Die Europäische Union in Umweltschutzregimen staatsfreier Räume: Weltraum, Hohe See und Antarktis [1 ed.] 9783428550890, 9783428150892

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CHEMNITZER EUROPASTUDIEN

Band 18

Die Europäische Union in Umweltschutzregimen staatsfreier Räume Weltraum, Hohe See und Antarktis

Von Marcus Hornung

Duncker & Humblot · Berlin

MARCUS HORNUNG

Die Europäische Union in Umweltschutzregimen staatsfreier Räume

Chemnitzer Europastudien Herausgegeben von Frank-Lothar Kroll und Matthias Niedobitek

Band 18

Die Europäische Union in Umweltschutzregimen staatsfreier Räume Weltraum, Hohe See und Antarktis

Von Marcus Hornung

Duncker & Humblot · Berlin

Die Philosophische Fakultät der Technischen Universität Chemnitz hat diese Arbeit im Jahr 2016 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten.

© 2017 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Fotosatz Voigt, Berlin Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany

ISSN 1860-9813 ISBN 978-3-428-15089-2 (Print) ISBN 978-3-428-55089-0 (E-Book) ISBN 978-3-428-85089-1 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Jahr 2016 von der Philosophischen Fakultät der Technischen Universität Chemnitz als Dissertation angenommen. Dieses Projekt wäre ohne meine Betreuer nicht möglich gewesen: Prof. Dr. Matthias Niedobitek danke ich deshalb herzlich für seine gewissenhaften Hinweise, seine ermutigende Beratung und das Gewähren der nötigen Freiräume im Erarbeitungsprozess. Prof. Dr. Kai-Uwe Schrogl danke ich für seine fachliche Expertise, die wertvollen Praxiseinblicke und die Übernahme des Zweitgutachtens. Danken möchte ich auch den vielen Kolleginnen und Kollegen, die mich bei diesem Projekt nach Kräften unterstützt haben, insbesondere am Institut für Europäische Studien der Technischen Universität Chemnitz und am European Space Policy Institute Wien. Schließlich gebührt meiner Familie und meinen Freunden für ihren Rückhalt, ihre Förderung und ihr Verständnis herzlicher Dank. Marcus Hornung

Inhaltsverzeichnis A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Gegenstand und These der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Fragestellungen und Ansatz der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Anlage und Methode der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 15 21 25

B. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 I. Ausgangspunkt: EU als globaler Akteur? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1. Begriff: „globaler Akteur“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 2. Analyse des globalen Akteurscharakters der EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3. Analyse des umweltpolitischen globalen Akteurscharakters der EU . . . . 41 4. Zwischenfazit: Forschungsbedarf zur EU als globaler Akteur . . . . . . . . . . 48 II. Analytisches Fundament: Internationale Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1. Begriff und Gestalt: „Internationale Regime“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Hintergrund: Regimeforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 a) Regimeanalytik, -forschung, -konzept oder -theorie? . . . . . . . . . . . . . . 55 b) Entwicklung der Regimeforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 c) Kritik am Regimekonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3. Regimeanalytische Untersuchungsgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 a) Regimestruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 b) Regimeakteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4. Zwischenfazit: regimeanalytischer Prüfansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 III. Problemfelder: Umweltverschmutzungen in staatsfreien Räumen . . . . . . . . . 69 1. Weltraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 a) Begriff und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 b) Nutzung und Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 c) Umweltverschmutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2. Hohe See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 a) Begriff und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 b) Nutzung und Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 c) Umweltverschmutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3. Antarktis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 a) Begriff und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 b) Nutzung und Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 c) Umweltverschmutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4. Zwischenfazit: drei regimeanalytische Problemfelder . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

8

Inhaltsverzeichnis IV. Zwischenergebnis: Analyseschema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU . . . . . . . . . . . . . . . I. Weltraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unverbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unverbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verfahren zur Veränderung des Regimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Akteur: Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Policy-Rahmen: Raumfahrtpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unionale Anknüpfungspunkte an das Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zwischenfazit: Umweltschutz des Weltraums und die EU . . . . . . . . . . . . . II. Hohe See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unverbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unverbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verfahren zur Veränderung des Regimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Akteur: Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Policy-Rahmen: Integrierte Meerespolitik und Verkehrspolitik . . . . . . b) Unionale Anknüpfungspunkte an das Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zwischenfazit: Umweltschutz der Hohen See und die EU . . . . . . . . . . . . . III. Antarktis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Prinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unverbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unverbindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104 104 105 108 108 112 120 120 122 128 128 135 140 140 151 162 167 167 172 172 177 181 181 187 190 190 196 200 200 210 223 228 228 234 234 239 244 245 251

Inhaltsverzeichnis

9

4. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verfahren zur Veränderung des Regimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Akteur: Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Policy-Rahmen: Gemeinsame Fischereipolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unionale Anknüpfungspunkte an das Regime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Zwischenfazit: Umweltschutz der Antarktis und die EU . . . . . . . . . . . . . . IV. Zwischenergebnis: Fallstudienvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

254 254 259 264 265 270 282 286

D. Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Schlussfolgerungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Forschungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

295 295 298 301

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 Dokumentenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

Abbildungsverzeichnis Abb. 1 Regimeanalytischer Prüfansatz (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982]) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abb. 2 Katalogisierte Gegenstände im Weltraum, Stand: Oktober 2012 (ESA, Quelle: ESA [2012]) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abb. 3 Verteilung und Konzentration von Plastikmüll (Quelle: Maribus [2015], S. 59; nach: Cózar et al. [2014], S. 10240) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abb. 4 Antarktische Forschungsstation Neumayer III (Quelle: Alfred-Wegener-Institut/Stefan Christmann CC-BY 4.0) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abb. 5 Einordnung der drei issue areas in den regimeanalytischen Prüfansatz (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982]) . . . . . . . . . . . . . . Abb. 6 Einordnung der Zwischenergebnisse zum Umweltschutz des Weltraums (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982]) . . . . . . . . . . . . . . Abb. 7 Einordnung der Zwischenergebnisse zum Umweltschutz der Hohen See (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982]) . . . . . . . . . . . . . . Abb. 8 Einordnung der Zwischenergebnisse zum Umweltschutz der Antarktis (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982]) . . . . . . . . . . . . . .

68 75 87 98

103

166

227

285

Abkürzungsverzeichnis Endungen werden jeweils in nur einer Form erfasst und können daher abweichen. AA Abb. ABl. EU Abs. AEUV Art. ASAT ASOC ATCM ATCP AV AWI BBNJ BGBl. BMBF BMI BMU BMVI BMWi BSH BTV bzw. ca. CCAMLR CCAS CD CEP cm COMNAP DFG d. h. EC EEAS EG EMSA

Auswärtiges Amt Abbildung Amtsblatt der Europäischen Union Absatz Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Artikel Antisatellitenwaffe Antarctic and Southern Ocean Coalition Antarctic Treaty Consultative Meeting Antarctic Treaty Consultative Parties Antarktisvertrag Alfred-Wegener-Institut Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction Bundesgesetzblatt Bundesministerium für Bildung und Forschung Bundesministerium des Innern Bundesministerium für Umwelt Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Bundesministerium für Wirtschaft Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie Berufsgenossenschaft für Transport und Verkehrswirtschaft beziehungsweise circa Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources Convention for the Conservation of Antarctic Seals Conference on Disarmament Committee for Environmental Protection Zentimeter Council of Managers of National Antarctic Programs Deutsche Forschungsgemeinschaft das heißt European Community European Union External Action Service Europäische Gemeinschaft European Maritime Safety Agency

12 EP EPB EPICA ER ESA ESA-K et al. EU EU-CoC EUV EWG EWGV f. FCKW ff. Fn. GASP GEO GFP ggf. GMES GSO G77 IA IAA IADC IBC Code IMDG Code IMO IMO-Ü insb. IO ISA ISO ITU kg km km/h km2 KOM LEO

Abkürzungsverzeichnis Europäisches Parlament European Polar Board European Project for Ice Coring in Antarctica Europäischer Rat European Space Agency Übereinkommen zur Gründung einer Europäischen Weltraumorganisation et alii, und andere Europäische Union European Union Code of Conduct for Outer Space Activities Vertrag über die Europäische Union Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft folgende Fluorchlorkohlenwasserstoff fortfolgende Fußnote Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Geosynchronous Earth Orbit Gemeinsame Fischereipolitik gegebenenfalls Global Monitoring for Environment and Security Geostationary Satellite Orbit Gruppe der 77 Implementing Agreement International Academy of Astronautics Inter-Agency Space Debris Coordination Committee International Code for the Construction and Equipment of Ships carrying Dangerous Chemicals in Bulk International Maritime Dangerous Goods Code International Maritime Organization Übereinkommen über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation insbesondere International Organization International Seabed Authority International Organization for Standardization International Telecommunication Union Kilogramm Kilometer Kilometer pro Stunde Quadratkilometer Europäische Kommission Low Earth Orbit

Abkürzungsverzeichnis lit. m m2 m3 MARPOL MEO MondV MPA m.w. N. NASA NPS Nr. o. ä. o. g. o. J. o. s. PPWT Rat RFO Rn. S. SCAR sog. SPASEC SRÜ TCBM u. a. UAbs. UN UNCLOS UNCOPUOS UNCTAD UNDOALOS UNEP UNGA UNODA UNOG UNOOSA u. s. USA USP

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littera, Buchstabe Meter Quadratmeter Kubikmeter Internationales Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe Medium Earth Orbit Mondvertrag Marine Protected Areas mit weiteren Nachweisen National Aeronautics and Space Administration Nuclear Power Sources Nummer oder ähnlich oben genannt ohne Jahr oben stehend Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force Against Outer Space Objects Rat der Europäischen Union Regionale Fischereiorganisation Randnummer Seite, Satz Scientific Committee on Antarctic Research sogenannt Space and Security Panel of Experts Seerechtsübereinkommen Transparency and Confidence-Building Measure unter anderem Unterabsatz United Nations, Vereinte Nationen United Nations Convention on the Law of the Sea United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space United Nations Conference of Trade and Development United Nations Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea United Nations Environment Programme United Nations General Assembly United Nations Office for Disarmament Affairs United Nations Office at Geneva United Nations Office for Outer Space Affairs unten stehend United States of America, Vereinigte Staaten von Amerika Umweltschutzprotokoll zum Antarktisvertrag

14 usw. vgl. WRV z. B. ë ëC %

Abkürzungsverzeichnis und so weiter vergleiche Weltraumvertrag zum Beispiel Grad Grad Celsius Prozent

A. Einführung I. Gegenstand und These der Untersuchung Finanzmarktkrisen, Terrorismus, Klimawandel und Umweltverschmutzung sind nur einige der politischen „Großbaustellen“ des 21. Jahrhunderts. Die Vergangenheit hat gelehrt, dass diese Problembereiche nicht mehr von Staaten allein bewältigt werden können:1 Um die Gewinnung von Ressourcen wie Öl, Gas oder Edelsteinen entfachen sich Kriege, die Staatsschuldenkrise hatte bald Folgen für die gesamteuropäische Währungsstabilität und die Seuche „Ebola“ breitete sich schnell in Westafrika und darüber hinaus aus. Wie die Menschen sind auch die Problemfelder unserer Zeit global vernetzt und enden nicht an Staatengrenzen. Es liegt nahe, dass diese Problemfelder in der Folge auch in Information, Kooperation oder Integration aller involvierten Akteure bekämpft werden, um erfolgreich zu sein – man spricht vom Konzept „vernetzter Sicherheit“ 2. Trotzdem scheint es in der Praxis, als eile die interdependente Problemlösungsfähigkeit längst der globalen Vernetzung der Probleme hinterher. Die Bewältigung vernetzter Problemfelder kennt Muster, in denen Staaten wichtige Rollen spielen. So komplex ein Problemfeld auch sein mag: Entweder die Ursachen oder aber die Folgen der Herausforderungen schlagen sich in den Staaten nieder. Schon dadurch entsteht für die verursachenden oder betroffenen Staaten Handlungsdruck, dem sie mit eigenen Problembewältigungsinitiativen begegnen bzw. bi-/multilateral auf Lösungen hinwirken. Dieser intrinsische Handlungsdruck schwindet, wenn es um nicht minder vernetzte und dringliche Problemfelder in einem der drei staatsfreien Räume – Weltraum, Hohe See3 und Antarktis – geht. Die zunehmende Komplexität vernetzter Herausforderungen wirft die Frage nach der Zuständigkeit auf: Wer ist zuständig für die Beseitigung von Weltraumschrott, der die moderne Weltraumnutzung aller Raumfahrtakteure in zunehmendem Maße gefährdet?4 Wer stellt sicher, dass die zukünftige Ausbeutung der immensen Rohstoffvorkommen auf dem Grund der Ozeane umweltverträglich und nachhaltig umgesetzt wird?5 Und wer muss reagieren, wenn der

1

Vgl. zu diesem Gedanken auch schon ER (2003), S. 1. Vgl. zur Bedeutung des Konzepts u. a. Borchert/Thiele (2012), S. 7. 3 In dieser Arbeit umfasst der Begriff – sofern nicht anders erwähnt – auch den staatsfreien Tiefseeboden. 4 Siehe dazu Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit. 5 Siehe dazu Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit. 2

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A. Einführung

Zerfall der Eisschilde in der Antarktis darauf hindeutet, dass der Meeresspiegel in Folge der Gletscherschmelze bald erheblich ansteigen könnte?6 Besonderheiten staatsfreier Räume „Staatsfreie Räume“ 7 sind Gebiete, die nicht Bestandteil irgendeines Staatsgebietes sind und somit auch „keiner staatlichen Gebietshoheit unterliegen“ 8. Sie werden deshalb auch vereinzelt als „Nichtstaatsgebiet“ 9 bezeichnet. Staatsfreie Räume stellen mit Blick auf das Territorialitätsprinzip einen Sonderfall dar, weil diese Räume eben keiner bestimmten Nation zugeordnet sind,10 weshalb es sich aber nicht automatisch um „(völker-)rechtslose“ 11 Räume handelt: Stattdessen sind Weltraum, Hohe See und Antarktis inzwischen „der Staatengemeinschaft insgesamt zugeordnet“ 12, weshalb sie in der Literatur als „[i]nternationale Gemeinschaftsräume“ 13, „[g]lobale Staatengemeinschaftsräume“ 14 oder „Räume unter internationaler Verwaltung“ 15 beschrieben werden. Der Zugang und die Nutzung sind allen Staaten gemeinsam gewährt,16 was Ordnungskonflikte zur Folge hat: „Ihre Erforschung und Nutzung, die Ausbeutung und Bewahrung ihrer Ressourcen, der Schutz der Umwelt, die Nutzung zu Kommunikations- oder zu Verteidigungszwecken usw[.] – das alles kann nicht auf gebietsrechtlicher Basis durch einen dafür allein zuständigen Hoheitsträger geordnet werden.“ 17

Die Zuständigkeit für die Bewältigung der zum Teil global wirksamen Probleme ist also aufgrund der Unzuständigkeit einzelner Staaten seit jeher klärungsbedürftig, was eine erste Besonderheit der drei staatsfreien Räume kennzeichnet. Forschungs-, Nutzungs- und Ausbeutungsgelegenheiten bieten sich in allen drei staatsfreien Räumen zuhauf: Was den Weltraum angeht, so stehen westliche Industrienationen längst in erheblicher Abhängigkeit zu Raumfahrtanwendungen. Wo Abhängigkeit besteht, ist Verwundbarkeit nicht fern.18 Ob Bankwesen, Kom6

Siehe dazu Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit. Vgl. begriffsprägend vor allem Wolfrum (1984), S. 4 ff. 8 Hobe (2014), S. 455. 9 Proelß (2013), S. 359. 10 Vgl. Rafii (2014a), S. 136 f. 11 Hobe (2014), S. 455. 12 Proelß (2013), S. 389; Hervorhebung im Original. 13 Hobe (2014), S. 455; so auch das Fazit von Wolfrum (1984), S. 706. 14 Proelß (2013), S. 389. 15 Delbrück/Wolfrum (2002), S. 339. 16 Vgl. Proelß (2013), S. 363; ähnlich zur Aneignung Rafii (2014a), S. 136; zur offenen Ausbeutung Wolfrum (1984), S. 9. 17 Proelß (2013), S. 361; Hervorhebung im Original. 18 Vgl. Borchert/Thiele (2012), S. 15 f. 7

I. Gegenstand und These der Untersuchung

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munikation, Logistik oder Sicherheit und Verteidigung – unzählige, täglich genutzte Dienste basieren wie selbstverständlich auf Raumfahrtdiensten.19 Die kommerzielle Schifffahrt auf Hoher See wickelt trotz alternativer Transportwege noch immer bis zu 90%20 der Welthandelsgüter ab und die Ausbeutung der Bodenschätze (Mangan, Öl, Gas usw.) auf dem Tiefseeboden steht vor dem Beginn.21 Die Antarktis wiederum bietet eine einzigartige Forschungsumgebung, welche dabei hilft, den Klimawandel und seine Zusammenhänge besser verstehen zu können.22 Eine zweite Besonderheit der staatsfreien Räume ist, dass es sich um schon heute aktiv genutzte und potenziell ergiebige, zukunftsrelevante Räume handelt, die über immense Rohstoff- sowie Forschungsressourcen verfügen und die nicht zuletzt auch militärisch genutzt werden könnten. Die Auseinandersetzung mit den staatsfreien Räumen ist weiterhin schon deshalb geboten, weil Weltraum, Hohe See und Antarktis nicht etwa territorial sehr begrenzte „Staatslücken“ sind, sondern riesige Bereiche umfassen: Der Weltraum ist grundsätzlich endlos, doch schon die für die Erde bedeutsamste Satellitenumlaufbahn – der „Geostationäre Orbit“ – liegt in 36.000 km Entfernung23. Die staatsfreie Hohe See und der darunter liegende Tiefseeboden decken etwa die Hälfte24 der gesamten Erdoberfläche ab und der antarktische Kontinent allein weist eine Fläche von 13,5 Millionen km2 auf, was etwa 37-mal der der Bundesrepublik Deutschland25 entspricht. Diese unvorstellbaren Größen steigern aus zwei Gründen die Bedeutung der staatsfreien Räume: Zum einen verdeutlichen sie, wie sehr globale Akteure an den Ausbeutungsperspektiven der in Weltraum, Hoher See und Antarktis vermuteten Ressourcen interessiert sein müssen. Zum anderen zeigt diese Quantifizierung, dass für deutlich mehr als die Hälfte des Erdökosystems die Frage der Zuständigkeit in Folge der Staatsfreiheit nicht eindeutig geklärt ist. Ein umweltschädlicher Umgang mit den staatsfreien Räumen kann daher unmittelbare Auswirklungen auf Umwelt und Klima in allen anderen Erdteilen haben – eine dritte Besonderheit der staatsfreien Räume. Ein drohender Anstieg des Meeresspiegels in Folge des Abschmelzens der Polkappen ist nur ein Beispiel unter vielen. Mit der Nutzungsverdichtung der letzten Jahrzehnte stieg auch die Umweltbelastung für Weltraum, Hohe See und Antarktis. Die vorliegende Arbeit wird zeigen,26 dass staatsfreie Räume fragile Umweltcharakteristika aufweisen: Die 19 20 21 22 23 24 25 26

Siehe dazu Abschnitt B.III.1.b) dieser Arbeit. Vgl. IMO (2012a) S. 7. Siehe dazu Abschnitt B.III.2.b) dieser Arbeit. Siehe dazu Abschnitt B.III.3.b) dieser Arbeit. Vgl. etwa Sheehan (2015), S. 16. Vgl. Houghton/Rochette (2014), S. 81. Vgl. Umweltbundesamt (2013b). Siehe zu Charakteristika Abschnitt B.III. dieser Arbeit.

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A. Einführung

herrschenden extremen Bedingungen gehen mit Menschenfeindlichkeit einher, so dass keine Bevölkerung deren Reinheit in der Vergangenheit hätte stören können.27 Umso deutlicher wird die Umweltverschmutzung durch ihre moderne Nutzung sichtbar. Zudem weisen staatsfreie Räume nur begrenzte Selbstreinigungsfähigkeiten auf, so dass die schädigende Wirkung von z. B. Trümmerteilen im Weltraum, Plastik auf Hoher See und Ölpartikeln in der Antarktis langfristig anhält. Reinigungsmodi, die die zunehmende Nutzungsverdichtung kompensieren könnten, gibt es kaum. Diese Arbeit zeigt, dass die zunehmende Verschmutzung der staatsfreien Räume ihre Unnutzbarkeit zur Folge haben könnte. Die durch diese Faktoren begründete Anfälligkeit gegenüber Umweltverschmutzung stellt eine vierte Besonderheit der staatsfreien Räume dar. Die erläuterten Besonderheiten staatsfreier Räume unterscheiden sie in der Gesamtschau signifikant von anderen, staatlich geprägten Räumen. Es zeichnet sich ein Spannungsfeld ab:28 Die völkerrechtliche Staatsfreiheit öffnet Weltraum, Hohe See und Antarktis grundsätzlich zur freien Nutzung, die auch rege vollzogen wird. Im selben Atemzug aber sorgt die Staatsfreiheit dafür, dass keine pauschale Zuständigkeit für die Lösung von Problemen besteht, sondern dass diese erst geklärt werden muss. Die staatsfreien Räume sind extrem anfällig für Umweltschäden und zugleich – schon aufgrund ihrer räumlichen Ausbreitung – haben sie erhebliche Einflüsse auf Umwelt und Klima in anderen Regionen der Erde. Die internationalen Beziehungen bezüglich der staatsfreien Räume zeugen heute mehrheitlich vom Interesse an der Nutzung, Erforschung und Ausbeutung und nur nachrangig von Anstrengungen im Sinne des Umweltschutzes. Aus diesem Spannungsfeld ergeben sich neben den Verteilungskonflikten um Ressourcen auch Konflikte um den Erhalt der staatsfreien Räume. Insb. stellt sich die Frage, wie der Umweltschutz in staatsfreien Räumen künftig sichergestellt werden soll: „Although these environments are in principle quite different from each other they nevertheless pose comparable challenges to human activities. Accordingly, also the problems encountered in their management often appear similar – not least from a legal point of view. Management of environmental problems is no exception.“ 29

Die geschilderten Besonderheiten machen staatsfreie Räume zu einzigartigen Untersuchungsfeldern der internationalen Beziehungen: In ihnen stehen sich globale Akteure gegenüber – ganz gleich, ob im Rahmen von Kooperationen oder von Konflikten. Involvierte globale Akteure sind zweifelsohne international agierende Staaten, auch aber treten zunehmend internationale Organisationen, Nicht27 Vgl. zur Gemeinsamkeit der Abwesenheit einer jeweiligen Bevölkerung schon Wolfrum (1984), S. 5. 28 Der hier entwickelte Gedanke, dass die freie Nutzung von Ressourcen Nutzungsund Kooperationsprobleme verursacht, ist schon seit Jahrzehnten als „Tragedy of the Commons“ bekannt. Vgl. hierzu den Beginn der Debatte von Hardin (1968); für eine anschauliche Zusammenfassung etwa Dietz et al. (2002), S. 3. 29 Viikari (2008a), S. 265.

I. Gegenstand und These der Untersuchung

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regierungsorganisationen oder Private als Akteure auf. Gerade aufgrund der in der Staatsfreiheit begründeten fehlenden staatlichen Zuständigkeit für die Bewältigung von Problemen in diesen Räumen kommt internationalen Organisationen eine Rolle bei der Verwaltung von Weltraum, Hoher See und Antarktis zu.30 Sie versuchen, Zuständigkeitslücken zu schließen und die Interessen der interagierenden Akteure miteinander in Einklang zu bringen. Neben unabhängigen internationalen Organisationen treten Spezialorganisationen der Vereinten Nationen (UN) in Erscheinung. EU als globaler Akteur Schenkt man den Institutionen der Europäischen Union Glauben, so gilt auch die EU als internationale Organisation mit globalem und nicht nur regionalem Anspruch. Zur außenpolitischen Komponente der Union heißt es in der Mitteilung der Kommission zur Strategie „Europa 2020“: „Die EU ist ein weltweiter Akteur und nimmt ihre internationale Verantwortung sehr ernst“ 31. Andere Schlüsseldokumente wie die „Europäische Sicherheitsstrategie“ von 2003 beschreiben die Union explizit als „globalen Akteur“ 32, der sich längst nicht mehr nur „internen“ Politikfeldern widmet, sondern auch in den internationalen Beziehungen in Erscheinung tritt. Die vorliegende Arbeit wird dem globalen Akteursanspruch der Union nachgehen,33 um aufzuspüren, ob die Anlage unionaler Außenpolitik mehr als die noch immer intergouvernemental geprägte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) umfasst und welche Instrumente der EU im Bereich der auswärtigen Umweltpolitik zur Verfügung stehen, um international Einfluss zu nehmen. In der Fachöffentlichkeit wird eine Vorreiterrolle der „normative power“ 34 EU in Fragen des globalen Umwelt- und Klimaschutzes35 diskutiert, was der allgemeinen Wahrnehmung der Union als global agierendem Akteur zuträglich ist. Die Vertragsstaaten haben der Union den Auftrag erteilt, „Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels [zu fördern]“ 36. Dieser Auftrag muss sich eigentlich auch auf den Umweltschutz der größten von Menschen beeinflussbaren Bereiche – der staatsfreien Räume – beziehen.

30 Vgl. dafür, dass gerade aufgrund der Staatsfreiheit internationale Kooperation erforderlich wird, schon Wolfrum (1984), S. 2, zur Rolle von internationalen Organisationen im Konzept der „Internationalisierung“ auch S. 23 f., 680 f., 702 ff. 31 KOM (2010b), S. 28. 32 ER (2003), S. 1. 33 Siehe dazu Abschnitt B.I. dieser Arbeit. 34 Vgl. zum Begriff Manners (2002); Pace (2007). 35 Vgl. Kriegler et al. (2015). 36 Art. 191 Abs. 1 AEUV.

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A. Einführung

Klar ist, dass sich die EU seit Jahren an der Nutzung der staatsfreien Räume beteiligt und davon profitiert. Mal tritt die EU selbst als Akteur auf, mal ihre Mitgliedstaaten und mal die EU gemeinsam mit ihren Mitgliedstaaten. Einige Beispiele: Das europäische Satellitennavigationssystem „Galileo“ wird maßgeblich von der Kommission gesteuert und in Kooperation mit der European Space Agency (ESA) umgesetzt. Es befindet sich in der in-orbit-validation-Phase und wird in wenigen Jahren den Betrieb aufnehmen.37 Was den Einfluss auf die Hohe See angeht, zeichnet sich die EU u. a. als „bedeutende Fischereimacht“ 38 aus – auch weil die Union der „weltweit größte Binnenmarkt für Fischereierzeugnisse“ 39 ist. Auch beginnt die Kommission damit, die Vorzüge und Risiken des Meeresbodenbergbaus abzuwägen.40 Im Bereich der Antarktis tritt die EU als Forschungsförderer auf: In der Vergangenheit haben Projekte wie das „European Project for Ice Coring in Antarctica“ zur Erforschung der Erdklimadynamik beigetragen41 und auch das Forschungsrahmenprogramm „Horizont 2020“ sieht im ersten work programme wieder die Finanzierung von „European polar research cooperation“ 42 vor. Die Union hat erkannt, dass die Stabilität der Antarktis auch Europa tangiert und sie mithilfe der Forschungsförderung einen Beitrag dazu leisten kann: „Rapid environmental changes in the Arctic and parts of the Antarctic continent have global impacts both by accelerating global warming and in a geo-strategic and socio-economic dimension.“ 43 Es zeigt sich an diesen und unzähligen weiteren Beispielen, dass die EU Interessen in allen drei staatsfreien Räumen verfolgt und sie sich scheinbar zu einem echten Akteur emanzipiert hat, statt nur „Zaungast“ zu sein. These: die EU und staatsfreie Räume Bisher wurden wesentliche Besonderheiten staatsfreier Räume identifiziert und die EU vor dem Hintergrund ihres Selbstverständnisses als globaler Akteur dargestellt. Dadurch wurde deutlich, dass (a) ein Spannungsfeld zwischen der Nutzung staatsfreier Räume und ihrem Umweltschutz besteht und dass (b) die EU bereits als involvierter Akteur in den staatsfreien Räumen mit all ihren aufgezeigten Besonderheiten auftritt. Da zwischen beiden Beobachtungen ein Sinnzusammenhang besteht, lassen sie sich zu einer optimistischen Erwartungshaltung bezüglich des unionalen Engaments für den Schutz der Umwelt staatsfreier Räume zusammenführen: Dem 37 38 39 40 41 42 43

Vgl. ESA (2013). KOM (2014a). KOM (2014a). Vgl. KOM (2012a), S. 11 ff. Vgl. EPICA (2006). KOM (2014b), S. 56 f. KOM (2014b), S. 5.

II. Fragestellungen und Ansatz der Untersuchung

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unionalen Selbstanspruch als globaler Akteur im Allgemeinen und im globalen Umweltschutz im Besonderen würde es nämlich entsprechen, wenn sie sich auf globaler Ebene aktiv für den Schutz der Umwelt der staatsfreien Räume einsetzen würde. Für einen globalen Akteur, der zudem – wie oben beispielhaft gezeigt wurde – in Weltraum, Hoher See und Antarktis längst als Nutzer in Erscheinung tritt, ist zu erwarten, dass relevante Problemfelder identifiziert worden sind und eine Einbindung in entsprechende Umweltschutzmechanismen gegeben ist. Um dieser positiven Erwartungshaltung und somit dem Engagement der Union für den Schutz der Umwelt der staatsfreien Räume zugleich kritisch und vollständig auf den Grund zu gehen, ist die zentrale These dieser Arbeit bewusst negativ formuliert: Die Umsetzung des formulierten globalen Akteursanspruchs der EU ist am Beispiel des Umweltschutzes der staatsfreien Räume – Weltraum, Hohe See und Antarktis – defizitär. Von einer „defizitären“ Umsetzung und damit einer bestätigten These soll gesprochen werden, wenn sich zeigt, dass die Union den Umweltschutz staatsfreier Räume – entgegen der oben hergeleiteten Erwartung – nicht als Problem- und Handlungsfeld identifiziert hat und sie in die globalen Anstrengungen gar nicht oder nur ansatzweise eingebunden ist. Die These gilt als widerlegt, wenn die Analyse ergibt, dass die EU den Umweltschutz staatsfreier Räume als relevantes Problem- und Handlungsfeld identifiziert hat und in seine Umsetzung auf internationaler Ebene in nennenswertem Umfang eingebunden ist. Zwischen beiden Polen sind zahlreiche Facetten – von einer begrenzten über eine vollwertige bis hin zu einer innovativen Einbindung in den Umweltschutz staatsfreier Räume – denkbar. Die Untersuchung der formulierten These bedarf deshalb der ausgewogenen Analyse auf Grundlage einer Reihe abgeleiteter Fragestellungen.

II. Fragestellungen und Ansatz der Untersuchung Vor dem Hintergrund des oben aufgezeigten Spannungsfeldes liegt das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit in der Identifikation von Verknüpfungspunkten der EU mit globalen Umweltschutznetzwerken zu den staatsfreien Räumen. Hierzu wird ihre Teilnahme an den Umweltschutzregimen zu Weltraum, Hoher See und Antarktis transparent gemacht: Leistet die EU Beiträge zum Umweltschutz in staatsfreien Räumen und, wenn ja, inwiefern? Der Leitfrage liegt neben der oben formulierten These die Annahme zugrunde, dass es einen kohärenten Policy-Ansatz, der sich auf Weltraum, Hohe See und Antarktis beziehen würde, bisher nicht gibt, wohl aber naheliegt. Auch deshalb sind die zum jeweiligen Regime geleisteten Beiträge überaus unterschiedlich. Die differenzierten Antworten auf diese Leitfrage ermöglichen es, die Union als Akteur der internationalen Beziehungen jenseits pauschaler Selbstzuweisungen treffender beschreiben zu kön-

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A. Einführung

nen. Die Argumentation macht eine systematische Bestandsaufnahme rechtlicher und politischer Einbindung der EU in den Umweltschutz aller drei staatsfreien Räume erforderlich. Auf dem Weg zur Beantwortung der Leitfrage ist es deshalb nötig, weiteren für diese Arbeit zentralen Fragestellungen auf den Grund zu gehen, die nachfolgend hergeleitet werden. Globaler Akteurscharakter der EU Die Außenwirkung der EU beschäftigt Forschung und Lehre nicht erst seit der Einführung der GASP. Schon die Vorläufer der durch Maastricht reformierten Gemeinschaft und der seinerzeit gegründeten Union hatten seit jeher Einfluss auf Dritte – etwa wenn eine Zollunion die Schaffung eines einheitlichen Außenzolls umfasste oder wenn die Gemeinsame Agrarpolitik der frühen Gemeinschaft die Weltmarktpreise und dadurch zwangsläufig den Absatzmarkt für Agrarprodukte anderer Staaten beeinflusste. Die rechts- und politikwissenschaftliche Literatur hatte ausreichend Gelegenheit, sich mit dem Wesen und Wirken unionaler Außenpolitik auseinanderzusetzen. Die EU-Institutionen selbst wiederum bemühen sich, den globalen Wirkungsanspruch durch die pauschale Selbstbeschreibung als „globaler Akteur“ 44 auszudrücken. Daraus ergeben sich Fragen, die den Ausgangspunkt dieser Arbeit bilden: Was macht eine internationale Organisation wie die EU überhaupt zum „globalen Akteur“? Ist diese Selbstzuweisung der Union gerechtfertigt; ist sie ein „globaler Akteur“? Und schließlich: Was bedeutet das für die tiefer gehende Untersuchung des Politikbereichs „Umweltschutz“, der im thematischen Zentrum dieser Arbeit steht? Regimeanalyse und -akteure Ein Blick auf die Leitfrage dieser Arbeit zeigt, dass es hier im Kern um die Analyse eines thematisch und räumlich abgesteckten Sonderbereichs unionalen Außenwirkens geht. Die Politikwissenschaft kennt unzählige Ansätze zur außenund sicherheitspolitischen Analyse,45 die allesamt analytische Vor- und Nachteile haben, die sich aus Perspektiven verschiedener Schulen der Untersuchung nähern und die den Einbezug unterschiedlicher Akteure – Staaten, internationale Organisationen, Private usw. – zulassen oder verweigern. Die vorliegende Arbeit bedient sich des analytischen Rasters der „Regimeanalyse“ und nutzt ihre schematische Struktur, um im Sinne eines Binnenvergleichs den Umweltschutzanstrengungen zu allen drei staatsfreien Räumen ggf. Analogien zu entnehmen.46 Die Regime44 Beispiele hierfür sind EP (2011a); EP (2011b); Ferrero-Waldner (2007); KOM (2010a), S. 10; KOM (2011e), S. 5. 45 Für einen Überblick vgl. z. B. Peters (2007) oder Siedschlag (2014). 46 Vgl. für eine wegweisende Arbeit, die mithilfe der Regimeanalyse u. a. die staatsfreien Räume untersucht hat, Wolf (1991).

II. Fragestellungen und Ansatz der Untersuchung

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analyse ermöglicht die „Entflechtung“ von Regelungsnetzwerken internationaler Beziehungen; sie wird der Komplexität globaler Zusammenhänge dadurch gerecht, dass sie deren Bestandteile im Sinne des mappings transparent abbildet. Die politikwissenschaftliche Regimeforschung entwickelte sich seit den 1970er Jahren insb. in den USA und in der Folge in Deutschland;47 inzwischen zeugt der Literaturbestand regimeanalytischer Arbeiten von einem etablierten Forschungskonzept. Internationale Regime werden – in enger Anlehnung an die später48 zu diskutierende „Krasnersche“ Definition49 – verstanden als: „kooperative Institutionen, die durch informelle und formelle, rechtliche und nichtverrechtlichte Strukturen – Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren – gekennzeichnet werden und Konflikte zwischen konkurrierenden Nationalstaaten (gelegentlich unter Einbeziehung anderer Akteure) bearbeiten.“ 50

Müller deutet in der zitierten Passage durch den Klammerzusatz an, dass es trotz des überaus weiten definitorischen Ansatzes in der Frage, wer und/oder was Akteur eines internationalen Regimes werden kann, keinen Konsens zu geben scheint. Tatsächlich ließ die frühe Regimeforschung ausschließlich Staaten als Akteure internationaler Regime zu und erst später bezog die Regimeanalyse auch nicht-staatliche Akteure und internationale Organisationen mit ein.51 Das Theoriedesiderat der Arbeit liegt vor diesem Hintergrund darin, einen weiteren Beitrag zur Verortung der Union als internationaler Organisation sui generis in den internationalen Beziehungen zu leisten: Welche Rolle spielt die EU in internationalen Regimen? Ist es der Union möglich, Einfluss zu nehmen und spielt sie ggf. sogar eine Vorreiterrolle? Diesen Fragen liegt die Annahme zugrunde, dass eine allein auf Staaten fokussierte Problemfeldanalyse längst nicht mehr der tatsächlichen Akteursstruktur in globalen Netzwerken entspricht. Vermeintlich „neue“ Akteure wie internationale Organisationen oder Nichtregierungsorganisationen spielen nicht nur in der Nutzung staatsfreier Räume eine Rolle, sondern leisten auch Beiträge zu ihrem Erhalt. Gerade in staatsfreien Räumen kommen NichtStaaten wie internationalen Organisationen vielseitige Gestaltungsmöglichkeiten und immer häufiger auch immense Verantwortung zu.

47

Vgl. Wesel (2012), S. 51 f.; Zangl (2010), S. 131. Siehe genauer zur Definition Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit. 49 Vgl. Krasner (1982), S. 186; Krasner hat die Strukturelemente (Prinzipien – Normen – Regeln – Prozeduren) geprägt; sie werden in nahezu allen regimeanalytischen Arbeiten genutzt. Wenn in dieser Arbeit auf diese Regimestrukturprinzipien verwiesen wird, werden diese Begriffe als „stehende“ Begriffe in Krasners Tradition vorausgesetzt. Es wird an geeigneten Stellen immer wieder auch explizit auf Krasner verwiesen. 50 Müller (1993), S. 26. 51 Vgl. mit Argumenten für einen Einbezug nicht-staatlicher Akteure Levy/Young/ Zürn (1995), S. 317; zur Rolle nicht-staatlicher Akteure Oberthür/Gehring (1997), S. 220 f.; zur Öffnung und m.w. N. Schmidt (2012), S. 43; Sprinz (2003), S. 252 und zur Diskussion auch 266 f.; für diverse Regimeakteure Wesel (2012), S. 75. 48

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A. Einführung

Verschmutzungsprobleme staatsfreier Räume Weltraum, Hohe See und Antarktis wurden oben als Räume beschrieben, die zahlreiche Forschungs-, Nutzungs- und Ausbeutungsgelegenheiten bieten, was in den letzten Jahrzehnten zum „Nutzungsboom“ führte. Als Folge nahm auch die Umweltbelastung dieser Räume zu, was wiederum die Frage nach dem Schutz der staatsfreien Räume aufwirft. Die Umweltverschmutzungen des Weltraums, der Hohen See und der Antarktis werden für die Zwecke dieser Arbeit als drei voneinander getrennte Problemfelder betrachtet: Die jeweiligen Nutzungs- und Verschmutzungstypen könnten schon aufgrund der physikalischen Gegebenheiten unterschiedlicher nicht sein. Es stellen sich daher die Fragen: Wie werden Weltraum, Hohe See und Antarktis konkret genutzt und welche Bedeutung hat die jeweilige Nutzung für unseren Alltag? Welche Verschmutzungsprobleme belasten die jeweiligen Umwelten in welchem Maße? Diesen Fragen liegt die Annahme zugrunde, dass die drei Problemfelder – Umweltverschmutzung in Weltraum, Hoher See und Antarktis – trotz aller Unterschiede auch Gemeinsamkeiten aufweisen. Es wird vermutet, dass sich Analogien aufzeigen lassen, die sich auch in der Problemfeldbewältigung abbilden könnten und es – mit Blick auf die Union – in der Folge rechtfertigen, auch analoge oder kohärente Policy-Ansätze zu entwickeln. Identifikation der Umweltschutzregime Internationale Regime im politikwissenschaftlichen Sinne beziehen sich auf „issue-areas“52, also auf Problemfelder internationaler Beziehungen. Was für die Nutzung und Verschmutzung der staatsfreien Räume gilt, gilt auch für die Bekämpfungsmechanismen von Umweltverschmutzung: Die im Zentrum dieser Arbeit stehenden Umweltschutzregime zu den drei staatsfreien Räumen differieren schon aufgrund der unterschiedlich abgesteckten Problemfelder. Die auf die drei issue areas bezogenen Regimeanalysen untersuchen deshalb jeweils vereinbarte Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren53 des Umweltschutzes für Weltraum, Hohe See und Antarktis getrennt voneinander: Welche Strukturen weisen die Umweltschutzregime zu Weltraum, Hoher See und Antarktis jeweils auf? Sind diese Strukturen etabliert oder befinden sie sich im Aufbau? Ist es jeweils gerechtfertigt, von einem „internationalen Regime“ zu sprechen? Dabei stehen ganzheitliche – nicht gegenüber den drei Räumen erneut abgegrenzte – Elemente im Fokus, weil diese Arbeit globalem Akteurscharakter nachgeht. Auf Grundlage der „Regimeidentifikationsarbeit“ wird es möglich sein, die Einbindung der Union transparent zu erheben, was den Bogen zur Leitfrage dieser Arbeit spannt. 52 Krasner (1982), S. 185; u. a. Krasner hat den Begriff frühzeitig geprägt; er gilt inzwischen als „stehender Begriff“ in nahezu allen regimeanalytischen Arbeiten und wird deshalb als gegeben vorausgesetzt. Trotzdem wird an geeigneten Stellen immer wieder auf Krasner verwiesen. 53 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

III. Anlage und Methode der Untersuchung

25

III. Anlage und Methode der Untersuchung Die dargelegten Fragestellungen spiegeln sich in der Struktur der Arbeit. Kapitel B. legt in drei Schritten die Grundlage der Untersuchung: Abschnitt B.I. bildet den Ausgangspunkt. Er geht der Selbstzuweisung der Union als „globaler Akteur“ nach, was auch die Betrachtung des außen- und umweltpolitischen „Rüstzeugs“ der Union umfasst. Nur wenn die Union international agieren kann, ergibt die Prüfung ihrer Einbindung in Umweltschutzregime überhaupt Sinn. Abschnitt B.II. stellt das analytische Fundament der Arbeit – die politikwissenschaftliche Regimeanalyse – in komprimierter Form vor. Ziel des Abschnittes ist die bewusste Entnahme der die Regimeanalyse leitenden Strukturelemente. Abschnitt B.III. steigt in die Regimeanalyse ein, für die eine klare Identifikation der issue areas54 unerlässlich ist. Der Abschnitt leitet die im Zentrum dieser Arbeit stehenden Problemfelder – Umweltverschmutzung von Weltraum, Hoher See und Antarktis – aus ihrer Nutzung her. Erst auf Grundlage der Vernetzung dieser Komponenten ist die fortschreitende Analyse unter Zuhilfenahme der Regimekonzeption möglich, so dass Kapitel C. zunächst der Identifikation der drei Umweltschutzregime dient, worauf aufbauend die Teilnahme der EU in den Regimen analysiert wird. Die Analyse erfolgt getrennt für Weltraum, Hohe See und Antarktis, so dass Parallelen sichtbar werden. Die staatsfreien Räume wurden in der Vergangenheit aus unterschiedlichsten Disziplinen heraus untersucht, bieten sie doch Forschungsfelder nicht nur für die Naturwissenschaften – etwa die Physik, die Chemie sowie die Klima- und Umweltforschung –, sondern auch für die Sozialwissenschaften. In der Gesamtschau des sozialwissenschaftlichen Forschungsstandes zu den staatsfreien Räumen zeigt sich, dass sich vor allem die Völkerrechtswissenschaft sowie die Politikwissenschaft mit ihnen auseinandergesetzt haben. Anstatt vieler Beispiele sei hier nur auf zwei herausragende Arbeiten verwiesen, die inzwischen seit fast drei Jahrzehnten die Diskussion prägen und die für diese Arbeit richtungsweisend sind: 1984 erschien die wegweisende Habilitationsschrift „Die Internationalisierung staatsfreier Räume“ des Völkerrechtlers Rüdiger Wolfrum, die sich mit der „Entwicklung einer internationalen Verwaltung für Antarktis, Weltraum, Hohe See und Meeresboden“ 55 auseinandersetzt. Wolfrum legte damit eine erste „Darstellung und Analyse der sich für die staatsfreien Räume abzeichnenden, engeren Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Gliedern der Staatengemeinschaft“ 56 vor. Wenige Jahre später – 1991 – erschien die Habilitationsschrift „Internationale Regime zur Verteilung globaler Ressourcen“ 57 des Politologen Klaus Dieter Wolf. Wolf wandte – wie auch diese Arbeit – die Regimeanalyse im Sinne einer 54 55 56 57

Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. Wolfrum (1984). Wolfrum (1984), S. 4. Wolf (1991).

26

A. Einführung

Fallstudienüberprüfung auf die staatsfreien Räume (sowie die Materien Wissenschaft und Technologie) an, allerdings nicht mit Blick auf Umweltschutz oder die EU, sondern um Aussagen über die Modi gerechter Ressourcenverteilung zu treffen. Schon die Lektüre dieser beiden Arbeiten und ihr Ineinandergreifen zeigen, dass die Auseinandersetzung mit staatsfreien Räumen immer auch einen Blick über den disziplinären Tellerrand erfordert: Die erste völkerrechtliche Bestandserfassung Wolfrums war für den Politologen Wolf eine offenbar maßgebliche Grundlage58 und der Völkerrechtler Wolfrum beschäftigte sich Anfang der 1980er Jahre aus juristischer Perspektive mit in den einschlägigen Foren brandaktuell diskutierten „politischen“ Fragen, z. B. der Ressourcenverteilung.59 Die Auseinandersetzung mit staatsfreien Räumen erfordert einen interdisziplinären Blick, weil hier mehr als sonst Recht und Politik ineinandergreifen und einander ergänzen müssen, um im normativen Sinne erfolgreich ihre Herausforderungen zu bewältigen. Die rechtliche Einflussnahme der Union, z. B. in Form von Drittstaatsabkommen, ist ebenso zu erfassen wie die eng damit verwobene politische Einflussnahme, z. B. durch Engagement in intergouvernementalen Organisationen, wenngleich dieses möglicherweise nie rechtliche Wirkung entfaltet. Eine rein rechtswissenschaftliche Analyse des Verhältnisses der Union zu staatsfreien Räumen würde eine ebenso ungerechtfertigte Einschränkung des Erkenntnisinteresses darstellen wie eine rein politikwissenschaftliche Untersuchung. Die Regimeanalyse als Untersuchungsraster wird diesem Anspruch gerecht, weil sie sowohl rechtsverbindliche – hard law, verbindliche Bestimmungen – als auch unverbindliche – soft law, politische Vereinbarungen und Policies – Komponenten erfasst,60 deren Kombination bei der Nutzung und beim Schutz staatsfreier Räume unerlässlich ist. Die Literaturbasis dieser Arbeit umfasst daher sowohl politik- und rechtswissenschaftliche Literatur als auch EU-Dokumente und völkerrechtliche Verträge, die den Sachstand im Winter 2015/2016 widerspiegeln. Diese zeitliche Abgrenzung ist insofern relevant, als vor allem die Nutzung der staatsfreien Räume mit jedem Jahr voranschreitet und deshalb in den nächsten Jahren mit neuen Entwicklungen zu rechnen ist. Die Auswertung der recherchierten Literatur und Quellen wurde mittels Methoden qualitativer Inhaltsanalyse61 unter Verzicht auf standardisierte Erhebungsmethoden umgesetzt. Es handelt sich dabei um eine Herangehensweise an Texte, die auf drei Interpretationsschritten basiert: „Zusammenfassung“, „Explikation“ und „Strukturierung“.62 Die Vielzahl an verfügbaren Primär- und Sekundärtexten macht es erforderlich, diese im Zuge von Zu58

Vgl. Wolf (1991), S. 18. Vgl. für den Ressourcenbezug Wolfrum (1984), S. 1. 60 Vgl. Müller (1993), S. 26. 61 Vgl. für einen Überblick z. B. Mayring (2010), S. 64 f.; Wagner (2014), S. 177; Schnell/Hill/Esser (2013), S. 312, 397 ff. 62 Vgl. hierfür klassisch Mayring (2010), S. 65. 59

III. Anlage und Methode der Untersuchung

27

sammenfassungen und damit Selektion auf ihre wesentlichen Inhalte zu verdichten.63 Im Zuge der Explikation wird der Textbestand mit Wissen konfrontiert, „das das Verständnis erweitert, das die Textstelle erläutert, erklärt, ausdeutet“.64 Schließlich basiert die qualitative Inhaltsanalyse auf der Neustrukturierung gewonnener Erkenntnisse. Ziel dieses Schrittes ist es, „bestimmte Aspekte aus dem Material herauszufiltern, unter vorher festgelegten Ordnungskriterien einen Querschnitt durch das Material zu legen oder das Material aufgrund bestimmter Kriterien einzuschätzen“.65 Genau dieser Ansatz wird bei der Durchführung der Regimeanalyse in dieser Arbeit verfolgt. Der geschilderte Prozess der Explikation wurde – neben dem Literatur- und Dokumentenstudium – durch Forschungsaufenthalte am European Space Policy Institute Wien (2014, 2015), eine Hospitation beim Legal Subcommittee des United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space Wien (2015), Hintergrundgespräche im Auswärtigen Amt (2015) und an der Universität Tübingen (2014, 2015) sowie Diskussionen auf einschlägigen Konferenzen – etwa zur „Internationalen Handlungsfähigkeit der Europäischen Union durch gemischte Abkommen“ (Berlin 2014), zu den Themen „Big Data and Space“ (Wien 2015) und „Remote Sensing Regional Climate Change“ (Wien 2011) oder dem „Galileo Application Congress“ (Prag 2012) – ermöglicht.

63 64 65

Mayring (2010), S. 65. Mayring (2010), S. 65. Mayring (2010), S. 65.

B. Grundlagen I. Ausgangspunkt: EU als globaler Akteur? „Die Europäische Union ist ein globaler Akteur.“ 1

In der rechts- und politikwissenschaftlichen Literatur existieren zahlreiche Ansatzpunkte zur Auseinandersetzung mit dem Anspruch und den Charakteristika unionaler Außenpolitik. So wird sie z. B. daraufhin untersucht, ob diese Außenpolitik es rechtfertigt, von der EU als „kollektivem Akteur“ auf internationaler Ebene zu sprechen,2 ob sie als „strategisch“ bezeichnet werden kann,3 inwiefern sie dem propagierten Ansatz des „effektiven Multilateralismus“ hinreichend nachkommt,4 warum von einer Außenpolitik „sui generis“ die Rede ist,5 was außenwirksame „performance“ ausmacht6 und schließlich, ob die EU als „global player/power“ 7 und politischer, internationaler, globaler „Akteur“ 8 bezeichnet werden kann. Der letztgenannte Ansatzpunkt resultiert aus der inzwischen inflationären Proklamation des globalen Akteursstatus der Union seitens ihrer Institutionen.9 In Solanas „Europäischer Sicherheitsstrategie“ von 2003 wird argumentiert: Schon aufgrund der Zahl ihrer Mitgliedstaaten, Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft müsse die Union „zwangsläufig“ 10 als globaler Akteur gelten. Freilich sind politische Absichtsbekundungen in Mitteilungen und Entschließungen nicht bindend. Und doch ist es ertragreich, diesem selbstgesetzten Anspruch auf den Grund zu gehen und rechtliche sowie politische Anknüpfungspunkte zu ermitteln: Was

1

KOM (2004a), S. 1. Vgl. u. a. Jopp/Schlotter (2007a); Jopp/Schlotter (2007b); Reckmann (2007). 3 Vgl. u. a. Bendiek/Kramer (2009), S. 9 ff.; Fröhlich (2008), S. 196 ff. 4 Vgl. u. a. Algieri/Kammel (2010b), S. 186 f.; Fioramonti (2012), S. 152; Kissak (2013); van Langenhove (2010), S. 24 f. 5 Vgl. u. a. Bretherton/Vogler (1999), S. 44, 258; Courela (2006), S. 161 f.; Zepter (2009), S. 22. 6 Vgl. u. a. Jorgensen (2013). 7 Vgl. u. a. Boening/Kremer/van Loon (2013); de Waele (2011); Söderbaum/Stålgren/van Langenhove (2006); Söderbaum/van Langenhove (2006). 8 Vgl. u. a. Fioramonti (2012); Ginsberg (1999); Kratchovíl (2013); Zielonka (2008). 9 Beispiele hierfür sind EP (2011a); EP (2011b); Ferrero-Waldner (2007); KOM (2010a), S. 10; KOM (2011e), S. 5. 10 ER (2003), S. 1. 2

I. Ausgangspunkt: EU als globaler Akteur?

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macht eine Organisation wie die EU zum globalen Akteur; welche Kriterien müssen erfüllt sein? Ist diese Bezeichnung für die Union zu rechtfertigen? Und schließlich: Ist die Union im hier relevanten Politikfeld „Umwelt“ ein globaler Akteur? Zur Beantwortung dieser Fragen wird in diesem Abschnitt der globale Akteurscharakter der Union hergeleitet und auf das Politikfeld „Umwelt“ bezogen. Die Frage, ob die EU ein globaler Akteur im Allgemeinen und im Politikfeld „Umwelt“ im Besonderen ist, bildet den Ausgangspunkt dieser Arbeit. 1. Begriff: „globaler Akteur“ Um sich dem globalen Akteurscharakter der Union zu nähern, gilt es vorab zu bestimmen, was es allgemein bedeutet, ein globaler Akteur zu sein. Zur Klärung schlagen Algieri und Kammel die Unterscheidung zweier begrifflicher Zugänge vor: „Zum einen ist für einen globalen Akteur im Wesentlichen die Fähigkeit signifikant, seine Interessen zu definieren und diese im Rahmen eines interdependenten und durch hohe Komplexität gekennzeichneten globalen Umfelds zu artikulieren. Damit einhergehend verfügt er über die notwendigen Fähigkeiten und Instrumente, die Interessen durchzusetzen [. . .]. Dabei spielen politische, wirtschaftliche, soziale als auch militärische Fähigkeiten bei der Formulierung, Entscheidung und Implementierung von Politiken eine gewichtige Rolle. Zum anderen kann ein globaler Akteur dadurch gekennzeichnet sein, dass er zwar nicht [. . .] über die genannten Fähigkeiten und Instrumente verfügt, [. . .] dennoch aber einen derart starken Einfluss auf die internationale Politik hat, dass dies Auswirkungen auf die Entscheidungen und das Handeln anderer globaler Akteure hat.“ 11

Der letztgenannte Zugang entspricht der Logik von EU-Dokumenten,12 in denen ein globaler Akteurscharakter z. B. mit der Strahlkraft ökonomischer Stärke oder einer großen Bevölkerungszahl – kurzum: „Präsenz“ –13 begründet wird. Wissenschaftlich ergiebiger ist der erste Zugang, der auf Eigenschaften und Fähigkeiten abzielt, die es einem globalen Akteur ermöglichen, eigene Interessen auf internationaler Ebene zu formulieren und durchzusetzen. Zur Konzeptualisierung von globaler „actorness“ in diesem Verständnis kann auf etablierte Modelle zurückgegriffen werden.14 Aus einer Vielzahl werden hier vier eingängige Voraussetzungen bzw. Kriterien nach Bretherton und Vogler zur Erläuterung ausge-

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Algieri/Kammel (2010a), S. 20; Hervorhebungen hinzugefügt. Vgl. beispielsweise ER (2003), S. 1. 13 Vgl. zur Idee der „presence“ in Abgrenzung zur „actorness“, hier mit Blick auf Umweltpolitik, Brande (2009), S. 157. 14 Vgl. u. a. Bretherton/Vogler (1999), S. 5 ff., 37 ff.; Jupille/Caporaso (1998), S. 214 ff.; Kratchovíl (2013); Özoguz-Bolgi (2013), S. 5 ff.; Vogler/Bretherton (2006), S. 3 ff. 12

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B. Grundlagen

wählt.15 Sie stellen eine übersichtliche und komprimierte Variante der zahlreichen kursierenden Modelle dar. (1) Demnach muss ein „[s]hared commitment to a set of overarching values and principles“ 16 gegeben sein, um von einem globalen Akteur sprechen zu können. Das mag schon bei einigen Staaten fraglich sein, bedarf aber bei internationalen Organisationen einer entsprechenden Nachweisführung. Von einer solchen Verpflichtung kann nur dann die Rede sein, wenn vertraglich verankerte oder zumindest anderweitig proklamierte außenpolitische „Positions- und Zielbestimmungen“ 17 existieren, die von einem intern kohärenten und gefestigten Werteund Prinzipienkanon beim Akteur zeugen. Bei der Union könnte es sich dabei z. B. um primärrechtlich erfasste (außenpolitische) Grundsätze handeln.18 Das Kriterium wird in dieser Arbeit fortan vereinfacht als „außenpolitische Orientierung und Zielstellung“ geführt. (2) Weiterhin gilt die „ability to identify priorities and to formulate coherent and consistent policies“ 19 als Indikator für globale Akteurseigenschaft. Hierbei liegt der Fokus auf der Fähigkeit, außenwirksame Politiken zu formulieren, wozu dem potenziellen globalen Akteur Hoheitsgewalt durch entsprechende Ermächtigungsgrundlagen20 und damit verbundenen Entscheidungsmechanismen zur Verfügung stehen müssen. Die Fähigkeit, außenpolitische Prioritäten zu definieren, bedarf eines Mindestmaßes an Autonomie,21 um als „agenda setter“ fungieren zu können. Schließlich sollten außenwirksame Politiken gemäß der zitierten Passage kohärent sein, um als einheitlicher Akteur wahrgenommen zu werden. Das impliziert, dass der Akteur „entschlossen und geschlossen“ 22 auftritt, was sowohl für staatliche als auch nicht-staatliche Akteure keine Selbstverständlichkeit ist. Dieses Kriterium wird in den folgenden Abschnitten als „Ermächtigungen für kohärentes auswärtiges Handeln“ bezeichnet. (3) Im Zusammenhang mit der Fähigkeit, auswärtige Politik zu formulieren, steht die Fähigkeit, einen Beitrag zur jeweiligen Umsetzung zu leisten: So gilt die „capability in the deployment of [. . .] instruments in support of common poli15 Vgl. Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9 f.; Bretherton/Vogler führen im Original noch ein fünftes Kriterium bezüglich der Binnenlegitimation von Entscheidungen auf. Dieses wird in der vorliegenden Arbeit ausgeklammert. 16 Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9; Hervorhebungen hinzugefügt. 17 Moroff (2007), S. 180 identifiziert diese als „maßgebliche [. . .] Indikator[en] für [. . .] Akteursqualität“. 18 Vgl. für den EUV-Bezug schon Bretherton/Vogler (1999), S. 38. 19 Vogler/Bretherton (2006), S. 9; Hervorhebungen hinzugefügt. 20 Vgl. Jupille/Caporaso (1998), S. 216, welche „authority“ verlangen. 21 Vgl. Jupille/Caporaso (1998), S. 217. 22 Schubert/Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 282; hier mit Blick auf europäisches Außenhandeln im Allgemeinen.

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cies“ 23 als weiteres Element globalen Akteurscharakters. Einem globalen Akteur sollten – je nach Art und behandeltem Politikbereich – wirksame Instrumente z. B. diplomatischer, monetärer24 oder gar militärischer Art zur Verfügung stehen. Eine Rolle spielt hier die Mitwirkung in internationalen Foren und Organisationen, in denen globale Akteure versuchen, ihre außenpolitischen Interessen zu artikulieren und sie mit bzw. gegen andere(n) globale(n) Akteure(n) durchzusetzen.25 Das dritte Kriterium wird fortan als „Instrumente für wirksames auswärtiges Handeln“ geführt. (4) Schließlich führen Vogler und Bretherton die „ability to negotiate effectively with third parties and to implement agreements“ 26 als Voraussetzung für actorness auf. Als unerlässliches Merkmal globaler Akteure wird Rechtspersönlichkeit gehandelt, da sie somit Träger von Rechten und Pflichten sein können, was wiederum die Voraussetzung für völkerrechtliche Handlungsfähigkeit bildet.27 Egal, ob staatlich oder nicht-staatlich: Die Fähigkeit, Mitglied in internationalen Foren sowie Vertragspartner völkerrechtlicher Verträge zu sein, steigert die externe Wahrnehmbarkeit, was wiederum globale Akteure kennzeichnet.28 Nur so können sie als Akteure in z. B. internationale Regime oder andere Regelungsnetzwerke eingebunden sein. Das Kriterium wird „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ genannt. Ausgehend von diesem komprimierten setting an Merkmalen, durch das globale Akteure gekennzeichnet sind, gilt es in der Folge die Frage zu beantworten, inwiefern die Union abseits politischer Selbstzuweisung tatsächlich als globaler Akteur zu bezeichnen ist. 2. Analyse des globalen Akteurscharakters der EU Hierzu werden die vier Bretherton und Vogler entnommenen Kriterien29 auf die EU angewandt. Die Diskussion umfasst die oben kommentierten Komplexe „außenpolitische Orientierung und Zielstellung“, „Ermächtigungen für kohärentes auswärtiges Handeln“, „Instrumente für wirksames auswärtiges Handeln“ und 23

Vogler/Bretherton (2006), S. 10; Hervorhebung hinzugefügt. Vgl. Vogler/Bretherton (2006), S. 10. 25 Vgl. für die Rolle internationaler Organisationen in der unionalen Außenpolitik allgemein Fröhlich (2014), S. 201 ff.; zum Zusammenhang zwischen Mitwirkung in internationalen Organisationen und „actorness“ Ginsberg (1999), S. 432; zu den rechtlichen Grundlagen und Grenzen der Mitwirkung Scheffler (2011), S. 104. 26 Vogler/Bretherton (2006): S. 10; Hervorhebungen hinzugefügt. 27 Vgl. Bretherton/Vogler (1999), S. 40; zum Zusammenhang zwischen der Rechtspersönlichkeit, völkerrechtlicher Handlungsfähigkeit und Akteursdasein Cremer (2014), S. 1246; zum Zusammenhang zwischen Rechtspersönlichkeit und Handlungsfähigkeit ähnlich Frenz (2011), S. 1449 und Scheffler (2011), S. 83 f. 28 Vgl. zur Wahrnehmbarkeit globaler Akteure Kratchovíl/S ˇimon (2013). 29 Vgl. Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9 f. 24

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B. Grundlagen

„völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ der Union; sie basiert auf der Auswertung aktueller und einschlägiger Kommentare zum Unionsrecht. (1) Ein Indiz für globalen Akteurscharakter der Union wäre, wenn sie über vertraglich verankerte außenpolitische Werte und Zielstellungen verfügte. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon führt das unionale Primärrecht erstmals explizit die „Werte, auf die sich die Union gründet“ 30, auf. Dabei handelt es sich um „die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte“ 31 usw. Auf eben diese Werte nimmt Art. 3 Abs. 5 EUV zu den auswärtigen Zielen der Union Bezug und erhebt sie zu den Werten auch ihres auswärtigen Handelns, die es zu schützen und zu fördern gilt.32 Was die außenpolitischen Zielstellungen der Union angeht, so proklamieren die Vertragsstaaten in Art. 3 Abs. 5 EUV, dass die Union im Rahmen ihrer Verflechtungen „einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung der Völkerrechts“ 33

leistet. Pechstein34 und Geiger35 verweisen zur Entfaltung dieser außenpolitischen Grundzüge sodann auf den ebenfalls durch Lissabon neu eingeführten Art. 21 EUV, der wiederum deutlich an Art. 2 und Art. 3 EUV anschließt: Art. 21 Abs. 1 EUV nimmt die Werte der Union als handlungsleitend auf;36 Abs. 2 „wende[t] diese Grundsätze“ 37 dann als konkreter formulierte Ziele „nach außen“ 38. Diese außenpolitischen Grundsätze beschränken sich keineswegs nur auf die GASP, sondern umfassen stattdessen das gesamte Spektrum unionaler auswärtiger Tätigkeit,39 was auch durch den Verweis in Art. 205 AEUV – abseits der im EUV behandelten GASP – belegt wird.40 Das Vorhandensein eines ausdrücklichen Interessenkatalogs sowie der explizite Bezug auf die Werte der Union rechtfertigen es, von einem „[s]hared commitment to a set of overarching values and prin30

Art. 2 EUV. Art. 2 EUV. 32 Vgl. zum Bezug zu Art. 2 EUV u. a. Geiger (2010), Art. 3 EUV, Rn. 14; Ruffert (2011), Art. 3 EUV, Rn. 20. 33 Art. 3 Abs. 5 EUV. 34 Vgl. Pechstein (2012), Art. 3 EUV, Rn. 12. 35 Vgl. Geiger (2010), Art. 3 EUV, Rn. 13. 36 Vgl. Geiger (2010), Art. 21 EUV, Rn. 7. 37 Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 2. 38 Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 2. 39 Vgl. Cremer (2011), Art. 21 EUV, Rn. 8; Cremer (2014), S. 1283; Frenz (2011), S. 1452; Geiger (2010), Art. 21 EUV, Rn. 7, 17; Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 5, 15. 40 Vgl. Geiger (2010), Art. 21 EUV, Rn. 5. 31

I. Ausgangspunkt: EU als globaler Akteur?

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ciples“ 41 zu sprechen, was ein Indiz für den Akteurscharakter der Union darstellt. Das globale Element wird ferner durch den wahrlich globalen Geltungsanspruch des Art. 21 EUV gestützt:42 Ausdrücklich beschränkt sich das unionale auswärtige Handeln nicht auf eine regionale Rolle, sondern fokussiert Beziehungen zu Drittstaaten sowie „weltweiten internationalen Organisationen“ 43. (2) Aufbauend auf die vertraglich verankerten außenpolitischen Werte und Zielstellungen wäre das Vorhandensein kohärenter außenpolitischer Kompetenzen ein Indiz für den globalen Akteurscharakter der Union. Eine Besprechung dieses Indikators fällt komplexer aus, sind hierzu doch sowohl eine Betrachtung der unionalen auswärtigen Kompetenzstruktur als auch Überlegungen zum Grade außenpolitischer Autonomie und Kohärenz der EU anzustellen. Die Notwendigkeit der Betrachtung auswärtiger Kompetenzen der Union ergibt sich schon aus dem „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“ 44, wonach die Union nur dann handeln darf, wenn ihr in einem spezifischen Politikfeld primärrechtlich Kompetenzgrundlagen übertragen wurden.45 Ohne außenpolitische primärrechtliche Kompetenzgrundlagen kann also von globalem Akteurscharakter der Union keine Rede sein. Bei der Strukturierung der auswärtigen Kompetenzen der Union hilft es, sich vor Augen zu führen, was „Außenpolitik der EU“ eigentlich meint.46 „Außenpolitik der EU“ ist abzugrenzen von „europäischer Außenpolitik“:47 Während der erste Begriff die hier fokussierte auswärtige Politik der Union beschreibt, umfasst „europäische Außenpolitik“ u. a. zusätzlich die Summe nationaler Außenpolitiken aller als „europäisch“ deklarierten Staaten und/oder Dritten, die hier vorerst nicht von Belang sind. „Außenpolitik der EU“ wiederum wird häufig mit der GASP gleichgesetzt, umfasst jedoch im Sinne des „auswärtigen Handels“ weit mehr als dieses durch den Vertrag von Maastricht ins Primärrecht aufgenommene Politikfeld.48 Das Primärrecht beherbergt über die GASP hinaus auswärtige Kompetenzen in einigen Politikbereichen, die ebenfalls auswärtige Bezüge aufweisen und daher vom Terminus „Außenpolitik der EU“ mit abgedeckt werden. Müller-Brandeck-Bocquet bemängelt zu Recht, dass eine „Bewertung der außenpolitischen Kapazitäten Europas, die sich – wie dies häufig geschieht – nur auf den Output der GASP bezieht“ 49, zu kurz greift. Dies führt 41

Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9. Vgl. zum „globalen Charakter“ der Bestimmung Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 13. 43 Art. 21 Abs. 1 UAbs. 2 EUV. 44 Vgl. Art. 5 Abs. 1 EUV. 45 Vgl. Frenz (2001), S. 25. 46 Vgl. hierzu ausführlicher das Kapitel bei Fröhlich (2014), S. 19 ff. 47 Vgl. zur Unterscheidung Fröhlich (2014), S. 20. 48 Vgl. für einen Überblick Cremer (2014), S. 1213 ff.; sinngemäß auch Fröhlich (2014), S. 24. 49 Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 36. 42

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B. Grundlagen

notwendigerweise zur Analyse des gesamten auswärtigen Kompetenzgeflechts, so dass die EU-Außenpolitik auch als durch „Mehrdimensionalität“ 50 geprägt, als „Policy Mix“ 51 oder gar als „fragmentiert“ 52 beschrieben wird. Zur Entflechtung dient die Vorstellung des außenpolitischen „Dualismus“ 53: Auf der einen Seite steht mit der GASP ein abgeschlossenes Politikfeld, das mit dem Vertrag von Maastricht als damalige „Zweite [. . .] Säule“ 54 Einzug in das Primärrecht fand und heute im Titel V des EUV abgehandelt wird. Sie umfasst die „high politics“ 55 Sicherheit und Verteidigung und ist seit ihrer Schaffung strikt intergouvernemental, ihre Beschlussfassung durch Einstimmigkeit56 geprägt. Auf der anderen Seite steht ein Konglomerat jener auswärtigen EU-Politiken, das sich eben nicht der GASP, sondern der damaligen „Erste[n] Säule“ 57 der ehemaligen Europäischen Gemeinschaft zuordnen lässt. Darunter finden sich Politikbereiche der „low politics“ 58 wie etwa Handelspolitik, Entwicklungszusammenarbeit oder humanitäre Hilfe, die allesamt auswärtige Bezüge aufweisen und im AEUV abgehandelt werden. Diese EU-außenpolitische Kategorie ist, anders als die GASP, durch Supranationalität 59 und – je nach Politikbereich und Gesetzgebungsverfahren – durch Mehrheitsentscheidungen auch in auswärtigen Belangen gekennzeichnet. Sowohl aufgrund der Vielzahl der Politikbereiche mit auswärtigen Bezügen als auch aufgrund der oben dargestellten unterschiedlichen „Wurzeln“ der zwei unionalen Außenpolitiksegmente bestehen zwischen den Politikbereichen erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Qualität und Wirkung ihrer auswärtigen Kompetenzen:60 „[D]ie einzelnen Dimensionen des EU-Außenhandelns verfolgen unterschiedliche Zielsetzungen, beruhen auf unterschiedlichen primärrechtlichen Grundlagen, implizieren unterschiedliche Integrationsmethoden und unterschiedliche Entscheidungsregeln, ja sie implizieren [. . .] gar unterschiedliche Mitgliedschaften.“ 61

Geht man etwa davon aus, dass Intergouvernementalität versus Supranationalität in einem Politikbereich einen Einfluss auf unionale actorness hat, wird eine eingehende Analyse des jeweiligen Politikbereiches erforderlich sein. Gleiches 50

Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 29. Bendiek/Kramer (2009), S. 16. 52 Mayer (2004), S. 68. 53 Formulierung von Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 29; vgl. ähnlich Mayer (2004), S. 66 f.; verdeutlicht durch „layers“ auch bei de Waele (2011), S. 2 f. 54 Vgl. Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 30. 55 Mayer (2004), S. 67. 56 Vgl. Art. 31 Abs. 1 EUV. 57 Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 36. 58 Mayer (2004), S. 67. 59 Vgl. de Waele (2011), S. 2 f. 60 Vgl. zum Gedanken der zugrundeliegenden Kompetenzen Zepter (2009), S. 22. 61 Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 30. 51

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gilt für die Frage, wie autonom die Union in ihrer Außenpolitik agieren kann: Natürlich stellt die Union trotz ihrer Fähigkeit, eigene außenpolitische Ziele zu formulieren und zu verfolgen, keinen völlig autonomen oder gar souveränen außenpolitischen Akteur dar, da sie stets auf die „nationalstaatliche Letztentscheidungskompetenz“ 62 ihrer Mitgliedstaaten angewiesen ist. Und doch spielt es für die Bewertung des potenziellen globalen Akteurs EU eine Rolle, ob die Mitgliedstaaten diesen Einfluss im Zuge von Einstimmigkeits- oder Mehrheitsentscheidungen geltend machen, weil der individuelle Einfluss bei Einstimmigkeitsentscheidungen höher ist als bei Mehrheitsentscheidungen. Ob dieser politikfeldspezifischen Unterschiede lässt sich schon jetzt festhalten, dass der Nachweis in den Verträgen verstreuter außenpolitischer Ermächtigungsgrundlagen es kaum rechtfertigt, per se von der Union als globalem Akteur zu sprechen. Einzelne Autoren63 sehen diese Pauschalisierung im Kontext der aufgezeigten Komplexität der EU-Außenpolitik zu Recht skeptisch und widmen sich politikfeldspezifischen bzw. abgestuften Analysen. Tatsächlich nämlich muss die außenpolitische Rolle von Politikbereich zu Politikbereich separat untersucht werden, um ggf. in der Gesamtschau zu einer Bewertung zu kommen. Es ist allerdings fraglich, ob in Anbetracht eines solchen Geflechts noch von außenpolitischer Kohärenz gesprochen werden kann, wie sie als eine der Voraussetzungen für globalen Akteurscharakter identifiziert wurde. Dagegen argumentieren zahlreiche Autoren,64 die die externe Wahrnehmung der EU-Außenpolitik als eher inkohärent beschreiben, da die auswärtigen Politikbereiche mit unterschiedlichen primärrechtlichen Wurzeln und folglich unterschiedlich beteiligten Organen und eingesetzten Instrumenten zumindest nach außen nur heterogen wirken kann. Dieser berechtigten Kritik waren sich die Vertragsstaaten bewusst, so dass in Art. 21 Abs. 3 UAbs. 2 EUV ein außenpolitisches Kohärenzgebot verankert wurde, das die Union verpflichtet, auf die Kohärenz „zwischen den einzelnen Bereichen ihres auswärtigen Handels sowie zwischen diesen und ihren übrigen Politikbereichen“ 65 zu achten. Während der zweite Halbsatz die „innere“ Kohärenz sicherstellen soll, widmet sich der erste der oben als mangelhaft monierten „äußeren“ Kohärenz.66 Und obwohl diese Vorschrift „nur eingeschränkt justiziabel“ 67 ist, wird diesem Gebot höchste Bedeutung beigemessen: Zum einen umfasst es die Gesamtheit der EUAußenpolitik,68 so dass es der gebotenen horizontalen Reichweite gerecht wird.

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Reckmann (2007), S. 149. Vgl. u. a. de Waele (2011); Groenleer/Van Schaik (2007). 64 Vgl. u. a. Courela (2006), S. 166; Kneuer (2001): S. 36; Schubert/Müller-Brandeck-Bocquet (2000): S. 282 f.; Vogler/Bretherton (2006), S. 10 ff. 65 Art. 23 Abs. 3 UAbs. 2 EUV. 66 Vgl. zur Unterscheidung Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 17. 67 Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 19; vgl. Cremer (2011), Art. 21 EUV, Rn. 13. 68 Vgl. Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 16. 63

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Zum anderen „stellt [es] das zentrale materiellrechtliche Instrument dar, mit dessen Hilfe die Union ihre Identität auf internationaler Ebene behaupten und als einheitlicher Akteur wahrgenommen werden will“ 69. Die Kommentatoren liefern damit den Rückbezug zur Diskussion über die Union als globaler Akteur: Offenbar kann die Anlage der EU-Außenpolitik gegenwärtig nicht als kohärent bezeichnet werden, was der Wahrnehmbarkeit der Union als globalem Akteur schaden mag. Dies jedoch resultiert aus der Struktur der EU-Außenpolitik, die als Summe tangierter Politikbereiche zu verstehen ist. (3) Der globale Akteurscharakter der Union wurde bisher anhand der zwei Kriterien „außenpolitische Orientierung und Zielstellung“ sowie „Ermächtigungen für kohärentes auswärtiges Handeln“ diskutiert, wobei sich den Verträgen außenpolitische Zielstellungen und auch – wenngleich kaum kohärente – Ermächtigungen für auswärtiges Handeln entnehmen ließen. Es gilt nun zu untersuchen, ob der EU außenpolitische Instrumente zu Verfügung stehen, um den auswärtigen Zielstellungen und Ermächtigungen auch praktisch gerecht zu werden. Ihre Existenz wäre ein weiteres Indiz für globalen Akteurscharakter. Aufgrund der unterschiedlichen Politikfelder mit auswärtigen Bezügen, ihren unterschiedlichen primärrechtlichen Verankerungen, unterschiedlich beteiligten Organen und schließlich auch unterschiedlichen Instrumenten ist eine pauschale Bewertung allerdings auch hier nicht möglich. Was die GASP angeht, so gibt das Primärrecht in Artikel 25 EUV Auskunft über die Systematik jener Handlungsformen, die der Union seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon für die Umsetzung zur Verfügung stehen: allgemeine Leitlinien, Beschlüsse sowie die Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Frenz weist darauf hin, dass letztgenanntes Instrument „rein tatsächlich zu verstehen ist und kein formelles Instrument bildet“.70 Die in lit. a genannten „allgemeinen Leitlinien“ sind verbindlich,71 bilden letztlich aber doch nur den strategischen Hintergrund für die Durchführung der GASP sowie die in lit. b erwähnten Beschlüsse,72 die dann den instrumentellen „Kern“ der GASP bilden. Die GASP-Beschlüsse legen entweder durchzuführende Aktionen oder aber einzunehmende Standpunkte fest,73 über die wiederum Art. 28 und Art. 29 EUV näher Auskunft geben. Hinter „durchzuführenden Aktionen“ verbirgt sich der „harte“, operative GASP-„Werkzeugkasten“. Nach Art. 28 Abs. 1 EUV sind in diesen Beschlüssen Ziel, Umfang, Mittel, Bedingung und Zeitraum der jeweiligen Aktion entsprechend einer spezifischen Situation zu definieren, was grundsätzlich einen flexiblen Instrumenteneinsatz – von Hilfs- bis hin zu

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Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 17. Frenz (2011), S. 1526. 71 Vgl. zum „verbindlichen Charakter“ m.w. N. Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 25 EUV, Rn. 3. 72 Vgl. Frenz (2011), S. 1526. 73 Durchführungsbeschlüsse werden in dieser Betrachtung ausgeklammert. 70

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Militäreinsätzen –74 ermöglicht. Allerdings unterliegen die GASP-Beschlüsse zur Festlegung derartiger Aktionen dem Einstimmigkeitsprinzip im Rat,75 so dass die theoretische instrumentelle Flexibilität in der Praxis durch zähe Aushandlungsprozesse unter den 28 Mitgliedstaaten gehemmt werden dürfte. Die Adressaten der GASP-Beschlüsse sind nämlich die Mitgliedstaaten selbst, „die auf diese Weise durch die Union gebunden werden“ 76. Die Einstimmigkeit wird nur bei in Art. 31 Abs. 2 EUV definierten Ausnahmefällen durch Beschlussfassung per qualifizierter Mehrheit ersetzt, wobei eine in Abs. 3 erfasste „Passerelle-Klausel“ die Erweiterung dieser Ausnahmefälle erleichtert.77 Einstimmigkeit ist auch beim zweiten, eher „weichen“ Instrument der gemeinsamen Standpunkte erforderlich,78 mit denen der Rat den Standpunkt der Union zu einer abgegrenzten Thematik konzeptionell bestimmt, koordiniert und leitet;79 sie bilden die „Grundlage für Folgemaßnahmen“ 80. Es geht also vordergründig darum, dass die Mitgliedstaaten „an einem Strang ziehen“ 81, was der Kohärenz im Politikfeld natürlich zuträglich ist. Die GASP-Handlungsformen beschränken sich nicht auf die in Art. 25 EUV genannten:82 Auch wenn Leitlinien und Beschlüsse die einzigen beiden formellen Instrumente der GASP darstellen, so existieren darüber hinaus weitere Instrumente wie Konsultationen, Konferenzen oder politische Dialoge.83 Insgesamt ist es also möglich, die der GASP zur Verfügung stehenden Instrumente relativ klar aus dem Primärrecht herzuleiten, auch wenn die konkrete Ausgestaltung und der jeweilige Einsatz eines Instruments regelmäßig vom Beschlusswillen der Unionsmitglieder abhängt. Sie reichen je nach Ausprägung von politischen, rechtlich-unverbindlichen, „weichen“ Maßnahmen bis hin zu „harten“ Operationen mit Außenwirkung. Was die Instrumente des sonstigen auswärtigen Handelns der Union außerhalb der GASP angeht, ist hingegen eine genaue Betrachtung des jeweiligen Feldes angezeigt, da übergreifende Maßnahmenkataloge für sämtliche außenwirksame Politikbereiche nicht existieren. Wie unter74 Vgl. zum breiten Spektrum Cremer (2011), Art. 28 EUV, Rn. 6, 9; Frenz (2011), S. 1529; Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 28 EUV, Rn. 22; Terhechte (2012), Art. 28 EUV, Rn. 6 ff. 75 Vgl. Art. 28 Abs. 1 EUV; Art. 31 Abs. 1 EUV. 76 Cremer (2011), Art. 25 EUV, Rn. 6; Hervorhebung im Original; vgl. hierzu außerdem Cremer (2011), Art. 28 EUV, Rn. 14; Regelsberger/Kugelmann (2012): Art. 25 EUV, Rn. 9, Art. 28 EUV, Rn. 7, Art. 29 EUV, Rn. 7. 77 Vgl. Cremer (2011), Art. 31 EUV, Rn. 1. 78 Vgl. Art. 29 EUV; Art. 31 Abs. 1 EUV. 79 Vgl. zum Instrument etwa Cremer (2011), Art. 29 EUV, Rn. 2, 7; Terhechte (2012), Art. 29 EUV, Rn. 3. 80 Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 29 EUV, Rn. 5; Hervorhebung entfernt. 81 Terhechte (2012), Art. 29 EUV, Rn. 3. 82 Vgl. Frenz (2011), S. 1527; Terhechte (2012), Art. 25 EUV, Rn. 3. 83 Vgl. zum breiten Spektrum der Instrumente etwa Cremer (2011), Art. 25 EUV, Rn. 7 f.; Frenz (2011), S. 1527; Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 25 EUV, Rn. 11 ff.; Terhechte (2012), Art. 25 EUV, Rn. 3.

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B. Grundlagen

schiedlich die der Union zur Verfügung stehenden Instrumente tatsächlich sind, zeigt schon ein knapper Blick auf die oben beispielhaft aufgeführten Felder Handelspolitik, Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe. Im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik verfügt die Union über ausschließliche Kompetenz;84 entsprechend weitreichend sind die ihr zur Verfügung stehenden handelspolitischen Instrumente. Sie umfassen zum einen den Erlass von Sekundärrecht85 und zum anderen das Verabschieden von Abkommen86 mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen,87 wobei dem Abschluss internationaler Verträge bei der Umsetzung der gemeinsamen Handelspolitik eine wesentliche Rolle zukommt.88 Anders als bei der GASP beschließt der Rat über beides in der Regel mit qualifizierter Mehrheit,89 so dass die genannten Instrumente auch entgegen dem Votum einzelner Mitgliedstaaten eingesetzt werden können. Da vor dem Hintergrund der ausschließlichen handelspolitischen Zuständigkeit allein die Union z. B. handelspolitische Abkommen schließen oder tarifäre Maßnahmen einleiten darf,90 ist dies beachtlich. Durch die Anwendung der qualifizierten Mehrheit unterscheidet sich die gemeinsame Handelspolitik von der GASP insofern, als sie vergleichsweise „politikerleichternd“ 91 ist. Im zweiten Beispiel, der Entwicklungszusammenarbeit, erstreckt sich die Zuständigkeit der Union auf Maßnahmen, welche die Mitgliedstaaten ihrerseits nicht an der Ausübung ihrer Zuständigkeit hindern dürfen.92 Die in der Entwicklungszusammenarbeit zur Verfügung stehenden Maßnahmen sind weitaus schwächer als jene im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik: Zum einen können gemäß Art. 209 Abs. 1 AEUV im Zuge des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens Programme für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern erlassen werden; zum anderen kann die Union gemäß Art. 209 Abs. 2 AEUV Übereinkünfte93 mit Drittstaaten und internationalen Organisationen schließen. Ein ähnliches Bild lässt sich von den Instrumenten im Bereich der humanitären Hilfe zeichnen: Im Zuge des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens können Rat und Parlament gemäß Art. 214 Abs. 3 AEUV den Rahmen für das Leisten humanitärer Hilfe festlegen, der ge-

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Vgl. Art. 3 Abs. 1 AEUV. Vgl. Art. 207 Abs. 2 AEUV. 86 Vgl. Art. 207 Abs. 3 AEUV. 87 Vgl. für die Abgrenzung dieser zwei Bereiche Frenz (2011), S. 1473; Hahn (2011), Art. 207 AEUV, Rn. 42; Osteneck (2012), Art. 207 AEUV, Rn. 27. 88 Vgl. zur Bewertung etwa Nettesheim/Duvigneau (2012), Art. 207 AEUV, Rn. 53. 89 Vgl. Art. 207 Abs. 2, 4 AEUV. 90 Vgl. mit Blick auf das Schließen von Abkommen Frenz (2011), S. 1475. 91 Nettesheim/Duvigneau (2012), Art. 207 AEUV, Rn. 39. 92 Vgl. Art. 3 Abs. 4 AEUV. 93 Vgl. zum Verfahren und dem breiten Spektrum der Verträge Bartelt (2012), Art. 209 AEUV, Rn. 12 ff.; Schmalenbach (2011), Art. 209 AEUV, Rn. 7 f.; Streinz/ Kruis (2012), Art. 209 AEUV, Rn. 21. 85

I. Ausgangspunkt: EU als globaler Akteur?

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genwärtig durch die Verordnung Nr. 1257/9694 ausgestaltet ist.95 Weiterhin existiert auch im Bereich der humanitären Hilfe eine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz,96 die es der Union erlaubt, Abkommen mit Staaten oder Organisationen zu schließen.97 Dies mögen zwar in der Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe wirksame Instrumente sein, doch ist das neben den Mitgliedstaaten parallele Gewähren insb. finanzieller Hilfen nicht mit beispielsweise dem Setzen von gemeinsamen Zolltarifen in unmittelbarer Wirksamkeit vergleichbar. Ohne die aufgezeigten Instrumente im Einzelnen bewerten zu müssen, lässt sich feststellen, dass zwischen der GASP sowie zwischen und innerhalb der sonstigen Politikbereiche erhebliche Unterschiede hinsichtlich der für auswärtige Politik übertragenen Kompetenzen und einsetzbaren Instrumente bestehen. Da jedoch die Existenz wirksamer außenpolitischer Instrumente als Indikator für globalen Akteurscharakter identifiziert wurde, folgt daraus abermals, dass die Union nach dieser Definition nicht per se als globaler Akteur bezeichnet werden kann. Wohl aber kann diese Bezeichnung je nach Politikbereich – ggf. auch in der Summe zahlreicher Politikbereiche – gerechtfertigt sein. Eine Bestandserfassung der Instrumente der jeweiligen Politikbereiche ist daher geboten. (4) Schließlich wurde „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ als wesentliches Merkmal globaler Akteure bestimmt. Völkerrechtsfähigkeit wiederum ist Voraussetzung für völkerrechtliche Handlungsfähigkeit, „verstanden als [. . .] Fähigkeit, gegenüber dritten Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten (insb. internationalen Organisationen) als Einheit aufzutreten und sich zu ihnen in rechtliche Beziehung zu setzen“.98 Die Union müsste Träger von Rechten und Pflichten sein, um global wirksam agieren zu können; Völkerrechtsfähigkeit ist gegeben, wenn die Union über Rechtspersönlichkeit verfügt.99 Nachdem die Rechtsperson der EU bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon umstritten war, stattet sie Art. 47 EUV nun ausdrücklich mit Rechtspersönlichkeit aus. Im Rahmen ihrer jeweils durch EUV und AEUV verliehenen Kompetenzen kann die Union „am völkerrechtlichen Verkehr teilnehmen, Adressat völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sein [. . .] und insbesondere völkerrechtliche Verträge abschließen“.100 Oben wurden einzelne ausdrückliche Vertragsschlusskompetenzen vorgestellt, die es der Union unter Achtung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung er94

EP/Rat (1996). Vgl. Bartelt (2012), Art. 214 AEUV, Rn. 11; Frenz (2011), S. 1491; Schmalenbach (2011), Art. 214 AEUV, Rn. 11; Streinz/Kruis (2012), Art. 214 AEUV, Rn. 18 f. 96 Vgl. Art. 214 Abs. 4 AEUV. 97 Vgl. hierzu den Details Streinz/Kruis (2012), Art. 214 AEUV, Rn. 24 ff. 98 Cremer (2014), S. 1234 f. 99 Vgl. zum Zusammenhang m.w. N. Cremer (2014), S. 1231; deutlich auch Mögele (2012), Art. 216 AEUV, Rn. 3. 100 Frenz (2011), S. 1449; Original enthält einen Verweis auf einen älteren EGVKommentar, welcher hier ausgelassen wird. 95

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B. Grundlagen

lauben, politikbereichsspezifische Übereinkünfte mit Dritten zu schließen.101 Allerdings kann die Union auch dann Übereinkünfte mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen schließen, wenn dies nicht explizit in den einzelnen Politikbereichen vorgesehen ist: Die „implizite Vertragschlusskompetenz“ 102 in Art. 216 Abs. 1 AEUV verleiht der Union eine solche Kompetenz auch dann, „wenn [dies] im Rahmen der Politik der Union [. . .] zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich [. . .] ist“.103 Die dann im EUinternen Verfahren nach Art. 218 AEUV geschlossenen Übereinkünfte binden explizit nicht nur die Union, sondern auch ihre Mitgliedstaaten.104 Dieses Verfahren kommt auch dann zur Anwendung, wenn die Union Vertragspartner von Übereinkommen wird, die zum Ziel haben, dass die Union Mitglied in internationalen Organisationen wird.105 Je nach Kompetenzabgrenzung ist es dann möglich, dass die Union entweder allein oder aber gemeinsam mit ihren Mitgliedstaaten Mitglied einer internationalen Organisation wird.106 Der förmliche Beitritt stellt allerdings nur eine Variante unter vielen dar, wie die Union Beziehungen zu anderen internationalen Organisationen unterhält.107 Die Präsenz in multilateralen Foren trägt ohne Zweifel erheblich zur Sichtbarkeit der Union als globaler Akteur bei, weshalb die Unionsorgane sie auch in vielen Fällen anstreben.108 Cremer weist jedoch noch einmal darauf hin, dass die Fähigkeit, am internationalen Verkehr teilzunehmen, grundsätzlich nur soweit reicht, „wie ihr dies von den Mitgliedstaaten bei der Gründung zugestanden worden ist“ 109 und die völkerrechtliche Handlungsfähigkeit daher nicht umfassend, sondern immer nur begrenzt und damit „partiell“ 110 sei. Ob dies für den Politikbereich „Umwelt“ der Fall ist, ist zunächst unklar. Ziel dieses Abschnittes war es, die aus der Literatur111 hergeleiteten Indikatoren für globalen Akteurscharakter – (1) „außenpolitische Orientierung und Zielstellung“, (2) „Ermächtigungen für kohärentes auswärtiges Handeln“, (3) „Instrumente für wirksames auswärtiges Handeln“ und (4) „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ – auf die Union anzuwenden. Die dabei gestellten Befunde 101 Vgl. zur Kategorie auch mit Beispielen Mögele (2012), Art. 216 AEUV, Rn. 15; Terhechte (2012), Art. 216 AEUV, Rn. 2. 102 Mögele (2012), Art. 216 AEUV, Rn. 28; vgl. auch Terhechte (2012), Art. 216 AEUV, Rn. 6. 103 Art. 216 Abs. 1 AEUV. 104 Vgl. Art. 216 Abs. 2 AEUV. 105 Vgl. Kokott (2012), Art. 220 AEUV, Rn. 36. 106 Vgl. Kokott (2012), Art. 220 AEUV, Rn. 37. 107 Vgl. zu verschiedenen Szenarien Emerson/Kaczynski (2010), S. 2 f. 108 Vgl. EP (2011b), S. 8, am Beispiel von UN-Foren S. 14 ff. 109 Cremer (2014), S. 1246. 110 Cremer (2014), S. 1247 auch m.w. N. zum Thema „partielles Völkerrechtssubjekt“. 111 Vgl. Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9 f.

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deuten – anders als die politischen Proklamationen – nicht auf einen globalen Akteursstatus hin, der der Union per se zustünde: Was (1) angeht, so konnte das Vorhandensein eines außenpolitischen Interessenkatalogs sowie der explizite Bezug auf die Werte der Union nachgewiesen werden, so dass dieses Kriterium als erfüllt bewertet werden kann. Bei (2) musste die Suche nach kohärenten unionalen Ermächtigungsgrundlagen scheitern, da die dargelegte Struktur der EU-Außenpolitik zahlreiche von der Union behandelte Politikbereiche tangiert und daher eine pauschale Bewertung entschieden zu kurz greifen würde. Dies traf auch auf (3) zu: Es wurde nachgewiesen, dass die der EU-Außenpolitik zur Verfügung stehenden Instrumente sich je nach intergouvernementalem oder supranationalem Politikbereich, nach Zuständigkeitsabgrenzung zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten und nach Kompetenzgrundlage unterscheiden. Vor einer pauschalen Deklaration als globaler Akteur in sämtlichen EU-Außenpolitikbereichen ist daher zu warnen. Dass die Union dazu das theoretische Potenzial hat, wurde wiederum in (4) nachgewiesen: Sie verfügt über Rechtspersönlichkeit und damit über – je nach Politikbereich individuelle – völkerrechtliche Handlungsfähigkeit. Zusammen mit der Vertragsabschlusskompetenz spricht dieses Merkmal für einen globalen Akteurscharakter der Union. Für diese Arbeit, die vor allem auf den Politikbereich „Umwelt“ abzielt, bedeutet das die Notwendigkeit einer zusätzlichen Prüfstufe: Kann die Union als umweltpolitischer globaler Akteur bezeichnet werden? 3. Analyse des umweltpolitischen globalen Akteurscharakters der EU „[P]articipation [. . .] in the growing area of international environmental cooperation, at once raised the question of its [the EC’s] legal and actual capacity to act.“ 112

Um die Frage nach dem umweltpolitischen globalen Akteurscharakter („capacity to act“) zu beantworten, wird die Umwelt(außen)politik der Union analog zu Kapitel B.I.2. auf die an Bretherthon und Vogler113 angelehnten Elemente „außenpolitische Orientierung und Zielstellung“, „Ermächtigungen für kohärentes auswärtiges Handeln“, „Instrumente für wirksames auswärtiges Handeln“ und „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ hin analysiert. Sollten sich diese Aspekte für die Außendimension unionaler Umweltpolitik nachweisen lassen, könnte von einem umweltpolitischen globalen Akteur EU gesprochen werden. (1) Ist es der Fall, dass sich die Mitgliedstaaten für die Union auf vertraglich verankerte umweltaußenpolitische Orientierungen und Zielstellungen geeinigt haben? Neben einer einleitenden Absichtserklärung zur Stärkung des Umweltschutzes in der Präambel des EUV114 zeugt Art. 3 Abs. 3 EUV115 von umwelt112 113 114 115

Vogler (2005), S. 839; Anmerkung hinzugefügt. Vgl. Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9 f. Vgl. Frenz (2011), S. 1297. Vgl. Epiney (2013), S. 48; Epiney (2014), S. 920.

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B. Grundlagen

politischer Orientierung – allerdings vorerst regional auf Europa bezogen und nur in Ergänzung zum übergeordneten Ziel der Errichtung des Binnenmarktes:116 Das Erreichen einer nachhaltigen Entwicklung Europas, ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität sind gemäß Art. 3 Abs. 3 EUV erklärte Ziele der Union. Der Aspekt der nachhaltigen Entwicklung findet sich sodann aber auch im auswärtigen Zielkatalog der Union in Art. 3 Abs. 5 EUV wieder und wird durch Art. 21 Abs. 2 lit. d und f EUV als Grundzug unionaler Außenpolitik geführt: Demnach setzt sich die Union in den internationalen Beziehungen für die „Entwicklung von internationalen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Qualität der Umwelt und der nachhaltigen Bewirtschaftung der weltweiten natürlichen Ressourcen [ein], um eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen“ 117, was klarstellt, dass sich die Reichweite der EU-Umweltpolitik doch nicht auf die geografischen Grenzen Europas beschränkt, da der Geltungsanspruch des gesamten Art. 21 EUV„globalen Charakter“ 118 hat. Dem Umstand, dass Umweltschutz nicht nur räumlich, sondern auch inhaltlich eine Querschnittsaufgabe ist,119 wird die Union durch die Verankerung der umweltpolitischen Querschnittsklausel in Art. 11 AEUV gerecht. Der Einbezug der Erfordernisse des Umweltschutzes in – nach innen wie nach außen gerichtete – Politikbereiche120 stellt einen politischen Auftrag dar und impliziert – je nach Befund unterschiedlicher Autoren121 – wohl auch echte Rechtspflichten. Neben dem Querschnittsprinzip identifizieren einige Autoren122 in Art. 191 Abs. 2 AEUV noch weitere umweltrechtliche „Prinzipien“: Das Vorsorgeprinzip zielt auf die präventive Vermeidung von Schäden ab, so dass gar nicht erst die Notwendigkeit derer Beseitigung entsteht;123 das Ursprungsprinzip besagt, dass Verschmutzung am Ort des Auftretens bekämpft werden soll;124 und das Verursacherprinzip schreibt dem Verursacher pauschal die Verantwortung für sich daraus ergebende Folgemaßnahmen zu.125 Die für einen globalen umweltpolitischen 116 Vgl. zur Zuordnung zum Binnenmarkt-Ziel etwa Pechstein/Streinz (2012), Art. 3 EUV, Rn. 7. 117 Art. 21 Abs. 2 lit. f EUV. 118 Regelsberger/Kugelmann (2012), Art. 21 EUV, Rn. 13. 119 Vgl. zum „cross cutting“-Charakter etwa Bretherton/Vogler (1999), S. 87. 120 Vgl. deutlich zum intern/extern-Charakter und m.w. N. Kahl (2012), Art. 11 AEUV, Rn. 10. 121 Vgl. zu unterschiedlichen Positionen jeweils m.w. N. u. a. Calliess (2011), Art. 11 AEUV, Rn. 21 ff.; Kahl (2012), Art. 11 AEUV, Rn. 9; Käller (2012), Art. 11 AEUV, Rn. 18. 122 Vgl. wesentlich detaillierter und jeweils m.w. N. Epiney (2013), S. 145 ff.; Epiney (2014), S. 948 ff.; Kluth (2013), S. 37; Wegener (2014), S. 165 f. 123 Vgl. Epiney (2013), S. 145 ff.; Epiney (2014), S. 950 ff.; Kluth (2013), S. 37; Wegener (2014), S. 165. 124 Vgl. Epiney (2013), S. 151 f.; Epiney (2014), S. 952; Kluth (2013), S. 37. 125 Vgl. Epiney (2013), S. 153 ff.; Epiney (2014), S. 952 ff.; Kluth (2013), S. 37; Wegener (2014), S. 165 f.

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Akteur unerlässliche außenpolitische Orientierung seiner Umweltpolitik wird schließlich in Art. 191 Abs. 1 AEUV bestätigt, der Aussagen zur allgemeinen Zielrichtung der EU-Umweltpolitik trifft:126 Ihr erklärtes Ziel ist es ganz ausdrücklich auch, „Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels [zu fördern]“ 127, wozu sie mit Drittstaaten und einschlägigen internationalen Organisationen zusammenarbeitet.128 Die zitierten Fundstellen machen deutlich, dass die Union nicht nur über proklamierte und vertraglich verankerte allgemein-umweltpolitische Orientierungen verfügt, sondern sich diese Orientierung ausdrücklich auch auf das umweltpolitische Außenhandeln der Union bezieht. Das sich so ergebende umweltpolitische „Globalitätsprinzip“ 129 bildet das räumliche Gegenstück zum inhaltlichen Querschnittsprinzip; beide gemeinsam sorgen für ein von großer Bedeutung zeugendes Schutznetzwerk. Der primärrechtliche umweltaußenpolitische Status quo ist das Ergebnis eines mindestens vier Jahrzehnte andauernden Entwicklungsprozesses:130 Er nahm seinen Anfang 1973 mit dem ersten Umweltaktionsprogramm, das schon auf die auswärtige Dimension der zu diesem Zeitpunkt noch „gemeinschaftlichen“ Umweltpolitik abstellte.131 Einzug in das Primärrecht fand das Politikfeld Umwelt erst mit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte.132 (2) Das bedeutet, dass das erste bis dritte Umweltaktionsprogramm und deren Umsetzung ohne ausdrückliche umweltpolitische Ermächtigungsgrundlage initiiert und umgesetzt wurden. Stattdessen wurden die im Umweltaktionsprogramm geplanten „Aktionen“ unter Bezug auf den damaligen Art. 2 EWGV („harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens“ 133) auf die damaligen Art. 100 (nationales Recht mit unmittelbarer Auswirkung auf den Binnenmarkt) und 235 EWGV (Kompetenzergänzungsklausel) gestützt,134 bevor das Politikfeld Umwelt 1987 quasi nacheilend in das Primärrecht aufgenommen wurde. Heute wird Umweltpolitik – und damit auch Umweltaußenpolitik – als zwischen der Union 126 Vgl. zur Vorgängerbestimmung Frenz (2001), S. 50 f.; zur aktuellen Bestimmung auch Frenz (2011), S. 1298, 1303 f.; de Waele (2011), S. 84; Kluth (2013), S. 36. 127 Art. 191 Abs. 1 AEUV. 128 Vgl. Art. 191 Abs. 4 AEUV. 129 Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 62. 130 Vgl. zur Entwicklung Bretherton/Vogler (1999), S. 81 ff.; de Waele (2011), S. 81, 83 f.; Kahl (2012), Art. 11 AEUV, Rn. 1 ff.; Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 1 ff.; Lindenthal (2009), S. 16 ff.; Wegener (2014), S. 156 ff. 131 Vgl. Rat (1973), S. 11. 132 Vgl. Epiney (2006), S. 11; Epiney (2014), S. 919; Frenz (2011), S. 1298; Kahl (2012), Art. 11 AEUV, Rn. 1; Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 5; Lindenthal (2009), S. 16. 133 Rat (1973), S. 1. 134 Vgl. Epiney (2006), S. 11; Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 4; Kluth (2013), S. 35.

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B. Grundlagen

und ihren Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit geführt.135 Der nachgewiesenen umweltaußenpolitischen Stoßrichtung der Union sind somit ausdrückliche Handlungsermächtigungen an die Seite gestellt worden, was wiederum als Voraussetzung für globalen Akteurscharakter bewertet werden kann. Was diese Ermächtigungsgrundlagen angeht, kann zwischen einer „Kernzone“ und „Randbereichen“ 136 umweltpolitischer Kompetenzen unterschieden werden.137 Den „Kern“ bildet Art. 192 AEUV. Sein Abs. 1 stellt die wesentliche unmittelbare Grundlage umweltpolitischer Maßnahmen dar. Gemäß der Bestimmung beschließen das Parlament und der Rat im Zuge des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens – also unter Anwendung der qualifizierten Mehrheit im Rat – über Maßnahmen zur Erreichung der oben erläuterten umweltpolitischen Ziele. Das „Tätigwerden der Union“ 138 eröffnet ihr ein „umfassendes Handlungsformenpotenzial“,139 das in Form verschiedenster Instrumente ausgestaltet werden kann.140 Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird nach Art. 192 Abs. 3 AEUV auch für Beschlüsse über die Umweltaktionsprogramme angewendet, die die Leitlinien der EU-Umweltpolitik darstellen. Davon abweichend schreibt Art. 192 Abs. 2 AEUV für „sensible“ 141 Bereiche – z. B. „Vorschriften überwiegend steuerlicher Art“ 142 – ein besonderes Gesetzgebungsverfahren vor, das Einstimmigkeit im Rat erfordert. Die umweltpolitische Querschnittsklausel in Art. 11 AEUV stellt keine echte Ermächtigungsgrundlage dar.143 Aufgrund des Querschnittscharakters des Themenfeldes hat der Unionsgesetzgeber deshalb in den „Randbereichen“ der EU-Umweltpolitik die Möglichkeit, andere Ermächtigungsgrundlagen zugrunde zu legen.144 Als derartige alternative Umweltschutzkompetenzen dienten in der Vergangenheit u. a. Bestimmungen in den umweltrelevanten Politikbereichen Binnenmarkt, Handel, Verkehr oder Landwirtschaft.145 Insgesamt stehen der EUUmweltpolitik also eine Vielzahl unterschiedlicher Ermächtigungsgrundlagen zur Verfügung, die es ihr erlauben, ihren aufgezeigten umwelt(außen)politischen Anspruch einzulösen – ein Argument, um vom umweltpolitischen globalen Akteur 135

Vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. e AEUV. Vgl. zur Terminologie in Bezug noch auf die Gemeinschaft Frenz (2001), S. 17. 137 Vgl. zur Unterscheidung Frenz (2011), S. 1308 ff.; Kahl (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 10; Käller (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 4. 138 Art. 192 Abs. 1 AEUV. 139 Vgl. Kahl (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 14. 140 Vgl. Epiney (2013), S. 100; Epiney (2014), S. 933 f. 141 Epiney (2013), S. 50; Calliess (2011), Art. 192 AEUV, Rn. 28; Käller (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 17. 142 Art. 192 Abs. 2 lit. a AEUV. 143 Vgl. ähnlich und m.w. N. Frenz (2011), S. 1309. 144 Vgl. Calliess (2011), Art. 192 AEUV, Rn. 23. 145 Vgl. für die Nennung einschlägiger Ermächtigungsgrundlagen auch m.w. N. Epiney (2013), S. 105 f., 107 ff.; Epiney (2014), S. 939 ff.; Frenz (2001), S. 38 ff., 66 ff., 72; Kahl (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 91; Käller (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 7. 136

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sprechen zu können. Gleichzeitig macht es (a) die inhaltliche Breite des Politikbereichs „Umwelt“ und (b) in der Folge die Vielzahl potenzieller Rechtsgrundlagen erforderlich, hier genauer zu untersuchen und von pauschalen Urteilen abzusehen: Die Befunde könnten für das umweltpolitische Engagement der Union im Problembereich „Klimawandel“ gänzlich anders ausfallen als etwa im Politikfeld „Landwirtschaft“. Es gilt daher von Fall zu Fall zu hinterfragen, welche Rechtsgrundlagen der Union zur Verfügung stehen, um das angestrebte umweltpolitische „hohe Schutzniveau“ 146 erreichen zu können. (3) Ein heterogenes Bild entsteht auch bei einer systematischen Ermittlung der der auswärtigen EU-Umweltpolitik zur Verfügung stehenden Instrumente – einer weiteren Voraussetzung für globalen umweltpolitischen Akteurscharakter. Was die EU-Umweltpolitik im engeren Sinne angeht, so wurde oben festgestellt, dass das „Tätigwerden“ der Union nach Art. 192 Abs. 1 AEUV grundsätzlich nicht eingeschränkt ist.147 Von dieser grundsätzlich freien Wahl der Handlungsinstrumente sind dann sowohl die im Rahmen des anzuwendenden ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu erlassenden Rechtsakte als auch „alle sonstigen verbindlichen und unverbindlichen Rechtshandlungen einschließlich der Inanspruchnahme der Außenkompetenzen sowie alle Maßnahmen ohne Rechtscharakter“ 148 wie Entschließungen, Warnungen, Hinweise, Grün- und Weißbücher oder ein „Europäisches Umweltjahr“ erfasst.149 Ohne dass dies aus dem Primärrecht herauszulesen wäre, spielt in der Praxis das Instrument internationaler Abkommen eine erhebliche Rolle in der (Umwelt)Außenpolitik,150 da dem in Art. 191 AEUV formulierten Ziel der „Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene“ 151 idealerweise durch Übereinkommen entsprochen werden kann. Die Möglichkeit des Abschlusses – auf die im folgenden Absatz näher eingegangen wird – stellt daher ein wesentliches Instrument unter potenziell vielen dar. Falls aufgrund des Querschnittscharakters des Politikbereichs „Umwelt“ eine Kompetenzgrundlage aus den „Randbereichen“ unionaler Umweltpolitik herangezogen wird, ist eine genauere Betrachtung dieses jeweiligen Feldes angezeigt. Wie bei der EU-Außenpolitik existieren auch für die EU-Umweltaußenpolitik keine geschlossenen Auflistungen an Instrumenten. Insgesamt kann das Kriterium „Instrumente für wirksames auswärtiges Handeln“ ob der prinzipiell nicht eingeschränkten Bandbreite an umweltpolitischen Instrumenten als erfüllt bewertet werden. Die Union 146

Art. 191 Abs. 2 AEUV. Vgl. etwa Epiney (2013), S. 100; Epiney (2014), S. 933 f.; Käller (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 2. 148 Frenz (2011), S. 1320. 149 Vgl. zum breiten Spektrum denkbarer Instrumente u. a. und jeweils m.w. N. Calliess (2011), Art. 192 AEUV, Rn. 1; Frenz (2011), S. 1320 ff.; Kahl (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 14. 150 Vgl. Eberle (2001), S. 1 ff.; Kelemen (2010), S. 335. 151 Art. 191 Abs. 1 AEUV. 147

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verfügt nicht nur über die Ermächtigung, sondern auch über das Rüstzeug, um sich auf internationaler Ebene für die oben skizzierten umwelt(außen)politischen Zielstellungen einzusetzen. (4) Als letztes Merkmal globalen umweltpolitischen Akteurscharakters wird schließlich „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ geführt. Die Literatur schreibt eben diesem umweltpolitischen Akteursmerkmal der Union größte Bedeutung zu: Die Union wird als „negotiator“ 152 diskutiert – was schon für sich genommen eine „capacity to act“ 153 belegt – und sogar als „protagonist“ 154 bei der Anbahnung und Verabschiedung völkerrechtlicher Umweltabkommen bezeichnet, so dass Kelemen ihr schließlich „leadership in international environmental politics“ 155 zuschreibt. Art. 191 Abs. 4 AEUV weist der Union die Aufgabe zu, „im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse mit dritten Ländern und den zuständigen internationalen Organisationen zusammen [zu arbeiten]“ 156 und legt fest, dass die „Einzelheiten der Zusammenarbeit [. . .] Gegenstand von Abkommen zwischen [der Union] und den betreffenden dritten Parteien sein [können]“.157 Die Bestimmung verankert jedoch nach herrschender Meinung keine zusätzliche Kompetenz, so dass keine ausdrückliche Vertragsschlusskompetenz im Politikfeld Umwelt besteht.158 Die Kompetenzgrundlage für diese Abkommen bildet nämlich die Vertragsschlusskompetenz Art. 216 AEUV,159 welche die juristische Person EU ermächtigt, im Verfahren des Art. 218 AEUV mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen u. a. dann Übereinkünfte zu schließen, „wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist“ 160 oder eine Übereinkunft „zur Verwirklichung von in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich ist“ 161. Die u. a. hierdurch eingeräumte völkerrechtliche Handlungsfähigkeit versetzt die Union nicht nur in die Lage, multilateralen Umweltverträgen auf globaler Ebene als Vertragspartner beizutreten, sondern auch Mitglied in einschlägigen internationalen Organisationen zu werden.162 Da es sich bei „Umwelt“ um ein Politikfeld in zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten geteilter Zuständigkeit handelt,163 wird von der

152

Delreux (2011), S. 18 ff. Vogler (2005), S. 839. 154 Vogler/Bretherton (2006), S. 14 ff. 155 Kelemen (2010), S. 336. 156 Art. 191 Abs. 4 AEUV. 157 Art. 191 Abs. 4 AEUV. 158 Vgl. zum materiellen Gehalt der Bestimmung Calliess (2011), Art. 191 AEUV, Rn. 51; Hahn/Dudenhöfer (2014), S. 934; Epiney (2013), S. 119; Epiney (2014), S. 946; Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 128; Käller (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 46 ff. 159 Vgl. zum Verfahren u. a. Cremer (2014), S. 1252 ff. 160 Art. 216 Abs. 1 AEUV. 161 Art. 216 Abs. 1 AEUV. 162 Vgl. Kokott (2012), Art. 220 AEUV, Rn. 36. 163 Vgl. Art. 4 Abs. 2 AEUV. 153

I. Ausgangspunkt: EU als globaler Akteur?

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unionalen Zuständigkeit keineswegs die Möglichkeit der Mitgliedstaaten begrenzt, ebenfalls – und ggf. parallel – Vertragspartner internationaler Übereinkünfte und Mitglied internationaler Organisationen zu sein.164 Das hat zur Folge, dass in der Praxis der EU-Umweltaußenpolitik „gemischte Abkommen“ – also Abkommen, bei denen die EU sowie mindestens einer ihrer Mitgliedstaaten als Vertragspartner gegenüber Dritten auftreten165 – geschlossen werden.166 Durch die unionale Vertragsschlussfähigkeit in Verbindung mit ihrer Ausfüllung im Umweltsegment kann das Kriterium „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“ auch nach engen Maßstäben als erfüllt angesehen werden. Bei aller Kritik, die daran geübt werden kann, die Union per se als globalen Akteur zu bezeichnen, scheint das Bild bezüglich der EU-Umweltpolitik klar zu sein: Was (1) die Existenz unionaler umweltaußenpolitischer Orientierung und Zielstellung angeht, wurde diese anhand primärrechtlicher Fundstellen – vom Zielkatalog in Art. 3 EUV über die Querschnittsklausel in Art. 11 AEUV bis hin zu politikfeldspezifischen Formulierungen in Art. 191 AEUV – nachgewiesen. Auch konnten (2) konkrete primärrechtliche Handlungsermächtigungen – in der „Kernzone“ und in den „Randbereichen“ 167 der unionalen Umweltpolitik – aufgezeigt werden, so dass die Union (3) ein breites Spektrum an umweltaußenpolitischen Instrumenten zum Einsatz bringen kann. Darunter ist die Vertragsschlusskompetenz von besonderer Relevanz, so dass die Union (4) auch im Politikfeld „Umwelt“ über völkerrechtliche Handlungsfähigkeit verfügt. Aus diesen Gründen wird die EU schon heute als führender globaler umweltpolitischer Akteur gehandelt.168 Nur vereinzelt wird darauf verwiesen, dass gerade aus diesem Befund weiterer Forschungsbedarf erwächst: „Research is mainly limited to the EU’s role in a number of ,popular‘ environmental regimes, while a comparison with Europe’s role in several international environmental regimes is lacking.“ 169 Diese Arbeit wird zeigen, wie wichtig der Einbezug umweltpolitischer Randbereiche ist: Die Raumfahrtpolitik, die integrierte Meerespolitik, die Verkehrspolitik und die Fischereipolitik der EU weisen allesamt Umweltschutzbezüge auf und sind für staatsfreie Räume relevant. Umweltpolitik findet – ganz im Sinne der Querschnittsklausel – auch in diesen Politikfeldern statt. 164 Vgl. Art. 191 Abs. 4 AEUV; Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 130; Käller (2012), Art. 192 AEUV, Rn. 51. 165 Vgl. zu Definition u. a. Delreux (2011), S. 18; Scheffler (2011), S. 141; Thieme (2001), S. 252. 166 Vgl. zur Praxis der gemischten Abkommen im Allgemeinen u. a. Delreux (2011), S. 18, 24 ff.; Eberle (2001), S. 130 ff.; Epiney (2014), S. 930; Frenz (2001), S. 21 ff.; Kadelbach (2014), S. 227 ff.; Kahl (2012), Art. 191 AEUV, Rn. 133; Scheffler (2011), S. 141 ff.; Thieme (2001), S. 255 ff. 167 Vgl. zur Terminolgie Frenz (2001), S. 17. 168 Vgl. u. a. Lindenthal (2009), S. 19; Oberthür/Roche Kelly (2008); Schubert/Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 283. 169 Brande (2009), S. 157.

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B. Grundlagen

4. Zwischenfazit: Forschungsbedarf zur EU als globaler Akteur Diesem Kapitel wurden eingangs drei Leitfragen vorangestellt:170 Was kennzeichnet einen „globalen Akteur“? Ist es gerechtfertigt, von der Union als globalem Akteur zu sprechen? Und schließlich: Was bedeutet das für das EU-Politikfeld „Umwelt“? Zur Beantwortung der ersten Leitfrage wurde der Literatur ein etabliertes setting an Merkmalen entnommen und im Detail diskutiert.171 Dabei handelte es sich um „außenpolitische Orientierung und Zielstellung“, „Ermächtigungen für kohärentes auswärtiges Handeln“, „Instrumente für wirksames auswärtiges Handeln“ und „völkerrechtliche Handlungsfähigkeit“, die zur Beantwortung der zweiten Leitfrage auf die Außenpolitik der EU angewandt wurden.172 Die Analyse wies nach, dass es – entgegen der politischen Konvention – nicht gerechtfertigt ist, von der EU per se als globalem Akteur zu sprechen. Die Heterogenität der in der EU-Außenpolitik tangierten Politikfelder, einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen und potenziell einsetzbaren Instrumente sorgt dafür, dass die Identifikation eines einheitlichen „Rollenkonzept[s] der EU als Akteur der Weltpolitik“ 173 fehlschlägt. Es ergibt sich aus der abgebildeten Struktur der EU-Außenpolitik, dass die EU in einigen Politikfeldern längst als globaler Akteur auftritt174 – in anderen jedoch nicht. Das setting an Merkmalen globaler Akteure wurde folgerichtig noch isoliert auf die EU-Umweltpolitik angewandt. Das sich hierbei ergebende Bild zeigte sich deutlich homogener: Die EU scheint alle theoretischen Kriterien eines umweltpolitischen globalen Akteurs EU zu erfüllen und in der Tat tritt die Union immer wieder als ein Protagonist globaler Umweltpolitik in Erscheinung. Vor diesem Hintergrund wurde der unionale Einfluss auf eine Vielzahl an Fallbeispielen internationaler Umweltschutzregime erforscht – allen voran auf das prominente Klimaschutzregime.175 Allerdings erstrecken sich diese Untersuchungen längst nicht auf sämtliche Umweltschutzbereiche.176 Ein Problem hierbei ist, dass sich die zahlreichen Umweltproblembereiche kaum gegeneinander abgrenzen lassen: Dadurch, dass das Themenfeld „Umwelt“ einen Querschnittsbereich darstellt und unzählige inhaltliche Teilbereiche und Regionen erfassen kann, bedarf es eines systematischen Zugangs in Form eines passenden Fallstudienforschungskonzepts, das Vergleichbarkeit sicherstellt. Theoretische Zugänge hierfür 170

Siehe dazu Abschnitt B.I. dieser Arbeit. Siehe dazu Abschnitt B.I.1. dieser Arbeit; vgl. zum setting Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9 f. 172 Siehe dazu Abschnitt B.I.2. dieser Arbeit. 173 Schubert/Müller-Brandeck-Bocquet (2000), S. 287. 174 Vgl. zu erfolgreichen Beispielen u. a. Coma ˇ nescu (2002). 175 Vgl. u. a. Oberthür/Roche Kelly (2008); Vogler (2005); Vogler/Bretherton (2006). 176 Vgl. Brande (2009), S. 157. 171

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime

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existieren zuhauf, etwa die Untersuchung von EU-leadership und internationaler governance-effectiveness und/oder -performance.177 Ein für die Untersuchung globaler Umweltaspekte geeignetes Forschungskonzept stellt die in dieser Arbeit genutzte Regimeanalyse dar,178 auf die Kapitel B.II. eingeht.

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime Die theoretische Grundlage der vorliegenden Arbeit bildet die Analyse sog. internationaler Regime, einem in der Politikwissenschaft etablierten Forschungsansatz. Das Kapitel B.II. hat zum Ziel, dieses Fundament durch eine verdichtete Herleitung wesentlicher Regimecharakteristika zu legen, ohne sich dabei in einer umfassenden Theoriediskussion zu verlieren.179 Hierzu werden internationale Regime definiert, die Grundlagen der Regimeforschung skizziert und nur die für diese Untersuchung wesentlichen regimeanalytischen Untersuchungsgegenstände herausgearbeitet. Somit wird es im Zwischenfazit180 möglich sein, einen regimeanalytischen Prüfansatz für die zu untersuchenden staatsfreien Räume festzulegen. 1. Begriff und Gestalt: „Internationale Regime“ Umgangssprachlich ist das „Regime“ eher negativ konnotiert; die Wissenschaft orientiert sich hingegen am englischen Begriff „regime“, der wertneutral für eine stabile, konstante Form der Zusammenarbeit insb. zwischen staatlichen Akteuren steht.181 Der politikwissenschaftliche Regimebegriff wurde seit den 1970er Jahren entwickelt; Völkerrechtler setzen sich seit den 1920er Jahren mit Regimen als völkervertraglichen Systemen auseinander.182 Trotz dieser langen Tradition ist nach wie vor nicht ganz klar, was der Terminus „internationale Regime“ eigentlich meint.183 Verdienst der frühen Regimeforschung war es, eine anerkannte Definition herauszuarbeiten; sie wird Krasner184 zugeschrieben.185 Wenn internationale Regime in Anlehnung daran als 177

Vgl. für einen Überblick Groen/Oberthür (2013), S. 284 ff. Vgl. zum Konzept globaler Umweltregime statt vieler Gehring/Oberthür (1997), S. 11 ff.; für eine regimeanalytische Arbeit auf Grundlage von Fallstudien – allerdings mit anderen Interessen – insb. Wolf (1991). 179 Vgl. zu exzellenten und dieser Untersuchung u. a. zugrunde liegenden Überblickswerken u. a. Krell (2009); List (2007); Müller (1993); Wesel (2012); Zangl (2010). 180 Siehe dazu Abschnitt B.II.4. dieser Arbeit. 181 Vgl. Wesel (2012), S. 65; für den mehrdeutigen Terminus auch der Online-Duden (Bibliographisches Institut [2016]), der das hier genutzte Verständnis als „veraltet“ für „System, Schema, Ordnung“ bezeichnet. 182 Vgl. Müller (1993), S. 17; Zangl (2010), S. 131; Zimmerling (1996), S. 3. 183 Vgl. treffend Young (1980), S. 332; in Übersetzung auch zitiert in Zimmerling (1996), S. 3. 184 Vgl. Krasner (1982), S. 186. 185 Vgl. Wesel (2012), S. 70. 178

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B. Grundlagen „kooperative Institutionen, die durch informelle und formelle, rechtliche und nichtverrechtlichte Strukturen – Prinzipien, Normen, Regeln und Prozeduren – gekennzeichnet werden und Konflikte zwischen konkurrierenden Nationalstaaten (gelegentlich unter Einbeziehung anderer Akteure) bearbeiten“ 186

definiert werden, so soll dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass es um den Begriff des internationalen Regimes seit Bestehen des Ansatzes intensive Debatten gab.187 (1) In diesen Debatten lassen sich Schwerpunkte identifizieren, die hier nur knapp angesprochen und auf die oben zitierte Definition bezogen werden: So wird u. a. unterschieden, (a) welcher Disziplin der Regimebegriff entnommen ist und was er in Folge umfasst, (b) was durch Regime zu regeln ist und (c) welche Strukturelemente sie kennzeichnen. (a) Der erste Dissens ergibt sich aus den völkerrechtlichen Wurzeln des Regimebegriffs:188 Das Völkerrecht nutzt den Terminus eher normbezogen, insb. für in einem Netzwerk verbundene völkerrechtliche Verträge.189 Dieser völkerrechtliche Regimebegriff umfasst damit „den Bestand an für einen bestimmten Bereich internationaler Beziehungen (völker)rechtlich gültigen“ 190 Bestimmungen, etwa alle Verträge des antarktischen Vertragssystems. Nach dem politikwissenschaftlichen Verständnis – „rechtliche und nichtverrechtlichte Strukturen“ 191 – können jedoch auch rechtlich nicht verbindliche Bestimmungen wie Codes of Conducts, Deklarationen oder Guidelines Bestandteile von Regimen sein.192 Dies etablierte sich im Laufe der Jahrzehnte zum Spezifikum politikwissenschaftlicher Regime: „Gerade weil sich Regime nicht in bindenden Rechtsinstrumenten erschöpfen, sondern eine Mixtur aus formellen und informellen Regelungen für einen Politikbereich bilden, lagert sich um den verrechtlichten Kern ein weiterer Kreis inhaltlich nicht geregelter Handlungsmöglichkeiten.“ 193 Internationale Regime im hier genutzten Verständnis sind also zu unterscheiden von „reinen“ völkerrechtlichen Vertragsnetzwerken: Zwar schließen sie völkerrechtliche Verträge üblicherweise mit ein, „beschränk[en] sich jedoch nicht darauf“.194 Während völ186

Müller (1993), S. 26. Vgl. zum klärungsbedürftigen Begriff u. a. Breitmeier (1996), S. 19 ff.; Hasenclever/Mayer/Rittberger (1997), S. 8 ff.; Kohler-Koch (1989), S. 18 f.; List (2007), S. 226 ff.; Rittberger (1993), S. 8 ff.; Wesel (2012), S. 66 ff.; Zimmerling (1996), S. 2 ff. 188 Vgl. für die Unterscheidung m.w. N. Wolf (1991), S. 42. 189 Vgl. zum völkerrechtlichen Verständnis Matz (2005), S. 360; Ruffert (2000), S. 141 f. 190 List (2007), S. 227. 191 Müller (1993), S. 26. 192 Vgl. zum weiteren politikwissenschaftlichen Verständnis u. a. List (2007), S. 227; Matz (2005), S. 360. 193 Müller (1993), S. 40; hier mit Blick auf Regimenormen; Hervorhebung hinzugefügt. 194 Müller (1993), S. 29; vgl. ähnlich Krell (2009), S. 241; Wolf (1991), S. 43. 187

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime

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kerrechtliche Verträge das Fundament internationaler Regime im politikwissenschaftlichen Sprachgebrauch darstellen, sind sie im völkerrechtlichen Verständnis unerlässlich.195 (b) Definitorisch weitestgehend unbestimmt bleibt, was in der oben zitierten Definition unter „Konflikten“ als Regelungsgegenständen internationaler Regime zu verstehen ist. Und doch ist dieser Konfliktbezug für die Regimeanalyse zentral: Krasner forderte einst einen Bezug auf eine „given area of international relations“ 196, was Interpretationsraum bezüglich der inhaltlichen und regionalen Reichweite der behandelten Konflikte lässt: Der Terminus „Konflikt“ bleibt in der oben zitierten Definition bewusst vage, weisen die von Regimen behandelten Problembereiche internationaler Beziehungen doch tatsächlich verschiedenste Ausprägungen auf.197 Hier das Beispiel „Umwelt“:198 Zwar beziehen sich internationale Regime immer auf ein konkretes Problemfeld, jedoch kann dieses Problemfeld inhaltlich äußerst eng – z. B. das „Regime zur zivilrechtlichen Haftung für Ölverschmutzungsschäden“ 199 – oder weit – z. B. das „Regime zum Schutz des Klimas“ 200 – gefasst sein. Gleiches trifft auf die regionale Reichweite des Problemfelds zu: Gegenstände internationaler Regime können regionale Herausforderungen wie beim „Regime zum Schutz der Ostsee“ 201 als auch globale Probleme wie beim „Regime zum Schutz der Ozonschicht“ 202 sein. Abgesehen vom Umstand, dass das Problemfeld unterschiedlich ausgestaltet sein kann, ist der Fokus auf die sog. issue area203, „einen Sachbereich oder ein Problemfeld internationaler Beziehungen“ 204, für die Ausweisung internationaler Regime allerdings unerlässlich: „Darunter soll ein Handlungszusammenhang verstanden werden, der aus einem Konfliktgegenstand oder mehreren in der Wahrnehmung der Akteure unauflösbar zusammenhängenden Konfliktgegenständen [. . .] sowie aus den beteiligten Akteuren besteht.“ 205 Das oben erwähnte „Regime zum Schutz der Ostsee“ 206 wird daher erst durch den Schutzanspruch zum Regime im politikwis195

Vgl. m.w. N. Matz (2005), S. 360 f. Krasner (1982), S. 186. 197 Vgl. Wesel (2012), S. 75. 198 Vgl. für andere Beispiele für Zuschnitte u. a. Wesel (2012), S. 75; Wolf (1994), S. 423. 199 Kellerhoff (1997). 200 Ott (1997). 201 List (1997). 202 Breitmeier (1997); Gehring (1996); Hintergründe ausführlich bei Breitmeier (1996); das Regime stellt ein umfassend erforschtes Beispiel dar, so dass es auch in der Folge dieser Arbeit immer wieder zur Verdeutlichung herangezogen wird. 203 Zugeschrieben insb. Krasner (1982), S. 185. 204 List (2007), S. 227; vgl. ähnlich Zangl (2010), S. 133: „spezifische Problemfelder der internationalen Politik“. 205 Zürn/Wolf/Efinger (1990), S. 153. 206 List (1997). 196

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B. Grundlagen

senschaftlichen Sinne, während ein fiktives „Ostseeregime“ keines darstellen würde.207 Zürn, Wolf und Efinger ziehen in der zitierten Passage in Erwägung, dass mehrere Konfliktgegenstände eine issue area – ein ganzes Problemfeld – konstituieren könnten.208 Häufig sind diese Problemfelder so komplex, dass sie sich der autarken Bewältigung entziehen: „Die Steuerungsmöglichkeiten der einzelnen Staaten reichen nicht aus, um ihre eigenen Wünsche zu erfüllen, weder durch völlige Isolation noch durch Druck oder Gewaltanwendung.“ 209 Internationale Kooperation wird also schon aufgrund der Komplexität und Vernetzung moderner issue areas erforderlich. Auch aber könnte es der Fall sein, dass sich das Problemfeld auf ein Gebiet bezieht, für das keine klare Zuständigkeit besteht, etwa die staatsfreien Räume. Internationale Regime ermöglichen auch hier kooperatives Problemfeldmanagement. In jedem Fall jedoch gelten Regime als „problemfeldspezifische Regelungsmaschinerien“ 210. Wenn issue areas in dieser Tradition als ganze „Komplexe von Konfliktgegenständen“ 211 verstanden werden, so gilt es für den Gang der Untersuchung, diese vernetzten Komplexe zu entflechten, um Problemfelder abzugrenzen: Welche raumspezifischen Konfliktgegenstände bilden das Problemfeld „Umweltschutz“ in Weltraum, Hoher See und Antarktis?212 (c) Herausragendes Verdienst der Krasnerschen Konsensdefinition war die Identifikation von vier kennzeichnenden Elementen internationaler Regime: Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren.213 Abschnitt B.II.3.a) wird auf diese Elemente gesondert eingehen; hier genügt für einen Überblick Krasners Zusammenfassung: „Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behavior defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice.“ 214 Diese Auflistung führt von „allgemein-abstrakten Prinzipien über konkretere Normen hin zu sehr konkreten Regeln und enthält darüber hinaus [. . .] flankierende Entscheidungsverfahren“.215 Die nur auf den ersten Blick willkürliche Zusammenstellung wurde vielfach modifiziert. Trotz vieler Monita hat sich die „Vier-Ele-

207

Vgl. zu anderen Beispielen Müller (1993), S. 26. Vgl. Zürn/Wolf/Efinger (1990), S. 153. 209 Müller (1993), S. 31. 210 Gehring/Oberthür (1997), S. 17; Hervorhebung hinzugefügt; ähnlich mit Blick auf „Verflechtungsprobleme sektoraler Art“ Zürn (1987), S. 18. 211 Schrogl (1993), S. 6. 212 Auf die staatsfreien Räume können sich folglich ganz unterschiedliche regimeanalytische Problemfelder beziehen. Während diese Arbeit „Umweltschutz“ behandelt, untersuchte Wolf (1991) die Verteilung von Ressourcen. 213 Vgl. für diese Strukturelemente Krasner (1982), S. 186. 214 Krasner (1982), S. 186. 215 List (2007), S. 228. 208

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime

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mente-Lehre“ 216 als brauchbares Schema zur Analyse unzähliger Regime erwiesen, sofern das Forschungskonzept transparent gemacht wurde. Darüber hinaus dient der Vierschritt der Abgrenzung internationaler Regime, etwa zu Organisationen: Organisationen sind häufig nicht nur Ursprung, sondern auch Bestandteil der Regime. Allerdings sind Regime keinesfalls selbst Organisationen, hierzu fehlt ihnen eigener Akteurscharakter.217 Ausgehend von der besprochenen Definition ist für diese Arbeit festzuhalten, dass internationale Regime (a) nicht nur Bestimmungen in Form völkerrechtlicher Verträge umfassen, sondern darüber hinaus auch rechtlich unverbindliche Bestandteile einschließen; (b) eine in ihrer inhaltlichen und regionalen Reichweite zu spezifizierende issue area218 bearbeiten und (c) ein noch zu konkretisierendes Regelungsnetzwerk aus Recht und Politik – Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren219 – ausprägen. All dem wird diese Untersuchung gerecht. (2) Anknüpfend an diese Diskussion des Regimebegriffs als solchem werden der Literatur weitere konstituierende Regimemerkmale entnommen, um Maßstäbe zu deren Identifikation zu benennen. Sie treten typischer-, nicht in allen Fällen aber notwendigerweise auf. (a) Ein erstes typisches Merkmal internationaler Regime ist eine verbindliche Rechtsgrundlage als „Regimekern“.220 Oft handelt es sich um einen klassischen völkerrechtlichen Vertrag, aus dem sich u. a. das Interesse des Regimes herauslesen lässt. Um das oben genutzte Fallbeispiel erneut aufzugreifen: Einen Kern des globalen Ozonschichtschutzregimes bildet das „Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht“ 221 von 1985; es steht neben anderen im Zentrum und vor allem am Anfang dieses Regimes.222 Im Vertragstext findet sich eine Zielformulierung – für das Übereinkommen selbst sowie für das Regime: „die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor schädlichen Auswirkungen zu schützen, die durch menschliche Tätigkeiten, welche die Ozonschicht verändern oder wahrscheinlich verändern, verursacht werden oder wahrscheinlich verursacht werden.“ 223 Es wurde dargelegt, dass die Existenz eines völkerrechtlichen Vertrags nicht ausreicht, um ein internationales Regime zu identifizieren. Sein Vorhan216

Wesel (2012), S. 70. Vgl. zur Abgrenzung von Organisationen u. a. Müller (1993), S. 29 f.; deutlich Hasenclever/Mayer (2007), S. 14; Wesel (2012), S. 77 f.; Zangl (2010), S. 133. 218 Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. 219 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 220 Vgl. zu den Varianten Wesel (2012), S. 73 f. 221 BGBl. II 1988, S. 902 ff. 222 Vgl. zur Wiener Konvention u. a. Breitmeier (1996), S. 89, 112 ff.; Breitmeier (1997), S. 31 ff.; Gehring (1996), S. 53; Rittberger/Zangl/Kruck (2013), S. 217. 223 Art. 2 Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht; vgl. für die Relevanz der zitierten Bestimmung Breitmeier (1996), S. 90; Breitmeier (1997), S. 31. 217

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B. Grundlagen

densein ist jedoch ein Indiz für ein bestehendes Regime, das sich darauf aufbauend als Netzwerk aus weiteren Kooperationsbestimmungen entfaltet. (b) Daraus ergibt sich typischerweise, dass alle am internationalen Regime beteiligten Akteure miteinander harmonierende Erwartungen an die Ziele der Kooperation teilen.224 Internationale Regime sind Systeme kooperativer und friedlicher Problemfeldbearbeitung, auch wenn die Rollenverteilung unter den Regimeakteuren ungleichmäßig sein kann.225 Daraus folgt, dass die Beteiligten ein gemeinsames Interesse haben müssen, um zusammen an der Umsetzung dieses Ziels arbeiten zu können. Wäre dies nicht der Fall, würden sich andere, ggf. konfrontativere Problemlösungsmechanismen anbieten, z. B. kriegerischer Art. Von diesen Formen sind internationale Regime allerdings zu unterscheiden.226 (c) Weiterhin kann Dauerhaftigkeit als konstituierendes Element aufgeführt werden.227 Es besteht Konsens darüber, dass internationale Regime temporär mehr als nur kurzfristige Vereinbarungen darstellen, weil sie Stabilität schaffen sollen. Kurzfristige Herausforderungen sollen in Regimen dem übergeordneten Ziel der gemeinsamen Problemlösung untergeordnet werden,228 um nachhaltig wirksam zu sein. Auch sind Regime – definiert in der Krasnerschen Definition229 – zu komplex, als dass sie nur kurzfristig bestehen würden. Für diese Untersuchung bedeutet das, dass allzu kurzfristige Elemente, welche augenscheinlich keine Aussicht auf Dauerhaftigkeit haben, aus der Analyse ausgeschlossen werden können. (d) Die Tübinger Schule fügte der Reihe typischer Merkmale „Regimeeffektivität“ hinzu.230 Der Erfolg eines Regimes steht und fällt mitunter durch die Nachweisbarkeit einer Wirkung. Nur wenn sich die Regimeakteure im Resultat regelgerecht verhalten und sich somit der wünschenswerte Zustand im Problemfeld einstellt, kann in dieser Forschungstradition von der Existenz eines echten Regimes gesprochen werden. Dieser Gedanke hat insb. bei der Analyse von Umweltschutzregimen seine Berechtigung:231 Breitmeier erläutert, dass sich diese in Phasen entwickeln, an deren Anfang häufig der oben erwähnte völkerrechtliche Vertrag mitsamt vagen Bestimmungen steht. Dies stellt jedoch noch kein Regime 224

Vgl. Wesel (2012), S. 70, 74. Vgl. dazu, dass dennoch „kein reines Zwangsverhältnis herrschen“ darf, Müller (1993), S. 28. 226 Vgl. Müller (1993), S. 27. 227 Vgl. Efinger/Rittberger/Zürn (1988), S. 69; Kohler-Koch (1989), S. 18; Müller (1993), S. 26, 28; Wesel (2012), S. 69. 228 Vgl. Efinger/Rittberger/Zürn (1988), S. 69. 229 Vgl. Krasner (1982), S. 186. 230 Vgl. Breitmeier (1996), S. 20; Efinger/Rittberger/Zürn (1988), S. 69; Hasenclever/Mayer/Rittberger (1996), S. 178; Hasenclever/Mayer/Rittberger (1997), S. 2; Levy/ Young/Zürn (1995), S. 291 ff.; Wolf (1991), S. 43; Young (1999). 231 Vgl. Breitmeier (1996), S. 20. 225

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime

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dar, denn im Umweltsegment zeigt sich häufig erst nach langer Zeit, ob die vereinbarten Regeln tatsächlich eingehalten wurden oder nicht.232 Es ist daher sinnvoll, auch auf Regimeeffizienz abzustellen. Die Frage ist allerdings, wie genau diese Regimekonformität zu bestimmen ist. Es werden unterschiedliche Forderungen erhoben. „Die rechtliche Dimension bewertet Regime vor allem nach dem Grad der in einem Problemfeld erzielten rechtlichen Verregelung sowie danach, in welchem Ausmaß die Bestimmungen des Regimes eingehalten werden.“ 233 Diese Dimension wird zu einer „Minimalforderung“ 234 erhoben; weitere Facetten sind denkbar.235 In dieser Arbeit wird der Grad rechtlicher Verbindlichkeit immer wieder eine Rolle spielen, wird er doch als Indikator für Stabilität verstanden. Die Untersuchung orientiert sich schwerpunktmäßig an der im Zitat erwähnten rechtlichen Komponente. Im Zuge dieses Abschnittes wurden ein völkerrechtlicher Kern, den Akteuren gemeinsame Ziele, Dauerhaftigkeit und Regimeffektivität als typischerweise auftretende Regimemerkmale identifiziert. Diese Merkmale erleichtern die Identifikation internationaler Regime. 2. Hintergrund: Regimeforschung a) Regimeanalytik, -forschung, -konzept oder -theorie? Internationale Regime stellen eine besondere Kooperationsform zwischen internationalen Akteuren dar, die sie von zahlreichen weiteren Ansätzen der kurzoder langfristigen, gewaltsamen oder -freien Problemlösung unterscheiden.236 Regimeanalytische Arbeiten machen sich diese erforschte Kooperationsform zunutze, um sie auf bestehende Probleme der internationalen Beziehungen anzuwenden. Eine „Regimeanalyse“ ist damit lediglich die Anwendung eines theoretischen Konzeptes auf praktische Problemstellungen – ein angewandtes Forschungskonzept.237 Der aus der Analyse unzähliger Fallbeispiele sowie der theoretischen Weiterentwicklung des Regimekonzeptes entstandene politikwissenschaftliche Forschungszweig ist unter den Terminus „Regimeforschung“ zu subsumieren. Ob das Regimekonzept aufgrund seiner langjährigen Forschungstradition und weitreichenden Akzeptanz heute als eigenständige politikwissenschaftliche „Theorie“ bezeichnet werden kann, ist hingegen fraglich.238 Zur Ent232 233 234 235 236 237

Vgl. Breitmeier (1996), S. 20 f. Breitmeier (1996), S. 21. Breitmeier (1996), S. 22. Vgl. zu verschiedenen Ansätzen m.w. N. Sprinz (2003), S. 259. Vgl. auch für Abgrenzungsbeispiele Müller (1993), S. 1. Vgl. Wolf (1991), S. 46, der die Regimeanalyse als „Forschungsansatz“ bezeich-

net. 238 Vgl. skeptisch Efinger/Mayer/Schwarzer (1993), S. 252; Wolf (1989), S. 172, Anmerkung 1; Wolf (1991), S. 47.

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B. Grundlagen

schärfung ist in dieser Arbeit von der „Regimeanalyse“ oder von dem „Regimekonzept“ statt von der „Regimetheorie“ die Rede. Der in der Literatur genutzte Begriff „Regimetheorie“ meint hier eher die theoretische Auseinandersetzung mit der Konzeption internationaler Regime.239 Klar hingegen ist, dass die Regimeforschung – strebt man nach einer Verankerung in politikwissenschaftlichen Theorien – Wurzeln in nicht nur einer Theorieströmung der internationalen Beziehungen hat.240 Die Autoren unterscheiden einige regimeanalytische Denkschulen mit jeweils unterschiedlichen Erkenntnisinteressen.241 Einzuordnen sind hier insb. der macht- und interessensbasierte Ansatz.242 Weitere Ansätze werden in dieser Arbeit ausgeblendet, weil hier ausdrücklich nur das regimetheoretische Fundament für die Analyse gelegt werden soll, ohne den Ansatz neu zu diskutieren. Der machtbasierte Zugang243 geht „in realistischer Tradition von den Machtbeziehungen unter Staaten aus“.244 Diese Denkschule bringt „Erklärungen aus der Handlungslogik einzelstaatlicher, unterschiedlich mächtiger Akteure der internationalen Politik“ 245 hervor. Internationaler Kooperation wird in dieser Denkschule allgemein eher wenig Relevanz beigemessen, es sei denn, es ergeben sich daraus Gewinne: Der Realismus geht von einem permanenten Streben nach der Maximierung des eigenen Vorteils in einem Problemfeld aus; Akteure sind rational daran interessiert, ihre eigene Macht im Regelungsbereich auszubauen.246 Der praktische Problemlösungsnutzen internationaler Regime wird daher in der realistischen Perspektive kritisch hinterfragt, so dass in der Forschungspraxis eher ihre Entstehung unter Einbezug der „Variablen der Macht und des Gewinns“ 247 im Fokus steht. Obwohl die Regimeanalyse dem Realismus einige Wesenszüge zu verdanken hat, ist sie durch ein anderes Interesse geprägt: Die Regimeanalyse berücksichtigt internationale Kooperation, wenn Verflechtung einem gemeinsamen Interesse mehrerer Staaten zuträglich zu sein scheint.248 239

Vgl. für theoretische Arbeiten beispielsweise Kohler-Koch (1989); Zangl (2010). Vgl. für die nicht eindeutige Verankerung u. a. Kohler-Koch (1989), S. 21; Müller (1993), S. 1; Wolf (1989), S. 172, Anmerkung 1; mit der Charakterisierung als „polygam“ Wolf (1991), S. 46; Zangl (2010), S. 131 f. 241 Vgl. ausführlich Hasenclever/Mayer/Rittberger (1997), S. 1 ff. und Sprinz (2003), S. 253 ff.; tabellarisch Wesel (2012), S. 54. 242 Vgl. Sprinz (2003), S. 253 ff.; Wesel (2012), S. 47; der in den Texten erfasste „wissensbasierte Absatz“ wird ausgeblendet. 243 Vgl. für eine Zusammenfassung insb. Sprinz (2003), S. 255 f.; knapp Wesel (2012), S. 47. 244 Wesel (2012), S. 47. 245 List (2007), S. 227. 246 Vgl. Wesel (2012), S. 47. 247 Breitmeier (1996), S. 35 mit Blick auf realistisches Denken im Allgemeinen. 248 Vgl. Zangl (2010), S. 131. 240

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime

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Hier knüpft der interessensbasierte Zugang249 an, der auf die neoliberale Denkschule zurückzuführen ist.250 Auch dieser Ansatz unterstellt zunächst, dass die beteiligten Staaten ihren Nutzen durch Kooperation vergrößern möchten; dies trifft allerdings auch dann noch zu, wenn andere Akteure einen relativ größeren Nutzen aus dieser Kooperation ziehen251 – und darin liegt der wesentliche Unterschied: Statt des Erreichens von Vorteilen gegenüber anderen Akteuren geht es also um Wohlfahrtssteigerung im Allgemeinen. In dieser Tradition steht die Interdependenztheorie, 252 die in Abgrenzung zum Realismus besagt, dass Akteure in einer globalisierten Welt in einem System aus Abhängigkeiten stabil kooperieren können: Interdependenz wird zu einer Ressource für globale Akteure.253 Zur Realität dieser Abhängigkeiten gehören dann auch mehr Akteure als nur souverän agierende Staaten, nämlich z. B. internationale Organisationen. Der interessensbasierte Zugang geht davon aus, dass globale Probleme in einem Netzwerk vieler Regime behandelt werden,254 wie auch eine viel zitierte Passage von Young verdeutlicht: „We live in a world of international regimes.“ 255 Diese Arbeit orientiert sich am neoliberalen, interessensbasierten Zugriff auf internationale Regime, was schlicht durch ihre Fragestellung zu begründen ist: Das theoriebezogene Erkenntnisinteresse liegt in der Ermittlung der Rolle der EU in internationalen Regimen. Hierzu eignet sich die interessensbasierte entschieden besser als die machtbasierte Sichtweise: Während der Realismus der EU die Regimeakteursqualität schon aufgrund fehlender Staatlichkeit aberkennen könnte, beziehen neoliberale Ansätze internationale Organisationen in die Regimeanalyse ein. Im Mittelpunkt steht die kooperative, wirksame Problemfeldbearbeitung. Diese unionale Problemlösungsfähigkeit im Rahmen internationaler Regime soll in dieser Arbeit für Umweltverschmutzung in Weltraum, Hoher See und Antarktis ermittelt werden. b) Entwicklung der Regimeforschung Die politikwissenschaftliche Regimeforschung hat sich seit den 1970er Jahren insb. in den USA sowie in Deutschland entfaltet.256 Seither hat die Regimeanalyse je nach Forschungsstandort und -zugang eine mannigfaltige Ausdifferenzierung erlebt. 249 Vgl. für eine Zusammenfassung insb. Sprinz (2003), S. 253 ff.; knapp Wesel (2012), S. 47. 250 Vgl. Wesel (2012), S. 47. 251 Vgl. Wesel (2012), S. 47, auch S. 54. 252 Vgl. für eine Einführung Breitmeier (1996), S. 43 ff. 253 Vgl. Breitmeier (1996), S. 43. 254 Vgl. Wesel (2012), S. 54. 255 Young (1980), S. 331. 256 Vgl. Wesel (2012), S. 51 f.; Zangl (2010), S. 131.

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B. Grundlagen

Ihren Anfang nahm die Regimeforschung in den USA, wo das neue Konzept seiner Zeit auf fruchtbare Rahmenbedingungen traf. Das Ende des Zweiten Weltkrieges sorgte für eine Zäsur der globalen Politik; alte Strukturen mussten neu überdacht werden. Die USA und die Sowjetunion entwickelten sich zu den zwei maßgeblichen Systemkonkurrenten auf globaler Ebene.257 Aus der damals vorherrschenden realistischen Sichtweise konnte von einer „hegemonialen Stabilität“ 258 der Nachkriegswelt gesprochen werden. Dieses stabile Gefüge geriet im Zuge der 1970er Jahre ins Ungleichgewicht: „Hegemoniale Stabilität gerät ins Wanken, wenn der Hegemon Interesse oder Überlegenheit verliert; oft verschränkt sich beides.“ 259 Der Ost-West-Konflikt verschärfte sich und die amerikanische Überlegenheit wurde gefährdet. Diese Lage sorgte für ein sukzessives Abrücken von der vorherrschenden Sichtweise des politischen Realismus und das Bewusstsein für Interdependenzen rückte in den Fokus.260 In diesem Umfeld261 konnte sich die Regimeanalyse prächtig entwickeln. Sie passte nicht nur in die Zeit, sondern war zudem innovativ und vermochte die Realität logisch zu erklären. Theoretisch standen anfangs die Ansatzformulierung und die Verankerung des Ansatzes in den politikwissenschaftlichen Großtheorien auf der Forschungsagenda.262 Als frühe praktische Analysebeispiele dienten Regime des Welthandels sowie der Sicherheitspolitik.263 Etwas zeitversetzt wurde die Regimeanalyse Ende der 1980er Jahre von der deutschsprachigen Politikwissenschaft aufgegriffen und weiterentwickelt.264 Als fruchtbare Rahmenbedingung zum Zeitpunkt der Übernahme können die Spannungen des Kalten Krieges gesehen werden, die mithilfe von sicherheitspolitischen Regimen erforscht werden konnten.265 Was die Weiterentwicklung der Regimeforschung angeht, so konzentrierte sich die deutschsprachige Forschung oft auf ihre konzeptionelle Erschließung statt auf die Fallstudienüberprüfung: Im Vordergrund standen insb. Fragen des Regimewandels266 oder der Regimeeffektivität267. Die Tübinger Schule um Rittberger etablierte sich zum bis heute führen-

257

Vgl. Sprinz (2003), S. 251; ähnlich: Wesel (2012), S. 51. Vgl. zum Begriff statt vieler Müller (1993), S. 14 ff. 259 Müller (1993), S. 15. 260 Vgl. zur schwindenen Überlegenheit etwa Sprinz (2003), S. 251; zu den Umständen allgemein Wesel (2012), S. 51. 261 Vgl. zu den Begleitumständen im Detail Müller (1993), S. 18 f.; zu Entstehungsbedingungen auch Wolf (1991), S. 49 ff. 262 Vgl. für eine prägende Arbeit Keohane (1982). 263 Vgl. u. a. Finlayson/Zacher (1981); Jervis (1982); Lipson (1982); Ruggie (1982). 264 Vgl. zum „Übergreifen“ Kohler-Koch (1989), S. 17 f. 265 Vgl. für die Relevanz des Ost-West-Konflikts Kohler-Koch (1989), S. 18; Wesel (2012), S. 51 f.; Zangl (2010), S. 134. 266 Vgl. u. a. Oberthür (1996). 267 Vgl. u. a. Sprinz (2000). 258

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den Zentrum deutscher Regimeforschung.268 Sie fügte z. B. der Krasnerschen Konsensdefinition ein weiteres und bis dato innovatives Merkmal – Regimeeffektivität – hinzu.269 Die vorliegende Arbeit zur Untersuchung der Einbindung der EU in Umweltschutzregime zu staatsfreien Räumen basiert folglich auf einem theoretisch wie praktisch etablierten Forschungskonzept. Freilich ist es deshalb nicht frei von Kritik. c) Kritik am Regimekonzept Von Beginn an270 und im Zuge der vergangenen Jahrzehnte hat es vielfach Kritik am Konzept gegeben. Für die Zwecke dieser Arbeit werden hier lediglich zwei wesentliche Kritikströmungen knapp zusammengefasst und eingeordnet.271 (1) Ein Großteil der Kritik an der modernen und interdependenzbasierten Regimeanalyse entspringt der (neo-)realistischen Denkschule:272 Die Regimeforschung übersehe, dass Machtverteilung in der Realität ein weitaus größeres Kooperationshindernis darstelle, als die idealistische „Schönwettertheorie“ 273 der Regimeanalyse suggeriere.274 Die der Regimekonzeption zugrundeliegende Annahme, dass Staaten durch Kooperation lediglich nach gemeinsamen Vorteilen strebten, kann aus realistischer Perspektive kaum nachvollzogen werden: Internationale Regime könnten in dieser Form kaum stabil sein, strebten Akteure in den anarchischen Strukturen doch parallel zur eigenen Stärkung ebenso nach Schwächung des Gegenübers.275 Dem gilt es zu entgegnen, dass viele Fallbeispiele für die nationale Involvierung etwa in Umweltschutzregimen existieren, ohne dass andere Akteure hierdurch Nachteile erleiden müssten. Nachvollziehbarer ist die aus der realistischen Denkschule vorgebrachte Kritik an den unspezifischen Analysekriterien der Regimeforschung.276 Diese Vorwürfe richten sich insb. gegen den catch all-Charakter der breiten Konsensdefinition: Die Regimestrukturelemente277 seien viel zu vage, was deren Wert der Anwendung auf Fallbeispiele schmälere. Soll die Konsensdefinition zum Einsatz kommen, bleibt die Möglich268 Vgl. für zentrale „Tübinger“ Arbeiten u. a. Efinger/Rittberger/Wolf/Zürn (1990); Mayer/Rittberger/Zürn (1993); Hasenclever/Wolf/Zürn (2007); Rittberger (1993). 269 Siehe zum Thema auch Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit; vgl. zur Aufnahme des Effizienzkriteriums Breitmeier (1996), S. 20 f. 270 Vgl. für frühe Kritik insb. Strange (1982). 271 Vgl. für einen Überblick Wesel (2012), S. 71 ff.; Zangl (2010), S. 148 ff. 272 Vgl. Zangl (2010), S. 148. 273 Wesel (2012), S. 71. 274 Vgl. zum Verteilungsproblem Zangl (2010), S. 148. 275 Vgl. Zangl (2010), S. 148 f. 276 Vgl. Levy/Young/Zürn (1995), S. 270 ff.; Müller (1993), S. 22; Wesel (2012), S. 71. 277 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

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B. Grundlagen

keit, die Begriffe klar abzustecken und damit den Gang der Analyse transparent darzulegen. Der Vorwurf, dass die Regimeanalyse dann umso subjektiver sei, muss hingenommen werden. Diese typologische Kritik spiegelt sich auch in der Diskussion über die Regimedefinition wider.278 (2) Eine zweite, dem Sozialkonstruktivismus entspringende Kritikströmung moniert, dass internationale Regime vor allem als Problemlösungsplattformen der beteiligten Akteure gesehen würden, die darin ihre „vorgefertigten Interessen und Identitäten“ 279 verhandelten. Dies werde dem realen Wert internationaler Regime nicht gerecht: Zusätzlich nämlich sei es der Fall, dass Regime selbst „konstitutiv“ 280 wirkten, etwa wenn sie beteiligten Akteuren den Anlass gäben, ihr eigenes Handeln zu überdenken und ggf. anzupassen.281 Demnach koordinieren Regime nicht nur die Interessen beteiligter Akteure, sondern bewirken gleichermaßen Interessensverschiebungen oder Handlungen bzw. Unterlassungen bei diesen Akteuren. Der sozialkonstruktivistische Kritikzweig hat über die Jahre seine Wirkung entfaltet: Inzwischen wird anerkannt, dass Regime die Positionen der in ihr vereinten Akteure beeinflussen können und sollen.282 Dies leistet sogar einen weit umfangreicheren Beitrag zur Problemlösung. Aus der Darstellung wesentlicher Kritikstränge erwächst insb. an einer Stelle Handlungsbedarf für die vorliegende Arbeit: Es gilt in Reaktion auf die Diffusion der Regimeanalyse die selbst genutzten Analysekriterien (a) transparent zu machen und (b) möglichst eng zu fassen. Diesem Zweck dient das nachfolgende Kapitel B.II.3. 3. Regimeanalytische Untersuchungsgegenstände Regimeanalytische Arbeiten gehen differenzierten Fragestellungen nach. Demzufolge sind die Gegenstände der Regimeanalyse verschieden. Dieser Abschnitt behandelt komprimiert nur die Forschungsgegenstände, die in der Anlage dieser Untersuchung eine Rolle spielen. Theoretische Überblickswerke283 behandeln weitere Analysegegenstände wie Regimebedarf, -entstehung, -wandel, -wirkung, -typen, -funktionen, -abgrenzungen, -effizienz und -konflikte. a) Regimestruktur Seit Krasner284 sind Regime durch ihre typische, viergliedrige Struktur aus (1) Prinzipien, (2) Normen, (3) Regeln und (4) Verfahren geprägt. Dieser Abschnitt 278

Siehe für die Definition auch Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit. Zangl (2010), S. 149. 280 Zangl (2010), S. 150; Hervorhebung im Original. 281 Vgl. Wesel (2012), S. 59; Zangl (2010), S. 149 f. 282 Vgl. Zangl (2010), S. 151. 283 Vgl. beispielhaft insb. die entsprechenden Kapitel in Müller (1993), S. 26 ff.; Wesel (2012), S. 73 ff. 279

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erfindet diese Regimestrukturelemente nicht neu, spitzt sie aber zur Anwendung in der Analyse zu. Zur Veranschaulichung der Begriffe – deren Bedeutung in anderen Disziplinen abweichen mag – wird jeweils das Ozonschichtschutzregime herangezogen; wie in vielen regimeanalytischen Arbeiten werden jeweils die Krasnerschen Originaldefinitionen zum Abgleich vorangestellt. (1) „Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude.“ 285 Diese simple Beschreibung wurde über die Jahrzehnte immer wieder adaptiert und paraphrasiert. Nach Wesel stellen Prinzipien „grundlegende Aussagen über die Wirklichkeit im Arbeitsfeld eines Regimes, über Ursachen und Auswirkungen der zu bearbeitenden Probleme sowie über die von den Regime-Teilnehmern geteilten Bewertungskriterien“ 286 dar, woran sich diese Arbeit orientert. Diese grundlegenden Aussagen implizieren die sachliche Begründung der Regimeeinrichtung;287 es geht um das „Warum?!“ des Regimes. Am Beispiel des Ozonschichtschutzregimes könnte diese Begründung z. B. lauten, dass die Zerstörung der Ozonschicht umwelt- und gesundheitsgefährdend ist288 – deshalb nehmen sich die Regimeakteure ihrer Bekämpfung an. In diesem Zusammenhang orientieren Regimeprinzipien die Akteure auf ein gemeinsames Ziel bzw. den Sollzustand im Problemfeld,289 nämlich z. B. den Schutz der Umwelt und der Gesundheit vor den Folgen einer Ozonschichtzerstörung. Das sich aus Problemfeldrealität und Sollzustand ergebende Verhältnis bildet tragfähige Regimeprinzipien. Nur wenn trotz aller Konflikte über diese Relationen Einigkeit besteht, passen die jeweiligen Erwartungen an das Regime so zusammen, dass die Zusammenarbeit möglich wird.290 Vereinbarte Regimeprinzipien sind eine gute Grundlage, um ein Netzwerk detaillierterer Bestimmungen – mithin: Normen und Regeln – entstehen zu lassen.291 So begriffen weicht der regimeanalytische Prinzipienbegriff nicht vom völkerrechtlichen Begriff des „Prinzips“ ab, der auch – hier am Beispiel des Umweltvölkerrechts – „allgemeine Grundsätze“ beschreibt, denen „nicht selbst bereits Verhaltenspflichten [. . .] entnommen werden, da sie zu allgemein formuliert bzw. auf die Verwirklichung umfassender Zielsetzungen angelegt sind“ 292. (2) „Norms are standards of behavior defined in terms of rights and obligations.“ 293 In einer gängigen Übernahme dieser Krasnerschen Kurzdefinition 284

Vgl. Krasner (1982), S. 186. Krasner (1982), S. 186. 286 Wesel (2012), S. 70. 287 Vgl. Müller (1993), S. 39. 288 Vgl. für diese zwei Elemente noch einmal Art. 2 Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht. 289 Vgl. Krell (2009), S. 242; Müller (1993), S. 39 f.; Wolf (1991), S. 43. 290 Vgl. Krell (2009), S. 242; Wesel (2012), S. 70. 291 Vgl. zum Zusammenhang zwischen den „Stufen“ Wolf (1991), S. 43. 292 Epiney (2007), S. 33. 293 Krasner (1982), S. 186. 285

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B. Grundlagen

bezeichnen Regimenormen „allgemeine Verhaltensstandards, die den Weg zur Problemlösung im Sinne von Geboten und Verboten [. . .] angeben“ 294 und die Regimeakteure somit auf einer abstrakt-generellen Ebene auf ein problemfeldangemessenes Verhalten festlegen.295 Eine sinnvolle Norm des Ozonschichtschutzregimes wäre z. B. das Gebot, den Ausstoß aller die Ozonschicht beschädigenden Gase auf ein Minimum zu beschränken.296 Für die Zwecke dieser Arbeit können Normen sowohl rechtsverbindlich als auch rechtsunverbindlich vereinbart werden. Auch wenn Regimenormen unverbindlich – z. B. in Gestalt von Guidelines oder Codes of Conduct – vereinbart werden, entfalten sie dennoch Leitlinienfunktion.297 Zusammenfassend geht es bei Normen also um Bestimmungen, die konkreter sind als Prinzipien, allerdings abstrakter als Regeln.298 Es geht um „Wegweiser“ zur Problemfeldbewältigung, die auch dann handlungsleitend wirken, wenn spezifische Regeln bis dato nicht vereinbart werden konnten,299 was der Realität in sich wandelnden issue areas300 entspricht. (3) „Rules are specific prescriptions or proscriptions for action.“ 301 Die Unterscheidung zwischen Normen und Regeln wird in dieser Arbeit in ihrer Detailtiefe gesehen: Die Strukturkategorie „Regel“ ist konkreter als die der allgemeinen „Norm“:302 „Die in konkreten und meist rechtsverbindlichen Regeln ausformulierten spezifischen Vorschriften und Verbote sind das operative Zentrum eines Regimes; sie übersetzen die weiten Prinzipien und generellen Normen in konkrete Handlungsanweisungen.“ 303 Diese Handlungsanweisungen sind so konkret, dass sie überprüft werden können.304 Am Beispiel des Ozonschichtschutzregimes könnte eine fiktive Regimeregel sein, dass Deutschland seine Treibhausgasemissionen bis zum Jahr „x“ um eine Prozentzahl „y“ reduzieren müsste – eine konkrete und überprüfbare Vorgabe, an der sich der Regimeakteur messen lassen müsste.305 Müller und Wesel sehen gerade in der Überprüfbarkeit der Regimeregeln einen „Stolperstein in der Regimeentstehung“ 306: So müssten die Akteure 294

Krell (2009), S. 242. Vgl. Wesel (2012), S. 70. 296 Vgl. für den Zusammenhang FCKW und Zerstörung der Ozonschicht u. a. Breitmeier (1997), S. 27; Gehring (1996), S. 51; Gehring/Oberthür (1997), S. 13; für den Gedanken der pauschalen Regimenorm am Ozonbeispiel Breitmeier (1996), S. 90. 297 Vgl. für den formellen und informellen Charakter Müller (1993), S. 40. 298 Vgl. für diese Stufung auch deutlich Wolf (1991), S. 43. 299 Vgl. Wesel (2012), S. 70. 300 Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. 301 Krasner (1982), S. 186. 302 Vgl. Krell (2009), S. 242. 303 Wesel (2012), S. 70. 304 Vgl. zum wesentlichen Aspekt der Überprüfbarkeit z. B. Krell (2009), S. 242. 305 Vgl. für derart konkrete Regeln des Ozonschichtschutzregimes Breitmeier (1996), S. 92 ff. 306 Müller (1993), S. 41; vgl. auch Müller (1993), S. 4; Wesel (2012), S. 70. 295

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im Prozess der Regelvereinbarung „Farbe bekennen“ 307. Der Begriff „Stolperstein“ suggeriert, dass die Herausbildung eines Regimes an der Vereinbarung konkreter Regeln scheitern kann. Das o. s. Zitat besagt, dass Regeln häufig rechtsverbindlich im Regime verankert wären. Dieser Arbeit liegt abweichend davon die These zugrunde, dass Regeln verbindlich und unverbindlich vereinbart werden.308 Zusammenfassend geht es bei Regimeregeln um konkrete und überprüfbare Bestimmungen im Sinne der Problemfeldbewältigung; der Begriff impliziert hier keine Aussage zur rechtlichen Verbindlichkeit. (4) „Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice.“ 309 Unter diese (Entscheidungs-)Verfahren werden „Regeln für den Umgang mit den Regeln bzw. dem Regime als ganzem“ 310 subsumiert. Darunter fallen u. a. das gesamte Spektrum von Streitschlichtungs-, Kontroll-, Monitoring-, Aufnahme-, Informations- und Beschlussfassungsmechanismen.311 Im Ozonschichtschutzregime wurden u. a. Sachverständigengruppen eingesetzt, die in regelmäßigen Abständen die Umsetzung der Regimebestimmungen kontrollieren,312 was ein Beispiel für eine institutionalisierte Kontrollinstanz und -prozedur darstellt. Verfahren wirken sich aus zwei Gründen positiv auf die Problemfeldbearbeitung aus: (a) um auf sich rasch verändernde Lagen und neue Herausforderungen des Problemfelds reagieren zu können, ohne hierzu das feste Netz aus Prinzipien, Normen und Regeln entflechten und neu verhandeln zu müssen313 und (b) um durch Transparenz und Kontrolle zur Vertrauensbildung zwischen den Akteuren beizutragen, was die Einhaltung vereinbarter Bestimmungen begünstigt.314 In dieser Arbeit sind beide Dimensionen abgedeckt: „Verfahren“ umfassen sowohl regimeinterne Kooperations- und Kontrollmechanismen als auch Aussagen über die Beschlussfassung zur Anpassung des Regimes. Die sich aus Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren zusammensetzende Regimestruktur315 findet in der Literatur breite Anerkennung. Bei der Untersuchung der Umweltschutzregime wird später auf diese vier Elemente im o. s. Verständnis zurückgegriffen. 307

Müller (1993), S. 41. Auch Müller (1993), S. 41 hält „informelle“ Regeln für „denkbar“. 309 Krasner (1982), S. 186. 310 Krell (2009), S. 242. 311 Vgl. für diese und andere Facetten Krell (2009), S. 242; Müller (1993), S. 41 f.; Wesel (2012), S. 71. 312 Vgl. Breitmeier (1996), S. 105; zu institutionalisierten Kontrollmaßnahmen auch Gehring (1996), S. 57 ff. 313 Vgl. zum Aspekt der Flexibilität Müller (1993), S. 41; Wesel (2012), S. 71. 314 Vgl. zu den Aspekten Transparenz und Vertrauen u. a. Gehring/Oberthür (1997), S. 16 f.; Müller (1993), S. 42; Wesel (2012), S. 71; m.w. N. Zangl (1999), S. 73 f. 315 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 308

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B. Grundlagen

b) Regimeakteure Kontrovers diskutiert wurde die Frage, wer oder was Teilnehmer eines internationalen Regimes werden kann316 und entsprechend eignet sich diese Frage zur Untersuchung anhand konkreter Fallbeispiele: Während sich die frühe Regimeforschung ausschließlich auf Staaten als Akteure internationaler Regime konzentrierte, öffnete sich die Regimeanalyse später auch gegenüber nicht-staatlichen Akteuren und insb. internationalen Organisationen.317 Der machtbasierte Zugang,318 der die frühe Regimeforschung prägte, steht in der Tradition des Realismus.319 Der klassische Realismus betrachtet Staaten als in sich geschlossene Einheiten, die in ihren internationalen Beziehungen ausschließlich ihre Interessen durchzusetzen versuchen.320 Andere Akteurstypen haben nach diesem Verständnis keinen Platz in internationalen Problemlösungsbestrebungen. Dieser überholten Perspektive muss zugestanden werden, dass in vielen Fällen Staaten bei der internationalen Problemfeldbearbeitung gewichtige Rollen spielen.321 Allerdings ist das Verdienst „staatlichen Agierens an der – effektiven – Umsetzung [. . .] mithin variierend, oft hoch, jedoch ebenso oft nicht allein ausschlaggebend, um die ins Auge gefassten Ziele zu erreichen.“ 322 So existieren zwar Regime, die sich primär an Staaten richten, auch aber bedarf es zur Implementierung häufig Dritter.323 Diese Erkenntnis sorgte im Zuge der Jahrzehnte für eine Weiterentwicklung der Regimeanalyse in Form der strukturellen Öffnung. Und in der Tat „zeigte sich rasch, dass in allen Phasen des ,Lebens‘ eines Regimes, bei seiner Entstehung, Institutionalisierung und Umsetzung wie seiner Weiterentwicklung, nicht-staatliche Akteure, auf nationaler Ebene wie transnational vernetzt, oft eine wesentliche Rolle spielen.“ 324 Zu diesen „neuen“ Akteuren globaler Kooperation zählen325 u. a. internationale Organisationen,

316

Vgl. Wesel (2012), S. 75. Vgl. mit Argumenten für einen Einbezug nicht-staatlicher Akteure Levy/Young/ Zürn (1995), S. 317; zur Rolle nicht-staatlicher Akteure Oberthür/Gehring (1997), S. 220 f.; m.w. N. Schmidt (2012), S. 43; Sprinz (2003), S. 252 und zur Diskussion auch 266 f.; für diverse Regimeakteure Wesel (2012), S. 75. 318 Siehe für diese Denkschule Abschnitt B.II.2.a) dieser Arbeit. 319 Vgl. Wesel (2012), S. 47. 320 Vgl. zum bewährten black box-Gedanken Wesel (2012), S. 75; Zangl (2010), S. 131. 321 Vgl. mit Blick auf global governance Nölke (2003), S. 529; nach Fallbeispielanalysen auch Oberthür/Gehring (1997), S. 220. 322 List (2007), S. 231. 323 Vgl. List (2007), S. 231 f. 324 List (2007), S. 231. 325 Vgl. für an Global Governance beteiligte Akteursgruppen u. a. Nölke (2003), S. 530 ff.; Oberthür/Gehring (1997), S. 220 f.; Sprinz (2003), S. 266 f.; Wesel (2012), S. 75. 317

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Nichtregierungsorganisationen, Konzerne, Experten- und Politiknetzwerke und im Einzelfall sogar natürliche Personen. Neben staatlichen und strikt nicht-staatlichen Regimeakteuren spielen internationale Organisationen eine Rolle, in denen Staaten vertreten sind. Sie sind zwar durch staatliches Handeln geprägt, besitzen aber eventuell eigene Akteurseigenschaften. Internationale Organisationen stellten ob dieser Zwitterrolle einen Streitfall der Regimeforschung dar: Einerseits wurde aus der realistischen Denkschule argumentiert,326 dass das Engagement in internationalen Organisationen lediglich eine Art Verhandlungskanal souveräner Staaten darstelle und sie nicht selbst als Akteure angesehen werden könnten.327 Dem können jedoch andererseits unzählige Regimebeispiele entgegengestellt werden, die zeigen, dass internationale Organisationen häufig nicht nur „intergouvernementale Verhandlungsarenen“ 328 zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge, sondern auch das zentrale Diskussions- und Abstimmungsforum sind und daher einen erheblichen Anteil an internationalen Regimen haben.329 Diese „regimefördernde“ Funktion internationaler Organisationen kennt zahlreiche Ausprägungen.330 Die „Rollen“ internationaler Organisationen in internationalen Regimen lassen sich am Beispiel der Vereinten Nationen (UN) im Ozonschichtschutzregime verdeutlichen: Die Verabschiedung des „Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht“ war nur möglich, da bereits zuvor auf Initiative des „United Nations Environment Programme“ (UNEP) eine Arbeitsgruppe eingesetzt wurde, die das Übereinkommen inhaltlich vorbereitete.331 Ob das Übereinkommen auch ohne den Impuls und die Administration seitens der UN als internationaler Organisation hätte verabschiedet werden können, bleibt ungewiss, mindestens jedoch fraglich. Ergänzend zur Funktion des „UNEP als Katalysator“ 332 in der Regimeentstehung und -ausprägung wurde die Organisation selbst zum operativen Regimeakteur: Internationale Organisationen wie die Weltbank oder andere UNEinrichtungen erfüllen Aufgaben wie die Verwaltung von Entwicklungsfonds oder die technische Unterstützung bei der Umsetzung von Regimebestimmungen.333 Im Bereich der „Verfahren“ blieb das UNEP bis heute eines der Problemfeldforen: Es wird mit seinem Verwaltungsausschuss in der Verteilung von Mitteln oder – wenngleich begrenzt – in der Überwachung der Schutzmaßnahmen 326 Vgl. für einen umfangreicheren Überblick Breitmeier (1996), S. 28 ff.; Strange (1982), S. 491 ff. 327 Vgl. Nölke (2003), S. 520. 328 Vgl. Nölke (2003), S. 528. 329 Vgl. zur Bewertung und Relevanz Kohler-Koch (1989), S. 32. 330 Vgl. mit Beispielen Kohler-Koch (1989), S. 33 ff.; m.w. N. Hasenclever/Mayer (2007), S. 11; Müller (1993), S. 27 f.; Wesel (2012), S. 78 f. 331 Vgl. Rittberger/Zangl/Kruck (2013), S. 77, m.w. N. 217. 332 Rittberger/Zangl/Kruck (2013), S. 220. 333 Vgl. Rittberger/Zangl/Kruck (2013), S. 220.

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B. Grundlagen

aktiv.334 Es zeigt sich an diesem Beispiel, dass – trotz der bei Staaten verbleibenden Verantwortung – internationale Organisationen in Regimen relevant sind. Dies führt zur Frage, ob und wie die EU Akteur internationaler Regime sein kann:335 Wie ist die EU, die im Fokus dieser Arbeit steht, in der Regimeforschung verankert? Natürlich handelt es sich bei der Union trotz ihres anerkannten sui generis-Charakters um eine internationale Organisation – errichtet auf Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrages und mit inzwischen ausdrücklicher Rechtspersönlichkeit.336 Sie ist damit Trägerin von Rechten und Pflichten,337 auch im Bereich des Völkerrechts. Die frühe realistisch geprägte Regimeforschung tat sich vor dem Hintergrund der Diskussion um die Regimerelevanz von Nicht-Staaten schwer, die damalige Gemeinschaft in der Regimeforschung zu verorten. Die regimetheoretische Auseinandersetzung mit der EU setzte spätestens mit der Überwindung der staatsbezogenen politikwissenschaftlichen Perspektiven338 ein, war doch längst ein aktiver Einfluss der Union auf internationaler Ebene zu vernehmen. Aus der Definition internationaler Regime ergibt sich, dass die Gemeinschaft nie ein Regime war, weil Regime und Organisationen zwar Anknüpfungspunkte aufweisen, jedoch nicht gleichzusetzen sind.339 Infolgedessen wurde dann das erhebliche Potenzial analysiert, das die Gemeinschaft internationalen Regimen in ihren Strukturelementen340 bieten konnte; es beschränkt sich längst nicht nur auf „Regimeteilnahme“. 341 Die Regimeteilnahme ist ihr ohnehin möglich: Die Union ist ein Völkerrechtssubjekt. Dieser Umstand erlaubt es ihr, völkerrechtliche Verträge zu schließen und Mitglied in internationalen Organisationen zu sein. Somit kann sie auf globaler Ebene als „vollwertiger“ Regimeakteur auftreten: Sie kann sich im Rahmen völkerrechtlicher Verträge an Regimeprinzipien, -normen und -regeln binden und im Bereich der Regimeverfahren342 in Organisationen an der Bewältigung verschiedener issue areas343 mitwirken. Dies stellt sie – was die Voraussetzungen angeht – Staaten als Regimeakteuren gleich; ob sie dies auch einlöst, wird sich in den Ergebnissen der Fallstudienanalyse zeigen. Aufgrund der zahlreichen Anknüpfungspunkte kommt Breckinridge in seinem einschlägigen Aufsatz „Reassessing Regimes: The International Re334

Vgl. Rittberger/Zangl/Kruck (2013), S. 221. Vgl. für einen ausführlicheren Überblick des Forschungsstands Smith/Elgström (2013). 336 Vgl. Art. 47 EUV. 337 Vgl. Niedobitek (2014), S. 80. 338 Vgl. zur Abkehr von den allein auf Staaten bezogenen Ansätzen der Politikwissenschaft Christou/Simpson (2011), S. 242 ff. 339 Vgl. Müller (1993), S. 27 f. 340 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 341 Vgl. für verschiedene Facetten u. a. Gehring (1994), S. 219 ff. 342 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 343 Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. 335

II. Analytisches Fundament: Internationale Regime

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gime Aspects of the European Union“ zum Schluss, dass die Regimeanalyse trotz anfänglicher Zurückhaltung sogar ausgezeichnet geeignet ist, um den globalen Akteur EU regimeanalytisch zu untersuchen: „International regime analysis is appropriate for studying the [EU], especially its influence on states and in comparative terms. There are many important regime aspects of the EU which are crucial for understanding how it functions. Too much is missed if one focuses only on formal organizational aspects. Researchers studying the EU and other international organizations [. . .] should not reject regime analysis out-ofhand as others have them do. Useful insights will be lost unless the rules, roles, norms, procedures and compliance mechanisms of these international actors are considered.“ 344

Es lässt sich schon jetzt zusammenfassen, dass die Union eine besondere Rolle innerhalb internationaler Regime einnehmen kann. Sie stellt selbst ausdrücklich kein internationales Regime dar, ist aber in diese eingebettet,345 wofür sie beste Voraussetzungen mitbringt. Angewandte Analysen untersuchen ausgehend von diesem Verständnis die Rolle der Union in Fallbeispielen internationaler Regime346 – auch um noch fundiertere Aussagen über die Verortung der EU in der Regimeanalyse allgemein ableiten zu können. Hier ordnet sich auch die im Rahmen dieser Arbeit durchzuführende Analyse ein, die die Union auf ihre Einbindung in Umweltschutzregime zu den drei staatsfreien Räumen hin untersucht: Sie möchte die „Regimetauglichkeit“ und „-bedeutung“ der Union durch neue Fallbeispiele untermauern. 4. Zwischenfazit: regimeanalytischer Prüfansatz Als analytisches Fundament dieser Arbeit wurde die Regimeanalyse zusammengefasst. In der Gesamtschau lassen sich für die Wahl eben dieses Zugangs einige gute Gründe aufführen: (a) Die Regimeanalyse ist gründlich: Der Ansatz verfolgt die Absicht, das gesamte Problemlösungsnetzwerk horizontal wie vertikal transparent zu machen und gibt sich nicht mit der Identifikation einzelner Elemente zufrieden. Regimeanalytische Arbeiten zeichnen sich schon deshalb durch analytische Tiefe und Vollständigkeit aus. (b) Die Regimeanalyse ist umfassend: Dieser Aspekt knüpft an die horizontale Reichweite der Regimeanalyse an. Der Ansatz umfasst nicht ausschließlich verbindliche oder ausschließlich unverbindliche Dokumente; er beschränkt sich nicht auf entweder „Recht“ oder „Politik“ und schließt auch dritte Bereiche wie „Wissenschaft“ mit ein. Er erlaubt den Einbezug staatlicher aber auch nicht-staatlicher Akteure. Dieser umfassende Ansatz wird der Realität am ehesten gerecht, macht es aber erforderlich, die Problemfelder als Untersuchungsobjekte abzustecken. (c) Die Regimeanalyse 344 345 346

Breckinridge (1997), S. 186. Vgl. Breckinridge (1997), S. 173 f., 185. Vgl. z. B. Afionis (2011); Christou/Simpson (2011).

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B. Grundlagen

ist systematisch: Das Untersuchungsraster wirkt zuweilen statisch, hilft jedoch dabei, alle relevanten Bereiche auszuleuchten. Nur so ist gewährleistet, dass alle Fallbeispiele in ähnlicher Detailtiefe analysiert werden. Zugleich erlauben die Regimestrukturelemente347 individuelle Schwerpunktsetzungen, welche dann transparent gemacht werden müssen. (d) Die Regimeanalyse gewährleistet Vergleichbarkeit: Die systematische Anlage der Analyse sorgt für eine solide Vergleichbarkeit der jeweiligen Ergebnisse. Hierdurch ist es möglich, verdeckte Analogien zu enttarnen. (e) Schließlich ist die Regimeanalyse etabliert. Negativ formuliert handelt es sich um einen wenig innovativen Forschungsansatz; positiv formuliert kann auf ein bewährtes und vieldiskutiertes Konzept zurückgegriffen werden. Die Fallstudienanwendung auf bis dato unerforschte Zusammenhänge birgt die Chance der Festigung und Entwicklung des Ansatzes. Aus der verdichteten Darstellung des analytischen Fundaments lässt sich zusammenfassend der regimeanalytische Prüfansatz für die Auseinandersetzung mit Umweltschutzregimen der drei staatsfreien Räume ableiten.348 Abb. 1 fasst die Struktur dieses Ansatzes – beginnend mit der Problemfeldanalyse bis hin zur Betrachtung der EU als Akteur – zusammen.

Akteur: EU

Internationalen Regimen können neben Staaten noch weitere Akteursgruppen angehören. Ein Beispiel hierfür sind internationale Organisationen. Im Fokus dieser Untersuchung steht die Einbindung der EU in die jeweiligen Regime.

„Verfahren“

Das Strukturelement „Verfahren“ umfasst alle dem Regime zur Verfügung stehenden Mechanismen in den Bereichen Institutionen und Beschlussfassung, TCBM und Monitoring, Konfliktbeilegung sowie Weiterentwicklung des Regimes.

„Regeln“

Das Strukturelement „Regeln“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind speziell, überprüfbar und konkret; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden.

„Normen“

Das Strukturelement „Normen“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind allgemein, generell und abstrakt; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden.

„Prinzipien“

Das Strukturelement „Prinzipien“ umfasst Aussagen über die übergreifenden Zusammenhänge einer issue area. Prinzipien stellen den Ist- und Soll-Zustand gegenüber und bilden den „gemeinsamen Nenner“ – das „Warum?“ eines Regimes.

Problemfeld

Als Regimemerkmal wurde der Bezug auf ein international vernetztes Problemfeld – die sog. issue area – identifiziert. Das Problemfeld „Umweltverschmutzung“ ist für alle drei staatsfreien Räume jeweils separat herzuleiten.

Abb. 1: Regimeanalytischer Prüfansatz (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982])

Es wurde deutlich, dass das Abstecken des jeweiligen Problemfelds Voraussetzung für die Anwendung regimeanalytischer Ansätze ist. Es gilt daher im folgenden Kapitel B.III., das Problemfeld „Umweltverschmutzung“ für alle drei staatsfreien Räume herzuleiten und abzugrenzen. Sodann kann in Kapitel C. mit der 347

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Vgl. für eine wegweisende regimeanalytische Arbeit auf Grundlage von Fallstudien zu staatsfreien Räumen Wolf (1991). 348

III. Problemfelder

69

systematischen Prüfung der drei Regime fortgefahren werden. Auf dieser Grundlage ist es möglich, den Einfluss der Union auf die Umweltschutzregime zu ermitteln, zu vergleichen und im Kontext zu bewerten.

III. Problemfelder: Umweltverschmutzungen in staatsfreien Räumen „Interest in the commons is usually predicated on the belief that they are inherently disaster prone. Overcrowding and technological innovation, allowing ever more intensive exploitation, have led to the depletion and collapse of a range of common pool resources [. . .].“ 349

Die drei staatsfreien Räume Weltraum, Hohe See und Antarktis und deren Nutzung sind durch Verschmutzung erheblich gefährdet; es ist sogar zu befürchten, dass die Verschmutzung eine nachhaltige Nutzung künftig ausschließt. Die auftretenden Umweltprobleme sind in ihren Ursachen und Erscheinungsformen schon aufgrund der physikalischen Rahmenbedingungen völlig unterschiedlich. Trotzdem eint sie durch die völkerrechtliche Sonderstellung, dass für die Problembeseitigung weder ein hoheitlich zuständiger Staat noch eine internationale Organisation einseitig Verantwortung übernehmen könnte. Vor diesem Hintergrund bilden gerade internationale Regime probate Lösungsansätze, da sie es Akteuren aller Art ermöglichen, Probleme im gemeinsamen Interesse zu bearbeiten. Die hier betrachteten Umweltprobleme machen internationale Kooperation zu ihrer Bekämpfung erforderlich, an der sich in unterschiedlicher Ausprägung jeweils auch die Union beteiligt. Um Regime überhaupt nachweisen zu können, bedarf es der Identifikation von im Fokus stehenden issue areas350, auf die sich Regime beziehen. Ziel dieses Abschnittes ist es deshalb, den jeweiligen „Problemkern“ der drei Regime – mithin: die Umweltverschmutzung in den drei staatsfreien Räumen – herzuleiten und für jeden Raum separat und klar zu benennen. Hierzu werden alle staatsfreien Räume zunächst abgegrenzt, dann ihre Nutzung und schließlich ihre Verschmutzung systematisch erfasst. Im Zuge der Problemfeldidentifikation wird immer wieder auf den Begriff der „Umwelt“ Bezug genommen, der sehr unterschiedlich definiert werden kann.351 Die nachfolgend zitierte Definition eignet sich für die Zwecke dieser Arbeit, weil sie sowohl räumlich – Erde, Weltraum – als auch inhaltlich – Komplexität, Interdependenz, Regeneration – äußerst weit gefasst ist. Aufgrund der immensen 349

Vogler (2000), S. 10, hier mit Fokus auf Gewässer. Siehe zum Erfordernis auch Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 351 Vgl. für Definitionen des Begriffs „Umwelt“ in unterschiedlichen Facetten Erbguth/Schlacke (2016), S. 33; Kloepfer (2004), S. 16 ff.; Kloepfer (2011), S. 12; Köbler (2012), S. 427; Peters (2010), S. 1 ff.; Storm (2006), S. 25; Wolf (2002), S. 6 f. 350

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B. Grundlagen

Reichweite und der heterogenen Charakteristika der staatsfreien Räume ist es für den Fortgang der Untersuchung sinnvoll, auf eine weite Definition des Umweltbegriffes abzustellen, um keiner ungerechtfertigten analytischen Engführung zu verfallen; bei anderen Untersuchungsgegenständen wäre hingegen ggf. die Nutzung einer enger gefassten Definition angezeigt gewesen. „Umwelt“ wird im Sinne Proelß’ in dieser Arbeit verstanden als: „die vom Menschen beeinflussbaren Räume der Erde und des Weltraums, die in ihrer Gesamtheit ein komplexes Gefüge interdependenter Wirkungsbereiche bilden, bestehend aus Geosphäre, Hydrosphäre, Biosphäre und Atmosphäre einschließlich ihrer Ökosysteme. Das Gesamtgefüge erfüllt vielfältige Funktionen. Aufgrund ihrer Regenerationsfähigkeit kann die Umwelt Belastungen bis zu einem gewissen Grad bewältigen und ihr ökologisches Gleichgewicht wiederherstellen.“ 352

1. Weltraum a) Begriff und Abgrenzung Der Begriff des Weltraums löst unterschiedliche Assoziationen aus, häufig verbunden mit Vorstellungen der Unendlichkeit. Diese Vorstellung ist sicherlich auch angemessen: Vitt verweist in diesem Zusammenhang auf die naturwissenschaftliche Perspektive, in der eine Grenzziehung „nach außen“ nicht stattfindet.353 Diese Arbeit orientiert sich jedoch am rechtlichen Begriff des Weltraums. Doch auch dieser rechtliche Begriff ist bis heute umstritten: Es ist nicht klar, wie der staatsfreie Raum „Weltraum“ definiert ist,354 nimmt doch erstaunlicherweise keiner der völkerrechtlichen Weltraumverträge eine Definition vor.355 Was die „Außengrenze“ angeht, ist aus der Literatur bekannt, dass als Weltraum der Bereich bezeichnet wird, in dem menschliche Nutzung theoretisch oder praktisch noch möglich ist; nach aktuellem Forschungsstand handelt es sich dabei um das Sonnensystem mitsamt seinen Himmelskörpern.356 Natürlich kann sich dieser Status quo durch technischen Fortschritt ändern, so dass sich die Grenzen menschlicher Einflussnahme nach außen verschieben können: „Defined in this way, the outer boundary of space is subject to change over relatively short periods of time.“ 357 Der Rechtsbegriff „Weltraum“ ist also nach aktuellem Stand „nach außen“ nicht klar abgegrenzt – auch das gehört zur Problemfeldrealität.

352

Proelß (2013), S. 403. Vgl. Vitt (1991), S. 35 f. 354 Vgl. zur „Nicht-Definition“ u. a. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 437; Hobe (2014), S. 475; Schladebach (2008), S. 39; Vitt (1991), S. 35; Wolf (1991), S. 177. 355 Vgl. Hobe (2009), Art. I WRV, Rn. 18; Rafii (2014a), S. 138; Vitt (1991), S. 35. 356 Vgl. Hobe (1992), S. 21 f.; Vitt (1991), S. 36; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 16 f. 357 Young (2011), S. 288. 353

III. Problemfelder

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Die „Innengrenze“, also die Abgrenzung des Weltraums in Richtung Erde, ist gleichermaßen diffus, praktisch jedoch durch die Unterscheidung vom Luftraum greifbarer: Dieser unterliegt durch das „Chicagoer Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt“ 358 der Gebiets- bzw. Lufthoheit der darunter liegenden Staaten,359 während der Weltraum jener Bereich ist, „der sich oberhalb des Luftraums in vertikaler Richtung erstreckt“ 360 und nicht mehr in der Gebiets- bzw. Lufthoheit der Staaten liegt. Für die Zwecke dieser Arbeit beginnt der von Umweltverschmutzung betroffene staatsfreie Raum also am Rande des Luftraums der Staaten. Aufgrund dieser regimeanalytisch wie völkerrechtlich bedeutsamen „Grenze der Staatsfreiheit“ stellt sich die Frage, wo genau der Luftraum endet und der Weltraum beginnt. Es existiert hierzu eine ganze Reihe von Abgrenzungsvorschlägen, etwa bei der maximalen Flughöhe (ca. 83 Kilometer Höhe), der niedrigsten tragfähigen Satellitenumlaufbahn (ca. 100 Kilometer Höhe) oder dem Ende der Erdanziehungskraft.361 Eine Diskussion all dieser letztlich nicht umgesetzten Vorschläge erübrigt sich an dieser Stelle: Eine exakte erdwärtige Weltraumgrenze wurde völkerrechtlich ebenfalls nicht definiert.362 Der Makel der fehlenden Definition des Weltraumbegriffs ist längst bekannt und so wird seit vielen Jahren in der Literatur und bis heute im Legal Subcommittee des UN-Weltraumausschusses (UNCOPUOS) über die Klärung des Weltraumbegriffs diskutiert. Die dafür eigens eingesetzte Arbeitsgruppe „Definition and Delimitation of Outer Space“ erfasst mithilfe eines Umlaufverfahrens zurzeit die nationalen Positionen der Mitglieder des Legal Subcommittee.363 Eine für alle Raumfahrtakteure einheitliche Definition konnte bisher aber nicht gefunden werden; mehr noch besteht keine Einigung darüber, ob eine einheitliche Abgrenzung überhaupt nötig ist, auch nicht darüber, ob die Diskussion darüber weitergeführt werden solle oder nicht.364 b) Nutzung und Bedeutung Raumfahrt hat sich zu einem Bereich entwickelt, der Einzug in den modernen Alltag gefunden hat. Zumindest in den westlichen Industrienationen besteht des358

BGBl. II 1956, S. 411 ff. Vgl. Schaldebach (2008), S. 39; Vitt (1991), S. 36. 360 Schladebach (2008), S. 39. 361 Vgl. zu diesen Vorschlägen m.w. N. Schladebach (2008), S. 39; deutlich umfassender noch Vitt (1991), S. 37 ff. 362 Vgl. Hobe (1992), S. 22 f.; Hobe (2014), S. 475; Schladebach (2008), S. 39; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 16. 363 Vgl. UNOOSA (2015a). 364 Vgl. für den Stillstand in dieser Diskussion schon vor mehr als 10 Jahren von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 16; schon vor mehr als 20 Jahren Vitt (1991), S. 47; schon vor mehr als 40 Jahren von der Dunk (2015a), S. 61 ff. 359

72

B. Grundlagen

halb heute eine erhebliche Abhängigkeit von Raumfahrt.365 Die Nutzung des Weltraums hat sich in den vergangenen Jahrzehnten verändert,366 auch wenn die folgenden Phasen367 sich zeitweise überlagert haben: Er wird längst nicht mehr – wie im „Proto-space Age“ 368 oder auch „Space 1.0“ 369 – ausschließlich zu Forschungs- oder Militärzwecken, sondern – „Space 2.0“ 370 – zunehmend kommerziell und zudem durch immer mehr private Akteure genutzt.371 Während die Erforschung des Weltraums sowie seine sicherheitspolitische Nutzung noch immer eine Rolle spielen, bietet er heute eine ganze Reihe alltäglicher Nutzungsmöglichkeiten:372 So sind die unzähligen Dienste der Satellitenkommunikation373 (z. B. Mobilfunk), der Satellitennavigation374 (z. B. Luftverkehrsnavigation), der Erdfernerkundung375 (z. B. Google-Earth) oder der Wetterbeobachtungssatelliten376 (z. B. Wettervorhersagen) aus dem irdischen Alltag nicht mehr wegzudenken. Häufig werden diese Anwendungen aber unbewusst genutzt. Diese und unzählige weitere Beispiele verdeutlichen die immense Relevanz, die der Nutzung des staatsfreien Raums „Weltraum“ zukommt. Dieser Stellenwert führt dazu, dass weltraumbasierte Infrastruktur als sog. „kritische Infrastruktur“ verstanden wird.377 Der Begriff „kritische Infrastruktur“ wird anschaulich als „Lebensadern unserer Gesellschaft“ 378 umschrieben. Sie sind besonders wertvoll, miteinander vernetzt und schwer ersetzbar. Hierunter fallen z. B. die Energieerzeugung und -versorgung, das Gesundheits- und Rettungssystem oder die Lebensmittel- und Trinkwasserversorgung. Der Ausfall oder die Beeinträchti-

365 Vgl. u. a. Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 186; Hitchens (2004), S. 21; Jingye (2002), S. 48; Rathgeber/Remuss/Schrogl (2009), S. 33; Scheffran (2005), S. 69. 366 Vgl. für die Feststellung des Nutzungswandels auch schon Wolf (1991), S. 177 ff. 367 Vgl. zum Charakter dieser oft bemühten Phasen statt vieler Peter (2010), S. 349 f. 368 Peter (2010), S. 349. 369 Peter (2010), S. 349. 370 Peter (2010), S. 349. 371 Vgl. zur kommerziellen Öffnung u. a. Böckstiegel (1991), S. 277 ff., 286 ff.; Hobe (1992), S. 23 ff. 372 Vgl. für diesen Gedanken u. a. Hesse (2012b), S. 1; Hesse/Hornung (2012), S. 183; Hesse/Hornung (2015), S. 188 f.; Moltz (2011), S. 1; Mutschler (2013), S. 7. 373 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 154 ff. 374 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 168 ff. 375 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 200 ff. 376 Vgl. Wolfrum (1991), S. 421 ff. 377 Vgl. für Vorüberlegungen hierzu schon Hornung (2009), insb. S. 20 ff.; zur Bewertung als „kritische Infrastruktur“ u. a. Hesse (2012a), S. 284 ff.; Hesse (2012b), S. 3 f.; Hesse/Hornung (2015); an einem Beispiel schon Hobe et al. (2009), S. 258 ff.; Mutschler (2013), S. 7 f. 378 BMI (2007), S. 4; vgl. für eine Übersicht zahlreicher Definitionsansätze Lima et al. (2012), S. 15 ff.

III. Problemfelder

73

gung dieser Lebensadern hätte schwerwiegende Auswirkungen.379 Übersehen wird häufig, dass ein Großteil dieser kritischen Infrastruktur auf Weltraumanwendungen basiert:380 Ein Ausfall der weltraumgestützten Telekommunikations-, Navigations- oder Erdbeobachtungsdienste würde Folgen für z. B. den Transportsektor, die Luft- und Schifffahrtssicherheit oder das Rettungswesen haben, da diese Sektoren im regelmäßigen Betrieb auf Satellitendaten zugreifen. Es muss daher von „Dominoeffekten“ im Falle der Beschädigung oder des Verlustes kritischer Weltrauminfrastruktur ausgegangen werden, da stets weitere kritische Infrastruktur betroffen wäre. Das Problem wird dadurch verstärkt, dass zu Weltraumanwendungen häufig keine adäquaten Alternativen bestehen.381 Mit „[t]he growing importance of space to every facet of life in Europe means that protection of our space assets is a fundamental need“ 382 wurde das von der Kommission eingesetzte „Panel of Experts on Space and Security“ immer wieder treffend zitiert. Die Passage deutet darauf hin, dass die Verbindung aus der Abhängigkeit von der Nutzung weltraumbasierter Dienste und der Verwundbarkeit der dafür erforderlichen kritischen Weltrauminfrastruktur vom erheblichen Schutzbedarf des staatsfreien Raums „Weltraum“ zeugt. Hierunter fällt auch der Schutz vor welträumlicher Umweltverschmutzung: Inzwischen ist environmental space security eine der zwei wichtigsten Dimensionen der Weltraumsicherheit insgesamt.383 c) Umweltverschmutzung Aufgrund der Unbegrenztheit des Weltraums im naturwissenschaftlichen Sinne verwundert es auf den ersten Blick, dass er unter Umweltverschmutzung leiden könnte. Durch die in Abschnitt B.III.1.a) erläuterte Definition des Begriffs „Weltraum“ jedoch wird die durch die Vorstellung der Unendlichkeit entstehende Verzerrung bestehender Umweltprobleme des Weltraums überwunden: Die Unendlichkeit gehört nicht zur vom Menschen beeinflussbaren „Umwelt“. Allerdings ist es nicht unumstritten, den Weltraum als „Umwelt“ aufzufassen,384 was jedoch Voraussetzung für die Identifikation von Umweltverschmutzung ist. Aus der im Abschnitt B.III. vorangestellten Definition ergibt sich erstens, dass der Weltraum nicht als eigenständige Umwelt aufgefasst werden kann, wohl aber als einer ihrer Teilbestandteile. 385 Insofern ist es auch sinnvoll, den oben abgegrenzten Weltraum auf Umweltverschmutzung hin zu untersuchen. Zweitens verlangt 379 380 381 382 383 384 385

Vgl. BMI (2007), S. 4. Vgl. etwa Hesse/Hornung (2015), S. 188 f. Vgl. Hesse (2012a), S. 300, 302. SPASEC (2005), S. 26. Vgl. Sheehan (2015), S. 15 ff. Vgl. Reiman (2009); Williamson (2006), S. 27. Vgl. Proelß (2013), S. 403.

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B. Grundlagen

die Definition von „Umwelt“ nach der Möglichkeit menschlicher Beeinflussung, was der erläuterten Begrenzung des Weltraums auf eben jenen Raum, der theoretisch menschlicher Einflussnahme unterliegt, entspricht. Drittens setzt der Begriff „Umwelt“ voraus, dass eine gewisse Regenerationsfähigkeit zur Ausbalancierung natürlicher Verhältnisse gegeben ist. Eine solche Regenerationsfähigkeit ist zwar vorhanden, jedoch stark eingeschränkt:386 Die wirksamste Selbstreinigung der Weltraumumwelt ist das durch Gravitation stimulierte Wiedereintreten von Gegenständen in die Erdatmosphäre. Je nach Größe des Gegenstandes verglüht dieser oder fällt auf die Erde herab, was große Risiken mit sich bringt.387 Gegenstände, die sich in Umlaufbahnen z. B. von 1.000 km über der Erde befinden, können Verweildauern von mehreren tausend Jahren aufweisen,388 so dass von der Fähigkeit zur vollständigen Selbstreinigung nicht ausgegangen wird. Space debris389 stellt ohne Zweifel die bedeutendste390 Bedrohung für die Weltraumumwelt dar. Der Begriff beschreibt alle „Überbleibsel“ der menschlichen Raumfahrt,391 weshalb er als „vom Menschen erzeugte Objekte inklusive ihrer Teile oder Fragmente [. . .], die nicht mehr funktionsfähig sind und auch keine Funktionsfähigkeit mehr erzielen werden“ 392, definiert und als „Weltraumabfälle“ 393 treffend übersetzt wird. Space debris umkreist mit immensen Geschwindigkeiten – die Angaben reichen von 28.000 bis zu 36.000 km/h – die Erde,394 so dass ein Aufprall kleinster Partikel die Beschädigung oder den Ausfall von Systemen zur Folge haben kann.395 Die oben zitierte Definition umfasst Gegenstände unterschiedlichen Zuschnitts – von großen Raketenstufen bis hin zu kleinen Farbsplittern oder Treibstoffteilchen.396 Zur Sortierung wird debris in Größenkategorien erfasst, die sich danach unterscheiden, ob sie von der Erde aus 386

Vgl. Su (2013), S. 64. Vgl. Ailor (2015), S. 233 f., 243 f.; Alby (2010), S. 63; Moltz (2011), S. 52; Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 211, 216 ff.; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 110 f. 388 Vgl. Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 211; Primack (2002), S. 18; Space Security Index (2012), S. 28; Williamson (2003), S. 47. 389 Vgl. zu den Grundgedanken der folgenden Absätze betreffend space debris und seiner zwei wesentlichen Entstehungsformen bereits Hornung (2009), S. 24 f., 25 ff., 27 ff. 390 Vgl. zur Relevanz Frantzen (1991), S. 599; Mey (2012), S. 251; Viikari (2008a), S. 267, 269; Viikari (2015), S. 719; West (2008), S. 36; Williams (2008), S. 84. 391 Vgl. zum weiten Begriff u. a. Frantzen (1991), S. 599; Wins (2000), S. 255. 392 von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 110. 393 Frantzen (1991), S. 599. 394 Vgl. Hintz (1995), S. 33; Moltz (2011), S. 52; Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 212; Space Security Index (2012), S. 27; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 111; Wins (2000), S. 258. 395 Vgl. Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 212; Sheehan (2015), S. 17; Wins (2000), S. 258. 396 Vgl. Klinkrad (2006b), S. 5; Viikari (2015), S. 719. 387

III. Problemfelder

75

verfolgt, noch berechnet oder nur geschätzt werden können.397 Die Beobachtungen, Berechnungen und Schätzungen zum Ausmaß der Weltraumverschmutzung durch space debris schwanken: Es ist von Tausenden katalogisierten Gegenständen der Größenkategorie I (größer als 10 cm Durchmesser), Hunderttausenden berechneten Gegenständen der Größenkategorie II (größer als 1 cm) und einigen Millionen Gegenständen der Größenkategorie III (kleiner als 1 cm) die Rede.398 Exakte Angaben sind nicht möglich: Zum einen verändert sich die Lage in Abhängigkeit der gegenwärtigen Raumfahrtaktivitäten sowie der Selbstreinigung der Weltraumumwelt ständig. Zum anderen steigt die Zahl schon durch die Kollision von space debris untereinander. Als sog. „Kaskadeneffekt“ bzw. „Kessler-Syndrom“ wird eine Kettenkollision von debris-Elementen bezeichnet, die jeweils neue Trümmerteilchen hervorbringen, die wiederum erneut kollidieren usw.399 – ein drohender Faktor für die Gesamtbelastung. Der Trend, dass die Weltraumabfallbelastung mit der zunehmenden Nutzung den Weltraum strapaziert, ist allerdings schon heute unübersehbar. Die debris-Verschmutzung steigt kontinuierlich an (Abb. 2).

Abb. 2: Katalogisierte Gegenstände im Weltraum, Stand: Oktober 2012 (ESA, Quelle: ESA [2012]) 397 Vgl. zu unterschiedlichen Kategorien u. a. Alby (2010), S. 62; Frantzen (1991), S. 599 f.; Pelton/Sgobba/Trujillo (2015) S. 211; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 110 f. 398 Vgl. Alby (2010), S. 60; Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 211; Sadeh (2015), S. 26; Viikari (2015), S. 720. 399 Vgl. zum Effekt u. a. Frantzen (1991), S. 604; Johnson (2006), S. 27; Kessler (1991); Klinkrad (2006a), S. 2; Mey (2012), S. 252; Moltz (2011), S. 54; Primack (2002), S. 18 f.; Sadeh (2015), S. 26; Space Security Index (2012), S. 29; m.w. N. Viikari (2015), S. 722; Wins (2000), S. 257.

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B. Grundlagen

Wie auf der Erde hat auch die Verschmutzung des Weltraums unterschiedliche Ursachen: Es ist anerkannt, dass space debris (1) die betriebsbedingte Folge menschlicher Raumfahrtaktivität und (2) die vermeidbare Folge fahrlässigen Waffeneinsatzes ist. (1) Mit dem folgenden Zitat verdeutlicht Alby eindrucksvoll, dass mit dem ersten vom Menschen in den Weltraum verbrachten Gegenstand die nachhaltige und massive Verschmutzung dieses bis dahin unberührten Raums begonnen hat.400 „The problem of space debris first arose on 4 October 1957. On that date, the Soviet Union placed the very first artificial satellite in orbit around the Earth using a Samyorka rocket. This rocket’s final stage (6500 kg) and protective fairing (100 kg) remained in the same orbit as Sputnik (84 kg), so in fact the ,functional‘ payload was little over a mere 1% of the total mass injected into orbit. Moreover, this 1% operated for just 21 days before re-entering the atmosphere 92 days later: the ,functional‘ 1% of the injected mass had thus been debris for three quarters of its orbital lifetime. Since then, space activities have developed considerably and the population of objects in orbit has not stopped growing.“ 401

Moderne Raumfahrt bedeutet schon durch den immensen „Verbrauch der Funktionselemente“ 402 zwangsläufig Umweltverschmutzung. Hierzu zählen Raketenstufen, Antriebsmotoren, ausgediente Satelliten, abgestoßene Raumfahrzeugteile (z. B. Kabel, Schutzschilde, Abdeckungen), Werkzeuge wie Schraubenzieher, Flüssigkeitspartikel, Verbrennungsausstöße usw.403 Zusätzlich zu diesem missionsbedingten Weltraumabfall entsteht space debris durch die Kollision (mit) intakter Raumfahrtinfrastruktur, weil der „Berufsverkehr“ immer dichter wird. Moderne Raumfahrtinfrastruktur liegt in der Regel auf Erdumlaufbahnen (englisch: orbits).404 Aus diesem Grund konzentriert sich Raumfahrtinfrastruktur und in Folge auch die Verschmutzung mit space debris auf gewisse Umlaufbahnen. Die Erdumlaufbahnen sind unterschiedlich attraktiv für die Raumfahrt, da sie verschiedene Charakteristika aufweisen: Der „GSO“ (Geostationary Satellite Orbit) befindet sich in etwa 36.000 km405 Höhe und wird insb. für Telekommunikation, Rundfunk und Wetterbeobachtung genutzt.406 Seine Besonderheit ist,

400

Vgl. zu diesem Gedanken auch Frantzen (1991), S. 598; Hitchens (2004), S. 25; Klinkrad (2006b), S. 5. 401 Alby (2010), S. 60. 402 Frantzen (1991), S. 601. 403 Vgl. zu diesen und anderen Beispielen betriebsbedingter Verschmutzung Ailor (2015), S. 232; Alby (2010), S. 60 f.; Frantzen (1991), S. 601; Hobe (1992), S. 40; Klinkrad (2006b), S. 5; Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 211; Viikari (2015), S. 719; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 121 f. 404 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 66. 405 Vgl. Hobe (1992), S. 37; Schrogl (2010), S. 133; Sheehan (2015), S. 16; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 66; Wolf (1991), S. 183; Wolfrum (1991), S. 351. 406 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 66.

III. Problemfelder

77

dass er sich über dem Äquator befindet und eine Erdumlaufzeit rund 24 Stunden dauert. Das bedeutet, dass sich auf dem GSO befindliche Satelliten immer mit der Erde bewegen und an einem – auf die Erde bezogenen – festen Ort „geostationär“ verbleiben. Der Vorteil liegt darin, dass eine geringe Anzahl an GSO-Satelliten ausreicht, um die gesamte Erde zuverlässig abzudecken.407 Der „MEO“Bereich (Medium Earth Orbit) befindet sich in einer Höhe von zwischen 9.000 und 16.000 km und wird insb. für die Platzierung von Navigationssatelliten genutzt.408 Attraktiv sind auch die „LEO“ (Low Earth Orbits) in einer Höhe von bis zu 1.000 km. Sie werden z. B. von Erdbeobachtungsdiensten genutzt,409 die eine räumliche Nähe zur Erde benötigen. Da Plätze auf Umlaufbahnen knappe Güter sind – sie stehen nicht unendlich zur Verfügung –,410 ist es längst zu Konflikten um diese gekommen. Das prominenteste Beispiel sind Konflikte um GSOslots.411 Der auf wenige Umlaufbahnen konzentrierte Weltraumverkehr erhöht das Risiko von Kollisionen und damit der Zerstörung intakter Raumfahrtsysteme. In der Vergangenheit hat es bereits zahlreiche Zusammenstöße zwischen space debris und operabler Satellitentechnik gegeben412 und durch die stetig wachsende Belastung der orbits steigt dieses Risiko weiter an.413 Wie bedrohlich und zugleich real Kollisionen intakter Raumfahrtinfrastruktur mit Weltraumabfall sind, zeigte ein in der Literatur immer wieder als Beispiel herangezogener, völlig unerwarteter Zusammenstoß im LEO: Im Februar 2009 stieß der defekte russische Kommunikationssatellit „Cosmos 2251“ in etwa 800 km Höhe mit dem intakten, US-amerikanischen Kommunikationssatelliten „Iridium 33“ zusammen.414 Bei diesem Ereignis handelte es sich um eine der bisher folgenschwersten Kollisionen. In nur einer Sekunde stieg die Anzahl an debris-Teilen der Größenkategorie I um rund 2.100 an,415 hinzu kamen Abfallteile der Größenkategorien II und III. Der abrupte Anstieg um mindestens 10% im Jahr 2009 kann in Abb. 2 abgelesen werden; auch ist sichtbar, dass die Selbstreinigung nur schleppend voranschreitet: Von den durch den Zusammenprall entstandenen rund 2.100 neuen Weltraumabfallteilen der Größenkategorie I befanden sich 2012 rund 1.900 noch 407 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 66; Hitchens (2005), S. 62; Hobe (1992), S. 36 f.; Wolfrum (1991), S. 351 f. 408 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 67. 409 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 67. 410 Vgl. Wolf (1991), S. 183 f.; zu den technischen Gründen Wolfrum (1991), S. 352. 411 Vgl. Schrogl (2010), S. 133; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 67; Wolfrum (1991), S. 353. 412 Vgl. für eine Übersicht Space Security Index (2012), S. 30. 413 Vgl. Alby (2010), S. 64 f.; Hesse (2012a), S. 269. 414 Vgl. Bohlmann/Freeland (2013), S. 386 f.; Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 187; Moltz (2011), S. 308; Pelton/Sgobba/Trujillo (2015), S. 212 f.; Sadeh (2015), S. 26; Viikari (2015), S. 721. 415 Vgl. die Addition der „[t]otal catalogued pieces of debris“ von „Cosmos 2251“ und „Iridium 33“ in Space Security Index (2012), S. 31.

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B. Grundlagen

immer in ihren Umlaufbahnen.416 Dies steigert wiederum die Wahrscheinlichkeit von Folgekollisionen. (2) Wenn Weltraumumweltverschmutzung als betriebsbedingte Folge der kommerziellen Weltraumnutzung beschrieben wurde, deckt dies nicht noch nicht alle Ursachen ab. Hierzu ist nämlich auch die fahrlässige Verschmutzung in Folge mutwilliger Zerstörung zu zählen, die einen erheblichen Anteil an der Abfallbelastung hat. Der Umstand, dass Satelliten kritische Infrastruktur darstellen, macht sie zu potenziellen Angriffszielen.417 Sog. Antisatellitenwaffen (ASATs) wurden in der Vergangenheit erfolgreich getestet und zum Einsatz gebracht.418 Es sind ASATs zu unterscheiden, die „boden-, luft- oder weltraumgestützt [. . .]“ 419 sind, das Boden-, Luft- oder Weltraumsegment eines Systems zum Ziel haben,420 die Satelliten stören, beschädigen oder vernichten sollen421 und dies durch die Anwendung kinetischer, atomarer oder strahlenbasierter Energie erreichen.422 ASATs sind keine neue Erscheinung, sondern werden seit Beginn der modernen Raumfahrt getestet.423 Seither hat es zahlreiche ASAT-Testreihen, insb. der USA und der ehemaligen Sowjetunion, gegeben.424 Längst war bekannt, dass die Beschädigung oder gar Zerstörung von Infrastruktur im Weltraum eine hohe debrisBelastung zur Folge hat. Umso mehr überraschte die Volksrepublik China mit einem stark kritisierten ASAT-Test:425 In einem zuvor geheim gehaltenen Versuch zerstörte am 11. Januar 2007 eine Rakete den chinesischen Satelliten „Fengyung-1C“ in 850 km Höhe.426 Im Zuge dieses Tests entstanden 3.218 neu erfasste space debris-Elemente der Größenkategorie I, wovon sich im Jahr 2012 noch 3.012 Gegenstände in ihren Umlaufbahnen befanden.427 Auch dieser Anstieg im Jahre 2007 ist in Abb. 2 deutlich zu erkennen. Die durch diesen einen 416 Vgl. die Addition der „[p]ieces of debris still in orbit“ von „Cosmos 2251“ und „Iridium 33“ in Space Security Index (2012), S. 31. 417 Vgl. zur Verwundbarkeit von Satelliten im Allgemeinen Neuneck/Rothkirch (2005), S. 41 ff. 418 Vgl. zu bestehenden Technologien Nardon (2006), S. 24 ff. 419 Vgl. von Kries (1991), S. 313 f. 420 Vgl. Neuneck/Rothkirch (2005), S. 41. 421 Vgl. Nardon (2006), S. 24. 422 Vgl. Neuneck/Rothkirch (2005), S. 44; Space Security Index (2012), S. 140 ff. 423 Vgl. zu den Anfängen der ASAT-Programme Gottfried/Lebow (1985), S. 150; Jasani/Lee (1984), S. 1; Moltz (2011), S. 47; Nardon (2006), S. 25; Space Security Index (2012), S. 144. 424 Vgl. am Beispiel von bodenstationierten Systemen Space Security Index (2012), S. 144. 425 Vgl. Grego (2012), S. 13. 426 Vgl. zum Vorfall u. a. Alby (2010), S. 62; Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 187; Harrison (2015), S. 121; Hays (2015), S. 76; Moltz (2011), S. 297; Nardon (2009), S. 5 f.; Slijper (2008), S. 14; Sadeh (2015), S. 26; Space Security Index (2012), S. 27, 31; Viikari (2015), S. 721. 427 Vgl. Space Security Index (2012), S. 31.

III. Problemfelder

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ASAT-Test verursachte Verschmutzung überstieg jene, die von der Kollision zwischen „Cosmos 2251“ und „Iridium 33“ 2009 verursacht wurde, um mehr als ein Drittel. Am 21. Februar 2008 zerstörten die Vereinigten Staaten ihren Satelliten „USA-193“ in weniger als 250 km Höhe.428 Die niedrige Umlaufbahn des Satelliten ist der Grund dafür, dass die Umweltbelastung moderat ausfiel: Ein Großteil des space debris verglühte beim Wiedereintritt in die Erdatmosphäre.429 Diese viel zitierten Beispiele zeigen, dass einige Raumfahrtakteure heute noch bereit sind, ASATs trotz ihrer dramatischen Auswirkungen auf die Weltraumumwelt anzuwenden. Dieser Trend könnte sich fortsetzen: Vor wenigen Jahren deutete der sich entwickelnde Akteur Indien an, verstärkt ASAT-Kapazitäten entwickeln zu wollen.430 Zusammenfassend lassen sich für das Problemfeld „Umweltverschmutzung im Weltraum“ drei Befunde festhalten: Erstens äußert sich die Verschmutzung vor allem in der Belastung durch space debris, der in verschiedenen Formen auftritt und aufgrund der begrenzten Selbstreinigungsfähigkeit des Weltraums besonders nachhaltig ist. Zweitens ist diese Belastung seit Beginn menschlicher Raumfahrttätigkeit steigend. Drittens hat space debris verschiedene Ursachen: Einerseits entsteht er „betriebsbedingt“; andererseits haben ASAT-Tests einen erheblichen Anteil. Deutlich wird, dass die Weltraumverschmutzung eine Gefahr für die Weltraumnutzung darstellt und sie künftig erschweren oder einschränken wird. 2. Hohe See a) Begriff und Abgrenzung In der Literatur wird zwischen den Begriffen „Hohe See“ – gemeint ist die Wassermasse – und „Tiefseeboden“ – gemeint ist der Meeresboden und -untergrund431 darunter – unterschieden. Obwohl für die Zwecke dieser Arbeit beides unter den Begriff „Hohe See“ subsumiert wird, unterscheidet dieses Kapitel zur Begriffsklärung zwischen beiden Elementen. Die Abgrenzung dieses staatsfreien Raums kann nicht auf physikalische Gegebenheiten zurückgreifen. Vielmehr ist sie das Ergebnis der seerechtlichen Entwicklung. Die Definition der Hohen See erfolgt im Ansatz des Art. 86 des Seerechtsübereinkommens432 (SRÜ) nicht durch positive, sondern durch negative Abgrenzung.433 Demnach werden alle Meeresbereiche als Hohe See bezeichnet, die 428 Vgl. Alby (2010), S. 62; Grego (2012), S. 12; Nardon (2009), S. 6 f.; Space Security Index (2012), S. 27, 144. 429 Vgl. Nardon (2009), S. 6 f.; Space Security Index (2012), S. 27. 430 Vgl. Moltz (2011), S. 306; Space Security Index (2012), S. 24. 431 Vgl. Wolfrum (2006), S. 333. 432 BGBl. II 1994, S. 1799 ff. 433 Vgl. Wolfrum (2006), S. 293; zur negativen Abgrenzung auch schon vor dem SRÜ Wolfrum (1984), S. 123 f.

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B. Grundlagen

nicht zu den „inneren Gewässern“, den „Archipelgewässern“, zur „ausschließlichen Wirtschaftszone“ oder zum „Küstenmeer“ eines Staates gehören.434 Analog dazu ist zusätzlich jener Meeresboden und -untergrund als staatsfrei zu verstehen, der sich nicht mehr im Bereich nationaler Hoheitsbefugnisse – also unterhalb der oben genannten Gewässer – befindet.435 Aus diesem Ansatz der negativen Abgrenzung folgt, dass zur eindeutigen Bestimmung des staatsfreien Raums genauer erfasst werden muss, welche Bereiche des Meeres staatlich sind oder – wenngleich beschränkten – nationalen Hoheitsbefugnissen unterliegen. Das komplexe Geflecht aus seerechtlichen Bestimmungen zur (Nicht-)Staatlichkeit der einzelnen Meeresbereiche wurde in der Literatur umfassend nachgezeichnet, z. B. bei Lagoni und Proelß436, Vitzthum437, Wolfrum438 sowie Proelß439, so dass hier die Nennung der wesentlichen Charakteristika genügen soll. Staatsgebiet kann keine Hohe See sein. Die in Art. 86 SRÜ genannten „inneren Gewässer“ – „landwärts der Basislinie des Küstenmeers gelegene [. . .] Gewässer“ 440 – und „Archipelgewässer“ – definiert in Art. 49 SRÜ – sind jedoch Staatsgebiete, was bedeutet, dass sie unter der Souveränität der jeweiligen Staaten stehen.441 Das in Art. 86 SRÜ ebenfalls benannte „Küstenmeer“ ist zu verstehen als Meeresstreifen zwischen Basislinie – der Küste – und maximal 12 Seemeilen Meer seeseitig. Das Küstenmeer ist „flüssiges“ Staatsgebiet eines Küstenlandes und damit nicht Bestandteil des staatsfreien Raums „Hohe See“.442 Die seeseitig auf das Küstenmeer folgende „Anschlusszone“ ist nicht mehr Bestandteil des Staatsgebiets des Küstenstaats,443 wenngleich der Küstenstaat darin noch gegen Verstöße im Sinne seiner Steuer-, Einreise- oder Gesundheitsbestimmungen vorgehen kann.444 Die Anschlusszone ist landseitig durch das Küstenmeer und seeseitig durch eine 24-Seemeilengrenze ab Basislinie abgesteckt.445 Dieser Meeresbereich – obwohl er nicht mehr zum Staatsgebiet des Küstenstaates gehört – kann ob der einem Staat zuzuschreibenden Möglichkeit, 434

Vgl. Art. 86 SRÜ; hierzu auch Proelß (2013), S. 390; Wolfrum (2006), S. 293 f. Vgl. Wolfrum (2006), S. 333. 436 Vgl. Lagoni/Proelß (2006). 437 Vgl. Vitzthum (2006a). 438 Vgl. Wolfrum (2006). 439 Vgl. Proelß (2013). 440 Art. 8 SRÜ. 441 Vgl. die Übersicht bei Proelß (2013), S. 396. 442 Vgl. zu Definition und Ausmaß der Küstenmeere u. a. Gellermann (2012), S. 21; Proelß (2013), S. 378 f., 396; Rafii (2014b), S. 365; ausführlich bei Vitzthum (2006b), S. 110 ff. 443 Vgl. zur Einordnung Proelß (2013), S. 396. 444 Vgl. Heintschel von Heinegg (2006), S. 520; Hobe (2014), S. 463; Proelß (2013), S. 382; Rafii (2014b), S. 365. 445 Vgl. u. a. Proelß (2013), S. 396. 435

III. Problemfelder

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in ihm noch Hoheitsrechte auszuüben, auch nicht als Teil des staatsfreien Raums verstanden werden; er liegt praktisch zwischen Staatlichkeit und Staatsfreiheit. Überlagert wird die Anschlusszone von der „ausschließlichen Wirtschaftszone“, die landseitig ebenfalls durch das Küstenmeer und seeseitig durch eine 200-Seemeilengrenze ab Basislinie definiert ist.446 Dieser Bereich unterliegt einer „besonderen Rechtsordnung [. . .], nach der die Rechte und Hoheitsbefugnisse des Küstenstaats und die Rechte und Freiheiten anderer Staaten [. . .] geregelt werden“.447 Konkret hat der Küstenstaat in der ausschließlichen Wirtschaftszone Souveränität u. a. bei der Erforschung und Ausbeutung natürlicher Ressourcen sowie bei der wirtschaftlichen Erschließung bis hin zum Schutz der Meeresumwelt.448 Obwohl die ausschließliche Wirtschaftszone nicht mehr zum Staatsgebiet des Küstenstaates gehört, übt dieser also – wiederum inhaltlich beschränkte – Hoheitsgewalt darin aus.449 Der Küstenstreifen bis 200 Seemeilen ab Basislinie ist damit ebenfalls nicht zum staatsfreien Raum „Hohe See“ zu zählen. Was den Meeresboden und -untergrund angeht,450 so hat der Küstenstaat das Recht, über den sog. „Festlandsockel souveräne Rechte zum Zweck seiner Erforschung und der Ausbeutung seiner natürlichen Ressourcen“ 451 auszuüben. Der nach Art. 76 SRÜ gründlich abgesteckte Bereich, in dem ein Küstenstaat diese Rechte geltend machen kann, kann sich auf die gleiche Zone wie eine ggf. proklamierte ausschließliche Wirtschaftszone erstrecken – landseitig begrenzt durch das Küstenmeer und seeseitig durch eine 200-Seemeilenmarkierung –, wobei Ausnahmen greifen können.452 Obwohl der Küstenstaat auf dem Festlandsockel besondere Befugnisse hat, „gehört der Festlandsockel nicht zum Staatsgebiet des Küstenstaats; er unterliegt nicht dessen Gebietshoheit“.453 Gleichsam ist er aufgrund des geschilderten Einflusses des Küstenstaates nicht Bestandteil des staatsfreien Tiefseebodens; dieser beginnt jenseits des Festlandsockels:454 Nur dieses „Gebiet“ ist durch Art. 136 SRÜ als gemeinsames Erbe der Menschheit definiert,455 folglich staatsfreier Raum.

446

Vgl. u. a. Hobe (2014), S. 464; Lagoni/Proelß (2006), S. 230 f. Art. 55 SRÜ. 448 Vgl. Art. 56 SRÜ. 449 Vgl. Proelß (2013), S. 382; Rafii (2014b), S. 365 f. 450 Vgl. für eine ausführliche Darstellung der SRÜ-Meeresbodenbestimmungen insb. Wolfrum (1984), S. 385 ff. 451 Art. 77 SRÜ. 452 Vgl. zur komplexen Abgrenzung Gellermann (2012), S. 22; Lagoni/Proelß (2006), S. 186 ff.; Proelß (2013), S. 386 ff. 453 Lagoni/Proelß (2006), S. 186; Hervorhebung im Original. 454 Vgl. Lagoni/Proelß (2006), S. 186. 455 Vgl. zum Inhalt dieser Formel statt vieler Wolfrum (1984), S. 389 ff.; zur Bestimmung knapp Wolf (1991), S. 142. 447

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B. Grundlagen

Zusammenfassend umfasst der staatsfreie Raum „Hohe See“ alle Ozean- und Meeresbereiche außer (a) inneren Gewässern, (b) Archipelgewässern, (c) Küstenmeeren, (d) Anschlusszonen und (e) ausschließlichen Wirtschaftszonen; vertikal sowohl die Wassermasse als auch den Meeresboden und -untergrund. b) Nutzung und Bedeutung Die Hohe See deckt mehr als die Hälfte der gesamten Erdoberfläche ab,456 wodurch sie erheblich das globale Klima prägt457 – schon das kennzeichnet die Bedeutung dieses staatsfreien Raums. Der heute in Art. 87 SRÜ verankerte Grundsatz der „Freiheit der Hohen See“ öffnet den staatsfreien Raum allen Staaten zur umfassenden Nutzung. Anlass dazu gibt es auch jenseits der Schifffahrt zuhauf: Die Hohe See beherbergt ungenutzte Ressourcen sowie noch immer nicht erforschte wissenschaftliche Zusammenhänge, trägt zur Ernährung der Weltbevölkerung bei und dient nicht zuletzt auch militärischen Zwecken.458 Dieser Abschnitt fasst die wesentlichen Nutzungsformen der Hohen See und des Tiefseebodens zusammen; häufig benennt das überaus umfangreiche SRÜ diese schon selbst.459 (1) Die ökonomisch relevanteste Nutzungsform ist die Seeschifffahrt.460 Gemäß Art. 90 SRÜ haben alle Staaten das Recht, Schiffe auf Hoher See unter ihrer Flagge fahren zu lassen – ganz gleich zu welchem Zweck. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Transport von Handelsgütern zu: „With 80 per cent of global merchandise trade by volume carried by sea and handled by ports worldwide, the strategic economic importance of maritime transport as a trade enabler cannot be overemphasized. The trade competitiveness of all countries – developed and developing alike, and including landlocked countries – depends heavily on effective access to international shipping services and port networks.“ 461

Der Anteil der mittels Handelsschifffahrt transportierten Güter ist seit geraumer Zeit steigend, im Laufe der Jahrzehnte auf bis zu 90%.462 Diese Zahl verdeutlicht, dass die Hohe See für die globale Wirtschaft höchste Bedeutung hat, da sie umfangreich Handelswege bereitstellt. (2) „Second only to navigation, fishing is the primary human use of the World Ocean.“ 463 Art. 116 SRÜ bestimmt, dass alle Staaten das Recht haben, ihre An456

Vgl. Houghton/Rochette (2014), S. 81. Vgl. zum Einfluss im Detail Maribus (2010), S. 10 ff., 28 ff. 458 Vgl. zu den vielfältigen Nutzungen der See u. a. Wolfrum (1984), S. 101. 459 Das SRÜ benennt „Freiheiten“; vgl. in dieser Systematik etwa Wolfrum (2006). 460 Vgl. schon damals Wolfrum (1984), S. 103. 461 UNCTAD (2013), S. xi. 462 Vgl. IMO (2012a), S. 7. 463 Jacques/Smith (2003), S. 26; vgl. in dieser Reihenfolge auch Wolfrum (1984), S. 105. 457

III. Problemfelder

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gehörigen auf Hoher See fischen zu lassen. Jahr für Jahr werden Millionen Tonnen an Meerestieren gefangen; jährlich beläuft sich die Gesamtmasse auf rund 80 Millionen Tonnen,464 so dass der Fischfang erheblich zur Nahrungsmittelsicherheit auf der Erde beiträgt. Die Bedeutung der Fischerei resultiert auch aus dem Umstand, dass mindestens 50 Millionen Menschen als Fischer ihren Lebensunterhalt verdienen und insgesamt mehr als 660 Millionen von der Fischerei abhängig sind.465 Hinzu kommt, dass Fisch für viele Menschen eine Hauptnahrungsmittelquelle ist.466 Es ist allerdings festzustellen, dass Fischerei natürlich nicht nur in der Hohen See, sondern auch in den ausschließlichen Wirtschaftszonen usw. stattfindet. (3) Weiterhin ermöglicht die Freiheit der Hohen See auch die Freiheit der militärischen Seeschifffahrt und sonstige militärische Nutzung dieses staatsfreien Raums.467 Obwohl Art. 88 SRÜ sie friedlichen Zwecken zuschreibt, reicht die denkbare Nutzung von einfachen Manövern bis hin zu Atomwaffentests.468 Inzwischen ist eine Reihe völkerrechtlicher Einschränkungen der militärischen Nutzungsfreiheit in Kraft, insb. was den Test von Kernwaffen anbelangt.469 Gleichzeitig hat sich das Spektrum der militärischen Nutzungsmöglichkeiten erweitert, so dass auch die Absicherung von Routen, Seerettungseinsätze oder internationale Friedenseinsätze470 zur üblichen militärischen Nutzung der Hohen See gehören dürften. (4) Sowohl die Gewässer selbst als auch der Tiefseeboden bieten erheblichen Anlass zur Erforschung bis dato unerschlossener Zusammenhänge,471 so dass gemäß Art. 87 SRÜ auch der Nutzungszweck „Forschung“ allen Staaten frei zugänglich ist. Schon aufgrund der riesigen Fläche, die die Hohe See auf der Erde einnimmt, haben maritime Prozesse weitreichende Auswirkungen auf das Weltklima sowie das Wetter472 und damit auch auf das Leben der Menschen. Die Forschungsfreiheit umfasst sowohl angewandte als auch Grundlagenforschung473 und kennt folglich kaum Einschränkungen. (5) Auf den Tiefseeboden als Teilbereich des hier behandelten staatsfreien Raums beschränkt ist die Ausbeutung aller Ressourcen des Meeresbodens und 464 Vgl. Maribus (2010), S. 120; Maribus (2013), S. 131; Zahl enthält jedoch nicht nur „staatsfreie“ Fischerei. 465 Vgl. Maribus (2013), S. 34. 466 Vgl. Maribus (2013), S. 34. 467 Vgl. Wolfrum (2006), S. 298. 468 Vgl. Wolfrum (2006), S. 298. 469 Vgl. Wolfrum (2006), S. 298 f. 470 Vgl. für diese Beispiele Heintschel von Heinegg (2006), S. 499. 471 Vgl. zu den Chancen wissenschaftlicher Meeresforschung u. a. Hafner (2006), S. 421. 472 Vgl. Hafner (2006), S. 421. 473 Vgl. zu den Kategorien Hafner (2006), S. 421 und ausführlich S. 426 ff.

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B. Grundlagen

-untergrunds.474 Er wird sehr kontrovers diskutiert.475 Zahlreiche Autoren beschäftigen sich mit den Chancen und Herausforderungen, die der Meeresbodenbergbau vor dem Hintergrund der Ausbeutungsoptionen bietet.476 Tatsächlich sind Teile des Tiefseebodens von sog. „Manganknollen“ bedeckt. Sie wurden schon Ende des 19. Jahrhunderts erforscht und enthalten u. a. Kobalt, Nickel, Mangan, Kupfer und Eisen, deren Gewinnung lukrativ sein könnte.477 Hinzu kommen Rohstoffvorkommen in Form von Kobaltkrusten und Massivsulfiden.478 Der Tiefseebodenbergbau – zumal im staatsfreien Raum – befindet sich noch in der Entwicklung.479 Wie aktuell das Thema trotzdem ist und dass hierbei auch entfernte, staatsfreie Gebiete relevant sind, wird dadurch belegt, dass sogar Deutschland kürzlich bei der Internationalen Meeresbodenbehörde sog. claims angemeldet hat: „Deutschland hat eine Lizenz für die Exploration von Manganknollen im Pazifik und seit Kurzem auch eine zur Erforschung von Metallsulfiden im Indischen Ozean.“ 480 Ob und wann der Meeresbodenbergbau lukrativ wird, hängt von zahlreichen Faktoren, u. a. den globalen Rohstoffpreisen481, technologischem Fortschritt und den anfallenden Abbaukosten, ab. (6) Schließlich nutzt man die Hohe See und den Tiefseeboden auch, um Kabel und/oder Rohrleitungen zu verlegen, wozu ihnen das SRÜ ausdrücklich die Freiheit verleiht.482 Die erste Unterwasserrohrleitung wurde 1934 verlegt und längst ist es üblich, zwischen Staaten oder Kontinenten Öl und Gas in Unterwasserpipelines zu transportieren.483 Unterseeverkabelungen fanden ihren Anfang 1950 in einer durch den Ärmelkanal verlegten Telegrafenleitung.484 Seitdem zeichnete sich eine rasante Entwicklung ab: Bis heute sichern Unterseekabel 95% des internationalen Datenverkehrs ab.485 Wie von Satelliten ist die Kommunikationsgesellschaft auch abhängig von Unterseeinfrastruktur, so dass auch diese als „kritische Infrastruktur“ 486 verstanden werden kann. Die dargestellten sechs Nutzungskomplexe zeigen, dass auch die staatsfreie Hohe See mitsamt dem Tiefseeboden modernen Gesellschaften und Ökonomien 474

Vgl. zur Nutzungsform schon Wolf (1991), S. 121 ff. Vgl. zur Entwicklung der Debatte Jacques/Smith (2003), S. 50 ff. 476 Vgl. u. a. Jessen (2012); Proelß (2007). 477 Vgl. m.w. N. Wolfrum (2006), S. 333; Maribus (2010), S. 146 ff.; Maribus (2014), S. 63, 66 ff.; auch bereits Wolfrum (1984), S. 109 ff. 478 Vgl. Antrim (2005), S. 55; Maribus (2010), S. 146 ff.; Maribus (2014), S. 63. 479 Vgl. Maribus (2014), S. 52 ff. 480 Steiger/Böckmann (2014). 481 Vgl. Maribus (2014), S. 63. 482 Vgl. Art. 87, 112 SRÜ; hierzu auch Wolfrum (2006), S. 323 f. 483 Vgl. Wolf (2011), S. 21 ff. 484 Vgl. Wolf (2011), S. 18. 485 Vgl. auch m.w. N. Wolf (2011), S. 19. 486 Siehe für weitere Erläuterungen auch Abschnitt B.III.1.b) dieser Arbeit. 475

III. Problemfelder

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Dienste erweist, auf die diese angewiesen sind. Wie schon beim Beispiel des Weltraums besteht etwa im Bereich des Transportwesens oder bei der Kommunikation inzwischen eine ausgeprägte Abhängigkeit von der Nutzung seebasierter Dienste, mit der folglich auch Verwundbarkeit einhergeht. Verwundbarkeit wiederum geht schon von der Umweltverschmutzung im Bereich der Hohen See aus, die vielfältige Ausprägungen kennt. c) Umweltverschmutzung Internationale Bemühungen um den Schutz vor der Verschmutzung der Meere haben schon sehr frühzeitig – in den 1920er Jahren – begonnen.487 Im Verhältnis zur viele Jahrhunderte währenden Nutzungstradition hingegen ist die zunehmende Meeresverschmutzung erst „relativ spät in das Bewusstsein eingedrungen“.488 Diskussionen darüber, ob es sich bei der Hohen See überhaupt um eine „Umwelt“ handelt, werden – soweit ersichtlich – nicht mehr geführt: Obgleich es keine Legaldefinition enthält, ist im SRÜ von „Meeresumwelt“ die Rede, was auch in der Literatur489 so übernommen wird, wenn es um „Meeresumweltschutz“ geht. Auch wenn die oben490 diskutierte Definition des Umweltbegriffes angelegt wird (gekennzeichnet durch Beeinflussbarkeit, Interdependenz und Regenerationsfähigkeit), ist die Hohe See als „Teil-Umwelt“ – eben: „Meeresumwelt“ – zu verstehen. Während das SRÜ auch keine Definition für „Meeresumwelt“ umfasst, enthält es doch eine Definition dessen, was „Verschmutzung der Meeresumwelt“ bedeutet, nämlich: „die unmittelbare oder mittelbare Zuführung von Stoffen oder Energie durch den Menschen in die Meeresumwelt einschließlich der Flußmündungen, aus der sich abträgliche Wirkungen wie eine Schädigung der lebenden Ressourcen sowie der Tierund Pflanzenwelt des Meeres, eine Gefährdung der menschlichen Gesundheit, eine Behinderung der maritimen Tätigkeiten einschließlich der Fischerei und der sonstigen rechtmäßigen Nutzung des Meeres, eine Beeinträchtigung des Gebrauchswerts des Meerwassers und eine Verringerung der Annehmlichkeiten der Umwelt ergeben oder ergeben können[.]“ 491

Diese weite Formulierung umfasst nicht nur unmittelbare Verschmutzung mit tatsächlich negativen Folgen, sondern auch die mittelbare Zuführung von Stoffen mit potenziell negativen Folgen. Dieser breite Ansatz macht es erforderlich, die Arten bzw. Ursachen der anthropogenen Verschmutzung zu clustern. In der Literatur hat sich eine Reihe immer wieder genutzter Verschmutzungskategorien herausgebildet, die sich an der Systematik des SRÜ orientiert. An dieser Systematik orientiert sich auch die folgende Zusammenfassung. Verschmutzungs487 488 489 490 491

Vgl. Beckert/Breuer (1991), S. 565; Hafner (2006), S. 355. Hafner (2006), S. 355; Hervorhebungen im Original. Vgl. u. a. Beckert/Breuer (1991); Hafner (2006); Wolf (2011). Siehe für die Definition Abschnitt B.III. dieser Arbeit. Art. 1 Abs. 1 SRÜ.

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B. Grundlagen

schwerpunkte sind demnach:492 (1) Verschmutzung von Land aus, (2) Verschmutzung durch die Schifffahrt, (3) Verschmutzung durch das Verklappen von Müll und (4) Verschmutzung durch die Nutzung des Meeresbodens. Diese Verschmutzungsquellen sind jedoch nicht alle gleichermaßen problematisch für die unterschiedlichen Meeresbereiche. Die Umweltbeeinträchtigung durch Fischerei im Sinne der gezielten Entnahme von Fisch wird hier nicht aufgeführt, weil die Entnahme selbst keine Verschmutzung des Raums darstellt. Wohl aber hat die Fischerei – da sie auf Hoher See ausschließlich von Schiffen aus vollzogen werden kann – eine verschmutzende Wirkung, die unter (2) zu zählen ist. (1) Die quantitativ umfangreichste Verschmutzung – mehr als zwei Drittel der Verschmutzung auf alle Meeresteile bezogen493 – geht vom Lande aus: Über natürliche Einspülung sowie durch direkte Zuführungen werden Fremdpartikel eingeleitet – von Chemieabfällen über Öl- und Treibstoffreste aus der Binnenschifffahrt bis hin zu landwirtschaftlichen Düngern.494 Diese Verschmutzungskategorie betrifft aufgrund ihres Landbezugs auf den ersten Blick insb. die Küstenmeere, Anschlusszonen und ausschließliche Wirtschaftszonen. Für staatlich-verzonte oder geografisch eher abgeschlossene Meere wie die Ostsee ist die „bedeutendste Verschmutzungsursache“ 495 die Verschmutzung von Land aus. Inzwischen zeigt sich, dass auch die Hohe See unter vom Land aus eingespülter Verschmutzung leidet. Besonders problematisch ist Plastikmüll, weil dieser viele Jahre benötigt, um in Gewässern abgebaut zu werden.496 Die Folgen der Plastikmüllverschmutzung sind keinesfalls nur kosmetisch: Es drohen u. a. Gesundheitsrisiken für Menschen und Tiere sowie Schäden an Schiffen und Ausrüstung.497 Spätestens seit Mitte der 1990er Jahre ist bekannt, dass Plastikmüll auch die Hohe See belastet: „1997 entdeckten Forscher, dass sich der treibende Müll mitten im Ozean sammelt – beispielsweise im Nordpazifik. Permanent rotieren dort gigantische Wassermengen in mehreren Hundert Kilometern breiten Wirbeln, die durch gleichmäßige Winde angetrieben werden. Hier endet die Weltreise des Plastikmülls.“ 498

Abb. 3 verdeutlicht, dass diese verdichteten „Müllwirbel“ auch und vor allem die Hohe See betreffen und sich eher nicht auf Küstenregionen beziehen. Diese 492 Vgl. zu den wesentlichen Verschmutzungsquellen insb. Beckert/Breuer (1991), S. 568; Beyerlin/Marauhn (2011), S. 126 ff.; übersichtlich Hafner (2006), S. 357 f.; Sands/Peel (2012), S. 365 ff. 493 Vgl. Hafner (2006), S. 357; Jacques/Smith (2003), S. 39 f.; Sands/Peel (2012), S. 372. 494 Vgl. insb. Hafner (2006), S. 357; auch Jacques/Smith (2003), S. 40; Maribus (2010), S. 76 ff.; Wolfrum (1984), S. 648. 495 Wolf (2011), S. 46. 496 Vgl. Maribus (2010), S. 86 f. 497 Vgl. Maribus (2010), S. 88 f. 498 Maribus (2010), S. 86.

III. Problemfelder

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Verschmutzungskategorie ist deshalb von hoher Relevanz für den staatsfreien Raum.

Abb. 3: Verteilung und Konzentration von Plastikmüll (Quelle: Maribus [2015], S. 59; nach: Cózar et al. [2014], S. 10240)

Es zeigt sich mit Blick auf diese Verschmutzungskategorie, dass die Hohe See trotz ihrer Größe nur über begrenzte und träge Selbstreinigungskapazitäten verfügt: Stoffe, die einmal im Bereich der Hohen See ankommen, bleiben dort – je nach Eigenschaften – nachhaltig. Von Land aus verbrachte Verschmutzung belastet den staatsfreien Raum daher maßgeblich. (2) Die Schifffahrt als wesentliche Nutzungsform trägt seit jeher zur Verschmutzung der Meere bei. Wie im Weltraum hinterlässt auch auf der Erde jeder Transport seine Spuren. Selbst modernste Schiffe stoßen Restprodukte des Verbrennungsprozesses aus. Man spricht von „Verölung“ 499 als Folge der Schifffahrt, weil mehr als ein Drittel der Gesamtölbelastung aus dem regulären Schifffahrtsbetrieb resultieren.500 Hinzu kommen Ballastwasser, Schiffsabwässer von z. B. Tankreinigungsvorgängen, Schiffsabgase und -abfälle, die bei regulärer Schifffahrt anfallen, usw.501 Während diese „schleichende“, „betriebsbedingte“ Verschmutzung infolge der Schifffahrt in der Öffentlichkeit kaum Beachtung findet, sorgen Schiffsunfälle mit Ölaustritt ob der sofort sichtbaren Folgen für die 499

Maribus (2014), S. 36. Vgl. Maribus (2010), S. 92. 501 Vgl. für diese „betriebsbedingte“ Verschmutzung Hafner (2006), S. 357 f.; auch Beckert/Breuer (1991), S. 568 ff.; Beyerlin (2000), S. 109; Brandt/Höth (1999), S. 13; Graßl et al. (2002), S. 22; Proelß/O’Brien (2011), S. 97; Wolf (2011), S. 46. 500

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B. Grundlagen

Umwelt für Aufsehen.502 Quantifizierungen sind – wie auch im Weltraum – nur schwer möglich. Nach Hafner sowie Sands und Peel sorgt diese Verschmutzungskategorie für etwa 12% der Meeresverschmutzung – bezogen auf alle Meeresbereiche.503 Unstrittig ist, dass durch die immense Bedeutung der Hochseeschifffahrt für den Welthandel504 eine Nutzungsverdichtung505 der Hohen See eintritt, was – wie schon im Weltraum – als Katalysator für diese Verschmutzungsquelle wirkt. Zu dieser Kategorie ist auch die Verschmutzung durch Fischerei zu zählen. (3) Die Verschmutzung durch das Einbringen von Müll und anderen Stoffen („dumping“) ist nicht regional auf die Herkunft der Abfälle bezogen und damit auch für die Hohe See von großer Bedeutung. Bis in die 1960er Jahre wurden die Meere unreguliert als „Müllkippe“ 506 genutzt,507 weil die Beseitigung insb. sensibler Substanzen in den Meeren günstiger war als an Land.508 Heute macht diese Verschmutzungskategorie je nach Quelle noch immer zwischen 10%509 und 20%510 der Gesamtmeeresverschmutzung aus. Problematisch ist weniger die Menge als die „Qualität“ der verklappten Stoffe, die industrielle, militärische, toxische oder gar radioaktive Substanzen enthalten können.511 „[J]ede Einführung fremdartiger Stoffe in die See – auch wenn diese über eine entsprechende Absorptionsfähigkeit verfügt – [bringt] bereits eine potentielle Veränderung der marinen Ökologie mit sich“ 512, denn „[d]ie Gefährlichkeit einiger dieser Abfallstoffe resultiert daraus, dass sie sich entweder im Meerwasser auflösen oder in den maritimen Nahrungskreislauf eindringen, so dass sie nicht mehr aus der Meeresumwelt separiert werden können.“ 513 Wolf weist darauf hin, dass das Problemfeld interdependent vernetzt ist: Eine hohe Abfallbelastung von Gewässern schränkt nämlich in der Folge auch andere Nutzungsmöglichkeiten ein.514 (4) Dies führt zur Verschmutzung durch die Nutzung des Meeresbodens, die sich je nach konkreter Form auf alle Bereiche des Meeres – und damit auch auf die Hohe See und den Tiefseeboden – auswirkt. Bei der in B.III.2.c) beschriebenen Ausbeutung des Meeresbodens und -untergrunds könnten Schadstoffe entste502 Vgl. zu Unfällen und Verschmutzung u. a. Beyerlin/Marauhn (2011), S. 126; Sands/Peel (2012), S. 379; Wolf (2011), S. 46. 503 Vgl. Hafner (2006), S. 357; Sands/Peel (2012), S. 378 f. 504 Siehe zur Bedeutung Abschnitt B.III.2.b) dieser Arbeit. 505 Vgl. zur allgemeinen Nutzungsverdichtung der Meere Hafner (2006), S. 356 f. 506 Beckert/Breuer (1991), S. 578. 507 Vgl. Beyerlin (2000), S. 109; König (1997), S. 118. 508 Vgl. Hafner (2006), S. 358. 509 Vgl. Sands/Peel (2012), S. 365. 510 Vgl. auch m.w. N. Jacques/Smith (2003), S. 40. 511 Vgl. Hafner (2006), S. 358. 512 Wolfrum (1984), S. 244 f. 513 Hafner (2006), S. 358. 514 Vgl. am Beispiel der Ostsee Wolf (2011), S. 47.

III. Problemfelder

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hen,515 wobei die tatsächlichen Folgen je nach Region sehr unterschiedlich und zudem noch nicht absehbar sind.516 In Küstennähe z. B. belastet die zunehmende Offshore-Förderung von Öl und Gas die Meeresumwelt. Dies hat Auswirkungen auf die Hohe See, liegt jedoch maßgeblich in der Verantwortung der fördernden Küstenstaaten.517 Schon heute verursachen die auch im staatsfreien Raum verlegten pipelines etwa durch Korrosion ein gewisses Maß an Verschmutzung.518 Ob, wann und inwiefern der Tiefseebergbau jenseits des küstenstaatlichen Festlandsockels die Meeresumwelt verschmutzen wird, ist wegen des Entwicklungsstandes noch nicht absehbar. Aus diesem Überblick ergibt sich, dass die Verschmutzungsbelastung (1) durch von Land aus verspülten Müll, (2) durch die Schifffahrt und (3) durch das Verklappen von Müll für die Hohe See größere Auswirkungen hat als (4) die sich noch im Entstehen befindliche Verschmutzung durch Meeresbodennutzung. Analog zur Umweltverschmutzung im Weltraum ist damit für das Problemfeld „Umweltverschmutzung der Hohen See“ festzuhalten, dass die Meeresverschmutzung nur zu einem Teil die natürliche Folge zunehmender Schifffahrt ist und zu einem anderen Teil aus fahrlässiger Schadstoffzuführung resultiert. Die nachgewiesene Verschmutzung der Hohen See hat zweifelsohne Folgen für ihre Flora und Fauna, was Einschränkungen nicht für alle, wohl aber für einzelne Nutzungsarten bedeutet. 3. Antarktis a) Begriff und Abgrenzung Wie schon bei den Beispielen des Weltraums und der Hohen See bedarf es auch beim Begriff der „Antarktis“ der Abklärung, was zu diesem staatsfreien Raum zu zählen ist – und was nicht. Auch hier scheint es allerdings Unklarheiten zu geben: „Über die genaue geographische Umschreibung des antarktischen Gebietes besteht Unsicherheit, da die Anwendung der verschiedenen diskutierten Begrenzungskriterien zu außerordentlich unterschiedlichen Ergebnissen führt.“ 519 Der Literatur lassen sich als mögliche Abgrenzungen mindestens sechs Vorschläge entnehmen: (1) den wohl zu eng gefassten Raum südlich des Südpolarkreises, (2) den wohl zu weit gefassten Raum unterhalb der 10 ëC-Jahresisothermengrenze, (3) den weit über den Kontinent hinausgehenden Raum bis zur südlichen Baumgrenze, (4) den in seiner Ausdehnung nicht konstanten Raum bis zur äußersten Eisgrenze, (5) den relativ scharf abgrenzbaren physikalisch-geografi515 Vgl. Beckert/Breuer (1991), S. 586; Hafner (2006), S. 358; Sands/Peel (2012), S. 387. 516 Vgl. zu den bisher unbekannten Umweltauswirkungen Maribus (2014), S. 54. 517 Vgl. Maribus (2014), S. 132 ff. 518 Vgl. ausführlich Wolf (2011), S. 47 ff. 519 Wolfrum (1984), S. 30.

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B. Grundlagen

schen Raum südlich der „antarktischen Konvergenz“ und (6) den Raum südlich des 60. Breitengrades.520 Was die horizontale Ausbreitung angeht, hat sich die Grenze des 60. Breitengrades etabliert, wofür Wolfrum vier Gründe auflistet:521 Erstens hat auch der Antarktisvertrag von 1959522 (AV) den Raum südlich des 60. Breitengrades zu seinem Anwendungsbereich erklärt: „Dieser Vertrag gilt für das Gebiet südlich von 60 ë südlicher Breite“ 523. Zweitens ist die Abgrenzung mithilfe eines bestimmten Breitengrades eindeutig, da sie nicht etwa klimatischen oder physikalischen Schwankungen unterliegt. Drittens schneidet der 60. Breitengrad mit einem gewissen Abstand kein staatliches Hoheitsgebiet – etwa Chiles – und ist somit aus Sicht der Anrainerstaaten unkritisch. Viertens stimmt die so definierte Nordgrenze in weiten Teilen mit der „antarktischen Konvergenz“ überein, so dass von einem geografisch-klimatisch homogen charakterisierten Raum ausgegangen werden kann.524 Vertikal umfasst die Antarktis das Festland, die in der Antarktis dominanten permanenten Eisschelfe sowie die südlich des 60. Breitengrades liegenden Meere.525 Es sei darauf hingewiesen, dass der Einbezug der Gewässer in den Begriff der „Antarktis“ in der Literatur umstritten war.526 Kern der Diskussion ist, dass Art. VI AV nationale Rechte in Bezug auf die Hohe See innerhalb des 60. Breitengrades ausdrücklich unberührt lässt. In der Praxis ist eine Abgrenzung vor dem Hintergrund der negativen Abgrenzungssystematik des Seerechts aber schwierig: Das Seerecht bestimmt Staatsfreiheit durch Abwesenheit staatlicher Souveränität527 – die es in der staatsfreien Antarktis aber anerkannterweise nicht gibt. Dass Art. VI AV die Rechte der Staaten in Bezug auf die staatsfreien Gewässer südlich des 60. Breitengrades schützt, bedeutet deshalb aber nicht, dass sie nicht zur Antarktis gehören. Soweit ersichtlich, schließt die jüngere völkerrechtliche Literatur die Meere mit ein.528 Bei der Charakterisierung der Antarktis spielen Gewässer eine herausragende Rolle, weil sie den größten Teil des Ge-

520 Vgl. für verschiedene Ansätze insb. Kosack (1955), S. 12 ff.; auch Roland (2009), S. 4 f.; in Anlehnung an Kosack Wolfrum (1984), S. 30 f.; zu einzelnen auch Kämmerer (1994), S. 68; Krüger (2000), S. 5; Proelß (2013), S. 401. 521 Vgl. in anderer Reihung/Gewichtung Wolfrum (1984), S. 31. 522 BGBl. II 1978, S. 1518 ff. 523 Art. VI AV. 524 Vgl. zum letztgenannten auch Kämmerer (1994), S. 68. 525 Vgl. Proelß (2013), S. 401; unter Berufung auf SCAR Summerhayes et al. (2009), S. 1. 526 Vgl. zum Wirkungsbereich des Antarktisvertrags etwa m.w. N. Epiney/Heuck/Pirker (2013), S. 37 ff.; Krüger (2000), S. 34 f.; Wolfrum (1984), S. 58 f. 527 Siehe genauer zur Abgrenzung Abschnitt B.III.2.a) dieser Arbeit. 528 Vgl. etwa Epiney/Heuck/Pirker (2013), S. 38; Proelß (2013), S. 401; Proelß/ Blitza/Oliva (2013), S. 23.

III. Problemfelder

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bietes südlich des 60. Breitengrades abdecken.529 Flächenmäßig folgen die Eisschelfe: „Aus fester Materie bestehend, erheben sie sich über den derzeitigen Meeresspiegel; eine Grenzlinie zwischen Wasser und Land zu ziehen, ist bei diesen Gebilden, die teils auf dem Felsuntergrund aufsitzen, teils auf dem Meereswasser schwimmen, so gut wie unmöglich.“ 530 Erschwerend kommt hinzu, dass das antarktische Eis je nach Jahreszeit und Temperaturniveau „pulsierend“ 531 seine Größe verändert. Schon deshalb ist es sinnvoll, unter die Antarktis-Definition auch Gewässer zu subsumieren. Die kontinentale Landmasse ist zu 98% von einer im Durchschnitt rund 2.000 m mächtigen Eisschicht bedeckt;532 nur einige Küstenregionen und Inseln liegen als Gesteinsmasse frei.533 Der Kontinent misst insgesamt 12 bis 14 Millionen km2,534 je nach Einbezug der Eisschelfe zur jeweiligen Jahreszeit. Bei der Abgrenzung des staatsfreien Raums Antarktis müssen schließlich auch die seit dem frühen 20. Jahrhundert von einigen Staaten formulierten Gebietsansprüche Erwähnung finden – wenngleich diese claims von der völkerrechtlichen Literatur, soweit ersichtlich, abgelehnt werden.535 Die Antarktis ist aufgrund ihrer menschenfeindlichen Lebensbedingungen kaum zu beherrschen.536 Trotzdem beanspruchen sieben Staaten (claimants) – Argentinien, Australien, Chile, Frankreich, Großbritannien, Neuseeland und Norwegen – erhebliche und sich zum Teil überschneidende Sektoren der Antarktis; andere Staaten (non-claimants) – darunter die USA, Russland und Deutschland – lehnen diese claims ab.537 Der Antarktisvertrag lehnt die Gebietsansprüche – anders als bei den Beispielen „Weltraum“ und „Hohe See“ – nicht pauschal ab, sondern zeugt von „Bifokalismus“ 538. Statt einer Ablehnung nämlich legt der Antarktisvertrag die Vertragspartner – darunter claimants wie auch non-claimants – darauf fest, keine neuen claims zu formulieren: „Solange dieser Vertrag in Kraft ist, werden keine neuen Ansprüche oder Erweiterungen bestehender Ansprüche auf Gebietshoheit in der Antarktis geltend 529

Vgl. Kämmerer (1994), S. 68. Kämmerer (1994), S. 69. 531 Podehl (1993), S. 15; vgl. auch Wolfrum (1984), S. 32. 532 Vgl. BMU/AA/BMBF/BMWi (2011), S. 8; Kämmerer (1994), S. 70; Smeddinck (2006), S. 342; Watts (1992), S. 3; mit etwas abweichenden Angaben schon damals Wolfrum (1984), S. 32. 533 Vgl. Smeddinck (2006), S. 342. 534 Vgl. u. a. BMU/AA/BMBF/BMWi (2011), S. 8; Smeddinck (2006), S. 342; Summerhayes et al. (2009), S. 1; Wolfrum (1984), S. 32. 535 Vgl. statt vieler Delbück/Wolfrum (2002), S. 483 ff.; Proelß (2013), S. 401; Wolfrum (1984), S. 36 ff., 48. 536 Vgl. Proelß (2013), S. 400. 537 Vgl. Delbück/Wolfrum (2002), S. 478 f.; Joyner (1998), S. 14 ff.; Koivurova (2010), S. 32; Krüger (2000), S. 42; Proelß (2013), S. 400; Proelß/Blitza/Oliva (2013), S. 24; Rafii (2014a), S. 137; Smeddinck (2006), S. 342; Wolfrum (1984), S. 36 f. 538 Vgl. zum Begriff insb. Kämmerer (1994), S. 87 ff.; auch Proelß (2013), S. 400 f.; Proelß/Blitza/Oliva (2013), S. 24. 530

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B. Grundlagen

gemacht.“ 539 Der Antarktisvertrag nimmt damit eine „Einigung über die Nichteinigung“ 540 vor, mit der bis heute alle Akteure leben können. Zusammenfassend deckt der Begriff „Antarktis“ für die Zwecke dieser Arbeit (a) das antarktische Festland, (b) die dominierenden Eisschelfe sowie (c) alle Gewässer ab, die sich südlich des 60. Breitengrades befinden. Auf die verschiedenen, kursierenden definitorischen Ansätze, die Diskussionen um den Einbezug der Meere und die Konflikte um nationalstaatliche claims wurde hingewiesen. b) Nutzung und Bedeutung Die Antarktis weist einige physikalische Besonderheiten auf, die ihre Nutzungsmöglichkeiten stark einschränken: Dass die kontinentale Landmasse fast vollständig von einer mächtigen Eisschicht bedeckt ist, wurde bereits aufgezeigt. Der Grund hierfür ist, dass die Antarktis extrem kalte und trockene Bedingungen kennt, die man als „polares Wüstenklima“ 541 beschreibt: Je nach Region beträgt die Durchschnittstemperatur bis zu –30 ëC;542 Tiefpunkte werden mit rund –90 ëC angegeben.543 Im auf die europäischen Sommermonate fallenden antarktischen Winter geht die Sonne nicht auf,544 zudem treten Winde von bis zu 250 km/h Stärke auf.545 Diese Bedingungen haben zur Folge, dass sich Leben nur begrenzt entwickeln konnte: So gibt es kaum einheimische Tierarten;546 auch eine permanente Bevölkerung gibt es nicht.547 Eine Ausnahme bilden die den Kontinent umgebenden Gewässer, in denen eine differenzierte und entwickelte Tier- und Pflanzenwelt vorzufinden ist.548 Trotz der aufgelisteten Determinanten lassen sich einige typische Nutzungsformen identifizieren:549 (1) Die wichtigste Nutzungsform der Antarktis ist zweifelsohne die wissenschaftliche Forschung.550 Der Wert der Antarktis als Forschungsstandort liegt 539

Art. IV Abs. 2 S. 2 AV. Krüger (2000), S. 43. 541 Vgl. Podehl (1993), S. 14; Wolfrum (1984), S. 32. 542 Vgl. Smeddinck (2006), S. 342. 543 Vgl. m.w. N. Bastmeijer (2003), S. 3; Podehl (1993), S. 14; Wolfrum (1984), S. 32. 544 Vgl. Podehl (1993), S. 15. 545 Vgl. Bastmeijer (2003), S. 3. 546 Vgl. Smeddinck (2006), S. 342. 547 Vgl. Larminie (1991), S. 80; Podehl (1993), S. 27; Smeddinck (2006), S. 342; Watts (1992), S. 3; Wolfrum (1984), S. 32. 548 Vgl. zur maritimen Artenvielfalt u. a. DFG (2005), S. 48 ff.; Knox (1983), S. 26 ff.; Podehl (1993), S. 16 f.; Turner et al. (2009), S. 281; Wolfrum (1984), S. 32. 549 Vgl. für die wesentlichen Nutzungskategorien insb. Basberg (2005); Kämmerer (1994), S. 101 ff.; Podehl (1993), S. 20 ff.; Wolfrum (1984), S. 30 ff. 550 Vgl. zur Dominanz Bastmeijer (2003), S. 5; Kämmerer (1994), S. 101; Podehl (1993), S. 20 ff.; Proelß/Blitza/Oliva (2013), S. 34; m.w. N. schon Wolfrum (1984), S. 36; Wolfrum (1997), S. 337. 540

III. Problemfelder

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darin, dass sie – im Vergleich zu anderen Erdstandorten – vergleichsweise unberührt und deshalb frei von verzerrenden Einflüssen ist.551 Dies bietet optimale Bedingungen für vielfältige Forschungsfelder, darunter die Auseinandersetzung mit meteorologischen, biologischen, geologischen und physischen Problemen und Zusammenhängen.552 Die große Bedeutung der Antarktisforschung wird allerdings erst durch den Umstand verdeutlicht, dass die Antarktis – wie auch die Hohe See – einen immensen Einfluss auf das Klima unserer Erde hat:553 „Aufgrund ihrer einzigartigen physikalischen Natur spielt die Antarktis [. . .] eine herausragende Rolle für das gesamte Erdklima. Ihre besondere Bedeutung erhält die südpolare Landmasse als wissenschaftliches Forschungslabor, einmal zur Erforschung der Antarktis selbst und ihrer globalen Bedeutung, zum anderen zur Beobachtung weltweiter Umweltveränderungen.“ 554

Der Grund hierfür liegt darin, dass das Erdklima durch „thermodynamische Wechselwirkungen sowie durch den Stoffaustausch zwischen Ozeanen und Atmosphäre“ 555 geprägt ist. Ein Zentrum dieser Vermischungsprozesse befindet sich in der Antarktis. Der Kontinent beherbergt nämlich 90% des weltweit existenten Eises und damit rund 70% des Frischwasservorrats.556 Umwelt- und Klimaveränderungen in der Antarktis hätten damit globale Auswirkungen: Das langfristige Szenario des vollständigen Abschmelzens des antarktisches Eises etwa hätte einen weltweiten Meeresspiegelanstieg von mehr als 60 m557 zur Folge und schon für das laufende Jahrhundert werden durch antarktische Schmelzprozesse verursachte Meeresspiegelanstiege zwischen 1 und 37 cm errechnet.558 Vor diesem Hintergrund entwickelte sich die Antarktisforschung rasch: Sie wird von 29 Staaten in mehr als 80 Forschungsstationen betrieben, in denen im Sommer ca. 4.000 Wissenschaftler gleichzeitig tätig sind.559 Dies hat den kontinuierlichen Ausbau der Versorgungsinfrastruktur zur Folge.560 (2) Neben der in der Regel nicht-kommerziellen Forschung existieren auch kommerzielle Nutzungsmöglichkeiten.561 In dieser Gruppe spielt der Tierfang

551 Vgl. Cousteau/Charrier (1992), S. 6; Podehl (1993), S. 20; Proelß/Blitza/Oliva (2013), S. 34; Wolfrum (1997), S. 337. 552 Vgl. für einen Überblick DFG (2005); auch Butler (1977), S. 36 ff.; Laws (1987), S. 28 ff.; Podehl (1993), S. 20 ff. 553 Vgl. u. a. Cousteau/Charrier (1992), S. 6; Kennicutt (2011), S. 155; Krüger (2000), S. 5; Proelß (2013), S. 401; Thiede (2011), S. 161. 554 Podehl (1993), S. 27. 555 Podehl (1993), S. 21. 556 Vgl. Kennicutt (2011), S. 155. 557 Vgl. Kennicutt (2011), S. 155. 558 Vgl. Levermann et al. (2014), S. 271. 559 Vgl. zu den im Detail abweichenden Zahlen Bastmeijer (2003), S. 5; Smeddinck (2006), S. 342; Umweltbundesamt (2013a). 560 Vgl. Smeddinck (2006), S. 342 f.

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die größte Rolle. Die älteste wirtschaftliche Nutzungsform des Kontinents stellte die Pelzrobbenjagd dar; sie wurde seit dem frühen 19. Jahrhundert im Gebiet der Antarktis durchgeführt.562 Die Intensität der Jagdaktivitäten führte dazu, dass die Bestände nahezu ausgerottet wurden und die Robbenjagd zurückgefahren wurde.563 Seit dem frühen 20. Jahrhundert wurde unter unterschiedlichen Flaggen aktiv Walfang betrieben,564 der sogar zum Bau permanenter Walfangstationen in der Antarktis führte.565 Wie schon bei den Pelzrobben kam es auch bei den Walen bald zum Bestandsschwund, weshalb auch der Walfang spätestens seit den 1960er Jahren an Bedeutung verlor.566 Seitdem bildet die Ausbeutung der Krill- und Fischbestände im antarktischen Meer den alleinigen Schwerpunkt der Tierjagd.567 Insb. die Ausbeutung der Krillbestände wird kritisch gesehen, da er am Anfang der antarktischen Nahrungskette steht und eine Überfischung den Bestandsschwund anderer Arten nach sich ziehen könnte.568 (3) Beim Antarktistourismus handelt es sich um eine vergleichsweise neue, kommerzielle Nutzungsart des staatsfreien Raums. Antarktischen Tourismus gibt es seit den späten 1950er Jahren, seit Ende der 1960er Jahre regelmäßig.569 Es folgte seit den 1980er Jahren ein immenser Besucheranstieg von mehr als 600% binnen 20 Jahren.570 Seit 1992 finden jährlich mehr Touristen als Wissenschaftler den Weg in die Antarktis,571 so dass inzwischen wohl bis zu 40.000 Menschen pro Jahr572 den Kontinent besuchen – mit weiterhin steigender Tendenz. Die Expeditionen werden traditionell per Schiff und heute zusätzlich auch per Flugzeug durchgeführt;573 sie schließen inzwischen auch sportliche Outdoorerlebnisse wie Marathonläufe, Camping, Tauchen oder Skifahren mit ein.574 561 Vgl. für die „besondere wirtschaftliche Bedeutung“ gerade der antarktischen Gewässer Wolfrum (1984), S. 33. 562 Vgl. Basberg (2005), S. 7; Podehl (1993), S. 22. 563 Vgl. zum Verlust an Bedeutung Delbrück/Wolfrum (2002), S. 494; Podehl (1993), S. 22; Wolfrum (1984), S. 33. 564 Vgl. Basberg (2005), S. 9 f.; m.w. N. Wolf (1991), S. 236. 565 Vgl. Podehl (1993), S. 22 f. 566 Vgl. Basberg (2005), S. 9 f.; Delbrück/Wolfrum (2002), S. 494; Podehl (1993), S. 22 f. 567 Vgl. Basberg (2005), S. 10; Delbrück/Wolfrum (2002), S. 494 f.; Podehl (1993), S. 22; Wolf (1991), S. 237 f.; Wolfrum (1984), S. 33. 568 Vgl. statt vieler Joyner (1992), S. 221; mit der Beschreibung als „mittleres Glied“ auch Delbrück/Wolfrum (2002), S. 495. 569 Vgl. zu den Anfängen Basberg (2005), S. 13; Bastmeijer (2003), S. 5; Kämmerer (1994), S. 120 f.; Nicholson (1986), S. 191. 570 Vgl. Verbitsky (2013), S. 278. 571 Vgl. Bastmeijer (2003), S. 5; Lee (2005), S. 89. 572 Vgl. Landau (2011), S. 242. 573 Vgl. Boczek (1988), S. 457 ff.; Kämmerer (1994), S. 121. 574 Vgl. m.w. N. Bastmeijer (2003), S. 5, 261 f.; auch mit einzelnen Beispielen Smeddinck (2006), S. 343.

III. Problemfelder

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(4) Schließlich werden in der Antarktis Rohstoffvorkommen vermutet, die sie für den kommerziellen Abbau von Bodenschätzen – insb. Mineralien und Kohle – interessant erscheinen lassen.575 Auch die Ausbeutung von Erdöl und -gasvorkommen ist denkbar.576 Was genau und in welchem Umfang gefördert werden kann, ist noch nicht bekannt, denn der Antarktisbergbau stellt bisher eine „potenzielle“ Nutzungsform dar. Ein Grund hierfür liegt in den beschriebenen Besonderheiten des Kontinents: Da die Antarktis fast vollständig von einer Eisschicht bedeckt ist, sind die Ressourcen entweder nicht zugänglich oder aber nicht lukrativ.577 Analog zur Ausbeutung von Ressourcen auf dem Meeresboden578 heißt das nicht, dass nicht technologischer Fortschritt, völkerrechtliche Umschwünge oder die Rohstoffknappheit dazu führen können, dass sich Antarktisbergbau in Zukunft rechnen könnte. Schon vor mehr als 30 Jahren resümierte Wolfrum, dass die wirtschaftliche Bedeutung der Antarktisbodenschätze „außer Zweifel“ 579 stehe.580 Vor diesem Hintergrund verwundert es, dass es hierzu bisher noch nicht gekommen ist. Trotzdem prägt schon die potenzielle Nutzung der Antarktis zur Rohstoffgewinnung ihre Bedeutung: Sie ist sicher ein Grund dafür, dass die claimants581 beharrlich ihre Gebietsansprüche vertreten. Die Gesamtschau der aufgezeigten antarktischen Nutzungskomplexe verdeutlicht, dass die Forschungstätigkeit die Hauptrolle spielt: Wissenschaftliche Forschung in der Antarktis ist aufgrund der einzigartigen Umweltbedingungen nicht durch andere Forschungsstandorte zu ersetzen und daher längst etabliert. Die kommerzielle Antarktisnutzung wiederum befindet sich in einem Wandel – am Beispiel des Tourismus – oder hat – am Beispiel der Ausbeutung von Ressourcen – noch nicht einmal begonnen, so dass davon auszugehen ist, dass die Bedeutung dieses staatsfreien Raums künftig noch steigen wird. Doch schon die gegenwärtige Antarktisnutzung birgt Probleme für die antarktische Umwelt. c) Umweltverschmutzung Zur Systematisierung der Umweltverschmutzung in der Antarktis bieten sich unterschiedliche Zugänge an: Die Abgrenzung dieses staatsfreien Raums582 hat gezeigt, dass es sich um einen heterogenen Raum handelt, der sowohl das Festland mitsamt seinen Eismassen als auch das antarktische Meer umfasst. Dieser Systematik entsprechend ließe sich nicht nur die Nutzung, sondern auch die Um575 576 577 578 579 580 581 582

Vgl. Basberg (2005), S. 14; Wolf (1991), S. 238 f.; Wolfrum (1984), S. 34 f. Vgl. Podehl (1993), S. 26; m.w. N. Wolf (1991), S. 239; Wolfrum (1984), S. 34 f. Vgl. Wolf (1991), S. 239. Siehe zu dieser Nutzungsform Abschnitt B.III.2.b) dieser Arbeit. Wolfrum (1984), S. 35 insb. mit Blick auf Öl- und Gasvorkommen. Vgl. für eine skeptischere Einschätzung Wolf (1991), S. 239. Siehe zu diesen Ansprüchen Abschnitt B.III.3.a) dieser Arbeit. Siehe für die Definitionen Abschnitt B.III.3.a) dieser Arbeit.

96

B. Grundlagen

weltverschmutzung je nachdem, ob der antarktische Kontinent oder die Hohe See südlich des 60. Breitengrades betrachtet wird, unterscheiden. Die von den unterschiedlichen Nutzungsformen ausgehende Verschmutzung wirkt sich im Ergebnis jedoch sowohl im Wasser als auch an Land aus. Allerdings ist bekannt, dass die Verschmutzungsanfälligkeit im Bereich der antarktischen Gewässer niedriger ist als in den wenigen eisfreien Festlandregionen, die die höchste Störungssensibilität aufweisen.583 Alternativ ließen sich – wie etwa beim Beispiel der Hohen See – Kategorien der Verschmutzung danach bilden, ob diese Verschmutzung ihren Ursprung im staatsfreien Raum selbst oder außerhalb hat. Erst jüngst wurde belegt, dass die Verschmutzung der Antarktis bis in das Jahr 1889 – und damit lange vor der ersten Südpolexpedition – nachzuweisen ist.584 Das bedeutet, dass die Antarktis immer schon mittelbaren Umweltbelastungen ausgeliefert war, die ihren Ursprung nicht im staatsfreien Raum selbst hatten. Während dieser Befund bei der Bewertung der Umweltschutzmaßnahmen mitzudenken ist, schmälert er nicht die Rolle der unmittelbaren Verschmutzung vor Ort, die hier im Vordergrund steht. Die Antarktis ist aufgrund ihrer Charakteristika „extrem anfällig für Umweltbelastungen“ 585. Das meint erstens, dass sich der staatsfreie Raum aufgrund seiner Menschenfeindlichkeit in der Vergangenheit regelmäßiger Einflussnahme durch den Menschen entzogen hat. Butler bezeichnete die Antarktis daher einst als die sauberste Umwelt der Welt – als „benchmark for purity“.586 Vor dem Hintergrund dieser Reinheit haben schon kleinste Partikel – ganz zu schweigen von größeren Elementen, wie noch zu zeigen ist – einen vergleichsweise höheren Einfluss als in anderen Regionen der Welt. Zweitens ist dieser erhöhte Einfluss nicht nur kosmetisch: Die weißen und somit leicht zu verschmutzenden Eisflächen verdunkeln und nehmen dadurch Wärme auf – die Temperatur steigt. Schon dieser Effekt hat erhebliche Auswirkungen: Das antarktische Eis schmilzt, was nicht nur Auswirkungen auf die Wolkenentstehung,587 sondern auch auf den Meeresspiegel hat.588 Drittens besitzt auch die Antarktis – wie schon der Weltraum – nur sehr begrenzte Fähigkeiten zur Selbstreinigung,589 was die Anfälligkeit des staatsfreien Raums noch einmal erhöht. Eine – wenngleich kurzfristige – Verschmutzung des Raums durch den Menschen hat potenziell langfristige Auswirkungen.590 583

Vgl. Kämmerer (1994), S. 71 f. Vgl. jüngst die Studie von McConnell et al. (2014). 585 Krüger (2000), S. 5. 586 Butler (1977), S. 39. 587 Vgl. zum ganzen Effekt Smeddinck (2006), S. 342. 588 Vgl. Wolfrum (1997), S. 337. 589 Vgl. Smeddinck (2006), S. 342; auch bereits Wolfrum (1984), S. 30. 590 Vgl. zum Zusammenhang zwischen „local pollution“ und seinen Folgen etwa Cousteau/Charrier (1992), S. 6. 584

III. Problemfelder

97

Dieses Wissen lässt den Schluss zu, dass der wesentliche „Hebel“ der antarktischen Umweltverschmutzung das Ausmaß ihrer Nutzung vor Ort ist. Anders als Weltraum und Hohe See wird die Antarktis nicht grob fahrlässig – etwa durch militärischen Testbetrieb591 oder die Verklappung von Müll592 – verschmutzt. Das Hauptproblem ist vielmehr ihre Nutzung als solche, die immer auch Verschmutzung mit sich bringt. Dabei spielt es keine Rolle, ob die lokale Einflussnahme durch den Menschen im Rahmen eines touristischen oder wissenschaftlichen Aufenthaltes erfolgt – sie stellt in jedem Fall ein Risiko dar,593 welches jedoch trotz allem zuweilen vermeidbar wäre. Ursächlich sind etwa Rußpartikel, die durch das Verbrennen von Treibstoff – zum Zwecke des Transportes zur Antarktis z. B. auf Schiffen oder vor Ort z. B. auf Schneemobilen – entstehen, das Einbringen von Müll – ob von Touristen oder Forschungsstationen –, der Verlust von Ölpartikeln – insb. durch die Schifffahrt im antarktischen Meer – und Abwasser jeder Art.594 Die schädlichen Folgen eines immer aktiveren Tourismus – durch den damit verbundenen Anstieg an Abgasemissionen und Müll – liegen auf der Hand und werden in der Öffentlichkeit moniert.595 Hinzu kommt, dass mit jedem touristischen Verkehr auch das Risiko von Transportunfällen steigt. Noch immer wird der Großteil touristischer Transporte per Schiff abgewickelt und die dabei zurückzulegenden Streckenabschnitte sind risikobehaftet.596 Hierdurch steigt auch die Gefahr von Schiffsunglücken, die wiederum die Umwelt nachhaltig verschmutzen. Beispielhaft wird immer wieder das 1989 gesunkene Touristenschiff „Bahia Paraiso“ genannt. Es sank nahe Anvers Island (deutlich südlich des 60. Breitengrades) und 550–600 m3 Diesel wurden freigesetzt.597 Bei aller Kritik am Antarktistourismus wird häufig übersehen, dass auch die Vielzahl an Forschungsstationen und Wissenschaftlern trotz aller Vorsichtsmaßnahmen bei ihrer Arbeit Verschmutzung verursachen.598 Moderne Forschungsstationen sind riesige Anlagen, wie Abb. 4 von der neuen und mit allen erdenklichen Umweltschutzsystemen ausgestatteten deutschen Neumayer-Station verdeutlicht.

591

Siehe für dieses Weltraum-Beispiel Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit. Siehe für dieses Hohe See-Beispiel Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit. 593 Vgl. zu „all human activity“ Cousteau/Charrier (1992), S. 6; oder „of whatever nature“ Nicholson (1986), S. 193. 594 Vgl. zu Verschmutzungsszenarien u. a. Butler (1977), S. 39; Turner et al. (2009), S. 280. 595 Vgl. u. a. McGuirk (2013). 596 Vgl. Verbitsky (2013), S. 281. 597 Vgl. Turner et al. (2009), S. 280; Verbitsky (2013), S. 281. 598 Vgl. u. a. Turner et al. (2009), S. 280. 592

98

B. Grundlagen

Abb. 4: Antarktische Forschungsstation Neumayer III (Quelle: Alfred-Wegener-Institut/Stefan Christmann CC-BY 4.0)

Derartige Anlagen umfassen mehr als 4.500 m2 Nutzfläche auf einigen Etagen und mehrere Tausend Tonnen Gewicht.599 Bastmeijer weist vor diesem Hintergrund darauf hin, dass das spontan von einer „Forschungsstation“ entstehende Bild überdacht werden muss. „A ,station‘ is not just one small building like Scott’s hut; most stations are complexes of buildings, including laboratories, sleeping accommodations, recreational facilities, installations to melt ice for fresh water, storage of oil and garages. The stations require many logistical support activities, such as transport of food, fuel and personnel, removal of locally produced wastes and maintenance of the station and vehicles.“ 600

Gerade rund um Forschungseinrichtungen ist die Umweltbelastung in Form von Öl- und Treibstoffpartikeln erhöht, wie Messungen am Beispiel der argentinischen Station „Jubany“ nachgewiesen haben.601 Auch wenn jüngere Stationen nach modernsten Standards arbeiten, lässt sich ein schädlicher Einfluss trotzdem nicht vermeiden: „Several accidental spills of oil, lubricants and foreign chemical compounds have occurred at and around Antarctic stations“ 602. Die durch technologischen Fortschritt verbesserten Lebensbedingungen führen dazu, dass Forscher längere Aufenthaltszeiten haben – insb. im Vergleich zu touristischen Be-

599 600 601 602

Vgl. AWI (o. J.). Bastmeijer (2003), S. 5. Vgl. Güroff (o. J.). Turner et al. (2009), S. 280.

III. Problemfelder

99

suchern.603 Das wiederum hat eine quantitative Verstärkung der Belastung zur Folge. Die aufgeführten Verschmutzungstypen mögen keine qualitativen Spezifika des staatsfreien Raums aufweisen und würden in allen anderen Regionen der Erde möglicherweise genauso auftreten. Die Besonderheit liegt jedoch in den Folgen, die sie in der Antarktis aufgrund ihrer ökologischen Verwundbarkeit erwirken. Potenziert wird das Problem ferner durch den Umstand, dass sich die Nutzung der Antarktis und damit auch die Präsenz des Menschen sowie die damit einhergehende Umweltverschmutzung im vergangenen Jahrhundert verdichtet hat; dieser Trend hält auch weiter an.604 Darüber hinaus bringt die Antarktisnutzung eine umweltschädliche Besonderheit mit sich – unbewusst und als „Nebenprodukt“ regulärer Nutzung: Es besteht die Gefahr, dass Touristen und Forscher gerade in den sensiblen eisfreien Regionen erheblichen Schaden anrichten, weil sie durch die rege Fluktuation in dieses Ökosystem nicht-heimische Arten einführen, die wiederum die wenigen heimischen Arten gefährden oder gar verdrängen können.605 Dieser Effekt tritt zuweilen unsichtbar ein, weil es dabei nicht nur um Pflanzen- und Tierarten geht, sondern auch um die Verschleppung von etwa Bakterien und Viren, die vormals in der Antarktis nicht existierten.606 Auch dies stellt eine relevante und ansteigende „Verschmutzung“ der natürlichen Antarktisumwelt dar – allerdings ist ihr Einfluss noch nicht umfassend untersucht.607 Obwohl die dargestellten Verschmutzungsfaktoren bekannt sind, ist die Datenlage zu den verschiedenen Faktoren und ihren Folgen für den staatsfreien Raum noch immer schwach: „Antarctic ecology as a field is still very young and currently under consolidation“ 608, wie eine jüngste Metastudie nachweist. Klar ist jedoch, dass die Antarktis schon jetzt unter den aufgezeigten Umweltbelastungen leidet und die Belastung künftig noch zunehmen wird.609 Wolfrum hat bereits 1997 zusammenfassend festgestellt, dass es insgesamt drei Motive für einen dringenden Handlungsbedarf gibt – Bereiche, die durch Umweltverschmutzung in der Antarktis besonders gefährdet sind: „Im Zentrum der Umweltschutzbestrebungen steht die Sorge, daß ökologische Veränderungen in der Antarktis schwerwiegende Auswirkungen auf das Klima der Südhemisphäre haben und insbesondere ein Abschmelzen des Eises zu einem Anstieg 603

Vgl. Turner et al. (2009), S. 280. Siehe zur Nutzung Abschnitt B.III.3.b) dieser Arbeit. 605 Vgl. Kämmerer (1994), S. 71. 606 Vgl. zu Störung durch fremde Arten Turner et al. (2009), S. 281 f.; Verbitsky (2013), S. 280. 607 Vgl. m.w. N. Chown et al. (2012), S. 158. 608 Acuña-Rodríguez et al. (2014), S. 593. 609 Vgl. zum Tenor bei Chown et al. (2012). 604

100

B. Grundlagen

des Meeresspiegels weltweit führen müßte. Darüber hinaus besteht der Wunsch, die einmalige Tier- und Pflanzenwelt auf dem antarktischen Festland und in den es umgebenden Seegebieten zu bewahren [. . .]. Neben diese rein ökologischen Motive tritt das Interesse, die Antarktis weiterhin vorrangig für in dieser Region absolut dominierende Nutzung – die wissenschaftliche Forschung – zu sichern.“ 610

Ähnlich wie am Beispiel des Weltraums wird deutlich: Wenn die Antarktisumwelt weiterhin in gleichem Maße oder stärker verschmutzt wird, wird dies negative Auswirkungen auf ihre Nutzung und überdies weltweite Folgen haben. Diese Situation übt Druck auf die Antarktisakteure und internationale Organisationen aus, Lösungen vorzuschlagen.611 4. Zwischenfazit: drei regimeanalytische Problemfelder Im Zentrum dieser Arbeit steht die Frage nach der Einbindung der EU in Umweltschutzregime in staatsfreien Räumen. Um Regime überhaupt nachweisen zu können, bedarf es der Identifikation von issue areas612, die als Problemkerne internationaler Regime beschrieben wurden. Sie klar umrissen zugrunde zu legen, schärft den Fokus der Analyse. Das Kapitel B.III. diente der komprimierten Abgrenzung der drei Räume sowie der Systematisierung ihrer Nutzungs- und schließlich auch ihrer Verschmutzungsschwerpunkte. Das sich aus der Analyse ergebende Bild zeigt wie erwartet eine Problemfeldheterogenität, die es rechtfertigt, von drei getrennten – wenngleich „verwandten“ – Problemfeldern zu sprechen. Je nach untersuchtem staatsfreien Raum ist die Ausprägung der jeweiligen Umweltverschmutzung unterschiedlich: Was das Problemfeld „Umweltverschmutzung des Weltraums“ angeht, zeigte sich, dass es vor allem in der immer stärkeren Belastung durch space debris besteht, welcher nicht nur eine Folge allgemeiner Raumfahrt, sondern auch fahrlässiger Missionen ist. Das Problemfeld „Umweltverschmutzung der Hohen See“ besteht vor allem in der Verschmutzung in Folge der Schifffahrt sowie in den Beeinträchtigungen durch die Müllbelastung auf Hoher See. Weitere Verschmutzungsquellen werden erst perspektivisch hinzukommen. Das Problem „Umweltverschmutzung der Antarktis“ ist dadurch gekennzeichnet, dass dieser staatsfreie Raum besonders „rein“ ist und menschliche Einflussnahme – ganz gleich ob im Rahmen eines touristischen oder wissenschaftlichen Aufenthaltes – automatisch Umweltverschmutzung mit sich bringt. Problematisch für die Antarktis ist ferner das Risiko des Einbringens fremder Arten. Trotz aller Unterschiede zeigen sich in den Problemfeldern einige Gemeinsamkeiten: Erstens bringt die Menschenfeindlichkeit mit sich, dass alle drei Räume 610

Wolfrum (1997), S. 337. Vgl. Chown et al. (2012), S. 15. 612 Siehe zur theoretischen Bedeutung Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 611

IV. Zwischenergebnis: Analyseschema

101

von besonderer „Reinheit“ geprägt waren und teilweise noch immer sind. Die in den staatsfreien Räumen langanhaltende Unberührtheit macht die menschliche Verschmutzung stärker sichtbar als in bevölkerten Räumen. Es zeigt sich, dass der Großteil der Verschmutzung erst mit der vergleichsweise späten Erschließung der drei Räume durch den Menschen entstand. Zweitens eint alle drei Räume eine Nutzungsverdichtung in den letzten Jahrzehnten. Nicht nur werden alle drei Räume – in jeweils unterschiedlicher Weise – schon heute immer dichter frequentiert; auch ist zu erwarten, dass künftig weitere Nutzungsformen hinzukommen werden: Weltraum, Hohe See und Antarktis weisen allesamt weitere Nutzungspotenziale, etwa in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung, Tourismus oder der Ausbeutung von Bodenschätzen, auf. Drittens zeigt sich bei der Analyse der Verschmutzungsquellen aller drei staatsfreien Räume eine Dualität zwischen „regulärer“ und „unnötiger“ Einwirkung. Weltraum, Hohe See und Antarktis werden in natürlicher Folge einer jeden Nutzung durch den Menschen verschmutzt: Trotz aller Vorsicht verursacht jeder Raumtransport space debris, jede kommerzielle Tankerfahrt Abgase und jede antarktische Forschungsstation Abfallstoffe, die vor Ort Schaden anrichten. Zusätzlich zu diesen „Nebeneffekten“ der Nutzung zeigt sich jedoch, dass die Verschmutzung staatsfreier Räume auch fahrlässig erfolgt, etwa beim Test von ASATs, bei der bewussten Verklappung von Müll auf Hoher See oder bei unnötigen Tourismusformen in der Antarktis. Alle drei staatsfreien Räume sind sowohl „regulärer“ als auch „fahrlässiger“ Umweltverschmutzung ausgesetzt, wenngleich die Grenzen zwischen beiden Kategorien fließend sind. Viertens schließlich sind alle drei staatsfreien Räume von größter Bedeutung nicht nur für einzelne Staaten, internationale Organisationen oder Eliten, sondern für die Allgemeinheit. Diese immense Bedeutung ergibt sich jeweils aus der Nutzung oder aber der Beschaffenheit der Räume: Weltrauminfrastruktur wurde als „kritische Infrastruktur“ beschrieben, die unerlässliche Beiträge für moderne Gesellschaften leistet. Über die Hohe See wird ein Großteil des Welthandels abgewickelt und die Antarktis beherbergt derart viel Wasser, dass ihre klimatische Stabilität für den Meeresspiegel ausschlaggebend ist. Deutlich wurde, dass die Umweltverschmutzung in den staatsfreien Räumen ein Risiko für die Nutzung bzw. Stabilität dieser Räume darstellt. Dieser Zusammenhang zwischen Umweltverschmutzung in staatsfreien Räumen und den daraus resultierenden potenziellen Einschränkungen und Bedrohungen eint die drei regimeanalytischen Problemfelder.

IV. Zwischenergebnis: Analyseschema Den Ausgangspunkt bildete die Annahme, dass die EU getreu ihrer Selbstzuweisung ein „globaler Akteur“ ist. Kapitel B.I. ging dieser Annahme nach, operationalisierte den Begriff „globaler Akteur“ und wandte ihn auf die Union im Allgemeinen an. Schnell zeigte sich, dass die Union in ihrer Außendimension zwar über das „Rüstzeug“ eines globalen Akteurs verfügt, sich dieses Rüstzeug jedoch

102

B. Grundlagen

von Politikfeld zu Politikfeld unterscheidet. Das Politikfeld „Umwelt“ stellt einen Querschnittsbereich dar, der zahlreiche Themen und Regionen umfasst. Während die Union in einigen Bereichen als globaler Akteur auftritt, kommt sie diesem Anspruch in anderen (noch) nicht nach. Ein Forschungskonzept, das die hierdurch erforderliche Fallstudienüberprüfung strukturiert und vergleichbar macht, ist die Regimeanalyse.613 Kapitel B.II. führte sodann in dieses Forschungskonzept ein, definierte den Begriff des internationalen Regimes, skizzierte die Grundlagen der Regimeforschung und arbeitete relevante Untersuchungsgegenstände der Regimeanalyse heraus. Aus dieser Betrachtung des theoretischen Fundaments dieser Arbeit leitete sich das regimeanalytische Raster für die drei Fallstudienüberprüfungen ab: Es orientiert sich an den in der Krasnerschen Konsensdefinition614 verankerten Strukturelementen – Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren – und fügt ihnen noch eine Analyse eines Regimeakteurs hinzu, um die Einbindung der Union in das jeweilige Regime ermitteln zu können. Das Forschungskonzept der Regimeanalyse bietet das Raster für die Sichtbarmachung von Problemlösungsansätzen. Die Identifikation einer spezifischen issue area615 ist deshalb zugleich Bestandteil und Grundlage einer jeden Regimeanalyse. Der Herleitung der in dieser Arbeit fokussierten issue areas diente Kapitel B.III. Es zeigte sich, dass Umweltverschmutzung in den drei staatsfreien Räumen zwar Gemeinsamkeiten aufweist, in ihrer jeweiligen Erscheinungsform jedoch schon aufgrund der physikalischen Gegebenheiten unterschiedlich ist. Abb. 5 ordnet die drei Problemfelder in den Analyseansatz ein. Die Grundlagen für die drei regimeanalytischen Fallstudien sind damit vollständig gelegt. Das Analyseschema dieser Arbeit ergibt sich folgerichtig aus der Vernetzung der wichtigsten regimeanalytischen Untersuchungsgegenstände mit den abgesteckten issue areas:616 In Kapitel C. werden jeweils für Weltraum617, Hohe See618 und Antarktis619 einzelne Regimeanalysen durchgeführt, die jeweils Prinzipien, Normen, Regeln, Verfahren620 und die Einbindung der Union betrachten. Dieser Ansatz soll die Anstrengungen zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung transparent und schließlich vergleichbar621 machen. 613

Vgl. für eine wegweisende regimeanalytische Fallstudienarbeit Wolf (1991). Vgl. Krasner (1982), S. 186. 615 Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. 616 Vgl. ideengebend für diesen Ansatz die Arbeit von Wolf (1991), die – allerdings nicht auf Umweltschutz bezogen, sondern auf Ressourcenverteilung – ebenfalls Fallstudien u. a. zu den staatsfreien Räumen überprüft. 617 Siehe dazu Abschnitt C.I. dieser Arbeit. 618 Siehe dazu Abschnitt C.II. dieser Arbeit. 619 Siehe dazu Abschnitt C.III. dieser Arbeit. 620 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 621 Siehe für die Vernetzung dann Abschnitt C.IV. dieser Arbeit. 614

IV. Zwischenergebnis: Analyseschema

103

Akteur: EU

Internationalen Regimen können neben Staaten noch weitere Akteursgruppen angehören. Ein Beispiel hierfür sind internationale Organisationen. Im Fokus dieser Untersuchung steht die Einbindung der EU in die jeweiligen Regime.

„Verfahren“

Das Strukturelement „Verfahren“ umfasst alle dem Regime zur Verfügung stehenden Mechanismen in den Bereichen Institutionen und Beschlussfassung, TCBM und Monitoring, Konfliktbeilegung sowie Weiterentwicklung des Regimes.

„Regeln“

Das Strukturelement „Regeln“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind speziell, überprüfbar und konkret; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden.

„Normen“

Das Strukturelement „Normen“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind allgemein, generell und abstrakt; sie können sowohl verbindlich als auch unver bindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden.

„Prinzipien“

Das Strukturelement „Prinzipien“ umfasst Aussagen über die übergreifenden Zusammenhänge einer issue area. Prinzipien stellen den Ist- und Soll-Zustand gegenüber und bilden den „gemeinsamen Nenner“ – das „Warum?“ eines Regimes.

Problemfeld

Als Regimemerkmal wurde der Bezug auf ein international vernetztes Problemfeld – die sog. issue area – identifiziert. Das Problemfeld „Umweltverschmutzung“ ist für alle drei staatsfreien Räume jeweils separat herzuleiten. Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Belastung durch space debris in Folge regulärer Raumfahrt sowie mutwilliger Tests und Einsätzen von ASATs.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die kommerzielle Schifffahrt und die steigende Menge an eingespültem oder verbrachtem Müll.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die professionelle Antarktisforschung und den florierenden Antarktistourismus.

Weltraum

Hohe See

Antarktis

Abb. 5: Einordnung der drei issue areas in den regimeanalytischen Prüfansatz (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982])

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU I. Weltraum „It is an unfortunate reality that virtually all aspects of the exploration and use of outer space involve elements that are inherently damaging to the space environment [. . .]. Over time, and with the exponential growth of space activities, this has given rise to many (potential) environmental problems relating to space activities, as well as the question of whether, and how, such concerns can and should be addressed within the corpus of the international legal regulation of outer space. [. . .I]t is apparent from even a cursory reading of the basic instruments that the existing body of international space law does not provide a comprehensive legal framework for the protection of the environment of outer space [. . .].“ 1

In der zitierten Passage wird die Weltraumumweltsituation so zusammengefasst, wie sie sich aus Abschnitt B.III.1.c) ergibt: Jede Weltraumnutzung verursacht Verschmutzung – und diese Verschmutzung hat durch die Nutzungsverdichtung besorgniserregende Ausmaße angenommen. Die Autoren stellen die These auf, dass das Weltraumrecht dieser Problemlage nicht Herr wird. Da in staatsfreien Räumen kein Akteur für die Bearbeitung von Problemen exklusiv zuständig ist, stellt sich eine Reihe von Fragen: Gibt es ein den Akteuren gemeinsames Problembewusstsein? Umfasst das Völkerrecht tatsächlich gar keine wirksamen Regeln zur Bekämpfung der Weltraumumweltverschmutzung? Welche nichtrechtlichen Instrumente sollen eine Regelungslücke schließen? Und schließlich: Wie ist die Union mit ihrem globalen Akteursanspruch in dieses Fallbeispiel eingebunden? Das Analyseschema der Regimeforschung2 eignet sich dafür, die Gemengelage zu durchdringen und abzubilden: Die Verschmutzung des Weltraums ist – erstens – eine issue area3, für deren Bearbeitung kein Akteur exklusiv zuständig ist und die deshalb internationale Kooperation erforderlich macht. Die Regimeanalyse vermag solche problemfeldbezogenen Netzwerke zu erforschen und vergleichbar darzustellen. Es ist zu erwarten, dass zwischen den von einem Problem betroffenen Akteuren Verträge zu deren Bewältigung geschlossen werden – was nach der zitierten Passage nicht der Fall zu sein scheint. Die Regimeanalyse bie-

1 2 3

Bohlmann/Freeland (2013), S. 380. In der Tradition und Systematik von Krasner (1982), S. 186. Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185.

I. Weltraum

105

tet hier – zweitens – den Vorzug, dass sie über rechtliche Instrumente hinaus Elemente abfragt, die auch Beiträge zur Problembewältigung leisten. Die folgende Analyse erfasst die aktuelle Lage4, zeigt Entwicklungen in den der Regimeforschung entnommenen Kategorien5 „Prinzipien“, „Normen“, „Regeln“ und „Verfahren“ auf und ermittelt davon ausgehend die Rolle der EU als Regimeakteur. 1. Prinzipien Regimeanalytische „Prinzipien“ 6 geben Antworten auf die Frage nach dem „Warum?“ eines Regimes: Welche Zustandsänderung soll gemeinsam erreicht werden? Diesem Zweck diente bereits die Identifikation der issue area7 in Abschnitt B.III.1.c), weil sie den Ist-Zustand beschreibt: Demnach äußert sich die Verschmutzung des Weltraums durch space debris, der aufgrund der begrenzten Selbstreinigungsfähigkeit des Weltraums besonders nachhaltig wirkt. Die Weltraummüllbelastung ist zum einen natürliche Folge der Weltraumnutzung; zum anderen tragen fahrlässige Anwendungen von Antisatellitenwaffen (ASATs) zur Verschmutzung bei. Es wurde deutlich, dass die Weltraumverschmutzung eine Gefahr für die Weltraumnutzung darstellt. Doch haben die Akteure Weltraumverschmutzung überhaupt als Problem erkannt? Inwiefern wird Weltraumverschmutzung als gemeinsames Problem und Weltraumumweltschutz als gemeinsame Aufgabe verstanden? Bezüglich des Weltraums sind auf internationaler Ebene seit 1967 fünf einschlägige völkerrechtliche Verträge geschlossen worden,8 die von einigen von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UN) als Resolutionen beschlossenen „legal principles“ flankiert werden9. Den Auftakt des modernen Weltraumrechts bildete 1967 der „Weltraumvertrag“ 10 (WRV; 103 Ratifikationen11). Der Vertrag umfasst erstmals raumfahrtrechtliche Grundprinzipien – darunter etwa das Aneignungsverbot.12 Zum Corpus Iuris Spatialis13 gehören ferner 4 Vgl. für Vorüberlegungen zu einzelnen noch heute relevanten Instrumenten schon Hornung (2009), S. 36 ff., 41 ff. 5 Vgl. Krasner (1982), S. 186. 6 Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 7 Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. 8 Vgl. UNOOSA (2005), S. 3 ff.; für ihren Ursprung bei den Vereinten Nationen Wolf (1991), S. 185; Wolfrum (1984), S. 274. 9 Vgl. UNOOSA (2005), S. 39 ff. 10 BGBl. II 1969, S. 1967 ff. 11 Vgl. UNCOPUOS (2015a). 12 Vgl. hierzu etwa von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 17 ff. 13 Der Begriff beschreibt in der Literatur (etwa Su [2013], S. 50; Wins [2000], S. 30) das Weltraumrecht, bestehend aus den hier genannten völkerrechtlichen Verträgen. Er wird in der Folge in diesem Sinne als gegeben vorausgesetzt.

106

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

das „Weltraumrettungs- und -rückführungsübereinkommen“ 14 von 1968 (94 Ratifikationen15), das „Weltraumhaftungsübereinkommen“ 16 von 1972 (92 Ratifikationen17), das „Weltraumregistrierungsübereinkommen“ 18 von 1976 (62 Ratifikationen19) sowie der „Mondvertrag“ 20 von 1984 (MondV; 16 Ratifikationen21). Die aufgelisteten Denominationen machen deutlich, dass es bisher – trotz der dringlichen Lage – kein Spezialabkommen zum Schutz der Weltraumumwelt gibt, dem folglich kein Regimeprinzip entnommen werden kann. Das wesentliche Regimeprinzip verbirgt sich vielmehr in einem anderen Grundzug des Weltraumvertrags von 1967; er begründet nämlich die „Raumfahrtfreiheit“:22 „Outer space [. . .] shall be free for exploration and use by all States without discrimination of any kind, on a basis of equality and in accordance with international law, and there shall be free access to all areas of celestial bodies.“ 23 Diese Raumfahrtfreiheit umfasst sowohl das diskriminierungsfreie Recht aller Raumfahrtakteure auf Weltraumzugang als auch auf Forschung und Nutzung.24 Der Weltraumvertrag zielt darauf ab, den Weltraum allen Staaten zur Nutzung zu öffnen, was auch durch den Grundsatz des Aneignungsverbots in Art. II WRV unterstrichen wird. Im Weltraumvertrag gilt das „Primat des Schutzes nationaler Nutzungsinteressen“ 25 und alle weiteren Bestimmungen dienen mittelbar der Umsetzung dieses Primats. Diese Nutzungsinteressen werden allerdings zunehmend durch die Weltraumumweltverschmutzung gefährdet und auch eine vollständige Unnutzbarkeit ist zu befürchten. Eine intakte Weltraumumwelt ist insofern eine Voraussetzung für die Sicherung und Umsetzung der Raumfahrtfreiheit.26 Daraus folgt für das hier zu identifizierende Regimeprinzip, dass es beim Umweltschutz im Weltraum nicht etwa um den Erhalt der Umwelt zum Zwecke ihrer „Vielfalt“, „Unberührtheit“ oder „Ästhetik“ geht, sondern schlichtweg um die perspektivische Sicherstellung der diskriminierungsfreien Nutzung dieses staatsfreien Raums. 14

BGBl. II 1971, S. 237 ff. Vgl. UNCOPUOS (2015a). 16 BGBl. II 1975, S. 1209 ff. 17 Vgl. UNCOPUOS (2015a). 18 BGBl. II 1979, S. 650 ff. 19 Vgl. UNCOPUOS (2015a). 20 UNOOSA (2005), S. 39 ff. 21 Vgl. UNCOPUOS (2015a). 22 Vgl. zur „Weltraumfreiheit“ Wolfrum (1984), S. 278 ff.; zur „Staatenfreiheit“ als Prinzip Wolf (1991), S. 204. 23 Art. I Abs. 2 WRV. 24 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 20; im Detail zu Art. I Abs. 2 WRV Hobe (2009), Art. I WRV, Rn. 34 ff.; auch bereits Wolfrum (1984), S. 279. 25 von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 111. 26 Vgl. für dieses Spannungsverhältnis zwischen Nutzungsfreiheit und Verschmutzung Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 190; Viikari (2008b), S. 58 f. 15

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„Es steht im Widerspruch zu den vorgenannten Prinzipien, wenn ein Raumfahrt betreibender Staat andere Voraussetzungen findet als andere Staaten und diese Veränderungen auf das Verhalten eines Staates zurückzuführen sind. Art. I WRV enthält damit das Grundprinzip des Umweltschutzes: die bestehende Umwelt soll bewahrt bleiben, damit Veränderungen zum Nachteil der Staaten vermieden werden [. . .].“ 27

Das Regimeprinzip besteht folglich im Schutz der Weltraumumwelt zugunsten der diskriminierungsfreien Weltraumnutzung und nicht zugunsten des Erhalts der Umwelt selbst.28 Vor dem historischen Hintergrund der Verabschiedung des Weltraumvertrags ist das nicht verwunderlich: Zum damaligen Zeitpunkt war die rasche Entwicklung der Weltraumtechnologie nicht zu erwarten; deshalb war auch nicht absehbar, dass die Verschmutzung des Weltraums zum Problem werden könnte.29 Stattdessen drohte der Weltraum zu einem Austragungsort des „Kalten Krieges“ zu werden,30 so dass die damaligen Weltraumakteure zunächst auf die völkerrechtliche Sicherstellung des gleichberechtigten Zugangs und der friedlichen Nutzung statt des Umweltschutzes abzielten. Erstaunlich ist hingegen, dass sich diese Wahrnehmung nach dem Ende des Kalten Krieges kaum geändert hat: Längst ist die Weltraumverschmutzung zu einer Gefahr für die Raumfahrt geworden; Anpassungen am geltenden Weltraumrecht und seinen Prinzipien wurden jedoch nicht vorgenommen. Die Weltraumakteure eint noch heute vor allem das Interesse, sich selbst die vielfältigen Nutzungsmöglichkeiten dieses staatsfreien Raums offen zu halten.31 Dieses Muster zu durchbrechen, könnte für die Umsetzung wirksamer Umweltschutzbestimmungen erforderlich sein. Dies wäre freilich mit hohen Hürden verbunden, weil die Akteure dann auch mehr rechtliche, politische und ggf. finanzielle Verantwortung übernehmen müssten: „These means however, depend on users placing a high value on collective benefits and, thus, a high degree of self-restraint and self-regulation regarding irresponsible behavior that can undermine space governance.“ 32 Welche Optionen hierzu aktuell trotzdem bestehen und wie wahrscheinlich ihre Umsetzungen sind, wird jeweils in den Kategorien der Krasnerschen Regimestrukturelemente33 diskutiert.

27 Frantzen (1991), S. 610; Original enthält am Satzende eine Fußnote m.w. N. zu diesem Gedanken. 28 Vgl. Viikari (2008b), S. 60; zur Unterordnung vgl. auch Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 189. 29 Vgl. Bohlmann/Freeland (2013), S. 380; Viikari (2008a), S. 272; Viikari (2008b), S. 55. 30 Vgl. Bohlmann/Freeland (2013), S. 378 f.; zu den Begleitumständen Wolfrum (1984), S. 274 ff., 292. 31 Vgl. zum Gedanken der „tragedy of the commons“ Sadeh (2015), S. 25. 32 Sadeh (2015), S. 26. 33 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

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2. Normen Die Analyse regimeanalytischer „Normen“ 34 umfasst die Identifikation aller zwischen den Regimeakteuren vereinbarten, problemlösungsförderlichen Bestimmungen, solange diese eher allgemein und abstrakt sind: Was ist durch die Regimeakteure ganz grundsätzlich zu tun oder zu unterlassen, damit im Problemfeld im Sinne des Regimeprinzips Besserung eintritt? Was sind wesentliche Schritte auf dem Weg zu einem verbesserten Umweltschutz? Die Regimenormen können zwischen den Regimeteilnehmern sowohl im Rahmen von hard als auch in Form von soft law bzw. politisch vereinbart werden; die Regimeanalyse deckt bekanntlich beide Segmente ab. Die Analyse der Normenstruktur des Weltraumumweltschutzregimes untergliedert sich deshalb in die Auswertung des geltenden, einschlägigen Völkerrechts35 und die weiterer Normquellen im Bereich des soft law inklusive einer bisher nicht verabschiedeten hard law-Initiative36. Die Zuordnung zu diesen Abschnitten hängt also von der Frage der gegenwärtigen Rechtsverbindlichkeit ab. a) Verbindlich Der Corpus Iuris Spatialis formuliert einige wenige Normen im Sinne des Weltraumumweltschutzregimes, die das oben identifizierte Regimeprinzip ausführen: Dabei handelt es sich um die Art. IV und Art. IX WRV sowie Art. 3 und 7 MondV. Ein völkerrechtlicher Vertrag, der sich exklusiv mit dem Umweltschutz des Weltraums auseinandersetzen würde, existiert nicht. Auch wurde kein verbindliches Protokoll o. ä. entwickelt, das sich der Weltraumumwelt annehmen würde; es ist auch kein solches in Aussicht. Art. IX WRV und Art. 7 MondV stellen die einschlägigen „Umweltverträglichkeitsklauseln“ 37 des Weltraumrechts dar; ihnen sind Regimenormen bezüglich des Umweltschutzes zu entnehmen. Bedeutung kommt der erstgenannten Bestimmung schon aufgrund der im Vergleich zum Mondvertrag hohen Zahl an Ratifikationen des Weltraumvertrags zu: „In the exploration and use of outer space, including the Moon and other celestial bodies, States Parties to the Treaty shall be guided by the principle of co-operation and mutual assistance and shall conduct all their activities in outer space, including the Moon and other celestial bodies, with due regard to the corresponding interests of all other States Parties to the Treaty. States Parties to the Treaty shall pursue studies of outer space, including the Moon and other celestial bodies, and conduct

34 Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 35 Siehe dazu Abschnitt C.I.2.a) dieser Arbeit. 36 Siehe dazu Abschnitt C.I.2.b) dieser Arbeit. 37 Frantzen (1991), S. 610.

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exploration of them so as to avoid their harmful contamination and also adverse changes in the environment of the Earth resulting from the introduction of extraterrestrial matter and, where necessary, shall adopt appropriate measures for this purpose.“ 38

Satz 1 dieser im Weltraumvertrag einzigen dem Umweltschutz gewidmeten Bestimmung formuliert ein Kooperationsgebot, welches jedoch so allgemein formuliert ist, dass es der Umsetzung durch konkretere Bestimmungen bedarf.39 Das darin enthaltene Gebot stützt zunächst das in Abschnitt C.I.1. identifizierte Regimeprinzip: Es geht um die Wahrung der Interessen der Staaten und nicht um den Schutz der Weltraumumwelt als solcher. Satz 2 erfasst dann die erste „echte“ Regimenorm: Die Vertragspartner verpflichten sich, bei der Erforschung des Weltraums jede schädliche Kontamination zu vermeiden, was zweifelsohne umweltschützend wäre. Der Begriff „harmful contamination“ scheint dabei breit zu sein, erfasst er doch sowohl die unmittelbare als auch die mittelbare und sowohl die gerichtete als auch die fahrlässige, schädliche Beeinträchtigung der Weltraumumwelt.40 Der Weltraumvertrag trägt zur Klärung auch nicht weiter bei: Das Weltraumrecht beinhaltet keine Definitionen der Begriffe „harmful“ oder „contamination“. Selbst wenn „Kontamination“ im weitesten Sinne als jede Form der Veränderung bzw. des Eingriffs verstanden wird, bleibt die Grenze zwischen schädlicher und unschädlicher Kontamination und damit zwischen potenziell untersagter und gestatteter Umweltbeeinflussung strittig.41 Trotz dieser Ungewissheiten stellt die no harmful contamination-Formel eine erste Norm des hier untersuchten Regimes dar, da sie – unabhängig von ihrer Operationalisierung in Form konkreterer Regeln – schon auf diesem Abstraktionsniveau problemfeldadäquates Verhalten einfordert: „It at its best encourages states to limit the generation of new orbital debris in a non-specified manner[.]“ 42 Art. 7 MondV – die zweite auf Umweltschutz zielende Bestimmung – geht in Bezug auf den Mond und andere Himmelskörper des Sonnensystems43 über Art. IX WRV hinaus:44 „In exploring and using the moon, States Parties shall take measures to prevent the disruption of the existing balance of its environment, whether by introducing adverse 38

Art. IX S. 1, 2 WRV; Hervorhebungen hinzugefügt. Vgl. zum Kooperationsgebot Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 19 ff., hier insb. Rn. 21. 40 Vgl. für den breiten Begriff – „jede Veränderung des Status Quo“ Frantzen (1991), S. 612. 41 Vgl. zu dieser Diskussion und jeweils m.w. N. Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 193 f.; Frantzen (1991), S. 612 f.; Hintz (1995), S. 58 ff.; Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 29; Su (2013), S. 61; Viikari (2008b), S. 60. 42 Su (2013), S. 62. 43 Vgl. Art. 1 MondV. 44 Vgl. Freeland (2013), Art. 7 MondV, Rn. 105; Sands/Peel (2012), S. 300; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 115. 39

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changes in that environment, by its harmful contamination through the introduction of extra-environmental matter or otherwise.“ 45

Auf den ersten Blick erinnert Satz 1 an den no harmful contamination-Ansatz des Weltraumvertrags. Auch der Mondvertrag nimmt dabei keine Definition der enthaltenen Termini vor.46 Allerdings konkretisiert der Mondvertrag die Formel insofern, als Satz 1 klarstellt, dass es um den Erhalt des Status quo („existing balance of its environment“, „changes in that environment“) geht.47 Viikari konstatiert weitergehend, dass „disruption“ mehr Formen potenziell schädlicher Umwelteinflüsse umfasst als nur die spezifische Form „contamination“.48 Die Formulierung „otherwise“ verbietet ferner alle Umweltveränderungen,49 auch wenn die Bestimmung selbst keine konkreten Angaben liefert. Der Mondvertrag entwickelt mit Art. 7 MondV das Umweltschutzregime und sein no harmful contamination-Gebot in der Bilanz weiter: „This provision is a step forward in asserting the need to preserve the status quo of the environment of celestial bodies.“ 50 Leider ist der Mondvertrag in der Praxis kaum von Relevanz: Er entfaltet gegenwärtig keine rechtliche Wirkung und es ist auch nicht davon auszugehen, dass sich daran in Zukunft etwas ändern wird. Das schwache Ratifikationsniveau seit seiner Unterzeichnung zeugt von geringer Akzeptanz. In der Betrachtung der issue area51 wurde gezeigt, dass die Nutzung von Waffengewalt im Weltraum erheblich zur Umweltverschmutzung dieses staatsfreien Raums beiträgt: „The rapid increase in orbital debris, with the military sector a primary source of it, has become a severe threat to the common interest of mankind.“ 52 Art. IV WRV und Art. 3 MondV befassen sich mit der Nutzung von Waffen; sie enthalten deshalb Normen „mit umweltschützendem Begleiteffekt“ 53, obwohl sie nicht unmittelbar auf den Schutz der Weltraumumwelt abzielen. Auch diesen Bestimmungen lassen sich allgemeine Regimenormen entnehmen, die das Regime prägen: „Abrüstungspolitik ist mithin zugleich Umweltpolitik.“ 54 Als der Weltraumvertrag zu Zeiten des Kalten Krieges geschlossen wurde, standen zum einen der freie und gleichberechtigte Zugang zum Weltraum und

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Art. 7 Abs. 1 S. 1 MondV; Hervorhebungen hinzugefügt. Vgl. Freeland (2013), Art. 7 MondV, Rn. 11. 47 Vgl. hierzu vor allem Frantzen (1991), S. 614. 48 Vgl. Viikari (2008b), S. 62. 49 Vgl. Frantzen (1991), S. 614. 50 Viikari (2008b), S. 62. 51 Siehe für dieses Problemfeld Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 52 Su (2013), S. 64. 53 Frantzen (1991), S. 616; hier vor allem mit Blick auf Art. IV WRV. 54 Frantzen (1991), S. 616. 46

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zum anderen seine friedliche Nutzung im Zentrum. Ausdruck und verbindliches Ergebnis letztgenannter Zielstellung ist Art. IV WRV, welcher entmilitarisierende Wirkung auf den Weltraum haben sollte: „States Parties to the Treaty undertake not to place in orbit around the earth any objects carrying nuclear weapons or any other kinds of weapons of mass destruction, install such weapons on celestial bodies, or station such weapons in outer space in any other manner. The moon and other celestial bodies shall be used by all States Parties to the Treaty exclusively for peaceful purposes. The establishment of military bases, installations and fortifications, the testing of any type of weapons and the conduct of military manoeuvres on celestial bodies shall be forbidden.“ 55

Die zitierte Passage unterscheidet zwischen orbits und Himmelskörpern. Die militärische Nutzung des Mondes und anderer Himmelskörper ist demnach grundsätzlich verboten; es besteht stattdessen das Gebot, sie ausschließlich friedlich zu nutzen. Was den freien Raum und die orbits angeht, so dürfen darin keine Massenvernichtungswaffen – insb. keine Nuklearwaffen – stationiert werden. Auch hier besteht ein Mangel an Legaldefinitionen von Begriffen wie „peaceful“, so dass Art. IV WRV viele Fragen offen lässt.56 Problematisch ist auch, dass Art. IV WRV eine Hauptursache für space debris – den Test und Einsatz von ASATs – nicht im Sinne einer Regimenorm allgemein verbietet:57 ASATs werden in der Regel von der Erde aus eingesetzt und richten sich gegen Raumfahrttechnik unterschiedlicher Art. Es kommt dabei also nicht zur von Art. IV WRV adressierten Stationierung von Massenvernichtungswaffen im Weltraum. Auch werden konventionelle Waffen – in Abgrenzung zu Massenvernichtungswaffen – in Art. IV WRV nicht erwähnt,58 obwohl sie sich gleichsam zur Zerstörung von Weltrauminfrastruktur eignen. Art. 3 MondV wiederholt im Wesentlichen noch einmal die Ge- und Verbote des Art. IV WRV in Bezug auf den Mond und andere Himmelskörper. Trotz aller Kritik zu den bestehenden „loopholes“ 59 stellen diese mittelbar umweltschützenden Grundsätze abstrakte Normen dar, die im hier zu identifizierenden Regime der Bearbeitung der Umweltverschmutzung zuträglich – wenngleich nicht hinreichend – sind. Zu den im Weltraumrecht enthaltenen Regimenormen kommen Normen, die sich aus nicht-weltraumspezifischen völkerrechtlichen Verträgen herauslesen lassen und die trotzdem einen sektoral begrenzten Beitrag zur Bearbeitung der durch space debris geprägten issue area60 leisten. Diese zusätzlichen Normen 55

Art. IV S. 1, 2 WRV; Hervorhebungen hinzugefügt. Vgl. zur Diskussion Schrogl/Neumann (2009), Art. IV WRV, Rn. 2; Tronchetti (2015), S. 338 ff.; Wolfrum (1984), S. 282 f. 57 Vgl. deutlich Schrogl/Neumann (2009), Art. IV WRV, Rn. 27. 58 Vgl. Schrogl/Neumann (2009), Art. IV WRV, Rn. 28; Su (2013), S. 59. 59 Su (2013), S. 59; hier in Bezug auf Art. IV WRV. 60 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 56

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sind dem Rüstungskontrollrecht zuzuordnen:61 Der oben betrachtete Art. IV WRV ist im Lichte der Bestimmungen des „Vertrags über das Verbot von Kernwaffenversuchen in der Atmosphäre, im Weltraum und unter Wasser“ 62 von 1963 zu sehen, der in Art. 1 – zweifelsohne potenziell umweltschädliche – Nuklearwaffentests im Weltraum verbietet.63 Das „Übereinkommen über das Verbot der militärischen oder einer sonstigen feindlichen Nutzung umweltverändernder Techniken“ 64 von 1977 umfasst in Art. I und II das Verbot, u. a. den Weltraum zum Ort umweltverändernder militärischer Auseinandersetzungen zu machen.65 Weiterhin wird u. a. dem inzwischen von den Vereinigten Staaten aufgekündigten Anti Ballistic Missile-Vertrag von 1972 oder der „Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction“, ebenfalls von 1972, „eine indirekte umweltschützende Wirkung in Bezug auf den Weltraum beigemessen“ 66, auch wenn sie den Weltraum nicht in herausgehobener Position behandeln. Im Bereich des Völkerrechts wurden insgesamt zwei für das Weltraumumweltschutzregime wesentliche Normen identifiziert: Zum einen wurde im Weltraumrecht zu Zwecken des unmittelbaren Umweltschutzes das no harmful contamination-Gebot verankert. Zum anderen erfassen das Weltraum- und das Rüstungskontrollrecht ein – in seinem Umfang begrenztes – Weltraummilitarisierungsverbot, das ebenfalls mittelbare umweltschützende Effekte beisteuert. Ob und, wenn ja, mit welchen konkreten Regeln diese allgemeinen Bestimmungen umgesetzt werden, ist u. s. Gegenstand des Abschnitts C.I.3. b) Unverbindlich Dass die Regimeforschung sowohl verbindliche als auch unverbindliche Elemente in die Analyse einbezieht, passt zur Kooperationsrealität des Weltraumumweltschutzes: In soft law liegt eine Möglichkeit, die aufgezeigten völkerrechtlichen Lücken zu schließen und dabei trotz rechtlicher Unverbindlichkeit handlungsleitend für die Akteure zu wirken. Dieser Abschnitt analysiert multilaterale Initiativen ausschließlich auf unverbindliche Regimenormen hin. Einbezogen werden (1) einschlägige Dokumente der UN-Generalversammlung, (2) die „Space 61 Vgl. zur hier erfassten Auswahl Frantzen (1991), S. 616 ff.; ähnlich u. a. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 126. 62 BGBl. II 1964, S. 906 ff. 63 Vgl. zum Weltraumbezug u. a. Christol (1979), S. 455; Frantzen (1991), S. 617; Hintz (1995), S. 68 f.; Jankowitsch (2015), S. 14; Schrogl/Neumann (2009), Art. IV WRV, Rn. 78; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 112 f., 126. 64 BGBl. II 1983, S. 126 ff. 65 Vgl. zum Weltraumbezug u. a. Frantzen (1991), S. 617 f.; Schrogl/Neumann (2009), Art. IV WRV, Rn. 79; Su (2013), S. 60; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 114 f., 126. 66 Frantzen (1991), S. 618.

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Debris Mitigation Guidelines“ des Inter-Agency Space Debris Coordination Committee (IADC), (3) die Empfehlungen zur „Environmental protection of the geostationary-satellite orbit“ der International Telecommunication Union (ITU), (4) die „Space Debris Mitigation Requirements“ der International Organization for Standardization (ISO), (5) der Vorschlag für einen „Code of Conduct for Outer Space Activities“ der EU (EU-CoC) und (6) der Vorschlag für einen „Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force Against Outer Space Objects“ (PPWT) Chinas und Russlands. (1) Das oben analysierte Weltraumrecht wird seit jeher von fünf „legal principles“ 67 und einer Vielzahl von Resolutionen der UN-Generalversammlung68 flankiert. Diese UN-Dokumente sind rechtlich unverbindlich,69 wirken aber dennoch handlungsleitend, so dass sie als soft law verstanden werden.70 Sie haben der Ausarbeitung und Verabschiedung der o. g. Weltraumverträge entweder den Weg geebnet oder dienen dem Zweck, deren Relevanz zu unterstreichen und zur Klarstellung ihrer Bestimmungen beizutragen. Was die erste von der Generalversammlung angenommene „Declaration of Legal Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space“ 71 von 1962 angeht, verwundert, dass diese keinerlei Bezug auf Umweltfragen nimmt – weder in der Präambel noch in ihren Bestimmungen. Das Dokument wurde bereits Jahre vor der Verabschiedung des Weltraumvertrags 1967 von der UN-Generalversammlung angenommen und legte den Grundstein für eine Vielzahl der später rechtlich bindenden WRV-Grundsätze. Einziger Anknüpfungspunkt: In Prinzip 6 dieser Deklaration findet sich die Vorgängerbestimmung zu Art. IX WRV72 – jedoch ohne jeden Umweltschutzgedanken, sondern lediglich abstellend auf die Wahrung der Nutzungsinteressen der anderen Weltraumakteure. Unter den sonstigen „legal principles“ finden sich Umweltschutzgedanken ausschließlich in den „Principles Relevant to the Use of Nuclear Power Sources in Outer Space“ 73 (NPS-Prinzipien) von 1992.74 Radioaktivität ist potenziell umweltgefährdend – ganz gleich ob auf der Erde oder im Weltraum. Der Einsatz nuklearer Energiequellen in Raumfahrtinfrastruktur war jedoch gerade in den frühen Phasen der Raumfahrt üblich.75 Die NPS-Prinzipien zielen darauf ab, die Gefährdung durch 67

Vgl. UNOOSA (2005), S. 39 ff. Vgl. UNOOSA (2015b). 69 Vgl. Freeland (2015), S. 93; auch m.w. N. Traunmüller (2012), S. 150; Viikari (2008a), S. 273. 70 Vgl. zum Tenor Freeland (2015), S. 93. 71 UNOOSA (2005), S. 39. 72 Vgl. zur Entwicklung Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 13 ff. 73 UNOOSA (2005), S. 48. 74 Vgl. zur Relevanz u. a. Bohlmann/Freeland (2013), S. 384 ff.; Sands/Peel (2012), S. 301; Su (2013), S. 62; Viikari (2008a), S. 272 f.; Viikari (2008b), S. 83 ff.; von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 116 f. 75 Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 116. 68

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Radioaktivität im Weltraum zu verringern. Die zentrale76 Bestimmung des Katalogs – und eine Norm im Sinne des Umweltschutzregimes – ist das NPS-Prinzip 3: „In order to minimize the quantity of radioactive material in space and the risks involved, the use of nuclear power sources in outer space shall be restricted to those space missions which cannot be operated by non-nuclear energy sources in a reasonable way.“ 77 Trotz seiner rechtlichen Unverbindlichkeit und ohne konkrete Regeln aufzustellen, wirkt das Gebot, nukleare Energiequellen nur dann zu nutzen, wenn andere Energiequellen nicht infrage kommen, im Sinne einer Regimenorm als Orientierung. Viikari weist darauf hin, dass die NPS-Prinzipien nicht primär auf den Weltraumumweltschutz abstellen; gleichsam handelt es sich bei Prinzip Nr. 3 um eine Bestimmung mit umweltschützender Nebenwirkung.78 Eine Vielzahl weiterer Resolutionen der UN-Generalversammlung hat sich mit dem Weltraum befasst; seit 1958 wurden insgesamt 126 Dokumente79 verabschiedet. Die Durchsicht ergibt, dass sich der Großteil dieser Resolutionen regelmäßig wiederkehrend mit den Themen „International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer Space“ und „Prevention of an Arms Race in Outer Space“ befasst; andere behandeln spezifischere Themen wie „Application of the concept of the ,launching State‘“ oder „Enlargement of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space“, die jeweils zuvor im „United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space“ (UNCOPUOS) behandelt wurden. Eine Weltraumresolution, die sich exklusiv dem Thema „Weltraumumweltschutz“ widmet, ist bisher nicht verabschiedet worden. Unbeschadet davon sind die UN-Resolutionen thematisch relevant. Ein Beispiel sind die von der Generalversammlung 2008 bestätigten80 „Space Debris Mitigation Guidelines of the United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space“ 81. Inhaltlich basieren diese Richtlinien auf den „Space Debris Mitigation Guidelines“ des IADC.82 (2) Das IADC hat es sich zur Aufgabe gemacht, den Austausch zur space debris-Forschung zu fördern und Maßnahmen zur space debris-Vermeidung zu diskutieren, zu koordinieren und zu vereinbaren.83 Das Forum spielt im Weltraumumweltschutzregime eine erhebliche Rolle, weil sich seine Mitglieder auf opera-

76 Vgl. zur herausragenden Bedeutung Bohlmann/Freeland (2013), S. 384; Hintz (1995), S. 66 f.; Porras (2012), S. 228; Sands/Peel (2012), S. 301; Viikari (2008b), S. 84. 77 Principle 3 NPS-Prinzipien. 78 Vgl. Viikari (2008a), S. 273. 79 Vgl. UNOOSA (2015b). 80 Vgl. UNGA (2008). 81 UNOOSA (2010). 82 Vgl. zum Zusammenhang Balogh (2012b), S. 338; Viikari (2015), S. 742. 83 Vgl. zu den Aufgaben im Allgemeinen u. a. Ailor (2015), S. 235; Bohlmann/Freeland (2013), S. 387; IADC (2015), S. 7; Su (2013), S. 62; Viikari (2008a), S. 277; Viikari (2008b), S. 93 f.

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tiver Ebene auf „echte“ Regimenormen verständigt haben: Die „IADC Space Debris Mitigation Guidelines“ 84 wurden 2007 beschlossen; sie sind seither handlungsleitend für eine Vielzahl von Raumfahrtakteuren: Zum einen wirken sie direkt top-down in die technische Raumfahrtumsetzung, weil die IADC-Mitglieder keine politischen Akteure, sondern die Raumfahrtagenturen selbst sind und diese ein intrinsisches Interesse an space debris-Vermeidung und damit ungestörter Raumfahrt eint.85 Selbst wenn die IADC-guidelines von diesen Agenturen nicht direkt angewendet werden, bildeten sie schon mehrfach die Grundlage für von den Mitgliedsagenturen erarbeitete Richtlinien.86 Andererseits wirken sie gleichsam bottom-up in die politisch-administrativen Ebenen hinein, was der eindeutige Zusammenhang zwischen den UNCOPUOS-guidelines und den IADC-guidelines belegt.87 Es gelingt dem IADC ohne jede Rechtsverbindlichkeit, mit diesem anerkannten soft law-Instrument auf allen Raumfahrtebenen Einfluss auszuüben.88 Während die konkreten Regeln des Dokuments später betrachtet werden, sei hier nur auf die zentrale Norm im regimeanalytischen Sinne verwiesen. Die IADCguidelines enthalten unter „general guidance“ folgende generelle Handlungsanweisung: „During an organisation’s planning for and operation of a spacecraft and/or orbital stage, it should take systematic actions to reduce adverse effects on the orbital environment by introducing space debris mitigation measures into the spacecraft or orbital stage’s lifecycle, from the mission requirement analysis and definition phases.“ 89

In der zitierten Passage wird das Gebot deutlich, dass die Vermeidung von space debris in allen Phasen einer Raumfahrtmission – von der Planung bis zur Abwicklung – systematisch betrieben werden soll.90 Weltraumumweltschutz soll bei jeder Raumfahrttätigkeit ganzheitlich „mitgedacht“ werden und sich nicht auf Partikularmaßnahmen beschränken. (3) Die ITU verwaltet Frequenzen und orbits, ohne die moderne Raumfahrt nicht funktionieren kann.91 Mit diesem Auftrag ausgestattet, hat sich die ITU zum „most important actor in the regulation of the international satellite sector“ 92 entwickelt, obwohl alle von ihr ausgehende Regelungskraft rechtlich unverbindlich ist.93 Die rasante Entwicklung von space debris steht dem ITU-Auf84

IADC (2007). Vgl. Viikari (2008b), S. 93. 86 Vgl. Viikari (2008b), S. 96. 87 Vgl. Bohlmann/Freeland (2013), S. 388 f.; Viikari (2015), S. 742. 88 Vgl. zur Bewertung Wheeler (2013), S. 260. 89 IADC (2007), S. 7. 90 Vgl. zur Ganzheitlichkeit Viikari (2008), S. 278. 91 Weil es dabei um die Verteilung von Ressourcen geht, spielt die ITU bei Wolf (1991) eine große Rolle. 92 Viikari (2008b), S. 85. 93 Vgl. Williamson (2003), S. 51. 85

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trag eindeutig entgegen,94 weshalb die ITU 1993 eine Empfehlung zur „Environmental protection of the geostationary-satellite orbit“ 95 angenommen hat; sie wurde 2010 zuletzt novelliert. Die Empfehlung widmet sich exklusiv der besonders belasteten Weltraumumwelt im geostationären Orbit (GSO), ist allerdings – wie der Name schon suggeriert – rechtlich unverbindlich. Abstrakt benennt die Empfehlung das Gebot, „that as little debris as possible should be released into the GSO region during the placement of a satellite in orbit[.]“ 96 Wie dies umgesetzt werden kann, bedarf der später folgenden Analyse der in der ITU-Empfehlung enthaltenen Regimeregeln. (4) Die ISO stellt die weltweite Abstimmung technischer Standards zwischen ihren Mitgliedsorganisationen sicher97 – bis heute sind mehr als 20.50098 solcher Standards vereinbart worden. Die Literatur nimmt seltener auf sie Bezug, weil ihre Arbeit eher bürokratisch als politisch ist – und doch trägt auch sie einen Teil zum Umweltschutz im Weltraum bei. Bisher wurden über 150 weltraumbezogene ISO-Standards verabschiedet,99 wobei der Standard „ISO 24113 – Space Systems – Space debris mitigation requirements“ 100 von 2011 der für Umweltverschmutzung einschlägige ist.101 Es handelt sich um als „top-level standard“ 102 klassifizierte Bestimmungen, denen eine ausdrückliche Norm im Sinne der Regimeanalyse zugrunde liegt: Das handlungsleitende Gebot des ISO-Standards ist es, „to reduce the growth of space debris by ensuring that spacecraft and launch vehicle orbital stages are designed, operated, and disposed of in a manner that prevents them from generating debris throughout their orbital lifetime“.103 In einer Linie mit den UNCOPUOS/IADC-guidelines zielt auch der ISO-Standard auf die Vermeidung von space debris in allen Phasen der Raumfahrttätigkeit – „covering debris mitigation from cradle to grave“ 104 – also von der Konzeptionierung über die Durchführung bis hin zur Entsorgung von Raumfahrtinfrastruktur. Wie schon die Beispiele der UNGA-, IADC- und ITU-Regimenormen verfügt auch die ISO über keinerlei Handhabe, die Einhaltung dieser generellen Vorgaben rechtlich durchzusetzen – es handelt sich in der Bilanz um soft law. Allerdings soll der ISO 24113 eine gewisse Brückenfunktion zukommen: „It will be the main interface for the user, bridging between the primary debris mitiga94

Vgl. zum Zusammenhang und m.w. N. Viikari (2008b), S. 88. ITU (2010). 96 ITU (2010), S. 1. 97 Vgl. zu den Aufgaben im Allgemeinen Hitchens (2015), S. 517. 98 Vgl. ISO (2015a). 99 Vgl. Viikari (2015), S. 752. 100 ISO (2011). 101 Vgl. zur Bedeutung Viikari (2015), S. 752. 102 ISO (2011), S. 1; Wheeler (2013), S. 263. 103 ISO (2011), S. v. 104 Hitchens (2015), S. 518. 95

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tion requirements and the lower-level implementation standards that will ensure compliance.“ 105 Tatsächlich überführt der ISO 24113 die politischen Vorgaben der UNCOPUOS/IADC-guidelines in detaillierte Vorgaben, die wiederum von den Mitgliedsorganisationen in nationale Strukturen übernommen werden.106 Ein Beispiel für die praktische Relevanz des ISO-Standards ist auch die „Space Debris Mitigation for Agency Projects“ 107 der European Space Agency (ESA), die den ISO-Vorgaben gerecht wird. Welche konkreten Bestimmungen der Standard beinhaltet, wird im Regimestrukturelement108 „Regeln“ untersucht; hier genügt der Befund, dass die ISO eine allgemeine Norm zum Schutz der Weltraumumwelt beisteuert. (5) Die oben diskutierten Instrumente wurden bereits verabschiedet; sie sind in Kraft und entfalten ihre – wenngleich unverbindliche – Wirkung. Darüber hinaus gehören zur Analyse dieses Regimes Instrumente, die sich noch in der Entwicklung bzw. Verabschiedung befinden. Das wichtigste Beispiel hierfür ist ein Vorschlag für einen „Code of Conduct for Outer Space Activities“ 109 (EU-CoC). Ein prominentes Beispiel für einen Code of Conduct wird seit 2004 vom Henry L. Stimson Center in Washington diskutiert;110 der für die Praxis vielversprechendste Entwurf wurde 2008 vom Rat der EU vorgeschlagen111 und liegt seit 2014 in seiner vierten Fassung112 vor.113 Der EU-CoC wurde seit 2007 von den portugiesischen, slowenischen und französischen Ratspräsidentschaften vorangetrieben, bevor er unter französischer Ratspräsidentschaft vom Rat verabschiedet wurde.114 Der Entwurf wurde in den darauf folgenden Jahren in drei Konsultationsrunden mit insgesamt 95 UN-Staaten diskutiert, was als Grundlage für den nun angestrebten Verabschiedungsprozess gilt.115 Der Text des EU-CoC zielt – anders als die oben aufgeführten Instrumente – nicht nur mittelbar auf den Erhalt der Weltraumumwelt ab, sondern benennt Umwelt explizit: „The purpose of this Code is to enhance the safety, security, and sustainability of all outer space activities pertaining to space objects, as well as the space environment.“ 116 Er enthält deshalb auch Normen, die die Regimeakteure auf angemessenes Verhalten 105

ISO (2011), S. 1; Hervorhebung hinzugefügt. Vgl. Hitchens (2015), S. 518. 107 Vgl. für eine Zusammenfassung UNCOPUOS (2014), S. 45 f. 108 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 109 EEAS (2014). 110 Vgl. hierzu u. a. Krepon (2012), S. 30 ff.; Krepon/Black (2011), S. 244; Mutschler (2015), S. 47; Rathgeber/Remuß/Schrogl (2009), S. 35; Stimson (2007). 111 Vgl. Rat (2008). 112 Vgl. EEAS (2014). 113 Vgl. zu dieser Entwicklung auch Tronchetti (2015), S. 379 f. 114 Vgl. Rathgeber/Remuß/Schrogl (2009), S. 36. 115 Vgl. EEAS (2015). 116 Art. 1 Abs. 1 EU-CoC; Hervorhebung hinzugefügt. 106

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festlegen. Ganz im Sinne des Regimes formuliert der EU-CoC das Gebot, space debris bestmöglich zu vermeiden: „In order to minimise the creation of space debris and to mitigate its impact in outer space, the Subscribing States resolve to limit, to the greatest extent practicable, any activities in the conduct of routine space operations, including during the launch and the entire orbital lifetime of a space object, which may generate long-lived space debris.“ 117

Im Zuge der Identifikation der issue area118 wurde gezeigt, dass die Nutzung von Waffengewalt im Weltraum zur Verschmutzung dieses staatsfreien Raums beiträgt. Der EU-CoC wird dieser Gegebenheit gerecht und formuliert deshalb das Gebot des Verzichts auf Gewaltanwendung im Weltraum: „The Subscribing States resolve, in conducting outer space activities, to: refrain from any action which brings about, directly or indirectly, damage, or destruction, of space objects [. . .]“ 119. Ohne sie ausdrücklich zu benennen, schließt dieses Gebot auch den Verzicht auf die Anwendung und Testung von ASATs mit ein, auf die nachweislich ein Teil der Weltraumverschmutzung zurückzuführen ist. Der EU-CoC steht inhaltlich in einer Linie mit den IADC-guidelines und erweitert diese120 um den sicherheitspolitischen Gedanken des generellen Verzichts auf Gewaltanwendung im Weltraum. Dieser ganzheitliche – sowohl zivile als auch militärische Raumfahrt umfassende – Ansatz dürfte ein Grund dafür sein, dass sich gewichtige Weltraumakteure wie die USA bisher nicht zum EU-CoC bekannt haben,121 wenngleich andere Raumfahrtnationen – etwa Japan oder Kanada – den Vorschlag unterstützen.122 Der Ausgang der Verhandlungen ist also noch immer offen. (6) Inhaltlich weniger weitreichend, dafür aber rechtlich verbindlich, wäre die Umsetzung des chinesisch-russischen Vorschlags für einen neuen „Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space, the Threat or Use of Force Against Outer Space Objects“ 123 von 2008. Diese hard law-Initiative hätte – sofern sie zum Abschluss käme – mittelbar Einfluss auf die Umweltsituation im Weltraum, so dass sie im Rahmen des hier untersuchten Regimes aufgeführt werden muss. Wie der Titel des Entwurfs andeutet, widmet er sich ausschließlich Fragen der Gewaltanwendung im Weltraum, weshalb er von China und Russland in die Conference on Disarmament (CD) in Genf 124 und nicht in das 117

Art. 4 Abs. 3 EU-CoC; Hervorhebung hinzugefügt. Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 119 Art. 4 Abs. 2 EU-CoC. 120 Vgl. Art. 4 Abs. 2 EU-CoC. 121 Vgl. zur US-amerikanischen Haltung u. a. Lele (2012), S. 15; Mutschler (2015), S. 47; Sadeh (2015), S. 37; Tronchetti (2015), S. 380 f. 122 Vgl. Lele (2012), S. 15. 123 CD (2008). 124 Vgl. für die CD als Diskussionsforum Tronchetti (2015), S. 378 f. 118

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UNCOPUOS in Wien eingebracht wurde. Der Entwurf enthält in Art. II PPWT eine zentrale Regimenorm: „The States Parties undertake not to place in orbit around the Earth any objects carrying any kinds of weapons, not to install such weapons on celestial bodies and not to place such weapons in outer space in any other manner; not to resort to the threat or use of force against outer space objects; and not to assist or induce other States, groups of States or international organizations to participate in activities prohibited by this Treaty.“ 125

Dieses auf den ersten Blick beachtliche Weltraumrüstungsverbot wird dafür kritisiert, dass es die sicherheitspolitisch größte Gefahr und umweltpolitisch wesentliche Verschmutzungsquelle bewusst auslässt und damit eine völkerrechtliche Lücke „zementieren“ würde: Während die oben zitierte Passage die Stationierung von Waffen im Weltraum selbst untersagt, verbietet sie den Test und die Anwendung von ASATs nicht.126 Vor diesem Hintergrund hat der von China und Russland vorgeschlagene Vertragsentwurf für rege Diskussionen gesorgt. Bisher hat es zwar keine Unterzeichnungen, 2014 jedoch eine erste Aktualisierung gegeben. Diese Aktualisierung beseitigte die Hauptkritikpunkte aber nicht, so dass bezweifelt werden kann, dass der Vertrag je in Kraft treten wird.127 Freeland weist darauf hin, dass der PPWT-Vorschlag trotz aller Ablehnung und Kritik zur Verbesserung der Lage im Problemfeld beiträgt: Zum einen zeigen damit zwei wesentliche Weltraumakteure – Russland und China – Problembewusstsein und Bereitschaft, sich ggf. auch völkerrechtlich zu binden. Zum anderen gab der Entwurf anderen Bestrebungen – auch dem EU-CoC – Auftrieb.128 Im Bereich des soft law und der jüngeren Regelungsinitiativen konnte eine Reihe regimestruktureller Normen identifiziert werden: Die Analyse der einschlägigen Dokumente der UN-Generalversammlung hat gezeigt, dass diese zwar nicht unmittelbar auf den Umweltschutz im Weltraum abzielen, wohl aber das Gebot formulieren, nukleare Energiequellen nur anzuwenden, wenn die Nutzung anderer Energiequellen nicht infrage kommt. Die IADC-guidelines, auf denen auch die UNCOPUOS-guidelines basieren, die ITU-Empfehlungen sowie der ISO-Standard enthalten alle das allgemeine Gebot, bei der Planung, Umsetzung und Abwicklung von Raumfahrtmissionen die Freisetzung von space debris möglichst zu vermeiden. Der bisher nicht implementierte Vorschlag für einen EU-CoC enthält sowohl das Gebot der space debris-Vermeidung als auch das Verbot der Zerstörung von Raumfahrtinfrastruktur, während der PPWT-Vorschlag die Stationierung von Waffen im Weltraum pauschal verbieten würde. Im Gegensatz zu den dem Völkerrecht entnommenen, schwachen Regimenormen fällt auf, 125 126 127 128

Art. II PPWT. Vgl. u. a. Mutschler (2015), S. 46; Sadeh (2015), S. 33; Venet (2015), S. 367. Vgl. Tronchetti/Hao (2015), S. 38. Vgl. Freeland (2015), S. 105.

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dass diese durch soft law zum Teil bestätigt, zum Teil auch ergänzt werden. Ob diese vagen Normen wiederum durch weitere Regimestrukturelemente129 – insb. Regeln – operationalisiert werden, wird u. s. analysiert. 3. Regeln Regimeanalytische „Regeln“ 130 sind konkreter als Normen: Während Normen allgemeine Vorgaben zur Bewältigung der issue area131 darstellen, geht es hierbei um genauere und besser überprüfbare Bestimmungen zur Verbesserung des Umweltschutzes. Ein Problembewusstsein sowie das Bekenntnis, sich für Weltraumumweltschutz durch z. B. die Vermeidung von space debris einzusetzen, wurden im Bereich der Prinzipien und Normen identifiziert. Doch haben sich die Regimeakteure auch auf Regeln geeinigt, die das Erreichen des Soll-Zustands ermöglichen? Denkbar wären Maßnahmen zur aktiven Beseitigung von space debris, die Verpflichtung auf Umweltfolgenbewertungen, die Einführung von „Verkehrsregeln“ oder die Festlegung auf die Beseitigung von ASAT-Kapazitäten. Die Analyse der Regimeregeln untergliedert sich analog zu Abschnitt C.I.2. in die Auswertung des Völkerrechts132 sowie den Bereich des soft law inklusive jüngerer Entwicklungen133. a) Verbindlich Es wurde bereits gezeigt, dass der Corpus Iuris Spatialis keinen eigenständigen Vertrag umfasst, der sich exklusiv dem Umweltschutz widmen würde. Stattdessen wurden mit Art. IX WRV und Art. 7 MondV die zwei relevanten „Umweltverträglichkeitsklauseln“ 134 identifiziert und – insb. mit Art. IV WRV und Art. 3 MondV – zwei weitere Bestimmungen zur Einschränkung von Waffengewalt im Weltraum erfasst, die einen „umweltschützenden Begleiteffekt [. . .]“ 135 entfalten. Diese einschlägigen Artikel zeigten sich als ausgesprochen vage und bedürfen insofern der Ausgestaltung durch konkretere Regeln. Es stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, ob das verbindliche Weltraumrecht auch Regeln zur Umsetzung des no harmful contamination-Gebots und des begrenzten Weltraummilitarisierungsverbots umfasst.

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Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Siehe für Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 131 Siehe für Details dieser issue area Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 132 Siehe dazu Abschnitt C.I.3.a) dieser Arbeit. 133 Siehe dazu Abschnitt C.I.3.b) dieser Arbeit. 134 Frantzen (1991), S. 610. 135 Frantzen (1991), S. 616. 130

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Die Durchsicht des Corpus Iuris Spatialis auf konkrete Regimeregeln hin fällt ernüchternd aus: Die besprochenen Umweltbestimmungen des Weltraumvertrags bleiben bis heute sehr allgemein136 und damit auf der Ebene von Regimenormen statt -regeln. Der Weltraumvertrag vermag es nicht, den identifizierten Regimenormen auch überprüfbare Regimeregeln zur Seite zu stellen, und auch seine Folgeverträge schließen diese Lücke nicht. Dies trifft sowohl auf die unmittelbare Umwelt- als auch auf die mittelbare Rüstungsdimension zu. Von rechtsverbindlichen Regimeregeln kann in der Gesamtschau deshalb keine Rede sein: „On balance, UN space law provides little guidance in the environmental management of space activities. Concepts such as environmental protection, due regard, cooperation, prior consultation, and interests of all present and future generations are considered important in space law but, at the same time, the particular provisions implementing them are vague and leave considerable room for interpretation.“ 137

Es wäre daher an der Zeit, die abstrakten Regimenormen um konkrete -regeln zu ergänzen. Dieser Befund wurde in ähnlicher Weise bereits vor rund drei Jahrzehnten formuliert138 und ist seither unverändert gültig. Es stellt sich deshalb die Frage, wieso die Regimeakteure sich nicht auf rechtsverbindliche Regeln zum Weltraumumweltschutz geeinigt haben. Hierfür lassen sich eine Reihe potenzieller Erklärungen aufführen: (a) Zum Zeitpunkt der Entwicklung des Weltraumrechts am Ende der 1960er Jahre schien die Weltraumumweltverschmutzung noch kein relevantes Problem zu sein. Die Vertragspartner sahen daher keine Notwendigkeit, konkrete Regeln zu vereinbaren. Das erklärt allerdings noch nicht, wieso die Weltraumakteure nicht später, als etwa space debris längst als Problem eingestuft wurde, entsprechende Regeln fixiert haben. (b) Während es im UNCOPUOS anfangs möglich war, sich auf abstrakte Normen zugunsten des Weltraumumweltschutzes zu einigen, fällt das bei überprüfbaren Regeln zunehmend schwerer. Hinzu kommt, dass das UNCOPUOS und sein Legal Subcommittee der konsensualen Beschlussfassung unterliegen, was die pragmatische Vereinbarung überprüfbarer Regeln unter inzwischen 77 Mitgliedern erschwert.139 Es ist nicht der Fall, dass space debrisVermeidung nicht immer wieder Gegenstand der UNCOPUOS-Verhandlungen gewesen wäre,140 doch konnte aufgrund des Konsenserfordernisses bislang keine Einigung erzielt werden.141 (c) Oben wurde bereits gezeigt: Auf internationaler Ebene Umweltschutzregeln zu vereinbaren, bedeutet für Weltraumakteure immer auch, sich selbst Schranken aufzuerlegen. Es ist allerdings anzunehmen, dass ein136 137 138 139 140 141

Vgl. zur Bilanz Viikari (2008b), S. 111. Viikari (2008b), S. 112. Vgl. Baker (1987), S. 170. Vgl. zum Problem schon damals Baker (1987), S. 165. Vgl. m.w. N. Bohlmann/Freeland (2013), S. 389. Vgl. Frantzen (1991), S. 633 f.

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zelne Weltraumnationen nicht bereit sind, zugunsten des Umweltschutzes Einschränkungen hinzunehmen und z. B. komplett auf die Testung und Anwendung von ASATs zu verzichten. Solange im Weltraum Sicherheitsinteressen in Konflikt zu Umweltschutzinteressen stehen, scheint der Umweltschutz nachrangig behandelt zu werden. Die umweltbelastende Testung von ASATs im vergangenen Jahrzehnt hat dies erneut belegt. Das „Primat des Schutzes nationaler Nutzungsinteressen“ 142 verhindert insofern die Verabschiedung konkreter und überprüfbarer Umweltschutzregeln. (d) Moderne Raumfahrt ist schon heute überaus kostenintensiv, wobei bisher noch keine Mehrheitsanteile auf Umweltverträglichkeitsmaßnahmen entfallen. Sollten sich die Regimeakteure auf Regeln hierzu einigen, wäre dies automatisch mit höheren Kosten verbunden,143 weil die Raumfahrtakteure dann auch für die Entsorgung ausgedienter Infrastruktur verantwortlich wären. (e) Inzwischen existiert ein ganzer Katalog denkbarer Regeln zur Vermeidung der Umweltbelastung im Weltraum, auf den sich bisher nicht rechtsverbindlich geeinigt wurde. Zugleich ist diese Entwicklung noch nicht abgeschlossen; die aktive „Reinigung“ des Weltraums ist bisher z. B. noch nicht möglich.144 Eventuell bringt die Zukunft neue und zugleich kostengünstige Möglichkeiten des Weltraumumweltschutzes, auf die sich die Regimeakteure ohne größere Einbußen einigen können. (f) Schließlich scheint der Problemdruck gegenwärtig noch nicht hoch genug zu sein,145 als dass eine völkerrechtliche Lösung unumgänglich wäre. Hier spielen die zahlreichen soft law-Ansätze eine Rolle, die eine relativierende Wirkung entfalten: Solange die u. s. Instrumente trotz ihrer Unverbindlichkeit für geregelte Abläufe sorgen, entfällt der Anlass, sich engere Schranken aufzuerlegen. b) Unverbindlich Analog zu C.I.2.b) analysiert der folgende Abschnitt einschlägige Initiativen, diesmal jedoch auf Regimeregeln hin. Einbezogen werden (1) die Dokumente der UN-Generalversammlung, (2) die IADC-guidelines, (3) die ITU-Empfehlungen, (4) die ISO-Standards sowie die Vorschläge zum (5) EU-CoC und zum (6) russisch-chinesischen PPWT. Im Bereich der Regeln muss zusätzlich auf die Diskussion um „Verkehrsregeln“ im Weltraum – (7) „Space Traffic Management“ – eingegangen werden. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob diese Instrumente konkrete Regeln zugunsten des Weltraumumweltschutzes enthalten oder nicht. Technische Details spielen für diese Untersuchung keine Rolle.

142 143 144 145

von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 111. Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 111, 120. Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 124. Vgl. von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 111.

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(1) Den fünf „legal principles“ 146 und den zahlreichen UNGA-Resolutionen147 der UN-Generalversammlung – die allesamt unverbindlich sind – wurden bereits generelle Regimenormen entnommen. Auch wenn einzelne dieser Dokumente – etwa die NPS-Prinzipien – eindeutig umweltschützende Bezüge aufweisen, vermögen sie es doch nicht, überprüfbare Regimeregeln zur Vermeidung der Weltraumumweltverschmutzung aufzustellen. Von besonderer Bedeutung sind hingegen die von der Generalversammlung 2008 bestätigten148 „Space Debris Mitigation Guidelines of the United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space“ 149. Sie umfassen sieben zentrale Bestimmungen: • „Limit debris released during normal operations“ 150 • „Minimize the potential for break-ups during operational phases“ 151 • „Limit the probability of accidental collision in orbit“ 152 • „Avoid intentional destruction and other harmful activities“ 153 • „Minimize potential for post-mission break-ups resulting from stored energy“ 154 • „Limit the long-term presence of spacecraft and launch vehicle orbital stages in the low-Earth orbit (LEO) region after the end of their mission“ 155 • „Limit the long-term interference of spacecraft and launch vehicle orbital stages with the geosynchronous Earth orbit (GEO) region after the end of their mission“.156 Die Verabschiedung dieser guidelines war nicht selbstverständlich, sondern ist das Ergebnis jahrelanger Arbeit des UNCOPUOS und seines Scientific and Technical Subcommittee.157 Sie zeugen vom aktiven Willen der im UNCOPUOS organisierten Raumfahrtakteure, space debris zu vermeiden. Auch sind sie allenfalls konkreter als alles, was das verbindliche Weltraumrecht an Bestimmungen diesbezüglich enthält. Die Denomination als guidelines sowie die oben zitierten Bestimmungen deuten jedoch an, dass es sich auch hierbei nicht um konkrete Regimeregeln handelt: Richtlinien sind dazu da, eigene Handlungen daran auszu146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157

Vgl. UNOOSA (2005), S. 39 ff. Vgl. UNOOSA (2015b). Vgl. UNGA (2008). UNOOSA (2010). UNOOSA (2010), S. 2. UNOOSA (2010), S. 2. UNOOSA (2010), S. 3. UNOOSA (2010), S. 3. UNOOSA (2010), S. 3. UNOOSA (2010), S. 3. UNOOSA (2010), S. 4. Vgl. UNOOSA (2010), S. iii.

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richten. Sie bedürfen jedoch immer der Umsetzung durch entsprechende Mechanismen in Eigenregie der Weltraumakteure,158 so dass die konsequente Umsetzung nicht garantiert werden kann. Begriffe wie „limit“, „minimize“ und „avoid“ ermöglichen ferner keine Überprüfung auf Regeleinhaltung, sind sie doch bewusst definitorisch unbestimmt in das Dokument aufgenommen worden. Der „Makel“ der rechtlichen Unverbindlichkeit wird nicht ignoriert: 2011 haben einige Akteure – angeführt von der tschechischen Delegation – im Legal Subcommittee die Verabschiedung verbindlicher Regeln auf Grundlage der hier analysierten guidelines gefordert. Das Vorhaben scheiterte am konsensualen Beschlussmodus des Forums.159 (2) Die UNCOPUOS-guidelines basieren – wie gezeigt wurde – auf den IADC-guidelines160 von 2007. Anders als das UNCOPUOS ist das IADC ein Forum der Praxis: Alle wesentlichen Raumfahrtagenturen sind darin zum Zwecke der space debris-Vermeidung vertreten. Den IADC-guidelines wurden oben bereits generelle Regimenormen entnommen. Die guidelines umfassen im Überblick folgende vier Bereiche: „Limit Debris Released during Normal Operations“ 161, „Minimise the Potential for On-Orbit Break-ups“ 162, „Post Mission Disposal“ 163 und „Prevention of On-Orbit Collisions“ 164. Anders als die UNCOPUOS-guidelines führen die IADC-guidelines diese sodann detaillierter aus165 und formulieren dabei auch konkrete Regeln: So soll space debris z. B. dadurch vermieden werden, dass explosive Treibhausgasreste am Ende einer Raumfahrtmission aufzubrauchen sind166 oder ausgediente Raumfahrtinfrastruktur aus dem dicht belegten GSO zu entfernen ist.167 Die guidelines werden durch weitere Dokumente flankiert (z. B. „Protection Manual“ 168, „Support to the IADC Space Debris Mitigation Guidelines“ 169), welche noch deutlich detailliertere Regeln zur space debris-Vermeidung enthalten, die dem Weltraumumweltschutzregime zuträglich sind. Auch wenn alle IADC-Regimeregeln rechtlich unverbindliches soft law darstellen, formulieren sie doch anerkannte und detailliert überprüfbare Regimeregeln, die zum Umweltschutz im Weltraum beitragen. Der auf der kooperativen Arbeit der Raumfahrtagenturen basierende bottom up-Ansatz des IADC erwirkt 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169

Vgl. UNOOSA (2010), S. iv, 2; Wheeler (2013), S. 261. Vgl. zu diesem Vorstoß und seinem Ausgang Wheeler (2013), S. 261. IADC (2007). IADC (2007), S. 8. IADC (2007), S. 8. IADC (2007), S. 9. IADC (2007), S. 10. Vgl. Viikari (2015), S. 750. Vgl. IADC (2007), S. 8. Vgl. IADC (2007), S. 9. IADC (2014a). IADC (2014b).

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die Vermeidung von space debris auf der operativen Ebene, ohne damit rechtliche Verbindlichkeit zu schaffen. (3) Die ITU hat 1993 die Empfehlungen zu „Environmental protection of the geostationary-satellite orbit“ 170 angenommen; heute liegen sie in novellierter Form vor. Ihr wurde bereits eine pauschale Regimenorm entnommen: Der allgemeine Grundsatz der space debris-Vermeidung soll zum Weltraumumweltschutz beitragen und dadurch die ungestörte GSO-Nutzung sicherstellen. Die Analyse der Empfehlungen ergibt darüber hinaus eine Regimeregel, nämlich, dass GSOSatelliten am Ende ihrer Betriebszeit in einen „graveyard orbit“ 171 verbracht werden sollen. Das macht es erforderlich, dass die Raumfahrtinfrastruktur so geplant werden muss, dass z. B. zum Ende der Betriebsdauer eines GSO-Satelliten noch ausreichend Treibstoff für ein Verbringungsmanöver zur Verfügung steht.172 Auch wenn diese Regimeregel „nur“ soft law darstellt und sich lediglich auf den GSO bezieht, stellt sie doch einen theoretisch fundierten und zudem praktikablen Weg dar, wie space debris und insb. Kollisionen künftig besser vermieden werden können. (4) Die ISO hat 2011 den einschlägigen top-level-Standard „Space Systems – Space debris mitigation requirements“ 173 verabschiedet. Auch diesem Dokument wurde eine Regimenorm entnommen, die bei genauerer Analyse noch weiter operationalisiert wird. Die Vermeidung von space debris soll im Zuge folgender vier Maßnahmenkomplexe erreicht werden: „a) avoiding the intentional release of space debris into Earth orbit during normal operations; b) avoiding break-ups in Earth orbit; c) removing spacecraft and launch vehicle orbital stages from protected orbital regions after end of mission; d) performing the necessary actions to minimize the risk of collision with other space objects.“ 174 Nicht ganz so detailliert wie die IADC-guidelines geht der ISO-Standard auf die konkrete Umsetzung dieser allgemeinen Vorgaben ein, was die Identifikation einiger Regeln im Sinne des hier untersuchten Regimes ermöglicht: Beispielsweise sollen Raumfahrtmissionen so geplant werden, dass der daraus entstehende space debris die Low Earth Orbits (LEO) maximal 25 Jahre belasten wird175 oder dass ausgediente Raumfahrtinfrastruktur nach Ende der Betriebszeit kontrolliert aus dem GSO zu entfernen ist.176 Ferner sind alle Raumfahrtakteure aufgerufen, space debris-Vermeidungspläne für jede Raumfahrtinfrastruktur anzulegen.177 Wie 170 171 172 173 174 175 176 177

ITU (2010). ITU (2010), S. 1. Vgl. ITU (2010), S. 4. ISO (2011). ISO (2011), S. v. Vgl. ISO (2011), S. 5. Vgl. ISO (2011), S. 6. Vgl. ISO (2011), S. 7.

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schon die IADC-guidelines richtet sich auch der ISO-Standard an die operativtechnische Umsetzung von Raumfahrtmissionen, was der Klarheit der Regimeregeln zuträglich ist. Zugleich entsteht auch am Beispiel des ISO-Standards der Eindruck, dass diese inhaltliche Klarheit und Überprüfbarkeit mit rechtlicher Unverbindlichkeit aufgewogen wird. (5) Der Vorschlag für einen EU-CoC wurde 2008 eingebracht;178 er liegt seit 2014 in seiner vierten Fassung vor.179 Das bis dato (noch) nicht verabschiedete soft law-Dokument umfasst die allgemeine Regimenorm zum Verzicht auf Gewaltanwendung im Weltraum inklusive der umweltschädlichen Testung und Anwendung von ASATs, was in dieser Deutlichkeit als Fortschritt zu werten ist. Der EU-CoC führt darüber hinaus allerdings keine konkreteren Regeln im Sinne der Regimeanalyse auf, sondern gibt die Implementierung des Bekenntnisses zur space debris-Vermeidung – auch unter Verweis auf die bestehenden Regeln der ITU und guidelines des UNCOPUOS –180 ausdrücklich auf die Ebene der Unterzeichnerstaaten ab: „To that purpose, they resolve to adopt and implement, in accordance with their own internal processes, the appropriate policies and procedures or other effective measures in order to implement the Space Debris Mitigation Guidelines of the [UNCOPUOS . . .].“ 181 Über die allgemeine Norm hinausgehende Regeln aus dem Komplex „Gewaltanwendung im Weltraum“ erfasst der EU-CoC in seiner gegenwärtigen Fassung ebenfalls nicht. Der EU-Vorschlag ist – ähnlich wie die UNCOPUOS-guidelines – ein top down-Ansatz, der die Regimeteilnehmer zwar politisch auf problemfeldadäquates Verhalten orientieren würde, konkrete Regimeregeln zugunsten des Weltraumumweltschutzes umfasst er allerdings nicht. (6) Der chinesisch-russische Vorschlag für einen neuen PPWT182 von 2008 stellt im Gegensatz zum EU-CoC eine hard law-Initiative dar. Er enthält als zentrale Norm ein Weltraumrüstungsverbot, welches jedoch nicht den Test und die Anwendung erdbasierter ASATs einschließt. Eine Analyse des knappen Vertragstexts ergibt, dass dem PPWT keine über diese Regimenorm hinausgehenden -regeln entnommen werden können. Grund hierfür ist auch, dass geplant ist, Fragen der Vertragseinhaltung zum Gegenstand eines noch auszuarbeitenden Protokolls zu machen: „Measures to verify compliance with the Treaty may form the subject of an additional protocol.“ 183 Die Festlegung auf überprüfbare Regeln wird damit bis auf weiteres verschoben, wofür der Vertragsentwurf kritisiert wird.184 178

Vgl. Rat (2008). EEAS (2014). 180 Vgl. Art. 4 Abs. 2, 4 EU-CoC. 181 Art. 4 Abs. 4 EU-CoC. 182 CD (2008). 183 Art. VI Abs. 2 PPWT. 184 Vgl. für diese Kritik u. a. Mutschler (2015), S. 46; Robinson (2015), S. 294; Sadeh (2015), S. 33. 179

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(7) Ein Zukunftsthema im Bereich des Weltraumumweltschutzes ist Space Traffic Management. Es ist spätestens seit dem Jahr 2006 im Gespräch, als die International Academy of Astronautics (IAA) die Auftaktstudie „Cosmic Study on Space Traffic Management“ 185 veröffentlicht hat. Gemäß dieser Studie wird Space Traffic Management verstanden als „the set of technical and regulatory provisions for promoting safe access into outer space, operations in outer space and return from outer space to Earth free from physical or radio-frequency interference.“ 186 Es geht beim Vorstoß darum, ganzheitliche „Verkehrsregeln“ für den Weltraum zu vereinbaren, wie das etwa für den Luftraum schon heute der Fall ist. Die im Rahmen einer Reihe rechtsverbindlicher Verträge zu vereinbarenden Regeln würden dann u. a. konkrete „Vorfahrtsregeln“, Grenzen für die raumfahrtbedingte Verschmutzung und Maßnahmen zur aktiven space debris-Vermeidung umfassen.187 Schon diese Beispiele zeigen, dass die Implementierung eines Space Traffic Managements umweltschonende Wirkung entfalten würde: Ein stärker verregeltes Raumfahrtgeschehen würde die Vermehrung von space debris durch Kollisionen verringern, was das vorrangige Ziel des Ansatzes ist.188 Seit der Auftaktstudie 2006 wurde viel zu Space Traffic Management publiziert und für 2016 ist eine Folgestudie angekündigt.189 Auch in der Weltraumrechtspraxis wird begonnen, Space Traffic Management zu erwägen: Im Rahmen des UNCOPUS Legal Subcommittee fand 2015 ein Symposium zum Thema statt, welches von zahlreichen Delegationen positiv aufgenommen wurde. Die deutsche Delegation hat daraufhin vorgeschlagen, Space Traffic Management 2016 als „Single Issue Item“ auf die Tagesordnung des Legal Subcommittee zu nehmen.190 Ob dies das Vorhaben beschleunigen kann, bleibt abzuwarten. Diese jüngsten Überlegungen zeigen jedoch, dass es dem Regime nicht an Entwicklungsperspektiven mangelt. Während im Bereich des Völkerrechts keine Umweltschutzregeln im Sinne der Regimeanalyse identifiziert werden konnten, beinhaltet das einschlägige soft law zumindest vereinzelt Regimeregeln: Die Dokumente der UN-Generalversammlung – darunter auch die UNCOPUOS-guidelines – umfassen zwar abstrakte Normen, operationalisieren diese jedoch nicht in konkreten Regeln. Der gleiche Befund ist für den Vorschlag zum EU-CoC sowie für den PPWT-Entwurf zu treffen. Anders verhält es sich mit den IADC-guidelines, der ITU-Empfehlung und dem ISO-Standard, die konkrete Regimeregeln benennen. Denkanstöße bieten die zunehmend praktischen Überlegungen zu einem umfassenden Space Traffic

185 186 187 188 189 190

Contant-Jorgenson/Lála/Schrogl (2006). Contant-Jorgenson/Lála/Schrogl (2006), S. 17. Vgl. Contant-Jorgenson/Lála/Schrogl (2006), S. 91 f. Vgl. Ailor (2015), S. 232. Vgl. die Präsentation von Jorgensen (2015). Vgl. Schrogl (2015), S. 483; UNCOPUOS (2015b).

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Management, welches dem Regime eine Vielzahl konkreter Regeln beisteuern würde. In der Gesamtschau fällt auf, dass mit dem Grade rechtlicher Verbindlichkeit die Verankerung überprüfbarer Regeln abnimmt: Das Weltraumrecht beherbergt Regimenormen, jedoch keine -regeln und auch die in diesem Abschnitt untersuchten politischen Dokumente sind bei der Formulierung echter Handlungsanweisungen zurückhaltend. Je operativ-technischer die betrachtete Ebene wird, desto konkreter sind die zwischen den Akteuren vereinbarten Schutzmaßnahmen. Während grundsätzlich zu begrüßen ist, dass die bestehenden weltraumrechtlichen Lücken in der Praxis anderweitig gefüllt werden, bleibt doch der Makel der Unverbindlichkeit der IADC-, ITU- und ISO-Instrumente. 4. Verfahren Das vierte Regimestrukturelement besteht aus „Verfahren“ 191. Die Analyse der Prinzipien, Normen und Regeln des Regimes hat bereits auf einige Mechanismen hingewiesen, die nun systematisch erfasst werden. Die Verfahren umfassen sowohl im Rahmen des Regimes etablierte Kooperationsmechanismen als auch Aussagen dazu, welche Foren mithilfe welcher Verfahren das Regime weiterentwickeln. C.I.4.a) behandelt Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes, beispielsweise zwischen den Regimeakteuren vereinbarte Konsultations- und Monitoring-Mechanismen. C.I.4.b) geht dann auf die Verfahren zum Umgang mit dem Regime in den einschlägigen Foren ein, etwa im UNCOPUOS oder der CD. a) Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes Kooperationsmechanismen helfen bei der Problemfeldbearbeitung: Sie schaffen Transparenz und fordern zur Zusammenarbeit auf. Die positiven Effekte liegen auf der Hand: Die vereinbarten Regimebestimmungen werden eher eingehalten und durch gegenseitige Information werden z. B. Kollisionen vermieden. Dieser Abschnitt prüft zunächst (1) das geltende Weltraumrecht auf Kooperationsmechanismen und analysiert sodann, ob sie (2) in das einschlägige soft law und jüngere Initiativen einbezogen werden. (1) Im Bereich des Völkerrechts wurden Art. IV und Art. IX WRV sowie Art. 3 und 7 MondV als Fundstellen identifiziert. Die Nicht-Militarisierungs-Passagen formulieren keine relevanten Kooperationsmechanismen im Sinne des Umweltschutzregimes.192

191 Siehe zu Details Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die vier Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 192 Ein zaghaftes, sich auf die Nicht-Militarisierung beziehendes Inspektionssystem findet sich in Art. XII WRV; vgl. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 446; Wolf (1991), S. 205; Wolfrum (1984), S. 280, 283. Es wird hier nicht näher einbezogen.

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(a) Der oben193 zitierte Art. IX S. 1 WRV umfasst ein allgemeines Kooperationsgebot der Vertragsstaaten, welches in Satz 3 und 4 detaillierter ausgeführt wird: „If a State Party to the Treaty has reason to believe that an activity or experiment planned by it or its nationals [. . .] would cause potentially harmful interference with activities of other States Parties in the peaceful exploration and use [. . .], it shall undertake appropriate international consultations before proceeding with any such activity or experiment. A State Party to the Treaty which has reason to believe that an activity or experiment planned by another State Party [. . .] would cause potentially harmful interference with activities in the peaceful exploration and use [. . .], may request consultation concerning the activity or experiment.“ 194

Auf den ersten Blick formuliert die Bestimmung ein weitreichendes Informationsgebot bezüglich potenziell schädlicher – und damit theoretisch aller, eigener oder fremder – Raumfahrtaktivitäten. Es fällt dann jedoch auf, dass nicht der Umweltschutz selbst, sondern die möglichst störungsfreie Nutzung – erneut: das „Primat des Schutzes nationaler Nutzungsinteressen“ 195 – Ziel der Maßnahme ist.196 Die Umweltverschmutzung des Weltraums ist ab dem Moment nicht mehr Gegenstand dieser Bestimmung, von dem an andere Raumfahrtakteure nicht behindert werden; das ist jedoch zumeist der Fall. Es ist deshalb anerkannt, dass Konsultationen dieser Art zugleich umweltschützend wirken: Ohne Transparenz bezüglich der Weltraumnutzung kann die von ihr ausgehende Umweltbeeinträchtigung kaum vermieden werden – Umweltschutz wird zum „spill-over“ 197 des Schutzes nationaler Interessen: „In the end, consultation is recognised as a prerequisite for the effective environmental protection of outer space.“ 198 Art. IX S. 3, 4 WRV umfasst zwar das Gebot zur gegenseitigen Konsultation, nicht jedoch sich daraus ergebende Verfahren oder Folgen; die im Zuge der Konsultation informierten Staaten haben z. B. kein Vetorecht, wenn die eigene Raumfahrtinfrastruktur oder die Weltraumumwelt durch die Missionen anderer Akteure gefährdet wird und auch Sanktionen sind nicht vorgesehen.199 Allein die Staaten entscheiden, wann von einer Raumfahrtmission eine „Gefährdung“ ausgeht; kodifizierte Maßstäbe hierfür gibt es nicht.200 Der Weltraumvertrag lässt viele Fragen in Bezug auf die praktische Umsetzung des Konsultationsgebots offen und seine

193

Siehe für die Regimeregeln Abschnitt C.I.2.a) dieser Arbeit. Art. IX WRV; Hervorhebungen hinzugefügt. 195 von Kries/Schmidt-Tedd/Schrogl (2002), S. 111. 196 Vgl. für den Nutzenbezug etwa Hintz (1995), S. 62; Viikari (2008b), S. 60. 197 Viikari (2008b), S. 60 f.; Viikari (2015), S. 73. 198 Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 43. 199 Vgl. zu den Schwächen des Mechanismus insb. Frantzen (1991), S. 615; Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 44; Viikari (2008a), S. 272; Viikari (2008b), S. 61; Viikari (2015), S. 730. 200 Vgl. Frantzen (1991), S. 615. 194

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praktische Relevanz ist schon deshalb begrenzt.201 Dieser Umstand führt zu einer gewissen Gleichgültigkeit: Der chinesische ASAT-Test 2007 wurde zuvor entgegen der zitierten Bestimmung nicht angekündigt; der U.S.-amerikanische ASATEinsatz 2008 wurde angekündigt202 – umweltschädlicher space debris wurde von beiden Einsätzen verursacht. Während der Konsultationsmechanismus Umweltverschmutzung nicht vermeiden kann, kann er anderen Raumfahrtakteuren zumindest dabei helfen, die z. B. von ASAT-Tests ausgehende Zerstörungswirkung so gering wie möglich zu halten. Die Bestimmung wird in der Gesamtschau sehr unterschiedlich bewertet: Während Viikari sie als „rather meaningless“ 203 bezeichnet, beschreibt Marchisio sie als zumindest wegweisend für neue Mechanismen: Das Konsultationsgebot wird als Vorläufer wirksamer TCBMs verstanden, wie sie gegenwärtig im Bereich des soft law diskutiert werden.204 Su deutet an, dass die Bereitschaft der Raumfahrtakteure zu umfassender Transparenz durch Konsultation schon deshalb begrenzt ist, weil viele Missionen militärisch sind und damit besondere Vertraulichkeit erfordern.205 Das Erfordernis der Geheimhaltung steht in der Konsequenz dem Erfordernis des Umweltschutzes durch völkerrechtlich verbindliche Transparenz entgegen. (b) Auch der Mondvertrag enthält in seiner einschlägigen Umweltschutzbestimmung Art. 7 MondV ein Konsultationsgebot in Form eines einseitigen Informationsgebots. Inhaltlich geht das Konsultationsgebot des Art. 7 Abs. 2 MondV über Art. IX S. 3, 4 WRV hinaus, in dem definiert wird, dass der UN-Generalsekretär über Umwelteingriffe im Sinne des oben206 zitierten Art. 7 Abs. 1 MondV zu informieren ist. Daraus ergibt sich eine gewisse Transparenz bezüglich der Notwendigkeit des Einleitens potenzieller Präventivmaßnahmen.207 Trotzdem stellt auch Art. 7 Abs. 2 MondV keinen wirksamen Kooperationsmechanismus dar: Zum einen ist das Unterzeichnungs- und Ratifikationsniveau des Mondvertrags schlichtweg zu niedrig, um von wirksamen Verfahren zu sprechen; zum anderen fehlt auch im Mondvertrag eine Regelung zu den Folgen der Nicht-Einhaltung der Informationspflicht.208 (c) Ein weiteres – im weitesten Sinne – Regimeverfahren zum Schutz der Weltraumumwelt steuert das Weltraumregistrierungsübereinkommen von 1976 bei. Es verpflichtet die Raumfahrtnationen dazu, alle in den Weltraum verbrach201 202 203 204 205 206 207 208

S. 64.

Vgl. für die begrenzte praktische Relevanz Viikari (2008b), S. 61. Vgl. Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 45. Viikari (2008b), S. 61. Vgl. Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 45. Vgl. Su (2013), S. 62. Siehe zu den Regimeregeln Abschnitt C.I.2.a) dieser Arbeit. Vgl. Frantzen (1991), S. 616. Vgl. zur fehlenden Sanktionsmöglichkeit Frantzen (1991), S. 616; Viikari (2008b),

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ten Gegenstände zu listen und zeitnah an die UN zu melden. Dieses Verfahren trägt zur Katalogisierung, Ordnung und damit mittelbar zum Umweltschutz im Weltraum bei.209 Daher ist eine flächendeckende Katalogisierung aller Weltraumgegenstände eine der Voraussetzungen zur Vermeidung von space debris, weil hierdurch Kollisionen vermieden werden können. Diesem Zweck ist das Weltraumregistrierungsübereinkommen zweifelsohne zuträglich. (2) Es zeigt sich, dass das verbindliche Weltraumrecht nur im Ansatz wirksame Kooperationsverfahren zugunsten des Umweltschutzes im Weltraum beinhaltet. Diese Lücke könnte durch soft law oder durch neue zu vereinbarende Mechanismen geschlossen werden. Ob diese überhaupt Kooperationsverfahren umfassen, wird anhand der folgenden Beispiele untersucht: (a) einschlägige Dokumente der UN-Generalversammlung, (b) IADC-guidelines, (c) ITU-Empfehlungen, (d) ISOStandards, (e) EU-CoC-Vorschlag, (f) Chinas und Russlands Vorschlag für einen PPWT und (g) „Space Traffic Management“. Beinhalten diese Instrumente Kooperationsmechanismen mit potenziell umweltschützendem Effekt? (a) Art. IX WRV umfasst das oben beschriebene – zwar verbindliche, zugleich jedoch vage – Kooperations- bzw. Konsultationsgebot. Es wird durch eines der fünf weltraumbezogenen Schwerpunktdokumente der UN-Generalversammlung210 weiterentwickelt:211 Die „Declaration on International Cooperation in the Exploration and Use of Outer Space [. . .]“ 212 von 1996 unterstreicht mehrfach die Bedeutung internationaler Kooperation in Weltraumfragen und bezieht dabei ausdrücklich auch private Akteure und Nichtregierungsorganisationen ein. Die Lektüre dieses Dokuments zeigt, dass es zwar an das Kooperationsgebot aus Art. IX WRV anknüpft, der Umweltschutz jedoch nicht das eigentliche Ziel der Kooperation zwischen den Weltraumakteuren ist: Der Terminus „Umwelt“ kommt darin nicht mehr vor; vielmehr geht es um die ungehinderte Teilhabe aller Akteure an der Nutzung des Weltraums. Die declaration nimmt ferner keine greifbare Konkretisierung des Mechanismus aus Art. IX WRV vor, sondern bekräftigt lediglich dessen Bedeutung. Die UN-Generalversammlung nimmt zusätzlich regelmäßig Resolutionen zur „International Cooperation in the Peaceful Uses of Outer Space“ an.213 Diese Dokumente haben in der Vergangenheit zwar auch keine umweltbezogenen Kooperationsmechanismen etabliert; immerhin erkennt die Generalversammlung das Problemfeld des hier untersuchten Regimes inzwischen aber ausdrücklich an und zeigt sich „[d]eeply concerned about the fragility of the space environment and the challenges to the long-term sustainability of outer space activities, in particular the impact of space debris which is an issue 209 210 211 212 213

Vgl. Viikari (2008b), S. 73. Vgl. UNOOSA (2005), S. 39 ff. Vgl. Marchisio (2009), Art. IX WRV, Rn. 20. UNOOSA (2005), S. 55. Vgl. UNOOSA (2015b).

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of concern to all nations[.]“ 214 Um des Problems des space debris Herr zu werden, bedarf es der Entwicklung von Modi internationaler Kooperation.215 Ob basierend auf diesem Verständnis künftig konkrete Umweltschutzkooperationsmechanismen entwickelt werden, bleibt abzuwarten. Entwicklung ist indes im Bereich der TCBMs zu vernehmen, zu denen die UN-Generalversammlung seit 2005 regelmäßig Resolutionen zu „Transparency and confidence-building measures in outer space activities“ annimmt.216 Auf Grundlage dieser Resolutionsreihe hat der UN-Generalsekretär 2012 eine „Group of Governmental Experts on Transparency and Confidence-Building Measures in Outer Space Activities“ einberufen, die 2013 ihren Bericht217 vorgelegt hat. Die in der Studie diskutierten TCBMs weisen immerhin mittelbar umweltschützende Bezüge auf, weil sie im Kern die Waffennutzung im Weltraum behandeln, die – wie bei der Identifikation der issue area218 gezeigt – eine der Hauptursachen der space debris-Entwicklung ist. Die Expertengruppe weist in ihrem Bericht darauf hin, dass die im geltenden Weltraumrecht verankerten Mechanismen nicht ausreichen, um von verbindlicher Kooperation zu sprechen. Ergänzend sollten rechtlich-unverbindliche TCBMs zwischen den Weltraumakteuren vereinbart werden, darunter „exchange of information relating to national space policy such as major military expenditure on outer space, notifications on outer space activities aimed at risk reduction, and visits to space launch sites and facilities“.219 Erneut bleibt offen, ob sich aus dieser Empfehlung konkrete TCBM-Vereinbarungen entwickeln, die dem hier untersuchten Regime zuträglich wären. (b, c, d) Die drei folgenden Instrumente können summarisch behandelt werden: Die IADC-guidelines220 beinhalten für das Regime bedeutsame Normen und Regeln, begründen jedoch keine kooperativen Verfahren, die der Vermeidung der Umweltverschmutzung innerhalb des Regimes dienen würden. Beispiel: Die guidelines geben die Empfehlung, dass für jede Raumfahrtmission ein „Space Debris Mitigation Plan“ erstellt werden soll, der die Implementierung aller Vermeidungsmaßnahmen zusammenfasst.221 Dieser Plan wird jedoch nicht – z. B. aus Gründen der Koordination – an andere Raumfahrtakteure oder das IADC übermittelt, sondern verbleibt bei der ausstellenden, durchführenden Institution. Mechanismen zur Überprüfung der compliance sind nicht vorgesehen.

214

UNGA (2014), S. 2. Vgl. UNGA (2014), S. 4. 216 Vgl. UNOOSA (2015b). 217 UNODA (2013), S. 1 ff. 218 Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 219 UNODA (2013), S. 1. 220 IADC (2007). 221 Vgl. IADC (2007), S. 7. 215

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Ähnlich verhält es sich mit der einschlägigen ITU-Empfehlung222. Es handelt sich hierbei um eine technische Empfehlung, der unverbindliche Regimenormen und -regeln entnommen werden konnten. Ein Verfahren zur Überprüfung der Einhaltung dieser Empfehlungen sieht das Dokument jedoch nicht vor; regelmäßige Monitoring-Maßnahmen wurden bisher nicht vereinbart. Der einschlägige ISO-Standard223 wurde als übergreifender Standard zur space debris-Vermeidung beschrieben, der von nationalen Normungs- und Standardisierunginstitutionen verarbeitet und in der Praxis umgesetzt werden soll. Folglich kann von der ISO in diesem einschlägigen Dokument selbst keine Festlegung auf institutionalisierte Kooperation ausgehen. Das bedeutet nicht, dass die ISO nicht in zahlreichen weiteren „lower-level implementation standards“ 224 versucht, den Weltraumumweltschutz durch die Anregung zur technischen Kooperation zwischen den Raumfahrtakteuren zu begünstigen. (e) Der Vorschlag für einen EU-CoC 225 versucht bewusst, bestehende Mängel des geltenden Weltraumrechts auf Ebene des soft law zu schließen und adressiert dabei sowohl die unmittelbare Umweltverschmutzung durch Missionen als auch die mittelbare durch Waffeneinsatz. Dies trifft auch auf das Regimeelement „Verfahren“ zu, denn bereits im ersten Artikel stellt der EU-CoC die Notwendigkeit von TCBMs voran: „This Code establishes transparency and confidence-building measures, with the aim of enhancing mutual understanding and trust, helping both to prevent confrontation and foster national, regional and global security and stability, and is complementary to the international legal framework regulating outer space activities.“ 226

Stärker als alle bisher analysierten Dokumente würde der EU-CoC die Teilnehmer auf konkrete Kooperationsmechanismen festlegen: Nach Art. 5 Abs. 1 EU-CoC informieren sich die Unterzeichnerstaaten über alle für die Weltraumsicherheit und -umwelt relevanten Ereignisse (etwa Manöver, Kollisionsrisiken, Defekte usw.), was die Wahrscheinlichkeit von umweltschädlichen Kollisionen dadurch senkt, dass rechtzeitig Gegenmaßnahmen eingeleitet werden können. Art. 5 Abs. 2 EU-CoC bestimmt sodann auch, auf welchen Wegen dieser Informationspflicht nachgegangen werden kann, etwa durch diplomatische Kanäle oder über einen eigens einzurichtenden „Central Point of Contact“ 227. Art. 6 EUCoC verlangt den regelmäßigen und umfassenden Austausch von Informationen zwischen den Unterzeichnerstaaten, was auch nationale Weltraumpolitiken, Erkenntnisse über die Weltraumumwelt und gegenseitige on site-Besuche umfassen 222 223 224 225 226 227

ITU (2010). ISO (2011). ISO (2011), S. v. EEAS (2014). Art. 1 Abs. 3 EU-CoC. Art. 5 Abs. 2 EU-CoC.

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kann. Der Entwurf nimmt ferner den vagen Konsultationsmechanismus aus Art. IX WRV zur Kenntnis, schlägt jedoch „[w]ithout prejudice“ 228 einen neuen Mechanismus vor, der vor allem die Problemlösung zum Ziel hat: „A Subscribing State or States that may be directly affected by certain outer space activities conducted by another Subscribing State or States and has reason to believe that those activities are, or may be contrary to this Code may request consultations with a view to achieving mutually acceptable solutions regarding measures to be adopted in order to prevent or minimise the potential significant risks of damage to persons or property, or of harmful interference to a Subscribing State’s outer space activities.“ 229

Einerseits zeigt sich auch hier, dass das Ziel der Konsultation noch immer die Wahrung der Nutzungsinteressen der Unterzeichnerstaaten und nicht der Schutz der Weltraumumwelt selbst ist. Andererseits wirkt ein funktionierender Konsultationsmechanismus mittelbar umweltschützend, weil jede Schädigung von Raumfahrtinfrastruktur die space debris-Belastung erhöht. Die Funktionsfähigkeit all dieser Kooperationsvarianten soll durch den Central Point of Contact sichergestellt werden: Er soll u. a. als Sekretariat und Kommunikationskanal für relevante Bekanntgaben fungieren und eine entsprechende Datenbank führen.230 Unter den hier besprochenen soft law-Ansätzen fällt der EU-CoC dadurch auf, dass er – ganz im Sinne potenziell umweltschützender Regimeverfahren – am stärksten auf TCBMs, Kooperation und Konsultation abstellt und hierzu auch konkrete Wege benennt. (f) Nicht nur der EU-CoC, sondern auch der Vorschlag Chinas und Russlands für einen rechtsverbindlichen PPWT231 nimmt den gegenwärtigen Mangel an Regimeverfahren auf: Art. VI PPWT bestimmt, dass die Vertragspartner auf freiwilliger Basis TCBMs vereinbaren sollen und Art. VII PPWT installiert einen Streitschlichtungsmechanismus. Dieser geht zunächst von gegenseitiger Konsultation aus und verweist sodann auf eine eigens einzurichtende Exekutivorganisation. Art. VIII PPWT listet die grundlegenden Aufgaben dieser Organisation auf (Durchführung von Konsultationen, Prüfung von Beschwerden, Beobachtung der Vertragseinhaltung usw.), verweist für die konkrete Ausgestaltung jedoch auf ein noch zu entwickelndes Protokoll zum Vertragsentwurf. Für eine Einschätzung ist es somit zu früh. (g) Auch das sich in der Entwicklung befindliche Space Traffic ManagementKonzept basiert auf der intensivierten Kooperation der teilnehmenden Raumfahrtakteure und einem stärker institutionalisierten Austausch von Informationen, um insb. Kollisionen effektiver vermeiden zu können. Die Auftaktstudie „Cosmic 228 229 230 231

Art. 7 Abs. 1 EU-CoC. Art. 7 Abs. 1 EU-CoC; Hervorhebungen hinzugefügt. Vgl. Art. 9 EU-CoC. CD (2008).

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Study in Space Traffic Management“ 232 definiert drei Säulen, die in einem verbindlichen Rechtstext abgebildet werden müssten: Neben dem Traffic Management selbst sind dies die Entwicklung eines Benachrichtigungssystems und die Sicherstellung relevanter Informationen.233 Innerhalb dieser drei Komplexe würden – je nach schlussendlicher Vereinbarung – unzählige Verfahren im Sinne des hier untersuchten Regimes verankert werden, in denen die Regimeteilnehmer und deren Regimekonformität kontrolliert werden könnten. Space Traffic Management stellt insofern einen integrierten, umfassenden Ansatz zur Verfügung, der sowohl im Bereich der Normen und Regeln als auch der Verfahren einen großen Fortschritt für das Regime bedeuten würde. Diese potenziell hohe Wirksamkeit basiert auch auf einem hohen Grad an Bindung der Weltraumakteure. Ob und inwiefern sich diese darauf einlassen werden, bleibt abzuwarten. Der Überblick über die internen Kooperationsmechanismen des Regimes zeigt, dass noch viel Handlungsbedarf besteht: Das Weltraumrecht bietet bisher nur im Ansatz Kooperationsverfahren und bis dato vermag es auch das einschlägige soft law nicht, diese Lücke zu schließen. Dieser Befund wird dadurch gestützt, dass alle „Lager“ aktueller Initiativen – soft law wie der Vorschlag zum EU-CoC, hard law wie der Vorschlag zum PPWT und integrierte Ansätze wie Space Traffic Management – versuchen, diese Lücke durch neue Kooperationsmechanismen zu schließen. Dies deutet darauf hin, dass die aktuellen Verfahren zu schwach ausgeprägt sind. Doch wieso wurden bisher keine Änderungen an diesem Zustand vorgenommen? Ein Grund könnte in den dafür erforderlichen Beschlussverfahren liegen. b) Verfahren zur Veränderung des Regimes Das Regime hat sich nicht automatisch entwickelt, sondern ist das Ergebnis jahrzehntelanger Verhandlungen in unterschiedlichen Foren, die in der Regel zu den UN gehören. Mitnichten ist nur eine Einrichtung für die Weiterentwicklung des Regimes zuständig: „[T]here is not any one international organization that is fully mandated to address the risks and threats to space assets – be they commercial, civilian or military or a combination. Instead, the effort to develop multilateral governance regimes for outer space is complicated by the plethora of bodies with individual remits, bureaucracies and political histories.“ 234

Die Regimeanalyse ermöglicht es, dieses über die Jahre entstandene Geflecht systematisch zu ordnen. Alle aufgeführten Foren wurden bereits aufgrund der aus ihnen hervorgegangenen Regimestrukturelemente235 – Prinzipien, Normen, Re232 233 234 235

Contant-Jorgenson/Lála/Schrogl (2006). Vgl. Contant-Jorgenson/Lála/Schrogl (2006), S. 91. Hitchens (2015), S. 508. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

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geln und Verfahren – angesprochen; sie reichen von technisch-bürokratischen Organisationen bis hin zu rechtlich-diplomatischen Ausschüssen. Dieser Abschnitt sortiert die für das Regime wichtigsten Institutionen und analysiert sie jeweils knapp auf ihre Entscheidungsmechanismen hin: (1) die UN-Generalversammlung, (2) das UNCOPUOS, (3) die CD, (4) das IADC, (5) die ITU und (6) die ISO; Regionalorganisationen werden ausgeklammert. Erlauben diese Einrichtungen eine flexible und damit problemfeldadäquate Weiterentwicklung des Regimes? (1) In der UN-Generalversammlung sind alle Mitgliedstaaten vertreten. Ihr kam in den Anfangsjahren der Regimeentwicklung eine besondere Rolle zu, die durch frühe Initiativen belegt wird: Ende der 1950er Jahre – nur wenige Monate nach dem Start von Sputnik-1 – hat die Generalversammlung die Einrichtung des UNCOPUOS beschlossen,236 seither unzählige Resolutionen im Themenfeld erlassen237 und seit 1962 auch einschlägige „legal principles“ entwickelt,238 die den Weg hin zu völkerrechtlichen Verträgen wie dem Weltraumvertrag von 1967 geebnet haben. Auch heute behandelt dieses höchstrangige UN-Organ Weltraumfragen und trägt mit Resolutionen zur Weiterentwicklung des Regimes bei. Nach Art. 18 Abs. 3 UN-Charta239 beschließt die Generalversammlung mit Mehrheit; viele Resolutionen werden auch ohne formale Abstimmung angenommen. Mehrheitsbeschlüsse versprechen dynamische Abstimmungsszenarien, die dem Regime durch erhöhte Flexibilität zuträglicher sind als Einstimmigkeits- oder Konsenserfordernisse. Trotz aller Bedeutung in den Anfangsjahren ist der Einfluss der Generalversammlung heute eher begrenzt: Zwar setzt sie noch immer politische Impulse auf höchster Ebene, doch bleiben ihre Beschlüsse politisch und vermögen es bis dato nicht, verbindliche Regimebestimmungen hervorzubringen. Die Sachdiskussionen innerhalb der UN finden zudem nicht in der Generalversammlung selbst, sondern im UNCOPUOS statt, das der Generalversammlung berichtet. (2) Das UNCOPUOS wurde 1959 von der Generalversammlung gegründet,240 um in der frühen Phase der Weltraumnutzung ein einheitliches Forum zur internationalen Kooperation und Ausarbeitung des Weltraumrechts zu installieren. Seither ist es von zunächst 24 auf aktuell 77 Mitglieder angewachsen.241 Bis heute ist es die maßgebliche Einrichtung, wenn es um die Verhandlung verbindlichen Weltraumrechts geht,242 weshalb es für das hier untersuchte Regime zentral 236 237 238 239 240 241 242

Vgl. UNGA (1958). Vgl. UNOOSA (2015b). Vgl. UNOOSA (2005), S. 39 ff. BGBl. II 1973, S. 431 ff. Vgl. UNGA (1958). Vgl. UNOOSA (2015c). Vgl. Hitchens (2015), S. 511.

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ist. Das UNCOPUOS wird von zwei permanenten Unterausschüssen unterstützt, dem Scientific and Technical Subcommittee und dem Legal Subcommittee,243 die wiederum temporäre Arbeitsgruppen zu unterschiedlichen Themen einsetzen. Das UNCOPUOS und seine Unterausschüsse befassen sich regelmäßig und intensiv mit Fragen des Weltraumumweltschutzes und insb. der space debris-Vermeidung,244 wie auch die Analyse der Regimenormen und -regeln gezeigt hat. Trotzdem hat das UNCOPUOS seit 1984 keinen verbindlichen Vertragstext mehr hervorgebracht, so dass es nach außen scheint, als würde die Regimeentwicklung stagnieren. Hierfür können zwei Gründe aufgeführt werden: (a) Das UNCOPUOS und seine Unterausschüsse unterliegen der konsensualen Beschlussfassung,245 was die pragmatische Vereinbarung überprüfbarer Regeln unter den zahlreichen Mitgliedern erschwert. Schon kurz nach Verabschiedung des chronologisch letzten Weltraumvertrags, dem Mondvertrag, konstatierte Baker resigniert: „To achieve the compromise required for consensus, lengthy negotiations and national policy rivalries often overshadow the critical issues. Politicophilosophical differences among states and groups of states tend to spread too thinly the results of consensus.“ 246 Bis heute hat sich daran wenig geändert: Die UNCOPUOS-Diskussionen behandeln zwar immer wieder Aspekte der Weltraumumwelt, doch konnte letztlich kein Durchbruch erreicht werden.247 (b) Hinzu kommt, dass das UNCOPUOS, wie der Name248 schon sagt, die friedliche Nutzung des Weltraums fokussiert, die Weltraumverschmutzung jedoch sowohl zivile als auch militärische Dimensionen kennt. Hitchens weist darauf hin, dass einige Delegationen hier streng unterscheiden, was der Tragweite des Problems nicht gerecht wird: „This somewhat artificial insistence on keeping COPUOS’s activities ,politically correct‘ will, if not tempered, hamper the body’s ability to impact progress on space security and at the same time deny the vast technical and legal experience housed at COPUOS to the security debate.“ 249

In der Betrachtung der issue area250 wurde gezeigt, dass die Nutzung von Waffengewalt im Weltraum eine der Hauptursachen für seine Verschmutzung ist. Das Forum, das sich dieser Problematik zuständigkeitshalber annimmt, ist die CD.

243

Vgl. Focke (1991), S. 644; Hitchens (2015), S. 511. Vgl. Bohlmann/Freeland (2013), S. 389. 245 Vgl. m.w. N. Focke (1991), S. 644; Hitchens (2015), S. 511. 246 Baker (1987), S. 165. 247 Bohlmann/Freeland (2013), S. 389; Cinelli/Pogorzelska (2013), S. 189; Frantzen (1991), S. 633 f. 248 „United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space“. 249 Hitchens (2015), S. 512. 250 Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 244

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

(3) Die CD mit Sitz in Genf wurde 1979 von der Generalversammlung eingerichtet, um Abrüstungsfragen in verschiedenen Bereichen zu verhandeln.251 Spätestens seit 1985 rückte der staatsfreie Weltraum in den Fokus, als ein Ausschuss zur „Prevention of an Arms Race in Outer Space“ 252 gegründet wurde, der seine Arbeit inzwischen wieder eingestellt hat.253 Trotzdem diskutiert die CD auch heute noch Weltraumaspekte. Das wesentliche Beispiel hierfür ist der chinesischrussische hard law-Vorschlag zu einem PPWT254, der als raumspezifischer Abrüstungsvertrag bewusst in die CD eingebracht wurde. Erfolge sind hier nicht zu verzeichnen, was u. a. auch am Abstimmungsmodus liegt: Die 65 Mitglieder255 der CD beschließen konsensual, so dass es seit Jahren Stillstand in dieser Sache gibt.256 (4) Das IADC ist ein 1993 gegründetes Forum, bestehend aus 13 großen Raumfahrtagenturen – darunter die NASA, die ESA und ROSCOSMOS uvm. –, das sich exklusiv der Problematik space debris widmet.257 Das IADC ist keine eigenständige internationale Organisation, hat keinen festen Sitz und fungiert auch nicht als Forum politischer Diskussionen, sondern dient der unmittelbaren Koordination der beteiligten Raumfahrtagenturen in Fragen der space debris-Vermeidung. In diesem nur schwach institutionalisierten setting hat das IADC immense Beiträge zur Weiterentwicklung des Regimes geleistet, allen voran die Verabschiedung der weitreichend akzeptierten IADC-guidelines258 von 2007. Die Terms of Reference259 sehen keine formalen Abstimmungsverfahren innerhalb der Steering und Working Groups vor; entsprechend wird die Kommunikation nicht gehemmt. Viikari berichtet von einer konsensualen Arbeitsweise260 unter den vergleichsweise wenigen Mitgliedern. (5) Anders als das IADC ist die ITU eine UN-Spezialagentur mit Sitz in Genf. Sie wurde in ihrer heutigen Form 1992 gegründet und umfasst nahezu alle UNStaaten und darüber hinaus mehr als 700 weitere Mitglieder aus Industrie und Wissenschaft.261 Eine ihrer Aufgaben ist es gemäß Art. 1 Abs. 2 lit. a ITU-Constitution, „[to] effect allocation of bands of the radio-frequency spectrum, [. . .] 251

Vgl. Hitchens (2015), S. 208. Hitchens (2015), S. 509. 253 Vgl. Hitchens (2015), S. 508 f. 254 CD (2008). 255 Vgl. Hitchens (2015), S. 509. 256 Vgl. Hitchens (2015), S. 510; Sadeh (2015), S. 33. 257 Vgl. zu den Aufgaben im Allgemeinen u. a. Ailor (2015), S. 235; Bohlmann/ Freeland (2013), S. 387; IADC (2015), S. 7; Su (2013), S. 62; Viikari (2008a), S. 277; Viikari (2008b), S. 93 f. 258 IADC (2007). 259 IADC (2015). 260 Vgl. Viikari (2008b), S. 93. 261 Vgl. Hitchens (2015), S. 515. 252

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and, for space services, of any associated orbital position in the geostationarysatellite orbit or of any associated characteristics of satellites in other orbits, in order to avoid harmful interference between radio stations of different counties“ 262, was Auswirkungen auf „almost all space activities“ 263 hat. Wie auch das IADC ist die ITU eine eher technische Institution, in der politische Fragen eine untergeordnete Rolle spielen. Verhandlungen innerhalb der ITU verlangen üblicherweise trotzdem nach konsensualer Beschlussfassung. Allerdings scheint das unvermeidlich: Die ITU ist auf die freiwillige Mitwirkung aller Mitgliedstaaten angewiesen; das vernetzte ITU-System kann ohne eine alle Mitglieder einende, konstruktive Zusammenarbeit nicht funktionieren.264 (6) Eine internationale Organisation mit Einfluss auf das Regime ist schließlich die ISO mit Sitz in Genf. Ihre über 150 Mitglieder sind nationale Standardisierungsorganisationen, wobei nur ein Mitglied pro Staat zulässig ist. Die Aufgabe der ISO ist die weltweite Abstimmung insb. technischer Standards zwischen den Mitgliedsorganisationen.265 Standards sorgen für Ordnung im Weltraum, was potenziell umweltschützend wirkt. Das einschlägige Beispiel für den Einfluss der ISO ist der Standard „ISO 24113 – Space systems – Space debris mitigation requirements“ 266 von 2011, an dem sich zahlreiche Raumfahrtakteure orientieren. Wie schon das IADC ist auch die ISO eine eher unpolitische Institution ohne entsprechend auszutragende Interessen, so dass eine Weiterentwicklung in der Sache denkbar ist. Dieser knappe Überblick zeigt, dass sich die Verfahren zur Anpassung des Regimes je nach untersuchtem Forum stark unterscheiden. Es fällt auf, dass mit zunehmender rechtlicher Verbindlichkeit der in einem Forum behandelten Fragen das Einstimmigkeits- bzw. Konsenserfordernis die Weiterentwicklung des Regimes stärker hemmt. Umgekehrt: Je technisch-operativer und rechtlich-unverbindlicher die Regimeforen werden, umso freier sind die Entscheidungsmechanismen. Während sich das UNCOPUOS und die CD hinsichtlich der rechtsverbindlichen Weiterentwicklung des Regimes in einer Sackgasse befinden, tragen das IADC, die ISO und auch die ITU durch ihre Initiativen zum Umweltschutz im Weltraum bei. Natürlich kann die Umsetzung von soft law nicht erzwungen werden; rechtliche Unverbindlichkeit darf aber gleichzeitig nicht mit „Wirkungslosigkeit“ gleichgesetzt werden. Das Regime basiert zwar auf völkerrechtlichen Verträgen; es scheint jedoch, als werde seine Weiterentwicklung im Bereich des soft law stattfinden. Ein Grund hierfür ist, dass starren Beschlussverfahren eine zunehmend große Zahl an Regimeakteuren gegenübersteht. 262 263 264 265 266

ITU (2011), S. 4. von der Dunk (2015a), S. 275. Vgl. zur Arbeitsweise Hitchens (2015), S. 516 f. Vgl. zur ISO im Allgemeinen Hitchens (2015), S. 517. ISO (2011).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

5. Akteur: Europäische Union Regime können verschiedene Akteurstypen mit unterschiedlichen Rollen umfassen. Dem hier analysierten Regime gehören zunächst jene Staaten an, die Raumfahrt betreiben bzw. von nationalen Raumfahrtagenturen betreiben lassen. Die o. s. Analyse des Regimes hat allerdings gezeigt, dass gerade internationale Organisationen beim Umweltschutz im Weltraum eine erhebliche Rolle spielen. Zwei Beispiele: Es kann bezweifelt werden, ob es ohne die UN im Allgemeinen und das UNCOPUOS im Besonderen je zur Verabschiedung geltenden Weltraumrechts gekommen wäre. Auch ist zweifelhaft, ob es nicht zu viel mehr Kollisionen von Raumfahrtinfrastruktur käme, wenn nicht die ITU den hochfrequentierten GSO verwalten würde. Die o. s. Analyse bietet viele weitere Belege dafür, dass internationale Organisationen für das Weltraumumweltschutzregime unerlässlich sind. Auch die als potenzieller globaler Akteur beschriebene EU267 zeigt sich als Akteur des Regimes: Zum einen tritt sie in Kooperation mit der ESA als Raumfahrtbetreiber auf und zum anderen gehen von ihr Impulse zur Weiterentwicklung des Weltraumumweltschutzes aus. a) Policy-Rahmen: Raumfahrtpolitik Den konzeptionellen Rahmen für unionale Weltraumpolitik stellt die EURaumfahrtpolitik dar. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 liegt Raumfahrt in geteilter Kompetenz zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten,268 wenngleich Raumfahrt in dieser Kompetenzkategorie eine Sonderstellung einnimmt, weil unionales Handeln die Mitgliedstaaten ausdrücklich nicht in ihrem eigenen Handeln einschränken darf.269 Art. 189 AEUV bildet seither die einschlägige Ermächtigungsgrundlage für die EU-Raumfahrtpolitik; zuvor stützten die Unionsgesetzgeber Rechtsakte auf andere Ermächtigungsgrundlagen.270 Art. 189 AEUV beauftragt die Union erstmals ausdrücklich, eine europäische Raumfahrtpolitik auszuarbeiten (Abs. 1) und dazu Legislativmaßnahmen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zu erlassen (Abs. 2). Abs. 3 beauftragt die Union sodann, „zweckdienliche [. . .] Verbindungen“ 271 zur ESA aufzubauen. In der Tat kann über die Ausprägung unionaler Raumfahrtpolitik kaum gesprochen werden, ohne die ESA ebenfalls in die Betrachtung einzubeziehen. 267

Siehe für diese Diskussion Abschnitt B.I. dieser Arbeit. Vgl. Art. 4 Abs. 3 AEUV. 269 Vgl. näher zur Sonderstellung Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 10 f.; Obwexer (2015), Art. 4 AEUV, Rn. 35 f. 270 Vgl. Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 3 ff. 271 Art. 189 Abs. 3 AEUV. 268

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Die ESA wurde 1975 durch das „Übereinkommen zur Gründung einer Europäischen Weltraumorganisation“ 272 (ESA-K) in Paris273 gegründet.274 Gemäß Art. II ESA-K ist es ihr Zweck, „die Zusammenarbeit europäischer Staaten für ausschließlich friedliche Zwecke auf dem Gebiet der Weltraumforschung, der Weltraumtechnologie und ihrer weltraumtechnischen Anwendungen [. . .] sicherzustellen und zu entwickeln“.275 Dieser Auftrag klingt zunächst nach dem einer technisch-dienstleistenden Raumfahrtagentur, und tatsächlich stehen Weltraumforschung und -industrie bei der ESA im Mittelpunkt. Die ESA bearbeitet jedoch seit jeher immer auch weltraumpolitische Fragen: Schon Art. II lit. a ESA-K von 1975 beauftragt sie, eine „langfristige europäische Weltraumpolitik“ 276 auszuarbeiten.277 Die Agentur hat heute 21 Mitgliedstaaten, von denen nicht alle zugleich EU-Staaten sind. Und auch darüber hinaus weisen die ESA und die EU zahlreiche Unterschiede auf.278 Die Union betreibt Raumfahrt erst seit den 1990er Jahren;279 die EU-Raumfahrtpolitik bildet sich verstärkt seit den 2000er Jahren aus. Während die ESA eher die Weltraumtechnologie und -industrie fokussiert, betreibt die EU Raumfahrtpolitik aus politischem Interesse. Hobe fasst den neuen Ansatz unionaler Weltraumpolitik treffend zusammen: „Im Wesentlichen geht es der EU seit ungefähr 10 Jahren darum, die auf verschiedene Anwendungsbereiche verteilten Kompetenzen mit Weltraumnutzungsaspekten, wie etwa Umwelt, Verkehr, Wissenschaft und Telekommunikation, zu bündeln und gemeinsam mit Aspekten der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Entwicklungspolitik im Sinne der Entwicklung einer kohärenten Raumfahrtpolitik der EU zu konzeptionieren.“ 280

Deutlich wird, dass Raumfahrtpolitik für die EU ein Mittel ist, um übergeordnete Ziele zu erreichen. Dies zeigt sich auch in einer Kommissionsmitteilung von 2007, in der die „strategische Zielsetzung der Europäischen Raumfahrtpolitik“ 281 beschrieben wird: Dabei geht es insb. um Unabhängigkeit, globale Verantwortung und weltweiten Führungsanspruch.282 Gerade wegen der unterschiedlichen Ausrichtungen beider in europäische Raumfahrtpolitik eingebundenen Organisationen scheint die auf Projektebene be272

BGBl. II 1976, S. 1861 ff. Vgl. Art. I Abs. 4 ESA-K. 274 Vgl. zur Entstehung und Entwicklung insb. Hobe/Kunzmann/Reuter (2006), S. 5 ff. 275 Art. II Abs. 1 ESA-K. 276 Art. II lit. a ESA-K. 277 Vgl. zum Auftrag schon Wolfrum (1984), S. 318. 278 Vgl. für Problemfelder m.w. N. Hesse/Hornung (2012), S. 189 ff. 279 Vgl. Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 17. 280 Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 19; Hervorhebung im Original; Fett- in Kursivdruck gewandelt. 281 KOM (2007a), S. 4. 282 Vgl. KOM (2007a), S. 4. 273

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

reits erprobte Kooperation vielversprechend: EU und ESA ergänzen sich, indem die EU der ESA politisches Schwergewicht und die ESA der EU weltraumtechnisches Know-how bietet: „The EU needs the technical, operational and managerial expertise of ESA as much as ESA needs the political clout and the advantages of scale and scope of the EU.“ 283 Beide Organisationen eint dabei der ausformulierte Auftrag, eine kohärente europäische Weltraumpolitik auszuarbeiten, was sich schon in der ESA-K und im AEUV zeigt.284 Dabei galt und gilt es allerdings, eine Vielzahl an Differenzen zu überwinden. Die Entwicklung der EURaumfahrtpolitik ist auch als eine Entwicklung der Kooperation zwischen EU und ESA zu verstehen: „Die aktuelle europäische Raumfahrtpolitik kann als das Ergebnis der gemeinsamen Suche von EU und ESA nach einer kohärenten Strategie in der europäischen Raumfahrt beschrieben werden.“ 285 Diese bis heute nicht abgeschlossene Entwicklung hat sich seit dem Jahr 2000 durch eine zunehmende institutionelle Kooperation intensiviert,286 was sich anhand der Analyse einer Reihe ausgewählter Schwerpunktdokumente ablesen lässt.287 Diese immer wieder zitierten Dokumente bilden die Entwicklung ab: (1) das Grünbuch „Europäische Raumfahrtpolitik“ 288 von 2003, (2) das Weißbuch „Die Raumfahrt: Europäische Horizonte einer erweiterten Union“ 289 von 2003, (3) das „Rahmenabkommen [. . .] zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Weltraumorganisation“ 290 von 2003/2004, (4) die Kommissionsmitteilung „Europäische Raumfahrtpolitik“ 291 von 2007, (5) die Entschließung des Rates „zur Europäischen Raumfahrtpolitik“ 292 von 2007, (6) der Fortschrittsbericht „Europäische Raumfahrtpolitik“ 293 der Kommission von 2008, (7) die Kommissionsmitteilung „Auf dem Weg zu einer Weltraumstrategie der Europäischen Union im Dienst der Bürgerinnen und Bürger“ 294 von 2011 und (8) die jüngste Kommissionsmitteilung „Herstellung zweckdienlicher Verbindungen zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Weltraumorganisa283

Wouters/Hansen (2013), S. 11. Vgl. Art. II lit. a ESA-K; Art. 189 Abs. 1 AEUV. 285 Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 17. 286 Vgl. Hobe/Kunzmann/Reuter (2006), S. 93. 287 Vgl. zu diesen Standarddokumenten beispielhaft Hobe/Kunzmann/Reuter (2006), S. 93 ff., 239 ff.; Hobe et al. (2009), S. 1 ff.; auch Hesse (2012a), S. 166 ff.; Hesse/ Hornung (2012), S. 186 f.; zu frühen Dokumenten schon Hornung (2009), S. 10 ff.; Nutzung einiger dieser Dokumente bereits als Untersuchungsraster in Hornung (2010), passim. 288 KOM (2003a). 289 KOM (2003b). 290 Rat (2004). 291 KOM (2007a). 292 Rat (2007). 293 KOM (2008a). 294 KOM (2011a). 284

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tion“ 295 von 2012. Diese Dokumente bilden den Policy-Rahmen für das globale weltraumpolitische Engagement der Union, so dass darin sowohl internationale Bezüge296 als auch Hinweise auf ein Umweltschutzinteresse erwartet werden können. Während der Policy-Rahmen umrissen und Themenbezüge herausgearbeitet werden, bietet dieser Abschnitt keine umfassende Bestandsaufnahme unionaler Raumfahrtpolitik, weil hierzu etwa zusätzlich die Analyse der sog. Flaggschiffprojekte Galileo und GMES/Kopernikus erforderlich wäre. (1) Das Grünbuch „Europäische Raumfahrtpolitik“ 297 vom Januar 2003 kann als Auftakt der von Hobe298 beschriebenen Suche der beiden Organisationen nach einer gemeinsamen Linie bewertet werden. Die Kommission weist einleitend darauf hin, dass das Dokument „in Zusammenarbeit mit der Europäischen Weltraumorganisation“ 299 erstellt wurde, was als Novum galt. Mit der Veröffentlichung von rechtlich unverbindlichen Grünbüchern startet die Kommission Konsultationsverfahren, von denen sie sich inhaltliche Impulse erhofft und zur Meinungsbildung anregen möchte.300 Methodisch legte die Kommission den zwischen der EU und der ESA erarbeiteten Stand dar und leitete daraus zwölf Fragen ab, auf die sich die Kommission binnen rund vier Monaten Antworten erhoffte.301 Ein Beispiel: Im Bereich der Kooperation zwischen EU und ESA zeigt das Dokument einschlägige Probleme auf, welche überwunden werden müssen, um im Rahmen einer kohärenten Raumfahrtpolitik kooperieren zu können. Es fragt sodann auf dieser Grundlage, wie das ESA-Know-how für die EU-Politiken nutzbar gemacht werden kann.302 Das Grünbuch adressiert grundsätzliche Fragen und Modi der Zusammenarbeit mit der ESA; so werden z. B. Fragen zu unabhängigen Startkapazitäten, 303 zur „bemannte[n] Raumfahrt“ 304 oder zur Nutzbarkeit von Raumfahrtanwendungen für die GASP305 aufgeworfen. Die Lektüre erweckt den Eindruck, dass die Kommission vor allem nach der Nutzbarkeit von Raumfahrt zur Umsetzung anderer Unionspolitiken suchte. So verhält es sich auch mit Umweltaspekten, die einerseits durchaus thematisiert werden. Andererseits sah die Kommission den Zusammenhang zwischen Weltraum und Umweltschutz allein in den Beiträgen, die Raumfahrtanwendungen zum Umweltschutz auf der Erde – 295

KOM (2012b). Vgl. Nachweise für internationale Bezüge einzelner Dokumente schon bei Hornung (2010), S. 21 ff. 297 KOM (2003a). 298 Vgl. Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 17. 299 KOM (2003a), S. 2. 300 Vgl. KOM (2003a), S. 7 f. 301 Vgl. KOM (2003a), S. 34. 302 Vgl. KOM (2003a), S. 30. 303 Vgl. KOM (2003a), S. 10 f. 304 KOM (2003a), S. 18. 305 Vgl. KOM (2003a), S. 27 f. 296

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z. B. durch Erdbeobachtung306 – leisten können. Dem Umstand, dass der Weltraum schutzbedürftig sein könnte, wird das Grünbuch so frühzeitig nicht gerecht. (2) Die Ergebnisse der Konsultationen flossen in das Weißbuch „Die Raumfahrt: Europäische Horizonte einer erweiterten Union“ 307 vom November 2003. Es trägt den Untertitel „Aktionsplan für die Durchführung der europäischen Raumfahrtpolitik“ 308 und suggeriert damit Verbindlichkeit, obwohl es sich um ein unverbindliches Dokument handelt. In einer Linie mit dem Grünbuch versteht auch das Weißbuch Raumfahrt als ein Mittel, das die Unionspolitiken unterstützt und einen Beitrag zur Verwirklichung der Unionsziele leistet.309 Das Weißbuch schlägt einen Aktionsplan vor, der sich am – damals noch aussichtsreichen – Inkrafttreten des Verfassungsvertrags ab 2007 orientiert.310 Deutlicher als das Grünbuch nimmt das Weißbuch auf die internationale Dimension der EU-Raumfahrtpolitik Bezug und schlägt ausdrücklich die Einbindung in internationale Kooperationen vor.311 Allerdings geht es auch hier darum, welchen internationalen Rang Raumfahrt der Union verschafft und nicht darum, was die Union zu internationalen Regimen beitragen kann. Die Kommission ging davon aus, „dass die Raumfahrtpolitik Europa dabei helfen wird, ein besserer Nachbar und ein respektierter Partner der globalen Gemeinschaft zu sein. Die Europäische Union wird besser in der Lage sein, ihre Kernwerte Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, nachhaltige Entwicklung und Aufrechterhaltung von Frieden und Ordnung durch Dialog und Diplomatie zu verteidigen.“ 312

Erstmals wird auch angedeutet, dass die Union sich in internationalen Organisationen engagieren muss, um „angemessene Mitsprache“ 313 bezüglich der eigenen Interessen sicherzustellen. Diese Internationalisierungstendenzen sollen fortgeführt werden: Der dem Dokument beigefügte „Fahrplan“ 314 taktet den „Aufbau spezifischer Partnerschaften“ 315 oder die „Entwicklung einer Strategie für internationale Zusammenarbeit in der Raumfahrt“ 316 als konkret zu erledigende Maßnahmen ein. Es zeigt sich, dass die Raumfahrtpolitik des potenziellen globalen Akteurs EU eine internationale Dimension anstrebt, damals jedoch noch nicht hatte. Auch das Themenfeld „Umwelt“ gewinnt gegenüber den Ausführun306 307 308 309 310 311 312

Vgl. KOM (2003a), S. 26. KOM (2003b). KOM (2003b). Vgl. KOM (2003b), S. 4, 8. Vgl. KOM (2003b), S. 5, 43. Vgl. KOM (2003b), S. 23. KOM (2003b), S. 8 f.; Hervorhebung im Original; Fett- in Kursivdruck gewan-

delt. 313 314 315 316

KOM (2003b), S. KOM (2003b), S. KOM (2003b), S. KOM (2003b), S.

26. 51. 51. 51.

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gen des Grünbuchs an Schärfe, wenngleich es auch im Weißbuch darum geht, welchen Beitrag Raumfahrttechnologie zur Bekämpfung der Umweltbelastung der Erde leisten kann,317 was noch keine Hinweise auf eine Beteiligung am untersuchten Regime gibt. Dass der Weltraum selbst durch Umweltverschmutzung belastet ist, nahm die Kommission 2003 nur am Rande wahr, indem sie – immerhin – den Bedarf an Weltraumbeobachtungstechnologie feststellte: Diese werde benötigt, um Objekte im Weltraum identifizieren zu können, was auch Informationen zur debris-Lage umfassen könnte.318 Dass Umweltverschmutzung im Weltraum ein von der Union zu adressierendes Problemfeld sein wird, sieht das Weißbuch noch nicht vorher. (3) Das sog. „EU-ESA-Rahmenabkommen“ 319 wurde im Herbst 2003 unterzeichnet und trat 2004 in Kraft. Es handelt sich um einen rechtsverbindlichen Vertrag zwischen beiden Organisationen, der die formale Kooperationsbasis innerhalb der EU-Raumfahrtpolitik bildet. Seine Laufzeit wurde 2012 noch einmal bis 2016 ausgeweitet.320 Das Rahmenabkommen ist als Meilenstein der Herausbildung der EU-Raumfahrtpolitik zu bewerten, dient es doch nach Art. 1 dem Ziel der „[k]ohärente[n] und schrittweise[n] Entwicklung einer umfassenden europäischen Raumfahrtpolitik“.321 Ermöglicht wird dies durch die Formulierung von in Art. 5 verankerten Varianten „gemeinsame[r] Initiativen“ 322: Indem das EU-ESA-Rahmenabkommen hier definiert, welche Funktionsmechanismen welcher der beiden Organisationen in welchen Kooperationsformen angewendet werden, werden Problembereiche ausgeklammert und eine praktische Zusammenarbeit ermöglicht. Das Themenfeld „Umwelt“ findet sich allerdings nicht unter den acht herausgehobenen „Kooperationsbereiche[n]“ 323, wobei diese Liste nicht abschließend ist und noch weitere Bereiche definiert werden können.324 Auch die im Übereinkommen behandelte „Außendimension der Zusammenarbeit“ 325 beschränkt sich auf Möglichkeiten der gegenseitigen Information und Konsultation.326 Das Rahmenabkommen ist für die Entwicklung der EU-Raumfahrtpolitik von höchster Relevanz,327 bildet für den globalen Akteur aber allenfalls den theoretischen Rahmen, der durch Projekte ausgestaltet wird.

317 318 319 320 321 322 323 324 325 326 327

Vgl. KOM (2003b), S. 12, 15 ff. Vgl. KOM (2003b), S. 22 f. Rat (2004). Vgl. Hobe (2015), Art. 189 AEUV, Rn. 17. Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 EU-ESA-Rahmenabkommen. Art. 5 EU-ESA-Rahmenabkommen. Art. 3 Abs. 1 EU-ESA-Rahmenabkommen. Vgl. Art. 3 Abs. 2 EU-ESA-Rahmenabkommen. Art. 7 EU-ESA-Rahmenabkommen. Vgl. Hobe et al. (2009), S. 121. Vgl. zur Bewertung Hobe/Kunzmann/Reuter (2006), S. 239.

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(4) Im April 2007 veröffentlichte die Kommission die Mitteilung „Europäische Raumfahrtpolitik“ 328; sie begleitet die unten analysierte Entschließung des Rates und führt diese aus der Perspektive der Kommission weiter aus. Wie schon das Grünbuch von 2003 stellt auch die Mitteilung von 2007 „ein gemeinsames Dokument der Europäischen Kommission und des Generaldirektors der ESA dar“.329 Die beiden Akteure unterstrichen erneut die „strategische Bedeutung“ 330 der Weltraumnutzung für die Unionspolitiken; auch geht es um noch immer ungelöste Themen wie die EU-ESA-Kooperationsmechanismen.331 Im Sinne des hier untersuchten Regimes gab es zaghafte Fortschritte: Erstmals sah es die Kommission als „strategische Aufgabe der Europäischen Raumfahrtpolitik“ 332 an, die „friedliche [. . .] Nutzung des Weltraums durch alle Staaten“ 333 sicherzustellen. Hierzu sei es u. a. nötig, eine „gemeinsame Strategie für die Gestaltung der internationalen Beziehungen im Raumfahrtbereich zu entwickeln“.334 Auch wenn Umweltschutz noch nicht Gegenstand der EU-Raumfahrtpolitik war, zeigte sich, wie sich die Union langsam im Sinne eines globalen Akteurs nach außen wendete und die Beeinflussung anderer Raumfahrtakteure allmählich zur Priorität erhob. (5) Wenig später nahm der Rat im Mai 2007 die rechtlich ebenfalls unverbindliche Entschließung „zur Europäischen Raumfahrtpolitik“ 335 an. Es handelt sich hierbei um das Ergebnis des vierten Weltraumrates. Die Entschließung gilt als Aufbruch in eine neue Phase der EU-Raumfahrtpolitik und entsprechend ambitioniert ist sie auch formuliert. Was die internationale Dimension der EU-Raumfahrtpolitik angeht, betrat der Rat mit dieser Entschließung Neuland in der Reihe der hier analysierten Schwerpunktdokumente: Erstmals wird darin ausdrücklich auf das internationale Weltraumrecht Bezug genommen, deutlich die friedliche Weltraumnutzung hervorgehoben, die Arbeit des UNCOPUOS gewürdigt und auch die internationalen Bemühungen zur space debris-Vermeidung werden thematisiert.336 Der Rat präsentierte die Union in dieser Entschließung betont selbstbewusst und wies darauf hin, „dass Europa zu den führenden Raumfahrtakteuren in der Welt gehört und weiterhin entschlossen ist, seine Stellung sowohl durch verstärkte innereuropäische als auch durch internationale Zusammenarbeit aufrecht zu erhalten[.]“ 337 Um dies umzusetzen, forderte der Rat – in einer Linie 328 329 330 331 332 333 334 335 336 337

KOM (2007a). KOM (2007a), S. 4. KOM (2007a), S. 4; Hervorhebung entfernt. Vgl. KOM (2007a), S. 13 f. KOM (2007a), S. 5. KOM (2007a), S. 5. KOM (2007a), S. 5; Hervorhebung entfernt. Rat (2007). Vgl. Rat (2007). Rat (2007), S. 2.

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mit der Kommissionsmitteilung von 2007 – dazu auf, in den internationalen Weltraumbeziehungen strategisch gemeinsam aufzutreten und die dazu nötigen Mechanismen zu entwickeln.338 Es zeigt sich, dass sich der Rat der Bedeutung der Union als potenzieller globaler Akteur bewusst war. Als Schritt auf das hier untersuchte Regime zu lässt sich der Verweis auf die Arbeit des UNCOPUOS zur space debris-Vermeidung werten. (6) Ein Jahr später legte die Kommission im September 2008 einen ersten „Fortschrittsbericht“ 339 zur Raumfahrtpolitik in Form eines Arbeitsdokuments vor. Es zeigt sich am Beispiel der internationalen Dimension der EU-Raumfahrtpolitik, dass der ambitionierte Neuaufbruch des Jahres 2007 ertragreich war: Wesentlich stärker als zuvor stellte die Kommission im Dokument querschnittsartig heraus, dass Raumfahrt per se international sei und aufgrund der zahlreichen Interdependenzen isoliert kaum betrieben werden könne.340 Neben dieser Einflechtung internationaler Bezüge widmet das Arbeitsdokument den internationalen Beziehungen der EU-Raumfahrtpolitik erstmals einen eigenen Abschnitt.341 Der Kern des Abschnitts ist ein als Anhang beigefügtes EU-ESA-Papier namens „Elements for a European Strategy for International Relations in Space“ 342. Mit diesem Strategiepapier kam die Kommission der oben erwähnten Aufforderung des Rates nach.343 Es zeugt deutlich vom unionalen Anspruch auf globalen Akteurscharakter im Weltraumbereich: „Europe must remain a leader in space systems and an indispensable international partner providing first class contributions to global initiatives and exerting leadership in selected domains in accordance with European interests and values.“ 344 Ein wesentlicher Schritt hin zum Erreichen dieses Ziels wird in einem geschlossenen und zwischen EU und ESA koordinierten Auftreten auf internationaler Ebene gesehen.345 Zu diesem Zwecke vereinbarten EU und ESA vorgeschaltete Abstimmungssitzungen anlässlich der Tagungen der UN-Generalversammlung und des UNCOPUOS,346 die als für das hier untersuchte Regime von Relevanz identifiziert wurden. Die Bedeutung für das Regime zeigt sich auch darin, dass das EU-ESA-Strategiepapier die folgenden umweltrelevanten Bereiche zu „[k]ey thematic areas“ 347 der gemeinsamen Abstimmung im multilateralen Kontext erhoben hat: Eine gemeinsame europäische Position soll demnach für Fragen der space debris-Vermeidung, der fried338 339 340 341 342 343 344 345 346 347

Vgl. Rat (2007), S. 4. KOM (2008a). Vgl. für „internationale“ Passagen KOM (2008a), S. 4, 6, 10. Vgl. KOM (2008a), S. 12 f. KOM (2008a), S. 12, 15 ff. Vgl. Rat (2007), S. 4. KOM (2008a), S. 15. Vgl. KOM (2008a), S. 12, 17 ff. Vgl. KOM (2008a), S. 18 f. KOM (2008a), S. 18.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

lichen Weltraumnutzung, des Katastrophenmanagements und des Einsatzes nuklearer Energiequellen angestrebt werden.348 Die wesentlichen Elemente des Problemfelds wurden somit erstmals klar und deutlich benannt und als bedeutsam gekennzeichnet. Ausdrücklich verpflichtet das Strategiepapier die Akteure der EU-Raumfahrtpolitik auf die Einhaltung des Weltraumrechts349 und wird dessen Regelungslücken durch soft law gerecht: Der Fortschrittsbericht fällt in das Jahr der Veröffentlichung des Vorschlags zum EU-CoC. Er findet als „[n]eue Fragestellung [. . .]“ 350 zumindest am Rande Erwähnung, verbunden mit dem Auftrag der „Fortsetzung der EU-Arbeiten zur Stärkung der Grundlagen für nachhaltige Raumfahrtaktivitäten und -objekte innerhalb der Vereinten Nationen[.]“ 351 Eine weitere Herausforderung wird in der Weltraumlageerfassung gesehen,352 die dem Umstand gerecht wird, dass Raumfahrtanwendungen kritische Infrastrukturen darstellen. In der Gesamtschau entwickelt der Fortschrittsbericht die EU-Raumfahrtpolitik sowohl in der internationalen als auch in der Umweltdimension weiter: Ausgehend vom Anspruch, unionale Interessen global durchzusetzen, beschäftigt sich das Dokument erstmals damit, wie dieses Ziel – nämlich geschlossen und koordiniert und durch Einflussnahme in einschlägigen Foren – erreicht werden kann. Das Arbeitsdokument zeugt vom Bewusstsein gegenüber der issue area353 des Regimes: Space debris wird als genauso kritisch eingestuft wie die nicht-friedliche Weltraumnutzung oder die mangelnde Weltraumlagekenntnis. Umweltschutz und dessen internationale Durchsetzung rücken daher nicht nur durch den EU-CoC in den Fokus der EU-Raumfahrtpolitik. (7) Im April 2011 folgte dann die Kommissionsmitteilung „Auf dem Weg zu einer Weltraumstrategie der Europäischen Union im Dienst der Bürgerinnen und Bürger“ 354. Die Mitteilung kann als weiterer Fortschrittsbericht gesehen werden: Die Kommission nahm das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 und die damit zur Verfügung stehende Ermächtigungsgrundlage Art. 189 AEUV zum Anlass,355 den Rahmen der EU-Raumfahrtpolitik durch die Identifikation neuer Ziele abzustecken. Eines dieser Ziele ist die „Stärkung der Rolle Europas in der Weltraumpolitik“. 356 Die Notwendigkeit dazu wird damit begründet, dass Raumfahrt „die Rolle der Union als wichtige Akteurin auf der globalen Bühne [stärkt]

348

Vgl. KOM (2008a), S. 18. Vgl. KOM (2008a), S. 16. 350 KOM (2008a), S. 13. 351 KOM (2008a), S. 13. 352 Vgl. KOM (2008a), S. 13. 353 Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 354 KOM (2011a). 355 Vgl. KOM (2011a), S. 3. 356 KOM (2011a), S. 4. 349

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und [. . .] zu ihrer wirtschaftlichen und politischen Unabhängigkeit bei[trägt]“.357 Die internationale Komponente der EU-Raumfahrtpolitik dient auch gemäß dieser Kommissionsmitteilung der Ausbildung strategischer Vorteile, etwa der Stärkung der Industrie oder der Technologieförderung.358 Die Kommission sah in der internationalen Kooperation im Weltraumbereich aber auch ausdrücklich die Chance, „europäische Werte“ 359 durchzusetzen – darunter Umweltschutz und Nachhaltigkeit.360 Als zentrale Maßnahme im Sinne des hier untersuchten Regimes wird erneut der Vorschlag zum EU-CoC ins Feld geführt: „Die Europäische Union wird die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft um eine Stärkung der Sicherheit, des Schutzes vor äußeren Gefahren und der Nachhaltigkeit in Bezug auf Aktivitäten im Weltraum weiter unterstützen, insbesondere durch den Vorschlag der Europäischen Union für einen ,Verhaltenskodex für die Durchführung von Weltraumaktivitäten‘.“ 361

Es zeigt sich allmählich, dass der Vorschlag zum EU-CoC ein wesentlicher – wenn nicht der wesentliche – Beitrag der Union zum Weltraumumweltschutzregime ist. Auch ist abzulesen, dass im Zuge der Entwicklung der EU-Raumfahrtpolitik das Problembewusstsein bezüglich des regimeanalytischen Problemfelds362 zugenommen hat: Die Mitteilung von 2011 stellt unmissverständlich fest, dass Raumfahrtanwendungen „kritische Infrastrukturen“ 363 sind und als solche geschützt werden müssen. Auch dass space debris hierbei eine gefährdende Rolle spielt, wird vor dem Hintergrund anerkannt, dass Europa bis dato nicht über ein unabhängiges Weltraumlagesystem verfügte364 und bis heute – trotz aller Absichtserklärungen – verfügt. Mit Blick auf das damals noch nur bis 2012 gültige EU-ESA-Rahmenabkommen thematisiert die Kommissionsmitteilung ferner die EU-ESA-Beziehungen und kommt zum Schluss, dass eine „Neufassung des Rahmenabkommens“ 365 zu erwarten sei. (8) Aus diesem Grund behandelt die jüngste Kommissionsmitteilung „Herstellung zweckdienlicher Verbindungen zwischen der Europäischen Union und der Europäischen Weltraumorganisation“ 366 von 2012 die EU-ESA-Beziehungen erneut, was verdeutlicht, dass die Entwicklung dieser Kooperation bis zuletzt nicht abgeschlossen ist. Die Mitteilung von 2012 knüpft an die oben analysierte Mitteilung von 2011 an, indem sie ebenfalls einen Beitrag zur Umsetzung von 357 358 359 360 361 362 363 364 365 366

KOM (2011a), S. 2. Vgl. KOM (2011a), S. 11. KOM (2011a), S. 11. Vgl. KOM (2011a), S. 11. KOM (2011a), S. 12. Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit. KOM (2011a), S. 7. Vgl. KOM (2011a), S. 7 f. KOM (2011a), S. 14. KOM (2012b).

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Art. 189 AEUV leisten möchte, der die Union beauftragt, „zweckdienliche Verbindungen“ 367 zur ESA aufzubauen. Zwar zeigt das Dokument Optionen der Annäherung auf, sieht jedoch davon ab, ebensolche konkret vorzuschlagen. Stattdessen werden Rat und Parlament aufgefordert, Stellung zu nehmen.368 Während diese Mitteilung zwar für die Weiterentwicklung der EU-Raumfahrtpolitik im Allgemeinen relevant ist, stellt sie keinerlei Bezüge zum hier untersuchten Regime her. Dieser Befund verdeutlicht allerdings, dass die EU-Raumfahrtpolitik ihre abschließende Konfiguration noch nicht erreicht hat. Die Analyse diente dem Zweck, den Policy-Rahmen der unionalen Raumfahrtpolitik abzustecken und diesen auf seine internationale sowie seine Umweltdimension hin zu untersuchen. Im Überblick lassen sich drei Befunde festhalten: (a) Die EU-Raumfahrtpolitik basiert auf einer Kooperation zwischen der EU und der ESA. Beide Organisationen nähern sich einander an, was durch die gemeinsame Veröffentlichung von Schlüsselpapieren,369 das EU-ESA-Rahmenabkommen, die Tagungen des Weltraumrates sowie gemeinsame Raumfahrtprojekte belegt wird. Trotzdem kann der Annäherungsprozess beider Akteure nicht als abgeschlossen angesehen werden, was die rege Behandlung institutioneller Fragen in den jüngsten Dokumenten370 zeigt. Es bleibt zunächst offen, ob die Kooperation nach den Regeln des Rahmenabkommens fortgesetzt werden kann. (b) Die EU-Raumfahrtpolitik beschäftigte sich in ihren frühen Dokumenten eher mit Fragen der institutionellen Kooperation und dem Nutzen, den Raumfahrt für andere Unionspolitiken stiften könnte. Die internationale Dimension der EU-Raumfahrtpolitik musste sich daher erst schrittweise entwickeln: Während das Weißbuch immerhin die Rolle der Raumfahrt für die Union als globaler Akteur anerkennt, wird mit weiteren Dokumenten371 eine echte Strategiefindung zur auswärtigen Dimension eingeleitet. Mit dem Selbstbewusstsein eines globalen Akteurs erfolgt mit dem Fortschrittsbericht372 erstmals die Veröffentlichung einer Strategie für die internationale Dimension des Politikbereichs. Einschlägige internationale Foren wie das UNCOPUOS wurden erst schrittweise als relevante Verhandlungsarenen identifiziert. (c) Ähnlich verhält es sich mit Bezügen zum Weltraumumweltschutz. Das Grünbuch zeugt zunächst nicht von Problembewusstsein bezüglich der issue area373: „Umwelt“ wird zwar thematisiert, jedoch selten im Sinne des Regimes. Das Problembewusstsein entwickelte sich erst über die Jahre, was auch mit der Veränderung der Dringlichkeit des Problems zu begründen ist. Im 367

Art. 189 Abs. 3 AEUV. Vgl. KOM (2012b), S. 6. 369 Vgl. insb. KOM (2003a); KOM (2007a). 370 Vgl. insb. KOM (2011a); KOM (2012b). 371 Vgl. insb. KOM (2007a); Rat (2007). 372 KOM (2008a). 373 Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 368

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Bereich des Schutzes der Weltraumumwelt brachte das Jahr 2007 eine Zäsur: Mit der zunehmenden Internationalisierung der EU-Raumfahrtpolitik wuchs das Bewusstsein gegenüber der Verwundbarkeit der Weltraumumwelt: Die Entschließung zur Raumfahrtpolitik würdigt ausdrücklich das Problem space debris und der erste Fortschrittsbericht erhebt Aspekte der Weltraumumwelt zu zentralen Handlungsfeldern. Der Durchbruch im Bereich Nachhaltigkeit und Umweltschutz gelang allerdings durch den Vorschlag zum EU-CoC, der seit 2008 immer wieder Gegenstand der hier analysierten Dokumente374 ist. b) Unionale Anknüpfungspunkte an das Regime Die Analyse des Policy-Rahmens hat ergeben, dass Aspekte des internationalen Umweltschutzes nach und nach Einzug in die EU-Raumfahrtpolitik gehalten haben. Dieser Abschnitt untersucht das identifizierte Regime auf unionale Anknüpfungspunkte hin und orientiert sich an der bisher genutzten Struktur der Regimeanalyse375: (1) Prinzipien, (2) zusammengefasst Normen und Regeln sowie (3) Verfahren. Welche der identifizierten Regimestrukturelemente werden von der Union unterstützt oder beeinflusst – und welche nicht? (1) Im Zuge der Analyse des Regimeprinzips376 wurde gezeigt, dass es dabei eher um den Schutz der Weltraumumwelt zugunsten seiner diskriminierungsfreien Nutzung und weniger um den Erhalt der Umwelt selbst geht.377 Die Untersuchung des Policy-Rahmens der EU-Raumfahrtpolitik auf seine Umweltschutzbezüge hin lässt den Schluss zu, dass die Union ganz im Sinne dieses Regimeprinzips agiert. Die analysierten Dokumente weisen nämlich nur zaghafte Bezüge zu Umweltschutzfragen auf; auch haben sich diese erst über die Jahre entwickelt, weil zunächst andere Fragen im Fokus standen. An Fundstellen, an denen allerdings Umweltschutzbezüge nachgewiesen werden können, steht nicht der Umweltschutz selbst, sondern die Sicherung der unionalen Nutzungsinteressen im Mittelpunkt: Es geht nicht darum, Weltraumumweltschutz als Selbstzweck zu betreiben oder zu unterstützen, sondern darum, die sich aus der Verschmutzung potenziell ergebenden Nutzungseinschränkungen bestmöglich abzuwenden. Zur Unterstützung dieses Arguments lassen sich einige Beispiele aus den einschlägigen EU-Dokumenten aufführen. Erste Hinweise auf ein Bewusstsein im Sinne des regimeanalytischen Prinzips finden sich im Weißbuch der Kommission von 2003: Demnach soll die EU-Raumfahrtpolitik künftig „den verschiedenen Nutzern kritische Informationen über Sonneneruptionen, erdnahe Objekte, Welt-

374 375 376 377

S. 60.

Vgl. insb. KOM (2008a); KOM (2011a). Vgl. Krasner (1982), S. 186. Siehe für detaillierte Inhalte Abschnitt C.I.1. dieser Arbeit. Vgl. für diesen Befund auch m.w. N. Frantzen (1991), S. 611; Viikari (2008b),

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raummüll [. . .] bieten“.378 Ziel der vorgeschlagenen Maßnahme ist nicht etwa die strikte Vermeidung der Weltraumverschmutzung, sondern die rechtzeitige Warnung der Nutzer vor z. B. kritischem space debris, der Raumfahrtinfrastruktur beschädigen oder zerstören könnte. Die Entschließung des Rates „zur Europäischen Raumfahrtpolitik“ 379 von 2007 unterstützt zwar bereits die aktive Vermeidung von space debris, verliert jedoch kein Wort darüber, wieso die Weltraumverschmutzung eingedämmt werden sollte. Deutlicher wird der Fortschrittsbericht der Kommission von 2008, der klarstellt, dass unionales Engagement zugunsten der Weltraumumwelt „im Interesse der Nachhaltigkeit der Raumfahrtaktivitäten und -infrastruktur“ 380 unternommen wird. Erneut ist die Nutzung des Weltraums das übergeordnete Ziel, während Weltraumumweltschutz den logischen Ansatz zur Verwirklichung des Ziels darstellt. Das Dokument verdeutlicht, dass Initiativen wie der EU-CoC auf die „Nutzung, Sicherheit und Unversehrtheit der in der Umlaufbahn befindlichen Satelliten und Recht der Staaten auf Abwehr von Gefahren“ 381 abzielen und nicht auf den Schutz der Umwelt selbst. Das Regimeprinzip spiegelt sich auch in der Mitteilung der Kommission von 2011, in der u. a. Umweltschutzaspekte und internationale Zusammenarbeit miteinander verknüpft werden: „Die Europäische Union wird die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft um eine Stärkung der Sicherheit, des Schutzes vor äußeren Gefahren und der Nachhaltigkeit in Bezug auf Aktivitäten im Weltraum weiter unterstützen“ 382. Es wird deutlich, dass das globale Engagement der Union der langfristigen Sicherstellung der eigenen Raumfahrtaktivitäten dienen soll. Schon in der Mitteilung der Kommission von 2008 wurde unterstrichen, dass internationale Zusammenarbeit in Raumfahrtfragen „not a goal in itself“ 383 ist, sondern immer übergeordneten Zielen der Union dienen muss. Das trifft auch auf internationales Engagement in puncto Weltraumumweltschutz zu. Diese bis heute verfolgte Ausrichtung der Union liegt damit ganz in einer Linie mit dem vor Jahrzehnten verankerten und nie revidierten zentralen Prinzip des Regimes. (2) In den Bereichen der Strukturelemente384 Normen und Regeln wurden einschlägige Dokumente verschiedener Organisationen und unterschiedlicher rechtlicher und inhaltlicher Wertigkeit analysiert.385 Sie bilden auch hier das Raster für die Identifikation unionaler Anknüpfungspunkte. Um ein vollständiges Bild zu erhalten, werden alle Dokumente knapp bezüglich ihres potenziellen EU-Bezugs kommentiert – auch dann, wenn sich ein tatsächlicher Bezug nicht nachwei378 379 380 381 382 383 384 385

KOM (2003b), S. 23. Rat (2007). KOM (2008a), S. 13; hier in Bezug auf den EU-CoC. KOM (2008a), S. 13. KOM (2011a), S. 12. KOM (2008a), S. 16. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Siehe für diese Analysen Abschnitte C.I.2. und C.I.3. dieser Arbeit.

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sen lässt. Einbezogen werden: (a) der Corpus Iuris Spatialis, (b) Dokumente der UN-Generalversammlung, (c) die IADC-guidelines, (d) die ITU-Empfehlungen, (e) der einschlägige ISO-Standard, (f) der Vorschlag für einen EU-CoC, (g) der chinesisch-russische Vorschlag für einen PPWT sowie (h) die Initiative „Space Traffic Management“. (a) Am Anfang der Regimeevolution stand der Weltraumvertrag von 1967, der sich mit vier Folgeverträgen zum Corpus Iuris Spatialis entwickelt hat. Diese fünf Verträge bilden den völkerrechtlichen Kern des Regimes. Im Zuge der schrittweisen „Internationalisierung“ der EU-Raumfahrtpolitik nehmen die analysierten Schlüsseldokumente immer wieder auf das geltende Weltraumrecht Bezug: Der Rat stützte seine Entschließung zur Europäischen Raumfahrtpolitik ausdrücklich auf „den mit dem Weltraumvertrag [. . .] der Vereinten Nationen geschaffenen Rahmen“ 386 und verwies darauf, „dass die Raumfahrtaktivitäten Europas aktiv zu den Zielen des Weltraumvertrags der Vereinten Nationen beitragen und dessen Grundsätze uneingeschränkt wahren“ 387 sollen. Auch die Kommission bezog das geltende Weltraumrecht ein, wenn sie in der dem Fortschrittsbericht von 2008 beigefügten Strategie für die internationale Neuausrichtung der EU-Raumfahrtpolitik die Einhaltung des internationalen Weltraumrechts zum „Principle [. . .]“ 388 erhob. Vor dem Hintergrund dieses Policy-Rahmens, des internationalen Anspruchs der EU-Raumfahrtpolitik und des potenziellen globalen Akteurscharakters der Union könnte angenommen werden, dass die Union bzw. die frühere Gemeinschaft als Vertragspartner des Corpus Iuris Spatialis auftritt und sich somit auch vertraglich bindet – immerhin betreibt die Union gemeinsam mit der ESA selbst Raumfahrt und tritt somit als praktischer Akteur in Erscheinung. Es überrascht daher zunächst, dass die Union kein Vertragspartner auch nur eines der fünf einschlägigen völkerrechtlichen Verträge ist.389 Dieser Befund bedarf der Einordnung durch drei relativierende Umstände: Erstens finden sich unter den Vertragspartnern ausschließlich Staaten und keine einzige internationale Organisation, so dass es nicht verwundert, dass die Union nicht als Unterzeichner erscheint. Zweitens hat die in die EU-Raumfahrtpolitik eng verwobene ESA immerhin bezüglich des Rettungs- und Rückführungsübereinkommens von 1968, des Haftungsübereinkommens von 1972 und des Registrierungsübereinkommens von 1976 jeweils eine sog. „declaration of acceptance of rights and obligations“ 390 unterzeichnet, die vor dem Hintergrund der verwobenen EU-Raumfahrtpolitik mittelbar auch die Union bindet. Drittens weist die Liste der Vertragspartner eine ganze Reihe EU-Mitglieder auf, was aufgrund der besonderen

386 387 388 389 390

Rat (2007), S. 1. Rat (2007), S. 1. KOM (2008a), S. 16. Vgl. UNCOPUOS (2015a), S. 5 ff. Vgl. UNCOPUOS (2015a), S. 9.

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Charakteristik der EU-Raumfahrtpolitik in die Bewertung einbezogen werden muss. Natürlich würde eine Vertragspartnerschaft die Union als Regimeakteur symbolisch aufwerten und ihre vollwertige Zugehörigkeit verdeutlichen. Was die Praxis angeht, wurde jedoch gezeigt, dass das verbindliche Weltraumrecht der issue area391 ohnehin längst nicht mehr gewachsen ist. (b) Der Corpus Iuris Spatialis wurde seitens der UN-Generalversammlung durch unverbindliche „legal principles“ 392 und Resolutionen393 begleitet. Auch weil sich die internationale Dimension der EU-Raumfahrtpolitik erst Jahrzehnte nach der Verabschiedung einschlägiger Resolutionen entwickelt hat, lassen sich bisher keine konkreten Bezugspunkte oder Verweise zu diesen Regimeelementen nachweisen. (c) Die IADC-guidelines394 beinhalten zentrale Regimebestimmungen. Die Dokumente zur EU-Raumfahrtpolitik geben, soweit ersichtlich, keinen Hinweis auf die Bedeutung der guidelines für die Union; sie werden schlichtweg nicht benannt. Dieser Befund wird durch zwei Argumente relativiert: Erstens spielt die spezifische Struktur der EU-Raumfahrtpolitik als Kooperation der Union mit der ESA eine Rolle. Die IADC-guidelines richten sich an die Mitglieder des Komitees, die allesamt Raumfahrtagenturen sind. Die ESA, die für die Union die technische Umsetzung ihrer Raumfahrtprojekte sicherstellt, ist Mitglied des IADC395 und damit – wenngleich rechtlich unverbindlich – den guidelines verpflichtet. Die ESA-Richtlinien zur Vermeidung von space debris sind daher kompatibel mit den IADC-guidelines und die ESA hat selbst aktiv an der Ausgestaltung der guidelines mitgewirkt.396 An dieser Stelle fällt bereits auf, dass die Union im Bereich des verbindlichen Völkerrechts nicht als Vertragspartner auftritt, weil sie kein Staat ist – und im Bereich der unverbindlich-technischen Regimebestimmungen nicht als Akteur gebunden ist, weil sie keine ausführende Raumfahrtagentur ist. Dies bestätigt erneut die Relevanz der Frage nach der „geeigneten“ Stelle unionsspezifischer Einflussnahme. Auch wurde bereits erwähnt, dass die UNCOPUOS-guidelines inhaltlich auf den IADC-guidelines basieren. Während die IADC-guidelines in der EU-Raumfahrtpolitik keine besondere Rolle spielen, nimmt die Union immerhin die aus den IADC-guidelines hervorgegangenen UNCOPUOS-guidelines zur Kenntnis: Im April 2014 wurde auf Grundlage von Art. 189 AEUV die Einrichtung eines Weltraumlagesystems beschlossen,397 wel391 Siehe für die Problemfelddetails Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 392 Vgl. UNOOSA (2005), S. 39 ff. 393 Vgl. UNOOSA (2015b). 394 IADC (2007). 395 IADC (o. J.). 396 Vgl. UNCOPUOS (2014), S. 46. 397 Vgl. EP/Rat (2014).

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ches dazu beitragen soll, die Auswirkungen von space debris zu beschränken. Der durch den Beschluss geschaffene Ansatz soll die UNCOPUOS-guidelines ergänzen: „Zudem sollte er eine Ergänzung zu bestehenden Risikobegrenzungsmaßnahmen darstellen, z. B. zu den Leitlinien der Vereinten Nationen zur Beherrschung der Gefahren durch Weltraummüll“ 398. Durch die aufgezeigten „Umwege“ über die ESA bzw. die Richtlinien des UNCOPUOS finden die IADC-guidelines also zumindest mittelbar Berücksichtigung. (d) Regimestrukturelle Normen und Regeln399 wurden ferner in der einschlägigen ITU-Empfehlung400 identifiziert. Da die ITU eine etablierte Organisation ist, die schon lange u. a. für die Vergabe von orbits zuständig ist, nahm die EURaumfahrtpolitik schon in ihrer frühen Phase auf sie Bezug. Im Grünbuch von 2003 stellte die Kommission mit Weitsicht fest: „Die Frequenzen und Umlaufbahnpositionen für Satelliten sind mehr und mehr limitierte Ressourcen, die auf globaler Ebene geteilt werden. Sie werden den Staaten durch eine Facheinrichtung der Vereinten Nationen, die Internationale Fernmelde-Organisation, zugeteilt.“ 401 Vor diesem Hintergrund überrascht es, dass weder das dem Grünbuch folgende Weißbuch noch andere unionale Schlüsseldokumente diesen Gedanken aufgreifen. Auch im Zuge der Internationalisierung der EU-Raumfahrtpolitik im Laufe der vergangenen Jahre wird weder auf die ITU noch auf ihre für den Weltraumumweltschutz relevante Empfehlung verwiesen. Wieso die für das Regime so wichtige ITU aus den Augen verloren wurde, ist nicht ersichtlich. (e) Der einschlägige ISO-Standard402 wurde als einflussreiches und ausführliches Regimeelement beschrieben. Er richtet sich an nationale Regulierungsagenturen und damit nicht an die Union als raumfahrtpolitischen Akteur. Es verwundert daher nicht, dass der ISO-Standard in den Dokumenten zur EU-Raumfahrtpolitik nicht thematisiert wird, obgleich er wesentlicher Bestandteil des Regimes ist. Die ESA hingegen ist als zweiter Akteur der EU-Raumfahrtpolitik durchaus vom ISO-Standard betroffen und muss ihre praktischen Raumfahrtaktivitäten daran ausrichten. Aus diesem Grund basiert die 2014 reformulierte „Space Debris Mitigation for Agency Projects“ der ESA maßgeblich auf den im ISO-Standard erfassten Regimebestimmungen: „[T]he technical requirements in the administrative instruction are similar, yet more specific, and meet the same intent of the requirements that are listed in the ISO Standard 24113 of 2011.“ 403 Erneut zeigt sich, dass die Union als Regimeakteur auf das von der ESA bereitgestellte Weltraum-Know-how angewiesen ist. 398 399 400 401 402 403

EP/Rat (2014), S. 228. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. ITU (2010). KOM (2003a), S. 32. ISO (2011). UNCOPUOS (2014), S. 46.

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(f) Mit dem Vorschlag für den EU-CoC404 nimmt die Union nicht nur passiv, sondern aktiv Einfluss auf das Regime. Obwohl der Verhaltenskodex sich nach vielen Konsultationsrunden gegenwärtig noch im Verabschiedungsprozess befindet,405 trägt er seit seiner Veröffentlichung 2008406 zur Etablierung der Union als Regimeakteur bei. Der Zeitpunkt der Veröffentlichung fällt in die oben aufgezeigte Phase der Internationalisierung der EU-Raumfahrtpolitik, so dass sich der Vorschlag ideal in den Policy-Rahmen einfügt. Der Vorschlag zeichnet die Union aufgrund dreier Besonderheiten als ernstzunehmenden Regimeakteur aus: Erstens zeugt der Modus des EU-CoC von innovativem Problemfeldbewusstsein: Die Union hat erkannt, dass die Weiterentwicklung verbindlichen Weltraumrechts derzeit nicht aussichtsreich erscheint und weicht deshalb bewusst auf den soft law-Ansatz aus. Während alle anderen soft law-Instrumente des Regimes jedoch auf der technisch-operativen Ebene ansetzen, hat die Union ihren CoC in die politisch-diplomatische Ebene eingebracht. Er bildet damit – im Falle der Verabschiedung – die erste und einzige Quelle von Regimebestimmungen, die soft law mit der höchsten weltraumpolitischen Ebene kombiniert. Zweitens hat die Union mit dem EU-CoC ein Dokument aufgelegt, welches – im Gegensatz zu allen anderen Regimeelementen – inhaltlich ganzheitlich ansetzt: Der Entwurf erfasst alle potenziellen Bedrohungen für die Weltraumumwelt und zielt darüber hinaus ausdrücklich auch auf den Erhalt der Weltraumumwelt selbst ab („as well as the space environment“ 407). Während die Analyse des Policy-Rahmens auf das zentrale Regimeprinzip hin gezeigt hat, dass es auch der Union beim Weltraumumweltschutz vordergründig um die Nutzung des Weltraums geht, rückt der EU-CoC trotzdem die schützenswerte Weltraumumwelt als solche in den Mittelpunkt – ein Spezifikum der unionalen Initiative. Drittens gelingt es der Union, die Diskussion „am Laufen“ zu halten: Beispielsweise kann in Sitzungen des Legal Subcommittee des UNCOPUOS beobachtet werden, dass Delegationen immer wieder Bezug auf das Dokument nehmen und seine Bedeutung unterstreichen. Ein Grund hierfür ist, dass die Union nicht nur eine Partikularmeinung vertritt, sondern idealerweise auch alle EU-Mitgliedstaaten bündelt, von denen einige selbst Raumfahrt betreiben. Der Vorschlag wird deshalb nicht nur von der Union allein, sondern auch von den Delegationen ihrer Mitgliedstaaten propagiert, was dafür sorgt, dass der EU-CoC „in aller Munde“ bleibt. Schon durch diese drei Eigenschaften – innovativer Ansatz, inhaltliche Reichweite, argumentative Multiplikation – hat die Union mit ihrem Vorschlag zum EU-CoC dafür gesorgt, als „neuer“ Regimeakteur wahrgenommen zu werden: „Although the fate of the EU Code of Conduct remains uncertain at the time of writing, this undertaking provides a good impression of the possible role of actors such as the European Union in 404 405 406 407

EEAS (2014). Vgl. EEAS (2015). Rat (2008). Art. 1 Abs. 1 EU-CoC.

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further developments of space law.“ 408 In der Gesamtschau ist der EU-CoC das Argument, um die Union im Politikbereich als globalen Akteur zu bewerten. (g) Vor dem Hintergrund der aufgezeigten Besonderheiten des unionalen CoCAnsatzes fällt auf, dass der chinesisch-russische Vorschlag zu einem PPWT einen völlig anderen Zugang wählt: Statt soft law zu propagieren, schlagen China und Russland hard law vor, was weit weniger innovativ und zudem kaum aussichtsreich erscheint. Wenngleich der PPWT-Entwurf ein Element des hier nachgewiesenen Regimes ist, behandelt er als Abrüstungsvertrag – im Gegensatz zum EU-CoC – nur eine der Ursachen für Weltraumverschmutzung. Schließlich handelt es sich beim PPWT um den Vorschlag zweier Raumfahrtakteure und nicht einer 28 Mitglieder bündelnden Union. Auch wenn China und Russland schwergewichtige Raumfahrtnationen sind, hat dies bisher nicht zu Unterzeichnungen geführt; auch ist nicht zu erwarten, dass der Vertrag rechtsverbindlich werden könnte.409 Es verwundert daher nicht, dass die EU-Raumfahrtpolitik – die ja etwa zum gleichen Zeitpunkt ein „Gegenkonzept“ vorgeschlagen hat –, soweit ersichtlich, keine Bezüge zum PPWT-Vorschlag aufweist. (h) Space Traffic Management wurde als Konzept beschrieben, welches sich noch in der Entwicklung befindet und künftig verbindliche und detaillierte Regeln für den Weltraum etablieren soll. Space Traffic Management stellt damit einen innovativen Ansatz zur Verfügung, der sowohl im Bereich der Regimenormen und -regeln als auch der -verfahren410 erhebliche Beiträge zum Regime leisten könnte. Die EU-Raumfahrtpolitik bezieht zu Space Traffic Management in ihren Schlüsseldokumenten nicht Stellung und beteiligt sich, soweit ersichtlich, auch nicht öffentlich an der theoretischen Weiterentwicklung im Rahmen der IAA. Die in die EU-Raumfahrtpolitik einbezogene ESA wiederum ist aktiv in das IAA-Projektmanagement eingebunden,411 so dass die Union mittelbar partizipiert. Auch lassen sich zwei indirekte Anknüpfungspunkte zwischen der EURaumfahrtpolitik und Space Traffic Management aufzeigen: Erstens steht nach Jorgensen die EU-Initiative zum EU-CoC in Zusammenhang zu Space Traffic Management.412 Grund hierfür könnte sein, dass beide Initiativen ganzheitliche Maßnahmen darstellen, die nicht nur einen Teil, sondern das gesamte Spektrum potenziell umweltschädlicher Einflüsse umfassen. Ein vereinbarter EU-CoC wäre deshalb einem Space Traffic Management zuträglich – und andersherum. Zweitens ist es für ein wirksames Space Traffic Management erforderlich, über die Vorgänge im Weltraum umfassend informiert zu sein. Weltraumlagesysteme sind 408 409

Jankowitsch (2015), S. 23. Vgl. zum negativen Tenor u. a. Tronchetti (2015), S. 379; Tronchetti/Hao (2015),

S. 38. 410 411 412

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Vgl. die Präsentation von Jorgensen (2015). Vgl. die Präsentation von Jorgensen (2015).

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daher als Voraussetzung für Space Traffic Management zu sehen.413 Diese Relevanz hat auch die EU-Raumfahrtpolitik erkannt und widmet sich seit 2008 diesem Thema.414 Im April 2014 haben das Parlament und der Rat die Einrichtung eines solchen Systems beschlossen.415 Die Union schafft damit gegenwärtig Voraussetzungen, um sich ggf. später auch auf internationaler Ebene zugunsten der Einrichtung eines Space Traffic Management-Systems zu engagieren. (3) Der Abschnitt C.I.4. zum Regimestrukturelement416 „Verfahren“ hat die für das untersuchte Regime wichtigsten Institutionen geordnet. Dabei handelt es sich um (a) die UN-Generalversammlung, (b) das UNCOPUOS, (c) die CD, (d) das IADC, (e) die ITU und (f) die ISO. Hier werden komprimiert Aussagen dazu getroffen, ob und, wenn ja, inwiefern die Union in diesen Institutionen vertreten ist. Denkbar ist das gesamte Spektrum unionaler Einbindung: von gänzlich fehlenden Bezügen über passive Beobachterrechte bis hin zu aktiven Vollmitgliedschaften. Diese Verortung lässt Schlüsse dahingehend zu, welchen Einfluss sie als Regimeakteur auf die Weiterentwicklung des Regimes nehmen kann. (a) Die UN-Generalversammlung spielte vor allem in der Regimeentstehung eine gewichtige Rolle, indem sie beispielsweise die Relevanz des Zukunftsthemas Raumfahrt früh erkannt und die Einrichtung des UNCOPUOS beschlossen hat.417 Was die Union als Regimeakteur angeht, hat sie schon deshalb nie unmittelbar Einfluss auf die Beschlussfassung der UN-Generalversammlung nehmen können, weil sie nie stimmberechtigtes Mitglied der Institution war: Die Mitgliedschaft steht allein den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen offen.418 Allerdings wurde der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1974 ein Beobachterstatus zugestanden.419 Einen Wendepunkt bezüglich der unionalen Einflussnahme stellte das Jahr 2011 dar, als der Union ein erweiterter Beobachterstatus zuerkannt und die Möglichkeiten der aktiven Einflussnahme damit vergrößert wurden; nach wie vor hat sie allerdings kein Stimmrecht.420 Wouters und Hansen attestieren der Union eine rege Beteiligung in Weltraumangelegenheiten. Besonders aktiv bringe die Union den EU-CoC in die Debatten der UN-Generalversammlung ein.421 Natürlich sind sämtliche EU-Mitgliedstaaten Vollmitglieder der UN-Generalsversammlung und die Union scheint einen leitenden, bündelnden Einfluss auf die Beschlussfassung der EU-Mitgliedstaaten in der UN-Gene413 414 415 416 417 418 419 420 421

Vgl. Contant-Jorgenson/Lála/Schrogl (2006), S. 35. Vgl. u. a. KOM (2008a), S. 13; KOM (2011a), S. 7 f. Vgl. EP/Rat (2014). Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Vgl. UNGA (1958). Vgl. UNGA (2011), S. 2. Vgl. die Erwähnung in UNGA (2011), S. 1. Vgl. UNGA (2011), S. 2 f. Vgl. m.w. N. Wouters/Hansen (2013), S. 7.

I. Weltraum

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ralversammlung zu haben: Seit den 1990er Jahren stimmen die EU-Mitgliedstaaten in fast allen Fällen einheitlich ab.422 Zusammenfassend hat die Union nur durch den „neuen“ Beobachterstatus und durch unionsinterne Koordination die Möglichkeit, die Arbeit der Generalversammlung zu beeinflussen. (b) Das UNCOPUOS hat das verbindliche Weltraumrecht mehr geprägt als jedes andere Forum, weshalb es für das hier untersuchte Regime maßgeblich ist. Der Status der Union im UNCOPUOS unterscheidet sich erheblich von ihrem Status in der UN-Generalversammlung: Im UNCOPUOS wird der EU-Kommission jährlich ein temporärer Beobachterstatus zugestanden; die ESA wiederum hat seit 1975 einen permanenten Beobachterstatus inne.423 Auch sind im UNCOPUOS – anders als in der UN-Generalversammlung – nicht alle EU-Mitgliedstaaten vertreten: Nur 17 der heutigen 28 Mitgliedstaaten sind Vollmitglieder des Forums;424 einzelne von ihnen waren bereits Gründungsmitglieder.425 Im UNCOPUOS wurde die Union erst spät präsent: Erst seit 2003 nimmt überhaupt ein Vertreter an den jährlichen Tagungen teil,426 was mit der in dieser Zeit sukzessive einsetzenden Internationalisierung der EU-Raumfahrtpolitik begründet werden kann. Erst nach und nach baute die Union ihre Sichtbarkeit im UNCOPUOS aus, wobei erneut der EU-CoC eine bedeutsame Rolle spielte. Wouters und Hansen sprechen vor diesem Hintergrund in der Bilanz von einem „gradual upgrading of the EU’s status at UNCOPUOS[.]“ 427 Ein Stimmrecht steht ihr in diesem für das Regime so wichtigen Forum allerdings auch künftig nicht zu, was den zunächst positiven Befund relativiert: „[O]n the external front, signs are not good as regards the EU’s involvement in classical UN space organs such as UNCOPUOS.“ 428 Gründe hierfür können sowohl auf Seiten des UNCOPUOS als auch auf Seiten der Union gefunden werden: Was das UNCOPUOS angeht, so scheint es der gegenwärtigen Lage in der issue area429 nicht mehr angemessen, auf internationale Organisationen als aktiv partizipierende Regimeakteure zu verzichten. Ein stärkerer Einbezug der Union in das UNCOPUOS430 könnte fruchtbare Beiträge im Sinne der Problemfeldbewältigung leisten – immerhin gehen von ihr schon jetzt wertvolle Impulse aus, die stärker in die Arbeit des Gremiums eingehen sollten. Was die Seite der Union 422

Vgl. m.w. N. und Details Bouchard/Drieskens (2013), S. 119. Vgl. Balogh (2012a), S. 60, 63; Wouters/Hansen (2013), S. 7. 424 Vgl. Wouters/Hansen (2013), S. 7. 425 Vgl. Balogh (2012a), S. 62. 426 Vgl. Wouters/Hansen (2013), S. 7. 427 Wouters/Hansen (2013), S. 9. 428 Wouters/Hansen (2013), S. 11. 429 Siehe für Details Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 430 Vgl. zum Vorschlag mit Blick auf Regionalorganisationen im Allgemeinen Wouters/Hansen (2013), S. 12. 423

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

angeht, zeigt sich, dass sie im UNCOPUOS ein noch „junger“ Akteur ist, weil sich die Außendimension der EU-Raumfahrtpolitik erst spät entwickelt hat. Verkompliziert wird die Lage zusätzlich dadurch, dass im UNCOPUOS einige – nicht alle – EU-Mitgliedstaaten als Mitglieder sowie die ESA und die EU als Beobachter – zudem in unterschiedlicher Qualität – parallel vertreten sind.431 Diese komplexe Konstellation erschwert nicht nur das Finden von, sondern auch das Einstehen für gemeinsame/n Positionen. Trotz aller Fortschritte agieren die EU-Mitgliedstaaten in der UNCOPUOS-Praxis noch immer als einzelne Staaten und nicht als integrierte Union.432 (c) Gerade im Bereich der militärischen Nutzung des Weltraums wurde die CD als relevantes Regimeforum identifiziert. Ein Blick in die Geschäftsordnung des Abrüstungsforums zeigt, dass es weit geschlossener und exklusiver agiert als das UNCOPUOS. Vollmitglieder sind ausschließlich Staaten, darunter auch einige – wenngleich längst nicht alle – EU-Mitgliedstaaten.433 Teilnehmen dürfen ferner einige Beobachter, d. h. Staaten, die kein Vollmitglied der CD sind.434 Die Einflussnahme internationaler Organisationen wie der Union sieht die Geschäftsordnung – auch im Modus eines nicht-stimmberechtigten Beobachters – nicht vor. Die Union bedient sich daher ihrer Mitgliedstaaten, um indirekt Einfluss auf die Arbeit der CD zu nehmen. Dabei nutzt sie die aktuelle Ratspräsidentschaft als „Sprachrohr“: „The European Union participates in the work of the Conference on Disarmament through the delegation of the EU Member State holding the Presidency of the Council.“ 435 In der Praxis nutzt die Ratspräsidentschaft ihr als Vollmitglied oder Beobachter zugestandenes Rederecht „on behalf of the European Union“ 436 und bringt somit die Position der Union in die Arbeit des Forums ein. Ein Beispiel: Im Themenfeld „Weltraum“ brachte die Union 2015 den Vorschlag zum EU-CoC als Gegenkonzept zum in der CD diskutierten PPWT-Entwurf ins Gespräch. Nachdem Lettland im Namen der Union für den EU-Ansatz plädiert hatte, unterstützten weitere im Forum vertretene EU-Mitglieder (z. B. Frankreich und Italien) diese Position, so dass schließlich auch andere Weltraumakteure (z. B. Russland und die Vereinigten Staaten) darauf eingingen.437 Es zeigt sich an diesem Vorgang beispielhaft, dass die Union nach Einfluss in der CD strebt. Obwohl ihr durch die Geschäftsordnung des Forums direkter Einfluss und Stimmgewicht verweigert wird, bedient sie sich ihrer Mitgliedstaaten, um dennoch ihre Positionen – etwa zu space security – zu kommunizieren.

431 432 433 434 435 436 437

Vgl. zu diesen „Ebenen“ Balogh (2012a), S. 63. Vgl. zur Bilanz Balogh (2012a), S. 76. Vgl. CD (2015). Vgl. CD (2003), S. 4 f. EEAS (o. J.). UNOG (2015). Vgl. für das gesamte Beispiel UNOG (2015).

I. Weltraum

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(d) Das IADC wurde als gemeinsames Forum großer Raumfahrtagenturen beschrieben, die sich „auf Arbeitsebene“ der space debris-Problematik annehmen und Erfahrungen austauschen. Die Geschäftsordnung listet die Mitglieder einzeln auf438 und da die Union keine Raumfahrtagentur ist, ist sie auch kein Mitglied des IADC. Zwar ermöglicht die Geschäftsordnung die Einflussnahme „from other organizations or government agencies“ 439 im Rahmen der Delegationen der Mitgliedsagenturen, jedoch ist die Union auch auf diesem Wege nicht vertreten. Grund hierfür ist, dass das IADC ein rein technisches Forum ist, dessen Ergebnisse zwar politische Implikationen haben, in dem selbst jedoch keine politischen Diskussionen stattfinden. Hier zeigt sich erneut die „Aufgabenteilung“ zwischen EU und ESA: Die EU hat im IADC keinen Einfluss, weil sie nicht über das nötige technische Know-how verfügt. Die in die EU-Raumfahrtpolitik eingebundene ESA wiederum ist Vollmitglied des IADC.440 (e) Die ITU prägt das Regime insb. im GSO. Die Mitgliederstruktur ist aufgrund ihres alle Raumfahrtakteure betreffenden Auftrags deutlich offener als in den oben analysierten Foren. Das Ergebnis ist eine komplexe Matrix abgestufter Mitgliedschaften, die sich auch sektoral („Radiocommunications“ 441, „Telecommunication Standardization“ 442, „Telecommunication Development“ 443) unterscheiden können. Die Union ist als internationale Organisation zwar Mitglied aller drei genannten Sektoren,444 hat jedoch kein Stimmrecht in der Beschlussfassung.445 Gleiches gilt für die ESA, die als Satellitenbetreiber nur Mitglied des Sektors „Radiocommunication“ ist.446 Die EU-Raumfahrtpolitik ist damit gemäß den internationalen Organisationen durch die ITU eingeräumten Möglichkeiten maximal eingebunden, wenngleich sie auch hier keinen Einfluss auf Abstimmungen nehmen kann. (f) Schließlich wird das Regime durch die Normungsorganisation ISO geprägt. Wie die ITU wendet auch die ISO unterschiedlich abgestufte Mitgliedschaften an, die sich nach ihrem Recht zur Stimmabgabe unterscheiden. Allerdings spielt dies mit Blick auf die Einbindung der Union in die ISO keine Rolle, weil die Mitglieder aller Kategorien ohnehin ausschließlich nationale Standardisierungsund Normungsinstitutionen sind.447 Demnach sind weder die Union noch die

438 439 440 441 442 443 444 445 446 447

Vgl. IADC (2015), S. 8. IADC (2015), S. 8. Vgl. IADC (2015), S. 8. ITU (2015). ITU (2015). ITU (2015). Vgl. ITU (o. J.). Vgl. Lazanski (2013), S. 18. Vgl. ITU (o. J.). Vgl. ISO (2015d), S. 6.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

ESA Mitglied der ISO und haben daher auch kein Stimmrecht. Das bedeutet nicht, dass die Union überhaupt keinen Einfluss auf die Arbeit der ISO nehmen kann. Die ISO bindet externe Expertise der sog. liaison organizations in die Entwicklung der ISO-Standards ein, wobei je nach zum ISO-Committee geleistetem Beitrag zwischen verschiedenen liaison-Typen unterschieden wird. Die Union ist in eine Vielzahl unterschiedlicher ISO-Committees mit aktiven Beiträgen eingebunden;448 die ESA ist an nur drei ISO-Committees beteiligt, allerdings ebenfalls mit effektivem Engagement.449 Für das hier untersuchte Regime ist die Beteiligung der EU und der ESA als liaison-Akteure in jenem ISO-Committee interessant, das den einschlägigen Standard „ISO 24113“ 450 entwickelt hat: Das für diesen ISO-Standard verantwortliche Committee „Space Systems and Operations“ 451 arbeitet mit der ESA, nicht aber mit der Union, als liaison-Partner zusammen.452 Ein weiteres Mal zeigt sich daran, dass die Union im Rahmen der EU-Raumfahrtpolitik auf die Partnerschaft mit der ESA in Fragen der operativen Raumfahrt angewiesen ist. Auch wenn weder EU noch ESA Stimmrecht in der ISO haben, nimmt die EU-Raumfahrtpolitik doch über die ESA Einfluss auf die Ausgestaltung der Regimebestimmungen. Dieser Wirkungskanal zeigte sich auch am Beispiel anderer Foren. Insgesamt wird unabhängig davon deutlich, dass die Union einige – nicht alle – einschlägige Foren identifiziert hat und zudem nach mehr Einfluss in diesen strebt. Dies gelingt ihr jedoch nicht immer, was auch an den Mitgliedsstrukturen der jeweiligen Orgnisationen und Institutionen liegt. 6. Zwischenfazit: Umweltschutz des Weltraums und die EU Im Ergebnis der Regimeanalyse lassen sich einige Beobachtungen festhalten, die später mit den Befunden zu den Umweltschutzregimen der anderen staatsfreien Räume verglichen werden können. Diese Beobachtungen beziehen sich sowohl (1) auf das nachgewiesene Regime selbst als auch (2) auf die unionale Einbindung in dieses Regime. (1) Die Analyse hat durch die Abdeckung der Regimestrukturelemente453 gezeigt, dass von der Existenz eines Weltraumumweltschutzregimes gesprochen werden kann. Das nachgezeichnete Regime weist Besonderheiten auf, die hier knapp zusammengefasst werden. 448 449 450 451 452 453

Vgl. ISO (2015b). Vgl. ISO (2015c). ISO (2011). Vgl. ISO (2015e). Vgl. ISO (2015b); ISO (2015c). Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

I. Weltraum

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(a) Die dem Regime zugrunde liegende issue area454 ist nicht statisch, sondern entwickelt sich dynamisch: Das Problem der Weltraumumweltverschmutzung kennt zwei Ursachenfelder – die allgemeine, missionsbedingte Verschmutzung und die Verschmutzung durch die Anwendung fahrlässiger Waffengewalt. Beide Bereiche haben sich seit Beginn der Raumfahrt in den späten 1950er Jahren verändert: Die Belastung durch space debris hat in den vergangenen Jahrzehnten erheblich zugenommen, so dass zu erwarten gewesen wäre, dass sich das Regime der veränderten Problemlage durch Regimewandel anpasst. Die Analyse hat allerdings gezeigt, dass dieser Wandel bisher noch nicht vollständig vollzogen wurde. (b) Der verbindliche Teil des Regimes ist alt und etabliert, dafür abstrakt und lückenhaft: Die Durchsicht des Corpus Iuris Spatialis hat das zentrale Regimeprinzip (Weltraumumweltschutz als Voraussetzung für diskriminierungsfreie Nutzung) und einige abstrakte Regimenormen (z. B. das no harmful contamination-Gebot) ergeben. Sie stehen im Mittelpunkt des Regimes und wirkten von Beginn an handlungsleitend. Die Weltraumverträge verfehlen jedoch den Schritt, das Regimeprinzip und die wenigen verbindlichen Normen in Regeln zu überführen. Verbindliche Regimeregeln sucht man deshalb vergeblich. (c) Der nicht-verbindliche Teil des Regimes ist konkret und dynamisch, dafür freiwillig und heterogen: Die Analyse des einschlägigen soft laws im Problemfeld hat ergeben, dass dieses konkretere Regimebestimmungen enthält als das verbindliche Völkerrecht. Im Gegensatz zum Weltraumrecht beinhaltet das soft law zumindest vereinzelt überprüfbare Regimeregeln, etwa in Form von guidelines oder Standards internationaler Foren. Trotzdem sind viele politische Dokumente bei der Formulierung echter Regimeregeln zurückhaltend. Je operativtechnischer soft law wird, desto konkreter sind die zwischen den Akteuren vereinbarten Regeln. Viele der unverbindlichen Regimebestimmungen sind erst nach 2000 entwickelt worden, was von einer im Vergleich zu hard law größeren Anpassungsfähigkeit an das sich wandelnde Problemfeld zeugt. Aktuelle Initiativen wie der EU-CoC zeigen, dass die Entwicklung noch nicht abgeschlossen ist. Es wird versucht, Regelungsbedarf in Form von soft law zu entsprechen; dabei besteht stets der Makel der rechtlichen Unverbindlichkeit. (d) Das Regime verfügt bisher kaum über etablierte Kooperationsmechanismen zur regelmäßigen Abstimmung zwischen den Regimeakteuren: Die Analyse hat ergeben, dass das Regime in seiner gegenwärtigen Ausprägung nur über rudimentäre Kooperationsmechanismen verfügt. Dabei schafft auch das vereinbarte soft law bisher kaum Abhilfe. Dieser Mangel wurde jedoch erkannt: Die sich noch in der Entwicklung befindlichen Instrumente – soft law wie der EU-CoC, 454 Siehe für dieses Regime Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

hard law wie der PPWT und integrierte Ansätze wie Space Traffic Management – versuchen, diese Lücke durch neue Mechanismen zu schließen. (e) Internationale Organisationen und Foren spiel(t)en für die Entstehung und Weiterentwicklung des Regimes eine erhebliche Rolle: Das identifizierte Regime ist das Ergebnis von Verhandlungen in internationalen Foren, wobei der UN besonders in seiner Entstehung eine herausgehobene Stellung zukam. Es wurde deutlich, dass die Weiterentwicklung des Regimes von den in den jeweiligen Foren angewandten Entscheidungsmodi abhängt. Foren, in denen der verbindliche Regimeteil verhandelt wird, unterliegen in aller Regel dem Einstimmigkeitsoder Konsenserfordernis, was vor dem Hintergrund der zahlreichen involvierten Akteure und der Komplexität der Materie kaum noch erreicht werden kann. Während sich das UNCOPUOS und die CD bezüglich der rechtsverbindlichen Weiterentwicklung des Regimes in einer Sackgasse befinden, prägen es Foren wie das IADC, die ISO und die ITU. (2) Hier reiht sich die EU als Regimeakteur ein. Als Raumfahrtakteur weist sie einige Anknüpfungspunkte an das identifizierte Regime auf und vor dem Hintergrund ihres Selbstverständnisses als globaler Akteur versucht sie, das Regime in ihrem Sinne zu beeinflussen. Auch hier lassen sich in der Gesamtschau einige Besonderheiten festhalten. (a) Die Union ist ein noch junger, aber aufstrebender Akteur des Regimes: Die Anfänge des Regimes datieren auf die Ausarbeitung des Weltraumvertrags in den 1960er Jahren. Die Analyse der EU-Raumfahrtpolitik hat hingegen gezeigt, dass sich die Union erst vergleichsweise spät der Raumfahrt angenommen hat. Vor 1990 gab es für die Union nahezu keinen Anlass, raumfahrtpolitisch tätig zu werden. Seit 2000 folgte allmählich die Entwicklung einer EU-Raumfahrtpolitik, die in die Aufnahme einer spezifischen Ermächtigungsgrundlage durch den Vertrag von Lissabon mündete. Die unionsinterne Positionsbestimmung im Teilgebiet „Weltraumumwelt“ und die Ausprägung einer internationalen Dimension hat sich im Zuge der Entwicklung des Policy-Rahmens erst schrittweise vollzogen. Es ist vor diesem Hintergrund zu erwarten, dass die Union künftig noch deutlicher als Regimeakteur auftritt. Mutschler und Venet beschreiben die Union treffend als „space security actor under construction“ 455. (b) Die Union strebt nach Einfluss in den rechtlich-administrativen Regimeforen: Die Analyse hat gezeigt, dass das Regime durch rechtlich-administrative sowie technisch-operative Foren geprägt ist. Während sie in die technisch-operativen Foren eher mittelbar über die ESA eingebunden ist, ist sie in den rechtlichadministrativen Foren entsprechend der ihr als internationaler Organisation zustehenden Möglichkeiten repräsentiert – z. B. als Beobachter im UNCOPUOS oder

455

Mutschler/Venet (2012), S. 121.

I. Weltraum

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in der Generalversammlung. Da die Union zwar ein potenzieller globaler Akteur, nicht aber ein Staat ist, sind ihre Einflussmöglichkeiten in vielen Fällen begrenzt. Oft haben Beobachter in diesen Foren kein Stimmgewicht, so dass ein „messbarer“ Einfluss nicht gegeben ist. Allerdings sind neben bzw. statt der EU immer auch Unionsmitglieder vertreten, die nicht nur Rederecht, sondern auch Stimmgewicht haben. Diese können EU-Initiativen in die Diskussion einbringen und ihr Abstimmungsverhalten koordinieren. (c) Eine effektive Einbindung der Union in das Regime wäre ohne die enge Zusammenarbeit mit der ESA kaum denkbar: Beide Organisationen sind zwar rechtlich unabhängig, im Rahmen der EU-Raumfahrtpolitik ist die Union jedoch auf die Erfahrung der ESA angewiesen. Der Annährungsprozess beider Organisationen mündete zunächst in das Rahmenabkommen, ist jedoch noch nicht abgeschlossen. Mit Blick auf das Regime zeigt sich, dass die Union von der „Aufgabenteilung“ zwischen beiden Organisationen profitiert: Im Bereich der „technischen“ Regimeelemente ist die Union nicht als Akteur gebunden, weil sie keine ausführende Raumfahrtagentur ist – die ESA hingegen schon. Ob als Mitglied des IADC, als Partner der ISO oder bei der Auseinandersetzung mit Space Traffic Management: Die spezifische Ausgestaltung des Regimes macht technisch-operative Abstimmung erforderlich, die die ESA der Union im Rahmen der Partnerschaft bietet. (d) Die wichtigste EU-Initiative zur aktiven Gestaltung des Regimes ist der Vorschlag zum EU-CoC: Spätestens mit dem Vorschlag zum EU-CoC hat sich die Union von einem passiven zu einem aktiven Regimeakteur emanzipiert: „[I]t is fair to say that, with the CoC, the EU has established its own ,presence‘ in the debate on space security.“ 456 Mit dem politischen Gewicht von 28 Mitgliedstaaten und der strategischen Kooperation mit der ESA hat sich die Union als globaler Akteur mit diesem Vorstoß Gehör verschafft. Der EU-CoC ist nach dem Space Traffic Management das gegenwärtig aussichtsreichste Instrument zur Weiterentwicklung des Regimes. Die Union zeugt mit diesem ganzheitlichen Ansatz sowohl von Problemfeldbewusstsein als auch vom Verständnis, dass die rechtsverbindliche Weiterentwicklung des Regimes nicht wahrscheinlich ist. Welche Regimeakteure sich dem Projekt anschließen werden und ob es sichtbare Beiträge zur Regimeeffektivität leisten wird, bleibt abzuwarten. Die Union zeigt sich in der Gesamtschau als problembewusster und innovativer Regimeakteur, der in der Praxis nach politischem Einfluss in den Regimearenen strebt und der in operativ-technischen Angelegenheiten auf die ESA angewiesen ist. Abb. 6 ordnet dieses Zwischenergebnis in die Systematik der vorliegenden Arbeit ein.

456

Mutschler/Venet (2012), S. 121.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Akteur: EU

Internationalen Regimen können neben Staaten noch weitere Akteursgruppen angehören. Ein Beispiel hierfür sind internationale Organisationen. Im Fokus dieser Untersuchung steht die Einbindung der EU in die jeweiligen Regime. EU als problembewusster und innovativer Akteur, der nach politischem Einfluss strebt und in operativ-technischen Foren auf die Zusammenarbeit mit der ESA angewiesen ist.

„Verfahren“

Das Strukturelement „Verfahren“ umfasst alle dem Regime zur Verfügung stehenden Mechanismen in den Bereichen Institutionen und Beschlussfassung, TCBM und Monitoring, Konfliktbeilegung sowie Weiterentwicklung des Regimes. Die Weiterentwicklung des Weltraumrechts in UN-Foren ist unwahrscheinlich. Soft law aus operativ-technischen Foren scheint dynamischer und zielführender zu sein.

„Regeln“

Das Strukturelement „Regeln“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind speziell, überprüfbar und konkret; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden. Im verbindlichen Völkerrecht existieren keine konkreten Regeln. Unverbindliche Regeln finden sich jedoch in den IADCguidelines, der ITU-Empfehlung, dem ISO-Standard usw.

„Normen“

Das Strukturelement „Normen“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind allgemein, generell und abstrakt; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden. Verbindliche Normen umfassen das no harmful contaminationGebot sowie ein begrenztes Militarisierungsverbot. Hinzu kommen unverbindliche Normen (UN, IADC, EU, …).

„Prinzipien“

Das Strukturelement „Prinzipien“ umfasst Aussagen über die übergreifenden Zusammenhänge einer issue area. Prinzipien stellen den Ist- und Soll-Zustand gegenüber und bilden den „gemeinsamen Nenner“ – das „Warum?“ eines Regimes. Das Regimeprinzip besteht im Schutz der Weltraumumwelt zugunsten der nachhaltigen Sicherstellung der diskriminierungsfreien Weltraumnutzung der Raumfahrtakteure.

Problemfeld

Als Regimemerkmal wurde der Bezug auf ein international vernetztes Problemfeld – die sog. issue area – identifiziert. Das Problemfeld „Umweltverschmutzung“ ist für alle drei staatsfreien Räume jeweils separat herzuleiten. Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Belastung durch space debris in Folge regulärer Raumfahrt sowie mutwilliger Tests und Einsätzen von ASATs.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die kommerzielle Schifffahrt und die steigende Menge an eingespültem oder verbrachtem Müll.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die professionelle Antarktisforschung und den florierenden Antarktistourismus.

Weltraum

Hohe See

Antarktis

Abb. 6: Einordnung der Zwischenergebnisse zum Umweltschutz des Weltraums (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982])

II. Hohe See

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II. Hohe See „[The Law of the Sea Convention] contains elaborate and complex provisions that seek to accommodate the navigational rights and freedoms of all states with the need to ensure effective protection for the environment.“ 457

Die Gestalt der Regime unterscheidet sich je nach staatsfreiem Raum erheblich. Während die Analyse des Weltraumumweltschutzregimes458 ergeben hat, dass das Weltraumrecht bis dato kaum wirksamen Umweltschutz ermöglicht, scheint das beim Seerecht anders zu sein: Oxman weist in der o. s. Passage darauf hin, dass das Seerecht nicht nur äußerst komplex ist, sondern auch effektiven Umweltschutz ermöglicht. Das Regime zum Umweltschutz der Hohen See wird erwartungsgemäß eine andere Struktur als das oben untersuchte aufweisen. Es ist zu erwarten, dass auch die Einbindung der Union abweicht. Die Gemeinsamkeiten und Unterschiede müssen trotz aller Komplexität „entflochten“ und vergleichbar dargestellt werden, um ggf. Analogien aufzudecken. Die folgende Analyse erfasst die Kooperation zum Umweltschutz der Hohen See analog zum Abschnitt C.I. in den der Regimeforschung entnommenen Strukturelementen459 „Prinzipien“, „Normen“, „Regeln“ sowie „Verfahren“ und erschließt sodann die Einbindung der EU als Regimeakteur. 1. Prinzipien Regimeanalytische „Prinzipien“ 460 fassen die übergreifende Zweckbestimmung eines Regimes zusammen. Diesem Zweck diente schon die Identifikation des Problemfelds461: Die Verschmutzung der Hohen See geht insb. von den Auswirkungen der kommerziellen Schifffahrt, dem von Land eingespülten Müll und der Verklappung von Rest- und Schadstoffen aus. Analog zur Weltraumverschmutzung hat sich gezeigt, dass die Verschmutzung der Hohen See zu einem Teil die Folge zunehmender Transportbewegungen ist – zu einem anderen Teil jedoch aus fahrlässiger Schadstoffzuführung resultiert. Es stellt sich die Frage, ob die involvierten Akteure ein gemeinsames Problembewusstsein eint und, wenn ja, worin es liegt: Regimeprinzipien ermöglichen es, das „Warum?“ eines Regimes offenzulegen. Anders als im Weltraumrecht sind beim Meeresumweltschutz viele – zum Teil sektoral oder räumlich verwobene – völkerrechtliche Verträge zu beachten.462 457

Oxman (2006), S. 843. Siehe dazu Abschnitt C.I. dieser Arbeit. 459 Vgl. Krasner (1982), S. 186. 460 Siehe für Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 461 Siehe für die issue area dieses Regimes Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit. 462 Vgl. mit Blick auf den Nordostatlantik Proelß (2004), S. 74. 458

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Hier soll eine Auswahl463 der wichtigsten Verträge einbezogen werden. Je nach Abgrenzung ließen sich eine Reihe weiterer Verträge464 in die Betrachtung aufnehmen, jedoch widmen diese sich entweder dem Umweltschutz in einem Sinne, der über die Bekämpfung von Verschmutzung hinausgeht, oder sie beziehen sich auf einen begrenzten Bereich der Hohen See. Regimeprinzipien werden (1) im UN-Seerecht, (2) im Verschmutzungsrecht der International Maritime Organization (IMO) und (3) in den Londoner dumping-Übereinkommen vermutet. (1) Im Zentrum des UN-Seerechts steht unstrittig das Seerechtsübereinkommen465 (SRÜ; 166 Ratifikationen bzw. Beitritte466), welches 1982 verabschiedet wurde und erst deutlich später – 1994 – in Kraft trat. Das SRÜ wird von einem Durchführungsübereinkommen in Bezug auf seinen Teil XI zum Tiefseeboden von 1994 (in Kraft 1996; 146 Ratifikationen bzw. Beitritte467) und einem Durchführungsübereinkommen bezüglich des Erhalts von Fischbeständen von 1995 (in Kraft 2001; 82 Ratifikationen bzw. Beitritte468) flankiert. Es zeigt sich wie am Beispiel des Weltraums, dass ein sich ausschließlich und allen Aspekten des Umweltschutzes widmendes Abkommen bisher nicht geschlossen wurde. Im Seerecht ist dies damit zu begründen, dass das SRÜ ein äußerst umfangreiches Vertragswerk darstellt, welches den Anspruch verfolgt, alle das Meer tangierenden Sachbereiche zu bündeln469 – von der grundsätzlichen Freiheit der Meere über die Abgrenzungen der Meeresbereiche bis hin zu Umweltfragen. Vor dem Hintergrund seines weiten inhaltlichen Geltungsanspruchs und der beachtlich hohen Zahl an Ratifikationen wird das SRÜ in der Literatur auch als „Verfassung der Meere“ 470 bezeichnet. Aufgrund dieser zentralen Stellung ist davon auszugehen, dass dem SRÜ grundlegende Regimeprinzipien zu entnehmen sind. Eine Durchsicht des 320 Artikel starken Vertragswerks ergibt einige Passagen, die ein solches Regimeprinzip begründen. Proelß verweist zunächst auf die SRÜ-Präambel;471 in ihr können Antworten auf die Frage nach dem „Warum?“ der Regimeexistenz erwartet werden. Nach Abs. 4 der Präambel zielt das SRÜ im Allgemeinen darauf ab,

463 Vgl. für eine solche Auswahl etwa Sands/Peel (2012), S. 349; sie umfasst einige der hier untersuchten Vertragswerke. 464 Vgl. für eine Übersicht Ardron et al. (2014), S. 99. 465 BGBl. II 1994, S. 1799 ff. 466 Vgl. UNDOALOS (2014). 467 Vgl. UNDOALOS (2014). 468 Vgl. UNDOALOS (2014). 469 Vgl. Güssow (2012), S. 63; Proelß/O’Brien (2011), S. 97. 470 M. w. N. Güssow (2012), S. 63; Jenisch (2006), S. 79; m.w. N. Schlacke/Kenzler (2009), S. 755; vgl. ähnlich und m.w. N. Proelß (2004), S. 72, 74; ähnlich und m.w. N. auch Vitzthum (2006c), S. 46. 471 Vgl. Proelß (2004), S. 74.

II. Hohe See

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„[. . .] eine Rechtsordnung für die Meere und Ozeane zu schaffen, die den internationalen Verkehr erleichtern sowie die Nutzung der Meere und Ozeane zu friedlichen Zwecken, die ausgewogene und wirkungsvolle Nutzung ihrer Ressourcen, die Erhaltung ihrer lebenden Ressourcen und die Untersuchung, den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt fördern wird.“ 472

Eine so prominente Voranstellung von Umweltschutzgedanken konnte beim Weltraumumweltschutzregime nicht verzeichnet werden, was vor allem (a) mit dem themenübergreifenden Ansatz des SRÜ und (b) mit der bei Verabschiedung des SRÜ 1982 bereits zu beklagenden Verschmutzung zu begründen ist. Das so beschriebene Interesse zeugt vom erwähnten „ganzheitliche[n] Ansatz des SRÜ“ 473, das sich umfassend der Regelung der Meere widmet. Ähnlich wie beim Weltraumumweltschutzregime steht in der zitierten Passage augenscheinlich die Nutzung des staatsfreien Raums – insb. für das Verkehrswesen und die Ausbeutung von Ressourcen – an vorderster Stelle. Darüber hinaus dient das SRÜ ausdrücklich auch dem Zweck, die Meeresumwelt als solche zu bewahren. Hafner beschreibt zutreffend eine Dualität zweier prinzipieller Ansätze, nämlich erstens – wie am Beispiel des Weltraums – der anthropozentrischen Fokussierung und zweitens dem Interesse an Umweltschutz als solchem.474 Für das hier zu identifizierende Regime kann festgehalten werden, dass es den Regimeakteuren einerseits um die Nutzung der Hohen See und andererseits um deren Schutz geht, so dass beiden Ansätzen etwas abgewonnen werden kann. Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 SRÜ nimmt eine Definition von „Verschmutzung der Meeresumwelt“ 475 vor, der sich weitere Hinweise entnehmen lassen. Es ergeben sich aus ihr ggf. u. a. „abträgliche Wirkungen wie eine Schädigung der lebenden Ressourcen sowie der Tier- und Pflanzenwelt des Meeres, eine Gefährdung der menschlichen Gesundheit, eine Behinderung der maritimen Tätigkeiten einschließlich der Fischerei und der sonstigen rechtmäßigen Nutzung des Meeres, eine Beeinträchtigung des Gebrauchswerts des Meerwassers und eine Verringerung der Annehmlichkeiten der Umwelt“ 476.

An dieser Passage zeigt sich ein Regimeprinzip, das beide Komponenten aufweist: Die Verschmutzung des staatsfreien Raums soll einerseits vermieden werden, weil von ihr Nutzungseinschränkungen und negative Gesundheitsfolgen erwartet werden – ein exklusiv auf den Menschen bezogenes Interesse. Andererseits wird auch die Schädigung der Umwelt als solcher thematisiert – ein eher auf die Umwelt selbst bezogenes Interesse. Bei beiden Komponenten handelt es sich um Aussagen im Sinne eines Regimeprinzips. Trotz der vorrangigen Nutzen472

Abs. 4 SRÜ-Präambel. Jenisch (2008), S. 230. 474 Vgl. allerdings mit Blick auch auf andere Bestimmungen Hafner (2006), S. 362 f. 475 Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 SRÜ. 476 Art. 1 Abs. 1 Nr. 4 SRÜ. 473

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

fokussierung scheint das Prinzip des hier untersuchten Regimes – anders als beim Weltraumumweltschutzregime – über die reine Nutzensicherung hinauszugehen.477 Hafner und darauf Bezug nehmend auch Wolf sehen dieses Argument ferner in Art. 194 Abs. 5 SRÜ gestützt, in welchem von den Vertragspartnern „Maßnahmen zum Schutz und zur Bewahrung seltener oder empfindlicher Ökosysteme sowie des Lebensraums gefährdeter, bedrohter oder vom Aussterben bedrohter Arten und anderer Formen der Tier- und Pflanzenwelt des Meeres“ 478 eingefordert werden.479 Es handelt sich hierbei um ein Beispiel dafür, dass das SRÜ „über den rein anthropozentrisch gefassten Begriff der Umwelt hinaus[geht]“ 480, was eine deutliche Abweichung vom Regimeprinzip des Weltraumumweltschutzregimes darstellt. Zusammenfassend deutet das SRÜ darauf hin, dass das Regimeprinzip in der nachhaltigen Sicherstellung der Nutzung dieses staatsfreien Raums sowie im Erhalt der Umwelt der Hohen See selbst liegt. (2) Neben dem SRÜ ist das Verschmutzungsrecht der IMO einzubeziehen, sofern es Umweltverschmutzung in Folge kommerzieller Schifffahrt thematisiert, die Gegenstand der issue area481 des Regimes ist. Zentral ist hier das „Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe“ 482 (MARPOL) von 1973 in der Fassung von 1978 (in Kraft 1983; rund 150 Vertragspartner483). Es stellt eine Konkretisierung der im SRÜ enthaltenen Bestimmungen in Bezug auf die Schifffahrt dar.484 Auf die Inhalte des Übereinkommens wird später noch eingegangen; zunächst genügt ein Blick auf die Präambel: Sie enthält keinen Hinweis auf die Nutzung, sondern stellt ausschließlich die „Notwendigkeit, die menschliche Umwelt im allgemeinen und die Meeresumwelt im besonderen zu schützen“ 485 heraus, für die die „Freisetzung von Öl und sonstigen Schadstoffen aus Schiffen eine ernsthafte Verschmutzungsursache darstellt[.]“ 486 In diesem Sinne begründet Art. 1 Abs. 1 MARPOL die allgemeine Verpflichtung des Übereinkommens, die auf die Verhütung der „Verschmutzung der Meeresumwelt“ 487 zielt. MARPOL stützt jene Seite des Regimeprinzips, die dem Schutz der Umwelt als solcher dient. 477

Vgl. zum Tenor schon hier Hafner (2006), S. 363; Wolf (2011), S. 111. Art. 194 Abs. 5 SRÜ. 479 Vgl. Hafner (2006), S. 363; Wolf (2011), S. 111. 480 Hafner (2006), S. 363. 481 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 482 BGBl. II 1982, S. 4 ff. 483 Vgl. IMO (2015a). 484 Vgl. Proelß (2004), S. 129. 485 Abs. 1 MARPOL-Präambel. 486 Abs. 2 MARPOL-Präambel. 487 Art. 1 Abs. 1 MARPOL. 478

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(3) Schließlich ist das „Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen“ 488 (auch „dumping-“ oder „London-Konvention“ genannt) von 1972 (in Kraft 1975; 87 Vertragspartner489) wesentlicher Bestandteil des hier untersuchten Regimes, weil die Abgrenzung des Problemfelds490 das Einbringen von Abfällen als wesentliche Verschmutzungsquelle der Hohen See identifiziert hat.491 Das SRÜ verweist indirekt auf die im Vergleich ältere London-Konvention; sie konkretisiert nämlich SRÜ-Bestimmungen.492 Die London-Konvention wurde 1996 durch das LondonProtokoll493 (in Kraft 2006; 45 Vertragspartner494) inhaltlich und räumlich angepasst; das London-Protokoll hat die London-Konvention für seine Vertragspartner ersetzt.495 Eine inhaltliche und sprachliche Nähe zwischen London-Konvention und der oben zitierten SRÜ-Passage fällt bei Lektüre von Art. I London-Konvention auf: Die Bestimmung gibt – im Sinne des Regimeprinzips – Auskunft über die Sinnzusammenhänge im Problemfeld. Demnach geht es um „die Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und sonstigen Stoffen [. . .], welche die menschliche Gesundheit gefährden, die lebenden Schätze sowie die Tier- und Pflanzenwelt des Meeres schädigen, die Annehmlichkeiten der Umwelt beeinträchtigen oder andere rechtmäßige Nutzungen des Meeres behindern können.“ 496

Es zeigen sich wie schon beim SRÜ zwei regimeprinzipielle Komponenten: Zum einen zielt auch die London-Konvention auf die Vermeidung von Meeresverschmutzung zum Zwecke der Sicherstellung der Nutzungsinteressen und der Gesundheit der Menschen ab – ein auf den Menschen bezogenes Interesse: „Schutzgut ist also nicht die marine Umwelt an sich“ 497. Zum anderen zielt die London-Konvention auf den Schutz der Tier- und Pflanzenwelt – ein auf die Umwelt bezogenes Interesse. Art. 2 London-Protokoll verzichtet bei der Formulierung der Zielsetzung völlig auf die Nutzenkomponente: Demnach arbeiten die Vertragsparteien einzig „auf die Erhaltung der Meeresumwelt sowie auf ihren Schutz vor allen Ursachen der Verschmutzung hin“ 498. Dabei spielt es keine 488

BGBl. II 1977, S. 180 ff. Vgl. IMO (2015a). 490 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 491 Vgl. für die Relevanz dieses ersten sich der Verschmutzungsquelle widmenden Werks Wolfrum (1984), S. 250. 492 Vgl. zum Zusammenhang Güssow (2012), S. 86; Proelß (2004), S. 141 ff. 493 BGBl. II 1998, S. 1346 ff. 494 Vgl. IMO (2015a). 495 Vgl. Art. 23 London-Protokoll. 496 Art. I London-Konvention. 497 Wolfrum (1984), S. 250. 498 Art. 2 London-Protokoll. 489

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Rolle, ob die Verschmutzung negative Folgen für die Nutzung des staatsfreien Raums hätte oder nicht. London-Konvention und -Protokoll fügen sich damit in das dem SRÜ entnommene, „duale“ Regimeprinzip ein. Dieser Überblick hat gezeigt, dass das Regimeprinzip von jenem des Weltraumumweltschutzregimes abweicht: Während das Prinzip des Umweltschutzregimes für den Weltraum im Umweltschutz ausschließlich zugunsten der diskriminierungsfreien Nutzung festgestellt wurde, geht das Prinzip des Umweltschutzregimes für die Hohe See über diesen Ansatz hinaus: Neben der Sicherstellung der Nutzung der Hohen See zielt das Regime auch – wenngleich nicht vorrangig – auf den Schutz der Umwelt als solcher. Da sich die Regimeakteure auf diese Zweckbestimmung im Rahmen völkerrechtlicher Verträge verbindlich geeinigt haben, ist davon auszugehen, dass im Rahmen des Regimestrukturelements499 „Normen“ auch entsprechende Bestimmungen aufgezeigt werden können, die den Weg hin zu einer verbesserten Lage im Problemfeld leiten. 2. Normen Das Regimestrukturelement „Normen“ 500 unfasst u. a. „allgemeine Verhaltensstandards, die den Weg zur Problemlösung im Sinne von Geboten und Verboten [. . .] angeben“.501 Die Vereinbarung derartiger Bestimmungen ist für die Identifikation internationaler Regime erforderlich, weil diese neben einem gemeinsamen Problemfeldverständnis auch gemeinsame Anweisungen zur Bewältigung der issue area502 umfassen. Wie schon beim Beispiel des Weltraumumweltschutzregimes können die Regimenormen verbindlich und unverbindlich sein. Die folgende Analyse untergliedert sich entsprechend in die Untersuchung des einschlägigen geltenden Völkerrechts503 und Normen im Bereich des soft law504. a) Verbindlich Die Analyse des UN-Seerechts auf verbindlich vereinbarte Regimenormen führt die oben genutzte Auswahl an Rechtstexten fort. Dabei handelt es sich um völkerrechtliche Verträge, die globalen Geltungsanspruch haben und die von einer Vielzahl von Vertragspartnern ratifiziert worden sind. Richtungsweisende Regimenormen werden (1) im SRÜ, (2) im MARPOL und (3) in den Londoner 499

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Siehe für Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 501 Krell (2009), S. 242; Hervorhebung hinzugefügt. 502 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 503 Siehe dazu Abschnitt C.II.2.a) dieser Arbeit. 504 Siehe dazu Abschnitt C.II.2.b) dieser Arbeit. 500

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dumping-Übereinkommen vermutet. Durch welche verbindlichen Grundsätze soll die Verschmutzung der Hohen See verhindert werden? (1) Eine Besonderheit des SRÜ ist sein starker Fokus auf Umweltschutzaspekte;505 das SRÜ fungiert durch seine umfassende Anlage auch als Umweltschutzabkommen in Bezug auf die Hohe See: „Meeresumweltschutz zieht sich wie ein roter Faden von der Präambel durch das gesamte SRÜ.“ 506 „Herzstück des globalen maritimen Umweltschutzes“ 507 ist sein Teil XII zu „Schutz und Bewahrung der Meeresumwelt“ 508. Die 45 Artikel starke Sammlung an globalen Meeresumweltschutzbestimmungen übertrifft den Umfang des gesamten Weltraumvertrags um fast das Dreifache, was – trotz freilich begrenzter inhaltlicher Aussagekraft – doch vom hohen Stellenwert des Meeresumweltschutzes im Vergleich zum Weltraumumweltschutz innerhalb des verbindlichen Völkerrechts zeugt. Art. 192 SRÜ leitet „programmatisch“ 509 in SRÜ-Teil XII ein und bildet den „Ausgangspunkt“ 510 aller im SRÜ erfassten Umweltschutznormen: „Die Staaten sind verpflichtet, die Meeresumwelt zu schützen und zu bewahren.“ 511 Diese pauschale Bestimmung stellt eine Art „Grundverpflichtung“ 512 der Staaten auf den Umweltschutz der Meere dar: Sie umfasst im Sinne einer catch all-Lösung nicht nur inhaltlich alle denkbaren Verschmutzungkategorien,513 sondern – die Einschränkung in Art. 193 SRÜ betrifft die Hohe See nicht514 – räumlich die vollständige Meeresumwelt und damit auch jene im Fokus dieses Regimes stehende Hohe See.515 Natürlich ist Art. 192 SRÜ überaus weit formuliert, weshalb in der Literatur strittig ist, ob er ausschließlich politische Strahlkraft oder auch rechtliche Verbindlichkeit impliziert.516 Klar ist hingegen, dass Art. 192 SRÜ seine Wirkung im Lichte der ihm folgenden Bestimmungen entfaltet, die seinen Inhalt ausdifferenzieren.517 Für das hier untersuchte Regime stellt die Bestim505

Vgl. Oxman (2006), S. 843. Jenisch (2006), S. 80. 507 Proelß (2013), S. 427; Hervorhebung entfernt; vgl. auch Wolf (2011), S. 115. 508 Teil XII SRÜ. 509 Hafner (2006), S. 366. 510 Wolf (2011), S. 116. 511 Art. 192 SRÜ. 512 Wolfrum (2006), S. 320; Hervorhebung entfernt; vgl. sehr ähnlich Jenisch (2008), S. 230. 513 Vgl. Proelß/O’Brien (2011), S. 98. 514 Vgl. Wolfrum (2006), S. 320. 515 Vgl. Proelß (2004), S. 79; mit Blick auf den gesamten Teil XII und m.w. N. Güssow (2012), S. 65. 516 Vgl. u. a. Güssow (2012), S. 65; Hafner (2006), S. 366 f.; Proelß (2004), S. 77; Wolf (2011), S. 116. 517 Vgl. Hafner (2006), S. 367; mit Blick auf Art. 194 SRÜ auch Proelß (2004), S. 79. 506

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

mung eine erste regimeanalytische Norm dar, auch wenn die ihr innewohnende Handlungsanweisung (noch) sehr abstrakt ist: Das SRÜ – und damit auch die sich aus Art. 192 SRÜ ergebende pauschale Verpflichtung auf den Umweltschutz der Hohen See – wurde von 166 Staaten und internationalen Organisationen für bindend erklärt.518 Inhaltlich eindeutigere Handlungsanweisungen enthält sodann Art. 194 SRÜ zu „Maßnahmen zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt“ 519, der die pauschale Verpflichtung aus Art. 192 SRÜ in allgemeine Gebote überführt. Art. 194 Abs. 1 SRÜ bestimmt, dass all jene Maßnahmen ergriffen werden, „die notwendig sind, um die Verschmutzung der Meeresumwelt ungeachtet ihrer Ursache zu verhüten, zu verringern und zu überwachen; sie setzen zu diesem Zweck die geeignetsten ihnen zur Verfügung stehenden Mittel entsprechend ihren Möglichkeiten ein und bemühen sich, ihre diesbezügliche Politik aufeinander abzustimmen.“ 520

Ferner sind nach Abs. 2 alle Tätigkeiten so durchzuführen, „daß anderen Staaten und ihrer Umwelt kein Schaden durch Verschmutzung zugefügt wird“ 521. Diese abstrakten Gebote stellen Normen im Sinne des Umweltschutzregimes dar; sie geben den Weg zur Problembewältigung abstrakt vor. Vier Aspekte sind diesbezüglich zu unterstreichen: Erstens veranlasst der zitierte Abs. 1 die Vertragspartner, umweltschützende Maßnahmen durchzuführen oder zu erlassen; sie wirken also nicht unmittelbar. Das ist damit zu begründen, dass das SRÜ als Rahmenkonvention konzipiert ist, die vielfach weitere nationale oder internationale Akte der Vertragspartner zur Umsetzung erfordert.522 Zweitens zielt das allgemeine Gebot aus Abs. 1 in dieser Formulierung nicht auf die vollständige Vermeidung von Umweltverschmutzung, sondern lediglich auf deren Verhütung und Verringerung523 – es geht also um die Reduktion „auf ein Mindestmaß“ 524. Wolf sieht hierin ein „Verhütungsprinzip [. . .]“ 525 im Sinne des Gebots, Umweltverschmutzung präventiv zu vermeiden, anstatt repressiv zu bekämpfen. Drittens ist die Bestimmung „zeitlos“ formuliert, indem die Staaten die jeweils besten Mittel einsetzen sollen. Dies ermöglicht ein hohes Schutzniveau, unabhängig vom jeweiligen Entwicklungsstand, und deckt eine flexible Weiterentwicklung mit ab.526 Viertens stützt der in Abs. 2 enthaltene Verweis auf den Schutz der Interessen 518

Vgl. UNDOALOS (2014). Art. 194 SRÜ. 520 Art. 194 Abs. 1 SRÜ; Hervorhebungen hinzugefügt. 521 Art. 194 Abs. 2 SRÜ. 522 Vgl. Güssow (2012), S. 64; Proelß/O’Brien (2011), S. 98; Schlacke/Kenzler (2009), S. 755. 523 Vgl. Güssow (2012), S. 66. 524 Art. 194 Abs. 3 SRÜ. 525 Hierzu m.w. N. Wolf (2011), S. 117. 526 Vgl. Kirk (2015), S. 521. 519

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anderer Staaten das Regimeprinzip, welches eben nicht nur den Schutz der Umwelt als solcher, sondern auch den Schutz der Nutzung der Hohen See zum Ziel hat. Dass vor diesem Hintergrund der Umweltschutz nicht in Vergessenheit gerät, zeigt der oben527 zitierte Abs. 5, der Maßnahmen zum Schutz von Ökosystemen, Tieren und Pflanzen einfordert. Dabei handelt es sich um eine Regimenorm zum Schutz der Umwelt als solcher. Die dargestellten, allgemeinen Regimenormen werden in Teil XII des Übereinkommens noch einmal ausdifferenziert:528 Der Abschnitt 5 („Internationale Regeln und innerstaatliche Rechtsvorschriften“ 529) ab Art. 207 SRÜ listet weitere Normen, geordnet nach Verschmutzungsarten (etwa: „Verschmutzung vom Land aus“ 530, „Verschmutzung durch Einbringen“ 531 oder „Verschmutzung durch Schiffe“ 532), auf. Für die Zwecke dieser Analyse sind hierbei zwei Aspekte relevant: Erstens decken die in Abschnitt 5 erfassten Verschmutzungkomplexe die im Rahmen der Charakterisierung der issue area533 erfassten Umweltprobleme thematisch ab, was die Passgenauigkeit dieser Normen in das hier analysierte Regime belegt. Zweitens ergibt eine Durchsicht dieser Bestimmungen, dass auch diese nicht unmittelbar wirken, sondern die Vertragspartner zu nationalen (z. B. Art. 207 Abs. 1 SRÜ) oder internationalen (z. B. Art. 211 Abs. 1 SRÜ) Umsetzungsmaßnahmen verpflichten. Zusammenfassend haben sich die Regimeakteure im SRÜ auf weit deutlichere Regimenormen geeinigt, als dies am Beispiel des Weltraumrechts der Fall ist. Das SRÜ umfasst für den Umweltschutz der Hohen See (a) das allgemeine Gebot, aktiven Umweltschutz zu betreiben, (b) das allgemeine Gebot, die Umweltverschmutzung auf ein Mindestmaß zu reduzieren und hierzu entsprechende Maßnahmen einzuleiten sowie (c) das allgemeine Gebot, Umweltverschmutzung im Sinne der Vorsorge präventiv zu vermeiden. Es zeigt sich deutlich, dass diese abstrakten Regimenormen zwar Orientierung im Sinne der Problemfeldbewältigung bieten, sie aber allenfalls weiterer inhaltlicher Konkretisierung bedürfen. (2) MARPOL stellt eine solche inhaltliche Konkretisierung der im SRÜ erfassten Maßnahmenkomplexe dar. Es knüpft an Art. 211 SRÜ bezüglich der Verschmutzung durch die Schifffahrt an: „Die Staaten stellen im Rahmen der zuständigen internationalen Organisation oder einer allgemeinen diplomatischen 527

Siehe für dieses Zitat Abschnitt C.II.1. dieser Arbeit. Vgl. zum Zusammenhang Güssow (2012), S. 68; Kirk (2015), S. 523; Proelß (2004), S. 85. 529 Abschnitt 5 SRÜ. 530 Art. 207 SRÜ. 531 Art. 210 SRÜ. 532 Art. 211 SRÜ. 533 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 528

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Konferenz internationale Regeln und Normen zur Verhütung, Verringerung und Überwachung der Verschmutzung der Meeresumwelt durch Schiffe auf“ 534, wobei mit der internationalen Organisation die IMO gemeint ist.535 MARPOL umfasst in einer Reihe von Anhängen konkrete Regeln, auf die noch eingegangen wird. Was die zentrale Regimenorm angeht, findet sich diese in Art. 1 Abs. 1 MARPOL: Demnach verpflichten sich die Vertragspartner auf Maßnahmen, die das „Einleiten von Schadstoffen oder solche Stoffe enthaltenden Ausflüssen“ 536 verhüten. Ganz allgemein geht es also um die Vermeidung des Einbringens von Schadstoffen von Schiffen in die Meeresumwelt – eine Norm im Sinne des Umweltschutzes der Hohen See. (3) Ein weiteres internationales Umsetzungswerk, das sich auf einen inhaltlich begrenzten Teilbereich des Teils XII SRÜ bezieht, ist das Londoner dumpingRecht. Die London-Übereinkommen bilden „das bedeutendste völkerrechtliche Instrument zur Ausgestaltung von Art. 210 SRÜ“.537 Es wäre zu erwarten, dass die London-Konvention als zentrale Regimenorm ein grundsätzliches Verbot des umweltschädlichen dumpings auf Hoher See umfasst. Stattdessen formuliert Art. II London-Konvention ein allgemeines Handlungsgebot der Vertragspartner: „Die Vertragspartner treffen nach Maßgabe der folgenden Artikel einzeln im Rahmen ihrer jeweiligen wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten sowie gemeinsam wirksame Maßnahmen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen [. . .].“ 538 Dies stellt eine – wenngleich umsetzungsbedürftige – Regimenorm dar. Genauer wird Art. IV London-Konvention, der die wichtigste Norm darstellt:539 „Nach Maßgabe dieses Übereinkommens verbieten die Vertragspartner das Einbringen aller Abfälle oder sonstigen Stoffe, gleichviel in welcher Form oder unter welchen Bedingungen, sofern nicht nachstehend etwas anderes bestimmt ist[.]“ 540 Was zunächst nach einem grundsätzlichem Verbot – und damit einer „kräftigen“ Regimenorm – klingt, wird durch in Anhängen erfasste Einbringungserlaubnisse relativiert, so dass es sich letztlich eher um ein „Verbot mit Erlaubnisvorbehalt“ 541 handelt: Das London-Protokoll nimmt an dieser Konstellation eine grundsätzliche Änderung vor, indem ein sog. reverse listing-Zugang angewandt wird:542 Art. 4 Abs. 1 London534

Art. 211 Abs. 1 SRÜ. Vgl. Proelß (2004), S. 127; Stoll (2012), S. 266. 536 Art. 1 Abs. 1 MARPOL. 537 Proelß (2004), S. 141. 538 Art. II London-Konvention. 539 Vgl. zur Bedeutung Proelß (2004), S. 144. 540 Art. IV London-Konvention. 541 Proelß (2004), S. 145, vgl. zur Bewertung auch S. 144 f.; kritisch Güssow (2012), S. 94 f.; zum listing-Ansatz König (1997), S. 120 f.; auch schon Wolfrum (1984), S. 251. 542 Vgl. zu diesem Modus Güssow (2012), S. 94 f.; Proelß (2004), S. 147; Proelß (2013), S. 429; Sands/Peel (2012), S. 369. 535

II. Hohe See

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Protokoll verbietet „das Einbringen von Abfällen oder sonstigen Stoffen“ 543 zunächst pauschal, es sei denn, es liegt eine Ausnahmeerlaubnis vor. Eine neue Regimenorm ist ferner das in Art. 3 London-Protokoll verankerte Gebot zur Vorsorge und Verhütung des Einbringens.544 Zusammenfassend kann als Norm des Regimes das – durch Ausnahmen eingeschränkte – Verbot des dumpings festgehalten werden. Dieser Überblick über Regimenormen des Völkerrechts hat gezeigt, dass die identifizierten Regimeprinzipien zwar in Ge- und Verboten operationalisiert werden – z. B. Gebot des Schutzes der Umwelt oder Gebot der Vorsorge, Verbot des dumpings oder Verbot des Einleitens von Schadstoffen durch Schiffe –, diese jedoch der Ausgestaltung durch die Vertragspartner auf anderen Ebenen bedürfen. Der Analyse dieser verbindlichen Regimeregeln dient später Abschnitt C.II.3.a). Im Vergleich zwischen den Regimen fällt auf, dass sich das Seerecht weit deutlicher zum Umweltschutz bekennt als das Weltraumrecht: Das Seerecht erteilt den Vertragspartnern im Rahmen der Regimenormen den Auftrag zur Sicherstellung des Umweltschutzes auf Hoher See – eine pauschale Verpflichtung, die dem Weltraumrecht nicht zu entnehmen ist. Die zwischen den Regimeakteuren vereinbarten Regimenormen gehen damit im Bereich der Hohen See weit über jene im Bereich des Weltraums hinaus. b) Unverbindlich Soft law kann in Regimen eine ebenso wichtige Rolle spielen wie hard law. Am Beispiel des Weltraumumweltschutzregimes zeigte sich sogar, dass soft law zuweilen die Regelungslücken des Völkerrechts zu überbrücken vermag. Beim Regime zum Umweltschutz der Hohen See zeigte sich bereits eine Verschiebung hin zu verbindlichen Normen im Rahmen des Völkerrechts: „The rules for the protection of the marine environment are among the most highly developed in the field of international environmental law.“ 545 Folglich sind weniger soft lawInstrumente in die Analyse dieses Regimes einzubeziehen, weil an deren Regelungswert weniger Bedarf besteht. Auf einige Entwicklungen muss dennoch eingegangen werden: (1) das einschlägige IMO-soft law, (2) Resolutionen der UN-Generalversammlung mit der aktuellen Entwicklung hin zu einem neuen SRÜ-Durchführungsübereinkommen, (3) soft law im Kontext des United Nations Environment Programme (UNEP) sowie (4) soft law der International Seabed Authority (ISA).

543

Art. 4 Abs. 1 London-Protokoll. Vgl. Güssow (2012), S. 95; Proelß (2004), S. 147; Sands/Peel (2012), S. 369; m.w. N. Schlacke/Kenzler (2009), S. 755. 545 Sands (2003), S. 457. 544

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

(1) Es hat sich herausgestellt, dass die IMO bei der Gestaltung des internationalen Seerechts eine wesentliche Rolle gespielt hat. Darüber hinaus gilt sie auch im Bereich des soft law als Norm- und Regelquelle. So hat die IMO über die Jahre unzählige unverbindliche Dokumente erlassen,546 die von ihren Mitgliedstaaten befolgt werden.547 Der IMO-Website lassen sich zahlreiche Beispiele für auf Umweltschutz abzielendes soft law entnehmen,548 etwa der – inzwischen in Teilen verbindliche – „International Maritime Dangerous Goods Code“ 549 (IMDG Code), der „International Code for the Construction and Equipment of Ships carrying Dangerous Chemicals in Bulk“ 550 (IBC Code) oder die „Guidelines for the Development of Garbage Management Plans“ 551. Lemke beschreibt die IMO-Codes als „Prototyp des Soft Laws mit Ergänzungscharakter innerhalb eines umfassenden Regelungskomplexes“ 552 und Friedrich unterscheidet zwischen zwei Herangehensweisen der IMO im Bereich des Umweltschutz-soft law: Entweder zielt ein Instrument auf die Implementierung bereits rechtsverbindlich bestehender Normen und Regeln ab oder aber es beabsichtigt die Regelung von Bereichen, die bisher nicht rechtsverbindlich verregelt waren.553 Die große Zahl verabschiedeter Instrumente macht es unmöglich, alle in ihnen enthaltenen Regimenormen im Sinne einer Momentaufnahme aufzulisten. Als Befund kann aber festgehalten werden, dass auch beim Regime zum Umweltschutz der Hohen See soft law-Normen recherchiert werden können. Anders als beim Beispiel des Weltraums bleibt es nicht immer beim unverbindlichen Status, weil IMO-soft law nach Bewährung in hard law gewandelt wurde. Das Regime zeugt insofern bisher von mehr Durchlässigkeit. (2) Auf Flexibilität deutet auch die Debatte zum SRÜ-Durchführungsübereinkommen bezüglich der Nachhaltigkeit in „areas beyond national jurisdiction“ 554 – also staatsfreien Bereichen – hin. Die Initiative geht auf die Generalversammlung zurück, welche sich – ähnlich wie im Beispiel des Weltraumumweltschutzes – mit Resolutionen in das Regime einbringt.555 Umweltschutz im Besonderen wird auch bezüglich dieses staatsfreien Raums keine eigene Resolutionslinie gewidmet; dafür wird der Meeresumweltschutz in der Resolution zu „Oceans and the law of the sea“ 556 mit abgehandelt. Das populärste Beispiel ist die Arbeit der 546 547 548 549 550 551 552 553 554 555 556

Vgl. Aston (2005), S. 155; Hafner (2006), S. 376; Kachel (2008), S. 150. Vgl. m.w. N. Aston (2005), S. 155; Friedrich (2013), S. 30 f. Vgl. IMO (2015b). BMVI (2014). IMO (2004). IMO (2012b). Lemke (2011), S. 260; Hervorhebung im Original. Vgl. Friedrich (2013), S. 31. UNGA (2012), S. 31, 33. Vgl. UNDOALOS (2015). UNDOALOS (2015).

II. Hohe See

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„Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction“ 557, in der neben Biodiversität auch Umweltschutz behandelt wird. Die Arbeitsgruppe wurde 2004 durch die Resolution 59/24558 eingerichtet;559 sie bekam 2012 durch die Resolution 66/288560 den Auftrag, bis 2015 ein SRÜ-Durchführungsübereinkommen zu entwickeln: „Building on the work of the [. . .] Working Group and before the end of the sixtyninth session of the General Assembly, we commit to address, on an urgent basis, the issue of the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction, including by taking a decision on the development of an international instrument under the Convention on the Law of the Sea.“ 561

Ein solches Instrument wäre für das Regime sowohl inhaltlich passend – ginge es doch um die Nachhaltigkeit der staatsfreien Hohen See im Besonderen – als auch belastbar – würde es sich doch nach Verabschiedung um verbindliches Völkerrecht handeln. Zusammengefasst ginge es also um nichts Geringeres als die Ausweitung der verbindlichen Regimebestimmungen für die Hohe See. Die Gestalt des Dokuments ist bisher noch unklar – auch ob sich die Staaten überhaupt auf einen Text werden einigen können. In der Literatur werden indes die Erwartungen an das Instrument diskutiert.562 Im Gespräch ist insb. die Möglichkeit, Meeresschutzgebiete im Bereich der Hohen See auszuweisen.563 In diesen Schutzgebieten müssten die Regimeakteure ggf. Einschränkungen der im Seerecht gewährten Nutzungsfreiheit hinnehmen, wenn diese Nutzung eine Beeinträchtigung der Umwelt darstellen würde. Bis dato sind Hohe See-Meeresschutzgebiete nicht vorgesehen; regionale Normen dieser Art gibt es hingegen bereits.564 Die rechtsverbindliche Verankerung weiterer Regimenormen ist also denkbar, hängt aber von den Verhandlungen der nächsten Jahre ab. Bisweilen zeigt die Diskussion lediglich, dass (a) noch Regelungsbedarf besteht und (b) die Regimeentwicklung – wie zuvor beim Beispiel des Weltraums – noch nicht abgeschlossen zu sein scheint. (3) Das UNEP fungiert als Sekretariat für die „Washington Declaration on Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities“ 565 und das 557

UNGA (2004), S. 13. UNGA (2004). 559 Vgl. UNGA (2004), S. 13 f. 560 UNGA (2012). 561 UNGA (2012), S. 31; Hervorhebung hinzugefügt. 562 Vgl. u. a. Ardron et al. (2014), S. 101 ff.; Ardron/Gjerde/Rochette (2013), S. 3 ff.; Druel et al. (2013), S. 34 ff.; Druel/Gjerde (2014), S. 92 ff.; EP (2014); Lode/Schaub (2012), S. 3. 563 Vgl. etwa Ardron et al. (2014), S. 103. 564 Vgl. Ardron et al. (2014), S. 103. 565 UNEP (1995a). 558

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

„Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-Based Activities“ 566. Die Denominationen dieser Instrumente zeugen von Passgenauigkeit in das Regime: Die Analyse der issue area567 hat ergeben, dass das Einspülen von Abfällen von Land aus eines der zentralen Umweltprobleme dieses staatsfreien Raums darstellt. Die Deklaration legt die Unterzeichner darauf fest, präventive Vermeidungsmaßnahmen gegen die Meeresverschmutzung von Land aus einzuleiten568 – eine abstrakte Regimenorm. Das Programm selbst stellt, ähnlich wie das SRÜ, lediglich den Rahmen für konkretere Umweltschutzmaßnahmen dar, welche von den Vertragspartnern umgesetzt werden. Als allgemeine Regimenorm des Programms kann festgehalten werden, dass alle einzuleitenden Maßnahmen „will lead to the prevention, reduction, control and/or elimination of the degradation of the marine environment, as well as to its recovery from the impacts of land-based activities“.569 Die Unterzeichner sind aufgefordert, die Verschmutzung durch das Einspülen von Land aus ganzheitlich anzugehen – von der Prävention bis hin zur Reinigung. Eine generelle Handlungsanweisung zum Zwecke des Umweltschutzes sieht das soft law-Instrument also durchaus vor. (4) Die ISA ist eine durch das SRÜ eingerichtete Behörde,570 die die Aufgabe hat, die Tätigkeiten auf dem staatsfreien Meeresboden und dessen Ressourcen zu verwalten und zu kontrollieren.571 In diesen Auftrag fällt es nach Art. 145 SRÜ auch, „Regeln, Vorschriften und Verfahren“ 572 zum Zwecke des Schutzes des staatsfreien Meeresbodens zu beschließen.573 Im Bereich rechtsverbindlicher Bestimmungen574 sind bisher keine Rechtsakte erlassen worden, die sich dem Umweltschutz widmen würden; im Bereich der rechtsunverbindlichen Bestimmungen können jedoch sog. Empfehlungen aufgeführt werden: So wurden u. a. der „Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone“ 575 oder die „Recommendations for the guidance for the assessment of the possible environmental impacts arising from exploration for polymetallic modules in the Area“ 576 veröffentlicht. Derartigen Dokumenten können abstrakte Regimenormen entnom566

UNEP (1995b). Siehe für das Problemfeld Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 568 Vgl. UNEP (1995a), S. 2. 569 UNEP (1995b), S. 7. 570 Vgl. Art. 156 Abs. 1 SRÜ. 571 Vgl. Art. 157 Abs. 1 SRÜ. 572 Art. 145 Abs. 1 SRÜ. 573 Vgl. zum Umweltschutzauftrag schon Wolfrum (1984), S. 510 f. 574 Die Instrumente haben unmittelbare Rechtswirkung; Wolfrum vergleicht das Sekundärrecht sogar qualitativ mit jenem der damaligen Europäischen Gemeinschaften; vgl. Wolfrum (1984), S. 516 f., 519 f. 575 ISA (2011). 576 ISA (2010). 567

II. Hohe See

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men werden, etwa wenn pauschale Pflichten zum Umweltschutz formuliert („All States have a duty to protect and preserve the marine environment“ 577) oder große Anstrengungen in Umweltfolgenberechnungen eingefordert werden („The best available technology for sampling should be used in establishing baseline data for environmental impact assessments“ 578). Da die Ausbeutung des staatsfreien Tiefseebodens erst beginnt, ist künftig mit weiteren ISA-Regimenormen zu rechnen. Auch am Beispiel des Umweltschutzes der Hohen See zeigen sich nicht nur hard, sondern auch soft law-Regimenormen im Sinne der Problemfeldbewältigung. Das Beispiel der ISA verdeutlicht, dass soft law-Normen dort etabliert werden, wo bisher keine hard law-Normen existieren, sie insofern „Neuland betreten“. Anders als beim Umweltschutz im Weltraum kommt soft law jedoch nicht die Funktion des langfristigen „Lückenschließens“ mangels rechtsverbindlicher Normen zu: Am Beispiel der IMO-Instrumente hat sich nämlich gezeigt, dass diese zwar unverbindliche Regimenormen bereitstellen, diese jedoch u. U. in verbindliches Recht münden. Auch am Beispiel der Resolutionen der UN-Generalversammlung wurde deutlich, dass soft law in diesem Regime Impulse zur rechtsverbindlichen Weiterentwicklung des Umweltschutzes setzt: Im normativen Sinne verbindet sich Hoffnung mit dem neuen SRÜ-Durchführungsübereinkommen. 3. Regeln „Regeln“ 579 stellen die konkreteste Stufe der Regimestrukturelemente dar: Während sich die Akteure in Prinzipien auf ein übergreifendes Verständnis und in Normen auf generelle Stoßrichtungen einigen, vereinbaren sie im Bereich der Regeln eindeutige Verhaltensweisen, die auch überprüfbar sind. Die Analyse des Weltraumumweltschutzregimes hat gezeigt, dass Regeln sowohl verbindlich als auch unverbindlich im Regime verankert sein können. Die Analyse der Regelstruktur des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See untergliedert sich analog dazu in die Betrachtung des geltenden Völkerrechts580 und des soft law inklusive neuer Initiativen, die noch nicht rechtsverbindlich sind581. a) Verbindlich Die Analyse der verbindlichen Regimenormen hat gezeigt, dass diese abstrakt und konkretisierungsbedürftig sind. Ein anschauliches Beispiel hierfür ist die in 577

ISA (2011), S. 5. ISA (2010), S. 5. 579 Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 580 Siehe dazu Abschnitt C.II.3.a) dieser Arbeit. 581 Siehe dazu Abschnitt C.II.3.b) dieser Arbeit. 578

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Art. 192 SRÜ verankerte Verpflichtung, die Meeresumwelt zu schützen – wodurch dies konkret umgesetzt werden soll, bleibt zunächst offen. Es ist zu erwarten, dass das einschlägige Seerecht konkretisierende Regimeregeln enthält, auf die sich die Regimeakteure geeinigt haben. In diese Betrachtung gehen erneut (1) das SRÜ, (2) MARPOL und (3) die Londoner dumping-Übereinkommen ein. (1) Das SRÜ steht im Zentrum des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See; es umfasst mit Teil XII einen ganzen Abschnitt, der sich dem Meeresumweltschutz widmet. Die Durchsicht dieses Abschnitts ergibt in der Tat einige Konkretisierungen der oben als Normen identifizierten Bestimmungen. Diese Konkretisierungen sind in Art. 207 ff. SRÜ nach Verschmutzungsarten sortiert in das Vertragswerk aufgenommen worden und umfassen grundsätzlich alle Meeresbereiche –582 auch die staatsfreie Hohe See. Den im Zuge der Identifikation der issue area583 ermittelten wichtigsten Verschmutzungsquellen der Hohen See wird hier jeweils ein konkretisierender Artikel des SRÜ gewidmet: (a) Art. 211 SRÜ befasst sich mit der Verschmutzung durch die Schifffahrt, (b) Art. 207 SRÜ widmet sich der Verschmutzung von Land aus und damit auch der Problematik des Einspülens von Abfällen und (c) Art. 210 SRÜ behandelt das klassische dumping als Form des bewussten Verbringens von Stoffen in die Meeresumwelt. Hinzu kommt außerhalb des Teils XII (d) mit Art. 145 SRÜ eine Bestimmung zum Schutz der Meeresumwelt, die sich auf das im SRÜ sog. „Gebiet“ 584, d. h. den staatsfreien Tiefseeboden unterhalb der Hohen See bezieht. (a) Art. 211 SRÜ zur Verschmutzung durch die Schifffahrt ist unter den genannten die quantitativ und qualitativ umfangreichste Bestimmung,585 wobei sich weite Teile ausnahmsweise nicht auf die Hohe See beziehen und deshalb hier nicht näher beschrieben werden müssen. Art. 211 SRÜ fordert die Etablierung sowohl „internationaler Regeln und Normen“ 586 als auch nationaler „Gesetze und sonstige[r] Vorschriften“ 587 zur Bekämpfung der Verschmutzung durch die Schifffahrt, was selbst noch keine Regimeregel darstellt, sondern nur festlegt, welche Ebene diese erlassen soll. Erwähnenswert ist noch, dass Art. 211 SRÜ regelmäßig von einer „zuständigen internationalen Organisation“ 588 spricht, womit die IMO angesprochen wird.589 Schon diese eindeutige Aufgabenzuweisung

582

Vgl. Güssow (2012), S. 68; Wolf (2011), S. 118. Siehe für die Problemfelddetails Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 584 Art. 1 Abs. 1 SRÜ. 585 Vgl. zum gesamten Artikel insb. Proelß (2004), S. 86 f.; auch bereits Wolfrum (1984), S. 637 ff. 586 Art. 211 Abs. 1 SRÜ. 587 Art. 211 Abs. 2 SRÜ. 588 Art. 211 Abs. 1 SRÜ. 589 Vgl. Proelß (2004), S. 86. 583

II. Hohe See

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begründet, dass IMO-Recht in diese Regimeanalyse einbezogen werden muss. Über diese Hinweise hinaus enthält Art. 211 SRÜ keine konkreten Regimeregeln. (b) Art. 207 SRÜ zur problematischen „Verschmutzung von Land aus“ 590 ist noch zurückhaltender:591 Nach Abs. 1 werden die Vertragspartner aufgefordert, nationale Gesetze zu erlassen, die den Schutz vor dieser Verschmutzungsform gewährleisten sollen. Dies bedeutet erneut eine Kompetenzverteilung, wenngleich diesmal auf die nationale Ebene. Was die internationale Ebene angeht, „bemühen“ 592 sich die Staaten um kooperative Regelungen und auch Abs. 2 zeugt von „Beurteilungsspielraum“ 593 der Staaten beim Ergreifen geeigneter Maßnahmen. Es zeigt sich, dass diese die Regimenormen „konkretisierende“ Bestimmung ihrerseits keine überprüfbaren Regeln im Sinne des Regimes umfasst. (c) Art. 210 SRÜ bezüglich der Verschmutzung durch die Verbringung von Abfallstoffen ähnelt inhaltlich Art. 207 SRÜ:594 Erneut beauftragt Abs. 1 die Staaten, entsprechende Gesetze zur Bekämpfung der Verschmutzung durch z. B. dumping zu erlassen; Abs. 2 räumt ihnen auch hier Spielräume beim Ergreifen weiterer Maßnahmen ein und Abs. 4 fordert Bemühungen bei der internationalen Koordination. Eine Besonderheit ist Abs. 6, der auf ein hohes Schutzniveau der nationalstaatlichen Gesetze abzielt: Demnach dürfen nationale Gesetze „nicht weniger wirkungsvoll sein als die weltweiten Regeln und Normen“ 595. Diese Orientierung an anderen Regeln ist ein Hinweis darauf, dass weiterführende Bestimmungen eher in inhaltlich spezielleren Regelungswerken zu finden sind. Im Ergebnis „ist Art. 210 SRÜ als die allgemeinen Pflichten der Art. 192 und Art. 194 SRÜ konkretisierende Vorschrift seinerseits konkretisierungsbedürftig“ 596 – konkrete und direkt anwendbare Regimeregeln finden sich in Art. 210 SRÜ nicht. (d) Die Analyse der issue area597 hat gezeigt, dass die auf dem Tiefseeboden zu befürchtende Verschmutzung durch z. B. den Tiefseebergbau ob des gegenwärtigen Entwicklungsstandes noch nicht einzuschätzen ist, weil sich diese Nutzungsform noch in einer „vorkommerziellen Phase“ 598 befindet. Allerdings sei hier auf Art. 145 SRÜ verwiesen, der zwar ebenfalls keine konkreten Regimeregeln umfasst, dafür aber einem weiteren Akteur – der ISA – das Mandat erteilt, entspre590

Art. 207 SRÜ. Vgl. weiterführend zur Bestimmung Wolfrum (1984), S. 647 f. 592 Art. 207 Abs. 4 SRÜ. 593 Proelß (2004), S. 85. 594 Vgl. zum Zusammenhang Wolfrum (1984), S. 649. 595 Art. 210 Abs. 6 SRÜ. 596 Güssow (2012), S. 69. 597 Siehe für Problemfelddetails Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 598 Jenisch (2014), S. 432. 591

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

chende Umweltschutzregeln zu beschließen. Dem ist sie rechtsverbindlich jedoch bis dato nicht nachgekommen, was sich allerdings ändern kann. Der Überblick der im SRÜ für die Verschmutzungsformen enthaltenen Bestimmungen hat gezeigt, dass diese allesamt – „obschon jeweils auf nur eine Verschmutzungsart gerichtet“ 599 – durch speziellere Bestimmungen ausgestaltet werden müssten, um von Regimeregeln sprechen zu können. Der Grund hierfür liegt in der Architektur des SRÜ als Rahmenkonvention,600 die das Engagement der Vertragspartner zur „Übersetzung“ der Regimenormen in -regeln erfordert. Das SRÜ wird deshalb in Bezug auf sein Verdienst für den Meeresumweltschutz auch als „umbrella“ 601 oder „Dach“ 602 zahlreicher weiterer Regelungswerke beschrieben. Es zeigt sich, dass das SRÜ selbst keine materiellen Regimeregeln beinhaltet, sondern sich der Verantwortungsverteilung widmet.603 Die zum Umweltschutz der Hohen See erforderlichen Regeln sind auf regionaler, nationaler oder globaler Ebene zu finden. Da sich diese Arbeit der Union als globalem Akteur widmet, werden konkretisierende Werke auf globaler Ebene untersucht. Während es in Anknüpfung an Art. 211 SRÜ (Verschmutzung durch die Schifffahrt) und Art. 210 SRÜ (Verschmutzung durch das Einbringen) mit MARPOL und den Londoner dumping-Übereinkommen auf internationaler Ebene eigene Regelungswerke gibt, ist dies in Bezug auf Art. 207 SRÜ (Verschmutzung ausgehend vom Land) schlichtweg nicht der Fall: „Auf universeller internationaler Ebene besteht noch kein umfassendes Abkommen betreffend dieser Verschmutzungsursache“ 604, so dass die Suche nach verbindlichen Regimeregeln hier ins Leere läuft. Perspektivisch aussichtsreich könnte von der Meeresbodenbehörde erlassenes Umweltschutzrecht sein. Dieses befindet sich aktuell noch „in Vorbereitung“ 605 und kann deshalb in dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden. (2) MARPOL stellt die einschlägige – und in einen eigenen völkerrechtlichen Vertrag gegossene – Konkretisierung von Art. 211 SRÜ betreffend der Verschmutzung der Meeresumwelt durch Schiffe dar.606 Neben einer zentralen Norm enthält MARPOL auch Regimeregeln zur Vermeidung der Verschmutzung der Umwelt der Hohen See durch die Schifffahrt. Sie befinden sich weniger im Vertragstext selbst als in den sechs Anlagen zum Übereinkommen,607 die wie-

599

Proelß (2004), S. 85. Vgl. Güssow (2012), S. 64; Proelß/O’Brien (2011), S. 98; Schlacke/Kenzler (2009), S. 755. 601 Wolf (2011), S. 115. 602 Beckert/Breuer (1991), S. 568. 603 Vgl. m.w. N. Wolf (2011), S. 116; deutlich schon Wolfrum (1984), S. 635, 650. 604 Hafner (2006), S. 384. 605 Jenisch (2014), S. 1; vgl. Jenisch (2014) zum Stand im Allgemeinen. 606 Vgl. zum inhaltlichen Bezug Proelß (2013), S. 427. 607 Vgl. Proelß (2013), S. 427; Sands/Peel (2012), S. 381. 600

II. Hohe See

185

derum verschiedene Teilaspekte betreffen und jeweils direkt anwendbares materielles Recht umfassen:608 Anlage 1 behandelt die Verschmutzung durch Öl, woran sich erkennen lässt, dass MARPOL seinerzeit eine Weiterentwicklung eines älteren Ölverschmutzungsübereinkommens war.609 Der Anhang umfasst zahlreiche Artikel und wiederum eigene Anhänge. Die Durchsicht ergibt sehr konkrete Regimeregeln, z. B. dass das Einleiten von Öl und Ölgemischen – vorbehaltlich verschiedener Ausnahmen – grundsätzlich verboten ist,610 dass das Einleiten in vom Anhang definierten Sonderbereichen gänzlich untersagt ist,611 dass auf Schiffen ein Öltagebuch zu führen ist,612 dass Notfallpläne existieren müssen613 usw. Anlage 2 dient der Einschränkung der Verschmutzung durch andere umweltschädliche Flüssigkeiten, indem sie u. a. die Regimeregel umfasst, umweltschädliche Flüssigkeiten wie Chemikalien – vorbehaltlich Ausnahmen – nicht in die Meere einzuleiten, auch nicht in Form von Ballast- oder Waschwassern.614 Die Anlagen 1 und 2 sind für alle Vertragspartner bindend.615 Darüber hinaus existieren vier weitere Anhänge, an die sich die Vertragspartner erst durch gesonderte Ratifikation binden; sie sind insofern Zusätze.616 Anlage 3 regelt den Transport von Schadstoffen durch Schiffe, indem etwa „Schadstoffe [. . .] ordnungsgemäß gestaut und so gesichert sein [müssen], dass die Gefährdung der Meeresumwelt auf ein Mindestmaß verringert wird“ 617 oder sie entsprechend verpackt und gekennzeichnet sein müssen. Anlage 4 widmet sich der umweltschädigenden Problematik der Schiffsabwässer, etwa aus Sanitätsbereichen. Regimeregeln umfasst sie z. B. dadurch, dass Aufbereitungsanlagen installiert werden müssen618 und die Einleitung nur in engen Grenzen – etwa nach Aufbereitung – gestattet ist.619 Anlage 5 schränkt die Umweltbelastung durch Schiffsmüll ein, indem die Wasserentsorgung – vorbehaltlich diverser Ausnahmen – untersagt ist. Besonders enge Grenzen gelten für die Entsorgung von Kunststoffen.620 Anlage 6 schließlich umfasst Regeln – etwa zu einem differenzierten Zeugnissystem621 – 608 Vgl. für gute Zusammenfassungen Hafner (2006), S. 387; Proelß (2004), S. 136 ff.; Sands/Peel (2012), S. 382 ff.; Wolfrum (1984), S. 155 ff. 609 Vgl. Sands/Peel (2012), S. 381; zu diesem Übereinkommen im Detail Wolfrum (1984), S. 150 ff. 610 Vgl. Regel 15 MARPOL-Anlage 1. 611 Vgl. Regel 34 MARPOL-Anlage 1. 612 Vgl. Regel 36 MARPOL-Anlage 1. 613 Vgl. Regel 37 MARPOL-Anlage 1. 614 Vgl. Regel 13 MARPOL-Anlage 2. 615 Vgl. Art. 14 MARPOL. 616 Vgl. Proelß (2004), S. 136; Sands/Peel (2012), S. 382. 617 Regel 5 MARPOL-Anlage 3. 618 Vgl. Regel 9 MARPOL-Anlage 4. 619 Vgl. Regel 11 MARPOL-Anlage 4. 620 Vgl. Regel 3 MARPOL-Anlage 5. 621 Vgl. Regel 7 ff. MARPOL-Anlage 6.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

gegen die Luftverschmutzung durch Schiffsabgase, die ebenfalls negative Folgen für die Umwelt der Hohen See haben. Es zeigt sich in der Gesamtschau, dass MARPOL das Vertragswerk ist, in dem sich die Regimeakteure auf verbindliche und überprüfbare Regeln bezüglich der Umweltverschmutzung der Hohen See durch die Schifffahrt geeinigt haben. Die in den Anhängen enthaltenen Regeln sind nicht nur inhaltlich weitreichend – bekämpfen sie doch mit Bestimmungen zu Öl, Chemikalien, Abwässern und Müll zahlreiche Verschmutzungsszenarien –, sondern auch konkret. Nach Sands und Peel zählen die MARPOL-Regeln gar zu den konkretesten im gesamten internationalen Umweltrecht.622 (3) Die Londoner dumping-Übereinkommen von 1972/1996 stellen die Konkretisierungen zu Art. 210 SRÜ bezüglich der umweltschädlichen Einleitung in die Hohe See und andere Meeresbereiche – dumping – dar.623 Wie MARPOL in Bezug auf Art. 211 SRÜ umfassen die London-Übereinkommen überprüfbare Regimeregeln in Bezug auf Art. 210 SRÜ. Im Bereich der Regimenormen wurde bereits auf das – je nach Anwendung der Konvention oder des Protokolls unterschiedliche – Verbotsverfahren hingewiesen.624 Dies betrifft letztlich nur das Verbotssystem: Im Ergebnis ist die Einleitung von umweltschädlichen Abfällen untersagt.625 Die London-Übereinkommen stellen unmissverständlich und konkret klar, welche Stoffe eingeleitet werden dürfen und welche nicht, was nicht mehr nur Norm, sondern Regel im Sinne der Regimeanalyse ist. Weitere enthaltene Regimeregeln verbieten etwa die Verbrennung von Abfällen auf See626 bis hin zur Beseitigung von z. B. ausgedienten Ölplattformen.627 Dieser Überblick über im Völkerrecht verankerte, verbindliche und konkrete Regimeregeln wies zwei Besonderheiten auf: Erstens fordert das für dieses Regime zentrale SRÜ zur Verabschiedung verbindlicher Regimeregeln auf und nimmt dafür auch Kompetenzabgrenzungen vor. Das SRÜ selbst enthält trotz seines ausgeprägten Umweltschutzschwerpunkts keinerlei konkrete Regimeregeln: „UNCLOS does not itself set out detailed rules for all marine activities or the protection of the marine environment“ 628. Denn zweitens werden die zur Umsetzung des Umweltschutzes auf Hoher See erforderlichen Regeln in anderen Verträgen vereinbart, die einzelne Artikel des SRÜ ausgestalten. Sie behandeln einige, nicht aber alle Verschmutzungsschwerpunkte der Hohen See.

622

Vgl. Sands/Peel (2012), S. 381. Vgl. zur Verbindung Schlacke/Kenzler (2009), S. 755. 624 Vgl. zum Wandel u. a. Güssow (2012), S. 94; Proelß (2004), S. 147; Proelß (2013), S. 429; Sands/Peel (2012), S. 369. 625 Vgl. Art. 4 London-Protokoll. 626 Vgl. Art. 5 London-Protokoll. 627 Vgl. hierzu m.w. N. Proelß (2004), S. 146. 628 EP (2014), S. 29. 623

II. Hohe See

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b) Unverbindlich Es wurde bereits auf die – im Vergleich zum Weltraumumweltschutz – geringere Bedeutung von soft law für den Umweltschutz der Hohen See verwiesen. Dem soft law können jedoch nicht nur regimestrukturelle629 Normen, sondern auch Regeln entnommen werden, die ebenfalls einen Beitrag zum Umweltschutz der Hohen See leisten. Angelehnt an Abschnitt C.II.2.b) umfasst diese Analyse die Bereiche: (1) IMO-soft law, (2) UNGA-Resolutionen mit der Diskussion um ein neues SRÜ-Durchführungsübereinkommen, (3) UNEP- und (4) ISA-soft law. (1) Dass die IMO soft law im Sinne des Umweltschutzes der Meere hervorbringt, wurde bereits festgestellt. Die Vielzahl an Dokumenten enthält konkrete Regimeregeln, an denen die Regimeakteure ihr Handeln ausrichten sollen. Zum Nachweis sollen hier drei Beispiele genügen: (a) Der IMDG Code630 setzt Standards im Bereich des potenziell umweltschädlichen Gefahrguttransports u. a. auf Hoher See. Er stellt damit eine Konkretisierung der MARPOL-Anlage 3 betreffend den Transport von Schadstoffen dar,631 wodurch auffällt, dass mit zunehmender Detailtiefe in diesem Regelungsbereich der Grad der rechtlichen Verbindlichkeit abnimmt: Der IMDG Code ist trotz inzwischen verbindlich „verknüpfter“ 632 Teile zunächst soft law, während die MARPOL-Anlage 3 immerhin einen fakultativen Bestandteil633 des verbindlichen MARPOLs darstellt. Der IMDG Code ist damit ein gutes Beispiel dafür, dass hard und soft law innerhalb von Regimen zunehmend ineinandergreifen: Der Code als solcher ist freilich rechtlich unverbindlich; durch die Verweise aus verbindlichen Texten (z. B. MARPOL) kann er jedoch für die Vertragspartner bindend sein.634 Der Code umfasst auf rund 1.300 Seiten detaillierte Regimeregeln, die es gemäß ihrer Präambel u. a. zum Ziel haben, „die Verschmutzung der Umwelt zu verhindern“.635 Praktische Beispiele hierfür sind, dass Personal, das die Beförderung gefährlicher Güter vorbereitet, entsprechend zu unterweisen ist,636 dass Beförderer gefährlicher Güter mit allen Beteiligten Sicherheitspläne vereinbaren müssen637 oder dass Gefahrgüter detailliert klassifiziert werden müssen, wofür der IMDG Code sämtliche Einstufungen bereithält.638 (b) Ein weiteres Beispiel ist der IBC

629 630 631 632 633 634 635 636 637 638

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. BMVI (2014). Vgl. BMVI/BTV/BSH (2015a). Vgl. hierzu BMVI (2014), S. 1. Vgl. Art. 14 MARPOL; Proelß (2003), S. 136; Sands/Peel (2012), S. 382. Vgl. im Detail und m.w. N. Friedrich (2013), S. 32 f. BMVI (2014), S. 12. Vgl. BMVI (2014), S. 42. Vgl. BMVI (2014), S. 52. Vgl. BMVI (2014), S. 57.

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Code639, der inhaltlich an die MARPOL-Anlage 2 anknüpft640 und sich dem – insb. im Schadensfall umweltschädlichen – Transport von Chemikalien auf u. a. Hoher See widmet. Der IBC Code wurde 2004 neu gefasst und z. B. durch die „Gefahrgutverordnung See“ verbindlich in nationales Recht überführt.641 Der Code umfasst auf rund 100 Seiten zahlreiche Regimeregeln, darunter genaue Berechnungsschemata für die Stärke von Chemikalienleitungen in Schiffen,642 Vorgaben zur Installation von Ladetemperaturmesseinrichtungen643 oder genaue Bestimmungen zur Platzierung von Ladetanks in Schiffen644 – allesamt in höchstem Grade konkrete und überprüfbare Regimeregeln zum Umweltschutz. (c) Ein drittes praktisches Beispiel sind die „Guidelines for the Development of Garbage Management Plans“ 645, die detaillierte Anweisungen zur Vermeidung der Beschädigung maritimer Umwelt durch Schiffsmüll umfassen. Auch dieses IMOInstrument stellt eine Konzeptualisierung von MARPOL-Bestimmungen dar; in diesem Fall handelt es sich um die fakultative Anlage 5.646 Die guidelines weisen Schiffsbetreiber an, detaillierte und fundierte „garbage management plan[s]“ 647 zu entwickeln. Viele weitere Dokumente könnten analysiert werden; es zeigt sich schon anhand dieser drei Beispiele, dass das IMO-soft law konkrete Regimeregeln formuliert, welche die verbindlichen, aber weniger detaillierten Regimenormen ausgestalten. Das Ineinandergreifen der IMO-Dokumente mit den MARPOL-Anlagen ist hierfür beispielhaft. (2) Als aktuelle Entwicklung wurde die auf eine Resolution der UN-Generalversammlung648 zurückgehende Diskussion um ein neu zu entwickelndes SRÜDurchführungsübereinkommen bezüglich Biodiversität und Umweltschutz der Hohen See benannt. Bis dato liegt hierzu kein Abkommensentwurf vor, so dass die darin verankerten Inhalte noch Spekulation sind. Orientierung gibt aber u. a. ein Textvorschlag649, den Greenpeace im Jahr 2008 veröffentlicht hat und der durchaus konkrete Regimeregeln enthält. Im Gespräch ist vor allem die Einrichtung von Meeresschutzgebieten,650 in welchen Regimeakteure konkrete und überprüfbare Regeln zu befolgen hätten – in welcher Form, bleibt abzuwarten, weil

639 640 641 642 643 644 645 646 647 648 649 650

Vgl. IMO (2004), S. 3 ff. Vgl. BMVI/BTV/BSH (2015b). Vgl. BMVI/BTV/BSH (2015c). Vgl. IMO (2004), S. 27. Vgl. IMO (2004), S. 33. Vgl. IMO (2004), S. 18 f. IMO (2012b). Vgl. BMVI/BTV/BSH (2015d). IMO (2012b), S. 2. Vgl. UNGA (2012). Greenpeace (2008). Vgl. EP (2014), S. 42 ff.

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gegenwärtig noch zu viele Varianten651 diskutiert werden. Dies gilt auch für den Modus der Vereinbarung: Sollte es wider Erwarten nicht möglich sein, sich auf hard law zu einigen, wird erwogen, dem Regelungsbedarf zunächst in Form einer thematisch speziellen Resolution der UN-Generalversammlung zu entsprechen.652 Dies zeigt, wie nah soft und hard law bei der Regime(weiter)entwicklung beieinander liegen und spricht für den Einbezug (noch) unverbindlicher Regelquellen in regimeanalytische Arbeiten. (3) Im Rahmen des UNEP wurden die Washington-Deklaration653 und das Washington-Programm654 als für das Regime einschlägige soft law-Instrumente identifiziert. Sieht man diese Dokumente mit Blick auf potenzielle Regimeregeln durch, wird deutlich, dass diese spärlich gesät sind: Der Deklarationstext selbst enthält keinerlei Regimeregeln; der Programmtext wiederum ist konkreter: Untergliedert in Verschmutzungskategorien erfasst er Regeln wie dass Staaten in Küstennähe radioaktive Stoffe sicher lagern oder entsorgen sollen,655 damit diese nicht vom Land aus ins Meer und damit in die Gewässer der Hohen See gelangen können oder dass die (Plastik-)Müll- und Abwassereinspülung deutlich verringert werden soll, wozu auch Jahreszahlen als Zielvorgabe angegeben werden.656 Zwar handelt es sich dabei um überprüfbare Regimeregeln, jedoch fällt auf, dass der Programmtext sich im Schwerpunkt der Aufgabenverteilung zwischen den Regelungsebenen – international, national, regional – widmet. Im Zusammenhang mit der Analyse der verbindlichen Regimeregeln zeigt das Beispiel des WashingtonProgramms, dass soft law es auch in diesem Regime vermag, Schwächen des hard law zu überbrücken: Während vom SRÜ ausgelagerte Regimeregeln für die Verschmutzungsquellen Schifffahrt und dumping aufgezeigt werden konnten, war das für die Verschmutzung von Land aus nicht der Fall.657 In diese Lücke rücken jedoch die im Rahmen des UNEP verabschiedeten soft law-Regeln. (4) Die ISA hat nach Art. 145 SRÜ u. a. die Aufgabe, Regeln zum Zwecke des Schutzes des Tiefseebodens zu beschließen. Im Bereich der rechtsunverbindlichen Bestimmungen wurde auf Empfehlungen wie den „Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone“ 658 oder die „Recommendations for the guidance of contractors for the assessment of the possible environmental impacts arising from exploration for polymetallic modules in the Area“ 659 verwie651 652 653 654 655 656 657 658 659

Vgl. Ardron/Gjerde/Rochette (2013), S. 3 f.; Druel/Gjerde (2014), S. 92 ff. Vgl. EP (2014), S. 51. UNEP (1995a). UNEP (1995b). Vgl. UNEP (1995b), S. 42. Vgl. UNEP (1995b), S. 35, 55. Vgl. Hafner (2006), S. 384. ISA (2011). ISA (2010).

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sen. Derartige Dokumente enthalten nicht nur Regimenormen, sondern auch konkrete -regeln, etwa wenn sehr detailliert dargelegt wird, welche Daten mithilfe welcher Erhebungsmethoden wann im Rahmen einer Umweltfolgenbewertung erhoben und an die ISA gesendet werden müssen.660 Es ist davon auszugehen, dass ISA-soft law in den nächsten Jahren und mit zunehmender Nutzung des Tiefseebodens ausgebaut wird. Es zeigt sich im Überblick, dass soft law auch in diesem Regime Regeln enthält, die über die verbindlichen Regeln des hard law hinausgehen, indem sie diese entweder (a) in der Sache konkretisieren oder aber (b) inhaltlich erweitern. Beispiele hierfür sind das IMO-soft law, welches z. B. verbindliche MARPOLNormen und -Regeln konkretisiert oder das UNEP-soft law, das sich – mangels Existenz rechtsverbindlicher Regeln bezüglich der Verschmutzungsform – neuen Regelungsboden erschließt. Weiterhin wurde deutlich, dass (c) in den nächsten Jahren einige Weiterentwicklungen zu erwarten sind, insb. was das SRÜ-Durchführungsübereinkommen und die Nutzung des Tiefseebodens angeht. 4. Verfahren Die Analyse hat gezeigt, dass das Regime zum Umweltschutz der Hohen See kein starres Gebilde, sondern auf die Interaktion der Regimeakteure zur Weiterentwicklung angewiesen ist. Relevante Verhandlungsarenen wurden deshalb an geeigneten Stellen bereits benannt. Das Regimestrukturelement „Verfahren“ 661 fragt gezielt nach diesen Kooperationsoptionen oder -verpflichtungen. Dabei geht es sowohl um Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes als auch um Verfahren zur Weiterentwicklung des Regimes im Sinne der Beschlussfassungsmodalitäten: C.II.4.a) untersucht das Regime auf interne Kooperationsmechanismen; C.II.4.b) analysiert die Modi zur Anpassung des Regimes, was immer auch Aussagen zur Regimeflexibilität impliziert. a) Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes Ein wesentlicher Bestandteil der Problemfeldbearbeitung im Rahmen internationaler Regime ist eine aktive Kooperation der Regimeakteure. Die Analyse des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See hat ein Geflecht aus hard und soft law-Instrumenten offengelegt, welches einige Kooperationsverpflichtungen umfasst. Dieser Abschnitt prüft zunächst (1) das geltende Völkerrecht auf derartige Umweltkooperationsmechanismen und analysiert sodann, (2) inwiefern sie in das einschlägige soft law und aktuelle Initiativen einbezogen werden. 660

Vgl. ISA (2010), S. 5 ff. Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 661

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(1, a) Im Mittelpunkt des Regimes steht das SRÜ. Die Analyse des Norm- und Regelgehalts des betreffenden Abschnitts hat ergeben, dass das SRÜ sich zwar umfangreich des Themas Umweltschutz annimmt, dabei aber vor allem Kompetenzabgrenzungen vornimmt, so dass Regeln in weiteren Abkommen oder auf anderen Ebenen festgelegt werden müssen. Umso wichtiger scheint vor diesem Hintergrund die Existenz von Kooperationsmechanismen zu sein, die all diese Teilmaßnahmen koordinieren. Dieses Bedarfs waren sich die Vertragspartner des SRÜ seinerzeit bewusst, wovon Art. 197 SRÜ – der erste Artikel im Abschnitt „Weltweite und regionale Zusammenarbeit“ 662 zeugt: Demnach arbeiten die Staaten „auf weltweiter und gegebenenfalls auf regionaler Ebene unmittelbar oder im Rahmen der zuständigen internationalen Organisationen bei der Abfassung und Ausarbeitung von mit diesem Übereinkommen übereinstimmenden internationalen Regeln, Normen und empfohlenen Gebräuchen und Verfahren zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt zusammen [. . .]“ 663.

In erstaunlichem Einklang mit dem Konzept der Regimeanalyse664 zielt die in Art. 197 SRÜ eingeforderte Kooperation sowohl auf Regeln und Normen als auch auf die Verfahren als solche ab, was zunächst auf einen inhaltlich weiten Radius und ein ausgeprägtes Bewusstsein bezüglich des Kooperationsbedarfs hindeutet. Dennoch bleibt die Bestimmung abstrakt und allgemein, weil nicht geklärt wird, welche Akteure im Rahmen welcher Modi zu welchen Zeitpunkten in Kontakt treten sollen. Ein konkretes Informationsgebot enthält dann jedoch Art. 198 SRÜ, welcher die Regimeakteure verpflichtet, potenziell betroffene Staaten und einschlägige internationale Organisationen umgehend zu benachrichtigen, wenn Verschmutzungsschäden der Meere im Allgemeinen – und damit der Hohen See im Besonderen – bevorstehen oder bereits zu verzeichnen sind. Sodann sind die Regimeakteure angehalten, bestmöglich zusammenzuarbeiten, „um die Auswirkungen der Verschmutzung zu beseitigen und Schäden zu verhüten oder auf ein Mindestmaß zu beschränken“ 665, wozu auch Notfallpläne entwickelt werden müssen. Hierbei handelt es sich um eine rechtsverbindlich verankerte Form der Kooperation, die sich exklusiv dem Schutz der Meeresumwelt widmet – im Vergleich zu den Kooperationsbestimmungen des Weltraumvertrags ein deutlich weitreichenderes Gebot. Andererseits zeigt die Lektüre der Art. 198 und 199 SRÜ, dass die konkrete Kooperation nur – interventiv – im Falle einer bevorstehenden oder erlittenen Umweltverschmutzung eingefordert wird und nicht – präventiv – zur Vermeidung derartiger Szenarien. Einen, wenngleich geringen, Beitrag zur kooperativen Prävention leistet Art. 200 SRÜ, welcher die Re-

662 663 664 665

Abschnitt 2 SRÜ. Art. 197 SRÜ. Vgl. für die sie prägenden Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Art. 199 SRÜ.

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gimeakteure zum Informationsaustausch und zur gemeinsamen Forschung zum Zwecke des Meeresumweltschutzes aufruft. Die Bestimmung bleibt sprachlich schwach: Die Staaten „bemühen sich“ 666 demnach um Teilnahme an entsprechenden Maßnahmen. Bemühungen erfordert im präventiven Bereich dann auch Art. 204 SRÜ im Abschnitt „Ständige Überwachung und ökologische Beurteilung“ 667: Demnach ist die Verschmutzung der Meeresumwelt ständig und auch im Rahmen entsprechender Organisationen „mit anerkannten wissenschaftlichen Methoden zu beobachten, zu messen, zu beurteilen und zu analysieren“.668 Die im Zuge dieser Bemühungen gewonnenen Erkenntnisse sollen ferner in Form von Berichten veröffentlicht werden.669 Maßnahmen, die diesen Berichten folgen könnten, sieht das SRÜ hingegen nicht vor. Dieser Überblick zeigt, dass das SRÜ den tatsächlichen Bedarf an Kooperationsmechanismen widerspiegelt und ihn in Form von Bestimmungen rechtsverbindlich umsetzt. Damit geht das SRÜ weit über die etwa im Weltraumvertrag zaghaft verankerten Kooperationsgebote hinaus; zugleich bleiben jedoch auch die SRÜ-Bestimmungen gewohnt vage und bedürfen der Konkretisierung. (b) Als ein das SRÜ sektoral spezifizierendes und rechtsverbindliches Abkommen wurde MARPOL beschrieben, welches sich der Verschmutzung der Meeresumwelt durch Schiffe widmet. Erwartungsgemäß gehen die darin vereinbarten Kooperations- und Kontrollmechanismen über die des SRÜ hinaus: Die Vertragspartner legen sich auf Berichts-, Informations- und Meldeverfahren fest, die erheblich für Transparenz im Bereich der betreffenden Verschmutzungsquelle sorgen: Art. 11 Abs. 1 MARPOL listet z. B. auf, welche Informationen die Vertragspartner der IMO in welchen Abständen zu übermitteln haben (darunter Verzeichnisse, Muster und Berichte); nach Abs. 2 leitet die IMO all diese Informationen danach allen Vertragspartnern zu. Ein weiteres Beispiel für Informationsaustausch ist die Meldepflicht nach MARPOL-Protokoll I (nicht: Anlage I), welches die exakte Form von Meldungen im Falle von Umweltereignissen im Zusammenhang mit Schadstoffen definiert. Noch wesentlich weitreichender als diese Informationsbestimmungen sind die vereinbarten Mechanismen zur Überprüfung der Einhaltung der MARPOL-Bestimmungen: Art. 6 Abs. 2 MARPOL ermöglicht etwa die Überprüfung aller durch MARPOL gebundenen Schiffe durch die Vertragspartner – ein klassischer Kontrollmechanismus. Im Falle von Verstößen stellt Art. 4 MARPOL Regeln für das einzuleitende Verfahren auf und in Art. 10 MARPOL und MARPOL-Protokoll II (nicht: Anlage II) wurde eigens ein Schiedsverfahren eingerichtet, welches der Beilegung von Streitigkeiten unter den Regimeakteuren dient. Schon dieser Überblick zeigt, dass das SRÜ Koopera666 667 668 669

Art. 200 SRÜ. Abschnitt 4 SRÜ. Art. 204 Abs. 1 SRÜ. Vgl. Art. 205 SRÜ.

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tions- und Kontrollmechanismen in MARPOL ausgelagert hat. Diese sind dann umso weitreichender angelegt und umfassen nicht nur Informationspflichten, sondern echte Transparenz- und Kontrollinstrumente. Dem Thema des Abkommens geschuldet bleiben die MARPOL-Mechanismen aber auf nur eine Verschmutzungsquelle – Schifffahrt – beschränkt. (c) Auch die Londoner dumping-Übereinkommen enthalten verpflichtende Kooperationsmechanismen im Sinne des Umweltschutzes der Hohen See, die – wenngleich zaghafter als MARPOL – über die SRÜ-Bestimmungen hinausgehen. Die Konvention von 1972 umfasst beispielsweise Konsultationspflichten der Vertragspartner gegenüber der IMO.670 Darüber hinaus haben die Vertragspartner schon damals erkannt, dass das dumping-Übereinkommen weiterer Kooperationsmechanismen bedarf, weshalb Art. VII Abs. 3 London-Konvention die Zusammenarbeit der Staaten bei der Entwicklung weiterer Meldeinstrumente – ausdrücklich auch in Bezug auf die Hohe See – einfordert. Ein Streitbeilegungsmechanismus wie bei MARPOL fehlt der dumping-Konvention, so dass Art. XI London-Konvention die Vertragspartner mit der Auseinandersetzung mit diesem Thema betraut. Das dumping-Protokoll von 1996 zeugt von der Weiterentwicklung der internen Kooperationsmechanismen; es versucht, die Schwachstellen der Konvention zu lösen: Pauschal legt Art. 17 London-Protokoll die Vertragsparteien auf die gemeinsame Förderung der „Ziele dieses Protokolls im Rahmen der zuständigen internationalen Organisationen“ 671 fest. Auch lassen sich konkretisierende Beispiele finden: Art. 9 Abs. 4 London-Protokoll legt Details zu den Berichtspflichten der Vertragspartner gegenüber der IMO fest, was eine vertrauensbildende Maßnahme darstellt. Inzwischen enthalten Art. 16 und Anlage 3 London-Protokoll auch ein Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten. Interessanterweise wird der Auftrag an die Vertragspartner, sich künftig der Durchsetzung der Vertragsbestimmungen in der Hohen See zu widmen, auch vom dumping-Protokoll noch einmal wiederholt.672 In ähnlicher Form fordert das Protokoll die Vertragspartner auf, Monitoring-Mechanismen zu entwickeln,673 weil das Regelwerk diese bis dato noch nicht hinreichend umfasste. Diesem Aufruf kamen die Vertragspartner 2007 nach, indem sie das Begleitdokument „Compliance Procedures and Mechanisms Pursuant to Article 11 of the 1996 Protocol to the London Convention 1972“ 674 erließen, welches einer compliance group Überwachungs- und Kontrollaufgaben überträgt. Dieser Überblick zeigt, dass die Londoner dumping-Übereinkommen dem Bedarf an Regimekooperationsmechanismen durch entweder bereits verankerte Mechanismen oder ausgelagerte Ko-

670 671 672 673 674

Vgl. Art. VI Abs. 4 London-Konvention; hierzu auch König (1997), S. 123. Art. 17 London-Protokoll. Vgl. Art. 10 Abs. 3 London-Protokoll. Vgl. Art. 11 Abs. 1 London-Protokoll. IMO (2007).

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operationsanweisungen gerecht werden. Dabei ist zu unterstreichen, dass sich das Londoner Regelwerk allein auf die Verschmutzungsquelle dumping bezieht. Diese Übersicht zeigt, dass das verbindliche Recht zum Umweltschutz der Hohen See stärker ausgeprägte Kooperationsmechanismen enthält als das Weltraumvölkerrecht in Bezug auf den Weltraum. Zugleich wurde deutlich, dass die Mechanismen trotz alledem lückenhaft sind: Zum einen sind die in MARPOL und den Londonder dumping-Übereinkommen verankerten Mechanismen nur auf die jeweils behandelte Verschmutzungsform bezogen, wovon es jedoch noch einige mehr gibt. Zum anderen fehlt dem SRÜ genau deshalb ein übergeordneter, koordinierender, sektorenübergreifender Abstimmungsmodus für alle Fragen des Umweltschutzes der Meere im Allgemeinen und der Hohen See im Besonderen. (2) In der Folge werden ergänzend soft law-Instrumente und sich in der Entwicklung befindliche Initiativen auf Kooperationsmechanismen hin untersucht. Einbezogen werden die bereits etablierten Beispiele: (a) IMO-soft law, (b) Resolutionen der UN-Generalversammlung inkl. dem neuen SRÜ-Durchführungsübereinkommen, (c) UNEP- und (d) ISA-soft law. (a) Dass IMO-soft law für das Regime eine bedeutende Rolle spielt, wurde bereits deutlich. Es enthält vor allem konkrete Regimeregeln; Kooperationsmechanismen etabliert es nur zuweilen. Die drei oben erfassten Beispiele dienen auch hier der Nachweisführung: Der IMDG Code675 setzt Standards für den Gefahrguttransport u. a. auf Hoher See. Dies umfasst zwar auch Verfahrensangaben wie zur Kontrolle der Temperatur von organischen Peroxiden,676 allerdings nicht zur Kooperation zwischen den Akteuren; hierfür ist eine technische Verfahrensanweisung nicht der richtige Ort. Der IBC Code677 beschreibt einen Zertifizierungsmechanismus zur Ausstellung eines „International Certificate of Fitness for the Carriage of Dangerous Chemicals in Bulk“ 678, was die Begutachtung von Schiffen nach standardisierten Verfahren umfasst. Keine Koordinationsverfahren werden von den „Guidelines for the Development of Garbage Management Plans“ 679 vorgeschrieben, was auch Sinn ergibt: Das im Rahmen des Regimes einschlägige soft law widmet sich weitestgehend den technischen Details der auf übergreifenden Ebenen geschlossenen Abkommen. Internationale Kooperationsmechanismen werden hier daher kaum etabliert. (b) Soft law wurde auch in Form von Resolutionen der UN-Generalversammlung erlassen. Eine solche680 gab den Impuls zur Diskussion eines künftig poten675 676 677 678 679 680

BMVI (2014). Vgl. BMVI (2014), S. 111. IMO (2004). IMO (2004), S. 11. IMO (2012b). Vgl. UNGA (2012).

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ziell rechtsverbindlichen SRÜ-Durchführungsübereinkommens bezüglich Biodiversität und Umweltschutz der Hohen See. Für das Instrument liegt gegenwärtig noch kein Textentwurf vor, jedoch sind der Literatur erste Andeutungen zum Inhalt zu entnehmen, was auch Forderungen nach neuen Kooperationsmechanismen zum Umweltschutz der Hohen See sichtbar macht: Greenpeace würde gleich einen gesamten Abschnitt des Durchführungsübereinkommens den „Mechanisms for International Co-Operation“ 681 widmen und dadurch u. a. erstmals verbindliche reporting-Verfahren und transparency-Verpflichtungen aufbauen. Auch eine Studie des Europäischen Parlaments deutet auf Defizite in diesem Bereich hin, indem sie die Schaffung von „institutional arrangements for its implementation in terms of a secretariat and some form of conference of the parties“ 682 fordert. Die Besonderheit der Erwartungen an die neue Initiative liegt darin, dass sie Kooperationsmechanismen zum Zwecke des Umweltschutzes der Hohen See im Besonderen einfordern: Es wird in den zu schaffenden Mechanismen nicht nur auch um Umweltschutz der Hohen See gehen, sondern ausschließlich. Der Abschluss der Verhandlungen und die Veröffentlichung eines Textentwurfs werden daher mit Spannung erwartet, weil sie die auf dieses Regime bezogenen Verfahren erheblich verändern könnten. (c) Die Washington-Deklaration683 enthält keine konkreten Kooperationsvorgaben, so dass erneut das Washington-Programm684 in den Fokus rückt. Dieses sich der Verschmutzung von Land aus annehmende soft law-Instrument widmet einen ganzen Abschnitt und über 50 Paragraphen der internationalen Kooperation der Regimeakteure.685 Darin finden sich zahlreiche Ansätze und Kooperationsformate, darunter der Austausch von Informationen und Expertise,686 Wege zur Bündelung finanzieller Mittel687 und die Durchführung regelmäßiger reviewKonferenzen bezüglich der Einhaltung und des Fortschritts der Programmbestimmungen.688 Es zeigt sich, dass die Frage der internationalen Dimension im Washington-Programm deutlich ambitionierter angegangen wird als etwa im IMO-soft law. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Washington-Dokumente eine Verschmutzungsursache adressieren, die bisher bekanntlich noch nicht in Form eines rechtsverbindlichen Dokuments behandelt wurde: Verschmutzung von Land aus ist bis dato nicht durch ein Übereinkommen geregelt, welches die Bestimmungen des SRÜ konkretisieren würde. An diese Stelle tritt mit den Be681 Greenpeace (2008), S. 10; vgl. für den gesamten Abschnitt Greenpeace (2008), S. 10 ff. 682 EP (2014), S. 53; Hervorhebung entfernt. 683 UNEP (1995a). 684 UNEP (1995b). 685 Vgl. UNEP (1995b), S. 20 ff. 686 Vgl. UNEP (1995b), S. 21. 687 Vgl. UNEP (1995b), S. 25 ff. 688 Vgl. UNEP (1995b), S. 31.

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stimmungen des Washington-Programms soft law, welches ausführliche Aussagen zu allgemeinen Aspekten wie internationaler Kooperation im Regelungsfeld trifft. (d) Als weiterer soft law-Urheber wurde die ISA in die Analyse einbezogen. Ihre Aufgabe ist es gemäß Art. 145 SRÜ u. a., „Regeln, Vorschriften und Verfahren“ 689 zum Umweltschutz des staatsfreien Meeresbodens zu entwickeln. Die Durchsicht einiger unverbindlicher Dokumente zeigt, dass die ISA vielfach Verfahrenshinweise formuliert, die sich auf die möglichst umweltschonende Ausbeutung der Ressourcen des Tiefseebodens beziehen: So müssen Regimeakteure etwa in regelmäßigen Abständen Monitoring-Berichte an die ISA übermitteln690 oder im Rahmen kooperativer und von der ISA koordinierter Forschungsbemühungen zum kosteneffizienten Umweltschutz beitragen.691 Im „Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone“ 692 steht das Thema Monitoring von potenziell umweltschädlichen Aktivitäten sogar im Zentrum, weshalb das Dokument gleich eine Vielzahl Verfahrensvorschriften im Sinne der Regimeanalyse enthält. Der Überblick verdeutlicht, dass das Regime durchaus interne Verfahren zur Koordination der Akteure umfasst. Auffällig ist, dass das SRÜ auch in diesem Regimestrukturelement693 nur allgemeine Vorgaben macht, die dann durch andere hard oder soft law-Instrumente ausgestaltet werden. Im Bereich des hard law konnten in MARPOL und den dumping-Übereinkommen umfangreich Mechanismen nachgewiesen werden. Im Bereich des soft law stand Kooperation vor allem am Beispiel des Washington-Protokolls im Vordergrund, das sich auf eine Verschmutzungsquelle bezieht, die bis dato noch nicht Gegenstand eines rechtsverbindlichen Abkommens auf globaler Ebene ist. Andere soft law-Instrumente ergänzen oder konkretisieren die verbindlich verankerten Mechanismen. Weiterentwicklung wird vom geplanten SRÜ-Durchführungsübereinkommen bezüglich Biodiversität und Umweltschutz der Hohen See erwartet. b) Verfahren zur Veränderung des Regimes Wie am Beispiel des Weltraums zeigt sich auch beim Umweltschutz der Hohen See, dass das Regime komplex ist und eine Vielzahl unterschiedlicher Instrumente umspannt. Diese Instrumente wurden in den dafür zuständigen internationalen Organisationen und Foren verhandelt, die damit zur Entwicklung des Regimes beigetragen haben. Die Regimeanalyse ist sich dieses Umstandes bewusst 689 690 691 692 693

Art. 145 SRÜ. Vgl. ISA (2010), S. 8. Vgl. ISA (2010), S. 8. ISA (2011). Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

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und fragt daher auch nach Verfahren zur Anpassung des Regimes: Welche Prozeduren gibt es, um das Regime weiterzuentwickeln; sind diese Verfahren flexibel oder restriktiv? Die Antworten darauf ebnen den Weg zur Untersuchung der Einbindung der Union in diese Foren. In die Systematisierung der Entscheidungsmechanismen gehen ein: (1) die UN-Generalversammlung, (2) die IMO, (3) das UNEP und (4) die ISA. (1) Im Regime zum Umweltschutz der Hohen See spielt die UN-Generalversammlung eine wichtige Rolle. Ausdruck dessen ist erstens ihr Engagement zur Herausbildung des UN-Seerechts, was sich auch an der Präambel des SRÜ erkennen lässt, die auf die Impulse der Generalversammlung Bezug nimmt.694 Dieses Engagement bezieht sich jedoch nicht nur auf die Anfänge des Regimes, was die Einrichtung der „Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction“ 695 durch Resolution 59/24 von 2004 belegt. Die Diskussion um das neue SRÜ-Durchführungsübereinkommen wird in eben dieser von der UN-Generalversammlung eingerichteten working group geführt.696 Zweitens setzt die Generalversammlung politische Impulse, indem sie sich jährlich mit Resolutionen in das Regime einbringt.697 Es zeigt sich, dass die Generalversammlung durch Nutzung verschiedener Kanäle Einfluss auf die Weiterentwicklung des Regimes nimmt. Es wurde bereits festgestellt, dass die Generalversammlung gemäß Art. 18 Abs. 3 UN-Charta mit Mehrheit beschließt, was schon vor dem Hintergrund der zahlreichen Mitglieder des Forums kaum anders umzusetzen wäre. Die auf das Seerecht bezogenen Resolutionen werden mit großen Mehrheiten angenommen; meist gibt es sehr wenige Gegenstimmen oder Enthaltungen.698 Die breite politische Unterstützung in der Generalversammlung ist freilich auch dem Umstand geschuldet, dass sie nicht direkt gesetzgeberisch auf das Regime einwirkt. (2) Die IMO699 hat sich als für das Regime zum Umweltschutz der Hohen See wichtigste Organisation erwiesen. Es handelt sich um eine auf das Ende der 1950er Jahre zurückgehende Spezialagentur der UN mit derzeit 170 Mitgliedern und Sitz in London.700 Gemäß Art. 1 lit. a „Übereinkommen über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation“ 701 (IMO-Ü) widmet sie sich u. a. der Aufgabe 694

Vgl. Abs. 6 SRÜ-Präambel. UNGA (2004), S. 13. 696 Vgl. UNGA (2012), S. 31. 697 Vgl. UNDOALOS (2015). 698 Vgl. UNDOALOS (2015). 699 Vgl. zur Rolle im Allgemeinen u. a. Proelß (2004), S. 127 f.; auch bereits Wolfrum (1984), S. 159 ff. 700 Vgl. Chircop (2015), S. 417; IMO (2014a). 701 BGBl. II 1982, S. 874 ff. 695

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„der Verhütung und Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch Schiffe“ 702. Sie ist mit sektoral begrenzten Regulierungsaufgaben betraut und insofern etwa vergleichbar mit der ITU im Weltraumumweltschutzregime. Ihre immense Bedeutung für das hier untersuchte Regime ergibt sich schon aus der Gesamtschau der Regimeanalyse: Im IMO-Rahmen wurde u. a. das MARPOL-Abkommen verabschiedet; für die Londoner dumping-Übereinkommen dient die IMO als Sekretariat und auch das im Mittelpunkt des Regimes stehende SRÜ verweist in Umweltfragen immer wieder auf die IMO.703 Die IMO-Arbeit basiert auf Beschlüssen der Versammlung und des Rates; Umweltschutzaspekte werden inhaltlich im „Ausschuß für den Schutz des Meeresumwelt“ 704 vorbereitet.705 Die IMO-Organe beschließen „mit der Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder oder – falls sie einer Zweidrittelmehrheit bedürfen – mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder“ 706. Das Erfordernis dieser qualifizierten Mehrheit wurde explizit auch im MARPOL und im Londoner dumping-Protokoll übernommen: Für Änderungen an diesen Übereinkommen sind etwa nach Art. 16 Abs. 2 lit. d MARPOL und Art. 21 Abs. 2 London-Protokoll jeweils zwei Drittel der von den Vertragspartnern abgegebenen Stimmen erforderlich. Die Möglichkeit, überhaupt Mehrheitsbeschlüsse zugunsten des Umweltschutzes der Hohen See fassen zu können, spricht für eine – im Vergleich zum Einstimmigkeitserfordernis – dynamische Beschlussfassung unter Einbezug der immensen Zahl an IMO-Mitgliedern. Die IMO ist somit praktisch in der Lage, zur Weiterentwicklung des Regimes beizutragen. (3) Das UNEP ist keine eigenständige Organisation, sondern ein 1972 von der UN-Generalversammlung eingerichtetes Programm.707 Trotzdem weist das UNEP einen hohen Institutionalisierungsgrad auf, der sich z. B. durch eine interne governance-Struktur auszeichnet. Das UNEP fördert im Rahmen zahlreicher Projekte die Umsetzung von multilateralen Umweltschutzmaßnahmen in den UN-Mitgliedstaaten.708 Dabei widmet sich das UNEP natürlich nicht ausschließlich dem Umweltschutz der Meere bzw. der Hohen See. Als für dieses Regime relevant erwiesen hat sich das UNEP durch die Washington-Deklaration709 und das Washington-Programm710. Das wichtigste711 UNEP-Beschluss702

Art. 1 lit. a IMO-Ü. Vgl. Proelß (2004), S. 127 f., 145 f.; für die Rolle in der Vorbereitung von Völkerrecht bereits Wolfrum (1984), S. 169, 180. 704 Art. 12 IMO-Ü. 705 Vgl. zum Institutionengefüge im Allgemeinen Chircop (2015), S. 421 ff.; Wolfrum (1984), S. 160 f. 706 Art. 53 lit. b IMO-Ü. 707 Vgl. zur Einrichtung und m.w. N. Friedrich (2013), S. 25; Sands/Peel (2012), S. 60. 708 Vgl. Sands/Peel (2012), S. 60. 709 UNEP (1995a). 710 UNEP (1995b). 703

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organ ist die United Nations Environment Assembly. Sie beschließt gemäß Geschäftsordnung im Regelfall mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen.712 Einer Weiterentwicklung des Regimes – etwa die Schaffung integrierter Normen und Regeln bezüglich aller Verschmutzungsquellen der Hohen See – im Rahmen des UNEP ist denkbar, wenngleich derzeit nicht in Aussicht. (4) Die ISA schließlich hat sich mit ersten unverbindlichen Regeln in das Regime eingebracht. Sie wurde durch das SRÜ713 eingerichtet und nahm mit dessen Inkrafttreten 1994 ihre Arbeit in Jamaica714 auf. Ihre Aufgabe ist es, die Tätigkeiten auf dem staatsfreien Meeresboden und dessen Ressourcen zu verwalten.715 Anders als viele andere hard oder soft law-Quellen des Regimes richten sich die ISA-Bestimmungen exklusiv auf einen staatsfreien Bereich. Wie in Abschnitt B.III.2.c) gezeigt wurde, befindet sich die Ausbeutung der wertvollen Ressourcen des staatsfreien Tiefseebodens noch in der Startphase, weshalb davon auszugehen ist, dass die Regelungstätigkeit der ISA im Sinne des Umweltschutzes künftig weiter zunehmen wird. Die ISA besitzt gemäß Art. 3 Abs. 1 „Protokoll über die Vorrechte und Immunitäten der Internationalen Meeresbodenbehörde“ 716 Rechtspersönlichkeit, so dass sie zur Beschlussfassung ihrer gegenwärtig 167 Mitglieder717 auf eigene Organe – insb. die Versammlung und den Rat – angewiesen ist. Beide Organe beschließen gemäß deren Geschäftsordnung grundsätzlich konsensual; für den Fall, dass ein Konsens trotz aller Bemühungen nicht erreicht werden kann, ist eine Beschlussfassung auch mit dann weiter qualifizierten Mehrheiten möglich.718 Dieses zweistufige Verfahren vereint die Berücksichtigung der Interessen aller ISA-Mitglieder im Rahmen des Konsensvorrangs und zugleich die Vermeidung von Blockademöglichkeiten im Rahmen der mehrheitlichen Beschlussfassung. Es ist zu erwarten, dass die ISA künftig an der Weiterentwicklung des Regimes beteiligt ist. Der Überblick über die Regimeverfahren zeigt, dass Mehrheitserfordernisse in den wichtigsten Organisationen eine substanzielle Weiterentwicklung ermöglichen. Anders als beim Beispiel des Weltraumumweltschutzregimes steckt die Ausbildung verbindlichen Rechts bezüglich der Hohen See nicht in einer Sackgasse: Große Erwartungen werden an das SRÜ-Durchführungsübereinkommen geknüpft, welches – je nach finaler Fassung – das Regime verändern wird. Auch 711

Vgl. Friedrich (2013), S. 25 f. Vgl. UNEP (2014a), S. 9. 713 Vgl. Art. 156 Abs. 1 SRÜ. 714 Vgl. Art. 156 Abs. 4 SRÜ. 715 Vgl. Art. 157 Abs. 1 SRÜ. 716 BGBl. II 1998, S. 196 ff. 717 Vgl. ISA (2015). 718 Vgl. ISA (1995), S. 15; ISA (1996), S. 14; aus damaliger Perspektive Wolf (1991), S. 144; ausführlich zur damals noch geplanten Architektur und Beschlussfassung dieser zwei Organe Wolfrum (1984), S. 529 ff., 540 ff. 712

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im Bereich des soft law sind z. B. von der ISA weitere Impulse zu erwarten, wenn die Ausbeutung der Ressourcen des Tiefseebodens begonnen hat. Dieser im Vergleich zum Weltraumumweltschutzregime optimistische Befund darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass es trotz der dynamischen Entscheidungsmechanismen bisher nicht zur Verabschiedung von alle Verschmutzungsarten bekämpfenden Instrumenten gekommen ist. 5. Akteur: Europäische Union Die Analyse hat analog zum Weltraumumweltschutzregime bewiesen, dass als Regimeakteure nicht nur Staaten, sondern auch internationale Organisationen auftreten. Dieser Befund gilt für die Phase der frühen Regimeentstehung, in der das verbindliche Seerecht im UN-Rahmen entwickelt wurde. Auch aber gilt er für die Regimeweiterentwicklung und aktuelle Problemfeldbearbeitung, wie am Beispiel der IMO oder der ISA gezeigt wurde. Ohne internationale Organisationen wäre kooperativer Umweltschutz der Hohen See kaum denkbar. Anders als beim Regime für den Umweltschutz des Weltraums tritt die Union allerdings nicht mit zentralen Initiativen in Erscheinung: Eigene Vorschläge zur Weiterentwicklung des Regimes – wie etwa der Vorschlag zum EU-CoC für Raumfahrttätigkeiten – sind nicht ersichtlich. Doch bedeutet das, dass sie in dieses Regime nicht eingebunden ist? Erneut liefern die Analyse des PolicyRahmens719 und die Identifikation sämtlicher Verknüpfungspunkte der Union mit dem identifizierten Regime720 Antworten auf diese Frage. a) Policy-Rahmen: Integrierte Meerespolitik und Verkehrspolitik Die Untersuchung des Policy-Rahmens des unionalen Engagements in Fragen des Weltraumumweltschutzes721 bezog sich trotz aller der Materie eigenen Querschnittsaspekte auf ein als „EU-Raumfahrtpolitik“ abgestecktes Politikfeld. Dieses konnte auf internationale und Umweltschutzbezüge hin untersucht werden. In Bezug auf das hier betrachtete Regime verhält es sich anders: Ein EU-Politikfeld, welches sich dem staatsfreien Raum „Hohe See“ exklusiv widmen würde, existiert nicht. Im Mittelpunkt des Policy-Rahmens steht (1) die integrierte Meerespolitik der EU. Sie widmet sich den Meeren im Allgemeinen, von denen die staatsfreie Hohe See eine Teilmenge darstellt, wie in Abschnitt B.III.2.a) erläutert wurde. Weitere Bezüge lassen sich zusätzlich (2) der EU-Verkehrspolitik entnehmen. 719 720 721

Siehe dazu Abschnitt C.II.5.a) dieser Arbeit. Siehe dazu Abschnitt C.II.5.b) dieser Arbeit. Siehe für dieses Fallbeispiel Abschnitt C.I.5.a) dieser Arbeit.

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(1) Wie die Raumfahrtpolitik ist auch die integrierte Meerespolitik der Union ein noch junges Politikfeld. Dieser Abschnitt zeichnet den Weg zum Status quo durch die Analyse einschlägiger Schwerpunktdokumente nach: (a) die „Thematische Strategie für den Schutz und die Erhaltung der Meeresumwelt“ 722 der Kommission von 2005, (b) das Grünbuch „Die künftige Meerespolitik der EU: Eine europäische Vision für Ozeane und Meere“ 723 der Kommission von 2006, (c) das sog. „Blaubuch“ 724 der Kommission „Eine integrierte Meerespolitik für die Europäische Union“ 725 von 2007, (d) die „Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie“ 726 des Parlaments und des Rates von 2008, (e) die Kommissionsmitteilung „Die internationale Dimension der integrierten Meerespolitik der Europäischen Union“ 727 von 2009, (f) die Verordnung „Schaffung eines Programms zur Unterstützung der Weiterentwicklung der integrierten Meerespolitik“ 728 des Parlaments und des Rates von 2011 sowie (g) der jüngste „Fortschrittsbericht zur integrierten Meerespolitik der EU“ 729 der Kommission von 2012. (a) Die Entwicklung der integrierten Meerespolitik erfolgte – wie im damals ebenfalls neu zu erschließenden Politikbereich „Weltraum“ – mithilfe eines Grün- und Weißbuchprozesses. Ein „Vorbote“ 730 des Grünbuchs ist die Kommissionsmitteilung „Thematische Strategie für den Schutz und die Erhaltung der Meeresumwelt“ 731 von Oktober 2005. Dass eine Umweltmitteilung die Entwicklung der integrierten Meerespolitik einläutet, lässt auf eine ausgeprägte Umweltschutzkomponente der alle Politikbereiche umfassenden – eben: integrierten – Meerespolitik schließen. Und auch die Kommission selbst sah in der Mitteilung einen „Baustein“ der wenig später konzipierten Meerespolitik732 und bezeichnete sie gar als „,Umweltsäule‘ der künftigen Meerespolitik“ 733. Das Strategiepapier zeugt von ausgeprägtem Bewusstsein der Kommission bezüglich der durch Meeresverschmutzung drohenden Gefahren. Es benennt schon in dieser frühen Phase alle wesentlichen Verschmutzungsquellen734 und fordert „eine klare Gesamtvision für Meeresumwelt und die damit verbundenen Politikbereiche“ 735. Während 722 723 724 725 726 727 728 729 730 731 732 733 734 735

KOM (2005). KOM (2006). Edler (2009), S. 25. KOM (2007b). EP/Rat (2008a). KOM (2009a). EP/Rat (2011). KOM (2012c). Vgl. für „Vorboten und Wegbereiter des Grünbuchs“ Edler (2009), S. 26 f. KOM (2005). Vgl. KOM (2005), S. 2. KOM (2005), S. 7. Vgl. KOM (2005), S. 3. KOM (2005), S. 4.

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die Lektüre der Mitteilung – gerade im Vergleich zu den frühen Mitteilungen der Kommission zur EU-Raumfahrtpolitik – keinen Zweifel an Umweltschutzinteressen aufkommen lässt, wird doch deutlich, dass sich diese Interessen vor allem auf die in der Union liegenden und an die Union angrenzenden Meere beziehen.736 Trotz dieser Schwerpunktsetzung war sich die Kommission der globalen Dimension des Meeresumweltschutzes bewusst, „da von der Prämisse ausgegangen wird, dass die EU auch auf Meeresgebieten in anderen Teilen der Welt, einschließlich der hohen See, ihren ,ökologischen Fußabdruck‘ verringern muss“.737 Im Rahmen dieser globalen Dimension zielte die Kommission auf verbesserte Durchführungsbefugnisse und gebündelte Positionen der EU-Mitgliedstaaten ab.738 Einschlägige Regimeelemente und -akteure wie das SRÜ und die IMO werden sogar namentlich erwähnt739 – ein globales Bewusstsein, das am Beispiel der EU-Raumfahrtpolitik lange auf sich warten lassen hat. Die Mitteilung weist insgesamt eindeutige globale Bezüge auf; am Stellenwert des Themas „Umwelt“ innerhalb der zu entwickelnden integrierten Meerespolitik scheint 2005 ohnehin kein Zweifel bestanden zu haben. Die Kommission argumentierte durchweg im Sinne des hier untersuchten Regimes. (b) Der eigentliche Konsultationsprozess wurde mit der Veröffentlichung des Grünbuchs „Die künftige Meerespolitik der EU: Eine europäische Vision für Ozeane und Meere“ 740 der Kommission im Juni 2006 gestartet. Ausgangspunkt der Entwicklung einer integrierten Meerespolitik war der Wunsch, die in verschiedenen Politikfeldern behandelten Meeresbezüge in einer „ganzheitlichen“ 741 Politiklinie zu bündeln. Wie schon im Weltraum-Grünbuch stellte die Kommission zu einzelnen Aspekten der Politikfeldgestaltung Fragen, auf die sie sich nach Veröffentlichung Antworten erbat. Das Grünbuch weist ausdrückliche Umweltbezüge auf, etwa wenn das Dokument auf die oben betrachtete thematische Strategie eingeht, die erneut als „Umweltsäule“ 742 der integrierten Meerespolitik beschrieben wird. Umwelt muss demnach sinngemäß als Querschnittsaspekt sämtlicher im Bereich der Meerespolitik zu treffenden Entscheidungen verstanden werden.743 Ausgehend hiervon fragte die Kommission: „Wie kann eine Meerespolitik die Ziele der thematischen Strategie für die Meeresumwelt fördern?“ 744 Allerdings zeugt auch das Grünbuch von meerespolitischem Binnenfokus: Es geht wieder darum, wie die auf die Gewässer im Unionsgebiet bezoge736 737 738 739 740 741 742 743 744

Vgl. zum regionalen Bezug insb. KOM (2005), S. 2. KOM (2005), S. 2. Vgl. etwa KOM (2005), S. 4. Vgl. KOM (2005), S. 4, 7. KOM (2006). KOM (2006), S. I-3, II-4. KOM (2006), S. II-11. Vgl. KOM (2006), S. II-11. KOM (2006), S. II-12.

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nen meerespolitischen Komponenten besser miteinander in Einklang gebracht werden können. Trotzdem widmete die Kommission der globalen Dimension der integrierten Meerespolitik ein ganzes Teilkapitel.745 Die Lektüre zeugt von tiefgehendem Interesse der Union an globaler Einflussnahme und Bewusstsein gegenüber den zur Verfügung stehenden Instrumenten (z. B. bei „gemischten Abkommen“ 746) sowie einschlägigen Verhandlungsarenen (z. B. IMO747). Auch der im Fokus des Regimes stehende Umweltschutz „in den Gewässern außerhalb der nationalen Gerichtsbarkeit“ 748 wird als Handlungsfeld identifiziert. Die Kommission verstand ihr Kapitel zur externen Dimension der Meerespolitik als aufgeklärtes, ambitioniertes „Plädoyer“ 749: „Schließlich sind die Ozeane der Welt miteinander verbunden und die Rechtsetzung erfolgt oft auf globaler Ebene. Es liegt in der Natur der Meerespolitik, dass sie über die Grenzen Europas hinaus wirkt; Fragen des Klimawandels, des Schutzes von Meeresumwelt und biologischer Vielfalt, Fragen der Schifffahrt, der Fischerei usw. können am besten über internationale Vereinbarungen geregelt werden. Wenn die EU in bestimmten Bereichen der Meerespolitik neue Ideen entwickelt, will sie diese mit der internationalen Gemeinschaft teilen. Wenn sie neue internationale Regelungen für angebracht hält, will sie von Anfang an auf deren Gestaltung einwirken.“ 750

Die Stoßrichtung ist damit überdeutlich auf globalen Akteurscharakter festgelegt. Vor diesem Hintergrund stellte die Kommission schließlich nur noch die Fragen, wie sie ihren Einfluss in internationalen Foren bestmöglich geltend machen kann und ob die damalige EG nicht weiteren Organisationen beitreten müsse.751 Die Kommission argumentierte im Grünbuch viel stärker als am Beispiel der EU-Weltraumpolitik im Sinne des Umweltschutzes: Das Dokument weist eine Umweltkomponente auf, die sich zweifelsohne an die globale Ebene richtet. (c) Das den Abschluss des Konsultationsprozesses markierende Weißbuch der Kommission „Eine integrierte Meerespolitik für die Europäische Union“ 752 vom Oktober 2007 wird thematisch passend auch als „Blaubuch“ 753 bezeichnet. Das Dokument fasst die wesentlichen Ergebnisse des Konsultationsprozesses zusammen und leitet daraus einen Vorschlag für eine integrierte Meerespolitik ab, die alle beteiligten Politiksegmente in einem koordinierten und „sektorübergreifende[n]“ 754 Ansatz bündelt. Was die Umweltdimension der integrierten Meeres745 746 747 748 749 750 751 752 753 754

Vgl. KOM (2006), S. II-45 ff. KOM (2006), S. II-45. Vgl. KOM (2006), S. II-47. KOM (2006), S. II-47; Hervorhebung hinzugefügt. KOM (2006), S. I-5. KOM (2006), S. I-5. Vgl. KOM (2006), S. II-49. KOM (2007b). Edler (2009), S. 25. KOM (2007b), S. 2.

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politik angeht, überführte die Kommission die Grünbuchideen in konkrete Maßnahmenvorschläge, etwa die Reduktion der von der Schifffahrt ausgehenden Meeresverschmutzung,755 die Förderung eines Systems zur Meeres(umwelt)überwachung756 oder das Hinwirken auf die Ausweisung von Meeresschutzgebieten auf Hoher See.757 Das letztgenannte Beispiel deutet darauf hin, dass das Weißbuch abermals eine stärkere globale Rolle der Union in diesem Politikfeld fordert. Der Abschnitt „Ausbau der Führungsposition Europas im internationalen maritimen Bereich“ 758 wird diesem Anspruch gerecht: Die integrierte Meerespolitik verfolgt das Ziel, „die Koordinierung europäischer Interessen in wichtigen internationalen Foren [zu] fördern“ 759 und die „Effizienz der internationalen Lenkung maritimer Angelegenheiten [zu] verbesser[n]“ 760. In der diesbezüglichen Prioritätenlistung findet sich interessanterweise bereits die – für das Regime noch junge – „wissenschaftliche Erforschung und kommerzielle Erschließung von Tiefseegebieten“ 761. Es zeigt sich anhand des Weißbuchs, dass die integrierte Meerespolitik der EU sowohl die umweltpolitische als auch die globale Dimension der Materie von Anfang an unterstrichen hat und sich diese – anders als bei der EU-Raumfahrtpolitik – nicht erst sukzessive entwickeln musste. Ein Grund hierfür könnte sein, dass die Meerespolitik sich nicht ausschließlich auf staatsfreie Gebiete und Probleme bezieht, sondern sowohl Unionsgebiet als auch die Hohe See umfasst. (d) Ein weiterer Meilenstein des unionalen Policy-Rahmens ist die Verabschiedung der „Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie“ 762 des Parlaments und des Rates vom Juni 2008. Während der bisherige Policy-Rahmen von zwar strategischen, zugleich aber rechtlich unverbindlichen Kommissionsdokumenten geprägt war, fügt sich mit der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie verbindliches Sekundärrecht in das Politikfeld ein. Der Rechtsakt zielt gemäß Art. 1 der Richtlinie auf eine gesunde Meeresumwelt ab, wozu die Mitgliedstaaten sog. Meeresstrategien entwickeln und umsetzen sollen.763 Ganz in einer Linie mit der integrierten Meerespolitik versteht die Rahmenrichtlinie „Umwelt“ als sektorübergreifenden Querschnittsaspekt, weshalb ihr erneut der Gedanke der Bündelung verschiedener Teilmaßnahmen zugrunde liegt.764 Kohärenz wird auch in der auswärtigen Dimension angestrebt, wenn die „Beiträge der Gemeinschaft und ihrer Mitglied755 756 757 758 759 760 761 762 763 764

Vgl. KOM (2007b), S. 3. Vgl. KOM (2007b), S. 6. Vgl. KOM (2007b), S. 16. KOM (2007b), S. 15. KOM (2007b), S. 15. KOM (2007b), S. 15. KOM (2007b), S. 15. EP/Rat (2008a). Vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 der Richtlinie. Vgl. 3. und 9. Erwägungsgrund der Richtlinie.

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staaten zu internationalen Übereinkommen weiter verbesser[t]“ 765 werden sollen. All das deutet auf ein starkes Bewusstsein und Interesse im Sinne des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See hin. Bei genauerer Betrachtung des Anwendungsbereichs nach Art. 2 in Verbindung mit den Begriffsbestimmungen nach Art. 3 der Richtlinie fällt jedoch auf, dass diese sich nur auf Meere „bis zur äußersten Reichweite des Gebiets, in dem ein Mitgliedstaat gemäß dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen Hoheitsbefugnisse hat und/oder ausübt“ 766 bezieht. Die Hohe See ist vom Anwendungsbereich der Richtlinie und damit dem Erfordernis der Implementierung von Schutzstrategien ausgenommen. Der Wert des Dokuments für das Regime liegt deshalb nur in der Strahlkraft verbindlicher Rechtsetzung zum Meeresumweltschutz im Allgemeinen. (e) Für das Regime inhaltlich aussagekräftig ist die Kommissionsmitteilung „Die internationale Dimension der integrierten Meerespolitik der Europäischen Union“ 767 vom Oktober 2009. Passend zum Startpunkt dieser Analyse768 stellte die Kommission in Bezug auf die Meerespolitik einleitend fest, dass die Union als „Global Player“ 769 Verantwortung trage und daher eine „Vorreiterrolle“ 770 im Politikbereich einnehmen müsse. Die Kommission schlug sodann einige Maßnahmen vor, die den Eindruck stärken, dass die Union als echter Akteur des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See zu bewerten ist: Für die EU ist es beispielsweise prioritär, sich für den Beitritt möglichst aller Nationen zum SRÜ einzusetzen.771 Besonders deutlich wird die Mitteilung in Bezug auf den Umweltschutz auf Hoher See: Zwar verpflichte das SRÜ „die Staaten generell zum Schutz der Meeresumwelt und zur Zusammenarbeit, aber es fehlen Konzepte und Mechanismen für wirksame sektorübergreifende Maßnahmen auf Hoher See“ 772 – ein Befund, der auch in dieser Arbeit geteilt wird, wie die Analyse der Regimebestimmungen gezeigt hat. Ob und inwiefern die Union sich vor diesem Hintergrund für das neue SRÜ-Durchführungsübereinkommen zur Hohen See einsetzt, wird Abschnitt C.II.5.b) zeigen. Einen weiteren Schwerpunkt der Mitteilung bildet die Rolle der Union in einschlägigen Regimeforen: Die Kommission sah die Union in den Regimeforen bis dato nicht hinreichend stark repräsentiert, wofür sie selbstkritisch auch in der Komplexität des politischen Mehrebenensystems keine Rechtfertigung sieht: „Die EU sollte sich konsequent um Mitgliedschaft in internationalen Organisationen bemühen, ungeachtet der komplexen Aufgabenverteilung zwischen der EU und den 765 766 767 768 769 770 771 772

16. Erwägungsgrund der Richtlinie. Art. 3 Abs. 1 lit. a der Richtlinie. KOM (2009a). Siehe für Gedanken zur EU als „globaler Akteur“ Abschnitt B.I. dieser Arbeit. KOM (2009a), S. 3. KOM (2009a), S. 3. KOM (2009a), S. 4. KOM (2009a), S. 5; Hervorhebung hinzugefügt.

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Mitgliedstaaten. Die Schwierigkeit, die ein Gebilde wie die EU herkömmlichen zwischenstaatlichen Organisationen bereitet, muss überwunden werden.“ 773

Angestrebt wird deshalb eine „volle EU-Mitgliedschaft“ 774 und zwar in „allen einschlägigen Übereinkommen und Organisationen“ 775. Darüber, welche Übereinkommen und Organisationen relevant sind, besteht bei der Kommission Klarheit. Das oben zitierte Ziel käme damit einer Volleinbindung in ausnahmslos alle Regimeelemente gleich – ein Ziel, das überaus ambitioniert ist, wie das Vergleichsbeispiel der EU-Einbindung in das Weltraumumweltschutzregime gezeigt hat. Zusammenfassend hat die Kommission mit dieser Mitteilung ein Dokument vorgelegt, das deutlich macht, dass die Union nach globalem Akteursstatus in Bezug auf Meeresumweltschutz im Allgemeinen und der Hohen See im Besonderen strebt. (f) Da die Implementierung von Politik das Vorhandensein von Finanzmitteln erfordert, haben das Parlament und der Rat im November 2011 die Verordnung „Schaffung eines Programms zur Unterstützung der Weiterentwicklung der integrierten Meerespolitik“ 776 erlassen. Das Programm dient der Verausgabung von Mitteln im Rahmen der integrierten Meerespolitik, was auch die Bereiche „Umwelt“ und „Internationales“ einschließt: Gemäß Art. 2 der Verordnung zielt das Programm auf die „Förderung des Schutzes der Meeresumwelt“ 777 und die „Verbesserung und Stärkung externer Zusammenarbeit und Koordinierung“ 778, u. a. mit dem Ziel, das Ratifikationsniveau des SRÜ zu erhöhen, ab. Insgesamt standen 40 Mio. Euro für die dreijährige Laufzeit zur Verfügung.779 Ein Blick auf die Verteilung dieser Ressourcen auf die Ausgabenbereiche zeigt, dass die Segmente „Umwelt“ mit mindestens 8% und „Internationales“ mit höchstens 1% begünstigt wurden.780 Auch wenn „Umwelt“ und „Internationales“ damit nicht im Vordergrund des Programms stehen, zeigt die Verordnung doch, dass den politischen Absichtserklärungen der Kommissionsmitteilungen durchaus konkrete rechtliche und finanzielle Instrumente des Parlaments und des Rates gefolgt sind. (g) Viele weitere Dokumente zur integrierten Meerespolitik könnten herangezogen und ausgewertet werden. Aussagekräftig sind immer auch die regelmäßig publizierten Fortschrittsberichte der Kommission, so dass hier zumindest der jüngste „Fortschrittsbericht zur integrierten Meerespolitik der EU“ 781 vom Sep773 774 775 776 777 778 779 780 781

KOM (2009a), S. 7; Hervorhebung hinzugefügt. KOM (2009a), S. 7. KOM (2009a), S. 7. EP/Rat (2011). Art. 2 lit. c der Verordnung. Art. 2 lit. e der Verordnung. Vgl. Art. 9 Abs. 1 der Verordnung. Vgl. EP/Rat (2011), S. 9, Anhang der Verordnung. KOM (2012c).

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tember 2012 einbezogen wird. Während das Themenfeld „Umwelt“ im Gesamteindruck des Fortschrittsberichts eine untergeordnete Stellung einnimmt, konstatierte die Kommission Fortschritte, was die globale Dimension der integrierten Meerespolitik angeht: Demnach trägt die Union auf internationaler Ebene zur Verabschiedung des SRÜ-Durchführungsübereinkommens bei782 und sektorale Dialoge mit EU-Partnern werden verstärkt.783 Erstgenannter Vorschlag rückt die Kommission sehr deutlich an das hier untersuchte Regime heran und zeugt von Problemfeldkenntnis. (2) Die integrierte Meerespolitik wurde mit der Absicht entwickelt, der Vielzahl an mit der Materie befassten Politikfeldern ein einheitliches „Dach“ zu geben. Insofern geht in die integrierte Meerespolitik auch die unionale Verkehrspolitik ein, welche deshalb hier nicht getrennt und systematisch auf Bezüge zum Umweltschutz der Hohen See hin analysiert wird. Trotzdem kann Verkehrspolitik eine erhebliche Rolle bei der Ausprägung des unionalen Engagements zum Umweltschutz der Hohen See spielen, weil wesentliche Elemente der issue area784 – insb. der kommerzielle Gütertransport durch Schiffe – in dieses Politikfeld fallen. Die Seeverkehrspolitik ist weit älter als die neu formulierte integrierte Meerespolitik; sie geht zurück auf die späten 1960er Jahre.785 Es sei deshalb lediglich auf zwei Dokumente hingewiesen, die dabei helfen, die EU-Verkehrspolitik als Bestandteil des Policy-Rahmens „mitzudenken“: (a) die Verordnung des Parlaments und des Rates zur „Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs“ 786 von 2002 mit der jüngsten Verordnung zur Änderung dieser Verordnung787 von 2013 sowie (b) die Kommissionsmitteilung „Strategische Ziele und Empfehlungen für die Seeverkehrspolitik der EU bis 2018“ 788 von 2009. (a) Die kommerzielle Schifffahrt wurde als eine Hauptverschmutzungsquelle der Hohen See identifiziert. Dabei geht es um betriebsbedingte Verschmutzung; jedoch trägt auch die von Schiffsunglücken ausgehende Belastung zur Gesamtverschmutzung bei. Im Rahmen der EG-Verkehrspolitik wurde im Juni 2002 nach dem Untergang des Öltankers „Erika“ 789 eine Verordnung zur „Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs“ 790 erlassen. Die 782

Vgl. KOM (2012c), S. 11. Vgl. KOM (2012c), S. 12. 784 Siehe zu Problemfelddetails Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 785 Vgl. zur Entwicklung des Politikfelds in diesen Jahren insb. Frerich/Müller (2006), S. 20 ff. 786 EP/Rat (2002a). 787 EP/Rat (2013a). 788 KOM (2009b). 789 Vgl. zum Zusammenhang Frerich/Müller (2006), S. 327. 790 EP/Rat (2002a). 783

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Agentur ist eine durch Sekundärrecht gegründete Institution, die sich u. a. mit der Verschmutzung der Meere beschäftigt. Schon zum Zeitpunkt der Gründung der Agentur hat es in der Gemeinschaft/Union umfangreiche Bestimmungen zur Vermeidung von Meeresverschmutzung durch Schiffe gegeben. Allerdings fehlte es bis dato an einer „spezialisierten sachverständigen Einrichtung“ 791, die die flächendeckende Einhaltung dieser Vorschriften hätte kontrollieren können. Gemäß Art. 1 der Verordnung von 2002 ist „die Gewährleistung eines hohen, einheitlichen und effektiven Sicherheitsniveaus im Seeverkehr und bei der Verhütung der Verschmutzung durch Schiffe in der Gemeinschaft“ 792 erklärtes Ziel der Agentur. Die Änderungsverordnung793 von 2013 konkretisiert die Agenturaufgaben, indem sie die zitierte Zielstellung um die „Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch Öl- und Gasanlagen“ 794 erweitert. Im so umrissenen, inhaltlich und räumlich begrenzten Auftrag kommt der Unionsagentur eine nur äußerst mittelbare Rolle beim Umweltschutz der Hohen See zu. Sie bedarf deshalb lediglich der knappen Einordnung in den Policy-Rahmen. (b) Im Januar 2009 veröffentlichte die Kommission die Mitteilung „Strategische Ziele und Empfehlungen für die Seeverkehrspolitik der EU bis 2018“ 795, mit der sie einen seeverkehrspolitischen Ausblick wagte. Die inhaltliche Nähe dieser Mitteilung zur integrierten Meerespolitik wird durch den Hinweis belegt, dass sie sich in den Kontext des oben diskutierten Blaubuchs einordnet.796 Die strategischen Ziele der unionalen Seeverkehrspolitik sollen vor diesem Hintergrund in einer Kombination aus Maßnahmen zur Steigerung der unionalen Wettbewerbsfähigkeit und zugleich der Aufrechterhaltung der Umweltverträglichkeit erreicht werden.797 Der „Verbesserung der Umweltverträglichkeit“ 798 widmet die Mitteilung einen eigenen Abschnitt, in welchem sie die Perspektive eines „abfallund emissionsfreien Seeverkehrs“ 799 formuliert. Diesem Fernziel wiederum dient eine Auflistung von Maßnahmen mit Bezügen zum oben identifizierten Regime, darunter ein aktives Engagement der Union in der IMO und die konsequente Einhaltung der MARPOL-Regeln.800 Ein weiterer Abschnitt ist der „Zusammenarbeit auf internationaler Ebene“ 801 gewidmet; in diesem wiederholte die Kommission noch einmal das Erfordernis der globalen Einflussnahme im Politikfeld: Sie 791 792 793 794 795 796 797 798 799 800 801

Erwägungsgrund 2 der Verordnung. Art. 1 der Verordnung. EP/Rat (2013a). Art. 1 der Verordnung. KOM (2009b). Vgl. KOM (2009b), S. 2. Vgl. KOM (2009b), S. 2. KOM (2009b), S. 6. KOM (2009b), S. 6 f.; Hervorhebung entfernt. Vgl. KOM (2009b), S. 7. KOM (2009b), S. 11 f.

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forderte ein gemeinsames und koordiniertes Handeln bei SRÜ-Fragen802 und wünschte eine solide sowie sichtbare Führungsrolle bei IMO-Verhandlungen.803 Die Kommissionsmitteilung ist aus zwei Gründen aussagekräftig für den PolicyRahmen des hier untersuchten Regimes: Erstens widmet sie sich dem Thema Meeresumweltschutz aus Perspektive eines benachbarten Politikfelds; trotzdem liegt die allgemeine Stoßrichtung sehr nahe bei jener der integrierten Meerespolitik. Dies kann als Indiz dafür verstanden werden, dass der „Dach“-Ansatz der integrierten Meerespolitik trägt. Zweitens bietet die Mitteilung einen Ausblick bis ins Jahr 2018. Dieser Horizont zeigt in Verbindung mit den oben aufgelisteten Prioritäten, dass die Einbindung der Union in das Regime noch nicht abgeschlossen ist, sondern sich noch im Ausbau befindet. Diesen Eindruck stützt auch die Aufnahme des Themas der umweltfreundlichen Schifffahrt in das gleichsam wegweisende Verkehrsweißbuch der Kommission „Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum“ 804. Die Analyse des Policy-Rahmens der Unionspolitik gegenüber dem Umweltschutz der Hohen See hat relevante Dokumente auf ihre Umweltschutz- und Globalkomponente hin untersucht. Für beide Bereiche lassen sich Befunde festhalten, die das Regime deutlich vom Regime zum Umweltschutz des Weltraums unterscheiden: (i) Die Analyse der Schwerpunktdokumente der EU-Raumfahrtpolitik hat gezeigt, dass der Umweltschutz des staatsfreien Raums erst spät zu einem prioritären Handlungsfeld erhoben wurde; zunächst spielten Umwelt(schutz)gedanken keine Rolle. Anders verhält es sich bei der integrierten Meerespolitik: Zwar bündelt der Policy-Rahmen bewusst Aspekte unterschiedlichster Politikfelder, doch lassen sich die „Wurzeln“ der integrierten Meerespolitik im Bereich der Umweltpolitik nachweisen: Die auf Umweltschutz bezogene Mitteilung der Kommission von 2005 wurde zum Wegweiser der integrierten Meerespolitik; später ging sie als „Umweltsäule“ 805 in das Politikfeld ein. Die Umweltschutzkomponente zieht sich durch die integrierte Meerespolitik und die EU-Verkehrspolitik. Ein Makel stellt dar, dass sich die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie 806 auf Maßnahmen in Bereichen, in denen EU-Mitgliedstaaten Hoheitsgewalt ausüben, beschränkt – und damit den Umweltschutz der Hohen See als staatsfreien Raum ausnimmt. Und auch allgemein fokussiert die integrierte Meerespolitik vorrangig die europäischen Meere im Sinne des Unionsgebiets. Dann wiederum bemüht sich die Union auf internationaler Ebene um den Umweltschutz der staatsfreien Hohen See – etwa durch die Unterstützung des diskutierten SRÜDurchführungsübereinkommens im Fortschrittsbericht von 2012807. Während der 802 803 804 805 806 807

KOM (2009b), S. 11. Vgl. KOM (2009b), S. 12. KOM (2011b), S. 2. KOM (2005), S. 7. EP/Rat (2008a). KOM (2012c).

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Schwerpunkt also auf den Unionsmeeren liegt, wird die staatsfreie Hohe See immerhin mit behandelt. (ii) Der Policy-Rahmen der integrierten Meerespolitik weist eine stark ausgeprägte globale Dimension auf. Zwar ist die staatsfreie Hohe See häufig den europäischen Meeren untergeordnet, doch beschränkt sich die integrierte Meerespolitik längst nicht auf diese. Die analysierten Dokumente zeugen vom Verständnis, dass Meerespolitik nur im interdependenten und internationalen Gefüge sinnvoll betrieben werden kann, indem die EU-Dokumente immer wieder ganze Abschnitte auf die internationale Einbindung der Union verwenden. Insb. die Kommission forderte seit den Anfängen der integrierten Meerespolitik, den globalen Einfluss der Union in Fragen maritimer governance im Allgemeinen und Meeresumweltschutz im Besonderen weiter zu erhöhen und gebündelt auszuüben. Dazu identifizierte sie auch die wesentlichen Regimeforen, was auf eine solide Einbindung der Union in das Regime hindeutet. Als wie bedeutsam die internationale Präsenz der Union in Fragen des Meeresumweltschutzes wahrgenommen wird, zeigt die eigens der internationalen Dimension gewidmete Mitteilung der Kommission von 2009808. Anders als beim Beispiel der EU-Raumfahrtpolitik musste sich auch die globale Dimension der integrierten Meerespolitik nicht erst entwickeln, sondern fand von Anfang an Eingang in das Politikfeld. Dies ist freilich dem Umstand geschuldet, dass die Union schon seit langer Zeit nach globaler Koordination im Themenfeld strebt und die integrierte Meerespolitik als „Dach“-Policy diesen bereits fortgeschrittenen Entwicklungsstand reflektiert. Im Bereich des Umweltschutzes der Hohen See zeugt der Policy-Rahmen insgesamt von einem entschieden etablierteren Stand als im Bereich des Weltraumumweltschutzes. b) Unionale Anknüpfungspunkte an das Regime Die festgehaltenen Befunde deuten auf einen Policy-Rahmen hin, der ideale Bedingungen für eine Einbindung der Union in das Regime zum Umweltschutz der Hohen See bietet: Sowohl eine starke umweltpolitische Komponente als auch eine ausgeprägte internationale Dimension konnten nachgewiesen werden. Dieser Abschnitt verknüpft den potenziellen globalen Akteur EU mit dem identifizierten Regime. Er orientiert sich an den etablierten Regimestrukturelementen809: (1) Prinzipien, (2) Normen, Regeln und (3) Verfahren. Welche dieser Elemente werden von der Union unterstützt, an welchen Instrumenten wirkt sie mit und in welchen Organisationen nimmt sie Einfluss? (1) Abschnitt C.II.1. hat die dem Regime zum Umweltschutz der Hohen See zugrunde liegenden Prinzipien analysiert: Während das Regime zum Umweltschutz des Weltraums allein auf die Sicherstellung der ungestörten Nutzung ab808 809

KOM (2009a). Vgl. zu den Strukturelementen insb. Krasner (1982), S. 186.

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zielt, geht das Interesse des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See über das rein menschliche Interesse hinaus:810 Gemeinsame Stoßrichtung der Regimeakteure ist zwar die Nutzung der Hohen See; gleichzeitig aber zielt das Regime auf den Schutz ihrer Umwelt als solcher. Die Analyse des oben umrissenen PolicyRahmens deutet darauf hin, dass die Union dem so definierten Regimeprinzip zwar einerseits nicht widerspricht, sie aber andererseits auch nicht alle Elemente teilt: Auch für die Union hat die Nutzung der Meere im Allgemeinen und der Hohen See im Besonderen oberste Priorität; diesem Zweck dient das Engagement im Sinne des Umweltschutzes, weil verschmutzte Gewässer deren Nutzungseignung früher oder später einschränken. Umweltschutz der Hohen See, ohne dass damit ein intrinsisches Interesse verbunden wäre, geht aus den einschlägigen EU-Dokumenten – im Gegensatz zu derartigen Ansätzen im Regimeprinzip – nicht hervor: Aufschlussreich hierzu ist zunächst die „Thematische Strategie für den Schutz und die Erhaltung der Meeresumwelt“ 811, die einleitend lobt, dass unionale meerespolitische Bestrebungen „die zunehmende Anerkennung von Bedeutung und Empfindlichkeit der Meeresökosysteme“ 812 berücksichtigen. Sodann räumt die Kommission ein, dass Startpunkt all dieser Bestrebungen „stets die Erkenntnis [ist], dass ein hohes Schutzniveau unabdingbare Voraussetzung für die Nutzung des vollen wirtschaftlichen Potenzials der Ozeane und Meere ist“.813 Es wird unmissverständlich deutlich, dass Meeresumweltschutz als „Mittel zum Zweck“ verstanden wird, wenn etwa die negativen Folgen der Verschmutzung der „Ressourcenbasis“ 814 für „Wohlstand und Beschäftigungsmöglichkeiten“ 815 moniert werden. Auch das Grünbuch816 nutzt diese „duale“ Argumentation, indem es dazu beitragen soll, „im maritimen Bereich Wachstum und Beschäftigung im Sinne der Agenda von Lissabon nachhaltig zu fördern und zugleich die Meeresumwelt zu schützen“.817 Die Zusammenhänge sind klar: Während eine intakte Meeresumwelt „unerlässliche Voraussetzung für die Nutzung des vollen Potenzials“ 818 ist, mindert eine verschmutzte Meeresumwelt „das Potenzial des Meeres als Grundlage für Einkommen und Beschäftigung“.819 Das dem Grünbuch folgende Weißbuch820 formuliert die Schwerpunkte des internationalen Engagements der Union im Bereich der Meerespoli810 811 812 813 814 815 816 817 818 819 820

Vgl. zum Tenor auch noch einmal Hafner (2006), S. 363; Wolf (2011), S. 111. KOM (2005). KOM (2005), S. 2. KOM (2005), S. 2; Hervorhebung hinzugefügt. KOM (2005), S. 10. KOM (2005), S. 3. KOM (2006). KOM (2006), S. I-2; Hervorhebung hinzugefügt. KOM (2006), S. II-10. KOM (2006), S. II-10. KOM (2007b).

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tik: Darunter finden sich zwar auch der „Schutz der weltweiten biologischen Vielfalt“ 821 und die „Reduzierung der Umweltverschmutzung durch Schiffe“ 822, allerdings in einem Atemzug mit weiteren ökonomischen Zielsetzungen. Die „Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie“ 823 stellt hier schon eine Ausnahme dar, weil sie – wie beschrieben mit Blick auf die europäischen Gewässer – den Erhalt der biologischen Vielfalt der „Produktivität“ des Mediums voranstellt: „Die Meeresumwelt ist ein kostbares Erbe, das geschützt, erhalten und – wo durchführbar – wiederhergestellt werden muss, mit dem obersten Ziel, die biologische Vielfalt zu bewahren und vielfältige und dynamische Ozeane und Meere zur Verfügung zu haben, die sauber, gesund und produktiv sind.“ 824

Erbguth sieht vor diesem Hintergrund in der Rahmenrichtlinie „einen primär ökologischen Ansatz, in dessen Rahmen soziale und wirtschaftliche Belange bzw. Nutzungen nur am Rande mit berücksichtigt werden“.825 Während dieser Befund in Bezug auf diese Richtlinie zutreffend sein mag, weist die integrierte Meerespolitik im Allgemeinen doch primär wirtschaftliche Schwerpunkte auf, denen Umweltschutz sekundär zuträglich ist. Dieser Eindruck setzt sich auch in weiteren Dokumenten fort, etwa wenn der Fortschrittsbericht zur integrierten Meerespolitik826 die inzwischen erstarkte Komponente „Blaues Wachstum“ 827 – gemeint sind Maßnahmen, die das Wachstumspotenzial der maritimen Wirtschaft fördern sollen – in den Mittelpunkt rückt. Es ergibt sich aus diesem Überblick nicht nur eine Übereinstimmung der Zweckbestimmung unionaler Politik und dem Regimeprinzip, sondern auch eine enge Verwandtschaft zwischen der dem unionalen Engagement zugrunde liegenden Motivation in den Regimen zum Umweltschutz des Weltraums und der Hohen See: Das Nutzungsinteresse steht jeweils vor dem Umweltschutzinteresse. (2) Im Zuge der Identifikation der Regimenormen und -regeln828 wurden verschiedene Dokumente analysiert. In der Folge werden diese auf EU-Verbindungen hin untersucht: Tritt die Union als hard law-Vertragspartner auf? Welche soft law-Initiativen fördert sie? Entwickelt sie das Regime weiter? Bezüglich ihres EU-Bezugs kommentiert werden: (a) das SRÜ, (b) MARPOL, (c) die Londoner dumping-Übereinkommen, (d) Beispiele für IMO-soft law, (e) Resolutionen der UN-Generalversammlung und das SRÜ-Durchführungsübereinkommen, (f) UNEP- sowie (g) ISA-soft law. 821 822 823 824 825 826 827 828

KOM (2007b), S. 15. KOM (2007b), S. 15. EP/Rat (2008a). 3. Erwägungsgrund der Richtlinie; Hervorhebung hinzugefügt. Erbguth (2010), S. 92. KOM (2012c). KOM (2012c), S. 3, 12. Siehe für die Analysen Abschnitte C.II.2. und C.II.3. dieser Arbeit.

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(a) Das SRÜ wurde als völkerrechtliches Zentrum des Regimes charakterisiert: Es enthält Aussagen zum Regimeprinzip und ambitionierte Regimenormen im Sinne des Umweltschutzes. Vor dem Hintergrund der starken globalen Dimension der integrierten Meerespolitik nehmen die analysierten EU-Dokumente immer wieder auf das SRÜ Bezug829 und werben für ein möglichst hohes Ratifikationsniveau des Übereinkommens, so dass davon auszugehen ist, dass die Union auch selbst Vertragspartner des Übereinkommens ist. Anders als beim Beispiel des Weltraumvertrags war die Gemeinschaft tatsächlich seit 1998 Vertragspartner dieses für das Regime so zentralen völkerrechtlichen Vertrags; die Union als Rechtsnachfolgerin der Gemeinschaft ist es bis heute. Zum Beitritt hat der Rat im März 1998 auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Parlaments einen Beschluss830 gefasst. Die Unterzeichnung selbst erfolgte bereits 1984, so dass die Gemeinschaft sich schon frühzeitig zum SRÜ bekannte. Dass dies eine Besonderheit darstellt, zeigt schon der Umstand, dass die Union bis heute die einzige internationale Organisation ist, die dem SRÜ beigetreten ist.831 Als Vertragspartner ist die Union an dieses zentrale Regimeelement gebunden. Mit ihren Mitgliedstaaten sieht sie sich deshalb in einer guten Position, um auf globaler Ebene „einen breiten Konsens über zahlreiche wichtige Themen zu fördern“.832 (b) Anders verhält es sich mit der unionalen Bindung an MARPOL, welches in Form verbindlichen Rechts einige relevante SRÜ-Regeln konkretisiert. Der oben abgesteckte Policy-Rahmen gibt zunächst nur wenige MARPOL-Anknüpfungspunkte her, so wird auf das Abkommen kaum Bezug genommen, wenn es um den Umweltschutz der Meere im Allgemeinen und der Hohen See im Besonderen geht. Tatsächlich ist die Union kein Vertragspartner der MARPOL-Übereinkommen, wohl aber sind es ihre Mitgliedstaaten.833 Das heißt jedoch nicht, dass die unionale Rechtsetzungstätigkeit nicht trotzdem von MARPOL beeinflusst worden wäre. Ganz im Gegenteil nehmen häufig Rechtsakte im Bereich der Verkehrspolitik auf MARPOL Bezug. Dabei dienen diese Rechtsakte zuweilen gar einzig der Umsetzung von MARPOL-Bestimmungen, obwohl die Union selbst nicht an MARPOL gebunden ist. Ein erstes Beispiel hierfür ist die Verordnung „zur beschleunigten Einführung von Doppelhüllen“ 834 für Öltankschiffe von 2002, die die Anwendung der Anforderungen des MARPOL-Übereinkommens zum einzigen „Zweck dieser Verordnung“ 835 erhebt. Ein zweites Beispiel ist die

829 830 831 832 833 834 835

Vgl. etwa KOM (2005), S. 4, 7; KOM (2009a), S. 4; KOM (2009b), S. 11. Rat (1998). Vgl. UNDOALOS (2014). KOM (2006), S. II-46. Vgl. IMO (2015a). EP/Rat (2002b). Art. 1 der Verordnung.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

„Richtlinie über die Meeresverschmutzung durch Schiffe“ 836 von 2005. Parlament und Rat begründeten die Richtlinie in den Erwägungsgründen damit, dass MARPOL zwar das maßgebliche Instrument sei, es jedoch bei der Umsetzung seiner Bestimmungen große Unterschiede gebe, so dass eine Harmonisierung erforderlich werde.837 Es geht gemäß Art. 1 der Richtlinie darum, die internationalen (MARPOL-)Standards „in das Gemeinschaftsrecht zu übernehmen“ 838 und sich dieses – auch die Hohe See einschließende839 – Element zu eigen zu machen. Es zeigt sich, dass die Union nicht an MARPOL gebunden ist;840 bei genauerer Betrachtung fällt jedoch auf, dass sie in ihrer Rechtsetzungstätigkeit gezielt MARPOL-Bestimmungen in EU-Recht überführt. Dies führt zu einer sich gegenseitig beeinflussenden Ko-Existenz von MARPOL-Recht einerseits und EU-Recht andererseits.841 Diese Situation hat Einfluss auf die EU-IMO-Beziehungen, worauf noch eingegangen wird. (c) Die ebenfalls im IMO-Kontext geschlossenen und an das SRÜ anknüpfenden Londoner dumping-Übereinkommen haben sich als völkerrechtliche Instrumente zur Bekämpfung des Verbringens von Abfällen auf Hohe See gezeigt. Wie bei MARPOL ist auch hier ist der Befund zu fassen, dass die Union kein Vertragspartner der Übereinkommen ist,842 weil sie nur Staaten zur Vertragspartnerschaft offenstehen.843 Auch zeigen sich nur zaghafte Anknüpfungspunkte im Sekundärrecht, etwa wenn Rat und Parlament in den Erwägungsgründen der „Abfall-Richtlinie“ 844 zumindest darauf hinweisen, dass die Einleitung in Gewässer den Londoner Übereinkommen unterliegt.845 Dass die Union kaum an die Londoner Übereinkommen anknüpft, geschweige denn als Vertragspartner in Erscheinung treten kann, heißt nicht, dass sie sich nicht der Problematik des dumping annehmen würde: Die EWG war beispielsweise seit 1977 Vertragspartner des Protokolls zur Verhütung der Mittelmeerverschmutzung durch Einbringung von Abfällen.846 Dabei handelt es sich aber um ein Instrument mit begrenztem Anwendungsbereich. Da es in diesem Abkommen nicht um die staatsfreie Hohe See im Allgemeinen geht, an der sich wahrlich globaler Akteurscharakter bemessen ließe, sondern lediglich um eine Initiative zur Reinhaltung der europäischen 836 837 838 839

EP/Rat (2005). Vgl. 2. und 3. Erwägungsgrund der Richtlinie. Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie. Vgl. in Bezug auf das Völkerrecht im Allgemeinen Art. 3 Abs. 1 lit. e der Richt-

linie. 840 841 842 843 844 845 846

Vgl. IMO (2015a). Vgl. eine Darstellung des Zusammenspiels Leeuwen/Kern (2013), S. 78 f. Vgl. IMO (2015a). Vgl. Proelß (2004), S. 418 f. EP/Rat (2008b). Vgl. 21. Erwägungsgrund der Richtlinie. Vgl. Rat (1977).

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Gewässer, sind regionale Initiativen wie diese hier ausgenommen. Globale Ansätze der Union zum Schutz der Hohen See vor dumping lassen sich bis dato nicht erkennen. (d) Es wurde gezeigt, dass die IMO neben den verbindlichen Texten auch unverbindliche Dokumente erlassen hat, die ebenfalls zur Problemfeldbewältigung beitragen: Anhand von Beispielen wie dem IMDG847 oder dem IBC Code848 wurde gezeigt, dass das IMO-soft law zum Teil konkrete und überprüfbare Regeln aufstellt, die wiederum – je nach Bindungsbereitschaft – in nationales Recht übernommen werden. Es stellt sich die Frage, ob die Union an diese Regelwerke anknüpft, sie sich zu eigen macht oder argumentativ in ihre Politik einbezieht. Die Durchsicht des Policy-Rahmens zeigt, dass dieser IMO-soft law zumindest implizit und vereinzelt zur Kenntnis nimmt und dessen Einhaltung fordert.849 Eine weiterführende Recherche zeigt darüber hinaus, dass Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht immer wieder auch mit dem Zweck erlassen wurde, unverbindlichen IMO-Bestimmungen Rechtswirkung zu verleihen: Die verbindliche Richtlinie „über Meldeformalitäten beim Einlaufen in und/oder Auslaufen aus Häfen der Mitgliedstaaten“ 850 nimmt im dritten Erwägungsgrund auf den IMDG Code der IMO Bezug851 und deutet im vierten Erwägungsgrund auf eine „Brückenfunktion“ der Union hin: „Angesichts der globalen Dimension der Schifffahrt ist in den Rechtsakten der Union den Auflagen der IMO Rechnung zu tragen, wenn Vereinfachung erreicht werden soll.“ 852 Die 2015 zuletzt geänderte Richtlinie „über Schiffsausrüstung“ 853 verweist in ihrem Anhang zu technischen Vorschriften auf Regeln des IBC Codes; die – auch auf Umweltschutz zielende – Verordnung „zur Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen“ 854 wurde u. a. mit der Absicht erlassen, die zum Teil unverbindlichen Regeln des IMO Codes für die damalige Gemeinschaft verbindlich zu machen.855 Es wird deutlich, dass die Union in Bezug auf IMO-soft law eine „Mittlerfunktion“ einnimmt: Die häufig auch auf Meeresumweltschutz abzielenden IMO-Regeln haben meist Empfehlungscharakter; durch Rechtsakte der Union werden sie jedoch für die Mitgliedstaaten verbindlich. Die oben aufgeführten Beispiele – sowie viele weitere Sekundärrechtsakte – deuten darauf hin, dass die Union die für das Regime wesentlichen – aber unverbindlichen – IMO-Regeln rechtlich aufwertet. Vitzthum diskutierte deshalb die damalige EG treffend als „Durchsetzungsdegen 847 848 849 850 851 852 853 854 855

BMVI (2014). IMO (2004). Vgl. z. B. KOM (2006), S. II-29. EP/Rat (2010). Vgl. 3. Erwägungsgrund der Richtlinie. 4. Erwägungsgrund der Richtlinie. KOM (2015a). EP/Rat (2004). Vgl. die Erwägungsgründe der Verordnung.

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der IMO“ 856 – ein Titel, der sich verfestigt hat: „[T]he EU is able to improve the effectiveness of IMO conventions by making IMO standards binding and improving their enforcement.“ 857 (e) Die Analyse hat gezeigt, dass die EU nicht nur Vertragspartner des SRÜ ist, sondern sich auch an der Diskussion um dessen Weiterentwicklung in Form eines neuerlichen SRÜ-Durchführungsübereinkommens beteiligt. Dieses SRÜDurchführungsübereinkommen würde sich erstmals exklusiv der Biodiversität in staatsfreien Meeresarealen widmen, was zahlreiche Umweltschutzimplikationen für die Hohe See vermuten lässt. Die Kommission stellt klar, dass die Union das Instrument befürworte, ja sogar, dass sie es selbst vorgeschlagen habe: „Die EU plädiert für einen integrativen Ansatz zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung der vielfältigen Meeresressourcen in Gebieten außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit. Sie hat zu diesem Zweck ein Durchführungsübereinkommen zum Seerechtsübereinkommen vorgeschlagen, das entscheidend dazu bei[. . .]tragen könnte, die derzeitigen Rechtslücken, insbesondere bei der Ausweisung von Meeresschutzgebieten auf Hoher See, zu schließen.“ 858

Hierzu nutzt sie die für dieses Thema zuständige „Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction“ 859 (BBNJ Working Group), die 2004 durch die Generalversammlung eingerichtet wurde.860 Die Union bringt sich seit 2006 aktiv in diese Arbeitsgruppe ein und tritt als Protagonist auf: „Since the beginning of the discussions at the BBNJ Working Group, the EU has been promoting the idea of an UNCLOS IA [SRÜDurchführungsübereinkommen], and its proposals in this respect have evolved over time.“ 861 Um nach längeren Phasen des Stillstands in der Arbeitsgruppe Fortschritte zu stimulieren, hat sie 2011 gemeinsam mit den „G77“-Staaten sowie China und Mexiko ein Verhandlungspaket vorgeschlagen,862 welches bis heute die Diskussionen dominiert: Im Januar 2015 beschloss die Arbeitsgruppe in einem „historic step“ 863, Verhandlungen auf Grundlage des von der Union ins Spiel gebrachten Verhandlungspakets ab dem Jahr 2016 zu empfehlen.864 Der Inhalt des Pakets zeugt davon, dass es beim neuen Instrument nicht allein um Biodiversität, sondern auch um Umweltschutz gehen wird: „marine genetic resources, [. . .] measures such as area-based management tools, including marine 856 857 858 859 860 861 862 863 864

Vitzthum (2002). Leeuwen/Kern (2013), S. 83. KOM (2009a), S. 5. UNGA (2004), S. 13. Vgl. UNGA (2004), S. 13 f. Druel et al. (2013), S. 25; Anmerkung hinzugefügt. Vgl. EP (2014), S. 8 f., 50; EP (2015), S. 7. Rochette et al. (2015), S. 2. Vgl. Rochette et al. (2015), S. 2.

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protected areas, environmental impact assessments and capacity-building and the transfer of marine technology“ 865. Auf dem Weg zu diesem Status quo hatte die sich um die Union formierte Staatengruppe Hindernisse zu überwinden, insb. was den hard law-Charakter des Instruments angeht, der u. a. von den Vereinigten Staaten und Russland bis zuletzt kritisiert wurde.866 Der jüngste Beschluss der Arbeitsgruppe wird deshalb als großer Fortschritt gewertet, mit dem sich die Union auf internationaler Ebene um den Umweltschutz der Hohen See verdient gemacht hat. Er stellt gegenwärtig das „Flaggschiff“ unionalen Engagements im Sinne des Regimes dar, weil die EU nicht nur am Regime teilnimmt, sondern es aktiv mitgestaltet und dabei eigene, progressive Impulse setzt. Allerdings ist das bisher nur ein „Etappensieg“: Immerhin wurde das neue SRÜ-Durchführungsübereinkommen noch nicht verabschiedet, so dass Rochette et al. die Euphorie mit der Erkenntnis bremsen, dass vorbehaltlich etwaiger Meinungsänderungen im Verhandlungsprozess wohl nicht alle Staaten dem Instrument zustimmen werden.867 (f) Als einschlägiges soft law des Regimes wurden die im UNEP-Rahmen entwickelte Washington-Deklaration868 und das dazugehörige Washington-Programm869 identifiziert. Die Durchsicht des Policy-Rahmens ergibt zunächst keine Anknüpfungspunkte, so dass die Washingtoner Regeln gegen die Verschmutzung der Meere von Land aus nicht im Fokus des EU-Engagements zu stehen scheinen. Dieser Schein trügt jedoch, denn beide Dokumente wurden 1995 von 108 Staaten und – als einzigem Organ einer internationalen Organisation überhaupt – auch von der Europäischen Kommission verabschiedet.870 Der Grund für die eingeschränkte Sichtbarkeit der Kommission in Bezug auf die Washington-Instrumente ist, dass diese im Wesentlichen Aufgabenverteilungen zwischen den Regelungsebenen vornehmen; eine in Bezug auf die Einbringung von Abfallstoffen von Land aus relevante Ebene ist jene der „regional cooperation“ 871. Da Regionalabkommen aber ausdrücklich nicht im Fokus dieser Analyse stehen, sei hier nur auf ein ausgewähltes Beispiel zur Verdeutlichung verwiesen: Ein räumlich begrenztes Regionalprogramm, an dem die Gemeinschaft von Beginn an beteiligt war,872 enthält die 1975/76 verabschiedete „Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution“ 873. Zum Übereinkommen wurde u. a. ein 865

UNGA (2015), S. 3. Vgl. zur Kritik u. a. Druel et al. (2013), S. 29 ff.; EP (2015), S. 7; Rochette et al. (2015), S. 2 f. 867 Vgl. Rochette et al. (2015), S. 4. 868 UNEP (1995a). 869 UNEP (1995b). 870 Vgl. UNEP (2006), S. 5. 871 UNEP (1995b), S. 17. 872 Vgl. UNEP (2014b). 873 UNEP (1976). 866

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Protokoll über den Schutz des Mittelmeers gegen Verschmutzung vom Lande aus verabschiedet, an das sich die Gemeinschaft seinerzeit mit einem Ratsbeschluss874 von 1999 gebunden hat. Im Bereich des Einleitens von Abfällen von Land aus tritt die Union also als Akteur der global einschlägigen Instrumente auf; konkrete Maßnahmen werden jedoch in Regionalabkommen umgesetzt, an denen die Union ein noch größeres Interesse hat. Dieser Befund rückt das Engagement für Umweltschutz der Hohen See im Allgemeinen etwas in den Hintergrund. Dass das Thema für die Union dennoch von Bedeutung ist, zeigt das Grünbuch „zu einer europäischen Strategie für Kunststoffabfälle in der Umwelt“ 875. Das Grünbuch geht schwerpunktmäßig auf das Problem des Plastikmülls in Meeren ein, welcher größtenteils von Land aus eingespült wird. Die Kommission rechnete darin regionalen Meeresübereinkommen zwar eine Rolle bei der Bekämpfung dieser Verschmutzungsquelle zu, verweist aber auch auf darauf, dass weitere Regelungen auf globaler Ebene erforderlich sind.876 Die letzte Frage des Grünbuchs bezieht sich sinngemäß auf die Rolle der Union in internationalen und problemfeldbezogenen Regimen: „Wie könnte die EU internationale Maßnahmen zur Verbesserung der weltweiten Bewirtschaftung von Kunststoffabfällen wirksamer fördern?“ 877 Dies zeigt, dass die Kommission mit ihrer globalen Rolle in diesem Segment noch nicht zufrieden und die Entwicklung noch nicht abgeschlossen ist. (g) Schließlich wurden unverbindliche Dokumente der ISA als für den Umweltschutz der Hohen See und des Tiefseebodens von Bedeutung charakterisiert. Der Policy-Rahmen knüpft nicht an ISA-soft law an. Ein erster Grund hierfür ist, dass die ISA-Dokumente technisch-administrative Details insb. der Ausbeutung von Ressourcen in abgesteckten Zonen regeln, die integrierte Meerespolitik sich mit Umweltschutz jedoch bisher in einem weit höheren Abstraktionsniveau befasst hat. Ein zweiter Grund ist, dass die Ausbeutung der Ressourcen des staatsfreien Meeresbodens noch am Anfang steht, entsprechendes Unionsrecht und konkretisierende Politik daher noch erwartet wird. Dass die Union (noch) keine Anknüpfungspunkte an ISA-soft law aufweist, bedeutet interessanterweise nicht, dass die Union keine Beziehungen zur Meeresbodenbehörde im Allgemeinen pflegt, wie unten gezeigt wird. (3) Das Regimestrukturelement878 „Verfahren“ wurde in Abschnitt C.II.4. beleuchtet. Es zeigte sich, dass eine Reihe von Foren das Regime prägt und für seine Weiterentwicklung sorgt. Wäre die Union in diesen z. B. durch Mitglied-

874 875 876 877 878

Rat (1999). KOM (2013a). Vgl. KOM (2013a), S. 11 f., 25 f. KOM (2013a), S. 26. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

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schaft und Stimmgewicht repräsentiert, hätte sie die Möglichkeit, das Regime im Sinne eines globalen Akteurs mitzugestalten. Als einschlägige Foren wurden identifiziert: (a) die UN-Generalversammlung, (b) die IMO, (c) das UNEP und (d) die ISA.879 (a) Die UN-Generalversammlung hat sich nicht nur um die Anfänge des hier skizzierten Regimes, sondern auch um dessen Weiterentwicklung verdient gemacht. Die Union kann – am Beispiel des Weltraums genauso wie am Beispiel der Hohen See – keinen direkten Einfluss auf die Entscheidungen der Generalversammlung nehmen, weil einzig die UN-Mitgliedstaaten stimmberechtigt sind.880 Der EWG wurde 1974 ein passiver Beobachterstatus zugestanden;881 seit 2011 genießt die Union einen erweiterten Beobachterstatus, der jedoch nach wie vor kein Stimmrecht impliziert.882 Die Möglichkeiten direkter Einflussnahme auf das Organ sind also in beiden Regimen identisch gering. In Bezug auf das hier untersuchte Regime können Wouters et al. berichten, dass sich die EU-Mitgliedstaaten in der Positionsfindung zur jährlichen Resolution zu „Oceans and the law of the sea“ 883 untereinander koordinieren:884 Hierzu finden in Brüssel vier bis sechs Treffen jährlich statt, zu denen Vertreter der Mitgliedstaaten ihre Positionen „intergouvernemental“ 885 abstimmen. Eine Sonderrolle nimmt die Union in der BBNJ Working Group der Generalversammlung ein: Arbeitsgruppen sind weit informeller und erlauben ein aktives Engagement weiterer Akteure als nur der UN-Mitgliedstaaten.886 Dies nutzt die Union, um auf dem Weg zur Verabschiedung des neuen – und allein auf die Hohe See bezogenen – SRÜ-Durchführungsübereinkommens entsprechende Impulse zu setzen. Auch die in Arbeitsgruppen vertretenen Positionen werden vorab in regelmäßigen Koordinierungssitzungen in Brüssel sowie vor Ort in New York abgestimmt.887 Die Union tritt vor dem Hintergrund des dargelegten Policy-Rahmens gerade im Bereich des Umweltschutzes der Hohen See als globaler Akteur in Erscheinung, bringt Vorschläge in die Diskussion ein und wirkt auf die Entscheidungsfindung hin. Trotz dieser Fortschritte wünscht sich die Kommission einen stärkeren Einfluss in der Generalversammlung, z. B. auf die regelmäßigen Resolutionen888 – immerhin ist die EU SRÜ-Vertragspartner. 879 Eine umfassende Analyse der EU-Rolle in diesen und anderen Organisationen haben Wouters et al. (2009) vorgelegt. 880 Vgl. UNGA (2011), S. 2. 881 Vgl. die Erwähnung in UNGA (2011), S. 1. 882 Vgl. UNGA (2011), S. 2 f. 883 Vgl. UNDOALOS (2015). 884 Vgl. Wouters et al. (2009), S. 42. 885 Wouters et al. (2009), S. 42. 886 Vgl. zur Rolle der Union in working groups Wouters et al. (2009), S. 43. 887 Vgl. Wouters et al. (2009), S. 43. 888 Vgl. KOM (2009a), S. 7 f.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

(b) Die IMO hat sich als die das Regime prägende internationale Organisation erwiesen, wenn es um den Schutz vor Verschmutzung der Hohen See durch die Schifffahrt geht. Es wurde bereits festgestellt, dass die Union kein Vertragspartner einschlägiger IMO-Abkommen ist.889 Andererseits wird die Union von IMO-hard und soft law beeinflusst, überführt dieses häufig in verbindliches Unionsrecht.890 Leeuwen und Kern beschreiben diese Beziehung als „institutional interplay“ 891, was gegenseitige Beeinflussung impliziert. Tatsächlich bestehen zahlreiche Anknüpfungspunkte zwischen beiden Organisationen. Vor diesem Hintergrund ist es verwunderlich, dass die EU bisher kein IMO-Mitglied ist: „Thus, interests as well as the significant EU legislation in fields covered by the work of the IMO support an enhanced status of the Union in the work of this organisation.“ 892 Obwohl die Kommission mehrfach eine Vollmitgliedschaft angestrebt hat, verharrt sie auf dem ihr 1974 zugestandenen Beobachterstatus.893 Die Folge ist, dass die Union weder Stimmrecht noch -gewicht in den IMO-Organen und im „Ausschuß für den Schutz der Meeresumwelt“ 894 hat, in denen sie – auch aufgrund der Beschlussfassung mit Mehrheiten895 – eigentlich dynamisch auf die Weiterentwicklung des Regimes einwirken könnte. So bleibt die EU bei Abstimmungen auf ihre Mitgliedstaaten angewiesen: „The IMO therefore represents yet another organization where, even though the Union has significant competences, legislation and interests in the fields dealt with by this IO [international organization], its lack of membership means that it must rely on its Member States.“ 896 Der wesentliche Grund hierfür liegt in Art. 5 IMO-Ü, dem zufolge nur Staaten – nicht aber internationale Organisationen – Mitglied der IMO werden können.897 Diese Situation bedeutet nicht, dass die Union überhaupt nicht in die Arbeit der IMO eingebunden wäre: Die Kommission nutzt ihren Beobachterstatus und erhält regelmäßig relevante Sitzungsdokumente;898 ein ständiger Vertreter verfolgt die Arbeit der IMO vor Ort und die Positionsfindung der Kommission verläuft in Bahnen, die den Einbezug der EU-Mitgliedstaaten ermöglichen.899 Trotz allem ist die Sichtbarkeit der Union im Allgemeinen und der Kommission im Besonderen in den Sitzungen der IMO „very limited“ 900; sie 889 890

Vgl. IMO (2015a). Vgl. zur Beziehung insb. Leeuwen/Kern (2013), S. 70, 83; Wouters et al. (2009),

S. 47. 891 892 893 894 895 896 897 898 899 900

Leeuwen/Kern (2013), S. 70. Wouters/Odermatt/Ramopoulus (2013), S. 11. Vgl. Emerson et al. (2011), S. 87; KOM (2002), S. 39. Art. 12 IMO-Ü. Vgl. insb. Art. 53 lit. b IMO-Ü. Wouters/Odermatt/Ramopoulus (2013), S. 11; Anmerkung hinzugefügt. Vgl. Emerson et al. (2011), S. 87. Vgl. KOM (2002), S. 39. Vgl. Wouters et al. (2009), S. 48 f. Liu/Maes (2012), S. 280; Wouters et al. (2009), S. 50.

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trägt aber zur Koordinierung und Abstimmung der Positionen der EU-Mitgliedstaaten im Hintergrund bei901 und tritt nicht selbst als globaler Akteur in Erscheinung. In der Gesamtschau bleibt die Lage für die Union als globaler Akteur „unsatisfactory“ 902, weshalb der Policy-Rahmen die Frage der unionalen Vollmitgliedschaft in der IMO als der wichtigsten Regimeorganisation immer wieder aufwirft.903 Der Wunsch der Kommission nach mehr Einfluss in der IMO wurde schon in der einschlägigen Empfehlung, „mit der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) in Verhandlungen über die Bedingungen und Modalitäten des Beitritts der Europäischen Gemeinschaft einzutreten“ 904, von 2002 abgebildet: Gründlich analysierte die Kommission die Nachteile des Beobachterstatus (u. a. kein Recht auf Direktverhandlung und kein Äußerungsrecht im Namen der Gemeinschaft905) und die Vorteile eines potenziellen Beitritts zur IMO (u. a. effektivere Durchsetzung des IMO-Rechts und erhöhte Kohärenz906). Die Kommission ließ keinen Zweifel daran, dass der Union die IMO-Vollmitgliedschaft gewährt werden muss – selbst dann, wenn hierzu eine Änderung der Grundsätze des IMO-Übereinkommens erforderlich wäre.907 Fortschritte in dieser Angelegenheit sind nicht ersichtlich; die Mitgliedstaaten – in Gestalt des Rates – scheinen das Vorhaben nicht zu befürworten.908 Inzwischen werden wieder Alternativen zur Vollmitgliedschaft diskutiert, etwa ein im Vergleich zum Status quo erweiterter Beobachterstatus.909 Das Beispiel „IMO“ zeigt erstens, dass die Union nicht optimal in das Regime eingebunden ist. Zweitens wird deutlich, dass die Kommission nach mehr Einflussnahme auf internationaler Ebene strebt. Dabei zeugt sie von Problembewusstsein und scheut nicht davor zurück, Änderungen am Gründungsvertrag der IMO zu fordern, wenn dies einer effektiveren Einflussnahme der Union zuträglich wäre. Ob sie damit künftig Erfolg haben wird, bleibt abzuwarten. (c) Das UNEP ist keine eigenständige Institution, verfügt jedoch über eigene Organe; die United Nations Environment Assembly beschließt im Regelfall mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen.910 Im UNEP-Rahmen wurden die Washington-Deklaration911 und das Washington-Programm912 verabschiedet; die 901 902 903 904 905 906 907 908 909 910 911 912

Vgl. zur „unsichtbaren“ Rolle Wouters et al. (2009), S. 50. Wouters et al. (2009), S. 52. Vgl. KOM (2006), S. II-47; KOM (2009a), S. 7; KOM (2009b), S. 12. KOM (2002). Vgl. KOM (2002), S. 40. Vgl. KOM (2002), S. 40 f. Vgl. KOM (2002), S. 37. Vgl. Emerson et al. (2011), S. 87; Liu/Maes (2010), S. 412. Vgl. KOM (2009b), S. 12. Vgl. UNEP (2014a), S. 9. UNEP (1995a). UNEP (1995b).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Europäische Kommission hat diese Dokumente als einziger nicht-staatlicher Akteur unterzeichnet.913 Das UNEP ist seit seiner Gründung für Beiträge internationaler Organisationen offen.914 Doch hat die Union die Möglichkeit, die UNEPArbeit mitzugestalten? Auch im UNEP ist die Union nicht als Vollmitglied vertreten, allerdings mit einem erweiterten Beobachterstatus: Demnach hat die Union Rede- und – was eine Besonderheit darstellt – Vorschlagsrechte,915 nicht jedoch ein formales Stimmrecht.916 Die Beziehungen zum UNEP werden seit jeher von der Kommission gepflegt, die seit UNEP-Gründung an den Sitzungen der Organe teilnimmt.917 Ein frühes Kooperationsabkommen zwischen der Kommission und dem UNEP wurde durch einen im Amtsblatt veröffentlichten Briefwechsel918 geschlossen, welcher der damaligen Gemeinschaft die Teilnahme an Sitzungen, Informationsaustausch und Konsultationen einräumte. Die Beziehungen werden seither in Form von Memoranda of Unterstanding,919 Joint Statements920 und jährlichen Konsultationen921 gepflegt. Wie in allen untersuchten Foren hat die Union auch hier den Anspruch, einheitlich aufzutreten, wozu die EU-Delegation in Nairobi zuvor in Brüssel abgestimmte Positionen vertritt.922 Trotzdem bleibt die Rolle der ohne Stimmrecht teilnehmenden Union „limited“ 923. Zusammenfassend zeigt sich am UNEP, wie auch ohne Mitgliedschaft Impulse gesetzt werden – etwa durch frühes Engagement oder erweiterte Beobachterrechte. (d) Die durch das SRÜ gegründete924 ISA wurde als Organisation beschrieben, die sich künftig stärker in das Regime einbringen wird. Der Policy-Rahmen nimmt zunächst kaum von der ISA Notiz; einzig die Kommissionsmitteilung „Blaues Wachstum“ 925 von 2012 stützt den Eindruck, dass eine Einbindung der Union in die ISA bedeutsam für den Umweltschutz werden könnte: „Es gibt jedoch auch Möglichkeiten außerhalb der Meeresgebiete unter nationaler Gerichtsbarkeit. In diesen Gebieten ist die Internationale Meeresbodenbehörde (ISA) für die Organisation und Kontrolle der Tätigkeiten einschließlich der Überwachung aller mit Mineralien zusammenhängenden Tätigkeiten zuständig. Dies umfasst den

913 914 915 916 917 918 919 920 921 922 923 924 925

Vgl. UNEP (2006), S. 5. Vgl. UNGA (1972), S. IV-5. Vgl. Scheffler (2011), S. 374, 447. Vgl. UNEP (2014a), S. 13. Vgl. KOM (1983), S. 2. KOM (1983). Vgl. z. B. KOM (2004b); UNEP (2014c). Vgl. z. B. UNEP (2011). Vgl. UNEP (2015a). Vgl. Delreux (2014), S. 75. Vgl. Delreux (2014), S. 75. Vgl. Art. 156 Abs. 1 SRÜ. KOM (2012a).

II. Hohe See

223

Schutz der Meeresumwelt im Einklang mit den Bestimmungen des UNCLOS, bei dem die EU und alle ihre Mitgliedstaaten Vertragsparteien sind.“ 926

Da die ISA eine Organisation des SRÜ ist, wurde die Union durch ihre bemerkenswerte SRÜ-Vertragspartnerschaft ein ISA-Gründungsmitglied, obwohl sie kein Staat ist.927 Bis heute ist sie – als einzige internationale Organisation – neben ihren Mitgliedstaaten Vollmitglied der Behörde.928 Schon mit dem Beschluss929 über die Bindung der Gemeinschaft an das SRÜ hat der Rat deshalb zur unionsinternen Koordination der in der ISA zu vertretenden Standpunkte aufgerufen, was jedoch bis heute kaum geschieht.930 Der Einfluss der Union ist trotz der Vollmitgliedschaft wieder einmal „very limited“.931 Ein Grund dafür könnte sein, dass die Union zwar Mitglied der Assembly ist, aber nicht in den ISA-Council gewählt werden kann.932 Die Vollmitgliedschaft der Union in der ISA stellt – wie die o. s. Analyse gezeigt hat – eine Besonderheit dar. Zusammen mit dem zu erwartenden Bedeutungszuwachs der ISA liegt darin für die Union eine echte Chance. Die Nutzung des vollen Potenzials der ISA-Mitgliedschaft ist insofern geboten, etwa durch eine bessere interne Koordination.933 6. Zwischenfazit: Umweltschutz der Hohen See und die EU Auch für das Regime zum Umweltschutz der Hohen See lassen sich Kernaussagen extrahieren, die das Regime prägen und es von den anderen in dieser Arbeit untersuchten Regimen unterscheiden. Diese Kernaussagen werden getrennt (1) bezogen auf das analysierte Regime selbst und (2) bezogen auf die Einbindung der EU in dieses Regime erfasst. (1) In der Bilanz kann von der Existenz eines „Regimes zum Umweltschutz der Hohen See“ gesprochen werden. Sein Charakter unterscheidet sich vom Weltraumumweltschutzregime in wesentlichen Punkten, obgleich beide Regime schon vor dem Hintergrund der Staatsfreiheit ein paar Gemeinsamkeiten einen. Wesentliche Charakteristika sind: (a) Die dem Regime zugrunde liegende issue area934 ist nicht statisch, sondern entwickelt sich dynamisch: Hierbei handelt es sich um eine erste Gemeinsamkeit 926

KOM (2012a), S. 12. Vgl. zu den Mitgliedern schon Art. 156 Abs. 2 SRÜ. 928 Vgl. ISA (2015). 929 Rat (1998). 930 Vgl. zur enttäuschenden Einschätzung Wouters et al. (2009), S. 42. 931 Wouters et al. (2009), S. 42. 932 Vgl. m.w. N. Scheffler (2011), S. 326 f., Fn. 69. 933 Vgl. Wouters et al. (2009), S. 42 f. 934 Siehe für das Problemfeld Abschnitt B.III.2.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 927

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

zwischen den Regimen. Die Problemfeldanalysen eint aufgrund der Nutzungsfreiheit eine rege Nutzung. Auch die Verschmutzung der Hohen See erweist sich als überaus dynamisch: Nachhaltig problematisch ist die Verschmutzung durch von Land aus eingespülten Plastikmüll. Hinzu wird künftig der Tiefseebodenbergbau als weitere – bislang in ihren Folgen nicht berechenbare – Verschmutzungsquelle kommen. (b) Das Regime verfügt mit dem SRÜ über ein potentes, völkerrechtliches Zentrum, welches zwar Regimeprinzipien und -normen, nicht aber -regeln935 umfasst. Während im Zentrum des Regimes zum Umweltschutz des Weltraums der nur mit spärlichen Umweltbezügen ausgestattete WRV steht, zieht sich (Meeres-) Umweltschutz „wie ein roter Faden durch das gesamte SRÜ“.936 Das SRÜ stellt eine Rahmenkonvention dar, die grundsätzlich alle auf die Meere bezogenen Themen abdecken möchte.937 Ein 45 Artikel starker SRÜ-Abschnitt widmet sich gar ausschließlich dem Umweltschutz, womit sich das Seerecht weit deutlicher zum Umweltschutz bekennt als das Weltraumrecht. Das heißt nicht, dass das SRÜ das komplette Regime in einem Vertragswerk zusammenfasst: Als bündelndes Instrument fordert es zwar in Form allgemeiner Normen die Bekämpfung aller relevanten Verschmutzungsquellen, beinhaltet jedoch kein direkt durchsetzbares Recht zu deren Umsetzung. Dieses wird in konkretisierende Regelungswerke in hard oder soft law-Gestalt ausgelagert, die sich entweder auf globaler oder regionaler Ebene der Verschmutzungsquellen annehmen. Regionalspezifische Abkommen unterfüttern das Regime – decken jedoch aufgrund ihres regionalen Wirkungsbereichs nie die Hohe See im Allgemeinen ab. Im Bereich globaler Spezialabkommen wurden MARPOL und die Londoner dumping-Übereinkommen als Quellen verbindlicher Regimeregeln identifiziert. Das bedeutet, dass verbindliche Regelwerke für einige, nicht aber für alle Verschmutzungsarten der Hohen See existieren. In der Bilanz ist der verbindliche Regimeteil in Bezug auf die Hohe See stärker ausgeprägt als in Bezug auf den Weltraum. Hierfür lassen sich zwei Gründe aufführen: Erstens wurde das SRÜ weit später verabschiedet; es trat Jahrzehnte später in Kraft als der WRV. Insofern konnte das sich über die Jahrzehnte entwickelnde Umweltbewusstsein mit in das Regime einfließen. Zweitens widmet sich das SRÜ nicht ausschließlich dem Umweltschutz der Hohen See, sondern allen Meeresgebieten. Während das Weltraumrecht sich „nur“ dem Umweltschutz eines staatsfreien Raums annehmen muss, profitiert das Umweltschutzniveau der Hohen See davon, dass dieser staatsfreie Raum Teil einer übergeordneten Größe – der Meere im Allgemeinen – ist. (c) Auch dieses Regime wird durch soft law ergänzt; es konkretisiert hard law oder regelt Bereiche, in denen keines erlassen wurde. Das Weltraumumwelt935 936 937

Vgl. für die Strukturelemente im Allgemeinen insb. Krasner (1982), S. 186. Jenisch (2006), S. 80. Vgl. u. a. Güssow (2012), S. 63; Proelß/O’Brien (2011), S. 97.

II. Hohe See

225

schutzregime ist im Vergleich stärker durch soft law geprägt als das Regime zum Umweltschutz der Hohen See. Trotzdem spielt soft law auch hier eine – wenngleich untergeordnete – Rolle: Zum einen konkretisiert soft law verbindliche Regimeregeln, wie etwa am Beispiel von IMO-Dokumenten gezeigt wurde. Zum anderen füllt soft law Lücken bei der Bekämpfung von Verschmutzungsquellen der Hohen See: Während verbindliche, globale Regimebestimmungen bezüglich der Verschmutzung durch die Schifffahrt und dumping identifiziert wurden, war dies bezüglich der von Land und der Tiefseebodennutzung ausgehenden Verschmutzung nicht der Fall. In diese Lücke rücken zunächst die Washington-Dokumente des UNEP und soft law der ISA. (d) Internationale Organisationen und Foren spiel(t)en für die Entstehung und Weiterentwicklung des Regimes eine erhebliche Rolle. Was die Bedeutung internationaler Verhandlungsarenen angeht, unterscheiden sich die beiden bisher untersuchten Umweltschutzregime nur im Detail: Schon aufgrund der Staatsfreiheit der Räume sind die involvierten Akteure auf internationale Kooperation angewiesen. Das SRÜ verweist ausdrücklich auf Spezialorganisationen (IMO) oder gründet diese gleich selbst (ISA); weitere Institutionen behandeln Umweltschutz im Rahmen eines globalen Mandats (UNEP) oder regional. Anders als beim Weltraum scheint beim Beispiel der Hohen See in diesen Foren eine rechtsverbindliche Weiterentwicklung denkbar, wie die aktuellen Diskussionen um ein Durchführungsübereinkommen zum SRÜ zeigen. Vergleichsweise dynamische Veränderungsprozeduren werden eine Regimeentwicklung ermöglichen, die sich auch neuen Herausforderungen – etwa der Ressourcenausbeutung des Tiefseebodens – widmen kann. Dies betrifft gleichermaßen hard wie soft law und stellt einen Unterschied zum Weltraumumweltschutzregime dar. (2) Auch die Art und der Umfang der Einbindung der Union in das Regime weisen Besonderheiten auf, die nachfolgend zusammengefasst werden. Ein erster Vergleich zum Weltraumumweltschutzregime deutet auf eine solide Einbindung der Union hin. (a) Die Union ist ein etablierter und seit langer Zeit fest gebundener Akteur des Regimes. In diesem Punkt zeichnen sich eine Gemeinsamkeit und ein Unterschied in der Einbindung der Union in die untersuchten Umweltschutzregime ab. Die Gemeinsamkeit besteht in der erst spät einsetzenden Entwicklung eines EUPolicy-Rahmens: Sowohl die integrierte Meerespolitik als auch die Raumfahrtpolitik sollen alle die jeweiligen Räume betreffenden Themenbereiche als „Dach“Policies bündeln. Diese Entwicklung hat in beiden Politikbereichen erst spät eingesetzt und ist darüber hinaus noch nicht abgeschlossen. Der Unterschied liegt darin, dass am Beispiel des Weltraums die Union als junger und aufstrebender Regimeakteur beschrieben wurde; in das Regime zum Umweltschutz der Hohen See wiederum war die Union von Beginn an eingebunden: Dreh- und Angelpunkt dieser Einbindung ist die unionale Vertragspartnerschaft zum SRÜ. Die damalige Gemeinschaft war an den Verhandlungen zum SRÜ beteiligt und von Beginn an

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Vertragspartner – ein Grad der Bindung, der am Beispiel des WRV undenkbar war und ist. Aufgrund der immensen Bedeutung des SRÜ für den Umweltschutz der Hohen See wertet dieser Verknüpfungsgrad den Regimeakteur EU nicht nur symbolisch, sondern auch faktisch auf. Diese gute Ausgangslage darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Union nicht vollständig in alle Regimestrukturelemente938 integriert ist: Hierzu fehlen feste Bindungen an IMO-Instrumente oder die dumping-Übereinkommen. (b) Die Union strebt weiterhin nach mehr Einfluss in den Regimeforen, insb. die Kommission: Das Regime beschäftigt eine niedrigere Zahl globaler Foren als das Weltraumumweltschutzregime. Der Grad der Einbindung der Union in diese Foren ist bis dato nicht zufriedenstellend – erst recht nicht vor dem Hintergrund der SRÜ-Vertragspartnerschaft: Als internationale Organisation ist der von der Union als Beobachter ausgeübte Einfluss in der IMO sowie in der UN-Generalversammlung beschränkt. Im UNEP und in der ISA – in der die Union Mitglied ist – konnte ein höherer Status nachgewiesen werden, der jedoch noch nicht ausgereizt wird. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass im Zuge der Analyse des Policy-Rahmens immer wieder der Wunsch der Kommission nach vollwertiger Einbindung in die einschlägigen Organisationen und nach besserer Koordinierung der unionalen Positionen geäußert wurde. Dies könnte an den auf Nationalstaaten ausgerichteten Statuten der jeweiligen Foren liegen – oder aber an den im Rat versammelten EU-Mitgliedstaaten, die derartige unionale Vorstöße nicht goutieren. Der Befund, dass vor allem die Kommission nach Ausbau der unionalen Rolle in globalen Foren strebt, eint die Regime zum Umweltschutz der Hohen See und des Weltraums. Hier besteht in beiden Regimen Handlungsbedarf, wenngleich dieser im Rahmen der integrierten Meerespolitik bereits deutlicher gespiegelt wird. (c) Die Union strebt nach rechtsverbindlicher Weiterentwicklung des Regimes im Sinne eines höheren Schutzniveaus für die Hohe See. Es wurde gezeigt, dass die Umweltdimension des Seerechts im Vergleich zu jener des Weltraumrechts wesentlich stärker ausgeprägt ist. Dennoch sind längst nicht alle Probleme behoben und alle Verschmutzungsquellen adressiert, so dass sich die Union für eine Weiterentwicklung des Regimes einsetzt. Wichtigste Initiative hierzu ist zurzeit der von der EU geförderte Vorschlag zu einem neuen SRÜ-Durchführungsübereinkommen, welches sich räumlich exklusiv auf staatsfreie Meeresgebiete beziehen und Biodiversität sowie Umweltschutz zum Inhalt haben soll. Diese räumliche und inhaltliche Ausrichtung zeigt, dass das Instrument im Falle einer erfolgreichen Verabschiedung das Regime deutlich weiterentwickeln würde. Wie beim EU-CoC im Beispiel des Weltraums tritt die Union mit dem SRÜ-Durchführungsübereinkommen auch im Beispiel der Hohen See auf globaler Ebene als innovativer Akteur und progressive Kraft für mehr Umweltschutz der staatsfreien Räume auf. Während sie im Beispiel des Weltraums erkannt hat, dass Fortschritt 938

Vgl. für die Strukturelemente im Allgemeinen insb. Krasner (1982), S. 186.

II. Hohe See

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nunmehr nur in Form von soft law erreicht werden kann, wählt sie beim flexibleren Regime zum Umweltschutz der Hohen See den Weg des hard law. Abb. 7 fasst die wesentlichen Ergebnisse dieses Kapitels noch einmal zusammen und rückt sie in den Kontext der Gesamtanalyse. Akteur: EU

Internationalen Regimen können neben Staaten noch weitere Akteursgruppen angehören. Ein Beispiel hierfür sind internationale Organisationen. Im Fokus dieser Untersuchung steht die Einbindung der EU in die jeweiligen Regime. EU als problembewusster und innovativer Akteur, der nach politischem Einfluss strebt und in operativ-technischen Foren auf die Zusammenarbeit mit der ESA angewiesen ist.

„Verfahren“

Das Strukturelement „Verfahren“ umfasst alle dem Regime zur Verfügung stehenden Mechanismen in den Bereichen Institutionen und Beschlussfassung, TCBM und Monitoring, Konfliktbeilegung sowie Weiterentwicklung des Regimes. Die Weiterentwicklung des Weltraumrechts in UN-Foren ist unwahrscheinlich. Soft law aus operativ-technischen Foren scheint dynamischer und zielführender zu sein.

„Regeln“

Abstrakte Normen (z. B. allgemeines Gebot der Vorsorge oder Verbot des dumpings) sind im SRÜ verbindlich. Soft law ergänzt diese und stimuliert deren Weiterentwicklung.

Das Strukturelement „Prinzipien“ umfasst Aussagen über die übergreifenden Zusammenhänge einer issue area. Prinzipien stellen den Ist- und Soll-Zustand gegenüber und bilden den „gemeinsamen Nenner“ – das „Warum?“ eines Regimes. Das Regimeprinzip besteht im Schutz der Weltraumumwelt zugunsten der nachhaltigen Sicherstellung der diskriminierungsfreien Weltraumnutzung der Raumfahrtakteure.

Problemfeld

Im verbindlichen SRÜ existieren keine konkreten Regeln, stattdessen in MARPOL und den dumping-Übereinkommen. Soft law konkretisiert/erweitert diese Regeln unverbindlich.

Das Strukturelement „Normen“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind allgemein, generell und abstrakt; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden. Verbindliche Normen umfassen das no harmful contaminationGebot sowie ein begrenztes Militarisierungsverbot. Hinzu kommen unverbindliche Normen (UN, IADC, EU, …).

„Prinzipien“

Die Weiterentwicklung des Regimes ist sowohl im hard als auch im soft law denkbar. Ein neues Durchführungsübereinkommen zum SRÜ könnte einen Meilenstein darstellen.

Das Strukturelement „Regeln“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind speziell, überprüfbar und konkret; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden. Im verbindlichen Völkerrecht existieren keine konkreten Regeln. Unverbindliche Regeln finden sich jedoch in den IADCguidelines, der ITU-Empfehlung, dem ISO-Standard usw.

„Normen“

EU als seit der Regimebildung eingebundener (SRÜ) und problembewusster Akteur, der nach mehr Einfluss in einschlägigen Foren strebt und sich für die Weiterentwicklung einsetzt.

Das Regimeprinzip besteht im Schutz der Umwelt der Hohen See zugunsten der nachhaltigen Sicherstellung ihrer Nutzung sowie der Bewahrung der Umwelt als solcher.

Als Regimemerkmal wurde der Bezug auf ein international vernetztes Problemfeld – die sog. issue area – identifiziert. Das Problemfeld „Umweltverschmutzung“ ist für alle drei staatsfreien Räume jeweils separat herzuleiten. Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Belastung durch space debris in Folge regulärer Raumfahrt sowie mutwilliger Tests und Einsätzen von ASATs.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die kommerzielle Schifffahrt und die steigende Menge an eingespültem oder verbrachtem Müll.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die professionelle Antarktisforschung und den florierenden Antarktistourismus.

Weltraum

Hohe See

Antarktis

Abb. 7: Einordnung der Zwischenergebnisse zum Umweltschutz der Hohen See (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982])

228

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

III. Antarktis „Mit der Umweltschutzkomponente haben die Protokollstaaten der Antarktis einen besonderen Widmungszweck zuerkannt, der über die im Antarktis-Vertrag genannten Widmungszwecke (friedliche Nutzung, Forschungsfreiheit, Nichtmilitarisierung) hinausgeht, weil er nach der Erkenntnis der Parteien bereits in der natürlichen Eigenart der Region angelegt ist: Das Schutzbedürfnis ist der Antarktis immanent.“ 939

Die o. s. Abb. 7 zeigt, dass zwischen den bisher untersuchten Regimen trotz der nachgewiesenen „Verwandtschaft“ in der jeweiligen Staatsfreiheit und in den drei Problemfeldern erhebliche Unterschiede in puncto Entwicklungsdynamik, Verbindlichkeit, Institutionalisierungstendenzen und bezüglich des Umfangs der unionalen Einbindung bestehen. Die zitierte Passage deutet darauf hin, dass das Regime zum Umweltschutz der Antarktis diesem Zwischenbefund weitere Facetten hinzufügen wird: Kämmerer weist auf den immensen Stellenwert des Antarktisumweltschutzes hin – durch die Existenz eines exklusiv dem Umweltschutz gewidmeten Vertrags und durch die Erhebung zu einem „besonderen Widmungszweck“ 940. Dieser Abschnitt vervollständigt die Gegenüberstellung der Umweltschutzregime der staatsfreien Räume, indem analog zu den Umweltschutzregimen für den Weltraum und für die Hohe See das Regime zum Umweltschutz der Antarktis schrittweise analysiert wird. Um die Gemeinsamkeiten und Unterschiede bezüglich der Regime selbst und der unionalen Einbindung in dergleichen möglichst vollständig aufzuzeigen, nutzt auch dieser Abschnitt das der Regimeforschung entnommene Analyseschema: Das internationale Antarktisumweltschutzregime wird auf seine „Prinzipien“, „Normen“, „Regeln“ und „Verfahren“ 941 hin untersucht, bevor die unionale Einbindung in diese Elemente herausgearbeitet wird. Dass die Anwendung der Regimeanalyse auf den staatsfreien Raum Antarktis ertragreich ist, zeigte insb. Joyner.942 Während Joyner die Regimeanalyse auf Antarktis-governance im Allgemeinen anwendete, fokussiert diese Untersuchung die issue area943 der Umweltverschmutzung. 1. Prinzipien Regimestrukturelle „Prinzipien“ 944 wurden als „grundlegende Aussagen über die Wirklichkeit im Arbeitsfeld eines Regimes, über Ursachen und Auswirkun939

Kämmerer (1991), S. 636. Kämmerer (1991), S. 636. 941 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 942 Vgl. Joyner (1998), S. 83 ff. 943 Siehe zum Problemfeld im Detail Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 944 Siehe für Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 940

III. Antarktis

229

gen der zu bearbeitenden Probleme“ 945 definiert. Die die Problemfeldwirklichkeit umreißende issue area946 besteht in schlichtweg jeder Form menschlicher Einflussnahme, wenngleich die aufgezeigte Nutzungsverdichtung durch wissenschaftliche und touristische Antarktisaufenthalte das Problem der Umweltverschmutzung skaliert. Zu befürchten ist, dass von der zunehmenden Antarktisverschmutzung negative Folgen für das ökologische Gleichgewicht der Erde ausgehen. Es stellt sich die Frage, ob die Regimeakteure ein gemeinsames Problembewusstsein aufweisen. Beim Regime zum Umweltschutz des Weltraums wurde das Regimeprinzip im Umweltschutz zugunsten einer störungsfreien Nutzung identifiziert; das Regime zum Umweltschutz der Hohen See teilt dieses Prinzip, ergänzt es jedoch um den Wunsch der Bewahrung der Meeresumwelt als solcher. Welches Prinzip leitet das Regime zum Antarktisumweltschutz? Ähnlich wie beim Beispiel des Weltraums besteht das auf die Antarktis bezogene Vertragssystem aus einer Reihe aufeinanderfolgender und sich ergänzender völkerrechtlicher Verträge:947 An deren Anfang steht (1) der Antarktisvertrag von 1959948 (AV; 53 Vertragspartner949), gefolgt vom hier nur am Rande betrachteten (2) „Übereinkommen zur Erhaltung der antarktischen Robben“ 950 von 1972 (CCAS; 16 Vertragspartner951), (3) dem „Übereinkommen zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ 952 von 1980 (CCAMLR; 36 Vertragspartner953) und (4) dem Umweltschutzprotokoll zum Antarktisvertrag von 1991954 (USP; 37 Vertragspartner955). Diese vier Verträge werden in der Folge auf Hinweise auf das Prinzip des Antarktisumweltschutzregimes hin untersucht: Welchem übergeordneten Zweck dient der Umweltschutz dieses staatsfreien Raums? Geht es im Regime um die Sicherstellung menschlicher Interessen oder um den Schutz der Umwelt als Allgemeingut? (1) Der Antarktisvertrag wurde bereits 1959 unterzeichnet; er ist damit deutlich älter als der Weltraumvertrag und das Seerechtsübereinkommen. Was den Vertragsansatz angeht, ähnelt dieser dem des Weltraumvertrags: Mit seinen 14 Artikeln ist er knapp im Umfang und regelt lediglich wesentliche Grundzüge des 945

Wesel (2012), S. 70. Siehe zum Problemfeld im Detail Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 947 Vgl. für die Nennung der einschlägigen Verträge u. a. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 485; Güssow (2012), S. 149; Lorenz (2014), S. 42 f.; Wolfrum (1997), S. 337. 948 BGBl. II 1978, S. 1518 ff. 949 Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). 950 BGBl. II 1987, S. 92 ff. 951 Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). 952 BGBl. II 1982, S. 421 ff. 953 Vgl. Department of Foreign Affairs and Trade Australia (2013). 954 BGBl. II 1994, S. 2478 ff. 955 Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). 946

230

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

Antarktisrechts – ganz anders als das nahezu alle Sachbereiche umfassende Seerechtsübereinkommen. Nach Delbrück und Wolfrum strebt der Antarktisvertrag die Regelung von vier Bereichen an: Einfrieren der antarktischen Gebietsansprüche, friedliche Nutzung, Forschungsfreiheit sowie Umweltschutz des staatsfreien Raums.956 Letzterer wird jedoch in lediglich einer relevanten Passage957 und überdies nur zaghaft in Art. IX Abs. 1 lit. f AV angeschnitten, der Maßnahmen zur „Erhaltung und zum Schutz der lebenden Schätze“ 958 dieses staatsfreien Raums einfordert. Auch die Präambel verweist zwar auf die Bedeutung der friedlichen Zweckbestimmung und der wissenschaftlichen Forschung in der Antarktis – nicht jedoch auf Erfordernisse des Umweltschutzes.959 Wolfrum bezeichnet Umweltschutz vor diesem Hintergrund auch als eine „übergreifende Zielsetzung des Antarktisvertrages insgesamt“ 960, die in den übrigen Bestimmungen (nur) implizit mitschwingt. Der Antarktisvertrag steht deshalb zwar im Zentrum des untersuchten Regimes; direkte Hinweise auf das ihm zugrundeliegende Umweltschutzprinzip beherbergt er jedoch noch nicht: „This lack of consideration was inevitable as the negotiators had their focus firmly on the difficult political issues of the time“ 961. Es sind mehrere Gründe für diesen enttäuschenden Befund aufzuführen: Erstens hatten zum Zeitpunkt der Aushandlung des Antarktisvertrags bereits sieben Staaten ihre claims962 formuliert,963 so dass bezüglich dieser Frage im Vergleich zum Umweltschutz übergeordneter Handlungsbedarf bestand. Gleiches galt zweitens für die vorrangige Stellung, die die Erforschung der Antarktis damals einnahm: Der Antarktisvertrag wurde im Kontext des „Geophysikalischen Jahres“ 1957/1958 fertiggestellt und die beteiligten Nationen unterhielten selbst antarktische Forschungsmissionen.964 Es verwundert daher nicht, dass die Forschung zu den frühzeitig abgesicherten Nutzungskomplexen gehörte und andere Sachbereiche hintangestellt wurden. Drittens prägte – wie schon am Beispiel des Weltraumvertrags – der Kalte Krieg mit seiner drohenden Militarisierung des staatsfreien Raums die Vertragsverhandlungen,965 die deshalb prioritär

956

Vgl. m.w. N. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 487. Vgl. zur herausgehobenen Stellung u. a. Kämmerer (1994), S. 78; Koivurova (2010), S. 34; Krüger (2000), S. 12; Orheim/Press/Gilbert (2011), S. 209; Wolfrum (1997), S. 337; Wolfrum (1984), S. 68; Triggs (2011), S. 44. 958 Art. IX Abs. 1 lit. f AV. 959 Vgl. u. a. Wolfrum (1984), S. 68. 960 Wolfrum (1984), S. 69. 961 Orheim/Press/Gilbert (2011), S. 209. 962 Siehe zu den verschiedenen Ansprüchen Abschnitt B.III.3.a) dieser Arbeit. 963 Vgl. Koivurova (2010), S. 32. 964 Vgl. Koivurova (2010), S. 32; Sollie (1984), S. 18; für Hintergründe Wolfrum (1984), S. 54 f. 965 Vgl. für den Bezug zum Kalten Krieg u. a. Brady (2013), S. 1; Elzinga (2011), S. 61; Koivurova (2010), S. 32 f.; Lorenz (2014), S. 40; Scott (2003), S. 474; Vidas (1996), S. 49. 957

III. Antarktis

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der friedlichen Nutzung verschrieben waren. Viertens steckte die sich später verdichtende Nutzung der Antarktis damals noch in den Kinderschuhen und Umweltbewusstsein entwickelte sich erst sukzessive in den Folgejahren:966 Dass Umweltverschmutzung die Antarktis in den folgenden Jahrzehnten derart belasten könnte, konnte Mitte der 1950er Jahre kaum vermutet werden. Fünftens schließlich lebte in der Antarktis – anders als in der Arktis – nie eine einheimische Bevölkerung,967 die vor drohender Umweltverschmutzung geschützt werden musste, was zusätzlichen Handlungsdruck bedeutet hätte. Diese Faktoren sorgen dafür, dass ein eindeutiges Regimeprinzip des Antarktisumweltschutzes im Antarktisvertrag von 1959 wider Erwarten nicht nachgewiesen werden kann. (2) Das 1972 folgende CCAS-Robbenabkommen widmete sich erstmals Umweltschutzaspekten im weiteren Sinne. Bei der Sammlung der wichtigsten antarktischen Nutzungsformen968 zeigte sich, dass die Pelzrobbenjagd lange eine Rolle spielte. Das Übereinkommen ist für das hier abgesteckte Regime aus zwei Gründen trotzdem nur bedingt relevant: Diese Arbeit behandelt Umweltverschmutzungsphänomene im engeren Sinne. Mit diesen kann spezifischer Artenschutz in Verbindung stehen – muss jedoch nicht, etwa wenn es ausschließlich um Jagdbestimmungen, Fangquoten usw. geht.969 Auch hat das Übereinkommen inzwischen kaum noch praktische Relevanz, weil das USP seinen Inhalt ergänzt und bedingt.970 Dennoch zeigt die Existenz des Vertrages innerhalb des Antarktischen Vertragssystems, dass Umweltaspekte nacheilend in das Bewusstsein der Regimeakteure rückten: „Rechtssystematisch ist dieses Abkommen jedoch insofern interessant, als es die Position der zwölf ursprünglichen Signatarstaaten des Antarktisvertrages als selbstbestellte Sachwalter des antarktischen Umweltschutzes zumindest in diesem Teilbereich festigt.“ 971 Das bedeutet nicht, dass das Abkommen nur im Interesse des Schutzes der antarktischen Umwelt verabschiedet wurde. Dieser Eindruck wird auch durch die Lektüre der Präambel gestärkt, die Auskunft über die Zielstellung des Übereinkommens gibt und somit Hinweise auf das Regimeprinzip zulässt: Demnach haben die Vertragspartner den „Wunsch, die Ziele betreffend den Schutz, die wissenschaftliche Untersuchung und die rationelle Nutzung der antarktischen Robben zu fördern und zu erreichen und ein zufriedenstellendes Gleichgewicht innerhalb des ökologischen Systems zu erhalten“ 972. Es zeigt sich, dass es zum einen um den Schutz der Umwelt selbst geht 966 Vgl. dafür, dass Umwelt anfangs keine Rolle spielte, etwa Kriwoken/Maggs (2011), S. 320. 967 Vgl. u. a. Koivurova (2010), S. 35. 968 Siehe zur Nutzung Abschnitt B.III.3.b) dieser Arbeit. 969 Vgl. für den Gedanken, dass das CCAS nur einen Teilaspekt abdeckt, Wolfrum (1984), S. 79. 970 Vgl. Lorenz (2014), S. 42. 971 Wolfrum (1984), S. 79 f. 972 Abs. 7 CCAS-Präambel; Hervorhebung hinzugefügt.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

(„Schutz“, „Gleichgewicht“); zum anderen jedoch geht es um die Sicherstellung der menschlichen Nutzung der Antarktisumwelt (insb. „rationelle Nutzung“, auch „wissenschaftliche Untersuchung“). Kämmerer stellt dennoch die Umweltschutzkomponente des Übereinkommens heraus: Das CCAS sei sogar dem „präventiven Umweltschutz“ 973 zuzuordnen. Und trotzdem wird – wie schon in den Beispielen des Weltraums und der Hohen See – deutlich, dass das Regimeprinzip – die Frage nach dem „Warum?“ des Regimes – mindestens zwei Facetten aufweist. (3) Während sich das CCAS nur dieser einen Tierart widmet, fokussiert das CCAMLR von 1980 grundsätzlich alle in den Antarktisgewässern anzutreffenden und lebenden Arten.974 Auch dieses Übereinkommen zeigt sowohl auf den Umweltschutz als solchen als auch auf die Antarktisnutzung bezogene Elemente des Regimeprinzips: Die Präambel weist zwar auf die „Bedeutung des Umweltschutzes und der Unversehrtheit des Ökosystems“ 975 hin, schon im nächsten Absatz jedoch wird auf das wachsende Interesse an der Nutzung der antarktischen Meeresschätze „als einer Proteinquelle“ 976 für den Menschen abgestellt. Proteinquelle ist zum einen Fisch, zum anderen jedoch auch Krill, der in der Antarktisnutzung besonders wichtig ist.977 Es zeigt sich schon hier, dass es den Vertragspartnern zwar vordergründig um Umweltschutz, sodann aber auch um die Sicherstellung der Ausbeutung von Meeresressourcen geht. Diese zwei Zweckbestimmungen spiegelt auch Art. II CCAMLR wider, der in Abs. 1 „die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ 978 als „Ziel dieses Übereinkommens“ 979 formuliert, in Abs. 2 jedoch klarstellt, dass „der Begriff ,Erhaltung‘ die rationelle Nutzung“ 980 umfasst. Das Regimeprinzip zeichnet sich auch hier durch die Verknüpfung von Umweltschutz- und Nutzungsinteressen aus: „The tension between these two components indicates the competing priorities of those who negotiated the regime.“ 981 Auf die in dieser Lage entwickelten Bestimmungen wird noch eingegangen. An dieser Stelle genügt der Befund, dass das CCAMLR dem Antarktisumweltschutz „einen neuen Stellenwert“ 982 verschafft hat und sich die Regimeakteure erstmals selbst pauschal die „Hauptverantwortung [. . .] für den Schutz und die Erhaltung der antarktischen Umwelt“ 983 zugewiesen haben. 973

Kämmerer (1994), S. 194; vgl. zum präventiven Ansatz auch Wolf (1991), S. 248,

257. 974 975 976 977 978 979 980 981 982 983

Vgl. Art. I Abs. 2 CCAMLR. Abs. 1 CCAMLR-Präambel. Abs. 2 CCAMLR-Präambel. Siehe zur Nutzung Abschnitt B.III.3.b) dieser Arbeit. Art. II Abs. 1 CCAMLR. Art. II Abs. 1 CCAMLR. Art. II Abs. 2 CCAMLR. Stokke (1996), S. 122. Kämmerer (1994), S. 196. Art. 6 CCAMLR-Präambel.

III. Antarktis

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(4) Der – auch im Vergleich zu den anderen hier untersuchten Umweltschutzregimen – wesentliche „Durchbruch“ gelang mit der Unterzeichnung des USP im Jahre 1991: Während der Antarktisvertrag Umweltschutz noch weitestgehend ignorierte, widmete sich nunmehr ein thematisch eigenes Protokoll der Problematik. Was den Rang des Protokolls angeht, so handelt es sich um einen AV-Zusatz, was sich aus Art. 4 USP ergibt: Das Protokoll ergänzt die Bestimmungen des Antarktisvertrags, ersetzt oder verändert diese jedoch nicht.984 Das USP fügt den Widmungszwecken der Antarktis insofern einen weiteren hinzu: Umweltschutz.985 Der materielle Gehalt des Protokolls erstreckt sich über inzwischen sechs Anlagen, auf die noch einzugehen ist. Für die Identifikation des Regimeprinzips lohnt zunächst ein Blick auf die Präambel: Demnach sind die Vertragsparteien „überzeugt, daß die Entwicklung einer umfassenden Ordnung für den Schutz der antarktischen Umwelt sowie der abhängigen und verbundenen Ökosysteme im Interesse der ganzen Menschheit liegt“ 986. Hinweise darauf, worin dieses Interesse der Menschheit liegen könnte, finden sich in Art. 3 USP: Im Fokus steht nämlich – im Unterschied zu den anderen untersuchten Regimen – ausdrücklich die „Erhaltung der Eigenart der Antarktis einschließlich ihrer Ursprünglichkeit und ästhetischen Werte“ 987. Nachgestellt werden anthropozentrische Interessen bezüglich „ihres Wertes als Gebiet für die Durchführung wissenschaftlicher Forschung, insbesondere solcher, die für das Verständnis der globalen Umwelt wesentlich ist“ 988, nicht jedoch bezüglich der Ausbeutung ihrer Ressourcen. Dieser Eindruck wird dadurch gestärkt, dass die erfolgreiche Ausarbeitung des Protokolls in eine Zeit fiel, in der der Antarktisbergbau – schließlich ablehnend – sehr rege diskutiert wurde;989 Antarktisumweltschutz hingegen setzte sich gegenüber der Ressourcenausbeutung durch. Anders als die anderen Regime ordnet das Antarktisumweltschutzregime durch dieses Protokoll umweltschädliche Nutzungsformen den Erfordernissen des Umweltschutzes unter, indem es die Antarktis als „ein dem Frieden und der Wissenschaft gewidmetes Naturreservat“ 990 und „Besondere[. . .]s Erhaltungsgebiet [. . .]“ 991 bezeichnet. Das dem Umweltschutz gewidmete Protokoll rückt den Schutz ins Zentrum und wertschätzt im zweiten Schritt die positiven Begleiteffekte. Erstmals geht es in diesem Regime um die Beschränkung der menschlichen Aktivität zugunsten des Umwelt-

984 Vgl. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 500; Kämmerer (1991), S. 635; Sands/Peel (2012), S. 587. 985 Vgl. Kämmerer (1991), S. 636, 639. 986 Abs. 8 USP-Präambel. 987 Art. 3 Abs. 1 USP. 988 Art. 3 Abs. 1 USP. 989 Vgl. zur Entwicklung statt vieler Kämmerer (1994), S. 50 ff.; zum Zeitpunkt auch Rothwell (2000a), S. 592. 990 Art. 2 USP. 991 Art. 5 USP-Präambel.

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schutzes und nicht um Umweltschutz zugunsten der Förderung menschlicher Aktivität. Es zeigt sich im Überblick, dass es zwischen dem Prinzip des Antarktisumweltschutzregimes und den anderen untersuchten Regimeprinzipien einen erheblichen Unterschied gibt: Mehr als bei den Beispielen des Weltraums und der Hohen See dient das Regime dem Umweltschutz als solchem und weniger der Sicherstellung der Nutzung und Ausbeutung des staatsfreien Raums. Dies bedeutet nicht, dass die Nutzung per se untersagt ist. Die sich auf Grundlage dieses Regimeprinzips entwickelnden Normen, Regeln und Verfahren992 sind allerdings beispielhaft; Dreh- und Angelpunkt des Regimes ist das USP. Das Protokoll „comprise[s] the most comprehensive and stringent regime of environmental protection rules ever established under the rules of public international law anywhere in the world“.993 2. Normen Der Umsetzung des Regimeprinzips dienlich ist die Verankerung von „Regimenormen“ 994, die den Akteuren grob den richtigen Weg zum Ziel aufzeigen. Analog zur Analyse der Umweltschutzregime zum Weltraum und zur Hohen See wird auch bei der Analyse der Normen dieses Regimes zwischen verbindlichen995 und (noch) unverbindlichen Normen996 unterschieden, weil beiden Kategorien allgemeine Bestimmungen entnommen werden können. a) Verbindlich Im Bereich des geltenden Völkerrechts bildet weiterhin das Antarktische Vertragssystem das Untersuchungsraster. Es enthält (1) den Antarktisvertrag, (2) das CCAS, (3) das CCAMLR und (4) das USP zum Antarktisvertrag. Ferner gibt es für die Vertragspartner im Rahmen des Antarktischen Vertragssystems die Möglichkeit, (5) verbindliche Sekundärrechtsakte auf Grundlage des Antarktisvertrags zu erlassen. Welche Regimenormen enthalten diese verbindlichen Dokumente? Es ist anzumerken, dass hier nur konkret auf den staatsfreien Raum bezogene Dokumente analysiert werden. In einer breiter angelegten Untersuchung wären zusätzlich nicht exklusiv auf die Antarktis bezogene „Umweltverträge mit Antarktisberührung“ 997 und insb. auf die Antarktis anwendbare Bestimmungen 992

Vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. Sands/Peel (2012), S. 586; Hervorhebung hinzugefügt. 994 Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 995 Siehe dazu Abschnitt C.III.2.a) dieser Arbeit. 996 Siehe dazu Abschnitt C.III.2.b) dieser Arbeit. 997 Krüger (2000), S. 63 und umfassend zum Thema ab S. 63 ff. 993

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des Seerechts einzubeziehen,998 die ebenfalls Regimenormen enthalten könnten. Sie werden hier ausgeklammert. (1) Im Zuge der Analyse des Regimeprinzips wurde festgestellt, dass der im Zentrum des Regimes stehende Antarktisvertrag von 1959 „Umweltschutzgedanken nur am Rande erwähnt“ 999. Die einzige Bestimmung,1000 die mittelbar auf Umweltschutz hindeutet, findet sich in Art. IX Abs. 1 lit. f AV, nach dem die Vertragspartner aufgefordert werden, Maßnahmen zur „Erhaltung und zum Schutz der lebenden Schätze“ 1001 zu erörtern und sie ihren Regierungen zu „empfehlen“ 1002. Relevant ist allenfalls noch Art. V AV, der es pauschal untersagt, radioaktive Abfälle in der Antarktis zu beseitigen, was umweltschützend wirkt, auch wenn es zunächst eher um militärische Entnuklearisierung ging. Es handelt sich hierbei um Regimenormen im Sinne des Umweltschutzregimes, weil die Bestimmungen zumindest die Stoßrichtung auf dem Weg zum wünschenswerten Zustand vorgeben. Auch wenn der Antarktisvertrag aus oben genannten Gründen nicht selbst Normen beisteuert, so hat er mit der zitierten Passage doch dem Erlass verbindlichen Sekundärrechts (5) eine Grundlage gegeben. Wie sich zeigen wird, wurde diese Grundlage von den Vertragspartnern auch rege genutzt. (2) Das 1972 unterzeichnete CCAS ist im weiteren Sinne auf die antarktische Umwelt bezogen und enthält eine generelle Regimenorm, die die Regimeakteure ganz allgemein auf angemessenes Verhalten verpflichtet: Art. 2 Abs. 1 CCAS stellt die Tötung von antarktischen Robben vollständig unter die im Übereinkommen erläuterten Bedingungen; sie dürfen „nur nach Maßgabe dieses Übereinkommens getötet oder gefangen werden“.1003 Das bedeutet, dass jede nicht durch das Übereinkommen gestattete Tötung antarktischer Robben verboten ist – eine zunächst allgemeine Handlungsanweisung im Sinne des Umweltschutzes. Diese Regimenorm bedarf jedoch der Ausgestaltung durch konkreter gefasste Bestimmungen, worauf noch eingegangen wird. Es ist darauf hinzuweisen, dass diese Regimenorm das hier untersuchte Regime nur am Rande tangiert, weil es primär um Artenschutz – die Vermeidung unverantwortlicher Bejagung im Stile eines Fischereiabkommens1004 – und nicht um die Unterbindung der Umweltverschmutzung geht. Zudem hat das Übereinkommen heute „nur noch eine sehr eingeschränkte praktische Bedeutung“.1005 998

Vgl. jüngst Scott/Vanderzwaag (2015), S. 738 ff. Krüger (2000), S. 12. 1000 Vgl. zur Bedeutung erneut u. a. Kämmerer (1994), S. 78; Koivurova (2010), S. 34; Krüger (2000), S. 12; Orheim/Press/Gilbert (2011), S. 209; Wolfrum (1997), S. 337; Wolfrum (1984), S. 68; Triggs (2011), S. 44. 1001 Art. IX Abs. 1 lit. f AV. 1002 Art. IX Abs. 1 AV. 1003 Art. 2 Abs. 1 CCAS. 1004 Vgl. für den Charakter eines Fischereiabkommens Kämmerer (1994), S. 193. 1005 Lorenz (2014), S. 42; vgl. kritisch schon damals Wolfrum (1984), S. 79. 999

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(3) 1980 folgte das CCAMLR-Übereinkommen; es erweiterte Artenschutz von Robben auf weitere antarktische Lebewesen. Die Innovation des CCAMLR lag darin, dass fortan ein ganzes „Ökosystem“ statt einer spezifischen „Art“ im Fokus stand.1006 Die zentralen Regimenormen des Übereinkommens finden sich in Art. II Abs. 3 CCAMLR,1007 der die Nutzung der antarktischen Meereslebewesen unter den Vorbehalt einer Reihe pauschaler „Erhaltungsgrundsätze“ 1008 stellt: Nach lit. a ist es „zu verhindern, daß der Bestand genutzter Populationen bis auf eine Menge verringert wird, die eine ausreichende Sicherung des Nachwuchses nicht mehr gewährleistet“ 1009; lit. b enthält das Gebot, „die ökologischen Wechselbeziehungen zwischen den genutzten, abhängigen und verwandten Populationen [. . .] aufrechtzuerhalten“ 1010. Während diese beiden Zitate allgemeine Artenschutzge- und -verbote enthalten, bezieht lit. c bei der Forderung der „dauerhafte[n] Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ 1011 auch „Umweltveränderungen“ 1012 – wie Umweltverschmutzung – und die „Einführung fremder Arten“ 1013 mit ein. Diese Bestimmungen stellen allgemein formulierte, pauschale Regimenormen dar, deren Befolgung sich günstig auf die antarktische Umwelt auswirken kann. Art. II Abs. 3 CCAMLR wird in der Literatur auch als „Gebot der nachhaltigen Nutzung der lebenden Meeresschätze“ 1014 beschrieben. Ob CCAMLR den abstrakten Normen auch konkrete Regeln zur Seite stellt, ist noch zu untersuchen. (4) Das sich exklusiv dem antarktischen Umweltschutz widmende USP von 1991 formuliert in Art. 3 USP eine Reihe von Umweltschutzgrundsätzen.1015 Abs. 1 schreibt zunächst allgemein den Einbezug von Umweltschutzüberlegungen „für die Planung und Durchführung aller Tätigkeiten im Gebiet des Antarktis-Vertrags“ 1016 vor. Abs. 2 lit. a konkretisiert diese Regimenorm, indem er das „generelle Gebot“ 1017 enthält, dass „Tätigkeiten im Gebiet des Antarktis-Vertrags so geplant und durchgeführt [werden], daß nachteilige Auswirkungen auf die ant1006 Vgl. zum Innovationsgehalt Kämmerer (1994), S. 113, 196 f.; Krüger (2000), S. 18; Sands/Peel (2012), S. 581. 1007 Vgl. zum Absatz auch Kämmerer (1994), S. 196 f.; Krüger (2000), S. 18 f.; Sands/Peel (2012), S. 580. 1008 Art. II Abs. 3 CCAMLR. 1009 Art. II Abs. 3 lit. a CCAMLR; vgl. explizit als Regimenorm bezeichnet bei Wolf (1991), S. 257. 1010 Art. II Abs. 3 lit. b CCAMLR. 1011 Art. II Abs. 3 lit. c CCAMLR. 1012 Art. II Abs. 3 lit. c CCAMLR. 1013 Art. II Abs. 3 lit. c CCAMLR. 1014 Lorenz (2014), S. 42 f. 1015 Vgl. zur Analyse von Art. 3 USP auch Delbrück/Wolfrum (2002), S. 501; Güssow (2012), S. 150 f.; Krüger (2000), S. 20. 1016 Art. 3 Abs. 1 USP. 1017 Wolfrum (1997), S. 337.

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arktische Umwelt sowie die abhängigen und verbundenen Ökosysteme begrenzt werden“ 1018. Der folgende lit. b wiederum erläutert, welche Auswirkungen vermieden werden sollen, darunter „nachteilige Wirkungen auf Klima- oder Wetterverhältnisse“ 1019, „erhebliche nachteilige Wirkungen auf die Luft- oder Wasserqualität“ 1020 und gar „die Schädigung oder erhebliche Gefährdung der Gebiete von biologischer, wissenschaftlicher, historischer oder ästhetischer Bedeutung oder der Gebiete mit ursprünglichem Charakter“ 1021. Abs. 4 stellt noch einmal klar, dass Tätigkeiten in der Antarktis nur durchgeführt werden dürfen, wenn sie die oben aufgelisteten Anforderungen erfüllen. Eine pauschale und gleichsam umweltschützende Regimenorm enthält Art. 7 USP, der „Tätigkeiten im Zusammenhang mit mineralischen Ressourcen“ 1022 – ausgenommen wissenschaftlicher Forschung – verbietet. Der Überblick über diese Umweltschutzgrundsätze zeigt, dass Umweltschutz im USP höchste Bedeutung beigemessen wird. Die durch das USP eingeführte wesentliche Regimenorm, nämlich dass Tätigkeiten in diesem staatsfreien Raum nur dann zulässig sind, wenn sie den Erfordernissen des Umweltschutzes genügen, ist in dieser Pauschalität umfassender als jede andere in Bezug auf den Weltraum und die Hohe See nachgewiesene Regimenorm. „Damit ist das Vorsorgeprinzip Richtlinie des Umweltschutzes in der Antarktis, umgesetzt vor allem durch die Umweltverträglichkeitsprüfung für nahezu alle Aktivitäten in der Region.“ 1023 Konkret umzusetzende Regimeregeln des USP werden später behandelt. (5) Die vier bisher untersuchten Dokumente sind allesamt völkerrechtliche Verträge. Unterhalb dieser Ebene wurde zudem umweltschützendes Sekundärrecht erlassen. Es handelt sich um „Maßnahmen“ bzw. „Empfehlungen“, die vom „Antarctic Treaty Consultative Meeting“ (ATCM) erlassen wurden. Das ATCM ist die Zusammensetzung der „Konsultativparteien“, d. h. Vertragspartnern des Antarktisvertrags in einer herausgehobenen Stellung.1024 Die Terminologie ist verwirrend: Das ATCM hat bis 1995 sog. „Empfehlungen“ erlassen, die nach herrschender Meinung entgegen der Denomination auch rechtsverbindlich sein konnten – jedoch nicht mussten.1025 Seit 1995 wurden zur Klarstellung nur noch nach Ratifikation rechtsverbindliche „Maßnahmen“, binnenwirksame „Entschließungen“ und rechtsunverbindliche „Resolutionen“ erlassen; der verwirrende Terminus „Empfehlung“ wurde seither vermieden.1026 In diesem Abschnitt interes1018 1019 1020 1021 1022 1023 1024 1025 1026

Art. 3 Abs. 2 lit. a USP. Art. 3 Abs. 2 lit. b, i USP. Art. 3 Abs. 2 lit. b, ii USP. Art. 3 Abs. 2 lit. b, vi USP. Art. 7 USP. Krüger (2000), S. 22; Hervorhebung hinzugefügt. Vgl. ausführlich hierzu Krüger (2000), S. 13; auch Wolfrum (1984), S. 71 f. Vgl. hierzu statt vieler Joyner (2003); ausführlich auch Wolfrum (1984), S. 72 f. Vgl. zur Terminologie Krüger (2000), S. 14 f.; Lorenz (2014), S. 42.

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sieren zunächst die rechtsverbindlichen „Maßnahmen“ bzw. die ehemals zum Teil rechtsverbindlichen „Empfehlungen“. Auch wenn der Antarktisvertrag selbst Umweltschutzaspekte weitestgehend ausklammerte, so öffnete er den Vertragspartnern doch Tür und Tor zum Erlass einschlägiger Rechtsakte. Derartige Sekundärrechtsakte sollten gemäß Art. IX Abs. 1 lit. f AV von Beginn an auch dem antarktischen Umweltschutz dienen. Kämmerer stellt fest, dass bis zur Unterzeichnung des USP sogar mehr als die Hälfte der erlassenen Empfehlungen Umweltschutzaspekte behandelten.1027 Seit dem USP jedoch hat die Zahl der auf Umweltschutz abzielenden, verbindlichen ATCM-Maßnahmen sichtlich abgenommen. Die größte Rolle spielten sie deshalb in der frühen Phase des hier untersuchten Regimes: Die sich durch den Antarktisvertrag bietende Möglichkeit hat das ATCM schon sehr bald1028 und „in weitem Umfang genutzt“ 1029, so dass in der Datenbank des Sekretariats des Antarktisvertrags heute auf eine ganze Reihe umweltspezifischer Rechtsakte zurückgeblickt werden kann,1030 die wiederum zahlreiche abstrakte Regimenormen enthalten können. Aufgrund der für den Status quo geringen Bedeutung wird auf eine systematische Analyse verzichtet und nur auf ein Beispiel eingegangen: Das in der Literatur eindeutig am häufigsten genannte Beispiel1031 ist die von den Vertragspartnern ratifizierte und in Folge damals wohl verbindliche1032 „Empfehlung“ namens „Vereinbarte Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora“ von 19641033. Sie wurden schon im Rahmen des dritten ATCM verabschiedet1034 und wiesen – wie ein Blick in die Inhalte zeigt – den Weg zum später in Vertragsform verabschiedeten CCAMLR und dem USP. Schon wenige Jahre nach Unterzeichnung des Antarktisvertrags hatten die Regimeakteure in Form dieser Maßnahmen nacheilend Umweltschutznormen vereinbart, wenngleich sich diese weitestgehend auf Artenschutz bezogen: Art. VI forderte alle Vertragspartner auf, ihrerseits alle tierschädigenden Handlungen zu verbieten bzw. unter einen entsprechenden Erlaubnisvorbehalt zu stellen. Eine ähnlich abstrakte Regimenorm findet sich in Art. VII:1035 „Each Participating Government shall take appropriate measures to 1027

Vgl. m.w. N. Kämmerer (1994), S. 113. Vgl. Joyner (1998), S. 66. 1029 Krüger (2000), S. 15. 1030 Vgl. die Durchsicht der Datenbank Secretariat of the Antarctic Treaty (o. J.). 1031 Vgl. für die herausragende Bedeutung die Behandlung u. a. bei Butler (1998), S. 338 f.; Foreman (1992), S. 859 f.; Joyner (1992), S. 161 f.; Joyner (1998), S. 66 f.; Kämmerer (1994), S. 112 f., 213; Krüger (2000), S. 15 f.; Orheim/Press/Gilbert (2011), S. 210; Sands/Peel (2012), S. 580; Wolf (1991), S. 245 f.; Wolfrum (1997), S. 337. 1032 Vgl. zur Diskussion der Verbindlichkeit m.w. N. Kämmerer (1994), S. 213 f.; Wolfrum (1997), S. 337. 1033 ATCM (1964); im Original „Agreed Measures for the Conservation of Antarctic Fauna and Flora“. 1034 Vgl. Joyner (1998), S. 66. 1035 Vgl. zur Bestimmung Wolf (1991), S. 256. 1028

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minimize harmful interference within the Treaty Area with the normal living conditions of any native mammal or bird“ 1036. Die aus dem Weltraumrecht bekannte no bzw. limit harmful contamination- bzw. interference-Formel wurde hier zum Schutz der antarktischen Lebewesen verankert, was eine allgemeine Regimenorm darstellt. Die Erkenntnis, dass Artenschutz und die Bekämpfung von Umweltverschmutzung letztlich doch miteinander verknüpft sind, symbolisiert die Regimenorm in Art. VII Abs. 3, wonach die Verschmutzung von Gewässern in Land- oder Eisnähe ganz allgemein vermieden werden soll.1037 Neben weiteren Normen dieser Art finden sich in den Maßnahmen auch konkrete Bestimmungen zur Ausgestaltung; auf diese wird u. s. eingegangen. Für einen Überblick genügen zunächst die Befunde, dass sich die Regimeakteure (a) schon sehr frühzeitig und (b) verbindlich auf allgemeine Stoßrichtungen des Antarktisumweltschutzes geeinigt haben. Inzwischen jedoch hat (c) die Bedeutung der verbindlichen ATCM-Maßnahmen durch die umweltrechtliche Dominanz des USP abgenommen. Die Sammlung verbindlicher Normen des Antarktisumweltschutzregimes zeigt schon jetzt, dass der Umweltschutz im Bereich der Antarktis einen höheren Stellenwert einnimmt als im Bereich der Hohen See und des Weltraums. Spätestens seit der Unterzeichnung des USP von 1991 besteht kein Zweifel mehr daran, dass die Regimeakteure sich auf richtungsweisende „Spielregeln“ zum Zwecke des Schutzes der Antarktis geeinigt haben. Sämtliche Tätigkeiten in diesem staatsfreien Raum – so auch Tourismus oder Forschung – müssen demnach vor ihrer Durchführung mit Umweltschutzaspekten abgewogen werden. Während dies eine abstrakte und umfassende Norm darstellt, bleibt zunächst offen, wie genau diese Normen durchgesetzt werden. Der Klärung dient später Abschnitt C.III.3.a). b) Unverbindlich Der Vergleich der Umweltschutzregime des Weltraums und der Hohen See hat eine deutliche Verschiebung gezeigt: Während am Beispiel des Weltraums eine Entwicklung zu erkennen ist, in der soft law an die Stelle von hard law tritt, zeigte sich am Beispiel der Hohen See ein „robusteres“ Regime, in dem hard law dominiert und nur einzelne Verschmutzungsbereiche durch soft law reguliert werden. In der Antarktis scheint es eine noch stärkere Verschiebung in Richtung hard law zu geben, weil dieses bereits weitreichende Umweltschutznormen umfasst und insofern kaum anderweitiger Regelungsbedarf besteht. Dieser Eindruck wird auch von Koivurova gestärkt, der bei einem Vergleich der arktischen und der antarktischen Umweltschutzkonzepte feststellt:

1036 1037

Art. VII Agreed Measures. Vgl. für eine Bewertung u. a. Joyner (1992), S. 162.

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„In the Antarctic, the institutional structure and the regulations have been adopted in internationally binding forms – the so-called ,hard-law‘ approach. The Antarctic Treaty and its Protocol, as well as the associated agreements, have all been adopted using the conventional treaty format. Even the recommendations, which are easily associated with so-called ,soft law‘ already in effect, have had to be ratified by the ATCPs [Antarctic Treaty Consultative Parties] and were considered legally binding already at the start of the ATS [Antarctic Treaty System].“ 1038

Trotz der augenscheinlichen Dominanz rechtsverbindlicher Regimenormen sei hier der Vollständigkeit halber auf die wichtigsten den Antarktisumweltschutz betreffenden soft law-Instrumente eingegangen. Vermutet werden Anknüpfungspunkte in (1) den unverbindlichen Dokumenten des ATCM, (2) in UNEP-Dokumenten, (3) in Dokumenten des Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR) sowie (4) im IMO Polar Code. (1) Oben wurde bereits festgestellt, dass die Regimeakteure im Rahmen des ATCM nicht nur rechtsverbindliche, sondern auch unverbindliche Dokumente zum Zwecke des Antarktisumweltschutzes entwickelt und veröffentlicht haben. Hierzu können – vor 1995 – „Empfehlungen“ und – nach 1995 – vor allem „Resolutionen“ des ATCM gezählt werden. Resolutionen etwa haben appellativen Charakter; sie geben damit auch dem Interesse der Regimeakteure Ausdruck. Ein Beispiel hierfür ist die Resolution 1/2012 zum für diese Arbeit passenden Thema „Strengthening Support for the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty“ 1039, die sinngemäß die allgemeine Regimenorm enthält, dass möglichst viele Staaten dazu aufgerufen werden sollen, das USP zu unterzeichnen, um damit auf ein höheres Schutzniveau hinzuwirken. Ähnlich wirkt Resolution 6/19991040 auf das Regime ein, in der vor allem Nichtkonsultativstaaten mit touristischen Antarktisaktivitäten dazu bewegt werden sollen, das USP anzuwenden. Ein drittes Beispiel ist die Resolution 3/2007 zu „Long-Term Monitoring“ 1041, in der die Regimeakteure aufgerufen werden, sich im Bereich der langfristigen Umweltüberwachung zu engagieren, um somit aussagekräftige Angaben zum Grad der antarktischen Umweltveränderungen zu gewinnen. Es zeigt sich am Beispiel dieser und weiterer aktueller ATCM-Resolutionen, dass heute auch soft law mit allgemeinen Normen auf das Regime einwirkt, insb. durch das Propagieren der einschlägigen hard law-Instrumente. Ein frühes Beispiel für eine umweltbezogene „Empfehlung“ ist der „Code of Conduct for Antarctic Expeditions and Station Activities“ 1042 von 1975. Schon damals hatte das ATCM in Art. 4 des Dokuments Umweltverträglichkeitsüberlegungen für wichtige Antark-

1038 1039 1040 1041 1042

Koivurova (2005), S. 213; Anmerkung hinzugefügt. ATCM (2012a). ATCM (1999). ATCM (2007). ATCM (1975).

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tisprojekte eingefordert. Während die Umsetzung dieser allgemeinen Handlungsanweisung damals noch „eine freiwillige Angelegenheit“ 1043 zu sein schien, wurden einige Bestimmungen des Code of Conduct später durch das USP übernommen, wie sich noch zeigen wird. Soft law kommt in diesem Regime also schon seit langem eine „Vorreiterrolle“ zu. (2) Schon bei der Betrachtung der Prinzipien- und Normenstruktur des Regimes1044 wird ein wesentlicher Unterschied zu den Regimen zum Umweltschutz des Weltraums und der Hohen See ersichtlich: Während die Vereinten Nationen bei letztgenannten Regimen erheblich zur Ausprägung und Weiterentwicklung der Normen- und Regelstruktur beigetragen haben und noch immer beitragen, scheint diese internationale Organisation am Beispiel der Antarktis eine untergeordnete Rolle zu spielen. Dieser Befund ist in der Bilanz zutreffend: Zwar hatte die Generalversammlung die „Question of Antarctica“ 1045 seit Jahrzehnten regelmäßig auf der Tagesordnung, doch führte dies letztlich nicht zur wesentlichen Weiterentwicklung des Umweltschutzregimes. Einige Anknüpfungspunkte finden sich dennoch in Dokumenten, mit denen sich das UNEP seit den 1990er Jahren in das Regime einbringt.1046 Dabei ist es nicht der Fall, dass sich UNEP-Dokumente exklusiv der Antarktis widmen; vielmehr haben die UNEP-Dokumente häufig globalen Geltungsanspruch, was sodann auch die Antarktis tangiert1047 oder es findet sich die UNEP-„Handschrift“ gar im USP wieder.1048 Allerdings gibt es Ausnahmen, in denen sich das UNEP in der Vergangenheit exklusiv mit der Antarktis befasste: Das Programm leistete in der Vergangenheit Beiträge zu den antarktischen „State of the Environment“-Reports der Generalversammlung1049 und heute bringt sich das UNEP unregelmäßig mit technical papers in die Beschlussgremien des Antarktischen Vertragssystems ein.1050 Es ist festzustellen, dass sich das UNEP auch in dieses Regime einbringt – wenngleich in geringerem Umfang als in das Regime zum Umweltschutz der Hohen See. Freilich wirkt das UNEP positiv auf den Antarktisumweltschutz ein. Gleichzeitig ergibt eine Gesamtschau der auf die Antarktis bezogenen Dokumente allerdings keine über die rechtsverbindlich verankerten Bestimmungen hinausgehenden Regimenormen.

1043

Kämmerer (1994), S. 246. Vgl. für die insgesamt vier Strukturelemente im Allgemeinen insb. Krasner (1982), S. 186. 1045 Vgl. Beck (2004); Rothwell (2000b), S. 221; Vidas (1996), S. 84 ff. 1046 Vgl. Rothwell (1999), S. 17; Rothwell (2000b), S. 222. 1047 Vgl. Rothwell (2000b), S. 226. 1048 Vgl. auch mit Beispielen und weiteren Nachweisen für diese Interaktion Rothwell (2000b), S. 234. 1049 Vgl. m.w. N. Rothwell (1999), S. 17; Rothwell (2000b), S. 225. 1050 Vgl. UNEP (2015b). 1044

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(3) Das Abstecken der issue area1051 des hier untersuchten Regimes hat gezeigt, dass auch Forschungsaktivitäten einen Beitrag zur Umweltverschmutzung der Antarktis leisten. Auch Forschung muss deshalb koordiniert werden: „Eine Organisation, die einen erheblichen Einfluß auf die Regulierung der Forschung in der Antarktis ausübt, ist SCAR.“ 1052 Das SCAR wurde 1958 – noch vor dem Inkrafttreten des Antarktisvertrags – als ausschließlich auf die Antarktis bezogener Forschungsverbund gegründet. Formal handelt es sich um einen Ausschuss der internationalen Organisation „International Council for Science“;1053 in der Praxis tritt das SCAR aber weitestgehend selbstständig auf. Das SCAR fördert und koordiniert nicht nur antarktische Forschungsaktivitäten, sondern bringt sich auch aktiv in die Weiterentwicklung des antarktischen Rechtsregimes ein, wovon die Existenz eines eigenen „Standing Committee on the Antarctic Treaty System“ 1054 zeugt. Auch wenn ein Forschungsverband wie das SCAR keine rechtsverbindlichen Normen etablieren kann, so wirkt er doch gestaltend auf das Regime ein. Hierzu bringt das SCAR – wie schon das UNEP – working oder information papers in die Institutionen des Antarktischen Vertragssystems ein. Häufig befassen sich diese papers mit Umweltschutzaspekten, etwa das working paper „Raising awareness of non-native species introductions“ 1055 oder das information paper „Antarctic Conservation for the 21st Century“ 1056. Mithilfe dieser Kommunikationspapiere setzt sich das SCAR für den Antarktisumweltschutz ein. Butler beschreibt das SCAR als „unabhängigen Ratgeber“ 1057 und fügt überraschenderweise hinzu, dass die Organisation „auch gehört wird“.1058 Es gelang dem SCAR damit in der Vergangenheit, die Entwicklung des Antarktischen Vertragssystems maßgebend durch Know-how zu beeinflussen und Impulse zur Entwicklung des völkerrechtlichen Antarktisumweltschutzes zu setzen. Allerdings erschöpft sich das Verdienst darin noch nicht: Anders als am Beispiel von UNEP können in SCAR-Dokumenten direkt umsetzbare Regimenormen identifiziert werden: Eine freiwillige Selbstregulierung wird durch einen „Environmental Code of Conduct For Terrestrial Scientific Field Research In Antarctica“ 1059, einen „Code of Conduct for the Use of Animals for Scientific Purposes in Antarctica“ 1060 und einen „code of conduct for the exploration and research of sub-

1051 Siehe für das Problemfeld Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 1052 Butler (1998), S. 340. 1053 Vgl. Lorenz (2014), S. 46; SCAR (2015a). 1054 SCAR (2015b). 1055 SCAR (2011a). 1056 SCAR (2012). 1057 Butler (1998), S. 342. 1058 Butler (1998), S. 342. 1059 SCAR (2009). 1060 SCAR (2011b).

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glacial aquatic environments“ 1061 gefordert. Diese Instrumente umfassen tatsächlich generell umweltschützende Regimenormen, etwa dass Forschungsaktivitäten so geplant werden sollen, dass sie geringstmögliche Auswirkungen auf die antarktische Umwelt haben1062 oder dass „the exploration of subglacial aquatic environments should proceed in a manner that is consistent with the Protocol on Environmental Protection, that minimizes their possible damage and contamination, and that protects their value for future generations“ 1063. Es stellt sich die Frage, weshalb das SCAR überhaupt soft law-Instrumente vereinbart, wenn doch das Umweltschutzregime durch weitreichende hard law-Bestimmungen geprägt ist. Zunächst geht es hierbei um Harmonisierung: Der Environmental Code of Conduct von 2009 z. B. fordert eine Bündelung der in den zahlreichen Dokumenten genutzten Ansätze und Terminologien1064 und der Animal Code of Conduct von 2011 soll die divergierenden bestehenden Rechtsrahmen ergänzen.1065 Andere Dokumente wie der Subglacial Environments Code of Conduct von 2011 widmen sich der Umwelt von aus SCAR-Perspektive besonders schützenswerten Antarktisbereichen. Es wird anhand dieser Beispiele deutlich, dass das SCAR versucht, durch das hard law ergänzende soft law-Bestimmungen das Regime zusätzlich zu stärken. (4) Die aus dem Regime zum Umweltschutz der Hohen See bekannte IMO hat sich in der Vergangenheit durch unterschiedliche soft law-Instrumente um den Umweltschutz der antarktischen Gewässer verdient gemacht.1066 Nun soll ein neuer Ansatz diese Anstrengungen bündeln: Die Aufnahme des IMO Polar Code1067 in diesen Abschnitt ist damit zu begründen, dass die Antarktis – je nach Definition1068 – nicht nur die Landmasse mitsamt ihrer Eisschelfe, sondern ebenfalls staatsfreie Gewässer umfasst. Das oben identifizierte Umweltschutzregime zur Hohen See erstreckt sich deshalb zuweilen auch bis in die Antarktis und auch IMO-Bestimmungen finden hier Anwendung.1069 Die Abgrenzung bleibt aber schon aufgrund der uneinheitlichen Definition der Antarktis schwierig. Der neue IMO Polar Code wird als eine Art „Dach“ fungieren; er wird die für Arktis und Antarktis geltenden Bestimmungen weitestgehend harmonisieren1070 und zur Klarheit bezüglich des Umweltschutzes in den arktischen und antarktischen Gewässern beitragen. Allerdings handelt es sich beim Polar Code um eine neue 1061 1062 1063 1064 1065 1066 1067 1068 1069 1070

SCAR (2011c). Vgl. SCAR (2009), S. 2. SCAR (2011c), S. 4. SCAR (2009), S. 1. SCAR (2011b), S. 3. Vgl. für Beispiele Liu (2013), S. 713 f. IMO (2014b). Siehe zur Abgrenzung Abschnitt B.III.3.a) dieser Arbeit. Vgl. Scott/Vanderzwaag (2015), S. 728. Vgl. Scott/Vanderzwaag (2015), S. 728.

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Entwicklung, welche bisher noch nicht in Kraft getreten ist und deshalb nicht im Bereich der verbindlichen Bestimmungen behandelt werden konnte. Dennoch soll er über MARPOL künftig verbindlich werden: Das Dokument wurde 2014 von der IMO verabschiedet und soll zum Jahr 2017 Verbindlichkeit entfalten.1071 Es stellt eine Sammlung von Normen und Regeln dar, die u. a. – aber nicht ausschließlich – den Umweltschutz in der Antarktis behandeln: „The Polar Code covers the full range of design, construction, equipment, operational, training, search and rescue and environmental protection matters relevant to ships operating in the inhospitable waters surrounding the two poles.“ 1072 Zwar kann somit der Schutz der Umwelt als allgemeine Norm und Handlungsanweisung des Dokuments festgehalten werden, im Zentrum des Kodex stehen jedoch deutlich Schiffssicherheitsbestimmungen, die wiederum immer auch umweltschützende Begleiteffekte mit sich bringen, etwa weil durch Sicherheitsbestimmungen umweltverschmutzende Unfälle vermieden werden.1073 Dabei bleibt es jedoch nicht: Abschnitt II-A des Dokuments führt aufbauend auf MARPOL verbindliche „Pollution Prevention Measures“ 1074 auf; Abschnitt II-B ergänzt diese durch unverbindliche Klarstellungen. Auf darin enthaltene Regimeregeln ist später einzugehen. Dieser Überblick hat vor allem an den Beispielen des ATCM und des SCAR gezeigt, dass das Umweltschutzregime der Antarktis – wenngleich in geringem Ausmaße – auch soft law umfasst: Unverbindliche Dokumente wie Codes of Conduct oder Resolutionen wirken umweltschützend auf das Regime ein. Sie haben hard law den Weg geebnet und ergänzen oder koordinieren die verbindlich verankerten Grundsätze. Es kommt jedoch nicht zur „Lückenfüllung“, wie es am Beispiel der zuvor analysierten Regime festgestellt werden konnte. 3. Regeln An der Nachweisbarkeit regimestruktureller „Regeln“ 1075 zeigt sich, ob sich die Akteure nicht nur auf Stoßrichtungen, sondern auch auf Maßnahmen zum Erreichen des Ziels geeinigt haben. Die Analyse der Normen hat eine Verschiebung hin zum hard law-Ansatz gezeigt; das sich exklusiv der Umweltverschmutzung widmende USP erwies sich als von größter Bedeutung. Es stellt sich die Frage, ob sich dieser Eindruck fortsetzt, wenn es um konkrete Regeln geht, an die sich Regimeakteure zu halten haben. Analog zur Analyse der Regelstruktur der Umweltschutzregime des Weltraums und der Hohen See wird zunächst ver1071

Vgl. IMO (2015c). IMO (2015c). 1073 Abs. 5 Polar Code-Präambel. 1074 IMO (2014b), S. 38. 1075 Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 1072

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bindliches Recht untersucht1076, bevor soft law und jüngere Initiativen betrachtet werden1077. a) Verbindlich Das Antarktische Vertragssystem umfasst vier geltende Verträge, in denen neben Regimenormen auch -regeln vermutet werden: (1) der Antarktisvertrag, (2) das CCAS, (3) das CCAMLR und (4) das Antarktisvertrag-USP. Im rechtsverbindlichen Bereich kommen noch (5) ATCM-Sekundärrechtsakte hinzu. (1) Die Untersuchung des Antarktisvertrags (1959) auf Regimeprinzipien und -normen1078 brachte ernüchternde Ergebnisse: Der Vertrag enthält – wenngleich aus den geschilderten, nachvollziehbaren Gründen – kein für den Umweltschutz relevantes Regimeprinzip; eine zaghafte Regimenorm findet sich höchstens in Art. IX Abs. 1 lit. f AV in Form des pauschalen Auftrags zum Schutz antarktischer Lebewesen. Umweltverschmutzung im engeren Sinne wird vom Antarktisvertrag nicht behandelt. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass das Übereinkommen auf der nächsten Stufe auch keine überprüfbaren Regimeregeln enthält: „The 1959 Antarctic Treaty [. . .] was not primarily intended to establish rules on environmental protection“ 1079. Dieser Befund eint die drei untersuchten Regime: Die jeweils im Zentrum stehenden völkerrechtlichen Verträge – der Weltraumvertrag, das Seerechtsübereinkommen und der Antarktisvertrag – enthalten allesamt keine konkreten Regimeregeln. (2) Das CCAS (1972) stellt die Tötung von Robben durch Art. 2 Abs. 1 CCAS unter Vorbehalte; andernfalls ist die Tötung untersagt. Diese pauschale Regimenorm wird in einer Anlage zum Vertrag in konkrete Regimeregeln überführt, die durch die explizite Nennung absoluter Zahlen und Daten Überprüfbarkeit sicherstellt. Zur Verdeutlichung dienen drei Beispiele: In der Originalfassung von 1972 durften pro Jahr 175.000 Krabbenfresserrobben, 12.000 Seeleoparden und 5.000 Weddellrobben getötet oder gefangen werden.1080 Der Fang oder die Tötung besonderer Arten – etwa Rossrobben oder südlicher Seeelefanten – ist grundsätzlich verboten1081 und zwischen März und August ist aufgrund der Schonzeit der Fang oder die Tötung von Robben ebenfalls gänzlich verboten.1082 Weitere in der Anlage verankerte Regimeregeln behandeln Schongebiete, Fangzonen und -methoden. Die Durchsetzung all dieser Regeln wird durch die Vertragspartner sichergestellt, die ggf. entsprechende Gesetze erlassen oder Maßnah1076 1077 1078 1079 1080 1081 1082

Siehe dazu Abschnitt C.III.3.a) dieser Arbeit. Siehe dazu Abschnitt C.III.3.b) dieser Arbeit. Vgl. für die Strukturelemente im Allgemeinen insb. Krasner (1982), S. 186. Sands/Peel (2012), S. 579. Vgl. Punkt 1 lit. a, b, c CCAS-Anlage. Vgl. Punkt 2 CCAS-Anlage. Vgl. Punkt 3 CCAS-Anlage.

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men einleiten.1083 Ausnahmen gelten für den Fang und die Tötung zu wissenschaftlichen Zwecken, was vom SCAR überwacht wird.1084 Dieser Überblick zeigt zweierlei: Zum einen wird deutlich, dass das CCAS durchaus rechtsverbindlich verankerte und überprüfbare umweltschützende Regimeregeln umfasst. Zum anderen aber zeigt der Inhalt dieser Regeln, dass es hierbei eher um Artenschutz geht, während diese Arbeit die Umweltverschmutzung in staatsfreien Räumen behandelt. Die Analyse der issue area1085 hat jedoch gezeigt, dass jede Antarktisnutzung zu ihrer Verschmutzung beiträgt – so auch die einst beliebte Nutzungsform der Robbenjagd. Ihre Eindämmung hat daher immer auch den positiven Begleiteffekt der eingedämmten Umweltverschmutzung. (3) Im CCAMLR (1980) konnten eine Reihe zum Teil innovativer, umweltschützender Regimenormen – im Vertragstext: „Erhaltungsgrundsätze“ 1086 – identifiziert werden. Durch diese Normen erstreckt sich antarktischer Artenschutz nicht mehr nur auf Robben, sondern grundsätzlich auf alle im Anwendungsbereich des Vertrags vorzufindenden Arten.1087 Über den Normencharakter hinausgehende Bestimmungen enthält das CCAMLR jedoch nicht: „[A]llerdings statuiert das Abkommen keine weitergehenden Verpflichtungen hinsichtlich des Schutzes des antarktischen Meeresökosystems. Die niedergelegten Grundsätze stellen keine präzisen Verpflichtungen in dieser Hinsicht auf und sind daher für die Eindämmung der Meeresverschmutzung nicht von direkter Relevanz.“ 1088

Dieser ernüchternde Befund ist nach Durchsicht des Vertragstextes zunächst zu teilen: Es besteht aufgrund der Abwesenheit konkreter Regimeregeln noch „genügend Spielraum für risikovolle Aktivitäten“.1089 Bei näherer Betrachtung wird ersichtlich, dass alles, was als Regimeregel betitelt werden könnte, durch das CCAMLR „ausgelagert“ wird: Nach Art. IX Abs. 2 CCAMLR erlässt eine eigens eingerichtete „Kommission“ 1090 sog. „Erhaltungsmaßnahmen“ 1091, die dann überprüfbare Regeln wie Nutzungsquoten, Öffnungs- und Sperrzeiten usw. enthalten.1092 Erhaltungsmaßnahmen werden gemäß Art. IX Abs. 6 lit. b CCAMLR 180 Tage nach Notifikation für die Vertragsparteien verbindlich.1093 Beispiele 1083

Vgl. Art. 2 Abs. 2 CCAS. Art. 4 CCAS. 1085 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 1086 Art. II Abs. 3 CCAMLR. 1087 Vgl. Art. I Abs. 2 CCAMLR. 1088 Krüger (2000), S. 19. 1089 Krüger (2000), S. 19. 1090 Art. IX Abs. 1 CCAMLR. 1091 Art. IX Abs. 2 CCAMLR. 1092 Vgl. Wolf (1991), S. 257. 1093 Vgl. im Detail zum Inkrafttreten Wolfrum (1984), S. 84. 1084

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dieser Erhaltungsmaßnahmen zeugen davon, dass das CCAMLR letztlich ein Fischereiabkommen ist; immerhin bildet die Festlegung von Fangquoten den Schwerpunkt.1094 Eine Ausnahme bildet die Erhaltungsmaßnahme 26-01 von 2009 zu „General environmental protection during fishing“.1095 Dieses in Bezug auf CCAMLR verbindliche Dokument wird dem Gedanken gerecht, dass eine jede Nutzung des staatsfreien Raums – so auch die Fischerei – Auswirkungen auf die antarktische Umwelt hat. Erhaltungsmaßnahme 26-01 enthält tatsächlich eine Reihe sehr konkreter Regimeregeln zur Ausführung der allgemeinen CCAMLRNormen: So unterliegt die Nutzung von Kunststoffpackbändern strengen Auflagen (etwa das Gebot der Zerkleinerung in Elemente kleiner als 30 cm); Müll, Essensreste oder Asche dürfen nicht ins Meer geleitet werden usw.1096 Insgesamt zeigt sich, dass das CCAMLR selbst keine konkreten Regimeregeln umfasst und dass die auf Grundlage des Vertrags erlassenen Erhaltungsmaßnahmen eher Artenschutz als Schutz vor Umweltverschmutzung zum Ziel haben. Durch die Existenz der Erhaltungsmaßnahme 26-01 wurde allerdings deutlich, dass die Antarktisnutzung und ihre Verschmutzung in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen. Aus diesem Grund haben sich die Regimeakteure an diesem Beispiel auf Regimeregeln festgelegt, welche Umweltverschmutzung durch Fischereiaktivitäten adressieren. (4) Das USP (1991) wurde als einmaliges Beispiel im Bereich des Umweltschutzes der drei staatsfreien Räume beschrieben. Es stellt sich jedoch die Frage, ob sich im Vertrag neben den Regimestrukturelementen1097 „Prinzipien“ und „Normen“ auch konkrete und überprüfbare „Regeln“ finden lassen, die den antarktischen Umweltschutz nicht nur anpeilen, sondern sicherzustellen vermögen. Die Durchsicht des Protokolltextes ergibt eine Vielzahl konkreter Regeln, die in insgesamt sechs Anlagen weiter ausgestaltet werden. Die Anlagen wurden in der Literatur umfangreich kommentiert,1098 so dass hier nur die wichtigsten Punkte Erwähnung finden: Anlage I verlangt für alle Antarktistätigkeiten national vorgeschaltete Umweltverträglichkeitsprüfungen und verankert hierzu die zu überprüfenden Indikatoren und ein abgestuftes System, welches eine Durchführung der umweltschädlichen Tätigkeit letztendlich auch verweigern kann. Sanktionsmöglichkeiten sind hingegen nicht enthalten.1099 Anlage II zielt auf den Schutz der antarktischen Tier- und Pflanzenwelt, indem sowohl die „Entnahme“ 1100 als auch das „schädliche [. . .] Einwirken“ 1101 verboten ist – es sei denn, es liegt eine Ge1094 1095 1096 1097 1098 1099 1100 1101

Vgl. zu aktuellen Beispielen CCAMLR (2014). Vgl. CCAMLR (2014), S. 118 ff. Vgl. für diese und andere Beispiele CCAMLR (2014), S. 118 ff. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Vgl. etwa statt vieler klassisch bei Joyner (1998); auch bei Podehl (1993). Vgl. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 501 f. Art. 3 Abs. 1 USP-Anlage II. Art. 3 Abs. 1 USP-Anlage II; vgl. auch Art. 4 USP-Anlage II.

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nehmigung vor, welche Ausnahmen (etwa zur wissenschaftlichen Erforschung) regelt. Auch das Einbringen von nicht heimischen Tier- und Pflanzenarten ist verboten. Die Besonderheit dieser Anlage liegt in ihrer Detailtiefe, so regeln Begriffsbestimmungen auch, was genau „schädliches Einwirken“ 1102 bedeutet. Insgesamt überführt die Anlage II die „Vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora“ von 19641103 in Vertragsform,1104 was ihre Bedeutung und Rechtsverbindlichkeit unterstreicht. Anlage III regelt den Umgang mit Abfällen in der Antarktis; sie hat ihre Wurzeln in der oben besprochenen und bis dato unverbindlichen „Empfehlung“ namens „Code of Conduct for Antarctic Expeditions and Station Activities“ 1105 von 1975,1106 was die Rolle von soft law als potenziellem Vorläufer verbindlicher Regimeregeln verdeutlicht. Die Durchsicht zeigt, dass die Anlage insb. auf die Beseitigung von durch die angesiedelten Forschungsstationen erzeugten Abfällen abzielt: Abfallverursacher müssen Schadstoffe (etwa Batterien, Brenn- und Kunststoffe) aus der Antarktis entfernen.1107 Gleiches gilt „soweit irgend durchführbar“ 1108 für Abwässer und Haushaltsabfälle, welche – aufgrund der Abwesenheit einheimischer Bevölkerung – vor allem von permanenten Forschungseinrichtungen produziert werden können. Dabei überrascht die Detailtiefe, welche auch die Art und Weise der Müllbeseitigung regelt. Um diesem Regelwerk in der Praxis entsprechen zu können, verlangt die Anlage III die Aufstellung und Prüfung von klassifizierenden Abfallbehandlungsplänen durch die Vertragspartner.1109 Eine Besonderheit liegt ferner darin, dass die Regeln der Anlage auch rückwirkend umweltschützend wirken: „Frühere und bestehende Abfallentsorgungsstätten an Land und aufgegebene Arbeitsstätten antarktischer Tätigkeiten werden vom Verursacher der Abfälle und dem Benutzer der Stätten gesäubert.“ 1110 Während Anlage III vor allem Regeln zur auf dem antarktischen Festland und seinen Eisschelfen auftretenden Umweltverschmutzung umfasst, behandelt Anlage IV die Verhütung der Verschmutzung der antarktischen Meeresumwelt. Die Anlage IV rückt das USP an das aus dem Regime zum Umweltschutz der Hohen See bekannte MARPOL 73/781111 heran,1112 indem es – immer wieder auch unter direktem Verweis auf die MARPOL-Re-

1102

Art. 1 lit. h USP-Anlage II. ATCM (1964). 1104 Vgl. zum Zusammenhang Joyner (1998), S. 157; Kämmerer (1991), S. 637; Podehl (1993), S. 59; Rothwell (2000a), S. 603. 1105 ATCM (1975). 1106 Vgl. zum Zusammenhang u. a. Joyner (1998), S. 158; Podehl (1993), S. 60. 1107 Vgl. Art. 2 Abs. 1 USP-Anlage III. 1108 Vgl. Art. 2 Abs. 2 USP-Anlage III. 1109 Vgl. Art. 8 USP-Anlage III. 1110 Art. 1 Abs. 5 USP-Anlage III. 1111 Siehe zu den Inhalten insb. Abschnitte C.II.2.a) und und C.II.3.a) dieser Arbeit. 1112 Vgl. zum Zusammenhang u. a. Joyner (1998), S. 158 f.; Podehl (1993), S. 61. 1103

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geln1113 – das Einleiten von Öl in antarktische Meere untersagt. Verboten ist ferner das Einleiten weiterer schädlicher flüssiger Stoffe und die Beseitigung von Müll – und insb. von allen Kunststoffgegenständen – im antarktischen Meer.1114 Regimeregeln der Anlage umfassen ferner die Verpflichtung, in der Antarktis verkehrende Schiffe mit entsprechend großen Reststofftanks auszustatten,1115 damit die technischen Voraussetzungen zur Einhaltung der o. g. Regeln gegeben sind. Anlage V regelt u. a. die Einführung von Schutzzonen, in denen Antarktistätigkeiten ganz oder teilweise untersagt oder unter eine gemeinsame Verwaltung gestellt werden können. Die Einrichtung der Schutzzonen dient interessanterweise zum einen dem Schutz „außerordentliche[r] ökologische[r], wissenschaftliche[r], historische[r], ästhetische[r] Werte“ 1116; zum anderen jedoch kann sie auch dem Schutz der „Ursprünglichkeit der Antarktis“ 1117 dienen, was erneut das identifizierte Regimeprinzip1118 stützt. Zur Umsetzung enthält die Anlage V detaillierte Bestimmungen zu Verwaltungsplänen, Bezeichnungs- und Genehmigungsverfahren usw.1119 Die Anlage VI1120 wurde 2005 vom ATCM verabschiedet, ist jedoch noch nicht in Kraft getreten. Wenn die Anlage künftig Wirkung entfaltet, wird sie dem Regime verbindliche Regeln zur Haftung explizit bei Umweltschäden hinzufügen, was in dieser Regelungsdichte ebenfalls ein Alleinstellungsmerkmal unter den hier untersuchten staatsfreien Räumen darstellt. Mit seinen in inzwischen sechs Anlagen verankerten Regeln erzeugt das verbindliche USP das im Vergleich der staatsfreien Räume eindeutig höchste Umweltschutzniveau. Getrübt wird dieser Eindruck durch eine „Schwäche des antarktischen Rechtsregimes“ 1121: Die Regimebestimmungen binden nur die Vertragsparteien. Im Vergleich zu den anderen beiden Regimen handelt es sich bei diesen Vertragsparteien jedoch um einen weitaus exklusiveren „Klub“: Das USP hat lediglich 37 Vertragspartner.1122 Einerseits ist diese geringere Zahl der Verabschiedung verbindlicher Regimeregeln zuträglich; andererseits fehlen Regimeregeln für die Verschmutzung der Antarktis durch Akteure, die eben nicht zu den Vertragspartnern gehören, weitestgehend. Dass dem Regime mit Anlage VI noch mehr materielles Recht hinzugefügt wurde, spricht wiederum für ein vergleichsweise flexibles Regime – am Beispiel des Weltraumumweltschutzregimes wäre dies undenkbar. Die aufgezeigten „Wurzeln“ der sechs Anlagen haben gezeigt, 1113 1114 1115 1116 1117 1118 1119 1120 1121 1122

Vgl. z. B. Art. 2 USP-Anlage IV. Vgl. Art. 3, Art. 4, Art. 4 Abs. 1 USP-Anlage IV. Vgl. Art. 9 USP-Anlage IV. Art. 3 Abs. 1 USP-Anlage V. Art. 3 Abs. 1 USP-Anlage V. Siehe zu den Bestandteilen Abschnitt C.III.1. dieser Arbeit. Vgl. Art. 5, 6 und 7 USP-Anlage V. ATCM (2005a). Delbrück/Wolfrum (2002), S. 503. Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a).

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dass es sich hierbei um eine Mischung aus zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Protokolls neuen Regeln, auch aber um eine „Konsolidierung und Neuordnung schon bestehender Vorschriften“ 1123 handelt, die teilweise auf soft law zurückgehen: „The legal nature of the regime for environmental protection has also been perfected by transforming a broad body of ,soft law‘ developed since the 1960s into a modern ,hard law‘ treaty arrangement“ 1124. Auch hierin liegt ein Verdienst des Protokolls, das das Regime maßgeblich prägt. (5) Vor dem Hintergrund des zahlreiche Umweltschutzregeln bündelnden USP ist nachvollziehbar, dass die Bedeutung der auf Umweltschutz bezogenen ATCMRechtsakte seit den 1990er Jahren abgenommen hat: Seit Unterzeichnung des USP wurden kaum noch rechtsverbindliche Maßnahmen, höchstens appellative Resolutionen und binnenwirksame Entscheidungen, zum Thema Umweltschutz verabschiedet.1125 Dies gestaltete sich in der Vergangenheit anders, als etwa die in der Literatur1126 am häufigsten analysierten „Vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora“ von 19641127 zur Ausprägung des Regimes beitrugen. Dass das Dokument zum damaligen Zeitpunkt wegweisende Regimenormen enthielt, wurde bereits nachgewiesen; doch auch konkrete Regimeregeln wurden in diesem Rahmen frühzeitig vereinbart: Der grundsätzliche Erlaubnisvorbehalt jeder tierschädigenden Handlung wurde in Art. VI Abs. 4 der Maßnahmen an enge Auflagen geknüpft, z. B. dass derartige Genehmigungen nur in dem Umfang erteilt werden durften, dass ein natürlicher Bestandsausgleich einer Art nicht unmöglich gemacht wurde. Die minimize harmful interferenceFormel in Art. VII der Maßnahmen wurde zur konkreten und überprüfbaren Regimeregel, indem eine Liste zu vermeidender Tätigkeiten (z. B. Hunde frei laufen lassen, Waffeneinsatz in der Nähe von Tieren oder Näherung durch Fahrzeuge) aufgenommen wurde. Weitere Regimeregeln fanden sich zur Einrichtung von Schutzzonen oder zum Verbot des Einbringens fremder Arten usw. Schon diese Liste an Regimeregeln macht deutlich, dass das USP (4) die „Vereinbarten Maßnahmen“ obsolet macht. Dies mindert jedoch nicht die Rolle, die ATCM-Rechtsakte in der Entwicklung des Regimes einnahmen: So enthielten sie frühzeitig einige sehr konkrete Regimeregeln. Die Untersuchung des Regimes auf verbindliche Regimeregeln deutete zunächst auf eine „Verwandtschaft“ des Umweltschutzregimes der Antarktis zu je1123

Podehl (1993), S. 57. Orrego Vicun´a (1996), S. 190. 1125 So der Eindruck bei Durchsicht der Antarctic Treaty Database; vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (o. J.). 1126 Vgl. für die Einschlägigkeit erneut Butler (1998), S. 338 f.; Foreman (1992), S. 859 f.; Joyner (1992), S. 161 f.; Joyner (1998), S. 66 f.; Kämmerer (1994), S. 112 f., 213; Krüger (2000), S. 15 f.; Orheim/Press/Gilbert (2011), S. 210; Sands/Peel (2012), S. 580; Wolf (1991), S. 245 f.; Wolfrum (1997), S. 337. 1127 ATCM (1964). 1124

III. Antarktis

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nen der Hohen See und des Weltraums hin: Im zentralen völkerrechtlichen Vertrag – dem Antarktisvertrag – finden sich ebenso wenig konkrete Regimeregeln wie im Seerechtsübereinkommen und im Weltraumvertrag. Dass dieser Makel jedoch durch das USP von 1991 beseitigt wurde, unterscheidet das hier analysierte Regime von den zuvor untersuchten: Das USP bildet das für die Vertragspartner rechtsverbindlich und mit überprüfbaren Regimeregeln ausgestattete „Dach“ des antarktischen Umweltschutzes. b) Unverbindlich Vor dem Hintergrund dieses Zwischenbefunds verwundert es nicht, dass soft law für den Regelbestand des Regimes heute eine untergeordnete Rolle spielt. Dieser Status quo soll nicht darüber hinwegtäuschen, dass es in der Vergangenheit unverbindliche Dokumente gab, die den Antarktisumweltschutz mitgestaltet haben und die wegweisend für einzelne USP-Bereiche waren. Auf Regimeregeln hin untersucht werden ergänzend (1) unverbindliche ATCM-, (2) UNEP- und (3) SCAR-Dokumente sowie (4) der IMO Polar Code. (1) Dass das ATCM zur Weiterentwicklung des Regimes durch verbindliche Rechtsakte beigetragen hat, wurde nachgewiesen. Darüber hinaus wurden unverbindliche Dokumente mit Umweltschutzbezügen erlassen. Anhand der Resolution 1/20121128, der Resolution 6/19991129 und der Resolution 3/20071130 wurde in dieser Arbeit gezeigt, dass sie allgemeine Regimenormen enthalten und somit positiv auf den Antarktisumweltschutz einwirken. Die erneute Durchsicht dieser Dokumente legt den Schluss nahe, dass sie dennoch keine konkreten Regeln enthalten, sondern sich auf allgemeine Aufforderungen beschränken. Von diesem Trend gab es in der Vergangenheit Ausnahmen: Ein Beispiel hierfür ist der oben bereits analysierte „Code of Conduct for Antarctic Expeditions and Station Activities“ 1131 von 1975. Das Dokument umfasst Regimeregeln, die trotz aller Unverbindlichkeit über generelle Handlungsanweisungen hinausgehen. Derart lassen sich weitere vom ATCM verabschiedete und dennoch ausdrücklich unverbindliche Dokumente recherchieren: Die Resolution 2/2005 etwa empfiehlt „Practical Guidelines for Developing and Designing Environmental Monitoring Programmes in Antarctica“ 1132 in Form eines detaillierten Drei-Stufen-Plans1133 zur korrekten Einführung von Umweltüberwachungsprogrammen. Resolution 11/2012 fordert eine exakte „Checklist for visitors’ in-field activities“ 1134, die das noch 1128 1129 1130 1131 1132 1133 1134

ATCM (2012a). ATCM (1999). ATCM (2007). ATCM (1975). ATCM (2005b). Vgl. ATCM (2005b), S. 3. ATCM (2012b).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

zu beschreibende Inspektionssystem des Antarktisvertrags und des USP ergänzen und begleiten soll. Diese Beispiele zeigen in der Gesamtschau, dass ATCM-soft law in weiten Teilen appellativen Charakter hat und die Schwelle von allgemeinen Normen zu konkreten Regeln nicht überschreitet. Davon konnten andererseits auch Ausnahmen aufgezeigt werden, in denen konkrete Regeln verankert wurden. Auf einer nächsten Ebene kommen noch zahlreiche ausführende und intern wirkende Entscheidungen des dem ATCM berichtenden Committee for Environmental Protection (CEP) hinzu, die im CEP Handbook1135 gesammelt sind. Dass diese für das Regime relevant sind, wurde schon dadurch belegt, dass unverbindliche Dokumente immer wieder auch nacheilend Eingang in das verbindliche USP gefunden haben. (2) Modus der UNEP-Einflussnahme ist heute das Einbringen von technical papers in die Beschlussgremien des Antarktischen Vertragssystems.1136 Die Denomination als review-Dokumente suggeriert, dass es sich hierbei in der Regel um Hintergrundpapiere zu speziellen Aspekten des Antarktisumweltschutzes handelt. Eine Durchsicht der Dokumente bestätigt diesen Eindruck, auch wenn das UNEP zuweilen Empfehlungen ableitet, die über eine Bestandserfassung hinausgehen. Trotz alledem kann von einer Verankerung von umweltschützenden Regimeregeln keine Rede sein. Der Einfluss des UNEP bleibt also im Charakter „beratend“ und unterhalb der Schwelle von Regimeregeln. (3) Auch das SCAR wurde als „unabhängige[r] Ratgeber“ 1137 beschrieben, der die Entwicklung des Antarktischen Vertragssystems im Sinne des Umweltschutzes vorangetrieben hat. Neben dem UNEP bringt deshalb auch das SCAR working oder information papers in Beschlussorgane des Antarktischen Vertragssystems ein. Über diese mittelbare Einflussnahme hinaus hat das SCAR jedoch auch eigene Codes of Conduct entwickelt, die auf eine angeleitete, freiwillige Selbstregulierung der Regimeakteure abzielen. In Dokumenten wie dem „Environmental Code Of Conduct For Terrestrial Scientific Field Research In Antarctica“ 1138, dem „Code of Conduct for the Use of Animals for Scientific Purposes in Antarctica“ 1139 und dem „code of conduct for the exploration and research of subglacial aquatic environments“ 1140 wurden bereits allgemeine, umweltschützende Regimenormen nachgewiesen. Und tatsächlich werden diese allgemeinen Bestimmungen durch konkrete Regeln ausgestaltet. Das anschaulichste Beispiel hierfür ist der „Environmental Code Of Conduct For Terrestrial Scientific Field

1135 1136 1137 1138 1139 1140

CEP (2015). Vgl. UNEP (2015b). Butler (1998), S. 342. SCAR (2009). SCAR (2011b). SCAR (2011c).

III. Antarktis

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Research In Antarctica“ 1141. Er besagt u. a., dass alle Gegenstände, die zu Forschungszwecken mit in die antarktische Umwelt genommen werden, sorgfältig gesäubert werden sollen, dass das Aufsprühen von Markierungsfarbe vermieden werden soll, dass zur Energiegewinnung statt Verbrennungsmotoren Solar- und Windsysteme genutzt werden sollen usw.1142 Diese Bestimmungen sind überaus konkret und wirken direkt auf eine der Verschmutzungsquellen – die wissenschaftliche Forschung vor Ort – ein. Die SCAR-Codes of Conduct zeigen, dass auch unverbindliche Dokumente passgenaue Regimeregeln im Sinne des Antarktisumweltschutzes enthalten können. (4) Der IMO Polar Code1143 wurde erst 2014 von der IMO verabschiedet und soll im Jahr 2017 in Teilen verbindlich werden.1144 In Abschnitt II-A enthält der Code dann verbindliche „Pollution prevention Measures“ 1145. Beispiele für darin enthaltene Regimeregeln sind u. a., dass sich zum Zwecke der Vermeidung von Ölverschmutzung in nach 2017 gebauten großen Schiffen die Öltanks mehr als 0,76 m von der Schiffsaußenwand entfernt befinden sollen.1146 In Bezug auf die Einleitung von Schiffsabwasser konkretisiert der Polar Code die MARPOL-Regeln, indem Mindestentfernungen (drei Seemeilen für behandeltes und zwölf Seemeilen für unbehandeltes Abwasser) von Eisschelfen festgelegt werden.1147 Ähnlich werden die ohnehin strengen MARPOL-Grenzen in Bezug auf die Abfallbeseitigung durch das Einziehen einer Mindestentfernung von zwölf Seemeilen zu Eisansammlungen verschärft.1148 Diese Beispiele zeigen, dass der sich auf polare Gewässer beziehende Polar Code an die MARPOL-Regeln angelehnt ist und diese zum Teil konkretisiert. Da in ähnlicher Manier der USP-Anhang IV schon jetzt rechtsverbindliche und MARPOL verschärfende Regeln für die Verhütung der Meeresverschmutzung beinhaltet, sorgt der Polar Code an dieser Stelle eher für Klarstellung und ggf. Überlappung der verschiedenen Regelquellen. Im Bereich der unverbindlichen Regimeregeln setzt sich der allgemeine Eindruck fort: Soft law-Dokumente wie jene des ATCM, des SCAR oder der IMO vermögen das Regime weiterzuentwickeln, in Details zu ergänzen oder zur Klarstellung beizutragen. Dies umfasst auch die Einigung auf konkrete Regimeregeln in diesen Foren. Trotzdem kann die These, dass soft law in diesem Regime eine eher untergeordnete Rolle spielt, erneut bestätigt werden.

1141 1142 1143 1144 1145 1146 1147 1148

SCAR (2009). Vgl. SCAR (2009), S. IMO (2014b). IMO (2015c). IMO (2014b), S. 38. Vgl. IMO (2014b), S. Vgl. IMO (2014b), S. Vgl. IMO (2014b), S.

2, 3.

38. 39. 41.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

4. Verfahren Das Regime hebt sich durch seine stark ausgeprägten Umweltschutzbestimmungen ab: Weder zum Weltraum noch zur Hohen See gibt es einen eigenen völkerrechtlichen Vertrag, welcher sich exklusiv der Umweltverschmutzung des staatsfreien Raums annehmen würde. Die Existenz von Umweltschutzbestimmungen allein genügt jedoch nicht, wenn deren Umsetzung nicht sichergestellt wird – es bedarf auch des Strukturelements „Verfahren“ 1149. Aus diesem Grund ist es wichtig, im Abschnitt C.III.4.a) Kooperationsmechanismen zwischen den Regimeakteuren systematisch zu erfassen. Ferner hat sich gezeigt, dass der abgebildete Prinzipien-, Normen- und Regelstandard nicht schon seit der Verabschiedung des Antarktisvertrags von 1959 bestand. Vielmehr zeigte sich das Regime als flexibel, was auf Modi zur Veränderung des Regimes hindeutet. Sie werden in Abschnitt C.III.4.b) analysiert. a) Kooperationsmechanismen innerhalb des Regimes Ausdruck einer Kooperationsbereitschaft zwischen Regimeakteuren sind auch Mechanismen zur Zusammenarbeit. Das oben erarbeitete Geflecht aus verbindlichen und unverbindlichen Texten könnte auch Kooperationsverpflichtungen implizieren. So wird zunächst (1) das geltende Völkerrecht auf derartige Mechanismen untersucht und sodann, ob (2) das im Regime nachrangige soft law hierzu Bestimmungen vorhält oder nicht. Wurden im Rahmen dieser Dokumente Konsultations- und/oder Monitoring-Mechanismen zwischen den Akteuren festgelegt? Sind die Grundlagen für eine stetige Kooperation gelegt? (1, a) Der Antarktisvertrag von 1959 bildete den Startpunkt der Untersuchung des Antarktisumweltschutzregimes. Dem Vertragstext konnten nur spärliche Informationen zum Regimeprinzip, kaum Regimenormen und keinerlei Regimeregeln1150 entnommen werden. Allerdings haben sich die beteiligten Staaten im Antarktisvertrag auf Kooperationsmechanismen geeinigt, die dem Umweltschutz mittelbar zuträglich sind: Art. III AV beinhaltet Gebote zur Zusammenarbeit im Bereich der Forschung, etwa den Austausch von Forschungsplänen oder die Wissenschaftlermobilität. Diese Kooperation „findet auch tatsächlich statt“ 1151, wie Butler beschreibt: Wenn Expeditionen Daten erheben, werden diese Daten auch für andere Forschungsprojekte genutzt, ohne dass weitere Expeditionen ebenfalls diese Daten erheben müssten1152 – diese Redundanzvermeidung wirkt natürlich umweltschonend. Für die Einhaltung der Vertragsbedingungen sorgt auch das in 1149 Siehe zu Grundlagen Abschnitt B.II.3.a) dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente allgemein insb. Krasner (1982), S. 186. 1150 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 1151 Butler (1998), S. 337. 1152 Vgl. Butler (1998), S. 337.

III. Antarktis

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Art. VII AV beschriebene Inspektions- und Informationssystem, nach dessen Abs. 3 „[a]lle Gebiete der Antarktis einschließlich aller Stationen, Einrichtungen und Ausrüstungen in jenen Gebieten sowie alle Schiffe und Luftfahrzeuge [. . .] jedem [. . .] benannten Beobachter jederzeit zur Inspektion offen[stehen]“.1153 Hierbei handelt es sich um eine Transparency and Confidence Building Measure, wie sie in anderen Regimen undenkbar ist. Abs. 5 formuliert ferner ein Informationsgebot, nach dem sich die Vertragspartner über alle Antarktisexpeditionen und -stationen gegenseitig informieren müssen. Schließlich gibt der Antarktisvertrag seinen Vertragspartnern den Auftrag, „in angemessenen Abständen und an geeigneten Orten Tagungen ab[zuhalten], um Informationen auszutauschen, sich über Fragen von gemeinsamem Interesse im Zusammenhang mit der Antarktis zu konsultieren und Maßnahmen auszuarbeiten“ 1154. Diese Maßnahmen umfassen nicht nur die „Erleichterung der internationalen wissenschaftlichen Zusammenarbeit“ 1155, sondern auch Maßnahmen „zur Erhaltung und zum Schutz der lebenden Schätze in der Antarktis“ 1156, was ein erstes rudimentäres Kooperationsgebot in Umweltaspekten darstellt. Art. XI AV schließlich verankert einen zweistufigen Streitbeilegungsmechanismus. Die aufgezeigten Kooperations- und Kontrollmechanismen gehen über jene des Weltraumvertrags und des Seerechtsübereinkommens hinaus. Freilich bezogen sie sich zum Zeitpunkt der Verabschiedung 1959 nur ansatzweise auf Umweltaspekte, was sich jedoch spätestens durch das Inkrafttreten des USP ändern sollte. (b) Das CCAS von 1972 untersagt die Tötung von Robben, sofern keine gesonderte Erlaubnis vorliegt.1157 Für die Erteilung von Sondererlaubnissen sind die Vertragspartner selbst zuständig.1158 Um in dieser Konstellation die Einhaltung der Vertragsbestimmungen zu überwachen, verankert Art. 4 Abs. 2 CCAS ein Informationsgebot: „Jede Vertragspartei teilt den anderen Vertragsparteien und SCAR so bald wie möglich Zweck und Inhalt aller nach Absatz 1 erteilten Erlaubnisse und anschließend die Zahl der aufgrund dieser Erlaubnis getöteten oder gefangenen Robben mit.“ 1159 Der Informationsaustausch bezieht sich jedoch nicht nur auf die erteilten Sondererlaubnisse: Nach Art. 5 Abs. 1 CCAS haben die gebundenen Akteure den anderen Vertragsparteien und dem SCAR die in einer CCAS-Anlage aufgelisteten Informationen zu übermitteln. Die jährlich zur Verfügung zu stellenden Daten umfassen u. a. Angaben zur Fangflotte, zu Zahl und Art gefangener Tiere, ggf. auch zu Geschlecht, Alter und Zustand der 1153 Art. VII Abs. 3 AV, vgl. zur Bestimmung schon Wolf (1991), S. 244; Wolfrum (1984), S. 63 ff. 1154 Art. IX Abs. 1 AV. 1155 Art. IX Abs. 1 lit. c AV. 1156 Art. IX Abs. 1 lit. f AV. 1157 Vgl. Art. 2 Abs. 1 CCAS. 1158 Vgl. Art. 4 Abs. 1 CCAS. 1159 Art. 4 Abs. 2 CCAS.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

gefangenen Tiere usw.1160 Diese Informationen werden nach Art. 5 Abs. 4–6 CCAS vom SCAR wissenschaftlich ausgewertet und münden in Berichte und Empfehlungen. Schließlich zeigen die Vertragspartner, dass sie eine engmaschige Kontrolle perspektivisch sicherstellen möchten: Das CCAS räumt die Möglichkeit von Konsultationen ein, ausdrücklich auch zur Schaffung eines Inspektionssystems.1161 Art. 7 CCAS umfasst den Auftrag an die Vertragsparteien, mindestens alle fünf Jahre die Vertragseffektivität zu überprüfen, was aber in der Praxis nicht regelmäßig geschieht.1162 Diese Analyse zeigt, dass auch das CCAS auf Transparenz und Kontrolle setzt, um die Durchsetzungswahrscheinlichkeit zu erhöhen.1163 (c) Einen ähnlichen Eindruck erweckt das CCAMLR von 1980. Das Übereinkommen richtet eine „Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ 1164 mit eigener Rechtspersönlichkeit1165 ein. In dieser Kommission sind die Vertragspartner repräsentiert und sie tagt mindestens einmal jährlich.1166 Nicht nur sind die Akteure schon durch diese Verbindung zur gegenseitigen Abstimmung verpflichtet, auch kommt der Kommission gemäß Art. XXIV Abs. 2 CCAMLR die Aufgabe zu, ein Beobachtungs- und Inspektionssystem aufzubauen, „[u]m die Ziele dieses Übereinkommens zu erreichen und die Einhaltung seiner Bestimmungen zu gewährleisten“ 1167. Das Übereinkommen selbst legt zwar bereits die Grundzüge dieses Beobachtungs- und Inspektionssystems fest, eingerichtet wurde es jedoch erst später als „CCAMLR System of Inspection“ 1168. Das System umfasst u. a. das Recht eigens ernannter Inspektoren, Schiffe und Anlagen zu inspizieren1169 und weist den Flaggenstaaten die Verantwortung für das Verhängen von Sanktionen zu.1170 Auch CCAMLR installiert einen Streitbeilegungsmechanismus, welcher dem des CCAS ähnelt.1171 Die Existenz dieser Mechanismen deutet darauf hin, dass dieses Regime wesentlich umfangreichere Kontroll- und Kooperationsmechanismen umfasst als die anderen untersuchten Regime. (d) Da sich das USP von 1991 als die für dieses Regime maßgebliche Quelle von Prinzipien, Normen und Regeln1172 erwiesen hat, bleibt zu klären, ob es auch 1160 1161 1162 1163 1164 1165 1166 1167 1168 1169 1170 1171 1172

Punkt 6 CCAS-Anlage. Art. 6 Abs. 1 lit. a CCAS. Lorenz (2014), S. 44. Vgl. für eine eher kritsiche Bewertung Wolf (1991), S. 257. Art. VII Abs. 1 CCAMLR. Vgl. Art. VIII CCAMLR. Vgl. Art. VII Abs. 2 und XIII Abs. 2 CCAMLR. Art. XXIV Abs. 1 CCAMLR. CCAMLR (1989). Vgl. insb. Art. III, VI CCAMLR System of Inspection. Vgl. insb. Art. XI CCAMLR System of Inspection. Vgl. Art. XXV CCAMLR. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

III. Antarktis

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durch engmaschige Kontroll- und Kooperationsmechanismen abgesichert ist. In der Tat finden sich einige Bestimmungen, die auf eine verstärkte Zusammenarbeit der Vertragspartner hindeuten: Gemäß Art. 6 USP „arbeiten [sie] bei der Planung und Durchführung von Tätigkeiten im Gebiet des Antarktis-Vertrags zusammen“ 1173 und bemühen sich, u. a. gemeinsame Schutzprogramme zu fördern, sich gegenseitig bei Umweltverträglichkeitsprüfungen zu unterstützen, für Umweltschutzvorkehrungen relevante Informationen auszutauschen und durch gemeinsame Expeditionen Redundanzen zu vermeiden.1174 Zusammenarbeit im Sinne des Antarktisumweltschutzes wird auch durch die Einrichtung eines Umweltschutzausschusses sichergestellt, welcher an das ATCM berichtet1175 und 1998 erstmals zusammentrat.1176 Gemäß Art. 12 Abs. 1 USP gehört es u. a. zu seinen Aufgaben, über den antarktischen Umweltzustand und auch über Inspektionsverfahren zu beraten. Die Verantwortung für das Einleiten von Maßnahmen zur Umsetzung von USP-Bestimmungen liegt bei den Vertragspartnern.1177 Um vor diesem Hintergrund dennoch Transparenz zu gewährleisten, informieren Vertragspartner alle anderen Vertragspartner über hierzu getroffene Maßnahmen.1178 „Um den Schutz der antarktischen Umwelt und der abhängigen und verbundenen Ökosysteme zu fördern und die Einhaltung dieses Protokolls zu gewährleisten“ 1179, wird schließlich das aus dem Antarktisvertrag bekannte Inspektionsverfahren auch auf das USP übertragen. Die sich daraus ergebenden Berichte werden im Ergebnis eines mehrstufigen Verfahrens veröffentlicht.1180 Konflikte zwischen den Regimeakteuren werden durch einen in Art. 18 bis 20 USP sowie im Anhang verankerten Streitbeilegungsmechanismus behandelt. Der Überblick zeigt, dass das USP auch in puncto Kooperation beispielhaft ist: Umfangreiche Informations-, Kontroll- und Konfliktlösungsmechanismen sorgen im Idealfall für Vertrauen und Transparenz unter den Regimeakteuren. Es wurde deutlich, dass das USP die in den Regimen zum Weltraum und zur Hohen See verankerten Kooperationsmechanismen entschieden übertrifft. (e) Mit Inkrafttreten des USP wurden in zuvor erlassenen ATCM-Instrumenten verankerte Kooperationsmechanismen obsolet. Hier sei jedoch der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen, dass auch die einschlägigen und für die ATCMMitglieder verbindlichen „Vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora“ von 19641181 schon den umweltbezogenen Informations1173 1174 1175 1176 1177 1178 1179 1180 1181

Art. 6 Abs. 1 USP. Vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. a bis e USP. Vgl. Art. 11 Abs. 1, 5 USP. Vgl. Rothwell (2000a), S. 598. Vgl. Art. 13 Abs. 1 und 2 USP. Vgl. Art. 13 Abs. 3 USP. Art. 14 Abs. 1 USP. Vgl. Art. 14 Abs. 4 USP. ATCM (1964).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

austausch zwischen den Antarktisvertragspartnern vorsahen: Der verankerte Mechanismus dockt nämlich an den oben erwähnten Art. VII Abs. 5 AV an und verlangt die Mitteilung der im Sinne des Umweltschutzes ergriffenen Maßnahmen: „Governments exchanging information under paragraph 5 of Article VII of the Antarctic Treaty may at the same time transmit the information relating to the implementation of these Agreed Measures“.1182 Weitere Hinweise, etwa zu Inspektionen, gab es hingegen noch nicht. Mit Blick auf das Antarktische Vertragssystem lassen sich nicht nur zahlreiche Kooperations- und Kontrollmechanismen nachweisen, sondern auch eine zunehmende Institutionalisierung des Regimes beobachten: „Es entspricht der Natur der Sache, daß mit zunehmender Verdichtung eines Normensystems auch eine Verstärkung des zu seiner Durchsetzung bestellten institutionellen Apparates einhergeht.“ 1183 Wie flexibel dieser Apparat das Regime weiterzuentwickeln vermag, wird anhand seiner Entscheidungsmechanismen in Abschnitt C.III.4.b) analysiert. Zunächst werden noch unverbindliche Regimebestandteile daraufhin untersucht, ob auch sie Kooperationsmechanismen etabliert haben oder nicht. (2) Diese können allerdings aufgrund der Existenz sie überlagernder, starker und verbindlich vereinbarter Kooperationsmechanismen kursorisch abgehandelt werden; sie fügen dem Regime in der Bilanz keine über die genannten Verfahren hinausreichenden Mechanismen hinzu. Einige Beispiele zeigen jedoch, dass der Informationsaustausch unverbindlich gefördert oder in seinen Abläufen konkretisiert wird. Das ATCM beispielsweise hat 2005 die „Practical Guidelines for Developing and Designing Environmental Monitoring Programmes in Antarctica“ 1184 angenommen. Diese enthalten die allgemeine Empfehlung, im Rahmen von Monitoring-Programmen gewonnene Erkenntnisse mit anderen Akteuren zu teilen: „It is recommended that the results of environmental monitoring programmes in Antarctica should be made available to other operators and interested scientists for data comparison and knowledge sharing“ 1185 – eine Ermutigung zur Kooperation unter den Regimeakteuren. Eine Konkretisierung der Verfahrensabläufe nahm die ATCM-Resolution „Environmental Impact Assessment: Circulation of Information“ 1186 von 2005 vor: Inzwischen war ein Sekretariat des Antarktischen Vertragssystems gegründet worden, welches in die regelmäßigen Berichtspflichten mit einer koordinierenden Rolle einbezogen wurde. Diese Verfahrensdetails zur Akteurskoordination wurden unverbindlich geregelt. Das UNEP bringt sich, wie nachgewiesen wurde, vor allem mit Expertise in die ATCM-Tagungen ein. Seine Rolle ist es daher nicht, neue Koordinations- oder 1182 1183 1184 1185 1186

Art. XII Abs. 2 Agreed Measures. Kämmerer (1994), S. 148. ATCM (2005b). ATCM (2005b), S. 11. ATCM (2005c).

III. Antarktis

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Kontrollmechanismen festzulegen. Das heißt wiederum auch nicht, dass die oben geschilderten, verbindlichen Inspektionsmechanismen und Berichtspflichten nicht trotzdem im Fokus der vom UNEP mit eingebrachten reviews stünden: Die Anwendung der Inspektionsverfahren nach Art. VII AV und Art. 14 USP wurden 20031187 und 20121188 in Studien ausgewertet, an denen das UNEP wesentlich beteiligt war. Die Berichte haben u. a. Zahl, Ort und Umfang der durchgeführten Inspektionen analysiert, was tiefe Einblicke in die Umsetzungspraxis gibt. Die reviews kommen zu überwiegend positiven Urteilen, was die Einhaltung der verbindlich verankerten Bestimmungen des USP angeht; dennoch wurden auch konkrete Verbesserungsvorschläge gemacht,1189 die den Einsatz der bestehenden Mechanismen effektiver gestalten sollen. Ohne also neue Mechanismen bereitzustellen, nimmt das UNEP Einfluss auf die bestehenden Inspektions- und Kontrollinstrumente. Das SCAR wurde als auf die Antarktis bezogener Forschungsverbund beschrieben; es stellt insofern bereits eine Ausprägung des im Antarktisvertrag verankerten Gebots zur Zusammenarbeit im Forschungsbereich1190 dar. Dass vom SCAR selbst neue Verfahren in Umweltfragen entwickelt worden wären, ist nicht ersichtlich. Die Durchsicht der auf Umweltschutz bezogenen Inhalte des IMO Polar Code1191 ergibt ebenfalls keine zusätzlichen Instrumente. Dieser Überblick unterscheidet das Regime von jenen des Weltraums und der Hohen See: Das Weltraumrecht umfasst Kooperationsverfahren nur in Ansätzen und auch soft law schließt diese Lücke nicht. Im Bereich der Hohen See konnten sektoral Kooperationsmechanismen nachgewiesen werden, wenngleich nicht im SRÜ, sondern in ausgelagerten Bestimmungen. Im Antarktisumweltschutzregime spielen Inspektionen hingegen eine große Rolle, seit Inkrafttreten des USP deutlich auf Aspekte der Umweltverschmutzung bezogen. Die verbindliche Verankerung dieser Kontrollmechanismen spricht für einen höheren Anreiz der Regimeakteure, die antarktische Umwelt regelkonform zu schützen. b) Verfahren zur Veränderung des Regimes Das Regime zum Umweltschutz der Antarktis zeigt sich als weniger komplex als jene des Weltraums und der Hohen See: Das Regime dient der Lösung eines globalen Problems, vereint darin aber vergleichsweise wenig Akteure. Die wesentlichen Regimebestimmungen sind in völkerrechtlichen Verträgen verankert, deren Einhaltung überdies durch weitreichende Regimeverfahren abgesichert wird. Es hat sich jedoch gezeigt, dass dieser Status quo Ergebnis eines langwieri1187 1188 1189 1190 1191

UNEP/ASOC (2003). UNEP/ASOC (2012). Vgl. UNEP/ASOC (2003), S. 13; UNEP/ASOC (2012), S. 11. Vgl. Art. III AV. IMO (2014b).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

gen Entwicklungsprozesses ist. Anders als bei den beiden bisher untersuchten Regimes spielen die Vereinten Nationen dabei nicht die Hauptrolle: Es gibt keinen für die Weiterentwicklung des Regimes zuständigen UN-Ausschuss und auch der am Anfang des Regimes stehende Antarktisvertrag geht nicht – wie der Weltraumvertrag und das Seerechtsübereinkommen – auf eine Initiative der Vereinten Nationen zurück, sondern auf das „Geophysikalische Jahr 1957–1958“.1192 Die Weiterentwicklung erfolgt in der Praxis vor allem von den im Regime gegründeten Institutionen selbst aus. Diese werden ergänzt um weitere Organisationen, die zusätzlich Einfluss auf das Regime geltend gemacht haben. Nicht alle Organisationen, die sich mit der Antarktis beschäftigen, werden in diese Untersuchung aufgenommen. Tiefgreifendere Analysen würden noch den „Council of Managers of National Antarctic Programs“ 1193 oder die „Antarctic and Southern Ocean Coalition“ 1194 aufgreifen. Diese Analyse beschränkt sich auf die Organisationen, die im oben skizzierten Regime eine Rolle spielen. In die zusammenfassende Analyse relevanter Entscheidungsmechanismen – und damit der wesentlichen Möglichkeiten der Regimeveränderung – gehen ein: (1) der Antarktisvertrag und das ATCM, (2) das CCAS, (3) das CCAMLR und die Kommission, (4) das USP und das CEP, (5) das UNEP, (6) das SCAR und (7) die IMO. (1) Der am Anfang des Regimes stehende Antarktisvertrag von 1959 nutzt eine abgestufte Mitgliederstruktur,1195 die hier nicht weiter von Relevanz ist. Wichtig ist hingegen, dass nur die Staaten, die im ATCM vertreten sind, die Möglichkeit haben, das Regime zu verändern.1196 Das inzwischen jährlich tagende ATCM hat zunächst die bereits aufgezeigte Möglichkeit, Resolutionen oder Maßahmen zu beschließen. Dass das ATCM hiervon besonders im Umweltbereich Gebrauch gemacht hat, zeigte die Analyse der regimestrukturellen1197 Normen und Regeln. Delbrück und Wolfrum sehen schon vor diesem Hintergrund eine gewisse Dynamik, von der auch das Antarktisumweltschutzregime profitiert: „Insbesondere an dieser Stelle wird deutlich, daß es sich bei dem Antarktisvertrag lediglich um einen auf dynamische Fortentwicklung angelegten Rahmen handelt.“ 1198 Dieser Eindruck wird dadurch etwas getrübt, dass all diese ATCM-Akte gemäß Regel 24 der Geschäftsordnung1199 von allen anwesenden Konsultativparteien ange1192 Vgl. etwa Delbrück/Wolfrum (2002), S. 485; Koivurova (2010), S. 32; Sollie (1984), S. 18; Wolf (1991), S. 241 f.; für Hintergründe zur Entstehung des Vertrags auch schon vor dem benannten Ereignis Wolfrum (1984), S. 49 ff., insb. 54 f. 1193 Vgl. die Website COMNAP (2015). 1194 Vgl. die Website ASOC (2015). 1195 Vgl. im Überblick Lorenz (2014), S. 43 f.; auch schon Wolf (1991), S. 244 f.; Wolfrum (1984), S. 71 f. 1196 Vgl. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 487. 1197 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 1198 Delbrück/Wolfrum (2002), S. 493. 1199 ATCM (2015); vgl. schon damals kritisch Wolfrum (1984), S. 72.

III. Antarktis

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nommen werden müssen; mit Mehrheitsbeschlüssen wäre eine noch dynamischere Weiterentwicklung des Regimes möglich. Neben der Möglichkeit, Resolutionen oder Maßnahmen zugunsten des Umweltschutzes zu erlassen, hat das ATCM auch die Option, im Zuge eines Revisions- und eines Vertragsänderungsverfahrens Anpassungen vorzunehmen. Besonders die Möglichkeit einer Vertragsänderung erlaubt es den Akteuren theoretisch, die rechtlichen Grundlagen an die sich wandelnden Gegebenheiten anzupassen. Allerdings ist hierzu natürlich „einhellige Übereinstimmung der Vertragsparteien“ 1200 erforderlich. In der Praxis spielte das bisher keine Rolle: „Bislang hat es keinerlei Ansätze zu einer Vertragsänderung gegeben, die Weiterentwicklung der antarktischen Rechtsordnung erfolgt stattdessen durch den Abschluß weiterer Abkommen [. . .] sowie mit Hilfe der Empfehlungen der Konsultativversammlungen.“ 1201 (2) Ein Folgeabkommen ist das CCAS von 1972. Das Übereinkommen stellt insofern eine Weiterentwicklung des Regimes hin zu einem Umweltschutzschwerpunkt dar. Der CCAS-Text enthält in Art. 8 CCAS ein Änderungsverfahren, dem letztlich alle Vertragspartner zustimmen müssen.1202 Die dem Vertrag beigefügte Anlage – sie erwies sich als relevant für die Regelstruktur des Regimes – kann im Zuge eines vereinfachten Änderungsverfahrens gemäß Art. 9 CCAS modifiziert werden, was eine flexiblere Anpassung an neue Lagen ermöglicht. Das CCAS schafft keine Institutionen, die Rechtsakte erlassen könnten. (3) Auf das CCAS folgte bald das CCAMLR. Wie der Antarktisvertrag ermöglicht auch dieses Übereinkommen die Regimeweiterentwicklung in zwei Bereichen. Zum einen gründet das CCAMLR die „Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ 1203; in ihr sind die Vertragspartner vertreten,1204 so dass alle am Erlass der sog. „Erhaltungsmaßnahmen“ 1205 mitwirken. Beschlüsse über diese „materiellen Fragen“ 1206 werden gemäß Art. XII Abs. 1 CCAMLR konsensual verabschiedet;1207 für andere Fragen genügt gemäß Abs. 2 die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Zum anderen umfasst das CCAMLR in Art. XXX einen Änderungsmodus, der von einem Drittel der Mitglieder initiiert werden kann, letztlich aber von allen Vertragspartnern1208 mitgetragen werden muss.

1200 Art. XII Abs. 1 lit. a AV; vgl. zum Verfahren schon Wolf (1991), S. 254 f., 267; Wolfrum (1984), S. 61. 1201 Delbrück/Wolfrum (2002), S. 488. 1202 Vgl. Art. 8 Abs. 3 CCAS. 1203 Art. VII Abs. 1 CCAMLR. 1204 Vgl. Art. VII Abs. 2 CCAMLR. 1205 Art. IX Abs. 2 CCAMLR. 1206 Art. XII Abs. 1 CCAMLR. 1207 Vgl. diese Feststellung schon bei Wolf (1991), S. 268; Wolfrum (1984), S. 83. 1208 Vgl. Art. XXX Abs. 3 CCAMLR.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

(4) Auch das materielle Zentrum dieses Regimes, das USP von 1991, sieht Möglichkeiten der Regimeweiterentwicklung vor. Das USP wird gemäß Art. 10 Abs. 1 USP durch vom ATCM zu treffende Maßnahmen ausgeführt, so dass die unter (1) beschriebenen Entscheidungsmodi greifen, wenn es um den Erlass umweltspezifischer Rechtsakte geht. Darüber hinaus gründet das Protokoll durch Art. 11 Abs. 1 USP den Ausschuss für Umweltfragen (CEP), der dem ATCM in allen Umweltschutzaspekten beratend und vorbereitend zuarbeitet.1209 Das CEP beschließt gemäß Regel 14 seiner Geschäftsordnung in inhaltlichen Fragen im Konsens und in sonstigen Aspekten mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen.1210 Da der Ausschuss jedoch selbst keine legislativen Befugnisse hat,1211 steht erneut das ATCM im Vordergrund. Für die bereits sichtbare Regimeevolution von größter Bedeutung ist die Möglichkeit, dem USP weitere Anlagen hinzuzufügen oder diese abzuändern.1212 Das USP verweist in Verfahrensfragen auf Art. IX AV, der die Genehmigung aller Vertragspartner vorsieht, was kaum verwundert. Eine Besonderheit ist, dass es den Vertragspartnern nach Art. 9 Abs. 3 USP freisteht, den Anlagen „Bestimmungen über ein beschleunigtes Inkrafttreten von Änderungen und Ergänzungen“ 1213 hinzuzufügen. Die Anlagen enthalten sodann auch jeweils einen solchen Artikel, die alle darauf verweisen, dass eine ATCM-Maßnahme nach Art. IX AV zu verabschieden ist, um die jeweilige Anlage zu ändern. Dass die Regimeakteure von der Möglichkeit, dem USP auch komplette Anlagen hinzuzufügen, Gebrauch gemacht haben, zeigen die Anlagen V und VI: Anlage V („Schutz und Verwaltung von Gebieten“) war ursprünglich nicht Teil des Protokolls und kam nachträglich hinzu;1214 Anlage VI zu Haftungsfragen1215 wurde 2005 vom ATCM verabschiedet und soll in naher Zukunft in Kraft treten. Das USP selbst umfasst in Art. 25 Abs. 1 USP noch die Möglichkeit, jederzeit ergänzt oder geändert zu werden. Verfahrenstechnisch wird auf den oben (1) bereits besprochenen Art. XII Abs. 1 AV verwiesen, der Einstimmigkeit erfordert. Dieser Überblick zeigt, dass das USP durchaus den sich wandelnden Gegebenheiten angepasst werden kann. Trotz des Umstandes, dass alle Vertragspartner Änderungen mittragen müssen, hat es durch ATCM-Akte bereits substanzielle Änderungen am USP gegeben. Dass sich die Akteure dabei sogar auf umweltspezifische Haftungsregeln geeinigt haben, ist beachtlich und zeugt von Regimeflexibilität. Sicher wäre eine derartige Flexibilität kaum möglich, wenn eine wesentlich größere Zahl an Akteuren an der Beschlussfassung beteiligt wäre. 1209 1210 1211 1212 1213 1214 1215

Vgl. für die Aufgaben Art. 11 Abs. 2 USP. Vgl. für die Geschäftsordnung CEP (2015), S. 71 ff., hier S. 74. Vgl. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 503. Vgl. Art. 9 Abs. 2 und 3 USP. Art. 9 Abs. 3 USP. Vgl. Delbrück/Wolfrum (2002), S. 500. ATCM (2005a).

III. Antarktis

263

(5) Die Analyse hat gezeigt, dass der Antarktisumweltschutz im Schwerpunkt durch das Antarktische Vertragssystem geregelt wird und „außenstehende“ Organisationen diese Regimestruktur lediglich beratend unterstützen. Das UNEP ist hierfür ein gutes Beispiel: Das UN-Programm wirkt durch Beratung und Kontrolle konstruktiv auf das Regime ein, ohne jedoch selbst Regimebestimmungen zu etablieren. Allerdings wurde dem UNEP Beobachterstatus im ATCM zugestanden, was dem Programm das Einbringen einer Reihe konstruktiver und substanzieller technical papers ermöglicht hat.1216 Die UNEP-Struktur und -Verfahren wurden bereits im Zuge der Analyse der Hohen See besprochen, so dass hier nur die wesentlichen Angaben aufgerufen werden sollen: Beim UNEP handelt es sich um ein 1972 von der Generalversammlung verabschiedetes UN-Programm.1217 Dennoch verfügt es über ein eigenes institutionelles Gefüge: Zentral ist die United Nations Environment Assembly, welche gemäß Regel 49 ihrer Geschäftsordnung1218 Beschlüsse mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen fasst. Das UNEP wird auch weiterhin auf das hier untersuchte Regime einwirken. Anders als am Beispiel der Hohen See, wo das UNEP mit den Washington-Dokumenten die materiellen Regimebestimmungen prägt, bleibt der Einfluss auf das Antarktisumweltschutzregime hier eher begrenzt. Es ist nicht zu erwarten, dass das UNEP die Regimestruktur in den nächsten Jahren maßgeblich verändern wird. (6) Das SCAR hat sich als vergleichsweise einflussreich erwiesen: Der 1958 gegründete Forschungsverbund bringt seine Expertise einerseits in das ATCM ein; andererseits hat das SCAR auch selbst unverbindliche Regimebestimmungen entwickelt, die die Antarktisverschmutzung durch vor allem Forschungstätigkeit eindämmen sollen. Das SCAR wird von einem Executive Committee geleitet und das wichtigste Beschlussgremium ist das SCAR Delegates’ Meeting.1219 Dokumente wie der „Environmental Code of Conduct for Terrestrial Scientific Field Research“ 1220 wurden von diesem Delegates’ Meeting angenommen.1221 Das Gremium beschließt gemäß Regel 8.7 der SCAR „Articles of Association“ 1222 mit Einstimmigkeit unter den anwesenden Mitgliedern. Ein Blick auf die SCARStruktur1223 zeigt, dass die Organisation von unzähligen internen Arbeitsgruppen unterstützt wird. Diese Arbeitsgruppen beschließen im Konsens der anwesenden stimmberechtigten SCAR-Mitglieder, was sich aus Regel 1 der „Rules of Proce-

1216 1217 1218 1219 1220 1221 1222 1223

Vgl. für Beispiele UNEP (2015b). Vgl. Sands/Peel (2012), S. 60. UNEP (2014a). Vgl. SCAR (2015a). SCAR (2009). Vgl. SCAR (2009), S. 1. SCAR (2008). Vgl. SCAR (2015b).

264

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

dure for SCAR Working Groups“ 1224 ergibt. Der Überblick zeigt, dass das SCAR auf möglichst kohärente Positionen angewiesen ist. (7) Künftig wird ferner die schon aus dem Regime zum Umweltschutz der Hohen See bekannte IMO das Antarktisumweltschutzregime durch den IMO Polar Code mitprägen. Während die IMO am Beispiel der Hohen See das Regime sogar maßgeblich gestaltet, nimmt sie am Beispiel der Antarktis vorerst eine untergeordnete Rolle ein, was jedoch nicht so bleiben muss. Hier soll deshalb nur der Beschlussmodus relevant sein, der eine Weiterentwicklung des Regimes begünstigen könnte: Die wesentlichen Beschlussorgane der IMO sind die Versammlung und der Rat; sie werden von verschiedenen thematischen Ausschüssen unterstützt.1225 Versammlung und Rat beschließen „mit der Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder oder – falls sie [die Beschlüsse] einer Zweidrittelmehrheit bedürfen – mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder“ 1226. Die Möglichkeit der mehrheitlichen Beschlussfassung ist im Regime zum Umweltschutz der Antarktis eine Besonderheit, weil ansonsten einstimmige oder konsensuale Beschlüsse gefasst werden. Der Überblick über regimeimmanente Anpassungsverfahren lässt zwei Feststellungen zu: Zum einen ist das Regime im Wesentlichen vom Erfordernis einstimmiger bzw. konsensualer Beschlussfassung geprägt. Dies deutet auf eine nicht allzu hohe Flexibilität hin. Zum anderen aber hat die Praxis gezeigt, dass das Regime flexibel genug war, um sich von anfangs nur spärlichen Umweltbezügen hin zu einem stabilen Umweltschutzregime zu emanzipieren. Hiervon zeugen die Existenz des USP und das nachträgliche Hinzufügen einschlägiger Anlagen. Eine derartige Regimeevolution wäre beim Beispiel des Regimes zum Umweltschutz des Weltraums undenkbar; beim Beispiel des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See werden Hoffnungen immerhin an ein SRÜ-Durchführungsübereinkommen geknüpft. Dass sich das Antarktisumweltschutzregime trotz einstimmiger bzw. konsensualer Beschlussfassung flexibel zeigt, liegt auch an der geringen Zahl gebundener Akteure: Das Regime ist insofern weit exklusiver als jene zum Umweltschutz des Weltraums oder der Hohen See.1227 5. Akteur: Europäische Union Die Analyse der Regimestrukturelemente1228 hat einen wesentlichen Unterschied zwischen den drei untersuchten Regimen ergeben: In den Regimen zum Umweltschutz des Weltraums und der Hohen See spielen internationale Organi1224 1225 1226 1227 1228

SCAR (2010). Vgl. Art. 12 IMO-Ü. Art. 53 lit. b IMO-Ü; Anmerkung hinzugefügt. Vgl. für die Diskussion um die Exklusivität Wolf (1991), S. 265. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

III. Antarktis

265

sationen in der Herausbildung und Durchsetzung der Regimebestimmungen eine wesentliche Rolle. Beide Regime wären ohne die Vereinten Nationen und deren Foren nicht denkbar; in beiden Regimen kommen weitere Spezialorganisationen hinzu. In der Antarktis wiederum scheinen die Nationalstaaten die maßgeblichen Akteure zu sein: Das Regime hat seinen Ursprung eben nicht in einem UNForum und die wesentlichen Foren wurden durch das Antarktisrecht selbst eingerichtet. Entsprechend dürfte es sich mit der Union verhalten: Im Regime zum Umweltschutz des Weltraums hat sich die Union mit dem Vorschlag zum Code of Conduct in die Diskussion eingebracht und im Regime zum Umweltschutz der Hohen See setzt sie sich für das neue SRÜ-Durchführungsübereinkommen ein. Doch ist die Union überhaupt in das Antarktisumweltschutzregime eingebunden? Hat sie im staatlich geprägten Regimeumfeld hierzu die Möglichkeit? Erneut wird der Akteur „EU“ zunächst auf einen potenziellen Policy-Rahmen1229 hin untersucht, bevor Verknüpfungen zum Regime1230 selbst offengelegt werden. a) Policy-Rahmen: Gemeinsame Fischereipolitik Beim Beispiel des unionalen Engagements für die Umwelt des Weltraums bildet die EU-Raumfahrtpolitik den Policy-Rahmen und beim Beispiel der Hohen See schwerpunktmäßig die Integrierte Meerespolitik der Union, ergänzt durch die EU-Verkehrspolitik. Diese Policy-Rahmen konnten auf ihre Umwelt- und auswärtigen Bezüge hin untersucht werden, was interessante Unterschiede ergeben hat. Mit Blick auf die Antarktis ist der Befund ernüchternd: Eine abgesteckte Antarktis-Policy gibt es nicht, auch keine kohärente Polar-Policy, geschweige denn eine zum Schutz der antarktischen Umwelt. Wenige Hinweise auf ein unionales Engagement zum Antarktisumweltschutz sind in ein anderes Politikfeld eingebettet. Spärliche Bezüge lassen sich bei der Generaldirektion „Maritime Angelegenheiten und Fischerei“ der Kommission recherchieren, die für die aus dem Regime zum Umweltschutz der Hohen See bekannte integrierte Meerespolitik zuständig ist. Daneben fällt auch die Gemeinsame Fischereipolitik in den Verantwortungsbereich der Generaldirektion. Das Politikfeld ist längst etabliert, seit den 1970er Jahren entwickelt und seither immer neu ausgerichtet worden, wodurch sich auch seine Zielschwerpunkte verschoben haben.1231 Gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. d AEUV handelt es sich bei der „Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik“ um eine ausschließliche Zuständigkeit der Union, was auf ein „kräftiges“ Unionspolitikfeld hindeutet. Trotzdem 1229 1230 1231

Siehe dazu Abschnitt C.III.5.a) dieser Arbeit. Siehe dazu Abschnitt C.III.5.b) dieser Arbeit. Vgl. Frenz (2011), S. 686.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

wird die Gemeinsame Fischereipolitik in den folgenden Absätzen nur kursorisch auf ihre Umweltschutz- und Kooperationsbezüge hin untersucht. Hierfür sind zwei Gründe aufzuführen: Erstens hat sich gezeigt, dass Fischerei nur eine unter vielen Ursachen antarktischer Umweltverschmutzung ist. Die Gemeinsame Fischereipolitik kann sich deshalb nur auf einen inhaltlichen Teilbereich des Problemfelds erstrecken. Zweitens wurde deutlich, dass die antarktischen Meere zwar von Umweltverschmutzung betroffen sind, diese aber auch auf dem antarktischen Festland und den Eisschelfen zu verzeichnen ist. Die Gemeinsame Fischereipolitik kann sich deshalb nur auf einen räumlichen Teilbereich des Problemfelds erstrecken. Die Gemeinsame Fischereipolitik kann somit einem unionalen Engagement in Sachen Antarktisumweltschutz nur das „Fragment“ eines Policy-Rahmens sein. Dass sie trotzdem einbezogen werden sollte, zeigt die knappe Analyse der folgenden Dokumente: (1) die Kommissionsmitteilung „Mitwirkung der Gemeinschaft in regionalen Fischereiorganisationen“ 1232 von 1999, (2) das Grünbuch „Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1233 von 2009, (3) das Arbeitsdokument der Kommission „Zusammenfassung der Konsultation zur Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1234 von 2010, (4) die Kommissionsmitteilung „Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1235 von 2011, (5) die Kommissionsmitteilung „über die externe Dimension der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1236 von 2011 sowie schließlich (6) die Verordnung des Parlaments und des Rates „über die Gemeinsame Fischereipolitik [. . .]“ 1237 von 2013. (1) Dass die Fischereipolitik keinesfalls ein allein auf seine Binnenwirkung gerichtetes Politikfeld ist, zeigt die Kommissionsmitteilung „Mitwirkung der Gemeinschaft in regionalen Fischereiorganisationen“ 1238 von Dezember 1999. Einleitend zeugt das Dokument vom globalen Akteursanspruch der Gemeinschaft, wofür auch der Fischereisektor von Relevanz sei: „Die Gemeinschaft hat mehrmals ihre Absicht zum Ausdruck gebracht, ihre Präsenz auf internationaler Ebene auszubauen und ihre kollektive Handlungsfähigkeit in den Außenbeziehungen zu verstärken. Besonders wichtig ist dies auf dem Gebiet der Fischerei.“ 1239 Die Gemeinschaft strebte schon damals nach Einfluss auf internationale Fischereiregulierung, wobei sog. „regionale Fischereiorganisationen“ 1240 gewichtige Rollen spielen. Dabei ist „regional“ nicht auf das Gemeinschaftsgebiet bezo1232 1233 1234 1235 1236 1237 1238 1239 1240

KOM (1999). KOM (2009c). KOM (2010b). KOM (2011c). KOM (2011d). EP/Rat (2013b). KOM (1999). KOM (1999), S. 4. KOM (1999), S. 4.

III. Antarktis

267

gen, sondern umfasst definierte „Regionen“ in allen Teilen der Erde, wie der Anhang des Dokuments zeigt.1241 Die Lektüre des Dokuments stützt den Eindruck, dass die Union gerade vor dem Hintergrund ihrer ausschließlichen Zuständigkeit im Themenfeld auf internationale Einflussnahme drängt. Allerdings steht die Bekämpfung von Umweltverschmutzung nicht im Fokus der Mitteilung: Wenn überhaupt, dann war das Ziel einer „verantwortungsvollen“ 1242 Fischerei den „wirtschaftlichen Interessen ihrer [der Gemeinschaft] Hochseeflotten“ 1243 in diesen Jahren nachgeordnet. (2) Wie schon in den anderen analysierten Policy-Rahmen ist auch hier eine sukzessive Entwicklung hin zu verstärkten Umweltschutzinteressen zu vernehmen. Am deutlichsten lässt sich diese Entwicklung an der jüngsten Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik ablesen, welche mit dem Grünbuch „Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1244 vom April 2009 eingeleitet wurde. Das Grünbuch beginnt ambitioniert, es sei „ein großer Wurf gefragt, der die eigentlichen Ursachen für den Teufelskreis anpackt, in dem die europäische Fischerei seit mehreren Jahrzehnten gefangen ist“.1245 Bei diesem Vorhaben sollen Umweltaspekte eine große Rolle spielen, die Gewässer sollen geschützt und nachhaltig genutzt werden.1246 Die Kommission stellte deshalb die Frage: „Wie lassen sich die Ziele für die ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit klar und nach Prioritäten geordnet so festlegen, dass sie kurzfristig eine Richtschnur vorgeben und langfristig die Nachhaltigkeit und Lebensfähigkeit der Fischereien gewährleisten?“ 1247 In diesem Zusammenhang weist das Dokument auf Synergien der Gemeinsamen Fischereipolitik zur im Regime zum Umweltschutz der Hohen See diskutierten integrierten Meerespolitik hin, erfragt jedoch zunächst, worin diese liegen und wie sie nutzbar gemacht werden könnten.1248 Entschlossener zeigte sich die Kommission, als sie die auswärtige Fischereipolitik mit einem neuen „Hauptziel“ 1249 versah, nämlich „die Grundsätze der Nachhaltigkeit und verantwortungsbewussten Fischerei international zu verbreiten“.1250 Hierzu reflektierte die Kommission auch über die Rolle der Union als globaler Akteur und erkannte dabei, dass „Präsenz“ nicht zugleich „Einfluss“ bedeutet: „Die Vorstellung, dass die weltweite Präsenz von EU-Schiffen die Legitimität und den Einfluss der EU in regionalen Fischereiorganisationen verstärkt, ist heute offen1241 1242 1243 1244 1245 1246 1247 1248 1249 1250

Vgl. KOM (1999), S. 17. KOM (1999), S. 4. KOM (1999), S. 4; Anmerkung hinzugefügt. KOM (2009c). KOM (2009c), S. 5. Vgl. KOM (2009c), S. 6. KOM (2009c), S. 11. Vgl. KOM (2009c), S. 21 f. KOM (2009c), S. 25. KOM (2009c), S. 25; Hervorhebung hinzugefügt.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

bar weniger einleuchtend, denn viele internationale Partner, die selbst keine Fischereiinteressen verfolgen, haben gezeigt, dass sie das globale fischereipolitische Handeln beeinflussen und in internationalen Foren aktiv sein können.“ 1251

Vielmehr sei es auch nötig, auf Kohärenzen bezüglich anderer Unionspolitiken zu achten, wozu u. a. dem Bereich „Umwelt eine besondere Rolle zu[fällt]“.1252 Die Lektüre des Grünbuchs ergibt zweierlei: Erstens strebte die Kommission eine Gemeinsame Fischereipolitik an, welche stärker auf Umweltschutz ausgerichtet ist als bisher. Zweitens sollte hierzu die internationale Dimension gestärkt werden. Das Dokument zeigt, dass der Union gerade vor dem Hintergrund ihrer ausschließlichen Zuständigkeit Verantwortung zukommt. (3) Auf den Konsultationsprozess folgte in diesem Politikfeld kein Weißbuch, sondern ein Arbeitsdokument der Kommission zur „Zusammenfassung der Konsultation zur Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1253 vom April 2010. Darin berichtete die Kommission von rund 400 Stellungnahmen,1254 die in Reaktion auf das Grünbuch eingegangen waren. Was die Hauptziele der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik angeht, „herrscht allgemeine Übereinstimmung darüber, dass ökologische Nachhaltigkeit die Basis für einen lebensfähigen Fischereisektor schafft“ 1255, was der von der Kommission angestrebten Verschiebung hin zu stärkeren Umweltaspekten entspricht. Gleiches kann für die internationale Komponente festgehalten werden, weil „[d]ie meisten Beiträge [. . .] die Wichtigkeit der externen Dimension [bekräftigen] und betonen, dass die GFP-Ziele [Gemeinsame Fischereipolitik] intern und extern in gleicher Weise gelten sollten, um die politische Kohärenz zu gewährleisten“.1256 Die Union solle dazu u. a. ihr Engagement in Fischereiorganisationen ausweiten.1257 Es lässt sich in der Bilanz festhalten, dass die Konsultationsergebnisse das Streben der Kommission nach einer umweltfreundlicheren und internationaleren Fischereipolitik untermauern. (4) Die Ergebnisse des Grünbuchprozesses mündeten in die Kommissionsmitteilung „Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1258 von Juli 2011. Die Kommission stellte einleitend fest, dass „Nachhaltigkeit [. . .] der Kern der vorgeschlagenen Reform [ist]“ 1259, was sodann auch den Schwerpunkt der Mitteilung bildet. Umweltschutz soll künftig auch die internationale Agenda der „neuen“ Gemeinsamen Fischereipolitik prägen, basierend „insbesondere [auf] dem Grund1251 1252 1253 1254 1255 1256 1257 1258 1259

KOM (2009c), S. 25. KOM (2009c), S. 25. KOM (2010b). KOM (2010b), S. 4. KOM (2010b), S. 5. KOM (2010b), S. 15; Anmerkung hinzugefügt. Vgl. KOM (2010b), S. 15. KOM (2011c). KOM (2011c), S. 2.

III. Antarktis

269

satz der Nachhaltigkeit und der Notwendigkeit, die Meeresökosysteme zu schützen“.1260 Details hierzu wurden in eine weitere Kommissionsmitteilung (5) ausgelagert. (5) Die Mitteilung „über die externe Dimension der Gemeinsamen Fischereipolitik“ 1261 wurde am gleichen Tag veröffentlicht wie die oben (4) kommentierte Mitteilung; sie stehen zueinander in Bezug. Eingangs begründete die Kommission selbstbewusst, warum die Union in diesem Themenfeld als globaler Akteur zu sehen sei. Dabei geht es in diesem Dokument keineswegs nur um „Größe“, sondern auch um funktionale Verflechtungen: „Die EU gehört zu den wenigen Akteuren, die mit ihren Flotten sowie aufgrund ihrer Investitionen und bilateralen Abkommen mit Drittländern und ihrer Mitwirkung in den wichtigsten regionalen Fischereiorganisationen (RFO) auf allen Weltmeeren stark präsent sind. Zudem ist sie, bezogen auf Verbrauch und Einfuhren, einer der größten Märkte für Fischereierzeugnisse.“ 1262

Im Sinne dieses Verständnisses stellt die Mitteilung das externe Handeln der Union im Politikfeld unter eine Reihe neuer „Leitlinien“ 1263 und definiert konkrete Maßnahmen zu deren Umsetzung. Die Lektüre der Mitteilung ergibt, dass sich die Gemeinsame Fischereipolitik in erheblichem Maße auch an Dritte wendet und dabei einen globalen Anspruch verfolgt. Inhaltlich steht „Nachhaltigkeit“ im Mittelpunkt, wobei darunter eher „Bestandsschutz“ als „Vermeidung von Umweltverschmutzung“ verstanden werden muss. Beachtlich ist noch, dass die Kommission zur Koordination zwischen den angrenzenden Unionspolitikfeldern mit dem Ziel, „dass ihre Stimme in internationalen Foren noch deutlicher gehört wird“ 1264, aufrief. (6) Der Reformprozess zielt augenscheinlich auf eine umweltfreundlichere und internationalere Gemeinsame Fischereipolitik ab. Während die bisher zusammengefassten Kommissionsdokumente allesamt unverbindlich sind, zeigt die Verordnung des Parlaments und des Rates „über die Gemeinsame Fischereipolitik [. . .]“ 1265 vom Dezember 2013, dass Rat und Parlament diese Linien bewusst aufgegriffen und in verbindliches Unionsrecht gegossen haben. Die Verordnung bildet den Schlusspunkt des Reformprozesses und stellt die Grundlage der „neuen“ Gemeinsamen Fischereipolitik dar. Das vordergründige Ziel der neuen Gemeinsamen Fischereipolitik ist gemäß Art. 2 der Verordnung nicht etwa der maximale Fischereierlös, sondern die Sicherstellung, „dass Fischerei und Aqua-

1260 1261 1262 1263 1264 1265

KOM (2011c), S. 9. KOM (2011d). KOM (2011d), S. 3. KOM (2011d), S. 6. KOM (2011d), S. 15. EP/Rat (2013b).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

kulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich sind“ 1266. Parlament und Rat widmen der externen Fischereipolitik einen ganzen Bereich der Verordnung: Neben Engagement in „nachhaltigen partnerschaftlichen Fischereiabkommen“ 1267 stehen vor allem „Tätigkeiten der Union in internationalen Fischereiorganisationen“ 1268 im Mittelpunkt des Abschnittes. Letztere unterstützt die Union aktiv; auch von der Übernahme einer „Führungsrolle“ 1269 beim Einwirken auf regionale Fischereiorganisationen ist die Rede. Doch entspricht sie dieser Führungsrolle am Beispiel der Antarktis bereits? Dieser Überblick verdeutlicht, dass die Gemeinsame Fischereipolitik nicht nur auf globale Einbindung der Union hindeutet, sondern für diese sogar einen selbstbewussten Policy-Rahmen bildet. Dass spätestens seit der letzten Reform Umweltschutzaspekte im Mittelpunkt stehen, spricht für ein unionales Engagement im Sinne globaler Umweltschutzregime. Dass das Antarktisumweltschutzregime für diese Vermutung einen konkreten Beleg beherbergt, wird unten gezeigt. Allerdings muss die Euphorie schon jetzt gebremst werden: Fischereipolitik behandelt nur inhaltliche und räumliche Teilaspekte der antarktischen Umweltverschmutzung. Keinesfalls kann die Gemeinsame Fischereipolitik als vollständiger Policy-Rahmen eines EU-Antarktisumweltschutzes verstanden werden: Weder erstreckt sich die Fischereipolitik inhaltlich auf alle Verschmutzungsarten noch räumlich auf alle Antarktisgebiete, so dass sie nur einen „Mosaikstein“ darstellt. Während für wenige Teilaspekte robuste und passende Zielstellungen nachgewiesen wurden, fehlt es – soweit ersichtlich – an Problembewusstsein bezüglich weiterer Dimensionen antarktischer Umweltverschmutzung wie etwa Antarktistourismus und/oder -forschung. Ein politikfeldübergreifendes Bewusstsein bezüglich der spezifischen Herausforderungen der Antarktis als staatsfreiem Raum fehlt gänzlich. Die Kommission1270 und auch die Wissenschaft1271 beschäftigen sich seit Jahren mit der Entwicklung einer Policy-Linie für die Union als Arktis-Akteur. Dergleichen ist für die Antarktis (noch) nicht zu vernehmen, was freilich mit einem größeren (sicherheits-)politischen und wirtschaftlichen Interesse an der Arktis als an der Antarktis zu begründen ist. b) Unionale Anknüpfungspunkte an das Regime Vor dem Hintergrund des unionalen Policy-Rahmens werden nur wenige Anknüpfungspunkte der EU an das Regime erwartet. Die Untersuchung des Re1266

Art. 2 der Verordnung. Titel II der Verordnung. 1268 Art. 29 der Verordnung. 1269 Art. 29 Abs. 2 der Verordnung. 1270 Vgl. KOM (2008b); KOM (2012d). 1271 Vgl. Braune (2009); sowie die Veranstaltungen bei Engel/Mnich/Oberländer (2013) und IASS (2013). 1267

III. Antarktis

271

gimes auf unionale Einbindung nutzt die etablierten Regimestrukturelemente: (1) Prinzipien, (2) Normen und Regeln sowie (3) Verfahren.1272 Es stellen sich aufgrund des schwach ausgeprägten Policy-Rahmens u. a. die Fragen, ob die Union überhaupt zum Regime beiträgt, ob sie Vertragspartner in einschlägigen Verträgen ist und ob sie an den entsprechenden Foren mitwirkt oder nicht. (1) Das dem Regime zugrundeliegende Prinzip wurde in Abschnitt C.III.1. identifiziert. Demnach besteht es primär im Schutz der Umwelt der Antarktis als solcher und sekundär in der nachhaltigen wissenschaftlichen Erforschung des Kontinents. Dies unterscheidet das Regime von jenem zum Umweltschutz des Weltraums, welches allein auf Sicherstellung der Nutzungsfreiheit abstellt; beim Beispiel der Hohen See zielte das Regime sowohl auf die Sicherstellung der freien Nutzung als auch auf den Schutz der Umwelt als solcher ab. Die Frage, ob die Union das Prinzip des Antarktisumweltschutzregimes teilt, kann nicht eindeutig beantwortet werden: Einerseits existiert schlichtweg kein kohärenter, die Antarktis behandelnder Policy-Rahmen, dem eine solche Ausrichtung entnommen werden könnte, geschweige denn spezifische Antarktis-Ermächtigungsgrundlagen. Es scheint, als ob die Antarktis als Problemfeld der globalen Beziehungen durch die Union (noch) nicht erkannt wurde, so dass auch keine finale Aussage über die Konformität unionaler Politik mit dem internationalen Regime zum Umweltschutz der Antarktis getroffen werden kann. Andererseits lassen sich vereinzelte Indizien zumindest im Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik recherchieren, in denen sich begrenzte Aspekte des Antarktisumweltschutzes finden: Die o. s. Analyse der Reform der EU-Fischereipolitik hat gezeigt, dass das Politikfeld spätestens seit 2013 stärker auf Umweltschutzaspekte abzielt. Dies spiegelt sich auch in den spärlich gesäten Dokumenten der Kommission1273 und des Rates1274 wider, welche sich mit Aspekten der antarktischen Fischerei beschäftigen. In diesen werden Umweltaspekte immerhin bedacht („Anwendung des Vorsorgeansatzes“ 1275, „Auswirkungen der Fischerei auf die marinen Ökosysteme auf ein Mindestmaß [. . .] begrenzen“ 1276). In den gleichen Absätzen jedoch ist von „nachhaltige[r] Nutzung der [. . .] bewirtschafteten Arten“ 1277 bzw. „höchstmögliche[m] Dauerertrag“ 1278 die Rede, was die Verankerung des Themas in der EU-Fischereipolitik widerspiegelt. Es deutet sich an, dass die Union hiermit dem skizzierten Regimeprinzip nicht ganz gerecht wird: Umweltschutz wird nicht allein aus Interesse am Erhalt der Umwelt oder der Aufrechterhaltung wissenschaftlicher Forschungstätigkeiten gefordert, sondern aus Interesse an der Sicher1272 1273 1274 1275 1276 1277 1278

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Vgl. etwa KOM (2014c). Vgl. etwa Rat (2009). KOM (2014c), S. II-2; Rat (2009), S. 4. KOM (2014c), S. II-2. Rat (2009), S. 4. KOM (2014c), S. 2.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

stellung nachhaltiger Fischereierträge. Antarktisumweltschutz, ohne dass damit ein übergeordnetes Interesse verbunden wäre, geht aus EU-Dokumenten zumindest nicht hervor, so dass von einer gemeinsamen Ausgangslage der Problemfeldbewältigung an diesem Beispiel nicht gesprochen werden kann. Dieser Befund wird dadurch relativiert, dass sich die Union – auch zum Zwecke des Erhalts der Umwelt als solcher – inzwischen für antarktische Meeresschutzzonen einsetzt, wie u. s. (3) genauer beschrieben wird. Es deutet sich also auch hier ein Wandel an. (2) Was die Regimenormen und -regeln1279 angeht, zeigte sich am Beispiel der Antarktis ein homogeneres Bild als an den Beispielen des Weltraums und der Hohen See. Ein Großteil des Antarktisumweltschutzes ist völkerrechtlich verbindlich geregelt, wenngleich auch hier Umweltbestimmungen erst sukzessive Einzug in das Antarktisrecht gefunden haben. Durch den hohen Grad an Verbindlichkeit spielen soft law-Instrumente eine deutlich untergeordnete Rolle. Alle Regimeelemente werden nachfolgend auf potenzielle EU-Anknüpfungspunkte hin untersucht: Ist die Union Vertragspartner der völkerrechtlichen Verträge oder bekennt sie sich anderweitig zu den Bestimmungen des identifizierten Regimes? Bezüglich eines potenziellen EU-Bezugs kommentiert werden: (a) der Antarktisvertrag, (b) das CCAS, (c) das CCAMLR, (d) das USP zum Antarktisvertrag, (e) die ATCM-, (f) UNEP- und (g) SCAR-Dokumente sowie (h) der IMO Polar Code. (a) Der Antarktisvertrag von 1959 weist nur schwache Umweltschutzbezüge auf. Weder die damalige Gemeinschaft noch die heutige Union waren/sind Vertragspartner des Antarktisvertrags; allerdings waren/sind einige EU-Mitgliedstaaten Vertragspartner.1280 Entsprechend diesem Befund existieren in EU-Dokumenten auch kaum Verweise auf den Vertrag. Der wesentliche Grund hierfür ist, dass er sich ausschließlich an Staaten richtet: Gemäß Art. XIII AV „liegt [er] für jeden Staat zum Beitritt auf, der Mitglied der Vereinten Nationen ist, sowie für jeden anderen Staat, [. . .] der zum Beitritt eingeladen wird“ 1281 – nicht jedoch für Dritte wie etwa die damalige Gemeinschaft oder die heutige Union. Vor dem Hintergrund des schwach ausgeprägten Policy-Rahmens kann am Interesse der heutigen Union an einer Vertragspartnerschaft auch gezweifelt werden. Nur zwei 1987 im Amtsblatt abgedruckte Entschließungen des Europäischen Parlaments1282 geben Auskunft über die damalige Stimmung des Gemeinschaftsorgans in Bezug auf die Antarktis und den Antarktisvertrag: Geleitet insb. durch den ausdrücklichen Wunsch eines umfangreichen Antarktisumweltschutzes und vor dem Hinter1279 Siehe für die Analysen Abschnitte C.III.2. und C.III.3. dieser Arbeit; vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 1280 Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). 1281 Art. XIII Abs. 1 AV. 1282 EP (1987a); EP (1987b).

III. Antarktis

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grund der immensen Bedeutung der Antarktis für die Erde im Ganzen,1283 „ist [das Europäische Parlament] der Ansicht, daß die Beibehaltung des AntarktisAbkommens im ureigensten Interesse der EG liegt“ 1284 und fordert deshalb „jene Mitgliedstaaten der EG, die dies noch nicht getan haben, auf, dem Antarktis-Abkommen beizutreten“ 1285. Auch ein Beitritt der EG insgesamt wurde vom Parlament thematisiert, denn es „wünscht einen Beitritt der EG zum AntarktisAbkommen“ 1286 und „fordert daher alle Mitgliedstaaten der EG auf, dafür tätig zu werden, daß der EG als Rechtspersönlichkeit der Beitritt zum Antarktisvertrag möglich wird“ 1287. In der darauf folgenden Entschließung wird noch einmal auf die „Bedeutung des geltenden Antarktisvertrags“ 1288 hingewiesen. Seitens des Parlaments mangelte es also nicht an Interesse; auch war dieses Interesse in hohem Maße von Umweltschutzgedanken geleitet. Der Status quo zeigt jedoch, dass es in der Sache bis heute keine Fortschritte gibt. Dieser negative Befund wird nur dadurch relativiert, dass die Union – als CCAMLR-Vertragspartner (c) – durch den „Zugriff“ einiger CCAMLR-Artikel auf den Antarktisvertrag1289 wohl auch als Nicht-Vertragspartei an zumindest einige AV-Bestimmungen gebunden ist. (b) Das CCAS von 1972 lenkte die Aufmerksamkeit stärker als zuvor auf Umweltschutzaspekte. Dem Übereinkommen gehören vergleichsweise wenige Akteure an; es zeigte sich als das Element des Antarktischen Vertragssystems mit der geringsten Zahl an Vertragspartnerschaften. Während die EU selbst erneut kein Vertragspartner ist, sind einige heutige EU-Mitgliedstaaten daran gebunden.1290 Ein Grund für die fehlende völkerrechtliche Bindung liegt in der Exklusivität des Instruments: Gemäß Art. 12 CCAS liegt das Übereinkommen „für jeden Staat, der mit Zustimmung aller Vertragsparteien zum Beitritt eingeladen wird, zum Beitritt offen“ 1291 – erneut jedoch nicht für internationale Organisationen wie die Gemeinschaft bzw. die Union. Allerdings lassen sich auch keine Hinweise dafür recherchieren, dass die Union in diesem Bereich nach mehr Einfluss streben würde. (c) Nach Kämmerer bekam Antarktisumweltschutz durch das CCAMLR 1980 „einen neuen Stellenwert“.1292 Jedoch verfolgte das Übereinkommen andere Ansätze als zuvor der Antarktisvertrag und das CCAS; ein Beispiel hierfür ist die Öffnung gegenüber Akteuren, die keine Staaten sind: Neben diesen können näm1283 1284 1285 1286 1287 1288 1289 1290 1291 1292

Vgl. EP (1987a), S. 190 f. EP (1987a), S. 191; Anmerkung hinzugefügt. EP (1987a), S. 191. EP (1987a), S. 191; Hervorhebung hinzugefügt. EP (1987a), S. 191. EP (1987b), S. 193. Vgl. Art. III, IV, V CCAMLR; m.w. N. Wolf (1991), S. 258. Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). Art. 12 CCAS. Kämmerer (1994), S. 196.

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lich auch „Organisationen eines regionalen wirtschaftlichen Zusammenschlusses“ 1293 beitreten, u. a. unter der Bedingung, dass die betreffende Organisation gewisse Kompetenzen für CCAMLR-Aspekte besitzt.1294 Um es vorwegzunehmen: Hierin liegt die einzige wesentliche Einbindung der Union in das identifizierte Regime. Die Union ist – neben einigen ihrer Mitgliedstaaten – Vertragspartner des CCAMLR.1295 Mit dem Ratsbeschluss „über den Abschluß des Übereinkommens über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis“ 1296 von 1981 genehmigte der Rat die Vertragspartnerschaft der damaligen EWG nach Vorschlag der Kommission und Stellungnahme des Parlaments. Der Beschluss stützt sich auf Art. 43 EWGV bezüglich Landwirtschaft, die damals noch die Fischerei umfasste.1297 In den Erwägungsgründen wird nicht nur der Erhalt von Arten erwähnt, sondern auch deren „Bewirtschaftung“ 1298, was die Nähe zum Fischereibereich unterstreicht. Das CCAMLR gründet die CCAMLR-Kommission1299, die unionsseitig als „regionale Fischereiorganisation“ 1300 geführt wird. Hierin liegt die Nähe zur Gemeinsamen Fischereipolitik begründet: Für die Unionsorgane ist CCAMLR ein Fischereiabkommen, welches deshalb im Bereich der Fischereipolitik verwaltet wird und sich an deren Politikfeldmaßstäben orientiert.1301 Dass sich CCAMLR auf einen besonderen, nämlich staatsfreien Raum bezieht, spielt dabei eine untergeordnete Rolle. Allerdings ist die Union nicht nur an das Übereinkommen gebunden; auch ermöglicht es ihr, in der CCAMLRKommission zu wirken. Dies nutzt sie, worauf an geeigneter Stelle (3) eingegangen wird. (d) Das USP von 1991 wurde als das wichtigste Regimeelement bewertet, weil es sich umfassend und ausschließlich der Umweltverschmutzung des staatsfreien Raums annimmt – eine Qualität, die in den anderen Regimen nicht nachgewiesen werden konnte. Allerdings dockt das USP an den Antarktisvertrag an; es stellt einen Zusatz zu diesem dar.1302 Dies bezieht sich sodann auch auf die Vertragspartnerstruktur. Gemäß Art. 22 Abs. 2 USP steht das Protokoll „jedem Staat, der Vertragspartner des Antarktis-Vertrags ist, zum Beitritt offen“.1303 Was die Union angeht, so ist sie erstens – wie oben (a) begründet wurde – kein Vertragspartner 1293

Art. XXIX Abs. 2 CCAMLR. Vgl. Art. XXIX Abs. 2 CCAMLR. 1295 Vgl. Australasian Legal Information Institute (2013). 1296 Rat (1981). 1297 Vgl. Erwägungsgründe des Beschlusses. 1298 Erwägungsgründe des Beschlusses. 1299 Vgl. Art. VII Abs. 1 CCAMLR. 1300 KOM (2014c), S. I-2, wo die CCAMLR-Kommission explizit als „regionale Fischereiorganisation“ bezeichnet wird. 1301 Vgl. etwa KOM (2014c), S. I-2. 1302 Vgl. Art. 4 Abs. 1. 1303 Art. 22 Abs. 2 USP. 1294

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des Antarktisvertrags und zweitens ohnehin kein Staat. Das bedeutet, dass sich die Union also schon regimeseitig nicht an dieses zentrale Element binden kann. Zwar sind heute einige EU-Mitgliedstaaten an das USP gebunden,1304 ein herausgehobener EU-Einfluss ist allerdings weder zu verzeichnen noch zu erwarten. Doch hatten die Gemeinschaft bzw. die Union ihrerseits Interesse am USP? Hinweise darauf lassen sich nur spärlich recherchieren: Im Jahr 1987 widmete das Europäische Parlament dem Antarktisumweltschutz eine eigene Entschließung.1305 Zum Zeitpunkt der Entschließung wurde im Rahmen des Antarktischen Vertragssystems ein – nie in Kraft getretenes – Übereinkommen zur Ausbeutung von Bodenschätzen verhandelt, welches das Parlament berücksichtigt;1306 die Ausarbeitung des USP war damals eigentlich noch gar nicht aktuell. Doch schon zu diesem Zeitpunkt hat das Parlament ein „einheitliches und konsequentes Konzept für den Umweltschutz der Antarktis“ 1307 und ein gemeinsames Engagement der EG-Mitgliedstaaten für den Antarktisumweltschutz gefordert und überdies auch die Auffassung vertreten, „daß auch die Gemeinschaft als solche an den Beschlüssen über die Antarktis mitwirken sollte“ 1308. Das Parlament entwickelte in dieser Entschließung Grundzüge einer innovativen „Antarctic Conservation Strategy“ 1309, von deren inhaltlicher Substanz sich einige Punkte im späteren USP wiederfinden. Maßgeblich ist jedoch, dass die Kommission aufgefordert wird, umgehend einen Beobachterstatus in einschlägigen Foren zugesprochen zu bekommen und perspektivisch die „Vollmitgliedschaft der EWG“ 1310 im für Antarktisschutz einschlägigen Vertrag – damals wohl noch das Bodenschatz-Übereinkommen – anstreben sollte. Bekanntlich blieben das Wünsche, ohne dass die Einbindung je vollzogen worden wäre. Daraus jedoch zu schließen, dass allein das Parlament – im Sinne eines Partikularinteresses – auf ein unionales Engagement im verbindlichen Antarktisumweltschutz hingewirkt hätte, greift zu kurz. Im Februar 1989 antwortete die Kommission auf eine schriftliche Anfrage eines belgischen Mitglieds des Parlaments außerordentlich deutlich und problemfeldbewusst: Demnach begrüßte die Kommission „jede Initiative, die zum Schutz der Umwelt in der Antarktis beitragen könnte, deren ökologisches Gleichgewicht wegen ihrer schwachen Absorptionsfähigkeit für Veränderungen, die durch menschliche Tätigkeiten verursacht werden könnten, besonders empfindlich und verletztlich ist“.1311 Schon in Bezug auf das gescheiterte Bodenschatz-Übereinkommen kritisierte die Kommission, dass der Vertragsentwurf – wie bekanntlich auch 1304 1305 1306 1307 1308 1309 1310 1311

Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). EP (1987b). Vgl. etwa EP (1987b), S. 193, 195. EP (1987b), S. 194. EP (1987b), S. 194. EP (1987b), S. 195. EP (1987b), S. 195. EP (1989a), S. 41.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

das direkt folgende USP – keine Möglichkeit des Beitritts internationaler Organisationen vorsah. Es sei wahrscheinlich, dass die Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten eine „unmittelbare Beteiligung der Gemeinschaft erfordern“ 1312 würde. Ähnlich „verschnupft“ hatte sich die Kommission auf eine andere schriftliche Anfrage schon im Vorjahr geäußert.1313 Als das Scheitern des Bodenschatz-Übereinkommens und stattdessen die Ausarbeitung des USP feststanden, stellte die Kommission noch einmal fest, dass sie „sich indessen im klaren darüber [ist], daß Maßnahmen für einen größeren Schutz der ökologischen Systeme der Antarktis getroffen werden müssen“ 1314 und nun geprüft werde, ob eine Beteiligung der „Gemeinschaft an den neuen Initiativen zum Schutz des ökologischen Gleichgewichts in diesem Teil der Erde“ 1315 angezeigt sei. Diese Fundstellen zeigen, dass es sowohl seitens des Parlaments als auch seitens der Kommission Bestrebungen nach einer stärkeren Einbindung in das Antarktisumweltschutzregime gab. Dass es trotzdem nicht zur Vertragspartnerschaft zum USP kam, liegt vor allem daran, dass eine Vertragspartnerschaft nicht-staatlicher Akteure regimeseitig ausgeschlossen ist. (e, f, g) Im Bereich des soft law bzw. der noch unverbindlichen Initiativen kann summarisch gearbeitet werden: Es wurde gezeigt, dass ATCM-Dokumente sowohl verbindlich als auch unverbindlich auf den Antarktisumweltschutz einwirken. Sie sorgten lange für die Ausgestaltung der Umweltschutzkomponente innerhalb des Antarktischen Vertragssystems, bevor sukzessive das CCAS, das CCAMLR und schließlich das USP entsprechende Lücken geschlossen haben. Da die EG/EU jedoch nie Vertragspartner des Antarktisvertrags war, geschweige denn Mitglied des ATCM, lassen sich – soweit ersichtlich – auch keine Bezugnahmen oder Verweise zu den ATCM-Akten belegen. Was das UNEP angeht, so zeigte sich, dass das Programm in das Regime zum Umweltschutz der Antarktis schwächer eingebunden ist als in jenes zum Umweltschutz der Hohen See. Ein EU-Bezug zu den papers, mithilfe deren das UNEP – wenngleich mittelbar und unverbindlich – Einfluss auf das Regime nimmt, ist nicht nachweisbar. Die sich der antarktischen Forschung und deren Umweltaspekten widmenden SCAR-Dokumente richten sich in erster Linie an die Beschlussgremien des Antarktischen Vertragssystems sowie die vor Ort forschenden SCAR-Mitglieder. Sie prägen damit – auf wissenschaftlich-praktischer Ebene – das Regime. Die Union betreibt keine integrierte Antarktisforschung; wenn überhaupt, dann treten ihre Mitgliedstaaten in Erscheinung. Entsprechend bestehen keine Anknüpfungspunkte der Union an das SCAR. Dass indes sehr wohl eine integrierte europäische Antarktisforschung angestrebt wird, wird u. s. (3) gezeigt. 1312 1313 1314 1315

EP (1989a), S. 41. Vgl. EP (1989b), S. 14 f. EP (1990), S. 19. EP (1990), S. 19.

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(h) Was den IMO Polar Code angeht, wurde gezeigt, dass MARPOL eine wesentliche Rolle spielen wird, so dass bei der Bindung der Union an die Bestimmungen des Polar Code letztlich die Bindung der Union an MARPOL ausschlaggebend sein könnte. Hierzu wiederum wurde im Bereich der Hohen See1316 festgestellt, dass die Union – anders als ihre Mitgliedstaaten – kein Vertragspartner der MARPOL-Übereinkommen ist.1317 Das heißt nicht, dass die Union kein Interesse am Polar Code hätte: Wie unten gezeigt wird, setzt sie sich in der IMO sogar für dessen Entwicklung ein. Auch wurde am Beispiel der Hohen See festgestellt, dass einige Unionsrechtsakte einzig der Umsetzung von MARPOL-Bestimmungen dienen. Hier könnte künftig Handlungsbedarf bestehen: Schon heute weist die Kommission mit Nachdruck darauf hin, dass die im Polar Code verankerten „Pollution Prevention Measures“ 1318 MARPOL-Anlagen betreffen, was Auswirkungen auf Unionsrecht haben werde;1319 der Rat teilt diese Sichtweise.1320 Es ergeben sich folglich unionale Anknüpfungspunkte, wenngleich die Union weder Vertragspartner von MARPOL noch Mitglied der IMO ist. (3) Abschnitt C.III.4. hat sich den „Verfahren“ des Antarktisumweltschutzregimes gewidmet. Dabei wurden eine Reihe internationaler Foren identifiziert, die das Regime prägen und weiterentwickeln. Für die Union als einen in dieses Regime integrierten globalen Akteur würde es sprechen, wenn sie ein – idealerweise stimmberechtigtes – Mitglied dieser Institutionen wäre. Diesbezüglich kommentiert werden (a) das ATCM, (b) die CCAMLR-Kommission, (c) das durch das USP gegründete CEP, (d) das UNEP, (e) das SCAR und (f) die IMO. (a) Das ATCM zeigte sich als überaus exklusive Institution. Die Union ist kein Vertragspartner des Antarktisvertrags1321 und somit auch kein Mitglied des ATCM, weil dem Gremium gemäß Art. IX AV und Art. 1 seiner Geschäftsordnung1322 nur Vertragsparteien angehören. Darüber hinaus sieht die Geschäftsordnung in Art. 31 ff. die Teilnahme von Beobachtern vor, die sich in die Sitzungen einbringen, jedoch nicht an Abstimmungen teilnehmen dürfen. Die Union gehört nicht zur Gruppe der ATCM-Beobachter; gegenwärtig handelt es sich lediglich um das SCAR, die CCAMLR-Kommission und den „Council of Managers of National Antarctic Programs“.1323 Schließlich können gemäß Art. 39 ff. der Geschäftsordnung weitere Experten internationaler Organisationen zur – nicht stimmberechtigten – Teilnahme an den ATCM-Sitzungen eingeladen werden. In 1316 1317 1318 1319 1320 1321 1322 1323

Siehe dazu Abschnitt C.II.5.b) dieser Arbeit. Vgl. IMO (2015a). IMO (2014b), ab S. 38. Vgl. KOM (2015b), S. 3 f. Vgl. Rat (2015). Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015a). ATCM (2015). Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015b).

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

der Praxis betrifft das wissenschaftliche oder kommerzielle Organisationen wie die „Antarctic and Southern Ocean Coalition“ oder die „International Association of Antarctica Tour Operators“.1324 Es zeigt sich, dass die Union keine direkte Möglichkeit hat, auf die ATCM-Beschlussfassung einzuwirken. Voraussetzung hierfür wäre eine Vertragspartnerschaft, die sich das Europäische Parlament zwar schon vor fast drei Jahrzehnten gewünscht hat,1325 die jedoch bis heute nicht realisiert wurde. Eine indirekte Variante der Einflussnahme besteht über die im ATCM vertretenen EU-Mitgliedstaaten. (b) Die einzig relevante Möglichkeit für die Union, auf das Regime einzuwirken, ergibt sich aus ihrer CCAMLR-Vertragspartnerschaft. Gemäß Art. VII Abs. 2 lit. c CCAMLR sind gebundene Organisationen zugleich Mitglieder der CCAMLR-Kommission, so dass auch die Union „echtes“ Mitglied der Kommission ist. Beschlüsse über materielles Recht werden gemäß Art. XII Abs. 1 CCAMLR im Konsens gefasst, wobei jeweils zu klären ist, ob Organisationen wie die Union mit abstimmen oder nicht1326 – die grundsätzliche Möglichkeit besteht jedoch. Die Union ist gegenwärtig das einzige nicht-staatliche Mitglied der CCAMLR-Kommission;1327 schon das hebt sie als globalen Akteur im Themenfeld heraus. Inhaltlich bringt sich die Union aktiv in die Arbeit der CCAMLR-Kommission ein, auch im Sinne des Antarktisumweltschutzes. Das plakativste Beispiel hierfür ist der Einsatz der Union für die Ausweisung antarktischer Meeresschutzgebiete. Die Ausweisung von Meeresschutzgebieten unterstellt räumlich abgesteckte Meeresbereiche jeweils besonderen – das heißt vom allgemeinen Regime abweichenden, strengeren – Regeln: „An MPA [Marine Protected Area] is a designated area where specific rules are adopted which aim at managing human activities such as research or fishing within the MPA in order to ensure protection and conservation of marine biodiversity in that area. Thus, different rules apply in different MPAs depending in the management objectives chosen.“ 1328

2009 wurde – zurückgehend auf eine Initiative der Union – das erste Meeresschutzgebiet im Bereich der südlichen Orkney-Inseln ausgewiesen. Wenig später hat die Union gemeinsam mit Frankreich und Australien ein ganzes „East Antarctic Representative System of Marine Protected Areas“ vorgeschlagen.1329 Nachdem das Vorhaben 2012 am Konsenserfordernis scheiterte, wurde für 2013 eine Sondersitzung der CCAMLR-Kommission in Bremerhaven anberaumt, die sich allein der Ausweisung der u. a. von der Union vorgeschlagenen Meeres-

1324 1325 1326 1327 1328 1329

Vgl. Secretariat of the Antarctic Treaty (2015b). Vgl. EP (1987a), S. 191. Vgl. Art. XII Abs. 3 CCAMLR. Vgl. CCAMLR (2015a). KOM (2013b); Anmerkung hinzugefügt. Vgl. KOM (2013b).

III. Antarktis

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schutzgebiete widmete und letztlich ebenfalls scheiterte.1330 Auch auf der jüngsten Sitzung der CCAMLR-Kommission im Oktober 2015 ist es aufgrund der Blockade einzelner Mitglieder nicht zur Ausweisung von Schutzgebieten gekommen.1331 Indes haben die Union und ihre Mitgliedstaaten – mit ausdrücklichem Dank an die hierbei wohl federführende Bundesrepublik Deutschland – einen weiteren Vorschlag für ein Meeresschutzgebiet in Form eines „Reflection Papers“ eingebracht, diesmal für die „Weddell Sea“.1332 Meeresschutzgebiete werden die CCAMLR-Kommission auch in den nächsten Jahren beschäftigen und die Union wird dabei mit ihren Vorschlägen selbstbewusst auf das Gremium einwirken. Davon, dass die Union sich auch darüber hinaus proaktiv in die Arbeit der CCAMLR-Kommission einbringt, zeugt die Lektüre der jährlichen Gesamtberichte.1333 Das parallel zu bzw. gemeinsam mit einigen ihrer Mitgliedstaaten zu beobachtende EU-Engagement zeugt von einem funktionierenden internen Positionsbildungsprozess: Die Kommission erhält für einen Zeitraum von jeweils fünf Jahren eine Art „Verhandlungsmandat“ in Form eines Ratsbeschlusses,1334 dem wiederum ein Vorschlag der Kommission für diesen Beschluss vorausgeht.1335 Da diese Dokumente überaus allgemein ausfallen, sind weitere Abstimmungstreffen erforderlich. In der Praxis dürfte der Ratsarbeitsgruppe „Externe Fischereipolitik“ eine koordinierende Funktion zukommen, in der jährlich die zu vertretenden Positionen diskutiert werden.1336 In der Gesamtschau zeigt sich an der CCAMLR-Kommission ein hervorragendes Beispiel unionaler Einbindung: Die EU ist Mitglied der Kommission, ist stimmberechtigt und bringt sich überdies – in gemeinsamer Abstimmung mit ihren Mitgliedstaaten – aktiv im Sinne des Antarktisumweltschutzes mit Vorschlägen für Meeresschutzgebiete ein. Dieser optimistische Befund bedarf der Einordnung in diese Arbeit: Leider ist CCAMLR nur für räumliche – nämlich ausschließlich für Meere – und inhaltliche – nämlich ausschließlich für den Schutz von Lebewesen – Teilaspekte der identifizierten issue area1337 geschaffen worden. Die ideale unionale Einbindung in den CCAMLR-Wirkungsbereich ist damit nur als „Mosaikstein“ der ansonsten eher schwachen Einbindung der Union in das Antarktisumweltschutzregime zu interpretieren. (c) Das USP wurde als das einschlägige Instrument für den ganzheitlichen Antarktisumweltschutz identifiziert. Neben zahlreichen Regimebestimmungen 1330

Vgl. hierzu den Sitzungsbericht CCAMLR (2013). Vgl. hierzu den Sitzungsbericht CCAMLR (2015b), insb. S. 44 f. 1332 Vgl. CCAMLR (2015b), S. 47. 1333 Sämtliche Berichte sind online verfügbar; vgl. CCAMLR (2015c). 1334 Vgl. etwa Rat (2009). 1335 Vgl. jüngst etwa KOM (2014c). 1336 Vgl. knapp zum Verfahren auch KOM (2014c), S. I-2. 1337 Siehe zum Problemfeld Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 1331

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gründete es mit Art. 11 Abs. 1 USP das CEP. Dass die Union kein Vertragspartner des USP ist, wurde bereits festgestellt. Daraus folgt gemäß Regel 3 der CEP-Geschäftsordnung1338, dass die Union auch kein Mitglied des CEP sein kann, weil nur USP-Vertragspartner zur Mitgliedschaft berechtigt sind. Wie schon beim ATCM gibt es auch beim CEP die Möglichkeit, Dritten einen nicht-stimmberechtigten Status zu gewähren. Gemäß Regel 4 der CEP-Geschäftsordnung1339 und Art. 11 Abs. 3 und 4 USP ist dieser Beobachterstatus an enge Bedingungen geknüpft: So können Staaten, die zwar Vertragspartner des Antarktisvertrags sind, nicht aber des USP, als Beobachter an den CEP-Sitzungen teilnehmen; auch werden einzelne Amtswalter – etwa der SCAR-Vorsitzende – als ständige Beobachter definiert. Unter der Voraussetzung einer ATCM-Zustimmung können ferner „other relevant scientific, environmental and technical organisations which can contribute to the work of the Committee“ 1340 als Beobachter teilnehmen. All diese Voraussetzungen treffen auf die Union jedoch – soweit ersichtlich – nicht zu, so dass ihr auch dieser Beobachterstatus verwehrt bleibt. Dieser Umstand spricht gegen eine umfassende Einbindung der Union in das Regime, wenngleich die Gründe hierfür eher in der Architektur des Antarktischen Vertragssystems im Allgemeinen und des USP im Besonderen zu suchen sind: Internationalen Organisationen wie der Union wird eine Teilhabe nicht gewährt. Der einzige Umstand, der diesen negativen Befund ein wenig relativiert, ist, dass durch die USP-Bindung einiger EU-Mitgliedstaaten die Möglichkeit besteht, mittelbar an der Verbesserung des antarktischen Umweltschutzes mitzuwirken. (d) Das UNEP bringt sich beratend in das Antarktisumweltschutzregime ein; besondere unionale Bezüge – etwa durch gemeinsame Memoranda oder PolicyRahmenbezüge – konnten nicht nachgewiesen werden. Das heißt nicht, dass die Union sich nicht in die Arbeit des UNEP einbringen könnte. Die EU-UNEP-Beziehungen wurden bereits im Zuge der Analyse der Regimes zum Umweltschutz der Hohen See im Detail erfasst.1341 In der Zusammenfassung ist die Union kein stimmberechtigtes UNEP-Mitglied, hat aber erweiterte Rede- und Vorschlagsrechte.1342 Trotz aller Kooperation bleibt die Rolle der Union im UNEP „limited“ 1343. Dieser EU-Einflusskanal auf antarktischen Umweltschutz spielt derzeit keine Rolle. (e) Das SCAR zeigte sich als vom Antarktischen Vertragssystem privilegierter Forschungsverbund, welcher vielseitig in das hier untersuchte Regime eingebun-

1338 1339 1340 1341 1342 1343

Vgl. CEP (2015). S. 71. Vgl. CEP (2015), S. 71. CEP (2015), S. 71. Siehe dazu Abschnitt C.II.5.b) dieser Arbeit. Vgl. Scheffler (2011), S. 374, 447. Delreux (2014), S. 75.

III. Antarktis

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den ist. Es setzt sich aus nationalen Forschungseinrichtungen zusammen, derer die Union keine ist. Folglich hat sie auch keinen Einfluss auf die vom SCAR vertretenen Positionen. Dennoch lassen sich erste Anknüpfungspunkte identifizieren, die von der Bedeutung des SCAR für Europa zeugen: Ein Indiz für ein Streben nach einer stärkeren Integration europäischer polarer – und damit auch antarktischer – Forschung ist das 2015 unter „Horizon 2020“ gestartete Forschungsprojekt „EU-PolarNet“, welches auf eine stärkere Zusammenarbeit europäischer Polarforschung abzielt: „By adopting a higher degree of coordination of polar research and operations than has existed previously the consortium engages in closer cooperation with all relevant actors on an international level.“ 1344 Das Projektziel „1.3“ zur „International cooperation and Transatlantic Research Alliance“ hat auch das SCAR als relevanten Kooperationspartner identifiziert.1345 EU-PolarNet knüpft damit an die Arbeit des Forschungsverbunds „European Polar Board“ (EPB) an, welches seinerseits auch auf eine integriertere europäische Polarforschung abzielt. Auch das EPB kooperiert mit dem SCAR, z. B. in Form eines „Memorandum of Understanding“ 1346. Auch wenn die Union kein SCARMitglied ist, lassen sich doch erste „EUropäische“ Anknüpfungspunkte an die Arbeit der Organisation identifizieren. (f) Die IMO ist im Begriff, durch den Polar Code Einfluss auf das Antarktisumweltschutzregime zu nehmen. Auch die EU-IMO-Bezüge wurden im Zuge der Analyse des Regimes zum Umweltschutz der Hohen See1347 bereits im Detail erläutert: In der Zusammenfassung ist die Union kein IMO-Mitglied, weil gemäß Art. 5 IMO-Ü nur Staaten Mitglieder sein können. Allerdings verfügt die Kommission über einen Beobachterstatus, welcher ihr gewisse Teilhaberechte einräumt; dennoch strebt sie seit langer Zeit eine Vollmitgliedschaft an.1348 Dies wäre auch geboten, weil IMO-Recht vielfach EU-Recht und -Zuständigkeiten tangiert. Ein plakatives Beispiel hiefür ist der Polar Code. Aus diesem Grund achtete die Kommission auf größtmöglichen Einfluss auf dessen Entwicklung, wenngleich das folgende Zitat zeigt, dass ihr „echte“ Einflussnahme im Sinne eines Stimmrechts verwehrt blieb: „The Commission, with the assistance of EMSA [European Maritime Safety Agency], has actively followed IMO work, seeking coordination and arranging meetings with EU Member States, prior to IMO sessions, in order to build EU common positions on EU relevant topics.“ 1349 In der Bilanz hat die Union die IMO als relevanten Regimeakteur er-

1344

EU-PolarNet (2015a). Vgl. EU-PolarNet (2015b). 1346 EPB (2014). 1347 Siehe dazu Abschnitt C.II.5.b) dieser Arbeit. 1348 Vgl. etwa die Empfehlung der Kommission, eine Vollmitgliedschaft zu verhandeln in KOM (2002), S. 37 ff. 1349 KOM (2012d), S. 23; Anmerkung hinzugefügt. 1345

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kannt und drängt nach Einfluss in den Entscheidungsgremien. Trotz aller Kooperationsbeziehungen bleibt sie aber auf ihre Mitgliedstaaten angewiesen, weil sie nach wie vor kein IMO-Vollmitglied ist. 6. Zwischenfazit: Umweltschutz der Antarktis und die EU Wie gezeigt wurde, unterscheiden sich das Antarktisumweltschutzregime sowie die damit verbundene unionale Einbindung von den anderen beiden untersuchten Regimen erheblich. Bevor wesentliche Gemeinsamkeiten und Unterschiede noch einmal summarisch dargestellt werden, sollen auch hier einige Kernaussagen (1) in Bezug auf das Regime selbst und (2) hinsichtlich der Einbindung der EU festgehalten werden. (1) Das nachgewiesene Netzwerk rechtfertigt es, von der Existenz eines internationalen Regimes zum Umweltschutz der Antarktis zu sprechen. Charakteristika des Regimes sind: (a) Die dem Regime zugrundeliegende issue area1350 ist nicht statisch, sondern entwickelt sich dynamisch: Das Problemfeld zeugt von einer dynamischen Entwicklung der antarktischen Umweltverschmutzung. Dies liegt u. a. darin begründet, dass bei einem derart unberührten Raum eine jede Nutzung als Verschmutzung zu interpretieren ist. Nutzungsmöglichkeiten wiederum gibt es zuhauf; die wesentlichen Verschmutzungsquellen sind trotz aller Vorsichtsmaßnahmen und edlen Motive die antarktische Forschung und der sich weiter verdichtende antarktische Tourismus. Am Beispiel der Antarktis zeigte sich noch deutlicher als bei den anderen staatsfreien Räumen, dass eine zunehmende Verschmutzung erhebliche Folgen für das Erdklima haben würde, was auf eine besondere Dringlichkeit der Materie hindeutet. Ansonsten eint die sich ändernde issue area alle hier untersuchten Regime. (b) Das Regime zeichnet sich durch ein hohes, rechtsverbindlich garantiertes Umweltschutzniveau aus, indem hard law-Bestimmungen dominieren. Alle drei Regime haben einen völkerrechtlichen Vertrag im Zentrum, welcher unterschiedlich starke Umweltschutzbezüge aufweist: Während der Weltraumvertrag Umweltschutz fast gar nicht behandelt, umfasst das SRÜ zahlreiche abstrakte Normen zu unterschiedlichsten Verschmutzungsquellen; der Antarktisvertrag wiederum hält sich bezüglich Umweltschutz sehr bedeckt. Die herausragende Besonderheit des Antarktisumweltschutzregimes liegt – wohl auch aufgrund der geringen Zahl an Akteuren – in seiner Flexibilität, so dass es nach und nach verbindliche Umweltschutzbestimmungen hervorbringen konnte. Spätestens seit

1350 Siehe zum Problemfeld des Regimes Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185.

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CCAMLR waren Umweltaspekte allgegenwärtig; der Durchbruch gelang jedoch mit dem USP: Das USP ist in der Gesamtschau aller drei Regime das einzige völkerrechtliche Dokument, das sich verbindlich, umfassend und detailliert der Verschmutzung eines staatsfreien Raums annimmt. Ein derart hohes Schutzniveau besteht weder im Bereich des Weltraums noch in dem der Hohen See. Verbesserungen könnten sich noch durch unmittelbar auf Verschmutzungsquellen bezogene Übereinkommen einstellen; denkbar wäre etwa eine „Antarctic Tourism Convention“ 1351, welche antarktischem Tourismus noch spezifischere Regeln auferlegen könnte. (c) Soft law spielt in diesem Regime eine untergeordnete Rolle. Soft law kommt je nach untersuchtem Regime ein unterschiedlicher Stellenwert zu: Im Weltraumumweltschutz werden mangels verbindlicher Bestimmungen Hoffnungen in den Code of Conduct gesetzt; im Umweltschutz der Hohen See wirkt soft law auf Verschmutzungsursachen ein, die das SRÜ nicht erfasst. Da das Antarktisumweltschutzregime jedoch verbindlich verregelt ist und das USP sich der Verschmutzung durch alle Antarktisaktivitäten in allen Antarktisbereichen annimmt, besteht kaum Bedarf an zusätzlichen, unverbindlichen Bestimmungen. Dennoch gibt es etwa mit dem SCAR oder dem UNEP Einrichtungen, welche wissenschaftlich oder politisch auf das Regime einwirken. Soft law kommt auch in diesem Regime eine „Vordenkerrolle“ zu, weil vereinzelt materielle Substanz in hard law überführt wurde. (d) Regimeforen spielen für die Weiterentwicklung des Regimes eine erhebliche Rolle. Das Antarktisumweltschutzregime unterscheidet sich von den anderen beiden untersuchten Regimen dadurch, dass es weder im Rahmen der Vereinten Nationen entwickelt wurde noch verwaltet wird. Es zeichnet sich dadurch aus, dass es eigene Foren geschaffen hat, welche sich als erfolgreich darin erwiesen haben, das Regime fortzuentwickeln. Zu nennen sind hier insb. das ATCM und das CEP. Auch die Entstehung des Regimes geht nicht etwa auf eine Initiative der UNGeneralversammlung zurück, sondern auf einen auch wissenschaftlichen Impuls. Eventuell ist das auch einer der Gründe für die noch heute geringe Anzahl an Akteuren und Vertragspartnerschaften, welche für eine erhöhte Dynamik sorgen. „Außenstehende“ Organisationen wirken zwar auf das Regime ein, vermögen jedoch kaum, es nachhaltig zu prägen, was mit der Exklusivität des Systems begründet werden kann. (2) Auf Grundlage der „Entflechtung“ des Problemlösungsnetzwerks konnte dieses auf Anknüpfungspunkte der EU hin untersucht werden. Hierbei zeigten sich Unterschiede zu den anderen Regimen. Charakteristika der unionalen Einbindung sind:

1351

Vgl. zum Vorschlag etwa Verbitsky (2013), S. 283.

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

(a) Die Union ist kein wesentlicher Akteur des nachgewiesenen Regimes. Dieser negative Befund wird vor allem von zwei Argumenten gestützt: Erstens verfügt die Union über keinen auf die Antarktis im Allgemeinen oder Antarktisumweltschutz im Besonderen bezogenen Policy-Rahmen. Während es bezüglich der – nicht staatsfreien, aber polaren – Arktis Fortschritte gibt, ist dies mit Blick auf die Antarktis nicht der Fall, so dass auch keine klar definierten und in der Union abgestimmten Positionen bezüglich des Problemfelds existieren. Zweitens ist die Union nicht an das wesentliche Regimeelement – das USP – gebunden; entsprechend besitzt sie auch keinen Einfluss auf die Regimepolitik. Ausschlaggebend hierfür ist die Exklusivität des Antarktischen Vertragssystems, die eine Vertragspartnerschaft der Union verhindert. Ob und inwieweit sich ein unionaler Policy-Rahmen bezüglich Umweltschutz der Antarktis entwickeln würde, wenn sich der Antarktisvertrag und das Umweltschutzprotokoll dem Beitritt internationaler Organisationen öffneten, kann nur spekuliert werden. (b) Die Union zeugt in der CCAMLR-Kommission von Engagement im Sinne des antarktischen Umweltschutzes. Die Union ist CCAMLR-Vertragspartner und demzufolge „echtes“ Mitglied der durch das Übereinkommen gegründeten Institution. Diese Mitgliedschaft nutzt sie aktiv, indem sie – allein oder mit anderen Akteuren – die Ausweisung von Meeresschutzgebieten vorschlägt und propagiert. Es handelt sich hierbei um eine beispielhafte Einbindung der Union als globalen Akteur, der gemeinsam mit seinen Mitgliedstaaten auf internationaler Ebene für antarktischen Umweltschutz einsteht. Gleichzeitig muss dieser Befund relativiert werden, da das Übereinkommen nur räumliche und inhaltliche Teilbereiche der issue area1352 behandelt und deshalb zwar einen „Mosaikstein“ des Regimes, nicht aber das ausschlaggebende Instrument darstellt. Ein Grund, warum die Union auf eine CCAMLR-Einbindung besteht, ist, dass die CCAMLR-Kommission als „regionale Fischereiorganisation“ eingestuft wird und damit thematisch in die starke EU-Kompetenz für die Fischereipolitik fällt. Abb. 8 fasst die Ergebnisse dieses Kapitels noch einmal strukturiert zusammen. Die Gesamtschau deutet bereits auf Unterschiede hin, die im folgenden Kapitel reflektiert werden.

1352 Siehe für die Problemfelddetails Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185.

III. Antarktis Akteur: EU

Internationalen Regimen können neben Staaten noch weitere Akteursgruppen angehören. Ein Beispiel hierfür sind internationale Organisationen. Im Fokus dieser Untersuchung steht die Einbindung der EU in die jeweiligen Regime. EU als problembewusster und innovativer Akteur, der nach politischem Einfluss strebt und in operativ-technischen Foren auf die Zusammenarbeit mit der ESA angewiesen ist.

„Verfahren“

Das Regime enthält Mechanismen zur Weiterentwicklung, die meist konsensuale Beschlussfassung erfordern. Das USP und dessen Anlagen zeugen von praktischer Flexibilität.

Im verbindlichen SRÜ existieren keine konkreten Regeln, stattdessen in MARPOL und den dumping-Übereinkommen. Soft law konkretisiert/erweitert diese Regeln unverbindlich.

Das USP enthält insb. in seinen 6 Anlagen verbindliche und konkrete Regimeregeln. Sekundärrecht (insb. ATCM) und soft law (insb. SCAR) stimulieren die Weiterentwicklung.

Abstrakte Normen (z. B. allgemeines Gebot der Vorsorge oder Verbot des dumpings) sind im SRÜ verbindlich. Soft law ergänzt diese und stimuliert deren Weiterentwicklung.

Das USP enthält verbindliche Normen i. S. d. Vorsorgeprinzips (z. B. Gebot zur Umweltverträglichkeit aller Tätigkeiten). Sekundärrecht und soft law stimulieren die Weiterentwicklung.

Das Strukturelement „Prinzipien“ umfasst Aussagen über die übergreifenden Zusammenhänge einer issue area. Prinzipien stellen den Ist- und Soll-Zustand gegenüber und bilden den „gemeinsamen Nenner“ – das „Warum?“ eines Regimes. Das Regimeprinzip besteht im Schutz der Weltraumumwelt zugunsten der nachhaltigen Sicherstellung der diskriminierungsfreien Weltraumnutzung der Raumfahrtakteure.

Problemfeld

Die Weiterentwicklung des Regimes ist sowohl im hard als auch im soft law denkbar. Ein neues Durchführungsübereinkommen zum SRÜ könnte einen Meilenstein darstellen.

Das Strukturelement „Normen“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind allgemein, generell und abstrakt; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden. Verbindliche Normen umfassen das no harmful contaminationGebot sowie ein begrenztes Militarisierungsverbot. Hinzu kommen unverbindliche Normen (UN, IADC, EU, …).

„Prinzipien“

EU als schwach integrierter Akteur, weil eine Bindung an das USP nicht möglich ist. Zugleich großes Engagement in CCAMLR, das jedoch nur Teile der issue area abdeckt.

Das Strukturelement „Regeln“ umfasst problemlösungsförderliche Handlungsvorschriften. Sie sind speziell, überprüfbar und konkret; sie können sowohl verbindlich als auch unverbindlich zwischen den Regimeakteuren vereinbart werden. Im verbindlichen Völkerrecht existieren keine konkreten Regeln. Unverbindliche Regeln finden sich jedoch in den IADCguidelines, der ITU-Empfehlung, dem ISO-Standard usw.

„Normen“

EU als seit der Regimebildung eingebundener (SRÜ) und problembewusster Akteur, der nach mehr Einfluss in einschlägigen Foren strebt und sich für die Weiterentwicklung einsetzt.

Das Strukturelement „Verfahren“ umfasst alle dem Regime zur Verfügung stehenden Mechanismen in den Bereichen Institutionen und Beschlussfassung, TCBM und Monitoring, Konfliktbeilegung sowie Weiterentwicklung des Regimes. Die Weiterentwicklung des Weltraumrechts in UN-Foren ist unwahrscheinlich. Soft law aus operativ-technischen Foren scheint dynamischer und zielführender zu sein.

„Regeln“

285

Das Regimeprinzip besteht im Schutz der Umwelt der Hohen See zugunsten der nachhaltigen Sicherstellung ihrer Nutzung sowie der Bewahrung der Umwelt als solcher.

Das Regimeprinzip besteht primär im Schutz der Umwelt der Antarktis als solcher und sekundär in der Ermöglichung der wissenschaftlichen Erforschung des Kontinents.

Als Regimemerkmal wurde der Bezug auf ein international vernetztes Problemfeld – die sog. issue area – identifiziert. Das Problemfeld „Umweltverschmutzung“ ist für alle drei staatsfreien Räume jeweils separat herzuleiten. Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Belastung durch space debris in Folge regulärer Raumfahrt sowie mutwilliger Tests und Einsätzen von ASATs.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die kommerzielle Schifffahrt und die steigende Menge an eingespültem oder verbrachtem Müll.

Das Problemfeld besteht insb. in der zunehmenden Umweltbelastung durch die professionelle Antarktisforschung und den florierenden Antarktistourismus.

Weltraum

Hohe See

Antarktis

Abb. 8: Einordnung der Zwischenergebnisse zum Umweltschutz der Antarktis (eigene Darstellung auf Grundlage der Analyseergebnisse; Regimeanalyse und -strukturelemente in der Tradition von Krasner [1982])

286

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

IV. Zwischenergebnis: Fallstudienvergleich Die getrennte Untersuchung der Umweltschutzregime der drei staatsfreien Räume und der Einbindung der EU in diese stellt die erste detaillierte Bestandserfassung in diesem Themenfeld dar.1353 Abb. 8 zeigt, dass es eine Vielzahl an Unterschieden, auch aber einige Gemeinsamkeiten zwischen den untersuchten Regimen gibt. Die Vernetzung der Ergebnisse soll durch einen abschließenden Fallstudienvergleich umgesetzt werden. Hierbei werden bewusst nicht die oben genutzten Regimestrukturelemente1354 als Vergleichskriterien angelegt, sondern sich erst aus der Analyse ergebende, übergreifende Merkmale untersucht, die die Regime in der Gesamtschau kennzeichnen: Es werden summarisch (1) die rechtliche Verbindlichkeit der Regime, (2) die Vollständigkeit der Problemfeldabdeckung, (3) die Konkretheit der Problemfeldabdeckung, (4) der Institutionalisierungsgrad, (5) die Regimedynamik und (6) der Grad der Einbindung der Union verglichen. (1) Der Vergleichspunkt „rechtliche Verbindlichkeit“ hat sich in den Regimeanalysen immer wieder als wesentliches Unterscheidungsmerkmal erwiesen. Er fragt nach dem Grad, in dem die Regimebestimmungen in Form verbindlicher, völkerrechtlicher Verträge verankert sind. Je stärker ein Regime durch verbindliche Bestimmungen reguliert ist, desto höher ist der Anreiz zur Einhaltung dieser Bestimmungen. Das Gegenteil eines sehr verbindlichen Regimes wäre eines, welches mangels vertraglicher Bestimmungen vor allem durch unverbindliche, empfehlende, technisch-administrative Normen und Regeln gekennzeichnet ist. Beides gehört zur Realität internationaler Regime. Eine „Reinform“ hat sich am Beispiel der drei Fallstudien nicht nachweisen lassen, so dass das – wenngleich in unterschiedlichen Facetten ausgestaltete – Ineinandergreifen von hard und soft law zunächst eine Gemeinsamkeit aller drei Regime darstellt. Den stärksten Grad rechtlicher Verbindlichkeit weist das Regime zum Umweltschutz der Antarktis auf: Seine wesentlichen Regimebestimmungen sind im Umweltschutzprotokoll von 1991 verankert, der in Form eines Übereinkommens gegossenen „Verlängerung“ des Antarktisvertrags. Es ist in der gesamten Analyse das einzige völkerrechtliche Instrument, welches sich exklusiv, umfassend und verbindlich des Umweltschutzes eines staatsfreien Raums annimmt – derartiges existiert in den Regimen zum Umweltschutz des Weltraums und der Hohen See nicht. Soft law spielt in diesem Regime eine untergeordnete Rolle. Was den Grad der Verbindlichkeit angeht, folgt das Regime zum Umweltschutz der Hohen See: Zwar umfasst dieses Regime keinen eigens auf Umweltschutz zielenden Vertrag, doch wird Umweltschutz umfangreich im Seerechtsübereinkommen von 1982 behandelt. 1353 Vgl. für eine regimeanalytische Arbeit auf Grundlage von Fallstudien, die aber andere Thesen und Erkenntnisinteressen – insb. zur Verteilung globaler Ressourcen – verfolgt, Wolf (1991). 1354 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

IV. Zwischenergebnis: Fallstudienvergleich

287

Dieses formuliert eine Vielzahl genereller Normen, welche dann aber erst in anderen Texten in konkrete Regeln münden; immerhin ist Umweltschutz zumindest überhaupt Gegenstand des Seerechts. Rechtsverbindliche Elemente sind vorhanden und soft law ergänzt das Regime in Einzelbereichen. Das Regime zum Umweltschutz des Weltraums weist in der Bilanz die geringste Verbindlichkeit auf: Umweltschutz spielt im Weltraumrecht kaum eine Rolle; einzelne Anknüpfungspunkte wurden in vagen Verträglichkeitsbestimmungen wie der no harmful contamination-Norm identifiziert. Darüber hinaus mangelt es an verbindlichen Bestimmungen, so dass operativem soft law eine wesentliche Rolle zukommt. (2) Ein zweites sich aus der Analyse der drei Regime ergebendes Vergleichskriterium ist die Vollständigkeit der Problemfeldabdeckung. Gemeint ist die inhaltliche Reichweite des Regimes, mithin die Frage, ob das Regime die gesamte issue area1355 abdeckt oder Regelungslücken bestehen. Dies wäre z. B. dann denkbar, wenn ein Regime einzelne Verschmutzungsarten bekämpft, andere jedoch unangetastet lässt. Die größte inhaltliche Reichweite weist das Regime zum Umweltschutz der Antarktis auf: Das Umweltschutzprotokoll erhebt Umweltschutz zum Grundsatz generell aller Antarktistätigkeiten und nicht nur spezifischer Projekte. Als aussagekräftig erwies sich Art. 2 des Umweltschutzprotokolls, wonach sich die Vertragsparteien „zum umfassenden Schutz der antarktischen Umwelt sowie der abhängigen und verbundenen Ökosysteme“ 1356 verpflichtet haben. Eine größere inhaltliche Reichweite ist nicht denkbar; zweifelsohne sind die für das Problemfeld1357 relevanten Bereiche „Forschung“ und „Tourismus“ davon erfasst. Im Grade der Problemfeldabdeckung folgt das Regime zum Umweltschutz der Hohen See. Das Seerechtsübereinkommen verfolgt keinen so pauschalen Ansatz wie das antarktische Umweltschutzprotokoll, sondern enthält allgemeine Normen, die nach Verschmutzungsarten untergliedert sind. Während diese Kategorisierung freilich alle relevanten Elemente der issue area umfasst, wird die konkrete Umsetzung in Form von Regeln in andere Übereinkommen ausgelagert. Hier wiederum finden sich nicht für alle Verschmutzungsarten globale und verbindliche Übereinkommen, so dass – etwa in Bezug auf die Verschmutzung von Land aus – durch soft law versucht wird, Lücken zu schließen. Für das Regime zum Umweltschutz der Hohen See zeigt sich insgesamt eine vollständige Problemfeldabdeckung, allerdings in unterschiedlichen Qualitäten und weniger pauschal als beim Regime zum Umweltschutz der Antarktis. Das Regime zum Umweltschutz des Weltraums schließlich widmet sich dem Problem space debris im verbindlichen Bereich nur überaus vage; rechtsverbindliche und konkrete Regimeregeln wurden nicht vereinbart. Auf operativtechnischer Ebene und durch soft law wird deshalb umso aktiver versucht, regu1355 1356 1357

Begriffsprägend hierfür insb. Krasner (1982), S. 185. Art. 2 USP; Hervorhebung hinzugefügt. Siehe dazu Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit.

288

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

lativ auf das Regime einzuwirken. Das Problemfeld1358 ist zwar auch in diesem Regime abgedeckt, allerdings nicht verbindlich und längst nicht so umfassend wie in den Regimen zum Umweltschutz der Hohen See oder gar der Antarktis. (3) Die Gegenüberstellung der Reichweite ließ bereits erste Rückschlüsse auf die Detailtiefe der drei Regime zu. Diese Dimension fragt danach, ob und, wenn ja, auf welcher Ebene nicht nur regimestrukturelle1359 Normen, sondern auch Regeln vereinbart wurden. Als Gemeinsamkeit ist zunächst festzuhalten, dass alle Regime nicht nur allgemeine Normen, sondern auch konkrete Regeln umfassen, so dass beide Regimestrukturelemente abgedeckt sind. Auch ist allen Regimen gemein, dass die Detailliertheit der Regimebestimmungen mit abnehmender „Ebene“ zunimmt: Während die völkerrechtlichen Verträge allgemeine Stoßrichtungen – Normen – vorgeben, finden sich konkrete Regimebestimmungen – Regeln – häufig in anderen Abkommen oder in soft law-Dokumenten. „Unterhalb“ dieser Feststellung gibt es jedoch große Unterschiede: Das inhaltlich konkreteste Regime ist jenes zum Umweltschutz der Antarktis: Das Umweltschutzprotokoll enthält trotz seiner Verbindlichkeit sehr konkrete Regimeregeln, etwa zu den Anforderungen der Umweltverträglichkeitsprüfung. Das bedeutet allerdings nicht, dass diese Regimeregeln unmittelbar anwendbar wären, worauf noch eingegangen wird. Das Regime zum Umweltschutz der Hohen See umfasst ebenfalls konkrete Regimeregeln, verankert diese jedoch nicht auf der höchsten Ebene im Seerechtsübereinkommen. Dieses widmet sich dem Umweltschutz in zwar umfassender, zugleich aber wenig konkreter Weise. Vielmehr nimmt es Kompetenzabgrenzungen vor und verweist auf andere, ausgelagerte Verträge wie MARPOL. Hier und in soft law-Dokumenten finden sich Regimeregeln, wenngleich auch diese häufig nicht unmittelbar anwendbar sein dürften. Im Regime zum Umweltschutz des Weltraums schließlich finden sich auf völkerrechtliche Ebene zum Umweltschutz überhaupt keine Regimeregeln, sondern nur abstrakte Orientierungen. Regeln ließen sich in Form von soft law und insb. auf operativ-technischer Ebene nachweisen. Es wird deutlich, dass sich die drei Regime in diesem Vergleichspunkt unterscheiden. In allen Beispielen nimmt mit zunehmender Detailtiefe die Rolle der gebundenen Regimeakteure zu: Die finale Umsetzung der Regimebestimmungen geschieht in vielen Fällen auf der Ebene der Staaten; das betrifft auch die EU-Mitgliedstaaten. (4) Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal ist der jeweilige Institutionalisierungsgrad der untersuchten Regime. Dem liegt die verbreitete These zugrunde, dass gemeinsame Arbeit in Institutionen der Problemfeldbewältigung zuträglich ist, weil Akteure miteinander in den Austausch, die Kooperation oder gar die gegenseitige Kontrolle treten. Allen drei Regimen ist gemeinsam, dass nicht jeweils eine Institution exklusiv für den Umweltschutz des jeweiligen staatsfreien Raums 1358 1359

Siehe dazu Abschnitt B.III.1.c) dieser Arbeit. Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

IV. Zwischenergebnis: Fallstudienvergleich

289

zuständig ist, sondern stets ein ganzes Geflecht. Ein solches Geflecht konnte in allen drei Regimen nachgewiesen werden, so dass alle einen hohen Grad an Institutionalisierung aufweisen. Darin zeigen sich jedoch Schwerpunkte: Auf den ersten Blick ideal institutionalisiert ist das Regime zum Umweltschutz des Weltraums. Es nutzt für Fragen des Weltraumumweltschutzes zentrale UN-Foren, allen voran das UNCOPUOS mit seinen zwei Unterausschüssen. Diese Foren tagen regelmäßig, erlauben die Abstimmungen der Position der Regimeakteure und sind theoretisch geeignet, das verbindliche Weltraumrecht im Sinne des Weltraumumweltschutzes zu reformieren. Dass dies nicht mehr passiert, liegt insb. am Konsenserfordernis unter den zahlreichen Mitgliedern. Erst durch diesen Umstand rücken andere Foren kompensierend in das Regime. In einem völlig anderen Modus und dennoch stark institutionalisiert ist das Regime zum Umweltschutz der Antarktis. Es wird ausdrücklich nicht aus den UN-Strukturen heraus verwaltet, sondern hat durch den Antarktisvertrag und das Umweltschutzprotokoll eigene Institutionen gegründet. Deshalb besteht für Fragen des Antarktisumweltschutzes heute ein eigenes Forum (CEP), was ideal erscheint. Allerdings gehören dem Antarktischen Vertragssystem nur wenige Vertragspartner an, worin zugleich der Erfolg des Regimes begründet liegt. Andere Organisationen spielen eine untergeordnete Rolle und ergänzen das Regime lediglich, was einen wesentlichen Unterschied zum Regime zum Umweltschutz des Weltraums darstellt. Regime beziehen sich bekanntlich auf komplexe, mehrere Probleme bündelnde issue areas1360, so dass die institutionelle Zuständigkeit gleichermaßen komplex verteilt sein kann. Ein solches Beispiel zeigt sich beim Regime zum Umweltschutz der Hohen See: Hier spielen eine Reihe Foren wie die Generalversammlung oder Sonderorganisationen wie die ISA und die IMO wichtige Rollen. Die Zuständigkeit ist je nach untersuchtem Aspekt gestreut; ein alle Aspekte bündelndes und übergreifendes Forum – wie das UNCOPUOS am Beispiel des Weltraums oder das ATCM am Beispiel der Antarktis – existiert nicht. In der Gesamtschau zeigte sich aber, dass ein hoher Institutionalisierungsgrad nicht ohne weiteres mit einem erfolgreichen Regime gleichgesetzt werden kann, was die eingangs dieser Ziffer aufgerufene These relativiert. (5) Regimedynamik als weiteres Unterscheidungsmerkmal bedeutet, dass die Regime Mechanismen vorsehen, um an die wandelnden Problemfeldrealitäten angepasst zu werden, Recht zum Zwecke des Umweltschutzes zu erlassen und die Regimegrundlagendokumente weiterzuentwickeln. Faktoren hierfür sind neben dem Problemdruck auch der in den einschlägigen Regimeforen angewandte Abstimmungsmodus oder die Zahl der beteiligten Regimeakteure. Die drei untersuchten Regime zeigten sich unterschiedlich dynamisch: Das eindeutig flexibelste Regime ist das Regime zum Umweltschutz der Antarktis. Die vergleichsweise wenigen in den spezifischen Foren versammelten Akteure haben das Regime suk1360

Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185.

290

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

zessive in ein tragfähiges Umweltschutzregime verwandelt – durch den Erlass von Sekundärrecht, durch die Verabschiedung des Umweltschutzprotokolls und durch das Hinzufügen von Anlagen. Diese Entwicklung zeugt vom höchsten Grad an Regimedynamik zugunsten des Umweltschutzes dieses staatsfreien Raums. Ebenfalls noch flexibel zeigt sich das Regime zum Umweltschutz der Hohen See. Zwar ist die Entwicklung hier längst noch nicht so weit fortgeschritten wie im Bereich der Antarktis, doch zeigt insb. das Beispiel des SRÜ-Durchführungsübereinkommens, dass die Weiterentwicklung möglich ist und von den Akteuren angestrebt wird. Das Regime zum Umweltschutz des Weltraums hingegen zeigt sich statisch. Eine verbindliche Weiterentwicklung ist nicht in Aussicht und auch in inhaltlich ambitionierten soft law-Projekten gibt es kaum Fortschritte. Es ist darauf hinzuweisen, dass nicht nur der Charakter der Regime, sondern eine weitere Komponente ausschlaggebend für die Regimedynamik ist: Die Regimeakteure selbst müssen einen Mehrwert darin sehen, das Regime umweltschützender zu gestalten als zuvor. Jeder noch so dynamische Beschlussfassungsmodus ist nutzlos, wenn die Regimeakteure vorrangig Interessen verfolgen, die jenen des Umweltschutzes entgegenstehen. Dass Interessen sich unterscheiden können und müssen, zeigen wiederum die vielfältigen und allen Staaten freistehenden Nutzungsmöglichkeiten der staatsfreien Räume. (6) So wie sich die identifizierten Regime maßgeblich unterscheiden, unterscheidet sich auch die Einbindung der EU in diese. Aus der Analyse haben sich hierzu übergreifende Vergleichskriterien der EU-Einbindung ergeben. Betrachtet werden: (a) die Existenz eines Policy-Rahmens, (b) die Bindung an regimestrukturelle1361 Normen und Regeln, (c) die Mitgliedschaft in einschlägigen Institutionen und (d) Proaktivität. (a) Die Existenz eines thematischen Policy-Rahmens ist freilich kein zwingendes Kriterium für unionale Einbindung in ein internationales Regime; er ist kein regimeanalytisches Element, das es zu erfüllen gilt. Allerdings ist davon auszugehen, dass eine etablierte Strategie die Einbindung in internationale Regime begünstigt, sofern sie Umweltschutz- und Kooperationsbezüge aufweist: Die Union hätte im Idealfall sowohl die issue area1362 als auch die wesentlichen Regimeelemente bereits im Vorfeld der eigentlichen Einbindung identifiziert und eine interne Positionsbestimmung vollzogen. Eine Gemeinsamkeit aller drei Regime ist, dass die drei Problemfelder jeweils überhaupt von Unionspolitikbereichen behandelt werden; zu keinem der Regime lassen sich keine Policy-Anknüpfungspunkte nachweisen. Darin jedoch erschöpfen sich die Gemeinsamkeiten, weil Passgenauigkeit und Umfang der Policy-Rahmen erhebliche Unterschiede aufweisen: Was das Regime zum Umweltschutz des Weltraums angeht, so konnte mit der EU-Raumfahrtpolitik ein exklusiv auf diesen staatsfreien Raum zugeschnittener 1361 1362

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185.

IV. Zwischenergebnis: Fallstudienvergleich

291

Politikbereich identifiziert werden. Es handelt sich um eine „Dach“-Policy, die die vielen den Weltraum betreffenden Politiksegmente vereint. Die Raumfahrtpolitik widmete sich zwar nicht von Anfang an internationaler Umweltschutzkooperation; diese hat sich jedoch nach und nach entwickelt: Umweltschutz im Sinne der space debris-Vermeidung ist heute ein klar formuliertes Ziel der Union. Auffällig ist, dass die Union im Rahmen der EU-Raumfahrtpolitik immer auch die ESA umfasst, ohne die sie in vielen Regimebereichen nicht als Akteur wahrgenommen würde. Auf diesen im Wesentlichen klar formulierten PolicyRahmen folgt jener zum Umweltschutz der Hohen See. Hier besteht im Vergleich zum Weltraum kein exklusiv auf diesen staatsfreien Raum bezogener Ansatz. Stattdessen wurde gezeigt, dass der Umweltschutz der Hohen See einerseits in der integrierten Meerespolitik der Union – einer im Ansatz der EU-Raumfahrtpolitik ähnelnden „Dach“-Policy – und andererseits in der EU-Verkehrspolitik behandelt wird. Dieser „zusammengesetzte“ Policy-Rahmen bezieht sich nicht exklusiv auf die staatsfreie Hohe See, sondern auf Meere im Allgemeinen. Dafür ist sowohl die Umweltschutz- als auch die Kooperationskomponente stärker ausgeprägt: Schon länger und noch deutlicher als die EU-Raumfahrtpolitik bekennt sich der Policy-Rahmen zu unionalem Umweltschutz im international vernetzten setting. Räumlich und inhaltlich am wenigsten passgenau ist der EU-Policy-Rahmen zum antarktischen Umweltschutzregime: Anknüpfungspunkte konnten lediglich in der Gemeinsamen Fischereipolitik nachgewiesen werden. Eine im weiteren (Polar-Politik) oder engeren Sinne (Antarktis-Politik) definierte Politik, die sich auch nur schwerpunktmäßig der staatsfreien Antarktis annehmen würde, existiert nicht. Die Gemeinsame Fischereipolitik behandelt antarktischen Umweltschutz nur als Teilbereich und eingebettet in sonstige Fischereiinteressen, die für diese Untersuchung nur bedingt relevant sind: Zwar spielt Fischerei für die antarktische Umweltverschmutzung eine Rolle, das Problemfeld1363 geht aber deutlich darüber hinaus. Von einem problembewussten Policy-Rahmen kann hier also keine Rede sein. In der Gesamtschau zeigt sich, dass staatsfreie Räume im Allgemeinen und deren Umweltverschmutzung im Besonderen von der Union (bisher) nicht als miteinander verbundene Problembereiche wahrgenommen werden; ein alle Bereiche bündelnder Politikansatz existiert nicht. (b) Die detaillierte Analyse der drei Regime hat eine Vielzahl rechtlich verbindlicher oder unverbindlicher Regimebestimmungen in verschiedenen hard oder soft law-Dokumenten identifiziert. Es zeigte sich, dass die Union wiederum in unterschiedlichem Grad an diese gebunden ist: Zum Teil ist sie Vertragspartner einschlägiger Abkommen; zum Teil verweist sie lediglich auf diese, ohne sich selbst an sie zu binden. Hier sollen die Regime nur anhand herausragender Beispiele gegenübergestellt werden. Es wurde festgestellt, dass sich Regime u. a. dadurch kennzeichnen lassen, dass in ihrem Mittelpunkt ein zentraler, völkerrecht1363

Siehe dazu Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit.

292

C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

licher Kern steht, um den sich wiederum das Geflecht aus Regimestrukturelementen entfaltet.1364 Beim Regime zum Umweltschutz der Hohen See ist das das Seerechtsübereinkommen, bei jenem der Antarktis der Antarktisvertrag und bei jenem des Weltraums der Weltraumvertrag. Was das Regime zum Umweltschutz der Hohen See angeht, so zeichnet es sich dadurch aus, dass die Gemeinschaft bzw. Union von Beginn an an das Seerechtsübereinkommen gebunden war und ist. So trat die Gemeinschaft bzw. Union seit jeher als Akteur dieses Regimes auf, welcher sich nicht nur vage am Regime „beteiligt“, sondern sich fest an dessen völkerrechtlichen Kern bindet. Dieser Befund wird nur dadurch getrübt, dass das Übereinkommen sich zwar dem Thema Umweltschutz der Hohen See widmet, dabei aber vor allem auf andere Instrumente – etwa MARPOL – verweist, an die die Union dann wiederum nicht gebunden ist. In puncto Bindung folgt das Regime zum Umweltschutz der Antarktis: Zwar war und ist die Union bzw. Gemeinschaft nicht Vertragspartner des Regimekerns, dem Antarktisvertrag. Auch an das inhaltlich maßgebliche Instrument, das Umweltschutzprotokoll, ist die Union bis heute nicht gebunden. Allerdings ist sie zumindest Vertragspartner eines für das Regime wesentlichen Vertrags, nämlich des CCAMLR. Was das Regime zum Umweltschutz des Weltraums angeht, so ist die Union nicht an das einschlägige Weltraumrecht gebunden. Dieser Befund wird nur dadurch relativiert, dass sich ihr Kooperationspartner – die ESA – den maßgeblichen operativtechnischen Instrumenten verpflichtet. Trotz aller Unterschiede lässt sich eine Gemeinsamkeit aufzeigen: In allen drei Regimen strebt die Union nach größerer Bindung; ihre Organe deuten immer wieder darauf hin. Es ist anzunehmen, dass sie Unterzeichnerin vieler weiterer hard und soft law-Dokumente in allen drei Regimen wäre, wenn ihr (i) die Vertragspartnerstruktur dieser Dokumente, (ii) die unionalen Kompetenzgrundlagen in den tangierten Politikfeldern und (iii) die EU-Mitgliedstaaten eine engere Bindung einräumen würden. Welcher dieser Faktoren in welchem Regime maßgeblich ist, sollte Gegenstand von auf diese Arbeit aufbauenden Untersuchungen werden. (c) Der gleiche Befund lässt sich für die Qualität der unionalen Mitwirkung in den Regimeforen festhalten: In allen drei Regimen strebt die EU mehr Einfluss – meist in Form einer Vollmitgliedschaft – an, doch steht die Realität diesem Anspruch häufig entgegen. Dies wird durch das verzweigte Netz aus unionalen Vollmitgliedschaften, Beobachterfunktionen oder Nicht-Berücksichtigungen in allen drei Regimen belegt. In der Detailanalyse zeigten sich jedoch Unterschiede: Den stärksten Einfluss scheint die Union auf das Regime zum Umweltschutz der Hohen See zu nehmen: In den derzeit aktiven Diskussionen der BBNJ Working Group der UN-Generalversammlung kann die Union immerhin im Rahmen ihres Beobachterstatus einwirken und in der ISA zeigt sie sich bemerkenswerterweise 1364 Vgl. für einen verbindlichen „Kern“ etwa mit Blick auf Regimenormen Müller (1993), S. 40; auch Wesel (2012), S. 73 f.

IV. Zwischenergebnis: Fallstudienvergleich

293

sogar als Vollmitglied. In der für das Regime so wichtigen IMO wiederum ist sie ebenso auf einen Beobachterstatus beschränkt wie im UNEP. Ein komplexeres Bild zeigte sich beim Regime zum Umweltschutz des Weltraums, in welchem die Union zumindest noch beratend Einfluss geltend machen kann: Im für das Regime zentralen UNCOPUOS tritt die Kommission seit einigen Jahren als Beobachter auf, ist jedoch nicht stimmberechtigt; in der CD hat die Union hingegen überhaupt keinen Status. Was die technisch-operative Ebene angeht, ergänzen sich EU und ESA in der Praxis scheinbar „arbeitsteilig“: So ist die ESA als Raumfahrtagentur beispielsweise Vollmitglied des IADC; in der ITU ist die Union – wenngleich ohne Stimmrecht – vertreten und in einige ISO-Committees bringen beide Organisationen Wissen und Positionen ein. Was das Regime zum Umweltschutz der Antarktis angeht, zeigt sich der geringste Grad an Einbindung: Die Union ist – allein das ist allerdings bemerkenswert – Vollmitglied der CCAMLR-Kommission. In den für das Umweltschutzregime maßgeblichen Foren des Antarktischen Vertragssystems – namentlich das ATCM und das CEP – ist die Union jedoch schon aufgrund der exklusiven Mitgliederstruktur dieser Foren nicht vertreten. Auch aus diesen Befunden lässt sich Forschungsbedarf ableiten: Eine weiterführende Untersuchung sollte für jedes Regimeforum das Zusammenspiel zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten untersuchen: Sprechen die Mitgliedstaaten im Namen der EU und, wenn ja, wie und wo geschieht die Positionsfindung? Bündeln die EU-Mitgliedstaaten in den komplexen Systemen der gemischten Abkommen ihre Positionen? Diesen und anderen Fragen müsste im Zuge qualitativer Interviews nachgegangen werden, um diese Analyse vertikal zu vertiefen. (d) Schließlich stellt sich die Frage, in welchen Regimen die Union nicht nur als „Mitläufer“, sondern „proaktiv“ in Erscheinung tritt: Wo setzt sie sich gestaltend für neue, innovative Ansätze ein? Zunächst ist als Gemeinsamkeit festzustellen, dass die Union in allen drei Regimen durch ein Interesse an der Regimeweiterentwicklung auffällt. Sowohl in Bezug auf den Weltraum als auch in Bezug auf die Hohe See und die Antarktis tritt sie – ganz im Sinne eines globalen Akteurs – mit proaktiven Positionen auf. In ihrer Reichweite und Bedeutung wiederum unterscheiden sich diese Positionen. Den inhaltlich passgenausten Vorschlag hat die Union in das Regime zum Umweltschutz des Weltraums eingebracht: Der Code of Conduct-Vorschlag erfasst alle relevanten Problemfeldbereiche und zielt damit auf einen ganzheitlichen Ansatz zur space debris-Vermeidung. Trotz aller inhaltlichen Passgenauigkeit ist der Erfolg des Vorschlags ungewiss: Weder würde es sich um durchsetzbares, verbindliches Recht handeln noch wird der Vorschlag von allen wesentlichen Akteuren unterstützt. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Code of Conduct-Diskussion die Regimediskussion immens prägt, wie Hospitationen beim Legal Subcommittee des UNCOPUOS gezeigt haben. Erfolgversprechender scheinen die Diskussionen um ein auf die Hohe See bezogenes SRÜ-Durchführungsübereinkommen zu sein. Es würde sich auf Nachhaltig-

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C. Regime zum Umweltschutz staatsfreier Räume und die EU

keitsaspekte in staatsfreien Bereichen beziehen und deshalb das Regime zum Umweltschutz der Hohen See weiterentwickeln. Die Union nutzt ihr Gewicht und setzt sich in der BBNJ Working Group der Generalversammlung für die Verabschiedung des Instruments ein, was von Proaktivität zeugt. Im Regime zum Umweltschutz der Antarktis schließlich fällt die Union durch ihre Forderungen nach Ausweisung von Meeresschutzgebieten auf. Hierzu nutzt sie mit ihren Mitgliedstaaten ihre eigene Mitgliedschaft in der CCAMLR-Kommission. Meeresschutzgebiete sind dem Umweltschutz der Antarktis zuträglich, so dass der Union auch hier Proaktivität bescheinigt werden kann. Gleichsam behandeln sie jedoch nur einen Teilaspekt des Problemfelds1365, weil die Antarktis aus mehr besteht als den den Kontinent umgebenden Gewässern. Trotz dieser Einschränkung kann das EU-Engagement in der CCAMLR-Kommission als Paradebeispiel globalen Engagements gesehen werden.

1365

Siehe dazu Abschnitt B.III.3.c) dieser Arbeit.

D. Schlussbetrachtung I. Zusammenfassung Die wesentlichen Ergebnisse dieser Untersuchung werden in der Folge zusammengefasst; die Struktur der Zusammenfassung ergibt sich dabei aus der Gliederung der Arbeit. Das Streben nach globalem Akteurscharakter der Union bildet den thematischen Ausgangspunkt dieser Arbeit. Abschnitt B.I. zeigt, dass dieses Streben nicht nur unterstellt wird, sondern sich in zahlreichen EU-Dokumenten widerspiegelt. Diese Selbstzuweisung wurde in der Folge kritisch hinterfragt, indem die Operationalisierung nach Bretherton und Vogler1 auf die EU-Außenpolitik angewandt wurde. Dies ergab, dass es tatsächlich nicht gerechtfertigt ist, die EU per se als globalen Akteur zu verstehen; für eine derart allgemeine Zuweisung sind schon die rechtlichen Grundlagen in den auswärtigen Unionspolitikbereichen viel zu unterschiedlich. Deshalb wurde der im Fokus dieser Arbeit stehende Querschnittspolitikbereich „Umwelt“ gesondert betrachtet: Hier erfüllt die Union in der Theorie ohne jeden Zweifel die Kriterien eines umweltpolitischen globalen Akteurs. Die tangierten Politikbereiche, die zu nutzenden Rechtsgrundlagen und zur Verfügung stehenden Instrumente sind jedoch auch auf dieser Analyseebene derart differenziert, dass eine pauschale Zuweisung erneut nicht möglich ist und für eine Praxisbewertung Fallstudienüberprüfungen angezeigt sind. Die Untersuchung bedient sich zur „Entflechtung“ der komplexen Unweltschutznetzwerke des Forschungskonzepts der politikwissenschaftlichen Regimeanalyse in der Tradition Krasners.2 Abschnitt B.II. bündelt die allerwichtigsten Grundlagen zum Ansatz, ohne die Jahrzehnte anhaltende Theoriedebatte komplett wiederzugeben. Im Ergebnis dieses Abschnittes steht zum einen die Erkenntnis, dass die Regimeanalyse gerade für die Untersuchung staatsfreier Räume ideal geeignet ist: In diesen Räumen sind globale Akteure gezwungen, in internationale Kooperation zu treten; nationale Alleingänge zum Umweltschutz von Weltraum, Hoher See und Antarktis sind schlichtweg nicht zielführend. Zum anderen wurden der umfangreichen Literatur zur Regimeanalyse die vier etablierten Regimestrukturelemente3 – Prinzipien, Normen, Regeln, Verfahren – entnom-

1 2 3

Vgl. Bretherton/Vogler (1999), S. 38; Vogler/Bretherton (2006), S. 9 f. Vgl. richtungsweisend für diesen Ansatz statt vieler Krasner (1982). Vgl. Krasner (1982), S. 186.

296

D. Schlussbetrachtung

men und verdichtet. Sie bilden in dieser Arbeit das auf alle staatsfreien Räume angewandte Raster der Fallstudienüberprüfung.4 Internationale Regime sind Netzwerke zur Behandlung von Problembereichen. Diese Problembereiche werden in regimeanalytischen Arbeiten als issue areas5 bezeichnet. Abschnitt B.III. legt die Grundlage der Analyse, indem die Problemfelder – Umweltverschmutzung von Weltraum, Hoher See und Antarktis – hergeleitet werden. In der Gesamtschau zeigen sich drei voneinander getrennte issue areas. Sowohl die physikalischen Gegebenheiten als auch die vielfältigen Nutzungsmöglichkeiten unterscheiden sich erheblich und in der Folge sind auch die Verschmutzungserscheinungen für die jeweiligen Räume spezifisch: Während die Umweltverschmutzung des Weltraums in space debris besteht, leidet die Hohe See u. a. unter der Einspülung von Plastikmüll und in der Antarktis wirkt sich ohnehin jede menschliche Präsenz umweltschädigend aus. Neben diesen Unterschieden weist das Zwischenfazit allerdings auch auf Gemeinsamkeiten hin: In allen drei Räumen lebt keine Bevölkerung;6 sie waren besonders naturbelassen, bevor die aufgezeigten Verschmutzungsquellen auf sie einwirkten. Auch eint Weltraum, Hohe See und Antarktis eine erhebliche Nutzungsverdichtung und – wenngleich in unterschiedlichen Ausprägungen – immense Bedeutung für moderne Gesellschaften. Eine Gemeinsamkeit der Problemfelder ist auch, dass immer sowohl „betriebsbedingte“ als auch potenziell vermeidbare, „fahrlässige“ Verschmutzung festzustellen ist. Die identifizierten Zusammenhänge lassen es sinnvoll erscheinen, die Regime vergleichend zu behandeln. Mit Abgrenzung der drei issue areas7 ist der Grundstein dieser regimeanalytischen Auseinandersetzung gelegt. Kapitel C. identifiziert detailliert und systematisch die Regime zum Umweltschutz des Weltraums, der Hohen See und der Antarktis und darauf aufbauend die Einbindung der Union. Abschnitt C.I. behandelt das Regime zum Umweltschutz des Weltraums. Die Analyse charakterisiert ein Regime, welches Umweltschutz bis dato nur unzureichend sicherstellt: Der Schutz des Weltraums dient seiner (diskriminierungs-) freien Nutzung und nicht dem Schutz der Umwelt als solcher. Das verbindliche Weltraumrecht enthält lediglich vage Normen und keinerlei überprüfbare Regeln zu den verschiedenen Verschmutzungsquellen. Mangels verbindlicher Umweltschutzbestimmungen spielt soft law in diesem Regime eine wesentliche Rolle: Space debris-Vermeidung wird derzeit vor allem durch guidelines, codes, Standards oder Empfehlungen angestrebt. Diese unbefriedigende Situation erfordert dringend die Weiterentwicklung des Regimes. Die Analyse der Regimeverfahren 4

Vgl. für eine frühere staatsfreie Räume untersuchende Regimeanalyse Wolf (1991). Siehe für Details Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit; Begriff schon bei Krasner (1982), S. 185. 6 Vgl. für diese Gemeinsamkeit schon Wolfrum (1984), S. 5. 7 Siehe dazu Abschnitte B.III.1.c), B.III.2.c), B.III.3.c) dieser Arbeit. 5

I. Zusammenfassung

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hat jedoch ergeben, dass die Verabschiedung neuer völkerrechtlicher Bestimmungen zum Weltraumumweltschutz unwahrscheinlich ist; Fortschritt wird also eher im soft law-Segment erwartet. Die Union zeigt sich als aufstrebender raumfahrtpolitischer Akteur, welcher beharrlich nach mehr Einfluss auf internationaler Ebene strebt, während die faktische Einbindung in das Regime eher schwach ausgeprägt ist. Die Union gewinnt in dieser Lage durch die enge Kooperation mit der ESA; die ESA partizipiert als Raumfahrtagentur aktiv an den einschlägigen, operativ-technischen Regimeelementen. Aushängeschild der unionalen Regimeverknüpfung ist der Vorschlag zum rege diskutierten Code of Conduct. Die EU zeugt mit diesem Vorstoß von Innovationsgeist und Problembewusstsein. Der soft law-Vorschlag behandelt Weltraumumweltverschmutzung ganzheitlich und ist zugleich entschieden realistischer als die Verabschiedung verbindlichen Umweltschutzrechts. Ob der Vorschlag allerdings universell Zustimmung finden wird, ist fraglich. Das Regime zum Umweltschutz der Hohen See wird in Abschnitt C.II. identifiziert. Der Umweltschutz dieses staatsfreien Raums ist in der Gesamtschau stärker ausgeprägt; auch zielt das Regime nicht ausschließlich auf die Sicherstellung der Nutzung ab, sondern bekennt sich auch zum Umweltschutz als solchem. Das Seerecht enthält verbindliche Regimenormen zum Zwecke des Meeresumweltschutzes, was auch die Hohe See einschließt: Die umfangreichen allgemeinen Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens werden entweder durch andere verbindliche Übereinkommen oder unverbindliche Dokumente konkretisiert. Daraus ergibt sich ein komplexes Schutznetzwerk: Während manche Verschmutzungsquellen verbindlich und detailliert behandelt werden, ist das bei anderen nicht der Fall. Die Weiterentwicklung des Regimes ist in verschiedenen Foren möglich. Was die Union angeht, so zeigt sie sich auch in diesem Regime als problembewusster Akteur, welcher nach mehr Einfluss in den einschlägigen Organisationen strebt. Als Vertragspartner des SRÜ ist sie – was eine Besonderheit für internationale Organisationen darstellt – an das zentrale Regimeelement gebunden. Längst ist die EU aber nicht an allen Regimeelementen beteiligt, insb. die fehlende Einflussmöglichkeit in der IMO bremst die Euphorie. Wie schon im Regime zum Umweltschutz des Weltraums zeigt die Union auch in diesem Regime Innovationsgeist: Obwohl sie selbst kein Stimmrecht hat, setzt sich die EU in den Vereinten Nationen für ein neues Durchführungsübereinkommen zum SRÜ ein, welches sich speziell auf staatsfreie Gewässer beziehen soll. Sie zeugt damit einmal mehr von Problemfeldbewusstsein. Abschnitt C.III. untersucht schließlich das Regime zum Umweltschutz der Antarktis. Dieses Regime zeichnet sich im Vergleich einerseits durch das höchste Umweltschutzniveau und andererseits durch die geringste Zahl an Regimeakteuren aus. Das Antarktische Vertragssystem war zunächst zurückhaltend in Bezug auf Umweltschutzbestimmungen. Durch das rechtsverbindliche Umweltschutzprotokoll zum Antarktisvertrag enthält es heute aber umfangreiche Regimebe-

298

D. Schlussbetrachtung

stimmungen zum Umweltschutz der Antarktis. Soft law ergänzt diese Bestimmungen, spielt jedoch eine eher nachrangige Rolle. Auffällig ist auch die hohe Flexibilität des Regimes, etwa wenn dem Umweltschutzprotokoll weitere Anlagen hinzugefügt werden oder das ATCM Sekundärrecht erlässt. So stark das Umweltschutzregime auch ist, so schwach ist die Union in dieses eingebunden. Eine Ausnahme von diesem Befund bildet die CCAMLR-Vertragspartnerschaft und in der Folge die EU-Mitgliedschaft in der CCAMLR-Kommission. In dieser artikuliert die Union auch Umweltschutzinteressen; bedeutendes Beispiel ist der unionale Einsatz zur Ausweisung umfangreicher Meeresschutzgebiete in den antarktischen Gewässern. Zumindest in diesem inhaltlich begrenzten CCAMLR-Rahmen fällt die Union durch Proaktivität und Problemfeldbewusstsein auf. Die Abschnitte C.I. bis C.III. haben damit die unterschiedlich ausgeprägten Regime identifiziert und die Einbindung der Union jeweils transparent gemacht. Abschnitt C.IV. stellt die gewonnenen Befunde in Form eines Fallstudienvergleichs noch einmal gegenüber. Die Ergebnisse decken querschnittsartig Gemeinsamkeiten und Unterschiede bezüglich der Verbindlichkeit, der Konkretheit, des Institutionalisierungsgrads, der Regimedynamik und der unionalen Einbindung auf. Trotz aller darin aufgedeckten Unterschiede ist doch auffällig, dass sich die Union in allen drei Regimen – und im Rahmen der ihr jeweils zugestandenen Möglichkeiten – für verstärkten Umweltschutz des jeweiligen staatsfreien Raums einsetzt.

II. Schlussfolgerungen Die vorliegende Arbeit geht der Leitfrage nach, ob und, wenn ja, inwiefern sich die EU an Umweltschutzregimen zu den staatsfreien Räumen Weltraum, Hohe See und Antarktis beteiligt. Bedingt durch die Staatsfreiheit ist für den Schutz dieser Räume nämlich kein Staat allein zuständig, so dass kooperative und globale Netzwerke – auch unter Einbezug internationaler Organisationen – den Umweltschutz des Weltraums, der Hohen See und der Antarktis sicherstellen müssen.8 Eine umfassende und kohärente Einbindung der Union in diese speziellen Regime würde von globalem Akteurscharakter und einem Anspruch normativer governance der Union zeugen. Der Untersuchung liegt jedoch die gegenteilige These zugrunde, dass die tatsächliche Einbindung der Union in die Umweltschutzregime zu staatsfreien Räumen ihrem Selbstverständnis als „globaler Akteur“ nacheilt. In Bezug auf diese einleitend formulierte These und Leitfrage lassen sich einige Schlussfolgerungen ziehen.

8 Vgl. dafür, dass gerade aufgrund der Staatsfreiheit internationale Kooperation erforderlich wird, Wolfrum (1984), S. 2.

II. Schlussfolgerungen

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Verschmutzung der staatsfreien Räume jeweils spezifisch, aber zugleich verwandt Zunächst lag der Arbeit die Annahme zugrunde, dass die issue areas9 – die Verschmutzung des Weltraums, der Hohen See und der Antarktis – sich zwar unterscheiden, dabei aber dennoch Gemeinsamkeiten aufweisen. Die Analyse hat ergeben, dass dies zutreffend ist: Natürlich unterscheiden sich die drei Problemfelder immens voneinander, zugleich aber konnten einende Elemente aufgezeigt werden. Diese Gemeinsamkeiten stehen in Zusammenhang mit der Staatsfreiheit: Weltraum, Hohe See und Antarktis weisen derart extreme Lebensbedingungen auf, dass es (bisher) nicht zur Bevölkerung und in der Folge zu anerkannten Staatsbildungen gekommen ist.10 Da in den Räumen sodann keine bestimmten Staaten allein zuständig sind, stehen sie grundsätzlich der Nutzung aller Staaten offen, was wiederum zur raschen Verschmutzung führt. Diese Verschmutzung ist ein Risiko für die rege Nutzung der Räume, wie die Identifikation der drei Problemfelder11 gezeigt hat. Existenz von unterschiedlich ausgeprägten Regimen in allen drei Fallbeispielen Eine Teilfragestellung der Arbeit zielte auf die Identifikation der drei internationalen Regime ab: Ist es überhaupt gerechtfertigt, bei allen drei Fallbeispielen von internationalen Regimen zu sprechen? In der Tat konnten für alle drei staatsfreien Räume vielschichtige und komplexe Umweltschutzregime nachgewiesen werden: Die typischen Regimemerkmale und vier einschlägigen -strukturelemente12 konnten identifiziert werden. Dieser Befund impliziert nicht, dass die Regime alle Probleme zufriedenstellend oder gar vollständig lösen; immer wieder zeigten sich in den Regimen Lücken, die es zu schließen gilt, so dass alle drei Regime von erheblichem Entwicklungsbedarf zeugen. Auch wurde deutlich, dass die Regime äußerst unterschiedliche Ausprägungen aufweisen, weil sie in unterschiedlichen Zeiten, mit unterschiedlichen Interessen und in unterschiedlichen Foren entwickelt wurden. Es scheint zuweilen, als stünden die Regime parallel nebeneinander. Eine vor dem Hintergrund der Staatsfreiheit naheliegende Verzahnung der Regime findet – ob ihrer unterschiedlichen Wurzeln – kaum statt, auch wenn einige völkerrechtliche Ansätze in mehrere Regime Einzug fanden. Diese Befunde begründen weiteren Forschungsbedarf, wie u. s. erläutert wird. 9

Begriffsprägend insb. Krasner (1982), S. 185. Vgl. für die Gemeinsamkeit der fehlenden Bevölkerung schon Wolfrum (1984), S. 5. 11 Siehe für die jeweiligen Details Abschnitte B.III.1.c), B.III.2.c), B.III.3.c) dieser Arbeit. 12 Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186. 10

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D. Schlussbetrachtung

Relevanz internationaler Organisationen in Regimen erneut bestätigt Ferner bestätigte diese Arbeit erneut, dass nicht nur Staaten, sondern vor allem auch internationale Organisationen in Regimen eine Rolle spielen. Zweifelsohne zeigten sich Staaten in allen drei Regimen als wesentliche Akteure. Das ist auch logisch, weil die Regime in erheblichem Maße Völkerrecht umfassen.13 Die drei untersuchten Regimefallbeispiele bieten allerdings auch gute Argumente dafür, dass diese These zu bestätigen ist: Zum einen ist keines der Regime ohne internationale Organisationen als Verhandlungsforen denkbar; alle nutzen institutionalisierte Strukturen zur Aushandlung der Interessen der Regimeakteure. Zum anderen verdeutlicht gerade das Beispiel der EU, dass internationale Organisationen auch als ernstzunehmende Akteure auftreten, die bestehende Regime im Interesse ihrer Mitglieder beeinflussen und ihrerseits Handlungsanweisungen und Expertisen beisteuern. Kein kohärenter EU-Ansatz für die staatsfreien Räume Die Untersuchung hat bewiesen, dass ein kohärenter Policy-Ansatz, der sich auf Weltraum, Hohe See und Antarktis beziehen würde, naheliegt und bis dato nicht existiert. Wenn oben festgestellt wurde, dass der Umweltschutz jedes der drei staatsfreien Räume auch von der Union behandelt wird, bedeutet das nicht, dass dies im Rahmen eines kohärenten Policy-Ansatzes geschieht. Die Identifikation der jeweiligen Policy-Rahmen ergab zwar geringfügige Überschneidungen. Ein Bewusstsein bezüglich der Weltraum, Hoher See und Antarktis gemeinsamen Eigenschaften und Herausforderungen existiert jedoch – soweit ersichtlich – bisher nicht. Dies ist freilich mit den sich versetzt und individuell entwickelten Umweltschutzregimen zu begründen, die die Gemeinsamkeiten der staatsfreien Räume verwischen. Gerade für einen aufstrebenden globalen Akteur wie die Union könnte eine Chance darin liegen, die verstreuten Policy-Ansätze z. B. in einer Kommissionsmitteilung zu bündeln und sich der eigenen – ja in der Praxis schon zunehmend bedeutsamen – Rolle in Bezug auf den Umweltschutz der staatsfreien Räume bewusst zu werden. Gerade aufgrund der Nicht-Zuständigkeit einzelner Staaten für den Weltraum, die Hohe See und die Antarktis besteht für die internationale Organisation EU Potenzial, sich als globaler Akteur zu profilieren. EU als aufstrebender, aber begrenzt integrierter Akteur in allen drei Regimen Die Arbeit ging im Kern der Leitfrage nach, ob und, wenn ja, inwiefern sich die EU an Umweltschutzregimen zu den staatsfreien Räumen Weltraum, Hohe 13

Vgl. für diesen Zusammenhang etwa Oberthür/Gehring (1997), S. 220.

III. Forschungsbedarf

301

See und Antarktis beteiligt. Die o. s. Zusammenfassung hat gezeigt, dass die Union in allen drei Regimen – je nach Ausprägung mehr oder weniger – beteiligt ist. Es existiert kein staatsfreier Raum, dessen Umweltschutz nicht in irgendeiner Form auch von der Union behandelt wird. In der Gesamtschau zeigt sich die Union als problembewusster und innovativer Regimeakteur, der sich mit eigenen Initiativen zur Regimeweiterentwicklung einbringt. Auffällig ist allerdings, dass die Unionsorgane in vielen der analysierten Regimeelemente nach noch stärkerer Einbindung in Form von „echten“ Mitgliedschaften oder Vertragspartnerschaften streben, ihr diese aber – aus verschiedenen Gründen – verwehrt bleiben. Hierin liegt der Beitrag dieser Arbeit zur Theorieentwicklung: Die aufgedeckte EU-Einbindung in diese Sonderfälle internationaler Kooperation hilft dabei, die Rolle der Union in den internationalen Beziehungen realistischer einzuschätzen. Sie strebt zwar nach globalem Akteurscharakter, wird diesem jedoch nicht in allen Facetten gerecht – auch weil ihr zuweilen „die Hände gebunden sind“. Die eingangs formulierte These wird insofern von den Analyseergebnissen in der Bilanz bestätigt.

III. Forschungsbedarf Die detaillierte Analyse und zusammengefassten Ergebnisse dieser Arbeit werfen weiterführenden Forschungsbedarf auf, der hier abschließend zusammengetragen werden soll. Er bezieht sich (1) auf regimeanalytische Aspekte und (2) auf die Rolle der Union. (1) Die Regimeidentifikationsarbeit hat für alle drei staatsfreien Räume unterschiedlich ausgeprägte Umweltschutzregime nachgewiesen. Es wurde allerdings auch deutlich, dass alle drei Regime Lücken aufweisen. Da die in dieser Arbeit aufgezeigten Umweltschutzprobleme nach wie vor bestehen und durch die Regime nicht etwa vollständig gelöst werden, drängt sich auch hier die Frage der Regimeeffektivität14 auf: Entfalten die drei Regime in der Praxis überhaupt hinreichend Wirkung, hemmen sie die Umweltverschmutzung, dämmen sie sie ein oder regulieren sie gar an den Problemfeldern vorbei? Erste Anknüpfungspunkte an diese Debatte weisen die getroffenen Aussagen zu jenen Mechanismen auf, die die Einhaltung der Regimebestimmungen sicherstellen sollen. In einem nächsten Schritt wäre der tatsächliche Einfluss der Regime auf das Ausmaß der Umweltverschmutzung in Weltraum, Hoher See und Antarktis zu untersuchen, was vor allem den Einbezug naturwissenschaftlicher Analysen – ggf. auch über längere Zeiträume – erfordern würde. Dies könnte zu einer Neubewertung der von der Union verfolgten Ansätze führen; zugleich könnten die in dieser Arbeit untersuchten Fallbeispiele neue Erkenntnise für die theoretische Auseinandersetzung mit Fragen der Regimeeffektivität generieren. 14

Siehe für Details und weitere Nachweise u. a. Abschnitt B.II.1. dieser Arbeit.

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D. Schlussbetrachtung

Ein Ergebnis dieser Arbeit ist, dass sich die Umweltschutzregime zu den drei staatsfreien Räumen stark unterscheiden. Trotz alledem konnten im Detail Überschneidungen – insb. zwischen den Umweltschutzregimen zur Hohen See und zur Antarktis – aufgezeigt werden, weil sich an dieser Stelle auch die staatsfreien Räume per Definition überlagern. Teilweise sind gleichzeitig Bestimmungen beider Regime anwendbar und zuweilen kommt es zu Überlagerungen der Regime. Die tiefgründige Untersuchung dieser und anderer Schnittstellen könnte dabei helfen, weitere Sinnzusammenhänge in der Bekämpfung der Umweltverschmutzung in den staatsfreien Räumen aufzudecken. Was die Theorie angeht, könnte die Schnittstellenklärung anhand der drei Fallbeispiele einen neuen Beitrag zur Weiterentwicklung leisten, wenn etwa diskutiert würde, unter welchen Umständen Regimeüberschneidungen für die Problemfeldbearbeitung förder- oder hinderlich sind. Im Fokus dieser Analyse stehen globale Regime, die sich ganzheitlich auf die staatsfreien Räume beziehen; entsprechend wurden – wo das möglich war – nur derartige Instrumente untersucht. Allerdings war das nicht immer trennscharf realisierbar: Es zeigte sich in allen drei Regimen, dass Umweltschutz der staatsfreien Räume – trotz der so offensichtlich globalen Dimension des Themas – Regionalisierungstendenzen aufweist: Für den GSO gibt es Sonderbestimmungen; für abgesteckte Bereiche der Hohen See existieren eigene Regionalregime und in der Antarktis ist Umweltschutz durch gesonderte Schutzzonen regional unterschiedlich. Vor diesem Hintergrund ist (a) eine These der räumlichen Differenzierung des Schutzes der staatsfreien Räume und (b) das praktische Für und Wider dieser Tendenz zu diskutieren. Soweit ersichtlich würde auch die theoretische Auseinandersetzung mit internationalen Regimen davon profitieren: Unter welchen Bedingungen entwickeln sich internationale Regime zu Mehrebenennetzwerken, statt auf der globalen Ebene zu verbleiben? Ist das Ineinandergreifen verschiedener Ebenen für die Problemfeldbewältigung förder- oder hinderlich? Ab welchem Komplexitätsgrad kann nicht mehr von einem internationalen Regime gesprochen werden? Welche Auswirkungen hat diese Tendenz auf das Zusammenspiel der klassischen Regimestrukturelemente? Im Abschnitt B.II. zu den Grundlagen der Regimeanalyse wurde auf zentrale Kritik am Forschungskonzept hingewiesen, u. a. an den als zu diffus monierten Analysekriterien und deren Verhältnis zueinander. Auch diese Arbeit bedient sich der vier Strukturelemente15 – Prinzipien, Normen, Regeln, Verfahren – zur Untersuchung einzigartiger Fallbeispiele und bringt dadurch neue Erkenntnisse für die Praxis. Einen Beitrag zur Erhöhung der Trennschärfe der Regimestrukturelemente in der Theorie leistet sie jedoch – mangels analytischer Notwendigkeit – nicht. Auch die Frage, ab wann genau ein Regimestrukturelement als „gegeben“ angesehen werden kann, verbleibt theoretischer Forschungsbedarf. 15

Vgl. für die Strukturelemente insb. Krasner (1982), S. 186.

III. Forschungsbedarf

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(2) Was die Union angeht, ergibt sich ein differenziertes Bild; die Einbindung in die drei Umweltschutzregime unterscheidet sich. Abschnitt B.I. geht der Frage nach, ob die Union als globaler Akteur bezeichnet werden kann oder nicht. Ergebnis der Analyse vor allem einschlägiger Primärrechtsbestimmungen ist, dass dies von den im jeweiligen Politikbereich zur Verfügung stehenden Instrumenten abhängt. Auch eine Zuspitzung auf EU-Umweltpolitik bringt keine klaren Antworten, weil Umweltpolitik immer auch weitere Politikbereiche tangiert. Erst dieser Befund ebnete der Fallstudienanalyse den Weg, von deren Ergebnissen „mosaikartig“ Rückschlüsse auf den globalen Akteurscharakter der Union gezogen werden können. Die Analyse der drei Policy-Rahmen wiederum hat die jeweils tangierten Politikfelder transparent gemacht. Eine sich anschließende Analyse könnte davon ausgehend Zusammenhänge zwischen der jeweiligen Kompetenzkategorie und unionaler Einbindung untersuchen. Dem liegt die These zugrunde, dass die Union in stark vergemeinschafteten Politikfeldern stärker global eingebunden ist als in eher nationalstaatlich geprägten Kompetenzbereichen. Ein Kausalzusammenhang liegt nahe, bedarf allerdings einer gesonderten Nachweisführung. An einigen Beispielen ergab die Analyse, dass eine stärkere Einbindung der Union insb. in Regimeforen durch weitere Faktoren gehemmt wird. Diese Hemmnisse sollten für jeden Einzelfall untersucht werden: Scheitert eine stärkere Einbindung – wie häufig nachgewiesen – an den Mitgliedschaftsregeln der Regimeforen oder – auch das ist denkbar – wird sie durch einzelne Unionsorgane erst gar nicht befürwortet? Die Untersuchung der Rolle der einzelnen EU-Organe bei der Einbindung der Union in die Umweltschutzregime zu staatsfreien Räumen steht bis dato aus. Eine derartige Hintergrundanalyse, z. B. in Form qualitativer Experteninterviews, wird – so die These – einige Überraschungen ans Licht bringen. Ein weiterer Aspekt könnte helfen, die Rolle der Union noch passender zu charakterisieren: Diese Arbeit untersucht vor allem die sichtbare, formale, direkte Einbindung der Union in Umweltschutzregime, weil sie dem Akteurscharakter nachgeht. Es ist jedoch auch denkbar, dass die EU auf einer rückgelagerten Ebene auf die Regime einwirkt, indem sie zwar nicht selbst als Akteur auftritt, jedoch auf ihre Mitgliedstaaten eine einende, bindende Wirkung ausübt, die sich dann auch in den international vertretenen Positionen widerspiegelt. Ein solch mittelbarer Einfluss könnte gerade in wenig vergemeinschafteten Politikbereichen die unionale Rolle prägen. Das Zusammenspiel zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten ist deshalb für alle Regimeforen gesondert zu untersuchen: Sprechen die Mitgliedstaaten im Namen der Union und, wenn ja, wie und wo geschieht die Positionsfindung? Eine Schlussfolgerung dieser Arbeit ist, dass sich die Union zwar in allen drei Umweltschutzregimen engagiert, ein kohärenter Ansatz hierfür jedoch nicht besteht. Es wird daher empfohlen, die – begrenzte, aber ambitionierte – globale

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D. Schlussbetrachtung

Rolle der Union in der governance staatsfreier Räume in einer Kommissionsmitteilung querschnittsartig zu untersuchen. Die Fragen eines Mehrwerts und der Umsetzbarkeit dieses Vorschlags wäre in qualitativen Experteninterviews zu hinterfragen und zu bewerten. Die nächsten Jahre werden die in dieser Arbeit identifizierten Regime verändern. Die Untersuchung hat gezeigt, dass von der Union in die Regime eingebrachte oder unterstützte Instrumente – am Beispiel des Weltraums der Code of Conduct, bei der Hohen See das SRÜ-Durchführungsübereinkommen und bezüglich der Antarktis die CCAMLR-Meeresschutzgebiete – die Regime weiterentwickeln könnten. Wie die Union diese drei Instrumente künftig propagiert und ob sie schließlich erfolgreich sein werden, sollte im Auge behalten werden.

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einkommens und der Richtlinien für Abgasreinigungssysteme 2009 zu vertreten ist. ABl. EU 2015 L 240, S. 61–63. Scientific Committee on Antarctic Research: Articles of Association of Scientific Committee on Antarctic Research, o. O. 2008, online: www.scar.org/scar_media/docu ments/aboutscar/constitution/Articles_of_Assoc_Aug08.pdf (Zugriff: 23.01.16). Scientific Committee on Antarctic Research: SCAR’s Environmental Code Of Conduct For Terrestrial Scientific Field Research In Antarctica, o. O. 2009, online: scar.org/ scar_media/documents/science/Code_of_Conduct_for_Research_Jan09.pdf (Zugriff: 23.01.16). Scientific Committee on Antarctic Research: Rules of Procedures for SCAR Working Groups, o. O. 2010, online: www.scar.org/scar_media/documents/aboutscar/constitu tion/Rules_of_Proc_SubsidBodies_Aug10.pdf (Zugriff: 23.01.16). Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR 2011a): ATCM Working Paper Raising awareness of non-native species introductions: Workshop results and checklists for supply chain managers, Buenos Aires 2011, online: www.webarchive.org.uk/ wayback/archive/20140320232118/http://www.scar.org/treaty/atcmxxxiv/ATCM34 _wp012_e.pdf (Zugriff: 23.01.16). Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR 2011b): SCAR’s Code of Conduct for the Use of Animals for Scientific Purposes in Antarctica, Buenos Aires 2011, online: www.scar.org/scar_media/documents/science/atcm34_ip053_CofC_Ani mals.pdf (Zugriff: 23.01.16). Scientific Committee on Antarctic Research (SCAR 2011c): SCAR’s code of conduct for the exploration and research of subglacial aquatic environments, Buenos Aires 2011, online: www.scar.org/scar_media/documents/science/atcm34_ip033_CofC_ SAEs.pdf (Zugriff: 23.01.16). Scientific Committee on Antarctic Research: ATCM Information Paper Antarctic Conservation for the 21st Century: Background, progress, and future directions, Hobart 2012, online: www.webarchive.org.uk/wayback/archive/20140320232209/http:// www.scar.org/treaty/atcmxxxv/ATCM35_ip035_e.pdf (Zugriff: 23.01.16). Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) 1982, BGBl. II 1994, S. 1799 ff. Space and Security Panel of Experts: Report of the panel of experts on space and security, o. O. 2005. Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Limitation of Anti-Ballistic Missile Systems 1972. Online: www. state.gov/www/global/arms/treaties/abm/abm2.html (Zugriff: 23.01.16). Übereinkommen über das Verbot der militärischen oder einer sonstigen feindlichen Nutzung umweltverändernder Techniken 1977, BGBl. II 1983, S. 126 ff. Übereinkommen über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation 1975, BGBl. II 1982, S. 874 ff. Übereinkommen über die Registrierung von in den Weltraum gestarteten Gegenständen 1975, BGBl. II 1979, S. 650 ff.

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Sachwortverzeichnis Antarctic Conservation for the 21st Century (SCAR) 242 Antarctic Treaty Consultative Meeting 237–239, 240–241, 245, 250, 251, 257–258, 261, 263, 272, 276, 277–278, 289, 293 Antarktis – Abgrenzung 89–92 – Bedingungen 92, 96 – claims 91–92, 95, 231 – Nutzung 92–95 – Verschmutzung 95–100, 229, 296 Antarktisvertrag 229, 229–231, 234, 235, 245, 254–255, 260–261, 272–273, 282 Antisatellitenwaffen (ASAT) 78–79, 105, 111, 118, 119, 120, 122, 126, 130 Bretherton, Charlotte 28–31, 31, 295 Code of Conduct for Antarctic Expeditions and Station Activities (ATCM) 240, 248, 251 Code of Conduct for Outer Space Activities (EU) 113, 117–118, 119, 122, 126, 131, 133–134, 148, 149, 152, 153, 156–157, 158, 163, 165, 293 Code of Conduct for the Exploration and Research of Subglacial Aquatic Environments (SCAR) 242–243, 252 Code of Conduct for the Use of Animals for Scientific Purposes in Antarctica (SCAR) 242, 243, 252 Committee for Environmental Protection (USP) 252, 260, 262, 277, 279–280 Conference on Disarmament 118–119, 136, 138, 158, 160–161, 164, 293 Corpus Iuris Spatialis 105–106, 108, 120, 153, 154, 163

Durchführungsübereinkommen (SRÜ) zu areas beyond national jurisdiction 178–179, 188–189, 194–195, 197, 207, 212, 216–217, 219, 226–227, 290 Environmental Code of Conduct for Terrestrial Scientific Field Research in Antarctica (SCAR) 242, 243, 252–253, 263 Environmental Impact Assessment: Circulation of Information (ATCM) 258 Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone (ISA) 180, 189, 196 Environmental protection of the geostationary-satellite orbit (ITU) 113, 115– 116, 122, 125, 131, 133, 153, 155 EU-ESA-Rahmenabkommen 142, 145, 149, 150, 165 European Polar Board 281 European Space Agency 5, 141–142, 165, 292, 293 Fischereipolitik (EU) 265–270, 291 Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik 19, 22, 32, 33–34, 36–38, 143 General environmental protection during fishing (CCAMLR) 247 Globaler Akteur – Begriff 29–31, 295 – EU, allgemein 19–20, 22, 28–29, 31– 41, 48–49, 295 – EU, Umweltpolitik 41–47, 295 Grünbuch (EU) – Fischereipolitik 267–268 – Meerespolitik 201, 202–203, 211 – Raumfahrtpolitik 142, 143–144

Sachwortverzeichnis Guidelines for the Development of Garbage Management Plans (IMO) 178, 188, 194 Hohe See – Abgrenzung 79–82 – Nutzung 82–85 – Verschmutzung 85–89, 167, 296 Inter-Agency Space Debris Coordination Committee 114–115, 136, 138, 158, 161, 164, 293 International Code for the Construction and Equipment of Ships carrying Dangerous Chemicals in Bulk (IBC Code) 178, 187–188, 194, 215 International Maritime Dangerous Goods Code (IMDG Code) 178, 187, 194, 215 International Maritime Organization 168, 177, 182, 187, 194, 197–198, 209, 212, 215–216, 219, 220–221, 225, 226, 260, 264, 277, 281–282, 289, 292 International Organization for Standardization 116, 136, 139, 158, 161–162, 164 International Seabed Authority 177, 180–181, 183, 187, 189–190, 194, 196, 197, 199, 212, 218, 219, 222–223, 225, 226, 289, 292–293 International Telecommunication Union 115, 136, 138–139, 158, 161, 164, 198, 293 ISO 24113 – Space Systems – Space debris mitigation requirements (ISO) 116–117 Kalter Krieg 58, 107, 110, 230 Krasner, Stephen D. 23, 49, 52, 60, 68, 295 Legal Principles (UNGA) 105, 112, 113–114, 122, 123–124, 131–132, 153, 154

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Londoner dumping-Übereinkommen 168, 171, 172–173, 176–177, 182, 186, 193–194, 198, 212, 214–215 Long-Term Monitoring (ATCM) 240 MARPOL (Internationales Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe) 170, 172, 175–176, 182, 184–186, 187, 188, 192–193, 198, 208, 212, 213–214, 244, 248–249, 253, 277, 292 Meerespolitik (EU) 200–207, 291 Meeresschutzgebiete (CCAMLR) 278– 279, 284, 294 Mondvertrag 106, 109–110, 120, 130 Polar Code (IMO) 240, 243–244, 251, 253, 259, 264, 272, 277, 281 Practical Guidelines for Developing and Designing Environmental Monitoring Programmes in Antarctica (ATCM) 258 Raising awareness of non-native species introductions (SCAR) 242 Raumfahrtpolitik (EU) 140–151, 291 Recommendations for the guidance for the assessment of the possible environmental impacts arising from exploration for polymetallic modules in the Area (ISA) 180, 189 Regime, internationale – Akteure 23, 64–67 – Analyse 22–23, 55–57 – Begriff 23, 49–53 – Effektivität 54 – Forschung 57–59 – Issue area 51–52, 69, 102–103 – Kritik 59–60 – Merkmale 53–55 – Normen 61–62 – Prinzipien 61 – Problemfelder 100–101 – Regeln 62–63

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Sachwortverzeichnis

– Struktur 52–53, 60–63 , 68 – Verfahren 63 Rüstungskontrolle 111–112 Scientific Committee on Antarctic Research 240, 242–243, 251–252, 252– 253, 259, 260, 263–264, 272, 276, 277, 280–281, 283 Seerechtsübereinkommen 79–80, 82, 85– 86, 167, 168–170, 171, 172, 173–175, 182–184, 191–192, 199, 205, 209, 212, 213, 224, 225–226 Space debris – Begriff 74 – Belastung 74–75 – Ursachen 76–79 Space Debris Mitigation Guidelines (IADC) 113, 114–115, 116–117, 118, 122, 124–125, 131, 132, 153, 154 Space Debris Mitigation Guidelines (UNCOPUOS) 114, 115, 116–117, 124, 126, 154–155 Space Debris Mitigation Requirements (ISO) 113, 122, 125–126, 131, 133, 153, 155 Space Traffic Management 122, 127, 131, 134–135, 153, 157–158, 165 Staatsfreie Räume – Bedeutung 16–17 – Begriff 16 – Charakter 17–18 – Gemeinsamkeiten 100–101 – Größe 17 – Verschmutzung 24 Strengthening Support for the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty (ATCM) 240 Treaty on the Prevention of the Placement of Weapons in Outer Space 113, 118–119, 122, 126, 131, 134, 153, 157, 160, 164 Übereinkommen über die Internationale Seeschiffahrts-Organisation 197–198

Übereinkommen zur Erhaltung der antarktischen Robben 229, 231–232, 234, 235, 245–246, 255–256, 260, 261, 272, 273 Übereinkommen zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis 229, 232, 234, 236, 245, 246–247, 256, 260, 261, 272, 273–274, 277, 278–279, 292 Übereinkommen zur Gründung einer Europäischen Weltraumorganisation 141 Umwelt 69–70 Umweltschutzprotokoll zum Antarktisvertrag 229, 231, 233–234, 234, 236–237, 238, 239, 245, 247–250, 256–257, 260, 262, 272, 274–276, 277, 279–280, 283 UN-Generalversammlung 136, 158, 165, 178–179, 187, 188, 194, 194–195, 197, 212, 219, 226, 292 United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space 71, 114, 121, 123–124, 127, 136–137, 146, 147, 156, 158, 159–160, 164, 289, 293 United Nations Environment Programme 177, 179–180, 187, 194, 197, 198–199, 212, 219, 221–222, 225, 226, 240, 241, 251, 252, 259, 260, 263, 272, 276, 277, 280, 283, 292 Vereinbarte Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora (ATCM) 238, 248, 250, 257 Verkehrspolitik (EU) 207–209, 291 Vernetzte Sicherheit 15 Vogler, John siehe Bretherton, Charlotte Washington-Deklaration und -Programm (UNEP) 179–180, 189, 195–196, 217– 218, 221–222 Weißbuch (EU) – Meerespolitik 201, 203–204, 211–212 – Raumfahrtpolitik 142, 144–145, 151– 152 Weltraum – Begriff 70–71 – kritische Infrastruktur 72–73

Sachwortverzeichnis – Nutzung 71–73 – Verschmutzung 73–79, 104, 296 Weltraumhaftungsübereinkommen 106, 153 Weltraumregistrierungsübereinkommen 106, 130–131, 153

Weltraumrettungs- und Rückführungsübereinkommen 106, 153 Weltraumvertrag 105, 106, 108–109, 110–111, 120, 129–130, 153, 224 Wolf, Klaus Dieter 25–26 Wolfrum, Rüdiger 25–26

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