich nach 1894 – also für die hier im Mittelpunkt stehende Zeit – vielfach vollständig auf einer terra incognita.16 12 Vgl. etwa Gilpin, Political Economy; die Aufsätze in: Krasner (Hg.), International Regimes; Grossman u. Helpman, Trade Wars; Gould u. Woodbridge, Political Economy; Keohane, After Hegemony; Trentmann, Political Culture; Goldstein, Political Economy; Kahler u. Lake (Hg.), Governance in a Global Economy. 13 Vgl. nur Marsh, Bargaining on Europe; Howe, Free Trade; Marrison, British Business; Biagini, Liberty; die Aufsätze in: Marrison (Hg.), Free Trade, Bd. 1; Lebovics, Alliance; Bensel, Sectionalism; ders., Political Economy; Trubowitz, Defining the National Interest; Lake, Power; Eckes, Opening America’s Market; Goldstein, Ideas; Verdier, Democracy. 14 Vgl. insbes. Böhme, Deutschlands Weg; ders., Big-Business Pressure Groups; Hardach, Bedeutung; ders., Wende; Lambi, Free Trade and Protection. 15 Weitowitz, Deutsche Politik. Vgl. auch Leibenguth, Modernisierungskrisis. 16 Eine Ausnahme bildet der grundlegende Aufsatz von Ullmann, Staatliche Exportförde-

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Die wenigen Arbeiten, die sich überhaupt in irgendeiner Weise mit der deutschen Außenhandelspolitik unter den Reichskanzlern Hohenlohe-Schillingsfürst, Bülow und Bethmann Hollweg befassen, entstanden fast alle in den siebziger Jahren im Kontext der Debatte um den »Primat der Innenpolitik« und die Existenz, Kontinuität und Wirksamkeit der sogenannten »Sammlungspolitik«. Im Zentrum dieser Kontroverse stand die Frage, inwieweit die Politik des Deutschen Kaiserreichs seit 1878/79 von einem mehr oder minder stabilen, auf der informellen Allianz von Schwerindustrie und Großagrariern beruhenden konservativen »Kartell der staatserhaltenden und produktiven Stände« mit dezidiert antisozialistischer Stoßrichtung bestimmt wurde.17 Infolge dieser spezifischen Perspektive weist der derzeitige Stand der Forschung zur Außenhandelspolitik der Wilhelminischen Epoche eine dreifache Einengung auf: Erstens beschränkt sich ihr Blickfeld fast vollständig auf das Gebiet der Zollpolitik, genauer: auf das Zustandekommen des 1902 vom Reichstag schließlich verabschiedeten Bülow-Tarifes, der angeblich einen der Haupterfolge der Sammlungspolitik darstellte.18 Auf diese Weise blendet sie nicht nur die zahlreichen nichttarifären Handelshemmnisse aus, zu denen etwa Einfuhrverbote, Importkontingente, Qualitätsvorschriften, veterinärpolizeiliche Maßnahmen oder schikanöse Zollformalitäten gehören.19 Die Forschung übersieht vielmehr auch, daß der heiß umstrittene Bülow-Tarif zwar die gesetzliche Grundlage für internationale Handelsvertragsverhandlungen bildete, er aber nur für vier Positionen – die vier Hauptgetreidearten – bindende Minimaltarife enthielt. Alle anderen im Generaltarif festgelegten Zollsätze hingegen konnten durch die von der historischen Forschung praktisch unbeachteten Handelsverträge herabgesetzt werden, so daß der Generaltarif im Vergleich zum Konventional-, also zum Vertragstarif, fast bedeutungslos werden konnte. Zweitens konzentrierten sich alle an der Kontroverse beteiligten Historiker ganz auf die innenpolitischen Aspekte der Zollfrage. Im Mittelpunkt der Debatte standen dabei vor allem die Frage nach der inneren Stabilität oder der Zerbrechlichkeit des industriell-agrarischen Bündnisses einerseits und die These von der strategischen Verkoppelung der Zoll- mit der Flottenfrage, wie rung, der sich allerdings nicht mit der in der vorliegenden Studie im Mittelpunkt stehenden Gestaltung der wirtschaftlichen Außenbeziehungen durch Zölle und handelsvertragliche Vereinbarungen, sondern mit der hier weitgehend ausgeblendeten Exportförderung im engeren Sinne, also den »›von staatlicher oder privater Seite organisierten Einzelmaßnahmen technischer und organisatorischer Natur‹« (S. 158) zur Ausfuhrsteigerung beschäftigt. 17 Vgl. hierzu etwa Berghahn, Tirpitz-Plan; Wehler, Kaiserreich; Stegmann, Erben Bismarcks; Eley, Sammlungspolitik; ders., »Kehrites«. 18 Vgl. Bleyberg, Government. 19 Hierauf weist zu Recht Hunt, Peasants, hin.

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sie von den an die Arbeiten Eckart Kehrs anknüpfenden Historikern vertreten wurde, andererseits.20 Die Kehrseite dieser Schwerpunktsetzung war die systematische Unterbelichtung des internationalen Kontextes. Weder trug man dem Einfluß außenhandelspolitischer Maßnahmen anderer Staaten auf die deutsche Politik angemessen Rechnung, noch setzte man sich mit der Bedeutung handelspolitischer Interaktionen für das System der Internationalen Beziehungen insgesamt auseinander. Ebensowenig erfolgte eine Beurteilung des deutschen Protektionsniveaus im internationalen Vergleich. Drittens beschränkte sich die historische Forschung ganz überwiegend auf eine Analyse des politischen Entscheidungsprozesses und schenkte den wirtschaftlichen Strukturen und Prozessen, die doch immerhin das Objekt der politischen Eingriffe darstellten, kaum Beachtung. Das gilt mit wenigen Ausnahmen21 für die ökonomischen Konsequenzen von Zöllen und anderen außenhandelspolitischen Maßnahmen. Das gilt vor allem aber auch für die welt- und binnenwirtschaftlichen Ausgangsbedingungen politischen Handelns. Insbesondere die Einbettung der deutschen Volkswirtschaft in eine hochgradig verflochtene Weltökonomie und ihre Auswirkungen auf den außenhandelspolitischen Entscheidungsprozeß gerieten auf diese Weise so gut wie vollständig aus dem Blickfeld. Paradoxerweise hat sich jedoch in der neueren Forschung zur Geschichte des Deutschen Kaiserreichs trotz dieser dreifachen Verengung des Erkenntnisinteresses und trotz des eklatanten Mangels an empirischen Studien zum Thema ein mehr oder weniger klar konturiertes Bild von der deutschen Zoll- und Handelspolitik vor dem Ersten Weltkrieg fest etabliert, das in zwei, die Fronten der 1970er Jahren widerspiegelnden Varianten vertreten wird. Beiden in den einschlägigen Synthesen immer wieder reproduzierten Interpretationen zufolge kehrte das Deutsche Reich nach dem handelsfreundlichen Intermezzo der Caprivi-Jahre mit dem Bülow-Tarif auf den Pfad der von Bismarck 1878/ 79 begonnenen protektionistischen Politik zurück und verschärfte sie gleichzeitig. Wie dieser Übergang zum Hochprotektionismus zu erklären und zu bewerten ist, darüber bestehen die vorn erwähnten Differenzen. Während die einen den Zolltarif von 1902 für das Resultat der seit 1878/79 die Geschicke des Reichs bestimmenden agrarisch-industriellen »Sammlungspolitik« halten und seine krasse Einseitigkeit zugunsten landwirtschaftlicher Schutzzölle hervorheben, betonen die anderen seinen Kompromißcharakter und sehen in ihm eher das Ergebnis von Bülows Politik der »mittleren Linie«.22 Den zwei 20 Vgl. Kehr, Schlachtflottenbau; ders., Primat der Innenpolitik. 21 Webb, Tariff Protection; ders., Tariffs; ders., Agricultural Protection; Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik. 22 Vgl. etwa Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 642, 660 f.; Winkler, Weg, Bd. 1, S. 270–274; Feldenkirchen, Kontinuität, S. 205 ff.; Ullmann, Kaiserreich, S. 147 ff.; Hertz-Eichenrode, Deutsche Geschichte, S. 110 f.; Eley, Unification, S. 9 ff., 110 ff.

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Interpretationsvarianten ist dabei nicht nur gemeinsam, daß sie beide einen eher hypothetischen Status haben, die strittigen Fragen daher endlich einer empirischen Überprüfung bedürfen, sondern auch, daß sie beide versuchen, die Zollpolitik des Reichs als das Produkt einer spezifisch deutschen innenpolitischen Konstellation zu erklären. Im Gegensatz zu dieser ausschließlich auf das Deutsche Reich fixierten Sichtweise bettet die vorliegende Arbeit die deutsche Außenhandelspolitik konsequent in den internationalen Kontext ein. Sie geht von der Annahme aus, daß die ökonomische Globalisierung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, die sich in der Herausbildung eines funktionierenden Weltmarkts für Kapital, Arbeit, Halb- und Fertigfabrikate sowie Agrarprodukte manifestierte, eine Herausforderung darstellte, mit der sich alle entwickelten Volkswirtschaften in ähnlicher Weise konfrontiert sahen. Bis auf England reagierten alle größeren Staaten auf diesen »Globalisierungsschock« mit der Errichtung protektionistischer Schutzmauern – allerdings von sehr unterschiedlicher Höhe und Struktur. Die deutsche Außenhandelspolitik wird hier als Teil dieser internationalen Reaktion auf die Impulse verstanden, die von der in rasantem Tempo zunehmenden weltwirtschaftlichen Integration ausgingen. Ihre Untersuchung geht in sieben Schritten vor. Zunächst steht mit der ersten Phase der ökonomischen Globalisierung der Prozeß im Mittelpunkt, dem in der vorliegenden Arbeit die skizzierte Schlüsselfunktion für das Verständnis der deutschen Außenhandelspolitik vor dem Ersten Weltkrieg zugeschrieben wird (I). Die fortschreitende weltwirtschaftliche Verflechtung seit der Mitte des 19. Jahrhunderts soll auf drei Ebenen verfolgt werden: Zunächst und am ausführlichsten geht es um die Entwicklung des Welthandels (I. 1), aber auch die Integration der internationalen Finanzmärkte (I. 2) und die Massenmigration (I. 3) werden kurz nachgezeichnet. Am Schluß des Kapitels soll auf dieser Basis noch einmal erörtert werden, welche Parallelen und Unterschiede zwischen der »ersten« und »zweiten« Globalisierung bestehen (I. 4). Vor diesem Hintergrund wird der Versuch unternommen, die Einbettung der deutschen Volkswirtschaft in die Weltwirtschaft vor 1914 zu rekonstruieren (II). Zuerst richtet sich der Blick dabei auf das der Untersuchung zugrundeliegende statistische Datenmaterial und die mit ihm zusammenhängenden methodischen Probleme (II. 1). Danach wird die Rolle des Deutschen Reichs im Welthandel bestimmt (II. 2), bevor umgekehrt die Bedeutung des Außenhandels für die deutsche Volkswirtschaft als Ganzes sowie der Zusammenhang von konjunktureller Bewegung und Schwankungen der Einfuhr und Ausfuhr im Zentrum stehen (II. 3). Handels- und Zahlungsbilanz, die sich als nächstes berechnet und in ihrer Entwicklung analysiert finden, geben in kondensierter Form Aufschluß über die Wirtschaftsbeziehungen des Deutschen Reichs mit 21

dem Rest der Welt (II. 4). Ihre Berücksichtigung ist hier mindestens ebenso wichtig wie die sich anschließende Untersuchung der terms of trade: der Veränderung des Preisverhältnisses von Import- und Exportgütern (II. 5). Danach richtet sich das Augenmerk aus zwei unterschiedlichen Blickwinkeln auf die Struktur des Außenhandels (II. 6 u. II. 7): Die Analyse der länder- und branchenspezifischen Struktur von Ein- und Ausfuhr sowie ihres Wandels verspricht, Aufschluß über wirtschaftlich begründete Abhängigkeiten und Handlungsspielräume zu geben, mit denen sich die deutsche Außenhandelspolitik konfrontiert sah. Abschließend wird versucht, die Bedeutung des Globalisierungsprozesses für zentrale Sektoren der deutschen Wirtschaft zu ermessen. Ausgehend von einer Betrachtung ihrer Wettbewerbssituation auf dem Weltmarkt soll die handelspolitische Interessenlage von Landwirtschaft, Maschinenbau und Elektroindustrie, Chemischer Industrie, Textilindustrie und Schwerindustrie herausgearbeitet werden (II. 8). Aufbauend auf dieser wirtschaftsgeschichtlichen Grundlage wird dann die Geschichte der deutschen Außenhandelspolitik von den frühen 1860er Jahren bis zur Mitte der 1890er Jahre nachgezeichnet. Zunächst richtet sich der Blick auf die Periode des Freihandels (III), der einem weitverbreiteten Mythos zufolge das Signum des gesamten 19. Jahrhunderts bildete, tatsächlich aber außerhalb Englands nur ein knapp zwanzigjähriges Zwischenspiel gab. Das nächste Kapitel setzt sich mit der Wiedereinführung zunächst noch gemäßigter Schutzzölle im Jahre 1879 und der ihr folgenden, das landwirtschaftliche Schutzsystem ausbauenden autonomen Zollpolitik unter Bismarck auseinander (IV). Schließlich stehen die Caprivischen Handelsverträge mit ihren innen- und außenpolitischen Implikationen im Mittelpunkt (V). Wie auch die folgenden Teile durchzieht alle Kapitel die Frage, inwieweit die deutsche Außenhandelspolitik in ihren Gestaltungsspielräumen, Entscheidungsprozessen und Ergebnissen unter dem Druck der ersten ökonomischen Globalisierungswelle einen Wandel erfuhr. Das sechste Kapitel widmet sich einer Detailstudie der Wechselwirkung von Außenhandelspolitik, weltwirtschaftlicher Einbindung und Innenpolitik um die Jahrhundertwende und unternimmt eine neue Interpretation der Genese des Bülow-Tarifs von 1902 jenseits der in der Debatte um die »Sammlungspolitik« aufgetretenen Fronten (VI). Am Beginn steht eine eingehende Beschäftigung mit den von der Globalisierung in unterschiedlicher Weise betroffenen ökonomischen Interessengruppen innerhalb der deutschen Gesellschaft und ihrer politischen Vertretung (VI. 1). Dabei gilt das besondere Augenmerk nicht nur der Frage, welche der im ersten Teil herausgearbeiteten latenten wirtschaftlichen Interessenlagen sich in politisch artikulierten Interessen manifestierten, sondern vor allem auch der Problematik der Organisation sowohl von Produzenten- als auch von Konsumenteninteressen. In einem nächsten Schritt wird die zentrale Rolle der preußisch-deutschen Ministerialbürokratie 22

untersucht (VI. 2), die sich, weit davon entfernt, einen monolithischen Block zu bilden, in der Zolltariffrage als zutiefst gespalten erwies. Schließlich soll auf die Haltung der politischen Parteien eingegangen und der gesetzgeberische Prozeß im Reichstag verfolgt werden, an dessen Ende der Bülow-Tarif stand (VI. 3). Mit dem siebten Kapitel wechselt die Perspektive und richtet sich für die Zeit zwischen Jahrhundertwende und Erstem Weltkrieg auf die bilateralen handelspolitischen Beziehungen des Deutschen Reichs zu seinen Handelspartnern (VII). Stellvertretend für die vielgestaltigen, aufgrund länderspezifischer Besonderheiten in ihrer Gesamtheit nicht angemessen erfaßbaren handelspolitischen Verhältnisse steht hier die deutsche Handelspolitik gegenüber Rußland (VII. 1) und den USA (VII. 2) im Mittelpunkt. Diese zwei Länder waren am Vorabend des Ersten Weltkriegs nicht nur die wichtigsten deutschen Handelspartner. Sie repräsentieren auch die beiden Hauptvarianten hinsichtlich der vertraglichen Ausgestaltung des handelspolitischen Verhältnisses zum Deutschen Reich. Vor allem aber stellte der ihnen gemeinsame Ultraprotektionismus die wichtigste Herausforderung der deutschen Handelspolitik vor dem Weltkrieg dar. Die Quellengrundlage der vorliegenden Studie ist vielgestaltig. Sie stützt sich vor allem auf die Auswertung von unveröffentlichtem Archivmaterial. An erster Stelle sind hier die nahezu komplett erhaltenen und noch nie umfassend ausgewerteten Akten der Handelspolitischen Abteilung (Abt. II) des Auswärtigen Amtes zu nennen, die im Bundesarchiv in Berlin lagern. Kaum weniger wichtig sind die Bestände von Reichsschatzamt, Reichsamt des Innern und Reichskanzlei, die ebenfalls vom Bundesarchiv verwahrt werden, sowie die Akten der preußischen Ministerien im Geheimen Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz in Berlin-Dahlem. Im Politischen Archiv des Auswärtigen Amtes wurden für den Untersuchungszeitraum die Personalakten der Mitarbeiter der Abteilung II ausgewertet. Darüber hinaus nutzt die Arbeit eine Fülle von gedruckten Quellen. Hierzu zählen etwa die vom Kaiserlich Statistischen Amt herausgegebenen Zahlenwerke, die stenographischen Mitschriften der Reichstagsverhandlungen, die Protokolle von Parteitagen und Verbandsversammlungen sowie die umfangreiche zeitgenössische nationalökonomische Kontroversliteratur zu Fragen der Außenhandelspolitik. Hierzu gehören aber auch die wichtigsten Zeitungen und Zeitschriften, bei deren Auswahl die Repräsentation des gesamten politischen Meinungsspektrums angestrebt wurde. Methodisch versucht die Arbeit, die Sackgasse einer Diplomatiegeschichte der außenwirtschaftlichen Beziehungen zu überwinden, indem sie die wirtschafts- und die politikgeschichtliche Analyse eng miteinander verbindet. In ihren eher wirtschaftsgeschichtlich orientierten Teilen bedient sie sich einerseits des seit langer Zeit bewährten analytischen Instrumentariums der Außen23

wirtschaftstheorie und profitiert andererseits von der neueren außenhandelstheoretischen Diskussion. Das gilt vor allem für die Beurteilung des Einsatzes von protektionistischen Maßnahmen. Hier wurde die Szene bis in die späten 1970er Jahre so gut wie vollständig vom Dogma des Freihandels beherrscht, das jeden staatlichen Eingriff in den Außenhandel verwarf. Theoretisch basiert diese Position und mit ihr die gesamte Außenhandelstheorie auf dem Theorem der komparativen Kosten, dessen klassische Formulierung sich in David Ricardos »Principles of Political Economy« von 1817 findet.23 Anhand seines berühmten Zwei-Güter-Zwei-Länder-Beispiels (Tuch, Wein; England, Portugal) gelang es Ricardo nachzuweisen, daß für ein produktiv überlegenes Land, das alle Güter billiger erzeugen kann als das Ausland, trotzdem Handel von Vorteil sein kann, daß also für die Entstehung des Außenhandels nicht der absolute, sondern der relative Kostenvorsprung entscheidend ist. Unabhängig davon, ob für den komparativen Kostenvorteil Unterschiede in der Produktionstechnik, wie das bei Ricardo der Fall ist, oder unterschiedliche Faktorausstattungen, wie im Heckscher-Ohlin-Samuelson-Modell, verantwortlich gemacht werden, geht die gesamte auf Ricardos Konzept fußende Theoriebildung dabei implizit oder explizit von zwei entscheidenden Grundannahmen aus: konstanten Skalenerträgen und vollständiger Konkurrenz. Unter diesen Prämissen stellt sich ein freier Warenaustausch ohne staatliche Intervention stets als Pareto-optimal dar – wenn auch nicht zwingend für einzelne Sektoren, so doch für die gesamte Volkswirtschaft. Die klassische Außenhandelstheorie akzeptiert eigentlich nur eine Ausnahme von dieser Regel: das Optimalzoll- bzw. terms of trade-Argument, das von ihr aber gleichzeitig als praktisch irrelevant marginalisiert wird. Gegen diese Auffassung richten sich seit gut zwanzig Jahren die Argumente der Vertreter der new trade theory. Im Gegensatz zur orthodoxen Außenhandelstheorie gehen sie für bestimmte Märkte von unvollständiger Konkurrenz und steigenden Skalenerträgen aus. Dieser Schritt läßt nicht nur die economies of scale als eigenständige Quelle von Außenhandelsbeziehungen an die Seite des komparativen Kostenvorteils treten. Er hat auch weitreichende wirtschaftspolitische Implikationen. Unter den veränderten Prämissen nämlich – zu diesem Schluß kommen die Anhänger der neuen Lehre – lassen sich handelspolitische Eingriffe nicht mehr grundsätzlich ablehnen. Richten sie sich auf spezifische, sogenannte »strategische« Sektoren oder auf solche, die hohe positive externe Effekte aufweisen, können protektionistische Maßnahmen vielmehr positive Auswirkungen auf die Volkswirtschaft als Ganzes haben. Vor dem Hintergrund dieser neueren, die Freihandelsthese in ihrer überkommenen Form in Frage stellenden Theorieentwicklung läßt sich die in der Vergangenheit häufig anzutreffende Praxis von Ökonomen und Wirtschafts23 Ricardo, Principles, S. 89 ff.

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historikern, über jede Art des Protektionismus von vornherein den Stab zu brechen, nur schwer legitimieren. Plausibler erscheint es, die Effekte handelsbeschränkender Maßnahmen von Fall zu Fall zu prüfen und erst auf dieser Basis zu einem Urteil zu gelangen. Daß am Ende einer solchen Abwägung wiederum ein – diesmal jedoch pragmatisches – Argument für eine freihändlerische Politik stehen kann, ist keine überraschende Einsicht.24 Politikgeschichtlich analysiert die Arbeit die außenhandelspolitischen Entscheidungsprozesse und Aktionen auf deutscher Seite. Die außenhandelspolitischen Aktionen der anderen Staaten, auf die sich die deutschen Aktionen richten und mit denen sie interagieren, werden dagegen lediglich als von außen kommende Impulse erfaßt. Die weitgehende Ausblendung der den Aktionen der Gegenseite zugrundeliegenden gesellschaftlichen und politischen Prozesse ist einerseits ein arbeitsökonomisch begründeter dezisionistischer Akt, eröffnet andererseits aber auch die Möglichkeit, die deutsche Außenhandelspolitik nicht nur gegenüber einem, sondern gegenüber mehreren Staaten zu verfolgen. Damit ist zugleich die Grundlage für die vergleichende Detailanalyse der deutschen handelspolitischen Strategie gegenüber den Vereinigten Staaten und Rußland in der Hochphase der Globalisierung gelegt. Der historische Vergleich, dessen allgemeine methodische Vorzüge hier nicht noch einmal geschildert werden müssen, kann im vorliegenden Fall sogar unter den für jede vergleichende Untersuchung besonders günstigen ceteris paribus-Bedingungen operieren, da sich mit dem jeweiligen handelspolitischen Gegenüber stets nur ein Parameter verändert, während ein Großteil der Grundkonstellation auf deutscher Seite gleich bleibt. Die Untersuchung ist auf einem mittleren Abstraktionsniveau angesiedelt. Das heißt, daß sie sich im wesentlichen auf die außenhandelspolitisch relevanten Interaktionen kollektiver Akteure auf der Ebene von Ministerien und Reichsämtern, Parteien oder ihren Fraktionen im Reichstag sowie agrarischen und industriellen Interessenverbänden konzentriert. Individuelle Akteure treten in aller Regel lediglich als Repräsentanten dieser kollektiven Entitäten in Erscheinung oder aber dann, wenn sie über einen signifikanten eigenen Entscheidungsspielraum verfügen. Damit unterschreitet die Studie in ihrer Analyse einerseits deutlich den höchsten – in historischen Arbeiten zu außenpolitischen Themen häufig gewählten – Abstraktionsgrad, der Staaten als Ganzes zu handelnden Subjekten erklärt und diese miteinander interagieren läßt. An die Stelle dieser Behandlung des Staates als black box, die »den Reduktionismus in höchster Potenz enthält«,25 tritt seine Auflösung in eine Vielheit von kollek24 Vgl. für die new trade theory: Krugman, Free Trade; ders., Rethinking International Trade; Brander u. Spencer, International R+D Rivalry; dies., Export Subsidies; die Aufsätze in: Krugman (Hg.), Strategic Trade Policy. Für die Kritik siehe Bhagwati, Free Trade; Baldwin, Evaluating; ders., Economists’ Traditional Trade Policy Views; Irwin, Against the Tide, S. 207 ff. 25 Czempiel, Machtprobe, S. 363 f.

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tiven Akteuren und deren Interaktion. Andererseits muß hier auch auf das hingewiesen werden, was von der Analyse nicht erfaßt wird. So vernachlässigt sie bis auf Ausnahmen alles, was unterhalb ihrer Untersuchungsebene liegt, also etwa Konflikte und Entscheidungsprozesse innerhalb von Ministerien oder – im wirtschaftlichen Bereich – die Rolle einzelner Firmen. Die Arbeit mißt der Trias von Interessen, Institutionen und Ideen besondere Bedeutung bei. Sie analysiert detailliert die Interessen der unterschiedlichen Gruppen von Produzenten und Konsumenten, leitet diese aber nicht einfach aus deren sozioökonomischer Lage ab. Vielmehr berücksichtigt sie, daß Interessen nie durch die sozioökonomische Position »gegeben« sind, sondern stets einen zum Teil komplexen Interpretationsprozeß durchlaufen. Auch setzt sich die Arbeit mit dem Problem der Organisation wirtschaftlicher Interessen und der Frage nach den institutionellen Bedingungen auseinander, die ihre politische Durchsetzung befördern oder erschweren. Zugleich trägt sie der Bedeutung und relativen Autonomie diskursiver Konstruktionen Rechnung. Sie schenkt den Weltbildern und Deutungsschemata der Zeitgenossen besondere Beachtung, die sich in der von Experten und einer breiteren politischen Öffentlichkeit geführten Debatte über handelspolitische Fragen manifestieren. Vor dem Hintergrund dieser strukturellen Handlungsbedingungen konzentriert sich die Studie dann auf die Analyse der konkreten politischen Entscheidungsprozesse und auf die an ihnen beteiligten Akteure aus Wirtschaft und Politik. Dabei betont sie insbesondere auch den Subjektcharakter, die agency, der individuellen und kollektiven Akteure, die unter bestimmten Bedingungen handelnd die deutsche Außenhandelspolitik gestaltet haben.

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I. Die Weltwirtschaft vor dem Ersten Weltkrieg: Eine erste Welle ökonomischer Globalisierung

»Das Bedürfnis nach einem stets ausgedehnteren Absatz für ihre Produkte jagt die Bourgeoisie über die ganze Erdkugel. Überall muß sie sich einnisten, überall anbauen, überall Verbindungen herstellen. Die Bourgeoisie hat durch ihre Exploitation des Weltmarkts die Produktion und Konsumtion aller Länder kosmopolitisch gestaltet. ... An die Stelle der alten lokalen und nationalen Selbstgenügsamkeit und Abgeschlossenheit tritt ein allseitiger Verkehr, eine allseitige Abhängigkeit der Nationen voneinander.«1 Als Karl Marx und Friedrich Engels an der Jahreswende 1847/48 im »Kommunistischen Manifest« mit diesen dramatischen Worten die zunehmende weltwirtschaftliche Verflechtung schilderten, zeugte ihre Aussage noch weit mehr von prognostischer Begabung als von diagnostischer Präzision. Im Vergleich zu den internationalen Strömen an Waren, Kapital und Produktionsfaktoren am Vorabend des Ersten Weltkriegs nahmen sich die ökonomischen Transaktionen, die Marx und Engels in ihrer Gegenwart beobachteten, allenfalls als Rinnsale aus. Die Zeichen der Zeit: den Anbruch einer neuen Ära der wirtschaftlichen Entwicklung, hatten sie jedoch mit analytisch scharfem Blick erkannt. Zu Recht konnte John Maynard Keynes 1919 im Rückblick auf das halbe Jahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg schreiben: »What an extraordinary episode in the economic progress of man that age was which came to an end in August 1914! … The inhabitant of London could order by telephone, sipping his morning tea in bed, the various products of the whole earth …he could at the same moment and by the same means adventure his wealth in the natural resources and new enterprises of any quarter of the world … or he could decide to couple the security of his fortunes with the good faith of the townspeople of any substantial municipality in any continent that fancy or information might recommend. … But, most important of all, he regarded this state of affairs as normal, certain, and permanent, except in the direction of further improvement, and any deviation from it as aberrant, scandalous, and avoida1 Marx u. Engels, Manifest, S. 465 f. Das vorliegende Kapitel I beruht im wesentlichen auf meinem Aufsatz »Weltwirtschaft vor dem Weltkrieg. Die erste Welle ökonomischer Globalisierung vor 1914«, in: HZ 279. 2004, S. 561–609.

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ble.«2 Die Tatsache, daß all das nicht nur für den Bewohner Londons, sondern in ähnlicher Weise auch für den von Berlin und Paris, New York und Buenos Aires, Tokio und Bombay galt, ist ein weiteres Anzeichen für den vor 1914 erreichten Grad an weltwirtschaftlicher Vernetzung. Will man die Herausbildung der globalen Ökonomie im Laufe des »langen« 19. Jahrhunderts nachzeichnen, empfiehlt es sich, drei Dimensionen dieses Prozesses analytisch zu unterscheiden: die Entwicklung des weltweiten Handels, die Ausweitung der internationalen Kapitalmobilität und die Massenmigration.

1. Die Entwicklung des Welthandels Der Welthandel, dem von diesen dreien hier, durch das Thema bedingt, die meiste Aufmerksamkeit gewidmet wird, erlebte vor dem Ersten Weltkrieg ein lang andauerndes und beispielloses Wachstum. Bevor es in seinem quantitativen Ausmaß verfolgt wird, ist jedoch eine methodische Vorbemerkung notwendig: Zahlen suggerieren häufig eine nicht vorhandene Exaktheit. Mit Nachdruck sei daher darauf hingewiesen, daß es sich bei den im folgenden angeführten Daten zumeist lediglich um mehr oder weniger gute Schätzgrößen handelt. Dafür existieren zahlreiche Gründe: Die statistische Datenerhebung steckte im Untersuchungszeitraum noch in den Kinderschuhen, häufig war sie selber auf Expertenschätzungen angewiesen. Abhängig von den in ihre Konstruktion eingegangenen erkenntnisleitenden Kategorien, den Erhebungstechniken und der statistischen Aufbereitung unterscheiden sich die überlieferten Datenreihen in ihrer Qualität von Land zu Land sowie im Zeitablauf. International und intertemporal vergleichende oder aggregierende Betrachtungen stehen nicht nur vor dem Problem, die verschiedenen nationalen Statistiken zu integrieren, sie müssen die Rohdaten auch in räumlich und zeitlich übergreifende Maßzahlen überführen. Für die quantitative Erfassung des internationalen Warenverkehrs gilt daher: Je weiter man sich in die Vergangenheit zurückbewegt und je höher das Aggregationsniveau ist, desto schwieriger werden verläßliche statistische Aussagen. Unbeschadet dieses Vorbehalts liefert das hier präsentierte Datenmaterial dennoch aussagekräftige Informationen über die Entwicklung des Welthandels vor dem Ersten Weltkrieg. Das gilt vor allem deshalb, weil es in diesem Kontext weniger um exakte Zahlen als um Größenordnungen und historische Entwicklungstendenzen geht, und es gilt insbesondere für die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts, wo die Datenbasis deutlich verläßlicher wird. 2 Keynes, Economic Consequences, S. 6 f.

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Umgerechnet in Preise von 1913, also bereinigt um inflationäre bzw. deflationäre Effekte, ist das Volumen des Welthandels für das Jahr 1850 auf ungefähr 1,7 Milliarden US-Dollar geschätzt worden. Am Vorabend des Ersten Weltkriegs hatte es sich auf 18,7 Milliarden Dollar weit mehr als verzehnfacht.3 Dieser enorme Zuwachs hatte sich nicht gleichmäßig eingestellt. Bei starken Schwankungen von Jahr zu Jahr lassen sich aus der Vogelperspektive von der Jahrhundertmitte bis 1913 relativ klar drei verschiedene Wachstumsphasen voneinander abgrenzen: Die erste reicht bis 1872 und ist durch eine extrem hohe jahresdurchschnittliche Zuwachsrate des Welthandels von 4,8 % gekennzeichnet. Mit der weltweiten Deflation setzte danach eine ca. zwanzigjährige Periode ein, in der der Welthandel lediglich um durchschnittlich 2,6 % im Jahr anwuchs. Seit 1894 gehen dann die Wachstumsraten jedoch wieder deutlich und dauerhaft nach oben, so daß der globale Handel in den zwanzig Jahren vor dem Ersten Weltkrieg um 4,0 % im Jahresdurchschnitt anstieg.4 Damit wuchs der Welthandel langfristig signifikant schneller als die Weltproduktion: Während die Zunahme des globalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) von 1870 bis 1913 im Jahresdurchschnitt 2,1 % betrug, legte der Handel im gleichen Zeitraum um jahresdurchschnittlich 3,4 % zu.5 Die entwickelten Volkswirtschaften haben einen immer größeren Teil ihrer Produktion ins Ausland exportiert und sind umgekehrt immer mehr vom Import aus anderen Ländern abhängig geworden. Tabelle 1 verdeutlicht diesen Sachverhalt anhand der Exportquote, also des Anteils des Exports am BIP, für die zehn Staaten, die 1913 das höchste Sozialprodukt aufwiesen. Um einen Längsschnittvergleich zu ermöglichen, führt sie darüber hinaus die entsprechenden Daten für die drei Stichjahre 1950, 1973 und 1987 auf. Die Zahlen belegen, wie weit die ökonomische Globalisierung bereits vor dem Ersten Weltkrieg fortgeschritten war, und sie bestätigen die in der Einleitung vorgeschlagene Periodisierung: Die durchschnittliche Exportquote stieg im späten 19. Jahrhundert deutlich an, fiel im Zeitalter der beiden Weltkriege ab bis auf ein Niveau, das unter dem von 1870 lag, und knüpfte nach 1950 wieder an die Aufwärtsentwicklung vor dem Ersten Weltkrieg an. Akzeptiert man Exportquoten als einen adäquaten Maßstab für die Intensität transnationaler Handelsbeziehungen – was freilich nicht unumstritten ist, da sie von einer Reihe unterschiedlicher Faktoren abhängen6 –, zeigt ein Vergleich der in 3 Lewis, Rate of Growth, S. 62–65, Tab. 4. 4 Eigene Berechnungen nach ebd. 5 Maddison, World Economy, S. 362, Tab. F–4; ders., Monitoring, S. 239, Tab. I–4, für den Weltexport; ebd., S. 60, Tab. 3–1, für das Welt-BIP. Maddison legt in allen Fällen konstante Preise von 1990 zugrunde (US-Dollar). 6 Die Hauptschwierigkeit bei der Heranziehung der Exportquote liegt darin, daß sie unberücksichtigt läßt, welcher Teil des Bruttoinlands- oder –sozialprodukts (des Nenners der Exportquote) überhaupt transnational gehandelt werden kann. Da man davon auszugehen hat, daß in den letzten hundert Jahren immer größere Anteile des Sozialprodukts auf grundsätzlich nicht

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Tab. 1: Exportquoten, 1870–1987 (Export als Prozentsatz des BIP, Preise von 1985) 1870

1913

1950

1973

1987

USA Großbritannien Deutschland Frankreich Italien Japan Österreich(-Ungarn) Kanada Belgien Australien

2,8 10,3 7,4 3,4 3,3 0,2 3,9 12,8 7,0 6,3

4,1 14,7 12,2 6,0 3,6 2,1 5,2 12,9 17,6 10,9

3,3 9,5 4,4 5,6 2,6 2,0 4,0 13,0 13,4 7,8

5,8 11,5 17,2 11,2 9,0 6,8 12,6 19,9 40,3 9,5

6,3 15,3 23,7 14,3 11,5 10,6 20,0 23,8 52,5 12,4

Durchschnitt (nach BIP gewichtet)

5,4

7,6

4,8

8,6

11,8

Quelle: Eigene Berechnungen nach Maddison, Dynamic Forces, S. 325, Tab. F 6, S. 198 f., Tab. A 2 u. A 3. Bei der Berechnung der Exportquoten wurden Gebietszuwächse bzw. –abtretungen berücksichtigt. In den Durchschnitt gehen die Exportquoten der verschiedenen Länder gewichtet nach ihrem BIP im jeweiligen Stichjahr ein.

Tabelle 1 genannten Stichjahre eindrucksvoll, daß ein Großteil der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg notwendig war, um den Grad weltwirtschaftlicher Verflechtung wiederzuerlangen, der am Vorabend des Ersten Weltkriegs bereits einmal erreicht worden war. Dieser Eindruck verstärkt sich noch, wenn man – anders als in Tabelle 1 – nicht auf Daten in konstanten, sondern in laufenden Preisen zurückgreift, die Exportquoten also nicht ex post auf der Basis realer Größen berechnet, sondern ihre Höhe im Horizont der jeweiligen Zeitgenossen rekonstruiert. In diesem Fall nämlich fallen die Exportquoten für die weiter zurückliegenden Jahre noch deutlich höher aus als bei ihrer Berechnung auf der Grundlage konstanter Preise, da das Exportpreisniveau aufgrund der harten Weltmarktkonkurrenz im letzten Jahrhundert langfristig weniger stark gestiegen ist als der allgemeine Preisindex.7 Erweitert man das in Tabelle 1 angeführte Sample um weitere sechs OECD-Länder8 und bildet man das arithmetische Mittel ihrer zu laufenden Preisen errechneten Exportquoten, gelangt man daher für 1913 zu einem Wert von 21,2, der auch 1973 international handelbare Güter, v.a. öffentliche Dienstleistungen, entfallen sind, kann daher eine gleichbleibende oder sogar sinkende Exportquote durchaus vereinbar sein mit einer gestiegenen Weltmarktintegration in den außenhandelsoffenen Wirtschaftssektoren. Vgl. hierzu O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 30; Borchardt, Globalisierung, S. 6, Anm. 6. 7 Vgl. Maddison, Dynamic Forces, S. 148. 8 Dänemark, Finnland, Niederlande, Norwegen, Schweden, Schweiz.

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(20,9) noch nicht wieder erreicht war und erst 1987 (24,1) leicht übertroffen wurde.9 Das rapide Wachstum des Welthandels vor dem Ersten Weltkrieg läßt sich auf eine Reihe von Faktoren zurückführen. Neben zwei allgemeinen ökonomischen Entwicklungskomplexen: der Industriellen Revolution mit ihrer grundlegenden Veränderung der Produktionstechniken sowie der Erschließung gewaltiger Landmassen mit neuen Rohstoffvorkommen und phantastisch ertragreichen landwirtschaftlichen Böden, die beide zu bislang undenkbaren und handelsinduzierenden Produktionskostendifferenzen führten, lag der entscheidende Grund für die schnelle Expansion des globalen Handels im dramatischen Fall der Kosten des transnationalen Warenverkehrs. Diese Kosten setzen sich im wesentlichen stets aus zwei Komponenten zusammen: Transportkosten einerseits und Zöllen bzw. ähnlichen Abgaben andererseits. Daß die Zölle im 19. Jahrhundert keine einheitlich fallende Tendenz aufwiesen, ihre Abnahme mithin die ökonomische Globalisierung allenfalls zeitweise gefördert haben kann, ist inzwischen gesichertes Forschungswissen. Auch das 19. Jahrhundert stand in seiner Gesamtheit nicht unter dem Signum einer zunehmenden Liberalisierung des internationalen Handels. Vielmehr gab es eine Art Pendelbewegung: die von Großbritannien ausgehende langsame Ausbreitung liberaler handelspolitischer Gedanken zunächst, der Umschlag in eine kurze Periode des europäischen Freihandels von 1860 bis 1879 danach, und die bis auf England fast überall sich vollziehende schrittweise Rückkehr zum Protektionismus am Ende des Jahrhunderts.10 Der eigentliche und dauerhaft wirksame Kostensenkungsimpuls dagegen ging von den Transportkosten aus. Ihre rasante Abnahme war die Folge einer grundstürzenden Umwälzung im internationalen Verkehrswesen, zu deren Bezeichnung sich, ausgehend von der amerikanischen Geschichtswissenschaft, inzwischen der zutreffende Begriff der transportation revolution durchgesetzt hat. Erstaunlicherweise ist noch immer nicht endgültig geklärt, wann sie sich genau ereignete und welches ihre maßgeblichen Triebkräfte waren. Als überaus einflußreich erwies sich lange Zeit die von Douglass C. North vertretene These, daß der Fall der Transportkosten in seiner Hauptsache in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts stattfand und daß weniger technische Neuerungen als vielmehr die effektivere Organisation des Güterverkehrs, etwa durch die Rationalisierung des Ladewesens oder die bessere Ausnutzung und den Ausbau von Hafenkapazitäten, für ihn verantwortlich waren.11 Zunehmend hat sich jedoch herausgestellt, daß Norths Ergebnisse nicht verallge9 Maddison, Dynamic Forces, S. 326. 10 Vgl. nur Bairoch, European Trade Policy, S. 4 ff.; ders., Economics, S. 16 ff.; ders., Commerce extérieur; ders., Free Trade; ders. u. Kozul-Wright, Globalization Myths, S. 42 ff.; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 36–41, 93–117. 11 Vgl. North, Ocean Freight Rates; ders., Role of Transportation; ders., Sources.

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meinerungsfähig sind, da sie zu stark durch die besondere Entwicklung der Frachtkosten für Baumwolle beeinflußt waren und insgesamt eher einen nordamerikanischen Sonderfall reflektierten. Auf breiter Front dagegen scheinen die Transportkosten erst nach der Jahrhundertmitte in raschem Tempo gefallen zu sein. Die entscheidenden Schrittmacher in diesem Prozeß hießen Dampfschiffahrt und Eisenbahn. Obgleich diese beiden neuartigen Verkehrsmittel um 1850 schon eine Zeitlang zur Verfügung standen, ermöglichten erst danach ihre technische Weiterentwicklung, ihre Kombination mit anderen Innovationen wie etwa der Kühltechnik und die mit ihnen verbundenen Infrastrukturinvestitionen ihren Einsatz in einem solchen Ausmaß, daß es zu signifikanten Transportkostensenkungen kam.12 Zwar läutete die Claremont mit ihrem Debüt auf dem Hudson bereits 1807 in Nordamerika das Zeitalter der Dampfschiffahrt ein; auch verkehrten britische Dampfschiffe schon 1816 auf der Seine bis Paris. Doch beschränkte sich der Einsatz von Dampfschiffen in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts noch weitgehend auf Binnengewässer und -meere und auf den Transport von hochwertigen Gütern.13 Noch 1870 standen in der britischen Handelsmarine, die damals die bei weitem größte und modernste war, 3.178 registrierte Dampfschiffe 23.189 Segelschiffen gegenüber; auch ihre Tonnage belief sich gerade einmal auf ein knappes Viertel der Seglerkapazitäten (4.578.000 : 1.113.000 Registertonnen). Der Umschwung ereignete sich dann in einem atemberaubenden Tempo. Hatte die Seglertonnage noch 1878 fast das Doppelte der Dampfschifftonnage betragen (4.239.000 : 2.316.000 Registertonnen), überholte letztere diese zum ersten Mal bereits fünf Jahre später. Weitere fünfzehn Jahre danach, 1898, konnten die Dampfer schon fast das Dreifache der Seglerfracht auf sich vereinigen (6.614.000 : 2.388.000 Registertonnen). Und kurz vor dem Ersten Weltkrieg dominierten die Dampfschiffe in der Frachtschifffahrt so gut wie vollständig (1913: 11.273.000 : 847.000 Registertonnen).14 Mit einer ähnlichen Dynamik setzte sich zu Lande die Eisenbahn durch. Tabelle 2 zeigt, wie der Ausbau des Schienennetzes zunächst von Europa und Nordamerika seinen Ausgang nahm, ehe er seit den 1860/70er Jahren weltweit in eine Phase beispiellosen Wachstums eintrat. In nationalen Wirtschaftsgeschichten wird die Ausweitung des Eisenbahnnetzes zumeist als Aspekt der Binnenmarktintegration gesehen und in diesem Zusammenhang nicht auch die Entwicklung des internationalen Handels betrachtet. Einleuchtender erscheint es dagegen, die weitreichende Gemeinsamkeit der Triebkräfte dieser beiden Prozesse sowie ihre tiefgreifende Verflech12 Vgl. Harley, Ocean Freight Rates; ders., Late Nineteenth Century; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 33 ff.; Fischer u. Nordvik, Maritime Transport. 13 Vgl. O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 33; Cameron, Concise Economic History, S. 206. 14 Mitchell, European Historical Statistics, S. 623.

32

Tab. 2: Eisenbahnstrecken in Betrieb, 1840–1910 (in Kilometer) 1840

1850

1860

1870

Argentinien

–

–

39

732

Australien

–

–

–

1.529

–

223

745

Brasilien

1890

1900

1910

2.313

9.254 16.767

27.713

5.845 15.327 21.293

28.049

3.398

9.973 15.316

21.326

Deutschland

469

5.856 11.089 18.876

33.838 42.869 51.678

61.209

Frankreich

410

2.915

9.167 15.544

23.089 33.280 38.109

40.484

a

25.060 27.827 30.079

32.184

7.678

14.478 26.400 39.834

51.658

Großbritannien Indien Japan

–

1880

2.390 –

9.797 14.603 21.558 –

–

–

–

–

–

6.300

8.661

25

106

3.323

4.211

11.036 21.164 28.475

39.799

Österreich-Ungarn 144

1.357

2.927

6.112

11.429 15.273 19.229

22.642

27b

501

1.626 10.731

22.865 30.596 53.234

66.581

Kanada Rußland USA

158

2.349

4.535 14.518 49.288 85.170 150.091 263.284 311.160 386.714

Quelle: Mitchell, European Historical Statistics, S. 581–584; ders., Americas and Australasia, S. 656–666; ders., Africa and Asia, S. 504 f. Die Angaben beziehen sich auf die Staatsgebiete in den Grenzen von 1913. a 1871 b 1838.

tung zu betonen und sie beide in gleicher Weise als integrale Bestandteile der im 19. Jahrhundert ablaufenden Herausbildung eines Weltmarkts zu begreifen. Ein Beispiel vermag zu belegen, wie eng Binnen- und Weltmarktintegration ineinandergriffen: Die Kosten für den Transport eines Bushels Weizen von New York nach Liverpool betrugen im Durchschnitt der Jahre 1868/72 inklusive aller Zusatzkosten (Gebühren, Versicherung usw.) 25,2 US-Cents. Sie fielen bis 1880/84 um 32 % auf 17,1 Cents und bis 1910/13 noch einmal um 60 % auf 6,9 Cents. Die Kosten für die Passage von New York nach Liverpool machten jedoch nur einen Teil der Gesamttransportkosten aus. Ebensoviel wie der Transfer über den Atlantik kostete 1868/72 die Überführung des Weizens von Chicago nach New York, nämlich 24,7 Cents. Noch schneller als die transatlantischen sanken diese inländischen Frachtkosten in der Zeit bis 1880/ 84 auf 13,4 Cents ab; bis 1910/13 fielen sie schließlich auf 7,2 Cents.15 Berücksichtigt man darüber hinaus, daß der Weizen nicht in Chicago, sondern auf einer Farm in Illinois, Iowa oder Wisconsin angebaut wurde und daß die für die Überbrückung dieser Distanz anfallenden Kosten ebenfalls durch den Ausbau des amerikanischen Schienennetzes in signifikanter Weise reduziert 15 Vgl. Harley, Transportation, S. 224 f.

33

wurden, demonstriert das angeführte Beispiel eindrucksvoll, daß sogar bei einem Transport, der die Überquerung des Atlantiks einschloß, mehr als die Hälfte der Transportkostensenkung auf die Erschließung des Binnenverkehrs zurückgeführt werden kann.16 Der Fall der Transportkosten in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts läßt sich insgesamt in seiner Dramatik kaum überschätzen. Besonders gravierend machte er sich naturgemäß bei den Gütern bemerkbar, deren Transportkosten einen beträchtlichen Anteil des Preises ausmachten, wie das für zahlreiche Rohstoffe, Agrarprodukte und Halbfabrikate zutraf. So beliefen sich etwa die Frachtkosten bei Weizen – legt man einen durchschnittlichen Transport von einer Farm in den Vereinigten Staaten bis zum Verbraucher in England zugrunde – 1830 auf 76–82 % der Produktionskosten. Auch 1850 betrugen sie noch immer 73–79 %, sanken danach aber auf 39–43 % der Herstellungskosten im Jahr 1880 und auf 25–30 % 1910 ab.17 Noch fundamentaler änderte sich das Kostengefüge bei Stangeneisen: Hier hatten die Transportkosten 1850 noch 94–100 % der Produktionskosten betragen, gingen aber bis 1910 auf 27–31 % zurück.18 Die Konsequenz des säkularen Falls der Transportkosten war die Konvergenz der internationalen Warenpreise. Dieser Befund ist nicht zuletzt auch deshalb von Bedeutung, weil die Annäherung der absoluten Preise für das gleiche Gut auf verschiedenen lokalen, regionalen oder nationalen Märkten aus der Perspektive der Wirtschaftswissenschaften als einer der besten Indikatoren für die zunehmende Integration dieser Märkte gilt. Hinter dieser Überlegung steht die theoretisch plausible Annahme, daß bei weltweit vollkommen integrierten Märkten – also bei Transportkosten von Null – lediglich ein Preis: der Weltmarktpreis, existieren dürfte. Empirisch läßt sich die Konvergenz der internationalen Preise am oben angeführten Beispiel des amerikanischen Weizens verfolgen. Abbildung 1 dokumentiert die Annäherung der Weizenpreise in Liverpool und Chicago im Zeitraum von 1850 bis 1913, indem sie die Abweichung des Liverpooler Preises von dem in Chicago als Prozentsatz des letzteren wiedergibt. Im Jahrzehnt 1850/59 lag der Preis für Weizen in Liverpool aufgrund der hohen Transportkosten noch um durchschnittlich 92 % über dem in Chicago. Bereits zwanzig Jahre später, 1870/79, hatten die Fortschritte in der Verkehrstechnik diese Differenz auf 51 % absinken lassen. Im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts schließlich waren die Transportkosten so weit gefallen, daß der Weizen in Liverpool durchschnittlich nur noch um 16 % teurer war als in Chicago. 16 Zur Marktverflechtung und ökonomischen Schlüsselstellung Chicagos im 19. Jahrhundert vgl. Cronon, Nature’s Metropolis. Cronon arbeitet eindrucksvoll die symbiotische Beziehung zwischen Chicago und seinem agrarischen Hinterland, dem »Great West«, heraus. 17 Bairoch, European Trade Policy, S. 56. 18 Ebd.

34

200

150

Prozen Prozent

100

50

0 1850

1860

1870

1880

1890

1900

1910

-50

Abb. 1: Weizenpreisdifferenz Liverpool/Chicago (in % des Chicago-Preises), 1850–1913 Quelle: Eigene Berechnungen nach den bei Harley, Transportation, S. 246 f., angegebenen Weizenpreisen. Die Preisangaben beziehen sich auf die Sorte No. 2 Spring Wheat.19

Die Konvergenz der internationalen Preise erstreckte sich nicht nur auf Agrarprodukte, sondern stellte einen alle Warengruppen erfassenden Trend dar. Die Spanne zwischen den Preisen für Roheisen in Philadelphia und London etwa verringerte sich von 1870 bis 1913 von 85,2 auf 19,3 %; bei Kupfer war die Preisdifferenz, die 1870 noch 32,7 % betragen hatte, kurz vor dem Weltkrieg so gut wie vollständig verschwunden.20 Die tendenzielle Angleichung der Waren19 Für die Zeit seit 1889 mußte im Fall Liverpools auf die Preisreihe für amerikanischen Winterweizen zurückgegriffen werden. Daraus ergeben sich jedoch keine fehlerhaften Abweichungen, da die Preise für Frühjahrs- und Winterweizen seit den frühen 1880er Jahren aufgrund des Fortschritts in der Weizenverarbeitung vollständig identisch sind. Vgl. Harley, Transportation, S. 222, 226, 246. 20 O’Rourke u. Williamson, Late 19th Century, S. 900, Tab. 2.

35

preise beschränkte sich darüber hinaus nicht auf den nordamerikanisch-europäischen Raum, sondern war tatsächlich ein globales Phänomen: Die Preisspanne für Baumwolle zwischen Liverpool und Bombay etwa fiel von 1873 = 57 % auf 1913 = 20 %. Bei Reis schmolz die Preisdifferenz zwischen London und Rangoon in den vier Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg von 93 auf 26 % zusammen.21 Und auch der ukrainische Getreidemarkt schien mit dem britischen 1913 in einem ebenso engen Zusammenhang zu stehen wie der nordamerikanische: Hatten sich die Preise für Weizen in Odessa und Liverpool 1870 noch um 37,9 % unterschieden, betrug die Differenz am Vorabend des Weltkriegs nur mehr 6,5 %.22 Kurzum: Die internationale Preiskonvergenz demonstriert eindrucksvoll, daß sich am Ende des »langen« 19. Jahrhunderts infolge der Revolution des Verkehrswesens für fast alle handelsfähigen Güter dort, wo nicht massive Zölle und andere handelshemmende Maßnahmen ihre konterkarierende Wirkung entfalteten,23 ein in hohem Maße integrierter Weltmarkt herausgebildet hatte.

2. Die Integration der internationalen Finanzmärkte Die zweite Dimension der weltwirtschaftlichen Entwicklung vor 1914: die Zunahme der internationalen Kapitalmobilität, kann hier lediglich in äußerst komprimierter Form nachgezeichnet werden. Wenn Gegner und Befürworter der gegenwärtigen ökonomischen Globalisierung in der aktuellen Diskussion die absolute Neuartigkeit dieses Phänomens hervorheben, ist es zumeist insbesondere die angeblich präzedenzlose Verflechtung der internationalen Finanzmärkte, die als Beleg angeführt wird. Diese verbreitete Sichtweise ist jedoch in weiten Teilen falsch, da sie den Grad der vor dem Ersten Weltkrieg bereits erreichten internationalen Kapitalmobilität unterschätzt. Tatsächlich dreht sich heute die Debatte unter den ökonomischen und wirtschaftshistorischen Experten eher um die Frage, ob das Niveau der Finanzmarktintegration in der Zeit vor 1914 inzwischen wieder erreicht worden ist oder ob man bis dahin noch ein gutes Wegstück vor sich hat.24 21 Collins, Regional Labor Markets, Tab. 4. 22 O’Rourke, European Grain Invasion, S. 782. Vgl. auch Goodwin u. Grennes, Tsarist Russia, mit einer detaillierten ökonometrischen Analyse der Marktintegration. 23 Vgl. hierzu hinten, Kap. V. 2. 24 Vgl. etwa Zevin, Financial Markets; Sachs u. Warner, Economic Reform; Bordo u.a., Globalization; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History; Baldwin u. Martin, Two Waves of Globalization; Taylor, International Capital Mobility; Bordo u.a., International Financial Integration; Jones u. Obstfeld, Saving.

36

Das Herz des globalen Kapitalmarkts war im späten 19. Jahrhundert die Londoner City. Trotz etlicher Zweifel an der Genauigkeit der Schätzungen steht außer Frage, daß Großbritannien vor dem Ersten Weltkrieg der bei weitem wichtigste Kapitalexporteur war. Die britischen Auslandsanlagen sind für 1914 auf 18,3 Mrd. Dollar geschätzt worden. Danach folgten mit deutlichem Abstand Frankreich mit 8,6 Mrd. und das Deutsche Reich mit 5,6 Mrd. Dollar an ausländischen Investitionen.25 Die internationalen Kapitaltransfers wiesen vor 1914 ein einigermaßen konstantes Muster auf: Sie gingen in erster Linie von den westeuropäischen Zentren in jene Länder der Peripherie, in denen die Ausbeutung natürlicher Ressourcen winkte. Nord- und Lateinamerika, Rußland, Indien und Ozeanien stellten vor dem Ersten Weltkrieg die wichtigsten Zielregionen der internationalen Kapitalströme dar. Der bei weitem größte Anteil des Kapitalexports entfiel auf Portfolioinvestitionen, auf Anlagen in der Form ausländischer Wertpapiere also, bei denen es sich vor allem um öffentliche Anleihen von Regierungen, Städten oder Hafenbehörden sowie Eisenbahnanleihen handelte.26 Auch umfangreiche Direktinvestitionen gab es bereits, sie spielten vor dem Ersten Weltkrieg jedoch, aufs Ganze gesehen, noch nicht die herausgehobene Rolle, die ihnen heute zukommt. Der Löwenanteil der Auslandsinvestitionen war für den Ausbau der Infrastruktur in den Empfängerländern bestimmt. Allein 41 % der zwischen 1865 und 1914 an der Londoner Börse aufgelegten Überseewerte absorbierten die Eisenbahnen mit ihren Neubauten und Ausrüstungen.27 Das Ausmaß der internationalen Kapitalströme vor dem Ersten Weltkrieg nimmt sich auch noch aus heutiger Sicht beeindruckend aus. Da die Quellenlage eine direkte Erfassung der grenzüberschreitenden Kapitalströme häufig 25 Maddison, Monitoring, S. 63; Tilly, Der deutsche Kapitalmarkt, S. 200; Pohl, Aufbruch, S. 272 f.; Woodruff, Impact, S. 150 f. Vgl. aber mit beachtenswerten Argumenten Fischer, Expansion, S. 42 f., 87 ff.; Platt, Britain’s Investments. 26 Unter Portfolioinvestitionen werden hier alle Anlagen in ausländischen Effekten (Anleihen, Obligationen, Aktien etc.) verstanden. Diese Definition betont den Wertpapiercharakter der Anlage und lehnt sich an zeitgenössische Abgrenzungen an. Alternativ wäre es auch möglich, auf die heute zumeist gebräuchliche Unterscheidung zwischen Portfolio- und Direktinvestitionen zu rekurrieren, die als entscheidendes Kriterium stärker die Frage in den Vordergrund stellt, in welchem Ausmaß die ausländischen Investoren Einfluß auf Unternehmensentscheidungen nehmen können. Nach diesem Verständnis gilt der Kauf von Aktien eines ausländischen Unternehmens – anders als hier – als Direktinvestition, wenn durch den Kapitalexport ein so erheblicher (üblicherweise über 30 % liegender) Unternehmensanteil erworben wird, daß eine Einflußnahme auf die Unternehmenspolitik zu erwarten steht. Zu den methodischen Problemen einer Übertragung dieser modernen Definition auf das 19. Jahrhundert vgl. Edelstein, Overseas Investment, S. 33–37. Der hier zugrundliegenden Unterscheidung zwischen Portfolio- und Direktinvestitionen schließt sich auch die neueste Arbeit zu den deutschen Portfolioinvestitionen im Ausland vor dem Ersten Weltkrieg an: Schaefer, Deutsche Portfolioinvestitionen, S. 13 f. 27 Fischer, Expansion, S. 93. Vgl. allgemein auch ebd., S. 87–100; Feis, Europe; Simon, Pattern; Edelstein, Overseas Investment; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 207 ff.; Pollard, Capital Exports, S. 490 ff.

37

nur ansatzweise oder überhaupt nicht erlaubt, ist die beste Methode zu ihrer Messung die indirekte: über die Salden der Leistungsbilanz. Dabei macht man sich zunutze, daß die Zahlungsbilanz per definitionem stets ausgeglichen ist, einem etwaigen Leistungsbilanzdefizit daher immer – sieht man von den bis heute nicht auszuräumenden »errors and omissions« ab – ein Nettokapitalimport in gleicher Höhe entsprechen muß. Sind die Handelsbilanz und die wichtigsten Positionen der Dienstleistungsbilanz annäherungsweise bekannt – auch bei ihnen handelt es sich vor dem Ersten Weltkrieg in aller Regel bestenfalls um gute Schätzungen –, gelangt man auf diese Weise über den Restposten der Zahlungsbilanz zu einem Schätzwert für den Nettokapitaltransfer. Abbildung 2 geht nach dieser Methode vor und stellt die Entwicklung des Nettokapitaltransfers als Prozentsatz des BIP von 1870 bis 1989 für ein Sample von 12 Ländern dar. Läßt man die beiden Weltkriege mit dem durch sie und ihre Nachwehen verursachten Anstieg der internationalen Kapitaltransfers einmal beiseite, zeigt sich deutlich, daß das Grundniveau der grenzüberschreitenden Kapitalströme vor dem Ersten Weltkrieg seither nicht wieder erreicht wurde. Vor 1914 pendelte die Quote des Nettokapitaltransfers zwischen 2,5 und 4,6 % des BIP. Nach dem Ersten Weltkrieg ging sie bis auf 1,4 % in der zweiten Hälfte der 1930er Jahre zurück. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg jedoch, in den 1960er Jahren, erreichten die internationalen Kapitalströme mit einem Volumen von nicht viel mehr als einem Prozent des Volkseinkommens ihren absoluten Tiefpunkt. Seither ist die Nettokapitaltransferquote wieder signifikant angestiegen, ohne aber bislang ihre alte Höhe erreicht zu haben. Ebenso wie beim Handel gilt jedoch auch für den Kapitalverkehr, daß ein hohes Transfervolumen nicht automatisch mit internationaler Marktintegration gleichzusetzen ist. Theoretisch sind hochintegrierte Kapitalmärkte mit äußerst geringen grenzüberschreitenden Kapitalflüssen genauso denkbar wie ein großes Volumen an Kapitaltransfers trotz stark segmentierter Märkte.28 Die Frage nach dem Grad der weltweiten Kapitalmarktintegration vor dem Ersten Weltkrieg, die Frage also, inwieweit bereits ein einziger globaler Kapitalmarktzusammenhang ohne nationale Barrieren existierte, bedarf daher zu ihrer Klärung zusätzlicher empirischer Evidenz. Analog zum Kriterium der Divergenz oder Konvergenz von Warenpreisen, auf das vorn für den Bereich des Handels zurückgegriffen wurde, besteht eine Möglichkeit, internationale Kapitalmarktintegration zu messen, im Vergleich der unterschiedlichen nationalen Preise für Kapital, mithin der Nominal- oder Realzinssätze in verschiedenen Ländern. Folgt man diesem Ansatz, ergibt sich folgendes Bild: Die Standardabweichung der Realzinssätze in einem Sample von zehn Ländern verringerte sich von 4,2 % in den 1870er und 1880er Jahren auf 3,4 % zwischen 1890 und 1913. 28 Vgl. Taylor, International Capital Mobility, S. 2; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 214; Tilly, Globalisierung, S. 16.

38

6

5

4

3

2

1

0 70 18

80 18

90 18

00 19

10 19

20 19

30 19

40 19

50 19

60 19

70 19

80 19

90 19

Abb. 2: Nettokapitaltransfer in % des BIP, 1870–1989 Quelle: Taylor, International Capital Mobility, Tab. 1. Bei den dargestellten Werten handelt es sich um die Fünfjahresdurchschnitte des absoluten Betrages der Leistungsbilanzdefizite bzw. -überschüsse im Verhältnis zum BIP für ein Sample von 12 Ländern (Argentinien, Australien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Norwegen, Schweden, USA).

In der Periode von 1919 bis 1926 wuchs sie auf 20,2 % an, ehe sie sich danach bis zum Ausbruch des Zweiten Weltkriegs etwas oberhalb von 6 % bewegte. Auf diesem Niveau verblieb die Standardabweichung auch in der Nachkriegszeit, bevor sie um 1960 herabsank und seitdem zwischen 1,6 und 3,7 % pendelt.29 Kurzum: Die Konvergenz der internationalen Realzinssätze deutet auf einen hohen Grad an Kapitalmarktintegration vor dem Ersten Weltkrieg hin, der in der Zwischenkriegszeit verlorenging und erst deutlich nach dem Zweiten Weltkrieg wieder erreicht bzw. übertroffen wurde. Eine andere Methode zur Messung des Integrationsgrades von Kapitalmärkten, die sich inzwischen unter Wirtschaftshistorikern einiger Beliebtheit erfreut, ist der sogenannte Feldstein-Horioka-Test (FH-Test). Der FH-Test setzt in einem linearen Regressionsmodell inländische Sparquoten (S/Y) und 29 Obstfeld u. Taylor, Great Depression, S. 366, Tab. 11.3. Vgl. auch Craig u. Fisher, Integration, S. 208 ff., die zu dem Urteil gelangen, daß in Europa zwischen 1870 und 1913 sowohl reale als auch nominale Zinssätze »generally pretty strongly correlated« waren (S. 220).

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inländische Investitionsquoten (I/Y) in Beziehung.30 Ergibt sich bei hohem Bestimmtheitsgrad R2 ein Regressionskoeffizient nahe 1, bedeutet das, daß die nationalen Investitionen durch die inländischen Sparvolumen bestimmt sind. Ein niedrigerer, gar gegen 0 tendierender FH-Regressionskoeffizient dagegen wird als Indikator dafür interpretiert, daß die inländischen Investitionen weitgehend von den in den betrachteten Ländern gebildeten Ersparnissen unabhängig sind. Das deutet dann auf einen hochgradig integrierten globalen Kapitalmarkt mit problemloser Ein- und Ausfuhr von Kapital hin. Abbildung 3 gibt das Ergebnis des FH-Tests für 12 Länder im Zeitraum von 1870 bis 1989 wieder. Legt man den Feldstein-Horioka-Koeffizienten als Maßzahl zugrunde, läßt sich über die untersuchten 120 Jahre hinweg kein klarer Trend in Richtung auf eine stetig engere Verflechtung der internationalen Finanzmärkte erkennen. Ganz im Gegenteil scheinen die globalen Kapitalmärkte von 1870 bis in die späten 1920er Jahre im Durchschnitt deutlich besser integriert gewesen zu sein (niedriger FH-Koeffizient), als das in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg der Fall war. Insgesamt legt auch der FH-Test eine Einteilung der Entwicklung in drei Perioden nahe: eine Phase weitgehend unbeschränkter Kapitalmobilität von 1870 bis zum Beginn der Weltwirtschaftskrise, eine durch Kapitalexportkontrollen und andere Eingriffe verursachte, bis weit in die Nachkriegszeit hineinwirkende Einschränkung der weltweiten Kapitalmobilität danach und die langsame, eigentlich erst seit den späten 1970er Jahren sich signifikant auswirkende Rückkehr zu einem funktionierenden globalen Kapitalmarkt zuletzt. Fragt man nach den Gründen für das eindrucksvolle Ausmaß der internationalen Kapitalmobilität am Ende des 19. Jahrhunderts, stößt man vor allem auf zwei Faktoren. Ähnlich wie das für die Transportrevolution und den Welthandel gilt, spielten, erstens, auch bei der Integration der globalen Finanzmärkte technologische Innovationen eine herausragende Rolle. Die Erfindung und Verbreitung von Telegraphie und später dann Telefonie bedeuteten einen wahren Sprung in der kommunikativen Erschließung der Welt. Den Durchbruch im interkontinentalen Telegraphenverkehr signalisierte die Inbetriebnahme des ersten dauerhaft funktionierenden nordatlantischen Kabels im Jahre 1866; nur wenig später existierte ein die gesamte Welt umspannendes Telegraphenkabelnetz.31 Die Bedeutung der neuen Kommunikationsmittel lag darin, daß 30 Ausgehend von einem Ländersample hat das Regressionsmodell für ein Land mit dem Index i die Form (I/Y)i = aFH + bFH (S/Y)i + ui, mit aFH = const. und dem FH-Regressionskoeffizienten bFH. Die Pionierstudie: Feldstein u. Horioka, Domestic Saving. Methodische Diskussion: Obstfeld, Capital Mobility; Eichengreen, Trends; Bayoumi, Saving-Investment Correlations; Taylor, International Capital Mobility; Frankel, Measuring International Capital Mobility. 31 Vgl. hierzu Ahvenainen, Telegraphs, Trade and Policy; ders., Role of Telegraphs; Boyce, Submarine Cables; Walter, Kommunikationsrevolution; Field, Telegraphic Transmission; DuBoff, Telegraph; Lew u. Cater, Telegraph; Phillips, Digital Technology; Neutsch, Erste »Nervenstränge des Erdballs«.

40

1,2

1

0,8

0,6

0,4

0,2

19 90

19 80

19 70

19 60

19 50

19 40

19 30

19 20

19 10

19 00

18 90

18 80

18 70

0

Abb. 3: Feldstein-Horioka-Koeffizient, 1870–1989 Quelle: Taylor, International Capital Mobility, Tab. 3. Die abgebildeten Werte des FH-Koeffizienten bFH sind Fünfjahresschnitte für ein 12-Länder-Sample (Argentinien, Australien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Norwegen, Schweden, USA).

sie die Zeit für die Übermittlung von Börsenkursen, eiligen Nachrichten und finanziellen Transaktionen radikal reduzierten. Bevor das transatlantische Kabel seinen Betrieb aufnahm, dauerte es in der Regel zwei bis drei Wochen, bis eine Nachricht aus London New York erreichte. Die Telegraphie verkürzte die Übermittlungszeit auf Minuten oder allenfalls Stunden. Auf diese Weise wurden früher undenkbare Arbitrageoperationen möglich und ausländische Kapitalanlagen attraktiv, die zuvor aufgrund der bestehenden Informationsasymmetrie viel zu riskant gewesen wären. Der durch den Telegraphen verursachte Quantensprung in der Integration der internationalen Kapitalmärkte manifestierte sich nicht zuletzt darin, daß er – wie ein Vergleich der Kurse für USSchatzamtsanleihen in New York und London kurz vor und kurz nach der Inbetriebnahme der transatlantischen Verbindung zeigt – die zwischen den verschiedenen internationalen Finanzplätzen bestehenden Kursdifferenzen fast vollständig dahinschmelzen ließ.32 32 Vgl. Garbade u. Silber, Technology, S. 825, Tab. 1.

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Der zweite Faktor, der die zunehmende weltweite Vernetzung der Finanzmärkte vorantrieb, war eine institutionelle Innovation, die gleichermaßen politischen wie ökonomischen Charakter besaß: der Goldstandard. Obgleich Großbritannien bereits seit 1821 die volle Konvertibilität des Pfundes Sterling in Gold garantierte, begann die »klassische« Ära des Goldstandards erst in den 1870er Jahren, als nach der Entscheidung des neugegründeten Deutschen Reiches, die eigene Währung in ein festes Verhältnis zum Gold zu setzen, alle wichtigen Handels- und Industrieländer in einer Art Dominoeffekt zum Goldstandard übergingen. Nachdem 1895 auch Rußland die Goldkonvertibilität hergestellt hatte, gab es kein bedeutendes Kapitalgeber- oder -nehmerland mehr, das nicht dem Goldstandard anhing oder wenigstens sich bemühte, ihn aufrechtzuerhalten – ein im wahrsten Sinne des Wortes globales Währungssystem hatte sich herausgebildet. Zwar hat die wirtschaftshistorische Forschung inzwischen gezeigt, daß die Praxis des klassischen Goldstandardregimes mit dem in vielen ökonomischen Lehrbüchern gezeichneten Idealbild wenig gemein hatte: Es gab keinen »Goldautomatismus«, der ein bestehendes Zahlungsbilanzungleichgewicht quasi selbsttätig wieder ins Gleichgewicht überführt hätte; die Zentralbanken verletzten vielfach die »Spielregeln« des Goldstandards; immer wieder scherten einzelne Länder für kürzere oder längere Zeit aus dem internationalen Währungssystem aus. Das änderte jedoch wenig daran, daß der Goldstandard überall dort, wo er mehr oder minder dauerhaft funktionierte – und das gilt für große, zumal die ökonomisch bedeutendsten Teile der damaligen Weltwirtschaft –, die Integration der internationalen Kapitalmärkte gleich in dreifacher Hinsicht förderte: Erstens reduzierte die Fixierung der Einzelwährungen in Bezug zum Gold, die indirekt zu einem System fast vollständig fester Wechselkurse führte, das Währungsrisiko praktisch auf die durch die Goldpunkte definierte kleine Bandbreite. Zweitens erleichterte die allseitige Garantie der Konvertierbarkeit einer jeden Landeswährung in eine entsprechende äquivalente Goldmenge grenzüberschreitende finanzielle Transaktionen maßgeblich, da sie den direkten Transfer von Gold unnötig machte. Drittens schließlich diente die Zugehörigkeit zum Goldstandard Schuldnern und Gläubigern als eine Art Kapitalmarkt-Gütesiegel, als ein »good housekeeping seal of approval«, das die Selbstverpflichtung der Schuldnerstaaten signalisierte, eine solide Fiskal- und Geldpolitik zu betreiben, und auf diese Weise das Risiko von Kapitalexporten aus der Sicht potentieller Kapitalgeber merklich verringerte.33

33 Zum vorangehenden Abschnitt vgl. Bordo u. Rockoff, Gold Standard; Bordo u. Kydland, Gold Standard; Hardach u. Hartig, Goldstandard; Foreman-Peck u. Michie, Performance; de Cecco, Money; Bordo u. Schwartz (Hg.), Retrospective; Eichengreen (Hg.), Gold Standard.

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3. Die Massenmigration Auf die Massenmigration, die dritte und letzte Dimension der Globalisierung vor dem Ersten Weltkrieg, kann hier in aller Kürze eingegangen werden, da – im Gegensatz zur Debatte um die beiden anderen Ebenen des weltwirtschaftlichen Integrationsprozesses – unstrittig ist, daß die friedliche Aus- und Einwanderung über Staatsgrenzen und Weltmeere hinweg im 19. Jahrhundert ein bis heute historisch einmaliges Ausmaß hatte. Aus globaler Perspektive war die dominierende Bevölkerungsbewegung der europäische Massenexodus in die Neue Welt. Ungefähr 60 Millionen Menschen kehrten, schätzt man, im 19. und frühen 20. Jahrhundert Europa den Rücken und wanderten nach Übersee aus – drei Fünftel von ihnen allein in die Vereinigten Staaten.34 Die europäische Überseeauswanderung wird im allgemeinen als ein wellenförmiger Prozeß beschrieben. Die erste Auswanderungswelle erfaßte von 1846 bis 1855 im Jahresdurchschnitt rund 300.000 Menschen. Nach dem Ende des amerikanischen Bürgerkriegs setzte 1866 die zweite Welle ein, die knapp zehn Jahre andauerte und 1871–75 durchschnittlich 372.000 Auswanderer jährlich nach Übersee führte. Die auch die USA erfassende wirtschaftliche Depression der 1870er Jahre ließ die Zahl der Emigranten wieder deutlich zurückgehen, bevor 1880 abrupt eine gewaltige dritte Auswanderungswelle aufstieg, in deren End- und Hochphase 1886–90 jahresdurchschnittlich 779.000 Europäer ihre Heimat verließen. Eine neue, das Haupteinwanderungsland USA weit mehr als den europäischen Wirtschaftsraum treffende konjunkturelle Krise Anfang der 1890er Jahre brachte wiederum einen vorübergehenden Rückgang der Emigrantenzahlen, der jedoch um 1900 umschlug und in die vierte, letzte und zugleich größte europäische Auswanderungswelle mündete. Sie dauerte, trotz des Kriegsausbruchs, bis 1915 an und trug 1906–15 im Jahresdurchschnitt mehr als 1,3 Millionen Europäer in die Neue Welt.35 Die vorangehend skizzierte Beschreibung der europäischen Überseeauswanderung mit dem Bild von »Wellen« verdeckt eine wichtige Tatsache: Das Grundniveau an Migration, das jede Welle nach ihrem Auslaufen zurückließ, lag fast immer signifikant über ihrem Ausgangsniveau. Es spricht daher vieles dafür, die europäische Auswanderung als eine einzige große, seit den 1820er/ 30er Jahren ansteigende und ihren Höhepunkt kurz vor dem Ersten Weltkrieg

34 Vgl. die Schätzungen bei Hatton u. Williamson, International Migration, S. 4; Nugent, Demographic Aspects, S. 78; Bade, Europa, S. 141 f.; Page Moch, European Perspective, S. 124; Baines, Emigration, S. 1. 35 Vgl. Bade, Europa, S. 142 f.; Körner, Internationale Mobilität, S. 29 f.; Hatton u. Williamson, International Migration, S. 5 f.

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erreichende Welle zu begreifen, die lediglich durch einzelne Wanderungshindernisse wie etwa den amerikanischen Bürgerkrieg oder ökonomische Krisenperioden zeitweilig aufgestaut wurde, ehe sie kurz darauf, das aufgestaute Wanderungspotential freigebend, mit noch größerer Wucht wieder losbrach.36 Gleichzeitig mit dem Volumen veränderte sich auch die Struktur der Wanderungsströme grundlegend. Das gilt etwa für die Zielräume der Bevölkerungsbewegung, die sich am Ende des Jahrhunderts vom zunächst fast vollständig dominierenden Nordamerika langsam nach Südamerika verschoben, vor allem aber auch für die Ausgangsregionen der europäischen Auswanderung. Sie hatten bis zum Ende der 1880er Jahre ganz überwiegend in den Ländern West-, Mittel- und Nordeuropas gelegen. Als sich jedoch das mit der Hochindustrialisierung ansteigende Erwerbsangebot am Ende des Jahrhunderts zunehmend in der Lage zeigte, das einheimische Arbeitskräftepotential zu absorbieren, ging die Auswanderung aus diesen Gebieten deutlich zurück. Um so kraftvoller trat an ihre Stelle seit den 1880er und insbesondere den 1890er Jahren die Auswanderung aus süd-, südost- und osteuropäischen Herkunftsräumen. Diese in den Vereinigten Staaten als »New Immigration« bezeichnete Wanderungsbewegung, die mit einem den wirtschaftlich wenig entwickelten Ausgangsregionen der neuen Immigranten entsprechenden Wandel in der beruflich-sozialen Struktur der Einwandererschaft einherging, stieß in den USA auf eine wachsende Abwehrhaltung und löste eine langanhaltende gesellschaftliche Debatte aus, die letztlich zu der Quotengesetzgebung der 1920er Jahre führte.37 Obwohl auch für die Antriebskräfte des transatlantischen Massenexodus Dudley Baines’ Urteil gilt: »The most important characteristic of European migration was diversity«,38 lassen sich doch die wichtigsten Bestimmungsfaktoren des Wanderungsgeschehens herauspräparieren. Eine conditio sine qua non war auch hier die Revolution des Verkehrswesens, die den Transfer nach Übersee für die meisten überhaupt erst erschwinglich und damit möglich machte. Den wichtigsten »Push«-Faktor bildete sodann der sogenannte »demo-ökonomische Druck« in den Herkunftsregionen, das Mißverhältnis von demographischem Wachstum und nicht ähnlich schnell ansteigendem Erwerbsangebot in der Alten Welt, das sich in niedrigen Reallöhnen und sozialem Elend manifestierte. Als »Pull«-Faktoren wirkten die Verheißungen der Neuen Welt: das Arbeitsplatzangebot in einer expandierenden Industrie, die Siedlungschancen in bislang unerschlossenen Gebieten, die Aufstiegsmobilität und Freiheit in einer angeblich »offenen Gesellschaft«. Von größter Bedeutung für Umfang, 36 Vgl. hierzu das abwägende Urteil bei Bade, Europa, S. 145; Körner, Internationale Mobilität, S. 58 ff. 37 Vgl. Adams, Assimilationsfrage; Bade, Europa, S. 138 ff.; Hatton u. Williamson, Age of Mass Migration, Kap. 7 u. 8. 38 Baines, Emigration, S. 3.

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Richtung und Persistenz der Migration scheinen darüber hinaus die sogenannten Kettenwanderungen und die durch sie begründeten transatlantischen Netzwerke gewesen zu sein. Die dichte Kommunikation mit bereits ausgewanderten Bekannten und Verwandten reduzierte die Unsicherheit über die Lebensverhältnisse im Zielland, ließ auf problemlosen sozialen Anschluß nach erfolgter Auswanderung hoffen und ermöglichte eine Vorfinanzierung, deren bekannteste Form die »prepaid tickets« waren. 94,7 % der neu ankommenden europäischen Immigranten gaben 1908/09 nach ihrer Ankunft in den USA an, daß sie Freunden oder Verwandten nachgefolgt seien.39 Sieht man die europäische Auswanderung nach Übersee im Zusammenhang mit der ebenfalls nach Millionen zählenden transnationalen innereuropäischen Migration, die in erster Linie eine Ost-West-Wanderung war und das Deutsche Reich seit den 1890er Jahren von einem Auswanderungs- zu einem Zuwanderungsland machte, sowie mit den völlig neuartige Dimensionen erreichenden inländischen Binnenwanderungen, erscheint es durchaus sinnvoll, für die Zeit um 1900 von einem tendenziell globalen Arbeitsmarkt zu sprechen, wie es ihn weder zuvor noch danach jemals wieder gegeben hat.40 Für die Existenz eines funktionierenden Weltarbeitsmarktes spricht nicht nur das Volumen der Migrantenströme, sondern auch eine Reihe von sich im Laufe des 19. Jahrhunderts ereignenden Veränderungen im Wanderungsverhalten, die allesamt auf eine zunehmende Ausrichtung der Migranten an den Chancen der Marktverwertung ihrer Arbeitskraft schließen lassen. Hierzu gehört der Wandel von der im frühen 19. Jahrhundert teilweise auch noch religiös motivierten Gruppenwanderung über die Familien- zur Einzelwanderung genauso wie der ihn begleitende Übergang von der ländlichen Siedlungswanderung zur industriellen Arbeitswanderung. Hierzu zählen vor allem aber auch der prozentuale Rückgang definitiver Wanderungsentscheidungen und – parallel dazu – das Aufrücken von Arbeitswanderungen auf Zeit mit anschließender Rückkehr in die Heimat sowie die Zunahme der sensibel auf Arbeitsmarktchancen reagierenden transnationalen Saisonarbeiter, deren extremste Form die »golondrinas« (»Schwalben«) verkörperten – transatlantische Arbeitswanderer, die die entgegengesetzten Erntezeiten auf Nord- und 39 US Immigration Commission 1910, Reports, S. 59, zit. nach Hatton u. Williamson, International Migration, S. 9. Zur Gewichtung der einzelnen Antriebskräfte für die europäische Überseeauswanderung existiert eine umfangreiche, auf hohem methodischen Niveau sich bewegende ökonometrische Forschung, vgl. nur Hatton u. Williamson, Age of Mass Migration; dies., International Migration; dies., What Drove; Easterlin, Influence; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, bes. S. 119–144. Eigentümlicherweise wird weder in den Anmerkungen noch im Literaturverzeichnis der sonst einschlägigen Studie von Bade, Europa, auch nur ein einziger dieser Beiträge erwähnt. 40 Vgl. etwa O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 119–166; Williamson, Evolution of Global Labor Markets; ders., Globalization, Labor Markets; Taylor u. Williamson, Convergence.

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Südhalbkugel ausnutzen und jeweils ein halbes Jahr in Italien und Argentinien zubrachten. Einen wichtigen Hinweis auf die Entstehung eines globalen Arbeitsmarkts liefert schließlich die Tatsache, daß sich ein globaler Lohnzusammenhang herausbildete: Während die massenhafte Abwanderung in Europa das Angebot an Arbeitskräften reduzierte und auf diese Weise den Druck auf die Löhne verringerte, führte der Zustrom neuer Arbeitskräfte in den überseeischen Zielregionen der Massenmigration dazu, daß die Löhne in ihrem Anstieg gebremst wurden oder sogar sanken.

4. Erste und zweite Globalisierung Daß die weltwirtschaftliche Verflechtung, die Mitte des 19. Jahrhunderts zunehmend an Dynamik gewann und die erst durch den Ersten Weltkrieg und die Weltwirtschaftskrise41 einen drastischen Einbruch erfuhr, mit Fug und Recht als ökonomische Globalisierung bezeichnet werden kann, die in vielerlei Hinsicht mit der heutigen Entwicklung vergleichbar ist, ja zuweilen, denkt man etwa an die Massenmigration, über sie hinausging – das sollte oben belegt werden. Die zahlreichen Parallelen sollten jedoch nicht über die ebenfalls vorhandenen substantiellen Unterschiede zwischen den beiden Globalisierungsprozessen hinwegtäuschen und den Eindruck erwecken, es handle sich bei der gegenwärtigen Entwicklung um nichts anderes als eine repeat performance. In gegebener Kürze soll daher auf die vier hauptsächlichen Merkmale eingegangen werden, die die gegenwärtige Globalisierung von ihrer Vorgängerin unterscheiden und es gerechtfertigt erscheinen lassen, ihr eine neuartige Qualität zuzusprechen. 1. Die Tatsache, daß vor dem Ersten Weltkrieg schon einmal ähnlich hohe Exportquoten erreicht wurden wie heute, verdeckt leicht die strukturellen Differenzen, die den Welthandel der Gegenwart von seinem historischen Vorläufer trennen. Sie treten zutage, wenn man berücksichtigt, daß sich die Zusammensetzung des (in der Exportquote als Nenner enthaltenen) Bruttoinlandsprodukts in den letzten hundert Jahren grundlegend gewandelt hat. Da nämlich aufgrund des Bedeutungsgewinns des tertiären Sektors der Anteil derjenigen Sektoren am BIP, in denen die Güter produziert werden, die potentiell in die Handelsbilanz eingehen, kontinuierlich gesunken ist, impliziert eine vergleichbare Exportquote wie in der Vergangenheit, daß heute zwar einerseits ein kleineres Segment der Volkswirtschaft in den Handel im klassi41 Die Weltwirtschaftskrise als Wasserscheide wird besonders betont von James, End of Globalization; Obstfeld u. Taylor, Great Depression.

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schen Sinne involviert ist, daß aber andererseits in diesem Bereich die Integration in den Weltmarkt zugenommen hat.42 Stellt man weiterhin in Rechnung, daß die nicht in der Handels-, sondern in der Dienstleistungsbilanz aufgeführten Transaktionen heute eine erheblich größere Rolle spielen als früher, gibt es guten Grund, der Gegenwart – aufs Ganze gesehen – doch eine neue Stufe weltwirtschaftlicher Verflechtung zu attestieren. Darüber hinaus besteht ein entscheidender Unterschied zwischen der ersten und der zweiten Globalisierungswelle in der Warenstruktur des internationalen Handels: Standen im 19. Jahrhundert der Austausch von Rohstoffen und Agrarprodukten gegen Industrieerzeugnisse sowie der interindustrielle Handel ganz im Vordergrund, spielt heute auch der auf zunehmender Produktdifferenzierung und economies of scale basierende intraindustrielle Handel eine wesentliche Rolle.43 2. Während das Ausmaß der internationalen Nettokapitaltransfers (im Verhältnis zum BIP) nach wie vor unter dem vor 1914 erreichten Niveau liegt, übersteigen die globalen Bruttokapitalströme heute bei weitem ihre historischen Vergleichsgrößen. Die rasanten Fortschritte in der Kommunikationsund Informationstechnologie sowie die Entwicklung immer neuer, hochkomplexer Finanzinstrumente ermöglichen heute kurzfristige, häufig spekulative internationale Kapitaltransaktionen in einer Größenordnung, die historisch beispiellos ist und dem globalen Finanzmarkt ein neues, von extremer Mobilität und Volatilität geprägtes Gesicht verleiht. Auch die Adressaten und der Charakter der grenzüberschreitenden Kapitalströme haben sich grundlegend verändert: Handelte es sich im 19. Jahrhundert bei Kapitalexporten noch ganz überwiegend um Portfolioinvestitionen, deren Löwenanteil von ausländischen Regierungen und Eisenbahngesellschaften absorbiert wurde, entfällt heute, erstens, ein beträchtlicher und steigender Anteil auf Direktinvestitionen, und verteilen sich die Auslandsinvestitionen, zweitens, viel stärker über die verschiedenen Wirtschaftsbereiche.44 3. Eng mit den beiden vorausgehenden Punkten verbunden, ist es die herausragende Stellung der multinationalen Unternehmen, welche die Weltwirtschaft der Gegenwart von der des 19. Jahrhunderts unterscheidet. Sicher, transnational operierende Unternehmen spielten auch schon vor dem Ersten Weltkrieg eine nicht unwesentliche Rolle: Singer und Nestlé, General Electric und Siemens, BASF und Bayer – sie alle waren bereits vor 1914 global players 42 Dieser Sachverhalt schlägt sich im Quotienten von Güterexport zu Güterproduktion nieder, der heute signifikant höher ist als vor 1914. Vgl. Bordo u.a., Globalization, S. 6 ff.; Feenstra, Integration. 43 Vgl. Baldwin u. Martin, Two Waves of Globalization, S. 52; Krugman, Growing World Trade; Freytag u. Sally, Globalisation, S. 193. 44 Vgl. Bordo u.a., Globalization, S. 27 ff.; Baldwin u. Martin, Two Waves of Globalization, S. 16 ff.; Perraton u.a., Globalisierung, S. 149 ff.; Zevin, Financial Markets; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 207 ff.

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mit einer Reihe von Niederlassungen im Ausland. Doch besitzt das Ausmaß, in dem die multinationalen Konzerne heute die Geschicke der Weltwirtschaft beeinflussen, eine neuartige Dimension: Ein Drittel der Weltproduktion geht auf ihr Konto, sie wickeln zwei Drittel des Welthandels ab und zeichnen für den rapiden Anstieg der ausländischen Direktinvestitionen verantwortlich. Auch das enorme Volumen der von den multinationalen Unternehmen bewegten Waren- und Kapitalströme beschreibt jedoch nicht hinreichend die neue Qualität ihrer Rolle in der globalen Ökonomie der Gegenwart. Sie liegt vor allem in der ihnen heute zugewachsenen politischen und ökonomischen Machtposition begründet, die darauf beruht, daß sie als weltweit handelnde Akteure auf territorialstaatlich gebundene Regierungen treffen, deren Handlungs- und Gestaltungsspielräume sie in empfindlicher Weise einzuengen in der Lage sind, indem sie ihre neuen Exit-Optionen nutzen oder nur mit ihnen drohen.45 4. Ein zentrales Unterscheidungsmerkmal der gegenwärtigen Globalisierung stellt schließlich ihre institutionelle Überformung dar, wie sie insbesondere von Weltbank, Internationalem Währungsfond (IMF) und GATT bzw. Welthandelsorganisation (WTO) verkörpert wird. Zwar besaß auch die Weltwirtschaft des 19. Jahrhunderts mit dem Goldstandard ein internationales monetäres Regime, doch beruhte dieses ganz auf der Selbstverpflichtung seiner Teilnehmer und der Hegemonialstellung Großbritanniens; es verfügte weder über ein formelles Regelsystem noch über einen eigenständigen institutionellen Unterbau. Handelsbeschränkungen und ihr Abbau blieben bis zum Ersten Weltkrieg so gut wie ausschließlich Gegenstand bilateraler Verhandlungen zwischen den einzelnen nationalstaatlichen Regierungen. Heute dagegen existiert eine Reihe von z. T. mit erheblichen Ressourcen und großem Einfluß ausgestatteten, zumeist niemandem direkt verantwortlichen supranationalen Organisationen, deren Hauptfunktion und erklärtes Ziel die Stabilisierung und das reibungslose Funktionieren des internationalen Wirtschaftsverkehrs und damit die Selbsterhaltung der Weltwirtschaft ist.46 Die genannten Unterschiede schließen es von vornherein aus, die gegenwärtige ökonomische Globalisierung lediglich als einen Vorgang back to the 45 Vgl. zu diesem Absatz Wilkins, Emergence; dies., Multinational Corporations; dies., History; dies., European Multinationals, sowie auch die anderen Beiträge in: Teichova (Hg.), Multinational Enterprise; Bonin u.a. (Hg.), Transnational Companies; O’Rourke u. Williamson, Globalization and History, S. 217 f.; Perraton u.a., Globalisierung, S. 160 ff.; Bordo u.a., Globalization, S. 11 ff.; Hertner u. Jones, Multinationals, S. 5 ff.; Hertner, German Multinational Enterprise; Lundström, Swedish Multinational Growth, sowie die anderen Beiträge in: Hertner u. Jones (Hg.), Multinationals. 46 Vgl. Gilpin, Global Political Economy, S. 377 ff.; ders., Political Economy, S. 118 ff., 171 ff.; Finlayson u. Zacher, GATT; Held, Democracy; Baldwin u. Martin, Two Waves of Globalization, S. 53. Auf die uferlose Literatur zu IMF und GATT/WTO kann hier noch nicht einmal ansatzweise eingegangen werden.

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future zu deuten. Auf der anderen Seite lassen es die ebenfalls zahlreichen Parallelen und das eindrucksvolle Ausmaß der bereits im 19. Jahrhundert erreichten weltwirtschaftlichen Verflechtung geboten erscheinen, die beiden Globalisierungsperioden als Phasen oder Wellen ein und desselben ökonomischen Prozesses zu begreifen und ihre Vergleichbarkeit zu betonen, um so zum einen die Vergangenheit für neue Fragestellungen und Kontextualisierungen zu öffnen und zum anderen der aktuellen Globalisierungsdiskussion ein historisches Material zu erschließen, das Rückschlüsse auf säkulare Tendenzen sowie überzeitlich geltende Wirkungszusammenhänge zu geben verspricht.

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II. Das Deutsche Reich in der Weltwirtschaft vor 1914

Am Vorabend des Ersten Weltkriegs resümierte der liberale Nationalökonom Paul Arndt die Auswirkungen der Einbindung Deutschlands in die Weltwirtschaft: »Bis in die kleinste deutsche Arbeiterhütte erstreckt sich der Weltverkehr. Im bescheidensten Haushalt finden sich heute Produkte fast aller Länder der Erde vereinigt. Wer sich nur ein wenig in seiner alltäglichen Umgebung umsieht, stößt überall auf Gegenstände, die ganz oder teilweise aus dem Auslande stammen. Er findet – auch im Hause des wenig Bemittelten – Brot aus russischem, rumänischem, nordamerkanischem, argentinischem oder indischem Korn, Eier aus Italien oder Rußland, Fische von der norwegischen oder schottischen Küste, ... Reis aus Ostindien, Kaffee aus Zentral- oder Südamerika oder aus Holländisch-Indien, ... Kleidungsstoffe aus amerikanischer, ägyptischer oder indischer Baumwolle, aus südafrikanischer oder australischer Wolle, aus russischem Flachs, vielleicht in England oder Frankreich gesponnen und gewebt, ... Glaswaren aus Österreich oder Belgien ... usw. usw. Aber auch die Waren, welche mit deutscher Arbeit aus deutschen Rohstoffen hergestellt werden, sind gegenwärtig fremden Einflüssen unterworfen. Ihre Herstellung, ihr Preis, ihre Absatzfähigkeit hängen vielfach von ausländischen Verhältnissen ab. Es dürfte in Deutschland wohl kaum eine Ware geben, deren Produktion nicht in irgendwelchen Beziehungen zu ausländischen Marktverhältnissen stände.«1 Das Urteil Arndts demonstriert nicht nur eindrucksvoll, wie präsent die ökonomische Globalisierung vor 1914 im Horizont der aufmerksamen Zeitgenossen war. Es verweist auch nachdrücklich auf die lebensweltliche Dimension der Einbindung des Deutschen Reichs in die Weltwirtschaft, auf die Ubiquität des Weltmarktzusammenhangs im Alltag und über alle gesellschaftlichen Schichten hinweg.

1 Arndt, Deutschlands Stellung, S. 12. Hervorh. i. O.

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1. Statistische Grundlagen und methodische Probleme Tatsächlich hatte die Integration der deutschen Volkswirtschaft in die globale Ökonomie am Ende des »langen« 19. Jahrhunderts einen kaum zu überschätzenden Grad erreicht. Sie beruhte in erster Linie auf Deutschlands Stellung im Welthandel, die im folgenden – bedingt auch durch den handelspolitischen Schwerpunkt – ganz im Zentrum steht. Will man die Weltmarktverflechtung des Deutschen Reichs vor 1914 rekonstruieren, ist es unabdingbar, eine doppelte Fragerichtung im Auge zu behalten. Zum einen gilt es, die Rolle der deutschen Wirtschaft in der globalen Ökonomie zu untersuchen: den Anteil Deutschlands am Welthandel, die Struktur seiner internationalen Handelsbeziehungen. Zum anderen muß nach der Bedeutung des Welthandels für das Deutsche Reich gefragt werden, nach den Konsequenzen der weltwirtschaftlichen Einbindung für einzelne Sektoren und die deutsche Volkswirtschaft als Ganzes. In beiden Fällen steht jeder Versuch, die weltwirtschaftliche Integration Deutschlands nachzuzeichnen, vor schwerwiegenden methodischen Problemen, die vor allem mit dem für den Bereich des Außenhandels zur Verfügung stehenden statistischen Zahlenmaterial zusammenhängen und unter drei Gesichtspunkten zusammengefaßt werden können. 1. Ein grundlegendes Problem liegt in der Zuverlässigkeit und der Vollständigkeit der deutschen Außenhandelsstatistik. Für die Zeit vor der Reichsgründung existiert überhaupt keine tragfähige Datenbasis. Zwar kann man seit den 1830/40er Jahren für das Gebiet des Deutschen Zollvereins auf die von seinen Mitgliedsstaaten aufzustellenden »Kommerzialnachweisungen« zurückgreifen; doch handelt es sich bei diesen um eine reine Zollstatistik, deren Hauptmängel darin bestehen, daß sie sich nur auf die einem Zoll unterworfenen Waren bezog, wichtige zollfrei ein- oder ausgehende Handelsgüter also gar keinen Eingang in die Statistik fanden, und daß nur Mengen, nicht aber Wertgrößen erfaßt wurden. Maßgebliche Veränderungen traten hier erst mit der Gründung des Deutschen Reichs ein, als die deutsche Außenhandelsstatistik eine völlige Neuordnung erfuhr und auf eine einheitliche Grundlage gestellt wurde. Für die Zeit seit 1872 wurden in der vorliegenden Studie die Zahlen zum Spezialhandel nach den Veröffentlichungen des neugegründeten Kaiserlichen Statistischen Amtes zugrunde gelegt. Auch sie allerdings sind bis einschließlich 1879 nur unter großen Vorbehalten heranzuziehen. Da nämlich noch keine gesetzliche Anmeldepflicht für alle die Zollgrenze überschreitenden Waren bestand, ist davon auszugehen, daß die Außenhandelszahlen mit einer Reihe von nicht korrigierbaren Fehlern behaftet sind. Sie betrafen insbesondere die Exportstatistik und wurden vom Statistischen Amt zeitweise als so gravierend eingeschätzt, daß es seit 1875 wegen »der großen Unzuverlässigkeit der Nachweise über die Waarenausfuhr« zunächst von der Berechnung ihres Wertes 52

absah.2 1881 stellte sich das Statistische Amt auf den Standpunkt, daß »bei allen Artikeln hinsichtlich der Ausfuhr auch nur eine Annäherung an die Wahrheit aus einem Vergleich der Ergebnisse vor und nach dem 1. Januar 1880 nicht zu erreichen ist«.3 Später rückte es jedoch von dieser Position ab, nahm eine nachträgliche Berechnung des Exportwertes vor und gelangte zu dem Urteil, daß die Außenhandelszahlen für die Zeit von 1872 bis 1879 »von allgemeinen Gesichtspunkten aus«4 durchaus mit denen der Folgejahre kompatibel seien – eine Auffassung, der auch die vorliegende Studie – mit aller gebotenen Vorsicht – folgt. Anfang 1880 trat dann das »Gesetz betreffend die Statistik des Waaren-Verkehrs des Deutschen Zollgebiets mit dem Auslande« in Kraft. Erst mit ihm wurde die deutsche Außenhandelsstatistik auf eine einigermaßen zufriedenstellende Grundlage gestellt. Hierfür waren vor allem drei Neuerungen verantwortlich: Erstens galt seit 1880 der Deklarationszwang für alle über die Grenzen des Zollgebiets ein-, aus- oder durchgeführten Waren. Zweitens wurde für alle Posten der Ein- und Ausfuhr jetzt nicht nur die Menge, sondern systematisch auch der Wert ausgewiesen. Freilich stellte die Wertermittlung nach wie vor einen beträchtlichen Unsicherheitsfaktor dar. Geraume Zeit beruhten die angegebenen Werte ausschließlich auf der jährlichen Schätzung von Durchschnittspreisen für die einzelnen Warengattungen durch eine eigens zu diesem Zweck eingesetzte Kommission von 170 Sachverständigen. Erst seit 1906 wurde die Deklarationspflicht schrittweise auf die Werte der exportierten Waren ausgedehnt; seit 1911 erfaßte die Wertanmeldung die gesamte Ausfuhr.5 Die Importwerte dagegen stellen bis 1928 Schätzungen dar. Drittens schließlich wurden seit 1880 auch die Herkunfts- und Bestimmungsländer der ein- und ausgeführten Waren erfaßt. Erst von diesem Zeitpunkt ab lassen sich daher Aussagen über die regionale Struktur des deutschen Außenhandels und ihren Wandel treffen. Gleichzeitig standen den Zeitgenossen erstmals Daten über die Bedeutung der einzelnen Handelspartner und die Zusammensetzung des Handels mit ihnen zur Verfügung – Informationen, die bei Handelsvertragsverhandlungen von kaum zu überschätzender Wichtigkeit waren. Auch die statistischen Angaben über Herkunft und Bestimmung des deutschen Außenhandels lassen sich jedoch nicht vorbehaltlos verwenden. So veränderte sich etwa im Untersuchungszeitraum die Definition dessen, was unter den Begriffen Herkunfts- und Bestimmungsland verstanden wurde. Während bis 1906 entscheidend war, aus welchen Landes Eigenhandel eine Ware stammte bzw. in wessen Eigenhandel sie überging, kurz: 2 3 4 5

StDR 22. 1876, S. II.93. StDR 49. 1881, S. 9. Vgl. auch Soetbeer, Bemerkungen, S. 770. StHbDR, 2. Teil, S. 5. Vgl. StDR 251. 1912, S. 1.

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welches die Einkaufs- und Verkaufsländer waren, fanden sich danach an ihrer Stelle die Herstellungs- und Verbrauchsländer aufgeführt. Daß beide Kategorien keineswegs immer zusammenfallen, ist ohne weiteres einsichtig: Australische Wolle, die über einen englischen Zwischenhändler ins Deutsche Reich gelangt, kommt bei dem einen System aus England, bei dem anderen aus Australien. Es ist allerdings davon auszugehen, daß der Unterschied zwischen den beiden Modi der Erhebung in der Theorie von größerer Relevanz war als in der Praxis. Dafür spricht zum einen, daß die Umstellung in der Statistik im großen und ganzen keine nennenswerten Unregelmäßigkeiten hinterließ. Zum anderen galt schon seit 1880, daß »›[d]ie Länder, durch welche die Waaren auf dem Transport unmittelbar durchgeführt, oder in welchen die Waaren lediglich umgeladen oder umspedirt werden, ... bei der Angabe der Herkunft und Bestimmung der Waaren außer Betracht‹«6 zu bleiben hätten, so daß das größte Verzerrungspotential ohnehin ausgeschaltet war und unter Berücksichtigung dieser Regelung tatsächlich Einkaufs- und Ursprungsländer sowie Verkaufs- und Verbrauchsländer in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle zusammenfielen. Traf das nicht zu, war es häufig auch gar nicht möglich, die von der neuen Systematik geforderten Angaben zu eruieren. Das galt vor allem für die Ausfuhr, wenn der Exporteur beispielsweise Erzeugnisse an einen britischen oder belgischen Händler lieferte und gar nicht wußte, in welches Land sie weiterverkauft und wo sie endgültig verbraucht wurden.7 Eine erheblich größere statistische Fehlerquelle als der Wechsel der Systematik werden vor und nach 1906 die unabsichtlichen und beabsichtigen Fehldeklarationen dargestellt haben. In Einzelfällen konnte das Statistische Amt diese aufdecken: Im Jahre 1883 beispielsweise wies die Statistik des deutschen Zollgebiets eine Einfuhr von mehr als 270.000 t Eisenerzen aus dem Eigenhandel der Niederlande aus; Nachprüfungen ergaben schließlich, daß die Erze eigentlich aus Spanien stammten und lediglich über einen niederländischen Hafen eingeführt worden waren.8 Zeitweise konnten die fehlerhaften Deklarationen zu erheblichen Verzeichnungen des Handels mit einzelnen Ländern führen. Angeblich nahm etwa von 1880 bis 1884 die Einfuhr aus Belgien um 54,7 %, die aus den Niederlanden um 73 % zu – Zuwächse, die sich nur durch die »Steigerung des Bezugs überseeischer Waaren im Transitverkehr über belgische bzw. niederländische Häfen nach Deutschland« und die falsche Deklaration dieses reinen Durchgangsverkehrs erklären lassen.9 Unglücklicherweise bleibt aus heutiger Sicht kaum etwas anderes übrig, als auf derart offenkundige Mängel der Statistik hinzuweisen. Systematisch korrigieren lassen sie 6 7 8 9

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StDR 15. 1885, S. 1. Vgl. die Überlegungen bei Meerwarth, Wege, S. 680 ff. Vgl. StDR 15. 1885, S. 3. Ebd., S. 2.

sich in aller Regel nicht, da in den meisten Fällen weder die deutsche Statistik noch die der Handelspartner hierzu hinreichende Ansatzpunkte bietet.10 2. Eine weitere gravierende Schwierigkeit bei der Analyse der deutschen Außenhandelsstatistik vor 1914 liegt in der Klassifikation der Waren. Sie beruhte auf der Gliederung des Statistischen Warenverzeichnisses, das in seiner ursprünglichen Form bereits 1872 eingeführt worden war, danach aber eine Reihe von Änderungen erfuhr. Neu hinzutretende Produkte, vor allem aber die Sachverständigenschätzung der Einfuhr- und Ausfuhrwerte, deren Genauigkeit wesentlich von der Differenziertheit des Statistischen Warenverzeichnisses abhing, machten im Laufe der Zeit eine deutliche Zunahme der Einzelpositionen erforderlich: Hatte das seit 1872 gültige Verzeichnis noch 457 Warennummern für die Einfuhr und 403 für die Ausfuhr ausgewiesen, waren diese bis 1906 auf 2030 Importpositionen und 1879 Exportpositionen angewachsen. Gleichzeitig änderten sich mehrfach Anzahl und Bezeichnung der einzelne Nummern zusammenfassenden Warengruppen sowie die Prinzipien, nach denen die Einzelpositionen diesen Kategorien zugeordnet wurden.11 Die Weiterentwicklung des Statistischen Warenverzeichnisses hatte zur Folge, daß sich die in der Statistik ausgewiesenen Import- und Exportzahlen über längere Zeitabschnitte hinweg nur bedingt miteinander vergleichen ließen: Teils fanden sich völlig neue Warengattungen und -gruppen aufgeführt, teils wandelte sich der Inhalt einzelner Warengruppen, indem demselben oder einem ähnlichen Oberbegriff im Laufe der Zeit ganz andere Einzelpositionen zugeordnet wurden. Nach der Einführung des neuen Statistischen Warenverzeichnisses von 1906, das sich eng an den im gleichen Jahr in Kraft tretenden Zolltarif vom 25. Dezember 1902 anlehnte und eine »gegen früher durchaus geänderte Einteilung der Waren und eine sehr eingehend gegliederte Nachweisung der einzelnen Waren« enthielt, gelangte das Statistische Amt etwa zu dem Urteil, daß »eine Vergleichung der Ergebnisse des auswärtigen Handels vom 1. März 1906 ab mit denen früherer Jahre« nur möglich sei »für die Gesamt-Jahresergebnisse sowie hinsichtlich der Waren, die in dem neuen und in dem alten Statistischen Warenverzeichnis übereinstimmend aufgeführt sind.«12 Dementsprechend wurde der Außenhandel in den statistischen Übersichten der Folgejahre stets in zwei getrennten Rubriken ausgewiesen: auf der 10 Vgl. zum Vorangehenden allg. StHbDR, 2. Teil, S. 1–8; Meerwarth, Wege; Statistisches Bundesamt (Hg.), Bevölkerung, S. 24 f.; Hoffmann, Wachstum, S. 517 ff.; Zimmermann, Handelsstatistik, S. 301 ff., 443 ff.; Roeske, Die amtliche Statistik, S. 89 ff.; Buchheim, Deutsche Gewerbeexporte, S. 19 ff.; Jasper, Strukturwandlungen, S. 4 ff. 11 Vgl. Zimmermann, Handelsstatistik, S. 319, 323, 450 f.; Meerwarth, Wege, S. 689 ff.; Statistisches Bundesamt (Hg.), Bevölkerung, S. 25. 12 StHbDR, 2. Teil, S. 8. Vgl. beispielsweise auch StJbDR 30. 1909, S. 151; StDR 270. 1913, S. 1.

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einen Seite die mit den Angaben vor der Reorganisation des Warenverzeichnisses »vergleichbaren Waren«, auf der anderen Seite die – quantitativ umfangreichere – Kategorie der »nicht vergleichbaren Waren«.13 Im Falle der Warenklassifikation besteht jedoch die Möglichkeit, die größten Mängel der Statistik rechnerisch zu beseitigen. Hierzu ist es erforderlich, sich von den differierenden Einteilungen der verschiedenen Fassungen des Statistischen Warenverzeichnisses zu lösen und die Einzelpositionen neu nach einer Systematik zu ordnen, der für den gesamten Untersuchungszeitraum Gültigkeit zugesprochen wird. Die Definition von Oberbegriffen für die einzelnen Waren ist grundsätzlich nach ganz unterschiedlichen Prinzipien möglich; häufig empfiehlt sich jedoch aus praktischen Erwägungen die Anlehnung an ein weithin akzeptiertes zeitgenössisches Schema, wie es das Internationale Warenverzeichnis des Brüsseler Übereinkommens von 1913 darstellt, auf dessen Übernahme sich die meisten Industriestaaten – unter ihnen auch das Deutsche Reich – mit dem Ziel einer Vereinheitlichung der internationalen Handelsstatistik einigten.14 3. Das wahrscheinlich größte Potential an Verfälschungen und Verzerrungen der deutschen Außenhandelsstatistik vor dem Ersten Weltkrieg liegt in der Tatsache begründet, daß sie sich bis 1906 auf das deutsche Zollgebiet und nicht das deutsche Wirtschaftsgebiet bezog. Der entscheidende Bruch in der Statistik des deutschen auswärtigen Handels fand jedoch bereits früher, nämlich 1888/89 statt, nachdem die Hansestädte Hamburg und Bremen am 15. Oktober 1888 dem Zollverein beigetreten waren. Danach war das deutsche Zollgebiet weitgehend mit dem deutschen Wirtschaftsgebiet und dieses wiederum bis auf wenige, aufgrund ihrer geringen Handelsumsätze vernachlässigbare Ausnahmen mit dem Gebiet des Deutschen Reichs identisch.15 Vor dem Zollanschluß der Hansestädte dagegen galten Hamburg und Bremen statistisch als Außenhandelspartner, mit denen ein beträchtlicher Anteil des deutschen Handels abgewickelt wurde: Im Jahr des Beitritts, 1888, etwa entfielen auf die 13 Vgl. StJbDR 28. 1907 ff. 14 Für die – z.T. überaus komplizierte – Zuordnung der Nummern des jeweils gültigen deutschen Statistischen Warenverzeichnisses zu den Kategorien des »Brüsseler Verzeichnisses« siehe Jasper, Strukturwandlungen, S. 382 f. Leider sind Jasper bei der Berechnung selber z.T. erhebliche, im einzelnen nicht mehr nachvollziehbare Fehler unterlaufen, wie z.B. eine Kontrolle seiner Datenreihe für den Export von chemischen und pharmazeutischen Erzeugnissen auf der Basis des von ihm selbst gewählten Zuordnungsverfahrens zeigt. Vgl. ebd., S. 361 f. 15 Zum deutschen Wirtschaftsgebiet gehörte das Gebiet des Deutschen Reichs bis auf Helgoland und einige kleine badische Zollausschlüsse sowie das Großherzogtum Luxemburg und die beiden österreichischen Gemeinden Jungholz und Mittelberg. Die Freihäfen (Hamburg, Cuxhaven, Bremerhaven, Geestemünde) gehörten zwar zum deutschen Wirtschaftsgebiet, nicht aber zum Zollgebiet. Von der 1906 erfolgten Umstellung der Statistik vom Zoll- auf das Wirtschaftsgebiet wurden daher lediglich die Zahlen des Gesamteigenhandels, kaum aber die des hier interessierenden Spezialhandels tangiert.

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»Zollausschlüsse an Elbe und Weser« 555 Millionen Mark oder 17 % der deutschen Einfuhr und 808 Millionen Mark oder 25,2 % der Ausfuhr.16 Die Konsequenzen des Anschlusses der Hansestädte an das deutsche Zollgebiet für die Wertreihen von Import und Export sind nur schwer abzuschätzen. Das Statistische Amt ging von einem Ausfall bei der Ausfuhr aus, da »diejenigen Waarenmengen, welche früher aus dem freien Verkehr des deutschen Zollgebiets nach den Zollausschlüssen an der Elbe und Weser zum Verbrauche daselbst ausgeführt und demzufolge in die Ausfuhrnachweisungen aufgenommen wurden ... seit dem Zollanschluß nicht mehr zum Nachweis« kämen. Diesem Rückgang des deutschen Exports an Konsumgütern, der aufgrund der großen und »höchst konsumfähigen« Bevölkerung Hamburgs und Bremens beträchtlich sei, stehe zwar ein Zuwachs durch den Export von in den Hansestädten produzierten Waren gegenüber, doch sei letzterer im Vergleich mit ersterem deutlich geringer zu veranschlagen. Beim Import dagegen bewirkte die Ausweitung des Zollvereins eine Erhöhung »und zwar nicht nur durch den Hinzutritt einer so hervorragend kaufkräftigen Bevölkerung, sondern auch durch die Erstreckung der statistischen Nachweise seit dem Zollanschluß auf die als Stapelartikel dieser Städte in großen Mengen zur Einfuhr kommenden Waarenartikel fremden Ursprungs.«17 Die Diagnose des Statistischen Amts wird bestätigt durch die deutlich gegenläufige Bewegung von Gesamtein- und -ausfuhr für die Jahre 1888/89: Während der Export um 3 % abnahm, verzeichnete der Import ein nur durch den Wandel der Berechnungsgrundlage zu erklärendes Wachstum von 19 %.18 Eine Glättung des statistischen Sprungs durch die Korrektur der Außenhandelszahlen vor 1889 nach Maßgabe der seitdem geltenden Berechnungsbasis erweist sich als schwierig. Die methodisch sauberste Lösung wäre es, den Wert des Exports für das deutsche Zollgebiet einerseits um seinen in die Hansestädte gehenden Anteil zu vermindern, ihm andererseits die nicht auf den Zollverein entfallenden Exporte Hamburgs und Bremens hinzuzurechnen und analog für die Importe vorzugehen. Unglücklicherweise ist dieser Weg nicht gangbar, da insbesondere die Hamburger Statistik hierfür nicht ausreichend nach der Herkunft der Exporte und der Bestimmung der Importe differenziert. So ging in die Hamburger Ausfuhrzahlen zum einen ununterscheidbar der Export aus nicht-deutschen Ländern ein, denen die Hansestadt als Exporthafen diente; zum anderen enthalten sie auch den Teil der Ausfuhr des deutschen Zollgebiets, der über Hamburg verschifft wurde, bei richtiger Deklaration des Exporteurs aber in der Zollgebietsstatistik bereits unter seinem eigentlichen Bestimmungsland auftauchte und somit doppelt gezählt worden 16 StDR 41. 1889, S. I.2. 17 Alle Zitate: StDR 47. 1890, S. 16. 18 Eigene Berechnung nach: StHbDR, 2. Teil, S. 9.

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wäre.19 Um dennoch die Vergleichbarkeit der Außenhandelszahlen über den Bruch 1888/89 zu sichern, schlug Fritz Soltau vor, die Importziffern für den Zeitraum von 1880 bis 1888 um 1/15 heraufzusetzen und die Exportziffern um 1/25 zu reduzieren.20 Dieses Verfahren ist jedoch problematisch, da es auf der statistischen Interpolation der untereinander wiederum heterogenen Steigerungsziffern von 1886/87, 1887/88 und 1889/90 basiert, deren Ergebnis überdies einer relativ willkürlich erscheinenden Korrektur unterworfen wird. In der vorliegenden Arbeit wurden daher in Ermangelung überlegener Alternativen für den deutschen Gesamtimport bis 1888 die unkorrigierten Zahlen der Zollgebietsstatistik zugrunde gelegt; gleichzeitig wurde versucht, dem Bruch in der Statistik bei ihrer Interpretation Rechnung zu tragen. Für den aggregierten deutschen Export konnte auf die neueren Schätzungen von Arthur Lewis zurückgegriffen werden, der die Zahlen der deutschen Statistik mithilfe der Statistiken der deutschen Außenhandelspartner korrigiert – ein Vorgehen, das freilich wiederum neue Probleme aufwirft.21 Noch gravierender als auf den Gesamtexport und -import wirkte sich der Beitritt der Hansestädte zum Zollverein auf die Zahlen für den Handelsverkehr mit einzelnen Handelspartnern aus. Das hatte seinen Grund darin, daß ein beträchtlicher Anteil der Zollgebietsexporte in die Hansestädte dort nicht verbraucht, sondern weiter exportiert wurde und daß zugleich die Regionalstruktur des hamburgischen und bremischen Handels maßgeblich von der des Zollvereins differierte. Daher wurde in der Zollgebietsstatistik bis 1888 – gemessen am deutschen Wirtschaftsgebiet – die Ausfuhr in die Hauptexportländer der Hansestädte systematisch unterschätzt, während sich der Export in die vornehmlich über Land zu erreichenden Länder Westeuropas überrepräsentiert fand. Die Sprünge in der Statistik nach dem Zollgebietsanschluß zeugen vom Ausmaß der Verzerrung vor 1889: Während die deutsche Ausfuhr nach den Niederlanden, Belgien und Frankreich zusammen 1889 angeblich um 10 % unter dem Wert von 1888 lag, nahm der Export nach Großbritannien gleichzeitig um 35 % zu. Der in der Statistik ausgewiesene Wert für den Export in die Vereinigten Staaten stieg von 1888 bis 1889 um 159 Mio. Mark oder 67 %, der »Zuwachs« der Ausfuhr nach Südamerika betrug sogar 173 %.22 Für die Einfuhr ließen sich ähnliche Beispiele anführen. Eine Möglichkeit, die Außenhandelszahlen bis einschließlich 1888 in methodisch einwandfreier Weise zu korrigieren, existiert nicht. Weder halten die Statistiken der Hansestädte hierfür die notwendigen Informationen bereit,23 noch eignen sich die Zahlenwer19 Vgl. Tabellarische Uebersichten des Hamburgischen Handels 1880–1889. 20 Vgl. Soltau, Statistische Untersuchungen, S. 18 f., 43. 21 Vgl. Lewis, Rate of Growth, S. 27 ff. 22 Eigene Berechnungen nach: StDR 41. 1889, S. I.2; 48. 1890, S. I.2, I.4. 23 Buchheim, Deutsche Gewerbeexporte, S. 131, Anhangtab. 2, nimmt – trotz der von ihm selber genannten Einwände (S. 25) – für die deutsche Ausfuhr nach Großbritannien eine Kor-

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ke der Handelspartner zu diesem Zweck, da sie in vielerlei Hinsicht untereinander und mit der deutschen Statistik inkompatibel sind. Die einzige Lösung besteht daher darin, mit der Analyse der Regionalstruktur des deutschen Außenhandels erst von 1889 ab einzusetzen und die – erst seit 1880 zur Verfügung stehenden24 – Daten bis 1888 außer acht zu lassen – ein Nachteil, der angesichts der sonst in Kauf zu nehmenden Verfälschungen eher gering zu veranschlagen ist. Faßt man die vorangehenden Überlegungen zusammen, ergibt sich folgendes Bild: Die deutsche Außenhandelsstatistik vor dem Ersten Weltkrieg weist eine Reihe gravierender Mängel auf, die jede historische Untersuchung vor schwerwiegende methodische Probleme stellen. Seit 1889 jedoch existiert eine statistische Grundlage, die es zuläßt, hinreichend gesicherte Aussagen über das Volumen des deutschen Außenhandels, seine Waren- und Regionalstruktur zu treffen. Zuvor dagegen bewegt man sich auf einer deutlich weniger zuverlässigen Grundlage. Eine Rekonstruktion der Datenreihen für den aggregierten Export und Import sowie für einzelne Waren ist bis 1880, unter Vorbehalt sogar bis 1872 möglich, nicht aber für die regionale Struktur des deutschen Außenhandels. Ein Blick auf die Handelsstatistik anderer Länder zeigt auf der anderen Seite, daß das für den deutschen Außenhandel zur Verfügung stehende statistische Material noch als relativ zuverlässig und zufriedenstellend bezeichnet werden kann. Das gilt nicht nur im Vergleich etwa zu der als notorisch unzuverlässig geltenden niederländischen oder russischen Außenhandelsstatistik, sondern in gewisser Weise auch im Hinblick auf Großbritannien, wo anstelle von Herkunfts- und Bestimmungsland bis 1904 die für die Regionalstruktur des Handels wenig aufschlußreichen Versendungs- und Zielhäfen erhoben wurden.25

rektur auf der Grundlage der Statistik Hamburgs und Bremens vor. Er gelangt auf diese Weise für 1882 zu einem deutschen Export von 715 Mio. Mark, der deutlich zu hoch angesetzt erscheint angesichts der Tatsache, daß das Reich nach dem Zollanschluß der Hansestädte, also sieben Jahre später, lediglich für 647 Mio. Mark exportierte und die deutsche Ausfuhr erst 1898 erstmals den von Buchheim errechneten Wert übertraf. Jasper, Strukturwandlungen, S. 6, rechnet die Handelsvolumina des Zollgebiets mit den Hansestädten einfach pauschal »Europa« zu und verfälscht damit die Zahlen vollständig. 24 Vgl. vorn, S. 53. 25 Vgl. Meerwarth, Wege, S. 674 f.; Lewis, Rate of Growth, S. 35; Arndt, Die Handelsbeziehungen Deutschlands zu England, S. 43; Buchheim, Deutsche Gewerbeexporte, S. 21.

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2. Deutscher Export und Welthandel Geht man vor diesem Hintergrund dazu über, die Entwicklung des deutschen Außenhandels und die Weltmarkteinbindung des Deutschen Reichs vor dem Ersten Weltkrieg zu rekonstruieren, erweist sich zunächst ein Blick aus der Vogelperspektive als aufschlußreich. Klar läßt sich von hier aus das enorme Wachstum des deutschen Exports erkennen. Gemessen in laufenden Preisen, stieg er von jahresdurchschnittlich 2308 Mio. Mark im Jahrfünft 1872/76 über 2785 Mio. Mark 1884/88 und 4128 Mio. Mark 1897/1901 auf 8246 Mio. Mark im Jahresdurchschnitt der Jahre 1909/13 an. Ihren vorläufigen Höhepunkt erreichte die deutsche Ausfuhr im Jahr vor dem Ersten Weltkrieg, als sie mit einem Wert von 10.097 Mio. Mark erstmals die Schallmauer von zehn Milliarden durchbrach. Neben den zahlreichen und noch zu erörternden kurzlebigen Schwankungen lassen die Exportzahlen deutlich zwei unterschiedliche langlebige Wachstumsphasen erkennen: Die erste reicht von 1872/73 bis 1894 und ist durch eine verhältnismäßig geringe Steigerung der Ausfuhr von nur 1,2 % im Jahresdurchschnitt gekennzeichnet. In der zweiten Periode dagegen, die sich von 1895 bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs erstreckt, schnellte der Export mit einer Zuwachsrate von jahresdurchschnittlich 6,8 % empor.26 Damit wuchs der deutsche Export, aufs Ganze gesehen, noch deutlich schneller als der Welthandel. Abbildung 4 veranschaulicht diesen Sachverhalt, indem sie die Indices von Weltexport und deutscher Ausfuhr für den Zeitraum von 1872 bis 1913 gegenüberstellt. Seit 1880 bewegt sich der deutsche Ausfuhrindex stets oberhalb seiner Referenzgröße; erst in der Phase seines beschleunigten Wachstums seit 1895 jedoch gelingt es dem deutschen Export, sich entscheidend von der Entwicklung des Weltexports abzukoppeln. Das im internationalen Vergleich überdurchschnittliche Wachstum des deutschen Exports ließ das Deutsche Reich in der Hierarchie der Exportländer scheinbar unaufhaltsam aufsteigen. Von den in Tabelle 3 aufgeführten großen Exportnationen, die in den vier Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg stets knapp die Hälfte des Weltexports auf sich vereinigen konnten, gelang es nur dem Deutschen Reich, seinen Anteil kontinuierlich zu vergrößern. Lediglich die Vereinigten Staaten konnten zwischenzeitlich einen noch dynamischeren Anstieg ihrer Ausfuhr verzeichnen; seit der Jahrhundertwende verloren sie jedoch wieder an Boden. Großbritannien und Frankreich dagegen erlitten im Untersuchungszeitraum einen drastischen Rückgang ihres Anteils am Weltexport. Kurz vor dem Krieg war Frankreich aus der Spitzengruppe der Exporteure praktisch ausgeschieden; fast auf gleicher Höhe lagen nunmehr Großbritannien, die USA und Deutschland. Noch deutlicher als in der Tabelle kommt 26 Alle Zahlenangaben beruhen auf Tab. A.1 im Anhang.

60

450

400

350

300

250

Deutscher Export

200

150 Weltexport 100

50

18 72 18 74 18 76 18 78 18 80 18 82 18 84 18 86 18 88 18 90 18 92 18 94 18 96 18 98 19 00 19 02 19 04 19 06 19 08 19 10 19 12

0

Abb. 4: Deutscher Export und Weltexport, 1872–1913 (1872=100) Quelle: Anhang, Tab. A.1.

das zum Ausdruck, wenn man nicht die Exportzahlen für das Jahrfünft 1909/ 13 zugrunde legt, sondern ausschließlich die für das Vorkriegsjahr: Umgerechnet in US-Dollar, lag hier Großbritannien mit 2553 Mio. an der Spitze, dicht gefolgt vom Deutschen Reich mit 2454 Mio. und den USA mit 2448 Mio.27 Etwas anders sah die Situation beim Import aus, wo Großbritannien mit einer zu einem Gutteil durch Dienstleistungsexporte (Transport, Versicherung) und den Rückfluß von Gewinnen aus ausländischen Kapitalanlagen finanzierten Einfuhr von 3,2 Mrd. Dollar noch klar an der Spitze lag, gefolgt von Deutschland mit 2,6 Mrd. Dollar und den Vereinigten Staaten, die für 1,8 Mrd. Dollar Güter importierten.28 27 Lewis, Rate of Growth, S. 48. 28 Hardach, Deutschland in der Weltwirtschaft, S. 99.

61

Tab. 3: Anteile am Weltexport, 1874–1913 (in %) 1874/78 1879/83 1884/88 1889/93 1894/98 1899/1903 1903/08 1909/13 Deutsches Reich

9,5

10,0

10,6

10,4

11,0

11,5

11,8

12,2

Frankreich

11,7

10,2

9,8

9,4

8,7

8,4

7,8

7,5

Großbritannien

17,3

16,7

17,0

15,9

14,7

14,2

13,9

13,5

USA

10,0

12,1

10,9

12,0

12,8

14,3

13,4

12,7

Quelle: Eigene Berechnungen nach Lewis, Rate of Growth, S. 38–59, Tab. 3; Anhang, Tab. A.1.

3. Außenhandel und deutsche Volkswirtschaft Der deutsche Export wuchs nicht nur schneller als der Welthandel, sondern auch als die Wirtschaft des Deutschen Reichs in ihrer Gesamtheit. Legt man Größen in konstanten Preisen von 1913 zugrunde, stieg das deutsche Nettosozialprodukt zu Faktorkosten von 1872 bis 1913 um etwas mehr als das Doppelte an, der Export dagegen in der gleichen Zeit um fast das Fünffache.29 Die Gegenüberstellung der jährlichen realen Zuwachsraten von Export und Nettoinlandsprodukt zu Faktorkosten (Abb. 5) zeigt, daß beide Wachstumsprozesse heftigen Schwankungen unterworfen waren, die beim Export noch deutlicher ausgeprägt ausfielen. Faßt man zunächst die jährlichen Wachstumsraten nach Konjunkturzyklen30 zusammen und bildet ihr arithmetisches Mittel, ergibt sich folgendes Bild: In der ersten Hälfte der »Großen Deflation« (1874/ 1883) wuchs das NIP lediglich um 1,22 % im Jahresdurchschnitt, der Export dagegen um 3,57 %; in der zweiten Hälfte (1883/1890) stieg das NIP-Wachstum jahresdurchschnittlich auf 3,02 % an, wurde aber noch vom Export-Zuwachs mit 4,18 % übertroffen. Im folgenden Jahrzehnt (1890/1900) erzielte die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des NIP aufgrund der Hochkonjunktur seit 1895 mit 3,46 % ihren höchsten Wert im Kaiserreich, ehe sie 1900/1907 leicht auf 2,71 % absank und danach 1907/1913 wieder auf 3,26 % 29 NSP: Hoffmann, Wachstum, S. 454 f., Tab. 103. Für die Entwicklung des preisbereinigten Exports wurde wie in Abb. 5 für die Zeit von 1890 bis 1913 auf ebd., S. 531, Tab. 129, für den Zeitraum 1872–1889 dagegen auf die verbesserten Daten von Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2, zurückgegriffen. 30 Zu den Konjunkturzyklen der deutschen Wirtschaft und der Weltwirtschaft vor dem Ersten Weltkrieg vgl. nur Borchardt, Wirtschaftliches Wachstum, S. 255–275; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 552–610; Rostow, World Economy, S. 314–330; Craig u. Fisher, Integration, S. 222–271; Grabas, Konjunktur; Kenwood u. Lougheed, Growth, S. 160–173.

62

15 Export

10

5

0 NIP

-5

-10 1873 1875 1877 1879 1881 1883 1885 1887 1889 1891 1893 1895 1897 1899 1901 1903 1905 1907 1909 1911 1913

Abb. 5: Deutscher Export und Nettoinlandsprodukt, 1873–1913 (in konstanten Preisen). Veränderung gegen Vorjahr in %. Quelle: Eigene Berechnungen nach Holtfrerich, Growth, S. 130, Tab. 2 (NIP zu Faktorkosten); Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2 (Export 1872–1889); Hoffmann, Wachstum, S. 531, Tab. 129 (Export 1890–1913).

anstieg. Die reale Zuwachsrate des Exports dagegen stieg kontinuierlich von 1890/1900 = 4,30 % über 1900/1907 = 5,86 % auf 1907/1913 = 6,47 % im Jahresdurchschnitt an.31 Der Befund, daß die durchschnittliche Wachstumsrate des Exports von einem Konjunkturzyklus zum nächsten scheinbar unabhängig von der Entwicklung des volkswirtschaftlichen Wachstums unentwegt anstieg, läßt Skepsis gegenüber der These angebracht erscheinen, daß in der Zeit der »Großen Deflation« gerade die Depressionsphasen die Ausfuhr in besonderer Weise angeheizt hätten, da in ihnen das durch den Rückgang der Binnennachfrage ent31 Eigene Berechnungen nach den der Abb. 5 zugrunde liegenden Datensätzen. Für das reale NIP zu Faktorkosten wurden die Angaben von Holtfrerich, Growth, S. 130, benutzt, der Hoffmanns Wachstumsraten leicht nach oben korrigiert. Zur Kritik an Hoffmanns methodischem Vorgehen vgl. auch Fremdling, German National Accounts. A Critical Assessment; ders., German National Accounts; ders., Productivity Comparison; Lewis, Growth and Fluctuations. Leider reicht die neueste Schätzung für das deutsche Sozialprodukt (Ritschl u. Spoerer, Bruttosozialprodukt) nur bis 1901 zurück, so daß sie hier nicht herangezogen werden konnte.

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standene Überschußangebot zu Dumpingpreisen auf den Weltmarkt gedrückt worden sei.32 Die Behauptung eines solchen kausalen Zusammenhangs von konjunkturellem Abschwung und Exportsteigerung trifft fraglos auf einzelne Branchen wie die Eisen- und Stahlindustrie zu, findet ihren Beleg hinsichtlich der Gesamtausfuhr jedoch lediglich in den von Walther G. Hoffmann bis einschließlich 1888 zu hoch veranschlagten Exportziffern. Den von Arthur Lewis plausibel korrigierten Ausfuhrzahlen zufolge lag dagegen das durchschnittliche Exportwachstum in den Jahren konjunkturellen Aufschwungs auch in der Zeit bis 1895 über dem der Rezessionsjahre.33 Der Vergleich der jährlichen Zuwachsraten von Export und NIP (Abb. 5) läßt ebenfalls eher eine positive Korrelation der beiden Größen als das Gegenteil erkennen. Diese Korrelation rechtfertigt indessen nicht den Schluß, im nachhinein daraus erneut eine Endogenität des Exports – diesmal freilich mit entgegengesetztem Vorzeichen – ableiten zu können. Eher liegt der Umkehrschluß nahe, daß der Export, der letztlich nichts anderes als die Auslandsnachfrage nach deutschen Gütern repräsentiert, ein Nachfrageelement von hoher gesamtwirtschaftlicher Relevanz darstellte und seine Fluktuationen sich daher auch nachhaltig in der Entwicklung des NIP niederschlagen mußten. Besonders deutlich zeigt sich dieser Zusammenhang bei den ausgeprägten Exportrückgängen von 1876, 1879, 1885, 1891, 1901 und 1907/1908, die allesamt die mit ihnen jeweils einhergehende Abschwächung der binnenwirtschaftlichen Entwicklung mitverursacht haben dürften. Konfrontiert man als nächstes die Entwicklung des realen deutschen Imports mit der des realen NIP (Abb. 6), zeigt sich, daß die Einfuhr ebenso wie die Ausfuhr einerseits heftigeren Schwankungen als die gesamtwirtschaftliche Aktivität unterworfen war, andererseits aber im Durchschnitt schneller wuchs als das NIP. Anders als beim Export lassen jedoch die nach Konjunkturzyklen zusammengefaßten durchschnittlichen Zuwachsraten des Imports über den Untersuchungszeitraum hinweg keine steigende oder sonstige Tendenz erkennen: 1874/1883 wuchs die deutsche Einfuhr um 4,82 % im Jahresdurchschnitt, 1883/1890 um 3,35 %; 1890/1900 stieg die jährliche Wachstumsrate wieder auf 3,84 % an, fiel danach aber leicht über 1900/1907 = 3,58 auf 1907/ 1913 = 3,41 % ab.34 Die Außenhandelstheorie geht im allgemeinen davon aus, daß der Import eine Funktion des Volkseinkommens darstellt, seine Höhe also endogen von

32 Vgl. etwa Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 562 ff. 33 Vgl. Hoffmann, Wachstum, S. 530 f., Tab. 129; Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2. 34 Hoffmann, Wachstum, S. 537 f., Tab. 131. Wie in Abb. 6 wurden auch bei der Bildung der jährlichen Durchschnitte die Wachstumsziffern für 1879/1880 (–26,09%) und 1888/1889 (+19,37%) nicht berücksichtigt, da es sich bei ihnen um durch die vorn geschilderten Brüche in der Statistik verursachte »Ausreißer« handelt, die den gesamten Datensatz massiv verzerrt hätten.

64

14 12 10 8

Import

6 4 2 0 -2

NIP

-4 -6 1873 1875 1877 1879 1881 1883 1885 1887 1889 1891 1893 1895 1897 1899 1901 1903 1905 1907 1909 1911 1913

Abb. 6: Deutscher Import und Nettoinlandsprodukt, 1873–1913 (in konstanten Preisen). Veränderung gegen Vorjahr in % Quelle: Eigene Berechnungen nach Holtfrerich, Growth, S. 130, Tab. 2 (NIP zu Faktorkosten); Hoffmann, Wachstum, S. 537 f., Tab. 131 (Import).

der binnenwirtschaftlichen Entwicklung abhängt.35 Die Analyse der jährlichen Wachstumsschwankungen von NIP und Import vermag diese Annahme für das Deutsche Reich vor 1914 zu bestätigen. Allerdings deutet nur in einigen Fällen: beim Abschwung von 1890/1891, bei der konjunkturellen Belebung 1901/1902 und bei der kurzen Krise 1907/1908, ein signifikanter gleichgerichteter Ausschlag von NIP und Import im selben Jahr auf die kausale Beziehung zwischen beiden hin. In anderen Fällen dagegen fanden sich die Bewegungen von NIP und Import durch eine leichte zeitliche Phasenverschiebung gekennzeichnet. Interessanterweise vollzog dabei der Import in den meisten Fällen nicht die gesamtwirtschaftliche Entwicklung nach, sondern ging ihr voraus. Die Importrückgänge von 1873/1874, ab 1882, von 1899/1900 und 1913 deuten ebenso wie die Anstiege 1879, 1886/1887 und 1894 darauf hin, daß sich sowohl konjunkturelle Krisen als auch Aufschwünge häufig eher in den seismographischen Ausschlägen der Importzuwachsrate als in der etwas schwer35 In der Regel wird angenommen, daß sich der Import M aus einem autonomen Teil Ma und einem induzierten, einkommensabhängigen Teil Mind zusammensetzt, der linear vom Volkseinkommen Y abhängt: Mind = gY (mit g als marginaler Importquote). Es gilt dann: M(Y) = Ma + Mind = Ma + gY. Vgl. etwa Rose u. Sauernheimer, Theorie der Außenwirtschaft, S. 117 f.

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fälligeren Entwicklungstendenz der gesamtwirtschaftlichen Produktion ankündigten. Die Tatsache, daß sowohl der Export als auch der Import des Deutschen Reichs noch schneller als sein Inlands- bzw. Sozialprodukt wuchsen, hatte zur Folge, daß ein immer größerer Anteil der deutschen Warenproduktion ins Ausland exportiert und daß die deutsche Volkswirtschaft auf der anderen Seite in steigendem Maße vom Import aus anderen Ländern abhängig wurde. Die wachsende Bedeutung des Außenhandels für die deutsche Wirtschaft insgesamt läßt sich am einfachsten und besten an der Entwicklung von Export- und Importquote, also des Verhältnisses von Export bzw. Import zum Bruttosozialprodukt (BSP) oder BIP ablesen.36 Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, steigerte sich die deutsche Importquote, die in den 1870er Jahren bereits bei über 15 % oder – aufgrund der zu geringen Veranschlagung der Einfuhr bis 1888 – sogar höher gelegen hatte, bis zum Ersten Weltkrieg noch einmal um gut ein Viertel. Damit hing die deutsche Volkswirtschaft im Jahrfünft 1909/1913 von Importen in einem Ausmaß ab, das durchschnittlich fast ein Fünftel ihres eigenen BSP betrug. Tab. 4: Deutsche Export- und Importquote, 1874–1913 (Export und Import als Prozentsatz des BSP, in konstanten Preisen von 1913, Fünfjahresdurchschnitte) 1874/78 1879/83 1884/88 1889/93 1894/98 1899/1903 1903/08 1909/13 Exportquote

8,5

9,7

10,5

10,6

11,0

12,0

13,7

15,8

Importquote

15,2

14,9

14,6

17,1

17,8

17,9

18,6

19,2

Quelle: Eigene Berechnungen nach StJbDR; Hoffmann, Wachstum; Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2; Ritschl u. Spoerer, Bruttosozialprodukt, S. 51, Tab. A.1.

36 Verläßliche Schätzungen für das deutsche BIP vor 1914 existieren nicht. Statt dessen wurde für die Zeit von 1901 bis 1913 auf die derzeit besten Berechnungen für das reale BSP von Albrecht Ritschl und Mark Spoerer zurückgegriffen. Für die Jahre von 1874 bis 1900 wurde das BSP unter Zugrundelegung des BSP-Niveaus von 1913 nach Ritschl u. Spoerer und der realen NSP-Steigerungsraten nach Hoffmann geschätzt. Dieses Verfahren birgt diverse methodische Probleme. Zu diesen gehört u.a. die implizite Annahme, daß NSP und BSP mit gleicher Rate wachsen, Abschreibungen und indirekte Steuern also proportional zum Gesamtprodukt ansteigen. Testet man jedoch die hier vorgeschlagene Berechnungsmethode für die Zeit 1901/13 und vergleicht sie mit den Zahlen von Ritschl u. Spoerer, erweist sich das Ausmaß der Abweichung als tolerabel. Der entscheidende Gewinn der Schätzung Ritschls u. Spoerers – die Absenkung des allgemeinen BSP-Niveaus vor dem Ersten Weltkrieg – bleibt bei ihrer Übertragung auf die Zeit vor 1901 gewahrt.

66

Noch eindruckvoller gestaltete sich der Zuwachs bei der Exportquote. Aufgrund der permanent zunehmenden Wachstumsrate der Ausfuhr stieg sie in den vierzig Jahren vor dem Ersten Weltkrieg auf nahezu das Doppelte ihres Ausgangswerts an. Im letzten Jahr des Untersuchungszeitraums, 1913, fanden gar 17,8 % der im Reich produzierten Waren ihren Absatz im Ausland.37 Es spricht für den hohen Grad an weltwirtschaftlicher Verflechtung vor dem Ersten Weltkrieg, daß das Kaiserreich mit diesem Wert unter den Industrieländern lediglich im Mittelfeld lag: Während die deutsche Exportquote diejenige Frankreichs (13,9) und vor allem der USA (6,1) deutlich übertraf, blieb sie ihrerseits immer noch etwas hinter der britischen (20,9) zurück; die mit Abstand höchsten Exportquoten wiesen 1913 jedoch Belgien (50,9) und die Niederlande (38,2) auf, deren hochentwickelte Industrie noch ungleich mehr vom Absatz ihrer Produkte auf dem Weltmarkt abhing, als das in Ländern mit einem großen Binnenmarkt der Fall war. Der Grad der Weltmarktintegration der deutschen Volkswirtschaft vor dem Ersten Weltkrieg läßt sich vielleicht noch besser ermessen, wenn nicht nur der internationale Vergleich mit anderen zeitgenössischen Industriestaaten, sondern auch der intertemporale Vergleich herangezogen wird. Er zeigt, daß die Exportquote, die das Kaiserreich am Vorabend des Ersten Weltkriegs verzeichnete, von der Bundesrepublik auch nach dem »Wirtschaftswunder«, das nicht zuletzt auf den staunenerregenden deutschen Exporterfolgen beruhte, nur knapp (1973 = 19,7) und erst 1987 deutlich (26,4) übertroffen wurde. Auch Ende der 1980er Jahre betrug die Exportquote der Vereinigten Staaten (5,7) weniger als ein Drittel des deutschen Werts von 1913; Japan, das lange Zeit als das moderne Exportland par excellence galt, erreichte zur gleichen Zeit gerade einmal die Hälfte (9,7) dieser Referenzgröße.38

4. Handelsbilanz und Zahlungsbilanz Stellt man den deutschen Export und Import vor dem Ersten Weltkrieg im Rahmen einer Verlaufsanalyse einander gegenüber, zeigt sich, daß der Wert der Einfuhr den der Ausfuhr stets überstieg. Abbildung 7 veranschaulicht diesen Sachverhalt für den Zeitraum, für den einigermaßen verläßliche Import- und 37 Dieser Wert differiert deutlich von der in Tab. 1 für 1913 genannten deutschen Exportquote (12,2). Die Abweichung hat ihren Grund darin, daß in Tab. 1 für die Längsschnittanalyse konstante Preise von 1985, in Tab. 4 dagegen konstante Preise von 1913 zugrunde gelegt wurden, und daß das Exportpreisniveau im letzten Jahrhundert langsamer als der allgemeine Preisindex gestiegen ist. 38 Alle Angaben in laufenden Preisen. Maddison, Dynamic Forces, S. 326, Tab. F.7.

67

Exportdaten vorliegen, indem sie nicht nur den Verlauf von aggregierter Einfuhr und Ausfuhr, sondern auch den ihres Saldos (Export – Import) darstellt. Dabei gilt es jedoch zu beachten, daß die verfügbaren Einfuhr- und Ausfuhrwertreihen – wie das auch heute durchaus noch üblich ist – auf unterschiedlichen Erfassungsmethoden basieren: Exporte werden nach der sogenannten f.o.b.-Methode (free on board) in Höhe des reinen Warenwerts bei der Grenzüberschreitung verbucht; Importe dagegen finden sich nach der sogenannten c.i.f.-Methode (costs, insurance, freight), also inklusive bestimmter Frachtund Versicherungsleistungen, veranschlagt. Das hat zur Folge, daß auch eine nach dem reinen Warenwert vollständig ausgeglichene Handelsbilanz in der Statistik als defizitär ausgewiesen wird; negative Handelsbilanzsalden werden durch die unterschiedliche Verbuchung von Importen und Exporten künstlich erhöht, während umgekehrt die Dienstleistungsbilanz »geschönt« wird, da die bereits auf den Warenimportwert aufgeschlagenen ausländischen Dienstleistungen bei der Erfassung des eigentlichen Dienstleistungsimports »fehlen«.39 Auch im Falle der deutschen Handelsbilanz vor dem Ersten Weltkrieg wird ein Gutteil ihres durchweg negativen Saldos auf die differierenden Erfassungsmethoden bei Import und Export zurückzuführen und somit rein buchungstechnisch bedingt sein. Hierfür spricht nicht zuletzt auch, daß das Handelsbilanzdefizit des Deutschen Reichs im Laufe der Zeit zwar absolut anstieg, in Relation zum deutschen Import jedoch aufgrund der fallenden Transportkosten von 1889/1893 = 22,5 % über 1899/1903 = 18,9 % auf 1909/ 1913 = 15,2 % des Imports zurückging.40 Umfassender als die reine Warenbilanz informiert das Gesamterscheinungsbild der Zahlungsbilanz über die Einbindung des Kaiserreichs in die Weltwirtschaft. Die Aufstellung der Zahlungsbilanz mit allen ihren Teilbilanzen für das Deutsche Reich vor 1914 ist mit einer Reihe von Schwierigkeiten und Unsicherheiten verbunden. Verläßliche Zahlen existieren lediglich für den Warenimport und -export und damit für die Handelsbilanz sowie für die in die Devisenbilanz eingehende Ein- und Ausfuhr von Edelmetallen. Für die übrigen Teilbilanzen ist man auf mehr oder weniger gute Schätzungen angewiesen. Den bislang einzigen Versuch, die zahlungsbilanzrelevanten Werte zu ermitteln, hat Walther G. Hoffmann vorgelegt. Seine Schätzungen basieren jedoch auf einer Reihe kritikwürdiger Annahmen und erscheinen insgesamt 39 Ähnliches gilt, wenn inländische Dienstleister (Transportunternehmer, Versicherer) am Transport der Importe beteiligt sind. Auch in diesem Fall werden die Dienstleistungen, obwohl von Inländern erbracht, bei der c.i.f.-Methode auf den Warenwert der Importe aufgeschlagen. Gleichzeitig blähen sie künstlich die Dienstleistungsbilanz auf, da sie hier als Dienstleistungsexporte verbucht werden. Vgl. Rose u. Sauernheimer, Theorie der Außenwirtschaft, S. 7. 40 Berechnung nach Anhang, Tab. A.2. Der entsprechende Wert für 1883/1888 (9,6 %) beruht darauf, daß der Import in der deutschen Statistik bis 1888 systematisch zu niedrig veranschlagt und das Handelsbilanzdefizit dementsprechend deutlich unterschätzt wird. Er kann daher für einen Vergleich nicht herangezogen werden. Vgl. hierzu vorn, S. 56 ff.

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11000 10000 9000

Import

8000 7000 6000 5000

Export

4000 3000 2000 1000 0 -1000

Saldo

-2000 -3000 1880

1882

1884

1886

1888

1890

1892

1894

1896

1898

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

Abb. 7: Deutsche Handelsbilanz, 1880–1913 (Mio. Mark, in laufenden Preisen) Quellen: Import: StHbDR, 2. T.; StJbDR (Spezialhandel exklusive Edelmetallimport); Export: 1880–1888: Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2; 1889–1913: StHbDR, 2. T.; StJbDR (Spezialhandel exklusive Edelmetallexport); Berechnung des Saldos der Handelsbilanz: Export – Import.

wenig geeignet, ein realitätsadäquates Bild von der deutschen Zahlungsbilanzsituation vor dem Ersten Weltkrieg zu vermitteln. In besonderer Schärfe zeigt sich das an der deutlichen Überzeichnung des Überschusses der deutschen Dienstleistungsbilanz, der bei Hoffmann bis zu 47 % (1898) des Bruttowarenexports beträgt.41 In der vorliegenden Arbeit wurden daher die Berechnungen Hoffmanns an mehreren Stellen einer Korrektur unterworfen. Zunächst zur Kapitalbilanz: Wie bei Hoffmann wird auch hier auf die seit 1883 im »Deutschen Ökonomist« veröffentlichten Zahlen für die in Deutschland zur Emission gebrachten ausländischen Wertpapiere als beste zur Verfügung stehende Schätzwerte für den jährlichen deutschen Nettokapitalexport zurückgegriffen.42 Ebenfalls analog zu Hoffmann und im Anschluß an eine Reihe zeitgenössischer Autoren wird die Höhe der deutschen Kapitalanlagen in ausländischen Wertpapieren für 1913 auf ungefähr 20 Mrd. Mark beziffert. Dem prinzipiell zutreffenden Einwand, daß es sich in beiden Fällen eigentlich 41 Hoffmann, Wachstum, S. 817, Tab. 241. 42 Vgl. Deutscher Ökonomist 1900, S. 381, für die Zeit von 1883 bis 1892. Seit 1893 die laufenden Jahrgänge: ebd. 1893 ff. Es ergeben sich einige kleinere Abweichungen zu Hoffmanns Zahlen. Vgl. Hoffmann, Wachstum, S. 262, Tab. 43.

69

um Brutto- und nicht um Nettoangaben handelt, ist zum einen entgegenzuhalten, daß die ausländischen Kapitalanlagen in Deutschland im Vergleich zu den deutschen Auslandsanlagen eine nur untergeordnete Rolle spielten; der weltweit mit Abstand wichtigste Kapitalexporteur Großbritannien beispielsweise hielt nach den Berechnungen von Herbert Feis Ende 1913 lediglich deutsche Wertpapiere in einem Gesamtvolumen von 131 Mio. Mark, denen weit mehr als das Zehnfache an deutschen Kapitalanlagen in britischen Wertpapieren gegenüberstand.43 Zum anderen wurde der Problematik dadurch Rechnung getragen, daß die genannten Zahlen eher defensive, niedrig angesetzte Schätzungen darstellen; das gilt sowohl für die jährlichen Kapitalabflüsse, in denen etwa die an ausländischen Börsen erworbenen Effekten gar nicht enthalten sind, als auch für den Gesamtwert des deutschen Anlagevermögens im Ausland, das sich mit der Untergrenze der verschiedenen zeitgenössischen Schätzungen veranschlagt findet.44 Im Gegensatz zu Hoffmann werden hier jedoch die angegebenen Werte für den jährlichen Kapitalexport und das Gesamtanlagevermögen als das begriffen, was sie ursprünglich waren: Angaben, die sich lediglich auf deutsche Auslandsanlagen in Form von Portfolioinvestitionen beziehen und daher nur einen Teilaspekt der langfristigen Kapitalbilanz betreffen. Für den zweiten Teil des langfristigen Kapitalverkehrs, die von Hoffmann offensichtlich implizit als marginal eingestuften Direktinvestitionen, gibt es nur wenige zeitgenössische Schätzungen, die sich allerdings in einer Größenordnung bewegen, die ihre Berücksichtigung dringend erforderlich erscheinen läßt. Im Anschluß an eine Studie des Reichsmarine-Amts schätzt Sartorius von Waltershausen die deutschen Direktinvestitionen in überseeischen Ländern für 1904 auf 8030 bis 9225 Mio. Mark, denen ein kaum ins Gewicht fallender Betrag an überseeischen Direktinvestitionen in Deutschland gegenübergestanden haben wird. Die Nettoinvestitionen in Europa veranschlagt er auf 1,5 Mrd. Mark.45 Kalkuliert man wiederum defensiv, ergibt sich daraus für das Jahr 1904 ein Saldo der deutschen Auslandsanlagen in Form von Direktinvestitionen in Höhe von ca. 9,5 Mrd. Mark. Zieht man weiterhin Sartorius v. Waltershausens Angaben für 1898 heran und geht man von der Annahme aus, daß das Gesamtvolumen der deutschen Direktinvestitionen im Ausland ebenso wie das der Portfolioinvestitionen in seinem Wachstum einer linearen Regressionslinie folgt,46 gelangt 43 Feis, Europe, S. 23 (6,4 Mio. Pfund). Schaefer, Deutsche Portfolioinvestitionen, S. 101, Tab. 3 (Deutscher Besitz an ausländischen Wertpapieren am 1.8.1914 nach den Ergebnissen der Anmeldeverordnung von 1916), für die deutschen Anlagen in Großbritannien. 44 Vgl. Sartorius v. Waltershausen, Deutsche Wirtschaftsgeschichte, S. 621. 45 Sartorius v. Waltershausen, Kapitalanlage, S. 102 f.; vgl. auch Arndt, Deutschlands Stellung, S. 28 f. 46 Eine lineare Regression der Schätzwerte für die deutschen Auslandsanlagen in Form von Portfolioinvestitionen für die Zeit von 1883 bis 1913 (Tab. A.2) ergab ein hohes Bestimmtheitsmaß von R2 = 0,9963.

70

man zu einem deutschen Nettokapitalexport in Gestalt von Direktinvestitionen von durchschnittlich knapp 200 Mio. Mark pro Jahr, der der Kapitalbilanz zuzuschlagen ist. Folgt man dem vorgeschlagenen Schätzungsansatz, errechnet sich für das Jahr 1913 ein Bestand an deutschen Direktinvestitionen im Ausland in Höhe von ungefähr 11 Mrd. Mark netto und damit für die deutschen Kapitalanlagen insgesamt (Portfolio- und Direktinvestitionen) ein Nettobetrag von ca. 31 Mrd. Mark.47 Diese Zahl läßt sich vorzüglich mit der auch von anderen Ökonomen gestützten Schätzung Paul Arndts vereinbaren, der den Bruttowert der deutschen Portfolio- und Direktinvestitionen im Ausland für 1913 auf »mindestens 35 Milliarden Mark« veranschlagt.48 Die vorliegenden Schätzungen für das Gesamtvolumen der deutschen Auslandsanlagen erlauben es schließlich, die in das Deutsche Reich zurückfließenden Kapitalerträge49 zu kalkulieren, die zahlungsbilanztechnisch in die Dienstleistungsbilanz einzustellen sind. Hoffmann geht davon aus, daß die Verzinsung des im Ausland investierten deutschen Kapitals gleich dem langfristigen Zinssatz in Deutschland gewesen und für 1913 mit 3 % anzusetzen sei.50 Diese Annahme erscheint jedoch wenig realistisch, da zu erwarten ist, daß die Rendite für Auslandsanlagen eine auf den deutschen Kapitalmarktzins aufzuschlagende Risikoprämie enthalten haben wird. Tatsächlich weisen die Ergebnisse von Schaefer auf eine deutlich höhere, im arithmetischen Mittel der Jahre 1883–1913 bei 5,4 % liegende Rendite für deutsche Portfolioinvestitionen im Ausland hin.51 Dieser Wert wurde auch hier zugrunde gelegt. Da nunmehr Zeitreihen zur Handels-, Devisen- und Kapitalbilanz sowie für den Saldo der Kapitalerträge als Bestandteil der Dienstleistungsbilanz vorliegen, läßt sich der Saldo der übrigen Dienstleistungen als Residuum der anderen Teilbilanzen ermitteln. Dabei macht man sich die triviale Einsicht zunutze, daß die Zahlungsbilanz insgesamt aufgrund des Prinzips der doppelten Verbuchung buchungstechnisch stets ausgeglichen zu sein hat. Auf der Basis der skizzierten Annahmen ergeben sich jährliche Schätzwerte für die einzelnen Teilbilanzen der Zahlungsbilanz, die sich von den Zeitreihen Hoffmanns zum Teil maßgeblich unterscheiden.52 Tabelle 5 faßt die Ergebnisse in Form von Fünfjahresdurchschnitten zusammen. Über den Zeitraum von 1883 bis 1913 hinweg läßt sich eine eindeutige Zahlungsbilanzstruktur erken47 Vgl. Anhang, Tab. A.2. 48 Arndt, Deutschlands Stellung, S. 29. Vgl. auch Sartorius v. Waltershausen, Deutsche Wirtschaftsgeschichte, S. 441. 49 Bei Hoffmann: Faktoreinkommen aus dem Ausland; vgl. ders., Wachstum, S. 817, Tab. 241. 50 Vgl. Hoffmann, Wachstum, S. 510. 51 Schaefer, Deutsche Portfolioinvestitionen, S. 589. Vgl. auch das Urteil bei Sartorius v. Waltershausen, Kapitalanlage, S. 104, der für Effekten einen Zinssatz von 4 %, für Direktinvestitionen eine Rendite von 6 % veranschlagt. 52 Vgl. nur Tab. A.2 mit Hoffmann, Wachstum, S. 817, Tab. 241.

71

Tab. 5: Deutsche Zahlungsbilanz, 1883–1913 (Mio. Mark, laufende Preise) 1883/88 1889/93 1894/98 1899/1903 1904/08 1909/13 Export

2807

3143

3439

4588

6112

8246

Import

3104

4053

4426

5661

7583

9726

Handelsbilanz

-297

-910

-987

-1072

-1472

-1480

786

980

1139

1304

1464

1618

sonst. Dienstleistungen (Saldo) 184

513

655

400

840

699

Kapitalerträge (Saldo) Dienstleistungsbilanz

970

1494

1794

1704

2304

2318

Leistungsbilanz

673

584

808

631

833

838

Kapitalbilanz i.e.S.

681

549

721

486

585

643

Devisenbilanz Kapitalbilanz i.w.S.

-7

34

87

145

248

195

673

584

808

631

833

838

Quelle: Berechnung als Fünfjahresdurchschnitte nach Anhang, Tab. A.2.

nen: Dem sich ausweitenden Handelsbilanzdefizit stand ein struktureller Überschuß in der Dienstleistungs- und in der Kapitalbilanz gegenüber. Auf das anhaltende und im Laufe der Zeit expandierende Defizit in der Warenbilanz des Deutschen Reichs wurde bereits eingegangen. Dieses Minus wurde jedoch durch die aktive Dienstleistungsbilanz mehr als kompensiert, so daß die Leistungsbilanz insgesamt (Handelsbilanz + Dienstleistungsbilanz) dauerhaft deutlich positiv ausfiel. Dabei ist es auffällig, daß der Löwenanteil des im Rahmen der Dienstleistungsbilanz erwirtschafteten Überschusses auf die enormen Kapitalerträge zurückzuführen ist, die aus den deutschen Auslandsinvestitionen in das Reich zurückflossen. Im Vergleich mit ihnen spielten die sonstigen Dienstleistungen, allen voran der Transport, eine zwar immer noch wichtige, aber untergeordnete Rolle. Der Überschuß der Dienstleistungsbilanz erreichte im gesamten Untersuchungszeitraum eine Höhe, die es ermöglichte, nicht nur die defizitäre Handelsbilanz auszugleichen, sondern auch einen erheblichen Nettokapitalexport sowie eine positive Devisenbilanz zu finanzieren. Dabei zeigte der Saldo des langfristigen Kapitalverkehrs von Jahr zu Jahr relative ausgeprägte Schwankungen um ein im wesentlich gleichbleibendes Grundniveau, während der jahresdurchschnittliche Überschuß der deutschen Edelmetalleinfuhr über die -ausfuhr im Laufe der Zeit deutlich anstieg. Den größten verbleibenden Unsicherheitsfaktor in der deutschen Zahlungsbilanz vor 1914 stellt der kurzfristige Kapitalverkehr dar. Leider existieren keine hinreichenden Anhaltspunkte, die es erlauben würden, ihn auch nur 72

seiner Größenordnung nach ungefähr zu schätzen. Allgemein wird davon ausgegangen, daß das Deutsche Reich im Bereich des kurzfristigen Kapitalverkehrs eine Nettoschuldnerposition einnahm.53 In diesem Fall würde sich der Überschuß sowohl der Kapitalbilanz als auch der Dienstleistungsbilanz reduzieren. Auch besteht die Möglichkeit, daß sich bei Berücksichtigung des internationalen kurzfristigen Kapitalverkehrs die jährlichen Schwankungen von Dienstleistungs- und Kapitalbilanz etwas ausgleichen würden. An der grundlegenden, vorn herauspräparierten Zahlungsbilanzstruktur des Deutschen Reichs würde das jedoch nichts ändern. Sie zeigt das Kaiserreich in der Rolle eines klassischen Gläubigerlandes, das im Begriff ist, seine Position – wenn auch nicht mit wachsender, sondern mit gleichbleibender Dynamik – durch weitere Nettokapitalexporte auszubauen. Hieran haben sich zwei weitere Überlegungen anzuschließen: Erstens demonstriert die dauerhafte Unausgeglichenheit der einzelnen Teilbilanzen, daß die dem »Goldautomatismus« in der Theorie zugeschriebene Wirkung eines realwirtschaftlichen Zahlungsbilanzausgleichs in der Praxis versagt, wenn autonome Kapitalbewegungen den unterstellten GeldmengenPreismechanismus stören. Da die deutschen Nettokapitalexporte die entstandenen Leistungsbilanzüberschüsse weitgehend kompensierten, entfalteten sie im Hinblick auf die der Goldwährung unterstellten Ausgleichsmechanismen eine konterkarierende Wirkung – die Leistungsbilanz blieb dauerhaft unausgeglichen, ihr aktiver Saldo entwickelte sich zu einer strukturellen Konstanten. Zweitens verweist gerade dieser verstetigte Leistungsbilanzüberschuß auf ein latentes handelspolitisches Konfliktpotential. Da die Schuldnerländer auf Dauer ihren Schuldendienstverpflichtungen nur nachkommen können, wenn sie ihrerseits Leistungsbilanzüberschüsse erwirtschaften, die angesichts ihrer passiven Dienstleistungsbilanz nur aus noch höheren Handelsbilanzüberschüssen erwachsen können, ist davon auszugehen, daß sie alle Register einer restriktiven Handelspolitik ziehen werden, um den benötigten Exportüberhang zu erzielen. Auf der anderen Seite deutet der anhaltende deutsche Leistungsbilanzüberschuß darauf hin, daß im Gläubigerland wenig Bereitschaft bestand, die für die intertemporale Stabilisierung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts notwendigen Leistungsbilanzdefizite hinzunehmen, da das für die deutsche Volkswirtschaft das Risiko struktureller Anpassungskrisen mit sich gebracht hätte. Auch hier steht mithin der Einsatz handelspolitischer Instrumente – diesmal mit dem Ziel der Status quo-Sicherung – zu erwarten.

53 Vgl. bereits Borchardt, Währung und Wirtschaft, S. 32 f.; Tilly, Der deutsche Kapitalmarkt, S. 218 f.; Sommariva u. Tullio, German Macroeconomic History.

73

5. Die Entwicklung der Import- und Exportpreise Die Preisentwicklung im Außenhandelsverkehr läßt einige Grundtendenzen klar erkennen. Verfolgt man die nach Import- und Exportwerten gewichteten Preisindices für die deutsche Ein- und Ausfuhr von 1880 bis 1913 – nur für diesen Zeitraum liegt hierfür ausreichendes Datenmaterial vor –, ergibt sich folgendes Bild (Abb. 8): Der Importpreisindex zeigt insgesamt einen U-förmigen Verlauf. Die Preise für die deutschen Importgüter gingen bis zur Mitte der 1890er Jahre um mehr als ein Viertel zurück, stiegen danach aber wieder an und lagen 1913 ungefähr auf ihrem Ausgangsniveau. Die Exportpreise verzeichneten während der »Großen Deflation« ebenfalls einen deutlichen Rückgang, der sogar noch etwas ausgeprägter als bei den Importpreisen ausfiel. Im Gegensatz zu diesen erlebten sie danach jedoch nur einen geringfügigen Anstieg, so daß der Exportpreisindex 1913 deutlich unterhalb seiner Ausgangsmarke lag. Die Folge dieser unterschiedlichen Entwicklung der Import- und Exportpreise war eine signifikante Verschlechterung der deutschen terms of trade (t.o.t.), des realen Austauschverhältnisses, das sich rechnerisch als Quotient von Export- und Importpreisindex ergibt. Anders formuliert: Die deutsche Volkswirtschaft mußte das mengenmäßige Volumen ihres Exports überproportional steigern, um die Einfuhr finanzieren zu können. Wie Abbildung 8 zeigt, war das ein langlebiger Trend, der jedoch zunehmend an Dynamik gewann, als die Importpreise seit der Mitte der 1890er Jahre deutlich schneller anzogen als die Exportpreise.54 Der möglichen Gründe für diese Entwicklung sind viele. Die Außenwirtschaftstheorie bietet eine Reihe von Faktoren an, welche die terms of trade beeinflussen können: Sowohl ökonomische Wachstumsprozesse als auch die Änderung der Präferenzstrukturen, handelspolitische Maßnahmen, Wechselkursänderungen und Kapitalbewegungen können sich theoretisch auf das reale Austauschverhältnis auswirken.55 Welcher dieser Faktoren nun aber im konkreten Fall den entscheidenden Einfluß ausübt, welcher Stellenwert jedem einzelnen von ihnen in einer Kombination von Wirkungskräften zukommt, ist empirisch äußerst schwierig zu überprüfen.56 Das liegt nicht nur an der Vielzahl der Variablen, sondern auch daran, daß in der ökonomischen Forschung kein Äquivalent zum naturwissenschaftlichen Experiment existiert, das es er54 In Abb. 8 wurde Hoffmanns t.o.t.-Wert für 1912 auf der Grundlage von Export- und Importpreisindex korrigiert. 55 Vgl. etwa Rose u. Sauernheimer, Theorie der Außenwirtschaft, S. 87 ff., 496–505, 578 ff.; Ethier, Moderne Außenwirtschaftstheorie, S. 230 ff.; Glastetter, Außenwirtschaftspolitik, S. 202; Kindleberger, Terms of Trade. 56 Darauf weist bereits Charles P. Kindleberger in seiner nach wie vor einschlägigen Studie Terms of Trade, S. 68 u. passim hin.

74

140

t.o.t.

130

120

110

Exportpreisindex 100

90

Importpreisindex

80

70 1880

1882

1884

1886

1888

1890

1892

1894

1896

1898

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

Abb. 8: Terms of Trade, 1880–1913 (1913 = 100) Trendpolynom 3. Grades Quelle: Hoffmann, Wachstum, S. 548, 607, 613.

möglicht, die ceteris paribus-Bedingungen der Theorie in die Praxis umzusetzen und auf diese Weise den Einfluß eines einzelnen Faktors zu isolieren. Vielfach ist es daher so gut wie unmöglich, die sich in der Realität überlagernden Auswirkungen der verschiedenen Einflußfaktoren analytisch voneinander zu trennen. Das gilt zumal, wenn – wie hier – Phänomene über einen längeren Zeitraum hinweg untersucht werden, so daß sich kurzlebige und langlebige Effekte überdecken können. Anstatt den wenig erfolgversprechenden Versuch zu unternehmen, die Bedeutung der verschiedenen Erklärungsfaktoren für die Verschlechterung der deutschen terms of trade zu bestimmen, sollen daher hier lediglich zwei Aspekte hervorgehoben werden. 1. Offensichtlich gelang es dem Deutschen Reich nicht, die eigenen terms of trade durch die Einführung oder Erhöhung von Zöllen zu verbessern. Ein solcher Effekt zugunsten des zollerhebenden Landes wird in der güterwirtschaftlichen Außenhandelstheorie als zu erwartendes Ergebnis aus einem Gleichgewichtsmodell mit zwei Ländern und zwei Gütern abgeleitet, wobei – im Fall Deutschlands wohl realistischerweise – unterstellt wird, daß das zollerhebende Land hinreichend groß ist, um die internationalen Preise zu beeinflussen, das Auslandsangebot also nicht unendlich elastisch ist. Im Gegensatz zu dieser Annahme über den Zusammenhang von Zoll und realem Austauschverhältnis gibt es keinerlei Anzeichen für eine positive Reaktion der terms of trade auf protektionistische Maßnahmen von deutscher Seite. Die terms of trade scheinen 75

sich vielmehr relativ unabhängig von der jeweils verfolgten Handelspolitik auf Dauer zum Nachteil Deutschlands entwickelt zu haben. Gegen den möglichen Einwand, daß sich das reale Austauschverhältnis aus deutscher Sicht ohne Zölle noch mehr verschlechtert hätte als mit ihnen, ließe sich etwa das Beispiel des freihändlerisch orientierten Großbritannien vorbringen, dessen terms of trade sich im Untersuchungszeitraum bei weitem nicht so nachteilig entwickelten wie die deutschen.57 2. Die negative Entwicklung der deutschen terms of trade sollte in ihrer Bedeutung nicht überbewertet werden. Auf der einen Seite scheint sich zwar das aus Import- und Exportpreisen abgeleitete reale Austauschverhältnis, das aus Unterscheidungsgründen exakter als commodity terms of trade zu bezeichnen ist, eindeutig zuungunsten des Deutschen Reichs verändert zu haben: Der Handel entwickelte sich insofern zum Nachteil der deutschen Volkswirtschaft, als daß sie immer weniger Importgüter je Einheit ihrer Exportgüter erhielt. Auf der anderen Seite ist es möglich und wahrscheinlich, daß mit dieser Entwicklung in Deutschland eine so erhebliche Steigerung der Produktivität einherging, daß die factoral terms of trade gleichzeitig sogar anstiegen. Der Grund hierfür liegt in der durch den Produktivitätsfortschritt gesteigerten Effizienz des Produktionsfaktoreinsatzes in den deutschen Exportsektoren. Wenn diese sowohl gleichgerichtete Erscheinungen im Ausland als auch die Verschlechterung des realen Warenaustauschverhältnisses überkompensierten, erhielt die deutsche Volkswirtschaft trotz fallender commodity terms of trade mehr Importgüter je Einheit ihrer für den Export eingesetzten Produktionsfaktoren. Dabei bildet der auf diese Weise bewirkte Anstieg der factoral terms of trade lediglich die eine Seite der volkswirtschaftlichen Wohlfahrtssteigerung; die andere Seite stellt der Produktivitätszuwachs selber dar, der wiederum maßgeblich auf der Realisierung von economies of scale basiert, die erst die durch den Export ermöglichte Produktionsausweitung erlaubt.

6. Die regionale Struktur des deutschen Außenhandels Gerade für die handelspolitischen Beziehungen zu einzelnen Staaten kommt der geographischen Struktur des deutschen Außenhandels eine entscheidende Bedeutung zu. Nähert man sich ihr zunächst aus der Vogelperspektive und konzentriert sich in einem ersten Schritt auf den Export und seine Aufteilung auf die verschiedenen Erdteile, entsteht der Eindruck einer bemerkenswerten 57 Vgl. etwa Eichengreen, Gold Standard, S. 64; Irwin, Terms of Trade, S. 93 ff.; Kindleberger, Terms of Trade, S. 26.

76

Persistenz der räumlichen Struktur. Wie Tabelle 6 zeigt, gingen im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg – nur für diesen Zeitraum stehen, wie vorn bereits erläutert wurde, verläßliche Zahlen für eine regionale Analyse des deutschen Handelsverkehrs zur Verfügung58 – stets gut drei Viertel des deutschen Exports an andere europäische Länder. Diese eindeutige und anhaltende Dominanz des innereuropäischen Exports stellt allerdings keine deutsche Besonderheit dar, sondern folgt einem allgemeinen europäischen Muster. Zwar lag der Anteil des intraeuropäischen Exports an der gesamten europäischen Ausfuhr 1909/1911 nur bei 67,9 % im Jahresdurchschnitt; doch wird dieser Wert maßgeblich durch die starke außereuropäische Orientierung des hohen britischen Exports beeinflußt. Beschränkt man sich lediglich auf die Länder Kontinentaleuropas, ergibt sich dagegen für 1909/11 mit einem innereuropäischen Exportanteil von 78 % eine Maßzahl, die ihre deutsche Referenzgröße noch überstieg.59 Auch wäre es falsch, den hohen Europaanteil des deutschen Exports als Anzeichen für eine noch wenig vorangeschrittene wirtschaftliche Verflechtung des Deutschen Reichs mit dem Rest der Welt zu interpretieren. Gegen eine derartige Deutung spricht nicht zuletzt ein Vergleich mit der Gegenwart: Auch die höchst erfolgreich auf dem globalen Markt agierende bundesdeutsche Exportwirtschaft führte im Jahr 2000 73,3 % ihrer Produkte – nur

Tab. 6: Regionale Struktur des deutschen Exports, 1889–1913 (in % des Gesamtexports) Europa

Amerika

Asien

Afrika

Australien u.Ozeanien

1889/1893

78,0

17,4

3,0

0,8

0,7

1894/1898

78,5

15,5

3,7

1,5

0,8

1899/1903

78,3

14,4

4,5

1,7

1,0

1904/1908

75,1

16,6

5,1

2,0

1,0

1909/1913

75,4

16,4

4,7

2,2

1,0

Quelle: Fünfjahresdurchschnitte nach Tab. A.3 (Anhang).

58 Obwohl sich Jasper, Strukturwandlungen, S. 18–36, dessen bewußt ist, greift er auf die durch den noch nicht erfolgten Zollgebietsanschluß Hamburgs und Bremens maßgeblich verzerrten Daten von 1880 bis 1888 zurück und suggeriert damit – besonders in seinen Graphiken – eine Entwicklung, die tatsächlich gar nicht stattgefunden hat. Methodisch in vielfacher Hinsicht problematisch und für eine Analyse der deutschen Außenhandelsstruktur vor 1914 insgesamt wenig hilfreich ist Höpfner, Außenhandel. 59 Bairoch, Geographical Structure, S. 572 f. Nur 35,2 % des britischen Exports gingen 1909/ 11 an andere europäische Länder.

77

unwesentlich weniger als ein Jahrhundert zuvor – an andere europäische Länder aus.60 Der Anteil Amerikas an der deutschen Ausfuhr scheint auf den ersten Blick ebenfalls keinem maßgeblichen Wandel unterworfen gewesen zu sein. Damit wird jedoch eine grundlegende Verschiebung in der Bedeutung von Nordund Südamerika als deutschen Absatzgebieten verdeckt: Während Nordamerika als Zielregion des deutschen Exports von 1890 mit einem Anteil von 12,7 % der gesamten deutschen Ausfuhr über 1901 = 9,1 % bis 1913 mit 7,7 % zusehends an Gewicht verlor, vergrößerte sich im selben Zeitraum der Exportanteil Süd- und Zentralamerikas von 5,1 % (1890) auf 7,6 % (1913).61 Auch die Entwicklung der Ausfuhr nach Asien und Afrika läßt sich aus zwei verschiedenen Perspektiven beschreiben: Auf der einen Seite nahm der Exportanteil Asiens von 1889 bis 1913 auf mehr als das Doppelte, die deutsche Ausfuhr nach Asien in absoluten Zahlen um das Sechseinhalbfache zu; das Gewicht Afrikas als Absatzregion des deutschen Exports steigerte sich im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg sogar auf das Dreifache seines Ausgangswertes.62 Auf der anderen Seite änderten auch diese Steigerungsraten nichts daran, daß ganz Afrika und Asien zusammen kurz vor dem Weltkrieg gerade einmal soviel von der deutschen Ausfuhr aufnahmen wie die Niederlande. Die deutschen Kolonialgebiete stachen allenfalls durch ihre Bedeutungslosigkeit für die Exportwirtschaft hervor: Auf sie entfielen 1913 nicht mehr als 0,5 % der aggregierten deutschen Ausfuhr.63 Der Eindruck einer hochgradigen Kontinuität in der geographischen Struktur der deutschen Ausfuhr relativiert sich weiter, wenn man sich von der Ebene der Kontinente auf die der Abnehmerländer bewegt. Tabelle 7 führt die acht wichtigsten Handelspartner der deutschen Exportwirtschaft in der Reihenfolge des Gesamtvolumens der an sie zwischen 1889 und 1913 gelieferten deutschen Güter auf. Sie demonstriert nicht nur ein weiteres Mal die Dominanz Europas, sondern auch die Tatsache, daß sich der deutsche Export im Laufe der Zeit regional diversifizierte: Konnten die Hauptabnehmerländer um 1890 noch gut 73 % der deutschen Ausfuhr auf sich vereinigen, waren es kurz vor dem Weltkrieg nur noch um 66 %. Der sich vergrößernde Rest verteilte sich vor allem auf kleinere Exportpartner in Nordeuropa, Südamerika und Asien. Ungeachtet einer klaren absoluten Zunahme des Exports in alle Bestimmungsländer unterlag auch die Aufteilung der deutschen Ausfuhr auf die einzelnen Haupthandelspartner einem deutlichen Wandel. Großbritannien blieb zwar über den gesamten Untersuchungszeitraum hinweg der wichtigste Im60 61 62 63

78

Statistisches Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland 2001. StHbDR, 2. Teil, S. 522 f.; StJbDR 35. 1914, S. 254. Anhang, Tab. A.3. StJbDR 35. 1914, S. 253 f.

% 395 417 357 346 354 271 368 383 397 333 377 440 385 449 469 495 542 637 653 508 606 633 640 698 713

Mio. M. 12,5 12,5 11,2 11,7 11,4 9,2 11,1 10,9 10,9 8,9 9,0 9,5 8,7 9,6 9,4 9,5 9,5 10,0 9,5 7,9 9,2 8,5 7,9 7,8 7,1

% 249 258 268 234 240 243 245 262 263 278 321 364 372 392 417 410 433 444 452 454 454 499 532 609 694

Mio. M. 7,9 7,8 8,4 7,9 7,8 8,2 7,4 7,4 7,2 7,4 7,6 7,9 8,4 8,4 8,3 7,8 7,6 7,0 6,6 7,1 6,9 6,7 6,6 6,8 6,9

%

174 184 145 130 136 171 208 232 241 273 325 313 302 300 323 300 346 406 438 450 445 547 625 680 880

Mio. M.

5,5 5,5 4,6 4,4 4,4 5,8 6,3 6,6 6,6 7,3 7,7 6,8 6,8 6,4 6,4 5,7 6,0 6,4 6,4 7,0 6,7 7,3 7,7 7,6 8,7

%

V. Rußlanda

Mio. M. 10,1 10,0 10,4 10,9 11,0 11,9 11,3 11,3 11,2 11,3 10,7 10,5 10,5 10,3 10,0 10,6 10,1 10,2 10,5 11,5 11,6 11,0 11,3 11,6 10,9

IV. Niederlande

% 319 332 331 321 339 353 374 400 406 426 450 486 464 480 500 555 580 649 717 737 767 822 918 1035 1105

III. USA

Mio. M. 20,4 20,7 21,4 21,3 21,7 21,3 20,4 20,2 19,2 19,7 19,0 18,7 20,5 20,5 19,6 18,9 18,2 16,8 15,5 15,6 15,4 14,7 14,1 13,0 14,2

II. ÖsterreichUngarn

647 690 679 629 670 632 676 713 699 741 801 862 907 958 982 985 1042 1067 1060 997 1015 1102 1140 1161 1438

I. Großbritannien

6,6 6,9 7,5 6,8 6,5 6,3 6,1 5,7 5,8 5,5 5,1 6,0 5,6 5,4 5,4 5,2 5,1 6,0 6,6 6,8 6,9 7,3 7,4 7,7 7,8

Mio. M. % 209 231 237 201 201 188 202 201 210 205 216 277 249 253 272 274 293 383 449 438 455 543 599 689 790

137 151 153 141 148 150 159 168 189 187 207 253 236 261 268 277 313 356 343 323 349 391 413 493 551

Mio. M.

4,3 4,5 4,8 4,8 4,8 5,1 4,8 4,8 5,2 5,0 4,9 5,5 5,3 5,6 5,3 5,3 5,5 5,6 5,0 5,0 5,3 5,2 5,1 5,5 5,5

%

VI. Frankreich VII. Belgien

170 176 181 169 183 185 216 239 249 253 281 284 257 278 297 320 359 374 446 401 413 453 482 521 536

5,4 5,3 5,7 5,7 5,9 6,2 6,5 6,8 6,9 6,7 6,7 6,2 5,8 5,9 5,9 6,1 6,3 5,9 6,5 6,3 6,3 6,1 5,9 5,8 5,3

Mio. M. %

VIII. Schweiz

Tab. 7: Deutscher Export: Haupthandelspartner, 1889–1913 (Export in Mio. Mark u. als Anteil des Gesamtexports)

1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

Quelle: StDR (1889–1905); StJbDR (1906–1913). Alle Angaben ohne Edelmetallexporte. a Bis 1896 unter Einschluß Finnlands.

Anteil I.-VIII. am ges. dt. Export in %

72,7 73,3 74,0 73,5 73,4 74,1 73,8 73,7 73,0 71,8 70,8 71,1 71,6 72,1 70,3 69,2 68,2 67,9 66,6 67,3 68,3 66,8 66,0 65,7 66,4

79

porteur deutscher Waren; seine Bedeutung ging jedoch vor allem seit der Jahrhundertwende signifikant zurück. Auch der Anteil des deutschen Exports, der auf die Vereinigten Staaten entfiel, verringerte sich im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg drastisch. Anders als im Fall Englands war hierfür das Zusammenspiel der hochprotektionistischen amerikanischen Zollpolitik mit einer rapiden industriellen Entwicklung verantwortlich, welche die US-Wirtschaft zunehmend in die Lage versetzte, die Binnennachfrage zu befriedigen. Im Gegensatz zu Großbritannien und den USA konnte die Ausfuhr nach Rußland nach dem auf den deutsch-russischen Zollkrieg zurückzuführenden Tiefpunkt der Handelsbeziehungen Anfang der 1890er Jahre in einem solchen Ausmaß gesteigert werden, daß Rußland einen wachsenden Anteil des deutschen Exports auf sich vereinigte und 1913 zum drittwichtigsten Abnehmerland avancierte. Die anderen fünf wichtigsten Zielländer des deutschen Exports – alle Nachbarn des Deutschen Reichs – lassen keine derartig ausgeprägte Tendenz erkennen, sondern verblieben zwischen 1889 und 1913 im wesentlichen auf dem einmal erreichten Anteilsniveau. Ihnen allen ist gemeinsam, daß die aus Deutschland bezogenen Waren in ihrer Importstruktur anteilsmäßig eine größere Rolle spielten als in der deutschen Exportstruktur, das Deutsche Reich also für ihren Import rein prozentual wichtiger war als sie für die deutsche Exportwirtschaft. Auf den meisten europäischen Märkten kam der deutschen Ausfuhr vor dem Ersten Weltkrieg sogar die dominierende Rolle zu. Nicht wenige Länder waren in der Höhe von einem Drittel bis fast zu der Hälfte ihrer Gesamteinfuhr von deutschen Gütern abhängig, wie das etwa auch auf die Schweiz (1900 = 31,6 %), Rußland (1900 = 34,6 %) und Österreich-Ungarn (1900 = 45,8 %) zutraf.64 Aufschlußreich für die Regionalstruktur des deutschen Exports ist schließlich der Exportdifferenzfaktor (EDF), der die normierte Abweichung des tatsächlichen Exportanteils eines Landes von dem aufgrund seines Anteils am Weltimport zu erwartenden Ausfuhranteil angibt.65 Ein EDF von 0 ergibt sich, wenn der tatsächliche Handel exakt dem Welthandelsanteil entspricht; der niedrigste Wert von EDF = –1 bedeutet, daß überhaupt kein Handel stattfindet; je deutlicher der EDF im positiven Bereich liegt, desto mehr deutet er auf einen überdurchschnittlich intensiven Handelsverkehr hin. Vor dem Hintergrund, daß Transportwege den EDF beeinflussen und daher der durchschnittliche EDF für Nachbarländer bei +1,0, der für den Transatlantikhandel dagegen bei -0,3 liegt, treten insbesondere drei Werte unter den für die deutsche 64 Birken, Verhältnis, S. 342, Tab. 3. Das gleiche Bild zeigt sich z.B. auch in Nordeuropa: Schweden bezog 1913 34,2, Dänemark 38,4, Norwegen 40,9 und Finnland 43,9 % der Einfuhr aus dem Deutschen Reich. Schröter, Außenpolitik, S. 397. 65 Zur mathematischen Grundlegung vgl. Birken, Verhältnis, S. 324.

80

Ausfuhr des Jahres 1900 berechneten Exportdifferenzfaktoren hervor: Die Werte für Österreich-Ungarn (+2,1) und die Schweiz (+1,8) signalisieren eine erheblich über dem Erwartungsniveau liegende Exportintensität Deutschlands in diese Länder. Der zumal für ein Nachbarland vergleichsweise geringe französische EDF von –0,4 dagegen zeigt an, daß Frankreich für den deutschen Export bei weitem nicht so wichtig war, wie es aufgrund seiner Stellung im Welthandel und der geographischen Lage zu erwarten gewesen wäre. Auch die geographische Struktur des deutschen Imports offenbart klar die Dominanz des innereuropäischen Handels. Im Gegensatz zur Ausfuhr zeigt die vorherrschende Stellung Europas bei der Einfuhr allerdings während des Vierteljahrhunderts vor dem Ersten Weltkrieg eine eindeutig fallende Tendenz. Noch deutlicher als die in Tabelle 8 aufgeführten Fünfjahresschnitte demonstriert das ein Blick auf das Anfangs- und das Endjahr des Untersuchungszeitraums: Kamen 1889 noch 79,3 % des deutschen Imports aus anderen europäischen Ländern, waren es 1913 nur mehr 54,7 %.66 Die außereuropäischen Regionen dagegen gewannen aufgrund der steil ansteigenden Nachfrage nach überseeischen Rohstoffen und Nahrungsmitteln als Herkunftsgebiete der deutschen Einfuhr signifikant an Bedeutung. Der bei weitem größte Teil des deutschen Imports außereuropäischer Herkunft entfiel auf die beiden Amerikas; seit der Jahrhundertwende kam von hier stets mehr als ein Viertel der deutschen Gesamteinfuhr. Dabei übertrafen die USA die anderen Länder Süd- und Nordamerikas über den gesamten Untersuchungszeitraum hinweg bei weitem an Bedeutung: Zwischen 50 und 70 % betrug in der Zeit von 1889 bis 1913 der Anteil der Vereinigten Staaten an der gesamten deutschen Einfuhr aus den beiden amerikanischen Kontinenten. Tab. 8: Regionale Struktur des deutschen Imports, 1889–1913 (in % des Gesamtimports)

1889/1893 1894/1898 1899/1903 1904/1908 1909/1913

Europa

Amerika

Asien

Afrika

Australien u. Ozeanien

72,8 66,8 62,8 60,1 57,2

19,9 22,7 25,9 26,5 26,3

4,4 6,5 6,6 7,7 9,0

1,3 1,8 2,6 3,2 4,5

1,5 2,2 2,1 2,4 3,0

Quelle: Fünfjahresdurchschnitte nach Tab. A.3 (Anhang).

66 Anhang, Tab. A.4.

81

Die wachsende Bedeutung der nicht-europäischen Welt für die deutsche Einfuhr, die 1913 prozentual mit einem Anteil von 45,3 % deutlich höher ausfiel als die entsprechende Referenzgröße von 30,3 % für den gegenwärtigen bundesdeutschen Import, spiegelt sich auch dann wider, wenn man die wichtigsten Zuliefererstaaten des Deutschen Reichs in den Blick nimmt (Tab. 9).67 Am eindrucksvollsten nimmt sich hier die Entwicklung der Vereinigten Staaten zum Hauptlieferanten der deutschen Wirtschaft aus. Darüber hinaus gelang es vor dem Ersten Weltkrieg aber auch noch zwei weiteren außereuropäischen Territorien: Britisch-Indien und Argentinien, in den Kreis der acht wichtigsten deutschen Handelspartner vorzustoßen.68 Ihr Anteil am deutschen Import hatte sich von 1889 bis 1913 jeweils mehr als verdoppelt, so daß sie am Vorabend des Weltkriegs fast auf derselben Stufe wie Frankreich standen. Die meisten wichtigen europäischen Importpartner des Deutschen Reichs: Österreich-Ungarn, Belgien und – allen voran – Großbritannien, mußten dagegen einen drastischen Einbruch ihres Anteils an der deutschen Einfuhr, zuweilen – wie im Falle Belgiens – sogar über längere Zeit hinweg einen absoluten Rückgang des Handels hinnehmen. Großbritannien hatte 1889 unter den Bezugsländern der deutschen Wirtschaft noch unangefochten auf dem ersten Platz gestanden; bis 1913 war es auf die dritte Position zurückgefallen und lag mit seinem Importvolumen gerade einmal bei der Hälfte der Einfuhr aus den USA. Für diese Entwicklung war nicht zuletzt die Tatsache verantwortlich, daß England zunehmend seine Funktion als Zwischenhändler für die deutsche Wirtschaft verlor, da die benötigten Güter mehr und mehr direkt aus den überseeischen Gebieten bezogen wurden. Unter den wichtigen europäischen Handelspartnern konnte allein Rußland – bis auf einen kurzzeitigen Einbruch 1892/93 infolge des deutsch-russischen Handelskonfliktes – seinen Anteil am deutschen Import auf hohem Niveau stabilisieren. Verläßt man die Ebene der einzelnen Handelspartner, läßt Tabelle 9 noch eine weitere Tendenz erkennen: Genau wie beim Export fand im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg eine Diversifikation der Importbeziehungen statt. Konnten die aufgeführten Handelspartner 1889 noch knapp 73 % und die acht größten Zulieferer des gleichen Jahres69 sogar 77,7 % des deutschen Importvolumens auf sich vereinigen, war dieser Anteil 1913 auf gut 63 % abgeschmolzen.70 Verknüpft man darüber hinaus die Analyse der regio67 Ebd.; Statistisches Jahrbuch der Bundesrepublik Deutschland 2001. 68 In Analogie zum Vorgehen beim Export wurde bei der Rangfolge der Zulieferländer der Gesamtwert der aus diesen zwischen 1889 und 1913 bezogenen Güter zugrunde gelegt. 69 Die acht wichtigsten Importländer des Jahres 1889 waren Großbritannien (665 Mio. M.), Österreich-Ungarn (530 Mio. M.), Rußland (519 Mio. M.), Belgien (336 Mio. M.), USA (317 Mio. M.), Niederlande (284 Mio. M.), Frankreich (271 Mio. M.) und die Schweiz (180 Mio. M.). 70 Die acht größten Zulieferländer des Jahres 1913 sind mit den in Tab. 9 aufgeführten Haupthandelspartnern identisch.

82

% 665 601 565 548 565 512 536 551 568 566 673 714 553 557 594 615 718 824 977 698 724 767 809 843 876

Mio. M. 16,7 14,5 13,6 13,6 14,3 13,0 13,0 12,8 12,1 11,1 12,3 12,4 10,2 9,9 9,9 9,7 10,1 10,3 11,2 9,1 8,5 8,6 8,3 7,9 8,1

%

271 258 251 254 236 211 223 230 243 261 298 303 272 303 330 366 402 434 454 420 485 509 524 552 584

Mio. M.

6,8 6,2 6,0 6,3 6,0 5,4 5,4 5,3 5,2 5,1 5,4 5,3 5,0 5,4 5,5 5,8 5,6 5,4 5,2 5,5 5,7 5,7 5,4 5,2 5,4

%

95 129 157 150 179 164 162 171 205 221 230 205 197 214 253 295 278 322 407 307 317 404 440 533 542

port Mio. M.

2,4 3,1 3,8 3,7 4,5 4,2 3,9 4,0 4,4 4,3 4,2 3,6 3,6 3,8 4,2 4,6 3,9 4,0 4,7 4,0 3,7 4,5 4,5 5,0 5,0

%

336 314 247 204 188 170 177 173 182 197 243 216 183 195 205 231 274 291 297 262 290 326 340 387 344

Mio. M.

8,4 7,6 6,0 5,1 4,7 4,3 4,3 4,0 3,9 3,9 4,4 3,7 3,4 3,5 3,4 3,6 3,8 3,6 3,4 3,4 3,4 3,6 3,5 3,6 3,2

%

85 74 109 87 93 104 118 108 109 143 194 233 201 202 271 337 369 372 443 446 438 357 370 445 495

Mio. M.

2,1 1,8 2,6 2,2 2,3 2,6 2,9 2,5 2,3 2,8 3,5 4,0 3,7 3,6 4,5 5,3 5,2 4,6 5,1 5,8 5,1 4,0 3,8 4,2 4,6

%

VIII. Argentinien

Mio. M. 13,3 14,1 13,7 14,0 14,4 14,5 12,4 12,7 12,5 12,3 13,1 12,2 12,5 12,4 12,1 11,1 10,5 10,1 9,3 9,8 8,9 8,5 7,6 7,8 7,7

VII. Belgien

% 530 583 569 563 571 572 513 547 583 627 716 704 680 696 724 703 752 810 813 751 755 759 739 830 827

VI. BritischIndien

Mio. M. 13,0 12,6 14,0 9,5 8,9 11,1 13,8 14,6 14,9 14,3 11,3 11,6 12,3 13,5 13,7 12,7 13,6 13,3 12,7 12,3 16,0 15,5 16,8 14,3 13,2

V. Frankreich

% 519 523 579 382 352 439 568 628 698 725 621 671 669 759 822 805 973 1068 1107 945 1364 1387 1634 1528 1425

III. Österreich- IV. GroßUngarn britannien

Mio. M. 7,9 9,6 9,7 13,3 10,8 11,4 11,7 12,3 13,9 17,2 16,3 17,4 18,2 15,9 15,6 14,8 13,9 15,4 15,1 16,8 14,8 13,3 13,8 14,8 15,9

II. Rußlanda

317 397 403 535 427 450 483 528 652 876 894 1004 986 893 934 943 991 1236 1320 1284 1263 1188 1343 1586 1711

I. USA

Tab. 9: Deutscher Import: Haupthandelspartner, 1889–1913 (Import in Mio. Mark u. als Anteil des Gesamtimports)

1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

Quelle: StDR (1889–1905); StJbDR (1906–1913). Alle Angaben ohne Edelmetalle. Bis 1896 unter Einschluß Finnlands. a

Anteil I.-VIII. am ges. dt. Im-

70,6 69,4 69,4 67,8 65,9 66,6 67,5 68,2 69,2 71,2 70,6 70,2 69,0 67,8 68,8 67,6 66,7 66,8 66,5 66,7 66,1 63,8 63,9 62,7 63,2

83

nalen Struktur des Imports mit den Ergebnissen für den Export, treten vor allem zwei Aspekte hervor: 1. Die Handelsbilanzen des Deutschen Reichs mit seinen verschiedenen Haupthandelspartnern, die Salden von Export und Import also, entwickelten sich in entgegengesetzte Richtungen. Auf der einen Seite konnte das Reich seine Warenbilanz mit allen bedeutenderen Industrieländern West- und Mitteleuropas kontinuierlich verbessern. Gegenüber Großbritannien, den Niederlanden und der Schweiz gelang es, einen bereits zu Beginn der 1890er Jahre bestehenden Handelsbilanzüberschuß deutlich auszubauen; gegenüber Belgien, Österreich-Ungarn und Frankreich wurde das vormals bestehende Handelsbilanzdefizit um oder nach der Jahrhundertwende in einen hernach expandierenden Überschuß überführt. Auf der anderen Seite dagegen vergrößerte sich das Handelsbilanzdefizit mit den Rohstoff- und Nahrungsmittellieferanten USA und Rußland ebenso rapide wie dauerhaft. 2. Trotz der skizzierten Veränderungsprozesse setzen sich vier Handelspartner des Deutschen Reichs in ihrer wirtschaftlichen Bedeutung über den gesamten Untersuchungszeitraum hinweg deutlich von allen anderen ab: Mit einem Gesamthandelsvolumen (Import + Export) zwischen ca. 1200 Mio. Mark (Rußland) und ca. 1550 Mio. Mark (Großbritannien) im Jahresdurchschnitt spielten Großbritannien und die Vereinigten Staaten, Österreich-Ungarn und Rußland in der Zeit von 1889 bis 1913 eine herausragende Rolle für den deutschen Außenhandel; der nächstwichtige Handelspartner des Deutschen Reichs, Frankreich, konnte noch nicht einmal ein Handelsvolumen von 700 Mio. Mark jahresdurchschnittlich auf sich ziehen. Gleichzeitig läßt sich innerhalb des Quartetts der deutschen Haupthandelspartner eine grundlegende Gewichtsverschiebung konstatieren: Während Großbritannien in seiner Bedeutung für den deutschen Außenhandel im Jahrfünft 1889/1893 mit einem aggregierten Im- und Export von 1252 Mio. Mark im Jahresdurchschnitt deutlich vor Österreich-Ungarn (892 Mio. M.), den USA (790 Mio. M.) und Rußland (625 Mio. M.) rangierte, hatte sich diese Hierarchie am Vorabend des Ersten Weltkriegs vollständig umgekehrt: Die wichtigsten deutschen Handelspartner waren jetzt Rußland und die Vereinigten Staaten mit einem Gesamthandelsvolumen von 2103 und 2076 Mio. Mark im Durchschnitt der Jahre 1909/1913; Großbritannien (1975 Mio. M.) lag nur noch an dritter, Österreich-Ungarn (1711 Mio. M.) an vierter Stelle.

84

7. Die Waren- und Branchenstruktur von Import und Export Die Untersuchung der regionalen Struktur des deutschen Außenhandels und ihrer Veränderungen findet ihre notwendige Ergänzung in der Analyse seiner Zusammensetzung nach Waren und Branchen. Auch hier empfiehlt es sich, zunächst auf einem hohen Abstraktionsniveau anzusetzen und die gehandelten Güter in einem ersten Schritt lediglich in fünf Kategorien: Nahrungsmittel, Genußmittel, Rohstoffe, Halbwaren und Fertigwaren, zu unterteilen.71 Wendet man dieses Raster auf den deutschen Import seit 1880 an, zeigt sich, daß sich der Anteil der Nahrungsmittel an der in atemberaubender Geschwindigkeit wachsenden deutschen Einfuhr in der gesamten Zeit bis zum Ersten Weltkrieg mit leicht ansteigender Tendenz ungefähr auf dem zu Beginn erreichten Niveau bewegte: Hatten die Nahrungsmittel 1880 25,2 % der deutschen Einfuhr ausgemacht, waren es 1890 = 25,4, 1900 = 26,2 und 1910 = 26,6 %. Die Genußmittel dagegen, auf die 1880 noch 7,9 und 1890 sogar 9,1 % des Imports entfallen waren, konnten danach in ihrem Zuwachs nicht mehr mit dem Wachstum der Gesamteinfuhr mithalten und fielen 1900 auf einen Anteil von 6,6, 1910 gar von 4,8 % zurück. Ganz anders sah es bei den Rohstoffen aus: Ihr Anteil am deutschen Import steigerte sich von 1880 = 35,8 % über 1890 = 37,6 und 1900 = 39,7 % kontinuierlich bis auf 1910 = 45,1 %. Erst wenn man berücksichtigt, daß diese signifikante Anteilssteigerung der Rohstoffe im Vergleich zu allen anderen Importgüterkategorien sich mit dem Gesamtimport des Deutschen Reichs auf eine Größe bezieht, die selber wiederum deutlich schneller wuchs als das deutsche Sozialprodukt, läßt sich das Ausmaß erkennen, in dem der Bedarf der deutschen Wirtschaft an ausländischen Rohstoffen zunahm: Am Vorabend des Weltkriegs wurden knapp fünfmal soviele Rohstoffe importiert wie 1880. Die Einfuhr an Halb- und Fertigwaren dagegen konnte zwar ein eindrucksvolles Wachstum in absoluten Zahlen, nicht jedoch in Relation zu den anderen Importgütergruppen verzeichnen. Der Anteil der Halbfabrikate am Import des Deutschen Reichs ging vielmehr von 1880 = 18,9 über 1890 = 17,4 und 1900 = 16,5 auf 1910 = 14,5 %, der der Fertigwaren von 1880 = 12,2 über 1890 = 10,6 und 1900 = 11,1 auf 1910 = 9,0 % zurück.72

71 Die wichtigsten Waren der einzelnen Kategorien: Nahrungsmittel: Getreide, Fleisch, Zucker, Obst, Milchprodukte, Eier; Genußmittel: Kaffee, Kakao, Tabak, Spirituosen; Rohstoffe: Kohle, Erze, Textilfasern, Holz, Häute und Felle; Halbwaren: Metalle, Garne, Koks, Mineralöle; Fertigwaren: Maschinen, Metallwaren, Kraftfahrzeuge, feinmechanische und elektrische Erzeugnisse, pharmazeutische und chemische Erzeugnisse, Gewebe, Kleidung. 72 Alle Zahlenangaben sind eigene Berechnungen nach Hoffmann, Wachstum, S. 524, Tab. 127 (Importe in laufenden Preisen). Vgl. auch Hoffmann, Strukturwandlungen, S. 292 ff.

85

Tab. 10: Import einzelner Waren und Warengruppen, 1880–1913 (Mio. M., in laufenden Preisen) 1880/84 1885/89 1890/94 1895/99 1900/04 1905/09 1909/13 1. Weizen

98

70

135

186

252

360

409

2. Gerste

50

61

95

116

128

254

382

3. Eier

16

31

62

80

109

143

178

132

158

211

163

151

171

218

5. Ölfrüchte u. Ölsaaten

53

60

98

114

173

247

424

6. Holz u. Holzmasse

80

104

146

239

220

313

354

7. Steinkohle

24

37

64

69

103

168

180

8. Erze aller Art

36

71

75

106

158

275

359

9. Baumwolle

188

209

220

229

360

481

577

10. Schafwolle

216

231

239

255

269

391

456

11. Häute u. Felle

145

133

137

178

275

418

527

12. Textilien (Garne u. Rohseide)

295

327

283

320

319

440

473

15

15

35

69

107

201

257

4. Kaffee

13. Kupfer

Quellen: Eigene Berechnungen (Fünfjahresdurchschnitte) nach: StJbDR (Nr. 1–4, 7, 9–10, 13); Hoffmann, Wachstum, S. 526 f., Tab. 128 (Nr. 5–6, 8, 12); Jasper, Strukturwandlungen, S. 347 (Nr. 11).

Die in Tabelle 10 wiedergegebenen Fünfjahresdurchschnitte für den Import der wichtigsten Einfuhrgüter erlauben einen detaillierteren Einblick in die Warenstruktur des deutschen Imports. In den Zahlen spiegelt sich, erstens, die skizzierte Verteilung der deutschen Einfuhr auf die verschiedenen Warengattungen wider: Von den aufgeführten Hauptimportgütern gehören allein sieben (Ölfrüchte und Ölsaaten, Holz und Holzmasse, Steinkohle, Erze, Baumwolle, Schafwolle, Häute und Felle) zur Kategorie der Rohstoffe und drei (Weizen, Gerste, Eier) zu den Nahrungsmitteln; ihnen stehen lediglich zwei Halbfabrikate (Textilien, Kupfer) und mit Kaffee ein Genußmittel gegenüber. Auf der anderen Seite zeigt sich zweitens, daß der Außenhandel mit den verschiedenen Waren innerhalb einer Gütergattung eine durchaus unterschiedliche Entwicklung nehmen konnte. Beim Getreide beispielsweise stieg die Weizeneinfuhr von 1880/84 bis 1909/13 um mehr als das Vierfache, der Gerstenimport sogar um fast das Achtfache an. Völlig anders verhielt es sich beim Roggenhandel: Hier entwickelte sich das Reich nach 1906 vom Netto86

importeur zum Nettoexportstaat, dessen Überschußausfuhr bis 1913 auf 90,7 Millionen Mark anwuchs73 – eine Konsequenz des Zusammenwirkens von Zöllen und Einfuhrscheinsystem, auf die unten (Kap. VII.1) im Kontext der deutsch-russischen Handelsbeziehungen noch ausführlicher eingegangen wird. Bei den industriellen Inputfaktoren dagegen hing die Importentwicklung naturgemäß ganz überwiegend von der Wachstumsdynamik des jeweiligen Industriezweiges ab. So weisen etwa alle in die Textilindustrie eingehenden Produktionsfaktoren unabhängig von ihrer Verarbeitungsstufe ein deutlich langsameres Importwachstum auf als das Halbfabrikat Kupfer, das in der rasant expandierenden Elektro- und Maschinenbauindustrie weiterverarbeitet wurde. Drittens schließlich dokumentiert Tabelle 10 die breite Streuung des Imports, die praktisch keinen Sektor der Wirtschaft unberührt ließ, sowie sein eindrucksvolles absolutes Wachstum, das in der Hochkonjunkturlage seit 1895 noch einmal an Dynamik gewann. Dabei gilt es allerdings zu beachten, daß es sich bei den aufgeführten Importzahlen um Angaben in laufenden Preisen handelt und sich der reale Einfuhrzuwachs über den Untersuchungszeitraum hinweg gleichmäßiger ereignet haben dürfte, da sich die Importpreise in der bereits erörterten Weise zunächst abwärts und seit der Mitte der 1890er Jahre wieder aufwärts entwickelten.74 Der alle binnenwirtschaftlichen Wachstumsziffern in den Schatten stellende Importanstieg hatte zur Folge, daß der Weltmarkt für die Versorgung der deutschen Volkswirtschaft immer wichtiger wurde. Ein quantitativer Nachweis hierfür läßt sich wiederum am besten auf der Ebene der konkreten Einfuhrgüter führen. Bei Waren, die sowohl im Ausland als auch im Inland produziert werden, besteht eine erste Möglichkeit zur Überprüfung der These von einer wachsenden Relevanz des Imports für den Binnenmarkt darin, das Verhältnis von Importvolumen und Inlandsproduktion im Zeitablauf zu verfolgen. Tut man das zunächst für Weizen und wendet sich damit dem wichtigsten agrarischen Importgut des Deutschen Reichs zu, ergibt sich die in Abbildung 9 wiedergegebene Entwicklung. Die Weizeneinfuhr, die 1880 noch nicht einmal 10 % der deutschen Erzeugung betragen hatte, stieg in den beiden Folgedekaden unter z.T. erheblichen erntebedingten Schwankungen relativ zur Inlandsproduktion deutlich an, bis sie 1901 infolge einer Mißernte im Reich einen Ausnahmewert von 85 % der deutschen Weizenerzeugung erreichte. Danach – und auch nach der Zollerhöhung durch den Bülow-Tarif von 1906 – bewegte sich der Weizenimport bis zum Ersten Weltkrieg auf hohem Niveau je nach deutschem Ernteausfall zwischen den Marken von 50 und 70 % der deutschen Inlandsproduktion. Beim zweiten wichtigen Importgetreide, Gerste, fiel der Anstieg der Einfuhrquote sogar noch drastischer aus: Während der 73 StJbDR 36. 1915, S. 182. 74 Vgl. vorn, Abb. 8.

87

Gerstenimport 1880 bei lediglich 10,3 % der deutschen Erntemenge lag, betrug der entsprechende Wert 1895 bereits 38,5 und 1913 schließlich stolze 88,2 %.75 90 80 70 60 50 40 30 20 10

12

10

19

19

06

04

02

00

08 19

19

19

19

19

96

98 18

18

92

90

88

86

94 18

18

18

18

18

82

84 18

18

18

80

0

Abb. 9: Verhältnis von Weizenimport und -produktion im Deutschen Reich, 1880–1913 (in %) Quelle: Anhang, Tab. A.5.

Mit diesen Kennzahlen ist allerdings noch nicht ausreichend geklärt, in welchem Ausmaß die deutschen Verbraucher in ihrem Getreidekonsum tatsächlich von ausländischen Lieferungen abhingen. So wäre es beispielsweise denkbar, daß dem deutschen Weizenimport ein entsprechend hoher Weizenexport gegenübergestanden hätte, dessen Umleitung ins Inland einen etwaigen Wegfall der Auslandslieferungen weitgehend zu kompensieren in der Lage gewesen wäre. Zur Bestimmung des Importabhängigkeitsgrades ist es daher über den Vergleich von Produktions- und Importmenge hinaus notwendig, den Nettoimport, also die Differenz von Import und Export, mit dem Inlandsverbrauch zu konfrontieren, der sich als Summe von inländischer Erzeugung und Import unter Abzug des Exports berechnen läßt (Produktion + Import – Ex75 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 1. T., S. 148; ebd., 2. T., S. 150, 153; StJbDR 36. 1915, S. 51, 183.

88

port).76 Auf diese Weise erhält man den Anteil des deutschen Weizenkonsums, der netto aus dem Ausland eingeführt werden mußte, um den bestehenden Bedarf zu befriedigen. Auch dieser Wert stellt freilich lediglich ein deskriptives Maß für Importabhängigkeit dar, das auf politische Eingriffe in den Außenhandel sensibel reagieren kann und dem keine prognostische Qualität hinsichtlich der durch einen Wegfall des Imports verursachten volkswirtschaftlichen Kosten und der durch ihn induzierten Substitutionsprozesse auf Produzenten- und Konsumentenseite zukommt. Wendet man das Konzept auf die Weizenversorgung des Deutschen Reichs vor dem Ersten Weltkrieg an, zeigt sich, daß die Abhängigkeit von Lieferungen aus dem Ausland langfristig deutlich zunahm. Während in den 1880er Jahren im Durchschnitt lediglich 14,8 % des in Deutschland konsumierten Weizens im Ausland zugekauft werden mußten, war der Anteil des Nettoimports am Inlandsbedarf in den 1890er Jahren bereits auf durchschnittlich 26,5 % gestiegen. Im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrhunderts schließlich konnte mehr als ein Drittel: 34,3 %, des Weizenverbrauchs nicht mehr von der einheimischen Erzeugung abgedeckt werden.77 Erst in den letzten Jahren vor dem Krieg ging der Nettoimportanteil am Inlandsbedarf wieder leicht zurück. Der Grund hierfür lag interessanterweise nicht in sinkenden Einfuhrziffern, sondern vielmehr im steil ansteigenden deutschen Weizenexport, dem Zoll und Einfuhrscheinsystem gemeinsam eine anachronistische Renaissance bescherten. Wiederum wurde die beim Weizen zu beobachtende Entwicklung von der bei Gerste noch deutlich übertroffen: 1880 konnten noch 97 % des deutschen Gerstenbedarfs von der einheimischen Erzeugung gedeckt, nur 3 % mußten aus dem Ausland beschafft werden. Schon 1895 jedoch war der Anteil des Nettoimports am deutschen Gerstenverbrauch auf 27 % gewachsen. Bis 1913 war der entsprechende Wert dann auf 47 % gestiegen – fast die Hälfte der deutschen Gerstennachfrage hing am Tropf des Auslands.78 Dabei entfiel fast der gesamte Import auf Futtergerste, auf welche die deutsche Viehwirtschaft vor allem bei der Schweinefütterung dringend angewiesen war. Insgesamt – so berechnete Bernhard Harms, der Gründer des Kieler Instituts für Weltwirtschaft, mitten im Krieg, 1916, mit kühlem Blick – war die deutsche Einfuhr an Nahrungs- und Genußmitteln sowie Vieh pro Kopf der Bevölkerung von 21,1 76 Dabei wurde von einer Berücksichtigung von Aussaatrücklagen und dergl. abgesehen; Mehlmengen wurden nicht auf Getreide umgerechnet. Die Verbrauchsberechnungen im StJb DR, die diese Größen berücksichtigen (vgl. etwa StJbDR 34. 1913, S. 289), können hier aus verschiedenen Gründen nicht herangezogen werden. U.a. sind die Erfassungszeiträume nicht mit denen des Außenhandels kompatibel; auch finden sich Weizen und Spelz nur gemeinsam ausgewiesen. 77 Zehnjahresdurchschnitte 1880/89, 1890/99, 1900/10 nach Tab. A.5 (Anhang). 78 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 1. T., S. 148; ebd., 2. T., S. 150, 153; StJbDR 36. 1915, S. 51, 183.

89

Mark im Jahre 1872 bis 1913 auf fast das Doppelte, nämlich 39,1 Mark, angewachsen.79 Noch ungleich größer als auf dem Gebiet der Nahrungsmittel war die Importabhängigkeit der deutschen Volkswirtschaft bei zahlreichen industriellen Inputfaktoren. Das galt nicht nur für Rohstoffe wie Baumwolle, die aufgrund klimatischer Bedingungen eingeführt werden mußten, oder für solche, von denen natürliche Vorkommen im Deutschen Reich ganz oder in ausreichendem Umfang fehlten, wie das etwa für Erdöl zutraf, bei dem 1901/05 einer bereits deutlich gesteigerten deutschen Jahresproduktion von 64.998 Tonnen eine Einfuhr von 1.002.411 Tonnen gegenüberstand.80 Vielmehr nahm die Weltmarktabhängigkeit der deutschen Industrie auch bei den Rohstoffen signifikant zu, die zur gleichen Zeit im Deutschen Reich in erheblichem Ausmaß produziert wurden. Das war sogar bei einer Rohstoffkomponente wie den Eisenerzen der Fall, bei deren Erzeugung das Deutsche Reich hinsichtlich der Fördermenge doch immerhin auch 1912 noch hinter den Vereinigten Staaten auf dem zweiten Platz lag.81 Wenn man ausschließlich die mengenmäßigen Volumenangaben für Produktion, Einfuhr und Ausfuhr zugrunde legt, scheint zwar die Importabhängigkeit bei den Eisenerzen mit einem ausländischen Deckungsanteil von 24,6 % des deutschen Verbrauchs im Jahre 1913 – erst seit 1898 überstieg die Einfuhr überhaupt die Ausfuhr – vergleichsweise gar nicht übermäßig ausgeprägt gewesen zu sein.82 Dieses Bild erfährt jedoch einen radikalen Wandel, wenn man nicht auf Mengen-, sondern auf Wertangaben rekurriert, da diese widerspiegeln, daß die deutschen Erze auf dem Weltmarkt noch nicht einmal ein Fünftel (1910)83 des Preises erzielten, den die deutsche Hüttenindustrie für ausländische Eisenerze zu zahlen hatte, die sie aufgrund ihrer anderen chemischen Zusammensetzung (Phosphorgehalt) unbedingt brauchte, um den spezifischen Anforderungen des Produktionsprozesses gerecht zu werden. Die Berücksichtigung der Wertangaben läßt den Anstieg der Importabhängigkeit deutlich zutage treten: Hatte der Nettoimportanteil am Eisenerzverbrauch der deutschen Hüttenindustrie im Mittel der 1880er Jahre lediglich 5,1 % betragen, war er zehn Jahre später bereits auf 32,6 % gestiegen und nahm im ersten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts noch einmal erheblich auf 49,9 % im Jahresdurchschnitt zu. 1913 schließlich stammten, wiederum netto, ihrem Wert nach 62 % der in deutschen Hochöfen zu Eisen verarbeiteten Erze aus Gruben außerhalb des deutschen Wirtschaftsgebiets.84 79 Vgl. Harms, Deutschlands Anteil, S. 92. 80 StJbDR 34. 1913, S. 293. 81 Vgl. StJbDR 36. 1915, S. 34* f. 82 Eigene Berechnungen nach StJbDR 36. 1915, S. 310. Vgl. StHbDR, 2. T., S. 112–117. 83 StJbDR 32. 1911, S. 220. 84 Eigene Berechnungen nach: Fischer (Hg.), Statistik der Bergbauproduktion, S. 121, Tab. 162 (Förderung von Eisenerzen im deutschen Zollgebiet); StJbDR u. StHbDR, 2. T. (Import u. Export). Ca. 80 % der deutschen Eisenerzförderung entfielen auf Elsaß-Lothringen und Luxem-

90

Daß sich die Abhängigkeit der deutschen Volkswirtschaft von der Versorgung durch den Weltmarkt nicht nur auf den Bereich der Nahrungs- und Genußmittel und der Rohstoffe erstreckte, läßt sich am Beispiel des Halbfabrikats Kupfer zeigen. Bis zum Ende der 1880er Jahre stagnierte hier die Nachfrage im Deutschen Reich auf niedrigem Niveau. Als dann der kometenhafte Aufstieg der Elektrotechnischen Industrie dazu führte, daß sich der deutsche Inlandsbedarf an Kupfer binnen eines Jahres (1888/89) verdoppelte und auch in der Folgezeit mit enormen Zuwachsraten vergrößerte, reichte die einheimische Kupferproduktion, die schon in den Jahren zuvor um 20 bis 30 % unter dem deutschen Verbrauch gelegen hatte, noch nicht einmal mehr von ferne aus, um den gestiegenen Bedarf zu decken. Bereits 1889 überstieg die Kupfereinfuhr die gesamte deutsche Produktion um mehr als ein Drittel. Da die Kupfererzeugung im Deutschen Reich zwar kontinuierlich, aber zu langsam wuchs, um mit der blitzartig ansteigenden Nachfrage Schritt halten zu können, geriet die einheimische Produktion gegenüber der Einfuhr immer mehr ins Hintertreffen, so daß kurz vor dem Ersten Weltkrieg ungefähr das Fünffache der deutschen Jahresproduktion an Kupfer importiert werden mußte.85 Für den Anteil des Nettoimports am deutschen Kupferverbrauch bedeutete das den in Abbildung 10 gezeigten Verlauf: Nach dem Sprung von 1888/89, der die deutsche Abhängigkeit vom Weltmarkt auf 50 % katapultierte, stieg der Auslandsanteil an der Deckung des einheimischen Kupferbedarfs fast linear an, bis die kupferverarbeitende Industrie in Deutschland in den letzten Jahren vor dem Krieg zu mehr als 80 % auf ausländische Kupferlieferungen angewiesen war. Die Waren- und Branchenstruktur des deutschen Exports nahm von der Reichsgründung bis zum Ersten Weltkrieg eine Entwicklung, die der des Imports diametral zuwiderlief. Deutschland avancierte in dieser Zeit zum Industrieexportstaat par excellence. Der Anteil der Nahrungs- und Genußmittel an der deutschen Ausfuhr nahm im Vierteljahrhundert vor dem Krieg um mehr als die Hälfte ab: von 1880 = 22,4 über 1890 = 15,2 und 1900 = 11,8 auf 1910 = 10,7 %.86 Zucker bildete seit Mitte der 1870er Jahre die wichtigste einzelne Ausfuhrposition agrarischen Ursprungs. Das komplexe Ineinandergreifen von Kostensenkungen im Zuckerrübenanbau und in der Rübenzuckerproduktion einerseits und zunächst versteckten, dann offenen Exportprämien andererseits ließ das Deutsche Reich in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts zum burg, das seit 1842 zum deutschen Zollgebiet gehörte. Vgl. Schwereisenindustrie im deutschen Zollgebiet, S. 180; Harms, Deutschlands Anteil, S. 40. 85 Zu allen Zahlenangaben vgl. Tab. A.6 im Anhang. 86 Berechnungen nach Hoffmann, Wachstum, S. 520, Tab. 125 (Exporte in laufenden Preisen). Der Anteil der Genußmittel war dabei mit 1880 = 2,3, 1890 = 1,5, 1900 = 1,2 und 1910 = 0,8 % der deutschen Ausfuhr so gering, daß er im Text mit dem der Nahrungsmittel zusammengezogen wurde.

91

90 80 70 60 50 40 30 20 10

19 12

19 10

19 08

19 06

19 04

19 02

19 00

18 98

18 96

18 94

18 92

18 90

18 88

18 86

18 84

18 82

18 80

0

Abb. 10:Anteil des Nettoimports am deutschen Kupferbedarf, 1880–1912 (in %) Quelle: Anhang, Tab. A.6.

größten Rübenzuckerproduzenten und -exporteur der Welt aufsteigen.87 Der Anteil des Zuckerexports an der gesamten deutschen Ausfuhr erreichte Anfang der 1890er Jahre mit mehr als 7 % sein Maximum, ging in den Folgejahren bis zum Krieg jedoch wieder auf ca. 2 % zurück, da der Wert der Zuckerausfuhr – wie Tabelle 11 zeigt – weitgehend stagnierte, während der deutsche Export insgesamt rasch expandierte. Mehr als 60 % der deutschen Zuckerproduktion gingen zeitweise ins Ausland, bevor die in der Brüsseler Zuckerkonvention von 1902 international vereinbarte Abschaffung aller Ausfuhrprämien dazu führte, daß sich die deutsche Zuckerindustrie verstärkt dem Binnenmarkt zuwandte und die Exportquote auf 30–40 % (1910–1912) fiel.88 Der Rohstoffanteil an der Ausfuhr des Deutschen Reichs bewegte sich im Untersuchungszeitraum weitgehend konstant bei ca. 15 %, wenn man laufende Preise zugrunde legt; in konstanten Preisen von 1913 dagegen, bei Berücksichtigung der realen, preisbereinigten Größen also, nahm der Anteil der Rohstoffe am Export seit den 1870er Jahren bis zum Weltkrieg um rund ein Viertel 87 Vgl. die internationalen Übersichten im StJbDR; Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 314–346; Paasche, Zuckerindustrie; ders., Zuckerproduktion der Welt; Ellerbrock, Geschichte, S. 387–400. 88 Eigene Berechnungen nach den Angaben in: StJbDR.

92

Tab. 11: Export einzelner Waren und Warengruppen, 1880–1913 (Mio. M., in laufenden Preisen) 1880/84 1885/89 1890/94 1895/99 1900/04 1905/09 1909/13 1. Zucker 2. Steinkohle

161

160

211

215

189

203

202

72

86

108

141

216

273

391

3. Leder und Lederwaren

152

184

146

153

160

233

298

4. Eisenwaren

212

210

242

339

541

693

956

5. Textilien (Gewebe u. Kleidung)

681

738

656

669

834

989

1031

6. Maschinen, Kraftfahrzeuge u. elektrotechnische Erzeugnisse

56

57

79

175

298

585

864

7. Chemische u. pharmazeutische Erzeugnisse

252

230

281

363

433

603

818

Quellen: Eigene Berechnungen (Fünfjahresdurchschnitte) nach: StJbDR (Nr. 1–2); Hoffmann, Wachstum, S. 522, Tab. 126 (Nr. 5–7); Jasper, Strukturwandlungen, S. 359, 364 (Nr. 3–4).

ab.89 Darüber hinaus kam es zu Gewichtsverschiebungen innerhalb der Rohstoffausfuhr: An die Spitze der Exportrohstoffe trat die Steinkohle, deren Ausfuhranteil sich von 1880 bis 1913 auf über 5 % verdoppelte und auf die alleine damit kurz vor dem Krieg gut ein Drittel der gesamten Rohstoffausfuhr entfiel. Im Gegensatz zu den Primärprodukten (Nahrungs- und Genußmittel, Rohstoffe) stieg der Anteil der Industrieerzeugnisse an der deutschen Ausfuhr deutlich an. Bereits 1880 hatten sie (in laufenden Preisen) 63,1 % des Exports ausgemacht; bis 1913 legten sie noch einmal auf 74,4 % zu. Dabei verzeichneten die Halbfabrikate die höchsten Zuwachsraten: Wenn ihr Exportanteil im Vorkriegsjahr bei 21,3 % lag, bedeutete das, daß er seit 1880 nominal um ein Drittel, real sogar annähernd um das Doppelte gestiegen war und daß sich das reale Volumen der Halbwarenausfuhr in dieser Zeit nahezu verachtfacht hatte. Das war ein Ausdruck der sich intensivierenden internationalen Arbeitsteilung und der mit ihr einhergehenden Steigerung des interindustriellen Handels. 89 Wulf, Außenhandel, S. 75; vgl. auch Hoffmann, Strukturwandlungen, S. 290 f.

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Auch das hochdynamische Wachstum der Halbfabrikatausfuhr änderte allerdings nichts daran, daß die am Ende des Produktionsprozesses stehenden Fertigwaren den deutschen Export eindeutig dominierten und seit 1883 stets mehr als die Hälfte von ihm auf sich vereinigen konnten.90 Zeitlich parallel zum weltweiten Siegeszug des deutschen Industrieexports ereignete sich eine grundlegende Umwälzung seiner strukturellen Zusammensetzung. Unter Branchengesichtspunkten tritt insbesondere der relative Bedeutungsverlust der Textilausfuhr hervor. Noch 1880 hatte der Export von Textilien (Halb- und Fertigwaren) mehr als ein Viertel der gesamten deutschen Ausfuhr und über 40 % des Industrieexports ausgemacht; bis 1913 hatten sich beide Anteile mehr als halbiert. Die neuen ökonomischen Führungssektoren: die Großchemie, die Elektrotechnik und der Maschinenbau, aber auch die Eisen- und Stahlindustrie konnten dagegen ihren Anteil am Export deutlich steigern. 1880 hatte die Ausfuhr aller Erzeugnisse dieser Industriezweige zusammen gerade einmal knapp 17 % des Gesamtexports und 27 % der gewerblichen Ausfuhr betragen. Im Jahr vor dem Weltkrieg dagegen zeichneten die genannten Wirtschaftszweige für ein Drittel des deutschen Exports insgesamt und für fast die Hälfte (45 %) der industriellen Ausfuhr verantwortlich. Diese Umschichtung in der Struktur der deutschen Ausfuhr: weg von der Textilindustrie und anderen »alten« Exportgewerben mit ihren eher konsumnahen Produkten und hin zu den »neuen« Exportsektoren mit ihrem Schwerpunkt im Produktionsgüterbereich verlief allerdings alles andere als gleichmäßig.91 Bis in die späten 1880er Jahre hinein läßt sich eine grundlegende Veränderung der Ausfuhrrelationen nicht beobachten. Erst seit ungefähr 1890 beginnt die dominierende Stellung der Textilausfuhr zu erodieren. Gleichzeitig setzen die neuen Leitsektoren des Exports zu ihrem kometenhaften Aufstieg an: Während der absolute Wert der Ausfuhr an Textilien (in laufenden Preisen) von 1890 bis 1913 lediglich um 59 % wächst, steigt der Exportwert der Eisen- und Stahlindustrie um 433, der der Chemischen Industrie um 293 und der von Maschinenbau, Elektrotechnik und Fahrzeugbau gar um 1249 %. Mit dieser, sich in atemberaubender Schnelligkeit vollziehenden Gewichtsverschiebung in der Struktur des Exports bewegte sich Deutschland an der vordersten Spitze eines säkularen, weite Teile des 20. Jahrhunderts kennzeichnen90 Alle Angaben sind Berechnungen nach Hoffmann, Wachstum, S. 520, Tab. 125 u. S. 530, Tab. 129. Vgl. auch ders., Strukturwandlungen, S. 288 ff.; Wulf, Außenhandel, S. 74 ff.; Fischer, in: HbEWS, Bd. 5, S. 410 f. 91 Darauf weist zu Recht auch Christoph Buchheim hin. Buchheim, Deutschland auf dem Weltmarkt, S. 199. Anders als Buchheim, der den entscheidenden Umbruch in der deutschen Exportstruktur erst nach 1900 verortet (ebd.), wird der turning point hier jedoch ca. zehn Jahre früher angesetzt. Seit dem Anfang der 1890er Jahre nämlich weist der Exportanteil der Textilindustrie einen relativ kontinuierlichen Abstieg, der der »neuen« Exportsektoren einen Aufwärtstrend auf.

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den Trends im internationalen Handel mit Industriegütern. Wie »modern« die deutsche Exportstruktur vor dem Ersten Weltkrieg bereits war, zeigt ein Vergleich mit der britischen Konkurrenz: Während 1913 in Deutschland der Anteil von Garnen, Geweben und Kleidung an der industriellen Ausfuhr auf deutlich unter 20 % gesunken war, kam in England, dem hier seine frühe Industrialisierung zum Verhängnis wurde, immer noch fast die Hälfte des Exports aus der Textilbranche.92

8. Wirtschaftssektoren und Globalisierung: Internationale Wettbewerbsposition und ökonomische Interessenlage Ausgehend von der skizzierten Import- und Exportstruktur und einer sektorspezifischen Analyse der Konkurrenzsituation auf dem Weltmarkt wird abschließend versucht, eine Art ökonomisches Interessenprofil der deutschen Volkswirtschaft im Hinblick auf die voranschreitende Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen herauszuarbeiten. Welche Sektoren, so ist im Rahmen einer Kosten-Nutzen-Analyse auf der Grundlage der zur Verfügung stehenden ökonomischen Kennzahlen zu fragen, profitierten in besonderer Weise von der zunehmenden Weltmarktintegration, und welche gerieten durch sie wirtschaftlich in Bedrängnis? Oder anders, unter dem Aspekt der handelspolitischen Orientierung, gefragt: Welche Wirtschaftszweige wären die Gewinner protektionistischer Eingriffe in die internationalen Handelsbeziehungen gewesen? Von welchen Branchen dagegen war eher zu erwarten, daß sie Interesse an einem freien Spiel der weltwirtschaftlichen Kräfte und einem Abbau von Handelsbeschränkungen hatten? Methodisch wichtig ist dabei, daß es sich bei den herauszuarbeitenden Interessenlagen nicht um Abbildungen der von den jeweiligen Wirtschaftsverbänden in der Realität tatsächlich vertretenen Positionen, sondern um idealtypische Konstruktionen im Sinne Max Webers handelt, um gedankliche Konstrukte, die verdeutlichen, welches der handelspolitische Standpunkt der unterschiedlichen Produzentengruppen gewesen wäre, wenn sie sich rein ökonomisch zweckrational ausschließlich an den branchenspezifischen Vorund Nachteilen der Weltmarktintegration orientiert hätten. Der heuristische Gewinn eines solchen Vorgehens liegt auf der Hand: Erst der Vergleich der 92 Alle Angaben zum deutschen Export beruhen auf Berechnungen nach: StDR; StJbDR; StHbDR, 2. T.; England: Lewis, Growth, S. 128. Vgl. auch Borchardt, in: HbDWS, S. 233; Wulf, Außenhandel, S. 69 ff., 87 ff.; Milward u. Saul, Development, S. 60 ff., und natürlich Maizels, Growth, S. 162 ff.

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tatsächlich artikulierten und gesellschaftlich wirkungsmächtig gewordenen Interessen mit dem derart erstellten idealtypischen Interessenprofil, erst die Ermittlung des Abstandes zwischen beiden, verspricht Aufschluß darüber zu geben, inwieweit die Formierung der Interessen in der Realität dem idealtypisch verdichteten Zusammenhang gehorchte und inwieweit sie durch andere Motive und intervenierende Faktoren mitbestimmt wurde.93 Es soll hier überhaupt nicht einem irgendwie gearteten ökonomischen Determinismus das Wort geredet werden, bei dem sich bestimmte handelspolitische Ergebnisse einfach durch ein Kurzschlußverfahren aus spezifischen wirtschaftlichen Interessenkonstellationen abgeleitet fänden. Auch geht es nicht um eine moderne Form der Ideologiekritik, die beabsichtigt, das »falsche« Bewußtsein verschiedener gesellschaftlicher Gruppen mit ihrem »richtigen«, vermeintlich objektiv bestimmbaren Interesse zu konfrontieren. Das Ziel ist vielmehr die analytische Separierung eines Erklärungsfaktors: der sich aus der Einbindung in die internationale Ökonomie – nicht aus anderen wirtschaftlichen Zusammenhängen – ergebenden ökonomischen Interessenlage der einzelnen Sektoren, um auf dieser Basis ermessen zu können, welche Bedeutung ihm bei der kausalen Erklärung der historisch tatsächlich vertretenen handelspolitischen Positionen zuzuschreiben ist und inwieweit andere Faktoren eine Rolle spielten. Jeder Versuch, eine Grundstruktur der unterschiedlichen handelspolitischen Interessenlagen auf der Produzentenseite herauszupräparieren, muß dabei zwangsläufig mehr oder minder holzschnittartig ausfallen. Vollständig verläßliche Aussagen können eigentlich nur auf der Ebene des einzelnen Betriebs getroffen werden. Auch innerhalb eines Wirtschaftszweiges, beispielsweise der Textilindustrie, können die zoll- und handelspolitischen Interessen der einzelnen Unternehmen deutlich auseinanderfallen, ganz abhängig davon, ob es sich um Spinnereien, Webereien, Färbereien, Stickereien etc., um Klein- oder Großbetriebe handelt, ob sie zur Leinen-, Woll-, Baumwoll-, Seiden- oder Juteindustrie gehören, wie hoch ihr Maschinisierungsgrad ist, wo ihre hauptsächlichen Absatzmärkte liegen und woher sie in erster Linie ihre Rohstoffe beziehen. Ungeachtet dieser fraglos bestehenden Differenzen lassen sich dennoch, wenn man sich zwischen dem niedrigsten Abstraktions93 Weber verdeutlicht die idealtypische Methode ganz in diesem Sinn am Beispiel von »idealtypischen Konstruktionen sozialen Handelns« in der Wirtschaftstheorie, deren Aufgabe es sei zu fragen: »wie würde im Fall idealer und dabei rein wirtschaftlich orientierter Zweckrationalität gehandelt werden, um so das reale, durch Traditionshemmungen, Affekte, Irrtümer, Hineinspielen nicht wirtschaftlicher Zwecke oder Rücksichtnahmen mindestens mitbestimmte Handeln 1. insoweit verstehen zu können, als es tatsächlich ökonomisch zweckrational im konkreten Falle mitbestimmt war, oder – bei Durchschnittsbetrachtung – zu sein pflegt, 2. aber auch: gerade durch den Abstand seines realen Verlaufes vom idealtypischen die Erkenntnis seiner wirklichen Motive zu erleichtern.« Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 10. Hervorh. i. O. Vgl. auch ebd., S. 2; ders., Wissenschaftslehre, S. 190 ff.

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niveau: dem Einzelbetrieb, und dem höchsten: der deutschen Volkswirtschaft als Ganzes, auf der in der Mitte liegenden Ebene der Branchen bewegt, verschiedene Gruppen von Produzenten mit ähnlich gelagerten Interessen unterscheiden. Läßt man die Wirtschaftszweige, die direkt und ausschließlich vom Außenhandel abhingen – wie das beispielsweise für große Teile der Schiffahrt zutraf – und die daher ein unmittelbares Interesse am Ausbau der internationalen Handelsbeziehungen haben mußten, ebenso beiseite wie die Branchen, die vergleichsweise wenig von der ökonomischen Globalisierung betroffen waren, und konzentriert sich statt dessen mit der Landwirtschaft, der Elektroindustrie, dem Maschinenbau, der Chemischen Industrie, der Eisen- und Stahlherstellung und der Textilindustrie auf die Bereiche des primären und sekundären Sektors, die gleichzeitig volkswirtschaftlich hochgradig relevant waren und in besonderer Weise von der zunehmenden Weltmarkteinbindung beeinflußt wurden, lassen sich die nachfolgend skizzierten Interessenprofile erkennen.

a) Landwirtschaft Klarer als in jedem anderen Wirtschaftssektor legte das ökonomische Kalkül in der getreidebauenden Landwirtschaft die Forderung nach protektionistischen Eingriffen nahe. Die Getreideproduzenten West- und Mitteleuropas waren die großen Verlierer der ersten Globalisierungswelle. Wie vorn bereits geschildert wurde, kam es im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts infolge der Revolution des internationalen Transportwesens zur Herausbildung eines funktionierenden Weltagrarmarkts. Die drastisch sinkenden Transportkosten führten im Verein mit der landwirtschaftlichen Erschließung riesiger Gebiete mit jungfräulichen Böden – allein in den Vereinigten Staaten vergrößerte sich die Anbaufläche für Weizen nach dem Ende des amerikanischen Bürgerkriegs innerhalb von zehn Jahren (1869–1879) von 7,7 auf 14,9 Millionen Hektar und damit um das Vierfache der gesamten deutschen Weizenanbaufläche94 – zu einer regelrechten Invasion von überseeischem Getreide nach Europa. Anders als zuvor trafen die deutschen und mit ihnen auch die übrigen europäischen Getreideproduzenten seit der Mitte der 1870er Jahre zunehmend auf eine extensiv wirtschaftende, generell billiger anbietende überseeische und russische Konkurrenz. Zuerst brachen die eigenen Exportmärkte weg, dann wurde der Wettbewerbsdruck auch auf dem heimischen Markt immer deutlicher spürbar. In94 1878 entfielen im Deutschen Reich 1.819.248 ha der landwirtschaftlichen Nutzfläche auf Weizen (StHbDR, 1. T., S. 136). Die Zahlen für die USA nach Henning, Deutsche Wirtschaftsund Sozialgeschichte, Bd. 2, S. 900.

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nerhalb von nur zehn Jahren schoß der Nettoimport an Weizen von praktisch Null in der ersten Hälfte der 1870er Jahre hoch auf 612.605 Tonnen im Durchschnitt der Jahre 1883/85 – das entsprach immerhin einem Viertel der deutschen Erntemenge.95 Da sich die auf dem globalen Markt angebotene Getreideproduktion explosionsartig ausweitete, die Nachfrage dagegen zwar kontinuierlich, aber vergleichsweise nur langsam anstieg, fielen die Preise ins Bodenlose. Der Weltmarktpreis für Weizen etwa sank, legt man einen aus britischen Preisen errechneten Index (1913 = 100) zugrunde, von 1873 = 173,8 bis auf seinen Tiefpunkt 1894 = 64,6 um annähernd zwei Drittel; danach stieg er bis zum Weltkrieg zwar wieder an, erreichte aber niemals auch nur im Entferntesten das Niveau der frühen 1870er Jahre.96 Bei den anderen Getreidesorten sah es nicht viel anders aus. 97 Es ist eine vieldiskutierte Frage, ob die deutschen Landwirte alle notwendigen Anstrengungen unternommen haben, um sich den veränderten Wettbewerbsverhältnissen durch Rationalisierung, Intensivierung und Produktionsumstellung anzupassen. Gegen den Vorwurf, das sei nicht in ausreichendem Maße geschehen, müssen, auch wenn es mit Sicherheit eine Reihe von ihnen gegeben hat, die an antiquierten Produktionsstrukturen und -techniken festhielten, zwei Argumente ins Feld geführt werden. Erstens erweist sich die von den Kritikern der deutschen Landwirtschaft erhobene Forderung, sie hätte den Ackerbau auf wenige optimale Flächen reduzieren und statt dessen möglichst weitgehend zur Veredelungswirtschaft übergehen sollen, als problematisch und wenig realistisch. Zum einen hätte der propagierte Wechsel eines Großteils der deutschen Getreidewirtschaft zur Viehzucht auf dem Gebiet der Vieh- und Fleischproduktion wahrscheinlich zu ähnlich ruinösen Konkurrenzverhältnissen geführt, wie sie auf dem Markt für Getreide bereits bestanden; zum anderen war ein solcher Übergang aufgrund der Boden- und Wetterverhältnisse in vielen Regionen überhaupt nicht möglich. Zweitens bleibt festzuhalten, daß kein anderes europäisches Land zwischen 1870 und 1914 in der Landwirtschaft einen ähnlichen Produktivitätsschub erlebte wie Deutschland. Während sich die deutsche Landwirtschaft nach den Berechnungen J. L. 95 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 1. T., S. 148; dass., 2. T., S. 158, 464. 96 Lewis, Growth and Fluctuations, S. 280 f. Grundlage ist der Sauerbeck-Statist-Index für amerikanischen Weizen in London, der sich jährlich im Journal of the Royal Statistical Society veröffentlicht fand. 97 Vgl. zu diesem und den folgenden Absätzen allgemein Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 685 ff.; O’Rourke, Grain Invasion, S. 775 ff.; Aldenhoff-Hübinger, Agrarpolitik, S. 29 ff.; Bittermann, Landwirtschaftliche Produktion; Harley, Late Nineteenth Century; Nipperdey, Deutsche Geschichte 1866–1918, Bd. 1, S. 203 ff.; Rolfes, in: HbDWS, Bd. 2, S. 498 ff.; Achilles, Deutsche Agrargeschichte, S. 214 ff.; Pollard, Peaceful Conquest, S. 264 ff.; Henning, Deutsche Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Bd. 2, S. 889 ff.; Schiller, Vom Rittergut zum Großgrundbesitz, S. 148 ff.; Ritter, Agrarwirtschaft, S. 422 ff.; Warstat, Preisentwicklung; Gläsel, Entwicklung der Preise; Haushofer, Landwirtschaft, S. 205 ff.

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van Zandens bei der Produktivität – gleich, ob man die landwirtschaftliche Produktion pro Hektar oder pro Arbeitskraft zugrunde legt – 1870 noch im europäischen Mittelfeld bewegte, hatte sie bis 1910 nach einer gewaltigen Aufholbewegung schon fast zu der von den Agrarwirtschaften Belgiens, Dänemarks und der Niederlande gebildeten Effizienzspitze aufgeschlossen.98 Erreicht wurde dieser massive Produktivitätszuwachs vor allem durch den Einsatz von land-saving technologies, von Kunstdünger also – hier wurde Deutschland 1910 im Verbrauch nur noch von Belgien und den Niederlanden übertroffen – und von zugekauften Futtermitteln. Die zunehmende Maschinisierung, das Vordringen der sogenannten labour-saving technologies, spielte ebenfalls eine bedeutende, aufs Ganze gesehen aber weniger wichtige Rolle.99 Angesichts dessen dürfte die Wahrheit für die getreideproduzierende Landwirtschaft Deutschlands und speziell für die in besonderer Weise marktabhängigen Großbetriebe Ostelbiens einfacher und bitterer gewesen sein: Auf einem globalen Agrarmarkt war ein Großteil der deutschen Getreideproduzenten nicht mehr wettbewerbsfähig. Aufgrund ihrer vergleichsweise hohen Produktionskosten – vor allem der Einsatz von Kunstdünger und die sich bei Käufen, Erbabfindungen und Pachten auswirkenden hohen Bodenpreise schlugen hier zu Buche – waren viele landwirtschaftliche Betriebe in Deutschland nicht in der Lage, mit der ausländischen Niedrigpreiskonkurrenz mitzuhalten, die zu deutlich geringeren Kosten produzierte, da sie entweder, wie in den USA, über ein Übermaß an zugleich billigem und fruchtbarem Ackerland verfügte, oder, wie in der Ukraine, Rußland oder Indien, für Hungerlöhne arbeitete.100 Daß diese Situation auch den kühl rechnenden Zeitgenossen bereits bewußt war, zeigt das Urteil, das Max Weber fällte, nachdem er sich Anfang der 1890er Jahre im Rahmen der Landarbeiterenquête des Vereins für Socialpolitik detailliert mit der Lage der Gutsbetriebe im östlichen Preußen auseinandergesetzt hatte: »Die Landwirtschaft im Osten« sei, so Webers Verdikt, »vom geschäftlichen, industrialistischen Standpunkt aus ein niedergehendes, konkurrenzunfähig werdendes Gewerbe«, da die »internationalen Konkurrenzverhältnisse den Boden des deutschen Ostens unter dem Gesichtspunkte des Produktionsinteresses für den Weltmarkt wertlos« machten.101 Vor diesem Hintergrund einer strukturellen Agrarkrise existierte für viele deutsche Gutsbesitzer und Bauern eigentlich nur die Alternative zwischen der Hinnahme massiver Einkommenseinbußen, die im Endeffekt den Marktaustritt, also die Aufgabe ihres Betriebes, erzwingen konnten, einerseits 98 Vgl. van Zanden, Green Revolution, S. 220, 229. Vgl. auch Bairoch, Les trois révolutions agricoles. 99 Vgl. van Zanden, Green Revolution, S. 230–235. 100 Vgl. Henning, Produktionskosten, S. 221 ff.; Kempter, Agrarprotektionismus, S. 185 ff. 101 Max Weber Gesamtausgabe I/4, S. 191, 338. Zum historischen Kontext dieser Aussage vgl. Torp, Max Weber, S. 16–26, 49–61, 67–74.

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und dem Schutz durch Zölle oder andere staatliche Subventionen andererseits. Etwas anders sah die Situation für die hauptsächlich Viehwirtschaft betreibenden Landwirte aus. Erstens bedeutete die Herausbildung eines Weltmarkts für Agrarprodukte für sie nicht nur den Wettbewerb mit neuen Konkurrenten, sondern auch einen Kostensenkungsfaktor, da man auf die billigen Futtermittelangebote überseeischer und russischer Produzenten zurückgreifen konnte. Und von dieser Möglichkeit wurde ausgiebig Gebrauch gemacht: Bis zum Ersten Weltkrieg stieg die deutsche Einfuhr an Futtermitteln: Gerste, Mais, Fischmehl, Ölkuchen etc., auf einen Jahreswert von etwa einer Milliarde Mark an, was immerhin rund einem Drittel der für die Versorgung des Viehbestandes nötigen Futterbasis entsprach; das Deutsche Reich avancierte damit zum größten Futtermittelimporteur der Welt. Ohne die Entstehung eines globalen Futtermittelmarkts wäre die formidable Steigerung der tierischen Produktion im Deutschen Reich vor 1914 überhaupt nicht möglich gewesen, da erst durch die Internationalisierung der Futtermittelversorgung der geschlossene agrarische Kreislauf von betriebseigener Düngung, Futtererzeugung, Fütterung und Veredelungswirtschaft nachhaltig durchbrochen und der Mangel an für die Viehzucht verfügbaren Nutzflächen kompensiert werden konnte. Zweitens nahm sich der Wettbewerbsdruck durch die Weltmarktkonkurrenz bei Vieh und Fleisch – und das wäre auch der Fall gewesen, wenn das Deutsche Reich den Import von tierischen Produkten nicht durch eine Reihe von seuchen- und veterinärpolizeilichen Maßnahmen massiv beschränkt hätte – nicht ganz so bedrohlich aus wie bei Getreide. So gaben die Weltmarktpreise für Vieh, Fleisch und Molkereiprodukte, zieht man wiederum einen britischen Preisindex heran, zwar ebenfalls nach einer relativen Hochphase in den 1870er Jahren von 1867/77 = 100 um gut ein Viertel auf 1896 = 73 nach; doch fiel dieser Rückgang erheblich moderater als beim Getreide aus und fand sich darüber hinaus bis 1914 durch einen erneuten Preisanstieg vollständig ausgeglichen.102 Das lag weniger an der Entwicklung des Weltangebots an Viehprodukten, das genau wie beim Getreide schnell expandierte, als vielmehr daran, daß der Anstieg der Nachfrage nach Vieh und Fleisch aufgrund der steigenden Realeinkommen und der Umschichtung des Konsums in den Industrieländern mit dem Angebotszuwachs Schritt hielt. Drittens schließlich waren die klein- und mittelbäuerlichen Betriebe, auf die der bei weitem größte Anteil des deutschen Viehstapels entfiel, viel flexibler als die auf den Anbau von Getreide spezialisierten Großbetriebe, wenn es darum ging, sich den wechselnden Bedingungen des Marktes anzupassen.103 102 Sauerbeck-Statist Price Index nach Mitchell, British Historical Statistics, S. 474. Vgl. auch ebd., S. 476; Harley, World Food Economy, S. 247. 103 Deutsche Landwirtschaft, Reichsstatistik, S. 200 f. Vgl. auch Moeller, German Peasants, S. 13 ff.; Achilles, Betriebswirtschaftliche Leitbilder, S. 202.

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Das hatte seinen Grund darin, daß sie auf einer »gemischten« Wirtschaftsweise basierten, die Viehhaltung also durch den Anbau von Getreide und Hackfrüchten ergänzt wurde. Die Diversifikation ihrer Produktion ermöglichte es den Bauern, auf Veränderungen in den relativen Preisen der verschiedenen Agrarprodukte adäquat zu reagieren: War der Preis für Roggen niedrig, wurde dieser als Viehfutter verwendet. Stiegen dagegen die Getreidepreise und fielen die Viehpreise, konnte der Roggen am Markt verkauft werden; auf diese Art und Weise fungierte der Getreidebau als eine Art von konjunktureller Absicherung im Schweinezyklus. Und dennoch: Auch die vorwiegend Viehzucht betreibenden Landwirte hatten von einer agrarprotektionistischen Politik weit mehr zu erwarten als zu befürchten. Erst etwas später zwar, seit dem Ende der 1880er Jahre, als genügend Kühlschiffe zur Verfügung standen, und nicht ganz so ausgeprägt wie beim Getreide, machte sich der Druck der internationalen Konkurrenz doch auch auf dem Markt für Vieh und Fleisch deutlich bemerkbar. Angesichts der schnell anwachsenden Binnennachfrage versprach der staatliche Schutz vor den harten Wettbewerbsbedingungen am Weltmarkt für die deutschen Viehzüchter die Realisierung einer respektablen Produzentenrente. Ökonomisch optimal mußte für sie die Einführung von in hohem Maße wirksamen Importbeschränkungen für Vieh, Fleisch und Fleischprodukte bei gleichzeitigem ungehinderten Zugang zum Weltmarkt für Futtermittel sein. Im Hinblick auf die Getreidesorten, die hauptsächlich zur Viehfütterung verwendet wurden, wie das insbesondere für Gerste und Hafer zutraf, lag darin freilich ein potentieller Interessenkonflikt mit den Getreideproduzenten begründet, die auch hier von protektionistischen Maßnahmen nur profitieren konnten.104

b) Maschinenbau und Elektroindustrie In eine vollständig andere Richtung wiesen die ökonomischen Interessen des Maschinenbaus und der Elektroindustrie, die hier gemeinsam behandelt werden sollen, da ihre wirtschaftliche Lage im Hinblick auf die Globalisierung in vielfacher Hinsicht vergleichbar war und sie in ihrer Produktion außerdem z.T. ununterscheidbar ineinander hineinreichten. Beiden Branchen mußte – das gilt jedenfalls für die letzten beiden Jahrzehnte vor dem Ersten Weltkrieg – vom kaufmännischen Standpunkt aus an einem möglichst freien Zugang zum Weltmarkt und am Abbau aller Handelsbeschränkungen seitens des Deut104 Vgl. zum Vorangehenden Haushofer, Landwirtschaft, S. 203; Nipperdey, Deutsche Geschichte 1866–1918, Bd. 1, S. 192 ff.; Perren, Meat Trade; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 693 ff.; Achilles, Betriebswirtschaftliche Leitbilder; ders., Deutsche Agrargeschichte, S. 252 ff.; Ritter, Agrarwirtschaft, S. 1474 ff.; Webb, Agricultural Protection, S. 317 ff.; Harley, World Food Economy; Hunt, Peasants, S. 321 ff.; Moeller, German Peasants, S. 9–21.

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schen Reichs gelegen sein; dafür gab es gleich mehrere Gründe: Erstens waren sowohl die meisten Unternehmen des deutschen Maschinenbaus als auch insbesondere die Elektroindustrie ihrer internationalen Konkurrenz in hohem Maße gewachsen und ihr häufig sogar weit überlegen, so daß sie selber eines Zollschutzes oder anderer staatlicher Subventionen nicht bedurften. Zweitens erzielten beide Wirtschaftszweige, bedingt durch ihre vorzügliche Wettbewerbsposition auf dem Weltmarkt, einen Großteil ihrer Gewinne durch den Export. Jede Behinderung des freien grenzüberschreitenden Güterverkehrs durch andere Staaten und auch jede handelspolitische Maßnahme der deutschen Regierung, die eine solche Reaktion provoziert hätte, mußte als Gefahr für diesen Ausfuhrerfolg erscheinen. Drittens bot ein von staatlichen Handelshemmnissen unbelasteter globaler Markt sowohl für die Maschinen- als auch für die Elektroindustrie die kostengünstigste und häufig auch die einzige Möglichkeit, sich mit den von ihnen benötigten Grundmaterialien – vor allem Metallen – zu versorgen. Der deutsche Maschinenbau erlebte seit der Mitte der 1890er Jahre bis zum Ersten Weltkrieg eine beispiellose Boomperiode, die mit einem enormen Exportwachstum einherging. Innerhalb von nur zwei Jahrzehnten, von 1893 bis 1913, wuchs die deutsche Maschinenausfuhr absolut um das Zehnfache, ihr Anteil am Gesamtexport von 2,2 auf 6,7 % an. Noch um die Jahrhundertwende betrug der deutsche Maschinenexport lediglich die Hälfte der britischen Ausfuhr; 1913 hatte Deutschland mit einem Weltmarktanteil von ca. 30 % England fast eingeholt und verwies die USA noch klar auf den dritten Platz.105 Diese phänomenale Erfolgsbilanz des deutschen Maschinenbaus darf allerdings nicht zu dem Fehlurteil führen, daß die deutschen Maschinenproduzenten in allen Marktsegmenten erstklassig positioniert gewesen seien – dafür war der Markt für Maschinen zu stark diversifiziert. Bei Büromaschinen, Schreibmaschinen, Registrierkassen und einer Reihe von Werkzeugmaschinentypen beispielsweise zeigten sich die deutschen Maschinenbauer ihren auch auf anderen Gebieten gefährlichsten Rivalen in den USA sowohl im Hinblick auf den Preis als auch die Qualität nicht gewachsen. Im großen und ganzen jedoch bestätigte der weltweite Siegeszug der deutschen Maschinenindustrie vor dem Ersten Weltkrieg das Urteil von F. C. Huber, einem Professor an der Technischen Hochschule und Sekretär der Handelskammer in Stuttgart, der bereits 1901 stolz konstatierte: »Noch vor wenigen Jahrzehnten vom Auslande abhängig, steht heute der deutsche Maschinenbau in erster Linie, und in Bezug auf Leistungsfähigkeit, vorzügliche Arbeit, gutes Material, trefflich berechnete Konstruktion wohl unerreicht da.«106 105 1913 betrug die deutsche Maschinenausfuhr 680 Mio. M., die britische 742 Mio. M. und die amerikanische 529 Mio. M. StJbDR 36. 1915, S. 67*; Huber, Deutschland als Industriestaat, S. 336; Maizels, Growth, S. 193. 106 Huber, Deutschland als Industriestaat, S. 333.

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Für viele Maschinenbaubetriebe im Deutschen Reich kompensierte der Export die im Vergleich zu England und den Vereinigten Staaten geringere Binnennachfrage und schuf auf diese Weise erst die Voraussetzung für ein Produktionsvolumen, das den Grad an Spezialisierung und Standardisierung ermöglichte, der unabdingbar war, wenn man mit den englischen und amerikanischen Konkurrenten mithalten wollte. Die Exportabhängigkeit: der Anteil der Gesamtproduktion, der im Ausland abgesetzt wurde, hatte dementsprechend in zahlreichen Unternehmen der Maschinenbaubranche schon um die Jahrhundertwende ein hohes Niveau erreicht und nahm bis zum Weltkrieg weiter zu. Die Hannoversche Maschinenbau A.G., die Hanomag, zum Beispiel hatte noch Anfang der 1890er Jahre ihre Lokomotiven weitgehend für den Binnenmarkt gebaut und lediglich 7 % (1890/94) der Produktion außerhalb Deutschlands verkauft; bis 1910/13 war der Exportanteil auf immerhin 40 % der Gesamtlokomotivproduktion angestiegen.107 In einzelnen Fällen, bei hochspezialisierten Betrieben, die für ihre Produkte Weltmarktführerschaft beanspruchen konnten, trat der Absatz im Deutschen Reich in seiner Bedeutung sogar deutlich hinter dem auf dem globalen Markt zurück. Die für ihre Magnetzünder weltweit bekannte Firma Bosch in Stuttgart etwa exportierte seit 1906 Jahr für Jahr mehr als 80 % ihrer Produktion ins Ausland.108 Auch in der noch jungen Automobilindustrie spielte die Ausfuhr eine rasch zunehmende Rolle. Die Ergebnisse der im Kraftfahrzeugbau sowohl 1909 als auch 1910 durchgeführten Produktionserhebungen zeigen eindrucksvoll, daß der heimische Markt für deutsche Automobile in dieser Zeit erheblich langsamer wuchs als die Auslandsnachfrage: Während sich der Inlandsabsatz an Personen- und Güterwagen von 1909 bis 1910 von 6227 auf 6885 Stück steigerte, nahm der Export auf mehr als das Doppelte, von 1000 auf 2226 Stück, zu – zwei Drittel der Absatzsteigerung der deutschen Fahrzeugindustrie, heißt das, waren auf die Zunahme des Exports zurückzuführen.109 Noch besser als die Maschinenbauindustrie stand im internationalen Wettbewerb die deutsche Elektroindustrie da. Wie in keinem anderen Wirtschaftszweig beherrschten in der Elektrotechnischen Industrie die Großkonzerne das Terrain. Aus dem 1901/02 einsetzenden Konzentrationsprozeß gingen zwei 107 Eigene Berechnungen nach Däbritz u. Metzeltin, Hundert Jahre Hanomag, S. 80, 99. Die von den Autoren selber berechneten Exportanteile (ebd., S. 96) lassen sich rechnerisch nicht auf die aufgeführten jährlichen Daten für Lokomotivproduktion und Export zurückführen und müssen daher als fehlerhaft gelten. Unrichtige Angaben für den Anteil der Ausfuhr an der Produktion auch bei Barth, Entwicklungslinien, S. 44 u. 183, und – ohne jeden Quellenbeleg – bei Milward u. Saul, Development, S. 39. 108 Fünfundsiebzig Jahre Bosch, S. 34. 109 StJbDR 33. 1912, S. 120. Zur Maschinenbauindustrie im allgemeinen vgl. Hentschel, Maschinenfabrik Esslingen AG; Milward u. Saul, Development, S. 38 ff.; Feldman, M.A.N.; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 613 f.; Fischer, in: HbDWS, Bd. 2, S. 550 ff.; Barth, Entwicklungslinien; Huber, Deutschland als Industriestaat, S. 330–355.

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Unternehmen: die Siemens-Schuckert-Werke und die erst 1883 von Emil Rathenau gegründete »Allgemeine Elektricitäts-Gesellschaft« (AEG) (bis 1887 unter dem Namen »Deutsche Edison-Gesellschaft« firmierend), eindeutig als Branchenführer hervor. Am Vorabend des Ersten Weltkriegs waren sie, gemessen an der Bilanzsumme und ungefähr gleichauf, nach der Fried. Krupp AG die beiden größten deutschen Industrieunternehmen und stellten zusammen etwa drei Viertel der deutschen elektrotechnischen Produktion her. Beide Elektroriesen unterhielten zahlreiche Niederlassungen im Ausland und agierten in vielerlei Hinsicht wie die heutigen multinationalen Konzerne. Siemens war mit 81.795 Beschäftigten, von denen immerhin 18.348 nicht in Deutschland arbeiteten, das in dieser Hinsicht größte Elektrounternehmen der Welt. Der Export, bei dem ebenfalls die beiden Großkonzerne dominierten, an dem aber auch die neben ihnen existierenden vielen kleinen Spezialunternehmen einen wesentlichen Anteil hatten, war für die deutsche Elektroindustrie von entscheidender Bedeutung. Mehr als ein Viertel der deutschen Elektroerzeugung wurde 1913 im Ausland abgesetzt; bei Siemens waren es sogar 36,2 %. Auf dem internationalen Markt eroberte die Elektrotechnische Industrie des Deutschen Reichs nach der Jahrhundertwende eine unerreichbar wirkende Spitzenposition: Im Vorkriegsjahr verzeichnete sie einen Weltmarktanteil von über 46 % und exportierte damit deutlich mehr als doppelt soviel wie die britische und mehr als dreimal soviel wie die amerikanische Elektroindustrie, die als einzige der Welt der deutschen an Größe gleichkam.110

c) Chemische Industrie Das zweite Paradepferd des deutschen Exports neben der Elektroindustrie war die Chemische Industrie. Das galt vor allem für die Organische Chemie und hier wiederum insbesondere für die Farbstoffindustrie. Wie eigentlich alle anderen Exportindustrien auch war sie in doppelter Hinsicht vom Weltmarkt abhängig: Zum einen bezog sie einen guten Teil der von ihr verarbeiteten chemischen Rohstoffe aus dem Ausland; zum anderen mußte sie am ungehinderten Absatz ihrer Produkte in anderen Ländern interessiert sein. Im Hinblick auf den Grad der Exportabhängigkeit und die Stellung auf dem Weltmarkt jedoch war die Situation der deutschen Farbstoffindustrie einzigartig: Bereits 110 Für die statistischen Angaben siehe Feldenkirchen, Siemens, S. 43 f., 456, 646 (Tab. 1), 647 (Tab. 2), 662 (Tab. 21), 678 (Tab. 40); Schulz-Hansen, Stellung, S. 30; Czada, Berliner Elektroindustrie, S. 48 ff. Vgl. v. Peschke, Elektroindustrie, S. 185 ff.; Milward u. Saul, Development, S. 35 ff.; Koch, Konzentrationsbewegung; Fischer, in: HbDWS, Bd. 2, S. 549 f.; Feldenkirchen, Foreign Investments; ders., Die Firma Siemens im Russischen Reich; Kocka, Siemens; Hertner, Financial Strategies; Jacob-Wendler, Deutsche Elektroindustrie; Fischer u. Czada, Wandlungen, S. 148 f.; Wittke, Massenproduktion, S. 48 ff.

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Ende der 1870er Jahre deckte die deutsche Chemieindustrie, die ihren internationalen Vorsprung in erster Linie der Leistungskraft der chemischen Forschung in Deutschland und deren enger Einbindung in den Produktionsprozeß verdankte, ungefähr die Hälfte des Weltbedarfs an synthetischen Farben; bis zum Ersten Weltkrieg konnte sie ihren Anteil auf fast 90 % steigern. Außerhalb Deutschlands existierte lediglich in der Schweiz überhaupt noch eine eigene Farbstoffindustrie von nennenswertem Ausmaß. Der absolut dominanten Position der deutschen Unternehmen auf dem Weltmarkt stand ihre Abhängigkeit von diesem gegenüber: Schon in den 1880er und 1890er Jahren setzte beispielsweise die Badische Anilin- und Sodafabrik, die BASF, ungefähr drei Viertel ihrer Farbenproduktion im Ausland ab. Nach der Jahrhundertwende nahm die Bedeutung des Weltmarkts für die deutschen Farbenproduzenten sogar noch zu, so daß die auch als »Dreibund« bezeichnete »Kleine I.G.«, der außer der BASF noch Bayer und Agfa angehörten, 1913 fast 82 % ihres Kundenumsatzes im Farbstoffgeschäft außerhalb des Deutschen Reichs erzielte. Gleichzeitig kam es innerhalb des Exports zu tiefgreifenden regionalen Gewichtsverschiebungen. Die »alten« Märkte in Europa und Nordamerika verloren zusehends an Bedeutung gegenüber neuen, rasch expandierenden Absatzgebieten vor allem in Asien – 1913 nahmen allein China, Britisch-Indien und Japan zusammen fast 22 % der Ausfuhr der I.G.-Gruppe auf. Wo der Export durch Zölle oder patentrechtliche Schwierigkeiten nachhaltig behindert oder gefährdet wurde, reagierte die deutsche Großchemie mit dem Aufbau von ausländischen Tochterfirmen. Vor allem in Frankreich und Rußland, aber auch in Großbritannien und den Vereinigten Staaten tätigten die deutschen Farbstoffproduzenten seit den späten 1870er Jahren umfangreiche Direktinvestitionen, die zum Ziel hatten, tatsächliche oder erwartete Eingriffe in den Welthandel zu unterlaufen. Bis 1914 entwickelten sich alle großen Farbstoffunternehmen zu multinationalen Konzernen.111 Es waren aber nicht nur die umsatzmäßig am stärksten ins Gewicht fallenden Farbstoffe, bei denen die deutsche Chemieindustrie weltweit unangefochten an der Spitze stand. Vielmehr war sie auch auf allen anderen Gebieten der Organischen Chemie international führend, da die Laborexperimente zur Farbstoffsynthese einen enormen »Spin-off« für andere, völlig neue Herstellungsbereiche entfalteten. Zu den aus Neben- und Zwischenprodukten der Farbstoffsynthese entwickelten neuen Produktklassen zählten pharmazeutische Präparate wie Salvarsan, Pyramidon oder Aspirin, Fotomaterialien, 111 Die Daten nach: Plumpe, I.G. Farbenindustrie, S. 50 ff.; Haber, Nineteenth Century, S. 128; Teltschik, Geschichte, S. 12; v. Hippel, in: Abelshauser (Hg.), BASF, S. 100. Vgl. auch Wetzel, Naturwissenschaften, S. 84 ff.; Beer, Emergence; Travis, Rainbow Makers; Henning, Deutsche Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Bd. 2, S. 857–860; Haber, Chemical Industry 1900–1930, S. 108 ff.; Schröter, Auslandsinvestitionen; zeitgenössisch: Lepsius, Deutschlands Chemische Industrie; Harms, Deutschlands Anteil, S. 55 ff.

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Kunstfasern und Explosivstoffe. Gerade in der Pharmasparte ruhte die Führungsrolle, die der deutschen Chemieindustrie auf dem globalen Markt zukam, nicht nur auf den Schultern der großen Farbstoffproduzenten wie Bayer und Hoechst, die ihre Forschung und Produktion anders als die BASF auf das zukunftsträchtige Gebiet der Pharmazie ausgeweitet hatten; zu ihnen trat vielmehr ein Reihe von hochgradig leistungsfähigen pharmazeutischen Spezialfirmen wie Schering, Knoll & Co., Merck und C. F. Böhringer, deren Produkte ebenfalls Weltruf genossen. Das volle Ausmaß der Abhängigkeit der anderen Industrieländer von den Produkten der deutschen Chemieindustrie wurde erst nach dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs erkennbar, als die Lieferungen aus Deutschland ausblieben und kein Ersatz verfügbar war. William Henry Perkin, Sohn des gleichnamigen Entdeckers des Mauvein, des ersten synthetischen Anilinfarbstoffs, und ehemaliger Assistent von Adolf von Baeyer in München, beklagte in seiner Rede auf der Jahrestagung der Chemical Society im März 1915 unter dem Eindruck der in England durch den Wegfall der deutschen Importe entstandenen prekären Situation, daß »it has long been our habit to import almost all our organic fine chemicals from Germany. It may indeed be said that Germany has no competitor worth considering in the whole domain of organic chemical industry. That we should have allowed trades of such magnitude to pass almost completely into the hands of a foreign nation seems incredible, and, as the inevitable result, we are face to face with the serious position that, the foreign supply having stopped, stocks are rapidly vanishing and prices are rising to such an impossible level that the progress of several of our industries is greatly hampered.«112 Wenngleich nicht in ähnlicher Weise überlegen wie auf dem Gebiet der Organischen Chemie, war die deutsche Chemische Industrie doch auch auf dem Feld der Anorganischen Chemie international hochgradig konkurrenzfähig. Das gilt beispielsweise für die in großen Mengen hergestellten Säuren wie Schwefel-, Salz-, Salpeter- und Phosphorsäure, die als Grundchemikalien in der Düngemittelfabrikation, der Farbstoffindustrie, der Metallindustrie und diversen anderen Fabrikationszweigen dringend benötigt wurden. Das gilt seit den 1880er Jahren aber auch – allen entgegenlautenden und von der neueren historischen Forschung113 zum Teil zur Tatsache erklärten Behauptungen der Hersteller zum Trotz – für die Sodaproduktion. Sicherlich: Noch in den 1870er Jahren zeigten sich die deutschen Sodahersteller, deren Produktion auf dem damals vorherrschenden Leblanc-Verfahren basierte, der Konkurrenz ihrer britischen Wettbewerber aufgrund der in Deutschland weit höheren Rohstoffpreise nicht gewachsen. In der Rezession seit 1873 mußte knapp ein Drittel der deutschen Sodawerke der billigeren britischen Leblanc-Soda weichen 112 Perkin, Position, S. 558. 113 Vgl. etwa Plumpe, I.G. Farbenindustrie, S. 56.

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und den Betrieb einstellen; bis 1877 stieg der Importanteil am deutschen Sodaverbrauch auf fast 49 % an. Diese Situation änderte sich jedoch grundlegend durch eine technische Innovation: das von dem Belgier Ernest Solvay entwikkelte Ammoniak-Verfahren zur Sodagewinnung, das den doppelten Vorteil niedrigerer Produktionskosten einerseits und eines höheren Reinheitsgrades der produzierten Soda andererseits aufwies. Da sich die deutsche Sodaindustrie – ebenso wie die der USA und der anderen Industrieländer Kontinentaleuropas – seit 1880 schnell auf das überlegene neue Ammoniak-Verfahren umstellte, während die etablierten britischen Sodaproduzenten, deren Kapital in ihren Leblanc-Sodawerken gebunden war, nur zögernd in die neue Produktionsmethode investierten, veränderten sich die Wettbewerbsverhältnisse auf dem internationalen Sodamarkt binnen weniger Jahre maßgeblich. Neuere wirtschaftsgeschichtliche Untersuchungen zeigen eindeutig, daß die mit dem Solvay-Verfahren arbeitenden deutschen Sodaproduzenten bereits seit den frühen 1880er Jahren der Weltmarktkonkurrenz auch ohne Zollschutz voll und ganz gewachsen gewesen wären.114 Schon 1884 vollzog Deutschland im Sodaaußenhandel den Übergang vom Nettoimport- zum Nettoexportland; nur zehn Jahre später war die deutsche Sodaindustrie zum zweitgrößten Sodaexporteur weltweit aufgestiegen und produzierte mehr Ammoniak-Soda als jeder andere internationale Konkurrent. Völlig zu Recht vertrat daher der Handelsvertragsverein in einer Eingabe an den Reichskanzler im Jahre 1903 die Auffassung, daß ein »Bedürfnis nach einem Zollschutz für Soda ... nicht« bestehe, dieser dem den deutschen Markt kontrollierenden Sodasyndikat vielmehr lediglich dazu diene, den Inlandspreis über den Weltmarktpreis anzuheben und auf diese Weise einen Extragewinn zu erzielen, der es der das Kartell klar dominierenden Solvay-Gesellschaft, dem mit Abstand größten deutschen Sodaproduzenten, ermögliche, eine 45-prozentige Dividende auszuschütten.115

d) Textilindustrie Im Gegensatz zur Elektrotechnischen und Chemischen Industrie war die Textilindustrie am Ende des 19. Jahrhunderts ein »reife« Industrie. Alle grundlegenden technischen Innovationen: der Selfaktor, die Ringspinnmaschine, die Kämmaschine und die Webmaschine, hatten in der Jahrhundertmitte bereits das Licht der Welt erblickt und ihren internationalen Siegeszug, hier schneller, 114 Vgl. hierzu und zum Vorangehenden Schallermair, Sodaindustrie, S. 36 ff., 52, 64, 67; Krause, Chemie, S. 68–70, 102 ff., 172–175. Siehe auch Müller, Chemische Industrie, S. 191; Goldstein, Deutschlands Sodaindustrie, S. 76, 98; Landes, Prometheus, S. 254–257; Hohenberg, Chemicals, S. 52; Haber, Nineteenth Century, S. 121, 217 ff. 115 Handelsvertragsverein an Bülow am 14.4.1903, BA, R 43, 314, Bl. 52.

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dort langsamer, angetreten. Die großen Fortschritte gehörten der Vergangenheit an – auf dem Programm stand die Verbreitung und Optimierung einer weitgehend ausgereiften und bewährten Technologie. Den industriellen »Nachzüglern« – allen voran den Vereinigten Staaten und Deutschland – gelang es daher zwar, den Entwicklungsrückstand auf die britische Textilindustrie zu verringern; sie waren auf diesem Sektor jedoch nicht in der Lage, das Vorreiterland der Industriellen Revolution einzuholen oder es gar durch einen technologischen Sprung zu überholen. Bis zum Ersten Weltkrieg und darüber hinaus behielt die britische Textilerzeugung im Hinblick sowohl auf die Produktivität als auch das Produktionsvolumen einen deutlichen Vorsprung vor ihren Konkurrenten. Besonders ausgeprägt war ihre Dominanz in der Baumwollindustrie: Auch 1913 noch verfügten die britischen Baumwollfabriken über fast 40 % aller Spindeln weltweit.116 Dicht konzentriert in und um Manchester und Glasgow gelegen, besaß die britische Baumwollindustrie mit Abstand die modernste technische Ausrüstung, die am besten ausgebildeten und leistungsfähigsten Arbeiter sowie die größten Produktionsstätten. Auch auf dem ökonomisch zweitwichtigsten Gebiet der Textilerzeugung, in der Wollindustrie, konnte Großbritannien über das Ende des 19. Jahrhunderts hinaus seine Vormachtstellung verteidigen, wenn diese sich hier auch nicht ganz so eindrucksvoll wie bei der Baumwollverarbeitung ausnahm. Entsprechend dominant war die Stellung der britischen Textilindustrie auf dem Weltmarkt. Trotz der bemerkenswerten Aufholjagd der internationalen Konkurrenz konnte das Vereinigte Königreich 1913 noch immer 42,9 % des Weltexports an Textilien auf sich vereinigen. Die beiden nach Großbritannien größten Textilexporteure, Frankreich und Deutschland, kamen dagegen lediglich auf einen Weltmarktanteil von jeweils knapp 15 %.117 Die deutsche Textilindustrie war schon frühzeitig in hohem Maße auf den Welthandel angewiesen. Auf der einen Seite importierte sie eine erhebliche Menge an Garnen, vor allem aber den weitaus überwiegenden Teil der von ihr verarbeiteten Rohstoffe. An erster Stelle standen dabei Baumwolle, die von Beginn an vollständig eingeführt werden mußte, und Wolle, von der ein immer weiter wachsender Anteil aus dem Ausland stammte, da der steigende Bedarf der Textilindustrie mit dem Rückgang der Schafzucht in Deutschland zusammentraf. Auf der anderen Seite exportierte die deutsche Textilindustrie seit jeher einen Gutteil ihrer Produkte ins Ausland. Bereits in den 1840er Jahren überstieg die Ausfuhr an Baumwoll- und Wollwaren aus dem Deutschen Zollverein die Einfuhr um ein Vielfaches; kurz vor dem Ersten Weltkrieg dann berechnete Alwin Oppel in seiner einschlägigen Studie über die deutsche Tex116 1913 gab es in Großbritannien 55,97 Mio., in Deutschland 11,40 Mio. und weltweit 142,19 Mio. Baumwollspindeln. StJbDR 36. 1915, S. 30*, Tab. 16 c. 117 Maizels, Growth, S. 192.

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tilindustrie, daß sie fast die Hälfte ihrer Produktion von über 2 Milliarden Mark außerhalb des Reichs absetzte.118 Die Rekonstruktion einer einheitlichen außenhandelspolitischen Interessenlage der deutschen Textilindustrie erweist sich angesichts ihrer Vielgestaltigkeit als unmöglich. Die Konkurrenzverhältnisse auf dem Weltmarkt für Baumwollprodukte unterschieden sich von denen im internationalen Handel mit Wollerzeugnissen, diese wiederum waren andere als bei Produkten aus Leinen oder Seide. Die wirtschaftlichen Interessen in einer – ganz besonders in der Hochkonjunktur nach 1895 – rasch expandierenden Branche wie der Baumwollindustrie, die nach der Jahrhundertwende sogar ihren zuvor deutlich gesunkenen Anteil an der deutschen Nettowertschöpfung wieder steigern konnte, differierten von denen in einem schrumpfenden Zweig wie der Leinenindustrie. Schließlich unterschied sich auch die Wettbewerbsposition der Hersteller grober Stoffe von der der Produzenten feiner Tuche, ebenso wie die Interessenlage eines mit den neuesten Maschinen arbeitenden Großbetriebes von der eines nur teilmaschinisierten Kleinbetriebes abwich. Die tiefste und zugleich den gesamten Untersuchungszeitraum durchziehende Interessenkluft innerhalb der deutschen Textilindustrie tat sich jedoch quer zu den verarbeiteten Materialien zwischen ihren beiden volkswirtschaftlich wichtigsten Zweigen: der Spinnerei und der Weberei, auf.119 Die übermächtige englische Importkonkurrenz, der sich die deutschen Spinner ausgesetzt sahen, legte ihnen die Forderung nach Zöllen oder anderen Schutzmaßnahmen nahe. Das galt weniger für die Hersteller grober Garnsorten, die durchaus international wettbewerbsfähig waren und in ihrer Kategorie sogar einen deutschen Ausfuhrüberschuß erwirtschafteten. Es traf jedoch in vollem Ausmaß auf den Teil der deutschen Spinnerei zu, der feinere Garne produzierte. Bei allen Garntypen, die über dem Feinheitsgrad 45 der englischen Garnnumerierung lagen, betrug der Importanteil am deutschen Verbrauch zwei Drittel oder mehr. Insgesamt, also für alle Arten von Garnen gemeinsam, übertraf die Garneinfuhr von den ersten statistischen Nachweisen des Deutschen Zollvereins bis zum Ersten Weltkrieg die Ausfuhr kontinuierlich und signifikant. Im Durchschnitt der Jahre 1905/09 belief sich beispielsweise der Nettoimport an Baumwoll- und Wollgarn auf 103,8 Millionen Mark, von denen 54,9 Millionen auf das erstere und 48,9 Millionen Mark auf 118 Vgl. StHbDR, 2. T., S. 458, 475; Oppel, Textilindustrie, S. 9. 119 Vgl. hierzu allgemein Landes, Prometheus, S. 201–206; Kirchhain, Wachstum; Brown, Market Organization (leider scheinen die Tabellen mit den empirischen Daten, auf die Brown seine Argumentation stützt, einem Fehler bei der Drucklegung zum Opfer gefallen zu sein); Clark, Whole World, S. 141 ff.; Fischer, in: HbDWS, Bd. 2, S. 553–555; Milward u. Saul, Development, S. 31 f.; Webb, Tariff Protection, S. 343–347 ; Oppel, Textilindustrie, S. 45–56; Kertesz, Textilindustrie; Landauer, Handel; Harms, Deutschlands Anteil, S. 47–50; Huber, Deutschland als Industriestaat, S. 421–456.

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das letztere entfielen. Die Herkunft des Garnimports verrät, wie sehr nicht nur die deutsche, sondern auch die Spinnerei in den anderen Ländern der britischen unterlegen war: Stolze zwei Drittel oder 188 Millionen Mark der deutschen Gesamteinfuhr an Woll- und Baumwollgarn stammten 1907/09 jahresdurchschnittlich von den britischen Inseln; beim Baumwollgarn allein waren es 1910 sogar 91 % des Imports.120 Die deutsche Weberei, die nach den Gewerbezählungen von 1907 über 486.000 Beschäftigte und damit mehr als 2,3mal soviele wie die Spinnerei zählte – 1882 war das Verhältnis sogar 3 : 1 gewesen –, befand sich in einer außenhandelspolitischen Interessenlage, die mit der der Spinnerei radikal konfligierte.121 Für sie erhöhte jeder Zoll auf die von ihnen verarbeiteten Garne ihre Produktionskosten und gefährdete auf diese Weise ihre Konkurrenzfähigkeit auf dem Weltmarkt. Die besondere ökonomische Bedeutung dieser Problematik ergab sich dabei zum einen aus dem erheblichen Exportvolumen der deutschen Weberei, das sich etwa 1901/05 nur für Wolle und Baumwolle auf durchschnittlich 553 Millionen Mark belief, was einem alle anderen Exportwaren in den Schatten stellenden Ausfuhranteil von fast 11 % entsprach, und zum anderen aus dem außerordentlich hohen Wettbewerbsdruck auf dem Weltmarkt für Textilien, angesichts dessen bereits geringe Kostensteigerungen Marktanteilsverluste zur Folge haben konnten.122 Umgekehrt konnte die Mehrheit der deutschen Weber – das gleiche gilt übrigens für die anderen exportorientierten Zweige der deutschen Textilindustrie wie die Färberei, Bleicherei oder Druckerei – kein gesteigertes Interesse an einem Zollschutz für ihre eigenen Produkte haben, da sie – anders als etwa die Sodaindustrie – über kein Kartell verfügte, das angesichts des deutlichen Ausfuhrüberschusses bei den meisten Webwaren notwendig gewesen wäre, um einen etwaigen Zollaufschlag auf dem Binnenmarkt preislich zu realisieren. Ein großer Teil der Weberei, aber auch andere Zweige der deutschen Textilindustrie, die ihre Produkte exportierten, hätte mithin zu den Profiteuren einer möglichst freihändlerischen Handelspolitik gehört.

120 Vgl. hierzu: Verein Süddeutscher Baumwoll-Industrieller an Hohenlohe am 20.12.1897, BA, R 43, 305a, Bl. 11–14; StHbDR, 2. T., S. 462 f., 142–147; Oppel, Textilindustrie, S. 45–48, 116–122; Milward u. Saul, Development, S. 32. 121 1907 waren in der Weberei 486.456, in der Spinnerei 207.025 Personen beschäftigt. Die entsprechenden Zahlen für 1882 waren 491.796 für die Weberei und 162.716 für die Spinnerei. Oppel, Textilindustrie, S. 20. 122 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 2. T., S. 504.

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e) Schwerindustrie Ein ganz ähnlicher Interessenkonflikt wie in der Textilindustrie war latent auch in der Schwerindustrie angelegt, wurde hier jedoch von einer anders gearteten Konstellation überlagert, die das Resultat des Zusammenwirkens von Kartellbildung und vertikaler Integration und damit von zwei Strukturmerkmalen der deutschen Montan-, Eisen- und Stahlindustrie war, die sich von der Reichsgründung bis zum Ersten Weltkrieg immer stärker herausbildeten. Grundsätzlich, also ohne Berücksichtigung der besonderen organisatorischen Verfassung des schwerindustriellen Sektors in Deutschland, nahmen sich die Interessenlagen der verschiedenen Produktionsstufen, also von Zechen und Hütten, von Stahl- und Walzwerken, höchst unterschiedlich aus. Was für die Betriebe der vorgelagerten Produktionsstufe der Output war, der zu möglichst hohen Preisen abgesetzt werden sollte, das ging auf der nachgelagerten Stufe als Grundmaterial und damit als Kostenfaktor ein, den es durch wohlfeilen Einkauf zu minimieren galt. Wie gegensätzlich sich die ökonomischen Interessen auf den verschiedenen Sprossen der Verarbeitungshierarchie darstellen konnten, zeigt ein Blick auf die britische Eisen- und Stahlindustrie, wo die Produzenten von Halbzeug unter dem harten Druck der internationalen Niedrigpreiskonkurrenz ächzten, während die weiterverarbeitende Industrie demselben Phänomen: der Möglichkeit, billigen Stahl aus dem Ausland zu beziehen, eine deutliche Kostensenkung und einen Gewinn an Wettbewerbsfähigkeit verdankte. Prinzipiell gemeinsam war den unterschiedlichen Zweigen der Schwerindustrie – wie den übrigen Branchen des sekundären Sektors auch – aus handelspolitischer Perspektive eigentlich nur ein Interesse an niedrigen Agrarzöllen, da diese über den Transmissionsriemen der durch sie verteuerten Lebenshaltung der Arbeiter Lohnerhöhungen Vorschub leisteten und zudem bei den Handelspartnern Vergeltungsmaßnahmen auszulösen drohten, die geeignet waren, den Export von Industriegütern zu schädigen. Daß sich die ökonomische Interessenlage der deutschen Schwerindustrie anders darstellte, daß die Gewinner und Verlierer protektionistischer Maßnahmen hier anders verteilt waren, als es aufgrund dieser Überlegungen zu erwarten und in anderen Ländern tatsächlich der Fall war, das lag – erstens – an der sowohl im internationalen als auch im Branchenvergleich in der deutschen Schwerindustrie besonders ausgeprägten Kartellbildung mit ihren Rückwirkungen auf die Preise und den Außenhandel. Zu einer ersten Kartellierungswelle kam es in Deutschland während der wirtschaftlichen Krisenperiode der 1870er und 1880er Jahre. Ob die Kartelle daher – einer berühmt gewordenen Formulierung Friedrich Kleinwächters von 1883 zufolge – als »Kinder der Not«123 zu gelten haben, erscheint nicht nur deshalb zweifelhaft, weil viele 123 Kleinwächter, Kartelle, S. 143.

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Kartelle sich gerade in Zeiten wirtschaftlicher Krisen, in denen sie sich eigentlich hätten bewähren sollen, als instabil erwiesen und auseinanderbrachen. Vielmehr läßt sich aus der Retrospektive auch erkennen, daß die Kartellbildung, was Anzahl und Wirkungsgrad der Kartelle anbelangt, erst ungefähr seit der Jahrhundertwende in ihre Hochphase eintritt und damit ihre Blüte in einer Zeit erlebt, die nicht von ökonomischen Krisen, sondern von einer anhaltenden Hochkonjunktur geprägt war. Über die Marktmacht und den Erfolg der Kartelle hat es in der historischen Forschung eine breite und kontroverse Debatte gegeben. Zu Recht ist die chronische Instabilität der meisten Kartelle hervorgehoben und darauf hingewiesen worden, daß ihre gesamtwirtschaftliche Relevanz und ihr Einfluß nicht überschätzt werden sollten. Die Schwerindustrie stellt in diesem Kontext jedoch insofern einen Sonderfall dar, als sie – zum einen – mit dem seit 1893 bestehenden Rheinisch-Westfälischen Kohlensyndikat, dem 1897 gegründeten und 1904 in ein konzentriert verwaltetes Syndikat umgewandelten Roheisenverband und dem 1904 ins Leben gerufenen Stahlwerksverband die drei meistbeachteten und wichtigsten Kartelle der deutschen Industriewirtschaft hervorbrachte. Zum anderen – und das ist hier der entscheidende Punkt – gelang es den genannten Unternehmenszusammenschlüssen und ihren Vorgängern, für viele ihrer Produkte – wenn auch nicht für alle – über lange Zeitspannen hinweg auf dem deutschen Binnenmarkt ein Preisniveau durchzusetzen, das über dem des Weltmarktes lag. Auf dem Schienenmarkt beispielsweise wurde die Politik der Preisdifferenzierung kontinuierlich von 1879 bis zum Ersten Weltkrieg durchgehalten; der Inlandspreis bewegte sich dabei stets zwischen 10 und 40 % oberhalb des Weltmarktpreises.124 Mit ihrer Fähigkeit, den deutschen Markt vom Weltmarkt zu separieren, schufen die Kartelle erst die Voraussetzung dafür, daß eine exportorientierte Industrie wie die Schwerindustrie überhaupt von Schutzzöllen auf ihre Produkte profitieren und daher ein ökonomisch begründetes Interesse an ihnen entwickeln konnte. Ohne die preisgestaltende Macht der Kartelle auf dem Binnenmarkt dagegen – darin stimmen praktische Erfahrung und ökonomische Theorie überein – wären die Importzölle auf die meisten schwerindustriellen Erzeugnisse von den einheimischen Produzenten, die dann nichts daran gehindert hätte, einen Teil ihrer sonst in den Export gehenden Produktion auf dem deutschen Markt anzubieten, in kurzer Zeit wegkonkurriert und damit ökonomisch sinnlos geworden.125 124 Burn, Economic History, S. 101–115. Vgl. Tolliday, Competition, S. 22 f.; Allen, Competition and Growth, S. 393 f.; Wengenroth, Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt, S. 136 ff.; Webb, Tariffs, S. 310 ff. 125 Zu diesem Absatz vgl. Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 99 ff.; Webb, Tariffs, S. 310 ff.; ders., Tariff Protection, S. 337 ff.; ders., Cartels; Zöllner, Eisenindustrie; Rips, Stellung, S. 47, 58 ff.; Spanier, Exportpolitik, S. 4; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 632 ff.; ders., Aufstieg des Organisierten Kapitalismus, S. 40 f.; Fremdling u. Krengel, Kartelle; Wengen-

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Der zweite Faktor, der sich maßgeblich auf die außenhandelspolitische Interessenlage in der deutschen Schwerindustrie auswirkte, war die in den Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg für sie typische Tendenz zur vertikalen Integration.126 Für die voranschreitende Vereinigung mehrerer Produktionsstufen im gleichen Unternehmen: bei voller Ausgestaltung von der Zeche über den Hochofen und das Stahlwerk bis zum Walzwerk und unter Umständen sogar zur Maschinenbaufabrik, sprachen zunächst einmal Kostenvorteile, die sich aus der Rationalisierung von Betriebsabläufen und dem Einsatz technischer Neuerungen ergaben. Die Einführung des »direkten Prozesses«: die unmittelbare Überführung des flüssigen Roheisens aus dem Hochofen in den Konverter, welche die brennstoffintensive nochmalige Einschmelzung im Kupolofen überflüssig machte; die Minimierung der Transportwege; die Nutzung der beim Hochofenprozeß freiwerdenden Gichtgase zum Antrieb von Gasmotoren; das Auswalzen des Stahls »in einer Hitze« – all das erbrachte eine erhebliche Ersparnis an Energie- und anderen Kosten und verschaffte den großen »gemischten Werken« einen deutlichen Wettbewerbsvorteil.127 Die zweite wesentliche Triebkraft in Richtung der Entstehung kombinierter Betriebe war die zunehmende Kartellbildung. Durch die Investition in vorgelagerte Produktionsstufen, beispielsweise in Form des Anschlusses einer Hütte an ein Stahlwerk oder einer Zeche an ein Hüttenwerk, konnten die Unternehmen sowohl den hohen Kartellpreisen als auch den gerade in Boomphasen oft unzureichenden Zuteilungen durch die Kartelle entgehen.128 Dabei spielte die Tatsache, daß der Selbstverbrauch der »gemischten Werke« in aller Regel nicht auf ihre Beteiligung am Kartellabsatz angerechnet wurde, ebenso eine entscheidende Rolle wie für die Integration nachgelagerter Produktionsstufen, die den kombinierten Betrieben eine Umgehung der Kartelldisziplin ermöglichte, indem sie einen Großteil ihrer Produktion nicht über das Kartell absetzten, sondern betriebsintern weiterverarbeiteten. Die Entwicklung in der deutschen Schwerindustrie bestätigte auf diese Weise die Erkenntnis der Neuen Institutionenökonomik, daß hohe Transaktionskosten, die von der Transaktiroth, Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt, S. 136 ff.; ders., Kartellbewegung; Maschke, Grundzüge; Fremdling, German Iron and Steel Industry, S. 130 ff. Aus der Perspektive der ökonomischen Theorie: Aberle, Wettbewerbstheorie, S. 55 ff. 126 Zum Folgenden vgl. allgemein Feldenkirchen, Eisen- und Stahlindustrie, S. 110–149; Rips, Stellung, S. 71–78; Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 103 ff.; Wengenroth, Unternehmensstrategien vor dem Ersten Weltkrieg, S. 307 f. 127 Nach dem Urteil der zeitgenössischen Fachliteratur addierten sich die verschiedenen Kosteneinsparungen bei der Produktion von Walzstahl für ein »gemischtes Werk« auf 15 Mark pro Tonne Fertigfabrikat. Zöllner, Eisenindustrie, S. 25; Heymann, Die gemischten Werke, S. 213. Vgl. auch Rips, Stellung, S. 73; Krengel, Roheisenindustrie, S. 31. 128 Zu Versorgungsengpässen aufgrund der Mengenpolitik der Kartelle kam es in Zeiten der Hochkonjunktur immer wieder, etwa 1899/1900 bei Roheisen. Vgl. Kontradiktorische Verhandlungen, Bd. 3, S. 194 ff.

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onskostentheorie als Ausdruck von erheblichen Marktunvollkommenheiten – hier der Regulierung durch die Kartelle – begriffen werden, die individuellen Unternehmen dazu veranlassen, den Markttausch möglichst weitgehend durch transaktionskostenreduzierende organisatorische Lösungen zu ersetzen, unter denen an erster Stelle die Internalisierung von Transaktionen durch vertikale Integration zu nennen ist.129 Die handelspolitische Interessenlage in der Schwerindustrie erfuhr durch das Vordringen der »gemischten Werke« eine nachhaltige Prägung: Das Konfliktpotential, das bei betrieblicher Separierung der verschiedenen Produktionsstufen existiert hätte, fand sich in den vertikal integrierten schwerindustriellen Großkonzernen aufgelöst. Da sie die Beschaffung der Rohstoffe und Vorprodukte in einem umfassenden Ausmaß vom Markt in das Unternehmen hineinverlagert hatten, da sie sowieso fast alles von den eigenen Betrieben bezogen, gab es für die »gemischten Werke« wenig Grund, an einem freien, unverzollten Zugang zum Weltmarkt als Bezugsquelle interessiert zu sein. Kurzum: Das Voranschreiten von Kartellierung und vertikaler Integration wirkte sich maßgeblich auf die ökonomische Interessenstruktur der deutschen Schwerindustrie in Fragen der Zoll- und Handelspolitik aus. Anstelle eines Interessengegensatzes zwischen den verschiedenen Produktionsstufen entstand in Deutschland eine Frontstellung zwischen den hochgradig kartellierten »gemischten Werken«, die von protektionistischen Maßnahmen auf allen Stufen des Wertschöpfungsprozesses profitierten, einerseits und den ausschließlich auf einer Produktionsstufe arbeitenden »reinen Werken«, denen die Zölle die Vorprodukte verteuerten, andererseits. Im Endeffekt war das ein Konflikt zwischen ungleichen Gegnern, den die »reinen Werke«, bei denen es sich vor allem um Walzwerke handelte, nicht gewinnen konnten. In die Zange genommen von den ihnen die Materialpreise und Zuteilungsmengen diktierenden Kartellen auf der einen Seite und den ihnen auf dem Fertigfabrikatmarkt als kostengünstiger produzierende Konkurrenz gegenübertretenden großen Konzernen auf der anderen Seite, verschwanden sie mehr und mehr von der Bildfläche und überließen den schwerindustriellen Giganten das Feld.130 Zölle, Kartelle und vertikale Integration bildeten in der deutschen Schwerindustrie vor dem Ersten Weltkrieg einen Komplex sich gegenseitig verstärkender Faktoren. Ebenso wie die Kartellierung und das Vordringen der »gemischten Werke« unter den Eisen- und Stahlindustriellen in der beschriebenen Weise eine protektionistischen Maßnahmen gegenüber günstige Inter129 Vgl. Williamson, Vertical Integration, S. 112 ff.; Richter u. Furubotn, Neue Institutionenökonomik, S. 71 f. Der Klassiker ist natürlich Coase, Nature of the Firm. Siehe auch bereits den Hinweis bei Wengenroth, Unternehmensstrategien vor dem Ersten Weltkrieg, S. 318. 130 Vgl. Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 110 ff.; Rips, Stellung, S. 76; Blaich, Kartell- und Monopolpolitik, S. 152 ff.

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essendisposition schufen, leisteten bestehende Zölle der Bildung von Kartellen und der vertikalen Integration Vorschub. Gemeinsam bildeten die drei genannten Faktoren – und an dieser Stelle geht die Skizzierung der Stellung der deutschen Schwerindustrie auf dem Weltmarkt untrennbar in die Geschichte der Auswirkungen protektionistischer Eingriffe über – ein Wirkungsgeflecht, das den steilen Anstieg von Produktion und Export der deutschen Eisen- und Stahlindustrie in den Jahrzehnten vor 1914 wesentlich mitverursachte. Gerade im Vergleich zu Großbritannien nimmt sich das Wachstum der deutschen Eisen- und Stahlerzeugung nach der Reichsgründung tatsächlich äußerst eindrucksvoll aus. Noch Anfang der 1870er Jahre stellte die britische Schwerindustrie ungefähr viermal soviel Roheisen und mehr als zweimal soviel Stahl her wie ihr deutsches Pendant. Bereits 1893 jedoch überholte Deutschland England erstmals in der Stahlproduktion; in der Roheisenerzeugung war es 1903 soweit. In den letzten Jahren vor dem Ersten Weltkrieg hatte dann die deutsche Produktionsmenge die britische weit hinter sich gelassen. Bei Roheisen kam England 1911/13 noch auf einen Anteil an der Weltproduktion von 14 %, bei Stahl waren es lediglich 10 %; die deutschen Produzenten dagegen konnten in beiden Fällen fast ein Viertel der Weltausbringungsmenge auf sich vereinigen. Nur die amerikanische Eisen- und Stahlindustrie mit ihrem riesigen Binnenmarkt im Rücken übertraf die deutsche am Vorabend des Weltkriegs an Erzeugungsvolumen; auf sie entfielen 1911/13 gut 40 % der Weltproduktion sowohl von Roheisen als auch von Stahl. Auf dem Gebiet des Exports dagegen rückte die deutsche Eisen- und Stahlindustrie im Untersuchungszeitraum zum unbestrittenen Weltmarktführer auf. Das gesamte 19. Jahrhundert hindurch hatte die britische Schwerindustrie den globalen Markt klar dominiert. 1880 war die englische Ausfuhr an Eisen und Eisenwaren etwa viereinhalbmal so groß wie die deutsche gewesen, und selbst 1899 belief sie sich noch auf das Zweieinhalbfache des deutschen Exports. Nach der Jahrhundertwende jedoch gelang es den deutschen Eisen- und Stahlproduzenten, ihrer britischen Konkurrenz zunehmend Marktanteile abzujagen und sie der Exportmenge nach in einem atemberaubenden Tempo zu überflügeln. 1913 führte Deutschland 6,5 Millionen Tonnen Eisen und Eisenwaren aus und verwies damit Großbritannien mit einer Ausfuhr von 5,1 Millionen Tonnen eindeutig auf den zweiten Platz.131 Der Siegeszug der deutschen Eisen- und Stahlindustrie auf dem Weltmarkt ist vielfach auf besonders fortschrittliche Produktionsverfahren und den Einsatz einer den Konkurrenten überlegenen Technologie zurückgeführt worden. Im Gegenzug lautete der Vorwurf an die britischen Unternehmer, sie hätten die Zeichen der Zeit nicht erkannt und es nicht zuletzt aus einem bornierten 131 Feldenkirchen, Rivalität, S. 95, 97, 99; ders., Eisen- und Stahlindustrie, S. 224; Landes, Prometheus, S. 253.

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Konservativismus heraus versäumt, technische Innovationen einzuführen und den Produktionsprozeß insgesamt im erforderlichen Ausmaß zu modernisieren.132 Im Rahmen einer solchen Argumentation kommt dem Zusammenwirken von Zöllen und Kartellen in Deutschland allenfalls die Rolle zu, indirekt das deutsche Produktions- und Exportwachstum gefördert zu haben, indem es Bedingungen schuf, die das Risiko von Investitionen in kapitalintensive neue Technologien verringerten.133 Diese Argumentationslinie steht hier jedoch nicht im Vordergrund, da sie aus zwei Gründen problematisch erscheint: Zum einen ist jeder internationale Vergleich der technischen Effizienz bei der Eisen- und Stahlherstellung im 19. Jahrhundert mit einer Reihe von methodischen Schwierigkeiten behaftet, welche die Datenlage und die angelegten Maßstäbe betreffen. Alle derartigen Untersuchungen sind daher mit großer Vorsicht zu genießen, wie die im Ergebnis deutlich voneinander differierenden vorliegenden Schätzungen für die Produktivität der britischen Stahlindustrie im Vergleich zur amerikanischen und deutschen zeigen.134 Zum anderen ergäben ein Vergleich der technischen Leistungsfähigkeit und damit auch die Behauptung, die deutsche Eisen- und Stahlindustrie habe einen Effizienzvorteil besessen, nur dann einen Sinn, wenn es sich beim Stahl als dem Produkt, für das die unterschiedlichen Produktionsprozesse miteinander verglichen werden, um ein homogenes Gut handelte. Das ist jedoch nicht der Fall. Die deutsche Stahlindustrie ging in den 1880er Jahren ganz überwiegend vom Bessemer- zum Thomasverfahren über, das die Verwendung phosphorreicher Erze wie der lothringischen Minette erlaubte und sich besonders zur Herstellung billiger Massenstähle mit geringen Festigkeitsanforderungen eignete. In Großbritannien dagegen spielte das Thomasverfahren, bei dem es sich um die basische Variante des Bessemerverfahrens handelte, nie eine nennenswerte Rolle. Aufbauend auf einer weiterhin bestehenden Bessemer-Industrie vollzog sich hier zeitlich parallel zum Vordringen der Thomaswerke in Deutschland der Übergang zum Siemens-Martin-Prozeß, der zwar eine deutlich längere Zeit beanspruchte als Bessemer- und Thomasverfahren, aber auch qualitativ höherwertige Stahlsorten lieferte. Die in Deutschland seit der Mitte der 1890er Jahre ebenfalls rasch ausgebauten Siemens-Martin-Kapazitäten wurden im Gegensatz zu England vorwiegend zur Schrottverwertung eingesetzt und erreichten bis zum Weltkrieg für die deutsche Stahlherstellung niemals auch nur annähernd die Bedeutung, die ihnen 132 Vgl. Burn, Economic History, S. 213; Burnham u. Hoskins, Iron and Steel, S. 38, 45, 187; Orsagh, Progress, S. 216 ff.; Landes, Prometheus, S. 248 ff. Zur Kritik vgl. McCloskey, Economic Maturity, S. 127. Hierzu siehe wiederum Wengenroth, Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt, S. 276 ff.; Tolliday, Competition, S. 36. 133 Vgl. Webb, Tariffs, S. 328. 134 Vgl. Allen, International Competition, S. 932; ders., Competition and Growth; Webb, Tariffs, S. 322 f.; McCloskey, Economic Maturity, Kap. 7; Elbaum, Industrial Relations, S. 260 ff.

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in Großbritannien zukam.135 Der Produktmix der deutschen und der britischen Stahlindustrie entwickelte sich daher in den drei Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg in unterschiedlicher Weise: Der Aufstieg einer preiswerten Massenstahl produzierenden Thomasindustrie mit Siemens-Martin-Werken zur Schrottverwertung hier, eine dominierende, auf Roheisenbasis arbeitende und ein höheres Qualitäts- und Preissegment bedienende Siemens-MartinIndustrie mit Resten von Bessemer-Kapazitäten da. Internationale Effizienzvergleiche, die diese Unterschiede einebnen, erliegen der Gefahr, der deutschen Schwerindustrie vorschnell und illegitimerweise technologische Überlegenheit zu attestieren. In dem Marktsegment, in dem die britischen und die deutschen Hersteller direkt miteinander konkurrierten: bei dem zu einem großen Teil in den Schiffbau gehenden Siemens-Martin-Stahl, kann hiervon jedenfalls keine Rede sein. Erst nach der Jahrhundertwende gelang es in Deutschland einen Stahl herzustellen, der dem auf den Werften üblicherweise verwandten britischen an Qualität gleichkam. Auch danach genoß jedoch der britische Siemens-Martin-Stahl im internationalen Schiffbau einen besseren Ruf als sein deutsches Pendant und konnte von diesem nicht verdrängt werden. Selbst die deutschen Werften mußten zum Teil durch staatliche Auflagen zur Verwendung einheimischer Materialien gezwungen werden.136 Viel wichtiger als seine indirekte Förderwirkung war angesichts dessen der direkte Stimulus, den das Verbundsystem von Zöllen, Kartellen und vertikaler Integration auf den Export und die Produktion der deutschen Eisen- und Stahlindustrie ausübte. Daß bereits die Zeitgenossen eine Verbindung von Zöllen und Exportfähigkeit sahen, zeigt die Aussage des VDEStI-Vorsitzenden und Chefs der oberschlesischen Königshütte, Richter, der 1878 vor der EisenEnquete-Kommission erklärte: »Meiner Ansicht nach würden wir durch die Wiedereinführung der Zölle nur exportfähiger, weil wir auf dem ausländischen Markte noch billiger verkaufen könnten, wenn wir im Inlande höhere Preise erzielen.«137 Schon der durch diese Argumentation erzeugte Eindruck, daß der Export Selbstzweck sei, weist jedoch darauf hin, daß die historischen Akteure den ökonomischen Zusammenhang nicht in seinem vollen Ausmaß überblickten. Ein besseres Verständnis der auch durch die neoklassische Standardtheorie nicht erklärten exportfördernden Wirkung einer Einfuhrbeschränkung gelingt erst mit Hilfe eines ökonomischen Modells, das Paul 135 1913 betrug der Anteil des Siemens-Martin-Stahls an der gesamten Stahlproduktion in Deutschland 40,2, in Großbritannien 79,2 %. Landes, Prometheus, S. 248. 136 Vgl. Wengenroth, Unternehmensstrategien vor dem Ersten Weltkrieg; ders., Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt; ders., Deutscher Stahl, S. 204 f.; Tolliday, Competition, S. 28, 32 f., 47; Feldenkirchen, Eisen- und Stahlindustrie, S. 187 f., 219 f.; Suzuki, Rise, S. 2 ff.; Fremdling, German Iron and Steel Industry, S. 126 ff., 133; Treue, Innovation, S. 109 ff. 137 Eisen-Enquete-Kommission, Richter, S. 746.

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Krugman, der führende Kopf der new trade theory, mehr als hundert Jahre später entwickelt hat.138 Krugmans Ansatz bricht mit zwei Grundannahmen der neoklassischen Theorie: vollständiger Konkurrenz und konstanten Skalenerträgen, und geht von sowohl oligopolistisch verformten als auch segmentierten Märkten einerseits und dem Vorhandensein von economies of scale andererseits aus – Voraussetzungen also, die auch auf die Eisen- und Stahlindustrie vor dem Ersten Weltkrieg zutreffen. Unter diesen Bedingungen – das ist der grundlegende Gedankengang – hat ein vollständiger oder partieller Ausschluß der ausländischen Konkurrenz vom heimischen Markt durch Zölle oder andere protektionistische Maßnahmen weitreichende Konsequenzen. In einem ersten Schritt führt er zu einer Absatz- und Produktionssteigerung der inländischen Industrie, die den Marktanteil der exkludierten ausländischen Wettbewerber übernimmt. Der auf dem Schutz des Binnenmarktes basierende Output-Zuwachs erlaubt dann den einheimischen Produzenten die Realisierung von economies of scale – wie sie sich beispielsweise in einem mit wachsender Produktionsmenge sinkenden Grenzkostenverlauf ausdrücken.139 Das schlägt sich in ebenfalls fallenden Durchschnittskosten nieder und erhöht die Wettbewerbsfähigkeit der durch protektionistische Maßnahmen geschützten Industrie auf dem Weltmarkt – auf Kosten der Auslandskonkurrenz, die sich der gegenteiligen Entwicklung sinkender Produktion und steigender Grenzkosten ausgesetzt sieht. Der auf diese Weise geförderte Exportzuwachs der inländischen Produzenten – im vorliegenden Fall: der deutschen Schwerindustrie – stimuliert wiederum eine Steigerung der Produktion, die den Kreislauf von Output-Erhöhung, sinkenden Grenzkosten und Exportwachstum abermals in Gang setzt. Im Endeffekt induziert mithin eine Importbeschränkung ein Anwachsen sowohl der Produktionsmenge als auch des Exports der geschützten Industrie – mit dem nur scheinbar paradoxen Ergebnis, daß eine handelsbeschränkende Maßnahme unter bestimmten Voraussetzungen letztlich sogar eine Ausdehnung des Handelsvolumens zur Folge haben kann. Der hier vorgeschlagene Erklärungskomplex für den Exporterfolg und das enorme Produktionswachstum der deutschen Eisen- und Stahlindustrie wirft auch ein neues Licht auf die von ihr zum Teil im Ausfuhrgeschäft betriebene Dumpingpraxis. Von Zeitgenossen und Historikern ist naturgemäß besonders der enge Zusammenhang von konjunkturellen Krisen einerseits und dem teilweise durch eine forcierte Ausfuhrprämienpolitik der Kartelle geförderten

138 Krugman, Import Protection. Wiederabdruck des Aufsatzes in: ders., Rethinking International Trade, S. 185–198. Mathematische Formalisierung: Zhang u. Zhang, Analysis. 139 Mathematisch handelt es sich bei den Grenzkosten um die erste Ableitung der Kostenfunktion C. Bei sinkenden Grenzkosten gilt mithin C’’ < 0. Das Modell trägt jedoch auch bei anders gearteten Skalenerträgen. Vgl. Krugman, Rethinking International Trade, S. 192–198.

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schwerindustriellen Preisdumping andererseits betont worden.140 Damit rükken in erster Linie die situativen Ursachen des Dumpings in den Vordergrund – der Export findet in seiner Funktion als Ventil Beachtung, durch das die in der Rezession im Inland nicht mehr absetzbare Überproduktion zu Schleuderpreisen ins Ausland abgestoßen wird. Die hier zur Erklärung des Vordringens der deutschen Eisen- und Stahlproduzenten auf dem Weltmarkt herangezogenen Faktoren: steigende Skalenerträge und die auf dem Zusammenspiel von Zöllen und Kartellen beruhende Existenz preislich differenzierter Märkte, verweisen dagegen auf die strukturellen und langlebigen Ursachen des schwerindustriellen Dumpings. Dabei geht es nicht nur darum, daß ein erfolgreiches Dumping auf den Außenmärkten allein auf der Basis von Kartellen bzw. kartellähnlichen Absprachen und von Zöllen praktiziert werden kann, da sonst die zu Niedrigpreisen in das Ausland verkauften Güter über die Grenze zurückströmen und den Binnenmarkt überschwemmen könnten. Vielmehr zeigt eine kostenrechnerische Analyse des Problems darüber hinaus, daß eine Politik des Dumpings, also des Absatzes im Ausland zu unter den Selbstkosten141 liegenden Preisen, unter den genannten Bedingungen sogar auf Dauer eine profitable Strategie darstellen kann – dann nämlich, wenn die mit den Dumpingexporten einhergehende Ausweitung der Produktion durch die Verteilung der Fixkosten auf eine größere Stückzahl und die Ausnutzung von economies of scale zu einer Senkung der Durchschnittskosten führt, die den durch die Dumpingpreise verursachten Rückgang der Durchschnittserlöse überkompensiert oder eine Produktion überhaupt erst rentabel erscheinen läßt. Ob ein Exportauftrag von einem Unternehmen zu einem über oder unter den Selbstkosten liegenden Preis angenommen wird, ist aus Sicht der heutigen Betriebswirtschaftslehre weitgehend irrelevant – entscheidend hierfür sind nicht die Selbstkosten, sondern die Grenzkosten, also die variablen Kosten der für die Abwicklung des Auftrags erforderlichen Zusatzproduktion. Erst wenn der bei einem Exportgeschäft zu erzielende Preis die Grenzkosten unterschreitet, entsteht tatsächlich ein betriebswirtschaftlicher Verlust. Die von den historischen Akteuren als »Verlustgeschäfte« bezeichneten Ausfuhrgeschäfte, die unter den Durchschnittskosten abgeschlossen wurden, lagen – wie auch Ulrich Wengenroths Berechnungen zeigen – mit ziemlicher Sicherheit noch deutlich oberhalb der Grenzkosten und waren daher eigentlich »Gewinnge-

140 Vgl. nur Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 562 ff.; Wengenroth, Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt, S. 128–152; Hentschel, Wirtschaft u. Wirtschaftspolitik, S. 116; Sonnemann, Auswirkungen des Schutzzolls, S. 76 ff.; Wagenführ, Bedeutung des Außenmarktes, S. 36 ff.; Tiedemann, Sechs Jahre, S. 68 f.; Kontradiktorische Verhandlungen, Bd. 3. 141 Selbstkosten oder – synonym – Durchschnittskosten sind die totalen Stückkosten, also die variablen Stückkosten plus Fixkostenanteil pro Stück.

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schäfte«.142 Auch wenn man in Rechnung stellt, daß den Zeitgenossen das Grenzkostenkonzept ebensowenig bekannt war wie die darauf aufbauenden und heute zum betriebswirtschaftlichen Basiswissen gehörenden Optimierungsrechnungen – die entsprechenden kostenrechnerischen Werkzeuge wurden in Deutschland erst in den 1920er Jahren entwickelt –, ist doch davon auszugehen, daß viele Unternehmen in der Praxis durch Erfahrung und tastende Erprobung zu einer Strategie vordrangen, die dem kostenrechnerischen Postulat nahekam. Der 1878 in einer Verwaltungsratssitzung des Bochumer Vereins gefaßte Beschluß, »daß Exportgeschäfte auch zu billigen Preisen notwendig abgeschlossen werden müssen, weil die zu geringe Beschäftigung im Inland allein nicht rentabel ist«, weist jedenfalls darauf hin, daß man sich an entscheidender Stelle der prinzipiellen Problematik bereits frühzeitig vollauf bewußt war.143 Wie weit die Abhängigkeit der deutschen Schwerindustrie von dem zur Senkung der Stückkosten dringend benötigten Export selbst in konjunkturell günstigen Zeiten reichte, zeigt zum Beispiel die Tatsache, daß der Anteil der Ausfuhr am Halbzeug- und Fabrikateversand der Gewerkschaft Deutscher Kaiser im Jahrzehnt 1903/12 kontinuierlich um die Dreißigprozentmarke pendelte. Auch bei Krupp, wo die Exportquote in der Depression seit 1873 in der Spitze bis auf drei Viertel angestiegen war, lag der Ausfuhranteil am Gesamtumsatz in der Hochkonjunkturperiode von 1895 bis 1913 durchschnittlich bei einem Drittel, konnte in einzelnen Jahren aber durchaus sogar auf rund 50 % anwachsen.144

142 Grundlegend hierzu Wengenroth, Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt, S. 148–152. Vgl. auch Webb, Cartels, S. 95–98. 143 Protokoll der Verwaltungsratssitzung am 20.7.1878, zit. nach Wengenroth, Unternehmensstrategien und technischer Fortschritt, S. 147. Hervorh. i. O. Vgl. auch Protokolle über die Vernehmung der Sachverständigen durch die Eisen-Enquete-Kommission, S. 410. 144 Eigene Berechnungen nach Feldenkirchen, Eisen- und Stahlindustrie, S. 232, Tab. 73.

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III. Außenhandelspolitik in der Freihandelsära

1. Cobden-Vertrag und europäisches Freihandelssystem Der nach dem britischen Freihändler Richard Cobden benannte Handelsvertrag zwischen Großbritannien und Frankreich läutete in Europa das Zeitalter des Freihandels ein. Nach seinem Zustandekommen im Jahre 1860 schlossen fast alle europäischen Staaten innerhalb nur weniger Jahre untereinander zollreduzierende Verträge ab, die Europa in atemberaubend kurzer Zeit in eine Zone relativen Freihandels verwandelten – hundert Jahre vor den Römischen Verträgen entstand so etwas wie ein gemeinsamer europäischer Markt. Was war geschehen? Auf Initiative Cobdens und seines französischen Counterparts Michel Chevalier, eines französischen Nationalökonomen und Mitglieds des Conseil d’Etat, war es seit Mitte 1859 zu intensiven englisch-französischen Verhandlungen gekommen, die bereits Anfang des nächsten Jahres zur Unterzeichnung des folgenschweren Handelsvertrages führten. Die dem Vertragsabschluß zugrunde liegende Motivationslage gestaltete sich auf beiden Seiten des Kanals hochgradig komplex, insgesamt standen aber in England wie in Frankreich politische Interessen im Vordergrund.1 Auf britischer Seite erhoffte man sich außenpolitisch einen Abbau der zwischen den beiden Ländern bestehenden Spannungen, die zusehends an Schärfe gewonnen hatten und einen Krieg in den Bereich des Möglichen rücken ließen. Cobden vertrat sogar die Ansicht, daß die allgemeine Durchsetzung des Freihandelsprinzips und die mit ihr einhergehende Intensivierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen die Instrumente der traditionellen Diplomatie überflüssig machen und den Weltfrieden dauerhaft sichern würden. »Free Trade is God’s diplomacy, and there is no other certain way of uniting people in bonds of peace«, versicherte er dem französischen Kaiser bei den Geheimverhandlungen.2 Innenpolitisch verband sich damit für Cobden und seine Anhänger aus den aufstrebenden middle classes nicht nur eine radikale 1 Aus der Literaturflut zum Cobden-Vertrag vgl. nur Howe, Free Trade, S. 92–105; Marsh, Bargaining on Europe, S. 8–27; Bairoch, European Trade Policy, S. 37–40; Wendt, Freihandel; Metzler, Großbritannien, S. 139–145; Dunham, Anglo-French Treaty; Iliasu, Cobden-Chevalier Commercial Treaty. 2 Zit. nach Bourne, Foreign Policy of Victorian England, S. 85.

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Kritik an den in ihren Augen weit übertriebenen britischen Rüstungsausgaben, sondern auch ein Angriff auf die dominierende Stellung der die auswärtige Politik und die übrigen Geschicke des Staates nach wie vor bestimmenden aristokratischen Elite. Auch auf französischer Seite spielten politische Überlegungen eine zentrale Rolle. Nach seinen Siegen über Österreich bei Magenta und Solferino strebte Napoleon III. nach einer Verbesserung des politischen Verhältnisses zu Großbritannien, um auf diese Weise Rückendeckung für sein weiteres Vorgehen in Kontinentaleuropa zu erlangen. Gerade angesichts der bevorstehenden, aber noch nicht öffentlich gemachten Annexion Nizzas und Savoyens durch Frankreich schien hier der projektierte Handelsvertrag eine vielversprechende Chance zu bieten. Hinzu kam, daß der französische Kaiser und seine Berater grundsätzlich vom Freihandelsprinzip überzeugt waren und sich von der neuen englischen Konkurrenz für die französische Industrie einen maßgeblichen Modernisierungs- und Wachstumsimpuls versprachen. Für eine einseitige Absenkung des Zollniveaus jedoch hätte Napoleon III. im Parlament niemals eine Mehrheit gefunden, da hier die Anzahl der protektionistischen Abgeordneten bei weitem überwog. Der Abschluß eines Handelsvertrages dagegen unterlag allein seiner souveränen Entscheidungsgewalt – das war eine wesentliche Bedingung seiner Ermöglichung. Der Cobden-Vertrag bedeutete einen radikalen Bruch mit der bisherigen französischen Handelspolitik, die nicht nur protektionistisch, sondern vielfach sogar prohibitiv gewesen war. Frankreich verpflichtete sich, alle Einfuhrverbote abzuschaffen. Vom 1. Oktober 1861 ab sollten die französischen Importzölle nur noch höchstens 30 % des Warenwerts betragen; für Kohle, Eisen, Stahl, Werkzeuge und Maschinen trat diese Bestimmung bereits früher in Kraft. Bis zum 1. Oktober 1864 sollten die Zölle abermals auf maximal 25 % ad valorem reduziert werden. Im Gegenzug senkte Großbritannien maßgeblich die Einfuhrabgaben auf Wein, Spirituosen und Seidenwaren – auf Güter mithin, die für den französischen Export von großer Bedeutung waren. Die Ausfuhrzölle auf britische Kohle verschwanden vollständig. Gleichzeitig wurde die Anzahl der noch abgabepflichtigen Importgüter von 419 auf 48 reduziert. Damit erreichte jener Prozeß der Liberalisierung des britischen Außenhandels seinen vorläufigen Höhepunkt, den Sir Robert Peel 1842 eingeleitet hatte, als der britische Zolltarif noch mehr als 4000 Positionen umfaßte.3 Das wichtigste und folgenreichste Element des Cobden-Vertrages war jedoch die in Artikel XIX. enthaltene Meistbegünstigungsklausel. Sie stellte zwar keine grundlegend neue vertragliche Innovation dar, fand aber nach einem ungefähr dreißig- bis vierzigjährigen Intervall, während dessen Rezipro3 Der Text des Cobden-Vertrages bei Levi, British Commerce, S. 428–433. Vgl. auch Marsh, Bargaining on Europe, S. 16; Dunham, Anglo-French Treaty.

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zitätsvereinbarungen dominiert hatten, nun erstmals wieder Eingang in einen bedeutenden Handelsvertrag.4 In ihrer im britisch-französischen Abkommen von 1860 festgeschriebenen »unbedingten« Fassung besagte die Meistbegünstigungsklausel, daß alle Zollsenkungen oder sonstigen Vergünstigungen, die eine der vertragsschließenden Parteien in der Zukunft Dritten gewähren würde, automatisch auch auf den jeweils anderen Vertragspartner ausgedehnt werden sollten. Ihre weitreichende Bedeutung erlangte diese Bestimmung dadurch, daß dem Cobden-Vertrag binnen weniger Jahre eine ganze Reihe von nach seinem Vorbild abgefaßten weiteren Handelsverträgen folgte. Zu den Verträgen Englands und Frankreichs mit zahlreichen anderen europäischen Staaten traten bilaterale Abmachungen dieser Länder untereinander, so daß ein regelrechtes Netzwerk von Handelsverträgen entstand. Da sie alle die Meistbegünstigungsklausel enthielten, kam jede neu vereinbarte Zollsenkung umgehend auch allen anderen Handelspartnern zugute, mit denen bereits Verträge existierten. Ausgehend von Frankreich fielen auf diese Weise die kontinentaleuropäischen Schutzzollmauern wie Dominosteine. »[W]e secured the alliance and co-operation of France«, konnte bereits 1866 der CobdenVertraute und board of trade-Mitarbeiter Louis Mallet aus britischer Perspektive resümieren, »in breaking down the whole of the prohibitory laws of Europe«.5 Innerhalb nur eines halben Jahrzehnts war ganz West- und Mitteleuropa zu einer Zone weitgehend freien Handels zusammengewachsen. Zwar waren Zölle und andere Handelsbeschränkungen durchaus nicht vollständig verschwunden; im Vergleich zu vorher hatten sie aber einen drastischen Abbau erfahren. Das alles ließ sich 1860 in dieser Form noch nicht voraussehen. Schnell wurde aber klar, daß der Cobden-Vertrag Bewegung in die europäische Handelspolitik gebracht hatte. Bereits wenige Monate nach seinem Abschluß begann die französische Regierung das Terrain für weitere Handelsverträge mit anderen europäischen Staaten zu sondieren – an Preußen erging ein entsprechendes Angebot im Juni 1860. Auch für diesen Vorschlag spielten nicht nur wirtschaftspolitische Überlegungen eine Rolle. Mindestens ebenso wichtig waren die außenpolitischen Absichten, die Napoleon III. mit einem Handelsvertrag zwischen Frankreich und Preußen verband. Der französische Kaiser zielte nicht nur darauf ab, mit seiner Hilfe die französisch-preußischen Beziehungen zu intensivieren, sondern hoffte zugleich, durch die mit dem Handelsvertrag zu induzierenden innerdeutschen Konflikte einer gegen die französischen Hegemonialbestrebungen in Europa gerichteten Koalition zwischen Preußen und Österreich den Boden zu entziehen.

4 Vgl. Bairoch, European Trade Policy, S. 38 f. 5 L. Mallet, Commercial Treaty with Austria, memo. 1866, p. 9, PRO, CAB 1/1.

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2. Genese und Folgen des preußisch-französischen Handelsvertrages von 1862 Die französischen Vertragsavancen stießen bei der preußischen Regierung auf offene Ohren. Nach Rücksprache mit den anderen Zollvereinsmitgliedern, in deren Auftrag Preußen in solchen Fällen agierte, begannen am 11. Januar 1861 in Berlin die Verhandlungen. Ihr Verlauf wie auch die Stationen des Konflikts, der sich nach dem Abschluß des preußisch-französischen Handelsvertrages im Zollverein über seine Annahme entwickelte, sind von der historischen Forschung minutiös untersucht worden und müssen daher hier nicht noch einmal en détail nachgezeichnet werden.6 Von Interesse bleibt dagegen die Frage, welches die entscheidenden Gründe dafür waren, daß die preußische Regierung mit der Forcierung des preußisch-französischen Handelsvertrages auch gegen den Widerstand anderer Zollvereinsmitglieder so dezidiert eine freihändlerische Umgestaltung der Handelspolitik betrieb. Eine kaum zu überschätzende Bedeutung kam zunächst einmal einem ideologischen Faktor zu: Die preußische Ministerialbürokratie war ganz überwiegend von der Richtigkeit des Freihandelsprinzips überzeugt. Das galt insbesondere auch für die mit den Handelsvertragsverhandlungen betrauten Beamten, unter denen die zentrale Figur nicht der die preußische Delegation formell leitende Johann Friedrich v. Pommer Esche, sondern der vom Handelsministerium entsandte Rudolph v. Delbrück war. Delbrück und seine Kollegen handelten vor dem Hintergrund einer weitgehend ungebrochenen, relativ starken Tradition freihändlerischer Ideen in der preußischen Bürokratie, die bis zu den Stein-Hardenbergschen Reformen zurückreichte und sich erstmals im preußischen Zollsystem von 1818 manifestierte, das im internationalen Vergleich ausgesprochen liberal war und 1834 bei der Gründung des Zollvereins von diesem übernommen wurde.7 Später, zwischen 1854 und 1859, hatte die preußische Regierung wiederholt den Versuch unternommen, im Zollverein eine Ermäßigung der Zollsätze durchzusetzen, die teils in den 1840er Jahren auf das Drängen der süddeutschen Staaten hin nach oben geschraubt worden waren, teils ohne Zutun des Gesetzgebers einen schutzzöllnerischen Charakter dadurch angenommen hatten, daß die Preise vieler, gera6 Vgl. hierzu nur Böhme, Deutschlands Weg, S. 100–166; ders., Verfassungskonflikt, S. 206 ff.; Henderson, Cobden-Vertrag, S. 233–239; Hahn, Geschichte des Deutschen Zollvereins, S. 166–180; ders., Wirtschaftliche Integration, S. 277 ff., und bereits Weber, Zollverein, S. 356–411; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 27–63; Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 199 ff. 7 Vgl. Hahn, Geschichte des Deutschen Zollvereins, S. 20–27; Helfferich, Handelspolitik, S. 103–110; Ohnishi, Zolltarifpolitik, S. 28–59; Brinkmann, Handelspolitik; Weber, Zollverein, S. 92–119.

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de der industriell hergestellten Güter im Laufe der Zeit deutlich gefallen, die vom Zollverein erhobenen Gewichtszölle dagegen unverändert geblieben waren, so daß sich ihr Anteil am Warenwert beträchtlich erhöht hatte. Die tarifpolitischen Vorstöße Preußens waren jedoch auf den Generalkonferenzen der fünfziger Jahre zumeist am Widerstand anderer Zollvereinsmitglieder und ihrer Drohung gescheitert, von dem im Zollvereinsvertrag festgeschriebenen Vetorecht jedes einzelnen Staates Gebrauch zu machen. Angesichts dieser unbefriedigenden tarifpolitischen Stagnation bot der preußisch-französische Handelsvertrag der preußischen Administration eine günstige Gelegenheit, die Blockadepolitik der Mittelstaaten zu überwinden und die beabsichtigte Reform des Zollvereinstarifs zu erreichen, indem sie die von Preußen gewünschten Tarifänderungen in den Handelsvertrag einbaute und seine Annahme zur Voraussetzung der 1865 anstehenden Erneuerung der Zollvereinsverträge erklärte. Die ohnehin freihändlerische Grundtendenz in der preußischen Ministerialbürokratie erhielt eine machtvolle Unterstützung durch den erstaunlichen Siegeszug, den das Freihandelsdogma seit dem Ende der 1850er Jahre in der politischen Öffentlichkeit feierte. »Der große Zug der freihändlerischen Theorie«, resümiert Gustav Schmoller in der Retrospektive, » hatte alle mehr oder weniger angesteckt.«8 Das galt nicht nur für das Preußen der »Neuen Ära«, sondern – in unterschiedlichen Graden – auch für die anderen deutschen Staaten und praktisch ganz Europa.9 Getragen von dem nach der ersten Weltwirtschaftskrise von 1857/59 einsetzenden wirtschaftlichen Aufschwung, machte sich unter den Zeitgenossen mehr und mehr ein ausgeprägter Freihandelsoptimismus breit, mit dem sich der europäische Liberalismus zusehends identifizierte. Dem grenzüberschreitenden freien Warenaustausch schien die Zukunft zu gehören, er verhieß internationalen Wohlstand und Frieden. Zunehmend gelang es den Vorkämpfern der Freihandelsdoktrin in der öffentlichen Diskussion, ihrer Auffassung das Prädikat der Fortschrittlichkeit anzuheften, schutzzöllnerische Positionen dagegen als reaktionär zu stigmatisieren. Als 1860 mit Frankreich und ein Jahr später mit Belgien zwei »Hochburgen des Abschließungssystems« zu einer freihändlerisch inspirierten Handelspolitik übergingen, machte sich daher in Preußen und in anderen deutschen Staaten vielfach der Eindruck breit, daß der Zollverein Gefahr lief, den Anschluß an ein neues wirtschaftspolitisches Zeitalter zu verlieren. »Wir waren stehen geblieben oder rückwärts gegangen«, so brachte Delbrück das auf den Punkt, »während die übrige Welt vorwärts ging; durften wir uns von dieser Bewegung fern halten? Wir durften es nicht«.10 8 Schmoller, Grundriß, S. 1288. 9 Vgl. Kindleberger, Rise of Free Trade, S. 64 f., der ebenfalls die Bedeutung des internationalen ideologischen Triumphs der Freihandelstheorie hervorhebt. 10 Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 201.

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Zum wichtigsten Motor der deutschen Freihandelsbewegung entwickelte sich der 1858 in Gotha gegründete Kongreß deutscher Volkswirte. Während in seinen ersten Versammlungen noch die Forderung nach Gewerbefreiheit im Mittelpunkt gestanden hatte, rückten seit 1860 zusehends handelspolitische Fragen in den Vordergrund. In der Folgezeit profilierte sich der Kongreß rasch als Speerspitze der deutschen Freihandelspartei und als engagierter Vorkämpfer für eine Reform der Zollvereinsverfassung. Der große politische Einfluß des Volkswirtschaftlichen Kongresses beruhte nicht auf seiner Schlagkraft als Organisation. Er fand nur einmal im Jahr und jeweils an einem anderen Ort statt; er war kein »Mitgliederverein«, sondern eine offene Versammlung, in der jeder, der den Eintrittspreis zahlte, Diskussions- und Stimmrecht hatte; ihm fehlte der für spätere Verbände typische, Kontinuität und Öffentlichkeitsarbeit gewährleistende Funktionärsapparat. Auch existierte keine einheitliche freihändlerische Lehrmeinung, die von der »Kanzel« des Kongresses aus hätte verkündet werden können. Eher läßt sich der »Kongreß deutscher Volkswirte« als Forum beschreiben, das die untereinander sehr unterschiedlichen Gruppierungen der deutschen Freihandelsbewegung nutzten, um für ihre Ideen zu agitieren.11 Die erhebliche politische Wirkung, welche die vom Volkswirtschaftlichen Kongreß propagierten handelspolitischen Forderungen entfalteten, läßt sich daher nur erklären, wenn man bei seinen Mitgliedern und ihrer Funktion als Multiplikatoren ansetzt. Vielfältige Möglichkeiten, freihändlerische Ideen im Rahmen ihres Berufes weiterzuverbreiten und auch praktisch umzusetzen, boten sich zum einen den auf den Kongreßversammlungen deutlich überrepräsentierten Beamten, Rechtsanwälten und Handelskammersekretären. Noch entscheidender für die Öffentlichkeitswirksamkeit des Kongresses war jedoch, daß sich sein meinungsbildender Kern praktisch von Beginn an aus Journalisten und anderen Publizisten zusammensetzte. Zu ihnen zählten etwa die radikalen Freihandelsapostel John Prince-Smith und Julius Faucher, die beide vor allem in der wichtigsten wissenschaftlichen Zeitschrift der Freihandelsbewegung, der »Vierteljahrsschrift für Volkswirtschaft und Kulturgeschichte«, veröffentlichten und auf zahllosen Versammlungen und Tagungen für ihre Überzeugung warben. Zur Kerngruppe des Kongresses gehörten insbesondere aber auch Vertreter der Tages- und Wochenpresse wie der die »Ostseezeitung« leitende Otto Wolff, Viktor Böhmert vom »Bremer Handelsblatt« und der seit 1856 für den volkswirtschaftlichen Teil der einflußreichen »Berliner Nationalzeitung« verantwortliche Otto Michaelis. Hinzu kam, daß der Kongreß deutscher Volkswirte durch Persönlichkeiten wie Rudolf v. Bennigsen, Gustav Freytag, Karl Braun, Hermann Schulze-Delitzsch und viele ande11 Zu den verschiedenen Gruppierungen innerhalb der Freihandelspartei vgl. Hentschel, Freihändler, S. 17–22.

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re personell eng mit dem 1859 gegründeten Nationalverein verflochten war und auf diese Weise die wirtschaftspolitische Ausrichtung des dort organisierten kleindeutschen Liberalismus nachhaltig beeinflußte.12 Im Gegensatz zu diesen ideologischen Strömungsverhältnissen und ganz anders als später spielten organisierte wirtschaftliche Interessen als Triebkräfte für die Neuausrichtung der preußisch-deutschen Handelspolitik am Anfang der 1860er Jahre keine herausgehobene Rolle. Zweifellos gab es breite wirtschaftliche Kreise, die von einer freihändlerischen Umgestaltung der Außenhandelspolitik zu profitieren glaubten – allen voran die exportorientierten ostelbischen Agrarproduzenten, der Großhandel in den Nord- und Ostseestädten und eine ganze Reihe von Konsumgüterzweigen. Aus ihnen ging aber keine die Liberalisierung der Handelspolitik vorantreibende Interessenorganisation hervor, die in ihrer Wirksamkeit den Kongreß deutscher Volkswirte auch nur annähernd erreicht hätte.13 Auf den Versammlungen des Kongresses wiederum waren Vertreter aus Industrie, Handel und Landwirtschaft deutlich in der Minderheit; hier dominierte klar das Bildungsbürgertum. Es wäre darüber hinaus verfehlt, den verschiedenen Branchen der sich rasch entwickelnden gewerblichen Produktion im Zollverein ein einheitliches freihändlerisches Interesse zu unterstellen. Es existierten durchaus auch dezidiert schutzzöllnerisch eingestellte Wirtschaftszweige: Die zwei wichtigsten waren um 1860 die rheinisch-westfälische Schwerindustrie und die süddeutsche Baumwollspinnerei, die beide vor allem den Druck der überlegenen britischen Konkurrenz fürchteten. Auch ihnen gelang es jedoch in dieser Phase nicht, einen nachhaltigen Einfluß auf den Ablauf des handelspolitischen Entscheidungsprozesses zu gewinnen. Das bedeutet nun auf der anderen Seite nicht, daß wirtschaftliche Interessen für die handelspolitische Linie Preußens und des Zollvereins ohne Bedeutung gewesen wären. Das Gegenteil ist richtig. Doch erreichten sie den politischen Entscheidungsprozeß in aller Regel nicht als Ergebnis einer großangelegten Kampagne »von unten«, also als Artikulation wohlorganisierter wirtschaftlicher Interessenverbände, sondern in erster Linie in Form ihrer Wahrnehmung und Deutung durch Ministerialbürokraten, Parlamentarier und Publizisten. Unter ihnen herrschte die Ansicht vor, daß die deutsche Industrie – und das galt auch für die Branchen, die weiterhin Schutzzölle forderten – sich in den 12 Vgl. hierzu etwa Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 20–26; Hentschel, Freihändler, S. 12–26, 61–78; Stalmann, Kongreß; Offermann, Arbeiterbewegung, S. 169 ff.; Langewiesche, Liberalismus in Deutschland, S. 113 f.; Hahn, Geschichte des Deutschen Zollvereins, S. 162; Böhme, Verfassungskonflikt, S. 200. 13 Damit lagen die Verhältnisse völlig anders als in England zwanzig Jahre zuvor, wo die Baumwollindustriellen aus Manchester die entscheidende Triebfeder für die Gründung der Anti-Corn Law League und ihre Freihandelskampagne gewesen waren. Vgl. Kadish, Free Trade; Howe, Cotton Masters; McCord, Anti-Corn Law League, S. 16 ff.; Bairoch, European Trade Policy, S. 11; Lloyd-Jones, Merchant City, S. 86 ff.

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Jahrzehnten zuvor so weit entwickelt hatte, daß sie nun dem internationalen Wettbewerbsdruck standhalten konnte. Der preußische Handelsminister August v. der Heydt etwa war davon überzeugt, »daß die Erweiterung ihres Absatzgebiets für die Industrie von größerem Wert sei, als die Höhe des Zollschutzes«.14 Vor diesem Hintergrund versprach man sich von dem Abschluß eines Handelsvertrages mit Frankreich, der einen massiven Abbau der französischen Eingangszölle bedeutet hätte, für die Wirtschaft des Deutschen Zollvereins den Zugang zu einem neuen und lukrativen Markt. Auf der anderen Seite drohte bei einem Nicht-Zustandekommen des Vertrages die Gefahr, daß die deutsche Industrie auf dem französischen Markt nach dem Inkrafttreten des Cobden-Vertrages gegenüber der britischen Konkurrenz und nach dem Abschluß weiterer bilateraler Abmachungen auch gegenüber anderen europäischen Wettbewerbern dauerhaft benachteiligt worden wäre. »Weder politisch noch wirtschaftlich würden wir,« beurteilte Delbrück in der Rückschau die Situation, »bei unserer geographischen Lage und unserer entwickelten Gewerbsamkeit, es haben ertragen können, von dem vor unserer Tür liegenden Markte des reichsten Landes des Kontinents ausgeschlossen zu sein, wenn dieser Markt, wie sicher zu erwarten war und tatsächlich eintrat, beinahe dem ganzen übrigen Europa geöffnet wurde.«15 Wie wenig das dabei zugrunde liegende Bild von der wirtschaftlichen Interessenlage der deutschen Produzenten den tatsächlich von ihnen artikulierten Forderungen entsprach, wie sehr es dagegen auf Delbrücks Perzeption und Interpretation beruhte und wie groß zu diesem Zeitpunkt zugleich der Ermessens- und Handlungsspielraum der Ministerialbürokratie war, zeigt die Tatsache, daß die preußische Regierung vor Abschluß des Handelsvertrages mit Frankreich zwar einzelne ausgewählte Sachverständige anhörte, eine systematische Befragung der Handelskammern oder eine breiter angelegte Enquete jedoch bewußt vermied, da man sich im Besitz ausreichender Informationen fühlte und schutzzöllnerische Gegenstimmen befürchtete.16 So sehr die geschilderten Bedingungen auf preußischer Seite auch einem Vorstoß in Richtung Freihandel günstig gewesen sein mögen – der eigentliche Impuls in dieser Frage ging vom Feld der »klassischen« Machtpolitik aus. Zunehmend waren seit der Revolution von 1848/49 die Probleme der Zollpolitik in den Sog der Auseinandersetzungen zwischen Österreich und Preußen geraten. Bereits kurz nach der erfolgreichen Niederschlagung der inneren Opposition, 1849/50, waren der neue österreichische Ministerpräsident Felix Fürst 14 Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 204. 15 Ebd., S. 201. 16 Lotz, Ideen der Handelspolitik, S. 38; Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 212. Nach Delbrück war von einer Enquete nicht viel zu erwarten, »weil, wie wir wohl wußten, die Vertreter geschützter Industrien sich nicht leicht entschließen, die Zulässigkeit einer Verminderung des Schutzes öffentlich anzuerkennen.« Ebd.

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zu Schwarzenberg und sein ebenfalls frisch berufener Handelsminister Karl Ludwig v. Bruck mit Plänen hervorgetreten, die auf den stufenweisen Aufbau einer großen mitteleuropäischen Zollunion abzielten. Die Vision eines alle deutschen Staaten umfassenden und nach außen durch Schutzzölle abgeschlossenen wirtschaftlichen Großraumes mit dem »Gewicht eines 70 Millionen Menschen umfassenden Bündnisses«,17 das selbst nur die Vorstufe für eine politische Einigung sein sollte, stellte ein äußerst ambitioniertes Alternativkonzept zu der 1852/54 anstehenden Verlängerung des Deutschen Zollvereins dar. Zugleich bedrohte die österreichische Initiative damit unumwunden den preußischen Führungsanspruch auf handelspolitischem Gebiet. Zwar war es der preußischen Regierung Anfang der 1850er Jahre durch geschicktes politisches Taktieren gelungen, die sofortige Zolleinigung mit Österreich zu vereiteln, den Zollverein in seiner überkommenen Form zu verlängern und damit die wirtschaftspolitische Vormachtstellung Preußens in Deutschland einstweilen zu sichern. Doch hatte der als Kompromißlösung zwischen Österreich und Preußen zustande gekommene Handelsvertrag vom Februar 1853 gleichzeitig ein Provisorium geschaffen, das wie ein Damoklesschwert über der dominierenden Stellung Preußens im Zollverein schwebte: Österreich und der Zollverein bildeten hinfort ein Zollgebiet, das jedoch durch eine Zwischenzollinie getrennt blieb; beide Seiten vereinbarten eine Vielzahl von Präferenzzöllen, die keinem anderen Handelspartner gewährt wurden; der Artikel 25 sah vor, daß spätestens von 1860 ab über die Gründung der von Österreich anvisierten vollständigen Zollunion verhandelt werden sollte.18 Unter diesen Bedingungen entwickelte sich die Verfolgung einer entschieden freihändlerischen Linie in der Zollpolitik zum wichtigsten Instrument der preußischen Politik im Kampf um die Hegemonie in Mitteleuropa. Eine möglichst weitgehende Reduktion der Zollsätze des Zollvereins sollte – das war die Ratio der von Manteuffel bis Bismarck bruchlos verfolgten preußischen Strategie – für das schutzzollbedürftige Österreich den Eintritt in den Zollverein so unattraktiv machen, daß es letztlich darauf verzichten mußte. Dementsprechend hatte bereits Friedrich Wilhelm IV. in einer Kabinettsordre vom 19. Mai 1856 angeordnet, aus politischen Gründen »unverzüglich mit einer solchen Ermäßigung des Zollvereinstarifs vorzugehen, daß Österreich nicht sobald nachfolgen könne«.19 Das war freilich leichter verfügt als ins Werk gesetzt: Wie schon ausgeführt, scheiterte die von Preußen gewünschte liberale Revision 17 Zweite Denkschrift Brucks, 30.5.1850, zit. nach Böhme, Deutschlands Weg, S. 28. 18 Vgl. zu diesem Absatz Hahn, Geschichte des Deutschen Zollvereins, S. 140–164; Böhme, Deutschlands Weg, S. 19–50; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 225 ff.; Henderson, Cobden-Vertrag, S. 221–226; Lotz, Ideen der Handelspolitik, S. 7 ff.; Festenberg-Packisch, Geschichte des Zollvereins, S. 291–327; Mamroth, Entwicklung. 19 Zit. nach Böhme, Deutschlands Weg, S. 55. Vgl. auch Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 77.

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des Zollvereinstarifs in den späten 1850er Jahren wiederholt an der teils politisch, teils wirtschaftlich motivierten Blockadehaltung einzelner Mitglieder und der paralysierenden Wirkung der im Zollverein geltenden liberum vetoRegelung. Erst mit dem Cobden-Vertrag und dem kurz darauf folgenden Angebot Frankreichs, über eine ähnlich ausgestaltete preußisch-französische Vereinbarung zu verhandeln, traten dann jene nicht antizipierbaren Ereignisse ein, die der preußischen Regierung einen Ausweg aus ihrem strukturellen Dilemma wiesen: Durch den Abschluß eines umfangreiche Zollsenkungen enthaltenden Vertrages mit Frankreich sollte auf dem Gebiet der internationalen Handelspolitik die Tarifblockade im Zollverein unterlaufen und gleichzeitig den österreichischen Zollunionsplänen der Boden entzogen werden. Noch erheblich weniger als in den Jahren zuvor schien Österreich am Ausgang der 1850er Jahre in der Lage zu sein, den Weg einer umfassenden zollpolitischen Liberalisierung mitgehen zu können. Zum einen hatte die Wirtschaftskrise von 1857/59 Österreich deutlich härter getroffen als Preußen und dazu geführt, daß die unter dem Konjunktureinbruch leidenden österreichischen Industriellen ihre protektionistischen Interessen immer vehementer artikulierten. Zum anderen hatte der unglücklich verlaufende Krieg in Oberitalien nicht nur das außenpolitische Prestige der Donaumonarchie massiv erschüttert, sondern sie zugleich auch in eine tiefe Finanzkrise gestürzt, die jeden handelspolitischen Spielraum für Zollsenkungen wegen der zu befürchtenden Einnahmenverluste zunichte machte.20 Die gegen die Mitteleuropakonzeption Österreichs gerichtete machtpolitische Spitze bildete bei den Handelsvertragsverhandlungen mit Frankreich von Beginn an eine zentrale Komponente im politischen Kalkül der preußischen Staatsmänner. Mit aller wünschenswerten Deutlichkeit konstatierte der für Preußen bei den Verhandlungen federführende Delbrück später: »Wir wußten recht gut, daß ein Vertrag mit Frankreich die deutsch-österreichische Zolleinigung in eine nicht absehbare Ferne rücken, der sogenannten Parifizierung [d.i. Angleichung, C.T.] der Tarife schwer zu überwindende Hindernisse bereiten und überhaupt die weitere Ausbildung des Februar-Vertrages erschweren werde, aber wir wollten keine deutsch-österreichische Zolleinigung, wir wollten keine Parifizierung der Tarife, wir wollten, wenigstens soweit es auf mich ankam, nur eine beschränkte Ausbildung des Februar-Vertrages.«21 Mit aller Entschlossenheit trieb daher die preußische Regierung die Verhandlungen über den Handelsvertrag mit Frankreich voran. Nach drei Verhandlungsrunden wurde am 29. März 1862 ein Vertrag paraphiert, der beiderseits substantielle Tarifsenkungen vorsah, die bis zum 1. Januar 1866 umge20 Vgl. Rosenberg, Weltwirtschaftskrise 1857–1859, S. 194–210; ders., Machteliten, S. 156 ff.; Beer, Handelspolitik, S. 190 ff.; Wagner, Österreichs Finanzen; Böhme, Deutschlands Weg, S. 81 f., 90. 21 Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 216.

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setzt werden sollten. Frankreich gewährte dem Zollverein im wesentlichen die Zollermäßigungen, die zuvor bereits England durch den Cobden-Vertrag und Belgien durch den Vertrag vom 1. Mai 1861 erhalten hatten. Im Gegenzug verpflichtete sich Preußen stellvertretend für den Zollverein zu einer radikalen freihändlerischen Umgestaltung des gesamten Tarifsystems, wobei die Hauptkonzessionen Frankreich gegenüber in der Halbierung der Zölle auf Seide und Wein lagen. Darüber hinaus enthielt der Handelsvertrag ebenso wie die Verträge Frankreichs mit Großbritannien und Belgien die Zusicherung der gegenseitigen Meistbegünstigung. Damit war klar, daß das zwischen dem Zollverein und Österreich im Februarvertrag vereinbarte Präferenzzollsystem nach seinem Ablauf 1865 zwangsläufig enden würde, da es mit dem Prinzip der Meistbegünstigung unvereinbar war.22 Bereits vor Abschluß der preußisch-französischen Verhandlungen hatte sich im Zollverein Widerstand gegen den projektierten Handelsvertrag formiert. Eifrig bestärkt durch die österreichische Regierung legten vor allem die süddeutschen Zollvereinsstaaten Einspruch gegen einen Vertrag ein, der darauf hinauslief, Österreich vollends aus dem Zollverein hinauszudrängen und den Einfluß Preußens zu stärken. Erst nach der Paraphierung des Abkommens aber entbrannte der Konflikt um die Annahme des zwischen Preußen und Frankreich ausgehandelten Handelsvertrages durch die anderen Zollvereinsstaaten in seiner ganzen Schärfe. Der österreichische Außenminister Johann Bernhard v. Rechberg tat sein Möglichstes, die antipreußische Opposition im Zollverein anzuheizen. In einer offiziellen Note vom 7. Mai 1862 bestritt er Preußen aufgrund der Bestimmungen des Februarvertrages das Recht, »einseitig eine umfassende Änderung des ganzen Systems seiner Tarifierung, noch dazu im Wege des Vertrages mit einer dritten Macht, vorzunehmen«. »Ziemlich unverhohlen« gab er seiner Meinung Ausdruck, daß der Vertrag mit Frankreich keinen anderen Zweck hätte, »als den, die handelspolitische Trennung Österreichs vom übrigen Deutschland zur dauernden Tatsache zu erheben.«23 Um das Steuer in letzter Minute noch herumzureißen, legte die Wiener Regierung im Juli sogar ein dem Zollverein weit entgegenkommendes Alternativprogramm zur preußischen Handelspolitik vor, das sich eng an die alten Bruckschen Zollunionspläne anlehnte und für den Fall der Neuverhandlung des Vertrages mit Frankreich die baldige Freigabe des innerdeutschen Zwischenverkehrs mit Fabrikaten sowie den raschen Anschluß Österreichs an den Zollverein anbot.24 22 Zum Inhalt des preußisch-französischen Handelsvertrages vgl. Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 39–50; Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 223 ff.; Aegidi u. Klauhold, Krisis, S. 198–205. 23 Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 236 f. Vgl. die österreichische Denkschrift, 7.5.1862, in: Aegidi u. Klauhold, Krisis, S. 216–222. 24 Die österreichischen Vorschläge im Detail: Rechberg an Karolyi, 10.7.1862, in: Aegidi u. Klauhold, Krisis, S. 228–234.

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Die preußische Regierung wies die österreichische Offerte umgehend schroff zurück und steuerte unbeirrt den eingeschlagenen Konfliktkurs weiter. Um »der Welt den Beweis zu führen, daß die Handelspolitik der Regierung das Land hinter sich habe«, legte sie dem preußischen Abgeordnetenhaus in einem historisch einmaligen Akt den strittigen Handelsvertrag noch vor seiner definitiven Unterzeichnung zur Abstimmung vor.25 Nachdem die Zweite Kammer mit nur zwölf Gegenstimmen und das preußische Herrenhaus sogar einstimmig für den Vertrag votiert hatten, unterzeichnete ihn die Berliner Regierung am 2. August 1862 endgültig, obwohl ihm zu diesem Zeitpunkt lediglich Sachsen, Oldenburg und die Thüringer Staaten offiziell zugestimmt hatten. Als Bayern, Württemberg und Hannover daraufhin die Zustimmung zum Handelsvertrag mit Frankreich ablehnten, betrieb die preußische Ministerialbürokratie die weitere Zuspitzung der Situation: Den preußischen Abgeordneten wurde ein Resolution vorgelegt, »welche die Ablehnung der Verträge als Ablehnung der Fortsetzung des Zollvereins mit Preußen bezeichnete und die baldige Eröffnung von Verhandlungen über Fortsetzung des Zollvereins mit den den Verträgen beigetretenen Regierungen empfahl« – auch sie fand eine überwältigende Mehrheit.26 Bismarcks Berufung zum Ministerpräsidenten im September 1862 ließ die Grundlinie der von Preußen verfolgten Handelspolitik unverändert. Noch mehr als seine Vorgänger aber nutzte er sie als Instrument der Machtpolitik, noch entschiedener als sie forcierte er den Kampf um die wirtschaftspolitische Suprematie im Deutschen Bund. In der preußischen Innenpolitik suchte und fand Bismarck durch die konsequente Beibehaltung des Freihandelskurses den wirtschaftspolitischen Schulterschluß mit der liberalen Opposition. Seine Hoffnung, auf diese Weise einen Ausweg aus der Sackgasse des Verfassungskonflikts zu finden, wurde allerdings enttäuscht: Während die liberale Parlamentsmehrheit Bismarcks Vorgehen in der Zollvereinsfrage einmütig unterstützte und auch der Nationalverein, der Kongreß deutscher Volkswirte sowie schließlich sogar der bei seiner Gründung im Mai 1861 noch dezidiert großdeutsch eingestellte Deutsche Handelstag den Anschluß des Zollvereins an die westeuropäische Freihandelszone befürworteten, standen sich die Fronten in der Heeres- und Verfassungsfrage vorerst weiterhin unversöhnlich gegenüber. Von ausschlaggebendem Gewicht jedoch war für Bismarck die bundespolitische Dimension der Zoll- und Handelspolitik. Klarer noch als Albrecht v. Bernstorff vor ihm erblickte er in ihr den Hebel, mit dessen Hilfe Österreich aus dem Deutschen Bund herausgedrängt und die deutsche Frage im Sinne Preußens entschieden werden sollte. Nicht der sich für Preußen ausschließlich nachteilig auswirkende Deutsche Bund, sondern der Zollverein, legte Bismarck in seiner großen Weihnachtsdenkschrift von 1862 dar, bildete 25 Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 238. 26 Ebd., S. 243.

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»die zweckmäßigste Unterlage für gemeinsame Behandlung der materiellen und schließlich auch der politischen Interessen der deutschen Staaten«. Das »dem Preußischen Staate innewohnende Gewicht« könne, möge »der Deutsche Bund fortbestehen oder nicht, nur neben oder außer letzterem seine volle Schwerkraft« entfalten. Der preußische Ministerpräsident setzte sich daher energisch für eine »Befreiung aus dem Netze der Bundesverträge« und eine grundsätzliche Reorganisation des Zollvereins im Interesse Preußens ein. Im Hinblick auf eine baldige Ratifizierung des französischen Vertrages durch die anderen Zollvereinsstaaten zeigte sich Bismarck pessimistisch: Angesichts der starken antipreußischen Opposition bestehe »keine Aussicht, den Handelsvertrag in der jetzigen Zollvereinsperiode zur Annahme zu bringen.« Erst die Verkoppelung des Handelsvertrages und der institutionellen Reform des Zollvereins mit der 1865/66 anstehenden Erneuerung der Zollvereinsverträge verspreche den Gordischen Knoten zu zerschlagen. Am langfristigen Erfolg der von ihm skizzierten preußischen Strategie jedoch bestehe kein Zweifel, denn »[d]as Handelssystem, welches durch die Verträge Frankreichs mit England, Belgien, Preußen und der Schweiz geschaffen wird, hat eine Bedeutung, welche es der Mehrzahl der Zollvereinsstaaten für die Dauer fast unmöglich macht, demselben ihrerseits nicht anzugehören.« Werde durch das unbedingte Festhalten am Handelsvertrag mit Frankreich »eine Lage geschaffen, vermöge welcher der Zollanschluß an Preußen die alleinige Tür bildet, durch welche die dazwischen liegenden deutschen Staaten dem Gesamtsysteme beitreten können, so sind wir in einer sehr günstigen Lage, um jene Staaten zur Annahme unserer Bedingungen für die Erneuerung des Zollvereins nötigen zu können.« 27 Während sich Bismarck durch den energischen Widerstand Delbrücks davon überzeugen ließ, die projektierte Zollvereinsreform, die auf eine Abschaffung des einzelstaatlichen Veto und die Einrichtung eines Zollparlaments abzielte, einstweilen zurückzustellen,28 und er von Frankreich auch nicht die gewünschte Zusicherung erhielt, keine direkten Verhandlungen mit den übrigen Zollvereinsstaaten über einen Betritt zum »Gesamtsysteme der französischen Handelsverträge« aufzunehmen,29 entwickelte sich das politische Szenario der nächsten Jahre im übrigen im wesentlichen entlang der von ihm vorgezeichneten Linien. Nach monatelangen fruchtlosen Verhandlungen mit den anderen Zollvereinsmitgliedern kündigte die preußische Regierung – in einer Neuauflage ihres Vorgehens in der Ersten Zollvereinskrise von 1851/52 – Mitte Dezember 1863 fristgerecht die Ende 1865 auslaufenden Zollvereinsverträge und machte ihre Erneuerung von der Annahme des preußisch-fran27 Promemoria für Wilhelm I., 25.12.1862, in: Bismarck, GW, Bd. 4, Anlage zu Nr. 18. 28 Vgl. Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 279–283; Schneider, Bismarck, S. 1064 f. 29 Schreiben Bismarcks an den Geschäftsträger in Paris, Heinrich VII., Prinzen Reuß, 27.12.1862, in: Bismarck, GW, Bd. 4, Nr. 19.

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zösischen Handelsvertrages ultimativ abhängig. Damit waren der Bestand des Zollvereins und die Zustimmung zur preußischen Freihandelspolitik nun auch offiziell durch eine unverhohlene Drohung miteinander verknüpft. Langsam begann daraufhin die antipreußische Front zu bröckeln. Letztlich konnten es sich die kleinen und mittleren Zollvereinsstaaten überhaupt nicht leisten, die bereits erreichte kleindeutsche Wirtschaftseinheit aufs Spiel zu setzen. Viel zu intensiv waren die grenzüberschreitenden wirtschaftlichen Verflechtungen, die drei Jahrzehnte Zollverein hatten entstehen lassen; viel zu sehr hingen gerade die kleineren Partner wirtschaftlich von den vielfältigen Absatz- und Bezugsmöglichkeiten ab, die der integrierte Binnenmarkt des Zollvereinsgebiets bot.30 Auch fiskalisch waren die Klein- und Mittelstaaten in hohem Maße auf die Einnahmen aus dem Zollverein angewiesen. In keiner Hinsicht bot hier die von den vertragsfeindlichen Vereinsstaaten für den Fall der Sprengung des Zollvereins ventilierte Alternativlösung eines Sonderbundes mit Österreich eine ausreichende Kompensationsmöglichkeit. Nachdem Anfang 1864 wegen der gemeinsamen Politik mit Preußen in der SchleswigHolstein-Frage auch noch die bisherige Wiener Unterstützung für die opponierenden Mittelstaaten merklich nachgelassen hatte, erklärte sich daher ein Zollvereinsmitglied nach dem anderen mit den von Preußen für die Erneuerung des Vereins diktierten Bedingungen einverstanden. Am 11. Mai 1864 machte Sachsen den Anfang; es folgten mit nur kurzer Verzögerung Thüringen, Baden, Braunschweig, Frankfurt und Kurhessen, das die von Karl Mayer von Rothschild im Auftrag Berlins gebaute »›goldene Brücke‹«31 erst nach einer handfesten Bestechung des Kurfürsten betrat.32 Die hannoversche Regierung gab dem Anpassungsdruck, der nicht zuletzt von der eigenen liberalen Landtagsmajorität ausging, im Juli nach und trat dem preußischen Handelssystem gemeinsam mit Oldenburg bei. Zum Schluß leisteten nur noch Bayern und Württemberg, Hessen-Darmstadt und Nassau Widerstand. Angesichts des fehlenden österreichischen Rückhalts und der sich in der öffentlichen Meinung immer deutlicher artikulierenden Forderung, den bewährten Zollverein mit Preußen weiterzuführen, mußten aber auch sie letzten Endes kapitulieren. Der bayerische König Ludwig II. resümierte im August, daß seine Regierung im Grunde »keine andere Wahl« habe, als sich Preußen zu fügen, da sie »durch die mächtigen Interessen ... früher oder später doch wieder zum Anschluße an das übrige Deutschland gedrängt« werde.33 Am 12. Oktober 1864 akzeptierten daher die vier süddeutschen Staaten die preußischen Bedingungen; am 16. 30 Vgl. Zorn, Zwischenstaatliche wirtschaftliche Integration; ders., Die wirtschaftliche Integration Kleindeutschlands; ders., Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Zusammenhänge; Fischer, Zollverein; Megerle, Ökonomische Integration, S. 104–112, 120. 31 Zschok an Bismarck, 13.6.1864, in: Auswärtige Politik Preußens, Bd. 5, Nr. 144. 32 Vgl. Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 307. 33 Ludwig an Schrenck, 26.8.1864, in: Böhme (Hg.), Vor 1866, S. 127.

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Mai des Folgejahres unterzeichneten alle Mitglieder den neuen Zollvereinsvertrag, durch den das Bündnis auf der Basis der Annahme des preußischfranzösischen Handelsvertrages und eines nach freihändlerischen Grundsätzen umgestalteten Zolltarifs für weitere zwölf Jahre verlängert wurde.34 Der am 11. April 1865 zwischen dem Zollverein und Österreich abgeschlossene Handelsvertrag vervollständigte den wirtschaftspolitischen Sieg Preußens. Das zwischen dem Zollverein und Österreich seit 1853 bestehende Präferenzzollsystem wurde abgeschafft und durch ein einfaches Meistbegünstigungsverhältnis ersetzt, das Österreich auf die gleiche Stufe wie Frankreich und alle anderen Handelsvertragspartner stellte. Eine weitere Verschlechterung für die österreichische Seite bestand darin, daß der Artikel 25 des Februarvertrages, der Verhandlungen über einen Zollvereinsbeitritt Österreichs im Laufe der Vertragsperiode bindend zusagte, in den neuen Vertrag nicht wieder aufgenommen und durch die vage Zusicherung ersetzt wurde, »demnächst über die Frage der allgemeinen deutschen Zolleinigung in Verhandlung zu treten« – ein Versprechen, das eine weitere Relativierung dadurch erfuhr, daß ausdrücklich hervorgehoben wurde, »daß die Autonomie eines jeden der vertragenden Theile in der Gestaltung seiner Zoll- und Handelsgesetzgebung hierdurch nicht hat beschränkt werden wollen.«35 Bismarck war ursprünglich bereit gewesen, den österreichischen Forderungen nach einer Erneuerung des Artikel 25 aus Rücksicht auf die außenpolitischen Beziehungen zwischen Preußen und Österreich weit entgegenzukommen. Er sah in »ein[em] solche[n] pactum de contrahendo« ein politisch ungefährliches Lippenbekenntnis, da er die Zolleinigung zwischen dem Zollverein und Österreich ohnehin für »eine unausführbare Utopie wegen der Verschiedenheit der wirthschaftlichen und administrativen Zustände beider Theile« hielt.36 Doch traf Bismarck mit seiner Auffassung auf die unnachgiebige Opposition des Finanzministers Karl v. Bodelschwingh, des Handelsministers v. Itzenplitz und vor allem ihres gemeinsamen »freihändlerischen spiritus rector Delbrück«.37 In einer umfangreichen Denkschrift legte Delbrück, der seinem Standpunkt mit einer Rücktrittsdrohung Nachdruck verlieh, dar, daß der Ar34 Der Vertrag vom 16.5.1865 in: Verträge u. Verhandlungen 1833–1870, Bd. 5, S. 43–67. Vgl. zum Vorangehenden allgemein Böhme, Deutschlands Weg, S. 100–166; ders., Verfassungskonflikt; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 286 ff.; Hahn, Geschichte des Deutschen Zollvereins, S. 165–180; ders., Wirtschaftliche Integration, S. 277–306; ders., Hegemonie, S. 65– 67; Henderson, Zollverein, S. 286–303; ders., Cobden-Vertrag, S. 233–246; Meyer, Zollverein, S. 103–175; Franz, Entscheidungskampf, S. 319–403; Helfferich, Handelspolitik, S. 119 ff.; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 64–71; Schneider, Bismarck, S. 1048–1079; Weber, Zollverein, S. 356–411; Festenberg-Packisch, Geschichte des Zollvereins, S. 360 ff. 35 Gesetzsammlung für die Königlich Preußischen Staaten 1865, Nr. 25, Art. 25. Vgl. auch Bismarck an Werther, 9.11.1864, in: Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, Bd. 1, Nr. 28; Bismarck an Werther, 9.11.1864, in: Auswärtige Politik Preußens, Bd. 5, Nr. 330. 36 Bismarck, GW, Bd. 15, S. 238. 37 Ebd., S. 239.

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tikel 25 in seiner überkommenen Form nichts anderes als ein »Keim künftiger Zwietracht« sei, »ein allzeit bereites Mittel, um die handelspolitische Aktion Preußens ... zu paralysieren«. Mit seiner Auffassung, daß »[a]llen politischen und handelspolitischen Parteien Preußens ... kein handelspolitischer Gedanke mehr antipathisch« sei »als derjenige einer Zolleinigung mit Österreich«, und daß daher die »Genehmigung eines neuen Art. 25« auch im preußischen Abgeordnetenhaus auf »ernste Schwierigkeiten« stoßen werde, setzte er sich schließlich im Staatsministerium und beim König durch – Bismarck erlitt eine empfindliche politische Niederlage und mußte dem neuen österreichischen Außenminister Alexander v. Mensdorff die erwähnte Leerformel schmackhaft machen.38 Im Frühjahr 1865 waren mit der Erneuerung der Zollvereinsverträge und der Unterzeichnung des Vertrages mit Österreich auf handelspolitischem Terrain in der deutschen Frage die Würfel gefallen. Die kleindeutsche Lösung hatte sich wirtschaftspolitisch durchgesetzt; die preußische Hegemonialstellung im Zollverein war noch viel eindrucksvoller bestätigt worden als in der ersten Zollvereinskrise – das alles bedeutete nicht, daß ein zwangsläufiger Automatismus zugunsten der späteren politischen Einigung in Gang gesetzt worden wäre, aber es war eine wichtige Vorentscheidung gefallen. Die Tür zu einer Zolleinheit mit den übrigen deutschen Staaten, die sich Österreich bislang noch einen Spaltbreit offengehalten hatte, war zugeschlagen; das von Schwarzenberg und Bruck entworfene, von Rechberg weiterverfolgte Konzept eines siebzig Millionen Menschen umfassenden mitteleuropäischen Wirtschaftsraumes mit dem Zentrum in Wien hatte sich als Chimäre erwiesen. Der Deutsche Zollverein hatte mit dem Abschluß des zäh umkämpften Handelsvertrages mit Frankreich den entscheidenden Schritt zur Integration in die sich rasch entfaltende europäische Freihandelszone getan. Die weiteren Handelsverträge, die der Zollverein noch im Jahr seiner Erneuerung mit Belgien, Großbritannien und Italien abschloß, markierten das konsequente Fortschreiten auf dem eingeschlagenen Weg. Alle Verträge waren bilaterale Abmachungen nach dem Muster des Cobden-Vertrages und enthielten die Meistbegünstigungsklausel. Sie banden den Zollverein für die Dauer ihrer Geltung ebenso fest in das west- und mitteleuropäische Netz von Freihandelsverträgen ein, wie sie selber maßgeblich dazu beitrugen, dieses zu konstituieren.39 38 Delbrücks Denkschrift nach Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 319–323. Zur Demissionsdrohung siehe ebd., S. 324; Bismarck, GW, Bd. 15, S. 239 (Abeken an Bismarck, 12.10.1864). Vgl. insgesamt Meyer, Zollverein, S. 147–175; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 72 f.; Henderson, Cobden-Vertrag, S. 245; Schneider, Bismarck, S. 1068–1079; Böhme, Deutschlands Weg, S. 173–183. 39 Vgl. Davis, Britain and the German Zollverein, S. 159–168; Marsh, Bargaining on Europe, S. 40–45; Metzler, Großbritannien, S. 241–250; Sydow, Handelsbeziehungen, Bd. 1, S. 182–200; Schneider, Bismarck, S. 168–174; Meyer, Zollverein, S. 176–190; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 74 ff.

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3. Die Hochphase der deutschen Freihandelspolitik seit 1866 Der preußisch-österreichische Krieg und seine politischen Konsequenzen bildeten den Auftakt für die zweite Phase der freihändlerischen Ära in der Handelspolitik des Zollvereins. Die Ereignisse des Jahres 1866 stellten die deutsche Wirtschaftseinheit auf eine völlig neue Basis und schufen die Voraussetzungen für eine grundsätzliche institutionelle Reorganisation des Zollvereins. Die preußischen Annexionen und die Gründung des Norddeutschen Bundes brachten das politische und wirtschaftliche Gewicht Preußens noch ungleich stärker zur Geltung als zuvor. Angesichts der bestehenden Machtverhältnisse und ökonomischen Abhängigkeiten blieb den außerhalb des Norddeutschen Bundes verbliebenen vier süddeutschen Staaten im Grunde keine andere Wahl, als die preußischen Vorschläge zur Umgestaltung des Zollvereins mehr oder weniger bereitwillig zu akzeptieren. Der offenen Drohung Bismarcks, die Zolleinheit mit Süddeutschland andernfalls nicht fortzusetzen, hatten sie wenig entgegenzusetzen. Schon am 8. Juli 1867 willigten daher Baden, Hessen-Darmstadt sowie – nach einigem Hin und Her – auch Württemberg und Bayern mit der Unterzeichnung der revidierten Zollvereinsverträge in die von der preußischen Ministerialbürokratie und Bismarck seit langem gewünschte Reform der Zollvereinsverfassung ein. Aus einem ursprünglich relativ lockeren Zollbund unabhängiger Staaten mit einem liberum veto jedes Mitglieds wurde jetzt ein Zollbundesstaat mit einem ausgebildeten Zweikammersystem und Mehrheitsbeschlüssen, der in vielfacher Hinsicht die Verfassung des späteren Deutschen Reichs vorwegnahm und von seinen preußischen Initiatoren auch durchaus als Vorstufe einer engeren politischen Einheit konzipiert worden war. An die Stelle der schwerfälligen Generalkonferenz trat der Zollbundesrat, in dem der Norddeutsche Bund 42 der insgesamt 58 Stimmen stellte. Auf Preußen entfielen zwar lediglich 17 Sitze, ihm stand jedoch das Präsidium zu, und es verfügte als einziger Staat gegenüber allen Beschlüssen über ein Vetorecht. Die Zweite Kammer, das Zollparlament, bestand aus den Mitgliedern des Norddeutschen Reichstags und Abgeordneten der süddeutschen Staaten, die sämtlich nach dem allgemeinen, direkten und geheimen Männerwahlrecht gewählt wurden. Das sicherte dem bevölkerungsreichen Norden unter preußischer Suprematie die klare Dominanz im Zollparlament. Trotz aller Kompetenzbeschränkungen, die auch die neue Struktur des Zollvereins seinen Organen auferlegte – dem in seinen weitergehenden Hoffnungen enttäuschten Nationalliberalen Bamberger erschien das Zollparlament als »eine lebendige Mahnung an die Unvollkommenheit und Unebenmässigkeit unserer ... Verfassung«, gleichzeitig aber auch als ein »sachlich unentbehrliches Werk137

zeug«40 –, und trotz allem Widerstand, welcher der engeren Anbindung an Preußen und dem institutionellen Umbau der kleindeutschen Wirtschaftsunion in den süddeutschen Staaten entgegenschlug: Auf handels- und zollpolitischem Terrain war der reformierte Zollverein von Beginn an eine vollauf funktionsfähige Organisation.41 Die institutionelle Umgestaltung des Zollvereins machte den Weg frei für die Durchsetzung einer forcierten Freihandelspolitik, die einerseits den zuvor verfolgten Weg konsequent fortsetzte, dabei andererseits jedoch qualitativ eine neue Dimension erlangte. Schon die wichtigen Personalentscheidungen in der preußisch-deutschen Exekutive nach 1866 weisen unmißverständlich in die Richtung eines entschiedenen Ausbaus des Freihandelssystems: In die Schlüsselstellung des Präsidenten der neu geschaffenen Spitzenbehörde des Norddeutschen Bundes, des Bundeskanzleramts, rückte der Architekt der preußischen Handelspolitik, Rudolph v. Delbrück, ein, der sich in enger Zusammenarbeit mit der Mehrheit des Norddeutschen Reichstags sogleich daran machte, ein gewaltiges, weit über den Bereich der Handels- und auch der Wirtschaftspolitik hinausgehendes liberales Reformprogramm zu verwirklichen. Eine der ersten Amtshandlungen Delbrücks war es, die Ernennung von Otto Michaelis zum Vortragenden Rat im Bundeskanzleramt zu betreiben. Wie wohl keine andere Personalentscheidung symbolisiert die Berufung von Michaelis, der als Redakteur des handelspolitischen Teils der »Nationalzeitung« ein prominenter Vorkämpfer des Freihandelsgedankens war und zunächst für die Fortschrittspartei im Preußischen Abgeordnetenhaus, nach ihrer Spaltung dann für die Nationalliberalen im Reichstag gesessen hatte, den Ausgleich Bismarcks mit einem Teil seiner liberalen Gegner aus der Zeit des Verfassungskonflikts und zugleich die Festlegung der Zollvereinsexekutive auf wirtschaftsliberale Reformen im Innern und die vollständige Durchführung der Handelsfreiheit nach außen.42 Genau die gleichen Signale wurden in den Jahren nach 1866 aber auch gesetzt, wenn es um die entscheidenden Positionen in der preußischen Ministerialbürokratie ging – allen anderen Neubesetzungen voran gilt das für die 1869 ebenfalls auf den Vorschlag Delbrücks

40 Bamberger, Vertrauliche Briefe aus dem Zollparlament, S. 182; vgl. ebd., S. 98 ff., 143, 180 ff. 41 Vgl. Hohenlohe, Denkwürdigkeiten, Bd. 1, S. 244–247; Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 394 ff.; Hahn, Geschichte des Deutschen Zollvereins, S. 182–188; Henderson, CobdenVertrag, S. 246–251; ders., Zollverein and European Economic Community, S. 498; Böhme, Deutschlands Weg, S. 249 ff.; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 304 ff.; Schneider, Bismarck, S. 174–192; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 83 ff.; Weber, Zollverein, S. 461–475. 42 Vgl. Delbrück, Lebenserinnerungen, Bd. 2, S. 227 f.; Poschinger, Bismarck und der Bundesrat, Bd. 3, S. 212. Siehe auch Lambi, Free Trade and Protection, S. 35 f.; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 84 f.; Böhme, Deutschlands Weg, S. 256 ff.; Gall, Bismarck, S. 394 f.

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hin erfolgte Ernennung des dezidiert freihändlerischen Otto Camphausen zum preußischen Finanzminister.43 Inhaltlich zeichnete sich die zweite Phase der Freihandelsära, die über die Reichsgründung hinweg bis in die Mitte der 1870er Jahre andauerte, durch zwei Merkmale aus, die sie zugleich von ihrer Vorperiode unterscheiden: Zum einen wurden die Zölle sowohl der Anzahl als auch der Höhe nach noch einmal deutlich reduziert; bis auf wenige Ausnahmen wurden alle Schutzzölle zugunsten eines reinen Finanzzollsystems abgebaut. Zum anderen ging der Zollverein bzw. das Deutsche Reich vom reziproken zum unilateralen Freihandel über: Analog zu den Prinzipien der britischen Freihandelspolitik senkte die deutsche Zollpolitik nun die Zölle auf dem Weg der autonomen Gesetzgebung noch unter die in den Handelsverträgen vereinbarten Sätze herab, ohne dafür von den Handelspartnern Gegenleistungen zu verlangen. Der Übergang von der gemäßigten zur ausgeprägten Freihandelspolitik vollzog sich in zwei Etappen: Den ersten Schritt bildete die autonome Zolltarifreform von 1870. Sie war das Ergebnis eines zweijährigen Gesetzgebungsprozesses, an dessen Anfang der Abschluß des Handelsvertrages zwischen dem Zollverein und Österreich von 1868 steht. Dieser Vertrag, der das Abkommen von 1865 ersetzte, enthielt umfangreiche neue und substantielle Zollsenkungen – der Roheisenzoll etwa, der bereits durch den Handelsvertrag mit Frankreich von 2 Mark auf 1,50 Mark pro 100 kg herabgesetzt worden war, wurde nun weiter auf 1 Mark ermäßigt. Im Zollparlament traf der Handelsvertrag mit Österreich zwar auf den energischen Widerstand einiger süddeutscher Schutzzöllner. »Wenn die Hunnen und Vandalen durch Deutschland ziehen und die Städte verbrennen würden«, geißelte der württembergische Abgeordnete Moritz Mohl den vorgelegten Vertrag und den gesamten Kurs der deutschen Handelspolitik, »so würden sie eine ähnliche Zerstörung hervorbringen wie der Freihandel, wenn er den Gewerbetreibenden ruiniert«.44 Doch war diese erbitterte Opposition nur die Sache ganz weniger Parlamentarier; am Ende fand das österreichische Handelsabkommen eine überwältigende Mehrheit von 246 zu 17 Stimmen.45 Völlig anders verhielt sich das zunächst bei dem dem Zollparlament gleichzeitig unterbreiteten Gesetzentwurf zur Novellierung des Vereinstarifs, der im Anschluß an den Vertrag mit Österreich auf eine durchgreifende Vereinfachung des Zolltarifs abzielte und nach dem Beispiel Großbritanniens den Übergang vom Schutzzoll- zu einem reinen Finanzzollsystem vorbereiten sollte, bei dem Zölle ausschließlich auf im Inland nicht hergestellte Güter erhoben werden, so daß sich ihre Wirkung auf die einer indirekten Ver43 Bismarck an Wilhelm I., 22.10.1869, in: Bismarck, GW, Bd. 6b, Nr. 1443; Bismarck an Wilhelm I., 29.10.1869, in: ebd., Nr. 1445. 44 Rede Mohls, StenBerZollparl. 1868, S. 132 (9.5.1868). 45 StenBerZollparl. 1868, S. 186 ff.

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brauchssteuer beschränkt. Wenn die Tarifvorlage, die für 45 bislang zollpflichtige Warengruppen vollständige Zollfreiheit und für 12 weitere wesentliche Zollherabsetzungen vorsah, im Zollparlament zunächst auf den Widerstand der Abgeordnetenmehrheit stieß, lag das nicht etwa daran, daß sie in ihrer freihändlerischen Ausrichtung zu weit gegangen wäre. Der Streit entzündete sich vielmehr an dem in der Regierungsvorlage enthaltenen Plan zur Gegenfinanzierung der durch die Zollerleichterungen bedingten Einnahmeverluste, der auf einer höheren Tabakbesteuerung und der Einführung eines Petroleumzolls beruhte. Insbesondere der projektierte Mineralölzoll wurde von der liberalen Parlamentsmehrheit entschieden abgelehnt. Dabei spielten nicht nur die grundsätzliche Opposition der Freihändler gegen jeden neuen Zoll und die zu befürchtende Belastung der Konsumenten eine Rolle, sondern vor allem auch die Befürchtung der Liberalen, der Regierung mit dem Zoll auf ein im Hinblick auf Verbrauch und Einfuhr so rasch ansteigendes Gut wie Petroleum »eine Steuer in völlig unübersehbarem und unbekanntem Maße« zu bewilligen, deren Ergiebigkeit das ohnehin schon begrenzte Einnahmebewilligungsrecht des Zollparlaments vollends auszuhöhlen drohte.46 Die in der Regierungsvorlage vorgesehenen Zollermäßigungen dagegen gingen vielen radikalen Freihändlern – allen voran den Abgeordneten der Fortschrittspartei und den ostelbischen Agrariern – noch nicht weit genug; sie forderten ein schnelleres Voranschreiten der freihändlerischen Reform. Erst 1870, nachdem die Tarifnovelle in beiden Vorjahren im Zollparlament gescheitert war, kam ein Kompromiß zustande, der sowohl von der Abgeordnetenmehrheit als auch vom Bundesrat getragen wurde. Inhaltlich ruhte er auf zwei Säulen: Erstens verzichtete die Regierung auf den im Parlament nicht durchzusetzenden Petroleumzoll und erhielt dafür eine finanziell weniger ertragreiche Erhöhung des Kaffeezolls zugebilligt. Zweitens wurde über die zahlreichen, weitgehend unstrittigen Zollermäßigungen hinaus auch eine erneute, in der Regierungsvorlage ursprünglich nicht enthaltene Herabsetzung des Roheisenzolls um weitere 50 % beschlossen. Damit kam die Kompromißlösung ein Stück weit den Wünschen der radikalen Freihändler entgegen, deren Zusammenschluß im Zollparlament, die Freihändlerische Commission, seit 1869 für die vollständige Abschaffung der Roheisenzölle eintrat.47 Gleichzeitig verwiesen aber die noch unerfüllten weiter reichenden freihändlerischen Forderungen, deren Gewicht in der veröffentlichten Meinung, im Zollparlament und in der preußisch-deutschen Ministerialbürokratie stetig

46 Rede Miquels, StenBerZollparl. 1868, S. 299 (19.5.1868), und insgesamt die Debatte: StenBerZollparl. 1868, S. 289–378; vgl. auch die Zusammenstellung der Debattenbeiträge in: Maron (Hg.), Materialien zum Zolltarif, S. 275–298. 47 Vgl. StenBerZollparl. 1869, S. 85 f. (15.6.1869); Hamburgische Correspondenz, 15.6.1869.

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zunahm, darauf, daß mit der Zolltarifreform von 1870 das Ende des eingeschlagenen Weges noch nicht erreicht war.48 Ihren Höhepunkt und zugleich Abschluß erreichte die Freihandelsära erst mit der erneuten Reform des Zolltarifs von 1873, die den zweiten Schritt auf dem Weg des unilateralen Freihandels darstellte und in deren Mittelpunkt die Aufhebung der Eisenzölle stand. Vorausgegangen war eine bereits bald nach der Reichsgründung einsetzende lebhafte Agitation gegen die Beibehaltung der noch verbliebenen Schutzzollfragmente, die zum einen von den Freihandelsdogmatikern aus den Reihen und dem Umkreis des Volkswirtschaftlichen Kongresses getragen wurde, denen die Seiten der »Vierteljahrsschrift für Volkswirtschaft und Kulturgeschichte«, der »Hamburger Nachrichten«, der »Hamburgischen Börsen-Halle«, der »Ostseezeitung« und anderer dem Handel nahestehender Zeitungen offenstanden.49 Zum anderen drängten vor allem auch die Großgrundbesitzer Nord- und Nordostdeutschlands und ihre neugeschaffenen Organisationen, der Kongreß Deutscher Landwirte und der Deutsche Landwirtschaftsrat, immer lautstärker und nachdrücklicher auf die Abschaffung der Eisenzölle, von der sie sich eine Verbilligung der landwirtschaftlichen Geräte und Maschinen versprachen.50 In der Tat konnten die ökonomischen Bedingungen für eine weitere Reduzierung der Zölle kaum günstiger sein als am Anfang der 1870er Jahre: Hinter der deutschen Volkswirtschaft lag eine mehrjährige hochkonjunkturelle Phase, die nach dem Ende des Deutsch-Französischen Krieges in einen fulminanten Investitions- und Nachfrageboom mündete; die meisten Unternehmen konnten auf »goldene Jahre« des Wachstums und der Prosperität zurückblikken – das galt insbesondere auch für die Eisenindustrie, die leistungsstark und international konkurrenzfähig wie niemals zuvor dastand; das Reich und die Einzelstaaten befanden sich aufgrund des im wirtschaftlichen Aufschwung angewachsenen Steuer- und Zollaufkommens sowie der französischen Reparationen in einer fiskalisch saturierten Lage, die einen Zollabbau möglich machte, ohne daß finanzielle Kompensationen geschaffen werden mußten. Die Initiative zur Abschaffung der Eisenzölle ging 1873 zunächst vom Reichstag aus. Im Mai brachten die Konservativen v. Behr und v. Below einen entsprechenden Antrag ein, der nicht nur von einer großen Zahl preußischer Agrarier wie den Grafen zu Dohna-Finckenstein und Eulenburg, Minnige48 Vgl. zu diesem Absatz Matlekovits, Zollpolitik, S. 143–149; Weber, Zollverein, S. 475–503; Schippel, Grundzüge, S. 185 ff.; Helfferich, Handelspolitik, S. 126 f.; Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 23–31; Lambi, Free Trade and Protection, S. 35–54. 49 Vgl. etwa Vierteljahrsschrift für Volkswirtschaft, Politik und Kulturgeschichte 9. 1871, Bd. 34; Hamburgische Börsen-Halle, 14.12.1870, 15.8.1872, 28.8.1872, 21.6.1873; Hamburger Nachrichten, 23.2.1872; Hamburgische Correspondenz, 11.8.1872. 50 Vgl. Bericht über die erste und constituierende Versammlung des Deutschen Landwirtschaftsrats vom 8. bis 19. April 1872, S. 84–88; Verhandlungen des DLR 1873, S. 215 ff.

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rode und Wedell-Malchow sowie von den meisten Nationalliberalen unterstützt wurde, sondern auch von den führenden Zentrumsabgeordneten Ludwig Windthorst und Bischof v. Ketteler.51 Auch sie hatte der unaufhaltsam scheinende Siegeszug des Freihandels von seiner Überlegenheit überzeugt. »[I]ch bewege mich bei allen Zollfragen entschieden nach der Richtung des Freihandels«, bekannte Windthorst. Die » freiheitliche Richtung im Handelssystem«, der er immer mehr »vertraue«, sei »stetig im Fortschritt, und jeder Versuch, dieselbe dauernd zur Umkehr zu bringen, wird jämmerlich scheitern.«52 Der Gesetzentwurf der Reichstagsabgeordneten kam allerdings gar nicht zur Abstimmung, da die Reichsregierung ihrerseits eine Tarifnovelle ankündigte, die von der Reichskanzlei mit voller Billigung der preußischen Ministerien für Handel und Finanzen praktisch zeitgleich zur Parlamentsinitiative vorbereitet worden war und dem Reichstag wenige Wochen später zuging.53 Die Regierungsvorlage griff die meisten noch unerfüllten Forderungen der radikalen Freihändler auf. Ihr Kernpunkt war die Aufhebung der Zölle für Roheisen und Halbfabrikate aus Eisen, für Lokomotiven und Dampfkessel, für Maschinen und für Eisenbahnfahrzeuge. »Der gewaltige wirthschaftliche Aufschwung auf allen Gebieten des Gewerbefleißes erfordert und die finanzielle Lage des Reichs gestattet einen weiteren Schritt auf dem Wege der begonnenen Zolltarif-Reform«, hieß es in der knappen Einleitung zum Gesetzentwurf.54 Die Tarifnovelle passierte den Bundesrat unverändert, stieß im Reichstag aber auf den Widerstand der Abgeordneten, die der deutschen Schwerindustrie nahestanden. Unter dem Eindruck der heraufziehenden Wirtschaftskrise hatte diese inzwischen begonnen, ihrem Interesse an der Beibehaltung der noch bestehenden Schutzzölle durch zahlreiche Petitionen und Eingaben Stimme und Nachdruck zu verleihen. Im Reichstag verwies insbesondere der Schwerindustrielle Carl Ferdinand Stumm darauf, daß sich die konjunkturelle Lage in der ersten Hälfte des Jahres 1873 deutlich verschlechtert hätte und »heute eine Flauheit im Eisengeschäfte herrscht, wie sie noch niemals seit 20 oder 30 Jahren vorgekommen ist«.55 Ebenso wie der durch eigene Beteiligungen eng mit der schlesischen Industrie verbundene Freikonservative Wilhelm v. Kardorff machte Stumm darüber hinaus geltend, daß die Eisen- und Stahlindustrie in Deutschland ohnehin einen geringeren staatlichen Schutz genieße als in fast allen anderen Industriestaaten; namentlich die mißbräuchliche 51 StenBerRT 1873, Anlagen, Nr. 88; Die Verhandlungen über diesen Antrag im RT: StenBerRT 1873, S. 832–837, 844–847, 1052–1063. 52 StenBerRT 1873, S. 1396 f. 53 Delbrücks Ankündigung im RT: StenBerRT 1873, S. 1054 (10.6.1873). Zur Vorgeschichte des Regierungsentwurfs vgl. GStAPK, I. HA, Rep. 120 Ministerium für Handel und Gewerbe, Abt. C VII 1 Nr. 10 Bd. 15. 54 StenBerRT 1873, Anlagen, Nr. 192. 55 StenBerRT 1873, S. 1058 (10.6.1873).

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Handhabung der französischen Ausfuhrvergütung, der titres d’aquit-à-caution, im Sinne einer Exportprämie benachteilige die deutsche Schwerindustrie im internationalen Wettbewerb und sei geeignet, sie bei einer Aufhebung der Zölle schwer zu schädigen.56 Obwohl diese Argumente nicht ohne Wirkung auf die Parlamentarier blieben, gelang es der schutzzöllnerischen Opposition lediglich, einen partiellen Aufschub zu erwirken: Der von Johannes Miquel, Friedrich Hammacher und Friedrich v. Varnbüler entwickelte und schließlich von der überwältigenden Mehrheit des Reichstags akzeptierte Kompromißvorschlag sah vor, daß lediglich für Roheisen und einige andere weniger wichtige Artikel die völlige Zollfreiheit sofort, d.h. vom 1. Oktober 1873 ab, in Kraft trat. Die übrigen Eisen- und Stahlwaren, Maschinen und eine Reihe anderer Güter dagegen erfuhren zunächst erhebliche Zollermäßigungen und sollten erst vom 1. Januar 1877 ab zollfrei werden.57 Damit war der Schwerindustrie zwar eine Anpassungsfrist gewährt, zugleich jedoch das Projekt der handelsfreiheitlichen Umgestaltung des Zolltarifs konsequent vorangetrieben und weitgehend abgeschlossen worden. Nichts demonstriert die enorme Bedeutung, die der ideologischen Dominanz des Freihandelsdogmas als Triebkraft der liberalen preußisch-deutschen Außenhandelspolitik zukam, besser als die Tatsache, daß der Zollverein bzw. das Deutsche Reich nach 1866 nicht nur den einmal eingeschlagenen handelspolitischen Kurs beibehielt, sondern das Reformtempo sogar noch beschleunigte und sich auf autonomer Basis Schritt für Schritt einem voll ausgebildeten Freihandelssystem näherte. Als alle machtpolitischen Gründe für die Verfolgung einer freihändlerischen Linie durch die kriegerische Entscheidung im preußisch-österreichischen Konflikt entfallen waren; als die Einbindung in das europäische Netzwerk von Handelsverträgen gesichert war und die weitere Liberalisierung des eigenen Zolltarifs keine entsprechenden Gegenleistungen der Handelspartner mehr zu erbringen versprach – da ging PreußenDeutschland zum unilateralen Freihandel über und senkte seine Zölle weiter drastisch ab. Der Hauptgrund hierfür ist im Denkhorizont und in der Motivationslage der in den handelspolitischen Entscheidungsprozeß involvierten historischen Akteure zu suchen: Die allermeisten von ihnen waren inzwischen von der unumstößlichen Richtigkeit und den segensreichen ökonomischen Auswirkungen des Freihandels überzeugt. Mit ihm verband sich im Denken der Zeitgenossen untrennbar sowohl die Erfahrung einer nur kurzzeitig unterbrochenen langjährigen Hochkonjunktur mit einem beispiellosen wirtschaftlichen Wachstum als auch die Erfolgsgeschichte der deutschen Einigung. Hinzu trat der Triumph, den die Freihandelsdoktrin auch im übrigen 56 Vgl. StenBerRT 1873, S. 1059 f., 1271. 57 Vgl. StenBerRT 1873, S. 1289, 1294 ff., 1414 f.; Matlekovits, Zollpolitik, S. 152; Gerloff, Finanzpolitik, S. 119; Bein u. Goldschmidt, Hammacher, S. 69f.; Böhme, Deutschlands Weg, S. 311; Lambi, Free Trade and Protection, S. 69–72.

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Europa feierte. Symptomatisch für die hegemoniale Stellung, welche die Idee der Handelsfreiheit in der politischen Kultur der Jahre um 1870 gegenüber anderen handelspolitischen Optionen einnahm, waren die Worte des Reichstagsabgeordneten v. Behr, mit denen er seinen Antrag auf Abschaffung der Eisenzölle »begründete« und der Freihandelsdoktrin zugleich unwidersprochen axiomatische Gültigkeit bescheinigte. »Nichts«, so v. Behr, liege ihm ferner, als »die Nothwendigkeit der Aufhebung der Eisenzölle beweisen zu wollen. Axiome, meine Herren, beweist man nicht!«58 Vielleicht noch deutlicher von der diskursiven Vorherrschaft des Freihandels zeugt der Umstand, daß sich selbst die Befürworter der Eisenzölle wie Stumm gezwungen sahen, dem Prinzip der Handelsfreiheit gegenüber ein ausdrückliches Glaubensbekenntnis abzulegen, und sie lediglich wagten, die konkrete Situation als ungünstig für eine Aufhebung der Zölle zu erklären.59 Die Vormachtstellung der Freihandelsidee im handelspolitischen Reden und Denken der Zeitgenossen stellte mithin die strukturell wichtigste und zugleich dauerhafteste Antriebskraft der sich zunehmend radikalisierenden kleindeutschen Freihandelspolitik dar. Zu Beginn der 1860er Jahre lösten die vom Cobden-Vertrag ausgehenden Impulse und der sich zuspitzende preußisch-österreichische Konflikt zudem die entscheidende ereignisgeschichtliche Initialzündung aus, die die konsequente freihändlerische Umgestaltung der deutschen Zoll- und Handelspolitik in Gang setzte. Im Vergleich zu diesen Faktoren ist das Gewicht der ökonomischen Interessen – das klang bereits an – eher gering zu veranschlagen. Auch die Rolle der am Freihandel interessierten ostelbischen Großagrarier sollte in diesem Kontext nicht überbewertet werden. Erstens entwickelten sich die konservativen Agrarier erst relativ spät, nämlich seit dem Ende der 1860er Jahre, zu einer der Speerspitzen der Freihandelsreform. Schon viel früher dagegen hatten die preußische Ministerialbürokratie und die freihändlerischen Liberalen die Entwicklung entscheidend vorangetrieben. Zweitens war auch das Freihandelsinteresse der preußischen Großgrundbesitzer nicht einfach ein unmittelbarer Ausdruck ihrer wirtschaftlichen Lage, sondern mindestens ebensosehr das Produkt ihres durch die gesellschaftlich dominierende Freihandelsideologie geprägten Wahrnehmungsfilters. Tatsächlich nämlich profitierte die Landwirtschaft nur vergleichsweise wenig von der Aufhebung der Eisenzölle – dem Hauptziel ihrer freihändlerischen Agitation –, da sie nur etwa 5–7 % der deutschen Eisenproduktion verbrauchte und auch von den bestehenden Zöllen nur in einem verschwindend geringen Ausmaß belastet wurde.60 58 StenBerRT 1873, S. 1052 (10.6.1873). 59 Vgl. StenBerRT 1873, S. 1058 f. (10.6.1873). 60 Mitteilungen des CVDI, Nr. 7, (Bericht des 2. Kongresses) S. 29; Bericht der Eisenenquete-Kommission 1879, S. 50. Vgl. auch Rips, Stellung, S. 19 f.

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»Die politische Konjunktur zwang zum Freihandel, die wirtschaftliche gestattete ihn«, urteilte Walther Lotz bereits 1892 über die Ursachen der preußisch-deutschen Freihandelspolitik.61 Zutreffend erfaßte er, daß die Bedeutung der ökonomischen Interessenkonstellation in den 1860er und frühen 1870er Jahren weniger darin lag, daß sie das freihändlerische Reformprojekt ursächlich massiv vorangetrieben hätte, als vielmehr darin, daß sie diesem keine allzu großen Steine in den Weg legte. Aufgrund der günstigen Konjunkturlage litten die heimischen Produzenten trotz einer deutlichen Zunahme des internationalen Handels kaum oder gar nicht unter der ausländischen Konkurrenz und verspürten daher auch keine gesteigerte Neigung, anscheinend überflüssige Schutzzölle zu verteidigen oder zu erwirken. Hinzu kam, daß die ökonomische Globalisierung bestimmte Bereiche der gewerblichen und vor allem auch der landwirtschaftlichen Produktion noch gar nicht oder erst sehr unvollständig erfaßt hatte. All das sollte sich in den nächsten Jahrzehnten grundlegend ändern.

61 Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 28. Vgl. Borchardt, Protektionismus, S. 29.

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IV. Der Umbruch zum Protektionismus

Schon in der Mitte der 1870er Jahre beginnt der handelspolitische Wind sich zu drehen. 1879, gerade einmal zwei Jahre, nachdem die Aufhebung der Eisenzölle in Kraft getreten ist, beschließt der Reichstag ein umfassendes Paket von Industrie- und Agrarzöllen, das lediglich den Auftakt für die sich zunehmend verschärfende Schutzzollgesetzgebung der 1880er Jahre darstellt. Die schutzzöllnerische Wende von 1879 hat viel Aufmerksamkeit auf sich gezogen. In der Politischen Ökonomie gehört sie genauso wie Peels Repeal of the Corn Laws von 1846 zum Standardrepertoire prominenter historischer Beispielfälle, auf die immer wieder zur Veranschaulichung und empirischen Überprüfung theoretischer Erklärungsansätze zurückgegriffen wird.1 In der historischen Forschung gilt sie vielen als eine für die deutsche Geschichte folgenschwere Weichenstellung, als zentraler Bestandteil der konservativen »Umgründung« des Deutschen Kaiserreichs.2 Hans Rosenberg ging sogar soweit, »die Wende von 1879 als eine der großen Fehlentscheidungen in der deutschen und damit auch der europäischen Geschichte des 19. Jahrhunderts« zu bezeichnen und ihr bis zum Nationalsozialismus reichende Folgewirkungen zuzuschreiben.3 Dieses Urteil ist gewiß überzogen. Genau wie die These von der »zweiten Reichsgründung« überschätzt es das Ausmaß, in dem die Entscheidungen von 1879 die Entwicklung des Kaiserreichs geprägt und angeblich dauerhaft bestimmt haben. Für die Zoll- und Handelspolitik ist darüber hinaus sowohl auf den zur gleichen Zeit weltweit erfolgenden protektionistischen Umbruch als auch auf die Tatsache zu verweisen, daß der deutsche Zolltarif von 1879 lediglich ein moderates Schutzsystem implementierte. Das gilt für die zunächst noch ausgesprochen mäßigen Getreidezölle, das gilt aber auch für die industriellen Schutzzölle, wo im wesentlichen die autonomen Zollsenkungen seit der Mitte der 1860er Jahre zurückgenommen wurden. Und dennoch: Nach einem Vierteljahrhundert zunehmend voranschreitender Handelsliberalisierung symbolisieren die Zölle von 1879 einen wichtigen Wendepunkt. 1 Vgl. zuletzt etwa Schonhardt-Bailey, Parties and Interests; dies., Interests, Ideology and Politics; Klug, Why Chamberlain Failed and Bismarck Succeeded, aber auch Gourevitch, Politics in Hard Times, S. 83–103; ders., International Trade, S. 285 ff.; Rogowski, Commerce, S. 39 f. 2 Vgl. etwa Rosenberg, Große Depression, S. 169–191; ders., Machteliten, S. 102–117; Böhme, Deutschlands Weg; ders., Bismarcks Schutzzollpolitik; Wehler, Kaiserreich; ders., Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 936 ff.; Winkler, Weg, Bd. 1, S. 243 f. Kritik: Barkin, 1878–1879. 3 Rosenberg, Große Depression, S. 182.

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1. Ökonomische und politische Rahmenbedingungen Fragt man nach den strukturellen Bedingungen, die den handelspolitischen Umbruch ermöglichten und beförderten, stößt man zunächst auf die wirtschaftliche Depression, die 1873 einsetzte und die boomartige Hochkonjunktur der »Gründerjahre« beendete. Die Auswirkungen dieser gravierenden Wirtschaftskrise, die durch den Aufbau von Überkapazitäten ausgelöst worden war und bis 1879 andauerte, sind vielfach beschrieben worden: Börsenkrach und Kreditkrise, Vermögensverluste und Einkommenseinbußen, Nachfragerückgang und Absatzkrise, Firmenzusammenbrüche und Arbeitslosigkeit, Wachstumsschwäche und Preisverfall. Wie bereits 1857/59, nur diesmal ungleich schmerzhafter, zeigte die Krise seit 1873 darüber hinaus, wie weitgehend die ökonomische Globalisierung die einzelnen Volkswirtschaften miteinander verbunden hatte. Innerhalb kürzester Zeit erfaßte der Abschwung alle wichtigen Industrieländer und mündete in die erste große Weltwirtschaftskrise. Die weltweite Ausdehnung der Depression verschärfte die Krisenlage der deutschen Volkswirtschaft – das gleiche gilt mutatis mutandis für alle anderen Länder auch – zusätzlich: Zum einen brach fast gleichzeitig mit der Binnennachfrage auch die Außennachfrage nach deutschen Exporten weg; zum anderen machte sich in der Krise sowohl auf den Auslandsmärkten als auch auf dem deutschen Binnenmarkt die internationale Konkurrenz empfindlich bemerkbar, da diese ebenfalls allenthalben versuchte, ihre Überproduktion zu niedrigen Preisen abzusetzen.4 Angesichts dieses teils realen, teils von den Betroffenen grotesk überzeichneten internationalen Wettbewerbsdrucks ließ die Mobilisierung, Organisation und Artikulation von ökonomischen Interessen, die auf staatlichen Schutz vor den Kräften des Weltmarkts abzielten, nicht lange auf sich warten. An vorderster Front standen hier – kaum verwunderlich – die traditionell schutzzöllnerisch orientierten Wirtschaftszweige, allen voran die westdeutsche Schwerindustrie und die süddeutsche Textilindustrie. Ihre kurz nach der Reichsgründung entstandenen Branchenverbände, der auch als »Langnamverein« bekannte Verein zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen in Rheinland und Westfalen sowie der Verein Süddeutscher Baumwollindustrieller, fungierten bald schon als Kristallisationskerne protektionistischer Interessen. Der im Oktober 1874 gegründete Verein Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller (VDEStI), die erste ganz Deutschland umfassende schwerindustrielle Interessenvertretung, beschränkte sich aus taktischen Gründen 4 Vgl. Spree, Wachstumszyklen; Rosenberg, Große Depression, S. 22–57; ders., Wirtschaftskonjunktur; Böhme, Deutschlands Weg, S. 341–416; Ullmann, Kaiserreich, S. 60–68; Wehler, Bismarck, S. 61–111; ders., Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 100–105; Nipperdey, Deutsche Geschichte, 1866–1918, Bd. 1, S. 284 f.

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zunächst darauf, die Beibehaltung jener Zölle zu fordern, deren Aufhebung für den 1. Januar 1877 vorgesehen war.5 Wilhelm Löwe, der Vertreter des VDEStI im Reichstag, machte seinen Schwager Louis Baare vom »Bochumer Verein« eindringlich darauf aufmerksam, daß auch dieses Ansinnen angesichts der nach wie vor starken Stellung der Freihändler im Parlament nur dann Aussicht auf Erfolg habe, wenn »man die Frage als außerhalb des Kampfgebietes von Freihandel und Schutzzoll liegend auffaßt ... Wenn wir die Frage einfach auf Schutzzoll stellen, so unterliegen wir.«6 Erst nachdem sich Ende 1875 gezeigt hatte, daß weder Reichstag noch Regierung bereit waren, einer Beibehaltung der Eisenzölle zuzustimmen, gewannen im VDEStI mehr und mehr jene Kräfte die Oberhand, die einen offen schutzzöllnerischen Kurs propagierten und auch für die Wiedereinführung des Roheisenzolls eintraten. Gleichzeitig gab der Ruhrindustrielle August Servaes die Parole aus, mit den Zollforderungen unter Umgehung der Ministerialbürokratie und des Parlaments »so viel als möglich ... direct an den Reichskanzler zu gehen«.7 Eine neue Stufe erreichte die Organisation protektionistischer Interessen mit der Gründung des Centralverbandes Deutscher Industrieller (CVDI) im Februar 1876. Erstmals schlossen sich in diesem ersten Dachverband der deutschen Industrie Vertreter der verschiedenen schutzzöllnerisch orientierten Branchen zusammen, um gemeinsam die Durchsetzung ihrer wirtschaftspolitischen Ziele zu verfolgen. An der Wiege des CVDI standen Repräsentanten der Glas- und der Sodaindustrie, der Papier- und der Lederindustrie, der Wollund der Leinenindustrie. Es dominierten jedoch eindeutig die Interessen der Baumwollspinner und besonders die der sich in ihrer Beteiligung nach außen zunächst noch vornehm zurückhaltenden Schwerindustriellen. Von Beginn an hatte der CVDI »einen sehr stark eisernen Beigeschmack«.8 Bereits der Statutenentwurf A. Lohrens formulierte die Stoßrichtung der Verbandspolitik mit unmißverständlicher Deutlichkeit: »Bekämpfung der Freihandelslehre, welche die nationale Arbeit dem Ruin überliefert zu Gunsten der ausländischen Arbeit.«9 Praktisch das einzige Ziel des Centralverbands war in seiner Frühphase der »Schutz der nationalen Arbeit« durch ein System von Schutzzöllen. Um Öffentlichkeit, Parlament und Regierung für einen derartigen handelspolitischen Kurswechsel bereit zu machen, entfaltete der CVDI eine großangelegte Presse- und Petitionskampagne. Von Beginn an und ausgesprochen erfolgreich vertrat der Centralverband dabei den Anspruch, als alleiniges Sprachrohr der gesamten deutschen Industrie zu fungieren. Das war nur mög5 Vgl. Protokoll der Vorstandssitzung des VDEStI, 17.1.1875, BA, R 13 I, 79, Bl. 19–23; Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 129. 6 Löwe an Baare, 11.8.1875, BA, R 13 I, 274. 7 Servaes an Rentzsch, 6.11.1875, zit. nach Böhme, Deutschlands Weg, S. 388. 8 Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 125. 9 Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 139.

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lich, weil es dem CVDI gelang, die unterschiedlichen und teilweise scharf divergierenden Interessen der in ihm vertretenen Industriezweige untereinander zu vermitteln und einen branchenübergreifenden Katalog von Schutzzollforderungen vorzulegen.10 Erleichtert wurde die Durchsetzung des Alleinvertretungsanspruches darüber hinaus durch die Tatsache, daß der einzige mögliche Rivale, der Deutsche Handelstag (DHT), durch die »Verschiedenartigkeit der in ihm vertretenen Interessen« handelspolitisch völlig paralysiert war.11 Die in ihn als Organisationsplattform von den Freihändlern gesetzten Hoffnungen enttäuschend, verließ der DHT seit 1876 zunehmend die zuvor verfolgte streng freihändlerische Linie und geriet, besonders nachdem die Ostseehandelsstädte 1878 aus Protest ihre Handelstagsmitgliedschaft aufgekündigt hatten, immer mehr unter die Kuratel des Centralverbands.12 Die zweite wichtige ökonomische Triebkraft, welche die handelspolitische Wende begünstigte, war die in ihren Auswirkungen vorn (I. 1, II. 8.a) eingehend geschilderte Globalisierung des Agrarmarktes. Zunehmend sah sich die deutsche Getreidewirtschaft seit der Mitte der 1870er Jahre sowohl auf ihren Exportmärkten als auch in Deutschland selbst dem Druck der zu niedrigen Kosten produzierenden überseeischen und osteuropäischen Konkurrenz ausgesetzt. Von Anfang an hatte das Deutsche Reich einen Einfuhrüberschuß bei Roggen und Gerste aufzuweisen; seit 1876 wurde es auch beim Weizen dauerhaft zum Nettoimporteur.13 Viel empfindlicher traf den einzelnen Landwirt, daß die Getreidepreise infolge der schnellen Ausweitung des internationalen Angebots seit den späten siebziger Jahren einen langfristigen Abwärtstrend einschlugen. Das Ausmaß des Preisverfalls trat freilich erst in der Mitte der 1880er Jahre klar zutage. Der durchschnittliche Marktpreis für Weizen in Preußen etwa bewegte sich in der zweiten Hälfte der 1870er Jahre mit 1876 = 210, 1877 = 230, 1878 = 202, 1879 = 196 Mark pro Tonne insgesamt zwar unterhalb des Durchschnittspreises von 1866/1875 = 228 Mark pro Tonne, blieb jedoch nach wie vor innerhalb der aus dem Vorjahrzehnt vertrauten Schwankungsbreite. Erst 1883 fiel er deutlich auf 185 Mark je Tonne ab und sank dann bis 1886 weiter auf 157 Mark.14 Die Preisentwicklung bei den anderen Getreidesorten verlief ganz ähnlich: Der Gesamtindex der Getreidepreise in Deutschland gab von 1873 = 117 bis 1878 auf 90 Punkte nach, erholte sich 10 Ebd., S. 182 f. 11 DHT, Bd. 2, S. 435. 12 Vgl. ebd., Bd. 1, S. 51; Bd. 2, S. 432. Vgl. zum Vorangehenden allg. Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 122–137; Böhme, Deutschlands Weg, S. 359–378, 387–404; Lambi, Schutzzoll-Interessen; ders., Free Trade, S. 113–130; Ullmann, Interessenverbände, S. 78; Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 3 ff.; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 640 ff. 13 Vgl. StHbDR, 2. T., S. 463 f. 14 Perlmann, Bewegung der Weizenpreise, S. 23. Vgl. Conrad, Tarifreform, S. 5; Ritter, Agrarwirtschaft, S. 394.

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danach kurzfristig und setzte seit 1882 zu einer Talfahrt an, die ihren vorübergehenden Tiefpunkt 1887 mit 77 Indexpunkten erreichte.15 Die veränderte, am Ausgang der 1870er Jahre aber noch reichlich unübersichtliche ökonomische Situation spiegelte sich in der handelspolitischen Disposition der deutschen Agrarier wider. Die vormals festgefügte freihändlerische Front bröckelte. Auf der anderen Seite gingen die deutschen Landwirte jedoch vor 1879 nicht so »plötzlich«16 und geschlossen in das schutzzöllnerische Lager über, wie das Lujo Brentano und August Bebel später übereinstimmend konstatierten, wurden sie keineswegs »über Nacht ... ebenso eifrige Schutzzöllner, wie sie vorher Freihändler gewesen waren«.17 Die agrarische Organisation, die sich im Endeffekt am entschiedensten für landwirtschaftliche Schutzzölle einsetzte, war die im Februar 1876 neu gegründete Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer (VSW), ein der Deutschkonservativen Partei nahestehender Verband, unter dessen knapp 700 Mitgliedern der ostelbische Rittergutsbesitz klar dominierte. Auch die Steuer- und Wirtschaftsreformer aber legten sich nicht von Beginn an auf eine protektionistische Handelspolitik fest. Vielmehr hieß es im Hinblick auf die Außenhandelspolitik in ihrer ursprünglichen Satzung noch doppeldeutig: »Auf der Grundlage des Freihandels stehend, sind wir Gegner der Schutzzölle, behandeln jedoch die Eingangszölle und Konsumtionssteuern als eine offene Frage.« Das war eine Kompromißformulierung, die das prinzipielle Bekenntnis zum Freihandel mit der pragmatischen Öffnung gegenüber protektionistischen Alternativen verband und erst 1879 durch eine eindeutig schutzzöllnerische Sprachregelung ersetzt wurde.18 Im Vordergrund des VSW-Forderungskatalogs standen zunächst Punkte, die abseits der Handelspolitik lagen: die steuerliche Entlastung des Grundbesitzes, die Beseitigung der Eisenbahndifferentialtarife, die Revision der Gewerbeordnung und des Aktienrechts, die Verschärfung des rechtlichen Zugriffs auf kontraktbrüchige Landarbeiter – all das war untrennbar verbunden mit einer radikal antiliberalen, rechtskonservativen Programmatik. Nur ganz allmählich und gegen erheblichen Widerstand in den eigenen Reihen setzte sich in der VSW eine protektionistische Position durch, die auf der Forderung nach schutzzöllnerischer Gleichbehandlung von Landwirtschaft und Industrie basierte; im Hinblick auf ihre propagandistische Tätigkeit zugunsten einer handelspolitischen Wende standen die Steuer- und Wirtschaftsreformer vor 1879 weit hinter dem CVDI zurück.19 15 Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 687. Vgl. Ritter, Agrarwirtschaft, S. 394; Hardach, Bedeutung, S. 84. 16 Brentano, Getreidezölle, S. 10. 17 Bebel, Aus meinem Leben, S. 566. 18 Verhandlungen des VSW 1876, S. 15. Vgl. dass. 1879, S. 112. 19 Vgl. Gottwald, Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer, S. 358–367; Böhme, Deutschlands Weg, S. 400–404; Hardach, Bedeutung, S. 159–164; Lambi, Free Trade, S. 131– 149.

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In seiner Haltung gegenüber Schutzzolltendenzen noch deutlich gespaltener und insgesamt reservierter zeigte sich der Deutsche Landwirtschaftsrat (DLR), das 1871 gegründete offizielle Vertretungsorgan der gesamten deutschen Landwirtschaft. Selbst auf seiner nur wenige Monate vor der Verabschiedung der Zolltarifreform im Januar 1879 abgehaltenen Versammlung konnte sich der DLR nicht zu einer eindeutig schutzzöllnerischen Resolution durchringen. Die Forderung nach »Einführung von mäßigen, die Interessen der Landwirtschaft und Industrie gleichmäßig berücksichtigenden Eingangszöllen« war nicht mehrheitsfähig. Ebensowenig konnte sich der Landwirtschaftsrat jedoch auf eine klare freihändlerische Linie verständigen. Schließlich einigte man sich auf die Formulierung, daß, falls »aus finanzpolitischen Gründen bei der in Aussicht genommenen Revision des jetzt geltenden Zolltarifs eine Belastung bisher zollfrei eingehender Artikel unvermeidlich [sei] und ... für dieselben deshalb niedrige Finanzzölle (Eingangsgebühren) eingeführt werden« müßten, der DLR erwarte, »daß dabei die Interessen der Landwirtschaft in derselben Weise Berücksichtigung finden, wie die Interessen der Industrie«.20 Interessanterweise waren es gerade nicht die Großgrundbesitzer des deutschen Nordostens, die im Landwirtschaftsrat einen dezidiert protektionistischen Standpunkt vertraten. Die nach wie vor exportorientierten Vertreter West- und Ostpreußens gehörten vielmehr zusammen mit den Repräsentanten Schleswig-Holsteins, Oldenburgs, Mecklenburgs, Elsaß-Lothringens, Badens und Hessens zu den energischten Gegnern jedes Zollschutzes. Eindeutig für Getreidezölle votierten dagegen nur die Vertreter von drei im Westen Preußens liegenden Provinzen: Hannover, Hessen-Nassau und Rheinland, sowie der Delegierte der oberschlesischen Landwirtschaft.21 Weitere Schwerpunkte des Agrarprotektionismus lagen darüber hinaus – das zeigt die Analyse der Aktivität von regionalen agrarischen Vereinen und Landwirtschaftsräten – im Königreich Sachsen und in Westfalen.22 Nicht von den preußischen Junkern scheint mithin die Forderung nach Agrarzöllen zu Beginn in erster Linie ausgegangen zu sein – die VSW bildete in dieser Hinsicht wohl eher eine wenig repräsentative Speerspitze – , sondern von bäuerlich geprägten Regionen der deutschen Landwirtschaft, die sich inmitten oder in der Nähe industrieller Kernzonen befanden und in denen daher eine stärkere Binnenmarktorientie-

20 Verhandlungen des DLR 1879, S. 299, 302. Vgl. hierzu bes. Hardach, Bedeutung, S. 125– 131. 21 Vgl. Verhandlungen des DLR 1879, S. 299 f. 22 Vgl. insbes. Hardach, Bedeutung, S. 91–123. Siehe auch Pyta, Landwirtschaftliche Interessenpolitik, der gleichzeitig betont, daß für die agrarischen Organisationen nicht die Zollfrage, sondern die Finanzpolitik (Senkung der auf dem Grundbesitz lastenden direkten Steuern) im Mittelpunkt gestanden hätte (S. 12).

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rung und eine Aufgeschlossenheit gegenüber den Schutzzollwünschen der Industrie vorherrschten. Der skizzierte Doppeldruck der Weltwirtschaftskrise seit 1873 einerseits und der Deutschland wie auch das übrige West- und Mitteleuropa nur wenig später erfassenden strukturellen Agrarkrise andererseits erzeugte eine zweifache Veränderung der politischen Rahmenbedingungen, die ebenfalls einen protektionistischen Umschwung begünstigte. Erstens führte das ökonomische Krisensyndrom zu einer grundlegenden Diskreditierung zunächst des wirtschaftlichen, zusammen mit ihm aber bald auch des politischen Liberalismus. Angesichts der wirtschaftlichen Misere verlor der Glaube an die naturgesetzliche Harmonie der ökonomischen Interessen und die Selbstregulierungsfähigkeit des Marktes schnell viel von seiner Anziehungskraft. An die Stelle eines überschäumenden Fortschrittsoptimismus traten zunehmend pessimistische Prognosen; allenthalben begann die Suche nach dem Schuldigen – und ein immer größerer Teil der politischen Öffentlichkeit fand ihn in der liberalen Gesetzgebung und Wirtschaftspolitik der Vorjahre. Wilhelm Wehrenpfennig, der politische Korrespondent und Mitherausgeber der »Preußischen Jahrbücher«, hat diesen attributionspsychischen Mechanismus bereits 1876 diagnostiziert: »Wer sein Vermögen in schlechten Actien zugesetzt hat, klagt nicht seine Unvorsicht, sondern das Actiengesetz an. Wer an soliden Papieren verloren hat, sieht die Schuld nicht in dem Wechsel alles Irdischen, der seit Pharao’s Zeiten auf fette Jahre magre folgen ließ, sondern in unsrer falschen Wirthschaftspolitik. Der Industrielle beschwert sich über den Zolltarif, der Landmann über die Freizügigkeit, beide zusammen über die Frachtsätze der Eisenbahnen, deren Actienbesitzer den Rückgang ihrer Werthe wieder aus den falschen Maßregeln der Staatsverwaltung erklären. Einrichtungen, die bei andern Culturvölkern seit Jahrhunderten bestehen, werden, wie z. B. die Grundsätze unsrer Gewerbeordnung, als schädliche Neuerungen angegriffen. Selbst an so dringliche und so glücklich durchgeführte Reformen wie die unsres Münz- und Bankwesens knüpft sich das wunderlichste Gemisch von Vorwürfen und Anklagen.«23 Der tiefgreifende Prestigeverlust wirtschaftsliberaler – oder wie man zumeist abschätzig sagte: »manchesterlicher« – Gedanken war umfassend; er traf nicht nur die Freihandelsidee, aber er traf sie auch. Anstelle der Überzeugung von der allgemeinen Gültigkeit des Freihandelsprinzips setzte sich mehr und mehr die von Gustav Schmoller vor dem Verein für Socialpolitik (VfS) 1879 formulierte Auffassung durch, daß »Schutzzoll und Freihandel ... gar keine principiellen Fragen, sondern untergeordnete Mittel der staatlichen oder volkswirthschaftlichen Therapie« seien und daß »die Zeiten der Hausse, des zunehmenden Exports, der Neueröffnung von überseeischen Märkten ... die natürlichen Freihandelsepochen [seien], wie umge23 Wehrenpfennig, in: PJ 37. 1876, S. 97 f.

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kehrt die Zeiten der auswärtigen Absatzstockung, der Depression, der Krisis naturgemäß zum Schutzzoll drängen«.24 Überhaupt wurde der Ruf nach staatlicher Intervention zur Bekämpfung der Krise immer lauter. Je länger sich der konjunkturelle Abschwung hinzog, je mehr Bereiche der Volkswirtschaft in existentielle Bedrängnis gerieten, desto weniger vermochte das liberale Vertrauen auf die Selbstheilungskräfte des Marktes zu überzeugen. Zu Recht hat Hans Rosenberg den ideologischen Klimaumschlag, den das bedeutete: die dauerhafte Delegitimierung des liberalen Wirtschaftsdenkens und die mit ihm einhergehende tiefgreifende Vertrauenskrise des politischen Liberalismus, zu den »markantesten Epochenmerkmalen und historisch folgenreichsten Sinnund Wirkungszusammenhängen der Trendperiode von 1873 bis 1896« gezählt.25 Die zweite Veränderung der politischen Rahmenbedingungen spielte sich auf dem Feld der internationalen Handelspolitik ab. Seit der Mitte der 1870er Jahre war weltweit wieder der Protektionismus auf dem Vormarsch. Mit der Errichtung von Schutzzöllen und anderen Handelshemmnissen reagierten viele Staaten auf den mit dem Voranschreiten der ökonomischen Globalisierung deutlich zunehmenden Druck der ausländischen Wirtschaftskonkurrenz, der in den Jahren der Weltwirtschaftskrise zunächst von den importkonkurrierenden Industriezweigen schmerzhaft erfahren wurde, nur wenig später aber auch die europäische Landwirtschaft mit voller Wucht traf. ÖsterreichUngarn etwa kündigte schon 1876 seine Handelsverträge, um freie Hand für eine autonome Tarifpolitik zu erhalten. 1878 wurde ein Schutzzolltarif implementiert, der sich zwar im Vergleich zu seinen Nachfolgern von 1882 und 1887 noch vergleichsweise moderat ausnahm, für einige Waren, vor allem Garne und Textilien, jedoch bereits eine deutliche Zollerhöhung enthielt und außerdem die Zahlung der Eingangsabgaben in Gold auferlegte, was faktisch einer weiteren allgemeinen Zollanhebung gleichkam. Italien hatte mit dem Zolltarif vom 30. Mai 1878 praktisch gleichzeitig ebenfalls den ersten Schritt in Richtung eines Schutzzollsystems getan. Rußland ging Anfang 1877 zur Zollerhebung in Gold über – aufgrund der erheblichen Diskrepanz der Wechselkurse von Papier- und Goldrubel steigerte das die Zollbelastung der eingehenden Waren um 33 %.26 In Kanada markierte der Zolltarif von 1879 die schutzzöllnerische Wende: Von nun an wurden landwirtschaftliche Güter mit einem Importzoll von durchschnittlich 20 bis 50 % ihres Wertes, Industriegü-

24 Schmoller, Korreferat über die Zolltarifvorlage, in: 6. Generalversammlung des VfS 1879, S. 19, 23. 25 Rosenberg, Große Depression, S. 66 f. Vgl. ebd., S. 62–78; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 871; Hardach, Bedeutung, S. 144–148; Lambi, Free Trade, S. 73–96; Langewiesche, Liberalismus in Deutschland, S. 170 ff. 26 Wittschewsky, Zoll- und Handelspolitik Rußlands, S. 372.

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ter mit 20 bis 30 % belastet.27 Argentinien und Brasilien führten im Laufe der 1870er Jahre ebenfalls Schutzzölle für ihre noch jungen Industrien ein. Die Vereinigten Staaten schließlich, seit Beginn des Jahrhunderts eine Bastion des Protektionismus, hatten nach einer Phase gemäßigter Zölle bereits 1861 mit dem Morrill-Tarif einen hochprotektionistischen Kurs eingeschlagen, den sie seither konsequent weiterverfolgten. Im Deutschen Reich wurden diese Anzeichen eines internationalen handelspolitischen Wetterumschwungs aufmerksam wahrgenommen – ebenso, wie im Ausland umgekehrt die schutzzöllnerischen Tendenzen in Deutschland Beachtung fanden. Für die Schutzzollbefürworter übten die Erfolge der protektionistischen Bewegung in anderen Staaten zum einen eine Art Vorbildfunktion aus; sie vermittelten ihnen das Gefühl, daß ihre Forderungen dem »Zeitgeist« entsprachen, daß sie der wirtschaftlichen Lage angemessen und gerechtfertigt waren. Zum anderen eignete sich der Hinweis auf den weltweit vordringenden Protektionismus vorzüglich dazu, die eigenen Zölle als notwendige Gegenmaßnahmen zu rechtfertigen. Niemand solle denken, formulierte Windthorst im Reichstag diesen Zusammenhang, »daß, wenn alle Nationen rund um uns schutzzöllnerische Tendenzen verfolgen, wir allein unsere Thore nicht öffnen können vor der Ueberschwemmung der Waaren, die unsere eigene Industrie verrichten müßte«.28 Schmoller rechnete in seinem Korreferat vor dem VfS sogar mit einem »allgemeinen Zollkrieg«, für den sich das Deutsche Reich zu »rüsten« habe. Erst ein »reformirte[r] Tarif«, »der uns einigermaßen wieder in gleiche Lage, wie die anderen europäischen Continentalstaaten bringt«, verschaffe der deutschen Handelspolitik die nötige Verhandlungsmasse und versetze sie in die Lage, günstige Handelsverträge zu erreichen.29

27 Bairoch, Economics, S. 39. 28 StenBerRT 1879, S. 1065 (8.5.1879). 29 Schmoller, Korreferat über die Zolltarifvorlage, in: 6. Generalversammlung des VfS 1879, S. 24. Vgl. zu diesem Absatz Matlekovits, Zollpolitik, S. 47–60; Peez, Österreichische Handelspolitik, S. 177 ff.; Sombart, Handelspolitik Italiens, S. 92–97; Wittschewsky, Zoll- und Handelspolitik Rußlands, S. 371 f.; Mayo-Smith u. Seligman, Commercial Policy, S. 10–33; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 146–149; Schmoller, Grundriß, S. 716–727; Ashley, Modern Tariff History, S. 176–191; Bairoch, Economics, S. 35–43; ders., European Trade Policy, S. 51–69, 137– 153.

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2. Bismarck Trotz der erst in der Rückschau sich voll erschließenden historischen Bedeutung des gerade skizzierten ökonomisch-politischen Wandlungskomplexes gab es im Deutschen Reich keine Zwangsläufigkeit auf die Wende von 1879 hin. Die sich im konjunkturellen Abschwung und in der strukturellen Agrarkrise schmerzhaft bemerkbar machende Auslandskonkurrenz auf einem durch fallende Transportkosten gekennzeichneten globalen Markt, die Krise des Wirtschaftsliberalismus und der sich international abzeichnende protektionistische Richtungswechsel – sie schufen vielleicht eine notwendige, mit Sicherheit aber keine hinreichende Bedingung für den handelspolitischen Umbruch; dafür war der Einfluß der Interessenverbände noch zu gering, dafür zeigten sich die Agrarier noch zu schwankend und dafür war auch die Freihandelsidee noch zu tief in vielen Köpfen verankert. Was die beschriebenen Veränderungen jedoch erzeugten, war die Möglichkeitsbedingung eines protektionistischen Umschwungs, eine in ihrem Ausgang noch offene Konstellation, die einen neuen politischen Gestaltungsspielraum eröffnete. Bismarck hat das frühzeitig erkannt und konsequent ausgenutzt. Auf der Ebene der politischen Ereignisse war er die entscheidende treibende Kraft, die auf den handelspolitischen Kurswechsel hinwirkte. Ohne Bismarck läßt sich daher das Zustandekommen des Zolltarifs von 1879 nicht erklären. Die Motive, die ihn dabei antrieben, lassen sich unter drei Gesichtspunkten kurz zusammenfassen. 1. Von wesentlicher Bedeutung war zunächst einmal das finanzpolitische Motiv. In der gesamten Debatte um die Zolltarifreform hat sich Bismarck immer wieder ostentativ darum bemüht, es in den Vordergrund zu stellen – in seinem dem Bundesrat seine Absichten erläuternden Schreiben vom 15. Dezember 1878 etwa, in dem er darlegte, daß für ihn auch in der Zollfrage »[i]n erster Linie ... das Interesse der finanziellen Reform«30 stehe, und ebenso, als er den Zolltarifentwurf persönlich dem Reichstag vorlegte.31 Tatsächlich traten die Finanzprobleme des Reichs seit der Mitte der 1870er Jahre immer deutlicher zutage. Als eigene Einnahmequellen verfügte das Reich lediglich über die wenigen verbliebenen Zölle, einige Verbrauchs- und Verkehrssteuern sowie eine Reihe von Betriebs- und Verwaltungseinnahmen, von denen nur die Einkünfte aus dem Post- und Telegraphenwesen erheblich waren. Darüber hinaus war es auf die sogenannten Matrikularbeiträge, d. h. Geldzuschüsse der Bundesstaaten, sowie auf das Reichsfinanzvermögen aus den französischen Reparationen und auf Anleihen angewiesen. Als die Einnahmen aus den Zöllen und 30 Bismarck an BR, 15.12.1878, in: Poschinger, Bismarck und der Bundesrat, S. 48. 31 StBerRT 1879, S. 927 ff. (2.5.1879).

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den dem Reich zustehenden indirekten Steuern infolge des konjunkturellen Abschwungs nicht wuchsen, sondern fielen, als die französische Kriegsentschädigung aufgezehrt war, die Reichsausgaben, besonders für den Militärapparat, aber weiter stiegen, mußte vermehrt auf die Finanzhilfen der Bundesstaaten zurückgegriffen werden, so daß sich die Summe der Matrikularbeiträge von 1874 = 51 Mio. auf 1878/79 = 70 Mio. Mark jährlich erhöhte.32 Noch dramatischer nahm am Ende der 1870er Jahre die Verschuldung des Staates zu: Hatte die Reichsschuld noch 1877 lediglich 16 Mio. Mark betragen, schnellte sie 1878 bereits auf 72 Mio. und 1879 auf 139 Mio. Mark empor.33 Die finanzielle Zwangslage setzte sich auf der Ebene der Einzelstaaten fort; sie gerieten zunehmend in den Zangendruck von steigenden Matrikularbeiträgen einerseits und einem in der Wirtschaftskrise sinkenden Steueraufkommen aus den ihnen zustehenden direkten Steuern andererseits. Hinzu kam, daß das gesamte Steuersystem reichlich antiquiert war und an die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit zu geraten schien – es bestand mithin ein unabweisbarer und umfassender Reformbedarf. Bismarck sah in einer grundlegenden Neuregelung des Steuer- und Finanzsystems eine zentrale und drängende politische Aufgabe. Ende 1875 sprach er in einer Reichstagsrede erstmals öffentlich von der »Herkulesarbeit« der notwendigen »totale[n] Steuerreform«, die eine »Zollreform« einzuschließen habe.34 Nach mehreren gescheiterten Versuchen, dem Reich neue Einnahmequellen zu verschaffen, rückte dann für ihn angesichts der anschwellenden schutzzöllnerischen Strömung im Land immer mehr ein breit gestaffeltes Einfuhrzollsystem als Lösung des Problems in den Mittelpunkt. Insgesamt sei das Heil nicht länger in wenigen ausgewählten Finanzzöllen, sondern in der Rückkehr zum »Prinzip der Zollpflichtigkeit aller über die Grenze eingehenden Gegenstände« zu suchen, von der allerdings eine Reihe unentbehrlicher Industrierohstoffe auszunehmen seien.35 Die aufgrund der Revision des Zolltarifs zu erwartenden Mehreinnahmen, Bismarck rechnete mit mindestens 80 Mio. Mark, sollten – das war das erste Ziel der Reform – die »finanzielle Selbständigkeit des Reichs« sichern, es unabhängiger von den Bundesstaaten machen.36 Das Reich sollte nicht länger ein »lästiger Kostgänger« der Länder sein – ganz im Gegenteil sollte ihm die Rolle des »freigebige[n] Versorger[s] der 32 Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 522. Ab 1876 begann das Rechnungsjahr nicht mehr am 1. Januar, sondern am 1. April. Vgl. ebd., S. 69. 33 Ebd., S. 521. 34 RT-Rede, 22.11.1875, in: Poschinger, Bismarck als Volkswirth, Bd. 1, S. 72. Vgl. Bismarck an Camphausen, 13.2.1877, in: Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, Bd. 1, S. 249 f. 35 Bismarck an BR, 15.12.1878, in: Poschinger, Bismarck und der Bundesrat, S. 50. Vgl. Bismarck an preuß. Gesandte, 28.10.1878, in: Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, Bd. 1, S. 287–290. 36 StenBerRT 1879, S. 927 (2.5.1879).

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Einzelstaaten« zufallen.37 Die neuen Zolleinnahmen, heißt das, sollten das Reich in die Lage versetzen, die Richtung des Finanztransfers umzudrehen und an die Stelle der Matrikularbeiträge eine Überweisung der Reichsüberschüsse an die Einzelstaaten treten zu lassen. Die auf diese Weise deutlich verbesserte Finanzlage der Länder – darauf zielten Bismarcks Pläne zweitens ab – würde es diesen ermöglichen, ihrerseits ihr Steuersystem zu restrukturieren. Preußen beispielsweise hätte die Klassensteuer sowie die Einkommenssteuer für alle Einkommen bis 6.000 Mark abschaffen und außerdem die Landwirtschaft und die Kommunen steuerlich entlasten können.38 Drittens wäre damit ein erster Schritt auf das von Bismarck angestrebte Ziel hin getan worden, »von dem Irrwege der direkten Steuern auf die glatte Bahn der indirekten überzugehen«.39 Bismarck war der Überzeugung, daß indirekte Steuern und Zölle von den Steuerzahlern als weniger belastend empfunden würden und daher zu bevorzugen seien, während die direkten Steuern in großen Teilen Deutschlands »eine Höhe erreicht [hätten], welche drückend ist und wirtschaftlich nicht gerechtfertigt erscheint.«40 Schließlich hatte die ganze Sache auch einen antiparlamentarischen Aspekt: Die Verabschiedung eines für einen längeren Zeitraum geltenden Zolltarifs hätte das Einnahmebewilligungsrecht des Reichstags ausgehöhlt, das dieser faktisch durch die jährliche Bemessung der Matrikularbeiträge besaß.41 2. Unter dem Eindruck der Wirtschaftskrise seit 1873 änderte sich auch Bismarcks handelspolitische Einstellung. Die anschwellende Flut von Petitionen und Denkschriften, die schutzzöllnerischen Presse- und Agitationskampagnen der wirtschaftlichen Interessenverbände, die düsteren ökonomischen Prognosen Gerson v. Bleichröders und seine Kritik am freihändlerischen Kurs der Regierung – all das konnte an einem Politiker, der von der wirklichkeitsgestaltenden Macht materieller Interessen so überzeugt war, wie Bismarck es war, nicht spurlos vorüber gehen.42 Wilhelm I. votierte ohnehin schon frühzeitig für ein »›System des gemäßigten Schutzzolls‹« und insistierte darauf, daß er »›die Herabsetzung der Zölle immer für bedenklich gehalten und noch in der 37 Ebd. Vgl. auch bereits Bismarcks RT-Rede vom 22.2.1878, in: RB, Bd. 7, S. 109 ff. 38 Vgl. Bismarck an Hobrecht, 25.5.1878, in: Bismarck, GW, Bd. 6 c, S. 110–112. 39 Ebd., S. 112. 40 Bismarck an BR, 15.12.1878, in: Poschinger, Bismarck und der Bundesrat, S. 49. Vgl. auch StenBerRT 1879, S. 928 ff. 41 Vgl. zum Vorangehenden Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 51 ff., 134 ff., 148–167; Poschinger, Bismarck als Volkswirth, Bd. 1, S. 100–107; Nitzsche, Handelspolitische Reaktion, S. 145–149; Hardach, Bedeutung, S. 182–185; Nipperdey, Deutsche Geschichte, 1866–1918, Bd. 2, S. 385 f.; Gall, Bismarck, S. 542 ff.; Pflanze, Bismarck, Bd. 2, S. 190–195; Hobson, Wealth of States, S. 31 ff. 42 Vgl. Lucius, 31.10.1875, in: Bismarck, GW, Bd. 8, S. 157; Bismarck an Hobrecht, 25.5.1878, in: ebd., Bd. 6 c, S. 110–112; ebd., Bd. 15, S. 28. Vgl. Wehler, Bismarck, S. 182–186.

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letzten Sitzung des Konseils die Aufhebung der Eisenzölle bekämpft‹« habe.43 Symbolisch für den Umschwung in der handelspolitischen Haltung des Reichskanzlers wirkte der Rücktritt Delbrücks im April 1876. Delbrück war stets die Galionsfigur des Wirtschaftsliberalismus in der Regierung gewesen. Wenn Bismarck auch später verschiedene Versionen über die Trennung von Delbrück und die ihr zugrundeliegenden Ursachen verbreitet hat, besteht doch kein Zweifel daran, daß Bismarcks Abkehr vom »Freihandelsprinzip«, die Tatsache, daß er nicht bereit war, Delbrück weiterhin zu folgen, »wenn er seine Wirtschaftspolitik nach Manchestergrundsätzen weiter einrichtete«, dabei eine wesentliche Rolle spielte – und das war auch die Außenwirkung.44 Wie bei vielen seiner Zeitgenossen erfolgte auch bei Bismarck der Übergang vom Freihandel zum Schutzzoll in zwei Schritten: Zunächst kehrte er der Idee des unilateralen Freihandels den Rücken. Die Regierung habe – ganz im Sinne einer reziproken Handelspolitik – dafür Sorge zu tragen, »[f]ür die Ausfuhr der wichtigsten Erzeugnisse der deutschen Industrie nach anderen Staaten mindestens dieselben günstigen Bedingungen herbeizuführen, unter welchen die Einfuhr der Industrieerzeugnisse aus diesen Staaten nach Deutschland erfolgt«.45 Um das zu erreichen, forderte Bismarck handelspolitische Vergeltungsmaßnahmen gegenüber jenen Ländern, die deutsche Hersteller durch Eingangszölle oder Exportsubventionen diskriminierten. »[D]en ungerechten Uebervortheilungen« beispielsweise, welchen die deutsche Schwerindustrie »durch aquits-à-caution von Seiten Frankreichs ausgesetzt« sei, war nach Bismarcks Auffassung »nur durch wirkliche Repressalien ein Ende« zu machen.46 Im Laufe des Jahres 1877, als er sich nach dem Weggang von Delbrück intensiv mit der handelspolitischen Materie auseinandersetzte, machte Bismarck, umgeben von protektionistischen Ratgebern wie Wilhelm v. Kardorff und Christoph Tiedemann, dann den zweiten Schritt von der Befürwortung eines Kampfzoll- zu der eines Schutzzollsystems. Die deutsche Wirtschaft sollte nun nicht länger nur vor den handelspolitischen Maßnahmen des Auslands, sondern auch vor der internationalen Wirtschaftskonkurrenz geschützt werden. Dabei hatte der Zollschutz nach Bismarcks Auffassung nicht nur die Industrie, sondern ebenso die Landwirtschaft zu umfassen. Als viele Agrarier in ihrer handelspolitischen Haltung noch schwankten, sah Bismarck die zunehmend dem internationalen Preiswettbewerb ausgesetzte »ackerbautrei43 Tiedemann, Sechs Jahre, S. 106 (Kronratssitzung 3.12.1876). Vgl. BA, R 43, 1616, Bl. 213– 243. 44 Zitat: Gespräch mit Kardorff, 31.3.1878, in: Bismarck, GW, Bd. 8, S. 254 f. Vgl. aber Bismarck an Wilhelm I., 3.7.1879, in: ebd., Bd. 6 c, S. 156; Gall, Bismarck, S. 549. 45 Bismarck an Camphausen, 13.2.1877, in: Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, Bd. 1, S. 250 f. 46 Bismarck an Wilhelm I., 9.10.1876, in: ebd., S. 239. Vgl. ebd., S. 202, 251; Poschinger, Bismarck als Volkswirt, Bd. 1, S. 110 f.; Lambi, Free Trade, S. 163 f.

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bende Bevölkerung Deutschlands« bereits »ihrem Ruin nahe« und im Eingreifen des Staates zu ihren Gunsten eine »Lebensfrage«. Wirksame Hilfe für die deutsche Landwirtschaft sei aber nur zu erreichen, »wenn man sie gegen die Konkurrenz aus Rußland, Oesterreich und Amerika schützt.«47 Das sich im Denken und in den Äußerungen Bismarcks nun immer deutlicher herauskristallisierende, praktisch alle Wirtschaftszweige umfassende solidarprotektionistische System besaß nicht nur den Vorzug großer finanzpolitischer Ergiebigkeit. Es hatte auch den enormen Vorteil, politisch leichter durchsetzbar zu sein. Kühl analysierte Bismarck, daß sich der politische Widerstand gegen Bestrebungen zum Schutz einzelner Wirtschaftssektoren zumeist »gegen das Privilegium« richtete, »welches einzelnen Zweigen der Gesammtproduktion, angeblich auf Kosten der übrigen, dadurch verliehen wird«. Viel besser seien daher die Realisierungschancen für ein derartige »Privilegien« vermeidendes Zollsystem, »welches gleichmäßige Anwendung auf alle Gegenstände fände, welche überhaupt die Grenze vom Auslande her überschreiten, indem es dieselben ohne Ausnahme einem Werthzolle unterwirft und sich dergestalt in berechtigtem nationalen Egoismus die Aufgabe stellte, der deutschen Produktion in ihrer Gesammtheit und ohne Ausnahme eine etwas günstigere Stellung zu gewähren, als der ausländischen«.48 3. Schließlich spielten in Bismarcks Motivationshaushalt auch innenpolitische Überlegungen eine wichtige Rolle, die über den Bereich der Wirtschaftsund Finanzpolitik weit hinausgingen. Da es sich bei diesem Problemkomplex um einen der am meisten diskutierten und am besten erforschten Bereiche in der politischen Geschichte des Deutschen Kaiserreichs handelt, genügt es hier, nur knapp auf ihn einzugehen. Kurz gesagt, ging es um die Neuformierung der parlamentarischen und damit letztlich auch der gesellschaftlichen Machtbasis, auf die sich Bismarck in seiner Politik stützte. Aus einer Reihe verschiedener Gründe – Bismarcks anhaltende Konflikte mit dem linken Flügel der Nationalliberalen um Eduard Lasker sind hier zu nennen, ebenso sein unerbittlicher Widerstand gegenüber allen Forderungen nach weiterer Parlamentarisierung und liberaler Systemveränderung, seine Angst vor einer möglichen Reformpolitik des Thronfolgers und überhaupt sein zunehmend polarisierender Machtanspruch, der »keine wie immer geartete irgendwie selbständige, d. h. nach eigenen Verantwortlichkeiten handelnde Macht neben sich zu dulden vermochte«49 – strebte der Reichskanzler am Ende der 1870er

47 Bismarck zu Széchényi, Ende Januar 1879, in: Bismarck, GW, Bd. 8, S. 294 f. 48 Bismarck an preuß. Gesandte, 28.10.1878, in: Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, S. 288. Zum Vorangehenden vgl. auch StenBerRT 1878, S. 142–144 (22.2.1878); ebd., S. 199, 205 f. (25.2.1878); v. Kardorff, Wilhelm von Kardorff, S. 135–144; Lambi, Free Trade, S. 163–190; Plachetka, Getreide-Autarkiepolitik, S. 77–81. 49 Weber, Gesammelte Politische Schriften, S. 315.

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Jahre zunehmend danach, die Nationalliberalen aus ihrer parlamentarischen Schlüsselposition zu verdrängen. Derartige, schon seit längerer Zeit ventilierte Gedankenspiele erhielten sprunghaft einen höheren Realitätsgehalt, als sich, wiederum unter tatkräftiger Mitwirkung Bismarcks, parteipolitische Alternativen zu der bisherigen »Regierungskoalition« aus Freikonservativen und Nationalliberalen auftaten: Zum einen suchten die Konservativen nach ihrer Neugründung als Deutschkonservative Partei von 1876 nun Anschluß an die Regierung. Zum anderen deutete sich seit 1878 ein Ende des Kulturkampfes an, was im Reichstag ein Zusammengehen mit dem Zentrum in Einzelfragen in den Bereich des Möglichen rückte. Vor diesem Hintergrund eröffnete sich für Bismarck die Aussicht auf eine tragfähige parlamentarische Basis, die ihn weniger an eine einzelne Partei band und insgesamt weiter rechts im parteipolitischen Spektrum angesiedelt war – möglichst unter Einschluß der Nationalliberalen, aber unter Abspaltung ihres linken Flügels. Die Schutzzollfrage stellte nun – das wurde im Laufe der Zeit immer deutlicher – ebenso wie das Sozialistengesetz ein vorzügliches Instrument dar, um die anvisierte Rechtsverschiebung der Regierungsmehrheit im Reichstag zu bewerkstelligen, den Nationalliberalen bei den Reichstagswahlen von 1877 und 1878 herbe Verluste beizubringen und einen Keil zwischen ihre Mitte und ihren linken Flügel zu treiben. Darüber hinaus versprach die Auseinandersetzung um die Zölle, das Gewicht materieller Interessen in der deutschen Politik zu erhöhen. Bismarck hat diese zunehmende Ökonomisierung der Politik begrüßt und sie durch seine Kooperation mit den Interessenverbänden ebenso gefördert wie ausgenutzt. »Die Gelehrten ohne Gewerbe, ohne Besitz, ohne Handel, ohne Industrie, die vom Gehalt, Honoraren und Coupons leben,« erklärte er 1878 gegenüber dem preußischen Finanzminister Arthur Hobrecht, »werden sich im Laufe der Jahre den wirtschaftlichen Forderungen des produzierenden Volkes unterwerfen oder ihre parlamentarischen Plätze räumen müssen.«50 Darin äußerste sich nicht nur ein Gutteil Abneigung gegenüber dem Liberalismus mit seinem an bildungsbürgerlichen Leitwerten orientierten Politikverständnis und seinen parlamentarischen Repräsentanten, »die unsere Sonne nicht wärmt, die unser Regen nicht naß macht, ... die weder Industrie, noch Landwirthschaft, noch ein Gewerbe treiben, es sei denn, daß sie sich damit vollständig beschäftigt fühlen, das Volk nach verschiedenen Richtungen hin zu vertreten«;51 darin manifestierte sich auch die Bejahung eines stärker an materiellen Interessen ausgerichteten Parteiensystems, das in Bismarcks Augen nicht nur den Vorteil hatte, wirklichkeitsadäquater und berechenbarer zu sein, sondern das der Regierung auch eine herausgehobene 50 Bismarck an Hobrecht, 25.5.1878, in: Bismarck, GW, Bd. 6 c, S. 111 f. 51 StenBerRT 1879, S. 1060 (8.5.1879).

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Mittlerposition zuzuweisen schien, von der aus sie die unterschiedlichen Interessen gegeneinander ausspielen konnte. Es wäre sicher falsch, den gerade geschilderten Motivationskomplex als einen von Beginn an existierenden »Masterplan«, als eine ausgefeilte und über Jahre hinweg stringent verfolgte politische Strategie zu begreifen. Das hieße dem Gang der Geschichte im nachhinein ein intentionales Rückgrat einzupflanzen, das er nicht besaß, den historischen Prozeß, der zu der Wende von 1879 führte, als das Werk eines strategisch planenden und souverän handelnden Akteurs zu begreifen. Demgegenüber gilt es, die vielfältigen Wechselbeziehungen zwischen überindividuell wirkenden Kräften und Tendenzen, dem Handeln unterschiedlicher Akteure und ihren individuellen Motiven hervorzuheben und die Offenheit historischer Situationen zu betonen. Mitten im Umschwung etwa, an der Jahreswende 1877/78, hat Bismarck monatelang mit dem nationalliberalen Fraktionsführer Rudolf v. Bennigsen über dessen Eintritt in die preußische Regierung und in die Reichsregierung verhandelt. Wäre es zu einer Einigung gekommen, hätte das die Weichen noch einmal in eine andere Richtung stellen können, wenn auch nicht müssen. Und dennoch: Obwohl die »innere Lage« häufig »mit kaleidoskopischer Schnelligkeit« wechselte,52 obwohl Bismarck in seinen Entscheidungen häufig auf sich situativ ergebende Alternativen reagierte, kristallisieren sich doch bestimmte Ziele: die Disziplinierung der Nationalliberalen, die Rechtsverschiebung der parlamentarischen Basis, die Ausweitung des eigenen Spielraums durch die Mobilisierung ökonomischer Interessen, als längerfristig handlungsleitend heraus. Sie mochten vorübergehend in den Hintergrund treten, sie fügten sich nicht zu einem elaborierten, in sich konsistenten Plan zusammen, aber sie bildeten Grundkonstanten der Politik Bismarcks.53

52 Lucius, Bismarck-Erinnerungen, S. 131. 53 Zu den vorangehenden Absätzen vgl. Oncken, Bennigsen, Bd. 2, S. 318 ff.; Rosenberg, Große Depression, S. 132–191; Böhme, Deutschlands Weg, S. 474–561; Lambi, Free Trade, S. 171 ff.; Matthes, Spaltung, S. 49 ff; Gall, Bismarck, S. 535–574; Langewiesche, Liberalismus in Deutschland, S. 164–180; ders., Bismarck und die Nationalliberalen, S. 87 ff.; Nipperdey, Deutsche Geschichte, 1866–1918, Bd. 2, S. 382 ff.; Ullmann, Kaiserreich, S. 68 ff.; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 934–936; Reif, Bismarck und die Konservativen, S. 29 ff.; Morsey, Bismarck und das Zentrum, S. 56 ff.

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3. Die Wende von 1879 Das Zustandekommen des Zolltarifs von 1879 zeigt die Schubkraft der eingangs geschilderten ökonomischen und politischen Grundtendenzen, es verdeutlicht vor allem aber auch die Schlüsselrolle Bismarcks und das Ausmaß, in dem er mit den unterschiedlichen wirtschaftlichen Interessengruppen kooperierte, um seine Ziele zu erreichen. Bereits im Vorfeld des eigentlichen Gesetzgebungsprozesses gilt das in zweierlei Hinsicht. Erstens setzte Bismarck 1878 im Bundesrat die Durchführung einer Enquete über die Lage der Eisen-, Baumwoll- und Leinenindustrie durch und griff damit eine Forderung des Centralverbands Deutscher Industrieller auf. Schon die Beschränkung auf jene Industriezweige, in denen die protektionistischen Interessen am stärksten vertreten waren, ließ keine Unklarheiten über das zu erwartende und intendierte Ergebnis der Enquete aufkommen. Das gleiche galt für die vom Reichskanzler sorgfältig überwachte Zusammensetzung der einzelnen Untersuchungskommissionen, die den Schutzzöllnern in allen Fällen a priori die Mehrheit sicherte. Der Verlauf der Enquete selbst schließlich glich eher einer Farce als einer unvoreingenommenen Untersuchung. In besonderer Weise traf das auf die in enger Tuchfühlung mit den Interessenverbänden durchgeführte Eisenenquete zu. Hier war bereits der der Erhebung zugrundeliegende Fragebogen nach den Richtlinien des CVDI entworfen worden. Die in ihrer überwiegenden Mehrheit ebenfalls vom Centralverband und vom VDEStI vorgeschlagenen Sachverständigen wurden sodann von der Untersuchungskommission unter Ausschluß der Öffentlichkeit vernommen, nicht ohne daß der im Hotel »Kaiserhof« residierende CVDI-Generalsekretär Henry Axel Bueck sie vor ihrem Auftritt detailliert instruiert und nachher die stenographischen Berichte über ihre Vernehmung im Sinne eines einheitlichen Votums korrigiert hätte. Angesichts dieses wohleinstudierten Stückes aus dem Lehrbuch der Interessenpolitik nimmt es kaum Wunder, daß die Eisenenquete im Endeffekt das von Bismarck und den Verbänden gewünschte Resultat lieferte: Der Untersuchungsbericht geriet zu einer lauten Wehklage über die wirtschaftliche Notlage der deutschen Eisenindustrie und zu einem einstimmigen Ruf nach staatlichem Schutz vor der ausländischen Konkurrenz.54 Zweitens löste Bismarck nach dem zweiten Attentat auf den Kaiser gegen den heftigen Widerstand des Preußischen Staatsministeriums den Reichstag 54 Vgl. Protokolle über die Vernehmungen der Sachverständigen durch die Eisen-EnqueteKomission; GStAPK, I. HA, Rep. 120 Ministerium für Handel und Gewerbe, Abt. C VII 1 Nr. 31; GStAPK, I. HA, Rep. 120 Ministerium für Handel und Gewerbe, Abt. C VII 2 Nr. 8 Bd. 16; Schulthess, Europäischer Geschichtskalender 19. 1879, S. 39; Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 185; Nitzsche, Handelspolitische Reaktion, S. 127 ff.; Böhme, Deutschlands Weg, S. 459–463, 510–516; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 645.

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auf und schuf durch die von ihm wesentlich beeinflußten Neuwahlen erst die parlamentarische Voraussetzung für eine handelspolitische Wende. Wie niemals zuvor gelang es Bismarck 1878, dem Wahlkampf seine Themen aufzuprägen: den Kampf gegen die Sozialdemokratie, die Frage einer neuen, antimanchesterlichen Wirtschafts- und Handelspolitik, den Vorrang von Wirtschafts- gegenüber Verfassungsfragen und überhaupt die Verlagerung von einer ideen- zu einer interessenorientierten Politik. Implizit und explizit richtete sich der gesamte Wahlkampf der Regierung gegen die Nationalliberalen und hier wiederum besonders gegen ihren linken Flügel; das Ziel war die Domestizierung der Nationalliberalen Partei, ihre Umwandlung zu einer zweiten Partei »Bismarck-sans-phrase«. Um das zu erreichen, zog Bismarck alle Register der ihm zu Gebote stehenden Wahlkampfpropaganda und versuchte, die Wahlen zu einem Plebiszit für oder gegen seine Person zu machen. Gleichzeitig griffen nun auch die Interessenverbände, vom Reichskanzler nach Kräften gefördert und gegen die »regierungsfeindlichen« Parteien in Szene gesetzt, mit ihren neuartigen Agitationsmethoden in die Reichstagswahlen ein. Aufs Ganze gesehen war der Wahlausgang für Bismarck ein Erfolg. Es kam zwar nicht zu einem Erdrutsch, wohl aber gab es einen deutlichen Rechtsruck: Auf der einen Seite verloren die Nationalliberalen 29 ihrer 128 Mandate, wobei insbesondere der linke Flügel Federn lassen mußte; der Fortschritt hatte ebenfalls einen Rückgang von 35 auf 26 Sitze zu verzeichnen. Auf der anderen Seite gewannen beide konservativen Parteien deutlich an Stärke: Die Anzahl der deutschkonservativen Abgeordneten stieg von 40 auf 59, die der freikonservativen von 38 auf 57.55 Im neugewählten Reichstag zeichnete sich am 19. Oktober 1878, einen Tag nach der endgültigen Verabschiedung des Sozialistengesetzes, erstmals eine schutzzöllnerische Mehrheit ab. Unter der Ägide des Freiherrn v. Varnbüler schlossen sich 204 der 397 Reichstagsabgeordneten zu einer »Freien Wirtschaftlichen Vereinigung« zusammen und gaben eine maßvoll protektionistische Erklärung ab.56 »[A]ngesichts der Handelspolitik der meisten Deutschland umgebenden Länder – in Erkenntniß der den Volkswohlstand schädigenden Mängel des deutschen Zolltarifs und bei der Fortdauer der auf der deutschen Gewerbthätigkeit und Landwirthschaft lastenden Krisis« sprachen sich die Parlamentarier – wenn auch inhaltlich zunächst noch sehr unspezifisch – für einen grundlegenden zollpolitischen Richtungswechsel aus.57 55 Ritter, Wahlgeschichtliches Arbeitsbuch, S. 38 f. Vgl. Engelberg, Bismarck, Bd. 2, S. 274 f.; Planze, Bismarck, Bd. 2, S. 130–135; Nipperdey, Deutsche Geschichte, 1866–1918, Bd. 2, S. 396 ff. 56 Zu dem exakten Datum der Resolution sowie zur Anzahl der Unterschriften vgl. BA, R 43, 1620, Bl. 18 (hiernach: 203 Unterschriften); Hardach, Bedeutung, S. 155; Matlekovits, Zollpolitik, S. 163; Poschinger, Bismarck als Volkswirt, Bd. 1, S. 147; Schulthess, Europäischer Geschichtskalender 19. 1879, S. 168. 57 Zit. nach Ritter (Hg.), Kaiserreich, S. 210.

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Besser als die endgültige Abstimmung über den Zolltarif, bei der Fraktionsdisziplin und übergeordnete politische Gesichtspunkte eine große Rolle spielten, läßt die Verteilung der Unterschriften unter der »Erklärung der 204« das parteipolitische Profil der Schutzzollbefürworter erkennen. Es unterzeichneten 81 Abgeordnete des Zentrums, 39 Freikonservative, 36 Deutschkonservative und 27 Nationalliberale. Das entsprach 87 % der Zentrumsfraktion, während bei der Reichspartei 69 %, bei den Deutschkonservativen 60 % und bei den Nationalliberalen 28 % aller Reichstagsabgeordneten unterschrieben. Nur das Zentrum verfolgte demnach in dieser Phase weitgehend geschlossen einen dezidiert protektionistischen Kurs. Beide konservativen Parteien dagegen verfügten nach wie vor über eine starke freihändlerische Minorität. Gerade im Falle der Deutschkonservativen mit ihrer klaren agrarischen Interessenbindung deutet das noch einmal auf die unentschiedene handelspolitische Einstellung der deutschen und zumal der ostelbischen Landwirtschaft am Ausgang der 1870er Jahre hin. Dieser Eindruck verstärkt sich, wenn man den Blick ausschließlich auf die aus dem agrarischen Ostdeutschland stammenden deutschkonservativen Abgeordneten richtet: Von ihnen beteiligten sich sogar nur 52 % an der schutzzöllnerischen Resolution.58 Die »Erklärung der 204« im Rücken, gab Bismarck jede Zurückhaltung auf und ging in die Offensive. Am 28. Oktober 1878 setzte er die Regierungen der anderen Bundesstaaten von seinen Plänen zur Reform des Zolltarifs in Kenntnis, am 12. November schlug er dem Bundesrat die Einsetzung einer Tarifkommission zur Vorbereitung der neuen Gesetzgebung vor. In einem an den Bundesrat gerichteten und schließlich auch veröffentlichten Schreiben vom 15. Dezember, dem sogenannten »Weihnachtsbrief«, enthüllte er offiziell seine Vorstellungen vom Umfang der projektierten Reform und legte die Prinzipien und die Ziele der neuen Zoll- und Handelspolitik dar.59 Die von dem ehemaligen württembergischen Minister v. Varnbüler geleitete Tarifkommission nahm am 3. Januar 1879 ihre Arbeit unter Hochdruck auf und verabschiedete bereits am 26. März einen Zolltarifentwurf, der umgehend dem Bundesrat zuging, von dem er nur wenige Tage später, am 3. April, genehmigt wurde, ohne daß er, wie sonst üblich, den Ausschüssen zur Prüfung vorgelegt worden wäre. Im Reichstag begann die Debatte über den Zolltarifentwurf, von Bismarck selbst mit einer langen Rede eingeleitet, am 2. Mai; am 12. Juli 1879 wurde der neue Zolltarif vom Parlament mit 217 gegen 117 Stimmen in der dritten Lesung endgültig angenommen.60 58 Vgl. Hardach, Bedeutung, S. 155 f. Zum agrarischen Ostdeutschland werden die Provinzen Ostpreußen, Westpreußen, Pommern und Posen sowie die Großherzogtümer Mecklenburg-Schwerin und Mecklenburg-Strelitz gerechnet. 59 Vgl. Poschinger, Aktenstücke, Bd.1, S. 287–294; Poschinger, Bismarck als Volkswirt, Bd. 1, S. 168–170, 170–177. 60 Vgl. hierzu und zum Folgenden Poschinger, Bismarck als Volkswirt, S. 150–162; Tiede-

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Die Kürze des Gesetzgebungsprozesses und die Deutlichkeit des schließlich vorliegenden Abstimmungsergebnisses verdecken leicht die erheblichen Schwierigkeiten, auf die Bismarcks Schutzzollprogramm bei den Verbänden und Parteien, aber auch bei den Bundesstaaten und selbst innerhalb des Preußischen Staatsministeriums stieß. Dabei zeigte sich, daß die Abkehr vom Freihandel an sich noch nicht einmal das Haupthindernis darstellte, da die prinzipiellen Freihändler nach Jahren der wirtschaftlichen Krise fast überall in die Minderheit geraten waren. Das Kernproblem bildete vielmehr die konkrete Ausgestaltung des protektionistischen Systems. Besondere Schwierigkeiten bereitete die anvisierte Verklammerung von agrarischen und industriellen Schutzzöllen: Auf der einen Seite verspürten auch jene Agrarier, die sich intensiv für den Schutz ihres Wirtschaftszweigs vor der internationalen Konkurrenz engagierten, nur wenig Neigung, die Einführung von Zöllen auf Industrieerzeugnisse zu unterstützen, welche die Preise für landwirtschaftliche Geräte und Maschinen zu erhöhen versprachen und für deren Abschaffung sie noch wenige Jahre zuvor fanatisch gekämpft hatten. Auf der anderen Seite hatte die Industrie – und das traf sowohl auf die Exportindustrie als auch auf die importkonkurrierenden Industriezweige zu – überhaupt kein Interesse an Zöllen auf Agrarprodukte, da diese die Nahrungsmittelpreise steigern mußten, was letztlich wiederum eine Erhöhung der Löhne und damit der Kosten nach sich zog. Trotz des auf den Tagungen der Interessenverbände – wie beispielsweise auch auf dem 10. Kongreß Deutscher Landwirte im Februar 1879 – zu wiederholten Malen demonstrativ beschworenen »unverbrüchliche[n] Bündnis[ses]« von Landwirtschaft und Industrie, trotz des Appells der Verbandsfunktionäre, sich »einmüthig zusammen[zu]schaaren«,61 brach diese grundlegende Interessendivergenz immer wieder auf und verlieh der agrarisch-industriellen Schutzzollallianz eine äußerst fragile Struktur. So weigerten sich sowohl der Centralverband als auch der VDEStI noch Anfang 1879, die agrarischen Zollforderungen tatkräftig zu unterstützen. Gleichzeitig wurden auch unter den Agrariern Stimmen laut, die sich aus der Verbindung mit den industriellen Schutzzöllnern lösen wollten. Auch im Bundesrat fehlte es nicht an Widerstand gegen die Agrarzölle; in der von ihm eingesetzten Tarifkommission scheiterte der Getreidezoll in der von Bismarck angestrebten Höhe – nicht nur die Repräsentanten der anderen Staaten, auch die preußischen Vertreter votierten entweder für Zollfreiheit oder einen deutlich niedrimann, Sechs Jahre, S. 361; Oncken, Bennigsen, Bd. 2, S. 399 ff.; Matlekovits, Zollpolitik, S. 164– 219; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 156–174; Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 148–167; Lambi, Free Trade, S. 207–225; Böhme, Deutschlands Weg, S. 484–486, 530–564; Hardach, Bedeutung, S. 150–181; Gall, Bismarck, S. 574–591; Pflanze, Bismarck, Bd. 2, S. 194–216; Engelberg, Bismarck, Bd. 2, S. 309–320 61 Zit. nach Ritter (Hg.), Kaiserreich, S. 210 f. Vgl. auch Verhandlungen der VSW 1878, S. 38 ff.

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geren Satz. Im Reichstag schließlich wurde der gegenüber der Bundesratsvorlage erhöhte Roggenzoll im ersten Anlauf ebenfalls abgelehnt.62 Erst vor diesem Hintergrund wird die zentrale Bedeutung Bismarcks für das Zustandekommen der zollpolitischen Kehrtwende von 1879 in ihrem vollen Ausmaß erkennbar. Er war nicht nur die entscheidende Kraft, die den Zolltarif mit hohem Tempo durch die gesetzgebenden Instanzen peitschte, ihm gelang es auch, die Verkoppelung der Industrie- und Agrarzölle bis zuletzt aufrechtzuerhalten und die immer wieder auseinanderstrebenden Fraktionen der Zollbefürworter zusammenzuhalten. Hierzu bediente er sich aller ihm zu Gebote stehenden taktischen Mittel: Er drohte den einen und machte den anderen Versprechungen, er entfaltete öffentlichen Druck und mobilisierte die Interessenverbände gegen die Parteien. Gegenüber den preußischen Ministern und den Vertretern der anderen Bundesstaaten ließ Bismarck keinen Zweifel an der Unteilbarkeit seines Schutzzollprogramms aufkommen. Zu Beginn der Beratungen der Tarifkommission ging er sogar soweit, Tiedemann damit zu beauftragen, »Varnbüler ausdrücklich zu sagen, daß er in der schutzzöllnerischen Strömung nur so lange mitschwimme, als der Landwirtschaft auch ein Schutz gewährt werde. Geschehe dies nicht, so werde er es wieder mit den Freihändlern versuchen.«63 Durch eine Vielzahl von zur Veröffentlichung freigegebenen Antwortschreiben auf an ihn gerichtete Petitionen und Adressen, die sogenannten »Bauernbriefe«, versuchte Bismarck die öffentliche Meinung davon zu überzeugen, daß der Staat der Landwirtschaft »die gleiche Beachtung wie der Industrie« schulde.64 Gleichzeitig warb er bei den landwirtschaftlichen Organisationen um öffentlichkeitswirksame Unterstützung, da seine »Bestrebungen nur dann Aussicht auf Erfolg [hätten], wenn sie von der Mehrheit der betheiligten landwirthschaftlichen Bevölkerung mit ihrem Gewicht unterstützt« würden.65 In seinem Briefwechsel mit Karl Ernst v. Thüngen-Roßbach, den Lasker als die »unbedingte Annahme des Agrarierprogramms ... in seiner agitatorischen Bedeutung« geißelte, ermunterte der Kanzler den bayerischen »Steuerreformer« im Vorfeld der Reichstagsdebatte über den neuen Zolltarif unverhohlen dazu, die agrarischen Forderungen nachdrücklicher und lautstärker zu vertreten als bisher.66 Der von Thüngen geforderte »tüchtige Zoll«67 62 Vgl. Böhme, Deutschlands Weg, S. 531, 540–543, 559 f.; Gerloff, Zoll- und Finanzpolitik, S. 156; StenBerRT 1879, S. 1419, 1429. 63 Tiedemann, Sechs Jahre, S. 361. 64 Bismarck an das Stadtverordneten-Kollegium in Barmen, 20.1.1879, in: Poschinger, Bismarck als Volkswirt, Bd. 1, S. 184. Vgl. BA, R 43, 2110 f.; Poschinger, Bismarck als Volkswirt, Bd. 1, S. 180–184; Bismarck, GW, Bd. 6 a, S. 129 f.; Bd. 14, S. 899, 902. 65 Bismarck an den landwirtschaftlichen Verein in Schönhausen, 13.1.1879, in: Poschinger, Bismarck als Volkwirt, Bd. 1, S. 182. 66 StenBerRT 1879, S. 1047 (8.5.1879). 67 Thüngen an Bismarck, 12.4.1879, in: Poschinger, Bismarck als Volkswirt, S. 214.

167

auf Getreide lasse sich nur dann erreichen, wenn »vor Allem die Vertreter der Landwirthschaft im Reichstag sich rühren, sich vereinigen und Anträge stellen« würden. Er, Bismarck, habe alles in seiner Kraft stehende getan, »um die Landwirthschaft pari passu mit der Industrie zu halten«, benötige »aber auf dem amtlichen und publizistischen Gebiet einer stärkeren und praktischeren Unterstützung«, um erfolgreich sein zu können.68 Noch einmal: Bismarck hat die protektionistische Bewegung nicht geschaffen. Sie ist das Produkt übergeordneter ökonomischer und politischer Prozesse, die sich in den 1870er Jahren Bahn brachen. Der internationale Siegeszug des Protektionismus im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts legt die Vermutung nahe, daß sich die Schutzzollbestrebungen auch in der deutschen Zollund Handelspolitik früher oder später ohnehin durchgesetzt hätten. Wann und wie der handelspolitische Richtungswechsel aber tatsächlich kam, unter welchen politischen Bedingungen und in welcher Form – dafür zeichnete Bismarck wesentlich verantwortlich. Er war der »Macher« der Wende von 1879, ihr Architekt. Seine entscheidende Rolle läßt zugleich den relativ großen Handlungsspielraum erkennen, den die Exekutive unter den damaligen Umständen noch besaß und der es dem Kanzler ermöglichte, weitreichende autonome Handlungsziele zu verfolgen, die den Bereich der Handelspolitik transzendierten. Das wiederum bedeutet weder, daß Bismarck nach einem langfristig angelegten strategischen Plan gehandelt hätte, noch, daß er in der Verfolgung seiner Ziele vollständig erfolgreich gewesen wäre. Noch in der Schlußphase der Verhandlungen über die Zollreform mußte er erhebliche Abstriche bei seinen finanzpolitischen Zielen hinnehmen: Es zeigte sich, daß für die Zolltarifreform im Reichstag nur dann eine Aussicht auf Annahme bestand, wenn Bismarck entweder den Nationalliberalen oder dem Zentrum in der Frage der »konstitutionellen Garantien« entgegenkam. Um der Gefahr entgegenzusteuern, welche die aus den neuen Zöllen zu erwartenden Mehreinnahmen für das Einnahmebewilligungsrecht des Reichstags bedeuteten, schlug Rudolf v. Bennigsen für die Nationalliberalen vor, dem Parlament das Recht auf jährliche Festsetzung des Kaffeezolls sowie des Zolls und der Verbrauchssteuer auf Salz zuzubilligen. Auch das Zentrum forderte anfangs eine jährliche Bewilligung der Salzsteuer, gab diese Forderung aber im Laufe der Verhandlungen auf. Unnachgiebig dagegen bestand es auf der Annahme der sogenannten »Franckensteinschen Klausel«, nach der der Ertrag aus den Zöllen und der Tabaksteuer, welcher die Summe von 130 Millionen Mark im Jahr überstieg, unter die Einzelstaaten im Verhältnis ihrer Bevölkerungszahl aufgeteilt werden sollte. Da der Finanzbedarf des Reichs deutlich über 130 Millionen Mark lag, blieb es auf diese Weise auf die Matrikularbeiträge angewiesen, die allerdings 68 Bismarck an Thüngen, 16.4.1879, in: ebd., S. 215.

168

im Gegensatz zu vorher bereits durch die Überweisungen des Reichs an die Länder teilweise vorfinanziert waren. Damit wurde einerseits das Budgetrecht des Reichstags gewahrt, dem weiterhin die jährliche Festsetzung der Matrikularbeiträge oblag, andererseits das föderalistische Element gestärkt, da das Reich nach wie vor von den Zuschüssen der Einzelstaaten abhängig blieb und diese eine deutliche Einnahmenvermehrung zu verzeichnen hatten. Aus mehreren Gründen entschied sich Bismarck für ein Zusammengehen mit dem Zentrum und die Annahme der »Franckensteinschen Klausel«: Erstens erschien ihm letztlich ein Eingehen auf die föderalistischen Forderungen des Zentrums weniger gefährlich als die mit Bennigsens Antrag verbundene Ausweitung der Reichstagsbefugnisse. Zweitens war die Zusammenarbeit mit dem Zentrum geeignet, den Boden für die Beendigung des verfahrenen Kulturkampfes zu bereiten. Drittens hatte sich Bismarcks Verhältnis zu den Nationalliberalen inzwischen so sehr verschlechtert, daß ihm auch nur das kleinste Nachgeben gegenüber ihren konstitutionellen Bedingungen Anathema war. Viertens schließlich konnte Bennigsen im Gegensatz zu Windthorst nicht das geschlossene Votum seiner Fraktion für das Zoll- und Steuerpaket garantieren; eine sichere Mehrheit war daher im Reichstag nur mit dem Zentrum zu erreichen. Indem er für den »Trinkgelderparagraphen der sogenannten clausula Franckenstein«69 optierte, opferte der Reichskanzler im Ergebnis sein finanzpolitisches Hauptziel, das Reich finanziell von den Bundesstaaten unabhängig zu machen. Im Gegenzug erhielt er eine stabile Reichstagsmehrheit für die Zolltarifreform und eine erhebliche, fiskalisch letztlich sowohl den Einzelstaaten als auch dem Reich zugute kommende Steigerung der Staatseinnahmen, ohne dafür den Preis zusätzlicher konstitutioneller Garantien zu entrichten.70

4. Die »autonome« Zollpolitik der 1880er Jahre Die Einführung des Zolltarifs von 1879 bildete für das Deutsche Reich lediglich den Einstieg in eine Zollpolitik, die während des folgenden Jahrzehnts die protektionistische Schraube zunehmend anzog. Nach einigen kleineren Ab69 Weber, Gesammelte Politische Schriften, S. 317. 70 Vgl. StenBerRT 1879, S. 1036 (6.5.1879), 1066–1070 (8.5.1879); Aufzeichnung Franckensteins 1879, in: Pyta, Landwirtschaftliche Interessenpolitik, S. 125–143; Bismarcks Rede vom 9.7.1879, in: RB, Bd. 8, S. 137–155; Lucius, Bismarck-Erinnerungen, S. 162 ff.; Hohenlohe, Denkwürdigkeiten, Bd. 2, S. 270; Oncken, Bennigsen, Bd. 2, S. 407–413; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 171 f.; Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 160–165; Lambi, Free Trade, S. 221–225; Böhme, Deutschlands Weg, S. 560 f.; Gall, Bismarck, S. 582–588; Anderson, Windthorst, S. 234–239; v. Kruedener, Franckenstein Paradox, S. 111–123; Ullmann, Kaiserreich, S. 74 f.

169

änderungen in den Jahren 1881, 1882 und 1884 waren es vor allem die Tarifreformen von 1885 und 1887, die den deutschen Zollschutz verstärkten. Der Ausbau des protektionistischen Systems kam dabei einseitig in erster Linie den landwirtschaftlichen Interessen zugute. Während der Zolltarif von 1879 primär ein – besonders den Belangen der Schwer- und Textilindustrie Rechnung tragendes – Industrieschutzzollsystem implementiert und nur niedrige Abgaben auf Getreide eingeführt hatte, standen in der Tarifnovelle von 1885 die landwirtschaftlichen Zölle klar im Vordergrund, obschon sie mit einer Reihe von Zollerhöhungen für Erzeugnisse der Baumwollspinnerei, der Spitzenund Stickereiindustrie, der Stein- und Asbestindustrie sowie einiger anderer kleinerer Industriebranchen verkoppelt waren. Die Tarifreform von 1887 schließlich war eine rein agrarische Angelegenheit und beschränkte sich fast ausschließlich auf eine nochmalige kräftige Anhebung der Getreidezölle.71 Ausgehend von völliger Zollfreiheit in den 1870er Jahren, stieg infolgedessen – wie aus Tabelle 12 hervorgeht – die Zollbelastung in drei Stufen für Weizen und Roggen auf 50 Mark, für Hafer auf 40 und für Gerste auf 22,50 Mark pro Tonne an. Ins Verhältnis zum deutschen Großhandelspreis gesetzt, bedeutete das für Weizen und Roggen, die beiden wichtigsten Getreidearten, eine Steigerung der Abgabenbelastung auf bis zu 30 bzw. 40 %. Angesichts dieser Entwicklung gewann die Warnung, die Eduard Lasker 1879 in der Reichstagsdebatte zur Zolltarifreform ausgesprochen hatte, eine geradezu prophetische Qualität: Einstweilen, sagte Lasker damals voraus, hätten »die Industriellen in Bezug auf die Kornzölle gesiegt über die Landwirthe«, seien diese »abgefunden mit etwas, was nicht äquivalent ist«. Schon bald jedoch würden »die Landwirthe sich ... in den Vordergrund drängen mit dem mächtigen Schutz des Herrn Reichkanzlers«, um »den Wechsel«, den sie gezogen hätten, einzulösen, und zu fragen: »Wo bleibt der Rest unserer Rechnung?«72 Die Zollpolitik der 1880er Jahre fand ihre notwendige Ergänzung in der von der deutschen Regierung verfolgten Handelsvertragspolitik. Das Deutsche Reich schloß von 1877 bis 1892 hinsichtlich des eigenen Zolltarifs fast ausschließlich reine Meistbegünstigungsverträge ab, d. h. es sicherte dem Vertragspartner lediglich zu, nicht schlechter als alle anderen Staaten behandelt zu werden, mit denen Handelsverträge bestanden. Die alternative Vertragsvariante: ein Abkommen, in dem beide Seiten die Zölle für bestimmte Güter für die Dauer des Vertrages ermäßigten oder wenigstens »banden«, also ihre Erhöhung ausschlossen, kam nur in wenigen Ausnahmefällen zur Anwendung: Lediglich mit Spanien (1883, 1885), Italien (1883), der Schweiz (1881, 1888) und Griechenland (1885) schloß die deutsche Regierung derartige Handels71 Zu den Einzelheiten vgl. RGBl 1885, Nr. 17; RGBl 1887, Nr. 48; Conrad, Erhöhung der Getreidezölle; S., Wirkungen der neuen Getreidezölle, S. 422–426; Schmoller, Analekten; Matlekovits, Zollpolitik, S. 234–251. 72 StenBerRT 1879, S. 1047 (8.5.1879).

170

Tab. 12: Getreidezölle und -preise, 1880–1889 Weizen I

II

Roggen III

I

II

Hafer III

I

II

Gerste III

I

II

III

Zoll in Preis in Zoll in Zoll in Preis in Zoll in Zoll in Preis in Zoll in Zoll in Preis in Zoll in M pro t M pro t % des M pro t M pro t % des M pro t M pro t % des M pro t M pro t % des Preises

1880

10

218

4,6

(v. 1.1.80)

Preises

10

188

5,3

(v. 1.1.80)

Preises

10

148

6,8

(v. 1.1.80)

Preises

5

158

3,2

(v. 1.1.80)

1881

220

4,5

195

5,1

151

6,6

152

3,3

1882

204

4,9

152

6,6

132

7,6

132

3,8

1883

186

5,4

145

6,9

128

7,8

132

3,8

1884 1885

30

162

6,2

161

18,6

151

19,8

164

30,4

(v. 1.7.85)

1886 1887

50

30

143

7,0

141

21,3

131

23,0

121

41,4

(v. 1.7.85)

(v. 26.11.87)

50

15

131

7,6

134

11,2

139

3,6

132

11,4

120

12,5

122

12,3

98

40,8 22,5 109

20,7

(v. 1.7.85)

(v. 26.11.87)

40

15 (v. 1.7.85)

(v. 26.11.87)

(v. 26.11.87)

1888

172

29,0

135

37,2

123

32,5

115

19,6

1889

188

26,6

156

32,2

150

26,7

131

17,1

Quellen: I: Deutsche Landwirtschaft, Reichsstatistik, S. 151 f., 154 f.; II: 1880: Monatshefte zur Statistik des Deutschen Reichs 43. 1880, S. XII 52 *; 1881–1889: StHbDR, 1. T., S. 474 (Weizen, Roggen, Hafer: Berliner Großhandelspreise; Gerste: Danziger Preise für inländische Braugerste); III: Eigene Berechnungen (III = I : II x 100).

verträge ab – und auch in diesen Fällen wurde der deutsche Zolltarif nur in einigen wenigen, vor allem zu den Rohstoffen und den Konsumartikeln gehörenden Positionen gebunden oder ermäßigt. Die viel wichtigeren Handelsverträge mit Belgien (1865) und Österreich-Ungarn (1868) dagegen, die umfangreiche tarifarische Bindungen enthielten, wurden nicht erneuert und durch reine Meistbegünstigungsverträge ersetzt. Einst, zu Beginn der 1860er Jahre, hatte die Meistbegünstigungsklausel wesentlich dazu beigetragen, daß sich Europa in verblüffend kurzer Zeit zu einer Zone relativen Freihandels entwickelte, da sie dafür sorgte, daß jede neue handelsvertraglich vereinbarte Zollsenkung sofort generalisiert wurde.73 Jetzt, in den 1880er Jahren, zeigte sich, daß ihr diese Wirkung ohne flankierende Handelsverträge mit umfangreichen tarifarischen Konzessionen fehlte. Für 73 Vgl. vorn, Kap. III.1.a.

171

die deutsche Regierung hatte der Abschluß reiner Meistbegünstigungsverträge in dieser Phase einen doppelten Vorteil: Zum einen profitierte Deutschland als meistbegünstigte Nation ohne Gegenleistung von den Zollherabsetzungen, welche die anderen Staaten sich gegenseitig im Rahmen des noch weitgehend intakten europäischen Handelsvertragsnetzwerks gewährt hatten; mit Frankreich, dem Dreh- und Angelpunkt dieses Vertragssystems, existierte zwar kein Handelsvertrag, dafür aber nach Artikel 11 des Frankfurter Friedens die gegenseitige Verpflichtung zur Meistbegünstigung im Hinblick auf alle England, Belgien, Österreich-Ungarn, Rußland, der Schweiz und den Niederlanden eingeräumten tarifpolitischen Vorteile. Zum anderen – und das ist in diesem Kontext der entscheidende Punkt – bildete die weitgehende Beschränkung auf reine Meistbegünstigungsabkommen die notwendige Voraussetzung für die autonome Zollpolitik des Deutschen Reichs seit 1879. Erst der Verzicht auf die handelsvertragliche Bindung einzelner Tarifpositionen versetzte die deutsche Zollpolitik in die Lage, ihre Tarifsätze jederzeit zu erhöhen – eine Möglichkeit, die, wie dargelegt, ausgiebig genutzt wurde.74 Welches waren die Faktoren, die den deutschen Protektionismus in den 1880er Jahren vorantrieben und begünstigten? Zum großen Teil entfalteten nun Tendenzen und Triebkräfte ihre volle Wirkung, die sich bereits im Vorfeld der Wende von 1879 abgezeichnet hatten: 1. Das gilt zunächst einmal für die bei weitem wichtigste Ursache des raschen Ausbaus, den der deutsche Agrarprotektionismus im letzten Jahrzehnt der Bismarck-Ära erlebte: die in ihre Hochphase eintretende Globalisierung des Marktes für landwirtschaftliche Güter, speziell für Getreide. Nach einer noch keinen klaren Trend aufweisenden Preisentwicklung in der zweiten Hälfte der 1870er Jahre schlug sich die Herausbildung eines funktionierenden Weltmarkts für Getreide seit den frühen 1880er Jahren unabweisbar und für jeden erkennbar in einem dramatischen Preisverfall nieder. Wie Tabelle 12, die, soweit verfügbar, die im deutschen Mittel liegenden Berliner Jahresdurchschnittspreise wiedergibt, zeigt, stürzten die Preise für die vier Hauptgetreidearten von 1881 bis 1886 bzw. 1887 um zwischen 28 und 38 % ihres Ausgangswertes hinab. Der kausale Nexus von Globalisierung und Niedergang der Preise war den Zeitgenossen vollständig bewußt. »Ueber die Ursache der Erscheinung, daß unsere Getreidepreise ungeachtet des starken Anwachsens der Bevölkerung und der geringen Zunahme der Anbaufläche im stetigen Sinken begriffen sind«, heißt es etwa in der Begründung, mit der die Regierung 74 Die der Zollerhöhung von 1885 entgegenstehende Bindung des Roggenzolls durch den Handelsvertrag mit Spanien von 1883 wurde nach längeren Verhandlungen gegen geringfügige deutsche Konzessionen auf anderen Gebieten beseitigt. Vgl. hierzu und zum Vorangehenden insgesamt: Rede Bismarcks vor dem RT am 11.5.1885, in: RB, Bd. 11, S. 216–218; Matlekovits, Zollpolitik, S. 251–272; Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 204–226; Lotz, Ideen der deutschen Handelspolitik, S. 98–101.

172

die Tarifnovelle von 1885 in den Reichstag einbrachte, bestehe »kein Zweifel«. Während früher jedes Land in seiner Getreideversorgung »wegen der Kostspieligkeit und Langsamkeit des Transportes« auf ein relativ begrenztes Gebiet angewiesen gewesen sei und »der Preisstand des Getreides fast völlig von den Ernteergebnissen dieses Gebiets abhängig war, sind die Cerealien jetzt durch die Vervollkommnung der Communicationsmittel, welche das Innere der Continente durch Eisenbahnen aufgeschlossen, die Segel- durch die Dampfschifffahrt ersetzt und die Güterbewegung schneller und wohlfeiler gemacht hat, der Gegenstand eines mächtig organisirten Welthandels geworden, der ungemessene neue Gebiete in den Kreis der Production zieht und auf dem nämlichen Markte die Erzeugnisse der entlegensten Gegenden und der verschiedensten Klimate zusammenführt.« Auf diese Weise sei die deutsche Landwirtschaft »dem Wettbewerb von Ländern ausgesetzt, deren reicher Boden zum Theil der Occupation fast kostenlos offen steht« und der sich maschinell bewirtschaften lasse, »während in anderen Gebieten die Kosten der Handarbeit in Folge der Bedürfnißlosigkeit der Bevölkerung tief unter dem bei uns erreichten Stande bleiben und endlich in den meisten der concurrirenden Länder die Belastung des Grund und Bodens zu Staats- und Communalzwekken eine geringe ist. ... Daß unter diesen Verhältnissen in naher Zeit eine unserer Landwirthschaft günstige Aenderung eintreten werde, ist nicht zu erwarten, vielmehr wird sich voraussichtlich noch viele Jahre hindurch der Druck der Ueberproduction ... auf die Getreidepreise fühlbar machen, wenn nicht noch steigern.«75 Angesichts dessen liefen die agrarischen Interessenvertretungen in einer bis dahin völlig unbekannten Intensität und Einheitlichkeit bei den staatlichen Institutionen und in der Öffentlichkeit Sturm, um Hilfsmaßnahmen für die unter dem Preisdruck leidende Landwirtschaft zu erreichen – die Forderung nach höheren Getreidezöllen figurierte dabei stets an prominenter Stelle. Bundesrat, Reichstag, Reichskanzlei und die Ministerien der Einzelstaaten sahen sich von Massenpetitionen bombardiert, die z. T. mehrere Zehntausend Unterschriften trugen. Je weiter der Preisverfall trotz Zöllen voranschritt, desto mehr schraubten die Agrarier ihre Schutzzollforderungen nach oben. So forderte der Deutsche Landwirtschaftsrat schon zwei Jahre, nachdem der Reichstag 1885 mit überwältigender Mehrheit eine Tarifreform akzeptiert hatte, die in ihren Zollerhöhungen an verschiedener Stelle über die Regierungsvorlage noch deutlich hinausging – die Zölle für Weizen und Roggen waren gegenüber 1879 verdreifacht worden –, abermals eine Verdoppelung der wichtigsten Getreidezölle.76 75 StenBerRT, Anlagen, Nr. 156. Hier zit. nach BR, Bd. 10, S. 443 ff. Vgl. auch Schmoller, Analekten, S. 192 ff. 76 Vgl. DHT, Bd. 2, S. 439; Matlekovits, Zollpolitik, S. 248–251.

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2. Die Tatsache, daß diese Schutzzollforderung des DLR praktisch unverändert Eingang in den Tarifentwurf der Regierung fand, hängt allerdings nicht nur mit dem hohen politischen Druck zusammen, den die agrarischen Produzenten entfalteten, sondern ebenso damit, daß die Regierung – und das heißt in erster Linie Bismarck, der 1880 in Personalunion auch noch das Amt des preußischen Handelsministers übernommen hatte – nur allzu bereit war, den agrarischen Wünschen entgegenzukommen. Immer wieder ließ der Reichskanzler nach 1879 durchblicken, daß er auf eine Erhöhung der bestehenden Zölle »einen großen Werth lege«;77 immer wieder warf er sein politisches Gewicht zugunsten einer Verstärkung vor allem des landwirtschaftlichen Zollschutzes in die Waagschale.78 Gleichzeitig verschob sich der Schwerpunkt seiner Argumentation: Hatte er die Tarifreform von 1879 in der Außendarstellung noch ganz überwiegend finanzpolitisch begründet, rückte nun der Schutzgedanke immer mehr in den Vordergrund. Nichts anderes bezwecke die Regierungsvorlage als den »Schutz der nationalen Arbeit«, führte Bismarck 1885 in der Reichstagsdebatte zur Novellierung des Zolltarifs aus.79 Kein anderer Wirtschaftszweig bedürfe aber so notwendig des staatlichen Schutzes wie die deutsche Landwirtschaft, die »in höherem Maße nothleidend [sei] als alle Anderen« und deren »Calamität« der Kanzler nicht müde wurde, wortreich zu schildern.80 Dafür, den Agrariern mit Schutzzöllen unter die Arme zu greifen, sprach nach Bismarcks Ansicht nicht zuletzt auch, daß nur eine starke landwirtschaftliche Basis im Kriegsfall eine weitgehende getreidewirtschaftliche Selbstversorgung gewährleisten könne, eine zu große Abhängigkeit von Getreideimporten dagegen das Deutsche Reich verwundbar mache. Gerade in der öffentlichen Verteidigung der Getreidezölle spielte dieses kriegswirtschaftliche Autarkieargument eine große Rolle. »Wenn wir wirklich dahin kämen, daß wir das Getreide, was wir nothwendig verzehren müssen, nicht mehr selbst bauen können«, fragte Bismarck beispielsweise 1882 in einer Reichstagsrede, »in welcher Lage sind wir dann, wenn wir in Kriegszeiten keine russische Getreideeinfuhr haben und vielleicht gleichzeitig von der Seeseite blockirt sind, also überhaupt kein Getreide haben«?81 Ungeachtet aller fortdauernden Bereitschaft, der Landwirtschaft staatlichen Schutz angedeihen zu lassen, läßt sich jedoch beobachten, daß Bismarck im Hinblick auf die agrarischen Zollforderungen immer mehr vom Treibenden 77 Herbert v. Bismarck an AA, 27.8.1883, in: Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, Bd. 2, S. 139. 78 Vgl. nur StenBerRT 1881, S. 566 (28.3.1881); BR, Bd. 10, S. 360–364, 370–376 (8.1.1885), 452–474 (10.2.1885), 474–504 (12.2.1885); Poschinger, Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik, Bd. 2, S. 165 f. (Bismarck an Scholz, 17.12.1884); Poschinger, Bismarck als Volkswirth, Bd. 3, S. 1 f. (Votum, 6.1.1885), 125–133 (RT-Rede, 11.5.1885). 79 BR, Bd. 10, S. 473 (10.2.1885). Vgl. auch ebd., S. 465 (10.2.1885), 485 (12.2.1885). 80 BR, Bd. 10, S. 477 (12.2.1885); ebd., S. 470 (10.2.1885). 81 StenBerRT 1882, S. 422 (14.6.1882). Vgl. auch StenBerRT 1879, Anlagen, Nr. 132 (A);

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zum Getriebenen wurde. Während er 1878/79 noch alle Hebel in Bewegung gesetzt hatte, um die Agrarzollagitation und das Engagement der landwirtschaftlichen Interessenvertreter anzuheizen, empfand er 1887 ebenso wie der preußische Landwirtschaftsminister Robert v. Lucius das Drängen der konservativen Großgrundbesitzer im preußischen Abgeordnetenhaus zunehmend als lästige »agrarische Begehrlichkeit«.82 Den landwirtschaftlichen Interessenorganisationen ging nun sein Einsatz für neue agrarische Schutzmaßnahmen nicht mehr weit genug. Die Kreuzzeitung sah die Landwirtschaft »[w]ie das Aschenbrödel ... vor den Thoren des Schlosses und vor den Thüren der Ministerien« stehen und »auf Hülfe« warten. Sie ging sogar soweit, Bismarck offen mit dem Vorwurf zu konfrontieren, daß »[d]erjenige Staatsbeamte, welcher es unter den heutigen Verhältnissen« über sich bringe, »der Landwirtschaft ihre dringendsten Forderungen abzuschlagen, ... die Bedeutung des historischen Momentes nicht voll erkenn[e]« und »in einem wichtigen Augenblicke der Geschichte des Staates versag[e]«.83 3. In Richtung einer Ausweitung des Protektionismus wirkte ebenfalls die Eigendynamik, die das 1879 etablierte Schutzzollsystem entfaltete. Damit ist nicht nur das im Deutschen Reich und in vielen vergleichbaren anderen Fällen zu beobachtende allgemeine wirtschaftspolitische Problem gemeint, daß die Einführung von Zöllen für einige Wirtschaftszweige auch in anderen, eigentlich gar nicht schutzbedürftigen Branchen protektionistische Wünsche weckt und auf diese Weise neue Schutzzollforderungen generiert. Vielmehr gilt das auch in einem spezifischeren Sinne für die jedem protektionistischen System eigene innere Logik, nach der bestimmte Zölle, wenn sie nicht wirkungslos sein sollen, mit notwendiger Konsequenz die Einführung anderer Zölle nach sich ziehen. Ein bekanntes Beispiel hierfür ist das komplementäre Verhältnis von Mehl- und Getreidezöllen: Fehlt ein Zoll auf Mehl oder ist er nicht entsprechend dem Ausmahlverhältnis hoch genug angesetzt, wird anstatt Getreide einfach Mehl importiert und so der Getreidezoll praktisch umgangen. Ein anderes Beispiel lieferten die Auswirkungen des 1879 eingeführten Zolles auf Wein: Er führte 1880 zu einer erheblichen Steigerung der Einfuhr von Keltertrauben aus Österreich-Ungarn und Italien, da diese weiterhin zollfrei eingingen. Um diese Umgehung des Weinzolls unmöglich zu machen und den deutschen Winzern den beabsichtigten Zollschutz in vollem Umfang zukommen zu lassen, stellte das Deutsche Reich 1881 dem Weinzoll einen Traubenzoll zur Seite. Von diesem wurden aber nicht nur die der Wein-

StenBerRT 1885, Anlagen, Nr. 156; StenBerRT 1885, S. 481 f. (8.1.1885); Hamburger Nachrichten, 15.3.1893, Morgenausgabe; Plachetka, Getreide-Autarkiepolitik, S. 108 ff. 82 Lucius, Bismarck-Erinnerungen, S. 398. Vgl. ebd., S. 386–388; GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 98, Bl. 111 f.; ebd. Bd. 99, Bl. 154–157. 83 Kreuzzeitung, 29.10.1887.

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produktion dienenden Keltertrauben erfaßt, sondern ebenso die zum Tafelverzehr bestimmten Eßtrauben. Obwohl es sich bei ihnen um völlig andere Rebsorten handelte, nahm man nolens volens auch ihre Verzollung in Kauf, da eine zuverlässige Unterscheidung zwischen den verschiedenen Traubenarten an der Grenze nicht gewährleistet werden konnte.84 4. Schließlich wurde der Ausbau des deutschen Schutzzollsystems auch durch die internationale Woge des Protektionismus vorangetrieben, die sich bereits am Ende der 1870er Jahre in ihren Anfängen abgezeichnet hatte, erst im Folgejahrzehnt jedoch ihre ganze Wucht entfaltete. Seiner ökonomischen Ursache nach war der weltweite protektionistische Trend ebenso wie in Deutschland eine Reaktion auf die neuen Konkurrenzverhältnisse und die Einkommensumverteilungen, welche die erste Globalisierungswelle mit sich brachte. Darüber hinaus generierte jedoch das System der internationalen handelspolitischen Beziehungen auch selbst eine den Protektionismus fördernde Dynamik. Die Zollerhöhung eines Staates provozierte hier vielfach entsprechende Reaktionen der Handelspartner. Nicht selten beruhten aufwendige protektionistische Schutzmaßnahmen auch nur auf der Antizipation ähnlicher Schritte der Gegenseite. Auf diese Weise entwickelte sich im Laufe der 1880er Jahre ein Teufelskreis oder besser: eine Aufwärtsspirale von Zollerhöhungen und anderen handelshemmenden Maßnahmen. Es kam zu einem regelrechten handelspolitischen Wettrüsten, an dem außer dem Deutschen Reich alle anderen größeren kontinentaleuropäischen Staaten: Rußland und Österreich-Ungarn, Frankreich und Italien, beteiligt waren. Nachdem sie bereits 1878 durch die Verpflichtung zur Zollzahlung in Gold die reale Abgabenbelastung um ein Drittel erhöht hatte, schraubte die russische Regierung seit 1880 die Eingangszölle im Jahrestakt nach oben – teils, indem sie die Zölle für einzelne Produktgruppen kräftig anhob, teils, indem sie, wie 1885 und 1890, Zuschlagzölle für fast alle eingehenden Waren verfügte. Der neue russische Zolltarif von 1891, der alle neuen Zölle der vorangehenden Jahre zusammenfaßte und noch einmal steigerte, markierte den vorläufigen Höhepunkt in einer Entwicklung, die Rußland noch vor den USA zur Heimat eines breit gestaffelten Hochprotektionismus werden ließ. Für Österreich-Ungarn bildeten der deutsche Zolltarif von 1879 und das Scheitern der deutsch-österreichischen Verhandlungen über einen umfassenden Tarifvertrag den Anlaß für die Tarifrevision von 1882, die nach deutschem Vorbild landwirtschaftliche Zölle einführte und zahlreiche Zollerhöhungen enthielt, nicht ohne bei den Industriezöllen vielfach über die deutschen Sätze noch hinauszugehen. 1887 wurden die Zölle abermals auf breiter Front erhöht – auch hier machte sich das Bestreben geltend, auf keinen Fall gegenüber den 84 Vgl. StenBerRT 1881, Anlagen, Nr. 147, S. 790 f.; RT-Debatte: StenBerRT 1881, S. 1388–1417 (30.5.1881); Matlekovits, Zollpolitik, S. 219 f.; Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 198.

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zeitgleichen Zollsteigerungen in den Nachbarländern ins Hintertreffen zu geraten. In Frankreich wurde durch das Tarifgesetz von 1881, das die meisten landwirtschaftlichen Güter von den anstehenden Handelsvertragsverhandlungen ausnahm, der Weg für eine Steigerung der Agrarzölle freigemacht. Im Gleichschritt mit Deutschland wurden 1885 und 1887 die Zölle auf Getreide und Vieh deutlich angehoben. Der nach dreijähriger Vorbereitungszeit Anfang 1892 eingeführte Méline-Tarif schließlich markierte den endgültigen Sieg des Protektionismus. Auch in Italien liefen die Vorarbeiten zu einer grundlegenden Tarifrevision in schutzzöllnerischem Sinne seit den frühen 1880er Jahren. Ihr Ergebnis war der Generalzolltarif von 1887, der die Zölle für landwirtschaftliche und industrielle Güter auf ein Niveau anhob, wie es ähnlich auch in Deutschland, Frankreich und Österreich-Ungarn anzutreffen war.85 Kurzum: Viel deutlicher als im Vorfeld von 1879 und erst recht als in der Freihandelsära nach 1860 waren es in den 1880er Jahren die Impulse, die von der in raschem Tempo voranschreitenden ökonomischen Globalisierung ausgingen, die den Gang der deutschen Außenhandelspolitik bestimmten. Das bedeutet nicht einem ökonomischen Determinismus das Wort zu reden, sondern den Faktor zu benennen, der für die Ausrichtung der Zoll- und Handelspolitik über den Transmissionsriemen der Artikulation und Organisation der betroffenen Interessengruppen immer mehr an Einfluß gewann. Einmal etabliert, entfaltete das protektionistische System darüber hinaus in erheblichem Ausmaß sich selbst verstärkende Kräfte. Die Bedeutung anderer Einflußfaktoren dagegen nahm ebenso ab wie der Spielraum der Regierung, außenhandelspolitische Maßnahmen für die Verfolgung anderer politischer Ziele zu instrumentalisieren.

85 Vgl. Wittschewsky, Zoll- und Handelspolitik Rußlands, S. 404–415; Peez, Österreichische Handelspolitik, S. 174–185; Sombart, Handelspolitik Italiens, S. 100–123; Matlekovits, Zollpolitik, S. 82–101, 105–109; Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 212–224; Schmoller, Grundriß, S. 717 f., 725 f.; Coppa, Italian Tariff; Geyer, Der russische Imperialismus, S. 104–110; Bairoch, European Trade Policy, S. 62–66; Smith, Méline Tariff, S. 230–243; ders., Tariff Reform; Aldenhoff-Hübinger, Agrarpolitik, S. 117–123.

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V. Die Caprivischen Handelsverträge

1. Caprivis »Neuer Kurs« in der Handelspolitik Nach Bismarcks Abgang änderte sich der handelspolitische Kurs erneut. Der neue Reichskanzler Leo v. Caprivi brach mit der bislang verfolgten autonomen Zollpolitik und schloß eine Reihe von Handelsverträgen ab, die das Deutsche Reich auf lange Frist, nämlich zwölf Jahre lang, tarifarisch festlegten. 1891 kamen Abkommen mit Österreich-Ungarn, Italien, der Schweiz und Belgien zustande, 1893/94 mit Serbien, Rumänien und Rußland.1 Alle Verträge folgten demselben Prinzip: Von Seiten des Deutschen Reiches wurden die Agrarzölle ermäßigt – die Zölle auf Brotgetreide (Weizen und Roggen) etwa sanken von 50 auf 35 Mark pro Tonne. Im Gegenzug erklärten sich die Vertragspartner zu Konzessionen bei den Zöllen auf deutsche Industrieexporte bereit. Das unter Bismarck schnell ausgebaute Agrarschutzsystem wurde mithin in moderatem Umfang zurückgeschnitten, um der Ausfuhr deutscher Industriegüter freie Bahn zu schaffen. Vielleicht noch wichtiger als die von den Handelspartnern gewährten Zollerleichterungen war dabei für die Produzenten die Erwartungssicherheit, welche die vertraglich festlegte Bindung der Zolltarife und die lange Vertragsdauer gemeinsam erzeugten. Auf diesen Punkt wies auch Caprivi zu Recht hin, als er die erste Serie von Handelsverträgen dem Reichstag vorlegte. »[W]issenschaftliche Werke« und »Berichte der Handelskammern« stimmten darin überein, so der Reichskanzler, daß »die erste Forderung für jede Industrie ist, daß sie mit längeren Zeiten rechnen kann, daß sie weiß, worauf sie sich einzurichten hat; werden ihr solche längere Zeiten gegeben, so findet sie Mittel und Wege, den Anforderungen gerecht zu werden.«2 Die Hauptursache für den abermaligen Wechsel der handelspolitischen Strategie bildete die Gefahr, die für die inzwischen hochgradig weltmarktorientierte deutsche Volkswirtschaft von der internationalen handelspolitischen Lage zu Beginn der 1890er Jahre ausging. Auf der einen Seite hatte die Außenhandelsabhängigkeit der deutschen Wirtschaft im Zuge der voranschreitenden 1 Mit Spanien wurde 1893 ebenfalls ein Handelsvertrag abgeschlossen. Er trat jedoch nicht in Kraft, da er vom spanischen Parlament nicht ratifiziert wurde. Vgl. Lotz, Handelspolitik, S. 108. 2 StenBerRT 1890/92, S. 3303 (10.12.1891).

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Globalisierung kontinuierlich zugenommen: Die deutsche Importquote lag 1889/93 bereits bei 17,1 % des BSP; diese Einfuhr ließ sich volkswirtschaftlich nur finanzieren, weil umgekehrt 10,6 % des deutschen Bruttosozialprodukts ihren Absatz im Ausland fanden.3 Auf der anderen Seite erreichte der seit den ausgehenden 1870er Jahren weltweit anschwellende Protektionismus am Anfang der letzten Dekade des 19. Jahrhunderts ein Niveau, das den deutschen Export und damit die gesamte wirtschaftliche Entwicklung des Deutschen Reichs empfindlich zu schädigen drohte. Zwei wichtige Exportmärkte machten zunehmend ihre Grenzen für deutsche Industriegüter dicht: In den Vereinigten Staaten markierte der McKinley-Tarif von 1890 einen neuen Höhepunkt ihres Hochprotektionismus. Unmittelbar nach seinem Inkrafttreten ging die deutsche Ausfuhr in die USA drastisch zurück; von 1890 bis 1894 nahm sie von 417 auf 271 Mio. Mark ab.4 Auch Rußland hatte sich im Laufe der 1880er Jahre immer mehr gegenüber ausländischen Industrieimporten abgeschlossen. Die wiederholten russischen Zollerhöhungen, die zum Teil einer forcierten Industrialisierungsstrategie entsprangen, zum Teil aber auch eine direkte Reaktion auf die deutschen Agrarzollsteigerungen darstellten, hatten die deutsche Ausfuhr nach Rußland von 1880 bis 1887 fast halbiert.5 Das von Bismarck 1887 erlassene Lombardverbot für russische Wertpapiere hatte die russische Regierung nicht von ihrem protektionistischen Kurs abgebracht, sondern vielmehr dazu beigetragen, den wirtschaftspolitischen Konflikt zwischen den beiden Ländern weiter zu verschärfen. Besonders hart wurde der deutsche Export durch die russischen Differentialzölle für Kohle und Roheisen getroffen, welche die über die Landgrenze kommenden oberschlesischen Importe einseitig zugunsten der seewärts eingehenden englischen Einfuhr benachteiligten. Vor dem Hintergrund dieses Teilverlustes entscheidender Exportmärkte geriet die deutsche Außenhandelspolitik unter Handlungszwang, als sich zur gleichen Zeit der Zusammenbruch des bestehenden europäischen Handelsvertragssystems abzeichnete. Bislang war das Netzwerk von langfristigen Tarifverträgen, das Cobden und Chevalier 1860 begründet hatten und dessen Zentrum Frankreich war, trotz des deutschen Ausscheidens unter Bismarck noch weitgehend intakt geblieben und hatte den protektionistischen Bestrebungen in den beteiligten Staaten Zügel angelegt. Das Deutsche Reich hatte durch seine Meistbegünstigungsverträge und den Artikel 11 des deutsch-fran3 Vgl. vorn, Tab. 4. 4 StHbDR, 2. T., S. 521. 5 Nach der Denkschrift der Regierung zum deutsch-russischen Handelsvertrag von 1894 war der deutsche Export nach Rußland einschließlich Finnlands von 1880 = 215 auf 1887 = 124 Mio. M. zurückgegangen. StenBerRT 1893/94, Anlagen, Nr. 190, S. 1005. Vgl. auch Vogel, Rußlandpolitik, S. 13 ff.; Wehler, Bismarcks Imperialismus und späte Rußlandpolitik, S. 242–255; Geyer, Der russische Imperialismus, S. 116–130; Müller-Link, Industrialisierung, S. 283–285, 319–338; Weitowitz, Deutsche Politik, S. 228–242.

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zösischen Friedensvertrages von dem vergleichsweise niedrigen Zollniveau des französischen Vertragssystems profitiert, ohne selber tarifarische Konzessionen machen zu müssen; es hatte, wie es der Staatssekretär des Auswärtigen, Adolf Marschall von Bieberstein, ausdrückte, die »Früchte von einem Baum« gegessen, »der uns nicht gehörte, den wir nicht gepflanzt und zu dessen Kosten wir nichts beigetragen hatten«. Als dieser Baum »über Nacht ... gefällt wurde«, weil sich in Frankreich jene politischen Kräfte durchsetzten, welche die Tarifverträge nicht erneuern und zu einer autonomen Zollpolitik übergehen wollten, »war es mit den Früchten dahin«, die dem Deutschen Reich bisher ohne Gegenleistung zugefallen waren.6 Das Jahr 1892 drohte zum annus miserabilis der deutschen Handelspolitik und des deutschen Exports zu werden. Bei weitem die meisten europäischen Handelsverträge, nicht weniger als 15 an der Zahl, liefen am Anfang dieses sogenannten »Kometenjahres« aus.7 Sollte Frankreich seine Handelsverträge nicht erneuern, und das galt seit Ende 1890 als sicher, wären 1892 in vielen europäischen Staaten die bereits vorbereiteten autonomen Zolltarife an die Stelle der Konventionaltarife getreten und hätten das Protektionsniveau drastisch nach oben geschraubt. Ein handelspolitischer »Krieg Aller gegen Alle« rückte in greifbare Nähe.8 Die zu erwartende radikale Erhöhung der Zutrittsbarrieren auf dem für den deutschen Export zentralen europäischen Markt, die wenigstens partiell nicht nur protektionistisch, sondern prohibitiv zu wirken drohte, hätte für die deutsche Volkswirtschaft einen schweren Schock bedeutet – dieser Auffassung war nicht nur die Regierung, sondern auch der Reichstag, der die erste Serie der Caprivischen Handelsverträge mit überwältigender Mehrheit annahm. Tatsächlich hätte das Wegbrechen eines so wichtigen Nachfragesegments, wie es der Export für die deutsche Wirtschaft am Ende des 19. Jahrhunderts darstellte, den deutschen Wachstumsmotor gefährlich ins Stocken bringen müssen – mit allen negativen Konsequenzen, die das für den Arbeitsmarkt und das Lohnniveau gehabt hätte. Angesichts der Tatsache, daß Deutschland soeben seine dritte, größte und letzte Auswanderungswelle erlebte und der demoökonomische Druck ohnehin von 1880 bis 1890 bereits knapp 1,5 Millionen Menschen nach Übersee getrieben hatte,9 und unter dem Eindruck des 1890/ 91 einsetzenden konjunkturellen Abschwungs war es genau diese Gefahr eines exportinduzierten wirtschaftlichen Einbruchs, die Caprivi vor Augen hatte, als er die Reichstagsabgeordneten Ende 1891 beschwor: »[W]ir müssen exporti6 StenBerRT 1893/94, S. 18 (23.11.1893). 7 Vgl. die Aufstellung in der Denkschrift der Regierung zum österreichisch-ungarischen, italienischen und belgischen Handelsvertrag: StenBerRT 1890/92, Anlagen, Nr. 570, S. 3343. 8 Rede Caprivis im RT. StenBerRT 1890/92, S. 3302 (10.12.1891). 9 Eigene Berechnungen nach StJbDR 15. 1894, S. 12. Vgl. vorn, Kap. I. 3; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 544; Bade, Massenwanderung und Arbeitsmarkt im deutschen Nordosten, S. 270–275; ders., Die deutsche überseeische Massenauswanderung, S. 262–276.

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ren: entweder wir exportiren Waaren, oder wir exportiren Menschen. Mit dieser steigenden Bevölkerung ohne eine gleichmäßig zunehmende Industrie sind wir nicht in der Lage, weiter zu leben.«10 Hatte die ökonomische Globalisierung sich in der deutschen Außenhandelspolitik seit der Mitte der 1870er Jahre zunächst einseitig in einem zunehmenden protektionistischen Druck niedergeschlagen, erlegte sie ihr jetzt auch von der anderen Seite Restriktionen auf. Der hohe Grad der deutschen Außenhandelsabhängigkeit machte die Fortführung der unter Bismarck betriebenen Politik eines sich verschärfenden Protektionismus in der veränderten internationalen handelspolitischen Situation am Anfang der 1890er Jahre zu einer nur unter äußersten volkswirtschaftlichen Kosten zu realisierenden Alternative. Das entsprach auch der Perzeption der verantwortlichen Akteure in der preußisch-deutschen Regierung. Illusionslos diagnostizierte Caprivi vor dem Preußischen Staatsministerium die deutsche Importabhängigkeit und die Gefahr, daß das »brutale [handelspolitische] Vorgehen Nordamerikas und auch Rußlands« Deutschland »schwerere Opfer auferlegen [könne] als ein europäischer Krieg. Wir seien wehrlos dagegen, weil wir Einfuhr z. B. von Baumwolle und Petroleum nicht entbehren könnten«.11 Deutschland, betonte er vor dem Reichstag, sei »nicht im Stande«, sich »auf die Dauer selbst zu genügen. Wir sind auf den Austausch von Produkten und Waaren mit anderen Staaten durch die Naturgesetze, durch unsere Ausdehnung, unser Klima, unseren Boden unweigerlich angewiesen.« Die Abhängigkeit der deutschen Wirtschaft von Import und Export – beides nur zwei Seiten der gleichen Medaille – hätten es »zweifellos« erscheinen lassen, »daß auf dem bisherigen Wege« der handelspolitischen Abschließung »fortzugehen der Ruin nicht nur unserer Industrie, unseres Arbeiterstandes, sondern auch vielleicht des Staates sein würde.« Vor diesem Hintergrund habe es nur eine Möglichkeit gegeben: »den Versuch zu machen, Tarifverträge mit anderen Staaten abzuschließen, auf diesem Wege unser Absatzgebiet zu erweitern, neue Märkte zu gewinnen und das, was unsere Industrie im Inlande nicht mehr finden konnte, was sie im Auslande, welches sich, wie die vorgenannten Staaten, auf die Dauer gegen uns abschließen zu wollen scheint, verlor, – das zu ersetzen durch eine Vereinigung mit anderen naheliegenden Nationen.«12 Auch wenn Caprivi das behaupten mochte, ging es beim Abschluß der nach ihm benannten Handelsverträge nicht in erster Linie darum, dem deutschen Export neue, bislang noch unerschlossene Märkte zu öffnen und bereits vorhandene Handelsbarrieren abzubauen. Vielmehr zielten sie angesichts der um die Welt schwappenden protektionistischen Welle darauf ab, wenigstens für 10 StenBerRT 1890/92, S. 3307 (10.12.1891). 11 Vertraul. Besprechung des Staatsministeriums am 30.9.1890, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 103. 12 StenBerRT 1890/92, S. 3302 (10.12.1891).

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das implodierende französische Vertragssystem einen mehr oder weniger gleichwertigen Ersatz zu schaffen. Nur in Ausnahmefällen gelang es bei den Vertragsverhandlungen, die Eingangszölle der Gegenseite auf eine Höhe zu reduzieren, die deutlich unter den bisher geltenden Sätzen lagen. Was jedoch erreicht wurde, war im Hinblick auf die Handelsvertragspartner eine weitgehende Sicherung des status quo, eine Verhinderung der allseitig in Aussicht stehenden neuen Zollerhöhungen. Daher ist auch die in der historischen Forschung immer wieder thematisierte Frage, ob die Caprivischen Handelsverträge der deutschen Ausfuhr einen Schub gegeben und der gesamten Wirtschaft zusätzliches Wachstum beschert hätten – beides würde ja eine signifikante Änderung des bisherigen Zustandes voraussetzen –, bereits im Ansatz falsch gestellt.13 Die Notwendigkeit, den deutschen Export zu unterstützen, erhielt für die Zeitgenossen eine zusätzliche Plausibilität dadurch, daß sich die statistische Konstruktion der außenwirtschaftlichen Realität am Ende der 1880er Jahre ruckartig veränderte. Der Zollanschluß Hamburgs und Bremens im Oktober 1888 und der mit ihm einhergehende Wandel in der Berechnungsbasis von Einfuhr und Ausfuhr führten zu dem vorn erläuterten Bruch in der Statistik des deutschen Außenhandels.14 Seit 1889 wurde der deutsche Export geringer und der Import deutlich höher ausgewiesen als das nach dem zuvor geltenden Berechnungssystem der Fall gewesen wäre. Damit entstand praktisch über Nacht eine klaffende Lücke in der Handelsbilanz, die vorher in dieser Höhe auch nicht nur annähernd zutage getreten war. Hatte die Einfuhr die Ausfuhr 1888 lediglich um 57 Mio. Mark übertroffen und war damit die Handelsbilanz so gut wie ausgeglichen gewesen, wies die Statistik für 1889 plötzlich ein Handelsbilanzdefizit von 825 Mio. Mark aus,15 dessen Zustandekommen fast vollständig auf der Umstellung der statistischen Konstruktionsprinzipien beruhte. Obwohl dieser Zusammenhang den gut informierten Zeitgenossen durchaus bewußt war, prägte die statistische Manifestation des Handelsbilanzdefizits ihre Realitätswahrnehmung. Erst jetzt konnte es zu einem beunruhigenden Problem werden, da es anzuzeigen schien, daß »wir ... auf die Dauer nicht im Stande [sind], das zu bezahlen, was wir brauchen, um zu leben und um unsere Industrie in schwunghaftem Betriebe zu erhalten«.16 Erst durch den Umbruch in der statistischen Konstruktion der Wirklichkeit, heißt das, entstand in der zeitgenössischen Wahrnehmung überhaupt ein außenwirtschaftlicher »Uebelstand«,17 dem es durch Exportförderung abzuhelfen galt. 13 Vgl. etwa Weitowitz, Deutsche Politik, S. 300 ff.; Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 31 f. 14 Vgl. vorn, S. 56 ff. 15 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 2. T., S. 9, 13. 16 StenBerRT 1890/92, S. 3302 (10.12.1891). 17 Ebd.

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Strategische Überlegungen zur deutschen Handelspolitik nach dem 1892 zu erwartenden Zusammenbruch des europäischen Handelsvertragssystems setzten in den zuständigen Reichsbehörden bereits Ende 1889 ein. Zunächst standen Pläne für eine mitteleuropäische Zollunion im Vordergrund, die an das alte Projekt Brucks und Schwarzenbergs anknüpften und die zur gleichen Zeit auch von führenden Nationalökonomen intensiv diskutiert wurden.18 In seiner Denkschrift vom 25. März 1890 ging Max v. Berchem, bis 1886 Direktor der Handelspolitischen Abteilung des Auswärtigen Amtes (AA) und seither Unterstaatssekretär,19 von der dringenden Notwendigkeit aus, »den Export aufrecht zu erhalten, welcher seit zwei Jahren keine Fortschritte mehr aufweist«.20 Daß es sich dabei aus heutiger Sicht um eine Fehldiagnose handelt, die auf der 1888/89 entstandenen statistischen Verzerrung beruht – die um die Effekte des Zollanschlusses der Hansestädte bereinigte Datenreihe für den deutschen Export verzeichnet von 1887 bis 1889 eine Steigerung von 12,1 % –,21 ändert nichts an dem für Berchem und andere handlungsleitenden Wahrnehmungshorizont und verweist noch einmal auf die realitätsschaffende Kraft statistischer Konstrukte. Um die Zukunft des deutschen Exports zu sichern, schlug Berchem die Bildung eines mitteleuropäischen Zollvereins vor, dem außer Deutschland und Österreich-Ungarn Frankreich und Italien angehören sollten. Ziel sei »die Vergrößerung des inneren Marktes durch Zollannäherungen unter Beibehaltung des Schutzzollsystems gegen das Vereinsausland und unter Verschärfung desselben gegen die Nichtvertragsstaaten«.22 Beeinflußt wurde Berchem nicht zuletzt von seinem Schulfreund Lujo Brentano,23 der in den Jahren zuvor mehrfach eine »zollpolitische Einigung mit Oesterreich-Ungarn und den christlichen Balkanstaaten und Abschließung dieses Zollgebiets durch hohe Schutzzölle auf landwirthschaftliche und industrielle Produkte« gefordert hatte,24 verschob dessen Konzeption einer mitteleuropäi18 Vgl. Brentano, Handelspolitik, S. 20–22; Peez, Zur neuesten Handelspolitik, S. 7–36, 65– 82, 83–246, 249–274; Schmoller, Neuere Literatur; Zimmermann, Handelspolitik, S. 150–161; Meyer, Mitteleuropa; Henderson, Mitteleuropäische Zollvereinspläne; Theiner, »Mitteleuropa«Pläne; Abelshauser, »Mitteleuropa«, S. 268 ff.; Mommsen, Mitteleuropaidee; Brandt, Von Bruck zu Naumann; Neitzel, Weltmacht, S. 129–144. 19 Direktor der Handelspolitischen Abteilung des AA war 1890 weder Berchem (Neitzel, Weltmacht, S. 140) noch Rotenhan (Weitowitz, Deutsche Politik, S. 41), sondern vielmehr Reichardt, der dieses Amt von 1886 bis 1899 innehatte. Berchem wechselte 1886 auf den Posten des Unterstaatssekretärs, den er 1890 an Rotenhan weitergab. Vgl. PA AA, Materialien zu einer Darstellung der Zusammensetzung und der Wirksamkeit der früheren 2. (handelspolitischen) Abteilung des Auswärtigen Amtes von ihrer Gründung am 1. April 1885 an bis zu ihrer im Frühjahr 1920 erfolgten Auflösung, Anlage 1: Personalverhältnisse der Beamten. 20 Memorandum Berchem, 25.3.1890, BA, R 43, 412. 21 Eigene Berechnungen nach Anhang, Tab. A.1. 22 Memorandum Berchem, 25.3.1890, BA, R 43, 412. 23 Sheehan, Brentano, S. 110. 24 Brentano, Handelspolitik, S. 21.

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schen Zolleinigung jedoch nach Westen. In eine ähnliche Richtung wiesen auch die Vorschläge von Gustav v. Lindenfels, Vortragender Rat in der Handelspolitischen Abteilung des AA (Referat für Handel mit Westeuropa),25 der ebenfalls für eine möglichst weitgehende zollpolitische Annäherung zwischen Deutschland und seinen Nachbarn einerseits und die Einführung eines für alle Nicht-Vertragsstaaten geltenden aggressiven Generaltarifs andererseits eintrat, der vor allem die USA und noch mehr Rußland treffen sollte.26 Schon bald setzte sich jedoch in der Ministerialbürokratie die Einsicht durch, daß das Projekt einer mitteleuropäischen Zollunion weder politisch noch wirtschaftlich eine realistische Alternative darstellte. Der im Reichsamt des Innern für Elsaß-Lothringen zuständige Unterstaatssekretär Max v. Schraut etwa hegte große Zweifel an der Bereitschaft Frankreichs, einem von Deutschland dominierten Zollbund beizutreten. Vor allem aber wies er auf die Weltmarktabhängigkeit Deutschlands und die Gefahr hin, daß die Gründung einer mitteleuropäischen Zollunion mit hohen Schutzzöllen nach außen die »Erschwerung der deutschen Ausfuhr nach den übrigen Ländern« zur Folge haben könne. Angesichts ihrer globalen Orientierung seien die deutschen Exportinteressen »nicht auf eine Isolierung mit einzelnen Ländern, sondern auf die Aktionsfreiheit für den allgemeinen Weltmarkt gerichtet«.27 Die handelspolitische Strategie, die Caprivi am 14. Juli 1890 schließlich zur offiziellen Linie erklärte,28 hatte Otto Huber, Vortragender Rat im Reichsamt des Innern, eine Woche zuvor in einer Denkschrift niedergelegt.29 Wie Schraut hielt Huber den Plan einer mitteleuropäischen Zollunion für nicht durchführbar. Statt dessen schlug er den Abschluß einer Reihe von bilateralen Handelsverträgen vor, die beidseitig umfangreiche tarifarische Ermäßigungen und Bindungen enthalten sollten. Vertragsverhandlungen sollten zunächst mit Österreich-Ungarn geführt werden. Auf der Grundlage des mit der Donaumonarchie vereinbarten Konventionaltarifs sollte die deutsche Regierung dann in Vertragsverhandlungen mit anderen Ländern eintreten. Anders als bei einer Zollunion, welche die Differenzierung von Nicht-Unionsstaaten impliziert hätte, ermöglichten die vorgeschlagenen Tarifverträge die Koexistenz von reinen Meistbegünstigungsabmachungen mit anderen für die deutsche Wirtschaft wichtigen Handelspartnern. Huber wies in seinem Memorandum auch bereits explizit darauf hin, daß für die deutsche Exportindustrie günstige Handelsverträge nur dann erreicht werden könnten, wenn das Reich umgekehrt seine Agrarzölle deutlich senkte.30 Trotz der offenen Oppo25 Vgl. PA AA, 008900: Personalakte Frhr. v. Lindenfels. 26 Vgl. Memorandum Lindenfels, 21.6.1890, BA, R 43, 412, Bl. 32–40. 27 Memorandum Schraut, Juli 1890, BA, R 43, 412, Bl. 43–53. 28 Caprivi an Boetticher, 14.7.1890, BA, R 43, 412, Bl. 121–123. 29 Memorandum Huber, 8.7.1890, BA, R 43, 412, Bl. 54–64. 30 Vgl. ebd.; GStAPK, I. HA, Rep. 87 Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten, Abt. B Nr. 7230, Bl. 117 ff.

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sition des preußischen Landwirtschaftsministers v. Lucius fand die von ihm vorgeschlagene dreißigprozentige Ermäßigung des Weizen- und Roggenzolls schließlich in voller Höhe Eingang in die unter Caprivi abgeschlossenen Handelsverträge.31 Welche Bedeutung Gesichtspunkte der sogenannten »Großen Politik« für das Zustandekommen der Caprivischen Handelsverträge hatten, ist nur schwer zu ermessen. Insgesamt scheinen Fragen der internationalen Politik in den Überlegungen der Berliner Entscheidungsträger durchaus eine Rolle gespielt zu haben, ohne jedoch prävalent gewesen zu sein. Sicher ist, daß Caprivi dem von Bismarck nach außen immer wieder – so auch in seiner Opposition gegen die von seinem Nachfolger abgeschlossenen Handelsverträge – vertretenen realitätsfernen Postulat einer klaren Trennung von Wirtschaft und Politik in den internationalen Beziehungen nicht anhing und es ausdrücklich als »Fehler« bezeichnete.32 Klar war auch, daß die Verträge mit Österreich-Ungarn und Italien bündnispolitische Aspekte besaßen. Angesichts der Tatsache, daß sich das Deutsche Reich am Ende der 1880er Jahre mit den beiden anderen Dreibundpartnern in einem »stillen« Zollkrieg befand, verteidigte der Reichskanzler die Handelsverträge vor dem Reichstag mit dem Argument, »daß, wenn man mit anderen Staaten ein Bündniß abschließt, ... es dann nicht möglich ist, mit denselben dauernd in einem wirthschaftlichen Krieg zu leben«.33 Unter dem Eindruck der Weltreichslehre, die davon ausging, daß die Dominanz weniger gewaltiger Weltreiche – zumeist wurden die USA, das britische Empire und Rußland, zuweilen auch China genannt – in der Zukunft die bisherigen internationalen Machtverhältnisse ablösen werde,34 ging Caprivi sogar noch einen Schritt weiter und redete einer kontinentaleuropäischen Entspannungspolitik mit wirtschaftlichen Mitteln das Wort: »Der Schauplatz der Weltgeschichte hat sich erweitert: damit sind die Proportionen andere geworden, und ein Staat, der als europäische Großmacht eine Rolle in der Geschichte gespielt hat, kann, was seine materielle Kraft angeht, in absehbarer Zeit zu den Kleinstaaten gehören. Wollen nun die europäischen Staaten ihre Weltstellung aufrechterhalten, so werden sie nach meinem Dafürhalten nicht umhin können ... eng aneinander sich anzuschließen. Es ist nicht unmöglich, daß die Zeit kommen wird, wo sie einsehen werden, daß sie Klügeres zu thun haben werden, als sich gegenseitig das Blut auszusaugen, weil sie im wirthschaftlichen 31 Zum Widerstand von Lucius: Lucius an Marschall, 12.9.1890, R 901, 10058, S. 79 f.; Lucius an Caprivi, 23.9.1890, GStAPK, I. HA, Rep. 87 Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten, Abt. B Nr. 7230, Bl. 130; Vertrauliche Besprechung des Staatsministeriums am 30.9.1890, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 103, Bl. 229–242. Vgl. allgemein Leibenguth, Modernisierungskrisis, S. 214–218; Weitowitz, Deutsche Politik, S. 42–48, 59–61; Barkin, Ideology, S. 108–121. 32 Zit. nach Leibenguth, Modernisierungskrisis, S. 215. 33 StenBerRT 1890/92, S. 3307 (10.12.1891). 34 Vgl. Neitzel, Weltmacht; ders., Außenpolitische Zukunftsvorstellungen.

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Kampfe um das Dasein genöthigt sein werden, alle ihre Kräfte einzusetzen.«35 Auch im Preußischen Staatsministerium führte Caprivi die außenpolitische Dimension des Handelsabkommens mit der k.u.k.-Monarchie zu dessen Rechtfertigung an. Es sei »auf die Dauer unmöglich«, »ein politisches Bündnis aufrecht zu erhalten, wenn man sich handelspolitisch bekriege. Der Wert, welchen wir auf das politische Bündnis zu legen hätten, sei ein so großer, daß behufs Aufrechterhaltung desselben selbst Opfer auf handelspolitischem Gebiet nicht zu scheuen seien.«36 Sowohl im Staatsministerium als auch vor dem Reichstag hatten die für die Handelsverträge vorgebrachten bündnispolitischen Argumente jedoch auch eine wichtige taktische Funktion. Sie sollten der Absenkung der deutschen Agrarzölle eine zusätzliche Legitimation verschaffen und dem zu erwartenden Protest der agrarischen Konservativen die Spitze nehmen. Dafür spricht nicht nur, daß die skizzierten ökonomischen Motive während des gesamten Entscheidungsprozesses deutlich im Vordergrund standen. Dafür spricht auch, daß Caprivi das AA vor der entscheidenden Diskussion im Staatsministerium über den Vertrag mit Österreich-Ungarn ausdrücklich beauftragte, ihn zur Vorbereitung mit außenpolitischen Argumenten zugunsten des Handelsvertrages zu versorgen, um so gegen etwaige agrarische Einwände gewappnet zu sein.37 Insgesamt deutet daher vieles darauf hin, daß die Verbesserung der außenpolitischen Beziehungen beim Abschluß der Handelsverträge für Caprivi und die preußisch-deutsche Ministerialbürokratie lediglich ein Nebenziel darstellte, das sich darüber hinaus innenpolitisch vorzüglich zur Rechtfertigung der Verträge gebrauchen ließ, aufs Ganze gesehen jedoch klar hinter dem wirtschaftlichen Hauptziel zurücktrat, die deutschen Exportmöglichkeiten zu sichern.38 Zu den interessantesten Aspekten des Entscheidungsprozesses, der auf deutscher Seite im Vorfeld der ersten Serie von Handelsverträgen ablief, gehört die Tatsache, daß der Anstoß zur Änderung des handelspolitischen Kurses eindeutig aus den Reihen der Exekutive kam, eine von organisierten industriellen Interessengruppen ausgehende Initiative in Richtung Exportförderung dagegen weitgehend fehlte.39 Zwar lagen drei Denkschriften des Deutschen Handelstages über die Handelsbeziehungen Deutschlands zu ÖsterreichUngarn und Italien aus den Jahren 1887 und 1890 vor, die sich gegen eine 35 StenBerRT 1890/92, S. 3308 (10.12.1891). 36 Vertrauliche Besprechung des Staatsministeriums am 30.9.1890, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 103. 37 Caprivi an Marschall, 25.9.1890, R 901, 10058, Bl. 89. 38 Vgl. zum Vorangehenden auch Weitowitz, Deutsche Politik, S. 59 f.; Leibenguth, Modernisierungskrisis, S. 214–218; Lahme, Deutsche Außenpolitik, S. 227–238; Canis, Von Bismarck zur Weltpolitik, S. 71–91. 39 Vgl. hierzu auch Bonham, Ideology, S. 135–143.

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autonome Zollpolitik und für den Abschluß von Tarifverträgen aussprachen und die auch von den Berliner Spitzenbürokraten zur Vorbereitung der Vertragsverhandlungen herangezogen wurden.40 Doch hatten sie eher informierenden Charakter und scheinen auf die Handelsexperten des AA und der anderen Reichsämter und Ministerien keinen besonderen Druck entfaltet zu haben. Der Entschluß, industriefreundliche Handelsverträge auf der Grundlage einer Verringerung der Agrarzölle anzustreben, war mithin nicht das Ergebnis des Einflusses wirtschaftlicher Interessenverbände, sondern ein autochthones Produkt der Administrative. Genauer, da auch diese in sich gespalten war, verdankte sich der neue handelspolitische Kurs der Durchsetzung einer Gruppe innerhalb der Exekutive, die von der Notwendigkeit der Exportförderung absolut überzeugt war. Als ihre zentrale Achse machte der im Reichsamt des Innern beschäftigte Adolf Wermuth die »Leitung HuberGoering-Caprivi« aus.41 Von Seiten der organisierten wirtschaftlichen Interessen hatte die Regierung zunächst nur eines zu erwarten: Opposition. Nachdem Informationen über die bevorstehenden Handelsvertragsverhandlungen mit Österreich-Ungarn an die Öffentlichkeit gelangt waren, machten zuerst die landwirtschaftlichen Interessenorganisationen mobil. In einer Reihe von Petitionen wandten sich die verschiedenen regionalen landwirtschaftlichen Vereine gegen die beabsichtigten Zollkonzessionen auf agrarischem Gebiet.42 Die überregionalen agrarischen Verbände, der Deutsche Bauernbund und der Kongreß Deutscher Landwirte, die Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer und der Deutsche Landwirtschaftsrat, verliehen ebenfalls ihrem Widerstand Ausdruck.43 Aber auch die Interessenvertretungen der Industrie reagierten mit Kritik auf die handelspolitische Initiative der Regierung. In einer von Carl Ferdinand v. Stumm initiierten und am 6. Februar 1891 in den Berliner Politischen Nachrichten erschienenen Stellungnahme erklärte das Direktorium des CVDI ausdrücklich, »daß die deutsche Industrie keine Vortheile anstreb[e], welche nur auf Kosten der Landwirthschaft erreicht werden könn[t]en«.44 Welche Gründe dafür ausschlaggebend waren, daß sich der Centralverband in dieser Weise positionierte, ist nur schwer zu ermessen. Von herausragender Bedeutung war sicherlich erstens die Motivation, der Landwirt40 Vgl. DHT, Bd. 2, S. 455–458; Memorandum Lindenfels, 21.6.1890, BA, R 43, 412, Bl. 32–40; Memorandum Huber, 8.7.1890, BA, R 43, 412, Bl. 54–64. 41 Wermuth, Beamtenleben, S. 194. 42 Vgl. die Petitionen in: GStAPK, I. HA, Rep. 87 Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten, Abt. B Nr. 7230; BA, R 43, 2120–2123. 43 Vgl. Wippermann, Deutscher Geschichtskalender 1891, Bd. 1, S. 42 ff.; Schulthess, Europäischer Geschichtskalender 32. 1891, S. 14. 44 Zit. nach Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 451; vgl. auch ebd., S. 253 f.; Die Industrie, 15.2.1891; Hellwig, Stumm-Halberg, S. 454 f.

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schaft die fortdauernde Stabilität des agrarisch-industriellen Bündnisses zu signalisieren. Zweitens – und eng damit zusammenhängend – bestand in der CVDI-Spitze die Befürchtung, daß eine Senkung der Agrarzölle im Endeffekt auch das Weiterbestehen des Industriezollschutzes gefährden könnte.45 Drittens hielt sich der Centralverband für nicht ausreichend in die Vorbereitung der Handelsvertragsverhandlungen involviert, um die von ihm vertretenen Interessen zur Geltung bringen zu können. Viertens schließlich mag es auch die Unzufriedenheit vieler Industrieller mit der generellen, auf Ausgleich mit der Arbeiterschaft und der Sozialdemokratie zielenden politischen Linie des »Neuen Kurses« gewesen sein, die in der Kritik an der Handelspolitik zum Ausdruck kam.46 Am wenigsten wahrscheinlich erscheint die vom Generalsekretär des CVDI, Henry Axel Bueck, vertretene Version, der Centralverband habe durch seine Verlautbarung die Position der deutschen Unterhändler bei den in Wien laufenden Handelsvertragsverhandlungen stärken wollen.47 Auf die Regierung jedenfalls machte die CVDI-Intervention genau den gegenteiligen Eindruck. Sie ließ im Reichsanzeiger einen Artikel veröffentlichen, der sich scharf gegen die Erklärung des Centralverbands richtete und ihm das Recht bestritt, für die deutsche Industrie zu sprechen.48 Erst unter dem Eindruck dieses Konfliktes und ganz allmählich erfuhr die Handelsvertragspolitik der Regierung öffentliche Unterstützung seitens der am Export besonders interessierten Industriezweige. Am 23. März 1891 ließ der Verein zur Wahrung der Interessen der Chemischen Industrie Deutschlands verlauten, daß für die deutsche Industrie »nach keiner Richtung hin eine Veranlassung vorlieg[e], für die unbedingte Aufrechterhaltung der landwirtschaftlichen Zölle in ihrer gegenwärtigen Höhe einzutreten«, falls es notwendig sei, diese zu senken, um günstige Handelsverträge zu erreichen.49 Der DHT erklärte sich ebenfalls mit der von Caprivi verfolgten Handelsvertragspolitik einverstanden.50 Auch das änderte aber wenig an dem Eindruck organisatorischer Schwäche, den die exportorientierten Industriezweige hinterließen. Angesichts der sich verschärfenden wirtschaftlichen Rezession bröckelte auf der anderen Seite jedoch schon bald die vom CVDI bekundete schwerindustriell-agrarische Solidarität. Bereits Ende April 1891 beeilte sich 45 Vgl. CVDI an Caprivi, 25.4.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 120 Ministerium für Handel und Gewerbe, Abt. C XIII 2 Nr. 1 b Bd. 3, Bl. 39 f. 46 Vgl. Lotz, Handelspolitik, S. 96. 47 Vgl. Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 254. Dieser Argumentation folgen auch Hellwig, Stumm-Halberg, S. 454 f., und Weitowitz, Deutsche Politik, S. 23 f. 48 Vgl. Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 255 f.; Marschall an Reuss, 6.3.1891, BA, R 901, 10064, Bl. 205. 49 Verein zur Wahrung der Interessen der Chemischen Industrie Deutschlands an AA, 23.3.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 120 Ministerium für Handel und Gewerbe, Abt. C XIII 2 Nr. 1 b Bd. 2, Bl. 161. 50 DHT, Bd. 2, S. 458 f.

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der Centralverband der Regierung zu versichern, daß er dem Abschluß von Handelsverträgen grundsätzlich äußerst positiv gegenüberstehe. Bei der namentlichen Abstimmung im Reichstag Ende 1891 schließlich stimmten auch die dem CVDI nahestehenden Abgeordneten für die Handelsverträge und damit für die Herabsetzung der Getreidezölle.51 Deutlich erleichtert wurde die Durchsetzung der ersten Staffel von Handelsverträgen mit der in sie eingelassenen Agrarzollsenkung durch die Entwicklung der Getreide- und Lebensmittelpreise am Anfang der 1890er Jahre. Schon gegen Ende der 1880er Jahre hatten sich die Preise für Getreide merklich von ihren 1886/87 erreichten Tiefstständen erholt. Der Berliner Großhandelspreis für Weizen war von 1886 = 151 auf 1890 = 195 Mark, der für Roggen von 1887 = 121 auf 1890 = 170 Mark kontinuierlich angestiegen.52 Das war zum Teil das Resultat einer Aufeinanderfolge von eher mäßigen Ernten; vor allem aber zeigten die 1887 noch einmal erhöhten Schutzzölle ihre Wirkung. 1891 führte dann das Zusammentreffen einer schlechten deutschen Ernte mit Mißernten in einer Reihe von Ländern, aus denen Deutschland Getreide importierte, zu einer Explosion der Getreide- und Lebensmittelpreise. In Berlin schoß der Weizenpreis im Jahresdurchschnitt auf 224 Mark pro Tonne hoch und erreichte im Mai einen Spitzenwert von 241 Mark; in Mannheim lag der Jahresdurchschnitt sogar bei 241 Mark mit einem Höchstwert von 253 Mark im November. Der Preis für Roggen, der bislang regelmäßig erheblich unter dem für Weizen gelegen hatte, übertraf Ende 1891 zeitweilig noch den Weizenpreis und erreichte mit 211 Mark pro Tonne (Berliner Preis) auch im Jahresdurchschnitt eine seit den 1850er Jahren nicht mehr gesehene Marke.53 Das bedeutete gleichzeitig – wie die Reichsstatistik sogleich festhielt –, daß die Weizen- und Roggenpreise in Deutschland um den vollen Zollbetrag von 50 Mark, im Westen und Süden des Reichs teilweise sogar um noch mehr, über den Weltmarktpreisen lagen.54 Dramatisch schien sich die Lage zuzuspitzen, als Rußland, der bei weitem wichtigste Roggenlieferant Deutschlands, aufgrund einer extremen Mißernte Ende Juli 1891 ein Ausfuhrverbot für Roggen erließ, das bis zum Jahresende auf alle Getreidesorten und Getreideprodukte ausgedehnt wurde.55 Angesichts der erheblichen und über mehrere Jahre anhaltenden Preissteigerung, die darüber hinaus nicht nur Getreide, sondern in ähnlicher Weise auch andere Lebensmittel wie Kartoffeln und Fleisch betraf und sich in einer signifikanten Erhöhung der Lebenshaltungskosten niederschlug, gewann die 51 Vgl. Lotz, Handelspolitik, S. 93. 52 StJbDR 17. 1896, S. 127. 53 Ebd.; Borchard, Wirkungen der Getreidezölle, Anhangtabellen. 54 Vgl. Lotz, Handelspolitik, S. 77; Monatshefte zur Statistik des Deutschen Reichs 1891, XII, S. 10; Borchard, Wirkungen der Getreidezölle, Anhangtabellen. 55 Vgl. Handelsarchiv 1891, S. 949, 1070, 1107.

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gesellschaftliche und politische Protestbewegung gegen die Agrarzölle im allgemeinen und die Getreidezölle im besonderen zusehends an Rückhalt und Stärke. Bereits bei den Reichstagswahlen von 1890 war die Frage der Getreidezölle ein wichtiges Thema gewesen und hatte dazu beigetragen, daß die Linksliberalen und vor allem die Sozialdemokraten kräftige Stimmengewinne zu verzeichnen hatten. Im Reichstag kamen im Januar 1891 die Anträge des Freisinnigen Eugen Richter und des Sozialdemokraten Ignaz Auer zur Verhandlung, die beide auf eine Ermäßigung bzw. Beseitigung der Getreidezölle zielten, nach einer langen und scharf geführten Debatte jedoch einstweilen noch keine Mehrheit fanden.56 Auch im Preußischen Staatsministerium wurde im Laufe des Jahres mehrfach über eine Ermäßigung oder zeitweilige Aufhebung der Getreidezölle diskutiert.57 Anders als die französische Regierung, die im Mai 1891 eine befristete Getreidezollsenkung verfügte, hielt die deutsche Regierung jedoch an den bestehenden Zöllen fest. Der Hauptgrund hierfür waren die schwebenden Handelsvertragsverhandlungen mit ÖsterreichUngarn, in denen Caprivi die hohen deutschen Getreidezölle dringend als »Kompensationsobjekt« benötigte, mit Hilfe dessen vom Zweibundpartner Industriezollsenkungen erkauft werden sollten.58 Trotz der prekären Versorgungslage und des rapiden Preisanstiegs bei Lebensmitteln war nach Auffassung des Reichskanzlers das »Zustandekommen der Handelsverträge«, die »einen der Industrie günstigen, auch den Arbeitern zu Gute kommenden Zustand auf 12 Jahre« sichern sollten, mit einer verfrühten Senkung der Getreidezölle nicht zu vereinbaren.59 In diesem Sinne trat Caprivi auch vor dem Preußischen Abgeordnetenhaus für ihre Beibehaltung ein.60 Im Rückblick behauptete er wenige Monate später über die Stimmung in der Zweiten Kammer im Frühjahr 1891, daß »eine so starke Strömung für eine zeitweise Herabsetzung der agrarischen Zölle« bestanden hätte, »daß, wenn die preußische Regierung nur einen Finger hingegeben hätte ... es zu einem ziemlich einstimmigen Beschluß des Abgeordnetenhauses dahin gekommen sein würde, daß die Zölle auf Zeit herunterzusetzen wären.«61 Im weiteren Verlauf des Jahres schwoll die Protestbewegung gegen die Agrarzölle und die steigenden Lebensmittelpreise sogar noch weiter an. 56 Vgl. Weitowitz, Deutsche Politik, S. 20 f.; Tirrell, German Agrarian Politics, S. 96, 100–104. 57 Vgl. Sitzung des Staatsministeriums am 2.1.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 105, Bl. 25 f.; Vertraul. Besprechung des Staatsministeriums am 28.5.1891, ebd., Bl. 290– 304; Sitzung des Staatsministeriums am 31.5.1891, ebd., Bl. 326–331; Sitzung des Staatsministeriums am 15.8.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 106, Bl. 150–158. 58 Vertraul. Besprechung des Staatsministeriums am 28.5.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 105. 59 Sitzung des Staatsministeriums am 31.5.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 105. 60 Vgl. StenBerAH 1890/91, S. 2447–2450 (1.6.1891). 61 StenBerRT 1890/92, S. 3304 (10.12.1891).

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Reichsweit kam es zu Teuerungsprotesten; die Anti-Agrarzollagitation vor allem der sozialdemokratischen, aber auch der linksliberalen Presse lief auf vollen Touren. Als im Dezember 1891 die Handelsverträge mit Österreich-Ungarn, Italien und Belgien dem Reichstag vorgelegt wurden und die Getreidepreise bis dahin immer noch nicht nachgegeben hatten, sondern auf ihrem Höchststand verharrten, wurde die mit den Verträgen verbundene Senkung der Zölle von weiten Teilen des Parlaments als überfällig empfunden und traf nur auf den Widerstand einer relativ kleinen Minderheit. Stellvertretend für viele andere vertrat der Zentrumsabgeordnete Peter Reichensperger, der grundsätzlich von der Notwendigkeit, »der inländischen Landwirthschaft einen angemessenen Schutz zu gewähren«, überzeugt war, die Auffassung, »daß eine dauernde Aufrechterhaltung des Zolles von 5 Mark [pro 100 kg Weizen und Roggen] absolut unmöglich« sei.62 Und selbst agrarische Konservative wie Hermann v. Arnim gaben zu, »daß eine Herabsetzung des Roggenzolles über kurz oder lang absolut nothwendig war«.63 Bei der Schlußabstimmung sprachen sich nicht nur die Sozialdemokraten, die erstmals in ihrer Geschichte für eine Regierungsvorlage stimmten, und die Linksliberalen, sondern auch das gesamte Zentrum und fast alle Freikonservativen und Nationalliberalen für den Handelsvertrag mit Österreich-Ungarn aus. Eine nennenswerte Opposition kam nur von den Deutschkonservativen, von denen zwei Drittel gegen den Vertrag stimmten.64 Die Getreidepreiskonjunktur um 1890, die dem seit den 1870er Jahren anhaltenden Abwärtstrend der Nahrungsmittelpreise entgegenlief und sich in massiven Konsumentenprotesten niederschlug, schuf daher außerordentlich günstige politische Rahmenbedingungen für die Durchsetzung der in den Handelsverträgen enthaltenen Agrarzollsenkung und eröffnete damit das, was in der Politikwissenschaft häufig als window of opportunity bezeichnet wird.65

2. Die agrarisch-protektionistische Gegenbewegung Das Fenster schloß sich noch schneller, als es sich geöffnet hatte. Direkt nach der parlamentarischen Verabschiedung der Handelsverträge mit ÖsterreichUngarn, Italien, Belgien und der Schweiz im Dezember 1891 und im Januar 1892 setzten die Preise für Weizen und Roggen, die beiden politisch sensibel62 StenBerRT 1890/92, S. 3310 (10.12.1891). 63 StenBerRT 1890/92, S. 3454 (15.12.1891). 64 Vgl. Nichols, Germany, S. 146–149; Bonham, Ideology, S. 149; Tirrell, German Agrarian Politics, S. 133–143; Weitowitz, Deutsche Politik, S. 148–152. 65 Vgl. etwa Bönker, Dog, S. 191–195.

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sten Getreidearten, zum Sturzflug an. Hatte die Tonne Weizen in Berlin im Januar 1892 noch 214 Mark gekostet und war damit bereits 10 Mark billiger als im Jahresdurchschnitt 1891 gewesen, raste ihr Preis bis zum Jahresende im freien Fall bis auf 149 Mark hinab. In den beiden Folgejahren hielt die Abwärtsbewegung an, wenn sich auch ihre Geschwindigkeit verringerte. Im Jahresdurchschnitt sank der Berliner Weizenpreis von 1891 = 224 über 1892 = 176 und 1893 = 152 auf 1894 = 136 Mark. Ganz ähnlich verlief die Preisentwicklung bei Roggen. Auch hier sackte der Berliner Preis von 1891 = 211 über 1892 = 176 und 1893 = 134 auf 1894 = 118 Mark und damit nicht viel mehr als die Hälfte seines Ausgangswertes ab.66 Bei beiden Getreidearten markierte das Jahr 1894 einen Tiefststand in der Preisentwicklung, der in der gesamten Zeit bis zum Ersten Weltkrieg nicht wieder erreicht wurde; der Weizenpreis begann schon ab 1895 leicht, seit 1896 dann deutlicher zu steigen, bei Roggen setzte die Erholung erst 1897 ein. Der Preisverfall, den Weizen und Roggen nach 1891 weit mehr als die anderen Getreidearten erlebten, setzte im Grunde einfach nur den seit den 1870er Jahren bestehenden Abwärtstrend fort. In ihm manifestierte sich das Überangebot auf dem Weltagrarmarkt, das in den beiden Vorjahrzehnten im Zuge der Globalisierung durch den Markteintritt immer neuer Getreideproduzenten entstanden war und das erst nach der Mitte der 1890er Jahre langsam durch einen entsprechenden Anstieg der Nachfrage aufgesogen wurde. Der Preisverfall war insofern keine Ausnahmeerscheinung, sondern die Rückkehr zu der mit der Globalisierung des Agrarmarkts einsetzenden Entwicklung, die in den Jahren zuvor durch das Zusammenfallen außergewöhnlich schlechter Ernten mit der Anhebung der deutschen Getreidezölle kurzzeitig unterbrochen worden war. Die Bedeutung der von Caprivi durchgesetzten Zollsenkung für den Preissturz war vergleichsweise gering. Das wird schon unmittelbar deutlich, wenn man die Ermäßigung des Zolls um 15 Mark pro Tonne mit der zwischen 1891 und 1894 bestehenden Preisdifferenz konfrontiert, die bei Weizen 88 und bei Roggen 93 Mark pro Tonne betrug. Dennoch bildete das Zusammentreffen der in die Caprivi-Verträge eingelassenen Agrarzollsenkung mit dem Verfall der Weizen- und Roggenpreise Anfang der 1890er Jahre den entscheidenden Auslöser für eine beispiellose Welle der Mobilisierung und Organisation agrarischer Interessen, deren spektakulärster und zugleich folgenreichster Ausdruck die Gründung des Bundes der Landwirte (BdL) im Februar 1893 war. Dieser Zusammenhang sollte freilich nicht darüber hinwegtäuschen, daß es ebenfalls eine Reihe von langfristig wirksamen Ursachen gab, die der Formierung einer agrarischen Massenbewegung Vorschub leisteten. Hierzu gehörte an erster Stelle die seit den späten 66 Monatshefte zur Statistik des Deutschen Reichs 1893 I, S. 37; Vierteljahrshefte zur Statistik des Deutschen Reichs 1894 I, S. 5; ebd. 1895 I, S. 42; StHbDR, 1. T., S. 474.

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1870er Jahren andauernde Strukturkrise der Landwirtschaft, bei der es sich um eine direkte Auswirkung der ökonomischen Globalisierung handelte. Während aufgrund der harten Konkurrenz am Weltmarkt die Preise für Agrargüter, vor allem für Getreide, immer weiter fielen, sanken die Produktionskosten in der deutschen Landwirtschaft auch in der Zeit der »Großen Deflation« nur wenig oder überhaupt nicht: Die Ausgaben für Maschinen, Gebäude und Dünger gingen in den 1880er Jahren zwar zurück, die Löhne blieben aber auf gleich hohem Niveau oder stiegen sogar, die bestehenden Schulden wurden angesichts sinkender Grundwerte und fallender Agrarpreise zunehmend als drückende Last empfunden – das galt zumal für den hypothekarisch oft stark belasteten Großgrundbesitz. Die unterschiedliche Entwicklung von Produktpreisen und Produktionskosten führte überall zu einer Verschlechterung der agrarischen Gewinnsituation, häufig zu weiterer Verschuldung und für nicht wenige Landwirte in den wirtschaftlichen Ruin.67 Verstärkt wurde die Krisenwahrnehmung durch die im Zuge der weiteren Industrialisierung abnehmende gesamtwirtschaftliche Bedeutung des Agrarsektors, durch die schnell voranschreitende Transformation Deutschlands von einem Agrar- zu einem modernen Industriestaat, die in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts zunehmend ins Bewußtsein der historischen Akteure trat. Hinzu kam schließlich eine diffuse Stimmung der Unzufriedenheit und Unsicherheit, die auf dem Land im Laufe der 1880er Jahre immer weiter um sich griff. David Blackbourn führt diese kollektive mentale Disposition auf den Einbruch des »Fremden« in die ländliche Gesellschaft zurück, den er am Ausbau des landwirtschaftlichen Schul- und Kontrollwesens, dem Militärdienst und der Eisenbahn festmacht.68 Sie kam zum Ausdruck in der wachsenden Entfremdung vieler Landwirte gegenüber der staatlichen Autorität und dem traditionellen landwirtschaftlichen Vereinswesen, begünstigte die Verbreitung von Abschließungsideologien wie dem Antisemitismus oder dem Antiurbanismus und führte zu einer Krise der alten Honoratiorenparteien, von denen sich ein zunehmend größerer Teil der Landbevölkerung schlecht vertreten fühlte. Anfang der 1890er Jahre hatte sich dieser agrarische Krisenkomplex zu einem hochexplosiven Gemisch verdichtet. Die Koinzidenz von Getreidepreisrutsch und Abschluß der als agrarfeindlich empfundenen Caprivischen Handelsverträge bildete den Funken, der zur Detonation führte. Berühmt geworden ist in diesem Zusammenhang der radikale Organisationsaufruf des Domänenpächters Ruprecht aus Ransern vom Dezember 1892, der der Gründung des BdL vorausging. Ruprecht schlug »nichts mehr und nichts weniger vor, als daß wir unter die Sozialdemokraten gehen und ernstlich gegen die 67 Vgl. vorn, Kap. II. 8. a; Schmoller, Die amerikanische Konkurrenz; Conrad, Art. Agrarkrisis; Kempter, Agrarprotektionismus, S. 66 f.; Aldenhoff-Hübinger, Agrarpolitik, S. 73–75. 68 Vgl. Blackbourn, Peasants and Politics, S. 51 ff.

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Regierung Front machen, ihr zeigen, daß wir nicht gewillt sind, uns weiter so schlecht behandeln zu lassen, wie bisher ... Wir müssen aufhören zu klagen, wir müssen schreien! ... Wir müssen schreien, daß es das ganze Land hört ... wir müssen schreien, daß es bis an die Stufen des Thrones vernommen wird! ... wir müssen Politik, und zwar Interessenpolitik, treiben; ... denn nur dadurch, daß wir rücksichtslose und ungeschminkte Interessenpolitik treiben, kann vielleicht die Existenz der heutigen Landwirte ... gerettet werden. ... Deshalb müssen wir aufhören, liberal, ultramontan oder konservativ zu sein und zu wählen, vielmehr müssen wir uns zu einer einzigen, großen, agrarischen Partei zusammenschließen, und dadurch mehr Einfluß auf die Parlamente und die Gesetzgebung zu gewinnen suchen.«69 Die Gründungsgeschichte des BdL und sein erstaunlich schneller Aufstieg zu einem der mitgliederstärksten und einflußreichsten Interessenverbände des Kaiserreichs sind historisch eingehend erforscht worden und müssen hier nicht noch einmal nacherzählt werden.70 Es ist wichtig, den Erfolg des vor allem in den protestantischen Gebieten Nord- und Mitteldeutschlands dominierenden BdL nicht isoliert, sondern im Kontext anderer Verbandsneugründungen wie der des Bayerischen Bauernbunds von 1893 sowie des Wandels zu sehen, den gleichzeitig auch die Programmatik und der politische Stil der bestehenden katholischen Bauernvereine durchmachten. In einem komplexen Wechselspiel von ländlicher Selbstmobilisierung und Steuerung durch die Verbandsführungen formierte sich in der Caprivi-Zeit allenthalben eine breite agrarische Protestbewegung, die organisatorisch ungleich schlagkräftiger und weit radikaler als die landwirtschaftlichen Organisationen zuvor die Interessen »der Landwirtschaft« definierte, artikulierte und politisch durchzusetzen versuchte. Bei allen und z.T. erheblichen Unterschieden in ihrer Programmatik, Organisationsstruktur und ideologischen Ausrichtung bildete dabei der Agrarprotektionismus, die Forderung nach dem Schutz der deutschen Landwirtschaft vor internationaler Konkurrenz, das die verschiedenen agrarischen Interessenverbände einigende Band.71 Die ersten Auswirkungen der agrarischen Protestbewegung zeigten sich bereits bei den Reichstagswahlen von 1893. Obwohl der BdL in den Wahlkampf noch nicht wie später mit der ganzen Wucht seines gut geölten Propagandaapparats eingreifen konnte, da er sich, wenige Monate nach seiner Gründung, noch im Aufbau befand, gelang es ihm, mehr als hundert der neugewählten Reichstagsabgeordneten auf sein Programm zu verpflichten. Damit 69 Zit. nach Kiesenwetter, Zehn Jahre wirtschafts-politischen Kampfes, S. 14 f. 70 Vgl. v.a. Tirrell, German Agrarian Politics; Puhle, Agrarische Interessenpolitik; neuerdings eine württembergische Regionalstudie: Biland, Deutsch-Konservative Partei, S. 105–200. 71 Vgl. zu diesem Absatz auch Farr, Peasant Protest; Moeller, Introduction; Blackbourn, Peasants and Politics; ders., Class; Eley, Wilhelminismus, S. 174–208; Ullmann, Interessenverbände, S. 88–94; Aldenhoff, Agrarbewegungen.

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bekannten diese Parlamentarier sich zu einem von der konstituierenden Versammlung des Bundes beschlossenen Forderungskatalog, in dem der Agrarprotektionismus an prominenter Stelle figurierte: An der Spitze der BdL-Forderungen stand die nach »[g]enügende[m] Zollschutz für die Erzeugnisse der Landwirtschaft und deren Nebengewerbe.« Gleich der zweite Punkt des BdLProgramms spezifizierte, was darunter zu verstehen sei, nämlich »[k]einerlei Ermäßigung der bestehenden Zölle, keine Handelsverträge mit Rußland und anderen Ländern, welche die Herabsetzung der deutschen landwirtschaftlichen Zölle zur Folge haben«.72 Daß die agrarprotektionistische Front im neuen Reichstag noch weit über den Kreis der auf den Bund verpflichteten Abgeordneten, die sich in ihrer Mehrzahl aus den beiden konservativen Parteien rekrutierten, hinausging, zeigt die Tatsache, daß die vom BdL propagierte und im Juli 1893 unter der Ägide von Wilhelm v. Kardorff, Berthold v. Ploetz und Diederich Hahn ins Leben gerufene Wirtschaftliche Vereinigung 140 Parlamentarier und damit mehr als ein Drittel des Parlaments auf sich vereinigen konnte.73 Der interfraktionelle Charakter dieser parlamentarischen Gruppierung verweist bereits darauf, daß der Agrarprotektionismus nicht nur eine Sache der Deutschkonservativen und der Freikonservativen war. Während in diesen beiden Parteien das agrarische Element ohnehin stark vertreten und das Ausmaß der wirtschaftspolitischen Zielkonflikte mit den landwirtschaftlichen Interessenverbänden daher begrenzt war, gerieten vor allem die Nationalliberalen und das Zentrum durch das Zusammenspiel von Agrarkrise, wachsender Politisierung der Bauernschaft und zunehmender Organisation der agrarischen Interessen unter massiven politischen Druck. Bei den Wahlen von 1893 sahen sich die Nationalliberalen in verschiedenen Regionen mit dem drohenden Verlust ihrer ländlichen Wahlkreise konfrontiert. Im ländlichen Hessen beispielsweise brach Otto Böckels antisemitischer Mitteldeutscher Bauernverein mit großem Erfolg in eine ehemalige nationalliberale Domäne ein. Die Wahlen gerieten für die Nationalliberalen nur deshalb nicht zu einem Desaster, weil sie zuvor eine Allianz mit dem BdL eingegangen waren, der ihnen die Wahlkampforganisation zur Verfügung stellte, die sie nicht besaßen. Sieben der neun nationalliberalen Kandidaten in Hessen wurden vom Bund der Landwirte unterstützt, die beiden anderen sympathisierten mit ihm. Der Siegeszug der Antisemiten konnte auf diese Weise zwar gestoppt werden; der Preis dafür war jedoch die weitgehende Abhängigkeit der hessischen Nationalliberalen vom BdL und die damit einhergehende »Agrarisierung« ihres wirtschaftspolitischen Programms.74 72 Zit. nach Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 314. 73 Vgl. ebd., S. 35, 167 f. 74 Vgl. White, Splintered Party, S. 141 ff.; Eley, Wilhelminismus, S. 200 ff.

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Auch der politische Katholizismus sah sich durch die agrarische Protestbewegung, die sich teils innerhalb der katholischen Bauernvereine, teils in Absetzung von ihnen formierte, der Gefahr der Wählerabwanderung und heftigen inneren Konflikten ausgesetzt. In Westfalen etwa, wo die Stimmung auf dem Land bei weitem nicht so explosiv war wie in anderen Regionen und wo es zudem eine bis 1862 zurückreichende und erfolgreiche Tradition der agrarischen Interessenvertretung durch den mit dem Zentrum eng verbundenen Westfälischen Bauernverein gab, organisierte dessen Gründer und Leiter, der katholische Großgrundbesitzer Burghard v. Schorlemer-Alst, bei den Wahlen von 1893 agrarische Sonderkandidaturen in drei Wahlkreisen, nachdem er bei den offiziellen Wahlkomitees des Zentrums vergeblich versucht hatte, eine stärkere Berücksichtigung agrarischer Kandidaten durchzusetzen.75 Der offizielle Wahlaufruf der Reichstagsfraktion des Zentrums vom Mai 1893 dokumentiert in aller Deutlichkeit die schwierige Lage, in welche die Partei auf dem Gebiet der Zoll- und Handelspolitik geraten war. Eingehend glaubte die Zentrumsfraktion zunächst ihre geschlossene Zustimmung zu den ersten Caprivischen Handelsverträgen in der vorangehenden Legislaturperiode verteidigen zu müssen. Die Verträge habe man unterstützt, weil sie »die Festlegung der Schutzzölle wenigstens in der Höhe dieser Verträge auf zwölf Jahre mit sich brachten, weil sie dem politisch-militärischen Dreibund eine wirtschaftliche Unterlage und damit größere Festigkeit und Bürgschaft der Dauer gaben; und weil ohne dieselben ... ein wilder Zollkrieg gerade unter den Verbündeten zugleich die heimische Industrie und Landwirtschaft und das für Deutschlands Sicherheit und die Erhaltung des Weltfriedens so notwendige Bündnis geschädigt haben würde.« Betonte diese Rechtfertigung einseitig den außenpolitischen Aspekt der Handelsverträge sowie die erfolgreiche Verteidigung des Schutzzollprinzips und ließ sie den wichtigsten Gesichtspunkt, die Förderung des deutschen Exports, vollständig unerwähnt, versuchte die Zentrumsführung der wachsenden agrarprotektionistischen Kritik im Hinblick auf zukünftige handelspolitische Entscheidungen den Wind aus den Segeln zu nehmen, indem sie hervorhob, daß bei »künftigen Handelsvertragsvorlagen ... die Interessen der deutschen Landwirtschaft und des deutschen Groß- und Kleingewerbes vorwiegend für uns maßgebend und unserer genauesten Prüfung und sorgfältigsten Abwägung doppelt versichert sein« sollten.76

75 Vgl. Loth, Katholiken, S. 39–51; allgemein auch Mees, Schorlemer-Alst. 76 Germania, 24.5.1893.

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3. Der deutsch-russische Handelsvertrag Wuchs auf diese Weise einerseits der innenpolitische Widerstand gegen die mit einem moderaten Abbau des Agrarschutzes verbundene exportfreundliche Handelspolitik Caprivis deutlich an, drängte andererseits die fortschreitende Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen mit Nachdruck auf ihre Fortführung und Ausweitung hin. Deutlicher als überall sonst zeigte sich dieses Dilemma an den handelspolitischen Beziehungen Deutschlands zu Rußland. Zwischen den beiden Ländern war es im Laufe der 1880er Jahre zu einem ausgewachsenen zollpolitischen Wettrüsten gekommen. Die deutschen Agrarzollerhöhungen von 1887 und die von Bismarck im selben Jahr verfügte Lombardsperre für russische Börsenwerte hatten die Petersburger Regierung nicht zum Einlenken bewegt. Scheinbar unbeeindruckt von deutschen Drohungen schraubte sie im Gegenteil im August 1890 die Zölle abermals nach oben und setzte im Juni des Folgejahres den sogenannten Mendeleev-Tarif in Kraft, der in seinem Protektionsniveau sogar noch den amerikanischen McKinley-Tarif von 1890 übertraf und bei verschiedenen für den deutschen Export nach Rußland wichtigen Warengruppen nahezu prohibitiv wirkte. Von Caprivi wurde der handelspolitische Konfrontationskurs seines Vorgängers zunächst weiterverfolgt. Die unter seiner Ägide 1891 abgeschlossenen und am 1. Februar 1892 in Kraft tretenden Handelsverträge hatten eine klare antirussische Spitze. Die in ihnen enthaltene Agrarzollsenkung kam nicht nur den Handelsvertragspartnern zugute, sondern ebenso allen Staaten, mit denen das Deutsche Reich in einem formellen oder informellen Meistbegünstigungsverhältnis stand. Das machte Rußland, für das weder das eine noch das andere zutraf, 1892 zum weltweit einzigen großen Agrarexportstaat, für dessen Erzeugnisse nicht die niedrigeren Zollsätze des deutschen Vertragstarifs, sondern die höheren Zölle des bisherigen allgemeinen Tarifs galten. Nachdem Verhandlungen über einen handelspolitischen Ausgleich erfolglos geblieben waren, da die angebotenen russischen Gegenleistungen von deutscher Seite als nicht ausreichend angesehen wurden, reagierte die russische Regierung auf den fortbestehenden und den Agrarexport empfindlich treffenden Differentialzoll, indem sie deutsche Waren seit dem 1. August 1893 einem eigens zu diesem Zweck geschaffenen Maximalzolltarif unterwarf, der die Mehrzahl der Zollsätze des Mendeleev-Tarifs noch einmal um weitere 20 bis 30 % erhöhte. Damit war der bislang »kalte« Zollkrieg zwischen Deutschland und Rußland in seine heiße Phase übergegangen; die gegenseitigen handelspolitischen Kampfmaßnahmen eskalierten: Das Deutsche Reich antwortete auf die russischen Strafzölle mit einem Zuschlagzoll von 50 % zum deutschen Generaltarif auf alle aus Rußland stammenden Waren. Seit dem Spätsommer 1893 war demgemäß Brotgetreide aus den Vereinigten Staaten, 198

Ungarn, Rumänien und Argentinien mit 35 Mark, solches aus Rußland dagegen mit 75 Mark pro Tonne zu verzollen. Hierfür revanchierte sich die russische Regierung durch einen abermaligen fünfzigprozentigen Aufschlag auf die bisherigen Zollsätze. Gleichzeitig erhöhte sie die Kronslastengelder für deutsche Schiffe auf das Zehnfache, nämlich von 10 Kopeken auf einen Rubel für die Last (= 2 Tonnen).77 Der deutsch-russische Zollkrieg versetzte dem beidseitigen Handel einen brutalen Schlag. Ingesamt brach die Einfuhr aus Rußland, die 1891 noch 579 Mio. Mark betragen hatte, bis 1893 auf 352 Mio. Mark ein; die deutsche Ausfuhr verminderte sich von 1893 = 184 auf 1894 = 136 Mio. Mark.78 In Rußland wurde vor allem die exportorientierte Landwirtschaft von den deutschen Kampfmaßnahmen getroffen. Die deutsche Einfuhr von russischem Weizen ging von 1891 = 91,2 auf 1893 = 2,6 Mio. Mark, diejenige von Roggen von 99 auf 9,8 Mio. Mark zurück. Die russischen Landwirte verloren durch den wirtschaftspolitischen Konflikt innerhalb von nur zwei Jahren einen großen Teil ihres wichtigsten Absatzmarktes. Hatte der Anteil Rußlands am deutschen Getreideimport 1891 noch über 54 % betragen, war er bis 1893 auf nur 14 % hinabgestürzt.79 Die globale Konkurrenz verdrängte das durch den Differentialzoll benachteiligte russische Getreide in kürzester Zeit zunehmend vom deutschen Markt. Auf Kosten Rußlands steigerten die USA ihren Anteil am deutschen Weizenimport von 1891 bis 1893 von 15,8 auf 44,8 %; Rumänien verzeichnete einen Anstieg von 4,7 auf 20,4 und Argentinien von 1,4 auf 21,5 %. Auch bei Roggen sank der russische Importanteil von 1891 bis 1893 von 73,5 auf 43,6 %; die Nutznießer waren in diesem Fall in erster Linie Rumänien und Bulgarien, 1892 auch kurzzeitig die Vereinigten Staaten.80 Angesichts des massiven Verlustes von Marktanteilen und der damit verbundenen Einkommenseinbuße liefen die russischen Agrarier Sturm gegen den handelspolitischen Konfliktkurs ihrer Regierung. Der landwirtschaftliche Protest verstärkte sich noch, als eine gute Ernte 1893 das russische Getreideangebot anschwellen ließ, die bisherige Hauptnachfrage aus Deutschland aber nach wie vor weitgehend ausfiel. Auf deutscher Seite trafen die Auswirkungen des Zollkriegs den Handel, die 77 Vgl. Denkschrift der Regierung zum russischen Handelsvertrag, StenBerRT 1893/94, Anlagen, Nr. 190, S. 1005. Lotz, Handelspolitik, S. 119; Gerschenkron, Bread and Democracy, S. 52, Anm. 48; Weitowitz, Deutsche Politik, S. 274; Löbel, Zollkrieg, S. 147, gehen fälschlicherweise sogar von einer Verzwanzigfachung der Kronslastengelder aus. Vgl. insgesamt auch Vogel, Rußlandpolitik, S. 17 f.; Geyer, Der russische Imperialismus, S. 122 ff. 78 Vgl. vorn, Tab. 7 u. Tab. 9. 79 Die Angaben beziehen sich auf den mengenmäßigen deutschen Import von Weizen, Roggen, Gerste, Mais und Hafer. Eigene Berechnungen nach der Denkschrift der deutschen Regierung zum russischen Handelsvertrag, StenBerRT 1893/94, Anlagen, Nr. 190, S. 1007. 80 Bericht der 13. Kommission, StenBerRT 1893/94, Anlagen, Nr. 234, S. 1210 f. Alle Angaben beziehen sich auf Importmengen in Doppelzentnern bzw. Tonnen.

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Schiffahrt und alle nach Rußland exportierenden Industriezweige. Die deutsche Ostseereederei, die schon vor dem Ausbruch des Zollkriegs Einbußen hatte hinnehmen müssen, da ihr wegen des Differentialzolls auf russisches Getreide die Rückfrachten fehlten, geriet durch die Kampfzölle und die starke Erhöhung der russischen Schiffahrtsabgaben seit dem Sommer 1893 in eine existentiell bedrohliche Lage und hielt nur noch unter Verlusten einen schwachen Verkehr aufrecht, um nicht vollständig von der internationalen Konkurrenz verdrängt zu werden.81 Der deutsche Industrieexport hatte bereits in den 1880er Jahren aufgrund der sich radikalisierenden russischen Hochschutzzollpolitik stagniert und war zeitweise sogar signifikant zurückgegangen. Nun drohte den deutschen Produzenten infolge der mit dem Zollkrieg einhergehenden Diskriminierung deutscher Waren darüber hinaus die Gefahr, Marktanteile an ihre vor allem britischen Wettbewerber zu verlieren. »Bestellungen, die sonst nach Deutschland gingen, und zwar in wichtigen Gegenständen der deutschen Industrie,« so faßte die Regierungsdenkschrift zum deutsch-russischen Handelsvertrag diesen Sachverhalt zusammen, »richteten sich jetzt nach anderen Staaten, aus deren Gebiet der russische Abnehmer die Waare zu geringeren Zollsätzen beziehen konnte.«82 Angesichts der akuten Gefahr, vom russischen Markt, dem allgemein ein hohes Zukunftspotential zugeschrieben wurde, weitgehend ausgeschlossen zu werden, verwundert es wenig, daß »der Handel und die Industrie Deutschlands auf das Nachdrücklichste bekunde[t]en, daß sie das allergrößte Gewicht darauf leg[t]en, von den Fesseln, die der ... Zollkrieg ihnen angelegt, so schnell wir irgend möglich wieder befreit zu werden.«83 Tatsächlich bildete sich in Industrie und Handel rasch ein breiter Konsens über die Notwendigkeit heraus, den Wirtschaftskrieg schnell zu beenden und zu einem Handelsvertrag mit Rußland zu gelangen. Das schloß auch die Schwerindustrie mit ein, die ebenfalls ein deutliches Interesse am russischen Absatzmarkt zeigte. Die Industrie und Handel einende Tendenz, auf einen handelspolitischen Ausgleich mit Rußland zu dringen, wurde noch durch den seit 1890 anhaltenden konjunkturellen Abschwung verstärkt, der die Produzenten in erhöhtem Maße nach Möglichkeiten für den Absatz ihrer Waren im Ausland suchen ließ. Angesichts der durch den Zollkrieg verursachten wirtschaftlichen Verluste und unter dem Druck der an florierenden Handelsbeziehungen interessierten Wirtschaftskreise – der Landwirtschaft in Rußland, Handel, Schiffahrt und Industrie in Deutschland – nahmen die beiden Regierungen schon bald Gespräche auf, die auf eine Beendigung der wirtschaftspolitischen Feindseligkeiten abzielten. Bereits am 10. Februar 1894 – ein halbes Jahr nach dem Aus81 Vgl. DHT, Bd. 2, S. 471; StenBerRT 1897/98, S. 967 (11.2.1898). 82 Denkschrift der Regierung zum russischen Handelsvertrag, StenBerRT 1893/94, Anlagen, Nr. 190, S. 1008. 83 Ebd.

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bruch des »heißen« Zollkriegs – kam ein Handels- und Schiffahrtsvertrag zwischen Deutschland und Rußland zustande, der eine zehnjährige Laufzeit hatte. Das Deutsche Reich gewährte die ermäßigten Agrarzölle der ersten Vertragsserie und band für die Vertragsdauer einige weitere Zölle. Im Gegenzug wurden ein Gutteil der russischen Zölle entweder reduziert oder zumindest gebunden. Da die Meistbegünstigung vereinbart wurde, kamen Deutschland außerdem die 15 Zollsenkungen des von Rußland zuvor mit Frankreich abgeschlossenen Handelsvertrages zugute, die im deutsch-russischen Abkommen nicht enthalten waren. Überdies vereinbarten beide Parteien eine Reihe von weiteren Maßnahmen, die darauf angelegt waren, den bilateralen Wirtschaftsverkehr zu erleichtern.84 Das alles änderte zwar nichts am grundsätzlich hochprotektionistischen Charakter des russischen Zolltarifs, senkte die meisten Zölle jedoch auf ein Niveau ab, auf dem sie nicht mehr prohibitiv wirkten, und beseitigte vor allem die Benachteiligung der deutschen Exporteure gegenüber ihren internationalen Konkurrenten. In der historischen Forschung ist immer wieder behauptet worden, der Abschluß des deutsch-russischen Handelsvertrages habe einen Bruch mit dem von Caprivi ursprünglich verfolgten Plan einer mitteleuropäischen Zollunion bedeutet.85 Diese Sichtweise ist unzutreffend. Erstens konnte vorn (Kap. V.1) gezeigt werden, daß die anfangs im AA ventilierte Konzeption eines mitteleuropäischen Zollvereins angesichts der Weltmarktorientierung der deutschen Wirtschaft schon bald als unrealistisch verworfen worden war. Zweitens galten die in den Handelsverträgen mit Österreich-Ungarn, Italien, Belgien und der Schweiz vereinbarten Zollerleichterungen aufgrund der Meistbegünstigungsklausel von Beginn an auch für fast alle anderen deutschen Handelspartner, so daß ein mitteleuropäisches System von Präferenzzöllen niemals existiert hat. Drittens schließlich wurden in Berlin bereits in der Frühphase der handelspolitischen Neuorientierung Überlegungen über eine Ausweitung des Handelsvertragssystems auf Rußland angestellt. Schon Ende 1890, noch vor dem Beginn der Verhandlungen mit Österreich-Ungarn, faßten die Handelsexperten des AA angesichts der Bedeutung der gegenseitigen Handelsbeziehungen und der Probleme, die eine zollpolitische Differenzierung Rußlands mit sich bringen würde, die Möglichkeit des Abschlusses eines deutsch-russischen Handelsvertrages ins Auge.86 Wenn es erst 1894 zu einer entsprechenden Vereinba84 Vgl. ebd., S. 1012; Lotz, Handelspolitik, S. 122; Börner, Klassencharakter, S. 192 ff.; Weitowitz, Deutsche Politik, S. 292 f., mit widersprüchlichen Angaben zur Anzahl der gebundenen Zollpositionen. 85 Vgl. Vogel, Rußlandpolitik, S. 18; Ullmann, Bund der Industriellen, S. 24; Geyer, Der russische Imperialismus, S. 124 86 Vgl. Memorandum Lindenfels und Pritsch, 27.11.1890, BA, R 43, 413, Bl. 156 ff. Siehe auch Memorandum Goering, 12.3.1891, BA, R 43, 414, Bl. 134 ff.; Vertraul. Besprechung des Staatsministeriums am 28.5.1891, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 105, Bl. 290– 304. Vgl. Weitowitz, Deutsche Politik, S. 247–253.

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rung kam, lag das aus der Perspektive der deutschen Regierung zum einen daran, daß Rußland zuvor keine ausreichenden Gegenleistungen angeboten hatte, zum anderen an der starken innenpolitischen Opposition der Agrarier. Insofern hatte der Zollkrieg auch die Funktion, den protektionistischen Hardlinern sowohl auf russischer als auch auf deutscher Seite die Unhaltbarkeit der bisherigen Situation und die Alternativlosigkeit einer handelsvertraglichen Lösung vor Augen zu führen. Zum ersten Mal in der Geschichte, so läßt sich das Gesagte zusammenfassen, war die deutsche Außenhandelspolitik 1893/94 einem doppelten Druck von zwei verschiedenen Seiten gleichzeitig ausgesetzt, der in beiden Fällen von der voranschreitenden Globalisierung ausging und den politischen Handlungsspielraum in einer Zangenbewegung zunehmend beschränkte. Auf der einen Seite formierte sich eine machtvolle agrarprotektionistische Bewegung, die eine Reaktion auf die mit der Weltmarktintegration verbundenen ökonomischen Probleme der deutschen Landwirtschaft darstellte und die nachdrücklich eine Verstärkung des agrarischen Schutzsystems forderte, jede Aufweichung der bisherigen Zölle dagegen erbittert bekämpfte. Auf der anderen Seite erlegte die weit fortgeschrittene Einbindung der deutschen Wirtschaft in den Weltmarkt der Handelspolitik restringierende Bedingungen auf. Der hohe Grad an Import- und Exportabhängigkeit Deutschlands ließ eine Politik der Abschließung vom Weltmarkt und der handelspolitischen Konfrontation als einen mit exorbitanten volkswirtschaftlichen Verlusten behafteten und daher nicht gangbaren Weg erscheinen, der darüber hinaus von jenen wirtschaftlichen Interessengruppen bekämpft wurde, die von der Globalisierung der Märkte profitierten und auf eine Intensivierung und politische Absicherung der internationalen Handelsbeziehungen abzielten. Bei den Auseinandersetzungen um den russischen Handelsvertrag und auch schon zuvor in der Debatte um die Verträge mit Rumänien und Serbien traten die innenpolitischen Auswirkungen des von der ökonomischen Globalisierung ausgehenden Doppeldrucks deutlich zutage. Vor allem drei Phänomene sind hervorzuheben. 1. Die aus der Weltmarkteinbindung erwachsenden Konfliktlagen förderten die Betonung der sozioökonomischen Spannungslinien in der politischen Landschaft des Kaiserreichs, die zunehmende Orientierung an materiellen Interessen. Die Auseinandersetzung um die Caprivischen Handelsverträge trug wesentlich dazu bei, den auch von Seymour Martin Lipset und Stein Rokkan in ihrem Cleavage-Konzept hervorgehobenen Zentralkonflikt zwischen dem agrarischen und dem industriellen Sektor politisch zu aktivieren und ihn zugleich durch den Gegensatz von städtischen Konsumenten und ländlichen Produzenten zu überformen.87 Die sich an dieser Verwerfungslinie 87 Vgl. Lipset u. Rokkan, Cleavage Structures; Rokkan, Nation Building; Rohe, Wahlen, S. 19– 29.

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ausrichtende Polarisierung des politischen Kräftefeldes trat im Verlauf der handelspolitischen Debatten am Anfang der 1890er Jahre immer deutlicher hervor. Auf der einen Seite standen die Vertreter der agrarprotektionistischen Interessen und ihre parlamentarischen Hilfstruppen, allen voran die Deutschkonservativen. Wenn der Graf Mirbach vor dem Reichstag behauptete, das Handelsvertragssystem Caprivis »kulminir[e] in der konsequenten Durchführung der Schädigung der heimischen und der Bevorzugung der auswärtigen Landwirthschaft«, handelte es sich dabei noch um eine vergleichsweise gemäßigte Äußerung.88 Viel drastischer urteilte Graf Kanitz über die Konsequenzen des Handelsvertrages mit Rußland und dessen zehnjährige Laufzeit, daß »die vor uns liegenden zehn Jahre« die deutsche Landwirtschaft »mehr kosten [würden] als ein unglücklicher Krieg.«89 Für den Chefredakteur der Kreuzzeitung, Wilhelm v. Hammerstein, schließlich war der russische Vertrag nicht, wie von AA-Staatssekretär Marschall behauptet, ein »Markstein«, sondern vielmehr ein »Leichenstein« mit der Inschrift »Hier wurde die deutsche Landwirtschaft zu Grabe getragen.«90 Auf der anderen Seite formierte sich eine Phalanx, die von der den Konsumentenstandpunkt in den Vordergrund stellenden Sozialdemokratie bis zu den Vertretern industrieller Exportinteressen reichte. Alle Organisationen der Industrie und des Handels sprachen sich einmütig für den Handelsvertrag mit Rußland aus. Der CVDI begrüßte »mit Freuden den Abschluß des deutschrussischen Handelsvertrages« und erklärte, er »würde in der Ablehnung desselben seitens des Reichstags eine schwere Schädigung der gewerblichen Thätigkeit und des Handels, der allgemeinen wirthschaftlichen Lage des Vaterlandes und insbesondere der Interessen der Arbeiter erblicken.«91 Obwohl die Repräsentanten der Schwerindustrie wie Bueck und v. Stumm sich alle Mühe gaben, die »gemeinschaftlichen Interessen von Industrie und Landwirtschaft« zu betonen, und sie den Agrariern immer wieder Loyalitätsadressen zukommen ließen,92 bedeutete das unzweideutig den Bruch der seit 1879 bestehenden handelspolitischen Allianz von Schwerindustrie und Landwirtschaft und wurde auch allseits so aufgefaßt. Bereits bei den Wahlen von 1893 hatte der BdL es abgelehnt, die Reichstagskandidatur v. Stumms zu unterstützen, da dieser sich nicht auf eine Ablehnung des Handelsvertrages mit Rußland hatte verpflichten lassen wollen. Dem Bund, ließ ihn der BdL-Funktionär Heinrich Suchsland kühl wissen, sei es gleichgültig, »ob die Stimmen für Annahme des Handelsvertrages nun von einem extremen Freihändler oder von

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StenBerRT 1893/94, S. 1425 (26.2.1894). StenBerRT 1893/94, S. 1513 (1.3.1894). StenBerRT 1893/94, S. 1904 (16.3.1894). Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 477 f. StenBerRT 1893/94, S. 56 (24.11.1893); vgl. Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 475 ff.

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gemäßigten abgegeben werden.«93 Als sich abzeichnete, daß die der Industrie nahestehenden Reichstagsabgeordneten den russischen Vertrag bei der entscheidenden Abstimmung befürworten würden, erreichte die Entfremdung zwischen den ehemaligen Sammlungspartnern ihren Höhepunkt. Nach Auffassung Hammersteins hatte die Industrie den mit der Landwirtschaft bestehenden »Pakt gebrochen«.94 Mirbach beschuldigte die Industriellen wegen ihres Eintretens für den Handelsvertrag der »größten Rücksichtslosigkeit« und erklärte, daß »die Solidarität der Interessen der Landwirthschaft und der Industrie ... damit nahezu werthlos auf dem Papier« stehe, »praktisch« jedoch »längst vergessen« sei.95 Der SPD-Abgeordnete Bruno Schoenlank kommentierte den unter den politischen Gegnern aufbrechenden Konflikt genußvoll mit der Bemerkung, daß »die natürlichen Gegensätze zwischen Großindustriellen und Agrariern jetzt bereits zum Ausdruck gekommen« seien und sich in der Zukunft »immer mehr verschärfen« würden.96 Im Reichstag wurde der Handelsvertrag mit Rumänien schließlich mit lediglich 189 gegen 165 Stimmen angenommen; beim russischen Vertrag fiel die Mehrheit mit 200 zu 146 nur deshalb etwas weniger knapp aus, weil einige Abgeordnete aus übergeordneten politischen Motiven für den Vertrag votierten. Die Abstimmungsergebnisse zeigten nicht nur, wie sehr das Lager der Gegner der Caprivischen Handelsvertragspolitik inzwischen angewachsen war – den österreichischen Vertrag hatten Ende 1891 im Reichstag noch 243 Abgeordnete mit nur 48 Gegenstimmen befürwortet.97 Sie offenbarten auch, daß zwar die Sozialdemokraten und die Linksliberalen ebenso einmütig für die Verträge eintraten wie die Deutschkonservativen dagegen, die Handelsvertragsfrage jedoch die Freikonservativen und Nationalliberalen, vor allem aber das Zentrum zutiefst spaltete. Von den Zentrumsabgeordneten stimmten 44 für und 49 gegen den Vertrag mit Rumänien; das Abkommen mit Rußland erhielt 45 Ja- und 39 Nein-Stimmen, nachdem einige Vertragsgegner der Abwesenheit den Vorzug vor dem fraktionsinternen Konflikt gegeben hatten. Die Auseinandersetzungen um die Handelsverträge nahmen so drastische Formen an, daß der Zentrumsführer Ernst Lieber um die Existenz der Partei fürchtete. Bei einem Wahlkampf unter wirtschaftspolitischen Vorzeichen nach einer etwaigen Ablehnung des russischen Handelsvertrages und der ihr folgenden Reichstagsauflösung würde »niemand grimmiger mit fliegenden Fahnen wider einander zu Feld« ziehen als die Zentrumspartei: »Nord wider Süd, Ost wider West, Stadt gegen Land, Gewerbe gegen Ackerbau.«98 93 94 95 96 97 98

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Suchsland an Stumm, 7.6.1893, zit. nach Hellwig, Stumm-Halberg, S. 472. StenBerRT 1893/94, S. 1903 (16.3.1894). StenBerRT 1893/94, S. 1419 (26.2.1894). StenBerRT 1893/94, S. 52 (24.11.1893). Vgl. die RT-Abstimmungsergebnisse bei Bonham, Ideology, S. 149, 172, 178. Lieber an unbekannten Adressaten, 2.6.1894, zit. nach Loth, Katholiken, S. 55.

2. Der Konflikt zwischen agrarprotektionistischen und weltmarktorientierten Interessen tendierte dazu, sich in die preußisch-deutsche Ministerialbürokratie hinein zu verlängern. Unterstützung für die Handelsvertragspolitik Caprivis kam vor allem aus den verschiedenen Reichsämtern und hier wiederum besonders von den Vertretern des AA und des Reichsamts des Innern.99 Von den preußischen Ministern dagegen trat lediglich der Handelsminister Hans v. Berlepsch vorbehaltlos für den neuen handelspolitischen Kurs ein. Jene Beamten, die sich für die Handelsvertragspolitik und die mit ihr verbundene Agrarzollsenkung einsetzten, führten in erster Linie wirtschaftspolitische Argumente an, in deren Zentrum die Sicherung der deutschen Exportmärkte und die Förderung des industriellen Wachstums standen. Zweitens betonten sie die sozialpolitische Bedeutung der Handelsverträge. Sie sollten die materielle Lage der Industriearbeiterschaft verbessern und auf diese Weise gesellschaftlich pazifizierend wirken, indem sie vermehrte Arbeitsmöglichkeiten in exportindustriellen Sektoren schufen und zugleich zu einer Absenkung der Lebensmittelpreise führten. Drittens wurden – besonders von den Repräsentanten des AA – außenpolitische Gründe für die Handelsverträge ins Feld geführt. Das galt vor allem für den Vertrag mit Österreich-Ungarn, der der Stabilisierung des Dreibunds dienen sollte, und jenen mit Rußland, der die dramatisch verschlechterten deutsch-russischen Beziehungen verbessern und einer weiteren französisch-russischen Annäherung gegensteuern sollte. Die Gegner der Caprivischen Handelsverträge innerhalb der Exekutive waren vorwiegend auf der Ebene der preußischen Ministerien zu finden. Zwei Kristallisationspunkte des Widerstands lassen sich ausmachen: zum einen das preußische Landwirtschaftsministerium, zum anderen das Finanzministerium. Der Landwirtschaftsminister – gleich, ob er nun Lucius oder seit Ende 1890 Heyden hieß – und ebenso seine hochrangigen Mitarbeiter wie Hugo Thiel und Richard Wentzel verstanden sich in erster Linie als Sachwalter der landwirtschaftlichen und hier wiederum insbesondere der ostelbischen Interessen. Ebenso wie sie versuchte auch der preußische Finanzminister Miquel mehrfach, entweder eine Reduzierung der landwirtschaftlichen Zölle zu verhindern oder das Zustandekommen der Verträge insgesamt zu unterminieren. Seine Opposition erwies sich als so energisch, daß sich der von der Notwendigkeit der Handelsverträge überzeugte Wilhelm II. bemüßigt sah, ihn mit der zugleich schmeichelnden wie drohenden Frage umzustimmen, ob denn »der größte Finanzminister des Jahrhunderts um einer kleinen Tariffrage wegen das ureigenste Werk seines Kaisers in Gefahr bringen« wolle.100 Als Miquel daraufhin am 1. März 1894 im Reichstag zum Handelsvertrag mit Rußland Stellung nahm, ging er zunächst ausführlich auf die »Nothlage« der Landwirtschaft ein 99 Vgl. hierzu und zum Folgenden Bonham, Ideology, S. 101–182. 100 Wilhelm II. an Miquel, 12.2.1894, zit. nach Herzfeld, Miquel, Bd. 2, S. 328 f.

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und signalisierte die Bereitschaft der preußischen Regierung, »wirksam für jede mögliche Abhilfe einzutreten«; den deutsch-russischen Vertrag unterstützte er sodann nicht offensiv mit dem Hinweis auf seine wirtschaftliche und politische Bedeutung, sondern mit dem defensiven und eher gequält wirkenden Argument, daß er »eine wesentliche Verschlechterung der Lage der Landwirthschaft ... nicht herbeiführen« werde, nachdem die deutschen Agrarzölle durch die vorangehenden Handelsverträge nun ohnehin schon abgesenkt worden seien.101 Den vielleicht deutlichsten Ausdruck fand die in der preußischen Ministerialbürokratie verbreitete Ablehnung der Caprivischen Handelspolitik im Verhalten von zwei hochgestellten preußischen Beamten – den Vortragenden Räten Karl Gamp und Andreas v. Bernstorff –, die gleichzeitig dem Reichstag angehörten und beide gegen den Handelsvertrag mit Rußland stimmten.102 Als sich Caprivi in einer Sitzung des Preußischen Staatsministeriums schon zuvor, kurz nach der Reichstagsdebatte über den deutsch-rumänischen Vertrag, über das öffentliche Auftreten Gamps und anderer Beamter gegen die Handelsverträge beklagt, es als unvereinbar mit ihrem Beamtenstatus bezeichnet und gefordert hatte, ihnen die Teilnahme an »den Agitationen des Bundes der Landwirte [zu] untersagen«, war er damit und mit seinem Ziel, die widerspenstigen Staatsdiener in ihrer parlamentarischen Tätigkeit zu reglementieren, an der Opposition vor allem Miquels und von Ministerpräsident Eulenburg gescheitert und hatte lediglich eine milde Erinnerung an den Beamtenerlaß von 1882 erreichen können.103 3. Im Laufe der Auseinandersetzungen um die Caprivischen Handelsverträge trat immer deutlicher hervor, daß handelspolitische und insbesondere zollpolitische Entscheidungen neben ihrer materiellen auch eine wichtige symbolische Dimension besaßen, daß diese zunehmend an Bedeutung gewann und einen Ausgleich zwischen den konfligierenden Interessen zusätzlich erschwerte. Paradigmatisch läßt sich das am politischen Kampf um den letzten der Caprivi-Verträge, den Handelsvertrag mit Rußland, zeigen. Für die massive agrarische Opposition, die sich gegen ihn richtete, gab es eigentlich kein rational nachvollziehbares ökonomisches Motiv: Das von den Gegnern des Handelsvertrages immer wieder angeführte Argument, das nach der Zubilligung des deutschen Konventionaltarifs an Rußland zu erwartende Einströmen russischen Getreides nach Deutschland werde einen zusätzlichen Preisdruck auf den deutschen Markt ausüben und damit die Krise der Landwirtschaft 101 StenBerRT 1893/94, S. 1517 f. (1.3.1894). 102 Bernstorff hatte bereits gegen den deutsch-rumänischen Vertrag gestimmt, Gamp war den Abstimmungen über die Verträge mit Österreich-Ungarn und Rumänien ferngeblieben. Vgl. StenBerRT 1893/94, S. 441 ff., 1750 ff. Siehe auch Bonham, Ideology, S. 172 ff. 103 Sitzung des Staatsministeriums am 18.12.1893, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 112, Bl. 95–104.

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verschärfen, war eine Chimäre. Zu Recht wies AA-Staatssekretär Marschall vor dem Reichstag darauf hin, daß diese Behauptung von der falschen Voraussetzung ausgehe, daß die »Preisbildung beim Getreide« wie in der »›gute[n] alte[n] Zeit‹« eine »nationale sei« und »die Wirkung des Getreidezolls sich länderweise vollziehe«. Im »Zeitalter der Dampfschiffe, der Telegraphen, der Eisenbahnen« erschien diese Vorstellung auch den Zeitgenossen als »unhaltbar«, da sich für Agrargüter ein funktionierender »Weltmarkt« herausgebildet hatte und »in Folge dessen die Preisbildung des Getreides eine internationale [war] nach Maßgabe des Produktionsüberschusses der ganzen Welt auf der einen Seite und des Bedürfnisses der Länder, die mehr konsumiren als produziren, auf der anderen Seite«.104 Ob das russische Getreide direkt auf den deutschen Markt strömte oder indirekt über den Weltmarkt auf den Preis drückte, war daher in seinen Konsequenzen für die deutsche Landwirtschaft ziemlich gleich. Da das Deutsche Reich die ermäßigten Agrarzölle des Vertragstarifs nicht nur Österreich-Ungarn, sondern aufgrund des Meistbegünstigungsprinzips allen großen Getreideexportstaaten außer Rußland gewährt hatte, ging das in seinem Preis vom Weltmarkt abhängige Getreide nun einfach aus den anderen Getreideüberschußgebieten zu den niedrigeren Zollsätzen nach Deutschland ein. Angesichts dessen hatte der Differentialzoll auf russisches Getreide für die deutsche Landwirtschaft keinen Schutzeffekt, sondern führte lediglich dazu, daß »die meistbegünstigten Länder uns ihren Roggen schicken und diesen durch russischen Roggen ersetzen.«105 Daß der deutsche Kampfzoll von 75 Mark auf eine Tonne russisches Brotgetreide nicht preiswirksam wurde und daher zwar die auf andere Märkte verwiesenen russischen Exporteure schädigte, als Schutzmaßnahme für den deutschen Markt aber versagte, ließ sich auch schon an der von den Agrariern konzedierten Tatsache ablesen, daß die Preisdifferenz zwischen russischem und deutschem Getreide zu keiner Zeit den deutschen Vertragszoll von 35 Mark pro Tonne überstieg.106 Hinzu kam noch, daß sich die differentielle Behandlung russischer Produkte mit Hilfe von Ursprungsattesten vielleicht vorübergehend, wohl kaum aber auf Dauer effektiv aufrechterhalten ließ, da es für den Handel Möglichkeiten gab, sie zu umgehen. Niemand etwa könne verhindern, so Marschall, »daß russischer Weizen, russischer Roggen, russisches Getreide nach meistbegünstigten Ländern gefahren, dort zu Mehl verarbeitet und von dort« nach Deutschland zu den ermäßigten Zöllen »eingeführt« werde.107

104 StenBerRT 1893/94, S. 1430 (26.2.1894). 105 Ebd. 106 Vgl. Marschall: StenBerRT 1893/94, S. 1431 (26.2.1894); Kanitz: ebd., S. 1512 (1.3.1894); Lotz, Handelspolitik, S. 129. 107 StenBerRT 1893/94, S. 1432 (26.2.1894). Ebenso Miquel: ebd., S. 1516 (1.3.1894).

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Die ökonomische Sinnlosigkeit der Ablehnung des russischen Handelsvertrages änderte am unerbittlichen Widerstand der Agrarier freilich ebensowenig etwas wie die z. T. erheblichen Zugeständnisse, die ihnen die Regierung auf anderen Gebieten machte. Eindeutig an die Adresse der süd- und westdeutschen Landwirtschaft richtete sich auf der einen Seite die Aufhebung der Staffeltarife für den Mehl- und Getreidetransport auf der preußischen Eisenbahn. Sie waren erst 1891 eingeführt worden, um angesichts der damaligen schlechten Versorgungslage den Transport von Getreide aus den Überschußgebieten im Norden und im Osten in die anderen Teile Deutschlands zu erleichtern. Zwar war ihnen eine durchschlagende Wirkung versagt geblieben, doch stießen sie von Beginn an auf den erbitterten Widerstand von süd- und westdeutschen Bauern und Müllern, die in ihnen einen wichtigen konkurrenzverschärfenden Faktor sahen. Im Reichstag machte sich vor allem das eng mit den katholischen Bauernvereinen verbundene Zentrum ihre Forderungen zu eigen. Noch entscheidender war vielleicht, daß im Bundesrat die bayerische Regierung, die sich im Landtag dem massiven »Drucke der Ultramontanen und der Bauernbündler« ausgesetzt sah, ihre Zustimmung zum russischen Handelsvertrag an die Abschaffung der Staffeltarife knüpfte.108 Auf der anderen Seite erfüllte die Regierung den ostelbischen Agrariern mit der Aufhebung des »Identitätsnachweises« einen lange gehegten Wunsch. Mit dem Gesetz vom 14. April 1894 wurde ein Einfuhrscheinsystem eingeführt, das darauf beruhte, daß der Getreideexporteur bei der Ausfuhr einen »Einfuhrschein« erhielt, der beim Import von Getreide und bestimmten anderen Waren als Zollzahlungsmittel verwendet werden konnte. Da der Nachweis der Identität des ein- und ausgeführten Getreides abgeschafft worden war und auch weder die Person des Exporteurs mit der des Importeurs noch der Einfuhr- mit dem Ausfuhrort identisch sein mußten, waren die Einfuhrscheine problemlos handelbar. Faktisch wirkte das Einfuhrscheinsystem in Verbindung mit der Aufhebung des Identitätsnachweises als indirekte Exportsubventionierung. Das hatte zur Folge, daß der zuvor fast vollständig zum Erliegen gekommene ostdeutsche Getreideexport nach Skandinavien und England unmittelbar nach dem Inkrafttreten der neuen Regelung wieder deutlich ansprang. Gleichzeitig führten die Aufhebung des Identitätsnachweises und das durch sie neu geschaffene Exportventil dazu, daß sich der auf dem ostdeutschen Getreideüberschußgebiet lastende Preisdruck lockerte, so daß sich die Preisdifferenz zwischen West- und Ostdeutschland verringerte und nun auch die Getreideproduzenten der nordöstlichen Provinzen – anders als zuvor – 108 Sitzung des Staatsministeriums am 12.2.1894, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 113, Bl. 151–159, 164 f.; vgl. auch GStAPK, I. HA, Rep. 90a, K II 3 Nr. 5 Bd. 1, Bl. 169–214 (preußisch-bayerische Beratungen am 25./27.1.1894, Schreiben Caprivis vom 9.2.1894); Sitzung des Staatsministeriums am 17.2.1894, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 112, Bl. 172–182.

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annähernd den vollen Zollschutz realisieren konnten. Das war eine ökonomisch äußerst wertvolle Kompensation, welche die ostdeutsche Landwirtschaft nicht nur für die ohnehin kaum relevanten Auswirkungen des russischen Handelsvertrages, sondern auch für die in das Abkommen mit Österreich-Ungarn eingelassene Agrarzollsenkung mehr als entschädigte.109 Wenn die Agrarier – und nicht nur die des deutschen Ostens – trotzdem wütend gegen den deutsch-russischen Handelsvertrag Sturm liefen, lag das zum einen an ihrem spezifischen Perzeptionsfilter. Aus ihrer ökonomischen Krisensituation heraus veranschlagten sie das Ausmaß des befürchteten zusätzlichen Konkurrenzdrucks höher und den Wert der ihnen gewährten Kompensationen geringer, als das tatsächlich der Fall war und es wohl auch eine nüchterne ex ante-Abwägung nahegelegt hätte. Zum anderen hatte der Handelsvertrag mit Rußland inzwischen eine symbolische Bedeutung gewonnen, die weit über seine rein wirtschaftliche hinausging. Aus der Perspektive der Agrarier stand er für die gesamte industriefreundliche und agrarfeindliche Handelspolitik des ihnen verhaßten Kanzlers »ohne Ar und Halm«,110 für den Verrat des ehemaligen schwerindustriellen Sammlungspartners, dafür, daß die deutsche Landwirtschaft in ihrem »Existenzkampf ... auf Leben und Tod«111 von der Regierung und allen Bundesgenossen im Stich gelassen wurde. Angesichts der ideologischen Vertiefung, welche die ohnehin schon weit aufgerissene Kluft zwischen den sich gegenüberstehenden wirtschaftspolitischen Frontlinien auf diese Weise erfuhr, erschien jedes Zugeständnis der Gegenseite unzureichend, jede Kompensation minderwertig, jeder Kompromiß ausgeschlossen.

109 Vgl. Fridrichovicz, Technik, S. 187 ff.; Lotz, Handelspolitik, S. 129–132; Simon, Getreideeinfuhrscheine; Beckmann, Einfuhrscheinsysteme, S. 35 ff.; Lexis, Art. Identitätsnachweis, S. 578–581; Weitowitz, Deutsche Politik, S. 294 f.; Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 197–207; Steinkühler, Agrar- oder Industriestaat, S. 164–175; Aldenhoff-Hübinger, Agrarpolitik, S. 153 f. 110 Diese von seinen agrarischen Kritikern pejorativ gebrauchte Wendung ging auf Caprivi selbst zurück, der vor dem RT bekannte, er »besitze kein Ar und keinen Strohhalm« und wisse »auch sonst nicht, wie [er] dazu kommen sollte, Agrarier zu werden.« StenBerRT 1892/93, S. 1115 (17.2.1893). 111 Kanitz: StenBerRT 1893/94, S. 1513 (1.3.1894).

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VI. Der Streit um den Bülow-Tarif – die Genese der Zolltarifreform von 1902

An der Wende zum 20. Jahrhundert erlebte der politische Konflikt über die Frage, mit welcher Zoll- und Handelspolitik das Deutsche Reich auf die voranschreitende Globalisierung reagieren sollte, einen neuen Höhepunkt. Kaum waren die Caprivischen Handelsverträge in Kraft getreten, da begannen die agrarprotektionistischen Interessengruppen wütend auf ihre Revision zu drängen und zu diesem Zweck eine beispiellose Agitationskampagne zu entfalten. Unter ihrem Eindruck beauftragte der Kaiser schon Anfang 1895 den nach Caprivis Sturz neu ins Amt gekommenen Kanzler Chlodwig v. Hohenlohe-Schillingsfürst damit, ein »agrarisch annehmbares Programm aufzustellen«.1 Obwohl die Caprivi-Verträge erst Ende 1903 ausliefen, nahmen die zuständigen Reichsämter sowie der Wirtschaftliche Ausschuß, ein aus Vertretern von Landwirtschaft, Industrie und Handel bestehender wirtschaftspolitischer Beirat, bereits 1897 die Vorbereitung eines neuen Zolltarifs in Angriff, der den seit 1879 geltenden Generaltarif ersetzen sollte. Die Zollsätze des neuen Tarifs – und das machte seine politische Bedeutung aus – bildeten die Grundlage für alle künftigen Handelsvertragsverhandlungen. Gleichzeitig wollte man durch seine Anordnung und Einteilung der zunehmenden Differenzierung und Spezialisierung der Warenproduktion Rechnung tragen. Als die Tarifreform endlich nach fünf Jahren, im Dezember 1902, den Reichstag passierte, konnten die Zeitgenossen auf eine politische Auseinandersetzung zurückblicken, die zu den erbittertsten, anhaltendsten und folgenreichsten Kontroversen der gesamten Geschichte des Deutschen Kaiserreichs zählt. Nicht zuletzt schlug sich der politische Kampf um die Ausgestaltung des Bülow-Tarifs auch in der mit ihm eng verkoppelten, zunächst von einer Reihe prominenter Nationalökonomen geführten, dann aber immer weitere Kreise der deutschen Öffentlichkeit erfassenden Debatte über die Frage nieder, ob Deutschlands Entwicklung zu einem hochentwickelten Industriestaat begrüßt und gefördert oder zugunsten des Erhalts einer starken agrarstaatlichen Basis gebremst werden sollte.2 Diese angesichts der weit vorangeschrittenen indu1 Hohenlohe, Denkwürdigkeiten der Reichskanzlerzeit, S. 31. 2 Die wichtigsten der unzähligen Debattenbeiträge sind wohl Oldenberg, Ueber Deutschland als Industriestaat; Weber, Debattenbeiträge zum Vortrag von Karl Oldenberg (beides Wortmeldungen auf dem Evangelisch-Sozialen Kongreß 1897; vgl. auch die übrigen Diskussionsbei-

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striellen Transformation eigentümlich anachronistisch anmutende Kontroverse war durch den Streit über die Caprivi-Verträge ausgelöst worden und setzte sich im Grunde bis zum Ersten Weltkrieg fort, erreichte ihren Höhepunkt aber eindeutig zwischen 1897 und 1902. Die Vertreter der beiden Positionen, die sich in der Debatte über »Agrarstaat« contra »Industriestaat« diametral gegenüberstanden, stilisierten die Entscheidung über den Bülow-Tarif zu einer Art Weichenstellung für die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Zukunft des Deutschen Reichs empor. Tatsächlich ging es bei dem Streit nur oberflächlich um den richtigen außenhandelspolitischen Kurs und auch nicht nur um die Frage des rein ökonomischen Strukturwandels. Im Kern handelte es sich vielmehr um den Konflikt zweier grundsätzlich verschiedener Gesellschaftsmodelle. Auf der einen Seite standen diejenigen, die wie Lujo Brentano, Max Weber und Heinrich Dietzel die weitere Entwicklung Deutschlands zu einem Industriestaat für unabwendbar hielten und sie ebenso bejahten wie die mit ihr einhergehenden gesellschaftlichen Veränderungen. Da sie die weitere Einbindung Deutschlands in die Weltwirtschaft grundsätzlich befürworteten, traten sie entweder für eine weitgehend freihändlerische Handelspolitik oder für ein den Neuabschluß von Handelsverträgen nicht behinderndes System gemäßigter Schutzzölle ein. Dagegen hielten die Anhänger des »Agrarstaats« wie Adolph Wagner, Karl Oldenberg und Max Sering auf der anderen Seite die entstandene weltwirtschaftliche Arbeitsteilung lediglich für ein Übergangsstadium,3 waren von der »Unmöglichkeit einer dauernden Exportindustrie«4 überzeugt und bekämpften daher den Wandel Deutschlands zu einem vom Export abhängigen Industriestaat, in dem die Landwirtschaft zunehmend an Bedeutung verlor. Wenn sie dementsprechend für einen verstärkten landwirtschaftlichen Zollschutz plädierten, der einem weiteren wirtschaftlichen Strukturwandel entgegenwirken und die bestehenden agrarischen Strukturen konservieren sollte, wollten die akademischen Diskussionsteilnehmer sich jedoch nicht als Handlanger der agrarischen pressure-groups verstanden wissen. Hinter ihrem Plädoyer für eine agrarische Schutzzollpolitik stand, wie Wagner hervorhob, in erster Linie vielmehr die von der Kulturkritik des Fin de siècle durchdrungene gesellschaftspolitische Grundüberzeugung, daß »in der Erhaltung einer absolut und relativ bedeutenden heimischen ländlichen grundbesitzenden und Landwirtschaft treibenden Bevölkerung ... eine unbedingte Voraussetzung des Wohles und der dauernträge in: Verhandlungen des 8. Evangelisch-Sozialen Kongresses 1897); Arndt, Wirtschaftliche Folgen; Brentano, Schrecken; Dietzel, Kornzoll; ders., Socialpolitik; ders., Art. Agrarstaat und Industriestaat; Helfferich, Handelspolitik; Pohle, Deutschland am Scheidewege; Wagner, Agrar- und Industriestaat; vgl. auch die Verhandlungen des VfS (1901). 3 Vgl. etwa Oldenberg, Ueber Deutschland als Industriestaat, S. 104; Sering, Handelspolitik, S. 33. 4 Oldenberg, Ueber Deutschland als Industriestaat, S. 90.

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den wirtschaftlichen und sozialen, wie physischen, ethischen, kulturellen und politischen Gesundheit und Sicherung der ganzen Nation« liege.5 Wenn der Streit über Agrar- und Industriestaat hier nicht noch einmal detailliert nachgezeichnet und analysiert wird, hat das im wesentlichen zwei Gründe: Zum einen handelt es sich bei ihm um den bereits am besten erforschten Aspekt der handelspolitischen Auseinandersetzungen im Vorfeld der Zolltarifreform von 1902.6 Die relevanten Quellen sind zumeist leicht zugänglich, die konträren Positionen in aller wünschenswerten Deutlichkeit herausgearbeitet. Zum anderen erscheinen Zweifel an der von der historischen Forschung in der einen oder anderen Variante immer wieder vorgebrachten These am Platz zu sein, daß die in der Debatte über Agrar- versus Industriestaat zum Ausdruck kommende »sozialkonservative, agrarromantisch gefärbte Grundeinstellung sehr vieler und oft sehr einflußreicher Universitätsprofessoren ... wesentlich dazu beigetragen« habe, »den Boden für einen aufwendigen Agrarprotektionismus zu bereiten.«7 Gegen die implizit oder explizit behauptete formative Bedeutung der Kontroverse für das Ergebnis des handelspolitischen Entscheidungsprozesses spricht erstens, daß es in ihrem Verlauf weder den Vertretern der einen noch denen der anderen Seite gelang, eine diskursive Vorherrschaft zu erreichen. Völlig zu Recht diagnostizierte Ludwig Pohle, einer der prominenten Verfechter des Agrarstaatsgedankens, daß die »deutsche Nationalökonomie ... inbezug auf die handelspolitischen Streitfragen in zwei Lager« zerfalle, »von denen keines weder inbezug auf die Zahl noch auf die Bedeutung der Namen dem anderen überlegen« sei.8 Vor diesem Hintergrund ließe sich anhand der Agrarund Industriestaatsdebatte allenfalls und in der Aussage bescheidener zeigen, daß es in Deutschland vor dem Ersten Weltkrieg anders als in England keinen dominierenden Freihandelsdiskurs gab, der gegenüber protektionistischen Bestrebungen einen wichtigen Schutzwall dargestellt hätte. Zweitens ist eine auf die Bedeutung agrarkonservativer Denkmuster in der deutschen Diskussion abhebende Argumentation nicht in der Lage zu erklären, weshalb die Etablierung eines landwirtschaftlichen Schutzzollsystems kein spezifisch deutsches, sondern ein internationales Phänomen des ausgehenden 19. Jahrhunderts darstellte. Warum kam, ist zu fragen, der Agrarprotektionismus ebenfalls in Frankreich, Österreich, Italien und einer Reihe anderer kontinentaleuropäischer Staaten zum Zuge, wo hier doch ganz andere diskursive Strukturen und Denktraditionen anzutreffen waren als in Deutschland? 5 Wagner, Agrar- und Industriestaat, S. 36, Hervorhebungen i. O. 6 Vgl. Lebovics, »Agrarians«; Barkin, Controversy; Tracy, Government, S. 92–94; Steinkühler, Agrar- oder Industriestaat, S. 30–55; Harnisch, Agrarstaat; Etges, Wirtschaftsnationalismus, S. 287–293; Ambrosius, Agrarstaat, S. 50–53; Spree, Globalisierungs-Diskurse, S. 42–47. 7 Harnisch, Agrarstaat, S. 48. Vgl. auch Barkin, Controversy, S. 4 ff., 173 ff., 278. 8 Pohle, Deutschland am Scheidewege, S. VI.

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Drittens erscheint die direkte kausale Verknüpfung von angeblich vorherrschenden Denk- und Diskursmustern einerseits und dem Resultat des politischen Entscheidungsprozesses andererseits ohnehin als methodisch unzulässig. Ihr tatsächlicher Einfluß läßt sich methodisch sauber letztlich allenfalls auf der Ebene des individuellen Akteurs und seiner Motivationslage verfolgen. Erst eine detaillierte Analyse des politischen Entscheidungsprozesses vermag zu zeigen, welche Rolle derartige Einflußgrößen im Endeffekt spielten und wie ihre Bedeutung im Vergleich zu anderen intervenierenden Faktoren zu gewichten ist.

1. Ökonomische Interessen und ihre Organisation Daß wirtschaftliche Interessen für außenhandelspolitische Entscheidungen eine wichtige Rolle spielen, ist unumstritten – das gilt heute ebenso wie für das Deutsche Kaiserreich. Jenseits dieses Allgemeinplatzes beginnt jedoch ein Feld anspruchsvoller theoretischer Probleme. Hierzu gehört etwa die Frage, von welchen ökonomischen Interesseneinheiten überhaupt ausgegangen werden soll und wie sie voneinander abzugrenzen sind. Ungleich diffiziler noch ist sodann die theoretische Erfassung der Beziehung zwischen der Ausgangskonstellation der wirtschaftlichen Interessen, dem politischen Prozeß der Entscheidungsfindung und seinem handelspolitischen Resultat. Eine grundlegende Schwierigkeit jener in der Wirtschaftsgeschichte verbreiteten Erklärungen, die auf ökonomischen Interessenlagen basieren, besteht darin, einen argumentativen Zirkelschluß zu vermeiden, der im Endeffekt das explanans aus dem explanandum nach dem Muster ableitet: Da einige Interessen besonders von einer bestimmten Außenhandelspolitik profitieren, reflektiert diese ihre wirtschaftliche Dominanz und politische Durchsetzungsfähigkeit. Um dieser Gefahr zu entgehen, definieren interessenorientierte Ansätze üblicherweise die wesentlichen materiellen Interessen und die sie verkörpernden Akteursgruppen a priori auf der Basis bestimmter theoretischer Annahmen. Nach den zugrundeliegenden Modellprämissen können dabei vor allem zwei Typen von Ansätzen unterschieden werden: Der erste, der etwa von Ronald Rogowskis Studie »Commerce and Coalitions« repräsentiert wird, basiert auf einer Anwendung des sogenannten Stolper-Samuelson-Theorems.9 Dieses geht von der Annahme von zwischen den Sektoren vollständig mobilen Produktionsfaktoren aus (Heckscher-Ohlin9 Rogowski, Commerce. Vgl. ders., Political Cleavages; Midford, International Trade. Auf der Grundlage der gleichen theoretischen Prämissen arbeiten z. B. auch Kaempfer u. Marks, Effects of Trade Liberalization; Balistreri, Performance of the Heckscher-Ohlin-Vanek Model.

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Modell) und besagt, daß die Einschränkung des Handels durch Zölle in aller Regel die Besitzer des Faktors begünstigt, mit dem die Volkswirtschaft relativ knapp ausgestattet ist, während ein freier internationaler Warenaustausch für den reichhaltig vorhandenen Faktor von Vorteil ist.10 Ausgehend von lediglich drei Produktionsfaktoren: Arbeit, Kapital und Land, kommt Rogowski zu dem Schluß, daß sich die seit den späten 1870er Jahren unterschiedliche handelspolitische Ausrichtung Großbritanniens und weiter Teile des europäischen Kontinents zu einem guten Teil mit Hilfe des Stolper-Samuelson-Theorems erklären läßt. Im an Kapital und Arbeit reichen England habe es eine siegreiche Koalition dieser beiden Faktoren zugunsten des Freihandels gegen die an Zöllen interessierten Agrarier gegeben, während in den meisten kontinentaleuropäischen Ländern die Knappheit von Kapital und Boden eine protektionistische Allianz von Kapital- und Landbesitzern – in Deutschland in Gestalt des Bündnisses von »Roggen und Eisen« – habe entstehen lassen, der es gelungen sei, sich gegen den »Überflußfaktor« Arbeitskraft durchzusetzen.11 Den zweiten, alternativen analytischen Bezugsrahmen zur Erklärung handelspolitischer Entscheidungen durch ökonomische Interessen bildet das Ricardo-Viner-Modell, das davon ausgeht, daß die Produktionsfaktoren nicht vollständig mobil, sondern zum Teil sektorspezifisch, d.h. an den jeweiligen Produktionszweig, gebunden sind. Die Anwendung einer Variante dieses Ansatzes auf einen historischen Fall liefert beispielsweise Douglas Irwins Untersuchung der britischen Unterhauswahlen von 1906.12 Irwin geht von einem sektorspezifischen Modell aus, in dem der Produktionsfaktor Arbeit zwischen den verschiedenen Wirtschaftssektoren unvollständig mobil ist.13 Unter diesen Bedingungen ist zu erwarten, daß sich die handelspolitischen Interessen nicht – wie vom Stolper-Samuelson-Theorem vorausgesagt – nach den Produktionsfaktoren, sondern nach den Wirtschaftssektoren ausrichten und daß es dementsprechend in den einzelnen Branchen zu klassenübergreifenden Interessenallianzen kommt, da die Besitzer aller in einem bestimmten Sektor beschäftigten Faktoren ihr Schicksal in erster Linie an die ökonomische Lage dieses Wirtschaftszweigs gebunden sehen. Nach Irwin lassen sich der Sieg der Liberalen in den Wahlen von 1906 und mit ihm die Fortführung der britischen Freihandelspolitik maßgeblich mit Hilfe des zugrunde gelegten sektorspezifischen Modells erklären. Die Wahlentscheidung der meisten Wähler habe sich an der internationalen Wettbewerbsposition des Wirtschaftszweiges orientiert, 10 Zur theoretischen Begründung vgl. Stolper u. Samuelson, Protection. Vgl. auch Rose u. Sauernheimer, Theorie der Außenwirtschaft, S. 599–605; Ethier, Moderne Außenwirtschaftstheorie, S. 140 ff. 11 Rogowski, Commerce, S. 30–47. 12 Irwin, Political Economy. Ebenso: ders., Industry. 13 Vgl. Irwin, Political Economy, S. 89. Das Modell geht zurück auf Mussa, Imperfect Factor Mobility; Baldwin, Rent Seeking.

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in dem sie beschäftigt waren: Exportorientierte Sektoren seien freihändlerisch, importkonkurrierende dagegen protektionistisch eingestellt gewesen. Daß England vor dem Ersten Weltkrieg beim Freihandel blieb, läßt sich Irwins Analyse zufolge daher letztlich auf das klare Überwiegen exportabhängiger Sektoren in der britischen Wirtschaft zurückführen.14 Derartige Ansätze besitzen gewöhnlich den Vorteil klar formulierter Prämissen sowie formaler Eleganz und entfalten zum Teil einen hohen Grad an Erklärungskraft, wenn es darum geht zu verstehen, wie sich weltwirtschaftliche Veränderungen auf die Entwicklung binnenpolitischer Kräfteverhältnisse auswirken. Sie versagen jedoch regelmäßig, wenn es darum geht, die historisch konkrete Ausprägung einer bestimmten Handelspolitik zu erklären. Da sie zumeist nur grob zwischen Freihandel und Protektionismus unterscheiden, sind sie nicht in der Lage, den in der Realität anzutreffenden und in ihren ökonomischen Auswirkungen hochrelevanten verschiedenen Spielarten protektionistischer Politik und den unendlich vielen Abstufungen gerecht zu werden, die zwischen den Extremen einer radikal freihändlerischen und einer ultraprotektionistischen Handelspolitik liegen. Darüber hinaus teilen sie in aller Regel zwei grundsätzliche Schwächen: Erstens erzeugen sie im Hinblick auf die Interessen der von ihnen definierten individuellen und gesellschaftlichen Akteure eine Eindeutigkeitsfiktion. Zum einen berücksichtigen sie ausschließlich das sich aus einer bestimmten Faktor- oder Sektorzugehörigkeit ergebende Produzenteninteresse und blenden das Konsumenteninteresse vollständig aus. Angesichts der Bedeutung des Konsums importierter Nahrungsmittel und anderer Güter für den einzelnen Haushalt ist das besonders problematisch für die Gruppe der Arbeitnehmer, die ebenfalls nur in ihrer Eigenschaft als Produzenten und nicht in ihrer Konsumentenrolle Beachtung finden – der aus den unterschiedlichen sozialen Rollen für das Individuum oder die Gruppe möglicherweise resultierende Interessenkonflikt gerät nicht in den Blick.15 Zum anderen sind auch die Interessenverhältnisse innerhalb der einzelnen Produzentengruppen – seien sie nun sektoral oder faktoral organisiert – keineswegs immer so eindeutig, wie das unterstellt wird. Wie gegensätzlich sich die ökonomischen Interessen innerhalb eines Wirtschaftszweigs darstellen können, demonstrieren etwa die Interessenkonflikte zwischen Webern und Spinnern in der Textilbranche oder zwischen den Produzenten von Halbzeug und der weiterverarbeitenden Industrie im Eisen- und Stahlsektor. Zweitens reflektieren die vorgestellten Ansätze einen ökonomischen Determinismus, der davon ausgeht, daß sich weltwirtschaftliche Veränderungen über den Transmissionsriemen der binnengesellschaftlichen Interessenkonstellationen mehr oder minder direkt in den verschiedenen nationalen han14 Vgl. Irwin, Political Economy, v.a. S. 95–105. 15 Vgl. Trentmann, Political Culture, S. 223.

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delspolitischen Strategien niederschlagen. Weder wird angemessen der Problematik Rechnung getragen, daß Interessen durch die sozioökonomische Lage nicht einfach vorgegeben sind, sondern einen komplexen Interpretationsprozeß durchlaufen, dessen Ergebnis durch die gesellschaftlich dominierenden Wahrnehmungsfilter und Weltbilder wesentlich beeinflußt wird. Noch wird der Frage nach der Organisation von Interessen und nach ihrer politischen Durchsetzbarkeit die notwendige Aufmerksamkeit geschenkt. In der vorliegenden Studie wird daher ein anderer Weg eingeschlagen. In einem ersten Schritt wurde vorn (Kap. II. 8) der Versuch unternommen, ein idealtypisches ökonomisches Interessenprofil der deutschen Volkswirtschaft angesichts der zunehmenden Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen zu ermitteln. Erkenntnisleitend war dabei die in ihrer sektorspezifischen Ausrichtung mit dem jedenfalls kurzfristig realitätsnäheren Ricardo-Viner-Modell übereinstimmende Frage, welche Wirtschaftszweige oder Teile von ihnen zu den Gewinnern und welche zu den Verlierern der Globalisierung gehörten. Daraus ergab sich im Umkehrschluß, welche Branchen oder Teilbranchen von bestimmten protektionistischen Eingriffen profitiert hätten und bei welchen das nicht der Fall war. In einem zweiten Schritt sollen als nächstes die idealtypisch herausgearbeiteten Interessenlagen mit den um die Jahrhundertwende im Kaiserreich von den verschiedenen wirtschaftlichen Interessenverbänden tatsächlich artikulierten Positionen konfrontiert werden. Gleichzeitig wird das beobachtete Interessenspektrum um die Konsumenteninteressen erweitert. Im Hinblick sowohl auf die Interessen der Produzenten als auch auf die der Konsumenten soll dabei ein besonderes Augenmerk der Frage gelten, welche Faktoren es waren, welche die Artikulation, Organisierung und politische Durchsetzung bestimmter Interessen begünstigten, anderer hingegen erschwerten oder verhinderten. Auf diese Weise fällt ein erster Lichtstrahl in die black box, als welche die skizzierten interessenorientierten Ansätze den handelspolitischen Entscheidungsprozeß in der Regel behandeln, bevor in einem weiteren Schritt auch die Rolle der anderen in ihn involvierten Akteure und Institutionen – Parteien, Ministerialbürokratie, Reichstag – untersucht wird. Hinsichtlich der Formierung und Organisation von wirtschaftlichen Interessen läßt sich die Analyse von zwei theoretisch fundierten Hypothesen leiten: 1. Im Anschluß an die Ergebnisse der endogenen Zolltheorie wird davon ausgegangen, daß die an protektionistischen Schutzmaßnahmen interessierten Produzenten im allgemeinen gegenüber den von einem freien Warenaustausch profitierenden Kreisen einen strukturellen Organisationsvorteil besitzen.16 Das ist darauf zurückzuführen, daß der Schutzeffekt einer protektioni16 Vgl. Frey, Internationale Politische Ökonomie, S. 22 ff.; Weck-Hannemann, Politische Ökonomie, S. 58 ff; Ursprung, Modellierung.

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stischen Beschränkung üblicherweise deutlich sichtbar und unmittelbar eintritt, während der durch sie verursachte Schaden eher indirekt und diffus anfällt. Für importkonkurrierende Produzenten, die auf Protektion aus sind, ist der Anreiz, sich zu organisieren, vergleichsweise hoch, da der aus der Durchsetzung von Handelsrestriktionen erwachsende Nutzen für sie klar erkennbar und individuell bedeutsam ist. Das gilt nicht in gleicher Weise für die von den Schutzmaßnahmen negativ Betroffenen. Zu ihnen zählen die Exportbranchen, die selbst nicht vom Zollschutz profitieren, sondern vielmehr Gegenmaßnahmen des Auslands befürchten müssen, die ihre Ausfuhrchancen beschneiden. Im Gegensatz zur Schutzwirkung einer Importbeschränkung jedoch treten die von ihnen zu erwartenden Verluste erst in der Zukunft ein, sind in ihrem Ausmaß schwer zu quantifizieren und tragen eher den Charakter von zumeist geringer bewerteten Opportunitätskosten. Vergleichbares trifft für die Konsumenten als die zweite wichtige Gruppe zu, auf welche die Kosten der Protektion abgewälzt werden. Zu dem auch in diesem Fall bestehenden Problem, den erlittenen Wohlfahrtsverlust zu messen, tritt hier noch die Tatsache hinzu, daß der durch die Handelsbeschränkung verursachte Teuerungseffekt breit streut und der einzelne Verbraucher daher unter Umständen einen individuell kaum wahrnehmbaren Schaden erleidet. 2. Die historische, politikwissenschaftliche und ökonomische Forschung nimmt häufig wie selbstverständlich an, daß Gruppen, deren Mitglieder ein gemeinsames wirtschaftliches Interesse haben und rational handeln, sich organisieren und gemeinsam vorgehen, um die Ziele der Gruppe zu erreichen. In Übereinstimmung mit den empirisch abgesicherten Erkenntnissen der Theorie des kollektiven Handelns im Gefolge Mancur Olsons geht diese Arbeit dagegen zunächst grundsätzlich von der Unwahrscheinlichkeit gemeinsamen Gruppenhandelns aus – jedenfalls dann, wenn es sich um zahlenmäßig große oder, in der Diktion Olsons: latente Gruppen handelt.17 Auch wenn es für alle Mitglieder einer großen Gruppe von Vorteil wäre, sich gemeinsam im kollektiven Interesse einzusetzen, werden sie das unter normalen Umständen nicht aus freien Stücken tun – selbst dann nicht, wenn innerhalb der Gruppe völlige Übereinstimmung über das gemeinsame Ziel und den Weg zu seiner Verwirklichung besteht, und selbst oder vielmehr gerade nicht, wenn es sich bei den Gruppenmitgliedern um rational ihr Eigeninteresse verfolgende Akteure handelt. Der Grund hierfür liegt darin, daß Protektion in Form von Zöllen ebenso 17 Vgl. Olson, Logik des kollektiven Handelns; ders., Aufstieg, S. 20–45. Siehe auch allg. Hardin, Collective Action; Sandler, Collective Action; Marwell u. Oliver, Critical Mass; Arnold, Theorie der Kollektivgüter; Vanberg, Kollektive Güter; Pies u. Leschke (Hg.), Mancur Olsons Logik des kollektiven Handelns. Unter »Gruppe« wird hier wie bei Olson und in der Theorie der Gruppen im allgemeinen »eine Anzahl von Personen mit einem gemeinsamen Interesse« verstanden – gleichwohl, worauf dieses Interesse beruht und ob und wie es zum Ausdruck gebracht wird. Vgl. Olson, Logik des kollektiven Handelns, S. 7.

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wie ein liberales Außenhandelsregime oder andere wirtschaftspolitische Ziele für die an ihnen interessierten Kreise – gleich, ob es sich bei ihnen um die Produzenten einzelner Wirtschaftsbranchen oder um Konsumenten handelt – den Charakter »öffentlicher Güter« haben. Alle Betriebe eines importkonkurrierenden Wirtschaftszweigs, heißt das, profitieren von einem Schutz vor der ausländischen Konkurrenz – und zwar völlig unabhängig davon, inwieweit sich das einzelne Branchenmitglied für seine politische Durchsetzung stark gemacht hat. Umgekehrt kommt die durch eine Liberalisierung der Außenhandelspolitik bewirkte Verbilligung von Importgütern auch denjenigen Verbrauchern zugute, die sich nicht aktiv für den Abbau der Zölle eingesetzt haben. Da von der Nutzung des Kollektivguts – sei es für die jeweilige Gruppe nun eine Zollerhöhung oder ein Zollabbau – niemand ausgeschlossen werden kann, existiert für einen rational handelnden Akteur eigentlich kein Anreiz, Zeit, Geld oder Energie in seine politische Durchsetzung zu investieren und einer entsprechenden Interessenorganisation beizutreten. Auch wenn der Nutzen eines Schutzzolls für eine bestimmte Gruppe von Produzenten die für seine Durchsetzung aufzuwendenden Kosten bei weitem übersteigen sollte – warum sollte der einzelne, sein Selbstinteresse verfolgende Akteur auch nur das kleinste Opfer auf sich nehmen, um das gemeinsame Ziel zu erreichen, wenn doch schließlich diejenigen, die keinen Beitrag geleistet haben, in gleicher Weise an dem erlangten Vorteil partizipieren wie jene, die sich engagiert haben? Jede gesellschaftliche Gruppe mit einem gemeinsamen wirtschaftlichen Interesse an einem Kollektivgut findet sich mit diesem sogenannten Schwarzoder Trittbrettfahrerproblem konfrontiert. Eine gewisse Ausnahme hiervon bilden lediglich zahlenmäßig kleine Gruppen, in denen entweder ein einzelnes Mitglied einen genügend großen Vorteil aus der Bereitstellung eines öffentlichen Gutes zieht, um alleine die gesamten Kosten zu tragen, oder aber face-to-face-Kommunikation die Koordination eines gemeinsamen Vorgehens und die Abstrafung devianten Verhaltens erlaubt.18 Je größer jedoch die Zahl der Individuen oder Unternehmen ist, die aus einem Kollektivgut Vorteil ziehen, desto geringer ist ceteris paribus der Anreiz für das einzelne Gruppenmitglied, sich zur Erreichung des gemeinsamen Ziels einzusetzen. Gelingt es größeren Gruppen nicht, mit dem Trittbrettfahrerproblem in der einen oder anderen Weise fertigzuwerden, wird sich eine Organisation, welche die Verwirklichung des gemeinsamen Interesses in die Hand nimmt, entweder überhaupt nicht herausbilden, oder sie wird instabil und schwach sein. Die Bewältigung der Schwierigkeiten kollektiven Handelns beruht Olson zufolge stets darauf, daß sogenannte »selektive Anreize« existieren oder geschaffen werden, welche die »Schwarzfahrer«, die nichts zur Erreichung des Gruppenziels bei18 Vgl. Olson, Logik des kollektiven Handelns, S. 21–34, 48 f.; ders., Aufstieg, S. 36 ff.

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tragen, exkludieren – nur auf ihrer Grundlage kann sich eine stabile und effektive Interessenorganisation herausbilden. »Selektive Anreize« können negativer oder positiver Art sein. Im ersten Fall wird ein Zwang auf jene ausgeübt, die sich weigern, ihren Anteil an der Organisation und Durchsetzung des gemeinsamen Interesses zu leisten. Positive »selektive Anreize« dagegen sind zusätzliche Leistungen, die eine Interessenorganisation anbietet und ausschließlich ihren Mitgliedern zugute kommen läßt, von denen Nichtmitglieder dagegen – anders als beim Kollektivgut – ausgeschlossen sind. Douglass C. North hat darüber hinaus – dabei bewußt die Basis orthodoxer neoklassischer Annahmen verlassend – darauf hingewiesen, daß auch Ideologien die Funktion besitzen können, das Trittbrettfahrerproblem zu bewältigen, indem sie das Individuum dazu bewegen, sich entgegen einem einfachen, hedonistischen Kosten-Nutzen-Kalkül für ein übergeordnetes Ziel zu engagieren.19

a) Die agrarischen Interessenorganisationen Wie in den meisten anderen kontinentaleuropäischen Ländern bot die wirtschaftliche Interessenkonstellation auch in der deutschen Landwirtschaft vergleichsweise günstige Voraussetzungen für die Herausbildung einer gut organisierten und starken agrarprotektionistischen Lobby. Praktisch alle Landwirte, die in irgendeiner Weise für den Markt produzierten, sahen sich trotz ihrer ganz verschiedenen Produktionsprofile dem Druck der globalen Agrarkonkurrenz ausgesetzt und konnten – wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß – von Schutzmaßnahmen für landwirtschaftliche Güter profitieren (vgl. Kap. II. 8. a). Das Vorhandensein eines solchen gemeinsamen agrarprotektionistischen Interesses ist von der historischen Forschung lange Zeit bestritten worden. Im Fahrwasser der zeitgenössischen liberalen Kritik und beeinflußt besonders durch die Arbeiten Eckart Kehrs und Alexander Gerschenkrons hat in der westdeutschen Geschichtsschreibung nach dem Zweiten Weltkrieg über drei Jahrzehnte hinweg eine Interpretation dominiert, die ganz im Gegenteil von einer Spaltung der deutschen Landwirtschaft in zwei Blöcke mit sich diametral zuwiderlaufenden Interessen ausging.20 Auf der einen Seite standen nach dieser Auffassung die ostelbischen Großgrundbesitzer, die sich auf den Anbau von Getreide spezialisiert hatten, auf der anderen die westelbischen Kleinbauern, die überwiegend Viehzucht betrieben. Während die ersteren in hohem Maße an Getreidezöllen interessiert gewesen seien, hätten die 19 Vgl. North, Theorie des institutionellen Wandels, S. 54 f., 59 f. 20 Vgl. Kehr, Schlachtflottenbau, bes. S. 268 ff.; Gerschenkron, Bread and Democracy; Rosenberg, Große Depression, S. 187; ders., Probleme, S. 59, 68; Puhle, Agrarische Interessenpolitik; Barkin, Controversy, S. 30 f., 47 f., 105 ff.; Flemming, Landwirtschaftliche Interessen, S. 27 f. (mit Einschränkungen).

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letzteren neben den Konsumenten die durch die Zölle verursachten volkswirtschaftlichen Kosten zu tragen gehabt, da diese ihr Futtergetreide verteuert hätten. Daß auch die westelbischen Bauern die Forderung nach höheren Kornzöllen unterstützten, war vor diesem Hintergrund nur dadurch zu erklären, daß sie von den Junkern und den von ihnen beherrschten agrarischen Interessenverbänden manipuliert worden waren. Gegen diese Sichtweise machte James C. Hunt zu Recht geltend, daß die meisten Bauern Mischwirtschaft betrieben und bei Brot- und Futtergetreide einen hohen Subsistenzgrad erreicht hätten, in guten Jahren sogar in der Lage gewesen wären, Getreideüberschüsse zu vermarkten.21 Ihr Einsatz für höhere Getreidezölle sei daher durchaus in ihrem eigenen Interesse gewesen und stelle nicht das Resultat einer erfolgreichen Gehirnwäsche durch die Großagrarier dar. Hunt machte darüber hinaus auf den von der Forschung bislang weitgehend übersehenen Tatbestand aufmerksam, daß die deutschen Viehzüchter durch eine Reihe von de facto protektionistisch wirkenden tierseuchengesetzlichen Bestimmungen und veterinärpolizeilichen Maßnahmen wirksam vor der internationalen Konkurrenz geschützt worden seien, von einem einseitig die Getreideproduzenten bevorzugenden Agrarprotektionismus mithin nicht die Rede sein könne.22 Unter dem Gesichtspunkt der ökonomischen Interessenlage, aber auch – eng damit verkoppelt – nach der Betriebsgröße und der Art der landwirtschaftlichen Nutzung ist es wohl zutreffender, von einer – freilich holzschnittartigen – Dreiteilung der deutschen Landwirtschaft auszugehen als von der Zweiteilung, welche die gesamte historische Forschung durchzieht und die im Grunde auch von Hunt nicht in Frage gestellt wird.23 Den ersten Block bildete das ostelbische Preußen, in dem der Großgrundbesitz und ein extensiver Getreidebau mit dem Schwerpunkt auf Roggen vorherrschte. Zweitens existierte ein norddeutsches Großbauerngebiet, das die Provinz Hannover, Oldenburg und das westliche Schleswig-Holstein umfaßte und in dem klar die marktorientierte Viehzucht überwog. In dieselbe Kategorie fielen auch die ostpreußischen Köllmer und die westfälischen Meierhöfe. Schwer zu klassifizieren ist drittens der von klein- und mittelbäuerlichen Besitzverhältnissen geprägte mittel-, west- und süddeutsche Raum, in dem Mischbetriebe mit intensiver Bodennutzung dominierten und neben Getreide und Vieh auch Gemüse, Obst und Wein eine wichtige Rolle spielten.24 21 Vgl. Hunt, Peasants, S. 313, 322 ff. Hunt beruft sich dabei auf eine Reihe von zeitgenössischen empirischen Studien, wie etwa Stumpfe, Grundbesitz; Koenig, Statistische Mitteilungen; Grebe, Lage; Keup u. Mührer, Bedeutung. 22 Vgl. Hunt, Peasants, bes. S. 313 ff. Siehe aber bereits Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 596 ff. 23 Darauf weist auch Nonn, Verbraucherprotest, S. 107 ff., hin. 24 Vgl. hierzu allgemein Deutsche Landwirtschaft, Reichsstatistik; Sering, Landwirtschaft; ders., Art. Ländlicher Grundbesitz.

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Das die drei agrarischen Interessensegmente einigende Band war die Bedrohung durch die Globalisierung des Agrarmarkts und den mit ihr einhergehenden Preisdruck, der sich allerdings bei Getreide früher und intensiver als bei den anderen landwirtschaftlichen Produkten bemerkbar machte. Dem entsprach – wie Eingaben von Landwirtschaftskammern aus allen Teilen des Reichs, zeitgenössische Erhebungen und neuere regionalgeschichtliche Studien übereinstimmend zeigen – eine allgemeine, die unterschiedlichen Kategorien von Landwirten horizontal und vertikal verbindende Disposition zugunsten eines umfassenden Agrarprotektionismus.25 Seine wichtigsten Versatzstücke: Handelsrestriktionen für Getreide und Vieh, kamen stets nicht nur einer, sondern mehreren agrarischen Großgruppen zugute. So trifft es auf der einen Seite zwar zu, daß die einzelnen Gutsbetriebe des deutschen Ostens aufgrund ihrer Größe in besonderer Weise von den Getreidezöllen profitierten. Auf der anderen Seite jedoch entfielen selbst von der mit Roggen – dem klassischen Getreide des ostelbischen Preußen – bestellten Fläche reichsweit lediglich 21 % auf die Großbetriebe, 75 % dagegen auf Mittelbetriebe (über 2 ha Anbaufläche), die ebenfalls einen Gutteil ihrer Erträge verkauften und damit aus den Zöllen Vorteil zogen.26 Überhaupt wäre es falsch, davon auszugehen, daß der Anbau von Brotgetreide für Großbetriebe generell eine höhere Bedeutung als für bäuerliche Betriebe gehabt hätte: Gemessen an dem auf ihn entfallenden Anteil am Ackerland, lagen die Großbetriebe über 100 ha vielmehr unterhalb des Durchschnitts, der von klein- und mittelbäuerlichen Wirtschaften mit einer Fläche von mehr als 0,5 ha erreicht wurde.27 Ein vergleichbares Bild ergibt sich für die Auswirkungen von veterinärpolizeilich veranlaßten Grenzsperren und Viehzöllen. Auch hier waren nicht nur die auf Viehzucht spezialisierten und deutliche Zollerhöhungen fordernden norddeutschen Großbauern die Nutznießer,28 sondern in geringerem Umfang ebenso die zahllosen Klein- und Mittelbetriebe in Süd- und Westdeutschland, die ihre Fleischüberschüsse vermarkteten. Gegenüber dieser breiten Basis gemeinsamer agrarprotektionistischer Interessen trat der potentielle inneragrarische Konfliktbereich, welchen die linksliberalen Zeitgenossen und die ihrer Interpretation folgenden Historiker in den Vordergrund gerückt haben, deutlich zurück. Im wesentlichen beschränkte er sich auf die Frage des Schutzes von Futtermitteln, welche vor allem die größe25 Vgl. die Sammlung von Eingaben und Petitionen BA, R 1501, 118948–118951; Württembergische Jahrbücher für Statistik und Landeskunde 1895, II, S. 25 f.; Müller, Landwirtschaftliche Interessenvertretung; Moeller, German Peasants, S. 13–16; ders., Introduction; Farr, Peasant Protest; Biland, Deutsch-Konservative Partei, S. 120–124. 26 Deutsche Landwirtschaft, Reichsstatistik, S. 121. 27 Auf Brotgetreide entfielen bei Betrieben folgender Größenklassen folgende prozentualen Anteile: 0,5–2 ha: 31,2 %; 2–5 ha: 34,9 %; 5–20 ha: 35,3 %; 20–100 ha: 32,9 %; über 100 ha: 29,8 %. Alle Angaben für 1907. Deutsche Landwirtschaft, Reichsstatistik, S. 120. 28 Vgl. für die Provinz Hannover Flathmann Bearb., Landbevölkerung, S. 46–101.

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ren Viehzüchter aus Kostengründen möglichst gering verzollt vom Weltmarkt beziehen wollten, für welche die Futterpflanzen anbauenden Landwirte dagegen eine Zollerhöhung anstrebten. Darüber hinaus gelang es den großen agrarischen Interessenorganisationen, das verbleibende Konfliktpotential wirksam zu entschärfen. Zum einen bemühten sie sich, für die ausschließlich oder in erster Linie zur Viehfütterung verwendeten Agrarprodukte wie etwa Ölfrüchte, Sämereien, Futterrüben oder Mais keine oder nur geringe Zollerhöhungen zu fordern. Zum anderen wurden die agrarischen Interessenvertretungen vom Bund der Landwirte über die Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer (VSW) bis zum Deutschen Landwirtschaftsrat nicht müde, die Gemeinsamkeit der landwirtschaftlichen Interessen zu betonen und auf einen inneragrarischen Interessenausgleich in der Weise hinzuwirken, daß sie stets umfassende Kataloge von Schutzforderungen formulierten, die nicht nur einzelne Gruppen von Landwirten begünstigten, sondern beanspruchten, »sämtlichen Produkten der deutschen Landwirtschaft in völliger Gleichmäßigkeit den benötigten Schutz« zu gewähren.29 Paradigmatisch war die Aussage des BdL-Vorsitzenden v. Wangenheim, daß »[i]n dem neuen Zolltarif ... kein Zweig vor dem andern berücksichtigt werden« dürfe, »alle wichtigen Zweige der Landwirtschaft« vielmehr »einen möglichst gleichmäßigen Schutz erhalten« sollten. Dem Bund, führte er in einer Rede Ende 1900 weiter aus, komme es »sehr viel weniger darauf an, daß ein Artikel besonders bevorzugt, besonders hoch tarifiert wird, sondern darauf, daß die ganze Masse der landwirtschaftlichen Produkte einen gewissen, möglichst gleichmäßigen Schutz genießt, sodaß der Landwirtschaft eine ebenfalls gleichmäßige Entwickelung in allen ihren Zweigen gewährleistet wird.« Die »Grundbedingung für ein Vorgehen auf diesem Boden« sei aber, »daß wir unter uns selbst einig sind. Wenn wir selbst uns erst über die Höhe einzelner Tarifpositionen zu streiten beginnen, dann sollen wir lieber den Kampf garnicht anfangen.«30 In die gleiche Kerbe der Schaffung einer agrarischen Einheitsfront durch die Formulierung eines agrarprotektionistischen Programms, das möglichst für jeden Landwirt einen Anreiz bereithielt, schlug auch die VSW, wenn sie forderte, daß »[b]ei der Festsetzung der landwirthschaftlichen Zölle ... nicht nur die Getreide- und Viehzölle, sondern namentlich auch diejenigen Zölle als Schutzzölle zu gestalten« seien, »welche dem landwirthschaftlichen Kleinbetriebe besonders zu Gute kommen, wie die Zölle auf Eier, auf lebendes und totes Geflügel, auf Bettfedern ...«31 Solche Aussagen kann man, wie Hans-Jürgen Puhle das getan hat, mit guten Gründen unter Ideologieverdacht stellen und in ihnen in erster Linie Manipu29 Deutsche Tageszeitung, 23.9.1900, Hervorheb. i. O. 30 Deutsche Tageszeitung, 25.12.1900, Hervorheb. i. O. 31 Resolution der VSW betr. »Die Bildung eines autonomen Zolltarifs als Grundlage für den Abschluß der neuen Handelsverträge«, 5.3.1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 51. Hervorheb. i. O.

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lationsinstrumente sehen, mit deren Hilfe die Führungsspitzen der Agrarverbände sich die Unterstützung der klein- und mittelbäuerlichen Bevölkerung sichern wollten.32 Doch das ist nur die halbe Wahrheit. Zum einen nämlich nahmen die Parolen der agrarischen Interessenorganisationen in weiten Teilen nur das auf, was die weithin nicht »von oben« gesteuerte, sondern auf Selbstmobilisierung »von unten« beruhende agrarische Protestbewegung seit Beginn der 1890er Jahre artikuliert hatte.33 Zum anderen waren sie mehr als bloße Rhetorik insofern, als sie sich in weitreichenden Forderungskatalogen niederschlugen, die von den landwirtschaftlichen pressure groups mit allen ihnen zu Gebote stehenden politischen Mitteln verfochten wurden. Die protektionistischen Wunschlisten der bedeutenden agrarischen Interessenvertretungen umfaßten annähernd alle landwirtschaftlichen Produkte und wichen – das galt jedenfalls, solange es noch nicht in den politischen Nahkampf im Reichstag ging – lediglich in Nuancen voneinander ab. Die Viehzölle sollten nach Ansicht der Agrarier im neuen Zolltarif drastisch nach oben geschraubt werden. Der DLR forderte für Kühe eine Verachtfachung des geltenden Zollsatzes, der BdL für Schweine eine Vervierfachung.34 Unabhängig davon plädierte letzterer bereits seit seiner Gründung 1893 dafür, die Grenzen für ausländisches Vieh unter dem Deckmantel des »Seuchenverdachts« möglichst vollständig dichtzumachen.35 Für Eier forderten der Ausschuß des Deutschen Landwirtschaftsrats und das BdL-Organ »Deutsche Tageszeitung« praktisch übereinstimmend eine Erhöhung des geltenden Vertragszolls von 2 Mark auf 37,50 bzw. 40 Mark. Insgesamt zielten die agrarischen Wünsche auf einen praktisch lückenlosen Zollschutz für landwirtschaftliche Produkte, der in vielen Fällen nicht nur protektionistisch, sondern prohibitiv wirken sollte.36 Politisch am brisantesten war aber zweifellos die anvisierte Erhöhung der Getreidezölle. Anstelle der Caprivi-Sätze von 3,50 Mark pro 100 kg Weizen und Roggen sowie 2 bzw. 2,80 Mark für Gerste und Hafer sprach sich der DLR hier für einen Zolltarifsatz von 7,50 Mark für alle Getreidearten aus, der auch im Rahmen von Handelsverträgen nicht unter 6 Mark abgesenkt werden können sollte.37 Dem BdL ging das noch nicht weit genug. Er agitierte für einen Mindestsatz von 7,50 Mark für Roggen, Weizen, Gerste und Hafer.38 Und auch der Bayerische Bauernbund propagierte nach 32 Vgl. Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 39, 72 ff. 33 Vgl. hierzu bes. Blackbourn, Class; ders., Peasants and Politics; ders., Politics of Demagogy; Mock, ›Manipulation von oben‹; Moeller, The Kaiserreich Recast. 34 Vgl. die Zusammenstellung agrarischer Forderungen im stenographischen Bericht über die 28. Vollversammlung des DHT in Berlin am 30.9.1901, BA, R 1501, 118908, Bl. 179. 35 Vgl. das BdL-Programm von 1893, Punkt 4, nach Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 314. Siehe auch ebd., S. 74; Fricke u. Hartwig, Art. Bund der Landwirte, S. 244. 36 Kreuzzeitung, 17.8.1901; Deutsche Tageszeitung, 13.8.1901. Vgl. auch BA, R 1501, 118908, Bl. 179. 37 Vgl. Kreuzzeitung, 17.8.1901. 38 Vgl. Der Bund der Landwirte, 19.9.1901, S. 243; Deutsche Tageszeitung, 25.12.1900.

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gemeinsamen Beratungen mit dem BdL und der Vereinigung der deutschen Bauernvereine eine Zollsteigerung auf mindestens 7 Mark für die vier Hauptgetreidearten.39 Die Forderungen, mit denen die agrarischen Interessenverbände in einer Vielzahl von Eingaben die Reichsregierung und die Regierungen der Bundesstaaten bombardierten und mit denen sie sich über die zahlreichen ihnen nahestehenden oder von ihnen kontrollierten Zeitungen an die politische Öffentlichkeit wandten, beschränkten sich jedoch nicht nur auf die Höhe einzelner Zollsätze. Was die Agrarier anstrebten, war vielmehr eine grundsätzliche Neugestaltung des gesamten Zolltarifsystems. An die Stelle des bisherigen Generaltarifs, dessen Sätze die Regierung bei Handelsvertragsverhandlungen nach eigenem Ermessen hatte ermäßigen können, um entsprechende Gegenleistungen für die eigenen Exportgüter zu erhalten, sollte – darin waren sich alle agrarischen Organisationen einig – ein Doppeltarif treten, wie ihn wenige Jahre zuvor Frankreich mit dem Méline-Tarif eingeführt hatte.40 Der Vorzug eines Doppeltarifsystems, das die Agrarier entweder für alle Güter oder aber »wenigstens für die Landwirthschaft«41 durchsetzen wollten, lag aus ihrer Sicht darin, daß es für jede Ware sowohl einen Maximal- als auch einen Minimalzoll festlegte. Unter den auf diese Weise fixierten Mindestzoll – das war der entscheidende Punkt – sollten die Unterhändler auch bei Handelsvertragsverhandlungen nicht hinabgehen. Damit hätten die Agrarier einen gesetzlich garantierten Zollschutz erhalten, der eine Neuauflage der von ihnen als Debakel empfundenen und deutscherseits auf einer Absenkung der Agrarzölle beruhenden Caprivi-Verträge praktisch unmöglich gemacht hätte.42 Im Grunde zielten die agrarischen Vorschläge darauf ab, den Abschluß neuer langfristiger Handelsverträge möglichst ganz zu verhindern und zur autonomen Zollpolitik Bismarcks zurückzukehren. Für den Fall, daß sich dieses Maximalziel nicht durchsetzen ließ, wollten die Agrarier im neuen Zolltarif von vornherein eine Sicherung gegen die nachträgliche Absenkung der landwirtschaftlichen Zölle durch handelsvertragliche Vereinbarungen eingebaut wissen. 39 Vgl. Augsburger Abend-Zeitung, 24.2.1901; Korrespondenz des BdL, 26.2.1901. 40 Vgl. etwa Resolution der VSW betr. »Die Bildung eines autonomen Zolltarifs als Grundlage für den Abschluß der neuen Handelsverträge«, BA, R 1501, 118891, Bl. 51; BdL an Bülow, 8.10.1900, R 1501, 118902, Bl. 38; DLR an Bülow, 30.11.1900, BA, R 1501, 118903, Bl. 64; Deutsche Tageszeitung, 23.9.1900; Korrespondenz des BdL, 23.10.1900; Freisinnige Zeitung, 10.11.1900. 41 Resolution des Ständigen Ausschusses des DLR, Kreuzzeitung, 17.8.1901. 42 Das schließlich im Bülow-Tarif nur für die Hauptgetreidearten durchgeführte Doppeltarifsystem basierte auf der gesetzlich fixierten Willenserklärung, die Zollsätze im Rahmen handelsvertraglicher Vereinbarungen nicht unter die festgelegten Minimalzölle herabzusetzen. Das schloß den Abschluß und die Ratifikation von Handelsverträgen mit unter den Mindestsätzen liegenden Zöllen rechtlich zwar nicht definitiv aus. Es stellte jedoch eine gravierende, faktisch nie überschrittene politische Hürde dar, da die Annahme solcher Verträge durch den Reichstag äußerst unwahrscheinlich gewesen wäre.

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Auf der gleichen Linie lag die Forderung, »[d]ie gegenwärtig den meisten Staaten auf Grund der Meistbegünstigungsklausel eingeräumten Vergünstigungen ... generell durch Kündigung der Meistbegünstigung aufzuheben«.43 Die Abkehr von der in allen Handelsabkommen des Deutschen Reichs enthaltenen Meistbegünstigung hätte nicht nur den Bruch mit einem seit 1860 durchgängig verfolgten Prinzip bedeutet, sondern auch das bestehende Vertragssystem vollständig unterminiert und den Geltungsbereich deutscher Zollkonzessionen drastisch beschnitten. Flankiert wurde der Ruf nach einem radikalen handelspolitischen Kurswechsel darüber hinaus regelmäßig von einer Reihe von Forderungen nach außertarifarischen Handelsrestriktionen, die im Zolltarifgesetz festgeschrieben werden sollten. Die prominentesten unter ihnen waren die nach der Aufhebung der gemischten Transitläger für Getreide und nach der Abschaffung der Zollkredite, die beide auf eine deutliche Erschwerung des Getreideimports hinausliefen.44 Dieser agrarprotektionistische Forderungskatalog wurde – mit der einen oder anderen Akzentverschiebung und Abweichung – von allen reichsweit und regional agierenden agrarischen Organisationen unisono vertreten. Die mit Abstand schlagkräftigste und in ihrem Appell an die Öffentlichkeit wirkungsmächtigste unter ihnen war jedoch ohne Frage der Bund der Landwirte. Die Gründe dafür, daß es ihm erfolgreich gelang zu beanspruchen, für die gesamte Landwirtschaft zu sprechen, seine organisatorische Stärke, seine spezifische Ideologie und seine Stellung im politischen System des Deutschen Kaiserreichs sind von der historischen Forschung eingehend analysiert und erörtert worden – all das muß hier nicht noch einmal nachvollzogen werden.45 Interessant bleibt aber die Frage, weshalb es im gesamten Spektrum organisierter Interessen um die Jahrhundertwende keinen einzigen wirtschaftspolitischen Verband gab, der es mit dem BdL an Erfolg und Einfluß aufnehmen konnte. Warum gelang es – das kann hier schon vorweggenommen werden – Industrie und Handel trotz ihrer viel größeren wirtschaftlichen Dynamik nicht, eine ähnlich schlagkräftige und durchsetzungsfähige Interessenorganisation hervorzubringen? Die theoretischen Vorüberlegungen legen es nahe, zwei Gesichtspunkte hervorzuheben. Erstens konnte der BdL auf der skizzierten Interessenkonstel43 Resolution des VSW betr. »Die Bildung eines autonomen Zolltarifs als Grundlage für den Abschluß der neuen Handelsverträge«, BA, R 1501, 118891, Bl. 51. Hervorheb. i. O. 44 Vgl. BdL an Bülow, 8.10.1900, BA, R 1501, 118902, Bl. 39–41; DLR an Bülow, 30.11.1900, BA, R 1501, 118903, Bl. 66; Kreuzzeitung, 17.8.1901. 45 Zum BdL und den anderen agrarischen Interessenverbänden vgl. Puhle, Agrarische Interessenpolitik; ders., Politische Agrarbewegungen, S. 55–77; Ullmann, Interessenverbände, S. 85– 94; Hunt, »Egalitarianism«; Biland, Deutsch-Konservative Partei, bes. S. 105–200; Flemming, Landwirtschaftliche Interessen, S. 29–53; Fricke u. Hartwig, Art. Bund der Landwirte; Fritsch u. Gottwald, Art. Bayerischer Bauernbund; Gottwald, Art. Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer; Farr, Populism.

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lation in der deutschen Landwirtschaft aufbauen, die relativ günstige Ausgangsbedingungen für einen handelspolitischen Feldzug bot. Fast alle Landwirte waren negativ von der Globalisierung des Agrarmarkts betroffen, das protektionistische Interesse der agrarischen Produzenten war entsprechend intensiv ausgeprägt und weit verbreitet. Demgegenüber gestaltete sich die handelspolitische Interessenlage im sekundären und tertiären Sektor deutlich heterogener; auch waren hier die Konsequenzen protektionistischer Eingriffe für die historischen Akteure erheblich schwerer abzusehen. Beides ließ den Boden für die Herausbildung einer starken Organisation mit einer einheitlichen außenhandelspolitischen Linie weit weniger geeignet erscheinen. Zweitens gelang es dem BdL wie keinem anderen wirtschaftlichen Interessenverband, die Schwierigkeiten kollektiven Handelns in den Griff zu bekommen. In hohem Maße verstand es der Bund, Mitglieder durch ein ganzes Paket von positiven »selektiven Anreizen« zu werben und zu binden. Durch die ihm angeschlossenen kommerziellen Organisationen bot er ihnen nicht nur Rabatte beim Bezug von Saatgut, Kunstdünger, Futtermitteln und landwirtschaftlichen Maschinen, sondern versorgte sie auch mit technischer und rechtlicher Beratung und vermittelte ihnen günstige Versicherungen.46 Im Gegensatz zum Kollektivgut »Zollschutz«, von dem kein Landwirt ausgeschlossen werden konnte, kamen diese Leistungen exklusiv nur den Bundesmitgliedern zugute. Auch die bündische Ideologie, in der sich die Beschwörung der Einheit des »Landvolks« und des Primats der Landwirtschaft mit konservativ-ständischen Elementen, sozialdarwinistischem Gedankengut und einem radikalen Antisemitismus verband, mag das ihre dazu beigetragen haben, das Trittbrettfahrerproblem zu bewältigen und dem BdL eine zahlreiche Anhängerschaft zuzuführen. Die rund 250.000 Einzelmitglieder,47 die der Bund um die Jahrhundertwende besaß, machten ihn zu dieser Zeit nicht nur zur größten wirtschaftlichen Interessenvereinigung außerhalb der Gewerkschaften, sondern ermöglichten ihm durch ihre finanziellen Beiträge auch die Unterhaltung seiner aufwendigen Organisation und seines leistungsfähigen Propagandaapparats. Auf der Ebene der politischen Durchsetzung der agrarischen Wünsche kam es im Vorfeld der Zolltarif-Entscheidung von 1902 zu einer Art von Arbeitsteilung zwischen den agrarischen Organisationen, die in dieser Form sicherlich nicht von Beginn an intendiert war und auch durchaus nicht reibungslos verlief. Auf der einen Seite verlegte sich der Deutsche Landwirtschaftsrat, in dem die eher gemäßigten Agrarier die Oberhand hatten, darauf, seinen Einfluß auf die Exekutive geltend zu machen. Dabei konnten seine zumeist adligen Vertreter auf die traditionell privilegierte Stellung der von ihnen repräsentierten 46 Vgl. Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 50–55. 47 Ebd., S. 39, Anm. 5. Vgl. aber Fricke u. Hartwig, Art. Bund der Landwirte, S. 242, mit abweichenden Angaben.

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Schicht im preußisch-deutschen Herrschaftskartell bauen und ihre exzellenten Einflußkanäle zur Ministerialbürokratie nutzen. Von der Regierung ohnehin bevorzugt mit Informationen versorgt und in wichtigen Fragen konsultiert, wurde 1897 wie selbstverständlich der Deutsche Landwirtschaftsrat aufgefordert, jene fünf Delegierten zu benennen, die im neugebildeten zollpolitischen Beirat, dem insgesamt dreißigköpfigen »Wirtschaftlichen Ausschuß zur Vorbereitung und Begutachtung handelspolitischer Maßnahmen« (WA), zusammen mit fünf von der Regierung ernannten Agrariern die Interessen der Landwirtschaft vertreten sollten.48 In der Kommission des WA für »Landwirtschaft sowie Nahrungs- und Genußmittel« praktisch unter sich – nur drei der dreizehn Kommissionsmitglieder kamen nicht aus der Landwirtschaft –,49 konnten die Agrarier hier weitgehend unwidersprochen ihre protektionistischen Wünsche artikulieren und die Gestaltung des neuen Zolltarifs beeinflussen. Der Bund der Landwirte auf der anderen Seite, der in seinem Auftreten und seinen Forderungen weit radikaler und kompromißloser als der DLR war, seit seiner Gründung eine scharfe Frontstellung gegenüber der Regierung einnahm und ein »chronisch schlechtes Verhältnis zur zentralen Ministerialbürokratie«50 unterhielt, übernahm derweil die propagandistische Verbreitung der agrarprotektionistischen Ansprüche und die Beeinflussung des Reichstags, in dem der Zolltarifentwurf noch abgeändert werden konnte und der ihm am Ende seine Zustimmung geben mußte. Insgesamt agierte der BdL ausgesprochen erfolgreich.51 Er profitierte dabei in hohem Maße von der Krise der traditionellen Honoratiorenparteien, denen der notwendige organisatorische 48 Der DLR nominierte Dr. v. Frege (MdR [DKP], VSW, Gesamtvorstand BdL), Graf v. Kanitz (MdR [DKP], VSW), Rettich (MdR [DKP], Domänenrat), Frhr. v. Soden-Frauenhofen (stellv. Vors. des DLR), Winkelmann (Landesökonomierat, stellv. Vors. des Westfäl. Bauernvereins). Die Regierung ernannte für die Landwirtschaft: v. Arnim (Präs. des Brandenburgischen Landwirtschaftsrats), Klein (Präs. des Badischen Landwirtschaftsrats), Graf v. Schwerin-Löwitz (Präs. des DLR), Graf v. Loë-Wissen (Vors. des Rheinischen Bauernvereins); v. Ploetz (MdR [DKP], Vors. des BdL). Für das Mitgliederverzeichnis des WA vgl. BA, R 901, 3430, Bl. 17 f. Die Angaben bei Stegmann, Erben Bismarcks, S. 71 f., nach Tischert, Unterwegs, S. 3 f., entsprechen nicht der ursprünglichen Zusammensetzung des WA, sondern dem Stand von 1900. Vgl. auch Ullmann, Bund der Industriellen, S. 365 f. 49 Außer den zehn genannten agrarischen Delegierten waren in der Kommission nur vertreten: Koenig (Vors. des Vereins Deutscher Zuckerindustrie, Direktoriumsmitglied CVDI), Frentzel (Vors. des DHT), Collenbusch (HK Dresden, Deutscher Tabakverein). BA, R 901, 3430, Bl. 19. Verhandlungen der Kommission: BA, R 1501, 118940–42. 50 Puhle, Politische Agrarbewegungen, S. 73. 51 Vgl. zum Folgenden Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 165–212; ders., Radikalisierung; Nipperdey, Organisation, S. 101 ff.; Ritter, Parteien, S. 23–27; Ullmann, Interessenverbände, S. 92 f.; Eley, Reshaping, S. 19 ff.; ders., Antisemitismus, S. 203 ff.; Retallack, Notables, S. 100– 112, 131–147; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 1038 ff., 1060 ff.; Sperber, Kaiser’s Voters, S. 223–230; Fairbairn, Interpreting Wilhelmine Elections, S. 30–41; ders., Democracy, S. 51 ff.

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Unterbau für das heraufziehende Zeitalter des »politischen Massenmarkts« (H. Rosenberg) fehlte. Diese Leerstelle füllte der BdL aus, indem er die Politiker seiner Wahl im Wahlkampf mit seiner hocheffektiven Propagandamaschine unterstützte und für sie die benötigten Wählerstimmen mobilisierte. Im Gegenzug mußten sich die Kandidaten vorher schriftlich auf das Wahlprogramm des BdL verpflichten – eine Verpflichtung, deren Einhaltung der Bund später bei Abstimmungen im Parlament peinlich genau kontrollierte und deren Bruch er unweigerlich mit dem Entzug seiner Unterstützung und der Ächtung des Betroffenen ahndete. Bei den Reichstagswahlen von 1898, aus denen der Reichstag hervorging, der schließlich 1902 über den Zolltarif entschied, und für deren Ausgang die Zollfrage eine wichtige Rolle spielte, gelang es dem BdL, immerhin 118 der 397 schließlich gewählten Abgeordneten vorab auf sein Programm zu verpflichten – die meisten von ihnen gehörten einer der beiden konservativen Parteien an. Aber auch dort, wo die BdL-Kandidaten nicht zum Zuge kamen, blieb die Wahlkampfagitation des Bundes nicht ohne Wirkung. In vielen agrarisch geprägten Wahlkreisen konnten die nicht vom BdL unterstützten Kandidaten angesichts der aggressiven Präsenz des Bundes ihr Mandat nur deshalb erringen, weil sie sich seine agrarprotektionistischen Forderungen zum Gutteil zu eigen machten. Vor allem Nationalliberale und Zentrumsabgeordnete bezahlten auf diese Weise den Gewinn ihres Reichstagssitzes mit einer gründlichen »Agrarisierung« ihrer handelspolitischen Orientierung. Als sich der Rauch der Wahlschlacht verzogen hatte, trat daher ein Reichstag zusammen, in dem die Mehrheitsverhältnisse klar in die Richtung einer Verstärkung des landwirtschaftlichen Zollschutzes wiesen. Mit dieser Tatsache hatten sich auch die Befürworter einer Fortführung der Caprivischen Handelsvertragspolitik abzufinden. Es sei »darüber kein Zweifel möglich«, kommentierte etwa die nationalliberale und handelsvertragsfreundliche Kölnische Zeitung noch vor dem Beginn der Reichstagsverhandlungen über den neuen Zolltarif, »daß ohne eine mäßige Erhöhung der Getreidezölle eine Reichstagsmehrheit für die Handelsverträge nicht zu erzielen« sei.52 Was allerdings eine »mäßige Erhöhung« bedeutete – das war noch äußerst umstritten.

b) Die Verbände von Industrie und Handel Anders als auf die Landwirtschaft, für die die neuen Konkurrenzverhältnisse am Weltmarkt einen allgemeinen, wenn auch unterschiedlich intensiv erfahrenen Schock bedeuteten, wirkte sich die ökonomische Globalisierung auf den sekundären und tertiären Sektor der deutschen Volkswirtschaft höchst unterschiedlich aus (vgl. vorn, Kap. II. 8. b-e). Branchen, denen der internatio52 Kölnische Zeitung, 27.7.1901.

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nale Konkurrenzdruck zusetzte, standen solchen gegenüber, die aufgrund ihrer vorzüglichen Wettbewerbsposition auf dem Weltmarkt einen Großteil ihrer Gewinne durch den Export erwirtschafteten und zugleich von der Möglichkeit profitierten, Vorprodukte kostengünstig aus dem Ausland zu beziehen; andere Teile der deutschen Wirtschaft wiederum waren von der Globalisierung vergleichsweise wenig betroffen, da für sie international handelbare Güter nur eine geringe Rolle spielten. Selbst innerhalb eines einzelnen Wirtschaftszweiges konnten die außenwirtschaftlichen Interessen erheblich divergieren. Ein Beispiel dafür war die Textilindustrie, wo der Gegensatz zwischen den Spinnern, die sich einer überlegenen englischen Importkonkurrenz ausgesetzt sahen, und den Webern, die an einem möglichst reibungslosen Bezug der billigen und hochwertigen Garne aus Großbritannien interessiert waren, lediglich den tiefsten brancheninternen Interessenkonflikt markierte.53 Die Zersplitterung der wirtschaftlichen Interessen schlug sich in einem breiten Spektrum handelspolitischer Positionen nieder, das von manifest schutzzöllnerischen bis hin zu grundsätzlich handelsliberalen Standpunkten reichte. Das waren nicht gerade die besten Voraussetzungen für die Herausbildung einer schlagkräftigen Organisation mit klar formulierten zoll- und handelspolitischen Zielen. Das galt weniger für die Ebene von Fach- und Regionalverbänden, an denen – von der »Vereinigung Sächsischer Spinnereibesitzer« über den »Verband deutscher Baumwollgarnkonsumenten« bis zum »Verein der Brauereien von Berlin und Umgegend« – im Deutschen Kaiserreich kein Mangel herrschte und die über eine weitgehend interessenhomogene Mitgliederstruktur verfügten. Es galt jedoch in voller Schärfe für die branchenübergreifenden Spitzen- und Dachverbände von Industrie und Handel, die einerseits vor der fast unlösbaren Aufgabe standen, eine konsensfähige handelspolitische Strategie zu formulieren, die alleine andererseits aber die nötige Verbandsmacht und Legitimation besaßen, um nicht nur auf einzelne Zölle, sondern auf die grundsätzliche Ausrichtung der Zoll- und Handelspolitik Einfluß zu nehmen. Es zeugt abermals von der besseren Organisierbarkeit und höheren Durchsetzungsfähigkeit protektionistischer Interessen gegenüber solchen, die auf freien Warenaustausch gerichtet sind, daß im Vorfeld des Bülow-Tarifs von den industriellen Interessenverbänden mit dem Centralverband Deutscher Industrieller gerade jene Organisation über die größten Einflußchancen verfügte, die am deutlichsten schutzzöllnerisch positioniert war, und daß sich in ihm zunächst wiederum jene Kräfte durchsetzten, die am stärksten protektionistisch ausgerichtet waren. Der Schutzzollgedanke hatte im CVDI das gesamte Gewicht der Verbandstradition auf seiner Seite. Bei seiner Gründung im Jahre 1876 unter dem Eindruck der seit 1873 andauernden Weltwirtschaftskrise hat53 Vgl. vorn, Kap. II. 8. d.

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te der Wunsch nach dem »Schutz der nationalen Arbeit« Pate gestanden; der Kampf gegen den Freihandel hatte seine Mitglieder zusammengeschweißt. Inzwischen – um die Jahrhundertwende – hatte sich der CVDI von einem reinen Zollagitations- zu einem industriellen Spitzenverband mit einem breiten Tätigkeitsfeld entwickelt. Der Centralverband verfügte über vorzügliche Verbindungen zur preußisch-deutschen Ministerialbürokratie und hatte sich in seiner »Mittlerstellung zwischen Unternehmern und zentraler Staatsverwaltung« für beide Seiten »unentbehrlich« gemacht.54 Er wurde als Gutachter in allen wichtigen wirtschaftspolitischen Fragen gehört und an der Vorbereitung von Gesetzentwürfen beteiligt; seine Repräsentanten saßen in den relevanten Beiräten, Kommissionen und Ausschüssen. Gleichzeitig war es dem CVDI bis zur Jahrhundertwende gelungen, Verbände aus allen bedeutenden Industriebranchen als Mitglieder zu gewinnen, so daß er mit einigem Recht beanspruchen konnte, als Gesamtverband der deutschen Industrie aufzutreten. Dennoch waren für die Marschrichtung des Centralverbands mit der Textil- und besonders der Schwerindustrie nach wie vor jene beiden Wirtschaftszweige ausschlaggebend, die bereits bei seiner Gründung federführend gewesen waren. Damit hatten auch auf handelspolitischem Gebiet die Verbände der Spinner und der kartellierten Montanindustrie das Sagen, die sowohl ihrer Interessenlage als auch ihrer Tradition nach schutzzöllnerischen Strategien zuneigten. Deutlich zeigten sich dieser protektionistische Bias ebenso wie der hervorragende Draht des CVDI zur Regierung bei der Etablierung des Wirtschaftlichen Ausschusses. Die Initiative zur Errichtung dieses zollpolitischen Beirats, der formell unter der Leitung des Reichsamts des Innern stand und mit hochkarätigen wirtschaftlichen Interessenvertretern besetzt war, ging vom Geschäftsführer des Centralverbands, Henry Axel Bueck, aus. »[I]n seiner ganzen Art und Weise, in seiner Zusammensetzung und Bestimmung, wie nach seiner voraussichtlich späteren Wirksamkeit«, entspreche der Wirtschaftliche Ausschuß, hob Bueck hervor, »im großen und Ganzen« den in der von ihm selbst im Juni 1897 »unterbreiteten Denkschrift gemachten Vorschlägen«;55 in einem Gespräch zwischen Miquel, Bueck und Russel, der zugleich Direktoriumsmitglied des CVDI und Vorstandsmitglied des Handelstags war, waren die Weichen zur Gründung des neuen Gremiums gestellt worden.56 Mit Max Frey, 54 Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 9. Vgl. allg. ebd., S. 3–9, 51 ff.; Blaich, Staat, S. 35– 41; Schulze, Art. Zentralverband Deutscher Industrieller; Ullmann, Interessenverbände, S. 77 ff. 55 Verhandlungen, Mitteilungen und Berichte des CVDI 77. 1897, S. 43. Vgl. die Denkschrift Buecks betr. die »Errichtung einer Stelle zur Vorbereitung des Abschlusses handelspolitischer Verträge mit dem Auslande«, 13.6.1897, BA, R 901, 3430. 56 Zur WA-Gründung vgl. Berliner Politische Nachrichten, 10.10.1900; Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 519 ff., 527 ff., 549 f.; Hacker, Beiräte, S. 34 ff.; Tischert, Unterwegs, S. 2 ff.; Kaulisch, Bildung, S. 135 ff.; Stegmann, Erben Bismarcks, S. 70 ff.; ders., Wirtschaft, S. 182 f.; Ullmann, Bund der Industriellen, S. 170 f.; Blaich, Staat, S. 38.

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Carl Krafft, Eduard Lang, Gustav Koenig und Richard v. Vopelius entsandte der Centralverband fünf »ausgesprochene Schutzzöllner«57 in den WA. Interessanterweise kamen drei von ihnen, Frey, Krafft und Lang, aus der Textilindustrie. Koenig, Vorsitzender des Vereins Deutscher Zuckerindustrieller, und Vopelius, Vorsitzender des Verbands der Glasindustriellen Deutschlands, waren Vertreter zweier Industriezweige, die der Landwirtschaft nahestanden. Die Schwerindustrie blieb dagegen vornehm im Hintergrund – nur Vopelius galt als mit ihr eng verbunden.58 Das Reichsamt des Innern war so freundlich, seinerseits weitere fünf dem CVDI nahestehende oder ihm angehörende Industrielle zu nominieren, die ebenfalls für ihre protektionistische Auffassung bekannt waren.59 Angesichts seiner Zusammensetzung konnte es keinen Zweifel über die handelspolitische Ausrichtung des Wirtschaftlichen Ausschusses geben: Mit den genannten Industriellen und den zehn agrarischen Interessenvertretern stand den übrigen zehn Mitgliedern des WA, die die Interessen des Handels und der Exportindustrie repräsentieren sollten,60 eine »Phalanx von Schutzzöllnern«61 gegenüber, die sie in allen wichtigen Fragen majorisieren konnte. Mit dem Wirtschaftlichen Ausschuß schien mithin der institutionelle Grundstein für eine protektionistische Neuorientierung der deutschen Außenhandelspolitik gelegt zu sein. Je länger die politischen Auseinandersetzungen über den Zolltarif jedoch andauerten, desto deutlicher traten die innerhalb der Industrie bestehenden handelspolitischen Interessendivergenzen auch im Centralverband zutage. Einen ersten Vorgeschmack lieferte der 1897/98 aufbrechende Konflikt zwischen Baumwollspinnern und -webern über die Höhe der Garnzölle.62 Einstweilen gelang es der CVDI-Führung noch, beiden Parteien in zähen Verhandlungen eine Einigungsformel abzuringen. Zwei Jahre später war daran nicht mehr zu denken. In Rundschreiben vom 9. Februar und 5. Mai 1900 hatte der Centralverband seine Mitglieder aufgefordert, Stellung zum Zolltarifschema

57 Jahrbuch des HVV 1901, S. 24. 58 Vgl. BA, R 901, 3430, Bl. 17 f.; Kaelbe, Industrielle Interessenpolitik, S. 62 f. 59 Es handelte sich um v. Ballestrem (MdPAH [Z], schlesischer Magnat), Möller (CVDI), Rieppel (CVDI), Vogel (Vors. des Verbandes der Textilindustriellen, CVDI), Wachler (CVDI). BA, R 901, 3430, Bl. 17 f.; Stegmann, Erben Bismarcks, S. 71 f.; Wermuth, Beamtenleben, S. 219. 60 Insgesamt besaß der WA 30 Mitglieder, von denen die eine Hälfte DLR, CVDI und DHT drittelparitätisch besetzten und die andere Hälfte vom Reichsamt des Innern nominiert wurde. Der DHT entsandte: Frentzel (Vors. DHT, MdH), Herz (Ältester der Kaufmannschaft von Berlin), Laeisz (Präses HK Hamburg, Verein zur Förderung der Handelsfreiheit), Michel (Vors. HK Mainz, Vorstand DHT), Weidert (Vors. HK München, Vorstand DHT). Das RI benannte außerdem: v. Dreyse (BdI, CVH), Collenbusch (CVH), Martius (Chemieverein, Vors. CVH), Teschendorff, Widenmann (Vors. HK Stuttgart). BA, R 901, 3430, Bl. 17 f. Für die agrarischen WA-Mitglieder vgl. vorn, S. 228, Anm. 48. 61 Freisinnige Zeitung, 16.11.1897. 62 Vgl. Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 553 f.

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und zur Höhe der einzelnen Zollsätze zu nehmen.63 Ursprüngliches Ziel war es gewesen, auf der Grundlage der eingehenden Anträge zu einem intraindustriellen Kompromiß zu gelangen und der Regierung – ebenso wie 1879 – einen einheitlichen und umfassenden Forderungskatalog vorzulegen, den alle CVDI-Mitglieder solidarisch unterstützten. »Solche Einmüthigkeit herbeizuführen«, gelang der Centralverbandsspitze »trotz vieler und ernster Bemühungen« jedoch »jetzt nicht«. Anders als 1879 konnten »große Theile der deutschen Industrie dieses Mal nicht bewogen werden ..., ihre Sonderinteressen dem Interesse der Gesammtheit unterzuordnen.«64 Zu weit lagen die Forderungen der einzelnen Branchen auseinander, zu wichtig erschien angesichts der weit fortgeschrittenen Außenhandelsverflechtung der deutschen Volkswirtschaft die Zollfrage, als daß man bereit gewesen wäre, sich auf eine gemeinsame Linie zu einigen. Das zeigte sich in aller Deutlichkeit auch noch einmal auf der CVDI-Ausschußsitzung am 19. und 20. Juni 1900, in der die Ergebnisse der Mitgliederbefragung und das weitere Vorgehen auf der Tagesordnung standen: »Bei der sehr eingehenden Behandlung der Anträge zu den einzelnen Zollsätzen«, konstatierte der Geschäftsführer des Centralverbands, »traten vielfach Gegensätze hervor, die ihren Grund in auseinandergehenden Interessen hatten.«65 Mit besonderer Heftigkeit brach erneut der Streit zwischen den Verbänden der Spinnerei und der Weberei aus; aber auch in der Eisen- und Stahlindustrie und in einer Reihe anderer Branchen erwiesen sich die Interessengegensätze zwischen den Erzeugern und Verarbeitern von Halbfabrikaten als unüberbrückbar. Nur im Hinblick auf zwei der knapp 1000 Zollsätze des Zolltarifentwurfs, die Zölle für Roheisen und Zement, konnte sich der Centralverbandsausschuß zu einem einstimmigen Votum durchringen.66 In allen anderen Fällen entschied man sich aus Angst vor dem Auseinanderfallen des Verbandes dazu, die zutage getretenen Interessengegensätze nicht durch Mehrheitsbeschluß zu entscheiden, sondern alle beim CVDI eingegangenen und sich zum Teil widersprechenden Anträge einfach in ihrer Gesamtheit zusammenzustellen und der Regierung zu übermitteln.67 Tiefgehende Unstimmigkeiten traten im Centralverband auch über die Frage auf, ob der neue Zolltarif die Form eines Einheits- oder eines Doppeltarifs erhalten sollte. Abermals war weder im Ausschuß noch im Direktorium des CVDI ein Konsens zu erzielen, da »die Ansichten getheilt« waren. Abermals verzichteten beide Gremien darauf, »diese außerordentlich bedeutungsvolle 63 Vgl. Bueck an RI, 28.9.1900, BA, R 1501, 118894, Bl. 146. 64 Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 565 f. 65 Ebd., S. 563. 66 Vgl. Bueck an RI, 28.9.1900, BA, R 1501, 118894, Bl. 147 f. 67 Vgl. CVDI, Anträge auf Aenderung des Tarifschemas und Feststellung der Zollsätze, BA, R 1501, 118893, Bl. 3–105. Siehe auch Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 563.

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Frage durch Mehrheitsbeschluß zu entscheiden«, und enthielten sich damit einer offiziellen Stellungnahme des Centralverbands überhaupt. In dem vergeblichen Bemühen, von der eigenen Entscheidungsunfähigkeit abzulenken, suchte die CVDI-Spitze ihr Heil in der Erklärung, daß es »die Aufgabe der Exekutive des Reiches sei, nach Maßgabe der ihr zu Gebote stehenden, weit umfassenderen Kenntniß und Erfahrung in der Behandlung auswärtiger Angelegenheiten«68 eine Wahl zwischen Einheits- und Doppeltarif zu treffen – nichts zeigte deutlicher die innere Zerrissenheit des industriellen Spitzenverbandes, der sich in Fragen der Politikberatung sonst nicht gerade zurückhaltend zeigte, als dieses eigenartige »Vertrauensvotum«. Auch dieser »Eiertanz« konnte allerdings nichts mehr daran ändern, daß Fachverbände und Firmen, die ihre Außenhandelsinteressen im CVDI nicht ausreichend berücksichtigt fanden, dem Verband den Rücken kehrten. So traten die großen Farbwerke wegen Zollfragen um 1900 aus dem Centralverband aus. Ihr Fachverband, der Verein zur Wahrung der Interessen der Chemischen Industrie Deutschlands, kurz: Chemieverein, hatte den CVDI bereits 1889/90 verlassen, da die Chemische Industrie von diesem »nicht nur keine Förderung, sondern vielfach sogar eine Schädigung erfahren habe«.69 Die papierverarbeitende Industrie löste sich 1902 ebenfalls vom CVDI, indem sie aus dem Verein deutscher Papierfabrikanten austrat, der dem industriellen Dachverband angehörte.70 So tiefgreifend waren die Interessengegensätze, die im Centralverband angesichts der Zollfrage auftraten, daß das Direktoriumsmitglied Rieppel 1902 entnervt vorschlug, zoll- und handelspolitische Fragen in Zukunft ganz den einzelnen Fachverbänden zu überlassen und sich im CVDI auf den Bereich der Sozialpolitik zu beschränken.71 Welche Auswirkungen hatten der eskalierende Streit über den neuen Zolltarif und die Tatsache, daß sich im Centralverband zunehmend auch die Exportinteressen artikulierten, auf die von Zeitgenossen und Historikern72 gleichermaßen heiß diskutierte Sammlung von Landwirtschaft und Industrie im Zeichen des »Schutzes der nationalen Arbeit«, die insbesondere der preußische Finanzminister Johannes v. Miquel nach Kräften zu fördern suchte? Ganz auf der Linie dieses Projekts, das auf eine Neuauflage der schutzzöllnerischen Koalition von 1879 abzielte, lag die Gründung des Wirtschaftlichen Ausschus68 Dieses und die vorangehenden Zitate: Rundschreiben des Direktoriums des CVDI an die Mitglieder, 6.10.1900, veröffentlicht in: Berliner Politische Nachrichten, 10.10.1900. Vgl. auch Bueck an RI, 28.10.1900, BA, R 1501, 118894, Bl. 149 f. 69 Ungewitter, Ausgewählte Kapitel, S. 379. 70 Vgl. Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 54. 71 Vgl. ebd. 72 Vgl. Kehr, Schlachtflottenbau, bes. S. 201 ff.; Stegmann, Erben Bismarcks, S. 63 ff.; ders., Wirtschaft; Berghahn, Tirpitz-Plan; Wehler, Kaiserreich, S. 100 ff.; Eley, Sammlungspolitik; ders., »Kehrites«; ders., Wilhelminismus, S. 20 ff.; Witt, Innenpolitik, S. 19 ff.; Puhle, Legende, S. 111 ff.; Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 184 ff.

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ses, dessen Zusammensetzung – eher gemäßigte Agrarier des DLR auf der einen Seite, überzeugte Schutzzöllner aus den Reihen des CVDI auf der anderen Seite – einem agrarisch-industriellen Bündnis auf protektionistischer Grundlage den Boden zu bereiten schien. Auch ließ der CVDI nie einen Zweifel daran aufkommen, daß er bereit war, eine Erhöhung der Agrarzölle mitzutragen. Hinsichtlich des Umfangs der Zollanhebungen existierte aus der Perspektive der Industriellen jedoch eine Schmerzgrenze. Sie war überschritten, wenn die Verstärkung des deutschen Agrarschutzes den Neuabschluß von Handelsverträgen, also die Fortsetzung der Caprivischen Handelsvertragspolitik ernsthaft zu gefährden drohte. Mit aller Deutlichkeit geht diese ambivalente Haltung den agrarischen Forderungen gegenüber aus der Resolution hervor, welche die Delegiertenversammlung des Centralverbands Anfang Februar 1901 mit nur einer Gegenstimme verabschiedete: Einerseits erkannte die Versammlung an, »daß die gegenwärtige schwierige Lage der deutschen Landwirthschaft eine ausreichende Erhöhung der Getreidezölle erforder[e]«. Andererseits »erwarte[te]« sie aber, »daß diese Erhöhung nur in einem solchen Umfange erfolge, welcher mit dem Gemeinwohl vereinbar ist und insbesondere den Abschluß langfristiger Handelsverträge nicht ausschließt.«73 Aus der Sicht des CVDI lautete mithin die entscheidende Kompromißformel der Sammlung nicht, wie Eckart Kehr das in klassischer Weise formuliert hat: »der Industrie die Flotte, die Weltpolitik und die Expansion, den Agrariern die Zölle und die Aufrechterhaltung der sozialen Vormachtstellung der Konservativen«74 – das scheiterte, wie Geoff Eley überzeugend herausgearbeitet hat, schon daran, daß die Flotte die ihr zugewiesene Funktion als Einigungsklammer gar nicht erfüllen konnte und von allen Beteiligten eher als Störfaktor betrachtet wurde.75 Vielmehr sollte der Ausgleich auf dem Gebiet der Zoll- und Handelspolitik selbst erfolgen nach dem Motto: den Agrariern die Erhöhung der landwirtschaftlichen Schutzzölle, der Industrie die Fortführung der Politik langfristiger Handelsverträge. Dieser Kompromiß wurde zwar von den gemäßigten Agrariern explizit akzeptiert,76 auf der anderen Seite aber – und das machte ihn so fragil – permanent durch die extensiven Zollforderungen und die gegen die Handelsverträge gerichtete Agitation des BdL in Frage gestellt. Zur offenen Krise zwischen den Sammlungspartnern auf der Ebene der Interessenverbände kam es jedoch erst nach der Veröffentlichung des Zolltarifentwurfs der Regierung im Sommer 1901. Der im Regierungsentwurf enthaltene Doppeltarif für Weizen, Roggen, Gerste und Hafer veranlaßte das Di73 Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 576. 74 Kehr, Schlachtflottenbau, S. 205. 75 Vgl. Eley, Sammlungspolitik, bes. S. 33–48. 76 Vgl. etwa Die konservative Partei und die Handelsverträge, in: Hannover. Tages-Nachrichten, 19.12.1900.

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rektorium des CVDI, seine bisherige Zurückhaltung in der Frage Einheitsoder Doppeltarif aufzugeben und »die ernstesten Bedenken gegen die Bestimmung des Gesetzentwurfs« zu erheben, »wonach allein die Zollsätze für Getreide in keinem Falle durch vertragsmäßige Abmachungen ermäßigt werden dürfen. Diese Bestimmung« sei geeignet, hieß es weiter, »den Abschluß von Handelsverträgen überhaupt zu gefährden oder selbst unmöglich zu machen. Eine solche Gefahr kann die Industrie nicht laufen, wie auch der Centralverband nie die Absicht gehabt hat, höhere Getreidezölle seinerseits zuzugestehen, ohne den gleichzeitig erfolgten Abschluß neuer Handelsverträge.«77 Diese Stellungnahme führte zunächst zu einer Polarisierung innerhalb des CVDI, die in aller Deutlichkeit auf der Delegiertenversammlung am 1. Oktober 1901 zutage trat.78 Auf der einen Seite standen hier die »agrarischen Industriellen«79 – repräsentiert durch die auch im WA vertretenen Koenig und Vopelius –, die das Bündnis mit der Landwirtschaft bis hin zu den Extremisten des BdL um jeden Preis aufrechterhalten wollten, das Prinzip des Doppeltarifs verteidigten und die Lösung darin sahen, daß auch für alle industriellen Artikel ein Minimaltarif aufgestellt werden sollte. Auf der anderen Seite scharten sich die übrigen Centralverbandsmitglieder um den Geschäftsführer Bueck, der, wiewohl grundsätzlich agrarischen Forderungen gegenüber äußerst aufgeschlossen, das Referat gegen Koenig übernommen hatte,80 entschlossen gegen den Doppeltarif auftrat und sich schließlich – trotz einer Abstimmungsformel, die versuchte, den Dissens zu kaschieren – klar durchsetzen konnte.81 Daß Bueck mit seiner handelsvertragsfreundlichen Position nicht nur das Anliegen der dem CVDI angehörenden Fertigindustriellen vertrat, sondern mindestens ebensosehr die Interessen der um ihre Exportmöglichkeiten fürchtenden westdeutschen Schwerindustrie, läßt sich schon daran ablesen, daß der Verein Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller sich nur drei Tage nach dem Centralverband ebenfalls energisch gegen die »Festlegung von Minimalzollsätzen für Getreide, wie gegen die Festsetzung von Minimalzollsätzen überhaupt« aussprach.82 77 Beschluß des Direktoriums des CVDI vom 9.8.1901, nach Berliner Tageblatt, 12.8.1901. 78 Vgl. den Bericht über die Delegiertenversammlung des CVDI am 1.10.1901, in: Deutsche Industrie-Zeitung, 4.10.1901; Bueck, Centralverband, Bd. 1, S. 586–606; Großindustrie und Landwirtschaft, in: Kölnische Volkszeitung, 3.10.1901. 79 Die Bezeichnung »agrarische« Industrielle geht auf Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 62 ff., zurück, der die Herausbildung von drei Gruppen innerhalb des CVDI beschreibt. 80 Vgl. Verhandlungen, Mitteilungen und Berichte des CVDI 91. 1901, S. 33 ff. (Bueck), 48 ff. (Koenig). 81 Vgl. auch CVDI an Bülow, 18.9.1902, BA, R 1501, 118918, Bl. 16, in gleichem Sinne. 82 Resolution der Generalversammlung des VDEStI vom 4.10.1901, in: Die Post, 4.10.1901. Nicht unwichtig für den engen zeitlichen Zusammenhang der Beschlüsse von CVDI und VDEStI dürfte auch gewesen sein, daß Bueck seit 1893 in Personalunion Geschäftsführer beider Organisationen war.

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Wie grundlegend damit die agrarisch-industrielle Sammlung in Frage gestellt war, zeigte die Reaktion der agrarischen Presse. Bereits unmittelbar nach der Stellungnahme des CVDI-Direktoriums zur Regierungsvorlage Anfang August 1901 erklärte das BdL-Organ Deutsche Tageszeitung, daß »die sog. Sammlung in die Brüche gegangen« sei, falls »der Centralverband« bei seiner »Anschauung« bleibe, da die Agrarier sich »bekanntlich ... nur unter der Bedingung der Einführung von gesetzlich festgelegten Mindestzöllen bereit erklärt« hätten, »für langfristige Handelsverträge einzutreten«.83 Die Kreuzzeitung, die üblicherweise weniger radikal als die BdL-Presse auftrat, drohte diesmal mit offener Konfrontation: »Hr. Bueck wird sich aber bald im Parlament davon überzeugen, daß die Freunde der Landwirtschaft gegen jede Erhöhung irgend eines Industriezolles und also gegen den ganzen Tarifentwurf stimmen werden, wenn ihnen der Minimalzoll für Getreide nicht zugestanden wird. ... Herr Bueck wird aufhören zu lachen, wenn die Entscheidung kommt«.84 Die »Fluth von Schmähungen«,85 mit denen die agrarische Presse den CVDI nach seinem Votum gegen den Doppeltarif für Getreide überzog, und der offene Konflikt, den dieser »böse Streich« zwischen ihm und »seinen bisherigen Bundesgenossen, den Agrariern,«86 auslöste, markierten zwar weder, wie die Freisinnige Zeitung frohlockte, die Loslösung des Centralverbands »von den Miquelschen Phrasen der Sammelpolitik«87 noch die endgültige Aufgabe der agrarisch-industriellen Kooperationsversuche. Sie zeigten jedoch mit aller Deutlichkeit, wie sehr die Globalisierung die binnenwirtschaftlichen Interessengegensätze verschärft hatte und wie instabil und brüchig angesichts dessen jedes Sammlungskonzept sein mußte, das auf einen handelspolitischen Interessenausgleich setzte – viel größer noch als 1879 war das Konfliktpotential, viel mehr noch als damals schien für alle Beteiligten auf dem Spiel zu stehen. Der zweite deutsche industrielle Spitzenverband, der Bund der Industriellen (BdI), bewegte sich zunächst ebenfalls auf Sammlungskurs. Das ist insofern erstaunlich, als der BdI in erster Linie die exportorientierte Fertigindustrie repräsentierte und 1895 gerade in scharfer Abgrenzung zu CVDI und Schwerindustrie entstanden war.88 Vor allem zwei Gründe waren es, die dazu führten, daß sich seit Ende 1896 die anfängliche Konfrontationsstellung des BdI gegenüber Agrariern und Schwerindustrie abmilderte und er zunehmend Anschluß an den CVDI suchte. Zum einen schien die Berücksichtigung der 83 Vom Zolltarife, in: Deutsche Tageszeitung, 12.8.1901. Hervorheb. i. O. 84 Kreuzzeitung, 3.10.1901, zit. nach: Großindustrie und Landwirtschaft, in: Kölnische Volkszeitung, 3.10.1901. 85 Gegen die Hanseaten! in: Hamburgischer Correspondent, 27.8.1901. 86 Berliner Tageblatt, 12.8.1901. 87 Erhöhte Schutzzölle für die Industrie, in: Freisinnige Zeitung, 22.9.1901. 88 Vgl. hierzu und zum Folgenden allg. Ullmann, Bund der Industriellen; ders., Interessenverbände, S. 79 ff.; Hohberg, Art. Bund der Industriellen.

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fertigindustriellen Wünsche bei der Neugestaltung des Zolltarifs aufgrund der relativen Bedeutungslosigkeit des BdI ohne die Kooperation mit einflußreicheren Interessengruppen nur geringe Aussichten auf Erfolg zu besitzen. Daher setzte sich innerhalb des BdI einstweilen der stärker schutzzollorientierte Flügel um den Generalsekretär Wilhelm Wendlandt durch, der in der Zollpolitik ein Zusammengehen mit dem Centralverband und einen die Fertigindustrie einschließenden industriell-agrarischen Interessenausgleich favorisierte. Zum anderen trugen die erneute Erhöhung der amerikanischen Zölle durch den Dingley-Tarif von 1897 und überhaupt das Schreckgespenst der »amerikanischen Gefahr« dazu bei, im Bund der Industriellen eine verbandsinterne Allianz entstehen zu lassen, die protektionistische Maßnahmen befürwortete. Die handlungsleitenden Motive der an ihr beteiligten Gruppen nahmen sich dabei durchaus unterschiedlich aus: Während ein Teil der BdI-Mitglieder unter der zunehmenden amerikanischen Konkurrenz litt und sich von höheren Zöllen einen besseren Schutz vor den unliebsamen Wettbewerbern versprach, wollte der andere Teil der Zollbefürworter, der durch den amerikanischen Hochprotektionismus die eigenen Exportchancen gefährdet sah, deutsche Zollerhöhungen lediglich vorübergehend als Mittel benutzen, um den Vereinigten Staaten handelspolitische Zugeständnisse abzuringen.89 Auf die Dauer zeigten sich jedoch weder die »amerikanische Gefahr« noch die Verbandsmaxime, keine prinzipielle Entscheidung zwischen Freihandel und Schutzzoll zu treffen, sondern »von Fall zu Fall ... für Erhöhung oder Herabsetzung der Einfuhrzölle einzutreten«,90 in der Lage, die verbandsinternen Interessengegensätze zu überdecken. Je länger die Auseinandersetzungen über den Bülow-Tarif andauerten und je konkreter er dabei Gestalt annahm, desto deutlicher artikulierte sich im BdI die Fraktion jener, die gegen den sammlungsfreundlichen Kurs der Verbandsführung opponierten und dafür eintraten, die Tarifvorlage zu bekämpfen. Noch vor der Verabschiedung des Bülow-Tarifs im Reichstag gelang es ihnen, die Oberhand zu gewinnen, eine Erklärung des BdI-Vorstandes gegen die »schwere Schädigung der Gesamtinteressen der Nation, insbesondere aber der Industrie«91 durch die vorgesehenen Agrarzollerhöhungen durchzusetzen und damit den Bund offiziell in das Lager der Sammlungsgegner hinüberzuführen. Für diesen Kurswechsel spielte auch eine Rolle, daß die weitgehende Erfolglosigkeit des BdI, die zollpolitischen Forderungen der von ihm vertretenen Industriezweige durchzusetzen, immer klarer zutage trat. Für den geringen Einfluß des Bundes der Industriellen lassen sich insbesondere drei Ursachen anführen: 89 Vgl. Ullmann, Bund der Industriellen, S. 166 ff. 90 Jahresbericht des BdI für das Geschäftsjahr 1897/1898, S. 65. 91 Resolution des BdI-Gesamtvorstandes vom Mai 1902, in: Jahresbericht des BdI für das Geschäftsjahr 1901/1902, S. 5.

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Erstens besaß der noch junge BdI im Gegensatz zu dem etablierteren CVDI keinen privilegierten Zugang zu Regierung und Ministerialbürokratie. Diese schlechte Ausgangssituation wurde noch dadurch verschlimmert, daß die BdISpitze sich in ihren Einflußversuchen ausschließlich auf das Reichsamt des Innern konzentrierte, obwohl bekannt war, daß das Reichsschatzamt ebenfalls maßgeblich an den Tarifvorbereitungen beteiligt war.92 Zweitens verhinderte die Heterogenität der im BdI vertretenen Interessen die Formulierung und stringente Verfolgung einer klaren zollpolitischen Linie. Trotz der starken Exportabhängigkeit seiner Mitglieder setzten sich im Bund der Industriellen ebenso wie im CVDI zunächst die an protektionistischen Maßnahmen interessierten Produzenten durch, deren Forderungen den Vorzug hatten, sich leicht spezifizieren und in einzelne Zollsätze umsetzen zu lassen. Erst mit zeitlicher Verzögerung, als mit dem Zolltarifentwurf der Regierung ein konkretes Ergebnis vorlag, an dem sich die Kritik abarbeiten konnte, formierte sich im BdI zunehmend die Front der Schutzzollgegner, ohne jedoch an der weitgehenden Paralyse des Verbandes auf zollpolitischem Terrain etwas Grundlegendes ändern zu können. Drittens zeigte sich der BdI nicht in der Lage, die Schwierigkeiten des kollektiven Handelns in den Griff zu bekommen. Weder die Verbandsideologie, die sich um die Jahrhundertwende gerade im Umbruch befand und noch nicht ihre spätere, den Gegensatz von Rohstoffproduzenten und Fertigwarenindustrie scharf betonende Form der mittelständischen Unternehmerideologie gefunden hatte, noch die Vorzugsleistungen, die der Bund für seine Mitglieder bereithielt, erwiesen sich als attraktiv genug, um die eigene Klientel in hinreichendem Ausmaß zu mobilisieren. Mitgliederzahl und -zuwachs des BdI nahmen sich, wenigstens in seiner Frühphase, äußerst bescheiden aus. Das dementsprechend geringe Beitragsaufkommen des Bundes hatte einen chronischen Finanzmangel zur Folge. An ihm scheiterte nicht zuletzt auch der Aufbau eines leistungsfähigen bürokratischen Apparates, wie ihn der BdL und der CVDI besaßen.93 Der Zersplitterung der ökonomischen Interessen, die sowohl dem Centralverband als auch dem Bund der Industriellen massiv zu schaffen machte, weil sie als Dachverbände ein breites Interessenspektrum abdeckten, sahen sich die handelspolitischen Zweckverbände nicht in gleicher Weise ausgesetzt. Da sie auf ein bestimmtes Ziel hin gegründet worden waren, versammelten sich in ihnen nur Mitglieder, die mit diesem wenigstens im wesentlichen übereinstimmten. Gleichzeitig reichte ihre Mitgliederbasis über den sekundären Sek92 Vgl. etwa BdI an Posadowsky, 18.10.1899, BA, R 1501, 118888, Bl. 2–3. Auch das »Timing« war schlecht: Der von der Bundesstelle zur Vorbereitung von Handelsverträgen verfaßte Tarifentwurf traf viel zu spät beim RI ein, um noch entscheidungsrelevant werden zu können. Vgl. BdI an Posadowsky, 15.5.1900, BA, 1501, 118891, Bl. 157 ff. Vgl. auch Ullmann, Bund der Industriellen, S. 179 f. 93 Vgl. ebd., S. 34–44, 79–109.

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tor hinaus und umfaßte Industrielle ebenso wie Vertreter des Handels und der Banken. Während sich die an protektionistischen Eingriffen interessierten Produzenten offensichtlich durch die existierenden Verbände ausreichend vertreten fühlten, meinten die Verfechter einer liberalen Zoll- und Handelspolitik ihren Interessen um die Jahrhundertwende im Vorfeld der bevorstehenden Zolltarifreform nur durch die Gründung von neuen Organisationen Geltung verschaffen zu können. 1897 entstand unter der Ägide des Chemievereins die »Centralstelle für Vorbereitung von Handelsverträgen«, an der sich eine Reihe exportindustrieller Fachverbände und auch der BdI beteiligten.94 Bereits im Vorjahr hatten Repräsentanten der Berliner Großbanken, des Handels, der Schiffahrt und der Exportindustrie gemeinsam den »Schutzverband gegen agrarische Übergriffe« gegründet, dessen erklärtes Ziel »die Verteidigung aller durch agrarische Übergriffe bedrohten wirtschaftlichen Interessen« war.95 Am 11. November 1900 schließlich wurde nach vorbereitenden Besprechungen, an denen vor allem Vertreter des Großhandels und der Schiffahrt aus Hamburg und Bremen beteiligt waren, der »Handelsvertragsverein« (HVV) aus der Taufe gehoben.96 Unter dem Vorsitz von Georg v. Siemens (Deutsche Bank) entwickelte sich der HVV in kurzer Zeit zur wichtigsten Kampforganisation der »Gegensammlung«, deren schnell anwachsende Mitgliederzahl im Mai 1902 mit 16.700 ihren Höhepunkt erreichte und die unmittelbar nach ihrer Gründung eine rege Agitationstätigkeit zu entfalten begann. Allen genannten Verbänden handelsliberaler Provenienz war ihr grundsätzlich defensiver Charakter gemeinsam. Sie stellten ihren Kampf nicht unter das Motto des Freihandels und forderten auch nicht den weiteren Abbau der bestehenden Zölle. Ihr Ziel war vielmehr lediglich die Sicherung des handelspolitischen Status quo. Ausdrücklich benannte etwa die Satzung des HVV als den »Zweck des Vereins ... die Aufrechterhaltung der durch die bestehenden Handelsverträge begründeten deutschen Zoll- und Handelspolitik und die Bekämpfung der gegen dieselbe gerichteten Bestrebungen«.97 Ebenso wie der Schutzverband und die Centralstelle zuvor entstand der Handelsvertragsverein als Abwehreaktion der exportorientierten Wirtschaftskreise auf die seit der Mitte der 1890er Jahre immer stärker an Einfluß gewinnenden agrarischen Bestrebungen zur Revision der Caprivischen Handelspolitik. Schon in ihrer Namensgebung hielten sich die neugegründeten Organisationen bewußt von allem fern, was nach dogmatischem Freihandel hätte aussehen können. Ange94 Vgl. Jahrbuch des HVV 1901, S. 18 ff.; Ungewitter, Ausgewählte Kapitel, S. 382 ff.; Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 174; Stegmann, Bismarcks Erben, S. 75 f. 95 Zit. nach Gottwald, Art. Schutzverband, S. 128. Der Schutzverband gegen agrarische Übergriffe ging 1901 im Handelsvertragsverein auf. 96 Vgl. Borgius, Handelsvertragsverein; Nussbaum, Unternehmer, S. 151 ff.; Böhm, Überseehandel, S. 252 f.; Stegmann, Erben Bismarcks, S. 77 ff.; Mielke, Hansa-Bund, S. 24 f.; Elm, Handelsvertragsverein, S. 85 f. 97 Handelsvertragsverein, S. 8.

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sichts der machtvollen schutzzöllnerischen Strömung ging es ihnen darum, exzessive Zollerhöhungen und die Ausgestaltung des Zolltarifs als Doppeltarif zu verhindern, um auf diese Weise den Neuabschluß von Handelsverträgen zu ermöglichen.98 Daß aber ein Anstieg des Protektionsniveaus in einem gewissen Umfang bei den gegebenen politischen Kräfteverhältnissen nicht abzuwenden war – darüber machten sich die Vertreter von Exportindustrie und Handel keine Illusionen. Eine Berücksichtigung ihrer Außenhandelsinteressen erwarteten die handelsliberalen Verbände am wenigsten vom demokratisch gewählten Parlament, das ihnen in seiner gegebenen Zusammensetzung als ein Hort des Protektionismus erschien. Ein »erhöhtes Vertrauen«99 dagegen brachten sie der Regierung entgegen, die ihnen wenigsten in Teilen ein offenes Ohr für ihre Forderungen zu haben schien. Welche Auswirkungen die Tätigkeit des Handelsvertragsvereins und die der anderen ähnlich ausgerichteten Zweckverbände hatte, ist nur schwer zu ermessen. Nachweise für ihre direkte Einflußnahme auf den zollpolitischen Entscheidungsprozeß lassen sich kaum erbringen; im Vergleich zum Bund der Landwirte wirkten sie im Hinblick auf Mitgliederstärke und organisatorische Schlagkraft eher drittklassig – all das legt den Schluß nahe, daß die Organisationen der »Gegensammlung« – aufs Ganze gesehen – nur wenig erfolgreich operierten. Nicht zuletzt waren dafür zwei Faktoren verantwortlich: Erstens erfolgte die Gründung des HVV als des wichtigsten antiprotektionistischen Wirtschaftsverbandes zu spät, um noch wesentlichen Einfluß nehmen zu können. In vielen Fragen waren bei den weit vorangeschrittenen Vorarbeiten der Ministerialbürokratie und des Wirtschaftlichen Ausschusses Ende 1900 bereits grundlegende Entscheidungen gefallen. Zweitens litt die Aktionsfähigkeit des Handelsvertragsvereins darunter, daß sich der Verband im weiteren Verlauf der Zolltarifauseinandersetzung über die Frage der einzuschlagenden Taktik in zwei Flügel spaltete.100 Während der stärker freihändlerisch orientierte Teil der HVV-Mitglieder dafür eintrat, die Annahme des Zolltarifs im Reichstag durch gezielte Obstruktion bis zur Wahl 1903 zu verzögern, plädierte die Gegenseite schließlich für die Unterstützung der Regierungsvorlage und damit für die Hinnahme einer deutlichen Anhebung des Protektionsniveaus. Außer dem Hamburger Reeder Albert Ballin, den zu beeinflussen Bülow eigens Heinrich v. Tschirschky als Sonderbeauftragten geschickt hatte und der sich sogar dazu veranlassen ließ, auf die Presse 98 Vgl. etwa Was bedeutet der Doppeltarif? in: Handelsvertragsverein, 14.3.1901; Zum Zolltarifentwurf, in: Mitteilungen des Handelsvertragsvereins, 3.8.1901. 99 Centralstelle für Vorbereitung von Handelsverträgen, Denkschrift betr. Einheits- und Doppeltarif, überreicht dem Reichskanzler unterm 20. Dezember 1900, BA, R 1501, 118902, Bl. 299. 100 Vgl. Nussbaum, Unternehmer, S. 153 f.; Stegmann, Erben Bismarcks, S. 88; Mielke, Hansa-Bund, S. 25; Blaich, Staat, S. 40 f.

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und Handelskammer der Hansestadt einzuwirken,101 gehörten zur zweiten Gruppe interessanterweise auch die Vertreter der Chemischen und Elektrotechnischen Großindustrie. Während die meisten anderen Branchen handelspolitische Positionen artikulierten, die sich im wesentlichen problemlos auf ihre ökonomischen Interessenlagen zurückführen ließen, steht die Bereitschaft dieser beiden Flaggschiffe des deutschen Exports zu schutzzöllnerischen Kompromissen in einem gewissen Widerspruch zu der vorn (Kap. II. 8. b, c) formulierten Erwartung, daß es sich bei ihnen aufgrund ihrer hohen Weltmarktabhängigkeit und ihrer dominierenden Wettbewerbsstellung eigentlich um die energischsten Vorkämpfer einer möglichst weitgehenden Handelsliberalisierung hätte handeln müssen. Daß das nicht der Fall war, lag daran, daß die Großkonzerne der Chemischen und der Elektroindustrie den zu erwartenden Exportschwierigkeiten viel gelassener entgegensehen konnten als die kleinen und mittleren Betriebe. Nur sie waren in der Lage, im Stile moderner multinationaler Unternehmen Kapitalexport zu betreiben und durch den Aufbau von Zweigwerken im Ausland die restriktive Außenwirtschaftspolitik anderer Staaten zu unterlaufen. Das brachte Konzernen wie Siemens oder der AEG auf dem internationalen Markt gegenüber ihren kleineren deutschen Konkurrenten Wettbewerbsvorteile, die in ihrem komplexen Interessenkalkül die auch sie treffenden Nachteile einer Verstärkung des deutschen Zollschutzes mehr als aufgewogen zu haben scheinen.102 Anders als die Industrie besaß der Handel keinen eigenen Spitzenverband – auch das ein Beleg für die These, daß die an einem freien grenzüberschreitenden Warenaustausch interessierten Wirtschaftskreise über schlechtere Organisationschancen verfügen als die protektionistisch orientierten. Der Deutsche Handelstag (DHT) war bekanntlich keine reine Interessenvertretung des Handels. Zwar bildete der als freier Verband agierende DHT die Dachorganisation aller Handelskammern und anderen kaufmännischen Körperschaften des Deutschen Reichs. Doch repräsentierten die Handelskammern nicht nur den tertiären, sondern ebenso den sekundären Sektor des jeweiligen Kammerbezirks. Eine kurz nach der Jahrhundertwende durchgeführte Erhebung ergab, daß 1902 von 3070 Handelskammermitgliedern weit mehr als die Hälfte, nämlich 1716, nicht dem Handel, sondern der Industrie angehörten.103 Auf diese Weise standen im DHT die ganz von Großhandel und Schiffahrt beherrschten Kammern der Küstenstädte neben solchen, die vollständig von In101 Vgl. Tschirschky an Bülow, 30.10.1902, BA, R 1501, 118919, Bl. 91 f. Die Rolle Ballins im Handelsvertragsverein und seine wirtschaftspolitische Tätigkeit überhaupt bleiben leider sowohl in der Biographie von Cecil als auch in der von Straub weitgehend im Dunkeln. Vgl. Cecil, Ballin; Straub, Ballin. 102 Vgl. Pogge von Strandmann, Widersprüche, S. 230; Peschke, Elektroindustrie, S. 238 ff.; Plumpe, I.G. Farbenindustrie, S. 50 ff.; Hippel, in: Abelshauser (Hg.), BASF, S. 90 ff. 103 Vgl. Der Deutsche Handelstag, Bd. 1, S. 126 f.; Krueger, Untersuchung, S. 654; Fischer, Unternehmerschaft, S. 108 ff.

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dustriellen dominiert wurden; in wieder anderen herrschte eine Gemengelage vor. Noch weiter kompliziert wurde die Interessenlage im DHT dadurch, daß außer den gesetzlichen Pflichtkörperschaften von Handel und Gewerbe auch eine Reihe freier Industrieverbände zu seinen Mitgliedern gehörte. Zu ihnen zählten etwa der Verein für die bergbaulichen Interessen im Oberbergamtsbezirk Dortmund, die Nordwestliche Gruppe des Vereins Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller, aber auch der Chemieverein und der Langnamverein.104 Angesichts dessen ist es wenig verwunderlich, daß sich im Deutschen Handelstag wie in keiner zweiten wirtschaftlichen Organisation das gesamte Spektrum divergierender außenhandelspolitischer Interessen manifestierte, das in Industrie und Handel unter dem Druck der ersten Globalisierungswelle hervortrat. Mit aller Deutlichkeit offenbarte sich die innere Zerrissenheit des DHT auf der Vollversammlung vom 8. Januar 1901, wo der Antrag der HK Cassel, der Handelstag möge sich »entschieden gegen jede Erhöhung der Zölle auf Lebensmittel«105 erklären, zwar mit einer hauchdünnen Mehrheit angenommen wurde, die Versammlung mit 147 gegen 144 Stimmen aber in zwei annähernd gleich große Blöcke spaltete. Auf der nächsten Vollversammlung am 30. September 1901 versuchte der Ausschuß des Handelstags, eine erneute Demonstration der eigenen Uneinigkeit zu verhindern, indem er der Versammlung einen Resolutionsentwurf vorlegte, der sich nicht gegen jede Steigerung der Agrarzölle überhaupt wandte, sondern lediglich »gegenüber der ausserordentlichen Erhöhung der Lebensmittelzölle im Tarifentwurf die dagegen sprechenden Bedenken (Gefährdung der Handelsverträge, Verteuerung des Lebensunterhalts, Schwächung der Kaufkraft für industrielle Erzeugnisse, Erschwerung des Wettbewerbs der deutschen mit der ausländischen Gewerbethätigkeit) nachdrücklich« hervorhob.106 »Es erschien erwünschter«, führte der DHT-Generaldirektor Soetbeer in seinem Referat dazu erläuternd aus, »die Fassung etwas laxer vorzuschlagen, wenn dafür eine grosse Mehrheit zu gewinnen sei, als scharfe Vorschläge zu machen, die nachher eine solche Spaltung wieder zur Folge haben würden, wie wir es im Januar gesehen haben.«107 Das Bemühen der DHT-Spitze, die internen Spannungen nicht offen hervortreten zu lassen, erwies sich jedoch als weitgehend vergeblich: Auf der einen Seite bekannte sich der für die rheinisch-westfälische Schwerindustrie sprechende Wilhelm Beumer im Namen des Langnamvereins und der Nordwestlichen Gruppe des VDEStI ostentativ zur »Interessengemeinschaft zwischen 104 Vgl. John u. a., Art. Deutscher Industrie- und Handelstag, S. 136 ff.; Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 177–181; Lichter, Handelskammern, S. 14 ff. 105 Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 516. Vgl. auch den Bericht über die 28. Vollversammlung des DHT in Berlin am 30.9.1901, S. 35, BA, R 1501, 118908, Bl. 177. 106 DHT, Mitteilungen an die Mitglieder, 41. Jg., Nr. 12, 13.9.1901: Bericht über die Sitzung des Ausschusses vom 2.9.1901, S. 11 f., BA, R 1501, 118907, Bl. 93. Meine Hervorh. 107 Bericht über die Vollversammlung des DHT am 30.9.1901, S. 36, BA, R 1501, 118908, Bl. 177.

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Landwirtschaft und Industrie« und erklärte, der vom Ausschuß vorgeschlagenen »Erklärung gegen die Erhöhung der Lebensmittelzölle nicht zustimmen« zu können.108 Auf der anderen Seite tadelten die freihändlerisch orientierten Handelskammern den Resolutionsentwurf des Ausschusses als zu »sanft« und forderten den DHT auf, den »Anmassungen der agrarischen Bestrebungen« weit energischer entgegenzutreten.109 Und dennoch: Anders als 1879 und 1885, als der Deutsche Handelstag »wegen der sich schroff gegenüberstehenden Interessen«110 und aus Angst, sonst auseinanderzubrechen, vollständig darauf verzichtet hatte, zu den Agrarzöllen Stellung zu nehmen, kam es dieses Mal zu einer Kampfabstimmung, bei der der Antrag einiger schwerindustriell dominierter Handelskammern, der »[e]ine mässige Erhöhung der Zollsätze auf Getreide und auf andere landwirtschaftliche Erzeugnisse ... vom Standpunkte der Landwirtschaft als notwendig und vom Standpunkte der Verbraucher als zulässig« bezeichnete, mit überwältigender Mehrheit abgelehnt und der Antrag des Ausschusses, der den »dringenden Wunsch« formulierte, »dass die Lebensmittelzölle des Tarifentwurfs eine wesentliche Ermässigung erfahren« sollten, mit einer ähnlich großen Majorität angenommen wurde.111 Zuviel stand für die meisten DHT-Mitglieder – das zeigen auch die in die Tausende gehenden Eingaben und Anträge einzelner Handelskammern112 – inzwischen aufgrund der hohen Außenhandelsabhängigkeit der deutschen Wirtschaft auf dem Spiel, als zu große Bedrohung für ihre eigenen Exportinteressen empfanden sie die Verschärfung des deutschen Agrarprotektionismus, als daß sie bereit gewesen wären, ihr entschiedenes Votum gegen die projektierten Agrarzollerhöhungen noch länger dem Postulat der Konfliktvermeidung zu opfern.113 108 Bericht über die Vollversammlung des DHT am 30.9.1901, S. 46, BA, R 1501, 118908, Bl. 182. Beumer war in Personalunion Geschäftsführer sowohl des Langnamvereins als auch der Nordwestlichen Gruppe des VDEStI, außerdem auch Ausschußmitglied des CVDI und 1901– 1907 MdR für die Nationalliberale Partei. Vgl. Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 250; Schulze, Art. Verein zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen, S. 379. 109 Bericht über die Vollversammlung des DHT am 30.9.1901, S. 58, BA, R 1501, 118908, Bl. 188. 110 Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 435. 111 Bericht über die Vollversammlung des DHT am 30.9.1901, S. 66 f., BA, R 1501, 118908, Bl. 192 f. Hervorh. i. O. Der Antrag der Handelskammern Bochum und Genossen wurde mit 244 gegen 65 Stimmen abgelehnt, der Antrag des Ausschusses mit 228 Stimmen gegen 34 Protest-Enthaltungen angenommen. Vgl. ebd., S. 63, Bl. 191. 112 Vgl. etwa Denkschrift der Aeltesten der Kaufmannschaft von Berlin betr. die Neugestaltung der deutschen Handelspolitik, 25.3.1901, BA, R 43, 316, Bl. 172–193; HK Breslau u. a. an Hohenlohe, 10.7.1900, BA, R 1501, 118892, Bl. 39–42; HK Frankfurt a.M. an BR, 5.10.1901, BA, R 1501, 118913, Bl. 114–170; die Zusammenstellung der Anträge der Mitglieder des DHT in: DHT, Mitteilungen an die Mitglieder, 28.9.1901, BA, R 1501, 118910, Bl. 289 ff.; DHT, Mitteilungen an die Mitglieder, 24.10.1901, BA, R 1501, 118909, Bl. 288 ff.; DHT (Hg.), Anträge zum Zolltarif aus dem Kreise der Mitglieder des DHT, Berlin Dez. 1901, BA, R 1501, 118915. 113 Die von Harm-Hinrich Brandt konstatierte »Tendenz einer zunehmenden Entpolitisie-

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Darüber hinaus ließen die Debatten und Beschlüsse des Deutschen Handelstages auch keinen Zweifel daran, daß es bestimmte zoll- und handelspolitische Kernforderungen gab, die von allen Branchen der Industrie und des Handels einhellig geteilt wurden: An erster Stelle stand hier die Forderung nach der Fortführung der Politik langfristiger Handelsverträge, die unter Caprivi begonnen worden war. Viel wichtiger noch als die Höhe einzelner Zollsätze war für den deutschen Export die Erwartungssicherheit, die »Stetigkeit der Verhältnisse«,114 welche die langfristigen Handelsverträge hinsichtlich der Außenwirtschaftspolitik anderer Staaten gewährleisteten. Zweitens bestand unter allen DHT-Mitgliedern Einigkeit darüber, daß in den Handelsverträgen weiterhin unbedingt am Meistbegünstigungsprinzip festgehalten werden sollte.115 Drittens schließlich sprach sich der Handelstag so gut wie geschlossen gegen den Doppeltarif und damit gegen gesetzlich festgelegte Mindestzollsätze aus, weil er befürchtete, daß diese den Abschluß neuer Handelsverträge erschweren oder unmöglich machen würden.116

c) Die Sozialdemokratie und das Interesse der Konsumenten In der endogenen Zolltheorie gelten die Verbraucher mit ihrem Interesse an möglichst niedrigen Zöllen auf Konsumgüter gemeinhin als chronisch schlecht organisierbar.117 Obwohl sie die quantitativ bedeutendste unter den von Handelsrestriktionen negativ betroffenen Gruppen bilden, wird daher davon ausgegangen, daß sie im politischen Prozeß nur unzureichend vertreten

rung« des DHT wird daher wenigstens im Vorfeld des Bülow-Tarifs durchbrochen. Vgl. Brandt, Diskussionsbeitrag, S. 76 f. Auch trifft es nicht zu, daß der DHT, wie Jörg Lichter behauptet, »zwanzig Jahre ... in den Fragen der Zoll- und Handelspolitik« »gelähmt« gewesen sei (Lichter, Handelskammern, S. 17). Gegen die landwirtschaftlichen Zollerhöhungen von 1887 etwa sprach er sich eindeutig in einer Resolution aus, die allerdings kaum umstritten war. Vgl. Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 445 f.; Pohl, Stellungnahmen, S. 61 ff. 114 Bericht des Generalsekretärs Soetbeer auf der DHT-Vollversammlung vom 14.3.1898, in: Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 498. Hervorh. i. O. 115 Vgl. Resolution der Vollversammlung des DHT vom 14.3.1898, in: Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 500. 116 Nur die HK Metz und Saarbrücken votierten gegen den Beschluß gegen Mindestzollsätze. Vgl. die Zusammenstellung der Beschlüsse des DHT vom 30.9.1901 betr. Zolltarifgesetz mit Zolltarif, BA, R 1501, 118908, Bl. 192. Siehe z. B. auch Präsidium der HK Plauen an RI, 25.6.1900, BA, R 1501, 118892, Bl. 32–33; HK Breslau u. a. an Hohenlohe, 10.7.1900, BA, R 1501, 118892, Bl. 39–42; HK Solingen an Bülow, 3.11.1900, BA, R 1501, 118902, Bl. 20; HK Oberbayern an RI, 10.11.1900, BA, R 1501, 118902, Bl 31–33; Denkschrift der Aeltesten der Kaufmannschaft von Berlin betr. die Neugestaltung der deutschen Handelspolitik, 25.3.1901, BA, R 43, 316, Bl. 172–193. 117 Vgl. etwa Weck-Hannemann, Politische Ökonomie, S. 58 f.; Olson, Logik des kollektiven Handelns, S. 130.

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sind. Zu gering erscheint in einem Rational-Choice-Modell der individuell zu erwartende Nutzen im Verhältnis zu den Kosten einer aktiven Beteiligung in einer Interessenorganisation, als daß sie wahrscheinlich wäre. Noch weiter wird der Anreiz, sich politisch zu engagieren, durch die Nichtanwendbarkeit des Ausschlußprinzips verringert, dadurch also, daß der angestrebte freie Zugang zum Weltmarkt als öffentliches Gut allen Konsumenten unabhängig von ihrem politischen Einsatz zugute kommt. Daß die meisten Verbraucher nicht ausschließlich Konsumenten, sondern als Arbeitgeber oder Arbeitnehmer gleichzeitig auch Produzenten bestimmter Güter oder Dienstleistungen sind und in dieser Rolle zum Teil über konfligierende und schwerer wiegende protektionistische Interessen verfügen, spricht ebenfalls dagegen, daß Konsumenteninteressen eine starke Lobby entwickeln können. Auf den ersten Blick scheint dem zu widersprechen, daß die Verbraucher im Deutschen Kaiserreich in der SPD eine überaus gut organisierte und politisch erfolgreiche Interessenvertretung fanden. Diese Paradoxie ist jedoch nur eine scheinbare und verweist darauf, daß die Verbraucherinteressen für die SPD eine grundlegend andere Rolle spielten als die Produzenteninteressen für die Verbände von Landwirtschaft, Industrie und Handel. Anders als das für das Verhältnis von Produzenteninteressen und wirtschaftlichen Verbänden galt, bildete das Konsumenteninteresse für die Sozialdemokratie nicht den Ausgangspunkt und das Fundament ihrer Organisation. Da sie nicht als Verbraucher-, sondern als Arbeiterpartei entstanden war und erst später die Artikulation der Konsumenteninteressen als höchst werbewirksame Strategie für sich entdeckte, fand sich die SPD in ihrer Gründungsphase mit den spezifischen Problemen kollektiven Handelns nicht konfrontiert, denen sie als genuine Vertretung der Verbraucherinteressen ausgesetzt gewesen wäre. Ihre späteren Wahlerfolge mochten darauf beruhen, daß sie die Konsumenteninteressen in den Mittelpunkt stellte, ihre organisatorische Stärke hatte andere Wurzeln. Die Entwicklung der SPD zur Verbraucherpartei hat Christoph Nonn in seiner grundlegenden Studie zu Verbraucherprotest und Parteiensystem im Wilhelminischen Deutschland eingehend analysiert. Nonn verknüpft die Transformation der SPD zur Konsumentenpartei ursächlich mit der nach der Jahrhundertwende einsetzenden Fleischverteuerung. Die Sozialdemokratie habe sich, so die These, zunehmend zum »Sprachrohr« des Teuerungsprotests gemacht, den die – im Gegensatz zum Brotpreis – in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg deutlich anziehenden Preise für tierische Nahrungsmittel zur Folge gehabt hätten. Im Jahrzehnt vor 1914 sei die SPD auf diese Weise sowohl ihrem öffentlichen Auftreten als auch ihrer Klientel nach immer mehr zu einer Interessenvertretung der Verbraucher geworden.118 118 Nonn, Verbraucherprotest, S. 23–83, 240–280, 313 f.; vgl. auch ders., Arbeiter; ders., Fleischteuerungsprotest; ders., Parteien; ders., Konsumentenprotest.

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Demgegenüber wird hier die Auffassung vertreten, daß der von Nonn als solcher zu Recht konstatierte Prozeß bereits früher, nämlich vor der Jahrhundertwende, in seine entscheidende Phase eintrat und andere Ursachen hatte. Als es 1905 infolge der ersten Teuerungswelle zu öffentlichen Verbraucherprotesten kam, waren die Weichen für die Entwicklung der SPD zur Partei der städtischen Konsumenten schon längst gestellt. Daher war der Anstieg der Preise für Fleisch und andere tierische Produkte auch nicht die Ursache für die Transformation der Sozialdemokratischen Partei, wenn er sie auch zweifellos noch einmal kräftig vorangetrieben hat. Von zentraler Bedeutung für die Neuausrichtung der SPD war vielmehr der mit der Debatte über die CapriviVerträge beginnende Streit über die Zoll- und Handelspolitik des Deutschen Reichs, den die Globalisierung auf die Tagesordnung gesetzt hatte und der im politischen Kampf um den Bülow-Tarif kulminierte. Zunehmend rückte im Laufe des letzten Jahrzehnts des 19. Jahrhunderts die Außenhandelspolitik in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Dabei lag die Initiative zunächst fraglos bei den landwirtschaftlichen Produzenten, unter denen der langjährige Preisverfall für Agrarprodukte im Verein mit den Getreidezollsenkungen der Caprivi-Verträge Anfang der 1890er Jahre zu einer beispiellosen und dauerhaften Mobilisierung geführt hatte. Die protektionistischen Forderungen der agrarischen Interessenorganisationen provozierten noch vor der Jahrhundertwende auf der politischen Linken eine Gegenreaktion. Angesichts der sich immer deutlicher abzeichnenden vorzüglichen Durchsetzungschancen der landwirtschaftlichen Schutzzollwünsche stilisierte sich die SPD mehr und mehr zum Bollwerk der Verbraucherinteressen. In dem mehrjährigen Konflikt über die Zolltarifreform von 1902 schärfte sie zunehmend ihr Profil als Anwältin des städtischen Konsumenten. Dieser Prozeß läßt sich sowohl auf der Ebene der parteiinternen Diskussion als auch anhand der Reichstagswahlen und der ihnen vorangehenden Wahlkämpfe verfolgen: 1. Konsumentenstandpunkt und Freihandelsprinzip hatten ursprünglich nicht zum Kernbestand der Parteiideologie der deutschen Sozialdemokratie gehört. Der Gothaer Kongreß hatte 1876 erklärt, »daß die Sozialisten Deutschlands dem innerhalb der besitzenden Klassen ausgebrochenen Kampfe zwischen Schutzzoll und Freihandel fremd gegenüberstehen«. In der »Frage, ob Schutzzoll oder nicht«, hatten die Sozialdemokraten damals keine prinzipielle, sondern »nur eine praktische Frage« gesehen, die »in jedem einzelnen Falle entschieden werden« müsse.119 Der Pragmatismus der Gothaer Resolution wurde jedoch auf dem SPD-Parteitag 1898 unter dem Eindruck der Sammlungsbestrebung und der anlaufenden Vorbereitung für die Neugestaltung des Zolltarifs grundsätzlich revidiert. Auch hier fehlte es freilich nicht an Gegen119 Zit. nach Protokoll des SPD-Parteitags 1898, S. 179. Vgl. auch Kautsky, Handelspolitik, S. 26.

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stimmen gegen eine Festlegung der Sozialdemokraten auf einen prinzipiell freihändlerischen Standpunkt. Max Schippel, der das Referat zur Zoll- und Handelspolitik übernommen hatte, erklärte, daß Schutzzölle unter bestimmten Bedingungen im Interesse auch der Arbeiter lägen, daß »die Frage Schutzzoll oder Freihandel niemals Klassenfrage der Arbeiter werden« könne, und plädierte daher dafür, sich in dieser Hinsicht nicht festzulegen, sondern »freie Hand [zu] behalten«. Für ihn waren die Arbeiter »nicht reine Konsumenten«, sondern vielmehr »Theilnehmer an dem heutigen Produktionsorganismus«.120 Ignaz Auer, der Schriftführer des Parteivorstands, sprach sich ebenfalls gegen die grundsätzliche Festlegung der SPD gegen alle Schutzzölle – landwirtschaftliche und industrielle – aus, die in dem Resolutionsentwurf Karl Kautskys enthalten war. Er betonte, daß die »Parteigenossen in der praktischen Agitation« mit einem so dezidierten Auftreten »recht schlechte Erfahrungen gemacht« hätten.121 Im Endeffekt gelang es jedoch der Parteispitze um Bebel, den parteiinternen Widerstand gegen eine eindeutige Stellungnahme der SPD zu überwinden. Nach einer leichten Entschärfung im Hinblick auf die Industriezölle – über die Ablehnung der landwirtschaftlichen Zölle bestand in der Partei ohnehin Konsens – wurde die Resolution Kautskys »mit sehr großer Majorität« angenommen.122 Auf dem Parteitag im September 1900 wurde der zwei Jahre zuvor zur Parteidoktrin erhobene freihändlerische Kurs bestätigt und verschärft. Durch den langsam Gestalt annehmenden neuen Zolltarif solle, so die vom Parteitag angenommene Resolution, »der Verbraucher, vornehmlich die Arbeiterklasse, der Preisdiktatur des vereinigten Unternehmerthums macht- und hilflos überliefert werden«. Vor diesem Hintergrund erkläre sich die SPD »[f]ür Ablehnung aller Zölle und aller Zollerhöhungen, besonders auf Lebensmittel« sowie »für eine Handelsvertragspolitik, die sich das Ziel setzt, die wechselseitigen Handelsbeschränkungen fortschreitend aufzuheben und den freien Weltverkehr zu fördern«.123 Spätestens zu diesem Zeitpunkt hatte sich die deutsche Sozialdemokratie in der Auseinandersetzung mit den zur Debatte stehenden zollpolitischen Fragen parteistrategisch klar und eindeutig auf die Verteidigung der Konsumenteninteressen und das Prinzip der Handelsfreiheit festgelegt. Als dann 1901 der Zolltarifentwurf mit seinen massiven Zollerhöhungen für Getreide und Fleisch vorlag,124 beschloß die SPD umgehend, eine großan120 Die Zitate: Protokoll des SPD-Parteitags 1898, S. 183, 172, 179. Vgl. auch Schippel, Grundzüge, bes. 321–352. 121 Protokoll des SPD-Parteitags 1898, S. 193. 122 Ebd., S. 205. 123 Protokoll des SPD-Parteitags 1900, S. 246. 124 Die Behauptung Nonns, daß im Bülowtarif für Fleisch »nur geringe Sätze festgelegt waren« (Verbraucherprotest, S. 59), ist unzutreffend. Die Zollbelastung für Rind- und Schweinefleisch, die in den Caprivi-Verträgen auf 15 bzw. 17 Mark pro Doppelzentner herabgesetzt

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gelegte Agitationskampagne »gegen diesen geplanten Raubzug am Volke ... in Angriff zu nehmen«.125 Im Folgejahr konnte der Parteivorstand dem Parteitag berichten, daß in »tausenden von Versammlungen in allen Theilen des Reiches ... Protest gegen die Hungerzölle erhoben und in den schärfsten Resolutionen Stellung gegen den Versuch genommen« worden sei, »unter der Maske des ›Schutzes der nationalen Arbeit‹ die Konsumenten, und vor Allem die arbeitende Bevölkerung, zu Nutz und Frommen weniger Tausend Großgrundbesitzer und Schlotjunker in schamlosester Weise durch künstliche Vertheuerung der unentbehrlichsten Lebens- und Genußmittel auszubeuten.«126 Die antiprotektionistische Propagandaaktion der SPD, die weniger den Klassenals den Verbraucherstandpunkt betonte und außer der mündlichen auch eine flächendeckende Flugblattagitation umfaßte, gipfelte in einer von der Partei in Szene gesetzten Massenpetition gegen den »Wucher- und Hungertarif« mit fast dreieinhalb Millionen Unterschriften, an der sich, wie die Parteiführung ausdrücklich hervorhob, nicht nur Arbeiter, sondern Vertreter »aller Volksschichten« beteiligt hätten.127 2. Auf der Ebene der Reichstagswahlen läßt sich der Wandel der SPD zur Verbraucherpartei ebenfalls nachvollziehen. Das gilt zunächst für die Wahlkampfthemen. Bereits bei den Wahlen von 1890 hatte die SPD angesichts der vorübergehenden Hochkonjunktur der Lebensmittelpreise die Agitation gegen die 1887 noch einmal erhöhten agrarischen Schutzzölle zu einem Teil ihrer Wahlkampfkampagne gemacht und damit ein glänzendes Ergebnis erzielt. 1898 gehörten die Verteidigung der Konsumenteninteressen und die Abwehr insbesondere der agrarischen Schutzzollforderungen abermals zu den Hauptthemen des sozialdemokratischen Wahlkampfes. Bei den Wahlen von 1903 schließlich, die nur wenige Monate stattfanden, nachdem der BülowTarif den Reichstag passiert hatte, standen der Protest gegen den Zolltarif und der Kampf gegen die »Brotwucherer« vollständig im Zentrum der SPD-Kampagne. Mit ihrer zunehmenden Betonung des Konsumentenstandpunktes und des Antiprotektionismus, der im öffentlichen Auftreten eine Zurückdrängung der marxistischen Revolutionsrhetorik korrespondierte, war die SPD zugleich Schrittmacher und Teil eines Prozesses, dessen Anfänge in den frühen 1890er Jahren lagen und der die politische Kultur des Kaiserreichs grundlegend veränderte. Im Verlauf dieses Prozesses, der auf der anderen Seite des worden war, wurde im Generaltarif auf 45, im späteren Konventionaltarif immerhin noch auf 35 Mark angehoben. Damit übertraf der Zollanstieg bei Fleisch prozentual noch jenen bei Weizen und Roggen.Vgl. Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 598. 125 Protokoll des SPD-Parteitags 1902, S. 12. Vgl. Protokoll des SPD-Parteitags 1901, S. 284–291 (Rede Bebels gegen den Zolltarifentwurf); Vorwärts, 29.9.1901 (Bericht über den Parteitag). 126 Protokoll des SPD-Parteitags 1902, S. 12. 127 Ebd., S. 13. Hervorh. i. O.

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politischen Spektrums von den agrarischen Interessenverbänden, allen voran dem BdL, vorangetrieben wurde, wandelten sich sowohl der Inhalt als auch der Stil der politischen Auseinandersetzung. Zunehmend zeigte sich die Regierung bei den Wahlen von 1890 bis 1903 außerstande, die Themen der Wahlkämpfe zu bestimmen. Das taten nun mehr und mehr die an die Massen appellierenden Propagandaapparate auf der politischen Rechten und Linken. Sie rückten mit der Zoll- und Handelspolitik – der Forderung nach agrarprotektionistischen Maßnahmen einerseits, dem Protest gegen die »Hungerzölle« andererseits – ein Thema in das Zentrum des politischen Kampfes, das die sozioökonomischen Konfliktlagen in der deutschen Gesellschaft betonte und vor allem eine der latent vorhandenen Spannungslinien: die zwischen ländlichen Produzenten und städtischen Konsumenten, scharf hervortreten ließ.128 Daß sich dabei die SPD zunehmend als Verbraucherpartei etablierte, bestätigen auch die neueren, auf der Grundlage aufwendiger statistischer Analysen argumentierenden Wahlstudien von Jonathan Sperber und Brett Fairbairn. Während die deutsche Sozialdemokratie ihrer Mitgliederstruktur nach über die gesamte Zeit des Kaiserreichs hinweg eine an konfessionelle Grenzen gebundene Klassenpartei der protestantischen Arbeiter blieb, gelang es ihr seit 1890 mit steigender Tendenz, ein neues Wählerpotential jenseits ihres Ursprungsmilieus zu erschließen. So gelang der SPD ansatzweise in den 1890er Jahren, verstärkt dann seit der Jahrhundertwende der Einbruch in das katholische Arbeitermilieu, obwohl für sie die Konfessionsgrenze eine bleibende Hürde darstellte. Vor allem aber konnte die Sozialdemokratische Partei, indem sie das gemeinsame Interesse der Konsumenten in den Vordergrund stellte, bei den Wahlen einen wachsenden Anteil des städtischen Bürgertums und hier wiederum besonders des schnell anwachsenden »neuen Mittelstands« der Angestellten und Beamten für sich gewinnen. 42 % der Wahlberechtigten aus der protestantischen middle class – ein die deutschen Verhältnisse nur sehr unvollkommen erfassender Sammelbegriff – sollen nach den Berechnungen Sperbers bei den Reichstagswahlen des Jahres 1903 für die SPD gestimmt haben – das lag nur unwesentlich unter dem Anteil, den sie unter den protestantischen Arbeitern auf sich vereinigen konnte.129 Die Kehrseite der spektakulären klas128 Vgl. zu diesem Absatz allg. Sperber, Kaiser’s Voters, bes. S. 212–240; Fairbairn, Democracy, S. 45–68, 209–240; ders., Interpreting Wilhelmine Elections; ders., Limits. Aufschlußreiche Regionalstudien: Moring, Sozialdemokratische Partei; Paetau, Konfrontation; v. Saldern, Wege; Nolan, Social Democracy. 129 Vgl. Sperber, Kaiser’s Voters, S. 237. Sperber revidiert in seiner Studie auf breiter statistischer Grundlage die bislang vorherrschende Forschungsmeinung, nach der sich die Wählerschaft der SPD im Kaiserreich fast ausschließlich aus protestantischen Arbeitern rekrutierte und sie ihren Stimmenzuwachs in erster Linie der Mobilisierung ehemaliger Nichtwähler verdankte. Vgl. hierfür etwa Conze, Politische Willensbildung, S. 342 f.; Ritter, Sozialdemokratie, S. 351; v. Saldern, Wer ging in die SPD? S. 164; Rohe, Wahlen, S. 102; Schmädeke, Wählerbewegung, Bd. 1, S. 537.

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senübergreifenden Zugewinne der Sozialdemokraten unter den städtischen Konsumenten war ihr anhaltender Mißerfolg in den agrarischen Regionen. Nachdem die SPD noch Anfang der 1890er Jahre unter dem Motto des Hallenser Parteitags »Hinaus aufs Land« versucht hatte, durch eine umfassende Landagitation unter den Landarbeitern und Kleinbauern Fuß zu fassen und damit auch – vor allem durch Otto Braun in Ostpreußen – erste Erfolge erzielt hatte, trug in den Folgejahren ihre sich radikalisierende und in der öffentlichen Darstellung ganz in den Vordergrund tretende kompromißlose Opposition gegenüber allen protektionistischen Maßnahmen zur Agrarpreisstützung wesentlich dazu bei, hier jeden weiteren Bodengewinn zu verhindern.130

2. Die Spaltung der Exekutive Die tiefgreifenden Interessenkonflikte – zwischen Landwirtschaft und Industrie, innerhalb von Industrie und Handel, zwischen agrarischen Produzenten und städtischen Konsumenten –, welche die Debatte über die Umgestaltung des Zolltarifs je nach methodischem Standpunkt entweder: scharf hervortreten ließ oder: überhaupt erst diskursiv konstruierte, machten auch vor den Toren der preußisch-deutschen Exekutive nicht Halt. Der grundlegende Antagonismus zwischen den Vertretern einer auf eine möglichst weitgehende Abschließung vom Weltmarkt abzielenden Schutzzollpolitik und den Repräsentanten einer die Globalisierung bejahenden export- und konsumentenorientierten Handelspolitik fand sich vielmehr in die Amtsstuben der Ministerialbürokratie hinein verlängert und überlagerte sich hier mit einer zum Teil erheblichen Konkurrenz zwischen den einzelnen Ressorts.

a) Der Streit über das Tarifschema Einen Vorgeschmack auf die noch bevorstehenden Kontroversen bot der Konflikt, der sich zwischen dem Reichsschatzamt und dem Reichsamt des Innern über die Anordnung der einzelnen Positionen im neuen Zolltarif entspann. Noch unter der Leitung Arthur v. Posadowsky-Wehners hatten die Beamten des Reichsschatzamts mit den Vorbereitungen für die Revision des Zolltarifs begonnen. Unter seinem Nachfolger Max v. Thielmann, der zuvor Botschafter in Washington gewesen war und 1894 als Leiter der deutschen Delegation maßgeblich am Zustandekommen des deutsch-russischen Handelsvertrages 130 Vgl. Lehmann, Agrarfrage, S. 145–223.

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mitgewirkt hatte, wurde diese Arbeit bruchlos fortgeführt. Posadowsky seinerseits versuchte nach seinem 1897 erfolgten Wechsel in das Reichsamt des Innern die Kompetenz für die Vorbereitung des neuen Zolltarifs zu diesem hinüberzuziehen und begann umgehend die Ausarbeitung eines mit dem des Reichsschatzamts konkurrierenden Tarifentwurfs zu betreiben. Dabei war die Reformbedürftigkeit des Zolltarifs, der in seinen Grundzügen auf den preußischen Tarif von 1818 zurückwies, an sich völlig unbestritten.131 Ausgesprochen kontrovers war dagegen, welches Ordnungsprinzip dem neuen Zolltarif zugrunde gelegt werden sollte. Anfang Oktober 1898 ging das Reichsschatzamt in die Offensive und legte seinen im August fertiggestellten Zolltarifentwurf, der zunächst lediglich das neue Tarifschema und noch keine Zollsätze enthielt, den Bundesregierungen und den anderen Reichsressorts vor.132 Die Gliederung des Tarifentwurfs orientierte sich an den Stufen des Verarbeitungsprozesses: Am Anfang standen die Rohstoffe, dann folgten die Halbfabrikate und schließlich die Ganzfabrikate. Gegen diesen Aufbau legte Posadowsky massiven Widerspruch ein. Er machte geltend, daß mit dem neuen Zolltarif »nicht ein bloßes Finanz-Zollsystem, sondern ein der gesammten nationalen Arbeit angepaßtes System von Zöllen und zwar vorwiegend von Schutzzöllen geschaffen werden soll[e]«. Der Tarifentwurf des Reichsschatzamts, der »auf dem Gegensatz zwischen Stoff und Fabrikat aufgebaut« sei, bilde hierfür keine geeignete Grundlage. Allein das vom Reichsamt des Innern favorisierte »wirtschaftliche Tarifsystem«, in dem die Tarifpositionen nach den verschiedenen Gewerbezweigen angeordnet seien, werde den übergeordneten politischen Gesichtspunkten gerecht und stelle »gegenüber den bisherigen in- und ausländischen Tarifen einen wirklichen Fortschritt« dar.133 Gleichzeitig präsentierte Posadowsky den bereits fertiggestellten Abschnitt des im Reichsamt des Innern ausgearbeiteten Gegenwurfs, der die Erzeugnisse von »Landwirtschaft, sowie Nahrungs- und Genußmittel-Industrie« zusammenfaßte und an prominenter Stelle ganz am Anfang des Zolltarifs stehen sollte.134 Kräftige Unterstützung erhielt der Staatssekretär des Innern vor allem vom preußischen Landwirtschaftsminister Ernst v. Hammerstein. In aller Offenheit artikulierte er, worum es bei dem Streit um das Tarifschema tatsächlich ging, daß nämlich »die Anordnung der Gruppen der einzelnen zollpflichtigen 131 Vgl. etwa Vosberg-Rekow, Zolltarifvorlage, S. 2–4. 132 Vgl. Thielmann an Brefeld, 1.10.1898, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 5–6. Vgl. zu diesem Abschnitt allg. auch Herzfeld, Miquel, Bd. 2, S. 587 ff.; Witt, Finanzpolitik, S. 63 ff.; Ullmann, Bund der Industriellen, S. 176 ff.; Bonham, Ideology, S. 230 ff. 133 Posadowsky an Thielmann, 26.1.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 16, 20. 134 Entwurf eines Zolltarifschemas für die »Landwirtschaft, sowie Nahrungs- und Genußmittel-Industrie«, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 22–52.

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Waaren in vielen Fällen auch eine Vorentscheidung über die Abstufung der Zollsätze enthalten« und »dass in Folge dessen die Einreihung einer Waarengattung in die eine oder die andere Gruppe vielfach im Voraus für die Höhe des Zolles auf die Waare ausschlaggebend sein« würde.135 In dem vom Reichsamt des Innern entwickelten Tarifschema, »welches die Waaren nach den Gewerbszweigen ... eintheilen und daher den Erzeugnissen der Land- und Forstwirthschaft und der Nahrungsmittel-Industrie besondere Abschnitte widmen« wolle, glaubte Hammerstein die Interessen der Landwirtschaft, als deren Vertreter er sich ansah, weit »besser gewahrt und zur Geltung gebracht« als in dem vom »Reichsschatzamte aufgestellten, auf naturwissenschaftlicher Grundlage und dem Gegensatze zwischen Stoff und Fabrikat beruhenden Systeme«, da die landwirtschaftlichen Erzeugnisse in letzterem als »Urprodukte« gegenüber den anderen Warenkategorien eine »unbillige Zurücksetzung« erführen, welche »in den Kreisen der Betheiligten schwer empfunden werden würde«.136 Damit wußte sich der preußische Landwirtschaftsminister in schönster Übereinstimmung mit dem Deutschen Landwirtschaftsrat, der wohl nicht zufälligerweise unmittelbar zuvor, im Dezember 1898, gefordert hatte, daß die agrarischen Erzeugnisse im neuen Zolltarif in einer eigenen Kategorie zusammengefaßt werden sollten, um auf diese Weise von Beginn an die besondere Schutzbedürftigkeit der Landwirtschaft herauszustreichen.137 Der inhaltliche Konflikt über die Anordnung der Zolltarifpositionen verband sich untrennbar mit einer Kontroverse über die Frage, in welchem Ausmaß wirtschaftliche Interessengruppen an den Tarifvorbereitungen beteiligt werden sollten. Während das der Außenhandelsexpansion eher positiv gegenüberstehende Reichsschatzamt danach strebte, alle wirtschaftlichen Interessenorganisationen – nicht nur die protektionistischen – möglichst weitgehend aus dem handelspolitischen Entscheidungsprozeß herauszuhalten, und die anderen Ressorts ausdrücklich darum bat, »für eine vertrauliche Behandlung des Entwurfs Sorge zu tragen« und »insbesondere von seiner Mittheilung an Handelskammern und ähnliche Körperschaften zur Zeit abzusehen«,138 traf für die schutzzollorientierten Ämter und Ministerien das Gegenteil zu. Getreu der Maxime des preußischen Finanzministers Miquel, »politisch keine Maßregeln zu treffen, ohne gewiß zu sein, ob sie sich der Zustimmung der besitzenden Klassen zu erfreuen haben«,139 bemühte sich insbesondere der von 135 Hammerstein an Posadowsky, 29.3.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 139. Vgl. ebenso Hammerstein an Posadowsky, 8.12.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 2, Bl. 70. 136 Hammerstein an Posadowsky, 29.3.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 139. 137 Vgl. ebd., Bl. 139 f. 138 Thielmann an Brefeld, 1.10.1898, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 6. 139 Sitzung des Staatsministeriums am 22.11.1897, BA, R 43, 2028, S. 30.

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der linksliberalen Presse auch als »Reichs-Miquel«140 titulierte Posadowsky darum, vorzugsweise die protektionistisch ausgerichteten Interessengruppen in die Vorarbeit für die Zolltarifreform einzubinden. Ganz auf dieser Linie lag die Einrichtung des Wirtschaftlichen Ausschusses, der als zollpolitischer Beirat des Reichsamts des Innern ins Leben gerufen und von Beginn an so konzipiert worden war, daß die Schutzzöllner in ihm ein deutliches Übergewicht besaßen.141 Nur zweitrangig ging es bei der Konstituierung des WA um die Heranziehung wirtschaftlicher Expertise für die bevorstehende Zolltarifreform. Noch wichtiger war seine politische Funktion: Er sollte den Interessenverbänden signalisieren, daß ihre zollpolitischen Forderungen bei der Reichsleitung Gehör fanden, und ihnen gleichzeitig ein Forum für eine wechselseitige Verständigung im Sinne der Sammlungsidee bieten. Die erste Aufgabe des Wirtschaftlichen Ausschusses war die Durchführung einer umfangreichen Produktionserhebung, die als Grundlage für den Tarifentwurf des Reichsamts des Innern dienen sollte und im Rahmen derer die Produzenten ausdrücklich dazu aufgefordert wurden, ihre »Wünsche ... besonders in Bezug auf den Wettbewerb des Auslandes im Inlande wie im Auslande zu äußern«.142 Auch im Hinblick auf die Ergebnisse der Produktionserhebung wies Posadowsky wiederholt darauf hin, daß er »ganz besonderen Wert darauf lege, diese Vorarbeiten, an denen die hervorragendsten Vertreter der betreffenden Industriezweige mitgearbeitet haben, berücksichtigt zu sehen, ... weil man in der Industrie es nicht verstehen würde, wenn die Thätigkeit ihrer Vertreter unberücksichtigt gelassen werden sollte.«143 In der Frage der Zolltarifanordnung einigte man sich schließlich nach einem ungefähr ein Jahr lang währenden Konflikt auf einen »bezeichnenden Kompromiß«144 zwischen den Entwürfen des Reichsschatzamts und des Reichsamts des Innern, den der preußische Finanzminister vorschlug:145 Hinsichtlich der Grundkonzeption des Tarifs setzte sich die Systematik des Reichsschatzamts durch, das auch auf das Einverständnis der außerpreußischen Bundesregierungen verweisen konnte.146 Für die Landwirtschaft jedoch wurde das Ordnungsprinzip der Reichsschatzamts-Vorlage durchbrochen. 140 Berliner Tageblatt, 19.1.1898, Morgenausgabe. 141 Vgl. vorn, S. 231 f. 142 Fragebogen für die Montanindustrie, Hüttenindustrie und Metallverarbeitung, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 95. 143 Posadowsky an Thielmann, 28.3.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 1, Bl. 142; vgl. auch Posadowsky an Thielmann, 12.3.1899, ebd., Bl. 73–76. 144 Ullmann, Bund der Industriellen, S. 179. 145 Vgl. hierzu Miquel an Thielmann, 6.11.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 2, Bl. 2–6; Posadowsky an Thielmann, 24.11.1899, ebd., Bl. 20–25; Votum Miquel, 4.12.1899, ebd., Bl. 66–68; Thielmann an Posadowsky, 18.12.1899, ebd., Bl. 73–75; Votum Posadowsky, 24.12.1899, ebd., Bl. 106; Miquel an Thielmann, 23.12.1899, ebd., Bl. 107. 146 Vgl. Thielmann an Posadowsky, 4.5.1899, BA, R 1501, 118884, Bl. 275 f.; Thielmann an Posadowsky, 13.11.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 2, Bl. 18.

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Ihre Erzeugnisse wurden zu einem eigenen Abschnitt zusammengefaßt, der den übrigen Kategorien im Tarifentwurf als geschlossener Block vorangestellt wurde.147 Die zweite Abänderung, die der Entwurf des Reichsschatzamts erfuhr, bestand in der Überarbeitung des Tarifabschnitts für die Eisenindustrie nach den Vorstellungen der schwerindustriellen Interessenten. Damit war es in der Anfangsphase des ministerialbürokratischen Vorlaufs der Zolltarifreform gerade jenen beiden Wirtschaftszweigen gelungen, ihre Interessen zur Geltung zu bringen, die die höchste organisatorische Schlagkraft und die stärkste protektionistische Neigung aufwiesen.

b) Der Konflikt um das Tarifsystem Der Streit über das Zolltarifschema war noch nicht beigelegt, da setzte Posadowsky bereits zum Generalangriff auf die Grundsätze des bestehenden handelspolitischen Systems an. In einem umfangreichen Memorandum skizzierte er die derzeitige handelspolitische Lage des Deutschen Reichs und legte dar, daß die durch den Abschluß der Caprivischen Handelsverträge entstandene »Vereinigung von Tarifvertrags- und Meistbegünstigungssystem« »auf die Dauer völlig unhaltbar« sei, da sie zur Folge habe, daß eine Reihe von vor allem außereuropäischen Staaten auf dem Wege der reinen Meistbegünstigung die deutscherseits in den Tarifverträgen gewährten Zollermäßigungen ohne eigene Konzessionen erhielte und ihnen somit »große Vortheile ohne Gegenleistung in den Schoß« fielen.148 Im Hinblick auf die Zukunft trat der Staatssekretär des Innern daher für einen Bruch mit dem bisherigen handelspolitischen System ein, das langfristige bilaterale Handelsabkommen mit umfangreichen gegenseitigen tarifarischen Konzessionen einerseits und die allgemeine Geltung des die vertraglich festgelegten Zollsenkungen generalisierenden Meistbegünstigungsprinzips andererseits miteinander verband. In den Augen Posadowskys standen der deutschen Handelspolitik statt dessen grundsätzlich zwei Wege offen: Sie konnte entweder auf ein Reziprozitätssystem mit nur beschränkter Meistbegünstigung zusteuern oder »von einer Ermäßigung und Bindung der ... wichtigsten Zölle überhaupt absehen« und zum System der autonomen Zollpolitik und der reinen Meistbegünstigung der Bismarck-Zeit zurückkehren. Da im zweiten Fall die Gefahr bestehe, den Vereinigten Staaten handelspolitisch »waffenlos gegenüberzustehen« und auch »gegen das Bestre147 Vgl. Thielmann an die Bundesregierungen mit eigener Zollverwaltung u. den Herrn Statthalter in Elsaß-Lothringen, 21.12.1899, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 2, Bl. 104. Ein Vgl. der beiden RSA-Entwürfe von 1899 und 1900 zeigt die Veränderung: Entwurf einer neuen Anordnung des Deutschen Zolltarifs. Bearbeitet im RSA 1899, BA, R 1501, 118887, Bl. 17–214; Entwurf einer neuen Anordnung des Deutschen Zolltarifs. Bearbeitet im RSA 1900, BA, R 1501, 118889. 148 Posadowsky an Bülow u. Thielmann, 21.10.1899, BA, R 1501, 118886, Bl. 272, 255.

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ben Großbritanniens, sich mit seinen Kolonien zusammenzuschließen, kein Abwehrmittel in Händen« zu haben, zog Posadowsky die erste Option, also den Abschluß bilateraler Handelsverträge und die Einschränkung des Meistbegünstigungsprinzips, vor.149 Um für künftige Handelsvertragsverhandlungen besser als bisher gewappnet zu sein, sollte der neue deutsche Zolltarif nach Auffassung des Reichsamts des Innern »so eingerichtet sein, daß jeder ausländische Staat ein der Höhe seiner Einfuhr nach Deutschland entsprechendes Interesse daran hat, günstige Zollsätze bei uns zu erzielen, und daß kein Staat begünstigte Zollsätze erlangen kann, ohne uns seinerseits gleichwerthige Vortheile einzuräumen.«150 Diesem Erfordernis wurde nach Posadowskys Ansicht am besten ein Doppeltarif gerecht, wie ihn auch Frankreich 1892 mit dem Méline-Tarif eingeführt hatte.151 Anders als der bislang geltende Zolltarif sollte dieser für jede Tarifposition nicht nur einen, sondern zwei Zollsätze: einen Minimal- und einen Maximalzoll, aufführen. Der Maximaltarif sollte für jene Staaten gelten, die nicht bereit waren, Deutschland im Rahmen von Reziprozitätsverträgen ihrerseits handelspolitische Konzessionen zuzubilligen. Der Minimaltarif dagegen stellte den gesetzlich fixierten »Mindestschutz« dar und markierte die Grenze, bis zu der die deutschen Unterhändler bei Handelsvertragsverhandlungen äußerstenfalls hinabgehen durften. Auf der einen Seite sollte das Deutsche Reich auf diese Weise mit den Maximalzöllen über »genügende Kompensationsobjekte«152 verfügen, um anderen Staaten – in erster Linie dachte man hier an die USA – in Vertragsverhandlungen Zollermäßigungen abzutrotzen. Auf der anderen Seite bildete der Minimaltarif die von allen landwirtschaftlichen Organisationen unisono geforderte Sicherung dagegen, daß in später abgeschlossenen Handelsverträgen die einmal festgesetzten Grenzen unterschritten wurden. Auch in Zeiten hoher Agrarpreise wäre damit eine Wiederholung der Agrarzollermäßigungen, wie sie Caprivi Anfang der 1890er Jahre auf dem Vertragswege durchgesetzt hatte, unmöglich oder wenigstens deutlich erschwert worden. Daß dieser Gesichtspunkt für die Befürworter des Doppeltarifs klar im Vordergrund stand, zeigen die Voten des preußischen Finanzministeriums und des Ministeriums für Landwirtschaft, Domänen und Forsten, die beide dem Reichsamt des Innern eifrig beisprangen. »Für die Erreichung des Zieles, wie es bei der Aufstellung eines neuen deutschen Zolltarifs erstrebt wird, der nationalen Arbeit den erforderlichen Schutz angedeihen zu lassen und namentlich die Landwirthschaft günstiger als bisher zu stellen«, ließ Miquel keinen 149 Ebd., Bl. 272 f. 150 Ebd., Bl. 256. 151 Vgl. auch Denkschrift des RI, 17.9.1900, BA, R 1501, 118893, Bl. 139–157. 152 Posadowsky an Bülow u. Thielmann, 21.10.1899, BA, R 1501, 118886, Bl. 292. Vgl. Posadowsky an Thielmann, 24.4.1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 110 f.

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Zweifel an seinen Prioritäten, sei es »von besonderer Bedeutung, daß den betheiligten Kreisen und insbesondere wiederum der Landwirthschaft Garantien dafür geboten werden, daß bei der Gestaltung unserer vertragsmäßigen Zoll- und Handelsbeziehungen zu anderen Staaten nicht unter den für nothwendig erachteten Schutz herunter gegangen wird.«153 Landwirtschaftsminister Hammerstein sah ebenfalls die »Hauptaufgabe« der Zolltarifreform darin, »der deutschen Landwirthschaft zu helfen und den schweren Druck, der nunmehr schon seit geraumer Zeit auf ihr lastet, thunlichst zu beseitigen.«154 Am besten, glaubte er in Übereinstimmung mit den radikalen Agrariern, sei das durch die Rückkehr zur autonomen Zollpolitik Bismarcks zu bewerkstelligen. Da aber auch er nicht umhin konnte, »das Interesse von Handel und Industrie an Handelsverträgen anzuerkennen, die von einiger Dauer sind und auf bestimmte Zeit laufen«,155 und er es daher für wenig wahrscheinlich hielt, daß man der von Caprivi begonnenen Tarifvertragspolitik den Rücken kehren würde, müsse er im Interesse der Landwirtschaft wenigstens auf die Einführung eines Minimaltarifs bestehen. Nur der Doppeltarif vermöge der Landwirtschaft dauerhaft den erforderlichen Mindestschutz zu gewährleisten. Im Ergebnis bedeutete die Einführung eines Doppeltarifs nichts anderes als eine Selbstentmachtung der Exekutive und eine ihr korrespondierende Kompetenzverschiebung hin zur Legislative. Durch die gesetzliche Festlegung eines Mindesttarifs hätte der Reichstag vorab über das Ausmaß möglicher Zollermäßigungen im Rahmen von Handelsvertragsverhandlungen entschieden, anstatt wie bisher der Regierung vollständigen Spielraum bei der vertragsmäßigen Vereinbarung niedrigerer Sätze zu lassen und erst ex post über die Annahme des zustande gekommenen Handelsabkommens zu entscheiden. Gegen den vom Reichsamt des Innern im Verein mit dem preußischen Finanzministerium und dem Landwirtschaftsministerium gewollten Kurswechsel formierte sich innerhalb der preußisch-deutschen Ministerialbürokratie alsbald energischer Widerstand: Das Auswärtige Amt, das Reichsschatzamt und das preußische Ministerium für Handel und Gewerbe traten mit vereinten Kräften für die Beibehaltung des bisherigen handelspolitischen Systems ein, das auf Einheitstarif, langfristigen Handelsverträgen und allgemeiner Meistbegünstigung basierte. Gegen den von den Befürwortern des Doppeltarifs immer wieder als leuchtendes Beispiel angeführten Méline-Tarif156 machte das Reichsschatzamt geltend, daß die hinter der deutschen weit zurückbleibende Entwicklung des französischen Außenhandels seit seiner Einführung »den Schluß gerechtfertigt erscheinen« lasse, »daß der Zolltarif von 1892 die 153 Miquel an Posadowsky, 20.9.1900, BA, R 1501, 118894, Bl. 35. 154 Votum Hammerstein, 17.9.1900, BA, R 43, 316, Bl. 3. Hervorh. i. O. 155 Ebd., Bl. 4. 156 Vgl. Posadowsky an Bülow und Thielmann, 21.10.1899, BA, R 1501, 118886, Bl. 268 ff.; Denkschrift des RI, 17.9.1900, BA, R 1501, 118893, Bl. 145 ff.

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auf ihn gesetzten Hoffnungen nicht erfüllt hat. Die Industrie ist einigermaßen ins Hintertreffen gekommen, und die Landwirthschaft hat keine ... Besserung ihrer Lage zu verzeichnen.«157 Entscheidend gegen einen Doppeltarif spreche, so das Reichsschatzamt, daß die Zollsätze des Maximaltarifs gegenüber dem tatsächlichen Schutzbedürfnis der deutschen Wirtschaft deutlich zu hoch bemessen seien und auch Rohstoffe und Halbfabrikate betreffen müßten, wenn sie ihre Funktion als andere Staaten zu Konzessionen veranlassende Kompensationsobjekte wirksam erfüllen sollten. Dieser eigentlich nur taktisch motivierte, völlig überzogene Maximaltarif werde schließlich gegenüber allen Ländern in Kraft treten, mit denen keine Handelsverträge zustande kämen, und »dadurch eine an sich nicht gerechtfertigte Vertheuerung der betroffenen Waaren sowie eine Schädigung der inländischen Verbraucher« zur Folge haben.158 Außer der verarbeitenden Industrie, die bestimmte Vorprodukte nicht mehr wie bisher zollfrei beziehen könnte, werde auch der deutsche Export zu leiden haben, da er Retorsionsmaßnahmen des Auslands zu befürchten hätte. Insbesondere werde »[d]ie Anwendung jedes, auch des bescheidensten Maximaltarifs auf die Einfuhr aus den Vereinigten Staaten von Amerika ... bei der dortigen gereizten Stimmung gegen Deutschland voraussichtlich den sofortigen Zollkrieg« mit unübersehbaren Konsequenzen nach sich ziehen.159 Das Auswärtige Amt sekundierte, daß der Doppeltarif – anders als von der Gegenseite behauptet – auch als Ausgangsposition für Handelsvertragsverhandlungen nicht von Vorteil, sondern gegenüber einem Einheitstarif von Nachteil sei. Die gesetzliche Fixierung der Minimalzölle setze die Regierungen anderer Staaten darüber in Kenntnis, zu welchen Zugeständnissen das Deutsche Reich grundsätzlich bereit sei. Sie würden dann den Maximaltarif »als einen bloßen Scheintarif betrachten und die fraglichen Ermäßigungen als etwas Selbstverständliches ansehen, für das es nicht nöthig sei, erhebliche Gegenkonzessionen zu machen.«160 Für die deutsche Exportwirtschaft günstige Handelsverträge seien daher auf der Basis eines Doppeltarifs nicht zu erreichen. Vor allem aber brach das AA eine Lanze für die unbeschränkte Meistbegünstigung. Die deutsche Ausfuhrindustrie sei »mehr als diejenige mancher anderer Staaten daran interessiert, im Ausland nicht differentiell behandelt zu werden. Wir führen eine große Anzahl verschiedener Erzeugnisse aus, besitzen aber nur für sehr wenige Artikel ein festes Monopol, unterliegen vielmehr fast überall dem Wettbewerb hochentwickelter fremder Industrien. Die Folge ist, daß wir durch eine differentielle Zollbehandlung aus dem betreffenden aus157 Denkschrift des RSA, 2.2.1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 83. 158 Ebd., Bl. 85. Vgl. Ullmann, Bund der Industriellen, S. 182 f. 159 Denkschrift des RSA, 2.2.1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 86. Vgl. Herzfeld, Miquel, Bd. 2, S. 593 f. 160 Bülow an Posadowsky, Ende Mai 1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 74. Das war auch die Position des MHG: Brefeld an Thielmann, 31.8.1900, BA, R 2, 24458, Bl. 175–182.

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ländischen Markt verhältnißmäßig leicht verdrängt werden können«.161 Genau diese Schlechterstellung gegenüber ihren internationalen Konkurrenten drohe aber den deutschen Exporteuren, wenn das Deutsche Reich mit dem Meistbegünstigungsprinzip breche. Darüber hinaus gelte es bei der »Gewährung oder Versagung der Meistbegünstigung« weit mehr noch als bei der Festlegung des allgemeinen Zollniveaus »die politischen Rückwirkungen, die sich ergeben könnten, in Rechnung« zu ziehen. Die Meistbegünstigungsklausel sei seit dem Cobden-Vertrag von 1860 ein selbstverständlicher Bestandteil jedes Handelsvertrages. Obwohl inzwischen die Freihandelstheorie auf dem Rückzug sei und der Schutzzollgedanke an Boden gewonnen habe, sei wenigstens in der europäischen Handelspolitik nach wie vor die Ansicht fest verankert, daß eine zollpolitische Differenzierung, also die Nichtgewährung der Meistbegünstigung, einen »Verstoß gegen die Grundsätze des internationalen wirtschaftlichen Verkehrs«, eine »Verletzung der berechtigten Interessen des anderen Theiles darstelle«.162 Daher laufe das Deutsche Reich Gefahr, durch Vorenthalten der Meistbegünstigung »die öffentliche Meinung der anderen Länder zu erregen, deren Regierungen zu wirthschaftlichen Kampfmaßregeln gegen uns zu veranlassen und in der Folge bedenkliche Rückwirkungen auf dem eigentlich politischen Gebiete hervorzurufen.«163 Wenigstens den großen europäischen Mächten gegenüber, die zugleich die wichtigsten deutschen Handelspartner waren, sei es daher schon deshalb angezeigt, bei der unbeschränkten Meistbegünstigung zu bleiben, weil es politische Verstimmungen zu vermeiden gelte. Anders als zuvor beim Zolltarifschema gelang es den konfligierenden Ressorts in der Frage des Doppeltarifs nicht mehr, ihre Differenzen zu überbrükken und sich aus eigener Kraft auf eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu einigen.164 Ein Treffen der sechs involvierten Minister und Staatssekretäre, das am 6. Oktober 1900 unter dem Vorsitz des zu diesem Zeitpunkt noch amtierenden Hohenlohe stattfand, endete ergebnislos.165 Zu den ersten Aufgaben des kurz darauf zum Reichskanzler ernannten Bernhard v. Bülow gehörte es daher, die Frage Doppel- oder Einheitstarif einer Lösung zuzuführen und die Blockadesituation innerhalb der preußisch-deutschen Exekutive zu beenden. In einer Sitzung am 27. Oktober, an der außer ihm wiederum alle betroffenen Ressortchefs teilnahmen, gelang es ihm, einen Kompromiß zu finden, der allen Beteiligten annehmbar schien: Für die wichtigsten Agrarprodukte und ei161 Bülow an Posadowsky, Ende Mai 1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 76. 162 Ebd., Bl. 77. Vgl. hierzu auch Bonham, Ideology, S. 236 f. 163 Bülow an Posadowsky, Ende Mai 1900, BA, R 1501, 118891, Bl. 80. 164 Vgl. Thielmann an Posadowsky, 8.9.1900, BA, R 1501, 118894, Bl. 31; Frankfurter Zeitung, 13.10.1900. 165 Vgl. Hammerstein an Bülow, 9.11.1900, BA, R 43, 316, Bl. 42; Bleyberg, Government, S. 78 f.

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nige wenige Industriegüter sollte der Zolltarif als Doppeltarif, für alle anderen Positionen als Einheitstarif ausgestaltet werden.166 Das war einerseits ein Teilsieg für die auf landwirtschaftliche Minimalzölle drängenden Agrarier, andererseits eine Formel, die die inhaltliche Entscheidung darüber, für welche und wie viele Güter ein Doppeltarif eingeführt werden sollte, vertagte. Da Bülow zuvor als Staatssekretär des Auswärtigen Amtes unzweideutig für den Einheitstarif eingetreten war, war eigentlich von allen Seiten erwartet worden, daß es zu einer klaren Entscheidung gegen den Doppeltarif kommen werde.167 Vor allem zwei Gründe werden es gewesen sein, die ihn dazu bewogen, den Verfechtern des Doppeltarifs entgegenzukommen und eine insgesamt dilatorische Lösung zu suchen. Erstens hoffte er, durch ein Signal des Entgegenkommens in der Zollfrage den Widerstand der Agrarier im Preußischen Abgeordnetenhaus gegen die Kanalvorlage brechen zu können. Auf dieser Linie lag auch die Eröffnungsrede Bülows im Landtag vom 9. Januar 1901, in der er ebenfalls das Mittellandkanalprojekt und die Zusage eines erhöhten Zollschutzes für die Landwirtschaft miteinander verband.168 Zweitens verfügten die Interessenorganisationen der Landwirtschaft gegenüber jenen von Industrie und Handel Ende Oktober 1900 über einen deutlichen Vorsprung, was die Herausbildung und öffentliche Artikulation eines Standpunktes in der Doppeltariffrage betraf: Während sich alle landwirtschaftlichen Verbände übereinstimmend und eindeutig für einen Zolltarif mit Minimal- und Maximalsätzen ausgesprochen hatten, hatte der CVDI soeben erklärt, aufgrund interner Differenzen zu einer eindeutigen Stellungnahme außerstande zu sein, und stand eine Wortmeldung des DHT noch aus.169 Der von Bülow vorge166 Die in der Forschungsliteratur im allgemeinen vertretene These, in der Sitzung am 27. Oktober 1900 sei bereits die Entscheidung gefallen, einen Doppeltarif ausschließlich für agrarische und nicht für industrielle Güter einzuführen, ist falsch. Vielmehr wurde ausdrücklich beschlossen, daß »es nicht rathsam« sei, »einen grundsätzlichen Unterschied zwischen landwirthschaftlichen und industriellen Erzeugnissen zu machen, weil dies in den eines ... Schutzes bedürftigen Industriekreisen« zu der Annahme führen könnte, »daß sie den Anforderungen der Handelsverträge künftig in erster Reihe zum Opfer fallen sollen«. Aufzeichnung der Sitzung am 27.10.1900, BA, R 901, 13316, Bl. 6 f.; ebenso: Votum des AA, 30.11.1900, BA, R 1501, 118902. Vgl. dagegen Witt, Finanzpolitik, S. 67; Ullmann, Bund der Industriellen, S. 184 f.; Lerman, Chancellor, S. 52. 167 Vgl. Wermuth, Beamtenleben, S. 223. 168 Vgl. StenBerAH 1901, Sp. 2–6 (9.1.1901); einen Entwurf der Eröffnungsrede mit den Korrekturen Posadowskys: BA, R 1501, 115532, Bl. 12–17. Siehe auch Kardorff, Wilhelm von Kardorff, S. 344 f.; Horn, Kampf, S. 97 ff.; Witt, Finanzpolitik, S. 68; Winzen, Bülow, S. 118. 169 Vgl. Resolution der VSW betr. »Die Bildung eines autonomen Zolltarifs als Grundlage für den Abschluß der neuen Handelsverträge«, BA, R 1501, 118891, Bl. 51; BdL an Bülow, 8.10.1900, BA, R 1501, 118902, Bl. 38; DLR an Bülow, 30.11.1900, BA, R 1501, 118903, Bl. 64; Deutsche Tageszeitung, 23.9.1900; Korrespondenz des BdL, 23.10.1900; Rundschreiben des Direktoriums des CVDI an die Mitglieder, 6.10.1900, veröffentlicht in: Berliner Politische Nachrichten, 10.10.1900; Bueck an RI, 28.10.1900, BA, R 1501, 118894, Bl. 149 f.; Freisinnige Zeitung, 10.11.1900.

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schlagene Kompromiß reflektierte diese vorübergehende diskursive Vorherrschaft der Agrarier und sollte zugleich dem sich in Industrie- und Handelskreisen gegen den Doppeltarif langsam regenden Protest, den die Befürworter des bisherigen Tarifsystems in der Ministerialbürokratie als Schützenhilfe dringend benötigten, zeitlichen Spielraum verschaffen, sich zu formieren. Unterdessen verlagerte sich der Konflikt zwischen den Ressorts über die Frage des Zolltarifsystems auf die Ebene der Spezifizierung jener Tarifpositionen, für die ein Doppeltarif eingeführt werden sollte. Das Reichsschatzamt sah in seinem inzwischen dritten Tarifentwurf, der den kommissarischen Beratungen der beteiligten Ministerien und Reichsämter im März 1901 zugrunde lag, für 31 Tarifnummern – ausschließlich Erzeugnisse der Landwirtschaft – Doppelsätze vor. Während sich das preußische Handelsministerium damit weitgehend einverstanden zeigte, vertrat das AA die Ansicht, »dass selbst die Zahl der im Entwurf vorgesehenen Doppelsätze noch über das Bedürfniss hinausgehe und handelspolitisch bedenklich sei«, und schlug vor, den Doppeltarif auf Brotgetreide und Vieh sowie die unmittelbar daraus gewonnenen Erzeugnisse zu beschränken.170 Strikt gegen jede weitere Verminderung der Doppelsätze zur Wehr setzten sich dagegen das Reichsamt des Innern, das Finanzministerium und das Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten. Die Vertreter des Reichsamts des Innern führten an, daß die vom Auswärtigen Amt befürwortete Beschränkung des Doppeltarifs »den landwirthschaftlichen Kreisen und den ihnen nahestehenden Parteien im Reichstag als ausreichend nicht erscheinen« werde.171 Noch weit massiver wurde das preußische Landwirtschaftsministerium. Die Regierung habe durch die Caprivische Zoll- und Handelspolitik, »welche die Interessen der heimischen Landwirthschaft auf das Schwerste geschädigt« habe, »das Vertrauen breiter Schichten gerade der Bevölkerungsklassen verloren, welche, durch Grundbesitz auf das innigste mit den Staatsinteressen verwachsen, ehedem die festeste Stütze ihrer Politik bildete«. Solle diese Fehlentwicklung korrigiert werden, müsse der Landwirtschaft ein umfassender Mindestschutz gewährt werden, der am besten noch über die im Entwurf des Reichsschatzamts vorgeschlagenen Doppelsätze hinausgehe. Setze sich hingegen das Auswärtige Amt mit seinen Vorschlägen durch, würden »die hochgespannten Erwartungen, welche die Landwirthschaft« hege, »einer allgemeinen Enttäuschung Platz machen« und es werde »ein Sturm losbrechen, der zu einem erbitterten, in seinen Folgen gar nicht zu übersehenden Kampf zwischen der Regierung und der Volksvertretung führen« müsse.172 170 RSA an Bülow, 4.4.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 171. Das gleiche Dokument auch BA, R 43, 316, Bl. 92–113. 171 RSA an Bülow, 4.4.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 174. 172 Ebd., Bl. 176 f.

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Die gleiche Frontstellung zeigte sich auch in der Frage, ob der Doppeltarif auf landwirtschaftliche Erzeugnisse beschränkt bleiben oder auf einige Industriegüter ausgedehnt werden sollte. Während das Auswärtige Amt, das Reichsschatzamt und das preußische Handelsministerium sich, um den Abschluß von Handelsverträgen nicht noch weiter zu erschweren und weil sie für diesen Fall einen Schutzzollwettlauf innerhalb der Industrie befürchteten, gegen die Einführung von Mindestzöllen für einzelne industrielle Produkte aussprachen, votierten das Reichsamt des Innern, das preußische Finanzministerium und das Landwirtschaftsministerium dafür.173 Weiterhin dem vor allem von ihm und Miquel vertretenen Sammlungskonzept anhängend, gab Posadowsky zu bedenken, »dass es zu grossen inneren Schwierigkeiten führen würde, wenn durch eine grundsätzlich verschiedene Behandlung der Industrie ein Keil zwischen diese und die Landwirthschaft getrieben werde, während beide Gruppen bei den bevorstehenden parlamentarischen Verhandlungen über die Zolltarifreform auf gegenseitige Unterstützung angewiesen sind«.174 Der Staatssekretär des Innern schlug daher die Einführung von Doppelsätzen für Roheisen, einige Halbfabrikate der Eisenindustrie, Leder, Papier und verschiedene Garne und damit für die Produkte der am deutlichsten protektionistisch positionierten industriellen Interessengruppen vor, »auf deren Unterstützung die Regierung bei Vertretung des Zolltarifs nicht verzichten« könne.175 Da Auswärtiges Amt, Reichsschatzamt und preußisches Handelsministerium ihre Zustimmung zu einer solchen Erweiterung des Doppeltarifs kategorisch verweigerten, standen sich die Fronten innerhalb der Ministerialbürokratie im Frühling 1901 wieder genauso unversöhnlich gegenüber wie ein halbes Jahr zuvor.

c) Die Kontroverse über die Zollsätze und die Fertigstellung der Tarifvorlage Je weiter die Zeit voranschritt, desto mehr fand sich die Kontroverse über das Tarifsystem von einem dritten Konflikt überlagert, der sich um die Höhe der Zollsätze drehte. Die Schlachtordnung der Ressorts war hier dieselbe wie beim Streit um den Doppeltarif: Das Reichsamt des Innern, das preußische Finanzministerium und das Landwirtschaftsministerium versuchten das Zollniveau auf breiter Front signifikant nach oben zu schrauben – das galt vor 173 Vgl. ebd., Bl. 177 ff.; Kommissarische Berathungen der betheiligten Reichs- und Königlich preussischen Ressorts über den Entwurf eines Zolltarifgesetzes, Protokoll der 1. Sitzung, 11.3.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 65 f. 174 RSA an Bülow, 4.4.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 179. Vgl. Votum Hammerstein, 17.9.1900, BA, R 43, 316, Bl. 9. Siehe auch Ullmann, Bund der Industriellen, S. 185; Bleyberg, Government, S. 106 ff. 175 RSA an Bülow, 4.4.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 179.

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allem für die Erzeugnisse der Landwirtschaft, in abgeschwächtem Maße aber auch für die Produkte importkonkurrierender Industriezweige. Das Auswärtige Amt, das Reichsschatzamt und das preußische Handelsministerium dagegen waren bestrebt, den Zollanstieg möglichst in Grenzen zu halten. Auf der kommissarischen Konferenz, zu der die leitenden Fachbeamten der drei preußischen und drei Reichsressorts im März 1901 zusammenkamen und die von Bülow auf Vorschlag Miquels eigentlich angesetzt worden war, um die noch bestehenden Differenzen auszuräumen, prallten die Gegensätze aufeinander.176 Auch nach neun Sitzungstagen gab es noch 70 Zollsätze, über die keine Einigung hatte erzielt werden können.177 Bei mehr als drei Vierteln dieser Problemfälle handelte es sich um landwirtschaftliche Erzeugnisse und Nahrungsmittel. Vor allem die abenteuerlichen Zollvorstellungen des Landwirtschaftsministeriums machten hier die Konsensfindung vielfach unmöglich. Bei den Viehzöllen etwa beantragte es eine über den Entwurf des Reichsschatzamts hinausgehende Erhöhung, obwohl dieser aufgrund der Umstellung von Stück- auf Gewichtszölle bereits eine Steigerung auf das Zwei- bis Sechsfache der bisherigen Zollbelastung vorsah. Zwar sei es zutreffend, gab das Ministerium zu, daß die »Einfuhr von Vieh ... zur Zeit wegen der Wirkung der im veterinärpolizeilichen Interesse verhängten Grenzsperren und des Fleischbeschau-Gesetzes keine nennenswerthe« sei. Doch empfehle es sich gerade »diese günstige Constellation der Verhältnisse zu benutzen und thunlichst hohe Viehzölle zur Einführung zu bringen, damit, wenn einmal die Grenzsperre u.s.w. in Fortfall gelangt, die deutsche Viehzucht durch den hohen Zoll dem Auslande gegenüber völlig sicher gestellt« sei. Nicht die akute Bedrohung durch die internationale Konkurrenz war es in diesem Fall mithin, die zur Begründung eines prohibitiven Zollschutzes angeführt wurde, sondern die potentielle Gefahr, die von der voranschreitenden Globalisierung des Agrarmarkts ausging. Angesichts des zu erwartenden Anstiegs des weltweiten Angebots an tierischen Nahrungsmitteln gelte es, »im Interesse der heimischen Landwirthschaft einem Wettbewerb und Preissturz rechtzeitig vorzubeugen, wie er auf dem Gebiete des Körnerbaues im letzten Menschenalter bereits eingetreten ist«.178 176 Als Vertreter ihrer Ressorts nahmen an der am 11.3.1901 beginnenden Konferenz teil: AA: Koerner, Johannes, Goebel v. Harrant; RI: Wermuth, Wolffram, van der Borght, Müller, Völcker, Martin, Boenisch; MF: Köhn, Rodatz; MHG: Lusensky, Jaeger; ML: Donner, Kapp, Wesener; RSA: Fischer, Henle, Meuschel, Blau, Pinckernelle. Vgl. Protokoll der 1. Sitzung, 11.3.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 65 f. Zur Vorgeschichte der Konferenz vgl. Thielmann an Brefeld, 25.2.1901, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C VII 1 Nr. 41 Bd. 3, Bl. 3; Miquel an Bülow, 28.2.1901, ebd., Bl. 5 f.; Bleyberg, Government, S. 93 f. 177 Vgl. Ergebnisse der kommissarischen Berathung der betheiligten Reichs- und königlich preußischen Ressorts über den Entwurf eines Zolltarifgesetzes, 29.3.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 11–30. 178 Thielmann an Bülow, 25.5.1902, BA, R 43, 316, Bl. 320 f. Vgl. Kommissarische Be-

263

Tab. 13: Anträge der Ressorts für Mindestzölle auf Getreide, März 1901 (M pro t) Weizen Geltender Vertragszoll Antrag ML

Roggen

Hafer

Gerste

35

35

28

20

70 bzw. 60

70 bzw. 60

50 bzw. 60

50 bzw. 60

Antrag MF

60

55

50

40

Antrag RI

60

60

50

35

Antrag MHG

55

50

50

50 Einheitss.

Antrag RSA

55

50

50

50 Einheitss.

Antrag AA

55

50

60 Einheitss.

50 Einheitss.

Quelle: Ergebnisse der kommissarischen Berathung der betheiligten Reichs- und königlich preußischen Ressorts über den Entwurf eines Zolltarifgesetzes, 29.3.1901, BA, R 1501, 118904, Bl. 11 f.

Als besonders umstritten erwiesen sich erwartungsgemäß die Zölle für die vier Hauptgetreidearten. Tabelle 13 gibt die differierenden Anträge für den Minimaltarif wieder, welche die Reichs- und preußischen Ressorts auch im zweiten Beratungsdurchgang noch aufrechterhielten. Das Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten lag mit seinen Zollvorschlägen durchweg an der Spitze und beantragte, entweder Weizen und Roggen mit 70, Hafer und Gerste dagegen mit 50 oder aber alle Getreidearten durchgängig mit 60 Mark Mindestzoll pro Tonne zu belegen. Dabei konnte es sich auch auf das Votum des Wirtschaftlichen Ausschusses berufen, in dem sich ebenfalls eine Mehrheit des Plenums für einen Minimaltarif von wenigstens 60 Mark für Roggen, Weizen und Hafer ausgesprochen hatte.179 Am gemäßigsten in seinen Zollanträgen zeigte sich das Auswärtige Amt. Es wollte lediglich für Weizen und Roggen einen Mindestzoll festgelegt wissen. Für Hafer und Gerste dagegen plädierte es für einen Einheitssatz, der bei Vertragsverhandlungen nach dem Ermessen der Unterhändler hätte herabgesetzt werden können. Besonderen Wert legte das Auswärtige Amt außerdem darauf, daß der Mindestsatz für Roggen etwas unterhalb des Weizenzolls angesetzt wurde. Auf diese Weise sollte das Zustandekommen eines Handelsvertrages mit Rußland erleichtert werden, das der mit großem Abstand wichtigste Roggenlieferant Deutschlands war und daher am Roggenzoll ein besonderes Interesse hatte.180 rathungen über den Entwurf eines Zolltarifgesetzes, Protokoll der 6. Sitzung, 16.3.1901, BA, R 43, 316, Bl. 146. 179 Vgl. Thielmann an Bülow, 25.5.1902, BA, R 43, 316, Bl. 292. 180 Vgl. Kommissarische Berathungen, über den Entwurf eines Zolltarifgesetzes, Protokoll der 5. Sitzung, 15.3.1901, BA, R 43, 316, Bl. 138 f.; Thielmann an Bülow, 25.5.1902, ebd., Bl. 293 f.

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Vergleicht man die Mindestzollanträge der verschiedenen Ressorts miteinander und mit dem bestehenden Konventionaltarif, treten vor allem zwei Gesichtspunkte hervor: Auf der einen Seite liefen selbst die niedrigsten Zollvorschläge auf eine drastische Verschärfung des Protektionsniveaus hinaus. Der seit Jahren anhaltende Druck der agrarischen Interessenverbände und die Mehrheitsverhältnisse im Reichstag ließen es, wie das AA resignierend anerkannte, »aus Rücksichten der inneren Politik ... nicht räthlich« erscheinen, unter einen Zollsatz von 50 Mark für die Brotgetreidearten herabzugehen.181 Auf der anderen Seite bargen die im Vergleich zu der projektierten Erhöhung gering erscheinenden Differenzen zwischen den verschiedenen Anträgen noch genug Sprengstoff, um eine konsensuale Entscheidung auf der Ebene der preußisch-deutschen Ministerialbürokratie zu verhindern. Auch in der Getreidezollfrage mußten daher die Vermittlungsgespräche zwischen den Ressorts ergebnislos abgebrochen werden. Zwei taktische Schachzüge Bülows waren nötig, um die Pattsituation zwischen den Reichs- und preußischen Ressorts zu überwinden und den Streit innerhalb der Regierung über den Zolltarifentwurf wenigstens einstweilen zu beenden. Der erste war das Anfang Mai 1901 vollzogene umfassende Ministerrevirement.182 Bülow benutzte den von den Konservativen im Preußischen Abgeordnetenhaus erzwungenen Rückzug der Regierung in der Kanalfrage, um seinen schärfsten Konkurrenten im preußischen Staatsministerium, Finanzminister Miquel, loszuwerden. An seine Stelle trat der vormalige Minister des Innern, Georg v. Rheinbaben. Hammerstein, der eisern auf einem Mindestzoll von 60 Mark für Getreide beharrt und auch sonst die Kompromißfindung durch seine Zollforderungen außerordentlich erschwert hatte, mußte das Landwirtschaftsministerium verlassen und wurde durch Victor v. Podbielski ersetzt, der zuvor das Reichspostamt geleitet hatte und der, obwohl ehemaliges BdL-Mitglied, als eher gemäßigter Agrarkonservativer galt. Mit Ludwig Brefeld räumte schließlich auch der letzte der drei an der Vorbereitung des Zolltarifs beteiligten preußischen Minister seinen Posten. Neuer Handelsminister wurde Theodor Möller, der zuvor als nationalliberaler Abgeordneter dem Reichstag angehört hatte. Möller war Mitglied des Wirtschaftlichen Ausschusses gewesen und stand insgesamt für einen moderat protektionistischen Kurs. Noch bevor sie ihr Amt antraten, hatten sich alle neuen Kabinettsmitglieder auf ein politisches Programm zu verpflichten, das drei Punkte umfaßte: »1. Erstellung neuer Handelsverträge, demnach 2. Mäßigung in bezug auf die zu erhöhenden Zerealzölle und die dafür beliebte Form des Minimaltarifs, so daß der Tarif den Abschluss der Verträge nicht hindere, 3. Festhalten 181 Ebd., Bl. 294. 182 Vgl. hierzu Bülow, Denkwürdigkeiten, Bd. 1, S. 522 ff.; Kardorff, Wilhelm von Kardorff, S. 345 f.; Herzfeld, Miquel, Bd. 2, S. 637 ff.; Witt, Finanzpolitik, S. 68; Horn, Kampf, S. 88 ff.; Bleyberg, Government, S. 113 ff.; Lerman, Chancellor, S. 67 ff.

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am Kanalprojekt.«183 In der dabei ganz im Vordergrund stehenden Zolltariffrage entsprach das Bülows Politik einer »mittleren Linie«, wie er sie auch schon auf der Oktoberkonferenz skizziert hatte. »Von besonderer Bedeutung sei es«, hatte Bülow hier hervorgehoben, »die Minimalsätze so zu gestalten, daß sie das Mindestmaß des unumgänglich nothwendigen Schutzes nicht überschritten und dem Abschluß von Handelsverträgen keinerlei Hindernisse bereiteten.«184 Nachdem sich gezeigt hatte, daß die alte Ministerriege ein Einschwenken auf diesen Kompromißkurs verhindert hatte, sollte nun die Kabinettsumbildung den Weg frei machen. Bülows zweiter Befreiungsschlag war die Einberufung einer Zollpolitischen Konferenz Anfang Juni 1901, zu der nicht nur die Leiter der an den Vorarbeiten zum Tarifentwurf beteiligten Reichs- und preußischen Ressorts, sondern auch die Finanzminister der größeren Bundesstaaten: Bayerns, Sachsens, Württembergs, Badens und Hessens, geladen waren.185 Mit der Konferenz verfolgte Bülow ein doppeltes Ziel: Erstens sollte durch die vorherige Einbeziehung der anderen Bundesstaaten die problemlose Passage des Zolltarifentwurfs durch den Bundesrat sichergestellt werden. Zweitens sollte die Präsenz der für ihren gemäßigten zollpolitischen Kurs bekannten Regierungen der anderen Bundesstaaten den stärker protektionistisch orientierten Ressorts vor Augen führen, daß ein hochschutzzöllnerischer Tarifentwurf keine Mehrheit im Bundesrat finden werde, und sie zum Einlenken bewegen. In beiden Fällen war Bülow weitgehend erfolgreich. Schon vor dem Beginn der Konferenz hatte er sich mit dem bayrischen Finanzminister Emil Riedel »in einer Fensternische des Bundesratssaales«186 auf die Eckpunkte einer gemeinsamen Strategie geeinigt: Vor allem sollte der Zolltarif so ausgestaltet werden, daß er kein unüberwindliches Hindernis für den Abschluß neuer Handelsverträge darstellte. Die Anzahl der Doppelsätze sollte daher möglichst gering gehalten werden. Getreide- und Viehzölle schließlich sollten zwar deutlich erhöht werden, nicht jedoch in dem von den Agrariern geforderten Ausmaß, weil das eine den sozialen Frieden gefährdende Verteuerung der Lebensmittel zur Folge gehabt hätte.187 Die Ergebnisse der Zollpolitischen Konferenz lagen ganz auf dieser Linie. Von den 31 Doppelsätzen des Reichsschatzamts-Entwurfs überlebten nur vier 183 Jagemann an Brauer, 8.5.1901, zit. nach Fuchs (Hg.), Großherzog Friedrich, Bd. 4, S. 318. Vgl. auch Tel. Bülow an Wilhelm II., 4.12.1901, BA, R 43, 317, Bl. 26. 184 Aufzeichnung der Sitzung am 27.10.1900, BA, R 901, 13316, Bl. 7. 185 Vgl. das Verzeichnis der Anwesenden, Anlage I zum Protokoll der 1. Sitzung, BA, R 1501, 118905, Bl. 120. Alexander, Freikonservative Partei, S. 273, verwechselt die Zollpolitische Konferenz vom 4./5. Juni 1901 mit der von Wermuth als »Völkerschlacht« bezeichneten Konferenz der Ressorts am 27. Oktober 1900 und gibt die Ergebnisse der letzteren fälschlicherweise als die der ersteren aus. 186 Bülow, Denkwürdigkeiten, Bd. 1, S. 531. 187 Vgl. ebd.; Neumann, Innenpolitik, S. 53; Bleyberg, Government, S. 121 f.

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den ersten Sitzungstag: Lediglich für Roggen, Weizen, Hafer und Gerste sollte das Zolltarifgesetz einen Mindestzoll festlegen, der bei Handelsvertragsverhandlungen nicht unterschritten werden durfte. Der Vorstoß Rheinbabens, der ganz in der Manier seines Vorgängers argumentierte, es sei erforderlich, »auch für wichtige industrielle Artikel Mindestsätze einzustellen, damit die Solidarität zwischen Landwirthschaft und Industrie nicht gestört werde«,188 scheiterte ebenso am geschlossenen Widerstand von Auswärtigem Amt, Reichsschatzamt, Handelsministerium und den anderen Bundesstaaten wie der Versuch Posadowskys, den Doppeltarif für Vieh zu retten.189 Im Hinblick auf die Höhe der Zollsätze fielen die Entscheidungen durchweg im Sinne der für ein niedrigeres Protektionsniveau eintretenden Ressorts. Als Mindestsatz für Weizen wurden 55 Mark pro Tonne festgelegt; für Roggen waren es 50 Mark – das AA erhielt die von ihm geforderte Differenz zum Weizenzoll; Hafer sollte ebenfalls mit 50 Mark mindestens verzollt werden; für Gerste schließlich wurde ein Minimaltarif von 30 Mark beschlossen.190 Das bedeutete immer noch eine kräftige Zollerhöhung, lag aber am unteren Rand der zuvor ventilierten Vorschläge. Zwei Entwicklungen hatten diese Weichenstellung zusätzlich begünstigt: Erstens entfiel seit Anfang Mai 1901 die Verkoppelung der Zolltarifvorlage mit dem Mittellandkanalprojekt, da die Regierung die Kanalvorlage angesichts der sich in der Landtagskommission abzeichnenden Ablehnung zurückgezogen hatte. Bülow mußte daher in der Zollfrage nicht mehr in gleicher Weise Rücksicht auf die Agrarkonservativen im Preußischen Abgeordnetenhaus nehmen wie zuvor. Zweitens begann sich in Industrie und Handel langsam eine an Stärke gewinnende antiprotektionistische Abwehrfront zu formieren, die der bislang vollständig dominierenden agrarprotektionistischen Propaganda in der politischen Öffentlichkeit wenigstens ein gewisses Gegengewicht entgegensetzte. Inzwischen war der Handelsvertragsverein als Hauptplattform der »Gegensammlung« vom Stapel gelaufen, und auch der Deutsche Handelstag hatte sich in seiner Vollversammlung vom 8. Januar 1901 fast einstimmig gegen den Doppeltarif und für eine Fortsetzung der Caprivischen Handelsvertragspolitik ausgesprochen.191 Ingesamt vermitteln die geschilderten Ereignisse ein ambivalentes Bild von der politischen Steuerungskapazität des neuen Reichskanzlers und preußischen Ministerpräsidenten.192 Auf der einen Seite zeigte er sich fraglos in der 188 Zollpolitische Konferenz, 1. Sitzung, 4.6.1901, BA, R 1501, 118905, Bl. 104. 189 Vgl. ebd., Bl. 107. 190 Vgl. ebd., Bl. 114. 191 Vgl. vorn, Kap. VI. 1. b; Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 516; Gensel, Der Deutsche Handelstag, S. 170. 192 Die neueren Bülow-Biographien schenken der Zolltarifreform leider nur wenig Beachtung: Vgl. Fesser, Bülow, S. 69 ff.; Winzen, Bülow, S. 118 ff.; ergiebiger dagegen: Lerman, Chancellor, S. 51 ff., 71 ff., 76.

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Lage, die von ihm präferierte Entscheidung mit erheblichem taktischen Geschick durchzusetzen. Insofern prägte er tatsächlich dem Zolltarifentwurf als politisch verantwortlicher Leiter der Reichspolitik seinen Stempel auf. Auf der anderen Seite beruhte die von Bülow verfochtene Politik der »Mittellinie« nicht auf einem inhaltlich begründeten handelspolitischen Konzept, lag ihr keine an bestimmten Prinzipien orientierte langfristige Strategie zugrunde. Sie war vielmehr in erster Linie pragmatisch-taktisch angelegt, orientierte sich vollständig an den sich gegenüberstehenden Positionen und erhob das Durchlavieren zum politischen Programm. Das spricht ebensowenig dafür, daß der Reichskanzler tatsächlich Herr der Lage war, wie die Tatsache, daß er trotz der vorangegangenen Kabinettsumbildung die anderen Bundesstaaten brauchte, um die für einen schärfer protektionistisch ausgerichteten Kurs eintretenden Ressorts zur Räson zu bringen. In einem viel höheren Ausmaß als Bülow die politische Situation beherrschte, beherrschte diese ihn: Die ökonomische Globalisierung hatte die Zollpolitik zu einem Konfliktfeld ersten Ranges gemacht und die Herausbildung von sich diametral gegenüberstehenden Fronten gefördert, die sich auch in der preußisch-deutschen Ministerialbürokratie fortsetzten und den politischen Gestaltungsraum der Reichsleitung systematisch beschränkten. Für Bülow und die anderen politischen Akteure an der Reichsspitze ging es angesichts des von allen Seiten wachsenden Druckes eigentlich nur darum, in der Zolltariffrage eine den verschiedenen Interessen wenigstens halbwegs gerecht werdende Kompromißlösung zu finden. Das ließ den Spielraum für die Verfolgung autonomer Handlungsziele, die über den Bereich der Zollpolitik hinausreichten, auf ein Minimum schrumpfen: Finanzpolitische Gesichtspunkte etwa spielten bei den Beratungen der Zolltarifvorlage von Beginn an eine völlig untergeordnete Rolle.193 Wie schmal und brüchig der Grat war, auf dem er sich mit seinen Kompromißvorstellungen in der Zolltariffrage bewegte, mußte Bülow im Sommer 1901 erfahren. Nachdem er zunächst durch eine gezielte Indiskretion Berichte über die neuen Zölle in die Presse lanciert hatte, ließ er den Tarifentwurf schließlich im Reichsanzeiger am 26. Juli 1901 offiziell veröffentlichen.194 Die Reaktion in der veröffentlichten Meinung war verheerend. Schon kurz nach der Publikation des Tarifentwurfs konnte die Berliner Börsen-Zeitung resümieren, der neue Zolltarif habe »in der Presse eine nichts weniger als günstige Aufnahme gefunden«. »Freihändler, Schutzzöllner und Agrarier« seien »einmüthig in der Verurtheilung des Regierungsentwurfs, freilich aus ganz entge-

193 Vgl. Witt, Finanzpolitik, S. 70. 194 Vgl. Bülow, Denkwürdigkeiten, Bd. 1, S. 532 f. Bülow selbst behauptet in seinen »Denkwürdigkeiten«, er habe durch die Veröffentlichung des Tarifentwurfs die extremen Agrarier in die Defensive drängen wollen. Ob das zutrifft oder ob er andere Motive verfolgte, ist ungeklärt. Vgl. auch Alexander, Freikonservative, S. 273 f.

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gengesetzten Beweggründen«.195 Die sozialdemokratischen und linksliberalen Blätter überboten sich in ihrem Protest gegen die Tarifvorlage: Der Vorwärts rief auf zum »rücksichtslose[n] Kampf« gegen den »neuen Brot- und Fleischwuchertarif«.196 Die Frankfurter Zeitung verurteilte die »gewaltige Neubelastung der Lebenshaltung in Deutschland«, die der neue Zolltarif mit sich bringe und die »wirthschaftlich, politisch und sozial in der That nicht ernst genug beurtheilt werden« könne.197 Die Freisinnige Zeitung schließlich titelte »An die Gewehre!« und gab die Parole aus: »Abwehr einer falschen Zoll- und Handelspolitik! Nieder mit dem Zolltarif!«198 Auf der anderen Seite des politischen Spektrums klagten die konservativen Agrarier ebenso lautstark über die angeblich zu niedrigen landwirtschaftlichen Zollsätze, die deutlich unter ihren Forderungen lagen. Aber auch in den Blättern der übrigen politischen Richtungen erfuhr der Tarifentwurf keine euphorische Aufnahme.199 Kritik herrschte durchweg vor, nur selten erhielt die Regierung vorsichtige Unterstützung. Die unvorteilhafte Resonanz in der Presse veranlaßte den in dieser Hinsicht ausgesprochen empfindlichen Bülow schließlich dazu, Posadowsky zu drängen, »nach allen Kräften dahin wirken« zu wollen, »daß die gewichtigeren konservativen und agrarischen Organe, wie Kreuz-Zeitung, Neueste Nachrichten, Post, Schlesische Zeitung und auch Deutsche Tageszeitung, ebenso landwirthschaftliche Korporationen offen und fest für die ... bekannt gewordenen Zollsätze eintreten.« Geschehe das nicht, warnte der Reichskanzler, »so würde, wie ich fürchte, bei Sr. Majestät die Ansicht an Boden gewinnen, daß die agrarische Partei unersättlich, und daß es als ein Fehler zu betrachten sei, so hohe landwirthschaftliche Zollsätze in den Entwurf eingestellt zu haben, ohne dafür den Beifall und die Unterstützung auch nur der Konservativen zu erlangen.« Sollte die »konservative und agrarische Presse jetzt ein Mehreres verlangen«, könne das »für die ganze Stellung der konservativen Parteien zur Regierung die bedenklichsten Folgen haben«.200 Der Erfolg der von Bülow aufgebauten Drohkulisse war begrenzt. Zwar ließen Post und Kreuzzeitung dem Zolltarifentwurf der Regierung nach der Intervention Posadowskys lauwarme Zustimmung zuteil werden.201 Die Deutsche Tageszeitung, das Organ des BdL, jedoch blieb bei ihrem Verdikt 195 Zum Zolltarif, in: Berliner Börsen-Zeitung, 28.7.1901. 196 Der neue Zolltarif, in: Vorwärts, 21.7.1901. 197 Frankfurter Zeitung, 31.7.1901. 198 An die Gewehre! Freisinnige Zeitung, 30.7.1901. Hervorh. i. O. 199 Vgl. etwa Berliner Börsen-Courier, 27.7.1901; National-Zeitung, 27.7.1901; Hamburger Nachrichten, 27.7.1901; Berliner Börsen-Zeitung, 28.7.1901; Münchener Neueste Nachrichten, 1.8.1901; Hamburgischer Correspondent, 2.8.1901; Mitteilungen des Handelsvertragsvereins, 3.8.1901. 200 Tel. Bülow an Posadowsky, 23.7.1901, BA, R 1501, 118905, Bl. 344 f. 201 Vgl. Post, 25.7.1901; Kreuzzeitung, 29.7.1901 u. 30.7.1901.

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über den »völlig unzulänglichen Zolltarif«, der »auch die bescheidendsten Landwirthe« nicht »befriedigen« könne.202 Zu dem Proteststurm, den die Tarifvorlage im Innern Deutschlands entfesselte, gesellte sich noch die einhellig negative Reaktion, die sie im Ausland hervorrief. Die internationale Presse – allen voran die österreich-ungarische und die russische – war sich weitgehend einig in der Verurteilung des deutschen Tarifentwurfs und erging sich in Zollkriegsszenarien.203 Kaum war die Blockade innerhalb der Exekutive überwunden, da trat mithin schon zutage, daß auch die Politik der »Mittellinie« nicht an dem mit der Zolltariffrage verbundenen politischen Minenfeld vorbeiführte. Noch bevor die Tarifvorlage den Bundesrat passierte und den Reichstag erreichte, deutete sich das Ausmaß der Konflikte an, die noch bevorstanden.

3. Der Bülow-Tarif und die Parteien im Reichstag Nachdem die Tarifvorlage mit nur unbedeutenden Änderungen vom Bundesrat angenommen worden war, ging sie am 19. November 1901 dem Reichstag zu. »Hier entbrannte ein Kampf«, schilderte Adolf Wermuth, damals Direktor im Reichsamt des Innern und als solcher federführend an der Vorbereitung des Tarifentwurfs beteiligt, die nun folgenden Ereignisse im Rückblick, »wie er in der Geschichte des Reichstages sonst nicht verzeichnet ist. ... [I]n Zähigkeit und Dauer des Ringens um die Entscheidung ist der Zolltarifkrieg unerreicht. Er umfaßt ein volles Jahr der Beratung und Obstruktion. Den Zolltarifanhängern steht eine erhebliche Mehrheit zur Verfügung; aber die Gegner besitzen in der Schwierigkeit des Stoffes, in der Anzahl der zu beschließenden Zolltarifpositionen die denkbar günstigste Verteidigungsstellung. Darum bucht gleich die erste Lesung achtundvierzig Redner in neun Sitzungen. Es folgt eine Kommissionsberatung von drei viertel Jahren mit nicht weniger als einhundertsechzehn Sitzungen. Endlich das Schlußgefecht, vom 16. Oktober bis 14. Dezember 1902 in achtundvierzig Vollsitzungen mit aller Kunst, List und Leidenschaft geführt. Nur eine zweimalige Änderung der Geschäftsordnung kann den Sieg bringen. Dadurch hat die Erregung des Zolltarifjahres bis zum heutigen Tage auf die Handhabung der Geschäfte im Reichstag nachgewirkt.«204 In einem Abstand von zwei Jahrzehnten zu Papier gebracht, dokumentiert diese an bellizistischem Vokabular reiche Schilderung noch immer die Dramatik des Geschehens und den zentralen Stellenwert, den die histori202 Deutsche Tageszeitung, 27.7.1901, zit. nach Berliner Börsen-Zeitung, 28.7.1901. 203 Vgl. die Übersichten über die Reaktion der internationalen Presse in: National-Zeitung, 29.7.1901; Vorwärts, 30.7.1901; Breslauer Zeitung, 31.7.1901. In die gleiche Richtung wiesen auch die Berichte der deutschen Botschaften und Konsulate. Vgl. Romberg an Bülow, 1.8.1901, BA, R 1501, 118906, Bl. 194; Maron an Bülow, 18.8.1901, BA, R 901, 11014, Bl. 93 f. 204 Wermuth, Beamtenleben, S. 225.

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schen Akteure der Zollfrage wirtschaftlich, politisch und gesellschaftlich beimaßen. Tatsächlich handelte es sich bei den Auseinandersetzungen über den Bülow-Tarif im Reichstag um die am erbittertsten geführte und am längsten andauernde parlamentarische Kontroverse in der Geschichte des Deutschen Kaiserreichs.

a) Die parlamentarische Grundkonstellation Die Tarifvorlage, welche die Regierung dem Reichstag unterbreitete, bestand aus zwei Teilen: dem Zolltarifgesetz, das außer einer Reihe von technischen Bestimmungen auch die Mindestsätze für die vier Hauptgetreidearten enthielt, und dem Zolltarif, der die autonomen Sätze für 946 Warenpositionen festlegte.205 Nachdem Bülow am ersten Tag der Reichstagsverhandlungen, dem 2. Dezember 1901, die Regierungsvorlage nur mit einer kurzen, vorsichtig balancierenden und inhaltsarmen Rede eingeleitet hatte,206 fiel dem mit Abstand besten wirtschaftspolitischen Fachmann auf der Regierungsbank, dem Grafen Posadowsky-Wehner, am Tag darauf die Aufgabe zu, den Entwurf ausführlich zu begründen. Mit drastischen Worten legte er dar, worin letztlich die Ursache für die projektierte Verschärfung des deutschen Zollschutzes zu suchen sei: Die Revolution des Transportwesens habe den »Erdball zusammengepreßt wie ein[en] Gummiball«207 – plastischer läßt sich der auch in der gegenwärtigen Globalisierungsdiskussion immer wieder beschworene death of distance kaum beschreiben. Die Entwicklung der »modernen Verkehrsverhältnisse« habe »Länder, die Tausende von Meilen von uns entfernt liegen, in eine geographische Marktlage gebracht, als ob sie vor den Thüren unserer Zollstellen lägen«. Insbesondere die deutsche Landwirtschaft als der mit 18 Millionen Erwerbstätigen und ihren Angehörigen »bei weitem größte«208 Gewerbezweig Deutschlands sei dadurch einem übermächtigen internationalen Konkurrenzdruck ausgesetzt worden, dem es staatlicherseits durch Zollerhöhungen gegenzusteuern gelte, wenn man nicht eine weitere Verschlechterung der ohnehin schon prekären ökonomischen Lage der Landwirtschaft mit ihren gesellschaftlichen und politischen Folgen in Kauf nehmen wolle. Grundsätzlich gab es im Reichstag eine breite, von den Konservativen über das Zentrum bis zu den Nationalliberalen reichende Mehrheit für die von der Regierung in Angriff genommene Zolltarifreform und besonders für eine Erhöhung der Agrarzölle. Bereits in der ersten Lesung des Tarifentwurfs und vor 205 206 207 208

Vgl. StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 373. Vgl. StenBerRT 1900/1903, S. 2883 f. (2.12.1901). StenBerRT 1900/1903, S. 2909 (3.12.1901). Hier auch das Folgezitat. StenBerRT 1900/1903, S. 2908 (3.12.1901).

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allem dann in den Sitzungen der Reichstagskommission, an die das Plenum die Vorlage nach neun Sitzungstagen überwies, trat jedoch deutlich zutage, daß die schutzzöllnerische Majorität in sich völlig uneinig war. Den Hauptstreitpunkt bildete ein weiteres Mal das Ausmaß, in dem die Zölle für landwirtschaftliche Produkte durch den neuen Zolltarif angehoben werden sollten. Über die Frage, was als ein für die Landwirtschaft »ausreichender« Zollschutz zu betrachten sei, spaltete sich die protektionsfreundliche Reichstagsmajorität in drei Teile:209 1. Dezidiert auf dem Boden der Regierungsvorlage standen eigentlich nur die Nationalliberalen.210 Bülows Politik der »mittleren Linie«, die einerseits auf eine Anhebung des agrarischen Zollschutzes abzielte, diesen andererseits aber so begrenzen wollte, daß er den Neuabschluß langfristiger Handelsverträge nicht verunmöglichte, entsprach nicht nur den Wünschen der westdeutschen Schwerindustrie, mit der die nationalliberale Parteispitze in enger Verbindung stand.211 Sie bot vielmehr auch einen Ausweg aus dem Dilemma, in das die nationalliberale Partei dadurch geraten war, daß sie ein extrem breites Spektrum handelspolitischer Positionen in sich vereinigte, das vom Agrarprotektionismus des Grafen Oriola bis zur grundsätzlich freihändlerischen Ausrichtung des von Artur Dix geleiteten offiziellen Parteiorgans, der Nationalzeitung, reichte.212 Die Regierungsvorlage sollte hier als eine für beide Seiten halbwegs akzeptable Kompromißlösung fungieren und eine gespaltenes Votum der nationalliberalen Reichstagsfraktion verhindern, wie es mit weitreichenden politischen Auswirkungen 1879, aber auch bei den Zollerhöhungen von 1885 und 1887 zu beobachten gewesen war. 2. Auf der extremen Rechten dagegen erklärte der bei weitem größte Teil der Deutschkonservativen den im Tarifentwurf der Regierung vorgesehenen Schutz der Landwirtschaft für vollkommen unzulänglich. Das lag ganz auf der Linie des Bundes der Landwirte, mit dem die Deutschkonservative Partei eine enge Allianz eingegangen war und auf dessen Programm sich ihre Abgeordneten bei den Wahlen von 1898 ohne Ausnahme verpflichtet hatten.213 In die gleiche Kerbe – wenn zuweilen auch in etwas anderer Form – schlugen aber 209 Zum Folgenden vgl. außer StenBerRT 1900/1903, S. 2883–3195 (2.12.1901– 12.12.1901), und den Protokollen der Sitzungen der Zolltarifkommission, BA, R 43, 318 u. 319, auch: Beidler, Kampf, S. 5 ff., 21 ff.; Bachem, Vorgeschichte, Bd. 6, S. 129 ff.; Schöne, Verflechtung; Bleyberg, Government, S. 161–255; Alexander, Freikonservative Partei, S. 275 ff. 210 Vgl. auch das Votum des Eisenacher Delegiertentages vom 12. Oktober 1902: NationalZeitung, 13.10.1902. 211 Verkörpert wurde diese Beziehung vor allem von Wilhelm Beumer, Geschäftsführer des Langnamvereins und der Nordwestlichen Gruppe des VDEStI, der 1901 für Theodor Möller in den Reichstag einrückte. Vgl. Schwarz, MdR, S. 269; Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 198. 212 Vgl. Kreuzzeitung, 29.8.1901; Bachem, Vorgeschichte, S. 153; Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 193 ff.; Bleyberg, Government, S. 181 ff. 213 Vgl. Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 215.

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auch die Antisemiten, die Abgeordneten des Bayerischen Bauernbundes und einige vor allem bayerische Mitglieder des Zentrums. In seinen offiziellen Verlautbarungen apostrophierte der BdL die Regierungsvorlage als »das Schlimmste, das der deutschen Landwirtschaft bei der Neuregelung der Zolltarifverhältnisse passieren« 214 konnte, und forderte Mindestsätze für die Hauptgetreidesorten von wenigstens 75 Mark pro Tonne sowie eine deutliche Ausdehnung des Doppeltarifsystems. Frhr. v. Wangenheim, Vorsitzender des BdL und konservativer Reichstagsabgeordneter, drohte sowohl im Reichstag als auch in der Kommission, letztlich gegen den Zolltarif zu stimmen, falls das agrarische Zollniveau nicht deutlich angehoben werden sollte.215 3. Zwischen diesen beiden Positionen stand die quantitativ größte Gruppe der Schutzzollbefürworter, die sich aus den Abgeordneten der Reichspartei, der überwiegenden Mehrheit der Zentrumsmitglieder und einigen wenigen Deutschkonservativen zusammensetzte. Anders als die extremen Agrarier gehörten die Reichstagsabgeordneten dieses mittleren Segments der Majoritätsparteien insofern zu den »principiellen Freunden«216 der Tarifvorlage, als daß sie diese nicht in Bausch und Bogen verdammten und in ihr eine brauchbare Verhandlungsgrundlage erblickten. Auch sie jedoch sahen die von der Regierung vorgeschlagenen Agrarzollerhöhungen als unzureichend an und arbeiteten darauf hin, die ohnehin unübersehbare agrarprotektionistische Tendenz des Tarifentwurfs zu verstärken. Vielleicht noch deutlicher als in den radikalen Forderungen der BdL-hörigen Agrarkonservativen manifestiert sich in dieser breiten Unterstützung einer signifikanten Anhebung des landwirtschaftlichen Zollschutzes der erhebliche politische Druck, der von dem über Jahre andauernden Trommelfeuer der Agrarverbände ausging. Da sich die christlichen Bauernvereine in ihren Forderungen vom Bund der Landwirte nur in Nuancen unterschieden, erfaßte er über die Konfessionsgrenze hinweg alle Parteien mit einer nennenswerten agrarischen Wählerbasis. Zu dem direkten Einfluß, dem sich die Abgeordneten und ihre Parteien seitens der landwirtschaftlichen Interessenverbände ausgesetzt sahen, kam dabei – wenn auch schwer meßbar – die indirekte Wirkung, welche die agrarprotektionistischen Gruppierungen auf das Denken der Zeitgenossen dadurch ausübten, daß es ihnen gelang, die handelspolitische Debatte durch ihre frühe und starke Präsenz sowie die Homogenität ihrer Forderungen von Beginn an zu prägen. Der in dieser Weise gespaltenen protektionistischen Mehrheit standen im Reichstag auf der politischen Linken die entschiedenen Gegner der Tarifvorla214 Deutsche Tageszeitung, 4.9.1901. 215 StenBerRT 1900/1903, S. 3052 (7.12.1901); 26. Sitzung der Zolltarifkommission, 21.2.1902, BA, R 43, 318, Bl. 122. 216 Die Aussichten der Zolltarifvorlage, in: Germania, 24.12.1901. Zu diesem Artikel vgl. auch Zentrum und Zolltarif, in: Berliner Neueste Nachrichten, 24.12.1901; Kölnische Zeitung, 24.12.1901; Das Zentrum und der Zolltarif, in: Vossische Zeitung, 24.12.1901.

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ge gegenüber, die jede Anhebung des Zollschutzes und zumal eine Erhöhung der Agrarzölle dezidiert ablehnten. Die linksliberalen Parteien und die Sozialdemokraten waren sich zwar in ihrem Widerstand gegen den Zolltarifentwurf einig, differierten aber hinsichtlich der Oppositionsmethode und z. T. auch im Hinblick auf ihre Motive: 1. Die vollständig den Konsumentenstandpunkt in den Vordergrund stellende SPD217 und mit ihr die Freisinnige Vereinigung (FVg) unter der Leitung Theodor Barths setzten auf eine parlamentarische Obstruktionstaktik. Sie beabsichtigten, die Reichstagsverhandlungen über den neuen Zolltarif auf jede erdenkliche Weise zu verschleppen und seine Verabschiedung in der laufenden Legislaturperiode möglichst ganz zu verhindern, um ihn bei den im Sommer 1903 anstehenden Reichstagswahlen als zugkräftiges Wahlkampfthema gebrauchen zu können. Schon vor dem Beginn der Reichstagsverhandlungen, Anfang November 1901, hatte August Bebel öffentlich angekündigt, daß seiner Partei jedes Mittel recht sein werde, um die parlamentarische Erledigung der Tarifvorlage zu verzögern. Zur Erheiterung seiner Zuhörer erklärte er etwa, daß die SPD die Absicht habe, für wenigstens 700 der 946 Positionen des Zolltarifs eine zeitaufwendige namentliche Abstimmung zu beantragen: »Bei uns ist Prinzip, daß alles äußerst gründlich geschieht. Jede namentliche Abstimmung dauert eine halbe Stunde, es sind mithin 350 Stunden zur Abstimmung erforderlich.«218 Damit hätte alleine die Abstimmungsprozedur im Reichstag ungefähr 50 Sitzungstage in Anspruch genommen – und das war nur die Spitze eines Berges von Obstruktionsmöglichkeiten. 2. Die Freisinnige Volkspartei (FVP) Eugen Richters und die wenigen Abgeordneten der Deutschen Volkspartei lehnten das »System des Universalprotektionismus«,219 das der neue Zolltarif in ihren Augen begründete, nicht minder radikal ab als die SPD. Genau wie diese hoben auch die Linksliberalen in ihrer Argumentation auf die Konsumenteninteressen ab. Anders als bei den Sozialdemokraten handelte es sich bei den meisten von ihnen jedoch nicht um pragmatische, sondern um prinzipielle Freihändler, die von den segensreichen Auswirkungen eines freien internationalen Warenverkehrs aus grundsätzlichen Überlegungen überzeugt waren. Darüber hinaus besaß ihre freihändlerische Ausrichtung aber auch eine materielle Interessenbasis, da sie eng mit den Kreisen von Handel und Schiffahrt verbunden waren. Die Hauptdifferenz zur SPD und gleichzeitig die Bruchstelle innerhalb des Linksliberalismus – zwischen der Freisinnigen Vereinigung einerseits und den beiden »Volksparteien« andererseits – lag jedoch auf dem Gebiet der Taktik, die zur Bekämpfung der Tarifvorlage eingeschlagen werden sollte. Auch Eugen Richter wollte 217 Vgl. vorn, Kap. VI. 1. c. 218 Bericht des Hamburger Echo über eine öffentliche Versammlung in Hamburg am 2.11.1901, zit. nach Beidler, Kampf, S. 11. Hervorh. i. O. 219 Rede Richters, StenBerRT 1900/1903, S. 2920 (3.12.1901).

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den Zolltarifentwurf im Reichstag einer eingehenden Beratung unterzogen sehen, lehnte aber im Namen seiner Partei die von SPD und FVg praktizierte parlamentarische Verschleppung entschieden ab. Der Hauptgrund, den er für seine scharfe Verurteilung der von den anderen Oppositionsparteien eingesetzten Mittel anführte, war prinzipieller Natur: Systematische Obstruktion widerspreche dem Geist des Parlamentarismus.220 Daneben spielten aber auch zwei taktische Motive eine Rolle: Zum einen glaubte Richter, daß die innerhalb der Mehrheitsparteien bestehenden Differenzen und der Umfang der Materie ausreichten, um eine Verabschiedung des Zolltarifs vor dem Ende der Wahlperiode zu verhindern, und er befürchtete, daß die Obstruktion sogar dazu beitragen könnte, die in sich uneinige Majorität zusammenzuschweißen und zu geschlossenem Handeln zu veranlassen. Zum anderen wäre die FVP, wenn sie sich an der parlamentarischen Obstruktion beteiligt hätte, in einen unüberbrückbaren Gegensatz zum Zentrum geraten, das der Zolltarifreform grundsätzlich positiv gegenüberstand und von dessen Unterstützung Richters Partei bei den 1903 bevorstehenden Stichwahlen in hohem Maße abhängig sein würde.221

b) Die Beschlüsse der Reichstagskommission Die Arbeit der XVI. Kommission, an die der Reichstag die Tarifvorlage überwiesen hatte, zog von ihrem Beginn am 9. Januar 1902 an ein ganz und gar ungewöhnliches öffentliches Interesse auf sich. Die Kommission setzte sich aus 28 Mitgliedern der verschiedenen Reichstagsfraktionen zusammen; ihren Sitzungen wohnte darüber hinaus eine Reihe von Regierungsvertretern bei. Als sie am 6. Oktober ihre Verhandlungen über Zolltarifgesetz und Zolltarif in dritter Lesung abschloß, lag ein wahrer Sitzungsmarathon von weit über hundert Sitzungstagen hinter ihr. Um eine Fortsetzung ihrer Beratungen über die Sommerpause des Parlaments hinweg zu erreichen, zeigte sich die Regierung sogar bereit, den Kommissionsmitgliedern eine Entschädigung zu gewähren, obwohl sie auf diese Weise Gefahr lief, die für sie ausgesprochen lästige Frage der allgemeinen Zahlung von Diäten erneut aufzurollen.222 Die Verhandlungen der Kommission gingen nur schleppend voran. Die Sozialdemokraten 220 Rede Richters, StenBerRT 1900/1903, S. 6740 ff. (1.12.1902). 221 Vgl. die Rede Bebels, StenBerRT 1900/1903, S. 6745 ff. (1.12.1902). Hierzu auch Beidler, Kampf, S. 7 f.; Bleyberg, Government, S. 200. 222 Vgl. hierzu Votum Thielmann, 5.3.1902, BA, R 43, 318, Bl. 150; Sitzung des Staatsministeriums am 6.3.1902, ebd., Bl. 179 f.; 34. Sitzung der Zolltarifkommission, 7.3.1902, ebd., Bl. 181; StenBerRT 1900/1903, S. 5116–5141 (28.4.1902); ebd., S. 5231–5266 (2.5.1902); Wie steht’s mit dem Zolltarif, in: Kölnische Volkszeitung, 21.3.1902. Vgl. auch Alexander, Freikonservative Partei, S. 280 f.; Butzer, Diäten, S. 222 ff.

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versuchten von Anfang an, die Beratungen durch Zusatzanträge und Dauerreden in die Länge zu ziehen. Schon bald erschien es »zweifelhaft«, ob der Zolltarif aus den Tiefen der Kommissionsverhandlungen »jemals wieder ans Tageslicht kommen« werde. »Denn die Sozialdemokraten«, berichtete die »Zukunft« nicht ohne Anerkennung, »obstruieren recht nach der Kunst; und sie haben in dem Abgeordneten Stadthagen einen auf diesem Gebiet jeden Rekord schlagenden champion of the world. Beinahe täglich versammelt sich die Kommission. Dann ergreift Herr Stadthagen das Wort; und wenn er es ergriffen hat, dann läßt ers nicht wieder los.«223 Stundenlange Debatten auch noch über die unbedeutendsten der knapp tausend Tarifpositionen wurden auf diese Weise zur Regel. Mindestens ebenso wie durch die Verzögerungstaktik der Linken wurde die Kommissionsarbeit jedoch durch die permanenten Konflikte innerhalb der protektionistischen Mehrheit und durch die beharrliche Weigerung der Regierung erschwert, Änderungen an ihrem Entwurf hinzunehmen. Der zum Vorsitzenden der Kommission gewählte Freikonservative v. Kardorff resignierte bereits nach einem Monat. Als sich Zentrum und Konservative trotz eines zuvor in mühseligen vertraulichen Beratungen erzielten Kompromisses in der Kommission zunächst nicht auf ein gemeinsames Vorgehen bei den Getreidezöllen einigen konnten,224 ließ er es über eine Geschäftsordnungsfrage zum Eklat kommen und legte »unter allgemeiner Unruhe und lauten Rufen und Geschrei der Sozialdemokraten«225 den Vorsitz nieder. »Ich glaube nicht«, schrieb er an seine Frau eine Woche später, »daß der Tarif zustande kommt. Die Regierung ist schwach, das Zentrum und Nationalliberale unzuverlässig und die Mehrheitsparteien untereinander sehr schwer zu einigen.«226 Besonders die auf der Linie des BdL liegenden Agrarier bereiteten immer wieder neue Schwierigkeiten. Als sie sahen, daß sie mit ihren extremen Agrarzollforderungen nicht durchdringen konnten, scheuten sie sich nicht, mit den Linksliberalen und Sozialdemokraten bei der Demontage einer Reihe von Industriezollsätzen zusammenzuarbeiten. Die Deutsche Tageszeitung, das Blatt des Bundes der Landwirte, hatte ein solches Vorgehen bereits vorab angekündigt: Die in der Zolltarifkommission bislang beschlossenen »Erhöhungen der landwirthschaftlichen Zollsätze« seien »so unerheblich, daß eine irgendwie wesentliche Wirkung für eine künftige Aufbesserung der Preise landwirtschaftlicher Produkte daraus von niemandem erwartet werden« könne und »der Landwirtschaft der für eine gleichberechtigte Konkurrenz mit der Industrie erforderliche wirksame Zollschutz definitiv versagt« bleibe. Um die von den 223 Zukunft, 25.1.1902. 224 Vgl. Kardorff, Wilhelm v. Kardorff, S. 347; Bleyberg, Government, S. 218 ff.; Alexander, Freikonservative Partei, S. 278. 225 22. Sitzung der Zolltarifkommission, 14.2.1902, BA, R 43, 318, Bl. 105. 226 Kardorff an seine Frau, 21.2.1902, zit. nach Kardorff, Wilhelm v. Kardorff, S. 348.

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Agrariern angeblich angestrebte »vollkommene Parität im Ausmaß des landwirtschaftlichen und des industriellen Zollschutzes herzustellen«, gebe es jetzt nur noch einen Weg: eine »starke Herabsetzung der industriellen Schutzzölle«. Das verletze zwar »das Prinzip des wirksamen Schutzes aller nationalen Arbeit«, sei jedoch das Resultat der »Zwangslage«, in die das unsolidarische Verhalten »gerade der maßgebenden industriellen Vertreter« die Agrarier gedrängt habe.227 In der Reichstagskommission machten sich die Repräsentanten des Bundes der Landwirte dann umgehend daran, diese Drohung in die Tat umzusetzen. Er »stimme nur mit schwerem Herzen für Zollfreiheit«, erklärte der Direktor des BdL, Diederich Hahn, als er wieder einmal für die Abschaffung eines industriellen Zolles eintrat, »hoffe aber bei der 2. Lesung, wenn die Nationalliberalen für Erhöhung der Agrarzölle eintreten« würden, »in der Lage zu sein, für die Industriezölle stimmen zu können«.228 Daß es der extremen Rechten im Verein mit der politischen Linken angesichts der in der Kommission herrschenden Mehrheitsverhältnisse tatsächlich gelang, in der ersten Lesung zahlreiche Industriezölle herabzusetzen, lag freilich nicht zuletzt auch daran, daß die zwischen den beiden Flügeln liegenden Mittelparteien häufig nicht zu einer geschlossenen Haltung fanden. Das war eine direkte Konsequenz der intraindustriellen, zumeist zwischen den verschiedenen Produktionsstufen eines Industriezweiges bestehenden Interessenkonflikte, die sich in die Zolltarifkommission hinein verlängerten. Die Vertreter des Zentrums, der Nationalliberalen und der Reichspartei richteten ihr Stimmverhalten in solchen Streitfällen, wie sich das an den Verhandlungen über die Textilzölle paradigmatisch zeigen läßt,229 vielfach nach den in ihren Wahlkreisen vorherrschenden industriellen Interessen aus, so daß sie untereinander völlig uneinig waren. Die Linksparteien und die Agrarier hatten dann leichtes Spiel, ihre – wenn auch ausgesprochen unterschiedlich motivierte, so doch gemeinsame – Absicht in die Tat umzusetzen, den Regierungsentwurf zu demontieren. Als die Zolltarifkommission im Sommer 1902 ihre erste Lesung des Tarifentwurfs abschloß, war von der ursprünglichen Vorlage der Regierung nur noch der Torso übrig. Die Aussichten dafür, daß die Kommission die zweite und dritte Lesung des Zolltarifs vor dem Ende der Parlamentspause im Oktober beendet haben werde, schienen angesichts der Probleme, die der erste Durchgang bereitet hatte, äußerst düster. Reichskanzler Bülow hatte sich während der gesamten Zeit der Kommissionsverhandlungen ganz in den Hintergrund zurückgezogen, so daß, wie der badische Gesandte Eugen v. Jagemann 227 Die Herabsetzung der Industriezölle, in: Deutsche Tageszeitung, 19.4.1902. Hervorh. i. O. Vgl. auch Deutsche Tageszeitung, 23.4.1902; ebd., 3.5.1902. Siehe ebenfalls: Der Bund der Freihändler mit den Agrariern, in: Berliner Neueste Nachrichten, 18.2.1902. 228 65. Sitzung der Zolltarifkommission, 18.6.1902, BA, R 43, 319. 229 Vgl. bes. 65.–70. Sitzung der Zolltarifkommission, 18.6.1902–25.6.1902, BA, R 43, 319. Hierzu auch Bleyberg, Government, S. 241–245.

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berichtete, »das Scheitern des Werks nicht als ein ihm anzurechnender Mißerfolg erscheinen kann«;230 im Sommer trug er sich ernsthaft mit dem Gedanken, das ganze Zolltarifprojekt fallenzulassen.231 Erst unter dem Druck des drohenden Scheiterns der gesamten Tarifreform und angesichts der damit verbundenen Gefahr, auch noch die bereits in Aussicht gestellte Anhebung des landwirtschaftlichen Zollschutzes aufs Spiel zu setzen, lenkte ein Teil der Agrarier ein und gelang es den protektionistischen Mehrheitsparteien, sich auf ein gemeinsames Vorgehen zu einigen. Nach vertraulichen Vorbesprechungen der schutzzollfreundlichen Majorität ging daher die zweite Lesung des Tarifentwurfs in der Reichstagskommission in nur acht Sitzungen und damit weit schneller und weniger konfliktreich als erwartet über die Bühne. Hierzu trug auch bei, daß sich die politische Linke entschlossen hatte, ihre Obstruktionsbemühungen einstweilen einzustellen und sie – weit öffentlichkeitswirksamer – im Plenum des Reichstags fortzusetzen. Wenn die Kommission in der zweiten Lesung auch einen Gutteil ihrer Abänderungen der Regierungsvorlage – gerade, was die Industriezölle anbetraf – rückgängig machte, blieben die von ihr vorgenommenen Korrekturen doch ebenfalls zahlreich. Die wichtigsten Modifikationen, die der ursprüngliche Tarifentwurf durch die Kommissionsbeschlüsse erfuhr, lassen sich in drei Punkten zusammenfassen: 1. Die Zolltarifkommission setzte die in der Regierungsvorlage enthaltenen Minimalzölle für die vier Hauptgetreidearten herauf. Weizen sollte nun mindestens mit 6 statt 5,50 Mark pro Doppelzentner, Roggen und Hafer mit 5,50 anstatt 5 Mark verzollt werden. Der Gerstenzoll wurde sogar von 3 auf 5,50 Mark erhöht.232 Das war das Ergebnis eines Kompromisses, der vor allem vom Zentrum, von den Konservativen und der Reichspartei getragen wurde.233 Gegen die Anhebung der Mindestsätze stimmten erwartungsgemäß die Sozialdemokraten und die Linksliberalen, aber auch die meisten Nationalliberalen, die für die von der Regierung vorgeschlagenen Zölle plädierten. Auf der anderen Seite ging die Zollerhöhung weder dem deutschkonservativen BdLVorsitzenden v. Wangenheim noch dem für das Zentrum dem Reichstag angehörenden Leiter des Bayerisch Christlichen Bauernvereins Georg Heim weit genug. Beide enthielten sich der Stimme. Wangenheim gab in der Kommissi230 Jagemann an Brauer, 21.2.1902, zit. nach Fuchs (Hg.), Großherzog Friedrich, Bd. 4, S. 384. 231 Vgl. Lerman, Chancellor, S. 76 f. 232 Vgl. StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 704, S. 4374 f. 233 Der sog. Kompromißantrag Schwerin-Herold-Kardorff, der die Mindestzollerhöhung vorschlug, war von 15 Mitgliedern der Kommission unterzeichnet worden. Von ihnen gehörten 7 Abgeordnete (Herold, Gröber, Klose, Pingen, Spahn, Speck, Trimborn) dem Zentrum an und 5 (Schwerin, Kardorff, Gamp, Kanitz, Rettich) den Konservativen oder der Reichspartei. Von den Nationalliberalen unterzeichnete nur der Rittergutsbesitzer Sieg. Vgl. 24. Sitzung der Zolltarifkommission, 19.2.1902, BA, R 43, 318, Bl. 110.

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on zu Protokoll, daß der Getreidezoll »einen Ausgleich bieten« solle »für das Minus an Productions- und Frachtkosten, die infolge besserer klimatischer Bodenverhältnisse, geringerer mit niedrigen Löhnen verbundener Kultur oder günstigerer Transportverhältnisse, andere Länder gegenüber Deutschland« hätten. Dem würden »weder die Zollsätze der Regierungsvorlage, noch die des Antrages Schwerin-Herold-Kardorff« gerecht, sondern nur der vom BdL für alle Hauptgetreidearten geforderte Minimalsatz von 7,50 Mark.234 Für die Regierung schließlich bedeutete der Kommissionsbeschluß einen harten Schlag. Mehrfach hatte sie durch ihre Spitzenvertreter inner- und außerhalb der Kommission im Vorfeld erklärt, daß sie »für den Compromissantrag in keinem Stadium zu haben sein« würde und an ein Nachgeben ihrerseits nicht zu denken sei.235 2. Die Zolltarifkommission setzte mit den Stimmen der schutzzöllnerischen Mehrheit die Zollsätze des autonomen Tarifs für Vieh und Fleisch gegenüber dem Tarifentwurf deutlich herauf und ergänzte sie um Mindestsätze, die in Handelsverträgen nicht unterschritten werden sollten.236 Auf diese Weise wäre der bislang nur für die vier Hauptgetreidearten vorgesehene gesetzlich garantierte Mindestschutz auf Vieh und Fleisch ausgedehnt worden. Das entsprach ganz dem inneragrarischen Interessenausgleich zwischen getreidebauender und viehzüchtender Landwirtschaft, den auch alle agrarischen Interessenorganisationen durch ihre umfassenden Forderungskataloge anstrebten.237 Gegen diese Verschärfung des agrarischen Zollschutzes protestierten nicht nur die Linksparteien, sondern fast ebenso heftig die Vertreter der Regierung. Staatssekretär Posadowsky, der ein Jahr zuvor noch selber für eine Ausweitung des Doppeltarifs auf Vieh eingetreten war, verteidigte nun den innerhalb der Exekutive erzielten Kompromiß und erklärte die von der Zolltarifkommission beschlossenen Minimalzölle sowohl der Sache als auch der Höhe nach für »unannehmbar«.238 Oswald v. Richthofen, der Staatssekretär des Auswärtigen Amts, wies nachdrücklich darauf hin, daß »durch die Festlegung von Minimalsätzen der Abschluss von Handelsverträgen, vor Allem mit Oesterreich-Ungarn, ganz wesentlich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht würde«.239 Vergeblich – die Kommission ließ sich von ihrem Beschluß nicht abbringen. Zunehmend verhärteten sich die Fronten zwischen der Regierung und den 234 26. Sitzung der Zolltarifkommission, 21.2.1902, BA, R 43, 318, Bl. 121. 235 Erklärung Posadowskys vor der Zolltarifkommission, 25. Sitzung der Zolltarifkommission, 20.2.1902, BA, R 43, 318, Bl. 115. Vgl. auch Bülows Rede auf einem Festmahl des Landwirtschaftsrats, Kreuzzeitung, 16.2.1902; Erklärung Thielmanns, 27. Sitzung der Zolltarifkommission, 24.2.1902, BA, R 43, 318. 236 Vgl. StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 704, S. 4374 f.; ebd., Nr. 704 b, S. 4586 ff. 237 Vgl. vorn, Kap. VI. 1. a. 238 42. Sitzung der Zolltarifkommission, 15.4.1902, BA, R 43, 318, Bl. 252. Vgl. 41. Sitzung der Zolltarifkommission, 11.4.1902, ebd., Bl. 240–248. 239 Ebd., Bl. 247.

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protektionsfreundlichen Mehrheitsparteien. Und auch der von beiden Seiten angeschlagene Ton wurde immer rauher. Der Zentrumsabgeordnete Heim ging soweit, den Regierungsvertretern in barschen Worten zu bescheiden, daß ihre Unnachgiebigkeit »ein Zustandekommen des Zolltarifs völlig unmöglich [mache]. Man sitze doch nicht in der Commission, um Krusten im Trommelfell zu bekommen. Das Fortwurschteln helfe nichts. Seine Partei sei entschlossen, die Bindung der wichtigsten Viehzölle aufrecht zu erhalten. Ohne Bindung kein Zolltarif!«240 3. Schließlich setzte das Zentrum – diesmal mit der Unterstützung der SPD und gegen die Stimmen der Konservativen, der Nationalliberalen und der Linksliberalen – in der zweiten Lesung noch durch, daß in den Entwurf des Zolltarifgesetzes ein Paragraph eingefügt wurde, der den voraussichtlichen Mehrertrag der landwirtschaftlichen Zölle für eine Witwen- und Waisenversicherung reservierte, die die Reichsregierung bis spätestens 1910 einführen sollte (Antrag Heim).241 Durch diese Maßnahme versuchte die Zentrumsführung, den linken, mehr an den Interessen der Arbeiter und Verbraucher orientierten Flügel der Partei mit den erhöhten Nahrungsmittelzöllen auszusöhnen und das sozialpolitische Profil des Zentrums für die 1903 bevorstehenden Wahlen zu schärfen. Obwohl die zu erwartenden Mehreinnahmen aus der Zolltarifreform eigentlich dringend benötigt wurden, um die desolaten Reichsfinanzen zu konsolidieren, traf dieser Beschluß der Zolltarifkommission bei der Regierung nicht in gleicher Weise auf Widerstand wie ihre anderen Initiativen. Zwar sprachen sich die außerpreußischen Bundesstaaten im Bundesrat »mit Rücksicht auf ihre Finanzlage« zunächst gegen eine Verwendung der Zolleinnahmen zur Finanzierung einer Witwen- und Waisenversicherung aus. Doch setzte sich im Endeffekt sowohl im Preußischen Staatsministerium als auch auf Reichsebene die vor allem von Posadowsky und Bülow vertretene Ansicht durch, daß man »dem Antrage Heim weit entgegenkommen« müsse, »wenn man das Zentrum für den Zolltarif gewinnen und diesen gegen die starke Opposition im Reichstage durchbringen wolle«. Für die Verkoppelung des Zolltarifs mit der Witwen- und Waisenversicherung sprach in den Augen der Regierung aber auch, daß sie auf diese Weise »die sozialdemokratische Agitation gegen die landwirthschaftlichen Zölle wesentlich [zu] entkräften und für den nächsten Wahlkampf ein wirksames Schlagwort« zu gewinnen glaubte.242

240 42. Sitzung der Zolltarifkommission, BA, R 43, 318, Bl. 253. 241 StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 704, S. 4393 ff. 242 Die Zitate: Vertraul. Besprechung des Staatsministeriums am 10.2.1902, BA, R 43, 2031, Bl. 196, 199. Vgl. auch ebd., Bl. 201 f.

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c) Der »Kardorff-Kompromiß« und die Verabschiedung des Zolltarifs Zu Beginn der zweiten Lesung des Tarifentwurfs im Plenum des Reichstags trat die Kluft, die die Regierung und die Mehrheitsparteien voneinander trennte, offen zutage. Bülow ließ keinen Zweifel daran, daß die Regierung bei ihrer ablehnenden Haltung gegenüber der in den Kommissionsbeschlüssen enthaltenen Verschärfung des Agrarprotektionismus bleiben werde und daß sie auf »eine Erhöhung der Mindestsätze bei den Getreidezöllen ... ebenso wenig eingehen« könne »wie auf eine Ausdehnung derselben auf andere Artikel des Tarifs als auf die vier Hauptgetreidearten«.243 Sollte die Reichstagsmajorität auf den Forderungen der Zolltarifkommission bestehen und die Vorlage ablehnen, drohte der Reichskanzler, würde die Landwirtschaft am Ende auch noch die ihr von der Regierung angebotenen Zollerhöhungen verlieren, da dann »den verbündeten Regierungen nur übrig« bleibe, »entweder, wenn möglich, die bisherigen Handelsverträge stillschweigend fortbestehen zu lassen oder auf Grund des alten Tarifs in Handelsvertragsunterhandlungen einzutreten«.244 Die Festigkeit der Regierung gegenüber der von der Mehrheit des Parlaments getragenen Forderung nach einer weiteren Verstärkung des agrarischen Zollschutzes entsprang – anders als das Bülow später glauben machen wollte245 und es auch in historischen Darstellungen zumeist erscheint246 – weniger zollpolitischer Überzeugungsstärke und überlegenem taktischen Kalkül als vielmehr dem von der Reichsleitung perzipierten Mangel an Handlungsalternativen. Bülow glaubte bereits im Rahmen der überaus schwierigen Kompromißfindung, die innerhalb der Exekutive vorausgegangen war und deren Ergebnis die Regierungsvorlage repräsentierte, an die äußerste Grenze des an Agrarprotektionismus Erträglichen gegangen zu sein. Ein Schritt weiter in diese Richtung und auf die Reichstagsmehrheit zu schien ihm aus verschiedenen Gründen nicht möglich zu sein: Erstens wäre im Bundesrat eine weitere Anhebung der landwirtschaftlichen Zölle wenn überhaupt, so nur unter größten Schwierigkeiten durchzusetzen gewesen.247 Zweitens hatte auch der Kaiser Bülow gegenüber eine »Ausdehnung des Minimaltarifs« sowie »irgendeine Erhöhung« der Mindestsätze »für Roggen und Weizen« kategorisch für »ausgeschlossen« erklärt.248 Drittens mußte jede weitere Anhebung der Zölle 243 StenBerRT 1900/1903, S. 5687 (16.10.1902). 244 Ebd. 245 Vgl. Bülow, Deutsche Politik, S. 311–315; ders., Denkwürdigkeiten, Bd. 1, S. 591 f. 246 Vgl. etwa Bleyberg, Government, passim; Alexander, Freikonservative Partei, S. 288 f. 247 Vgl. die Einverständniserklärungen der Bundesstaaten mit Bülows unnachgiebigem Auftreten im RT: BA, R 1501, 118919. 248 Vertrauliche Mitteilung Bülows über seinen Immediatvortrag beim Kaiser. Sitzung des Staatsministeriums am 11.11.1901, GStAPK, I. HA, Rep. 90a, B III 2 b Nr. 6 Bd. 143, Bl. 77 a-c.

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für Nahrungsmittel der SPD die Wähler bei den bevorstehenden Wahlen in noch stärkerem Maße in die Arme treiben, als das ohnehin schon erwartet wurde. Viertens schließlich hätte die von der Reichstagsmajorität geforderte Aufstockung des landwirtschaftlichen Zollschutzes nach Auffassung der Regierung den Abschluß neuer Handelsverträge zusätzlich erschwert und sogar die Gefahr von Zollkriegen mit so wichtigen deutschen Handelspartnern wie Österreich-Ungarn, Rußland oder den Vereinigten Staaten heraufbeschworen, die alle in umfangreichem Ausmaß Agrargüter nach Deutschland exportierten. Die Vertreter des Zentrums und der beiden konservativen Parteien, die in der Zolltarifkommission gemeinsam die agrarprotektionistische Verschärfung des Tarifentwurfs durchgesetzt hatten, machten im Reichstag unmißverständlich deutlich, daß sie ebensowenig wie die Regierung beabsichtigten, ihre Position zu räumen. Der Graf Schwerin-Löwitz betonte, daß die Kommissionsbeschlüsse »nur dadurch möglich geworden« seien, »daß ein Theil der Kommissionsmitglieder sich hat bereit finden lassen, sehr weitgehende Opfer an der persönlichen Ueberzeugung dessen zu bringen, was sie in Bezug auf die Höhe der Getreidezölle für nothwendig hielten«. Das bedeutete im Klartext: Die Agrarkonservativen hätten in der Kommission bereits die ihnen möglichen Konzessionen gemacht und sich dadurch Probleme mit dem BdL eingehandelt – nun sei die Regierung am Zug, ihrerseits ein »wenigstens einigermaßen entsprechendes Entgegenkommen« zu zeigen.249 Es spricht sowohl für das Selbstverständnis, mit dem parlamentarische Verfahrensweisen im Denken der Zeitgenossen verankert waren, als auch für das über Jahrzehnte gewachsene Selbstbewußtsein des Reichstages – beides ist freilich nicht mit einer Parlamentarisierung im Sinne eines schrittweisen Übergangs zu einem parlamentarischen Regierungssystem zu verwechseln250 –, daß ausgerechnet ein Konservativer wie der der Reichspartei angehörende Wilhelm v. Kardorff das Beharren seiner Partei auf den Kommissionsbeschlüssen mit dem Argument begründete, daß das mangelnde Zugehen der Regierung auf die Reichstagsmehrheit und ihre in der Zolltariffrage dem Motto »friß, Vogel oder stirb!« folgende Politik das »Parlament in der allgemeinen Achtung« heruntersetzten.251 »Das Parlament«, führte der Reichstagsabgeordnete aus, sei »ein gleichberechtigter Faktor der Gesetzgebung, und die Vorschläge, die das Parlament macht, haben denselben Anspruch, von den ver-

249 StenBerRT 1900/1903, S. 5690 (16.10.1902). 250 Vgl. zu diesem Komplex nur Rauh, Parlamentarisierung; Langewiesche, Bemerkungen; Zwehl, Verhältnis von Regierung und Reichstag; Boldt, Von der konstitutionellen Monarchie zur parlamentarischen Demokratie; Kühne, Parlamentarismusgeschichte; Schönberger, Parlamentarisierung; Anderson, Practicing Democracy. 251 StenBerRT 1900/1903, S. 5706 (16.10.1902).

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bündeten Regierungen ernsthaft behandelt und erwogen zu werden, wie die Vorschläge, welche die verbündeten Regierungen dem Parlament machen«.252 Angesichts der sich unversöhnlich gegenüberstehenden Positionen von protektionistischer Reichstagsmehrheit und Regierung, aber auch angesichts der nach wie vor bestehenden Uneinigkeit zwischen den Mehrheitsparteien – die Nationalliberalen standen nicht auf dem Boden der Kommissionsbeschlüsse, von rechts lagen konkurrierende Anträge mit noch weit höheren Mindestzöllen vor (vgl. Tab. 14) – schienen die Chancen für einen erfolgreichen Abschluß der Zolltarifreform im Herbst 1902 schlechter denn je zu stehen. Das war auch die Wahrnehmung, die in der veröffentlichten Meinung allgemein vorherrschte. Voll Genugtuung konstatierte etwa der linksliberale Reichstagsabgeordnete Theodor Barth in der »Nation« kurz nach dem Beginn der zweiten Lesung: »Wenn nicht noch ein Wunder geschieht – und Wunder sind im parlamentarischen Leben nicht häufig – so muß man ... damit rechnen, daß der Zolltarifgesetzentwurf der Regierung vor den Wahlen des kommenden Jahres nicht zur gesetzgeberischen Verabschiedung gelangt.«253 Hiervon unterschied sich die Presse der Konservativen und des Zentrums zwar im Tenor, nicht aber in der sachlichen Beurteilung der Lage. Auch sie sah die Zolltarifreform ausnahmslos kurz vor dem Scheitern.254 Die Aussichten für eine baldige Verabschiedung des Tarifentwurfs durch den Reichstag wurden noch zusätzlich dadurch verschlechtert, daß die SPD und die Freisinnige Vereinigung nun Morgenluft witterten und ihre Verschleppungsbemühungen mit neuem Elan wieder aufnahmen. Gleich am ersten Tag der zweiten Lesung sprach der Linksliberale Georg Gothein zweieinhalb Stunden gegen die Mindestzölle auf Brotgetreide.255 Der Sozialdemokrat Otto Antrick brachte es am Folgetag sogar auf dreieinhalb Stunden.256 Zu den kaum enden wollenden Obstruktionsreden kamen noch die extrem zeitraubenden namentlichen Abstimmungen, welche die Linke selbst über die belanglosesten Kleinigkeiten herbeiführte. Höchst erfolgreich war die Fraktion der SPD schließlich auch mit ihrer Taktik, vor den von ihnen selbst beantragten Abstimmungen geschlossen den Saal zu verlassen, um so das aufgrund der ermüdenden Debatten häufig spärlich besetzte Parlament beschlußunfähig zu machen.257 Daß am Ende doch ein Kompromiß zustandekam und die Tarifreform noch vor Jahresschluß den Reichstag passierte, lag daran, daß die politischen Kosten ihres Scheiterns für die protektionsfreundlichen Mehrheitsparteien bei wei252 Ebd. 253 Nation, 18.10.1902. 254 Vgl. etwa Kreuzzeitung, 17.10.1902; Post, 17.10.1902; Germania, 17.10.1902; Kölnische Volkszeitung, 17.10.1902. 255 Vgl. StenBerRT 1900/1903, S. 5690–5704 (16.10.1902). 256 Vgl. StenBerRT 1900/1903, S. 5820–5841 (17.10.1902). 257 Vgl. Beidler, Kampf, S. 11 f.

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tem zu hoch gewesen wären. Hätte die Regierung ihre Vorlage zurückgezogen, wäre die deutliche Erhöhung des landwirtschaftlichen Zollschutzes, die sie in Aussicht stellte, auf absehbare Zeit verloren gewesen. Das unter den gegebenen Verhältnissen Erreichbare auf diese Weise aufs Spiel zu setzen, konnten sich die schutzzöllnerischen Parteien und Verbände bei rationalem Kalkül vor allem auch deshalb nicht leisten, weil kaum zu erwarten war, daß aus den 1903 bevorstehenden Wahlen angesichts der bereits auf vollen Touren laufenden Agitationskampagne der SPD gegen die »Hungerzölle« ein dem Protektionismus ähnlich aufgeschlossener Reichstag wie der bestehende hervorgehen würde. Konfrontiert mit der von Bülow im Reichstag am 21. Oktober noch einmal wiederholten Position, daß »der Antrag der Kommission in bezug auf die Mindestzölle in jedem Stadium der Verhandlungen für die verbündeten Regierungen unannehmbar«258 sei, blieb den Abgeordneten der die Kommissionsbeschlüsse verteidigenden Parteien vor diesem Hintergrund – wie das auch der Linksliberale Ernst Müller-Meiningen im Parlament süffisant bemerkte – eigentlich nicht viel mehr übrig, als möglichst »schön um[zu]fallen«.259 Während im Reichstagsplenum der Schlagabtausch weiterging, fanden daher hinter den Kulissen Verhandlungen der Mehrheitsparteien untereinander und Gespräche zwischen ihren Vertretern und der Regierung statt, in denen die Möglichkeiten für eine Verständigung ausgelotet wurden. Die Federführung lag dabei über den gesamten Verhandlungsprozeß hinweg eindeutig bei der Zentrumsspitze. Daher nimmt es auch kaum Wunder, daß der Kompromiß, der nach wochenlangem zähen Ringen Ende November schließlich zustandekam, ganz wesentlich ihre Handschrift trug. Bei den Deutschkonservativen dagegen gab es bis zum Schluß starken Widerstand gegen ein Nachgeben der Regierung gegenüber. In der entscheidenden Fraktionssitzung stimmte lediglich eine hauchdünne Mehrheit von 21 zu 20 Abgeordneten für den mit der Regierung ausgehandelten Kompromiß – und auch das nur, weil Bülow gedroht hatte, andernfalls den gesamten Tarif mit seinen Agrarzollerhöhungen scheitern zu lassen, und weil viele Deutschkonservative die Sorge umtrieb, sonst ganz ihren Einfluß auf die Reichsleitung zugunsten des Zentrums zu verlieren.260 Bei der Einigung, die zwischen der Regierung und den Mehrheitsparteien im Endeffekt erzielt wurde und die – nach dem Erstunterzeichner des entscheidenden Antrags benannt – unter dem Namen »Kardorff-Kompromiß« in die Geschichte einging, setzte sich die Reichsleitung in den entscheidenden Streitfragen durch. Die Eckpunkte des Kompromisses waren die folgenden: 258 StenBerRT 1900/1903, S. 5834 (21.10.1902). 259 StenBerRT 1900/1903, S. 5854 (22.10.1902). 260 Vgl. hierzu und zum Folgenden allg. Kardorff, Wilhelm v. Kardorff, S. 351 f.; Beidler, Kampf, S. 29 ff.; Bachem, Vorgeschichte, Bd. 6, S. 155 ff.; Witt, Finanzpolitik, S. 71 f.; Bleyberg, Government, S. 266 ff.; Alexander, Freikonservative Partei, S. 283 ff.

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Tab. 14: Mindestzölle auf Getreide im Reichstag, 1902 (M pro t) Weizen

Roggen

Hafer

Gerste

Geltender Vertragstarif

35

35

28

20

Regierungsvorlage

55

50

50

30

Beschlüsse der Zolltarifkommission

60

55

55

55

Antrag Wangenheim (BdL)

75

75

75

75

Antrag Heim (bayer. Zentrum)

60

60

60

60

»Kardorff-Kompromiß«

55

50

50

40 (Malzgerste)

Quellen: StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 704, 711, 715, 790.

Erstens verzichteten die Mehrheitsparteien auf die von ihnen in der Zolltarifkommission beschlossene Ausdehnung des Minimaltarifs über die vier Hauptgetreidearten hinaus; die Mindestzölle für Vieh wurden kassiert. Zähneknirschend akzeptierten Zentrum, Reichspartei und die Mehrheit der Deutschkonservativen zweitens auch die Minimalsätze der Regierungsvorlage für Weizen, Roggen und Hafer (Tab. 14). Drittens kam die Reichsleitung dafür beim Gerstenzoll dem agrarischen Flügel des Zentrums entgegen, der im Gegenzug von seinen die Kommissionsbeschlüsse noch übersteigenden Forderungen abließ und einlenkte. Der Gerstenzoll wurde aufgespalten: Der Mindestsatz für Malz- bzw. Braugerste wurde von 30 Mark pro Tonne, die der Tarifentwurf der Regierung vorsah, auf 40 Mark erhöht (Tab. 14). Futtergerste dagegen fiel ganz aus dem Minimaltarif heraus; der für sie in den Generaltarif eingestellte Zoll sollte im Rahmen von Handelsverträgen ohne vorher festgelegte Untergrenze reduziert werden können.261 Damit trug der Kompromiß den Interessen der Viehzüchter Rechnung, die große Mengen Gerste aus dem Ausland zu Fütterungszwecken importierten.262 Viertens – auch das war eine Konzession an das Zentrum – erklärte sich die Regierung damit einverstanden, den Mehrertrag der Nahrungsmittelzölle für die Einrichtung einer Witwenund Waisenversicherung zu verwenden (Antrag Heim in der Kommission, Antrag Trimborn im Reichstagsplenum). Die Herabsetzung von einigen, insgesamt eher unwichtigen Zöllen für landwirtschafliche Geräte bildete, fünf261 Die Darstellung Witts (Finanzpolitik, S. 72, Anm. 92), daß für Futtergerste ein Minimalzoll von 1,30 M/dz festgesetzt wurde, ist unzutreffend. Für Futtergerste gab es vielmehr lediglich den Zoll des Generaltarifs von 7 M/dz. Erst durch die späteren Handelsverträge wurde er auf 1,30 M/dz herabgesetzt. 262 Der Import von Gerste als Futtermittel überstieg den von Hafer bei weitem. Vgl. Dade, Agrarzölle, S. 95. Hier auch bereits der Vorschlag, den Gerstenzoll aufzuspalten.

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tens, die »goldene Brücke«,263 über welche die Mehrzahl der Konservativen dem Kompromiß beitreten konnte. Sechstens schließlich einigten sich die Mehrheitsparteien darauf, den gesamten Zolltarif en bloc, also ohne Diskussion und Abstimmung über jede Einzelposition, anzunehmen, um so die zweite Lesung zu einem schnellen Ende zu bringen und die Obstruktion auszuhebeln. Das bedeutete einen tiefen, in seiner Zulässigkeit höchst umstrittenen Eingriff in die Geschäftsordnung des Reichstags und bildete den eigentlichen Inhalt des sogenannten Antrags Kardorff264 – die Abänderung der Minimalzölle im Sinne des zuvor erzielten Kompromisses blieb dagegen aus formalen Gründen der dritten Lesung vorbehalten.265 Obwohl die Urheber des Antrags Kardorff in der Zentrumsspitze saßen, kam man überein, daß der Führer der Freikonservativen ihn als erster unterzeichnen und damit als Namenspatron fungieren sollte. Dem lag die Hoffnung zugrunde, daß Kardorffs Ansehen als konservativer Parlamentarier, Mitbegründer des Bundes der Landwirte und Gegner der Caprivischen Handelsverträge einer wohlwollenden Aufnahme des Kompromisses bei der agrarischen Rechten den Weg ebnen werde. Am 27. November 1902 stand noch einmal alles auf des Messers Schneide. Die zweite Lesung des Zolltarifgesetzes war abgeschlossen; jetzt sollte in die Beratung des Zolltarifes selbst eingetreten werden. Gerade hatte Reichstagspräsident Franz v. Ballestrem festgestellt, daß es keinen Widerspruch gegen den dafür von ihm vorgeschlagenen modus procedendi gab, da verlangte Kardorff das Wort zur Geschäftsordnung, um anzukündigen, daß »dem Hause in wenigen Minuten ein Eventualantrag zugehen wird, der dahin geht, ... die Enblocannahme des Gesetzes auszusprechen«.266 Erst in diesem Augenblick traf der Zentrumsabgeordnete Peter Spahn mit dem gerade erst abgefaßten Antrag ein, der dem Präsidenten in handschriftlicher Form sofort überreicht wurde.267 Wäre diese Intervention nur einen Moment später – nach dem Eintritt in die Verhandlungen über den Tarif – gekommen, hätte sich die vollständige Durchberatung aller 946 Positionen des Zolltarifs nach der Geschäftsordnung des Reichstags nicht mehr aufhalten lassen. Das hätte angesichts der Verschleppungstaktik der SPD mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit eine Verabschiedung der Tarifreform in der laufenden Legislaturperiode verhindert und vielleicht sogar ihr vollständiges Scheitern bedeutet. Der von Kardorff eingebrachte Antrag bildete den Ausgangspunkt einer fünftägigen Geschäftsordnungsdebatte über seine Zulässigkeit. In ihrem Ver263 Bachem, Vorgeschichte, Bd. 6, S. 155. 264 Außerdem enthielt der Antrag Kardorff noch die vereinbarte Ermäßigung der Zölle auf landwirtschaftliche Geräte. Vgl. StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 775. 265 Antrag Herold, StenBerRT 1900/1903, Anlagen, Nr. 790. 266 StenBerRT 1900/1903, S. 6651 (27.11.1902). 267 Vgl. ebd.; Beidler, Kampf, S. 32; Berchem, Vorgeschichte, Bd. 6, S. 157; Alexander, Freikonservative Partei, S. 287, Anm. 73.

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lauf erreichte die Leidenschaft ihren Höhepunkt. Der SPD-Abgeordnete Singer warf den Mehrheitsparteien die »brutale Vergewaltigung der Minorität und der Geschäftsordnung« vor.268 Carl Ulrich, ebenfalls Sozialdemokrat und in der Zeit der Weimarer Republik langjähriger hessischer Ministerpräsident, geriet so in Wut, daß er minutenlang laut schreiend durch den Saal lief, ohne sich um die Ordnungsrufe des Präsidenten zu scheren.269 Es kam zu einer massiven Auseinandersetzung innerhalb der Opposition, weil Eugen Richter zwar den Antrag Kardorff für geschäftsordnungswidrig erklärte, aber auch die parlamentarische Obstruktion der anderen Linksparteien scharf verurteilte und behauptete, daß »die Sozialdemokratie und die Freisinnige Vereinigung« selbst »einen Haupttheil an der Verantwortlichkeit« für das gemeinsame Vorgehen der in sich zerstrittenen protektionistischen Reichstagsmajorität trügen, da »die Gegensätze über die Zollhöhe zurückgetreten« seien »vor dem wachsenden Unwillen« über die »Formen, in denen man den Zolltarif bekämpfte«.270 Nachdem es den Mehrheitsparteien am Ende gelungen war, die Frage der geschäftsordnungsmäßigen Zulässigkeit durch Abstimmung in ihrem Sinne zu entscheiden, begann die eigentliche Debatte über den Antrag Kardorff. Noch einmal zogen SPD und Freisinnige Vereinigung alle Register der Obstruktion. Trotzdem konnte – nach einer weiteren Abänderung der Geschäftsordnung durch den Antrag Gröber – die dritte Lesung des Tarifentwurfs am 13. Dezember stattfinden. In ihr stellte der sozialdemokratische Abgeordnete Antrick einen in der deutschen Parlamentsgeschichte einsamen Rekord auf: Erst nach acht Stunden ununterbrochenen Filibusterns verließ er die Rednertribüne. Um halb fünf Uhr morgens kam es dann am 14. Dezember zur entscheidenden Schlußabstimmung. Zolltarifgesetz nebst Zolltarif wurden mit 202 gegen 100 Stimmen bei einer Enthaltung angenommen. Außer den Sozialdemokraten und den Linksliberalen stimmte dabei auch eine Gruppe von immerhin knapp 30 Abgeordneten der agrarischen Rechten gegen den Zolltarif, die sich aus den Reihen der Deutschkonservativen, des BdL, des Bayerischen Bauernbunds und der Antisemiten rekrutierte.271 Faßt man zum Abschluß noch einmal die Ergebnisse der vorgelegten Analyse des parlamentarischen Entscheidungsprozesses zusammen und verortet

268 StenBerRT 1900/1903, S. 6655 (27.11.1902). 269 Vgl. StenBerRT 1900/1903, S. 6654 (27.11.1902), und die Schilderung im Berliner Tageblatt, 28.11.1902. 270 StenBerRT 1900/1903, S. 6743 (1.12.1902). 271 Vgl. das Abstimmungsergebnis StenBerRT 1900/1903, S. 7240–7247. Das Zentrum stimmte einheitlich für den Zolltarif, von den Nationalliberalen stimmte Büsing, von den Freikonservativen v. Gersdorff dagegen. Die Behauptung Alexanders (Freikonservative Partei, S. 288), die Reichspartei habe einheitlich für den Tarif gestimmt, ist daher unzutreffend.

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diesen im Gesamtzusammenhang der Entstehung des Bülow-Tarifs, treten insbesondere drei Punkte hervor: 1. Die Legislative – der nach allgemeinem, geheimen und gleichen Männerwahlrecht gewählte deutsche Reichstag – erwies sich in seiner Mehrheit als deutlich protektionistischer als die Exekutive, genauer: als jener Teil von ihr, der sich am Ende durchsetzte. Wäre es ausschließlich nach dem Willen der Parlamentsmehrheit gegangen, hätte der Zolltarif besonders in seinem agrarischen Teil ein noch weit schutzzöllnerischeres Gesicht erhalten, als es tatsächlich der Fall war. Insofern nahm die Regierung die Interessen der Exportindustrie, des Handels und der Verbraucher effektiver wahr als deren Repräsentanten im Reichstag. Der Grund hierfür liegt auf der Hand: Die Exekutive war dem Druck der protektionistischen Interessenverbände nicht in ähnlich direkter Weise ausgesetzt wie die Legislative. Im Vorfeld des BülowTarifs gelang es in erster Linie den lautstark Schutz vor der globalen Konkurrenz fordernden agrarischen Interessenverbänden – allen voran dem BdL –, die Mehrzahl der Abgeordneten teils durch Wahlkampfhilfe in ein direktes Abhängigkeitsverhältnis zu bringen, teils durch den massiven Dauerappell an die politische Öffentlichkeit indirekt in ihrem Sinne zu beeinflussen. Die im Vergleich zur Exekutive größere Bereitschaft parlamentarischer Institutionen, den protektionistischen Wünschen von Interessengruppen nachzugeben, ist kein Spezifikum des späten Deutschen Kaiserreichs, sondern ein auch in anderen Fällen zu beobachtendes außenhandelspolitisches Phänomen. Das bekannteste Beispiel ist sicher das Zustandekommen des Smoot-Hawley-Tarifs von 1930, der das amerikanische Zollniveau auf eine einsame, weder vorher noch später jemals wieder erreichte Höhe anhob und mit seinen Auswirkungen die Weltwirtschaftskrise zusätzlich verschärfte.272 Die desaströsen Konsequenzen des Smoot-Hawley-Tarifs hatten zur Folge, daß der amerikanische Kongreß wenige Jahre später einwilligte, seine handelspolitischen Kompetenzen an die Exekutive abzutreten, die dem Einfluß protektionistischer Interessen nicht so unmittelbar ausgesetzt war wie die Abgeordneten in ihren Wahlkreisen und daher insgesamt eine handelsfreundlichere Orientierung aufwies. 2. Scharf läßt die über ein Jahr dauernde Beschäftigung des Reichstages mit dem Bülow-Tarif das extrem hohe Spannungspotential hervortreten, das der Zollfrage inhärent war und sie zum zentralen parlamentarischen Konfliktfeld der Jahrhundertwende machte. Massive politische Verwerfungen bestanden nicht nur zwischen der politischen Linken und der protektionsfreundlichen Majorität; heftige Konflikte kennzeichneten vielmehr auch das Verhältnis der Mehrheitsparteien untereinander und ihre Beziehung zur Regierung. Es war mithin genau das Gegenteil dessen eingetreten, was Miquel prognostiziert 272 Vgl. Bhagwati, Protectionism, S. 22 f., 41 f.; Eichengreen, Political Economy; Irwin, From Smoot-Hawley; ders. u. Kroszner, Log-Rolling; die klassische Analyse: Schattschneider, Politics.

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hatte, als er im November 1897 vor dem Preußischen Staatsministerium für die von ihm favorisierte Sammlungspolitik damit geworben hatte, daß »eine nationale Wirthschaftspolitik, insbesondere das Zusammenwirken der großen wirthschaftlichen Gruppen ... geeignet [sei], die Parteien zu nähern« und die bestehenden »politischen Gegensätze ... in den Hintergrund treten« zu lassen.273 Angesichts der fundamentalen Interessenkonflikte und politischen Spannungen, die letztlich daraus resultierten, daß die Lebensbedingungen und Einkommenschancen verschiedener gesellschaftlicher Gruppen von der schnell voranschreitenden ökonomischen Globalisierung in höchst unterschiedlicher Weise betroffen waren, ging es für die Reichsleitung gerade in der letzten Phase der Zolltarifreform nur noch darum, sich des konfliktreichen Stoffes irgendwie zu entledigen, ohne das ganze Projekt zwischendurch an einer der zahlreichen Klippen auf Grund laufen zu lassen. Es wäre daher verfehlt, den Bülow-Tarif als das Erfolgsprodukt einer langfristig und konsequent verfolgten Strategie der agrarisch-industriellen Sammlung zu begreifen. Sollte eine solche Strategie tatsächlich einmal in elaborierter Form existiert haben – Ansätze dazu waren mit der Gründung des Wirtschaftlichen Ausschusses fraglos vorhanden –, degenerierte sie mit dem Voranschreiten des Entscheidungsprozesses zusehends zu einer Politik des muddling through. Wie wenig erfolgreich die Zolltarifreform im Sinne einer agrarisch-industriellen Sammlung war, zeigt schließlich nicht zuletzt auch die scharfe Absage, die der Bund der Landwirte als der wichtigste Verband der agrarischen Hauptprofiteure dem Kardorff-Kompromiß erteilte. Der BdL verurteilte nicht nur den Agrarschutz des neuen Tarifs als völlig unzulänglich und warf allen Reichstagsabgeordneten, die auf sein Programm verpflichtet waren und dennoch für den Kardorff-Kompromiß votierten, Verrat an der gemeinsamen Sache vor.274 Er ließ es über die Zollfrage 1902/03 sogar zum einzigen ernsthaften Zerwürfnis mit der Deutschkonservativen Partei vor dem Ersten Weltkrieg kommen, nachdem die Mehrheit ihrer Abgeordneten es trotz seiner Warnung gewagt hatte, für den Tarif zu stimmen. 3. Von der historischen Forschung im Gefolge Eckart Kehrs ist immer wieder behauptet worden, es habe eine enge Beziehung zwischen der Zolltarifvorlage und dem zweiten Flottengesetz von 1900 in dem Sinne bestanden, daß es sich bei ihnen um die beiden Teile eines von der Regierung vermittelten 273 Sitzung des Staatsministeriums am 22.11.1897, BA, R 43, 2028, Bl. 30. 274 Vgl. Korrespondenz des BdL, 13.12.1902, BA, R 1501, 118928, Bl. 48–55. Kardorff selbst trat Ende Dezember 1902 aus dem BdL aus, nachdem dieser ihn und seine Partei mehrmals scharf angegriffen hatte, und erklärte: »Gegenüber der Kriegserklärung, welche der Vorsitzende des Bundes der Landwirte gegenüber der deutschen Reichspartei zu erlassen für gut befunden hat, können meine Parteigenossen selbstverständlich dem Bunde der Landwirte nicht mehr angehören.« Reichspartei und Bund der Landwirte, in: Die Post, 27.12.1902. Vgl. auch Kardorff, Wilhelm v. Kardorff, S. 354 ff.

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»Do-ut-des«-Paktes zwischen Industrie und Landwirtschaft gehandelt habe.275 Weder die Verhandlungen über den Zolltarif im Reichstag noch der Entscheidungsprozeß innerhalb der preußisch-deutschen Ministerialbürokratie lassen Anhaltspunkte erkennen, die dieser These Rückhalt gewähren.276 Zwar gab es im Vorfeld des Flottengesetzes – ebenso wie im Kontext der Kanalvorlage – vage Zusagen von Regierungsvertretern, die Interessen der Landwirtschaft bei der bevorstehenden Zolltarifreform gebührend zu berücksichtigen.277 Doch kann von einer langfristigen strategischen Verkoppelung der Zolltarifvorlage mit der Flotte keine Rede sein. Sowohl auf der Ebene der Regierung als auch der des Parlaments fehlen in dem auf den Bülow-Tarif zulaufenden Entscheidungsprozeß alle Anzeichen für die Existenz eines über Jahre angelegten Masterplans, der Flottenbau und Zollerhöhungen zu Teilen eines umfassenden agrarisch-industriellen Kompensationsgeschäftes gemacht hätte. Die Zolltarifreform war ein politischer Gegenstand sui generis. Kompromisse zwischen den verschiedenen politischen und wirtschaftlichen Gruppen wurden in aller Regel nicht auf anderen Politikfeldern, sondern auf dem Gebiet des Zolltarifs selbst gesucht. Es gab eine einzige, aber bezeichnende Ausnahme: die sogenannte lex Trimborn, die die Verwendung der Mehreinnahmen aus den Nahrungsmittelzöllen für die Einrichtung einer Witwen- und Waisenversicherung festlegte. Sie war vom Zentrum durchgesetzt worden, um die eigene Arbeiterklientel für den Tarif zu gewinnen, hatte insofern im Gegensatz zur angeblichen Verbindung von Zolltarif und Flotte aber eine rein instrumentelle Funktion. Gleichzeitig machte sie alle Hoffnungen darauf zunichte, das gerade aufgelegte kostspielige Flottenbauprogramm durch die neuen Zölle finanzieren zu können.278 Letztlich verweist die Verkoppelung von Zolltarif und Hinterbliebenenversicherung ein weiteres Mal darauf, wie schwer es war, in der Zollfrage zu einer politisch und gesellschaftlich tragfähigen Lösung zu gelangen. Nur 275 Vgl. etwa Puhle, Agrarische Interessenpolitik, S. 241 f.; Stegmann, Erben, S. 14, 111; Vogel, Rußlandpolitik, S. 28; Wehler, Kaiserreich, S. 102. Der locus classicus ist Kehr, Schlachtflottenbau, S. 201 ff. 276 Zu diesem Ergebnis kommt letztlich auch Bleyberg, Government, S. 308. Die Kritik Eleys dagegen stützt sich auf eine empirische Analyse, die sich auf die Ereignisse von 1897/98 beschränkt. Vgl. Eley, Sammlungspolitik. 277 Vor allem ist hier die in der Budgetkommission des Reichstags gegebene Zusicherung Thielmanns vom 1. Mai 1900 zu nennen, daß die »verbündeten Regierungen ... zur nachdrücklichen Wahrung der Interessen der deutschen Landwirtschaft hinsichtlich des Schutzes ihrer Erzeugnisse bei der Ausgestaltung des in Vorbereitung befindlichen Zolltarifes sowie beim Abschluß neuer Handelsverträge entschlossen« seien, auf die sich auch die Argumentation Kehrs stützt. Vgl. Kehr, Schlachtflottenbau, S. 203 f. 278 Daß auch dem durch die lex Trimborn begründeten Hinterbliebenenfonds infolge der Wirkung des Einfuhrscheinsystems auf Dauer keine Einnahmen zuflossen, konnten die zeitgenössischen Akteure damals noch nicht wissen. Vgl. Gerloff, Finanz- und Zollpolitik, S. 388 f.; Witt, Finanzpolitik, S. 72 ff.

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indem man die Zolltarifrevision durch Kompensationsmaßnahmen zugunsten ihrer Verlierer flankierte, glaubte man ihr eine ausreichende gesellschaftliche Akzeptanz sichern zu können. Das war, wenn auch nur im Ansatz und nicht besonders erfolgreich, der Versuch, ein Paket aus zoll- und sozialpolitischen Maßnahmen zu schnüren, wie es sich in der Geschichte der internationalen Handelspolitik immer wieder antreffen läßt, wenn es darum ging, einen handelspolitischen Regimewechsel – ob nun in Richtung Liberalisierung oder Protektionismus – gegen den Widerstand der von ihm negativ Betroffenen durchzusetzen: von den Agrarhilfen, die Robert Peel mit der Aufhebung der Kornzölle verband, über das sozialpolitische Programm der von Joseph Chamberlain propagierten tariff reform bis zu den weitreichenden Kompensationsstrategien, die die Wende der amerikanischen Außenwirtschaftspolitik von 1934/35 begleiteten.279

279 Borchardt, Protektionismus, S. 26, 42 ff.; Marsh, Chamberlain, S. 564 ff.; Verdier, Democracy, S. 142 f.

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VII. Die deutsche Handelspolitik seit der Jahrhundertwende – eine Zweiländerstudie

Der Bülow-Tarif von 1902, der unter heftigen innenpolitischen Kämpfen das Licht der Welt erblickt hatte, bildete lediglich die gesetzliche Grundlage für die deutsche Handelspolitik bis zum Ersten Weltkrieg. Erst in der Praxis der bilateralen handelspolitischen Beziehungen konnte sich erweisen, ob seine Kritiker mit ihrer Behauptung recht hatten, daß die in ihm enthaltenen Agrarzollerhöhungen dem Neuabschluß langfristiger und umfassender Tarifverträge und damit der Fortführung der Caprivischen Handelsvertragspolitik im Wege standen. Die Anfang der 1890er Jahre abgeschlossenen Caprivi-Verträge liefen Ende 1903 ab. Mit allen Vertragspartnern standen daher unmittelbar nach der Verabschiedung des neuen Zolltarifs Handelsvertragsverhandlungen bevor. Aber auch die handelspolitischen Beziehungen des Deutschen Reichs zu den zahlreichen Staaten, mit denen es keine größeren zolltarifarischen Abkommen abgeschlossen hatte, sondern in einem Meistbegünstigungs- oder ähnlichen Verhältnis stand, erfuhren vielfach nach der Jahrhundertwende eine Neuregelung. Da es nicht möglich ist, die sich in den vielfältigen bilateralen Beziehungen zu den einzelnen Handelspartnern manifestierende deutsche Handelspolitik vor dem Ersten Weltkrieg in ihrer Gesamtheit darzustellen, soll sie hier exemplarisch anhand der Entwicklung des handelspolitischen Verhältnisses zu zwei ausgewählten Staaten untersucht werden. Nur auf diese Weise lassen sich die Handlungsspielräume und Zwangslagen der deutschen Handelspolitik in ihrer engen Verflechtung mit internationalen ökonomischen Prozessen, außenpolitischen Parametern und innenpolitischen Entwicklungen adäquat erfassen. Im Zentrum steht hier die deutsche Handelspolitik gegenüber Rußland und den USA. Hierfür spricht erstens, daß diese beiden Staaten vor dem Weltkrieg die wichtigsten deutschen Handelspartner waren. Mit 2103 (Rußland) und 2076 (USA) Mio. Mark im Durchschnitt der Jahre 1909/13 entfiel auf sie jeweils ein größeres Gesamthandelsvolumen mit Deutschland als auf jedes andere Land.1 Zweitens repräsentierten die Vereinigten Staaten und Rußland hinsichtlich der vertraglichen Ausgestaltung ihres handelspolitischen Verhältnisses zum Deutschen Reich die beiden unterschiedlichen Grundmodelle: 1 Vgl. vorn, Tab. 7 u. 9.

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Während Deutschland mit dem Zarenreich einen umfassenden Zolltarifvertrag von zwölfjähriger Dauer abschloß, stand es zu Nordamerika in einem wenig stabilen Meistbegünstigungsverhältnis. Drittens boten der russische und der amerikanische Fall für die deutsche Handelspolitik in mehrfacher Hinsicht ähnliche Ausgangsbedingungen, die sie für einen Vergleich in besonderer Weise geeignet erscheinen lassen: Bei beiden Ländern handelte es sich um große Territorialstaaten mit einer Deutschland gegenüber deutlich aktiven Handelsbilanz, die von hier fast ausschließlich Industriegüter importierten und selbst ein starkes Interesse am Export von Agrarprodukten hatten. Vor allem aber forderten sie beide in ähnlicher Weise die deutsche Handelspolitik durch einen auf die Spitze getriebenen Hochprotektionismus heraus. Besonders interessant und erklärungsbedürftig ist daher, viertens, daß die deutsche Handelspolitik gegenüber Rußland und den Vereinigten Staaten vor dem Ersten Weltkrieg einen völlig unterschiedlichen Kurs einschlug.

1. Rußland a) Ausweitung des Handels und Zuspitzung des handelspolitischen Konflikts Seit dem Abschluß des Handelsvertrages im Jahre 1894 hatte sich der deutschrussische Handel glänzend entwickelt. In kürzester Zeit erholte er sich von dem Einbruch, den ihm der Zollkrieg zugefügt hatte, der dem Abkommen vorangegangen war.2 Nachdem der deutsche Import aus Rußland von 1891 = 579 Mio. bis 1893 auf 352 Mio. Mark gesunken war, erreichte er bereits 1895 mit 568 Mio. Mark annähernd sein Ausgangsniveau und stieg danach bis 1903 auf 822 Mio. Mark steil an.3 Der deutsche Export ins Zarenreich, den der russische Hochprotektionismus 1893 auf 136 Mio. Mark hatte absinken lassen, schnellte bis 1899 auf 325 Mio. Mark empor, bevor er für einige Jahre auf diesem Niveau stagnierte.4 Vor allem zwei Merkmale kennzeichneten nach den Zahlen der deutschen Außenhandelsstatistik die Entwicklung, die der deutsch-russische Handel unter den Bedingungen der von Caprivi inaugurierten Handelsvertragspolitik genommen hatte: hohe, annähernd gleich große Zuwachsraten von Import und Export einerseits und ein anhaltendes, in 2 Vgl. vorn, S. 198 ff. 3 Behält man die bis einschließlich 1896 geltende Berechnungsgrundlage bei und rechnet dementsprechend Finnland zu Rußland, ergibt sich für 1903 sogar ein deutscher Import von 838 Mio. Mark. Für die Zahlenangaben siehe vorn, Tab. 9. 4 Die deutsche Ausfuhr nach Rußland einschließlich Finnlands belief sich 1899 auf 366 Mio. Mark. Die Zahlen: vorn, Tab. 7.

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absoluten Zahlen noch deutlich ansteigendes Handelsbilanzdefizit auf deutscher Seite andererseits. Ein völlig anderes Bild von der Entwicklung des deutsch-russischen Warenaustauschs ergab sich freilich, wenn man die Daten der russischen Handelsstatistik zugrunde legte. Nach ihr nämlich war die russische Einfuhr aus Deutschland nach dem Inkrafttreten des Tarifvertrages weit schneller angestiegen als die russische Ausfuhr ins Deutsche Reich. Das hatte zur Folge, daß die russische Handelsbilanz gegenüber Deutschland, die zuvor auch nach der russischen Statistik durchgehend aktiv gewesen war, seit 1896 einen passiven Saldo aufwies, der sich bis 1899 rasch vergrößerte und auch in den Jahren danach erhalten blieb. Der wichtigste Grund für die massiven Abweichungen zwischen der russischen und der deutschen Handelsstatistik lag in den unterschiedlichen Verfahren zur Ermittlung der Herkunfts- und Bestimmungsländer. Während die deutsche Statistik nach Möglichkeit das endgültige Zielgebiet des Exports und das ursprüngliche Herkunftsland des Imports erfaßte, reine Transitländer dagegen unberücksichtigt ließ, verbuchte die russische Handelsstatistik auf der einen Seite vielfach Waren als Einfuhr aus Deutschland, die aus anderen Ländern stammten und lediglich durch das deutsche Zollgebiet durchgeführt worden waren. Auf der anderen Seite rechnete sie jenen beträchtlichen Teil der russischen Ausfuhr, der das Deutsche Reich nicht auf dem Landweg über die deutsch-russische Grenze, sondern auf dem Seeweg über andere Länder erreichte – das galt namentlich für die Getreidelieferungen, die von den südrussischen Häfen an der Donau, am Schwarzen und Asowschen Meer über die Niederlande oder Belgien nach Deutschland eingingen –, nicht dem Export ins Deutsche Reich, sondern dem Verkehr mit den Durchfuhrländern zu.5 Verschärft wurde die Diskrepanz zwischen deutscher und russischer Außenhandelsstatistik noch zusätzlich durch eine Reihe weiterer Unterschiede zwischen den auf beiden Seiten herangezogenen Berechnungsgrundlagen und Bewertungsmethoden. Gemessen an den Prinzipien der heutigen Außenhandelsstatistik, bildeten die deutschen Zahlen trotz der auch ihnen anhaftenden Mängel6 den Handelsverkehr zwischen Rußland und Deutschland ohne Frage weit realitätsgetreuer ab als die russischen. Auch wußten die informierten Zeitgenossen sowohl in Deutschland als auch in Rußland grundsätzlich um die Gründe für die erheblichen statistischen Differenzen ebenso wie um die begrenzte Aussagekraft des russischen Zahlenwerkes.7 Das verhinderte jedoch nicht, daß es auf handels5 Vgl. StDR 165 A. 1905, S. V. 5; Direktor des Stat. Amts an RI, 2.5.1902, BA, R 901, 10567; Arndt, Zum Abschluß eines neuen deutsch-russischen Handelsvertrages, S. 12–20; Ballod, Die deutsch-russischen Handelsbeziehungen, S. 279 ff.; Vogel, Rußlandpolitik, S. 66 ff. 6 Vgl. vorn, Kap. II. 1. 7 Vgl. Maron an Bülow, 8.5.1903, BA, R 901, 10569; Biermann an Bülow, 28.5.1906, in: Lemke (Hg.), Deutsch-russische Wirtschaftsbeziehungen, S. 60; Arndt, Zum Abschluß eines

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politischer Ebene zwischen Berlin und St. Petersburg immer wieder zu Konflikten darüber kam, wie sich der Handel zwischen Deutschland und Rußland seit dem Inkrafttreten des Handelsvertrages von 1894 tatsächlich entwickelt hatte.8 Der Streit über die zutreffende statistische Konstruktion der Wirklichkeit hatte dabei präjudizierenden Charakter: Gelang es einer Seite, ihre Berechnungsmethode als allgemeinverbindlich durchzusetzen – und tendenziell waren die deutschen Handelsexperten aufgrund der methodischen Überlegenheit der Reichsstatistik darin erfolgreich –, war damit eine nicht unwichtige Vorentscheidung getroffen: über die Definition der beidseitigen ökonomischen Interessen, die Beurteilung der Auswirkungen des bestehenden Handelsabkommens und auch über die bei zukünftigen Handelsvertragsverhandlungen legitimerweise zu stellenden Forderungen. Im Gegensatz zur absoluten Höhe von Import und Export gab es im Hinblick auf die grundlegende Warenstruktur des Handels zwischen Deutschland und Rußland wenig Uneinigkeit. Die deutsche Einfuhr aus Rußland bestand zum weitaus größten Teil aus Produkten der Land- und Forstwirtschaft. Von den 822 Mio. Mark, welche die deutsche Statistik für 1903 als Einfuhr aus Rußland auswies, entfielen allein 101 Mio. Mark auf Weizen, 73 Mio. auf Roggen, 106 Mio. auf Gerste und 38 Mio. Mark auf Hafer – zusammen zeichneten die vier Hauptgetreidearten damit immerhin für 39 % des gesamten Imports verantwortlich, der das Deutsche Reich in diesem Jahr aus Rußland erreichte.9 Gleichzeitig machten die riesigen Mengen russischen Getreides, die ganz überwiegend im Westen, über Elbe und Rhein, nach Deutschland eingingen, Rußland zum bei weitem größten deutschen Getreidelieferanten. Bei Roggen und Hafer hatte die russische Landwirtschaft diese Position schon die gesamten 1880er Jahre über inne, bei Gerste verwies sie die Konkurrenz aus Österreich-Ungarn seit 1894 endgültig auf den zweiten Platz. Bei Weizen – auch das spricht noch einmal für die Existenz eines funktionsfähigen und hochgradig flexiblen Weltmarkts – verschoben sich die Anteile am deutschen Importmarkt zwischen den Hauptlieferländern: Rumänien, Rußland, Argentinien und den USA, im Jahrestakt dramatisch; auch hier aber nahm Rußland seit 1903 einstweilen die Rolle des Spitzenreiters ein. Der russische Anteil am deutschen Roggenimport betrug im Durchschnitt der Jahre 1901 bis 1904

neuen deutsch-russischen Handelsvertrages, S. 12–20; Human, Der deutsch-russische Handelsund Schiffahrtsvertrag, S. 55 ff.; Ballod, Die deutsch-russischen Handelsbeziehungen, S. 279 ff.; Vogel, Rußlandpolitik, S. 66 ff. 8 Vgl. etwa die AA-Aufzeichnung über die russ. Vorschläge zum neuen dt.-russ. Handelsvertrag, 24.6.1903, BA, R 901, 11027, Bl. 28; Dte. Antwort auf die russ. Vorschläge, übersandt an Alvensleben am 16.7.1903, ebd., Bl. 94 ff. 9 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 2. T., S. 528, u. Tab. 9 (vorn).

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88,6 %; bei Hafer waren es 81,3, bei Gerste 66,8 und bei Weizen immer noch 34,6 %.10 Wie bei dem industriellen Entwicklungsgefälle zwischen den beiden Ländern nicht anders zu erwarten, exportierte Deutschland im Gegenzug in erster Linie Industrieprodukte nach Rußland. Dabei legten die einzelnen Bereiche des deutschen Industrieexports in das Zarenreich eine höchst unterschiedliche Wachstumsdynamik an den Tag: Vergleichsweise gering fiel der Exportanstieg bei den einfach verarbeiteten schwerindustriellen Produkten aus. Hier zeigte sich die russische Schwerindustrie, deren Ausbau unter der Ägide des von 1892 bis 1903 amtierenden Finanzministers Witte forciert vorangetrieben und die durch Hochschutzzölle von der globalen Konkurrenz abgeschottet wurde, immer mehr in der Lage, den schnell wachsenden inländischen Bedarf zu decken – sowohl die russische Roheisenerzeugung als auch die Produktion von Stahl und Gußeisen stiegen zwischen 1890 und 1900 um mehr als 200 % an.11 Ein extrem hohes Exportwachstum dagegen konnten jene Güter verzeichnen, die weiter oben in der Produktionshierarchie rangierten und die von der russischen Industrie entweder gar nicht oder nicht in ausreichender Qualität oder Menge hergestellt wurden. Während beispielsweise die deutsche Ausfuhr an den mit den Erzeugnissen der russischen Schwerindustrie konkurrierenden »groben Eisenwaren« von 1895/97 bis 1903/05 lediglich um 16 % anstieg, legte der Export an »feinen Eisenwaren« im gleichen Zeitraum um 261 % zu.12 Besonders erfolgreich verlief das Ausfuhrgeschäft nach Rußland um die Jahrhundertwende für die technisch am weitesten fortgeschrittenen Branchen der deutschen metallverarbeitenden Industrie: den Maschinenbau und die Elektrotechnische Industrie. Der vor allem ihnen zuzurechnende statistische Exportsammelposten »Instrumente, Maschinen, Fahrzeuge« kletterte von 1892 = 11,3 Mio. Mark innerhalb von nur sieben Jahren bis 1899 auf einen Wert von 67,2 Mio. Mark – das entsprach mehr als einem Fünftel der deutschen Ausfuhr nach Rußland.13 Der rasante Ausfuhrzuwachs hatte zur Folge, daß das Zarenreich für eine Reihe technisch hochentwickelter Produkte der deutschen Industrie innerhalb nur weniger Jahre zum wichtigsten und darüber hinaus aufgrund seines industriellen Entwicklungspotentials auch für die Zukunft höchst vielversprechenden Exportmarkt aufstieg: Bereits 1900 war Rußland, wo der Eisenbahnausbau vom Staat nach wie vor massiv vorangetrieben wurde – allein in der 10 Eigene Berechnungen nach StDR 165 A. 1905, S. V. 3. Vgl. StHbDR, 2. T., S. 148 ff.; Beckmann, Entwicklung des deutsch-russischen Getreideverkehrs. 11 Vgl. Geyer, Der russische Imperialismus, S. 110, Tab. 8; Wixforth, Wirtschaft, S. 231 ff. Siehe auch Nötzold, Wirtschaftspolitische Alternativen, S. 121 ff.; Hildermeier, Russische Revolution, S. 26. 12 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 2. T., S. 94–102. 13 StDR 165 A. 1905, S. V. 5.

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vorangegangenen Dekade hatte sich das Schienennetz fast verdoppelt –,14 mit einem Wert von 5,0 Mio. Mark der Hauptabnehmer des sich auf insgesamt 15,7 Mio. Mark belaufenden deutschen Lokomotivenexports. Aber auch bei Dampfmaschinen (5,0 Mio. Mark der gesamten deutschen Ausfuhr von 19,4 Mio. Mark), landwirtschaftlichen Maschinen (6,2 von 13,0 Mio. Mark), elektrischen Maschinen (5,5 von 23,3 Mio. Mark), Werkzeugmaschinen (2,0 von 7,9 Mio. Mark) und sonstigen »Maschinen zu industriellen Zwecken« (10,6 von 80,6 Mio. Mark) war Rußland im gleichen Jahr das wichtigste Zielgebiet des deutschen Exports.15 Einen schnell wachsenden Auslandsmarkt von großer Bedeutung stellte das Zarenreich ebenfalls für die deutsche Chemieindustrie dar. Daß der Export chemischer Produkte nach Rußland um die Jahrhundertwende dennoch nur ein moderates Wachstum aufwies, lag daran, daß die russische Hochschutzzollpolitik die deutschen Farbstoffproduzenten schon früher auf einen anderen Weg verwiesen hatte. Um die steigenden Zölle zu umgehen, hatten die deutschen Unternehmen seit den späten 1870er Jahren ihre Produktion für den russischen Markt zunehmend nach Rußland selbst verlagert – zunächst nur die Endfertigung, dann auch die Herstellung der Zwischenprodukte.16 Durch umfangreiche Direktinvestitionen im Zarenreich – ihren größten weltweit –, gelang es der deutschen Großchemie auf diese Weise, den durch die russischen Zölle behinderten Export weitgehend zu substituieren und über ihre Tochtergesellschaften auch auf dem russischen Markt eine dominante Position zu erringen. Sowohl auf russischer als auch auf deutscher Seite existierten mithin bedeutende ökonomische Interessen an einem von protektionistischen Eingriffen möglichst wenig belasteten bilateralen Handelsverhältnis. Handelspolitisch schwierig wurde die Lage erst dadurch, daß es in beiden Ländern gleichzeitig importkonkurrierende Wirtschaftszweige gab, die dem Druck der Weltmarktkonkurrenz nicht gewachsen waren und die daher versuchten, protektionistische Schutzmaßnahmen durchzusetzen, die angesichts der Intensität der gegenseitigen Handelsbeziehungen insbesondere den Export des jeweiligen Nachbarlandes treffen mußten. Auf deutscher Seite galt das in besonderem Maße für die Landwirtschaft. Ihre Organisationen waren bereits 1893/94 wütend gegen den Abschluß des deutsch-russischen Handelsvertrages Sturm gelaufen.17 In den Jahren danach hatte ihr propagandistisches Dauerfeuer, das sich wiederum ganz besonders gegen die ansteigenden Agrarimporte aus Rußland wandte, wesentlich dazu beigetragen, in der politischen Öffentlichkeit, in

14 Vgl. Geyer, Der russische Imperialismus, S. 34; Metzer, Railroads; Wixforth, Wirtschaft, S. 231 f. 15 StHbDR, 2. T., S. 299, 305, 307. 16 Vgl. Plumpe, I. G. Farbenindustrie, S. 57 ff.; Pohl, Geschäft, S. 40 ff. 17 Vgl. vorn, Kap. V. 3.

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den Reichstagsparteien und der Regierung ein für agrarprotektionistische Schutzmaßnahmen günstiges Klima zu erzeugen. Bei aller Bereitschaft, den Agrariern staatlicherseits unter die Arme zu greifen, lag die Schwierigkeit jedoch darin, daß alle wichtigen Agrarzölle – allen voran die Getreidezölle – bis 1903/04 handelsvertraglich gebunden waren und damit als Steuerungsinstrumente kurzfristig nicht zur Verfügung standen. Ein gewisser Handlungsspielraum bestand dagegen auf dem Gebiet der nicht-tarifarischen Maßnahmen zur Stützung des agrarischen Sektors, die von den Handelsverträgen nicht betroffen waren: bei der Aufhebung des Identitätsnachweises, dem Ausbau steuerlicher Begünstigungen, bei der Gewährung von Exportprämien und der Verschärfung veterinärpolizeilicher Bestimmungen. Von all diesen Optionen machte die Regierung im Laufe der 1890er Jahre zur Kalmierung des agrarischen Protestes in der einen oder anderen Weise Gebrauch. Für das handelspolitische Verhältnis zu Rußland spielte vor allem die agrarprotektionistische Instrumentalisierung veterinärpolizeilicher Maßnahmen eine Rolle. Bereits die Anfang der 1890er Jahre geltende Regelung glich der Karikatur eines auf der Vermischung veterinär- und agrarschutzpolitischer Motive basierenden Systems, wie es zu dieser Zeit nicht nur für das Deutsche Reich typisch, sondern in vielen anderen Ländern auch anzutreffen war:18 Im Laufe der 1880er Jahre hatte die deutsche Regierung – im Gleichschritt mit der Erhöhung der Getreidezölle – die Grenzen für den Import von ausländischem Schlachtvieh durch tierseuchenpolizeilich begründete Einfuhrverbote immer weiter geschlossen; Rußland gegenüber herrschte seit Mitte 1889, als auf dem Verordnungswege auch noch der Rest des Imports von Lebendschweinen unterbunden wurde, der eine Dekade zuvor noch eine beträchtliche Höhe von 700.000 Tieren pro Jahr erreicht hatte, eine vollständige Einfuhrsperre.19 Schon zwei Jahre später jedoch war hiervon eine der veterinärpolizeilichen Begründung Hohn sprechende Ausnahme gemacht worden: Um die Versorgung des oberschlesischen Industriereviers sicherzustellen, wurde die Einfuhr eines wöchentlichen Kontingentes von 2550 Schweinen aus Rußland zugelassen. Auf der Grundlage des 1894 novellierten Reichsviehseuchengesetzes nun reduzierte die deutsche Regierung im Frühjahr 1896 diese Quote auf nur noch 1300 Schweine pro Woche. Gleichzeitig wurde die den Bewohnern der Grenzbezirke bislang erlaubte Einfuhr geringer Mengen frischen Schweinefleischs verboten und die sanitäre Kontrolle von über die Grenze kommenden 18 Vgl. Esslen, Fleischversorgung, S. 113 ff.; Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 596 ff.; Hunt, Peasants, S. 314 f.; Wottawa, Protektionismus, S. 52 ff.; Aldenhoff, Agrarpolitik, S. 155 ff. 19 Vgl. StHbDR, 2. T., S. 421; Sitzung des Staatsministeriums am 3.11.1896, BA, R 43, 419, Bl. 48 (das Protokoll Bl. 44–53 findet sich ebenfalls in: BA, R 901, 10669, Bl. 39–48).

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Pferden erheblich verschärft.20 Das preußische Landwirtschaftsministerium führte für diese Maßnahmen nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch in der Debatte zwischen den verschiedenen Ministerien und Reichsämtern rein veterinärpolizeiliche Gründe ins Feld und konnte auf zahlreiche Fälle von Maul- und Klauenseuche sowie andere Tiererkrankungen verweisen.21 Bereits die Vertreter des Auswärtigen Amtes wiesen dagegen vorsichtig darauf hin, daß die »Motivierung der Herabsetzung« des oberschlesischen Schweinekontingents »nicht völlig folgerichtig [sei], denn wenn russische Schweine für den Industriebezirk erforderlich seien, und die Zahl von 1300 veterinärpolizeilich zulässig erscheine, so sei nicht abzusehen, warum nicht ebensogut mehr Schweine eingelassen werden könnten«. In Rußland hätten die deutscherseits getroffenen Maßregeln »die Befürchtung erweckt, daß wir einen systematischen Feldzug gegen die landwirthschaftliche Produktion Rußlands führen wollten«.22 Der Vizepräsident des Preußischen Staatsministeriums, Heinrich v. Boetticher, sekundierte, es »sei den Russen nicht zu verdenken, daß sie die Maßregel als eine protektionistische, nicht als eine veterinär-polizeiliche bezeichneten«.23 In der Sitzung des Staatsministeriums, die sich mit diesem Tagesordnungspunkt befaßte, traten nicht nur die handelspolitischen Divergenzen zwischen den verschiedenen preußischen und Reichsressorts ein weiteres Mal zutage; es zeigte sich auch, daß ernstgemeinte viehseuchenpolizeiliche Argumente und agrarprotektionistische Motive miteinander praktisch ununterscheidbar verschmolzen waren. Bezeichnenderweise folgte die Mehrheit des Staatsministeriums in ihrem Beschluß, an der Reduzierung des Kontingents festzuhalten, letztlich dem ebenfalls ambivalenten Argument Miquels, daß man andernfalls die »sanitäre Gefahr« vergrößere und zugleich »eine Mißstimmung in agrarischen Kreisen« erzeuge.24 Das sich aus der deutschen veterinärpolizeilichen Initiative ergebende handelspolitische Geplänkel zeigte schlaglichtartig, wie schnell sich in der angespannten, vom weltweiten Aufstieg des Protektionismus gekennzeichneten Situation der internationalen Handelspolitik um 1900 aus einem relativ unwichtigen Anlaß ein handfester Konflikt entwickeln konnte: Die russische Regierung legte umgehend Beschwerde gegen die von deutscher Seite verfügten neuen Importbeschränkungen ein. Als sie darauf vom Auswärtigen Amt 20 Sitzung des Staatsministeriums am 3.11.1896, BA, R 43, 419, Bl. 44. 21 Vgl. Beratung der verschiedenen Reichs- und preußischen Ressorts über den Verkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen mit Rußland und den Vereinigten Staaten von Amerika, 3.10.1896, BA, R 1501, 104866, Bl. 31; Promemoria, Ende 1896, BA, R 901, 10669, Bl. 222–230. 22 Beratung der verschiedenen Reichs- und preußischen Ressorts über den Verkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen mit Rußland und den Vereinigten Staaten von Amerika, 3.10.1896, BA, R 1501, 104866, Bl. 33. 23 Sitzung des Staatsministeriums am 3.11.1896, BA, R 43, 419, Bl. 50. 24 Ebd., Bl. 51. Vgl. auch Hammersteins Äußerung, daß »große Erregung in den agrarischen Kreisen erwachsen« würde, sollte man »die Maßregel zurücknehmen«. Ebd., Bl. 48.

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nicht sofort eine Antwort erhielt, beschloß der russische Finanzminister Witte, seinerseits zu handeln. Nur 14 Tage, nachdem die Beschwerdenote beim Auswärtigen Amt eingegangen war, unterwarf er durch ein Dekret eine Reihe deutscher Exportwaren »zollamtlichen Repressalien«.25 Außerdem stellte die russische Regierung für den Fall, daß die deutschen Veterinärmaßregeln nicht aufgehoben werden sollten, weitere Gegenmaßnahmen in Aussicht – im Raum stand hier etwa die Drohung, den Grenzübertritt russisch-polnischer Wanderarbeiter in die preußischen Ostprovinzen zu verbieten, von deren Zustrom die unter »Leutenot« leidende ostelbische Landwirtschaft inzwischen in hohem Maße abhängig war.26 Im November 1896 trat auf Vorschlag Rußlands eine deutsch-russische Konferenz zusammen, um die strittigen Fragen auszuräumen. Auch sie aber verlief zunächst ergebnislos.27 Da sich insbesondere die deutschen Delegierten kaum zu Konzessionen bereit zeigten, standen Deutschland und Rußland, wie der Direktor der Handelspolitischen Abteilung des AA, Reichardt, warnend hervorhob, Ende 1896 am Rande eines »latenten Zollkrieg[s]«.28 Inzwischen hatte sich die Lage noch weiter dadurch kompliziert, daß sich auch auf deutscher Seite die von den veterinärpolizeilichen Maßnahmen negativ Betroffenen zu Wort meldeten: Die oberschlesische Schwerindustrie sprach sich in Eingaben ihrer Verbände, des Oberschlesischen Berg- und Hüttenmännischen Vereins sowie der Östlichen Gruppe des VDEStI, nachdrücklich für die Wiederzulassung des vollen ursprünglichen Kontingents an russischen Schweinen aus.29 Zum einen bedürfe man des Schlachtviehs aus Rußland, um den Fleischbedarf der oberschlesischen Industriearbeiter zu decken – andernfalls seien Versorgungsengpässe und extreme Preiserhöhungen zu erwarten, die letztlich auch auf die Löhne durchschlagen mußten. Zum anderen – und für sie noch wichtiger – befürchteten die Schwerindustriellen Vergeltungsmaßnahmen gegen ihren eigenen Export nach Rußland, welche die oberschlesische Eisen- und Stahlindustrie angeblich besonders empfindlich treffen würden, weil diese in den vorangegangenen Jahren in Erwartung einer schnellen Ausweitung des deutsch-russischen Handels massiv expandiert sei. Unter dem Druck der auf beiden Seiten auf dem Spiel stehenden Exportinteressen kam die deutsch-russische Kommission schließlich doch noch zu 25 Ebd., Bl. 45. 26 Vgl. Beratung der verschiedenen Reichs- und preußischen Ressorts über den Verkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen mit Rußland und den Vereinigten Staaten von Amerika, 3.10.1896, BA, R 1501, 104866, Bl. 34; Sitzung des Staatsministeriums am 31.12.1896, BA, R 901, 10669, Bl. 252. 27 Die Protokolle der Kommissionssitzungen: BA, R 901, 10669, Bl. 117–188. 28 Sitzung des Staatsministeriums am 9.12.1896, BA, R 43, 419, Bl. 86. 29 Vgl. Oberschlesischer Berg- und Hüttenmännischer Verein an Marschall, 19.11.1896, BA, R 1501, 104866, Bl. 88 ff.; Vorstand des VDEStI, Östliche Gruppe, an Marschall, 20.11.1896, ebd., Bl. 92 f.

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einem Ergebnis: Die deutsche Regierung blieb bei der Herabsetzung des Schweinekontingents, machte dafür aber einige geringfügige Zugeständnisse auf anderen Gebieten; Rußland hob im Gegenzug die gegen deutsche Waren verfügten Einfuhrerschwernisse wieder auf.30 Selbst die minimalen deutschen Konzessionen – die von den Russen gewünschte inoffizielle Zusicherung etwa, daß bestimmte Getreidetransitlager zunächst nicht geschlossen werden sollten31 – konnten die Handelsexperten des Auswärtigen Amts im Staatsministerium nur gegen erheblichen Widerstand und durch den Hinweis darauf durchsetzen, daß die russische Regierung, komme eine Einigung nicht zustande, in der Lage sei, »fast unseren gesammten industriellen Export nach Rußland lahm [zu] legen«.32 Zu groß war offenbar der von den landwirtschaftlichen Interessenorganisationen über die vorangegangenen Jahre hinweg aufgebaute innenpolitische Druck, als daß die preußisch-deutsche Exekutive bereit gewesen wäre, an den einmal in Kraft gesetzten agrarprotektionistischen Maßnahmen irgendwelche substantiellen Abstriche zu machen. Das handelspolitische Intermezzo von 1896/97 vermittelte jedoch lediglich einen Vorgeschmack des Konflikts, der beim Ablauf des zwischen Deutschland und Rußland bestehenden Handelsvertrages Anfang 1904 zu erwarten war. Anders als während der zehnjährigen Vertragslaufzeit, für die sich beide Staaten verpflichtet hatten, eine Reihe von für den jeweils anderen Handelspartner besonders wichtigen Zöllen nicht zu erhöhen, stand dann sowohl auf deutscher als auch auf russischer Seite die Ausgestaltung des gesamten Schutzzollsystems zur Disposition. In Vorbereitung auf die Handelsvertragsverhandlungen, die wegen des Ablaufs der Caprivi-Verträge nach der Jahrhundertwende bevorstanden, war der deutsche Zolltarif seit 1897 unter heftigen innenpolitischen Konflikten einer vollständigen Revision unterzogen worden (vgl. Kap. VI). Der vom Reichstag Ende 1902 verabschiedete neue Zolltarif kam – obwohl sie selber das lautstark bestritten – den agrarprotektionistischen Forderungen der landwirtschaftlichen Interessenverbände weit entgegen. Für die Agrarier ging es nun darum, daß der im Bülow-Tarif erreichte landwirtschaftliche Zollschutz möglichst weitgehend erhalten blieb und er nicht in nennenswertem Umfang in den Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland und den anderen Vertragsstaaten unterschritten wurde. Die Einführung von gesetzlich fixierten Mindestzöllen für die vier Hauptgetreidearten, die mit einer drastischen Erhöhung des bestehenden Zollniveaus einherging, bedeutete dabei einen wichtigen Voraberfolg der landwirtschaftlichen Produzenten, der

30 Vgl. Schlußprotokoll der Deutsch-russischen Konferenz, Berlin 1896/97, BA, R 43, 419, Bl. 104–111; Hohenlohe an Wilhelm II., 12.1.1897, BA, R 901, 10669, Bl. 335–337. 31 Vgl. die Sitzungen des Staatsministeriums am 31.12.1896, 6.1.1897 und am 28.1.1897, BA, R 901, 10669, Bl. 248 ff., 302 ff., 386 ff. 32 Reichardt in der Sitzung des Staatsministeriums am 6.1.1897, BA, R 901, 10669, Bl. 305.

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naturgemäß Rußland als den deutschen Hauptgetreidelieferanten in besonderer Weise treffen mußte. Aber auch jenseits der Ebene des reinen Zollschutzes präsentierten die agrarischen Interessenorganisationen im Vorfeld der Handelsvertragsverhandlungen einen umfangreichen Forderungskatalog, der sich ebenfalls in erster Linie gegen den russischen Agrarexport richtete. Abermals spielten veterinärpolitische Fragen eine große Rolle: Vom BdL bis zu den christlichen Bauernvereinen protestierten alle landwirtschaftlichen Verbände einstimmig scharf gegen etwaige handelsvertragliche Konzessionen auf sanitärem und tierseuchenpolizeilichem Gebiet – die praktisch vollständige Grenzsperre für russisches Vieh sollte um jeden Preis in vollem Umfang aufrechterhalten bleiben.33 Agrarische Proteste richteten sich aber auch gegen die sogenannte LocoKlausel des Schlußprotokolls zu Art. 19 des bestehenden deutsch-russischen Handelsvertrages, die vorsah, daß russische Getreidetransporte nach den deutschen Ostseehäfen Danzig, Königsberg und Memel auf den preußischen Eisenbahnstrecken nicht zu den höheren preußischen, sondern zu den niedrigeren russischen Frachtsätzen befördert wurden. Obwohl nichts darauf hindeutete, daß diese Regelung, die auf die Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit der preußischen Ostseestädte gegenüber den russischen Häfen abzielte, tatsächlich zu einer Schädigung der ostelbischen Landwirtschaft durch eine Überflutung Ostdeutschlands mit russischem Getreide geführt hatte – eine eigens zum Zweck der Überprüfung dieser Behauptung eingesetzte Enquete kam 1903 zum gegenteiligen Ergebnis –, gehörte der Kampf gegen die LocoKlausel seit der Mitte der 1890er Jahre ebenso zum Standardrepertoire agrarischer Anliegen wie die ebenfalls vor allem gegen die russische Getreideeinfuhr gerichtete Forderung nach der Abschaffung der Getreidetransitlager. Im Reichstag brachte der konservative Abgeordnete Graf Klinckowstroem 1901 den Antrag ein, die Regierung zu ersuchen, bei den bevorstehenden Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland auf eine Änderung der umstrittenen Schlußprotokollbestimmung hinzuwirken.34 Die nach ihm benannte Resolution verlangte, daß die reduzierten Frachtsätze nur für jenen Teil des russi33 Vgl. nur Gesuch der Vorstände der christlich-deutschen Bauernvereine betr. Abschluß eines Handelsvertrages, BA, R 43, 314, Bl. 85–89; Deutscher Eigensinn? in: Deutsche Tageszeitung, 2.9.1903; Ueber die Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland, in: Deutsche Tageszeitung, 24.3.1904. 34 Zuvor hatte Klinckowstroem die Eisenbahntariffrage bereits mehrfach im preußischen Herrenhaus aufs Tapet gebracht. Vgl. Sitzung des Staatsministeriums am 29.11.1897, BA, R 43, 2028, Bl. 49. Zur Resolution Klinckowstroem vgl. auch Votum Thielen, 24.1.1901, BA, R 43, 305 b, Bl. 1–6; Reichseisenbahnamt: Grundzüge für eine in der Budgetkommission des RT abzugebene Erklärung, ebd., Bl. 7–9; Votum Thielen, 8.5.1901, ebd., Bl. 14–15; Vorsteheramt der Kaufmannschaft zu Königberg an RT, 20.1.1901, BA, R 901, 11019, Bl. 66 (41 S.); Zum deutsch-russischen Handelsvertrage, in: Deutsche Tageszeitung, 24.3.1901. Siehe auch allg. Vogel, Rußlandpolitik, S. 69–72.

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schen Getreides gelten sollten, der von den deutschen Ostseehäfen ins Zollausland weiterverschifft würde (Trans-mare-Klausel). In der preußisch-deutschen Exekutive erklärte sich das Landwirtschaftsministerium mit dem Antrag sofort vollauf einverstanden. Gleichzeitig ließ es prophylaktisch verlauten, daß dem Resultat der Enquete, die zur Untersuchung der wirtschaftlichen Folgen der Loco-Klausel für die ostelbische Landwirtschaft eingeleitet worden war, seitens des »Ministeriums kein entscheidendes Gewicht beigelegt [werde], da die Frage im wesentlichen eine politische geworden sei«.35 Für die anderen preußischen Ministerien und Reichsämter dagegen – allen voran das mit den Vertragsverhandlungen direkt befaßte AA – stellte sich die Situation weit schwieriger dar: Einerseits waren sie sich bewußt, daß die Erneuerung der Loco-Klausel auf den energischen Widerstand der agrarischen Interessenverbände und vieler konservativer Reichstagsabgeordneter treffen mußte. Andererseits befürchteten sie – sollte deutscherseits tatsächlich eine Abänderung des Schlußprotokolls durchgesetzt werden – negative Konsequenzen für die preußischen Ostseehäfen und eine weitere schwere Belastung für die deutsch-russischen Handelsvertragsverhandlungen. Das protektionistische Gepäck, mit dem die russische Regierung in die Gespräche über die Fortsetzung des Handelsabkommens ging, stand dem deutschen an Gewicht in nichts nach. Ohnehin übertraf ja das durchschnittliche Protektionsniveau des russischen Zolltarifs das des deutschen im ausgehenden 19. Jahrhundert bei weitem. Daran hatte auch der 1894 abgeschlossene Handelsvertrag nichts geändert. Seither waren zwar zahlreiche der für die deutsche Wirtschaft wichtigen russischen Zölle vertraglich festgelegt. Dafür hatte die russische Regierung jedoch im August 1900 mehr als 120 nicht gebundene Zollsätze um 10 bis 50 % heraufgesetzt.36 In Vorbereitung auf die Handelsvertragsverhandlungen wurde der russische Zolltarif unter der Ägide Wittes dann einer vollständigen Revision unterzogen: Der nur einen Monat nach seinem deutschen Gegenpart, im Januar 1903, verabschiedete russische Tarif hob die meisten der ohnehin schon hochprotektionistischen Industriezölle noch einmal deutlich an. Gleichzeitig sah er eine Differenzierung der Zölle nach der Einfuhr auf dem See- oder Landweg vor, die seewärts nach Rußland eingehende Waren privilegierte.37 Der neue Wittesche Zolltarif stellte zum Teil eine Reaktion auf die Schutzzollwünsche der der Weltmarktkonkurrenz nicht gewachsenen und zudem 35 Sitzung betr. die Erneuerung des deutsch-russischen Handelsvertrages, 23.2.1903, BA, R 1501, 104887, Bl. 19. Vgl. auch Votum Podbielski, 5.3.1903, GStAPK, I. HA, Rep. 120, C XIII 6 a Nr. 35 Bd. 8. 36 Vgl. den Bericht über die vierte ordentliche Mitgliederversammlung des Deutsch-Russischen Vereins, abgehalten am 23.5.1902, S. 16, BA, R 901, 11017. 37 Vgl. Vogel, Rußlandpolitik, S. 125 f.; Geyer, Der russische Imperialismus, S. 129; Kestler, Betrachtungen, S. 274.

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seit 1900 in einer tiefen Depression steckenden russischen Industrie dar. Mindestens ebensosehr war er jedoch genau wie der Bülow-Tarif ein integraler Bestandteil des zolltarifarischen Wettrüstens, das sich seit den 1880er Jahren als internationaler Interaktionszusammenhang etabliert hatte.38 Nicht nur Rußland und Deutschland, sondern ebenso Österreich-Ungarn, die Schweiz, Serbien und Rumänien gingen in die Verhandlungen über den Neuabschluß der Handelsverträge mit neuen, eigens zu diesem Zweck aufgestellten Zolltarifen, die durchgehend ein deutlich erhöhtes Zollniveau aufwiesen. Über jene Zölle hinaus, die Teile der eigenen Wirtschaft gegen den immer schärfer werdenden globalen Wettbewerb schützen sollten, enthielten dabei alle Tarife eine Reihe von Zollpositionen oder -aufschlägen, deren einzige Funktion es war, bei den bevorstehenden Handelsvertragsverhandlungen als Kompensationsobjekte zu dienen. Der russische Zolltarif von 1903 muß in diesem Sinne zu einem Gutteil als Antwort auf die deutsche Tarifreform von 1902 verstanden werden, deren massive Agrarzollerhöhungen der Tendenz nach auch in Rußland seit spätestens Mitte 1901 bekannt waren und hier den Zorn der vom Export nach Deutschland abhängigen Agrarier erregten.39 Wenigstens teilweise wollte Witte die deutsche Regierung auf dem Gebiet der landwirtschaftlichen Zölle bei den bevorstehenden Handelsvertragsverhandlungen durch die Androhung empfindlicher zollpolitischer Verschärfungen zum Einlenken bewegen. Die Zollerhöhungen des Witteschen Zolltarifs richteten sich dementsprechend in erster Linie gegen die aus Deutschland nach Rußland eingehenden Industrieprodukte. Das rief im Deutschen Reich umgehend die Verbände von Industrie und Handel auf den Plan, die wiederum von ihren am Export nach Rußland interessierten Mitgliedern bestürmt wurden. Vom schwerindustriell dominierten CVDI über den handelsliberalen Handelsvertragsverein bis zum Deutsch-Russischen Verein, der 1899 als Verband der am Handel mit Rußland interessierten Kreise gegründet worden war, waren sich alle Organisationen in ihrem Protest gegen die russischerseits projektierten Zollerhöhungen einig.40 Die Vereinigung der Export-Commissions-Firmen, deren Geschäftsführer zu dieser Zeit der gerade einmal 26jährige Hjalmar Schacht war, kam in ihrer Eingabe an den Reichskanzler hinsichtlich des russischen Zolltarifs zu dem 38 Vgl. vorn, S. 176 f. 39 Vgl. Maron an Bülow, 18.8.1901, BA, R 901, 11014, Bl. 93 f.; National-Zeitung, 29.7.1901; Breslauer Zeitung, 31.7.1901; Hamburgischer Correspondent, 7.8.1901. 40 Für die Forderungen der Verbände von Industrie und Handel im einzelnen vgl. CVDI an Bülow, 12.2.1903, BA, R 901, 11020, Bl. 169 ff.; Wünsche der Schwarzwälder HK in Villingen für den Handelsvertrag mit Rußland, ebd., Bl. 207–216; Denkschrift des HVV betr. Wünsche zu den neuen Handelsverträgen, übersandt am 2.3.1903, BA, R 901, 11021, Bl. 24 ff.; Verein Deutscher Farbstoff- und Gerbstoff-Extract Fabrikanten an Bülow, Februar 1903, ebd., Bl. 75 f.; Oberschlesische Kokswerke und Chemische Farben AG an Bülow, 11.3.1903, ebd., Bl. 77 ff.; Eingabe des Deutsch-Russischen Vereins, 30.3.1903, BA, R 901, 11022, Bl. 59 f. (3 Hefte); CVDI an Bülow, 25.4.1903, BA, R 901, 11024, Bl. 42–46.

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Ergebnis, »dass, wenn es nicht gelingt, die in diesem Tarif aufgestellten Sätze bis nahezu auf das Mass wenigstens der gegenwärtig noch bestehenden Zollsätze herabzudrücken, der deutsche Export« nach Rußland »auf den Aussterbeetat gesetzt werden« müsse. Gegenüber der Regierung brachte der Verein die Erwartung zum Ausdruck, daß sie sich nicht »durch die lärmende agrarische Agitation ... abhalten lassen werde, den Abschluss von Handelsverträgen zu fördern, welcher die deutsche Industrie und den deutschen Handel mindestens nicht schlechter stellt, als die bisherigen Verträge«.41 Der Deutsch-Russische Verein forderte die deutsche Regierung in einer Resolution, die seine Mitgliederversammlung am 18. April 1903 faßte, auf, »in einem durch einen langjährigen Handelsvertrag festzulegenden Vertragstarif mit möglichst viel gebundenen Positionen für die aus Deutschland exportierten Waren wesentliche Ermässigungen der aufgestellten Zollsätze herbeizuführen.«42 Und auch der CVDI bezeichnete die »zahlreichen Erhöhungen der Sätze des neuen russischen Zolltarifs« als »selbstverständlich für die deutsche Ausfuhr schädlich« und beantragte, »eine Herabsetzung aller Positionen auf die bisher gültigen Sätze herbeizuführen«.43 Ein besonderer Dorn im Auge war den deutschen Exporteuren die im neuen russischen Zolltarif vorgesehene Differenzierung der Land- und Seeeinfuhr, die über die westliche Landgrenze nach Rußland eingeführte Waren mit einem rund 20 % höheren Zoll belegte als den Import über die Seegrenze und angesichts der bestehenden Handelswege eine eindeutig gegen den deutschen Export gerichtete Kampfmaßnahme darstellte. Der Differentialzoll, betonte der Deutsch-Russische Verein, »würde Deutschland in grossen Nachteil setzen gegen seine Konkurrenten auf dem russischen Markt«. Die Belastung der über die deutsche Ostgrenze nach Rußland eingehenden Waren mit einem Zollzuschlag würde »insbesondere die Ausfuhr aus Mittel- und Ostdeutschland, namentlich aus Schlesien, derart schädigen und gleichzeitig die Konkurrenz Englands, Belgiens, der Vereinigten Staaten von Amerika so begünstigen, dass die Beseitigung der in dem neuen allgemeinen Tarif aufgestellten Differenzierung der See- und Landzölle eine der ersten Bedingungen für einen Handelsvertrag sein muss«.44 Der Centralverband Deutscher Industrieller befürchtete von der Einführung eines Differentialzolls ebenfalls eine Verschie41 Vereinigung der Export-Commissions-Firmen, Berlin, an Bülow, 23.2.1903, BA, R 901, 10087. 42 Bericht über die fünfte ordentliche Mitgliederversammlung des Deutsch-Russischen Vereins, abgehalten am 18.4.1903, S. 60, BA, R 901, 11030. Vgl. auch Deutsch-Russischer Verein an Bülow, 30.3.1903, Übersendung von Materialien und Anträgen betr. einen neuen Handelsvertrag zwischen Deutschland und Rußland, BA, R 901, 11022, Bl. 64 f. 43 CVDI an Bülow, 12.2.1903, BA, R 901, 11020, Bl. 169. 44 Deutsch-Russischer Verein an Bülow, 30.3.1903, Übersendung von Materialien und Anträgen betr. einen neuen Handelsvertrag zwischen Deutschland und Rußland, BA, R 901, 11022, Bl. 68, 71.

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bung der Wettbewerbsverhältnisse zugunsten der internationalen Konkurrenz auf einem der wichtigsten deutschen Exportmärkte. Auch er forderte daher die deutsche Regierung dringend auf, »die im Schlussprotokoll zum jetzt giltigen Handelsvertrage bestehende Gleichheit der Zölle für beide Grenzlinien ... auch durch den neuen Handelsvertrag festzulegen«.45 Vor allem zwei grundsätzliche Forderungen waren es, die die Eingaben, Petitionen und Verlautbarungen der Interessenorganisationen von Industrie und Handel jenseits der auf russische Zollerleichterungen abzielenden Wünsche wie rote Fäden durchzogen: Erstens sollten deutsche Waren – das zeigten besonders deutlich die Proteste gegen den Differentialzoll – bei der Einfuhr nach Rußland umfassend meistbegünstigt, also nicht schlechter als die Produkte der übrigen ausländischen Industriekonkurrenz behandelt werden. Zweitens sollte auch dieses Mal ein Handelsvertrag von mindestens zehnjähriger Dauer abgeschlossen werden, der möglichst viele russische Zollsätze für die Vertragslaufzeit festlegte. Nur ein langfristiger Handelsvertrag mit umfassender Zollbindung schützte die deutschen Exporteure vor unvorhersehbaren staatlichen Eingriffen in den Außenhandel und verschaffte ihnen so eine Erwartungssicherheit, die wenigstens den risikobedingten Anteil ihrer bei der Ausfuhr nach Rußland ohnehin vergleichsweise hohen Transaktionskosten begrenzte.46 Gerade angesichts der »Schwierigkeiten, mit welchen das Geschäft mit Rußland verknüpft« sei, hob der Deutsch-Russische Verein hervor, sei es »durchaus notwendig, dass der Fabrikant und der Exporteur auf Jahre hinaus mit feststehenden Faktoren für die Kalkulation rechnen können«.47 Exemplarisch zeigt die skizzierte Konstellation am Vorabend der Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland den Zangendruck, dem die deutsche Handelspolitik durch die ökonomische Globalisierung ausgesetzt war und der seit den 1890er Jahren noch einmal an Intensität gewonnen hatte: Auf der einen Seite hatte die Entstehung eines funktionierenden Weltagrarmarktes in Deutschland – ebenso wie in Frankreich und anderen kontinentaleuropäischen Ländern – eine agrarprotektionistische Gegenreaktion provoziert, die mit dem Bülow-Tarif einen ersten großen Erfolg erzielt hatte und unablässig auf den weiteren Ausbau des deutschen Agrarschutzsystems drängte. Auf der anderen Seite ließ die Exportabhängigkeit der deutschen Wirtschaft den Neu45 Vgl. CVDI an Bülow, 12.2.1903, BA, R 901, 11020, Bl. 169. Vgl. auch CVDI an Richthofen, 25.4.1903, BA, R 901, 11024, Bl. 42 ff.; Vereinigung der Export-Commissions-Firmen, Berlin, an Bülow, 23.2.1903, BA, R 901, 10087. 46 Zum Konzept der Transaktionskosten vgl. nur Williamson, Die ökonomischen Institutionen des Kapitalismus; Picot u. Dietl, Transaktionskostentheorie; North, Institutions; Richter u. Furubotn, Neue Institutionenökonomik, S. 45 ff. 47 Deutsch-Russischer Verein an Bülow, 30.3.1903, Übersendung von Materialien und Anträgen betr. einen neuen Handelsvertrag zwischen Deutschland und Rußland, BA, R 901, 11022, Bl. 64. Vgl. den Bericht über die fünfte ordentliche Mitgliederversammlung des Deutsch-Russischen Vereins, abgehalten am 18.4.1903, S. 25, BA, R 901, 11030.

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abschluß eines langfristigen Handelsvertrages mit für die deutsche Ausfuhr erträglichen Bedingungen dringend geboten erscheinen. Unbedingte Verteidigung der im Zolltarif von 1902 festgeschriebenen Verstärkung des landwirtschaftlichen Zollschutzes bei gleichzeitiger Abwehr der gegen den deutschen Export gerichteten Gegenmaßnahmen des russischen Hochprotektionismus – das war die kaum lösbar erscheinende Doppelaufgabe, mit der die deutsche Außenhandelspolitik bei den bevorstehenden Handelsvertragsverhandlungen konfrontiert war.

b) Der deutsch-russische Handelsvertrag von 1904 und seine Folgen Die konkreten Vorbereitungen für die Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland begannen auf deutscher Seite unmittelbar nach der Verabschiedung des Bülow-Tarifs Ende 1902. Gleich zu Beginn fielen drei wichtige Vorentscheidungen: 1. Das Auswärtige Amt akzeptierte den neuen russischen Zolltarif als Grundlage für die Vertragsverhandlungen. Das war keineswegs eine unumstrittene Entscheidung. Der deutsche Generalkonsul in Petersburg, Erich Maron, etwa vertrat die Auffassung, daß die deutsche Regierung energisch darauf bestehen müsse, bei den Verhandlungen nicht den revidierten, sondern den für Deutschland günstigeren alten russischen Tarif zugrunde zu legen. Er schlug vor, den »bessere[n] Teil unserer Presse« zu instruieren, in diesem Sinne »zur Sache ... prompt und scharf Stellung« zu nehmen, um so die deutschen Unterhändler in die Lage zu versetzen, »mit Erfolg auf unsere öffentliche Meinung zu rekurrieren«48 – eine Anregung, welche der der veröffentlichten Meinung große Bedeutung beimessende Bülow unverzüglich aufgriff.49 Zu diesem Zeitpunkt war man im Auswärtigen Amt aber bereits zu dem Entschluß gekommen, daß es zwecklos sei, sich weiter gegen die Forderung der russischen Regierung zu sperren, auch ihrerseits mit einem neuen Tarif in die Verhandlungen einzutreten, und hatte ihr offiziell nachgegeben.50 Das Urteil Marons, der russische Zolltarif mit seinen gerade den deutschen Export treffenden Zollerhöhungen sei »nicht ernst gemeint«, annotierte Paul Ernst v. Körner, seit 1899 Direktor der Handelspolitischen Abteilung des AA,51 mit dem bissigen Kommentar: »Er ist wohl eben so ernst gemeint wie unser Tarif«.52 Mit bemerkenswerter Nüchternheit kam Körner zu dem Schluß, daß es 48 Maron an Bülow, 30.1.1903, BA, R 901, 11020, Bl. 142, 145. Vgl. zum Folgenden auch Vogel, Rußlandpolitik, S. 127 f. 49 Vgl. Bülow an Richthofen, 3.2.1903, BA, R 901, 11020, Bl. 146. 50 Vgl. Richthofen an Osten-Sacken, 30.1.1903, BA, R 901, 11019. 51 Vgl. PA AA, 007781 Personalakte v. Körner. 52 Maron an Bülow, 30.1.1903, BA, R 901, 11020, Bl. 145 (Randbemerkung Körners).

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völlig unumgänglich gewesen sei, den neuen russischen Zolltarif als Verhandlungsgrundlage anzuerkennen, da schließlich auch der 1902 revidierte deutsche Tarif »ganz ebenso wie der neue russische zugestandener Maßen als Waffe für die Vertragsverhandlungen aufgestellt worden« sei und »gerade die russische Ausfuhr (Getreide, Vieh, Hopfen) mit sehr erheblich erhöhten Zöllen« träfe.53 2. Die deutsche Regierung entschloß sich, den Wirtschaftlichen Ausschuß nicht an der Vorbereitung der Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland zu beteiligen. Das war insofern verwunderlich, als der mit wirtschaftlichen Interessenvertretern besetzte WA erst 1897 explizit mit der Aufgabenstellung geschaffen worden war, als halbstaatliches handelspolitisches Beratungsorgan zu fungieren. Wie selbstverständlich hatte dementsprechend das Reichsschatzamt bei den kommissarischen Vorberatungen der Ressorts angeregt, den Wirtschaftlichen Ausschuß einzuberufen und ihm die Anhörung der Sachverständigen zu übertragen.54 Das Auswärtige Amt hatte sofort gegen diesen Vorschlag Einspruch erhoben und sich bei den anderen Ressorts mit seiner Ansicht durchgesetzt, daß es »zur Zeit noch nicht tunlich« erscheine, »den Wirtschaftlichen Ausschuß zusammenzuberufen und ihn mit der Angelegenheit zu befassen«.55 Statt dessen schlug es vor, die für die Vorbereitung der Handelsvertragsverhandlungen benötigten wirtschaftlichen Informationen auf anderem Wege zu beschaffen: Die »Sachverständigen« – zumeist Vertreter einzelner Unternehmen – sollten in inoffiziellen Einzelbefragungen durch Beamte des Reichsamts des Innern und des Handelsministeriums Gelegenheit erhalten, ihre Wünsche zum russischen Zolltarif vorzubringen.56 Bei diesem schließlich konsensual gebilligten Verfahren ging es nicht darum, wirtschaftliche Interessenvertreter grundsätzlich aus dem Entscheidungsprozeß auszusperren. Das Ziel der Ausschaltung des Wirtschaftlichen Ausschusses war es vielmehr, die in ihm vertretenen Interessenverbände auf Distanz zu halten. Als Informanten wollte die Ministerialbürokratie die ökonomischen Interessenten gerne zu Wort kommen lassen und auch auf ihre Wünsche Rücksicht nehmen; dem Druck organisierter ökonomischer Interessen dagegen versuchte sie soweit wie möglich zu entgehen – das war nicht zuletzt die Lehre, die sie aus den Problemen und Konflikten im Vorfeld der Zolltarifreform von 1902 zog, in deren Anfangsphase der WA eine wichtige Rolle gespielt hatte. Der Verzicht auf die Einberufung des Wirtschaftlichen 53 Aufzeichnung Körners zu den Berichten Marons vom 30.1. u. 9.2.1903, o. D., BA, R 901, 11020, Bl. 152. 54 Vgl. Thielmann an Richthofen, 19.3.1903, BA, R 901, 11021, Bl. 126. 55 Aufzeichnung Johannes’, 11.3.1903, BA, R 901, 11021, Bl. 61. 56 Vgl. die Protokolle der kommissarischen Sitzungen am 25.2. u. 6.3.1903, BA, R 1501, 104887, Bl. 45–51, 80–84; Aufzeichnung Johannes’, 11.3.1903, BA, R 901, 11021, Bl. 61; Thielmann an Richthofen, 19.3.1903, ebd., Bl. 126.

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Ausschusses richtete sich in erster Linie gegen die landwirtschaftlichen Interessenorganisationen, allen voran den BdL, die im gerade laufenden Wahlkampf lautstark ihre Unzufriedenheit mit dem im Bülow-Tarif erreichten Agrarschutz artikulierten und gegen den Abschluß langfristiger Handelsverträge zu Felde zogen. Der WA hätte den in ihm stark vertretenen Agrariern eine weitere Plattform für die Vertretung ihrer extremen agrarprotektionistischen Forderungen geboten, welche die Regierung im Sinne des Zustandekommens der Handelsverträge unbedingt bekämpfen mußte. Daher blieb es auch im weiteren Verlauf der Vertragsverhandlungen bei dem Beschluß, den WA nicht zu beteiligen.57 Im Rahmen der Sachverständigenvernehmungen verzichtete man ebenfalls weitgehend auf eine Anhörung landwirtschaftlicher Interessenvertreter und befragte fast ausschließlich Repräsentanten der Exportindustrie. 3. Ebenfalls erfolgreich war das Auswärtige Amt mit seinem Vorschlag, mit Rußland – und ebenso mit Österreich-Ungarn, Italien, der Schweiz, Belgien, Serbien und Rumänien58 – keinen völlig neuen Handelsvertrag, sondern nur ein Zusatzabkommen abzuschließen, welches lediglich die Änderungen zum bestehenden Vertrag umfassen sollte. Ausschlaggebend für die Wahl dieser Form der Vertragsgestaltung war die Erwägung gewesen, »daß auf diese Weise manche mehr oder weniger angefochtenen Bestimmungen des jetzigen Vertrags, wie die über Meistbegünstigung und Eisenbahntarife, wenn auch nicht der Diskussion, so doch der Einzelbeschlußfassung im Reichstage entzogen werden« sollten.59 Noch ganz unter dem Eindruck der parlamentarischen Schlacht um den Bülow-Tarif, waren das Auswärtige Amt und auch die anderen Ressorts darauf aus, möglichst wenig von der hochexplosiven handelspolitischen Materie in den Reichstag gelangen zu lassen. Vor allem wollte man durch die Vorlage einer nur die vertraglichen Änderungen enthaltenen Zusatzkonvention um jeden Preis verhindern, daß die Agrarkonservativen im Parlament die Gelegenheit erhielten, die geltenden Vertragsgrundlagen in Frage zu stellen und damit die Axt an die Wurzeln des Handelsvertragssystems zu legen. Gleichzeitig wollte das AA durch den Vorschlag, sich auf ein Zusatzabkommen zu beschränken, auch auf der Ebene der Ministerialbürokratie weitergehende Änderungsanträge abblocken.60 Trotz der von Vertretern des Auswärtigen Amtes mehrmals wiederholten Mahnung, »die Änderungen des bestehenden Vertragstextes möglichst zu beschränken«, gelang das jedoch al57 Vgl. Aufzeichnung Körners, 24.6.1903, BA, R 901, 11027, Bl. 30: »Von der Zuziehung des Wirtschaftlichen Ausschusses dürfte – auch nach Ansicht des Grafen Posadowsky – im jetzigen Stadium der Sache abzusehen sein«. 58 Vgl. StenBerRT 1903/1905, Anlagen, Nr. 543, Denkschrift, S. 2. 59 Aufzeichnung Goebels für Bülow, 24.4.1903, BA, R 901, 11024, Bl. 145. 60 Vgl. Vogel, Rußlandpolitik, S. 130 ff.

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lenfalls unvollständig.61 Ganz besonders das preußische Landwirtschaftsministerium beharrte darauf, daß »alle wichtigen, einer Änderung bedürfenden Materien« auch tatsächlich »einer Neuregelung unterzogen« würden.62 Erneut lagen dabei die konkreten Vorschläge des Landwirtschaftsministers zur Abänderung des geltenden Vertrages ganz auf der Linie der von den agrarischen Interessenorganisationen seit Jahren vertretenen Forderungen: Zum einen sollte die in Artikel 19 des Handelsvertrages sowie der zugehörigen Schlußprotokollbestimmung getroffene Vereinbarung über die gegenseitige Behandlung bei der Bemessung von Eisenbahntarifen im agrarischen Sinne revidiert werden.63 Zum anderen richteten sich die Bemühungen des Landwirtschaftsministeriums darauf, einen Bruch mit der allgemeinen Meistbegünstigung als dem Grundprinzip der deutschen Handelspolitik herbeizuführen, indem es vorschlug, in den Handelsverträgen mit Rußland und den anderen Staaten festzulegen, daß die dort aufgeführten Vergünstigungen auf die Handelsvertragsstaaten beschränkt bleiben sollten.64 Während sich die Repräsentanten des Auswärtigen Amts entschlossen, in der Frage der Eisenbahntarife auf Zeit zu spielen und sie einstweilen offenzuhalten, setzten sie dem Angriff auf die unbeschränkte Meistbegünstigung ihren energischen Widerstand entgegen. In einer Replik auf den Antrag des Landwirtschaftsministers Podbielski legte Staatssekretär Richthofen dar, daß eine Einschränkung der Meistbegünstigung weder technisch durchführbar noch wirtschaftlich ratsam sei. Breche man »mit dem Meistbegünstigungsprinzip«, werde »die selbstverständliche Folge sein, daß von dem Ausland« dem Deutschen Reich gegenüber »Gegenrecht geübt« werde. Für die deutsche Exportindustrie müsse das fatale Folgen haben, weil sie weltweit »fast überall dem Wettbewerb hochentwickelter fremder Industrien« ausgesetzt sei und daher »durch eine unterschiedliche Zollbehandlung auf dem betreffenden ausländischen Markt verhältnismäßig leicht verdrängt« werden könne.65 Während die Konflikte innerhalb der preußisch-deutschen Exekutive zu einem Gutteil ungeklärt weiterschwelten, begannen am 5. August 1903 in Petersburg die offiziellen Handelsvertragsverhandlungen zwischen Deutschland und Rußland. Der neunköpfigen deutschen Delegation gehörten außer Generalkonsul Maron Vertreter des AA, des Reichsschatzamts, des Reichsamts des Innern sowie – die enge Verschmelzung von preußischer und Reichsregierung dokumentierend – der preußischen Ministerien für Finanzen, Handel und 61 Aufzeichnung Goebels, 10.4.1903, BA, R 901, 11023, Bl. 73. 62 Erklärung Kapps in der kommissarischen Sitzung am 21.2.1903, BA, R 1501, 104887, Bl. 2. 63 Vgl. Protokoll der kommissarischen Sitzung am 23.2.1903, BA, R 1501, 104887, Bl. 19 ff. 64 Vgl. Podbielski an Bülow, 11.3.1903, BA, R 43, 314, Bl. 40–43; Aufzeichnung Goebels für Bülow, 24.4.1903, BA, R 901, 11024, Bl. 145. 65 Votum Richthofen, 30.4.1903, BA, R 43, 314, Bl. 75. Vgl. auch das zustimmende Votum Möllers (MHG), 11.5.1903, ebd., Bl. 83.

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Landwirtschaft an. Ihr Leiter war Direktor Paul Ernst v. Körner, welcher der für die Außenhandelspolitik zuständigen Abteilung II des Auswärtigen Amtes vorstand. Die bis zum 28. August andauernde erste Verhandlungsrunde erwies sich insgesamt als wenig fruchtbar.66 Dreimal standen die Gespräche kurz vor dem Abbruch – zweimal wegen der im Bülow-Tarif festgelegten Mindestzollsätze für Getreide, einmal weil die entsprechend instruierten deutschen Unterhändler sich zu keinen Zugeständnissen in der Veterinärfrage bereit zeigten. Als die erste Lesung des Vertragstextes und beider Zolltarife abgeschlossen war, war man einem Kompromiß nicht viel näher als am Anfang der Verhandlungen. Beide Delegationen stellten ihre Forderungen und erklärten die Zugeständnisse der jeweils anderen Seite für unzureichend.67 Einen besonderen Streitpunkt bildeten erwartungsgemäß die deutschen Agrarzollerhöhungen und hier wiederum vor allem die Getreideminimalzölle, die gegenüber dem geltenden Konventionaltarif eine erhebliche Mehrbelastung bedeuteten. Am Anfang der Gespräche, in der ersten Sitzung, waren die russischen Unterhändler sogar so weit gegangen, die deutsche Bereitschaft, unter die erst vor gut einem halben Jahr im Reichstag unter schwersten Kämpfen verabschiedeten Mindestsätze herabzugehen, als Grundbedingung für den Eintritt in weitergehende Verhandlungen zu bezeichnen. Bereits nach kurzer Zeit teilte Körner dem Reichskanzler seine Ansicht mit, daß »es wirklich nothwendig sein wird, auf irgend einem Gebiet eine Entschädigung für die Erhöhung unserer Getreide- und Viehzölle zu gewähren ... Ob eine solche bei der Futtergerste oder bei der Fleischeinfuhr gefunden werden kann, möchte schon jetzt ernstlich zu erwägen sein«.68 Auch nach dem Abschluß der ersten Lesung hatte sich an diesem Urteil nichts geändert: Bis auf den Vertreter des Landwirtschaftsministeriums, Wolfgang Kapp, habe die deutsche Handelsvertragskommission »die Überzeugung gewonnen, daß ohne eine Konzession« in der Veterinärfrage – die russische Regierung forderte die Aufhebung der generellen Grenzsperre für russisches Vieh und die Anerkennung der veterinärpolizeilichen Zertifikate Rußlands in Deutschland – »der Vertrag nicht zustandezubringen sein wird, namentlich da die Mindestzölle aufrechterhalten werden sollen«.69 Die zweite Verhandlungsrunde, die im November 1903 in Berlin stattfand, verlief noch katastrophaler als die erste. In einer informellen Besprechung vor dem offiziellen Beginn der Verhandlungen erläuterten Körner und der Staatssekretär des Innern, Posadowsky, dem russischen Chefunterhändler Timiriasev die Vorschläge der deutschen Regierung, auf die sich die verschiedenen 66 Vgl. die detaillierte Schilderung bei Vogel, Rußlandpolitik, S. 140–147. 67 Vgl. Körner an Bülow, 28.8.1903, BA, R 901, 11029, Bl. 168–177; Körner an Bülow, 2.9.1903, ebd., Bl. 194–199; Aufzeichnung Körners, 21.6.1904, BA, R 901, 11035, Bl. 151. 68 Körner an Bülow, 16.8.1903, BA, R 901, 11029, Bl. 139. 69 Körner an Bülow, 2.9.1903, BA, R 901, 11029, Bl. 195.

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preußischen und Reichsressorts auf einer Konferenz unter dem Vorsitz Bülows Anfang November geeinigt hatten: Ein Herabgehen unter die Minimalsätze für Getreide wurde ebenso kategorisch ausgeschlossen wie die vertragliche Beschränkung der deutschen Handlungsfreiheit auf dem Gebiet veterinärpolizeilicher Maßnahmen. Entgegenkommen wollte man Rußland bei den Zöllen für Futtergerste, Schmieröle, Pferde, Gänse und Eier; auch eine Erhöhung des oberschlesischen Schweinekontingents wurde in Aussicht gestellt. Die russische Regierung sollte im Gegenzug die geltenden Konventionalzölle im wesentlichen aufrechterhalten und auf die angedrohten Zollerhöhungen sowie die Land-See-Differenzierung verzichten. Angesichts der Stimmung in Deutschland und insbesondere im Reichstag, begründete Posadowsky die Unfähigkeit der deutschen Regierung zu weitergehenden Zugeständnissen auf agrarischem Gebiet, »habe ein Vertrag, in welchem kein erhöhter Schutz der Landwirthschaft gegenüber dem jetzigen Zustande festgehalten werde, keine Aussicht auf Annahme und keine Regierung könne mit einem solchen Vertrag vor den Reichstag treten.«70 Davon unbeeindruckt, ließ Timiriasev deutlich erkennen, daß er das deutsche Verhandlungsangebot, das auf eine massive Mehrbelastung des russischen Exports nach Deutschland bei weitgehend unveränderten russischen Einfuhrzöllen hinauslief, als völlig unzureichend und inakzeptabel ansah. Angesichts der völligen Unnachgiebigkeit der Deutschen in der Frage der Mindestzölle und gegenüber allen anderen russischen Kernforderungen, signalisierte der russische Delegierte, habe seine Regierung möglicherweise kein Interesse an einem Tarifvertrag, sondern nur an einem reinen Meistbegünstigungsabkommen. Als Körner daraufhin erwiderte, daß Deutschland nicht bereit sei, mit Rußland einen reinen Meistbegünstigungsvertrag abzuschließen, da Rußland in diesem Fall von den Zollermäßigungen der anderen deutschen Tarifverträge profitieren würde, für Deutschland aber nicht das gleiche gelte, da die russische Regierung keine weiteren Tarifverträge abschließen werde, wenn sie mit Deutschland nicht zum Abschluß gelange, erklärte Timiriasev, daß die Grundlage seiner Instruktionen hinfällig geworden sei und er mit seiner Regierung Rücksprache halten müsse.71 Damit waren die Verhandlungen faktisch gescheitert, bevor sie offiziell begonnen hatten. Nur mühsam wahrte man den Schein einer Fortsetzung der Gespräche, indem man sich darauf einigte, in fünf Sitzungen wenigstens den Text des Vertrages und der Schlußprotokolle durchzusprechen, die Beratung der Zolltarife dagegen auszusetzen. Ohne irgendein substantielles Ergebnis trat die russische Delegation danach die Rückreise nach Petersburg an. Zuvor 70 Aufzeichnung Körners, 18.11.1903, BA, R 901, 11032, Bl. 126. Zur Konferenz der Ressortchefs am 6.11.1903 vgl. die Aufzeichnung Körners, 6.11.1903, ebd., Bl. 22–24; vorbereitender Fragebogen, ebd., Bl. 30; Posadowsky an Bülow, 29.10.1903, BA, R 43, 305 b, Bl. 24–28. 71 Aufzeichnung Körners, 18.11.1903, BA, R 901, 11032, Bl. 131 f.

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hatte Posadowsky Timiriasev die im Auswärtigen Amt ausgearbeiteten »Grundzüge für die Fortsetzung der Verhandlungen wegen Erneuerung des deutsch-russischen Handelsvertrags« übergeben.72 In schriftlicher und spezifizierter Form enthielten sie noch einmal die dem Leiter der russischen Delegation bereits mündlich dargelegten Zugeständnisse, zu denen die deutsche Regierung sich äußerstenfalls bereit erklärte, sowie die Forderungen, auf denen sie bestand. Gleichzeitig teilte man Timiriasev mit, »daß die deutschen Delegierten nicht eher zur Fortsetzung der Beratungen nach Petersburg würden kommen können, bis auf diese Vorschläge eine Antwort erfolgt sei, die eine einigermaßen sichere Aussicht auf Abschluß des Vertrages eröffne«.73 Die Reaktion der russischen Regierung hätte kaum schroffer ausfallen können. Im Januar 1904 teilte sie dem deutschen Botschafter in Petersburg, Friedrich Johann v. Alvensleben, mit, daß sie das deutsche Verhandlungsangebot als ungenügend ansehe und selber erst zu weiteren Konzessionen bereit sei, wenn Deutschland eine adäquate Kompensation für die Erhöhung der Getreidezölle offeriere.74 Die deutsche Handelspolitik schien Anfang 1904 in eine Sackgasse geraten zu sein. Die Handelsvertragsverhandlungen mit Rußland waren an einem toten Punkt angelangt: Die russische Regierung zeigte sich unnachgiebig und wollte Deutschland zu weitergehenden Zugeständnisse zwingen, die angesichts der russischen Exportstruktur nur auf landwirtschaftlichem Gebiet liegen konnten. Gerade hier aber war der Spielraum der deutschen Regierung so gut wie ausgeschöpft – nicht zuletzt auch deshalb, weil sie sich durch die gesetzlich verankerten Mindestzölle für die vier Hauptgetreidearten selbst die Hände gebunden hatte. Die verfahrene Situation schien den Gegnern der Zolltarifreform von 1902 in ihrer Kritik recht zu geben, daß auf der Basis des Bülow-Tarifs keine oder wenigstens keine für den deutschen Export akzeptablen Handelsverträge zu erreichen seien. Hinzu kam der wachsende Zeitdruck: Bislang hatte die deutsche Regierung darauf verzichtet, den bestehenden Handelsvertrag mit Rußland wie auch die anderen Caprivi-Verträge zu kündigen, da sie andernfalls ein wichtiges Druckmittel verloren hätte, mit dem sie den Reichstag zur Annahme neuer Verträge veranlassen zu können glaubte.75 Das hatten die russischen Verhandlungsfüh72 Vgl. Grundzüge für die Fortsetzung der Verhandlungen wegen Erneuerung des deutschrussischen Handelsvertrags, BA, R 901, 11033, Bl. 22–25; Aufzeichnung Körners, 21.6.1904, BA, R 901, 11035, Bl. 152. 73 Aufzeichnung des AA, 21.2.1903, BA, R 901, 11034, Bl. 78. 74 Vgl. Vogel, Rußlandpolitik, S. 152; Aufzeichnung des AA, 21.2.1904, BA, R 901, 11034, Bl. 78. 75 Vgl. Aufzeichnung Körners, 15.10.1903, BA, R 43, 305 b, Bl. 18–23; Posadowsky an Bülow, 29.10.1903, ebd., Bl. 24–28. Die Caprivi-Verträge waren zwar auf Ende 1903 terminiert, mußten jedoch ein Jahr zuvor gekündigt werden. Andernfalls liefen sie automatisch bis 12 Mo-

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rer weidlich ausgenutzt und die Verhandlungen wo immer möglich verschleppt – schließlich war, wie Alvensleben bemerkte, »[j]eder Tag mit den niedrigeren deutschen Getreidezöllen ... ein Gewinn für Rußland«.76 Gleichzeitig war jedoch im Deutschen Reich der innenpolitische Druck, die alten Handelsverträge zu kündigen und endlich dem erhöhten Agrarschutz des Bülow-Tarifs Geltung zu verschaffen, deutlich gestiegen. Erheblich kompliziert wurde die Lage noch dadurch, daß Deutschland nicht nur mit Rußland, sondern parallel auch mit den anderen Tarifvertragsstaaten über den Abschluß neuer Handelsverträge verhandelte, die aus zolltechnischen Gründen alle zum gleichen Termin in Kraft treten sollten. Das schränkte den Zeithorizont für mögliche weitere Verhandlungen mit Rußland zusätzlich ein und wies ebenfalls in Richtung einer Kündigung des geltenden Vertrages noch im Laufe des Jahres 1904.77 Sollte dann aber innerhalb der einjährigen Kündigungsfrist kein Verhandlungsergebnis erzielt werden, drohte für den deutsch-russischen Handelsverkehr ein vertragsloser Zustand einzutreten, der den Entzug der Meistbegünstigung und die beidseitige Anwendung der Generaltarife zur Folge gehabt hätte. Eine Neuauflage des Zollkriegs von 1893/94 mit seinen desaströsen Auswirkungen auf Import und Export wäre unter diesen Umständen das wahrscheinlichste Szenario gewesen. Daß es der deutschen Regierung schließlich doch gelang, die handelspolitische Blockadesituation zu überwinden und einen Handelsvertrag mit Rußland abzuschließen, verdankte sie einem der Handelspolitik exogenen Ereignis: dem Ausbruch des russisch-japanischen Krieges. Gleich zu Beginn des militärischen Konflikts Anfang 1904 brachten die von der russischen Führung dramatisch unterschätzten Japaner dem Zarenreich eine Reihe empfindlicher Niederlagen bei.78 Der ungünstige Verlauf des Krieges brachte Rußland in eine doppelte Abhängigkeit vom Deutschen Reich: Zum einen war es strategisch auf die »wohlwollende Neutralität« seines westlichen Nachbarlandes angewiesen. Zum anderen brauchte es den Zugang zum deutschen Geldmarkt, um das infolge des militärischen Konflikts gewaltig angestiegene russische Anleihebedürfnis zu befriedigen. Als sich die militärische und finanzielle Situation Rußlands im Frühjahr 1904 zunehmend verschlechterte und die deutsch-russischen Handelsvertragsverhandlungen nach wie vor ohne Aussicht auf einen Ausweg feststeckten, entschloß sich die deutsche Führung, die Zwangslage der russischen Re-

nate nach ihrer tatsächlichen Kündigung weiter. Solange sie Bestand hatten, konnte der BülowTarif nicht in Kraft treten. 76 Alvensleben an Bülow, 8.3.1904, BA, R 901, 11034, Bl. 118. 77 Vgl. etwa ebd., Bl. 119. 78 Zu Ursprung und Verlauf des Krieges vgl. allg. Nish, Origins of the Russo-Japanese War; Westwood, Russia against Japan; Connaughton, War of the Rising Sun.

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gierung auszunutzen, um auf der handelspolitischen Ebene voranzukommen.79 In der Absicht, in der russischen Regierung den auf einer Absenkung der deutschen Minimalzölle beharrenden Witte zu umgehen, veranlaßte Bülow den Kaiser, in einem persönlichen Brief an den Zaren zu appellieren, zur Beschleunigung der Handelsvertragsverhandlungen »irgendeine gewichtige Persönlichkeit nach Berlin geradewegs zu Bülow« zu schicken.80 Parallel zu dieser politischen Initiative wurde Druck auf die am Rußlandkonsortium beteiligten Bankhäuser ausgeübt, von Anleihegeschäften mit dem Zarenreich Abstand zu nehmen. Während das Auswärtige Amt mit der Deutschen Bank Kontakt aufnahm, wandte sich der preußische Handelsminister an die übrigen Berliner und Frankfurter Großbanken mit der bestimmten Erwartung, »daß die deutschen Bankhäuser so loyal und so patriotisch sein würden, sich ... solange als ein neuer Handelsvertrag mit Rußland nicht zum Abschluß gekommen sein werde«, jeder Beteiligung an russischen Anleihen zu enthalten.81 Gleichzeitig ließ das AA den neuen russischen Finanzminister Kokovcov durch den als Vermittler fungierenden Lokomotivenindustriellen Lessing wissen, daß der deutsche Kapitalmarkt Rußland erst nach dem Abschluß eines Handelsvertrages offenstehen werde.82 Die von der deutschen Regierung aufgebaute Drohkulisse verfehlte ihre Wirkung nicht: Nachdem der russische Finanzminister seinen Kollegen auf der Ministerkonferenz vom 14. Mai eindringlich dargelegt hatte, daß angesichts der »äußerste[n] Anspannung der Finanzkräfte Rußlands« durch den Krieg mit Japan die »Hinwendung zum ausländischen Kredit eine staatliche Notwendigkeit« darstelle und der französische Kapitalmarkt bereits mit russischen Anleihen übersättigt sei, der »andere bewährte und solide Markt, der deutsche,« aber »bis zu dem Zeitpunkt verschlossen bleib[e], solange die Frage des russisch-deutschen Handelsvertrages nicht entschieden« sei, beschloß das Gremium, die Verhandlungen über das Handelsabkommen möglichst schnell zum Abschluß zu bringen, wobei »Deutschland gegenüber keine Forderungen erhoben werden« sollten, »mit denen sich die deutsche Regierung nicht einverstanden erklären könnte«.83 Anfang Juni konnte Kokovcov dem AA über Lessing vertraulich mitteilen, »er habe gegen das Votum von Witte die schriftliche Ermächtigung des Kaisers dazu erhalten, einen Vertrag auf Grund unse79 Vgl. zum Folgenden generell auch Vogel, Rußlandpolitik, S. 174 ff.; Wulff, Handelsvertrag; Spaulding, Osthandel, S. 81 ff.; Kusber, Krieg, S. 200 f. 80 Wilhelm II. an Nikolaj II., 29.3.1904, in: Goetz, Briefe Wilhelms II., Nr. 33. 81 Moeller an Staatskommissar bei der Börse in Frankfurt/Main, 28.4.1904, zit. nach Vogel, Rußlandpolitik, S. 177. 82 Vgl. hierzu Aufzeichnung Lehmanns, 17.4.1904, BA, R 901, 11034, Bl. 168 f.; Maron an Bülow, 22.4.1904, ebd., Bl. 173 ff. 83 Protokoll der Sitzung der russischen Ministerkonferenz vom 14.5.1904, zit. nach Wulff, Handelsvertrag, S. 134 f.

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rer [der deutschen, C.T.] Minimalzölle mit uns abzuschließen«.84 Nur einen Monat später, im Juli 1904, traf eine kleine russische Delegation auf Norderney, dem Sommerdomizil Bülows, ein, um die Handelsvertragsverhandlungen zu Ende zu führen. Ausgerechnet dem in der Frage der deutschen Minimalzölle unnachgiebigen Witte fiel die Aufgabe zu, die Einzelheiten des Abkommens auszuhandeln. Das Votum des russischen Ministerkomitees und die ausdrückliche Anweisung des Zaren, die Verhandlungen um jeden Preis zu einem positiven Abschluß zu bringen, ließen ihm jedoch gar keine andere Wahl, als die deutschen Bedingungen weitgehend zu akzeptieren.85 Hinzu kam, daß Witte, dessen Einfluß innerhalb der russischen Regierung 1903 deutlich zurückgegangen war und der in das vergleichsweise einflußlose Amt des Vorsitzenden des Ministerkomitees hatte wechseln müssen, sich ein Scheitern der von ihm geführten Verhandlungen nicht leisten konnte, wenn er die weitere Erosion seiner Machtstellung aufhalten wollte.86 Der neue deutsch-russische Handelsvertrag, den Bülow und Witte bereits am 28. Juli unterzeichneten, kam den deutschen Wünschen weit entgegen. Die Minimalsätze für Roggen, Weizen, Hafer und Braugerste blieben in voller Höhe erhalten. Auf veterinärpolizeilichem Gebiet widersetzte sich die Reichsregierung erfolgreich allen vertraglichen Beschränkungen ihrer Handlungsautonomie. Die deutschen Konzessionen gingen nur unwesentlich über das hinaus, was der Gegenseite im Vorjahr bereits in den »Grundzügen« angeboten worden war: Der Zoll für Futtergerste wurde nicht nur auf 2 Mark, sondern auf 1,30 Mark pro Doppelzentner herabgesetzt – das war zwar eine deutliche Ermäßigung, traf aber nur einen verschwindend geringen Teil der deutschen Getreideproduzenten und war im Interesse der Viehzüchter. Bei der Erhöhung des oberschlesischen Schweinekontingents kam man ebenfalls den russischen Vorstellungen etwas entgegen: Nicht nur 1900, sondern 2500 Tiere – und damit ziemlich genau so viele wie vor 1896 – sollten in Zukunft wöchentlich über die russische Grenze in den oberschlesischen Industriebezirk eingeführt werden dürfen. Die Zugeständnisse Rußlands wogen weit schwerer: Die im russischen Tarif von 1903 enthaltene und gegen den deutschen Export gerichtete Differenzierung von Land- und Seezöllen wurde wieder beseitigt. Verhandlungserfolge erzielte die deutsche Seite auch in einer Reihe nichttarifarischer Fragen wie etwa bei der Besteuerung von Handlungsreisenden und der Zulässigkeit von Zuschlagzöllen auf russischen Zucker gemäß der Brüsseler Zuckerkonvention. Von den geplanten Zollerhöhungen des neuen russischen Tarifes für deutsche Exportgüter trat praktisch keine in vollem Umfang 84 Romberg an AA, 5.6.1904, BA, R 901, 11035, Bl. 93. Vgl. auch Romberg an Bülow, 10.6.1904, ebd., Bl. 120–122. 85 Vgl. Witte, Memoirs, S. 413 f. 86 Vgl. Grimm, Graf Witte, S. 41 ff.; Vogel, Rußlandpolitik, S. 179.

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in Kraft. Viele Zölle wurden wieder auf die Höhe des geltenden Vertragstarifs herabgesetzt, einige sogar darunter. Eine Reihe von z. T. beträchtlichen Zollanhebungen für Erzeugnisse der Chemie-, der Eisen- und der Maschinenindustrie mußten die deutschen Verhandlungsführer freilich hinnehmen – inwieweit sie das Potential hatten, den deutschen Export zu schädigen, war jedoch noch unklar, da in Rußland zumeist keine ernstzunehmende Importkonkurrenz existierte. Im übrigen blieben wichtige Eckpunkte des alten Vertrages unverändert bestehen: Das galt sowohl für die in Artikel 19 und der zugehörigen Schlußprotokollbestimmung festgelegte Regelung der Eisenbahntariffrage als auch für die Meistbegünstigungsklausel. Schließlich erklärte sich Rußland auch mit der deutschen Forderung einverstanden, abermals einen langfristigen Handelsvertrag abzuschließen, der ebenso wie die anderen deutschen Tarifverträge eine Laufzeit von zwölf Jahren haben sollte.87 Die Genese des deutsch-russischen Handelsvertrages von 1904 dokumentiert exemplarisch, in welchem Ausmaß die zunehmende weltwirtschaftliche Integration zu Beginn des 20. Jahrhunderts den außenhandelspolitischen Handlungsspielraum der deutschen Regierung beschnitten hatte: Auf der einen Seite glaubte sie den mit dem Bülow-Tarif gegen die übermächtige Konkurrenz auf dem Weltagrarmarkt aufgeworfenen Schutzwall unbedingt verteidigen zu müssen. Auf der anderen Seite meinte sie die weitere Verschärfung des russischen Hochprotektionismus auf keinen Fall akzeptieren zu können, weil dadurch einer der wichtigsten deutschen Exportmärkte gefährdet worden wäre. Zusammen führten die beiden Handlungsimperative – inwieweit sie real oder nur perzipiert waren, ist dabei unerheblich – die deutsch-russischen Verhandlungen in eine ausweglos erscheinende Lage. Sie zu überwinden gelang der Reichsleitung nur, indem sie eine für sie günstige außenpolitische Konstellation ausnutzte, um ihre Forderungen Rußland gegenüber durchzusetzen. In seinem Bericht an den Chef des Geheimen Zivilkabinetts, Lucanus, formulierte Bülow diesen Zusammenhang in aller Offenheit: Erst die prekäre Situation Rußlands in Ostasien und die Öffnung des deutschen Kapitalmarkts für russische Anleihen, so der Reichskanzler, hätten den Abschluß des Handelsvertrages ermöglicht.88 87 Zum Vorangehenden vgl. Grundzüge für die Fortsetzung der Verhandlungen wegen Erneuerung des deutsch-russischen Handelsvertrags, BA, R 901, 11033, Bl. 22–25; Aufzeichnung Körners, 21.6.1904, BA, R 901, 11035, Bl. 151–158; Bülow an Lucanus, 28.7.1904, BA, R 43, 305 b, Bl. 63–74 a; StenBerRT 1903/1905, Anlagen, Nr. 543, und ebd., Denkschrift, S. 9–17; Die Handelsverträge, in: Berliner Tageblatt, 30.1.1905; Die gegenseitigen Zugeständnisse im deutsch-russischen Handelsvertrag, in: Münchener Allgemeine Zeitung, 31.1.1905; Die neuen Handelsverträge, in: Dresdner Journal, 30.1.1905; Die Handelsverträge des Deutschen Reichs, S. 836–911; Vogel, Rußlandpolitik, S. 181, 291 f.; Spaulding, Osthandel, S. 83. 88 Bismarck an Lucanus, 28.7.1904, BA, R 43, 305 b, Bl. 70, 74. Vgl. auch die Mitteilung Bülows an Rheinbaben und Stengel vom 29.7.1904 – dem Tag nach der Vertragsunterzeichnung –, daß Witte die Zusage gemacht worden sei, daß der deutsche Markt nun für russische Anleihen offenstehe. Ebd., Bl. 75–77.

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Damit verlieh die Reichsregierung der Handelspolitik einen völlig neuen Stellenwert. Bislang waren internationale handelspolitische Konflikte mit genuin handelspolitischen Mitteln ausgetragen und beigelegt worden – das war auch im deutsch-russischen Zollkrieg von 1893/94 nicht anders gewesen. Die Beziehung der Außenhandelspolitik zur sogenannten »Großen Politik« war im traditionellen Politikverständnis der Zeitgenossen hierarchisch klar strukturiert: Die Handelspolitik hatte als Instrument der Außenpolitik zu fungieren – und selbst bei Caprivi war das noch ein wichtiger Nebeneffekt gewesen. Jetzt aber drehte die Instrumentalisierung der »Großen Politik« zum Zwecke der Durchsetzung handelspolitischer Forderungen diese Hierarchie vollständig um. Die Konsequenzen der ökonomischen Globalisierung hatten die Handlungsmöglichkeiten der deutschen Außenhandelspolitik derart eingeengt und zugleich ihre Bedeutung in einem solchen Ausmaß gesteigert, daß sie wenigstens situativ den Primat gegenüber der traditionellen Außenpolitik beanspruchen konnte. Zusammen mit den Verträgen mit Österreich-Ungarn, Italien, der Schweiz, Belgien, Serbien und Rumänien wurde das Handelsabkommen mit Rußland am 1. Februar 1905 dem Reichstag vorgelegt. Die Verkoppelung der Handelsverträge hatte nicht nur praktische Gründe, sondern zielte – ebenso wie ihre Ausgestaltung als Zusatzkonventionen – auch darauf ab, dem Parlament möglichst wenig Gelegenheit zur Auseinandersetzung mit dem konfliktträchtigen handelspolitischen Stoff zu geben. Ohnehin blieb den Reichstagsabgeordneten nur ein geringer Gestaltungsspielraum: Sie konnten jeden einzelnen Vertrag lediglich als Ganzes annehmen oder ablehnen, nicht aber Änderungen vornehmen. Darüber hinaus hatte die Regierung in der Reichstagskommission gedroht, daß sie alle sieben Verträge zurückziehen würde, wenn einer von ihnen »wider Erwarten ... die Genehmigung des Reichstages nicht finden« sollte.89 Diese Befürchtung zeugte von dem Trauma, das der Kampf um den Bülow-Tarif in den Rängen der Exekutive hinterlassen hatte, war aber weitgehend unbegründet, da die wichtigsten ökonomischen Interessengruppen und ein großer Teil der veröffentlichten Meinung ihre – wenn auch nicht begeisterte – Zustimmung zu den Handelsverträgen signalisierten. Auf der einen Seite des politischen Spektrums betonte die agrarische Rechte zwar, daß die »Verbesserungen«, welche die neuen Verträge mit sich brachten, »bei weitem nicht an das heranreich[t]en, was die deutsche Landwirtschaft immer gefordert hat und eigentlich erwarten durfte«. Mühsam sich windend, konzedierte sie jedoch in einer angesichts der massiven Agrarzollerhöhungen nur als schamlos zu bezeichnenden Manier, daß »die neuen Vertragstarife in einigen Punkten etwas, wenn auch nicht viel besser« seien als die geltenden, 89 Richthofen in der RT-Kommission, zit. nach Schulthess, Europäischer Geschichtskalender 21. 1905, S. 42 f.

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und machte ihren Frieden mit der Regierung.90 Auf der anderen Seite waren die Verbände von Handel und Industrie sowie die ihnen nahestehenden Parteien erleichtert, daß überhaupt langfristige Handelsverträge auf der Basis des Bülow-Tarifs zustandegekommen waren, wenn die linksliberale Presse die neuen Verträge auch als »agrarische[s] Werk« titulierte und darüber klagte, daß sie für die Industrie ungünstiger ausgefallen waren als die vorhergehenden.91 Insgesamt schien sich ein breiter gesellschaftlicher und politischer Konsens darüber herauszubilden, daß letztlich keine gangbare Alternative zur Ratifizierung der Handelsverträge existierte. Entsprechend groß war die Mehrheit, die die Verträge im Reichstag fanden. Anders als bei der Zolltarifreform von 1902 stimmten diesmal die Agrarkonservativen geschlossen für die Regierungsvorlage. Gegen die Handelsverträge votierten nur die Sozialdemokraten und einige verstreute Abgeordnete der linksliberalen Parteien und des Bayerischen Bauernbunds.92 Auch auf der politischen Linken galt die Ablehnung jedoch nicht den Handelsverträgen an sich – ihr Abschluß wurde grundsätzlich entschieden bejaht –, sondern dem Bülow-Tarif, auf deren Grundlage sie abgeschlossen worden waren. Alle sieben Abkommen traten gemeinsam am 1. März 1906 in Kraft. Damit blieb das Deutsche Reich das unbestrittene Zentrum des europäischen Handelsvertragsnetzes, füllte also weiter die Rolle aus, die es Anfang der 1890er Jahre von Frankreich übernommen hatte. Der deutsch-russische Handelsvertrag setzte die Rahmenbedingungen für eine weitere Periode des stürmischen Handelswachstums zwischen den beiden Ländern. Der deutsche Import aus Rußland, der 1904 noch 805 Mio. Mark betragen hatte, stieg innerhalb von nur sieben Jahren – bis 1911 – auf mehr als das Doppelte, 1634 Mio. Mark, an, bevor er bis 1913 wieder leicht bis auf 1425 Mio. Mark nachgab.93 Da die Wachstumsrate der russischen Ausfuhr nach Deutschland diejenige des gesamten russischen Exports weit übertraf, wurde das Reich als Abnehmer russischer Waren immer wichtiger. Knapp die Hälfte der russischen Ausfuhr ging 1910 nach Deutschland; zwanzig Jahre zuvor war es noch nicht einmal ein Drittel gewesen.94 90 Der letzte Akt, in: Deutsche Tageszeitung, 8.2.1905. Vgl. An der Schwelle der neuen Entwickelung, in: Leipziger Neueste Nachrichten, 9.2.1905. 91 Die neuen Handelsverträge, in: Frankfurter Zeitung, 8.2.1905. Vgl. auch Die Handelsverträge, in: Berliner Tageblatt, 30.1.1905; Eine Erschwerung der deutschen Ausfuhr, in: ebd., 31.1.1905. 92 Vgl. StenBerRT 1903/1905, S. 4715–4717 (22.2.1905). Der Handelsvertrag mit Rußland wurde mit 228 gegen 81 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen. Ebd., S. 4713. Vgl. auch Vogel, Rußlandpolitik, S. 186; Altrichter, Konstitutionalismus, S. 176 ff. 93 Vgl. vorn, Tab. 9. 94 Export, 29.6.1911. Die prozentualen Angaben Ehrls (Entwicklung der Wirtschaftsbeziehungen, S. 31) und Spauldings (Osthandel, S. 87) sitzen dagegen den Fehlern der russischen Statistik auf. Das wußten schon die informierten Zeitgenossen besser.

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Nach wie vor machten Erzeugnisse der Land- und Forstwirtschaft den Löwenanteil des russischen Exports nach Deutschland aus – 1913 etwa belief sich ihr Anteil auf 91,6 %.95 Unter den Agrarprodukten behauptete das Getreide seine Sonderstellung: Weizen, Roggen, Gerste und Hafer allein zeichneten im Durchschnitt der Jahre von 1910 bis 1913 für gut 38 % des russischen Deutschlandexports verantwortlich.96 Die gegenüber den Caprivi-Sätzen deutlich erhöhten Minimalzölle für Getreide, die für die Einfuhr nach Deutschland seit 1906 galten, hatten den Getreideimport aus Rußland weder bremsen noch auch nur seine Zuwachsraten erkennbar vermindern können: Vergleicht man beispielsweise die aus dem Zarenreich nach Deutschland eingeführte Gesamtmenge an Roggen, Weizen, Gerste und Hafer (in Tonnen) für die drei Stichjahre 1900, 1905 und 1910, ergibt sich für den ersten Fünfjahreszeitraum – also bei Geltung der Caprivi-Zölle – ein Zuwachs von 57 %, für die zweite Zeitspanne zwischen 1905 und 1910 dagegen sogar ein Wachstum von 70 %.97 Das bedeutet freilich nicht, daß die deutschen Zölle ohne Folgen geblieben wären. Vor allem zwei ihrer Auswirkungen lassen sich klar identifizieren: Erstens koppelten sie zwar die Getreidepreisentwicklung in Deutschland nicht von der am Weltmarkt ab, sorgten aber dafür, daß sich der Abstand zwischen deutschem und Weltmarktpreis vergrößerte. Seit 1906 lagen die deutschen Getreidepreise – genauer: die Preise in den Getreidenachfragegebieten westlich der Elbe – regelmäßig um den vollen Betrag des erhöhten Zolls über den Preisen auf dem globalen Markt. Zweitens vollzog sich unter dem Einfluß der neuen Zölle eine grundlegende Verschiebung in der Struktur des deutschen Getreideimports aus Rußland. Während die Einfuhr von Weizen und Hafer, für die seit 1906 die hohen Mindestzölle von 55 bzw. 50 Mark pro Tonne griffen, von 1902/1903 bis 1912/1913 nur einen moderaten Anstieg von 21 bzw. 36 % verzeichnen konnte, schoß der Import der mit nur 13 Mark verzollten Futtergerste im gleichen Zeitraum um 535 % nach oben – dem entsprach eine Steigerung des Mengenanteils der Gerste am Gesamtgetreideimport von 22 auf 60 %.98 Die Einfuhr von russischem Roggen, des einstigen Hauptexportartikels des Zarenreichs nach Deutschland, brach dagegen von 1902/1903 bis 1912/1913 um mehr als die Hälfte (57 %) ein; am Vorabend des Ersten Weltkriegs war sie gegenüber dem Weizen- und Gersteimport so gut wie bedeutungslos geworden. Diese Entwicklung wird erst verständlich, wenn man das Ineinandergreifen der Zollerhöhung auf Roggen mit dem seit 1894 beste-

95 StDR 271. 1914, S. V. 1. 96 Eigene Berechnungnen nach StJbDR 35. 1914, S. 281. 97 Eigene Berechnungen nach den Angaben in: Export, 29.6.1911. 98 Bei diesen und den folgenden Angaben handelt es sich um eigene Berechnungen nach StHbDR, 2. T., S. 154 f.; StJbDR 35. 1914, S. 182 f.

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henden Einfuhrscheinsystem berücksichtigt.99 Der Zollanstieg ließ gleichzeitig die Höhe der Exportsubventionen steigen, als die die Einfuhrscheine faktisch fungierten. Das hatte zur Folge, daß der deutsche Roggenexport – in geringerem Maße gilt das auch für die Ausfuhr von Hafer und Weizen – seit 1908 bemerkenswert anstieg, was indirekt wiederum die Getreideproduktion kräftig anheizte. Auf diese Weise wurde nicht nur der russische Roggen mehr und mehr vom deutschen Markt verdrängt und das Deutsche Reich vom Roggenimport- zum Roggenexportstaat. Vielmehr lief Deutschland Rußland als dem nach wie vor weltweit größten Roggenproduzenten seinen Rang als größter Roggenexporteur ab und drang zunehmend auch auf den russischen Markt selbst vor.100 Die deutsche Exportindustrie hatte den Abschluß des Handelsvertrages mit Rußland zwar grundsätzlich begrüßt, die Steigerung eines Teils der russischen Importzölle aber mit Unkenrufen begleitet. Die erhöhten russischen Zölle würden den deutschen Rußlandexport »voraussichtlich schwer behindern und einschränken und in einzelnen Zweigen vollständig lahm legen« – das war der allgemeine Tenor.101 Nichts davon bewahrheitete sich. Die deutsche Ausfuhr nach Rußland konnte in den Jahren nach dem Abschluß des Handelsvertrages ein geradezu explosionsartiges Wachstum verzeichnen, das in seiner Geschwindigkeit sowohl den ohnehin schon hohen Zuwachs des gesamten deutschen Exports als auch die Steigerung des Imports aus Rußland in den Schatten stellte. Nachdem die deutsche Rußlandausfuhr seit 1899 für gut fünf Jahre weitgehend stagniert hatte, schnellte sie danach in Riesenschritten nach oben: von 1904 = 300 Mio. Mark über 1909 = 445 auf 1913 = 880 Mio. Mark. Das bedeutete zugleich, daß Rußland für die deutsche Wirtschaft in seiner Bedeutung als Exportmarkt in einem Ausmaß hinzugewann, wie das für keinen der anderen großen deutschen Absatzmärkte zutraf: Waren noch 1904 lediglich 5,7 % der deutschen Ausfuhr ins Zarenreich gegangen, waren es 1913 bereits 8,7 % – damit hatte sich Rußland innerhalb nur weniger Jahre zum drittgrößten deutschen Exportmarkt entwickelt.102 Auch jene Warengruppen – Maschinen und elektrotechnische Produkte beispielsweise –, für die der neue Handelsvertrag zum Teil erhebliche russische Zollerhöhungen gebracht hatte, konnten zumeist ein deutliches und häufig sogar überproportionales Wachstum des Exports nach Rußland verzeichnen. Daraus zu folgern, daß einzelne Zollsätze und der russische Hochprotektionismus insgesamt keine Auswirkungen auf den Außenhandel gehabt hätten, 99 Vgl. hierzu vorn, S. 208 f. 100 Vgl. Export, 29.6.1911; Brentano, Getreidezölle, S. 25 ff.; Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 193 ff.; Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 198 ff. 101 Bericht über die außerordentliche Mitgliederversammlung des Deutsch-Russischen Vereins am 3.6.1905, BA, R 901, 11040/1, Bl. 46. Vgl. auch ebd., Bl. 18; Löhr, »Zukunft Rußlands«, S. 60–64. 102 Vgl. vorn, Tab. 7.

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wäre freilich ein Kurzschluß. So erscheint es sehr gut möglich und sogar wahrscheinlich, daß sich der deutsche Rußlandexport ohne die russischen Handelsbarrieren noch weit dynamischer entwickelt hätte. Ob und in welchem Ausmaß das der Fall gewesen wäre, ließe sich jedoch nur auf der Grundlage einer kontrafaktischen, in ihren Voraussetzungen zwangsläufig hypothetischen und theoretisch in vielfacher Hinsicht problematischen Simulation des deutsch-russischen Handelsverkehrs unter Freihandelsbedingungen eruieren. Nur so viel läßt sich daher hier sagen: Offenkundig generierte das rasche russische Wirtschaftswachstum der Hochkonjunkturjahre von 1909 bis 1913, dem ein staatlich forcierter, ganz wesentlich auf dem Zustrom ausländischen Kapitals beruhender Industrialisierungsschub zugrunde lag, eine so starke russische Importnachfrage, daß selbst Zollerhöhungen den beschleunigten Anstieg der Einfuhr aus Deutschland nicht verhindern konnten. Die Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung erwies sich in diesem Fall als stärker als die vom Staat errichteten außenhandelspolitischen Barrieren. Zum gleichen Schluß kamen auch die Zeitgenossen, die direkt in den Rußlandhandel involviert waren: »Die Verhältnisse lagen für das Geschäft mit Russland besonders günstig«, resümierte etwa der Bericht des Deutsch-Russischen Vereins für das Jahr 1911, »indem dieses Land in den letzten Jahren eine ganz phänomenale wirtschaftliche Entwicklung durchmacht, die auch an den Aussenhandel Anforderungen stellt, welche auf mehr oder minder hohe Einfuhrzölle nur wenig Rücksicht nehmen lässt.«103 Durchaus naheliegend wäre es, von der Intensivierung der deutsch-russischen Wirtschaftsbeziehungen am Vorabend des Ersten Weltkriegs auf ein ungetrübtes handelspolitisches Verhältnis zwischen den beiden Ländern und darauf zu schließen, daß der Ende 1917 auslaufende Handelsvertrag gute Chancen gehabt hätte, problemlos und weitgehend unverändert erneuert zu werden. Das Gegenteil war der Fall. Erstens bildeten der Handelsvertrag und vor allem sein Zustandekommen immer wieder den Anlaß für handelspolitische Spannungen. Bei jeder sich bietenden Gelegenheit – zuletzt im deutschrussischen »Zeitungskrieg« im Frühjahr 1914 – machte die russische Presse den Vertragsabschluß von 1904 zur Zielscheibe ihrer Kritik.104 »Die russische öffentliche Meinung«, beschrieb der deutsche Konsul in Moskau die in der politischen Kommunikation des Zarenreichs bis zum Weltkrieg vorherrschende Tendenz, betrachte »nach wie vor die vertragsmäßige Festlegung der deut103 Bericht des Deutsch-Russischen Vereins 1911, S. 22, BA, R 901, 6270, Bl. 118. Vgl. ebd., S. 24, Bl. 119. Zum Vorangehenden vgl. auch Zuckermann, Warenaustausch, S. IV-XII; Lehrfreund, Entwicklung der deutsch-russischen Handelsbeziehungen; Geyer, Der russische Imperialismus, S. 198 ff.; Löhr, »Zukunft Rußlands«, S. 143–170; Spaulding, Osthandel, S. 84 ff. 104 Vgl. National-Zeitung, 26.6.1912; Berliner Börsen-Courier, 14.10.1913; Kölnische Zeitung, 2.3.1914; Rheinisch-Westfälische Zeitung, 22.3.1914; Wernecke, Wille zur Weltgeltung, S. 249 ff.; Altricher, Konstitutionalismus, S. 178 ff.; Spaulding, Osthandel, S. 88 ff.

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schen Minimalzölle als eine schwere Schädigung der russischen Landwirtschaft und des russischen Exportes, die Deutschland überdies mittels skrupelloser Ausnützung der politischen und finanziellen Schwierigkeiten Rußlands durchgesetzt habe.«105 Zweitens sprach gegen die reibungslose Erneuerung des bestehenden Handelsvertrages ebenfalls die Tatsache, daß sich nach der Jahrhundertwende auch auf russischer Seite die wirtschaftlichen Interessengruppen zunehmend in Szene setzten. Es sei »ein charakteristisches Zeichen für die Änderung der ganzen Situation in Rußland gegenüber der Zeit vor den Handelsverträgen von 1894 und 1904«, faßte das ein Bericht des deutschen Konsulats zusammen, »daß während damals die ganze Vorbereitung allein von der Regierung im Geheimen unter Zuziehung einiger weniger Interessenten erledigt wurde, jetzt alle Fragen von den verschiedenen Interessenverbänden in breitester Öffentlichkeit erörtert werden.«106 Bereits mehrere Jahre im voraus markierten die agrarischen und industriellen Interessenverbände in Rußland mit großem publizistischen Aufwand ihre Positionen für die im Vorfeld von 1917 bevorstehende Neuverhandlung des deutsch-russischen Abkommens. Mutatis mutandis sah sich nun die russische Führung mit dem gleichen Phänomen konfrontiert, mit dem die deutsche Regierung aufgrund der früheren und stärkeren Weltmarkteinbindung der deutschen Wirtschaft schon seit den 1890er Jahren zu kämpfen hatte: der Einschränkung des eigenen handelspolitischen Spielraums durch den zunehmenden Druck wirtschaftlicher Interessen, auf die sich die ökonomische Globalisierung immer durchgreifender und in höchst unterschiedlicher Weise auswirkte. Als sicher galt daher in den Augen der deutschen Experten für russische Wirtschaftspolitik, »daß ohne langwierige und zähe Verhandlungen neue Handelsverträge mit Rußland nicht zustande kommen« würden. Die »öffentliche Meinung, oder vielmehr die kräftige Agitation der großen, die einzelnen Wirtschaftszweige vertretenden Verbände zw[ä]ngen die Regierung, ihre Bestes zu versuchen, um die Interessen des Landes, das heißt der Produzenten, weniger die der Konsumenten, energisch zu vertreten«.107 Der Erste Weltkrieg ließ auch diese äußerst realistische Prognose Makulatur werden: Als die handelsvertraglichen Beziehungen zwischen Deutschland und Rußland Anfang 1918 in Brest Litowsk tatsächlich ihre Neuregelung erfuhren, war das nur mehr eine Fußnote zu den tief eingreifenden sonstigen Bestimmungen des Friedensvertrages und die deutsche Seite weitgehend in der Lage, der russischen ihre Bedingungen zu diktieren. 105 Kohlhaas an Dte. Botschaft in Petersburg, 16.9.1907, zit. nach Lemke (Hg.), Deutschrussische Wirtschaftsbeziehungen. Dokumente, S. 114. 106 Bericht des Konsuls Kohlhaas an Bethmann, 19.6.1911, BA, R 901, 6270, Bl. 24 f. Vgl. Berliner Börsen-Courier, 14.10.1913; Deutsch-Russischer Verein an AA, 31.1.1914, BA, R 901, 6273, Bl. 203 f. 107 Bericht des Generalkonsuls Biermann an Bethmann, 8.7.1913, BA, R 901, 6273, Bl. 8 f.

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2. USA a) Die Herausforderung des amerikanischen Hochprotektionismus Die Vereinigten Staaten waren das Mutterland des modernen Protektionismus. 1791 hatte der erste Schatzamtssekretär Alexander Hamilton seinen berühmten Report on Manufactures vorgelegt, der als die klassische Formulierung des infant industry-Arguments zugunsten protektionistischer Eingriffe gilt.108 Ohne Schutzzölle und eine staatliche Prämienpolitik sei, glaubte Hamilton, eine kraftvolle Industrialisierung in einem industriellen Nachzüglerland wie den USA nicht möglich, da die jungen Gewerbezweige nicht in der Lage seien, gegen die überlegene ausländische Konkurrenz zu bestehen. Dem theoretischen Manifest folgte in den nächsten Jahrzehnten die praktische Umsetzung: Sukzessive wurde bis in die 1820er Jahre hinein das amerikanische Schutzzollsystem zu einem massiven Bollwerk ausgebaut. Nach einer Phase des eher moderaten Protektionismus zwischen 1846 und 1860 kehrten die Vereinigten Staaten mit dem Morrill-Tarif von 1861 – zum gleichen Zeitpunkt also, als sich in Europa der Freihandel durchsetzte – zum Hochschutzzoll zurück. Am Ende des 19. Jahrhunderts schließlich trat die amerikanische Abschottungspolitik in eine neue Hochphase ein. Der McKinley-Tarif von 1890, benannt nach dem damaligen Vorsitzenden des House Ways and Means Committee, schraubte die durchschnittliche Zollbelastung des zollpflichtigen Imports auf fast 49 % empor (1891/94, Abb. 11).109 Der von den Demokraten mit ihrer Mehrheit in beiden Kammern des Kongresses durchgesetzte Wilson-Gorman-Tarif (1894) konnte dieses exorbitante Zollniveau trotz anderslautender Ankündigungen im vorangehenden Wahlkampf nur leicht ermäßigen und blieb darüber hinaus ein kurzlebiges Intermezzo. Schon 1897 nämlich nutzten die Republikaner die veränderten Mehrheitsverhältnisse und die Präsidentschaft McKinleys, um einen neuen Zolltarif, den legendären Dingley-Tarif, einzuführen. Mit ihm erreichte der amerikanische Hochprotektionismus vor dem Ersten Weltkrieg seinen Höhepunkt. Zwar lag die durchschnittliche Zollbelastung der zollpflichtigen Einfuhr während seiner zwölfjährigen Geltung mit 47,3 % leicht unter derjenigen des McKinley-Tarifs, doch ist diese 108 Vgl. hierzu und zum Folgenden Hamilton, Report, S. 296 ff.; Bairoch, Economics, S. 32 ff.; Gilpin, Political Economy, S. 180 f.; Irwin, Against the Tide, S. 121 f.; Eckes, Opening America’s Market, S. 15 ff. 109 Die Heranziehung des Verhältnisses der erhobenen Zölle zum Import als Indikator für das Protektionsniveau ist in der Forschung weit verbreitet, birgt aber ein doppeltes methodisches Problem: Zum einen bleibt auf diese Weise die Wirkung nicht-tarifärer Handelsbeschränkungen unberücksichtigt. Zum anderen ist die Maßzahl auch blind für Zölle, die so hoch sind, daß sie prohibitiv wirken und daher faktisch nicht erhoben werden.

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Zahl bereits durch zollinduzierte Importverschiebungen verwässert. Aussagekräftiger ist das Protektionsniveau unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Dingley-Tarifs, das im Durchschnitt der Jahre 1898/1902 auf 50, in der Spitze (1899) sogar auf über 52 % anstieg. Außerdem weitete der neue Zolltarif den Anteil zollpflichtiger Waren am Import aus, so daß die Zollbelastung der Gesamteinfuhr deutlich zunahm.110 Auch der Payne-Aldrich-Tarif von 1909, der im Durchschnitt eine leichte Absenkung der Zölle brachte, änderte nichts Grundsätzliches am ultraprotektionistischen Charakter der US-Handelspolitik. Erst als die Demokraten 1912 – zum ersten Mal seit dem Beginn der 1890er Jahre – die Präsidentschaftswahl gewannen und zur gleichen Zeit die Mehrheit im Kongreß eroberten, kam es zu einem zeitweiligen Bruch mit der vorangehenden Politik: Der im Oktober des Folgejahres verabschiedete Underwood-Simmons-Tarif erweiterte die Liste der zollfrei einzuführenden Waren um zahlreiche Lebensmittel und Rohstoffe und setzte die Zölle für Fabrikate auf breiter Front erheblich herab. Aufgrund des Ersten Weltkriegs und seiner Folgen blieb dieser zollpolitische Kurswechsel jedoch fast ohne praktische Bedeutung.111 Flankiert wurde der amerikanische Protektionismus des McKinley- und Dingley-Tarifs durch die von Außenminister James G. Blaine 1890 inaugurierte Reziprozitätspolitik. Das Ziel der auf den panamerikanischen Vorstellungen Blaines aufbauenden Reziprozitätsstrategie war die Eroberung des süd- und mittelamerikanischen Marktes durch die Exportwirtschaft der Vereinigten Staaten. Auf der einen Seite sollte auf diese Weise ein wachstumsstabilisierendes Ausfuhrventil für das drängende Absatzbedürfnis der nordamerikanischen Industrie und Landwirtschaft geschaffen werden. Auf der anderen Seite sollten die Stärkung der eigenen ökonomischen Präsenz in Lateinamerika und die ihr korrespondierende Verdrängung des europäischen Einflusses die Durchsetzung der Monroe-Doktrin wirtschaftlich absichern und die Staaten Südund Mittelamerikas auf die Dauer zu Teilen eines geschlossenen, von den USA beherrschten handelspolitischen Systems machen. Um dieses Ziel zu erreichen, setzte Blaine im Kongreß durch, daß in das McKinley-Zollgesetz eine Reziprozitätsklausel aufgenommen wurde. Sie ermächtigte den amerikanischen Präsidenten – 1890 war das Benjamin Harrison – zum Abschluß bilateraler Handelsverträge, die den Vertragspartnern der USA die zollfreie Einfuhr von Zucker, Melasse, Kaffee, Tee und Häuten zusicherten, wenn sie im Gegenzug zollpolitische Zugeständnisse für bestimmte nordamerikanische Exportwaren machten, die exklusiv den USA zugute kommen und nicht auf 110 Vgl. Abb. 11. Alle genannten Zahlen beruhen auf: Bureau of Census, Historical Statistics of the United States, Bd. 2, S. 888. 111 Vgl. zum Vorangehenden Taussig, Tariff History, S. 155–446; Fisk, Handelspolitik, S. 4 ff.; Terrill, Tariff, S. 159 ff.; Becker, Dynamics, S. 69 ff.; Bairoch, Economics, S. 36 ff.; Trubowitz, Defining the National Interest, S. 80 ff.

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55 50 45

Zölle in % des zollpflichtigen Imports

40 35 30 25

Zölle in % des Gesamtimports

20 15 10 5 0 1880

1885

1890

1895

1900

1905

1910

Abb. 11:Amerikanisches Protektionsniveau, 1880–1913 Quelle: Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Bd. 2, S. 888.

andere Handelspartner ausgedehnt werden sollten. Gleichzeitig berechtigte die Reziprozitätsklausel den Präsidenten für den Fall des Scheiterns der Vertragsverhandlungen zur Verhängung von Strafzöllen auf die genannten, ganz überwiegend aus Lateinamerika in die Vereinigten Staaten eingehenden Produkte.112 Der Dingley-Tarif enthielt eine vergleichbare Bestimmung. Außer der Möglichkeit, im Rahmen von Handelsvertragsverhandlungen die Zölle für eine eng begrenzte Anzahl von Luxusgütern zu ermäßigen, die eigentlich nur für den französischen Export eine nennenswerte Bedeutung hatten, gab sein Abschnitt 3 dem Präsidenten wiederum das Recht, gegenüber einem anderen Land auf Kaffee, Tee, Tonka- und Vanillebohnen Strafzölle zu erheben, wenn es sich nach seinem Eindruck dem US-Export nicht in ausreichendem Maße öffnete. Darüber hinaus ermächtigte die Dingley-Bill den Präsidenten in Abschnitt 4 auch zum Abschluß umfassender Reziprozitätsverträge, in denen die 112 Vgl. Fisk, Handelspolitik, S. 23 ff.; Stanwood, American Tariff Controversies, Bd. 2, S. 243 ff.; Taussig, Tariff History, S. 275 ff.; Terrill, Tariff, S. 159–183; Crapol, America, S. 166 ff.; ders. u. Schonberger, Shift, S. 172 ff.; Fiebig-v. Hase, Lateinamerika, S. 591 f.

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US-Zölle im Austausch für ähnliche Zugeständnisse für amerikanische Exportwaren um bis zu 20 % reduziert werden konnten. Derartige Abkommen benötigten allerdings – diese Sicherung hatte sich der Kongreß nicht nehmen lassen – die Zustimmung sowohl des Senats als auch des Repräsentantenhauses. Die Einfügung der Reziprozitätsklausel machte sowohl den McKinley- als auch den Dingley-Tarif über ihre protektionistische Funktion hinaus zu Instrumenten der wirtschaftlichen Expansion. Das Ganze war im Grunde eine mit dem Gegenseitigkeitsprinzip nur mühsam bemäntelte Erpressungspolitik, die formell zwar keinen spezifischen Adressaten hatte, faktisch aber in erster Linie auf die Staaten Lateinamerikas und in zweiter Linie auf den pazifischen Raum zielte. Der hohe Grad an Abhängigkeit vieler Länder in Süd- und Mittelamerika von ihrem Export in die Vereinigten Staaten sollte ausgenutzt werden, um der US-Ausfuhr einen bevorzugten Zugang zu ihren Märkten zu eröffnen. Auf diese Weise sollten der bislang im Süden des amerikanischen Kontinents dominierenden europäischen Konkurrenz – vor allem der britischen, aber auch der deutschen – endlich wichtige Marktanteile abgejagt werden. Der im Endeffekt ausgesprochen begrenzte ökonomische Erfolg dieser Strategie war um die Jahrhundertwende noch nicht klar abzusehen. Zunächst schienen die zahlreichen Reziprozitätsverträge mit lateinamerikanischen Staaten, die nach dem Inkrafttreten des McKinley- und Dingley-Tarifs zustande kamen, darauf hinzudeuten, daß die USA einen wirksamen Hebel zur ökonomischen Durchdringung Südamerikas und zur Verdrängung des europäischen Exports gefunden hatten.113 Anders als Rußland, dessen Außenhandelspolitik sich zu einem guten Teil aus der Interaktion mit ihrem deutschen Pendant begreifen läßt, zeigten sich die Vereinigten Staaten, die zweite hochprotektionistische Großmacht am Ende des 19. Jahrhunderts, von den Strömungen der internationalen Handelspolitik weitgehend unbeeinflußt. Nicht in den Außenreizen durch die Handelspolitik anderer Staaten liegt daher der Schlüssel zum Verständnis des außenhandelspolitischen Kurses der USA, sondern in der sektoral und regional ganz unterschiedlichen Weise, in der sich die Globalisierung und demzufolge auch die staatlichen Eingriffe in den Handelsverkehr auf die verschiedenen ökonomischen Interessengruppen im Innern der Vereinigten Staaten auswirkten. Nur mit Hilfe der sich daraus entwickelnden Interessenkonflikte läßt sich übrigens auch erklären, warum die Zoll- und Handelspolitik in den USA um die Jahrhundertwende ebenso wie in Deutschland zu den zentralen 113 Vgl. zu den beiden letzten Absätzen allgemein Wehler, Aufstieg des amerikanischen Imperialismus, S. 74–91; Pletcher, Reciprocity; ders., Diplomacy, S. 256 ff.; Terril, Tarriff, S. 159– 183; Fiebig-v. Hase, Lateinamerika, S. 589 ff., 665 ff.; Trubowitz, Defining the National Interest, S. 75 ff.; Eckes, Opening America’s Market, S. 70–77.

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und am meisten umkämpften innenpolitischen Problemfeldern gehörte. Die berühmte Cui-bono-Frage ist im Hinblick auf die amerikanische Handelspolitik relativ leicht zu beantworten. Der Hauptnutznießer sowohl des Hochprotektionismus als auch der Reziprozitätspolitik – ebenso wie der anderen Versatzstücke des Handelsimperialismus – war der industrielle Nordosten. Zum einen profitierten die Industrien des Manufacturing Belt, allen voran die Eisenund Stahl- sowie die Textilindustrie, vom Zollschutz vor der europäischen Konkurrenz – das war jedenfalls, legt man das intensive Lobbying der Industrieverbände zugunsten protektionistischer Maßnahmen zugrunde, die Überzeugung der Zeitgenossen. Zum anderen waren es vor allem amerikanische Industrieprodukte, für welche die Reziprozitätspolitik neue Märkte in weniger entwickelten Ländern zu erschließen versprach. Großindustrielle wie Andrew Carnegie gehörten daher zu den glühenden Befürwortern der Reziprozität und sahen in ihr »the best step« zur Eroberung neuer Absatzgebiete für den amerikanischen Industrieexport.114 Der industriell unterentwickelte Süden der Vereinigten Staaten dagegen war in doppelter Hinsicht der Verlierer einer handelspolitischen Strategie, die Protektionismus und Reziprozität miteinander kombinierte. Erstens hatten die Südstaatler einen Teil der Kosten des Schutzzolls in Form erhöhter Warenpreise zu tragen, ohne daß sie – wie das für die Unternehmer und Industriearbeiter des Nordostens galt – im Gegenzug vom Schutzeffekt der Zölle profitiert hätten. Zweitens stellte die Zoll- und Handelspolitik der USA eine Bedrohung für die Exportwirtschaft der Südstaaten dar. Der Süden war die bei weitem am stärksten exportabhängige Region der Vereinigten Staaten. Anders als die Ausfuhr der amerikanischen Industriegebiete ging sein Export, zu mehr als 80 % Rohmaterialien, vor allem Baumwolle, jedoch fast ausschließlich nach Europa.115 Das machte die Rohstoffproduzenten des amerikanischen Südens in besonderer Weise empfindlich für etwaige handelspolitische Kampfmaßnahmen der europäischen Industrienationen, welche die aggressive US-Handelspolitik in ihren Augen unnötigerweise provozierte. In den zollpolitischen Kontroversen um die Jahrhundertwende traten daher die politischen und wirtschaftlichen Vertreter der Südstaaten fast geschlossen für eine Ermäßigung der Zölle und gegen die Reziprozitätspolitik ein. Die massive Schutzzollorientierung eines großen Teils der amerikanischen Industrie und die eminente wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedeutung des industriellen Kerns im Nordosten der Vereinigten Staaten allein vermögen jedoch nicht zu erklären, warum sich der Hochprotektionismus seit 1890 114 Zit. nach Trubowitz, Defining the National Interest, S. 84. 115 Zur Exportabhängigkeit und zu den ausländischen Absatzgebieten der verschiedenen US-Regionen vgl. Hutchinson, Regional Exports to Foreign Countries; ders., Regional Exports of the United States; Novack u. Simon, Some Dimensions.

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schließlich auf breiter Front durchsetzte. Entschieden wurde über die Zolltariffrage schließlich nicht auf der Ebene ökonomischer Interessen, sondern in der Arena der nationalen Politik. Hier verlief spätestens seit der Präsidentschaftswahl von 1888, in der der demokratische Kandidat Cleveland – vergeblich – die Senkung der Zölle zum Hauptwahlkampfthema gemacht hatte, eine scharfe Kluft zwischen den Parteien: Noch deutlicher als zuvor standen seither die Republikaner für eine Verschärfung, die Demokraten für eine Reduktion des Zollschutzes.116 Entscheidend für die politische Durchsetzung des Hochprotektionismus und der ihn flankierenden Reziprozitätspolitik war es unter diesen Bedingungen, daß es der Republikanischen Partei gelang, eine politische Koalition zugunsten von Hochschutzzoll und Handelsimperialismus zu schmieden, die weit über die unmittelbar an ihnen interessierten Gruppen im Nordosten des Landes hinausging. Um das zu erreichen, weiteten die Parteistrategen den Kreis der potentiellen Nutznießer der anvisierten Handelspolitik vor allem in zwei Richtungen deutlich aus: Auf der einen Seite wurde das protektionistische Programm um Schutzzölle für eine Reihe von Agrargütern erweitert. Besonders die Wollzölle trugen dazu bei, die schafzüchtenden Farmer des amerikanischen Westens zu gewinnen. Auf der anderen Seite setzten die Republikaner die Erträge der neuen Zölle zum größten Teil zur Finanzierung eines großzügigen Militärpensionssystems ein, das ausschließlich jenen Veteranen des amerikanischen Bürgerkriegs zugute kam, die auf Seiten der Nordstaaten gekämpft hatten. Da die Pensionsberechtigten überproportional zahlreich in den ländlichen Gebieten des Nordens der USA vertreten waren, gewannen die Republikaner in ihnen durch die Verkoppelung von Protektionismus und Pensionssystem ein weiteres wichtiges Unterstützungspotential außerhalb des Manufacturing Belt. Indem sie durch zusätzliche Anreize neue gesellschaftliche Gruppen in die hochschutzzöllnerische Interessenphalanx integrierte, gelang es der Republikanischen Partei auf diese Weise sowohl im Vorfeld des McKinley- als auch des Dingley-Tarifs, bei den Wahlen ebenso wie im Kongreß eine politische Koalition zusammenzufügen, die praktisch den gesamten bevölkerungsreichen Norden der USA umfaßte, den Süden vollständig isolierte und den projektierten Zollerhöhungen eine breite Mehrheit verschaffte.117

116 Vgl. Bensel, Political Economy, S. 469 f., 475 ff. Zur »Great Debate« von 1888 vgl. Reitano, Tariff Question. 117 Vgl. hierzu glänzend: Bensel, Sectionalism, S. 62–73; ders., Political Economy, S. 457– 509; Trubowitz, Defining the National Interest, S. 75–95. Siehe auch Dearing, Veterans, S. 287 f., 364 ff.; Verdier, Democracy, S. 115 ff.; Lake, Power, S. 19–65.

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b) Deutscher Export und »amerikanische Gefahr« In welchem Ausmaß der amerikanische Hochprotektionismus den deutschen Export beeinträchtigte, ist, wie üblich, nur schwer zu ermessen. Isoliert betrachtet, nahm sich der Anstieg der deutschen Ausfuhr in die Vereinigten Staaten – ganz überwiegend industrielle Fertigfabrikate, allen anderen voran Textilien, chemische und pharmazeutische Erzeugnisse sowie Lederwaren118 – im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg durchaus beeindruckend aus: Von 1889/91 bis 1911/13 steigerte sie sich im Jahresdurchschnitt von 390 auf 684 Mio. Mark – das entsprach einem Zuwachs von immerhin 75 %.119 Setzt man diese Zahlen in Beziehung zu anderen Größen, relativiert sich allerdings die positive Beurteilung der Entwicklung des deutschen Exports: Erstens konnte sie auch nicht annähernd mit der Steigerung des deutschen Imports aus den Vereinigten Staaten mithalten, der im gleichen Zeitraum von 372 auf 1547 Mio. Mark und damit um 316 % anstieg. Das hatte zur Folge, daß sich der leichte Handelsbilanzüberschuß, den das Deutsche Reich noch Anfang der 1890er Jahre im Handelsverkehr mit den USA erzielt hatte, bis zum Weltkrieg in ein massives Defizit verwandelte. Zweitens blieb der Anstieg der deutschen Ausfuhr nach Nordamerika deutlich hinter dem Wachstum des übrigen deutschen Exports zurück. Die Konsequenz war, daß der Anteil der deutschen Gesamtausfuhr, der in die Vereinigten Staaten ging, immer weiter abnahm: Hatte er 1889/91 noch gut 12 % betragen, lag er 1911/13 bei nur noch 7,6 %.120 Das war eine signifikante Abwärtsentwicklung, die sich besonders unmittelbar nach dem Inkrafttreten sowohl des McKinley- als auch des Dingley-Tarifs beschleunigte. Drittens expandierte der deutsche Export in die USA auch langsamer als die aggregierte amerikanische Einfuhr, die von 1889/91 bis 1911/13 um 110 % anstieg und für die in dieser Zeit zunehmend außereuropäische Regionen als Herkunftsgebiete an Bedeutung gewannen.121 Vergleicht man die vor diesem Hintergrund eher enttäuschende Entwicklung der deutschen Ausfuhr in die Vereinigten Staaten mit der des Rußlandexports, ergibt sich eine bemerkenswerte Diskrepanz: Während nämlich der deutsche US-Export zwischen 1889/91 und 1911/13 um 75 % zulegte, explodierte die Rußlandausfuhr im gleichen Zeitraum um 334 % – und das, obwohl das russische Zollniveau das amerikanische im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg im Durchschnitt noch überstieg. Der Vergleich legt nahe, daß der Hinweis auf den amerikanischen Hochprotektionismus allein nicht aus-

118 S. 332. 119 120 121

Vgl. Jasper, Strukturwandlungen, S. 270 f.; Fiebig-v. Hase, Wirtschaftsbeziehungen, Vgl. vorn, Tab. 7. Vgl. ebd. Vgl. Bureau of Census, Historical Statistics of the United States, Bd. 2, S. 906 f.

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reicht, um das relativ langsame Wachstum der deutschen Ausfuhr in die Vereinigten Staaten zu erklären. Erst wenn man zusätzlich die überschäumende Entwicklung der amerikanischen Industrie berücksichtigt, die sich zunehmend in der Lage zeigte, importkonkurrierende Produkte zu erzeugen und selber zu exportieren, werden die Probleme des deutschen Exports verständlich. In der Wahrnehmung der von ihnen betroffenen Zeitgenossen standen jedoch die Auswirkungen der amerikanischen Zölle ganz im Vordergrund. In zahllosen an die Reichsregierung gerichteten Eingaben und Petitionen, in Jahresberichten und auf Versammlungen artikulierten die Verbände der Industrie und des Handels, die Handelskammern und einzelne Firmen ihren Protest gegen das Schutzzollregime der USA. »Die deutsche Industrie« sei »durch die wiederholten starken Zollerhöhungen der Vereinigten Staaten Schritt für Schritt von dem Absatzgebiet zurückgedrängt worden, das der jenseitige Markt für sie ehedem bildete«, klagte beispielsweise der Verein der Industriellen des Regierungsbezirks Köln Anfang 1899 in einer Eingabe an den Reichskanzler.122 Auch die Handelskammer zu Gera kam in ihrem Jahresbericht für 1898 zu dem Ergebnis, daß »die rücksichtslose Zollpolitik der Vereinigten Staaten von Nordamerika ... es durch ihren enorm hohen Schutzzoll ... dahin gebracht« habe, »dass die Einfuhr auf dortigem Markte ganz bedeutend zurückgegangen« sei.123 An diesem Tenor hatte sich auch ein Jahrzehnt später wenig geändert: Auf der Ende 1909 von Handelsvertragsverein und BdI nach dem Inkrafttreten des Payne-Aldrich-Tarifs veranstalteten Amerikakonferenz etwa gab ein Stuttgarter Delegierter zu Protokoll, daß von 150 befragten Industriellen »ein volles Drittel« erklärt habe, infolge neuer Zollerhöhungen auf die von ihnen produzierten Waren nicht mehr exportieren zu können.124 Die häufig zwischen 30 und 50 %, teilweise sogar darüber liegenden Zölle bildeten jedoch nur einen Teil der Einfuhrbehinderung, mit der sich der deutsche Export in die Vereinigten Staaten konfrontiert fand. Eine wesentliche handelshemmende Wirkung entfalteten darüber hinaus die amerikanischen Zollverwaltungsvorschriften und die Praxis ihrer Umsetzung. In den Klagen der deutschen Exporteure – daran änderte sich von 1890 bis zum Weltkrieg wenig – standen sie oftmals sogar im Vordergrund. Das amerikanische Zollverwaltungsgesetz enthielt – angefangen mit eigentlich funktionslosen Hygie122 Zit. nach der Denkschrift, dem Internationalen Handelscongress zu Philadelphia überreicht von J. van der Zypen, 20.9.1899, BA, R 901, 12218. Vgl. allg. die Flut von Eingaben und Petitionen in den Akten der Abt. II des AA: BA, R 901, 12216–12257, sowie BA, R 901, 4576– 4582. 123 Zit. nach der Denkschrift, dem Internationalen Handelscongress zu Philadelphia überreicht von J. van der Zypen, 20.9.1899, BA, R 901, 12218. 124 Protokoll der von HVV und BdI am 29.11.1909 veranstalteten Vertraulichen Konferenz über die kommerziellen und handelspolitischen Beziehungen zwischen dem Deutschen Reich und den Vereinigten Staaten von Amerika, BA, R 901, 4615, Bl. 147.

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nebestimmungen über exzessive Deklarationsvorschriften bis zum Zwang der kostenpflichtigen Beglaubigung aller Papiere durch ein genau festgelegtes amerikanisches Konsulat in Deutschland – zahlreiche Verfügungen, die, gerade bei enger Auslegung, zu einer Erschwerung des Handels führen mußten. Die mit Abstand meiste Kritik seitens der Exportindustrie und des Handels knüpfte sich aber an den Umstand, daß der amerikanische Zolltarif in den beiden Jahrzehnten vor dem Ersten Weltkrieg in der Hauptsache aus Wertzöllen bestand. Während das deutsche Zollsystem auf dem Prinzip des spezifischen Zolls aufgebaut war, bei dem die Mengeneinheit einer Ware (Stückzahl, Gewicht etc.) die Bemessungsgrundlage für die Zollerhebung bildete, stellte der amerikanische Tarif eine Mischung von spezifischen und Wertzollsätzen dar. Im Laufe der Zeit war das Wertzollsystem vom Gesetzgeber immer weiter ausgebaut worden, so daß es schließlich eindeutig dominierte. Der Dreh- und Angelpunkt jedes funktionsfähigen Wertzollsystems ist die klare und nachvollziehbare Bestimmung des Warenpreises, der bei der Zollbemessung zugrunde gelegt werden soll.125 Genau davon konnte in der amerikanischen Verzollungspraxis jedoch nicht die Rede sein. Vielmehr barg das Verzollungsverfahren, das die deutschen Waren in den USA erwartete, eine Reihe von Unwägbarkeiten und Risiken, die geeignet waren, die Transaktionskosten drastisch nach oben zu treiben.126 Die Hauptbeschwerden des deutschen Handels und der Exportindustrie richteten sich gegen die Tätigkeit der amerikanischen appraisers, der Abschätzer, die bei der Bemessung des Marktwertes der eingehenden Waren vielfach zu Ergebnissen kamen, die von den Angaben der Exporteure erheblich und sicher auch häufig willkürlich nach oben abwichen. Einen durchaus typischen Fall schilderte der Bleistiftproduzent Faber im Rahmen einer Umfrage der Handels- und Gewerbekammer Mittelfranken über die Erfahrungen mit dem amerikanischen Verzollungsverfahren: Eine Ladung Stifte nach New York, die der süddeutsche Industrielle mit dem gleichen Wert deklariert hatte, »zu welchem dieser Artikel schon seit Jahren nach drüben fakturiert und auch in Deutschland verkauft« worden war, schätzte die amerikanische Zollbehörde 125 Vgl. etwa Glastetter, Außenwirtschaftspolitik, S. 185 f. 126 Hierzu und zum Folgenden vgl. Aufzeichnung über den gegenwärtigen Stand der sanitären Maßnahmen sowie der allgemeinen handelspolitischen Beziehungen Deutschlands gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika, vom RI am 18.10.1899 an das AA übersandt, BA, 1501, 103090, Bl. 26 f.; Zusammenstellung von Anträgen deutscher Interessenten (Vereinigte Staaten von Amerika. Drucks. Nr. 3. Geh.), Stand Ende August 1905, BA, R 901, 12260, Bl. 178– 213; CVDI, CVH u. BdI an Bülow, 7.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 45 f.; Denkschrift für den WA, April 1907, BA, R 901, 4585, Bl. 55–61; Auszug aus den Aeußerungen der Handelsvertretungen zu dem Erlasse des MHG vom 7.4.1906, betr. Verzollungsvorschriften der Vereinigten Staaten von Amerika, BA, R 901, 4576, Bl. 8–22; HK Harburg an Bülow, 8.12.1906, ebd., Bl. 134–138; Berliner Lokalanzeiger, 21.11.1906; Deutsche Tageszeitung, 27.1.1907; Vossische Zeitung, 8.3.1907; Der Tag, 14.4.1907; Frankfurter Zeitung, 27.4.1907; Der Deutsche Handelstag, Bd. 2, S. 583–585; Fisk, Handelspolitik, S. 9–23.

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plötzlich mit einem um 50 % erhöhten Marktwert ein – angeblich, wie Faber behauptete, auf Veranlassung seiner amerikanischen Konkurrenz hin.127 Die Erhöhung des deklarierten Wertes durch den appraiser hatte nicht nur den proportionalen Anstieg des ad valorem berechneten Zolles auf die eingeführte Ware zur Folge, sondern zog auch eine empfindliche Zollstrafe wegen Unterdeklarierung nach sich. Im Falle der Firma Faber war die Abweichung sogar so hoch, daß die amerikanische Zollbehörde den Tatbestand eines Betrugsversuchs als erfüllt ansah und die Ware kurzerhand beschlagnahmte. Zwar gab es in derartigen Fällen für den Exporteur oder Importeur die Möglichkeit, gegen die Entscheidung des Wertabschätzers Einspruch einzulegen. Doch bürdete das Berufungsverfahren die Beweislast einseitig dem Kaufmann auf, verursachte für ihn weitere Kosten und war in seinem Ausgang völlig unsicher. Der Bleistifthersteller Faber beispielsweise versuchte die Richtigkeit des von ihm deklarierten Preises nachzuweisen, indem er – dem amerikanischen Zollgesetz entsprechend – beeidete Aussagen verschiedener Abnehmer in Deutschland und im Ausland beibrachte, die belegten, daß »die betreffenden Kunden denselben Stift« von ihm »nicht teuerer kauften«, als er »ihn nach den Vereinigten Staaten fakturierte«. Obwohl er diese von amerikanischen Konsuln beglaubigten Zeugnisse durch seinen New Yorker Anwalt der Zollbehörde vorlegen ließ, war »das Resultat seines Vorgehens ... ein vollständig negatives«, da diese »trotz der mehrfach erbrachten Beweise« für die Richtigkeit des deklarierten Wertes auf ihrer ursprünglichen Entscheidung beharrte und die Ware nun endgültig konfiszierte.128 Die Erfahrung der Unkalkulierbarkeit, die aus diesem und vielen ähnlichen Fällen spricht, unterminierte nachhaltig das für dauerhafte internationale Geschäftsbeziehungen aufgrund seines transaktionskostensenkenden Effekts zentrale institutionelle Vertrauen129 in das erwartungsgemäße Funktionieren der amerikanischen Zollverwaltung. Dieser Umstand wog so schwer, daß, wie die Frankfurter Zeitung 1907 die Stimmung unter den deutschen Amerikaexporteuren zusammenfaßte, für die »Interessenten ... die Verbesserung der amerikanischen Zollabfertigung fast noch wichtiger« zu sein schien »als eine Tarifrevision«.130 Zu den Problemen, die ihr die amerikanischen Schutzzölle und das als schikanös empfundene Verzollungsverfahren bereiteten, trat aus der Perspektive der deutschen Industrie seit dem Ende der 1890er Jahre eine weitere Bedrohung: Zunehmend sah sie sich nun sowohl auf dem eigenen Binnenmarkt als 127 Fa. Faber an die Handels- und Gewerbekammer für Mittelfranken, Nürnberg, 24.9.1906, BA, R 901, 4576, Bl. 36. 128 Ebd. 129 Vgl. nur Ripperger, Ökonomik des Vertrauens; Siegenthaler, Regelvertrauen; Fiedler, Vertrauen; Zucker, Production of Trust. 130 Frankfurter Zeitung, 27.4.1907. Vgl. Berliner Lokalanzeiger, 21.11.1906; Richthofen an Sternburg etc., 16.3.1905, S. 10 f., BA, R 901, 12260.

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auch auf den Märkten dritter Staaten inner- und außerhalb Europas der Konkurrenz des schnell anwachsenden amerikanischen Industrieexports ausgesetzt. Tatsächlich läßt sich seit 1897/98 – und damit fast gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des Dingley-Tarifs – für einen begrenzten Zeitraum von einer regelrechten Exportoffensive der amerikanischen Industrie sprechen, die sich auch auf dem deutschen Markt deutlich bemerkbar machte. Von 1895 bis 1900 schnellte beispielsweise der deutsche Import amerikanischer Maschinen und Maschinenteile – des wichtigsten Einzelpostens der industriellen Einfuhr aus den USA – um fast das Zehnfache, von 3,3 auf 31,8 Mio. Mark, empor.131 Es waren enorme Zuwachsraten wie diese, die die Zeitgenossen eine unmittelbar bevorstehende »Überschwemmung« Europas durch amerikanische Industrieerzeugnisse befürchten ließen. Einen neuen Schub erfuhr die Angst vor der amerikanischen Konkurrenz, als im Frühjahr 1900 die im Kaiserreich seit 1895 andauernde Hochkonjunktur umschlug und in eine scharfe Rezession überging. Obwohl sich die meisten Nationalökonomen darüber einig waren, daß es sich bei ihr um eine Überproduktionskrise handelte, die das Ergebnis der in den vorangegangenen Boomjahren aufgebauten Überkapazitäten bildete, wurde die Depression vielfach und zumal von Seiten der deutschen Industrie den USA angelastet.132 Diese Zurechnung beruhte darauf, daß die aus Amerika kommende Nachricht, eine Reihe großer Eisenwerke beabsichtige aufgrund von Überproduktion ihren Betrieb einzustellen, in Deutschland im April 1900 zu einem die Krise einleitenden Kursverfall an der Börse führte, da hier die Befürchtung bestand, daß nun eine von negativen Preiseffekten begleitete Überflutung des deutschen Marktes mit amerikanischen Dumping-Exporten bevorstehe. Faktisch kam der amerikanischen Wirtschaftsentwicklung damit zwar allenfalls eine Auslöserfunktion zu, doch macht die empfindliche Reaktion der Börse zugleich deutlich, wie tief die Angst vor der amerikanischen Industriekonkurrenz in der deutschen Wirtschaft verankert war. Letztlich erwies sich das atemberaubende Wachstumstempo des amerikanischen Industrieexports nach Deutschland kurz vor der Jahrhundertwende als ein kurzlebiges und wesentlich durch die konjunkturelle Inkongruenz zwischen den USA und Europa mitbedingtes Phänomen: Da die Konjunktur in Amerika später und langsamer als in Europa anzog, bewegten sich die Preise und die Binnennachfrage in den Vereinigten Staaten 1897/98 noch auf einem niedrigen Niveau, während sich die europäische Wirtschaft zur gleichen Zeit bereits in einer Boomphase befand, die von einem ausgeprägten Preisauftrieb 131 StHbDR, 2. T., S. 550 f. Vgl. Ballod, Die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen, S. 181. 132 Vgl. Steinberg, Wirtschaftskrise; Eulenburg, Wirtschaftskrise; Lotz, Wirtschaftliche Krisis; Vagts, Deutschland, S. 349 ff.; Fiebig-v. Hase, Lateinamerika, S. 325 ff.

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begleitet wurde. Der außergewöhnliche Exportanreiz, den diese Konstellation für die amerikanische Industrie mit sich brachte, war nicht von langer Dauer: Als sich die konjunkturelle Lage in den Vereinigten Staaten seit 1901 sprunghaft verbesserte, die Wirtschaftskrise in Europa aber noch anhielt, verkehrten sich die Ausgangsbedingungen in ihr Gegenteil und begannen sich nun zugunsten der deutschen Industrieausfuhr in die USA auszuwirken. Insgesamt wuchs der industrielle Export der Vereinigten Staaten nach Deutschland nach der Jahrhundertwende mit einer deutlich moderateren Geschwindigkeit als in den Jahren kurz zuvor. Er beschränkte sich überdies stets auf ein relativ schmales Segment von Produkten. Daher änderte sich bis zum Ersten Weltkrieg auch nichts Grundsätzliches an der Struktur des deutschen Imports aus den USA, der sich weiterhin zu ungefähr 90 % aus Rohstoffen und Agrarprodukten zusammensetzte, gegenüber denen industrielle Fertigwaren mit einem Anteil von einem Zehntel nicht viel mehr als eine randständige Rolle spielten.133 Ungeachtet dessen blieb die Angst vor der übermächtig erscheinenden amerikanischen Industriekonkurrenz auch nach der Jahrhundertwende ein fester Bestandteil im Perzeptionsraster der deutschen Industriellen. Dazu trug fraglos auch bei, daß sie eben nicht nur in Deutschland und in den anderen europäischen Industriestaaten, sondern vielleicht mehr noch auf den überseeischen Drittmärkten plötzlich auf neue amerikanische Wettbewerber trafen, die darüber hinaus von einer forcierten staatlichen Exportpolitik unterstützt wurden. Im Hinblick auf Lateinamerika etwa faßte die Zeitschrift »Export« einen in der deutschen Exportwirtschaft verbreiteten Eindruck dahingehend zusammen, daß die USA alles daransetze, »um den europäischen Industriestaaten diese prächtigen Absatzgebiete, auf denen besonders England und Deutschland ihre ungestörtesten und lohnendsten Märkte finden, streitig zu machen«.134 Der Verband Reisender Kaufleute Deutschlands kam aufgrund seiner Tätigkeit in Brasilien ebenfalls zu dem Urteil, daß »[w]ir ... in Amerika unseren großen Handelsfeind für die Zukunft zu erblicken« hätten, »denn er wird unser größter und erfolgreichster Konkurrent auf dem Weltmarkt werden«.135 Bei allen amerikanischen Exporterfolgen konnte jedoch auch im Hinblick auf die überseeischen Märkte von einer Verdrängung des deutschen Exportes keine Rede sein – das zeigen schon das überproportionale Wachstum der deutschen Ausfuhr in diese Regionen und die zunehmende Rolle, die sie – und das gilt besonders für Südamerika – für den deutschen Export spielten. Auch hier griffen mithin die Erfahrung eines tatsächlich vorhandenen ameri-

133 Vgl. StDR 165, B. 1904, S. XIX, 24 ff.; StDR 271. 1914, S. XIX. 26 f.; Prager, Handelsbeziehungen, S. 17 f. 134 Export, 13.6.1901. 135 Denkschrift des Verbandes Reisender Kaufleute Deutschlands, 9.10.1901, zit. nach Fiebig-v. Hase, Lateinamerika, S. 347.

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kanischen Konkurrenzdrucks und seine deutliche Überzeichnung in der Wahrnehmung und Darstellung der deutschen Exporteure nahtlos ineinander.136 Amerikanischer Hochprotektionismus und Handelsimperialismus, das beeindruckende Wachstum der amerikanischen Industrie und ihre Exportoffensive seit 1897/98 – all das verdichtete sich zum Bedrohungssyndrom der »amerikanischen Gefahr«, das um die Jahrhundertwende die Reihen der Industriellen ebenso wie die politische Öffentlichkeit in allen europäischen Industriestaaten erfaßte, nirgendwo aber eine ähnlich lange Halbwertzeit wie in Deutschland hatte. Das Szenario der »amerikanischen Gefahr« wurzelte in einer eigentümlichen Mischung von Bewunderung für die technisch-organisatorischen Leistungen und den rasanten ökonomischen Aufstieg der USA einerseits und der Angst, dem aufstrebenden Wirtschaftskoloß, der scheinbar über unbegrenzte Ressourcen an Menschen und Material verfügte, im sozialdarwinistischen Existenzkampf zu unterliegen, andererseits. Obwohl die »amerikanische Gefahr« von Interessenverbänden und politischen Parteien immer wieder gezielt dazu benutzt wurde, wirtschaftspolitische Forderungen durchzusetzen und Wähler zu mobilisieren, griffe es zu kurz, sie lediglich als manipulatives Instrument zu interpretieren. Die breite, vor allem von Nationalökonomen und Journalisten getragene Debatte137 über die »amerikanische Gefahr« legt vielmehr nahe, daß es sich bei ihr um mehr als ein bloß taktisch motiviertes Konstrukt handelte. Die Wahrnehmung tatsächlich existierender Tendenzen verband sich mit ihrer zum Teil ins Groteske gehenden Verzeichnung. Es spricht vieles dafür, daß sowohl das Zerrbild der »amerikanischen Gefahr« als auch die eng mit ihr zusammenhängende Angst vor der »Amerikanisierung Europas« Produkte einer Verschiebung in der Amerikaperzeption des europäischen und insbesondere des deutschen Bürgertums waren, die sich im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts ereignete und in deren Verlauf der ursprünglich im Zentrum der Aufmerksamkeit stehende und den demokratischen Modellcharakter der USA betonende politische Aspekt immer mehr in den Hintergrund trat und ihrer Wahrnehmung als ökonomische und auch als gesellschaftliche Herausforderung Platz machte. Die Ursachen dieses Perspektivenwechsels waren die staunenerregende industrielle Entwicklung der Vereinigten Staaten nach dem Bürgerkrieg und das scheinbare Näherrücken der neuen Industriemacht in einer zunehmend integrierten globalen Ökonomie, aber auch die Hochindu136 In diesem Sinne auch Fiebig-v. Hase, Lateinamerika, S. 351 ff. Vgl. dagegen Vagts, Deutschland, S. 390 ff. 137 Vgl. etwa Prager, Die amerikanische Gefahr; Sartorius v. Waltershausen, Handelsbilanz; Wolf, Volkswirtschaft; Lenschau, Die amerikanische Gefahr; Wiese, Die nordamerikanische Konkurrenz; Knebel-Doberitz, Besteht für Deutschland eine amerikanische Gefahr?; Dietzel, Der deutsch-amerikanische Handelsvertrag.

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strialisierung in Deutschland selbst, welche die USA häufig zur Projektionsfläche eigener Modernisierungsängste und -wünsche werden ließ.138 Zusätzlich stabilisiert wurde die Vorstellung von der »amerikanischen Gefahr« im Deutschland der Jahrhundertwende noch dadurch, daß sie mit anderen zeitgenössischen Leitbildern und Debatten eng verkoppelt war. An erster Stelle ist hier die von vielen führenden Nationalökonomen geteilte Lehre von den drei, den Globus in Zukunft dominierenden Weltreichen zu nennen, in der die USA eine feste Rolle als extrem expansionistische, auf die Durchsetzung einer »wirtschaftlichen Monroedoktrin«139 abzielende Weltmacht spielten, die letztlich die Beherrschung der gesamten westlichen Hemisphäre in Form eines nach außen weitgehend abgeschlossenen Großreichs anstrebte.140 So weit die Einigkeit über die Existenz einer »amerikanischen Gefahr« unter den wirtschaftlichen und politischen Eliten des Deutschen Kaiserreichs reichte, so uneinig war man sich über ihre spezifische Ausformung und vor allem über die richtigen handelspolitischen Mittel zu ihrer Bekämpfung. Die agrarische Rechte, die ganz auf die sie selbst bedrohende »amerikanische Gefahr« fixiert war, die von der überlegenen landwirtschaftlichen Konkurrenz in den USA ausging, steuerte einen klaren Konfrontationskurs. Der agrarprotektionistische Feldzug, zu dem die agrarischen Interessenorganisationen vor der Jahrhundertwende auszogen, richtete sich wegen seiner Bedeutung vor allem auch gegen den landwirtschaftlichen Import aus den Vereinigten Staaten. Daher war es kein Zufall, daß das tatsächlich implementierte landwirtschaftliche Schutzsystem, das die Agrarier schließlich durchsetzen konnten, ebenfalls eine deutliche antiamerikanische Spitze besaß – das galt weniger für die Getreidezollerhöhungen des Bülow-Tarifs, die alle Getreideimporteure in gleichem Maße trafen, als vielmehr für die in erster Linie gegen die Vieh- und Fleischeinfuhr aus den USA gerichteten veterinärpolizeilichen und sanitären Maßnahmen wie das 1894 angeblich wegen Texas-Fieber-Gefahr erlassene Verbot der Einfuhr von Rindern und Rindfleisch aus den Vereinigten Staaten oder das Fleischbeschaugesetz von 1900, durch das die deutschen Fleischproduzenten unter dem Vorwand des Seuchenschutzes eine fast vollständige Einfuhrsperre gegen ihre überseeische Konkurrenz erreichten.141 138 Vgl. hierzu Schmidt-Gernig, Zukunftsmodell Amerika, S. 88 ff., u. allg. ders., Reisen in die Moderne. 139 Schmoller, Wandlungen, S. 380. 140 Vgl. zu diesem Absatz Vagts, Deutschland, S. 345–425; Stegmann, Erben Bismarcks, S. 82 ff.; Ullmann, Bund der Industriellen, S. 168 f., 204 ff.; Fiebig-v. Hase, Lateinamerika, S. 320–360; dies., USA und Europa, S. 20 ff.; dies., United States, S. 42 f.; Etges, Wirtschaftsnationalismus, S. 295–300. 141 Zum Fleischbeschaugesetz vgl. Nonn, Verbraucherprotest, S. 116–121. So »weitgehend übersehen« von der historischen Forschung, wie Nonn (S. 116) behauptet, war das Fleischbeschaugesetz allerdings nicht. Vgl. die von ihm nicht angeführten Böhm, Überseehandel, S. 224– 235; Teichmann, Politik der Agrarpreisstützung, S. 599 ff.

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Aber auch nachdem der agrarprotektionistische Schutzwall aufgeworfen war, änderte sich nichts Grundsätzliches an der Konfliktstrategie, welche die rechten Agrarier gegenüber den Vereinigten Staaten favorisierten. Jetzt ging es darum, den einmal erlangten landwirtschaftlichen Schutz um jeden Preis zu verteidigen. Unzählige Eingaben an die Regierung und zahllose Artikel in der agrarischen Presse wiederholten mit gebetsmühlenartiger Penetranz, daß die Landwirtschaft »ein volles und gutes Recht« habe, »darauf zu bestehen«, daß im Rahmen einer handelspolitischen Verständigung mit den USA »unter die Sätze des Vertragstarifs bei ihren Erzeugnissen nicht herabgegangen w[e]rd[e] und daß bezüglich der Vieheinfuhr keine Zugeständnisse gemacht« würden.142 Die insbesondere von den extremen Agrariern des BdL immer wieder vorgebrachten Forderungen nach einer aggressiven Handelspolitik gegenüber den USA liefen im Grunde darauf hinaus, das Deutsche Reich in einen Zollkrieg zu treiben. Ganz unverhohlen sprach das der Chefredakteur der Deutschen Tageszeitung, Georg Oertel, 1907 auf der Generalversammlung des BdL im Zirkus Busch unter dem stürmischen Beifall der Delegierten aus: Ein »frischer fröhlicher Krieg« sei »viel besser ... als ein fauler dumpfiger Friede (Beifall), als ein Friede, der erkauft wird, um den Preis deutscher Ehre, um den Preis deutschen Gedeihens. Deshalb keine Vermeidung des Zollkriegs um jeden Preis!«143 In die Zollkriegshetze des BdL stimmten die Organisationen von Industrie und Handel nicht ein. Auch in ihnen war jedoch die Ansicht weit verbreitet, daß die Abwehr der »amerikanischen Gefahr« ein härteres handelspolitisches Vorgehen der Reichsregierung als bisher erfordere. Die hinter dieser gemeinsamen Auffassung liegenden Interessen gestalteten sich freilich äußerst heterogen: Während einige Industriezweige in erster Linie einen erhöhten Zollschutz des deutschen Binnenmarktes vor ihrer nordamerikanischen Konkurrenz anstrebten, wollten andere die Zölle des deutschen Generaltarifs als Verhandlungsobjekte eingesetzt wissen, mit Hilfe derer im Rahmen von Handelsvertragsverhandlungen eine Absenkung der amerikanischen Einfuhrzölle erreicht werden sollte. Zeitweise erwies sich aber die »amerikanische Gefahr« als so starke Klammer, daß die innerhalb der deutschen Industrie und zum Teil sogar innerhalb einzelner Branchen bestehenden Interessengegensätze überdeckt wurden. Das war etwa im Vorfeld des Bülow-Tarifs der Fall, als die sich ihrem Höhepunkt nähernde Hysterie wegen der »amerikanischen Gefahr« wesentlich dazu beitrug, innerhalb des BdI eine Zollerhöhungen gegenüber 142 Deutsche Tageszeitung, 24.2.1907, Hervorh. i. O. Vgl. ebd., 16.1.1907, 16.2.1907, 26.2.1907, 6.4.1907, 20.4.1907; Rheinischer Bauern-Verein an Bülow, 27.3.1907, BA, R 901, 4576, Bl. 180; Achtzehnter Bericht der RT-Kommission für die Petitionen, BA, R 901, 4586, Bl. 6 f. 143 Bericht über die 14. Generalversammlung des BdL, in: Deutsche Tageszeitung, 12.2.1907.

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aufgeschlossene Allianz entstehen zu lassen und den Verband vorübergehend auf Sammlungskurs zu bringen.144 Nach der Jahrhundertwende bildete die gemeinsame Angst vor der »amerikanischen Gefahr« den ausschlaggebenden Grund dafür, daß alle wichtigen Wirtschaftsverbände zusammen mit einer großen Anzahl von Handelskammern und einer Reihe namhafter Repräsentanten aus Handel, Industrie und Politik dem 1904 unter der Ägide des Breslauer Nationalökonomen Julius Wolf gegründeten Mitteleuropäischen Wirtschaftsverein beitraten.145 Die Zielvision des neuen Verbandes: die Schaffung eines in seiner Ausgestaltung nicht näher spezifizierten wirtschaftlichen Präferenzsystems in Kontinentaleuropa, hatte eine klar antiamerikanische Stoßrichtung. Auch in seiner praktischen Arbeit konzentrierte sich der Mitteleuropäische Wirtschaftsverein angesichts der bevorstehenden deutsch-amerikanischen Vertragsverhandlungen sogleich auf die Frage der Handelsbeziehungen zu den Vereinigten Staaten. In einer umfangreichen Denkschrift brachte er die »in den beteiligten Kreisen« herrschende »Verbitterung« darüber zum Ausdruck, »daß die Amerikaner im Zolltarif und Verzollungsverfahren eine solche große Rigorosität walten lassen können, ohne daß deutscherseits irgendwelche Gegenmaßregeln ergriffen werden«.146 Für die Handelsvertragsverhandlungen riet der Verband der Reichsregierung, sich »nicht einschüchtern« zu lassen und »festzubleiben«. Angesichts der geringen Konzessionen, welche die USA voraussichtlich zu machen bereit seien, solle das Deutsche Reich ihr nicht länger die uneingeschränkte Meistbegünstigung, sondern lediglich einen kleinen Teil der ermäßigten Zölle des deutschen Vertragstarifs gewähren.147 In die gleiche Kerbe schlug wenige Monate später auch eine Eingabe der »Interessengemeinschaft der deutschen Industrie«, die CVDI, BdI und die Centralstelle für Vorbereitung von Handelsverträgen kurz zuvor als gemeinsame Dachorganisation aus der Taufe gehoben hatten. Mit dem vollen Selbstbewußtsein, für den bei weitem größten Teil der organisierten deutschen Industrie zu sprechen, und vor dem Hintergrund des immer noch ungeklärten handelspolitischen Verhältnisses zu den USA verliehen die Verbände »nochmals in letzter Stunde« den Forderungen »dieser weiten industriellen Kreise« Nachdruck. Die »deutsche Industrie« sei »von der Wichtigkeit eines dauernden Handelsabkommens« zwischen Deutschland und den USA überzeugt, vertrete aber die Ansicht, »daß die loyale Anerkennung der deutschen Interes144 Vgl. vorn, S. 238. 145 Vgl. Kaelble, Industrielle Interessenpolitik, S. 155 ff; Ullmann, Bund der Industriellen, S. 204 ff.; Theiner, »Mitteleuropa«-Pläne, S. 134; Gottwald, Art. Mitteleuropaorganisationen, S. 365 f.; Fiebig-v. Hase, Wirtschaftsbeziehungen, S. 353 ff.; Wolf, Materialien, S. 17 ff., 36 ff. 146 Mitteleuropäischer Wirtschaftsverein in Deutschland, Denkschrift, betr. die Neuregelung der handelspolitischen Beziehungen Deutschlands zu den Vereinigten Staaten von Amerika, Berlin 1905, S. 36, BA, R 1501, 103086. 147 Vgl. ebd., S. 28 ff., 88 f.

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sen es erfordert, daß die Vereinigten Staaten von Amerika wesentlich größere Konzessionen gewähren müssen, als sie die Sektion III des Dingley-Tarifes enthält, sofern ihm [sic!] von Deutschland die Meistbegünstigung in gleichem oder ähnlichem Umfange wie bisher zugestanden werden soll«. Außerdem sei es »dringend notwendig, von Amerika Sicherheit dafür zu erhalten, daß während der Vertragsdauer weder eine Erhöhung des Dingleytarifes noch etwa eine Differenzierung zuungunsten der deutschen Ausfuhr stattfinden werde«.148 Die Geister schieden sich jedoch an der Frage, wie weit eine handelspolitische Konfrontation mit den USA getrieben und welche Risiken dabei in Kauf genommen werden sollten. »In den deutschen Industrien seien die Ansichten über das einzuschlagende Verfahren geteilt«, resümierte Staatssekretär Posadowsky Anfang 1906, wenige Tage nach der Willenserklärung von CVDI, CVH und BdI, vor dem Preußischen Staatsministerium. Zwar seien sich die Industriellen darüber einig, »daß man den Vereinigten Staaten die gesamten Vertragszölle nur gegen gleichwertige Konzessionen gewähren solle«, doch hätten »nur wenige Stimmen« dafür plädiert, »dieses Verlangen auf die Gefahr eines Zollkrieges hin durchzusetzen«. Für eine harte zollpolitische Auseinandersetzung seien »nur diejenigen Industrien eingetreten, welche einen großen Teil ihres Absatzes nach den Vereinigten Staaten bereits verloren hätten«; diejenigen Industrien, die nach wie vor mit einem Gutteil ihrer Ausfuhr auf den nordamerikanischen Markt angewiesen seien, hätten »dagegen erklärt, daß sie einen Zollkrieg mit den Vereinigten Staaten, wenn er auch nur kurze Zeit dauere, nicht ertragen könnten«.149 Als nach dem Inkrafttreten des Payne-Aldrich-Tarifs drei Jahre später die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen abermals auf der Tagesordnung standen, ergab sich auf der von BdI und Handelsvertragsverein veranstalteten Amerikakonferenz ein ganz ähnliches Bild. Wieder wurde über die »amerikanische Rücksichtslosigkeit und selbstherrliche Willkür«150 geklagt und gefordert, den USA »mit Entschiedenheit gegenüberzutreten«.151 Auch jetzt aber traten für handelspolitische Repressionsmaßnahmen nur jene Industriellen ein, »die ihren Absatz nach der Union verloren« hatten oder durch den neuen amerikanischen Zolltarif zu verlieren befürchteten. Die Vertreter der weiterhin exportierenden Branchen, die auf der Konferenz in der über148 CVDI, CVH u. BdI an Bülow, 7.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 45. 149 Sitzung des Staatsministeriums am 12.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 78. 150 Zusammenfassung der Ergebnisse der am 29.11.1909 auf Einladung von BdI u. HVV abgehaltenen Vertraulichen Besprechung über die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen, BdI an Kempff, 14.10.1910, BA, R 901, 4615, Bl. 151. 151 Protokoll der von HVV und BdI am 29.11.1909 veranstalteten Vertraulichen Konferenz über die kommerziellen und handelspolitischen Beziehungen zwischen dem Deutschen Reich und den Vereinigten Staaten von Amerika, BA, R 901, 4615, Bl. 137.

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großen Mehrheit waren, wiesen dagegen darauf hin, daß die im Falle eines handelspolitischen Konflikts zu gewärtigende Anwendung des amerikanischen Maximaltarifs die deutsche Ausfuhr in die USA »auf einen geringen Bruchteil« herabmindern würde. »Arbeitslosigkeit in ganzen Industriebezirken«, »[z]ahlreiche Kurseinbrüche, große Verluste auch für die deutschen Schiffahrtsgesellschaften« wären dann die unausweichlichen Folgen. Auch die »schon jetzt häufige Verlegung von Industriebetrieben nach der Union (Auswanderung von Arbeitskräften und Kapital!)« würde sich »notwendigerweise vermehren«. Ein Zollkrieg mit den Vereinigten Staaten müsse daher »auf alle Fälle vermieden« werden.152

c) Stationen und Beweggründe der deutschen Handelspolitik Die Geschichte der handelspolitischen Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und dem Deutschen Kaiserreich, erregte sich 1907 der »Plutus«, ein volkswirtschaftliches Wochenblatt, würde sich unter dem Titel »›Der Schlaumeyer und der Angstpeter‹« vorzüglich zu »einer Bearbeitung in Buschversen für die Kinderstube eignen«. Wenn ein Historiker nach »Jahrtausenden« einmal »ein Buch ausgraben sollte, das lediglich eine Darstellung des gegenseitigen handelspolitischen Verhältnisses« enthielte, müsse er fast zwangsläufig zu dem Schluß gelangen, daß »Deutschland ein Vasallenstaat des mächtigen Amerika gewesen sei. Denn in den Kopf eines Nachgeborenen dürfte es nicht ohne weiteres hineingehen, daß ein selbständiger, souveräner Staat eine solche Fülle von Willkürlichkeiten über sich ergehen lassen konnte«, wie Deutschland sie auf handelspolitischem Gebiet durch die USA erlitten habe.153 Tatsächlich vermochten die Erfolge der Handelspolitik der deutschen Regierung gegenüber den Vereinigten Staaten den hochgespannten und zum Teil äußerst widersprüchlichen Erwartungen der verschiedenen wirtschaftlichen und politischen Interessengruppen im Kaiserreich nur zu einem geringen Bruchteil gerecht zu werden. Aber auch aus heutiger Sicht eignet der deutschen Handelspolitik gegenüber den USA vor dem Ersten Weltkrieg, aufs Ganze gesehen und insbesondere im Vergleich zum Vorgehen gegenüber Rußland, ein eigentümlich reaktiver und fast schon hilflos zu nennender Charakter, der erklärungsbedürftig scheint. Zunächst müssen aber die wesentlichen Stationen der deutsch-amerikanischen handelspolitischen Beziehungen nachgezeichnet

152 Zusammenfassung der Ergebnisse der am 29.11.1909 auf Einladung von BdI u. HVV abgehaltenen Vertraulichen Besprechung über die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen, BdI an Kempff, 14.10.1910, BA, R 901, 4615, Bl. 151 ff., Hervorh. i. O. Vgl. das Protokoll der Konferenz, ebd., Bl. 136–148. 153 Plutus, 11.5.1907.

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werden. Unter dem Aspekt der handelsvertraglichen Ausgestaltung lassen sich bis 1914 drei Perioden unterscheiden. 1. Bis zur Jahrhundertwende beruhten die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen auf einer an Fragwürdigkeit kaum zu überbietenden rechtlichen Grundlage. Die einzige vertragliche Basis, die existierte, war ein Vertrag zwischen Preußen und den Vereinigten Staaten von 1828 sowie einige wenige ähnlich alte Abkommen der USA mit den deutschen Küstenstaaten. Bei allen diesen Handelsabkommen handelte es sich im wesentlichen um einfache Meistbegünstigungsverträge. Obwohl das Deutsche Reich nicht der Rechtsnachfolger der Einzelstaaten war und die bestehenden Handelsverträge daher eigentlich mit der Reichsgründung ihre Geltung verloren hatten, wurden sie sowohl vom Reich als auch von den USA entgegen sonstiger Praxis ohne jede formelle Ratifizierungsmaßnahme auf das Verhältnis zwischen den beiden Staaten übertragen – zunächst implizit durch die gegenseitige faktische Gewährung der Meistbegünstigung, Mitte der 1880er Jahre, als Anlaß dazu bestand, dann auch explizit.154 Trotz der in den vorangehenden Verhandlungen deutlich gewordenen Auslegungsdifferenzen wurde das zwischen Deutschland und den USA bestehende unbeschränkte Meistbegünstigungsverhältnis durch die Saratoga-Konvention von 1891 noch einmal bestätigt. Dieses Abkommen, bei dem es sich formell lediglich um einen Notenwechsel handelte, resultierte aus der Bedrängnis, in welche die deutsche Regierung durch die Reziprozitätsklausel des gerade in Kraft getretenen McKinley-Tarifs geraten war. Da diese dem amerikanischen Präsidenten die Möglichkeit eröffnete, den deutschen Zucker auf dem amerikanischen Markt durch die Erhebung eines Strafzolls zu benachteiligen, gab sie der Regierung ein probates Druckmittel in die Hand, um die Aufhebung des seit 1883 bestehenden deutschen Einfuhrverbots für amerikanisches Schweinefleisch zu erzwingen. Konfrontiert mit der Gefahr, durch zollpolitische Differenzierung den nicht unbeträchtlichen deutschen Zuckerexport in die USA zu verlieren, glaubte das Auswärtigen Amt keine andere Wahl zu haben, als den von Staatsekretär Blaine gewiesenen Weg zu beschreiten: Die Reichsregierung hob am 3. September 1891 das 1883 wegen angeblicher Trichinengefahr erlassene Verbot für den Import von amerikanischem Schweinefleisch mit der Begründung auf, daß die von den USA kurz zuvor eingeführte obligatorische Fleischbeschau für exportiertes Fleisch seine Aufrechterhaltung nicht länger erforderlich mache. Gleichzeitig sicherte sie den Vereinigten Staaten die Zollermäßigungen zu, die sie Österreich-Ungarn und anderen Staaten im Rahmen der gerade laufenden Handelsvertragsverhandlungen gewähren würde. Im Gegenzug verzichtete der amerikanische Präsi154 Vgl. Fisk, Beziehungen, S. 176; Kaufmann, Welt-Zuckerindustrie, S. 380 ff; Prager, Handelsbeziehungen, S. 21 ff.; Vagts, Deutschland, S. 10 f.

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dent auf die Erhebung eines Zolls auf deutschen Zucker. Damit hatte das Saratoga-Abkommen die gegenseitige Behandlung als meistbegünstigte Staaten noch einmal deklaratorisch festgezurrt.155 Einen ersten Riß erhielt das bislang von beiden Seiten akzeptierte handelsvertragliche Fundament durch das Inkrafttreten des Wilson-Gorman-Tarifs von 1894. Der neue Zolltarif belastete den in die USA eingehenden Zucker mit einem Wertzoll von 40 %. Damit verlor Deutschland das Zugeständnis, das es drei Jahre zuvor im Saratoga-Abkommen von den Vereinigten Staaten erreicht hatte. Rechtlich weit problematischer war jedoch, daß der WilsonGorman-Tarif darüber hinaus die Zuckereinfuhr aus Deutschland ebenso wie aus allen anderen Ländern, die Ausfuhrprämien zahlten, mit einem Zuschlagzoll belegte. Die deutsche Regierung legte gegen diese Maßnahme mit der Begründung Protest ein, daß die Zahlung von Exportprämien eine interne Angelegenheit sei und die Erhebung eines Differentialzolls eine Durchbrechung des Meistbegünstigungsprinzips darstelle. Der Versuch des amerikanischen Präsidenten, den Kongreß zur Rücknahme des Zuschlagzolls zu bewegen, scheiterte am Senat, der sich auf den Standpunkt stellte, daß zwischen den USA und dem Deutschen Reich überhaupt kein Meistbegünstigungsverhältnis bestehe, da der Vertrag mit Preußen von 1828 nicht auf das Reich übergegangen sei. Zunächst blieb die ganze Sache allerdings noch ohne größere praktische Bedeutung, weil der wichtigste amerikanische Zuckerlieferant, Kuba, aufgrund innenpolitischer Wirren vorübergehend ausfiel und der deutsche Zuckerimport in die USA daher in den Folgejahren trotz des Zuschlagzolls sogar noch deutlich zulegen konnte.156 Die Hoffnung der Reichsregierung, die Republikaner würden nach ihrem Wahlsieg von 1896 zu ihrer politischen Linie vom Anfang der 1890er Jahre zurückkehren und die Zuckerzollzuschläge des Wilson-Gorman-Tarifs beseitigen, erwies sich als verfehlt. Das Gegenteil war der Fall: Der von der republikanischen Mehrheit verabschiedete Dingley-Tarif belastete den deutschen Zucker nun sogar mit einem Differentialzoll in voller Höhe der deutschen Exportprämie, was dazu beitrug, daß der amerikanische Markt für die deutschen Zuckerproduzenten im Laufe der nächsten Jahre vollständig verloren ging. Hinzu kam, daß die amerikanische Regierung mit Frankreich am 28. Mai 1898 einen Reziprozitätsvertrag nach Abschnitt 3 des Dingley-Tarifs sowie ein Jahr später ein viel weiter gehendes Abkommen nach Abschnitt 4 abschloß. Weder die Zollvergünstigungen des ersten Vertrages noch die deutlich umfassenderen des zweiten, der allerdings später vom Kongreß nicht ratifiziert wur155 Vgl. die Rede Marschalls, StenBerRT 1895/97, S. 5707 (3.5.1897). In diesem Sinne argumentieren auch Prager, Handelsbeziehungen, S. 29 f., und Vagts, Deutschland, S. 59. Vgl. dagegen Sartorius v. Waltershausen, Deutschland, S. 51; Borgius, Deutschland, S. 48. 156 Vgl. Prager, Handelsbeziehungen, S. 32 ff.; Vagts, Deutschland, S. 82–120; Stone, MostFavored Nation Relations, S. 433 f.; Sartorius v. Waltershausen, S. 53 ff.; Pommerin, Kaiser, S. 43 f.

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de, sollten für die Einfuhr aus Deutschland gelten.157 Das war nun in der Tat – in der Zuckerfrage hatte es noch interpretatorische Spielräume gegeben – ein offener Bruch mit dem Prinzip der unbeschränkten Meistbegünstigung, die umgekehrt das Reich den Vereinigten Staaten weiterhin gewährte. Als die deutsche Regierung in diesem Sinne in den USA mit Hinweis auf den Vertrag von 1828 Einspruch einlegte, teilte die McKinley-Administration ihr mit, daß sie zwar die Geltung des Abkommens nicht anzweifele, in ihm jedoch – eine offensichtliche Fehlinterpretation – nicht eine unbedingte, sondern nur eine bedingte Meistbegünstigung festgeschrieben sehe, welche die Ausdehnung der Frankreich gewährten Zollvergünstigungen von deutschen Gegenleistungen abhängig mache. Da sich die Einfuhrverbote, welche deutscherseits inzwischen – wie üblich mit gesundheitspolitischer Begründung – für amerikanisches Rindvieh, Rindfleisch und Obst verhängt worden waren, als Hebel zur Durchsetzung der eigenen Position als völlig unbrauchbar erwiesen hatten und lediglich dazu beitrugen, das handelspolitische Klima zu vergiften, war damit die auf die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf unbeschränkte Meistbegünstigung abzielende Politik der Reichsregierung unübersehbar gescheitert. Ihr blieb, wie das AA resignierend bekannte, »[u]nter diesen Umständen ... nichts anderes übrig, als die Auffassung der Vereinigten Staaten über die Auslegung des Vertrags ... zu der ihrigen zu machen« und auf dieser Grundlage in neue Vertragsverhandlungen mit den USA einzutreten.158 2. 1900 begann die Zeit der handelspolitischen »Provisorien«. Nach dem vergeblichen Versuch der deutschen Regierung, ihre – letztlich der britischen Freihandelstradition entstammende – Interpretation der Meistbegünstigung durchzusetzen, war zunächst völlig unklar, auf welcher Basis die deutschamerikanischen Handelsbeziehungen neu geordnet werden sollten. Fraglich war auch, was bis dahin geschehen sollte. Ein durchaus naheliegender, etwa Kanada gegenüber beschrittener Weg hätte darin bestanden, die USA nicht länger als meistbegünstigt zu behandeln. Das hätte zur Folge gehabt, daß aus den Vereinigten Staaten importierte Waren nicht länger mit den ermäßigten Zöllen des deutschen Vertragstarifs, sondern mit den weit höheren des Generaltarifs belegt worden wären. Angesichts der gerade ihrem Höhepunkt entgegentreibenden antiamerikanischen Welle in den Kreisen von Landwirtschaft und Industrie sowie der erregten Stimmung, die der amerikanischen Handelspolitik von Seiten der Reichstagsmehrheit entgegenschlug, hätte die Reichs157 Vgl. Aufzeichnung über den gegenwärtigen Stand der sanitären Maßnahmen sowie der allgemeinen handelspolitischen Beziehungen Deutschlands gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika, RI an AA, 18.10.1899, BA, R 1501, 103090, Bl. 25 f.; New Yorker Handelszeitung, 23.12.1899. 158 Memorandum des AA, Bülow an Posadowsky, 23.8.1899, BA, R 1501, 103085, Bl. 5. Vgl. auch Aufzeichnung Richthofens, 13.12.1899, BA, R 1501, 103090, Bl. 117–120; Denkschrift für den WA, April 1907, BA, R 901, 4585, Bl. 55.

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leitung für ein solches Vorgehen in der politischen Öffentlichkeit des Kaiserreichs wohl mit einer breiten Zustimmung rechnen können. Innerhalb der preußisch-deutschen Exekutive setzten sich jedoch die gemäßigteren Kräfte durch, die vor allem aus dem Auswärtigen Amt und dem Reichsschatzamt kamen und eine handelspolitische Konfrontation mit den USA vermeiden wollten. Sollte Deutschland den Vereinigten Staaten den Konventionaltarif entziehen, werde das, darauf wiesen die Vertreter des AA in einer kommissarischen Beratung der Ressorts hin, »zweifellos sofort zum Zollkrieg führen«.159 Tatsächlich ließ die in den USA zu diesem Zeitpunkt ebenfalls ihre Klimax erreichende antideutsche Stimmung, die sich in den vorangegangenen Jahren nicht zuletzt aufgrund der deutschen Einfuhrverbote aufgebaut hatte und die durch die Konfrontation deutscher und amerikanischer Kriegsschiffe im Hafen von Manila zusätzlich angeheizt worden war, vermuten, daß die Anwendung des deutschen Generaltarifs auf die Einfuhr aus den USA mit amerikanischen Gegenmaßnahmen beantwortet worden wäre. In einem solchen handelspolitischen Konfliktfall aber, gab das Reichsschatzamt zu bedenken, stehe das Deutsche Reich »völlig waffenlos« da.160 Die deutsche Regierung verzichtete daher auf jede weitere Provokation und suchte eine Lösung auf dem Verhandlungswege. Sie strebte nun ein umfassendes Reziprozitätsabkommen nach dem Muster des noch nicht ratifizierten französisch-amerikanischen Handelsvertrages an. Als sich jedoch andeutete, daß die US-Regierung hierzu nicht bereit war, da bereits der Vertrag mit Frankreich im Kongreß auf unüberwindliche Schwierigkeiten stieß, gab sie sich mit einem »kleinen« Abkommen auf der Basis von Sektion 3 des DingleyTarifs zufrieden, das der amerikanische Präsident ohne Zustimmung der Legislative abschließen konnte.161 Das Deutsche Reich sicherte den USA seinen vollen Konventionaltarif zu und hob darüber hinaus die gegen amerikanisches Obst gerichteten Einfuhrbeschränkungen auf. Dafür erhielt es die Zollvergünstigungen auf Weinstein und Branntwein, Wein und Kunstgegenstände, welche die Vereinigten Staaten in vergleichbaren Verträgen zuvor bereits 159 Kommissarische Beratung über die bei den Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten von Amerika einzunehmende Haltung, 16.12.1899, BA, R 1501, 103090, Bl. 257 (Schuckmann). Vgl. ebd., Bl. 259 (Körner). 160 Ebd., Bl. 258 (Henle). Vgl. auch Thielmann an Bülow, 3.12.1899, BA, R 103085, Bl. 12 f. 161 Vgl. Bülow an Posadowsky, 28.4.1900, BA, R 1501, 103091, Bl. 33–37. Für die deutschen Verhandlungsvorbereitungen siehe auch Aufzeichnung Richthofens, 13.12.1899, BA, R 1501, 103090, Bl. 117–120; Verzeichnis der deutschen Wünsche zum amerikanischen Zolltarif, o. D., ebd., Bl. 212–217; Begründung der deutschen Forderungen für die Vertragsverhandlungen mit den Vereinigten Staaten von Amerika, o. D., ebd., Bl. 218–248; Deutsche Wünsche hinsichtlich des Verfahrens vor den amerikanischen Konsuln und des Zollabfertigungsverfahrens in den Vereinigten Staaten von Amerika, o. D., ebd., Bl. 249–251; Posadowsky an AA, 22.12.1899, ebd., Bl. 253 f.

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Frankreich, Italien und Portugal gewährt hatten.162 Was die gegenseitig gewährten Zollerleichterungen anbetraf, war das in der Vereinbarung enthaltene Ungleichgewicht ganz offenkundig: Legt man die Zahlen des deutsch-amerikanischen Handels für 1901 zugrunde, hatten die deutschen Zugeständnisse einen Wert von ungefähr 25 Mio. Mark, während sich die amerikanischen lediglich auf rund 900.000 Mark beliefen.163 Auch hatte die deutsche Regierung stillschweigend und nun endgültig die Zuschlagzölle für Zucker akzeptiert. Das alles war in ihren Augen jedoch ein angemessener Preis für die Vermeidung eines Zollkriegs mit den USA. Dem Reichstag wagte sie das Abkommen mit den Vereinigten Staaten trotzdem nicht vorzulegen, weil sie hier auf energischen Widerstand gegen die deutsche Kompromißpolitik zu treffen fürchtete. In einer in Fragen der Handelspolitik seltenen Übereinstimmung waren daher alle preußischen und Reichsressorts peinlich darauf bedacht, die deutsch-amerkanische Vereinbarung als »Provisorium« zu bezeichnen und ihr eine »möglichst einfache Form« zu geben, »die eine Heranziehung von Bundesrath und Reichstag auf unserer Seite nicht erforderlich« machte.164 Wie alle anderen auf dem alten Vertragstarif beruhenden Handelsverträge kündigte die Reichsregierung zum 1. März 1906 auch das bestehende deutschamerikanische Abkommen, weil sonst der Bülow-Tarif und die auf seiner Grundlage abgeschlossenen Tarifverträge nicht hätten in Kraft treten können. Da sich Präsident Roosevelt angesichts der starken innenpolitischen Opposition zunächst zum Abschluß einer neuen Vereinbarung außerstande erklärte, drohte abermals ein vertragsloser Zustand einzutreten. Um ihn zu verhindern, kam man überein, das bestehende Arrangement auf dem Wege der autonomen Gesetzgebung für ein weiteres Jahr zu verlängern. Die erneute provisorische Gewährung des vollständigen deutschen Konventionaltarifs fast ohne entsprechende amerikanische Gegenleistung, räumte Posadowsky vor dem Preußischen Staatsministerium ein, werde »zwar in der Öffentlichkeit und im Reichstage lebhaften Angriffen begegnen«, sie sei aber, wie der deutsche Botschafter und der Generalkonsul in den USA übereinstimmend berichtet hätten, unbedingt erforderlich, um einen Zollkrieg zwischen den beiden Ländern zu verhindern.165 Da sowohl Roosevelt als auch Außenminister Root ihr

162 Körner an Posadowsky, 12.7.1900, BA, R 1501, 103091, Bl. 66; amerikanische Proklamation des Abkommens: ebd., Bl. 70. 163 Vgl. Goldberger, Land, S. 270. 164 Ergebnisprotokoll der kommissarischen Beratung vom 2.5.1900, BA, R 1501, 103091, Bl. 55. Vgl. Prager, Handelsbeziehungen, S. 42 f. 165 Sitzung des Staatsministeriums am 12.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 79. Vgl. ebd., Bl. 77–84; Mühlberg, Posadowsky u. Stengel an Bülow, 4.2.1906, BA, R 901, 4671; Bülow an Wilhelm II., 9.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 60 f.; Sternburg an AA, 29.1.1906, ebd., Bl. 62 f.; Sternburg an AA, 1.2.1906, ebd., Bl. 64 f.; Sternburg an AA, 6.2.1906, ebd., Bl. 66 f.; Sternburg an Bülow, 25.1.1906, ebd., Bl. 69–75 .

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grundsätzliches Einverständnis zu Gesprächen signalisiert hatten, glaubte man in den Reihen der deutschen Regierung kaum etwas anderes tun zu können, als abzuwarten und darauf zu hoffen, daß sich der gegenwärtige ultraprotektionistische Sturm in den Vereinigten Staaten in naher Zukunft legen würde. Tatsächlich kamen die Handelsvertragsverhandlungen im Laufe des Jahres 1906 wieder in Gang. Als Geste des guten Willens schickte Roosevelt im November drei Tarifexperten, die sogenannte North-Kommission, nach Berlin. Die Kommissare hatten zwar keine Vollmacht zur Abgabe bindender Erklärungen, sollten aber die Grundlagen für das Zustandekommen eines Handelsvertrages sondieren.166 Wieder zielten die deutschen Verhandlungsführer auf den Abschluß eines längerfristigen und umfassenden Tarifvertrages ab, der für den deutschen Export in die USA eine Herabsetzung der Dingley-Zölle um bis zu 20 % bringen sollte und dem auch der amerikanische Präsident positiv gegenüberzustehen schien.167 Wieder stellte sich heraus, daß »die Zeit« für ein solches Abkommen »gegenwärtig noch nicht gekommen« sei.168 Das Haupthindernis war dabei weniger die Roosevelt-Administration, die sich einem moderaten Zollabbau gegenüber durchaus aufgeschlossen zeigte, als vielmehr der amerikanische Senat, der einem umfassenden Tarifvertrag mit Zweidrittelmehrheit hätte zustimmen müssen und in dem die republikanischen Hochschutzzöllner durch die Wahlen von 1906 sogar noch an Stärke gewonnen hatten.169 Vor diesem Hintergrund konnte das AA Anfang 1907 nur enttäuscht konstatieren, daß »[b]ezüglich des großen Abkommens ... von drüben nichts mehr« verlaute und es »auf unbestimmte Zeit vertagt werden zu sollen« scheine.170 Ersatzweise kam erneut ein »kleines« Abkommen zustande, das die Reichsregierung wiederum als »Provisorium« bezeichnete und das die Zeit bis zum Abschluß des angestrebten »großen« Vertrages überbrücken sollte.171 Da zu 166 Vgl. die Berichte über die North-Kommission in der deutschen Presse: Kölnische Zeitung, 1.11.1906; Hamburger Nachrichten, 1.11.1906; Deutsch-Amerikanische Korrespondenz, 5.11.1906; Vossische Zeitung, 6.11.1906; Berliner Tageblatt, 17.11.1906; Frankfurter Zeitung, 17.11.1906; Export, 6.12.1906; New Yorker Handelszeitung, 5.1.1907; ebd., 12.1.1907. 167 Vgl. Sternburg an AA, 10.1.1907, BA, R 901, 4583, Bl. 43 f.; AA an Sternburg, 28.1.1907, ebd., Bl. 126–148; Antwort der deutschen Kommissare auf die amerikanischen Erklärungen vom 3. u. 5.12.1906, 10.12.1906, BA, R 901, 4589, Bl. 7 f.; Protokolle der Verhandlungen mit der North-Kommission: Vertrauliche Besprechungen über die Regelung der deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen, BA, R 1501, 103098. 168 Denkschrift für den WA, April 1907, S. 7, BA, R 901, 4585, Bl. 58. 169 Vgl. Deutsche Export-Revue, 1.7.1906; Hamburgischer Korrespondent, 10.11.1906; Der Tag, 19.1.1907. 170 Körner an Sternburg, 19.3.1907, BA, R 901, 4584, Bl. 147 f. 171 Vgl. Rede Posadowskys, StenBerRT 1907, S. 1469 (7.5.1907); Stenographische Aufzeichnung der am 22.4.1907 im RI gepflogenen Verhandlungen des WA über das Handelsabkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika, BA, R 1501, 103097; AA-Aufzeichnung, o. D. (Januar 1907), BA, R 901, 4583, Bl. 59; AA an Sternburg, 28.1.1907, ebd., Bl. 132; Bülow an Wilhelm II., 21.4.1907, BA, R 901, 4585, Bl. 152–154.

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erwarten war, daß ein Handelsvertrag mit Deutschland im Senat ebenso Schiffbruch erleiden würde wie alle ähnlichen Vereinbarungen mit anderen Ländern in den Jahren zuvor, kamen von amerikanischer Seite von Beginn an nur Zugeständnisse in Betracht, die Roosevelt ohne Zustimmung des Kongresses gewähren konnte. Zum einen waren das die relativ bedeutungslosen Zollermäßigungen aus Sektion 3 des Dingley-Tarifs, die für Deutschland schon vorher gegolten hatten. Zum anderen – und darin lag der eigentliche Fortschritt, den die deutschen Unterhändler hatten erzielen können – sicherte der amerikanische Präsident vertraglich zu, auf dem Verwaltungswege eine Reihe von genau spezifizierten Erleichterungen im Zollabfertigungsverfahren durchzusetzen. Aber auch die deutsche Regierung war im Hinblick auf ihren Verhandlungsspielraum inzwischen innenpolitisch massiv unter Druck geraten. Eine »große Zahl einflußreicher Handelskammern und Interessenvertretungen« ebenso wie »der überwiegende Teil der Presse« hatten scharf dagegen protestiert, den USA abermals den gesamten deutschen Konventionaltarif ohne weiter reichende Gegenleistungen zuzugestehen. Komme man »trotzdem den Vereinigten Staaten auf der ganzen Linie entgegen«, hatten Auswärtiges Amt, Reichsamt des Innern und Reichsschatzamt bereits im Vorfeld der Übergangslösung von 1906 befürchtet, »so wird eine lebhafte, zum Teil heftige Opposition der Vertretungen von Handel und Industrie und der öffentlichen Meinung einsetzen, die im Reichstage nicht nur auf Seiten der Agrarier, sondern bis weit in die Reihen der Linken hinein, ein lautes Echo finden« werde.172 Aus diesem Grund einigten sich die deutschen Unterhändler mit den amerikanischen auf einen Kompromiß, der nicht mehr als ein innenpolitisch verwertbarer deutscher Scheinerfolg war: Zwar behielt das Reich den Vereinigten Staaten formal einen Teil des Vertragstarifs vor, doch kam nur ein symbolischer Rest von 3 % der amerikanischen Einfuhr nicht in den Genuß seiner reduzierten Zollsätze.173 Die Reichsregierung benötigte diese bescheidenen Verhandlungserfolge vor allem auch deshalb, weil sie diesmal weder den Wirtschaftlichen Ausschuß noch den Reichstag übergehen zu können glaubte. Beide Gremien gaben der Handelsvereinbarung im Endeffekt ihr – wenn auch nicht begeistertes – Placet. Trotz der gerade in der Industrie verbreiteten Enttäuschung über das Verhandlungsergebnis setzte sich – wie Posadowsky zum Abschluß der WA-Sitzung zusammenfaßte – allgemein die Auffassung durch, daß »zwar dieses provisorische Abkommen ... nicht den Ansprüchen genügt, die wir im Interesse des deutschen Wirtschaftslebens und im Interesse der ausgleichenden Gerechtigkeit an Amerika stellen müssen, daß es sich aber empfiehlt, um einen 172 Mühlberg, Posadowsky u. Stengel an Bülow, 4.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 57 f. 173 Vgl. AA-Aufzeichnung, o. D. (Januar 1901), BA, R 901, 4583, Bl. 61; AA an Sternburg, 28.1.1907, ebd., Bl. 143; Bülow an Wilhelm II., 21.4.1907, BA, R 901, 4585, Bl. 153; Denkschrift für den WA, April 1907, S. 12 f., BA, R 901, 4585, Bl. 61.

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Zollkrieg zu vermeiden, dieses vorläufige Abkommen bis auf weiteres zu akzeptieren«.174 3. 1909 läuteten die USA die letzte Phase in den deutsch-amerikanischen handelspolitischen Beziehungen vor dem Ersten Weltkrieg ein. Der in diesem Jahr verabschiedete Payne-Aldrich-Tarif brachte zwar im Durchschnitt gegenüber dem Dingley-Tarif eine leichte Absenkung des Protektionsniveaus, die jedoch einseitig durch die Zollentlastung von Rohstoffen erreicht wurde. Für industrielle Fertigfabrikate dagegen, die den bei weitem größten Teil des deutschen Exports in die USA ausmachten, stieg die durchschnittliche Zollbelastung sogar noch an. Gleichzeitig markiert der Payne-Aldrich-Tarif den Übergang der Vereinigten Staaten zu einer nun auch formal »autonomen« Zollpolitik, der die amerikanische Handelspolitik auch nach dem Inkrafttreten des Underwood-Simmons-Tarifs im Oktober 1913 treu blieb. Eine Einschränkung ihrer Handlungsautonomie durch internationale Verträge sollte es für die amerikanische Zollpolitik hinfort überhaupt nicht mehr geben.175 Die amerikanische Regierung kündigte daher umgehend alle bestehenden handelsvertraglichen Abmachungen – so auch das Abkommen von 1907 mit dem Deutschen Reich. Damit konnte die deutsche Regierung ihre seit Jahren gehegte Hoffnung, mit den Vereinigten Staaten zu einem langfristigen und umfassende Zollerleichterungen enthaltenden Handelsvertrag zu gelangen, nun endgültig begraben. Hinzu kam, daß die USA mit der Vertragskündigung ein unverhohlenes Ultimatum verbanden: Vom 1. April 1910 ab sollte für die Einfuhr aus jedem Land, das die Vereinigten Staaten »unbillig differenzierte«, nicht der normale Payne-Aldrich-Tarif, sondern ein seine Zollsätze noch um 25 % übersteigender Maximaltarif gelten. Was eine »unbillige Differenzierung« bedeutete, blieb der Interpretation des amerikanischen Präsidenten überlassen. Ihm oblag es, durch Proklamation zu verkünden, ob die Einfuhr aus einem bestimmten Land auch weiterhin zu den Zollsätzen des seit August 1909 geltenden PayneAldrich-Tarifs eingehen sollte, den das Gesetz als Minimaltarif apostrophierte. Geschah das nicht, trat 1910 automatisch der Maximaltarif in Kraft.176 Konfrontiert mit dieser Drohung setzte die Reichsregierung alles daran, die deutsche Ausfuhr in den Genuß des amerikanischen »Minimaltarifs« zu brin174 Stenographische Aufzeichnung der am 22.4.1907 im RI gepflogenen Verhandlungen des WA über das Handelsabkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika, BA, R 1501, 103097, Bl. 288. Vgl. Der Tag, 25.4.1907. 175 Nach dem Underwood-Simmons-Tarif durften zwar wieder Handelsverträge mit der Genehmigung des Kongresses abgeschlossen werden. Da die Demokraten aber schon während der Tarifverhandlungen erklärten, von diesem Recht keinen Gebrauch machen zu wollen, kam dem in der Praxis keine Bedeutung zu. Vgl. Prager, Handelsbeziehungen, S. 54. 176 Vgl. Beratung über die Neuregelung der deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen, 14.9.1909, BA, R 1501, 103099, Bl. 72 f.; Denkschrift für den WA, Januar 1909, S. 1 ff., BA, R 901, 4615, Bl. 83; Prager, Handelsbeziehungen, S. 47 ff.

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gen. Eine Anwendung des Maximaltarifs, das machten die Alarmrufe aus Handel und Exportindustrie unmißverständlich deutlich,177 hätte für einen großen Teil des deutschen Amerikaexports binnen kurzem das Ende bedeutet – nicht nur wegen der noch einmal drastisch erhöhten Zollsätze, sondern vor allem auch aufgrund des Wettbewerbsnachteils, dem die deutschen Exporteure dann gegenüber Konkurrenten aus Ländern ausgesetzt gewesen wären, für die der amerikanische Minimaltarif galt. In den sich über den Jahreswechsel 1909/10 ziehenden Verhandlungen mit der amerikanischen Regierung stellte sich bald heraus, daß der in der Payne-Aldrich-Bill genannte Tatbestand einer undue discrimination der US-Ausfuhr einen breiten Auslegungsspielraum gewährte und die amerikanischen Unterhändler zu weitreichenden Forderungen einlud, die vor allem in zwei Richtungen zielten: Zum einen sollte das Deutsche Reich den USA über die bereits 1907 gewährten Konventionalsätze hinaus nun auch noch den Rest des deutschen Vertragstarifs zugestehen. Zum anderen forderten die amerikanischen Delegierten eine Aufhebung oder Abmilderung der veterinär- und sanitätspolizeilichen Bestimmungen und Einfuhrverbote, mit Hilfe derer der deutsche Markt in den vorangegangenen zwei Jahrzehnten für den ausländischen Vieh- und Fleischimport weitgehend dicht gemacht worden war.178 Zu Konzessionen bei der Vieh- und Fleischeinfuhr glaubte die deutsche Regierung nicht in der Lage zu sein – weniger aus tierseuchenpolizeilichen und sanitären Gründen als vielmehr wegen des nach wie vor in seiner Mehrheit agrarprotektionistisch ausgerichteten Reichstags und der mächtigen landwirtschaftlichen Interessenverbände, die für den Fall möglicher Einfuhrerleichterungen für Vieh und Fleisch schon einmal prophylaktisch »einen Sturm der Entrüstung in den landwirtschaftlichen Kreisen« angekündigt hatten.179 »Ausschlaggebend für unsere Haltung in der Veterinär-pp.Frage ist,« erläuterte der Direktor der Handelspolitischen Abteilung im AA, Paul Ernst v. Körner, dem mit den Verhandlungen betrauten deutschen Botschafter in Washington, Johann Heinrich v. Bernstorff, den Motivationshaushalt der Regierung in aller wünschenswerten Offenheit, »das innerpolitische Moment. Denn die Aufhebung oder Milderung der bestehenden Einfuhrverbote würde bei der Konstellation der Parteien im Reichstage, soweit sie auf gesetzlichen Bestimmungen beruhen, unter keinen Umständen durchgesetzt werden können, und, soweit 177 Vgl. Eingabe der HK Hamburg, 18.9.1909, BA, R 901, 4613, Bl. 174 f.; Protokoll der von HVV und BdI am 29.11.1909 veranstalteten Vertraulichen Konferenz über die kommerziellen und handelspolitischen Beziehungen zwischen dem Deutschen Reich und den Vereinigten Staaten von Amerika, BA, R 901, 4615, Bl. 128–148. 178 Vgl. Denkschrift für den WA, Januar 1909, BA, R 901, 4615, Bl. 83; AA-Aufzeichnung, o. D., BA, R 901, 4613, Bl. 171 f.; Bernstorff an Bethmann, 3.12.1909, BA, R 901, 4614, Bl. 27 ff.; Bernstorff an AA, 28.12.1909, ebd., Bl. 105. 179 Deutsche Tageszeitung, 28.10.1909.

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sie im Verwaltungswege getroffen sind, zu ernsten Konflikten mit den Mehrheitsparteien führen und die Zustimmung des Reichstags zur Anwendung des Vertragstarifs auf die Vereinigten Staaten voraussichtlich ausschließen.«180 Zur Abwendung des drohenden Maximaltarifs sah die Reichsregierung daher keine andere Wahl, als den Amerikanern auf dem Gebiet der Zölle entgegenzukommen und ihnen letztlich auch noch den Rest der 1907 zurückbehaltenen Konventionalsätze einzuräumen.181 Im Ergebnis bedeutete das eine Ausweitung der Zollzugeständnisse deutscherseits bei gleichzeitiger Verschlechterung der Bedingungen für den deutschen Export – sowohl durch die Industriezollerhöhungen des Payne-Aldrich-Tarifs als auch durch den Entzug der wichtigsten Erleichterungen, die 1907 auf dem Sektor der amerikanischen Zollabfertigung erzielt worden waren. Was war der Grund dafür, daß sich die deutsche Regierung über das gesamte Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg hinweg von den USA fast ausnahmslos die Bedingungen des bilateralen handelspolitischen Verhältnisses diktieren ließ? Warum konnte die deutsche Seite ihre Vorstellungen bei den Handelsabkommen von 1891, 1900, 1906, 1907 und 1910 so viel schlechter durchsetzen als die amerikanische? Weshalb kontrastiert der vorsichtige, auf Vermeidung von Konflikten ausgerichtete Kurs der deutschen Handelspolitik den Vereinigten Staaten gegenüber in so merkwürdiger Weise mit dem weit druckvolleren und konfrontationsbereiteren Auftreten Rußland gegenüber? Gesichtspunkte der »Großen Politik« spielten dabei allenfalls situativ eine Rolle. Die Antwort lag vielmehr – nicht nur aus heutiger Sicht, sondern auch im Wahrnehmungshorizont der Zeitgenossen – auf ökonomischem Gebiet, genauer: in der Struktur der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Hinter den verschlossenen Türen des Preußischen Staatsministeriums faßte der Staatssekretär des Innern, Graf Posadowsky, der im Streit um den BülowTarif innerhalb der Exekutive zu den Wortführern eines prononciert agrarprotektionistischen Kurses gezählt hatte und daher jeder übertriebenen Nähe zu Handel und Exportindustrie unverdächtig war, die Beweggründe, welche die deutsche Handelspolitik gegenüber den USA vor dem Ersten Weltkrieg durchgehend bestimmten, in einer an analytischer Klarheit kaum zu übertreffenden Weise unwidersprochen zusammen:182 Man könne sich, so Posa180 Körner an Bernstorff, 17.10.1909, BA, R 1501, 103099, Bl. 69. 181 Vgl. Bernstorff an AA, 23.12.1909, BA, R 901, 4614, Bl. 59 f.; Bernstorff an AA, 23.1.1910, BA, R 901, 4615, Bl. 112 f.; Bernstorff an AA, 26.1.1910, ebd., Bl. 185; Bernstorff an AA, 31.1.1910, ebd., Bl. 215. 182 Die folgenden Zitate: Sitzung des Staatsministeriums am 12.2.1906, BA, R 43, 308, Bl. 78. Vgl. ganz ähnlich auch Kommissarische Beratung über die bei den Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten von Amerika einzunehmende Haltung, 16.12.1899, BA, R 1501, 103090, Bl. 256–264; Mühlberg, Posadowsky u. Stengel an Bülow, 4.2.1906, BA, R 901, 4671.

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dowsky, »der Erkenntnis nicht verschließen, daß wir [die Deutschen, C.T.] in einem Zollkonflikt mit den Vereinigten Staaten die schwächeren seien.« Es fehle dem Deutschen Reich »an der Möglichkeit, die Einfuhr der Vereinigten Staaten mit Nachdruck zu treffen«: Der größte Teil »der amerikanischen Einfuhr bestehe aus zollfreien Rohstoffen (Baumwolle, Kupfer)«, die man »mit Zöllen nicht belasten« könne, da sie »aus anderen Ländern nicht [zu] beziehen« seien. Die Anwendung des deutschen Maximaltarifs auf amerikanisches Getreide und andere Nahrungsmittel verbiete »sich aus Gründen der Volksernährung; auch einen erhöhten Petroleumzoll« würde »in der Hauptsache« die deutsche Wirtschaft »selbst tragen müssen, weil genügender Ersatz aus anderen Quellen nicht zu beschaffen sei«. Die amerikanischen Industrieprodukte, die man »unbedenklich mit Zuschlagzöllen belasten« könnte, »machten nur einen geringen Prozentsatz der amerikanischen Einfuhr aus«. Demgegenüber bestehe die deutsche Ausfuhr »nach den Vereinigten Staaten zum überwiegenden Teil aus Industrieerzeugnissen, die die Vereinigten Staaten vielfach aus anderen Ländern beziehen könnten«. Sei das nicht der Fall, liege immer noch »die Gefahr vor, daß die deutschen Fabrikanten sich genötigt sähen, Filialfabriken in den Vereinigten Staaten zu gründen, die auch nach der Beendigung des Zollkrieges bestehen bleiben und unserer heimischen Industrie Konkurrenz machen würden«. Nicht zu vergessen sei schließlich, daß »ein Zollkonflikt mit den Vereinigten Staaten« die deutsche »Schiffahrt auf das schwerste schädigen« müßte. Die Einsicht in die Abhängigkeit von nicht substituierbaren amerikanischen Industrierohstoffen – allein Baumwolle, Kupfer und Petroleum machten 1905 zusammen gut 48 % des deutschen Imports aus den USA aus183 – einerseits und die Angst vor dem Verlust eines der wichtigsten deutschen Exportmärkte, vor Kapitalexport und katastrophalen Auswirkungen für die deutsche Schiffahrt, für die der deutsch-amerikanische Handelsverkehr von zentraler Bedeutung war, andererseits – das war der Motivationskomplex, der Posadowsky und die anderen Mitglieder der Reichsregierung zu dem Urteil gelangen ließ, daß die USA »in diesem Spiel alle Figuren in der Hand [hätten], die schlügen«, und daß daher »ein Weg gesucht werden [müsse], der geeignet sei, einen Konflikt mit den Vereinigten Staaten unter allen Umständen zu vermeiden«. Auch hier war es mithin die weit vorangeschrittene Integration der deutschen Wirtschaft in den globalen Markt, die der Handelspolitik Handlungsrestriktionen auferlegte. Doch wirkte die Weltmarkteinbindung in diesem Fall nicht nur über den politischen Druck der von der Globalisierung verschiedenartig betroffenen gesellschaftlichen Gruppen innerhalb des deutschen Nationalstaats restringierend auf den handelspolitischen Entscheidungsprozeß ein, sondern darüber hinaus auch und in erster Linie über das handelspolitische 183 Eigene Berechnungen nach StHbDR, 2. T., S. 550.

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Machtgefälle, das sich aus der unterschiedlichen Stellung Deutschlands und der USA in der Weltwirtschaft ergab und das jenseits des Atlantiks in ganz ähnlicher Weise wahrgenommen wurde wie diesseits.184 Eine handelspolitische Autonomie wie die Vereinigten Staaten mit ihren Rohstoffvorkommen und ihrem riesigen Binnenmarkt konnte sich das ungleich stärker außenhandelsabhängige Deutsche Reich vor dem Ersten Weltkrieg nicht mehr leisten – das war den politischen Schlüsselakteuren in der Reichsleitung vollauf bewußt. Da ihnen – anders als im Falle Rußlands – gegenüber den USA weder wirtschaftliche noch politische Druckmittel zur Verfügung standen, glaubten sie keine andere Wahl zu haben, als die handelspolitischen Vorgaben des aufsteigenden Hegemons des 20. Jahrhunderts nolens volens zu akzeptieren. Faktisch steuerten sie damit einen handelspolitischen Kurs, der im politischen Spektrum des Deutschen Kaiserreichs von Handel, Exportindustrie und den linksliberalen Parteien favorisiert wurde. Das wiederum setzte sie der Kritik der protektionistisch orientierten Reichstagsmehrheit und teilweise auch der Industrieverbände aus, die angesichts des amerikanischen Hochprotektionismus ein »festeres Auftreten« forderten. Vor allem aber geriet die Regierung ins Kreuzfeuer der Agrarier, die für das Ausbleiben des Zollkriegs mit den USA durch die Einfuhrverbote für Vieh und Fleisch entschädigt wurden. Innenpolitisch mit dem Rücken zur Wand, außenhandelspolitisch ohne echte Handlungsalternative, dokumentiert die Dilemmasituation, in der sich die deutsche Handelspolitik gegenüber den Vereinigten Staaten befand, vielleicht am eindrucksvollsten den Verlust an Handlungsautonomie, den die Globalisierung bereits im 19. Jahrhundert für die Politik des Nationalstaats mit sich bringen konnte.

184 Man vergleiche mit Posadowskys Analyse nur einmal das Urteil, das die Post über die amerikanischen Aussichten für den Fall eines Zollkriegs mit Deutschland fällte: »What we sell to her [Germany, C. T.] we can find a market for elsewhere. What she buys from us – 60 per cent of it – she can get nowhere else, and she is bound to have it or shut up shop. Thus we can contemplate the threatened war with considerable complacency. Germany must have our cotton or stop her looms; she must have our copper or close her shops; she must have our provisions or go supperless to bed. We can get sugar without going to Germany for it. We can get practically everything Germany has to sell without buying it of Germany.« The Post, 30.1.1907.

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Zusammenfassung

In der Mitte des 19. Jahrhunderts setzte das ein, was aus heutiger Sicht als die erste Welle der ökonomischen Globalisierung bezeichnet werden kann. Ermöglicht und vorangetrieben durch die zeitgleich ihre Wirkung entfaltenden revolutionären Umbrüche im Transport- und Kommunikationswesen, erreichte die weltwirtschaftliche Integration innerhalb nur weniger Jahrzehnte ein Ausmaß, das in verschiedener Hinsicht an das gegenwärtige Niveau heranreicht und es zum Teil sogar übertrifft. Wie die Konvergenz der internationalen Waren- und Faktorpreise zeigt, hatte sich bereits an der Schwelle zum 20. Jahrhundert ein funktionsfähiger Weltmarktzusammenhang etabliert, dessen Herausbildung sich sowohl auf der Ebene des Welthandels als auch anhand der Ausweitung der internationalen Kapitalmobilität und des Anschwellens der Massenmigration verfolgen läßt. Trotz der fraglos vorhandenen Differenzen zwischen der gegenwärtigen Globalisierung und der hundert Jahre zurückliegenden Entwicklung rechtfertigen es die ebenfalls weitreichenden Parallelen und der hohe Grad der schon im »langen 19. Jahrhundert« erreichten weltwirtschaftlichen Integration, die beiden Globalisierungsperioden als Phasen desselben ökonomischen Prozesses zu begreifen. Aus wirtschaftsgeschichtlicher Perspektive konstituiert er die Einheit eines noch nicht abgeschlossenen »Zeitalters der Globalisierung«, das seit gut anderthalb Jahrhunderten andauert, sich von allen weltwirtschaftlichen Integrationstendenzen zuvor deutlich absetzt und in dem auch der globalization backlash nach 1914 die zunehmende Verflechtung der globalen Ökonomie nur vorübergehend aufhalten konnte. Als die globale Ökonomie vor dem Ersten Weltkrieg ihre Belle Époque erlebte, war die Wirtschaft des Deutschen Kaiserreichs hochgradig in sie integriert. Das gilt vor allem auch für den Welthandel, von dem Deutschland als die zweitgrößte Handelsnation vor 1914 einen kontinuierlich wachsenden Anteil auf sich vereinigen konnte und damit dem an Boden verlierenden Großbritannien zunehmend seine Führungsrolle streitig machte. Umgekehrt gewann der Außenhandel auch für die deutsche Volkswirtschaft immer mehr an Bedeutung: Da sowohl Einfuhr als auch Ausfuhr schneller als das Bruttosozialprodukt anstiegen, erreichte die deutsche Weltmarktverflechtung mit einer Exportquote von 15,8 % und einer Importquote von 19,2 % im Jahrfünft vor dem Weltkrieg ein bislang unbekanntes Ausmaß. Das bedeutete auf der einen Seite, daß die deutsche Wirtschaft mehr als jemals zuvor vom Bezug von Nah355

rungsmitteln, Rohstoffen und industriellen Halb- und Fertigprodukten aus dem Ausland abhängig war. Auf der anderen Seite bildete der Export für die deutsche Industrie einen Nachfragefaktor von entscheidendem Gewicht. Während die deutsche Volkswirtschaft langfristig und als Ganzes massiv von ihrer Einbindung in den Weltmarkt profitierte, wirkte diese sich kurz- und mittelfristig sehr unterschiedlich auf verschiedene Gruppen innerhalb des deutschen Nationalstaates aus. Zu den Gewinnern der Globalisierung gehörten jene Teile der deutschen Industrie – allen voran der Maschinenbau, die Chemische und die Elektroindustrie, aber nicht nur sie –, die auf den Import von Rohstoffen und Vorprodukten angewiesen waren und die einen Großteil ihrer Erzeugnisse im Ausland absetzten. Häufig bildete die Exportnachfrage die Grundlage für eine Ausweitung des Produktionsvolumens, die substantielle ökonomische Skaleneffekte und damit auch deutlich sinkende Stückkosten zur Folge hatte; vielfach gewann der Weltmarkt als Absatzgebiet sogar eine größere Bedeutung als der Binnenmarkt. Daß Dienstleistungsbereiche wie der Außenhandel und die Schiffahrt ein unmittelbares Interesse am Ausbau der internationalen Handelsbeziehungen hatten, erscheint selbstverständlich. Dasselbe gilt aber auch, solange man einen reinen Verbraucherstandpunkt unterstellt, für die Konsumenten, für die das durch den internationalen Konkurrenzdruck verursachte Sinken der Preise für Nahrungsmittel und andere Verbrauchsgüter einen erheblichen Anstieg ihres Realeinkommens bedeutete. Zu den Verlierern der Globalisierung zählte dagegen eindeutig die deutsche Landwirtschaft. Wenn sie sich auch das Weltmarktangebot an günstigen Futter- und Düngemitteln zunutze machen konnte, standen für sie doch ganz die negativen Auswirkungen der Herausbildung eines globalen Marktes für Agrarprodukte im Vordergrund. Trotz erheblicher Produktivitätsfortschritte waren große Teile der deutschen Landwirtschaft am Ende des 19. Jahrhunderts ihrer billiger produzierenden internationalen Konkurrenz in einem freien Weltmarktwettbewerb nicht gewachsen. Das gilt in besonderem Maße für die getreidebauende Landwirtschaft, die sich seit der Mitte der 1870er Jahre einem säkularen Preisverfall für ihre Erzeugnisse ausgesetzt sah, mit Abstrichen aber auch für die Viehzucht. So gut wie alle deutschen Agrarproduzenten, die über den Subsistenzbedarf hinausgehende Mengen produzierten, besaßen daher ein gemeinsames Interesse an einem breit gestaffelten agrarischen Schutzsystem. Ebenfalls von protektionistischen Maßnahmen profitieren mußten auch jene Industriebranchen, in denen es eine starke Importkonkurrenz gab oder die, wie das etwa in besonderer Weise für die hochgradig kartellierte und vertikal integrierte Schwerindustrie galt, Organisationsformen ausgebildet hatten, welche eine effektive Preisdifferenzierung zwischen Binnenund Weltmarkt erlaubten. Nicht selten deckten sich die unterschiedlichen außenhandelspolitischen Interessenlagen innerhalb der Industrie aber auch nicht mit den Grenzen zwischen den verschiedenen Branchen, sondern spal356

teten diese, wie der Gegensatz von Spinnerei und Weberei in der Textilindustrie beispielhaft zeigt, in sich diametral gegenüberstehende Lager. Das Gewicht der Interessen, die sowohl auf Seiten der Verlierer als auch der Gewinner der zunehmenden Weltmarktintegration auf dem Spiel standen, machte die Globalisierung zu einer entscheidenden Triebkraft bei der Herausbildung ökonomischer Interessenorganisationen. Ebenso wie in vielen anderen Ländern entstanden in Deutschland vor dem Ersten Weltkrieg die wichtigsten wirtschaftlichen Interessenverbände im Rahmen und entlang der Fronten außenhandelspolitischer Konflikte. Der Prozeß ihrer Formierung demonstriert nicht nur die politisch strukturierende Kraft ökonomischer Interessenlagen. Er läßt auch deutlich erkennen, daß die an protektionistischen Schutzmaßnahmen interessierten Produzenten gegenüber den von einem freien Warenaustausch profitierenden Kreisen einen strukturellen Organisationsvorteil besaßen. Der Anreiz, sich zu organisieren, um bestimmte Handelsbeschränkungen durchzusetzen, war größer als der Impuls, sich zusammenzuschließen, um sie zu verhindern, da ihr Schutzeffekt in aller Regel einer abgrenzbaren Gruppe von Produzenten einen spürbaren Nutzen brachte und zeitnah eintrat, während ihre negativen Auswirkungen eher indirekt anfielen und breit streuten. Die vergleichsweise homogene Interessenlage in der deutschen Landwirtschaft bot den günstigsten Ausgangspunkt für die Herausbildung einer einflußreichen protektionistischen Organisation. Es war daher kein Zufall, daß hier mit dem Bund der Landwirte der mit Abstand schlagkräftigste und in der Verfolgung seiner Ziele erfolgreichste Interessenverband auf Produzentenseite entstand. Zu seinem Erfolg trug nicht zuletzt auch bei, daß es dem BdL besser als jedem anderen wirtschaftlichen Interessenverband gelang, die Schwierigkeiten kollektiven Handelns durch »selektive Anreize« zu bewältigen. Auch in der Industrie verfügten die protektionistischen Interessen zunächst über einen organisatorischen Vorsprung. Darauf verweist nicht nur die Gründungsgeschichte des Centralverbands Deutscher Industrieller, sondern ebenso die überlegene Durchsetzungskraft der schutzzollorientierten Industriezweige in der Frühphase der Vorbereitung des Bülow-Tarifs. Auf die Dauer machten sich jedoch die innerhalb der Industrie bestehenden Interessendivergenzen immer deutlicher bemerkbar und verhinderten die Formulierung einer einheitlichen und scharf konturierten handelspolitischen Position mit starkem organisatorischen Rückhalt. An diesem Bild organisatorischer Schwäche, das über die Industrie hinaus auch den Handel umfaßte, vermochten auch die dezidiert handelsliberal orientierten handelspolitischen Zweckverbände nur wenig zu ändern. Innerlich zerstritten, in ihrer Ausrichtung defensiv, zu spät gegründet und ohne mobilisierende Breitenwirkung waren sie niemals in der Lage, einen entscheidenden Einfluß auf den außenhandelspolitischen Entscheidungsprozeß auszuüben. 357

Insgesamt trugen die Auswirkungen der Globalisierung wesentlich dazu bei, die Gesellschaft und die Politik des Deutschen Kaiserreichs entlang der sozioökonomischen Konfliktlinien zu fragmentieren. Seit dem Beginn der 1890er Jahre unterlagen Inhalt und Stil der politischen Auseinandersetzung einem fundamentalen Wandel. Zunehmend verlor seither die Regierung ihre Fähigkeit, die Themen der Wahlkämpfe vorzugeben, an die Propagandamaschinen auf der politischen Rechten und Linken. Auf der einen Seite des politischen Spektrums gab jetzt die vorzüglich organisierte agrarische Protestbewegung, die sich in einem komplexen Wechselspiel von ländlicher Selbstmobilisierung und Steuerung durch die Verbandsführungen herausgebildet hatte, mit ihrer Forderung nach Abschottung vom Weltmarkt den Ton an. Auf der anderen Seite zog die SPD massenwirksam gegen die agrarischen Schutzzollforderungen zu Felde und etablierte sich so bereits vor der Jahrhundertwende, nicht erst infolge der Fleischteuerung danach, mehr und mehr als Verbraucherpartei. Damit avancierte die Zoll- und Handelspolitik zum beherrschenden Konfliktfeld der deutschen Innenpolitik. Gleichzeitig wurde der latente Interessengegensatz zwischen ländlichen Produzenten und städtischen Konsumenten dauerhaft politisch aufgeladen. Der zweite große sozioökonomische Graben, der sich unter dem Druck der Weltmarktintegration auftat, verlief zwischen dem agrarischen und dem industriellen Sektor. Nachdem die seit 1879 bestehende handelspolitische Allianz von Schwerindustrie und Landwirtschaft die 1880er Jahre weitgehend unbeschadet überstanden hatte, kam es zwischen ihren Organisationen bereits wegen der Caprivischen Handelsverträge zu einem ersten schwerwiegenden Zerwürfnis. Die Politik einer agrarisch-industriellen Sammlung, die am Ende der 1890er Jahre unter der Ägide des preußischen Finanzministers Johannes v. Miquel vom Stapel lief, vermochte diesen Bruch zwar noch einmal kurzzeitig zu kitten. Schon im Vorfeld der Verabschiedung des Bülow-Tarifs zeigte sich aber die ganze Instabilität dieses Bündnisses, die darauf beruhte, daß die außenhandelspolitischen Interessen der Sammlungspartner an entscheidenden Punkten radikal konfligierten. Hinzu kam, daß sich auch innerhalb der Industrie die handelspolitischen Konfliktlinien immer deutlicher abzeichneten, je länger die Auseinandersetzungen über den Zolltarif von 1902 andauerten. Das zeigte sich nicht nur an den zum Teil deutlich voneinander abweichenden Positionen der zahlreichen Branchenverbände, sondern auch an den massiven Spannungen und Richtungskämpfen, die die Zollfrage in allen Dachorganisationen – im Deutschen Handelstag ebenso wie im CVDI und im Bund der Industriellen – hervortrieb. Über das Scharnier der Außenhandelspolitik mit diesen Prozessen innerhalb des deutschen Nationalstaats verbunden, entwickelte sich zur selben Zeit auf der Bühne der internationalen Beziehungen ein Interaktionszusammenhang, der ein gewisses Maß an Eigendynamik entfaltete. Mit umgekehrtem 358

Vorzeichen war das bereits nach dem Zustandekommen des Cobden-Chevalier-Vertrages zwischen England und Frankreich im Jahre 1860 der Fall gewesen, als es in Europa binnen weniger Jahre durch den Abschluß einer Reihe von Handelsverträgen mit der Meistbegünstigungsklausel zu einem sich selbst verstärkenden Prozeß der Handelsliberalisierung gekommen war. Als Reaktion auf die voranschreitende ökonomische Globalisierung, die bestimmte gesellschaftliche Gruppen nicht nur in Deutschland, sondern auch in allen anderen Staaten mit gravierenden Einkommensverlusten bedrohte und sie zum Ruf nach staatlichem Schutz vor der ausländischen Konkurrenz veranlaßte, setzte dann seit dem Ende der 1870er Jahre die Gegenbewegung ein, die ebenfalls eine sich selbst vorantreibende Kraft besaß. Die Zollerhöhung eines Staates provozierte häufig entsprechende Schritte der Handelspartner. Nicht selten mündete das in eine Aufwärtsspirale von protektionistischen Maßnahmen, für die der deutsch-russische Zollkrieg von 1893 mit seiner Eskalation von Kampf- und Vergeltungszöllen einen extremen Beispielfall bietet. Die dem internationalen handelspolitischen System vor dem Ersten Weltkrieg innewohnende Dynamik trug insgesamt Züge eines zollpolitischen Rüstungswettlaufs. Das entsprach auch ganz der Wahrnehmung der Zeitgenossen. Daß Zölle und andere handelspolitische Instrumente in ihrer bellizistischen Sprache zu »Waffen« und »Rüstungen« für die bevorstehenden »Zollkämpfe in der ganzen Welt« mutierten,1 zeugte ebenso von einem verbreiteten sozialdarwinistischen Weltbild wie es das politische Handeln beeinflußte. Vielfach reichte bereits die Antizipation von Zollerhöhungen auf der Gegenseite aus, um präventiv eine gleichgerichtete Revision der eigenen Zollpolitik in Gang zu setzen, welche die Protektionsspirale weiter antrieb. Fast jeder Zolltarif enthielt zahlreiche Zölle, deren ausschließlicher Zweck es war, bei Handelsvertragsverhandlungen als Kompensationsobjekt oder Verhandlungsmasse zu dienen. Daß auch dieses Verfahren eine nicht intendierte protektionsfördernde Wirkung hatte, zeigte sich spätestens dann, wenn die Einführung eines rein taktisch motivierten Zolls bei den von ihm potentiell profitierenden, eigentlich aber keines Schutzes bedürftigen inländischen Produzenten überhaupt erst protektionistische Wünsche weckte, die sich ihrerseits verselbständigten und ihn plötzlich zu einem leidenschaftlich verteidigten Schutzzoll werden ließen. Das »zolltarifarische Wettrüsten«, die »Taktik des Aufschlagens auf die Zölle zu Kompensationszwecken«, urteilte 1912 auch das preußische Landwirtschaftsministerium in der Rückschau, habe letztlich »unleugbar zu einer bleibenden Erhöhung des allgemeinen Zollniveaus geführt«.2 1 Vgl. nur als Beispiel die Reichstagsdiskussion über Deutschlands handelspolitisches Verhältnis zu England im Juni 1899: StenBerRT 1898/1899, S. 2602, 2609, 2611 f. (17.6.1899). 2 Denkschrift des ML »Zur Revision des Zolltarifs«, übersandt am 16.1.1912, BA, R 43, 324, Bl. 131.

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Der deutschen Handelspolitik erlegte die Globalisierung zunehmend restriktive Bedingungen auf – teils direkt durch die wachsende Außenhandelsabhängigkeit, teils indirekt über den Transmissionsriemen der sich unter ihrem Einfluß verändernden innenpolitischen Verhältnisse sowie der von ihr entfesselten Dynamik im System der internationalen Beziehungen. In dem halben Jahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg verengte sich der autonome Spielraum der preußisch-deutschen Regierung auf außenhandelspolitischem Gebiet dramatisch. Für die freihändlerische Umgestaltung der kleindeutschen Handelspolitik in den 1860er und frühen 1870er Jahren hatten Weltmarkteinbindung und der Druck ökonomischer Interessen noch keine entscheidende Rolle gespielt. Von zentraler Bedeutung waren für sie der von der wirtschaftlichen Entwicklung begünstigte, aber nicht durch sie verursachte ideologische Triumphzug der Freihandelsidee sowie deren Instrumentalisierung durch die preußische Machtpolitik im Kampf um die Hegemonie in Mitteleuropa gewesen. Für die protektionistische Wende von 1879 bildete dann die Veränderung der globalen ökonomischen Rahmenbedingungen – die seit 1873 andauernde Weltwirtschaftskrise sowie die wenig später einsetzende, in ihren Konsequenzen freilich noch kaum absehbare Überflutung Europas mit überseeischem Getreide – zwar die notwendige Voraussetzung. Ihre gesamte Genese verweist jedoch auf die Schlüsselrolle Bismarcks, die ihn in die Lage versetzte, den handelspolitischen Richtungswechsel zu gestalten und dabei autonome Handlungsziele fiskal- und innenpolitischer Natur zu verfolgen, die weit über den engeren Bereich der Zollpolitik hinausgingen. Anderthalb Jahrzehnte später – das läßt der Konflikt um die Caprivischen Handelsverträge deutlich erkennen – waren diese politischen Freiheitsgrade weitgehend dem von der Globalisierung ausgehenden Zangendruck zum Opfer gefallen. Mehr und mehr fand sich nun die deutsche Außenhandelspolitik auf einem Kurs zwischen der Skylla der Schädigung des deutschen Exports und der Konsumenteninteressen und der Charybdis der agrarprotektionistischen Protestbewegung. Wie gefährlich diese Lage sein konnte, zeigt nicht zuletzt die Tatsache, daß Caprivi trotz umfangreicher Kompensationsmaßnahmen auf landwirtschaftlichem Gebiet dem von den agrarischen Interessenvertretern entfesselten Strudel nicht entkommen konnte und in ihm sein politisches Ende fand. Hatten für den zweiten deutschen Reichskanzler außenpolitische Überlegungen beim Abschluß der Handelsverträge wenigstens noch eine Nebenrolle gespielt, war seit der Jahrhundertwende selbst dieser letzte Rest an Bewegungsfreiheit geschwunden, die Zoll- und Handelspolitik für andere Zwecke zu instrumentalisieren. Bei den schweren innenpolitischen Auseinandersetzungen um die Zolltarifreform von 1902 war der Reichsleitung am Ende im Grunde nur noch daran gelegen, sich der konfliktbeladenen Materie irgendwie zu entledigen, ohne dabei selber zwischen den Mühlsteinen der verschiedenen Interessen zerquetscht zu werden. Jede lang360

fristige politische Strategie – sei es nun die der agrarisch-industriellen Sammlung oder die einer »mittleren Linie« – blieb dabei zusehends zugunsten einer Politik des Durchlavierens auf der Strecke. Für die Verfolgung von politischen Zielen, die außerhalb des Gebiets der Zollpolitik lagen, war kein Platz mehr: Selbst die naheliegende und drängende finanzpolitische Problematik wurde vollständig den rein außenwirtschaftlichen Erwägungen untergeordnet. Bei den sich an die Verabschiedung des Bülow-Tarifs anschließenden Handelsvertragsverhandlungen offenbarte sich dann, in welchem Ausmaß die Konsequenzen der Weltmarktintegration inzwischen den außenhandelspolitischen Handlungsspielraum der deutschen Regierung beschnitten hatten. Da sie angesichts des massiven agrarprotektionistischen Drucks in der deutschen Innenpolitik weder Abstriche am eigenen Agrarschutzsystem hinnehmen noch die Gefährdung des deutschen Exports durch eine Verschärfung des russischen Hochprotektionismus riskieren zu können glaubte, sah die Reichsleitung nur einen Weg, doch noch den dringend benötigten Vertragsabschluß mit Rußland zu erreichen: Sie nutzte eine für sie günstige außenpolitische Situation, die prekäre Lage Rußlands im Krieg mit Japan, aus, um die russische Regierung zum Einlenken zu bewegen. Damit stellte sie die »Große Politik« in den Dienst der Handelspolitik und drehte die im Denkhorizont der Zeitgenossen fest verankerte Hierarchie zwischen diesen beiden Politikbereichen auf den Kopf. Daß sie wenigstens zeitweise den Primat gegenüber der traditionellen Außenpolitik beanspruchen konnte, verweist auf den zentralen Stellenwert, den die Außenwirtschaftspolitik dank der ersten Globalisierungswelle gewonnen hatte. Etwa zur selben Zeit trat in den handelspolitischen Beziehungen Deutschlands zu den USA zutage, wie weit der Verlust nationalstaatlicher Handlungsautonomie auf dem Gebiet der Außenwirtschaftspolitik vor dem Ersten Weltkrieg bereits reichen konnte. In Ermangelung eines wirksamen außenpolitischen oder wirtschaftlichen Hebels, mit Hilfe dessen sie sich aus ihrer Zwangslage hätte befreien können, ließ sich die deutsche Regierung die Bedingungen des handelspolitischen Verhältnisses weitgehend von den Vereinigten Staaten diktieren, während sie im Innern Mühe hatte, die hochgespannten Forderungen der Interessenverbände abzuwehren. Die preußisch-deutsche Exekutive war hinsichtlich ihrer zoll- und handelspolitischen Ausrichtung keine homogene Einheit, sondern in sich zutiefst gespalten. Die die deutsche Gesellschaft durchziehende Kluft zwischen den auf Abschottung von den Kräften des Weltmarkts drängenden Verlierern der Globalisierung und den sie bejahenden Verfechtern einer export- und konsumentenfreundlichen Handelspolitik setzte sich in ihr fort. Die Fronten innerhalb der Ministerialbürokratie verliefen quer zur Trennlinie zwischen preußischer und Reichsebene: Einen stärker protektionistischen Kurs verfolgten das sich als Sachwalter agrarischer Interessen verstehende preußische Landwirtschaftsministerium, das preußische Finanzministerium und das Reichsamt des In361

nern; für ein moderat schutzzöllnerisches System – darin, nicht in einer dezidiert handelsliberalen Politik, bestand um die Jahrhundertwende angesichts der innenpolitischen Kräftekonstellation die Alternative – traten das Auswärtige Amt, das Reichsschatzamt sowie das preußische Ministerium für Handel und Gewerbe ein. Besonders die mit allen Fragen der Außenhandelspolitik betrauten Beamten der Abteilung II des AA standen für eine gemäßigte zoll- und handelspolitische Linie, der die Politik des nationalen Prestiges und der Drohgebährden, welche die Politische Abteilung (I A) des Auswärtigen Amtes zur gleichen Zeit verfolgte, weitgehend fremd blieb. Zwingende sozialgeschichtliche Gründe, die in der Herkunft des Personals gelegen hätten, lassen sich dafür nicht angeben. Rekurriert man etwa auf die Zugehörigkeit zum Adel als Kriterium für Wirtschaftsferne und ein traditionelles Politikverständnis, ergibt sich der Befund, daß der Adelsanteil unter den höheren Beamten der Handelspolitischen Abteilung des AA mit 55 % nur unwesentlich unter dem der Politischen Abteilung (61 %) und damit gleichzeitig deutlich über der Adelsquote der übrigen preußischen und Reichsressorts lag.3 Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, die Ursache für die vergleichsweise vorsichtige und exportfreundliche außenhandelspolitische Orientierung der Handelsexperten des Auswärtigen Amts in ihrer beruflichen Praxis zu suchen. Aufgrund ihrer zumeist jahrelangen Tätigkeit im konsularischen Dienst und ihrer federführenden Rolle bei allen Handelsvertragsverhandlungen4 waren sie besonders sensibel gegenüber den Problemen der deutschen Exportwirtschaft und den Gefahren der internationalen Protektionsspirale, während sich andere Ressorts, allen voran das preußische Landwirtschaftsministerium und das Reichsamt des Innern, in erster Linie mit den protektionistischen Forderungen der Globalisierungsverlierer im Innern des Deutschen Reichs konfrontiert sahen. Das Ergebnis der besonders im Vorfeld des Bülow-Tarifs sich zuspitzenden Auseinandersetzungen innerhalb der preußisch-deutschen Ministerialbüro3 Unterschiede zwischen den Abteilungen I A und II bestanden jedoch im Hinblick auf die Zugehörigkeit der Beamten zu den verschiedenen Gruppen des Adels. So war der höhere Adel in der Politischen Abteilung des AA deutlich überproportional vertreten. Der Anteil der ostelbischen Junker dagegen war in der Handelspolitischen Abteilung fast ebenso hoch wie in der Abteilung I A. Vgl. Cecil, German Diplomatic Service, S. 10, 58 ff.; ders., Der diplomatische Dienst; PA AA, Materialien zu einer Darstellung der Zusammensetzung und der Wirksamkeit der früheren 2. (handelspolitischen) Abteilung des Auswärtigen Amtes von ihrer Gründung am 1. April 1885 an bis zu ihrer im Frühjahr 1920 erfolgten Auflösung, S. 91 f. 4 Vgl. die biographischen Angaben zu Franz v. Aichberger u. Adolf Boyé in: Auswärtiges Amt (Hg.), Biographisches Handbuch, Bd. 1; sowie PA AA, Personalakten 004517–18 Goebel v. Harrant; 004633–42 Goetsch; 004947–50 Grunenwald; 006814–16 Johannes; 007777–83 v. Körner; 008420–27 v. Ladenberg; 008661 Lehmann; 008747–51 Lentze; 008999–900 v. Lindenfels; 009118–21 v. Loehr; 009831–36 Mertens; 010477–79 Nadolny; 011471–78 Pritsch; 011697–703 Raffauf; 013140–48 v. Schelling; 014143–48 v. Schwartzkoppen; 014298–301 Seeliger; 014965–67 v. Stockhammern.

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kratie war ein Kompromiß, bei dem sich die gemäßigt schutzzöllnerischen Ressorts in wesentlichen Punkten durchsetzen konnten. Das hatte zur Folge, daß die deutsche Regierung schließlich für eine Zoll- und Handelspolitik stand, die weniger protektionistisch ausgerichtet war als diejenige, die der Reichstag in seiner Mehrheit favorisierte. Bei diesem protektionistischen Gefälle zwischen Legislative und Exekutive handelte es sich allerdings nicht um ein besonderes Kennzeichen des späten Deutschen Kaiserreichs, sondern um ein international und intertemporal immer wieder zu beobachtendes Muster. Zur gleichen Zeit war es etwa in den Vereinigten Staaten anzutreffen, wo die Bereitschaft des amerikanischen Präsidenten, Deutschland handelspolitisch entgegenzukommen, durchgehend höher war als die des Kongresses. Früher, 1860, hatte Napoleon III. die französischen Eingangszölle nur deshalb deutlich absenken können, weil es ihm gelang, das Parlament zu umgehen. Und dreißig Jahre nach der Wende zum 20. Jahrhundert war es wiederum der amerikanische Kongreß, der aus den von Präsident Hoover angekündigten »limited changes in the tariff«5 jenes Ungetüm des Hochschutzzolls machte, das der Smoot-Hawley-Tarif darstellte. Der strukturelle Grund für die deutlicher ausgeprägte protektionistische Neigung parlamentarischer Institutionen liegt darin, daß die Abgeordneten dem Druck der auf handelsbeschränkende Maßnahmen abzielenden Interessenverbände weit unmittelbarer und existentieller ausgesetzt sind als die Exekutive. Umgekehrt ist es daher wenig erstaunlich, daß gerade der exportfreundlichere Flügel innerhalb der Ministerialbürokratie danach strebte, sowohl den Reichstag möglichst weitgehend aus dem außenhandelspolitischen Entscheidungsprozeß auszuschalten als auch das im Wirtschaftlichen Ausschuß institutionalisierte Mitspracherecht der ökonomischen Interessengruppen auf ein Mindestmaß zu reduzieren. Faktisch nahm er damit die Interessen der Exportindustrie, des Handels und der Konsumenten wirkungsvoller wahr als deren Organisationen und ihre Repräsentanten im Parlament. Insbesondere fanden auf diese Weise auch die Exportinteressen der gerade im Entstehen begriffenen multinationalen Konzerne der Chemischen und der Elektroindustrie Berücksichtigung. Obwohl in hohem Maße weltmarktabhängig, bestand für sie keine gesteigerte Notwendigkeit, ihrem Widerspruch (voice) gegen handelsbeschränkende Maßnahmen lautstark Ausdruck zu verleihen, da sie durch Kapitalexport und den Aufbau von Zweigwerken im Ausland eine völlig neuartige exit-Option besaßen, die ihnen erlaubte, Rückschläge auf der einen Ebene der Globalisierung auf der anderen zu kompensieren.6

5 Hoover am 4.3.1929, zit. nach Irwin u. Kroszner, Log-Rolling, S. 4. 6 Die Begriffe exit und voice gehen auf A. O. Hirschman zurück und werden in der deutschsprachigen Literatur zumeist unübersetzt verwendet. Vgl. Hirschman, Exit.

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In ihrer Gesamtheit bietet die Reaktion der deutschen Außenhandelspolitik auf die Herausforderung, welche die Hochphase der ökonomischen Globalisierung vor dem Ersten Weltkrieg darstellte, ein ambivalentes Bild. Auf der einen Seite kam sie den protektionistischen Forderungen derjenigen gesellschaftlichen Gruppen weit entgegen, für welche die Weltmarktintegration eine deutliche Verschlechterung ihrer Einkommenschancen bedeutete und die ihre Ziele wohlorganisiert vertraten. Im Ergebnis bedeutete das seit 1879 eine deutliche Anhebung der nominalen Zollbelastung vor allem landwirtschaftlicher Produkte – zunächst im Laufe der 1880er Jahre und dann, nach dem Ablauf der Caprivi-Verträge, die eine vorübergehende Absenkung gebracht hatten, noch einmal durch den Bülow-Tarif. Gleichzeitig gelang es den Agrariern, umfangreiche Pakete von nicht-tarifären Maßnahmen – von prohibitiv wirkenden veterinärpolizeilichen Vorschriften bis zum Einfuhrscheinsystem – durchzusetzen, die sie entweder vor der Weltmarktkonkurrenz schützten oder sie für ihre Einkommenseinbußen entschädigten. Beides zusammen sorgte dafür, die deutschen Preise für Agrarprodukte dauerhaft und signifikant oberhalb der Weltmarktpreise zu etablieren. Wenn die Quantifizierung der unterschiedlichen Folgewirkungen des deutschen Agrarprotektionismus auch auf erhebliche methodische Schwierigkeiten stößt, kann doch insgesamt kein Zweifel daran bestehen, daß er vom volkswirtschaftlichen Standpunkt aus eindeutig negativ zu beurteilen ist. Bei allen Maßnahmen zur Agrarpreisstützung handelte es sich um reine Erhaltungssubventionen, durch die künstlich das Leben der auf dem Weltmarkt nicht mehr konkurrenzfähigen Teile der deutschen Landwirtschaft verlängert wurde. Das bedeutete nicht nur einen Verzicht auf die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung, sondern verlangsamte auch auf kostspielige Weise den auf die Dauer ohnehin unaufhaltsamen gesamtwirtschaftlichen Strukturwandel. Die Zölle und anderen staatlichen Eingriffe lenkten umfangreiche wirtschaftliche Ressourcen in eigentlich nicht effiziente Faktorkombinationen. Die Landwirte – und zwar, entgegen einer lange vorherrschenden Legende, nicht nur die preußischen Großagrarier, sondern ebenso, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, die Bauern im übrigen Deutschland – wurden zu Nutznießern einer großangelegten gesellschaftlichen Umverteilungsaktion und strichen eine zum Teil erhebliche Produzentenrente ein. Die Zeche zu zahlen hatten die Konsumenten. Im Vergleich zum freihändlerischen Großbritannien verteuerte der Agrarprotektionismus ihre Lebenshaltung deutlich.7 Stützt man sich auf die eher vorsichtigen und von anderen zeitgenössischen Ökonomen bestätigten Berechnungen Wilhelm Gerloffs, belasteten allein die Getreidezölle des Bülow-Tarifs das Budget städtischer Arbeiterfamilien mit mehr als zwei, häufig sogar mit über drei Prozent ihres Haushaltseinkommens.8 7 Vgl. schon Tyszka, Löhne und Lebenskosten, S. 259–290. 8 Eigene Berechnungen nach Gerloff, Verbrauch, S. 35. Pro 10 Mark Zoll je Tonne Brotge-

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Bereits die sozialdemokratische und liberale Kritik vor dem Ersten Weltkrieg und in ihrem Kielwasser dann auch die neuere historische Forschung haben die deutsche Zoll- und Handelspolitik vor diesem Hintergrund scharf verurteilt und in ihr vor allem das Werk einer preußisch-deutschen Ministerialbürokratie gesehen, die bereitwillig als verlängerter Arm der ostelbischen Gutsbesitzerklasse und ihres brutalen Interessenegoismus agiert habe. Nun ist, wie gerade ausgeführt wurde, an den negativen ökonomischen und sozialen Konsequenzen des deutschen Agrarprotektionismus – bei aller Unklarheit über seine Auswirkungen im einzelnen – grundsätzlich wenig zu deuteln. Zutreffend ist ebenfalls, daß innerhalb der Ministerialbürokratie eine politische Disposition vorherrschte, die Forderungen nach staatlichem Schutz für die deutsche Landwirtschaft gewogen war. Richtig ist schließlich wohl auch, daß es den Agrariern um die Jahrhundertwende gelang, einen agrarprotektionistischen Schutzwall zu errichten, der in seiner Höhe über das hinausging, was ökonomisch notwendig gewesen wäre, um das Überleben der deutschen Landwirtschaft trotz ausländischer Konkurrenz zu sichern. Eine Reihe von Indikatoren: die Erhöhung der Rentabilität landwirtschaftlicher Betriebe, der Grad der hypothekarischen Verschuldung, die Entwicklung der Güterpreise und die abnehmende Zahl der Zwangsversteigerungen, deutet darauf hin, daß es den meisten Landwirten – und den Großgrundbesitzern zumal – im letzten Jahrzehnt vor dem Weltkrieg wirtschaftlich wieder sehr gut ging.9 Das war zu einem Gutteil sicherlich auf die staatlichen Stützungsmaßnahmen zurückzuführen, lag aber mindestens ebensosehr daran, daß die Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse seit dem Ende der 1890er Jahre international wieder dauerhaft stiegen. Eine ganz andere Frage als die nach der ökonomischen Angemessenheit eines geringer dimensionierten agrarischen Schutzsystems ist die nach seiner politischen Durchsetzbarkeit. Und hier scheinen Zweifel angebracht zu sein. Die gesamte Vorgeschichte des Bülow-Tarifs spricht dafür, daß es der preußisch-deutschen Regierung nicht gelungen wäre, eine deutliche Abmilderung des teils schon bestehenden, teils projektierten Agrarschutzes gegen den von den agrarischen Interessenverbänden entfalteten Druck in der Öffentlichkeit und die dezidiert protektionistische Reichstagsmehrheit durchzusetzen, auch wenn sie das ernsthaft versucht hätte. Dabei ist in Rechnung zu stellen, daß um die Jahrhundertwende für die historischen Akteure die dauerhafte Umkehrung des seit den 1870er Jahren anhaltenden internationalen treide betrug nach Gerloff die Belastung von Einkommen unter 800 Mark 0,65 %, zwischen 800 und 1200 Mark 0,61 % und zwischen 1200 und 2000 Mark 0,46 % des Haushalteinkommens, wenn man unterstellt, daß der Zoll voll auf den Preis durchschlug. Vgl. Gerloff, Beiträge zur Reichsfinanzreform, S. 454; Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 200 ff. 9 Vgl. etwa Heß, Junker, S. 306 u. passim; Schiller, Rittergut, S. 160 ff.; Hentschel, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik, S. 199 f.; Wehler, Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3, S. 696.

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Abwärtstrends der Preise für agrarische Erzeugnisse noch nicht antizipierbar war. Das war erst ein paar Jahre später der Fall, als die erhöhten Zölle durch die neuen Handelsverträge bereits für mehr als eine Dekade festgeschrieben waren. Auch gilt es zu beachten, daß in Deutschland um die Jahrhundertwende immer noch 38 % der Beschäftigten in der Landwirtschaft tätig waren. Anders als in Großbritannien, wo das nur noch für eine Minderheit von 9 % zutraf, wurde damit im Deutschen Reich ein erheblicher Teil der Bevölkerung durch die Globalisierung des Agrarmarkts in seinen Einkommenschancen empfindlich getroffen.10 Auch ohne die herausgehobene politische Einflußposition des preußischen Grundadels – das zeigt auch das Beispiel des in seiner Ausprägung dem deutschen sehr ähnlichen französischen Agrarprotektionismus11 – hätte es angesichts dessen in einer Zeit, als soziale Sicherungssysteme und andere Mechanismen zur Kompensation der durch die weltwirtschaftliche Einbindung erlittenen Verluste noch wenig entwickelt waren, wohl keine realistische Alternative dazu gegeben, den Globalisierungsverlierern staatlichen Schutz zu gewähren und den Druck des internationalen Wettbewerbs durch protektionistische Maßnahmen zu reduzieren. Alles andere hätte den gesellschaftlichen Frieden und die Stabilität des politischen Systems massiv in Frage gestellt. In gewisser Weise war der Agrarprotektionismus mit seiner gesellschaftlich pazifizierenden Funktion der Preis, den es in der deutschen Außenhandelspolitik dafür zu entrichten galt, daß sie zugleich – und das ist ihre zweite, ihre andere Seite – der Tatsache Rechnung tragen konnte, daß Deutschland an der Schwelle zum 20. Jahrhundert eine der am weitesten entwickelten Exportnationen und in hohem Maße weltmarktabhängig war. Von der historischen Forschung ist das bisher für Caprivi und die unter seiner Ägide abgeschlossenen Handelsverträge bereitwillig konzediert, für die Zeit danach jedoch dezidiert verneint worden. Die Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung legen dagegen nahe, dieses Bild zu revidieren und verstärkt die vom Anfang der 1890er Jahre bis zum Ersten Weltkrieg reichenden Kontinuitätslinien in der deutschen Außenhandelspolitik zu betonen, die für eine dauerhafte Berücksichtigung der Exportinteressen sprechen. Vor allem blieben die Grundprinzipien der Caprivischen Handelspolitik auch nach der Jahrhundertwende in Kraft.12 Das zeigte sich, erstens, an der Fortführung der Politik langfristiger Handelsverträge, die auch auf der Grundlage des Bülow-Tarifs wieder zustande kamen und abermals umfangreiche Zollerleichterungen enthielten. Durch sie blieb das Deutsche Reich der Mittelpunkt des europäischen Handelsvertragsnetzes und füllte damit bis zum Weltkrieg die Rolle aus, die es zu Beginn der 1890er Jahre von Frankreich 10 Prozentangaben nach Haupt, Konsum, S. 116. 11 Vgl. etwa Aldenhoff-Hübinger, Agrarpolitik, S. 168; dies., Agrarprotektionismus, S. 460 f. 12 Angesichts dessen erscheint es problematisch, die Handelsvertragspolitik Caprivis als »jedenfalls gescheitert« zu bezeichnen. Vgl. Petersson, Kaiserreich, S. 64.

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übernommen hatte. Zweitens hielt die deutsche Regierung trotz massiver Angriffe von Seiten der Agrarier am Prinzip der unbeschränkten Meistbegünstigung fest, das eine Benachteiligung des deutschen Exports in anderen Ländern verhinderte und die Zollsenkungen des deutschen Konventionaltarifs generalisierte. Obwohl es den landwirtschaftlichen Interessenvertretern gelang, bindende Mindestsätze für die vier Hauptgetreidearten durchzusetzen, fiel, drittens, die grundsätzliche Entscheidung auch bei der Zolltarifreform von 1902 zugunsten eines Einheitstarifs aus, dessen Zollsätze im Rahmen von Handelsvertragsverhandlungen ohne festgelegte Untergrenze herabgesetzt werden konnten. Das Festhalten an diesen grundlegenden Elementen der bisherigen Handelspolitik entsprach der expliziten Forderung, die alle Organisationen des Handels und der Industrie, vom CVDI bis zum Handelsvertragsverein, ungeachtet aller sonstigen Uneinigkeit unisono erhoben. Vielfach scheint die Stabilität der Grundbedingungen, die insbesondere der Abschluß langfristiger Handelsverträge verbürgte, für ihre Mitglieder eine größere Bedeutung gehabt zu haben als die Höhe des Zollniveaus. Für die These von der Kontinuität der deutschen Außenhandelspolitik im Vierteljahrhundert vor dem Ersten Weltkrieg spricht auch die Entwicklung der durchschnittlichen Zollbelastung des deutschen Imports während dieser Zeitspanne. Greift man auf diese Größe als Protektionsmaß zurück,13 zeigt sich nämlich, daß sich das faktische deutsche Protektionsniveau in den 25 Jahren vor 1914 kaum veränderte. Genauer formuliert ergibt sich ein dreifacher Befund:14 Erstens schlugen sich die absoluten Zolländerungen zwischen 1889 und 1913 – für die Zeit zuvor stehen keine validen Daten zur Verfügung – aufgrund der Weltmarktpreisbewegung nicht in einer entsprechenden Entwicklung der relativen Zollbelastung des zollpflichtigen Imports nieder. Weder gab es nach 1890, also mit den Caprivi-Verträgen, eine Verminderung des Protektionsniveaus noch einen Anstieg nach dem Inkrafttreten des BülowTarifs 1906. Vergleicht man etwa das Jahrfünft von 1895 bis 1899 mit dem zwischen 1909 und 1913, tritt zutage, daß die durchschnittliche Zollbelastung der zu verzollenden Einfuhr in beiden Fällen bei 19 % lag, die Zollerhöhungen mithin lediglich den Anstieg der Weltmarktpreise kompensiert hatten. Das gilt, zweitens, insbesondere auch für den Bereich der Nahrungs- und Genußmittel, für die der neue deutsche Zolltarif die Zölle am deutlichsten angehoben hatte, auf diese Weise jedoch lediglich mit der gleichgerichteten Preisentwicklung am Weltmarkt Schritt hielt. Auch ihre Zollbelastung blieb daher nahezu unverändert (1895/99: 23,6 %, 1909/13: 23 %). Drittens schließlich nahm die durchschnittliche Zollbelastung des Gesamtimports sogar leicht ab 13 Zu den methodischen Schwierigkeiten, die dieses Vorgehen bereitet, vgl. vorn, S. 325, Anm. 109. 14 Vgl. zum Folgenden Tab. A. 7 im Anhang.

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(1895/99: 10 %, 1909/13: 8,6 %), da sich der Anteil des zollpflichtigen Imports an der Gesamteinfuhr von 53 auf 45,8 % verringerte. Im internationalen Vergleich rangierte das Deutsche Reich mit diesem Zollniveau vor dem Ersten Weltkrieg allenfalls im unteren Mittelfeld. Rekurriert man als Protektionsmaß noch einmal auf die durchschnittliche Zollbelastung des Gesamtimports, für die Vergleichszahlen vorliegen, lag Deutschland im Durchschnitt der Jahre 1909/13 mit 8,6 % ungefähr auf dem gleichen Protektionslevel wie Österreich-Ungarn (7,6 %), Frankreich (8,7 %) und Schweden (9,0 %).15 Weniger protektionistisch waren nur Dänemark, die Schweiz, die Niederlande und Großbritannien, welches aber immerhin noch Zölle in Höhe von 5,6 % des Wertes seiner Einfuhr erhob. Ein zum Teil deutlich höheres Zollniveau dagegen wiesen die meisten anderen Staaten Kontinentaleuropas auf. An der Spitze der Protektionshierarchie schließlich standen die Vereinigten Staaten (21,4 %) und Rußland (29,5 %). Das Bild, das sich auf diese Weise ergibt, wird im wesentlichen durch eine neuere wirtschaftsgeschichtliche Studie bestätigt, die für den internationalen Vergleich des Protektionsniveaus vor dem Ersten Weltkrieg als Maßzahl nicht die Zollbelastung des Imports heranzieht, sondern sich eines Indikators für die Offenheit der einzelnen Volkswirtschaften gegenüber dem Weltmarkt bedient, den sie auf der Grundlage des Heckscher-Ohlin-Modells ermittelt.16 Der Vorzug dieses Vorgehens liegt vor allem darin, daß es nicht nur die protektionistische Wirkung von Zöllen, sondern auch von nicht-tarifären Handelsbeschränkungen berücksichtigt. An der internationalen Verortung des deutschen Protektionismus ändert das allerdings wenig: Auch nach dieser Meßmethode liegt das Deutsche Reich mit seinem Protektionsniveau in einem Sample, das für das Stichjahr 1913 vierzehn Länder der »alten« und vier der »neuen Welt« umfaßt, erst an elfter Stelle. Vor diesem Hintergrund und angesichts der bis zum Weltkrieg vergleichsweise mäßigen durchschnittlichen Zollbelastung des deutschen Imports erscheint es, vorsichtig ausgedrückt, problematisch, der deutschen Außenhandelspolitik nach der Jahrhundertwende den Übergang zum »Hochprotektionismus« zu bescheinigen, wie das nach wie vor in historischen Darstellungen üblicherweise geschieht.17 Aber nicht nur in der Beurteilung der deutschen Zoll- und Handelspolitik vor dem Ersten Weltkrieg unterscheidet sich das hier gezeichnete Bild von der bislang herrschenden Forschungsmeinung, sondern vor allem auch in ihrer Erklärung. Das ist nicht zuletzt das Resultat grundsätzlich verschiedener Perspektiven. Bisher richtete sich der Blick ganz auf die gesellschaftliche und politische Kräftekonstellation im Innern des Deutschen Kaiserreichs, wenn es 15 Die Zahlen nach Bairoch, European Trade Policy, S. 76, 139. Bairoch gibt das deutsche Niveau fälschlicherweise mit nur 7,9 % an. 16 Vgl. Estevadeordal, Measuring Protection. 17 Vgl. zuletzt Schmidt, Nationalstaat, S. 197.

368

darum ging, Entscheidungen und Tendenzen der deutschen Außenhandelspolitik zu erklären. Das entsprach der nationalgeschichtlichen Betrachtungsweise, die von Europa aus im 19. Jahrhundert ihren weltweiten Siegeszug antrat und der bis heute nicht nur die traditionelle Politikgeschichte, sondern ebenso ihre gesellschaftsgeschichtlichen und anderen Gegenentwürfe verpflichtet blieben. Der Nationalstaat galt und gilt vielfach noch immer als die selbstverständliche Analyseeinheit – an dieser Vorstellung hat auch der immer wieder beschworene historische Vergleich nichts geändert, sondern sie sogar noch stabilisiert, da zumeist nationale Gesellschaften, Kulturen und Politiken miteinander verglichen wurden. Dem korrespondierte ein endogenes Entwicklungsmodell, das geistesgeschichtlich – darauf hat Friedrich Tenbruck zu Recht hingewiesen – im Fortschrittsdenken der Aufklärung wurzelte, aber erhalten blieb, als die Vorstellung eines unilinearen »Fortschritts« der eines vielgestaltigen »Wandels« wich.18 Gesellschaftliche und politische Zustände und Entwicklungen glaubte man letztlich aus den inneren Strukturen und Konfliktlagen der nationalen Gesellschaften selbst ursächlich erklären zu können – das trifft auf fast die gesamte Geschichtsschreibung zum Deutschen Kaiserreich vor 1914 und hier wiederum ganz besonders auf Interpretationen der deutschen Außenhandelspolitik zu, die in ihr das Produkt eines Bündnisses von »Roggen und Eisen« sahen. Als zu erklärende Größe, als explanandum, stehen der Nationalstaat und seine Politik auch hier im Mittelpunkt. Als explanans dagegen weist das vorgelegte Erklärungsmodell der ersten Globalisierungswelle und damit einem den nationalstaatlichen Rahmen überschreitenden Prozeß einen zentralen Stellenwert zu. Ebenso wie die in letzter Zeit immer lauter werdenden Rufe nach einer transnationalen Erweiterung der überkommenen nationalhistorischen Perspektive19 ist das zum Teil sicherlich das Resultat eines Wandels des Erkenntnisinteresses, der sich aus der den gegenwärtigen Globalisierungsschub begleitenden Veränderung der lebensweltlichen Erfahrung des Historikers speist. Insofern gilt auch für den hier vollzogenen Perspektivenwechsel die am Ende des »Objektivitätsaufsatzes« stehende Einsicht Max Webers, daß sich die Wissenschaft rüstet, »ihren Standort und ihren Begriffsapparat zu wechseln«, wenn »[d]as Licht der großen Kulturprobleme weiter gezogen« ist.20 Darüber hinaus jedoch beansprucht der vorliegende Erklärungsansatz, der die deutsche Außenhandelspolitik als Antwort auf die Herausforderung be18 Vgl. Tenbruck, Gesellschaftsgeschichte, S. 420 f. Tenbrucks Generalkritik gilt weniger der Geschichtsschreibung als seiner eigenen Disziplin, der Soziologie. 19 Vgl. nur Osterhammel, Internationale Geschichte; ders., Geschichtswissenschaft; ders., Transnationale Gesellschaftsgeschichte; ders. u. Conrad, Einleitung; Geyer, Deutschland und Japan; Blackbourn, Das Kaiserreich transnational; Conrad, Doppelte Marginalisierung; Wirz, Für eine transnationale Gesellschaftsgeschichte; Werner u. Zimmermann, Vergleich; Maier, Consigning the Twentieth Century. 20 Weber, Wissenschaftslehre, S. 214.

369

greift, welche die Globalisierung im 19. Jahrhundert für die Gesellschaft und die Politik des Nationalstaats darstellte, gegenüber seinen bisher vorherrschenden nationalhistorisch-genetischen Alternativen eine erhöhte Erklärungskraft. Das ist nicht gleichbedeutend mit der völlig unsinnigen Vorstellung, die Geschichte müsse aus der Perspektive der Globalisierung vollständig neu geschrieben werden. Auf der anderen Seite ging es um mehr als eine einfache transnationale Ergänzung der etablierten nationalgeschichtlichen Betrachtungsweise. Das Ziel war es vielmehr, die zunehmende Integration der Weltwirtschaft kausal mit ökonomischen, gesellschaftlichen und politischen Prozessen innerhalb des deutschen Nationalstaats zu verknüpfen. Nationale und transnationale Ebene, Wirtschaft, Gesellschaft und Politik lassen sich auf diese Weise in einem komplexeren Erklärungsmodell einfangen, als das zuvor der Fall war. Gleichzeitig wird erkennbar, daß das, was bislang vor allem als das Ergebnis endogener Triebkräfte gedeutet wurde, lediglich Teil einer allgemeinen transnationalen Reaktion war, deren länderspezifische Ausformung mindestens ebensosehr von der Weltmarktposition einer Volkwirtschaft und internationalen Interaktionszusammenhängen wie von nationalgeschichtlich abzuleitenden Faktoren abhing. Die Geschichte der deutschen Zoll- und Handelspolitik verweist mit Nachdruck auf das grundlegende Spannungsverhältnis von Nationalstaat und Globalisierung, das die Welt seit der Mitte des 19. Jahrhunderts vielleicht mehr geprägt hat als jedes andere. Ob es sich heute, wie viele glauben, endgültig zugunsten der Globalisierung aufgelöst hat, bleibt noch abzuwarten.

370

Anhang

371

Tab. A.1: Deutscher Export und Weltexport, 1872–1913 Deutscher Export in laufenden Preisen (Mio. Mark) 1872 1873 1874 1875 1876 1877 1878 1879 1880 1881 1882 1883 1884 1885 1886 1887 1888 1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

2353 2313 2279 2321 2272 2359 2361 2301 2630 2726 2901 2920 2871 2569 2676 2823 2985 3165 3327 3176 2954 3092 2961 3318 3525 3635 3757 4207 4611 4431 4678 5015 5223 5732 6359 6846 6399 6594 7475 8106 8957 10097

Deutscher Exportindex (laufende Preise) (1872 =100) 100 98,3 97,0 98,6 96,5 100,2 100,3 97,7 111,7 115,7 123,3 124,1 122,0 109,1 113,6 119,9 126,9 134,4 141,3 135,0 125,5 131,3 125,9 140,9 149,8 154,4 159,6 178,7 195,8 188,3 198,3 213,1 221,9 243,5 270,1 290,9 271,9 280,1 317,5 344,4 380,6 429,0

Weltexportindex (laufende Preise) (1872 = 100)

Anteil des deutschen Exports am Weltexport in %

100 102,7 101,1 98,8 97,5 97,7 97,8 99,2 108,3 110,7 114,3 114,5 110,0 102,5 102,4 106,3 111,2 120,6 125,9 127,1 119,5 118,6 115,9 120,8 128,6 131,7 137,0 150,0 158,6 159,4 163,6 176,5 182,4 198,2 220,5 233,1 215,1 231,2 255,6 269,2 296,1 311,6

9,5 9,1 9,2 9,5 9,4 9,8 9,8 9,4 9,8 10,0 10,3 10,3 10,6 10,1 10,6 10,8 10,9 10,6 10,7 10,1 10,0 10,6 10,4 11,1 11,1 11,2 11,1 11,4 11,8 11,3 11,6 11,5 11,6 11,7 11,7 11,9 12,1 11,6 11,8 12,2 12,3 13,1

Quelle: Berechnungen nach StDR; Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2 (Deutscher Export 1872–1889), 38–59, Tab. 3.

372

Tab. A.2: Deutsche Zahlungsbilanz und Auslandsanlagen, 1883–1913 (Mio. Mark, laufende Preise) Leistungsbilanz Handelsbilanz

Kapitalbilanz i.w.S.

Devi- Kapisen- talbibilanz lanz i.e.S. Export Import Saldo Kapital- sonst. Saldo Edel- Kapierträge Dienstmetall- talex(Saldo) leistuneinport gen fuhr (Saldo) (Saldo) (Saldo) I 1883 1884 1885 1886 1887 1888 1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

II

2.920 3.221 2.871 3.236 2.569 2.922 2.676 2.873 2.823 3.109 2.985 3.264 3.165 3.989 3.327 4.146 3.176 4.150 2.954 4.018 3.092 3.962 2.961 3.939 3.318 4.121 3.525 4.307 3.635 4.681 3.757 5.081 4.207 5.483 4.611 5.766 4.431 5.421 4.678 5.631 5.015 6.003 5.223 6.355 5.732 7.129 6.359 8.022 6.846 8.747 6.399 7.664 6.594 8.527 7.475 8.934 8.106 9.706 8.957 10.692 10.097 10.770

Dienstleistungsbilanz

III

IV

V

VI

VII

VIII

-301 -365 -353 -197 -286 -279 -824 -819 -974 -1.064 -870 -978 -803 -782 -1.046 -1.324 -1.276 -1.155 -990 -953 -988 -1.132 -1.397 -1.663 -1.901 -1.265 -1.933 -1.459 -1.600 -1.735 -673

691 730 768 805 838 885 927 958 982 1.002 1.033 1.064 1.092 1.133 1.178 1.227 1.251 1.276 1.300 1.335 1.359 1.382 1.452 1.475 1.494 1.517 1.546 1.586 1.622 1.647 1.690

70 321 289 75 76 274 684 488 523 444 429 752 245 435 731 1.114 596 487 337 309 270 586 1.446 903 764 503 1.002 821 818 738 119

460 686 704 683 628 880 787 627 531 382 592 838 534 787 863 1.018 571 608 647 691 641 836 1.502 715 357 755 615 949 840 650 1.136

-37 -41 -3 1 21 16 6 44 89 13 19 257 19 22 33 105 140 136 208 40 202 407 197 297 7 330 69 206 183 183 335

497 727 707 682 607 864 781 583 442 369 573 581 515 765 830 913 431 472 439 651 439 429 1.305 418 350 425 546 743 657 467 801

Aus- Auslands- landsanla- anlagen gen (Port- (Difolio- rektininvest.) vest.)

IX 7.398 7.928 8.438 8.923 9.333 10.000 10.584 10.970 11.215 11.387 11.763 12.147 12.465 13.033 13.666 14.382 14.616 14.891 15.133 15.587 15.829 16.061 17.169 17.390 17.543 17.771 18.120 18.666 19.126 19.396 20.000

X 5.397 5.593 5.790 5.987 6.184 6.381 6.578 6.774 6.971 7.168 7.365 7.562 7.759 7.955 8.152 8.349 8.546 8.743 8.939 9.136 9.333 9.530 9.727 9.924 10.120 10.317 10.514 10.711 10.908 11.105 11.301

Auslandsanlagen insges. (Saldo)

XI 12.795 13.521 14.228 14.910 15.517 16.381 17.162 17.744 18.186 18.555 19.128 19.709 20.224 20.988 21.818 22.731 23.162 23.634 24.072 24.723 25.162 25.591 26.896 27.314 27.663 28.088 28.634 29.377 30.034 30.501 31.301

373

Zu Tabelle A. 2: Quellen und Berechnung: I Export (Spezialhandel ohne Edelmetalle): Lewis, Rate of Growth, S. 30, Tab. 2 (1883– 1889); StHbDR, 2. T; StJbDR (1890–1913). II Import (Spezialhandel ohne Edelmetalle): StHbDR, 2. T.; StJbDR. III Saldo der Handelsbilanz: III = I – II. IV Saldo der Kapitalerträge: IV = XI x 5,4 / 100. Berechnung als Rendite der gesamten deutschen Nettoauslandsanlagen (XI). Renditesatz: 5,4 % (Durchschnitt der Renditen auf Auslandswerte bei Schaefer, Deutsche Portfolioinvestitionen, S. 589, Tab. A.10). V Saldo der sonstigen Dienstleistungen: Berechnung als Saldo von Kapital- und übriger Leistungsbilanz: V = VII + VIII – (III + IV). VI Saldo der Leistungsbilanz: VI = III + IV + V. VII Saldo der Edelmetalleinfuhr: Edelmetalleinfuhr – Edelmetallausfuhr: Quellen: StHbDR, 2. T; StJbDR. VIII Saldo des Kapitalexports: jährliche Emission ausländischer Wertpapiere nach »Der Deutsche Ökonomist« 1900, S. 381 (1883–1892); 1893 ff. (1893–1913) als Schätzung für den Nettokapitalexport in Form von Portfolioinvestitionen + geschätzte durchschnittliche Nettodirektinvestionen von 197 Mio. Mark jährlich (Erläuterung siehe Text). IX Saldo der deutsche Auslandsanlagen (Portfolioinvest.): Berechnung auf Grundlage eines geschätzten Saldos deutscher Anlagen im Ausland von 20 Mrd. Mark für 1913; Rückrechnung auf Basis der Emissionsdaten in »Der Deutsche Ökonomist« (vgl. Text). X Saldo der deutschen Auslandsanlagen (Direktinvest.): Berechnung siehe Text. XI Saldo der gesamten deutschen Auslandsanlagen: XI = IX + X.

374

Tab. A.3: Regionalstruktur des deutschen Exports (jährl.), 1889–1913 (in % des Gesamtexports) Europa

Amerika

Asien

Afrika

Australien u.Ozeanien

1889

77,1

18,8

2,6

0,7

0,7

1890

78,1

17,8

2,8

0,6

0,7

1891

79,4

15,9

2,9

0,9

0,9

1892

78,1

17,2

3,0

0,9

0,7

1893

77,3

17,4

3,6

1,1

0,6

1894

80,1

14,7

3,3

1,3

0,7

1895

76,8

17,6

3,6

1,3

0,7

1896

77,5

16,2

4,0

1,5

0,8

1897

78,2

15,7

3,7

1,6

0,9

1898

80,0

13,3

4,2

1,6

0,9

1899

79,5

13,8

4,2

1,6

0,9

1900

77,8

14,7

4,9

1,5

1,1

1901

78,7

13,8

4,7

1,6

1,2

1902

78,3

14,6

4,2

1,9

1,0

1903

77,3

15,1

4,5

2,0

0,9

1904

76,2

15,8

4,9

2,0

0,9

1905

75,0

16,4

5,4

2,1

0,9

1906

73,7

17,9

5,1

2,1

1,0

1907

73,7

18,0

5,1

2,0

1,0

1908

77,2

14,8

4,9

2,0

1,0

1909

75,7

16,5

4,3

2,2

1,0

1910

75,2

16,8

4,4

2,4

1,0

1911

74,9

16,8

4,7

2,3

1,1

1912

75,3

16,7

4,7

2,1

1,1

1913

76,0

15,3

5,4

2,1

1,0

Quelle: StHbDR, 2. Teil, S. 510–513 (1889–1905); StJbDR (1906–1913). Bis 1905 beziehen sich die Werte auf den Export inklusive Edelmetalle, von 1906 ab auf den Export ohne Edelmetalle.

375

Tab. A.4: Regionalstruktur des deutschen Imports (jährl.), 1889–1913 (in % des Gesamtimports)

1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

Europa

Amerika

Asien

Afrika

Australien u.Ozeanien

79,3 75,7 72,6 67,7 68,9 67,9 66,4 66,9 66,8 65,8 64,6 62,8 61,0 62,3 63,1 62,5 62,3 60,5 58,8 56,4 58,2 58,2 58,6 56,2 54,7

15,5 18,0 20,5 24,0 21,3 22,2 22,6 22,2 22,2 24,4 24,4 26,5 27,9 25,5 25,0 24,9 25,5 26,6 26,4 29,2 26,8 24,5 25,4 27,0 27,8

3,1 3,9 4,6 4,7 5,7 5,9 6,3 6,7 7,2 6,2 5,9 6,1 6,9 7,2 6,9 7,3 6,8 7,5 8,5 8,3 7,8 9,3 8,8 9,4 9,7

1,0 1,2 1,3 1,5 1,7 1,7 1,9 1,9 1,9 1,9 2,8 2,4 2,2 2,8 2,8 3,1 3,1 3,1 3,5 3,4 4,3 4,7 4,3 4,5 4,6

0,9 1,2 0,9 2,1 2,3 2,3 2,8 2,3 1,8 1,6 2,1 2,1 1,9 2,1 2,0 2,2 2,2 2,3 2,7 2,5 2,9 3,3 2,8 2,8 3,0

Quelle: StHbDR, 2. Teil, S. 506–509 (1889–1905); StJbDR (1906–1913). Bis 1905 beziehen sich die Werte auf den Import inklusive Edelmetalle, von 1906 ab auf den Import ohne Edelmetalle.

Zu Tab. A.5: Quellen und Berechnung: I–III StHbDR, 2. T.; StJbDR. IV Import – Export: IV = II – III. V Quotient von Weizenimport und deutscher Weizenproduktion in % : V = (II / I) x 100. VI Quotient von Nettoimport und Inlandsbedarf in %: IV x 100 VI= I + II - III

376

Tab. A.5: Weizen – Deutsche Produktion und Außenhandelsverflechtung, 1880–1913 Deutsche Import Erntemenge in 1000 t in 1000 t

1880 1881 1882 1883 1884 1885 1886 1887 1888 1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

Export in 1000 t

Nettoimport in 1000 t

Import in %

Anteil des Nettoimports am Inlandsbedarf in %

I

II

III

IV

V

VI

2353 2066 2562 2359 2487 2608 2666 2831 2531 2372 2831 2334 3163 2995 3012 2808 3008 2913 3293 3848 3841 2499 3900 3555 3805 3700 3940 3479 3768 3758 3861 4066 4361 4656

228 362 687 642 755 572 273 547 340 517 673 905 1296 703 1154 1338 1653 1180 1477 1371 1294 2134 2075 1929 2021 2288 2008 2455 2091 2433 2344 2488 2297 2546

178 53 63 81 36 14 8 3 1 1 0 0 0 0 79 70 75 171 135 197 295 93 82 180 160 165 200 96 261 210 281 310 323 538

50 309 624 561 719 558 265 544 339 516 673 905 1296 703 1075 1268 1578 1009 1342 1174 999 2041 1993 1749 1861 2123 1808 2359 1830 2223 2063 2178 1974 2008

9,7 17,5 26,8 27,2 30,4 21,9 10,2 19,3 13,4 21,8 23,8 38,8 41,0 23,5 38,3 47,6 55,0 40,5 44,9 35,6 33,7 85,4 53,2 54,3 53,1 61,8 51,0 70,6 55,5 64,7 60,7 61,2 52,7 54,7

2,1 13,0 19,6 19,2 22,4 17,6 9,0 16,1 11,8 17,9 19,2 27,9 29,1 19,0 26,3 31,1 34,4 25,7 29,0 23,4 20,6 45,0 33,8 33,0 32,8 36,5 31,5 40,4 32,7 37,2 34,8 34,9 31,2 30,1

377

Tab. A.6: Kupfer – Deutsche Produktion und Außenhandelsverflechtung, 1880–1912 Deutsche Import Produktion in 1000 t in 1000 t

1880 1881 1882 1883 1884 1885 1886 1887 1888 1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912

Export in 1000 t

Nettoimport in 1000 t

Importquote in %

Anteil des Nettoimports am Inlandsbedarf in %

I

II

III

IV

V

VI

14 15 15 16 16 17 17 18 19 22 23 22 23 22 23 23 27 27 28 32 30 30 29 30 29 30 32 32 30 31 35 37 45

12 11 10 12 14 13 12 12 8 30 31 34 32 38 37 44 59 72 78 75 88 63 81 89 116 109 131 128 160 158 185 195 206

6 7 6 6 7 6 6 5 5 7 8 6 6 7 6 6 9 9 10 12 11 10 9 10 9 12 11 8 9 8 8 9 10

6 4 4 6 7 7 6 7 3 23 23 28 26 31 31 38 50 63 68 63 77 53 72 79 107 97 120 120 151 150 177 186 196

85,7 73,3 66,7 75,0 87,5 76,5 70,6 66,7 42,1 136,4 134,8 154,5 139,1 172,7 160,9 191,3 218,5 266,7 278,6 234,4 293,3 210,0 279,3 296,7 400,0 363,3 409,4 400,0 533,3 509,7 528,6 527,0 457,8

30 21,1 21,1 27,3 30,4 29,2 26,1 28,0 13,6 51,1 50,0 56,0 53,1 58,5 57,4 62,3 64,9 70,0 70,8 66,3 72,0 63,9 71,3 72,5 78,7 76,4 78,9 79,5 83,0 82,9 83,9 83,0 81,3

Quellen und Berechnung: I–III StHbDR, 2. T.; StJbDR. IV Import – Export: IV = II – III. V Quotient von Kupferimport und deutscher Kupferproduktion in % : V = (II / I) x 100. VI Quotient von Nettoimport und Inlandsbedarf in %: VI = IV / (I + II – III) x 100.

378

Tab. A. 7: Deutsches Protektionsniveau, 1889–1913

1889 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913

Zölle in Mio. M

Anteil des zollpflichtigen Imports am Gesamtimport in %

Zölle in % des Gesamtimports

Zölle in % des zollpflichtigen Imports

Nahrungs- und Genußmittel: Zölle in % des zollpflichtigen Imports

360 395 394 393 356 390 409 463 475 515 506 521 534 539 558 551 613 668 741 684 761 795 874 896 885

52 54 55 56 53 55 53 54 52 55 51 50 51 50 48 46 47 47 47 47 47 45 47 46 44

9 10 9 10 9 10 10 11 10 10 9 9 10 10 9 9 9 8 8 9 9 9 9 8 8

17 17 17 18 17 18 19 20 19 19 18 18 19 19 19 19 18 18 18 19 19 20 19 18 19

21 21 20 20 19 20 23 25 24 23 23 23 23 22 23 22 21 23 24 24 23 25 23 21 23

Quellen: StHbDR, 2. T., S. 588; StJbDR 31. 1910, S. 314; StJbDR 35. 1914, S. 364.

379

Abkürzungen

AA AfS AHR BA BdI BdL BIP BR BSP CVDI CVH DHT DKP DLR EER EHQ EHR Fs. FVg FVP GG GW HbDWS HbEWS HJ HK HSt HVV HZ IRSH JbNS JbW JCH JEEH JEH JPE JPÖ KZfSS

380

Auswärtiges Amt Archiv für Sozialgeschichte American Historical Review Bundesarchiv Bund der Industriellen Bund der Landwirte Bruttoinlandsprodukt Bundesrat Bruttosozialprodukt Centralverband Deutscher Industrieller Centralstelle für Vorbereitung von Handelsverträgen Deutscher Handelstag Deutsch-Konservative Partei Deutscher Landwirtschaftsrat European Economic Review European History Quarterly Economic History Review Festschrift Freisinnige Vereinigung Freisinnige Volkspartei Geschichte und Gesellschaft Gesammelte Werke Handbuch der Deutschen Wirtschafts- und Sozialgeschichte Handbuch der Europäischen Wirtschafts- und Sozialgeschichte Historical Journal Handelskammer Handbuch der Staatswissenschaften Handelsvertragsverein Historische Zeitschrift International Review of Social History Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte Journal of Contemporary History Journal of European Economic History Journal of Economic History Journal of Political Economy Jahrbuch für Politische Ökonomie Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie

Langnamverein MdH MdPAH MdR MF MHG ML MWG NIP NPL NSP PA AA PAH PJ PP RB RGBl RI RSA RT Schmollers Jb SPD StDR StenBerAH StenBerRT StenBerZollparl. StHbDR StJbDR VDEStI VfS VSW VSWG WA Z ZAA ZfG ZfU ZfGS

Verein zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen in Rheinland und Westfalen Mitglied des Herrenhauses Mitglied des Preußischen Abgeordnetenhauses Mitglied des Reichstags Ministerium der Finanzen (Preußen) Ministerium für Handel und Gewerbe (Preußen) Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten (Preußen) Max Weber Gesamtausgabe Nettoinlandsprodukt Neue Politische Literatur Nettosozialprodukt Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes Preußisches Abgeordnetenhaus Preußische Jahrbücher Past and Present Die politischen Reden des Fürsten Bismarck, hg. v. H. Kohl, 14 Bde. Reichsgesetzblatt Reichsamt des Innern Reichsschatzamt Reichstag Schmollers Jahrbuch Sozialdemokratische Partei Deutschlands Statistik des Deutschen Reichs Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Preußischen Hauses der Abgeordneten Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Reichstags Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Zollparlaments Statistisches Handbuch für das Deutsche Reich Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich Verein Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller Verein für Socialpolitik Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte Wirtschaftlicher Ausschuß Zentrum Zeitschrift für Agrargeschichte und Agrarsoziologie Zeitschrift für Geschichtswissenschaft Zeitschrift für Unternehmensgeschichte Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft

381

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Ungedruckte Quellen Bundesarchiv (BA) Berlin-Lichterfelde R 2 – Reichsschatzamt 24458 R 13 I – Verein Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller 79, 274 R 43 – Reichskanzlei 305a, 305b, 308, 314, 316–319, 324, 412–413, 419, 1616, 1620, 2028, 2031, 2110–2111, 2120–2123 R 901 – Auswärtiges Amt, Handelspolitische Abteilung 3430, 4576–4586, 4589, 4613–4615, 4654–4657, 4671, 6270, 6273, 10058, 10064, 10087, 10567, 10569, 10669, 11014, 11017, 11019–11024, 11027, 11029–11035, 11040/1, 11041–11045, 12216–12257, 12260, 13316 R 1501 – Reichsamt des Innern 103085–103086, 103090–103091, 103097–103100, 104866, 104887, 115532, 118884, 118886–118889, 118891–118894, 118902–118910, 118913, 118915, 118918–118919, 118923–118928, 118940–118942, 118948–118951

Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz (GStAPK) Berlin I. HA, Rep. 87 – Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten Abt. B Nr. 7230 I. HA, Rep. 90a – Preußisches Staatsministerium Abt. B III 2 b Nr. 6 Bd. 98–99, 103, 105–106, 112–113, 143 Abt. K II 3 Nr. 5 Bd. 1 I. HA, Rep. 120 – Ministerium für Handel und Gewerbe Abt. C VII 1 Nr. 10 Bd. 15 Abt. C VII 1 Nr. 31

382

Abt. C VII 1 Nr. 41 Bd. 1–3 Abt. C VII 2 Nr. 8 Bd. 16 Abt. C XIII 2 Nr. 1 b Bd. 2–3 Abt. C XIII 6 a Nr. 35 Bd. 8

Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes (PA AA) Berlin 004517–18 Personalakte Goebel v. Harrant 004633–42 Personalakte Goetsch 004947–50 Personalakte Grunenwald 006814–16 Personalakte Johannes 007777–83 Personalakte v. Körner 008420–27 Personalakte v. Ladenberg 008661 Personalakte Lehmann 008747–51 Personalakte Lentze 008999–900 Personalakte v. Lindenfels 009118–21 Personalakte v. Loehr 009831–36 Personalakte Mertens 010477–79 Personalakte Nadolny 011471–78 Personalakte Pritsch 011697–703 Personalakte Raffauf 013140–48 Personalakte v. Schelling 014143–48 Personalakte v. Schwartzkoppen 014298–301 Personalakte Seeliger 014965–67 Personalakte v. Stockhammern Materialien zu einer Darstellung der Zusammensetzung und der Wirksamkeit der früheren 2. (handelspolitischen) Abteilung des Auswärtigen Amtes von ihrer Gründung am 1. April 1885 an bis zu ihrer im Frühjahr 1920 erfolgten Auflösung. Gesammelt im Auftrage des Auswärtigen Amtes

2. Zeitungen und Zeitschriften Augsburger Abend-Zeitung Berliner Börsen-Courier Berliner Börsen-Zeitung Berliner Lokalanzeiger Berliner Neueste Nachrichten Berliner Politische Nachrichten Berliner Tageblatt Breslauer Zeitung

383

Der Bund der Landwirte Deutsch-Amerikanische Korrespondenz Deutsche Export-Revue Deutsche Industrie-Zeitung Deutsche Tageszeitung Dresdner Journal Export Frankfurter Zeitung Freisinnige Zeitung Germania Hamburger Nachrichten Hamburgische Börsen-Halle Hamburgischer Correspondent Handelsvertragsverein Hannover. Tages-Nachrichten Jahrbuch des Handelsvertragsvereins Kölnische Volkszeitung Kölnische Zeitung Korrespondenz des BdL Kreuzzeitung Leipziger Neueste Nachrichten Mitteilungen des Handelsvertragsvereins Münchener Allgemeine Zeitung Münchener Neueste Nachrichten Nation National-Zeitung New Yorker Handelszeitung Plutus Die Post The Post Der Tag Vierteljahrsschrift für Volkswirtschaft, Politik und Kulturgeschichte Vorwärts Vossische Zeitung Württembergische Jahrbücher für Statistik und Landeskunde Zukunft

384

3. Gedruckte Quellen, Statistiken und zeitgenössische Literatur Aegidi, L. K., u. A. Klauhold, Die Krisis des Zollvereins urkundlich dargestellt, Hamburg 1862. Arndt, P., Die Handelsbeziehungen Deutschlands zu England und den englischen Kolonien, Berlin 1899. –, Wirtschaftliche Folgen der Entwicklung Deutschlands zum Industriestaat, Berlin 1899. –, Zum Abschluß eines neuen deutsch-russischen Handelsvertrages, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, Bd. 92: Beiträge zur neuesten Handelspolitik Deutschlands, Bd. 3, Leipzig 1901, S. 1–46. –, Deutschlands Stellung in der Weltwirtschaft, Leipzig 19132. Ballod, C., Die deutsch-russischen Handelsbeziehungen, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, Bd. 90: Beiträge zur neuesten Handelspolitik Deutschlands, Bd. 1, Leipzig 1900, S. 273–336. –, Die deutsch-amerikanischen Handelsbeziehungen, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik, Bd. 91: Beiträge zur neuesten Handelspolitik Deutschlands, Bd. 2, Leipzig 1901, S. 173–222. Bamberger, L., Vertrauliche Briefe aus dem Zollparlament, Breslau 1870. Bebel, A., Aus meinem Leben (1911), Bonn 1997. Beckmann, F., Einfuhrscheinsysteme. Kritische Betrachtung mit besonderer Berücksichtigung der Getreideeinfuhrscheine, Karlsruhe 1911. –, Die Entwicklung des deutsch-russischen Getreideverkehrs unter den Handelsverträgen von 1894 und 1904, in: JbNS 101. 1913, S. 145–171. Beer, A., Die österreichische Handelspolitik im neunzehnten Jahrhundert, Wien 1891. Berichte über die Verhandlungen der ersten, zweiten und siebten Versammlung des Deutschen Landwirtschaftsrats, Berlin 1872/1873/1879. Berichte über die Verhandlungen der Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer zu Berlin, Berlin 1876–1879. v. Bismarck, O., Die gesammelten Werke, Berlin 1924–35. Böhme, H. (Hg.), Vor 1866. Aktenstücke zur Wirtschaftspolitik der deutschen Mittelstaaten, Frankfurt 1966. Borchard, C., Die Wirkungen der Getreidezölle auf die Getreidepreise, Berlin 1913. Borgius, W., Deutschland und die Vereinigten Staaten, Berlin 1899. –, Der Handelsvertragsverein. Ein Rückblick auf die ersten drei Jahre seiner Tätigkeit, Berlin 1903. Brentano, L., Ueber eine zukünftige Handelspolitik des Deutschen Reichs, in: Schmollers Jb. 9. 1885, S. 1–29. –, Die Schrecken des überwiegenden Industriestaates, Berlin 1901. –, Die deutschen Getreidezölle, Stuttgart 19112. Bueck, H. A., Der Centralverband Deutscher Industrieller, 1876–1901, 3 Bde., Berlin 1902/05. v. Bülow, B., Deutsche Politik (1913), hg. v. P. Winzen, Bonn 1992. –, Denkwürdigkeiten, 4 Bde., Berlin 1930/1931.

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Register

Personenregister Kursiv gesetzte Seitenzahlen verweisen auf die Anmerkungen. Alvensleben, Friedrich Johann v. 314 f. Antrick, Otto Friedrich Wilhelm 283, 287 Arndt, Paul 51, 71 Arnim-Güterberg, Georg v. 228 Arnim-Muskau, Hermann Traugott Graf v. 192 Auer, Ignaz 191, 248 Baare, Louis 149 Baeyer, Adolf v. 106 Baines, Dudley 44 Ballestrem, Franz Graf v. 232, 286 Ballin, Albert 241, 242 Bamberger, Ludwig 137 Barth, Theodor 274, 283 Bebel, August 151, 248, 274 Behr, Friedrich v. 141, 144 Below, Nicolaus v. 141 Bennigsen, Rudolf v. 126, 162, 168 f. Berchem, Maximilian Sigismund Rudolf v. 184 Berlepsch, Hans Hermann Frhr. v. 205 Bernstorff, Albrecht v. 132 Bernstorff, Johann Heinrich v. 351 Bernstorff-Stintenburg, Andreas Graf v. 206 Bethmann Hollweg, Theobald v. 19 Beumer, Wilhelm 243, 244, 272 Bismarck, Otto Fürst v. 18, 20, 22, 129, 132 f., 135–138, 156–169, 174 f., 179 f., 182, 186, 198, 225, 257, 360 Blackbourn, David 194 Blaine, James G. 326, 343

Bleichröder, Gerson v. 158 Bodelschwingh, Karl v. 135 Böckel, Otto 196 Böhmert, Viktor 126 Boetticher, Karl Heinrich v. 300 Braudel, Fernand 14 Braun, Karl 126 Braun, Otto 251 Brefeld, Ludwig 265 Brentano, Lujo 151, 184, 212 Bruck, Karl Ludwig v. 129, 136, 184 Buchheim, Christoph 59, 94 Bueck, Henry Axel 163, 189, 203, 231, 236 f. Bülow, Bernhard Fürst v. 19 f., 241, 259 f., 263, 265–269, 271 f., 277, 280 f., 284, 308, 313, 316–318 Büsing, Otto 287 Camphausen, Otto 139 Caprivi, Georg Leo Graf v. 179, 181 f., 185–189, 191, 193, 198, 201, 203, 205 f., 211, 245, 256 f., 294, 319, 360, 366 Carnegie, Andrew 329 Chamberlain, Joseph 291 Chevalier, Michel 121, 180 Cleveland, Grover 330 Cobden, Richard 121, 123, 180 Collenbusch, Adolph 228, 232 Cronon, William 34 Delbrück, Rudolph v. 124 f., 128, 130, 133, 135, 138, 159 Dietzel, Heinrich 212

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Dix, Artur 272 Dohna-Finckenstein, Rodrigo Graf zu 141 Dreyse, Nicolaus v. 232

Hoffmann, Walther G. 64, 66, 68–71 Hohenlohe-Schillingsfürst, Chlodwig Fürst zu 19, 211, 259 Hoover, Herbert Clark 363 Huber, F. C. 102 Huber, Otto 185, 188 Hunt, James C. 221

Eley, Geoff 235 Engels, Friedrich 27 Eulenburg, Botho Heinrich Graf zu 141 Eulenburg, Botho Wend August Graf zu Irwin, Douglas 215 f. 206 Itzenplitz, Heinrich zu 135

Faber, A. W. 333 f. Jagemann, Eugen zu 277 Fairbairn, Brett 250 Jasper, Robert 56, 59, 77 Faucher, Julius 126 Johannes, Benjamin Hermann Karl Ernst Feis, Herbert 70 Werner 263 Fischer, Wilhelm v. 263 Frege-Weltzien, Arnold v. 228 Kanitz-Podangen, Hans Graf v. 203, 228, Frentzel, Adolf 228, 232 278 Frey, Max 231 f. Kapp, Wolfgang 263, 312 Freytag, Gustav 126 Kardorff, Wilhelm v. 142, 159, 196, 276, Friedrich Wilhelm IV., König v. Preußen 278, 279, 282, 286 f. 129 Kautsky, Karl 248 Kehr, Eckart 20, 220, 235, 289 Gamp, Karl 206, 278 Ketteler, Wilhelm Emanuel v. 142 Gerloff, Wilhelm 364 Keynes, John Maynard 27 Gerschenkron, Alexander 220 Kindleberger, Charles P. 74 Gersdorff, Hans Otto v. 287 Kleinwächter, Friedrich 111 Goebel v. Harrant, Rudolf 263 Klinckowstroem, Clemens Graf v. 303 Goering, Karl 188 Klose, Florian 278 Gothein, Georg 283 Koenig, Gustav 228, 232, 236 Gröber, Adolf 278, 287 Körner, Paul Ernst v. 263, 308, 312 f., 351 Hahn, Diederich 196, 277 Kokovcov, Vladimir Nikolaevic 316 Hamilton, Alexander 325 Krafft, Carl 232 Hammacher, Friedrich 143 Krugman, Paul 14, 118 Hammerstein, Wilhelm v. 203 f. Hammerstein-Loxten, Ernst Frhr. v. Laeisz, C. Ferdinand 232 252 f., 257, 265, 300 Lang, Eduard 232 Harms, Bernhard 89 Lasker, Eduard 160, 167, 170 Harrison, Benjamin 326 Lessing, Anton 316 Heim, Georg 278, 280, 285 Lewis, Arthur 58, 64 Herold, Carl 278, 279 Lieber, Ernst 204 Herz, Wilhelm 232 Lindenfels, Gustav v. 185 Heyden-Cadow, Wilhelm v. 205 Lipset, Seymour Martin 202 Heydt, August v. der 128 Löwe, Wilhelm 149 Hobrecht, Arthur 161 Loë-Wissen, Georg Frhr. v. 228

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Lohren, A. 149 Posadowsky-Wehner, Arthur Graf v. Lotz, Walther 145 251 f., 254–256, 262, 267, 269, 271, Lucanus, Hermann Friedrich v. 318 279 f., 310, 312–314, 341, 347, 349, Lucius v. Ballhausen, Robert Frhr. 175, 352 f., 354 186, 205 Prince-Smith, John 126 Ludwig II., König v. Bayern 134 Puhle, Hans-Jürgen 223 Lusensky, Franz v. 263 Rathenau, Emil 104 Mallet, Louis 123 Rechberg, Johann Bernhard v. 131, 136 Manteuffel, Otto Theodor v. 129 Reichardt, Paul 184, 301 Maron, Erich 308, 311 Reichensperger, Peter 192 Marschall v. Bieberstein, Adolf Frhr. 181, Rettich, Meno 228, 278 203, 207 Rheinbaben, Georg Frhr. v. 265, 267, Martius, Carl Alexander 232 318 Marx, Karl 27 Ricardo, David 24 McKinley, William 325, 345 Richter, Eugen 191, 274 f., 287 Mensdorff, Alexander v. 136 Richter, Karl 117 Michaelis, Otto 126, 138 Richthofen, Oswald Frhr. v. 279, 311 Michel, Stephan Carl 232 Riedel, Emil 266 Minnigerode, Wilhelm v. 141 f. Rieppel, Anton v. 232, 234 Miquel, Johannes v. 143, 205 f., 231, 234, Ritschl, Albrecht 66 237, 253 f., 256, 262 f., 265, 288, 300, Rodatz, Hans 263 358 Rogowski, Ronald 214 f. Mirbach-Sorquitten, Julius v. 203 f. Rokkan, Stein 202 Mohl, Moritz 139 Roosevelt, Theodore 347–349 Möller, Theodor 232, 265, 272 Root, Elihu 347 Müller-Meiningen, Ernst 284 Rosenberg, Hans 147, 154, 229 Rotenhan, Wolfram v. 184 Napoleon III., Kaiser der Franzosen Rothschild, Karl Mayer v. 134 121–123, 363 Ruprecht-Ransern-Puschwitz, Alfred v. Nonn, Christoph 246 f., 248 194 North, Douglass C. 31, 220 Russel, Emil 231 Oertel, Georg 339 Oldenberg, Karl 212 Olson, Mancur 218 f. Oppel, Alwin 108 Oriola, Waldemar Graf 272 Peel, Robert 122, 147, 291 Perkin, William Henry 106 Pingen, Johann Karl Theodor 278 Ploetz-Döllingen, Berthold v. 196, 228 Podbielski, Victor v. 265, 311 Pohle, Ludwig 213 Pommer Esche, Johann Friedrich v. 124

Sartorius v. Waltershausen, August 70 Schacht, Hjalmar 305 Schaefer, Karl Christian 71 Schippel, Max 248 Schmoller, Gustav 125, 153, 155 Schoenlank, Bruno 204 Schorlemer-Alst, Burghard v. 197 Schraut, Maximilian v. 185 Schulze-Delitzsch, Hermann 126 Schwarzenberg, Felix Fürst v. 128 f., 136, 184 Schwerin-Löwitz, Hans Graf v. 228, 278, 279, 282

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Sering, Max 212 Servaes, August 149 Sieg, Julius 278 Siemens, Georg v. 240 Singer, Paul 287 Soden-Frauenhofen, Max Frhr. v. 228 Soetbeer, Heinrich 243 Soltau, Fritz 58 Solvay, Ernest 107 Spahn, Peter 278, 286 Speck, Karl Friedrich 278 Sperber, Jonathan 250 Spoerer, Mark 66 Stadthagen, Arthur 276 Stengel, Hermann Frhr. v. 318 Stumm-Halberg, Carl Ferdinand v. 142, 144, 188, 203 Suchsland, Heinrich 203

Varnbüler von und zu Hemmingen, Friedrich Gottlob Karl 143, 164 f., 167 Vogel, Hermann 232 Vopelius, Richard v. 232, 236

Ulrich, Carl 287

Zanden, J. L. van 99

Wachler, Paul 232 Wagner, Adolph 212 Wallerstein, Immanuel 14 Wangenheim, Conrad Frhr. v. 223, 273, 278 Weber, Max 95, 96, 99, 212, 369 Wedell-Malchow, Friedrich v. 142 Wehrenpfennig, Wilhelm 153 Weitowitz, Rolf 18 Wengenroth, Ulrich 119 Wentzel, Richard 205 Wermuth, Adolf 188, 263, 270 Wesener, Franz 263 Widenmann, Heinrich 232 Tenbruck, Friedrich 369 Wilhelm I., Deutscher Kaiser 158 Thiel, Hugo 205 Wilhelm II., Deutscher Kaiser 205, 211, Thielmann, Max Frhr. v. 251, 290 281 Thüngen-Roßbach, Karl Ernst v. 167 Windthorst, Ludwig 142, 155, 169 Tiedemann, Christoph 159, 167 Witte, Sergej Juljewitsch v. 297, 301, Timiriasev, Vassili 312–314 304 f., 316 f., 318 Trimborn, Karl 278, 285, 290 Wolf, Julius 340 Tschirschky und Bögendorff, Heinrich v. Wolff, Otto 126 241 Wolffram, Paul 263

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Sachregister Kursiv gesetzte Seitenzahlen verweisen auf die Anmerkungen. AEG 104, 242 Agfa 105 Agrar- und Industriestaatsdebatte 211– 214 Agrarier 140 f., 144, 151, 156, 159, 166, 173 f., 194–196, 199, 202–204, 207– 209, 220, 223–225, 227 f., 235, 237, 257, 260 f., 266, 268 f., 273, 276–278, 299, 302, 305, 310, 320, 338 f., 349, 354, 364 f., 367 Agrarkrise 97–99, 153, 156, 196 Agrarzölle 111, 151, 166 f., 170, 179, 185, 187–189, 191, 201, 205–207, 225, 235, 243, 249, 271, 274, 277, 280, 299 – Getreidezölle 147, 152, 170 f., 173– 175, 190 f., 193, 220–225, 229, 235 f., 264, 266, 276, 278 f., 281–283, 299, 312, 314 f., 321, 364 – Viehzölle 222–224, 263, 266, 280, 285, 312 Argentinien 46, 82 f., 155, 199, 296 Außenhandelsstatistik – deutsche 52–59, 68, 183, 294–296 – russische 295 f. Australien 54, 81 Auswärtiges Amt 184 f., 187 f., 201, 205, 257 f., 260–265, 267, 279, 300–302, 304, 308–312, 314, 316, 343, 345 f., 348 f., 351, 362 Automobilindustrie 103

Bochumer Verein 120, 149 C. F. Böhringer 106 Brasilien 155, 336 Bremen 240 – Zollgebietsanschluß 56–58, 77, 183 Brüsseler Zuckerkonvention 92, 317 Bülow-Tarif 19 f., 87, 211 f., 230, 238, 247, 249, 288–291, 293, 302, 305, 307 f., 310, 312, 314 f., 318–320, 338 f., 347, 352, 357 f., 361 f., 364–367 – im Reichstag 270–291 – Tarifschema 251–255 – Tarifsystem (Einheits- bzw. Doppeltarif) 225, 233–237, 241, 245, 255–262, 267, 273, 279 – Zollsätze 262–267, 278 f., 285 Bund der Industriellen 237–240, 332, 339–341, 358 Bund der Landwirte 193–196, 203, 206, 223–229, 235–237, 239, 241, 250, 272 f., 276 f., 279, 282, 286–289, 303, 310, 339, 357 Bundesrat 140, 142, 156, 163, 165 f., 173, 208, 266, 270, 280 f., 347

Centralstelle für Vorbereitung von Handelsverträgen 240, 340 f. Centralverband Deutscher Industrieller 149–151, 163, 166, 188–190, 203, 230– 239, 260, 305 f., 340 f., 357 f., 367 Baden 134, 137, 152, 266 Chemische Industrie, siehe Industrie BASF 47, 105 f. China 105, 186 Bayer 47, 105 f. Cobden-Vertrag 17, 121–123, 128, 130 f., Bayerisch Christlicher Bauernverein 278 136, 144, 259, 359 Bayerischer Bauernbund 195, 224, 273, 287, 320 Dänemark 80, 99, 368 Bayern 132, 134, 137, 266 Dampfschiffahrt 32, 173 Belgien 51, 54, 58, 67, 79, 82–84, 99, 125, Deutsche Bank 240, 316 131, 133, 136, 171 f., 179, 192, 201, Deutsche Volkspartei 274 295, 306, 310, 319 Deutscher Bauernbund 188

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Deutscher Handelstag 132, 150, 187, 189, 231, 242–245, 260, 267, 358 Deutscher Landwirtschaftsrat 141, 152, 173 f., 188, 223 f., 227 f., 235, 253 Deutscher Zollverein 124–145 – Außenhandelsstatistik 52, 56–58 – Freihandelspolitik seit 1866 137–145 – Krise von 1862/64 130–135 – Verfassung 130, 133, 137 f. Deutschkonservative Partei (siehe auch Konservative) 151, 161, 164 f., 192, 196, 203 f., 272 f., 278, 284 f., 287, 289 Deutsch-Russischer Verein 305–307, 323 Dienstleistungsbilanz, siehe Zahlungsbilanz Dingley-Tarif 238, 325–328, 330 f., 335, 341, 344, 346, 348–350 Direktinvestitionen im Ausland 37, 47 f. – deutsche 70 f., 105, 298 Dumpingexporte 64, 118 f., 335 economies of scale 24, 47, 76, 118–120 Einfuhrscheinsystem 87, 89, 208 f., 322, 364 Eisenbahn 32, 37, 173, 194, 207 Elektrotechnische Industrie, siehe Industrie Elsaß-Lothringen 90, 152, 185 Export, deutscher 62–64, 84, 179–185, 294–298, 305–308, 322 f., 331 f., 360 f. – Anteil am Weltexport 60–62 – Exportquote 29 f., 46, 66 f., 355 – regionale Struktur 76–81 – statistische Erfassung 52–59 – Waren- und Branchenstruktur 91–95 Exportindustrie, siehe Industrie Feldstein-Horioka-Test 39 f. Finanzministerium (Preußen) 142, 205, 256 f., 261 f., 311, 361 Finanzpolitik 152, 156–158, 160, 168 f., 268, 361 Finnland 80, 294 Fleischbeschaugesetz 263, 338 Flottenbau 19, 235, 289 f. Fortschrittspartei 138, 140

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Franckensteinsche Klausel 168 f. Frankreich 58, 79, 81–84, 105, 108, 121– 123, 139, 159, 172, 176 f., 180 f., 184 f., 201, 213, 225, 256, 307, 320, 344–347, 366, 368 – Anteil am Weltexport 60, 62 – Auslandsanlagen 37 – Exportquote 67 – Handelsvertrag mit Preußen (1862) 124–136 Freie Wirtschaftliche Vereinigung 164 Freihandelsidee, -politik 24, 31, 121–126, 128, 138–145, 149, 153, 156, 159, 166, 171, 213, 215 f., 231, 238, 240, 247 f., 259, 325, 360 Freikonservative Partei (Reichspartei, siehe auch Konservative) 161, 164 f., 192, 196, 204, 273, 277 f., 282, 285–287 Freisinnige Vereinigung (siehe auch Linksliberalismus) 274 f., 283, 287 Freisinnige Volkspartei (siehe auch Linksliberalismus) 274 f. General Electric 47 Getreidezölle, siehe Agrarzölle Gewerkschaft Deutscher Kaiser 120 Goldstandard 15 f., 42, 48 Gothaer Kongreß 247 Großbritannien 18, 21 f., 31, 34, 42, 48, 54, 58 f., 76, 78–80, 82–84, 103, 105 f., 121–123, 131, 133, 136, 139, 172, 208, 213, 215 f., 230, 256, 306, 364, 366, 368 – Anteil am Weltexport 60–62, 102, 355 – Exportquote 67 – Kapitalexport 37, 70 – Schwerindustrie 115–117 – Textilindustrie 95, 108–110 Hamburg 240 – Zollgebietsanschluß 56–58, 77, 183 Handelsbilanz, siehe Zahlungsbilanz Handelskammern 102, 128, 179, 242, 244, 253, 332, 340, 349 Handelsvertragssystem, europäisches 17, 123, 133, 143, 172, 180 f., 183 f., 320, 366

Handelsvertragsverein 107, 240–242, 267, 305, 332, 341, 367 Heckscher-Ohlin-Modell 24, 214, 368 Hessen 134, 137, 152, 196, 266 Hoechst 106 Identitätsnachweis 208, 299 Import, deutscher 64 f., 84, 320 f. – Importquote 66, 180, 355 – regionale Struktur 81–84 – statistische Erfassung 52–59 – Waren- und Branchenstruktur 85–91 Indien 37, 51, 82 f., 99, 105 Industrie 127 f., 151 f., 245, 257, 290, 332, 334 f. – Chemische Industrie 94, 104–107, 234, 242, 298, 356, 363 – Elektrotechnische Industrie 91, 94, 102–104, 107, 242, 297, 356, 363 – Exportindustrie 101–107, 166, 185, 189, 232, 240 f., 258, 288, 310 f., 322, 326, 329, 333, 351, 354, 363 – Maschinenbauindustrie 94, 101–103, 297 f., 356 – Schwerindustrie 64, 94, 111–120, 127, 141–143, 148 f., 159, 200, 203, 231– 233, 236 f., 243, 272, 297, 301, 356, 358 – Textilindustrie 94, 96, 107–111, 148, 170, 216, 230–232, 357 Interessengemeinschaft der deutschen Industrie 340 Interessenverbände 127, 156, 158, 161, 163 f., 188, 309, 357, 361 – handelsliberale 239–242 – industrielle 188, 229–239 – landwirtschaftliche 173, 193–196, 220–229, 250, 265, 273, 288, 302, 304, 351, 357, 365 – und Ministerialbürokratie 228, 231, 254, 288, 363 – Organisation 217–220, 227, 230, 357 – und Parteien 167, 196 f., 228 f., 273 Italien 46, 51, 136, 154, 170, 175–177, 179, 184, 186 f., 192, 201, 213, 310, 319, 347

Japan 67, 105, 315 f., 361 Kanada 154, 345 Kapitalbilanz, siehe Zahlungsbilanz Kapitalverkehr, internationaler 36–42, 47, 69–73, 242, 363 Kardorff-Kompromiß 284–286, 289 Kartelle 107, 110–119 Knoll & Co. 106 Kollektives Handeln 218–220, 227, 239, 246, 357 Kongreß Deutscher Landwirte 141, 166, 188 Kongreß deutscher Volkswirte 126 f., 132, 141 Konjunkturentwicklung 62–65, 118, 143, 145, 181, 200, 335 – Wirtschaftskrise 1857/59 130 – »Große Deflation« 1873/95 62–64, 142, 148 f., 153 f., 156 f., 230, 360 – Hochkonjunktur 1895/1913 109, 112, 120; Rezession 1900/02 335 Konservative (siehe auch Deutschkonservative Partei, Freikonservative Partei) 141, 165, 187, 229, 265, 269, 271, 276, 280, 282 f., 286 Konsumenten 192, 202 f., 216–219, 245– 251, 274, 356, 358, 360, 363 f. Fried. Krupp AG 104, 120 Kulturkampf 161, 169 Landwirtschaft 97–101, 144, 150–154, 159 f., 165–167, 173–175, 194–197, 202–209, 212, 220–229, 234, 236, 244, 253, 257, 260 f., 263, 271–273, 276, 279, 281, 290, 298, 301–304, 339, 345, 356 f., 364–366 Langnam-Verein, siehe Verein zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen in Rheinland und Westfalen Leistungsbilanz, siehe Zahlungsbilanz lex Trimborn 290 Linksliberalismus 191 f., 204, 222, 252, 254, 269, 274, 276, 278, 280, 287, 320, 354

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Loco-Klausel 303 f., 311, 318 Luxemburg 56, 90 f. Maschinenbauindustrie, siehe Industrie Massenmigration 43–46, 355 Matrikularbeiträge 156–158, 168 f. McKinley-Tarif 180, 198, 325 f., 328, 330 f., 343 Meistbegünstigung 122 f., 131, 136, 170– 172, 201, 207, 226, 245, 255–259, 294, 307, 310 f., 315, 318, 340 f., 343–345, 359, 367 Méline-Tarif 177, 225, 256 f. Mendeleev-Tarif 198 Merck 106 Ministerialbürokratie, preußisch-deutsche 124 f., 128, 132, 137–140, 144, 149, 184 f., 187 f., 205 f., 227 f., 231, 239, 241, 251–270, 288, 290, 309–311, 346, 361–363, 365 Ministerium für Handel und Gewerbe (Preußen) 124, 142, 257, 261–263, 267, 309, 311, 362 Ministerium für Landwirtschaft, Domänen und Forsten (Preußen) 205, 256 f., 261–265, 300, 304, 311 f., 359, 361 f. Mitteldeutscher Bauernverein 196 Mitteleuropäischer Wirtschaftsverein 340 Mitteleuropapläne 129 f., 136, 184 f., 201, 340 Mittellandkanal 260, 265–267, 290 Monroe-Doktrin 326, 338 Morrill-Tarif 155, 325 Multinationale Unternehmen 47 f., 104 f., 242, 363

Norddeutscher Bund 137 f. North-Kommission 348 Norwegen 80 Oberschlesischer Berg- und Hüttenmännischer Verein 301 Österreich-Ungarn 79–84, 122 f., 139, 154, 171 f., 175–177, 179, 184–188, 191 f., 201, 205–207, 209, 282, 296, 305, 310, 319, 343, 368 – deutsche Frage 128–136 Payne-Aldrich-Tarif 326, 332, 341, 350– 352 Portfolioinvestitionen im Ausland 37, 47 – deutsche 70 f. Preußen 123–125, 127–138, 158, 221, 343 f. Preußisches Abgeordnetenhaus 132, 136, 138, 175, 191, 260, 265, 267 Preußisches Staatsministerium 136, 163, 166, 182, 187, 191, 206, 265, 280, 289, 300, 302, 341, 347, 352

Reichsamt des Innern 185, 188, 205, 231 f., 239, 251–254, 256 f., 261 f., 264, 270, 309, 311, 349, 362 Reichsschatzamt 239, 251–255, 257 f., 261–263, 266 f., 309, 311, 346, 349, 362 Reichstag 147, 149, 155 f., 158, 161, 163– 165, 167–169, 173, 179, 181 f., 186 f., 190–192, 196, 203–208, 211, 217, 290, 303, 310, 312–314, 319 f., 345, 347, 349, 351 f., 354, 363 – Aufhebung der Eisenzölle 1873/77 141–144 – Bülow-Tarif 224, 229, 238, 241, 249, Nationalliberale Partei 138, 142, 160– 257, 261, 265, 270–288, 302 162, 164 f., 168 f., 192, 196, 204, 229, – Diätenfrage 275 271 f., 276–278, 280, 283, 287 – Wahlen 247, 249 f.; von 1878 161, 164; Nationalverein 127, 132 von 1890 191, 249; von 1893 195–197, Nestlé 47 203; von 1898 229, 249, 272; von 1903 new trade theory 24, 118 249 f., 274 f., 280, 282–284, 310 Niederlande 15, 54, 58, 67, 78 f., 82–84, Rheinisch-Westfälisches Kohlensyndikat 99, 172, 295, 368 112

428

Ricardo-Viner-Modell 215–217 Roheisenverband 112 Rumänien 179, 199, 202, 204, 206, 296, 305, 310, 319 Rußland 37, 42, 79 f., 82–84, 99, 105, 172, 179, 185 f., 190, 196, 198–207, 209, 264, 282, 293–324, 328, 342, 352, 361 – Protektionismus 154, 176, 180, 182, 304–306, 368 – deutsch-russischer Zollkrieg (1893/94) 80, 198–202, 294, 315, 319, 359 Sachsen 132, 134, 152, 266 Sammlungspolitik 19 f., 22, 204, 234– 238, 254, 262, 289, 358, 361 Saratoga-Konvention 343 Schering 106 Schiffahrt 97, 200, 240, 242, 274, 342, 353, 356 Schutzverband gegen agrarische Übergriffe 240 Schweden 80, 368 Schweiz 79–84, 105, 133, 170, 172, 179, 192, 201, 305, 310, 319, 368 Schwerindustrie, siehe Industrie Serbien 179, 202, 305, 310, 319 Siemens 47, 104, 242 Singer 47 Smoot-Hawley-Tarif 288, 363 Sodaindustrie 106 f., 110 Solvay-Geselllschaft 107 Sozialdemokratie 164, 189, 191 f., 203 f., 245–251, 274–276, 278, 280, 282–284, 286 f., 320, 358 Sozialistengesetz 161, 164 Spanien 54, 170, 172, 179 Staffeltarife 208 Stahlwerksverband 112 Statistik, siehe Außenhandelsstatistik Statistisches Amt (Reich) 52–55, 57 Statistisches Warenverzeichnis 55 f. Stolper-Samuelson-Theorem 214 f. Telegraphie 40 f. terms of trade 74–76 Textilindustrie, siehe Industrie

Transaktionskosten 113 f., 307, 333 f. Transportkosten 31–34, 68, 97, 156 Transportrevolution 31, 36, 40, 44, 97, 271, 355 Ukraine 99 Underwood-Simmons-Tarif 326, 350 Verband Reisender Kaufleute Deutschlands 336 Verein Deutscher Eisen- und Stahlindustrieller 148 f., 163, 166, 236, 243, 301 Verein für Socialpolitik 99, 153, 155 Verein Süddeutscher Baumwollindustrieller 148 Verein zur Wahrung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen in Rheinland und Westfalen (Langnam-Verein) 148, 243 Verein zur Wahrung der Interessen der Chemischen Industrie Deutschlands (Chemieverein) 189, 234, 240, 243 Vereinigte Staaten von Amerika 16, 18, 58, 79–84, 90, 97, 99, 102 f., 105, 107 f., 185 f., 198 f., 255 f., 258, 282, 293 f., 296, 325–354, 361, 363, 368 – »amerikanische Gefahr« 238, 337–340 – Anteil am Weltexport 60–62 – Bürgerkrieg 43 f., 97, 330, 337 – Exportquote 67 – Immigration 43–45 – Protektionismus 155, 176, 180, 325– 327 – Reziprozitätspolitik 326–330 – Verzollungsverfahren 332–334 Vereinigung der deutschen Bauernvereine 225 Vereinigung der Export-CommissionsFirmen 305 Vereinigung der Steuer- und Wirtschaftsreformer 151 f., 188, 223 Veterinärpolizeiliche Maßnahmen 19, 100, 221 f., 299–303, 317, 338, 343, 345, 351, 364 Viehzölle, siehe Agrarzölle

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Weltmarkt 22, 47, 51, 95, 102, 104 f., 108– 110, 112, 114 f., 118 f., 148, 202, 223, 229 f., 246, 251, 296, 321, 355 f., 358, 361, 364, 367 f. – Herausbildung 21, 33, 36 – Weltagrarmarkt 97, 100 f., 172, 193 f., 207, 307, 318, 364 – Weltmarktabhängigkeit 67, 90 f., 105, 185, 242, 363, 366 Weltreichslehre 186, 338 Westfälischer Bauernverein 197 Wilson-Gorman-Tarif 325, 344 Wirtschaftlicher Ausschuß 211, 228, 231 f., 234–236, 241, 254, 264 f., 289, 309 f., 349, 363

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Witwen- und Waisenversicherung 280, 285, 290 Württemberg 132, 134, 137, 266 Zahlungsbilanz, deutsche 67–73 – Dienstleistungsbilanz 47, 68 f., 71–73 – Handelsbilanz 46, 67–69, 72 f., 84, 183, 294 f., 331 – Kapitalbilanz 69–73 – Leistungsbilanz 72 f. Zentrum 142, 161, 165, 168 f., 192, 196 f., 204, 208, 229, 271, 273, 275– 278, 280, 282–287, 290 Zollparlament 133, 137, 139 f. Zolltheorie, endogene 217 f., 245

Ein neues Bild des Kaiserreichs Die traditionelle Geschichtsschreibung erklärt die Entwicklung der deutschen Gesellschaft der Kaiserzeit nach wie vor aus sich heraus, als Nationalgeschichte. Angesichts der tatsächlichen Vernetzung der Welt um 1900 und angesichts der zeitgenössischen Euphorie um »Weltpolitik« ist diese Sichtweise revisionsbedürftig. Das späte 19. Jahrhundert war ein Zeitalter der Globalisierung und der Verflechtung der Welt in bislang unbekanntem (und erst lange nach den Weltkriegen wieder erreichtem) Ausmaß. Dieser Band interpretiert das Kaiserreich erstmals breit in seinem weltgeschichtlichen Kontext. Er behandelt Fragen der Ökonomie, der Außenpolitik, der Sozial- und Rechtsgeschichte sowie der Wissenschafts- und Kulturgeschichte. Anregungen aus dem aktuellen Globalisierungsdiskurs, der Forschung zu Internationalismus und Imperialismus sowie den postcolonial studies tragen dazu bei, ein neues Bild der deutschen Gesellschaft um 1900 zu entwickeln.

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Sebastian Conrad / Jürgen Osterhammel (Hg.)

Das Kaiserreich transnational Deutschland in der Welt 1871–1914 2004. 327 Seiten, kartoniert ISBN 3-525-36733-3

Kritische Studien zur Geschichtswissenschaft 167: Uffa Jensen

162: Gunilla-Friederike Budde

Gebildete Doppelgänger

Frauen der Intelligenz

Bürgerliche Juden und Protestanten im 19. Jahrhundert

Akademikerinnen in der DDR 1945 bis 1975

2005. 383 Seiten mit 3 Abbildungen, kartoniert ISBN 3-525-35148-8

2003. 446 Seiten mit 17 Tabellen, kartoniert ISBN 3-525-35143-7

166: Alexander Nützenadel

Stunde der Ökonomen Wissenschaft, Politik und Expertenkultur in der Bundesrepublik 1949–1974 2005. Ca. 432 Seiten , kartoniert ISBN 3-525-35149-6

161: Nikolaus Buschmann

Einkreisung und Waffenbruderschaft Die öffentliche Deutung von Krieg und Nation in Deutschland 1850-1871 2003. 378 Seiten mit 11 Abbildungen, kartoniert ISBN 3-525-35142-9

165: Jürgen Schmidt

Begrenzte Spielräume

160: Christian Müller

Eine Beziehungsgeschichte von Arbeiterschaft und Bürgertum am Beispiel Erfurts 1870–1914

Verbrechensbekämpfung im Anstaltsstaat

2005. 432 Seiten mit 23 Tabellen und 1 Karte, kartoniert ISBN 3-525-35147-X

164: Florian Cebulla

Rundfunk und ländliche Gesellschaft 1924–1945 2004. 358 Seiten, kartoniert ISBN 3-525-35145-3

163: Philipp Heldmann

Herrschaft, Wirtschaft, Anoraks Konsumpolitik in der DDR der Sechzigerjahre 2004. 336 Seiten, kartoniert ISBN 3-525-35144-5

10

Psychiatrie, Kriminologie und Strafrechtsform in Deutschland 2004. 337 Seiten mit 2 Abbildungen, kartoniert ISBN 3-525-35141-0

159: Anne Lipp

Meinungslenkung im Krieg Kriegserfahrungen deutscher Soldaten und ihre Deutung 1914-1918 2003. 354 Seiten mit 18 Abbildungen, kartoniert ISBN 3-525-35140-2