Der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung: Unter besonderer Berücksichtigung der Mitbestimmungsproblematik [1 ed.] 9783428433605, 9783428033607

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 264

Der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung Unter besonderer Berücksichtigung der Mitbestimmungsproblematik

Von

Joachim Chlosta

Duncker & Humblot · Berlin

JOACHIM CHLOSTA

Der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung

Schriften zum Öffentlichen Band 264

Recht

Der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung Unter besonderer Berücksichtigung der Mitbestimmungsproblematik

Von

Dr. Joachim Chlosta

D U N C K E R

& H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Hechte vorbehalten © 1975 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1975 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - £ . L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3 428 038604

Vorwort Diese Arbeit wurde von der Universität Konstanz i m Frühjahr 1974 als Dissertation angenommen. Ich habe das Manuskript i m Dezember 1973 abgeschlossen. Literatur und Rechtsprechung sind bis zu diesem Zeitpunkt berücksichtigt. Wer ein vollständiges Verzeichnis der Literatur zum Thema der Arbeit erwartet, w i r d sich enttäuscht sehen. Das Thema zwang zu einer repräsentativen Auswahl. Herrn Prof. Dr. Ekkehart Stein, der die Arbeit betreut hat, möchte ich an dieser Stelle für seine großmütige Unterstützung danken. Seine kritischen Einwände haben m i r vielfältige Anregungen gegeben. Dies gilt auch und gerade dort, wo ich zu Ergebnissen gelangt bin, die er nicht teilt. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. J. Broermann danke ich für die Aufnahme der Arbeit i n diese Reihe. Kiel, i m Oktober 1974 Joachim Chlosta

Inhaltsverzeichnis Einleitung Das Problem eines verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriifs

13

A. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 G G

17

I. Der Gegenstand der Gewährleistung

17

1. „Eigentum" i m natürlichen Wortsinn

17

2. „Eigentum" i m staatsrechtlichen Sinn

17

a) b) c) d)

Begriffsumfang öffentl.-rechtl. Charakter Schutzrichtungen Gewährleistungsfunktionen

3. Notwendige Begriffselemente I I . Der Regelungsvorbehalt des A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG

17 18 19 20 22 24

1. Die B i n d u n g des Gesetzgebers an bisheriges Recht

24

2. Die Ausgestaltungsrichtlinie des A r t . 14 Abs. 2 GG

28

3. Die Unterscheidung zwischen Inhalts- u n d Schrankenbestimmung

31

4. Der Gesetzesbegriff i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG a) Gesetz i m materiellen Sinne b) Satzungsermessen c) Verwaltungsermessen

33 33 35 36

I I I . Zwischenergebnis B. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmung I. Das Schutzobjekt der Wesensgehaltsgarantie

38 39 39

I I . Der I n h a l t der Wesensgehaltsgarantie

43

1. Formale Wesensgehaltstheorien

44

2. Grundrechtssystematischer Ansatz

47

8

nsverzeichnis 3. Wertsystematischer Ansatz

49

4. Wesensgehalt u n d institutionelles Rechtsdenken

54

5. Wesensgehalt u n d liberal-rechtsstaatlicher Ansatz

62

6. Enteignungsrechtsprechung u n d Wesensgehalt des Eigentums . . a) Zivilgerichte b) Verwaltungsgerichte

67 67 72

I I I . Ergebnis u n d Folgerungen f ü r die Wesensgehaltsbestimmung der Eigentumsgewährleistung

75

C. Sinnermittlung des Kernbereichs von Art 14 G G I. Der objektive Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung 1. Allgemein anerkannte K r i t e r i e n

79 79 79

a) Herrschaftsbefugnisse des Rechtsinhabers

79

b) Verfügungsmacht u n d Vertragsrecht

82

2. Systematische Interpretation a) Eigentumsgewährleistung als Wertentscheidung b) Eigentumsgewährleistung u n d Wirtschaftsordnung c) Eigentumsgewährleistung u n d Sozialisierungsvorbehalt I I . Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

84 84 85 86 89

1. Ausgangslage

89

2. Kooperationsformen zwischen Eigentümer u n d D r i t t e n a) Arbeitsverhältnis b) Werkverträge c) Gesellschaftsverhältnis

90 90 90 91

3. Soziale Übermacht des Eigentümers

92

4. Eigentum u n d Unternehmerfunktion

93

5. Eigentum u n d Risiko

94

6. K a p i t a l u n d A r b e i t

95

7. Lösungsmöglichkeiten des Interessenkonflikts a) Vorrangigkeit der K a p i t a l i n ter essen b) Nachrangigkeit der Kapitalinteressen c) Nichtüberstimmbarkeit der Kapitalinteressen I I I . Die historisch-geistesgeschichtliche Ergänzung der Sinnermittlung .

97 97 99 101 103

1. Die unmittelbare Vorgeschichte der Grundgesetzgebung

103

2. Die H a l t u n g der Parteien i n der Eigentumsfrage zwischen 1945 u n d 1949 a) bürgerliche Parteien b) Arbeiterparteien

104 104 107

nsverzeichnis 3. Das Eigentumsgrundrecht i m Parlamentarischen Rat

109

4. Mitbestimmungsfrage u n d Grundgesetzgebung

112

5. Die historische Entwicklung des Eigentumsrechts bis z u m B ü r gerlichen Gesetzbuch

115

a) Privateigentum i n der Neuzeit

115

aa) Entwicklungstendenzen i m Naturrecht

115

bb) Eigentum u n d Positivismus

116

cc) Eigentum als Basis des Liberalismus

117

b) Privateigentum an Produktionsmitteln

118

c) Theorien zur Rechtfertigung des Eigentums

120

aa) A b l e i t u n g aus der menschlichen N a t u r

120

bb) A b l e i t u n g aus der Erwerbsart

121

cc) K r i t i k

121

d) K a r l M a r x u n d das Privateigentum

124

aa) Seine Wirtschaftstheorie

124

bb) W i r k u n g auf die Zeitgenossen

125

cc) Bleibende W i r k u n g

129

6. Privateigentum u n d Weimarer Reichsverfassung

131

a) verfassungrechtliche Neuorientierung

131

b) Widerstände der Praxis

133

c) H a l t u n g der Rechtslehre

135

7. Privateigentum i m D r i t t e n Reich

138

a) U m w e r t u n g des Rechts zur Pflicht

138

b) Verborgener Fortschritt

139

I V . Das Ergebnis der Sinnermittlung

140

1. Eigentum als komplexer Zielbegrifï

140

2. Stufen der Eigentümermacht

142

a) statisches Eigentum

142

b) Eigentum i m Tauschverkehr

142

c) Eigentum i m Produktivbereich

143

3. Legitimationsgrundlagen

143

4. Regelungsmaximen des Gesetzgebers

145

D. Konkretisierung, der Eigentumsgewährleistung in der Mitbestimmungsfrage

148

I. Eingrenzung der Mitbestimmungsproblematik

148

1. Mitbestimmung als Entsçheidungsteûhabe

148

2. Mitbestimmung u n d Vermögensbüdung

150

10

nsverzeichnis

I I . Die aktive wirtschaftspolitische Rolle des Staates

152

1. Das Recht zur Marktbeeinflussung

152

2. Risikominderung durch K o n j u n k t u r p o l i t i k

155

I I I . Die Rolle des Eigentümers i m Unternehmen 1. Der Eigentümer-Unternehmer

159 160

2. Das Großunternehmen

161

a) Machtprobleme

161

b) Organisationsstrukturen

163

c) Aktionärsverhalten

165

d) Vorteile der Funktionentrennung

168

e) Unternehmenskonzentrationen

170

f) Aktionärsfunktionen

172

I V . Die rechtlichen Folgerungen

174

1. Fähigkeit zur Funktionswahrnehmung

175

a) Eigentümer-Unternehmer

175

b) Aktionäre

175

2. Funktionsvereitelung durch Mitbestimmung?

176

a) Aktionäre

176

b) Eigentümer-Unternehmer

178

c) Ermessensspielraum des Gesetzgebers

179

Schluß Wesensgehalt, Enteignung und Vergesellschaftung

180

Literaturverzeichnis

183

Abkürzungsverzeichnis AcP AktG Anm AöR AO ArchRSozPhil ARSP Bad.-Württ. BBauG bes. BetrVerfG BFHE BGB BGBl BGH BGHSt BGHZ BSG BSGE BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE Chap. CDU CSU d. DÖV DP DR DRiZ DVB1 ebd. ed. EGBGB ESVGH FAZ FDP

— A r c h i v f ü r die civilistische Praxis = Gesetz über Aktiengesellschaften u n d Kommanditgesellschaften auf A k t i e n (Aktiengesetz) v o m 6.9.1965 (BGBl I S. 1089) = Anmerkung = A r c h i v des öffentlichen Rechts = Reichsabgabenordnung v o m 13.12.1919 (RGBl S. 1993) = A r c h i v f ü r Rechts- u n d Sozialphilosophie = — dito — = Baden-Württemberg = Bundesbaugesetz v o m 23. 6. 1960 ( B G B l I S. 341) = besonders = Betriebsverfassungsgesetz v o m 11.10.1952 (BGBl I S. 681), Neufassung v o m 18.1.1972 (BGBl I S. 13) = Sammlung der Entscheidungen u n d Gutachten des B u n desfinanzhofs — Bürgerliches Gesetzbuch = Bundesgesetzblatt (Teil I u n d I I ) = Bundesgerichtshof = Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Strafsachen = Entscheidungen des Bundesgerichtshofs i n Zivilsachen = Bundessozialgericht = Entscheidungen des Bundessozialgerichts — Bundesverfassungsgericht = Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts = Bundesverwaltungsgericht = Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts = chapter = Christlich Demokratische U n i o n = Christlich Soziale U n i o n = des = Die öffentliche V e r w a l t u n g = Deutsche Partei = Deutsches Recht = Deutsche Richterzeitung = Deutsches Verwaltungsblatt = ebendort = edited = Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch v o m 18. 8.1896 (RGBl S. 604) = Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichtshofs B a d e n - W ü r t temberg — Frankfurter Allgemeine Zeitung = Freie Demokratische Partei

12

Abkürzungsverzeichnis

GG

=

GmbHG

=

HdSW HGB h. L. Hlb.Bd. i. S. v. JbdöR JherJb

= = = = = = =

JW JZ KJ KO

= = = =

Komm. m. w. Nachw. Nachw. N. F. (n. F.) NJW p. ParlR RdNr RG RGBl RGRK RGSt RGZ sc. SPD st. Rspr. Verh. VGH WDStRL

= = = = = = = = = = = = = = = = = = =

VwGO WEG

= =

WRV

=

ZfHW

=

ZRP ZSR ZStaatsw.

= = =

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. 5.1949 (BGBl S. 1) Gesetz betr. die Gesellschaften m i t beschränkter Haftung vom 20.4.1892 (RGBl S. 477) Handwörterbuch der Sozialwissenschaften Handelsgesetzbuch v o m 10.5.1897 (RGBl S. 219) herrschende Lehre Halbband i m Sinne von Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Jherings Jahrbücher der Dogmatik des bürgerlichen Rechts Juristische Wochenschrift Juristenzeitung Kritische Justiz Konkursordnung v o m 10.2.1877 (RGBl S. 351), v o m 20. 5. 1898 (RGBl S. 369, 612) Kommentar m i t weiteren Nachweisen Nachweis neue Folge Neue Juristische Wochenschrift Page Parlamentarischer Rat Randnummer Reichsgericht Reichsgesetzblatt Reichsgerichtsräte-Kommentar Entscheidungen des Reichsgerichts i n Strafsachen Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen scilicet Sozialdemokratische Partei Deutschlands ständige Rechtsprechung Verhandlungen Verwaltungsgerichtshof Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung v o m 21.1.1960 (BGBl I S. 17) Gesetz über das Wohnungseigentum u n d das Dauerwohnrecht (Wohnungseigentumsgesetz) v o m 15. 3. 1951 (BGBl I S. 175) Verfassung des Deutschen Reichs v o m 11. 8. 1919 (RGBl S. 1383); „Weimarer Reichsverfassung" Zeitschrift f ü r das gesamte Handelsrecht u n d Wirtschaftsrecht Zeitschrift f ü r Rechtspolitik Zeitschrift f ü r Schweizerisches Recht Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft

EINLEITUNG

Das Problem eines verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs Der Schutz von Freiheit und Eigentum war der Angelpunkt des liberalen Rechtsstaats. Freiheit und Eigentum schienen unlösbar m i t einander verbunden, das eine nicht ohne das andere vorstellbar 1 . I m Grundgesetz ist die Garantie der allgemeinen Handlungsfreiheit durch elf A r t i k e l vom Eigentumsgrundrecht des A r t . 14 getrennt. Eigentum ist zu einem Freiheitsrecht unter anderen geworden, es ist nicht mehr das Grundrecht schlechthin neben der Freiheit der Person. I n dieser Äußerlichkeit zeigt sich der Wandel zum sozialen Rechtsstaat, den das Grundgesetz vollzogen hat. Das Eigentumsgrundrecht bleibt zwar als Freiheitsrecht verbürgt. Es hebt sich aber von den anderen Grundrechten durch die beigefügte Grundpflicht i n A r t . 14 Abs. 2 GG ab. A r t 15 GG schließlich eröffnet die Möglichkeit, das Eigentumsrecht für wichtige Lebensbereiche zu beseitigen. Das Eigentumsgrundrecht scheint nicht mehr der Angelpunkt des sozialen Rechtsstaats zu sein. So gesehen, nimmt es nicht wunder, die traditionelle Eigentumsordnung zunehmend i n Frage gestellt zu sehen. Forderungen, den Begriff des Privateigentums i m Hinblick auf das Gemeinwohl neu zu definieren, provozieren jedoch die Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen solchen Unterfangens. I m Streit u m die Frage, wie sozial eine Privatrechtsordnung ausgestaltet werden kann, ohne die Grenze zu ihrer Aufhebung zu überschreiten, w i r d die Suche nach den Kriterien dieser Grenze zum entscheidenden Problem. Es geht u m den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff, der dem Gesetzgeber bei seiner Befugnis, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen (Art 14 Abs. 2 S. 2 GG), vorgegeben ist; es geht u m den Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung. Zwar w i r d wegen der weiten Formulierungen des A r t 14 Abs. 1 GG bisweilen bezweifelt, ob die Wesensgehaltsgarantie des A r t 19 Abs. 2 GG für das Eigentumsgrundrecht gelte 2 . Uberwiegend ist man sich aber 1

Vgl. hierzu v. Mangoldt/Klein, A r t 14 A n m I I 4a. Maunz, Staatsrecht, S. 182; ähnlich H. Krüger, Schack-Festschrift, S. 71 (73, 74); hierzu näher unten S. 25 f. 2

14

Einleitung

einig, A r t 19 Abs. 2 GG begrenze auch die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers aus A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG 3 . Stünde das Eigentumsgrundrecht inhaltlich völlig zur Verfügung des Gesetzgebers, so wäre es i n der Tat ungeeignet, eben diesen Gesetzgeber gemäß A r t 1 Abs. 3 GG als unmittelbar geltendes Recht zu binden. Die Aufnahme eines solchen „leerlaufenden" Grundrechts i n das Grundgesetz wäre überflüssig gewesen. Andererseits kann Eigentum i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 und 2 GG nicht gleichbedeutend m i t der Summe der bestehenden vermögensrechtlichen Normen m i t Zuweisungsgehalt sein; denn A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG stellt Inhalt und Schranken des Eigentums jedenfalls i n erheblichem Umfang zur Disposition des Gesetzgebers. Hinzu kommt die generalklauselartige Weite der Ausgestaltungsrichtlinie des A r t 14 Abs. 2, die immer nur annäherungsweise erfüllt sein kann und deshalb eine ständige Herausforderung zu Reformen darstellt. I n der bisherigen Diskussion zu A r t 14 GG standen Enteignungsprobleme i m Vordergrund. Das förderte die Neigung, Eigentum i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 GG m i t den geltenden Privatrechtsnormen gleichzusetzen, da alle Enteignungstheorien vom derzeitigen Stand der gesetzlichen Eigentumsnormen ausgehen4. Erst i n jüngster Zeit t r i t t Eigentum als selbständiger Verfassungsbegriff i n den Vordergrund des Interesses 5. Die folgende Untersuchung gilt diesem eigenständigen verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff als Rahmenbegriff für die Einzelgesetzgebung, an den der Gesetzgeber trotz seiner Gestaltungsfreiheit aus A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG gebunden ist und den man deshalb als den Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung bezeichnen muß. Die K l ä rung dieses verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs ist unerläßlich, u m aktuelle Fragen wie die einer erweiterten Mitbestimmung der Arbeitnehmer i n wirtschaftlichen Unternehmen, einer Beteiligung der Nichtselbständigen an wirtschaftlichem Gewinn oder der Reform des Bodenrechts verfassungsrechtlich hinreichend beurteilen zu können. Sinnvollerweise läßt sich die Frage nach dem Wesensgehalt des Eigentumsgrundrechts erst stellen, wenn geklärt ist, ob es allgemeine 3 Wernicke , Bonner Komm., A r t 19 E r l 2b; Giesel Schunck, A r t 14 A n m I I 3; v. Mangoldt/Klein, A r t 19 A n m V l b ; Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 22 m . w . Nachw.; Ipsen, V V D S t R L 10,74 (94,95); Leisner, Sozialbindung des Eigentums, S. 150 F n 340,341; Reuss, DVB1 1965. 384; Kimminich, Bonner Komm., A r t 14 R d N r 31; B G H Z 23, (32); 56,40 (42). 4 Dazu näher unten S. 68 f. 5 Z.B. bei Leisner, Sozialbindung des Eigentums; Richter, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Eigentumsbegriff des A r t 14 des Grundgesetzes; Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der A r b e i t nehmer u n d Grundgesetz, S. 218 f.

Das Problem eines verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs

15

Kriterien zur Ermittlung des Wesensgehalts eines Grundrechts gibt 6 . Andererseits empfiehlt es sich, die möglichen Ermittlungswege immer schon i m Hinblick auf die Besonderheiten der Eigentumsgewährleistung zu untersuchen, damit die Erörterungen von vornherein auf das hier untersuchte Problem hinführen. Deshalb erschien es zweckmäßig, vorab die Grundrechtsstruktur des A r t 14 GG zu klären, danach das Wesensgehaltsproblem i m Hinblick auf die Eigentumsgewährleistung zu erörtern, u m auf dieser Basis zu einer vertieften Bestimmung des Kernbereichs des Grundrechts fortzuschreiten. Für die Bestimmung des Kerngehalts der Eigentumsgewährleistung gilt, was das Bundesverfassungsgericht generell zur Auslegung von Gesetzen ausgesprochen hat. Maßgeblich ist der i n der Gesetzesvorschrift zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Grundgesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut des A r t 14 und dem Sinnzusammenhang des Grundgesetzes ergibt. Die Entstehungsgeschichte einer Vorschrift soll nach dieser „objektiven Methode" nur Bedeutung haben, soweit sie eine bereits gefundene Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die anders nicht ausgeräumt werden können 7 . So formuliert, geht die Einschränkung des Bundesverfassungsgerichts indes zu weit. Auch die historische Auslegung kann einen gleichberechtigten Platz neben den anderen Interpretationsgesichtspunkten beanspruchen 8 . Gerade A r t 14 GG zeigt, daß eine unvoreingenommene Erfassung des Kerngehalts des Eigentumsgrundrechts ohne Berücksichtigung der historisch-politischen Entwicklung der Eigentumsproblematik i n den vorausgegangenen Verfassungsepochen und ohne Berücksichtigung der konkreten Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes mißlingen muß 9 . Darüber hinaus kommt dem Grundsatz der Einheit der Verfassung besondere Bedeutung zu. I m Bereich der Eigentumsgewährleistung 6

Z u m Wesensargument i n juristischen Begründungen vgl. die vernichtende K r i t i k von Scheuerle, A c P 163,429 f.; wegen A r t 19 I I GG f ü h r t dennoch kein Weg an einer Auseinandersetzung m i t dem „Wesen" einzelner Grundrechte vorbei! 7 BVerfGE 11,126 (130,131) m. w. Nachw.; Schneider, V V D S t R L 20,1 (12,46). 8 Die prinzipielle Gleichwertigkeit aller Interpretationsgesichtspunkte ist Prämisse eines problemorientierten Methodenansatzes, vgl. Ehmke, V V D S t R L 20, 53, 54 f.) insb. die Nachw. S. 54 F n 4 ; die Gleichwertigkeit des historischen Moments entspricht aber an sich auch der objektiv-entstehungszeitlichen Methode des BVerfG, vgl. a. a. O. S. 130; zum Begriff der objektiv-entstehungszeitlichen Methode vgl. Schneider ebd. S. 46; ein knapper, aber guter Überblick über den heutigen Stand der Methodendiskussion findet sich bei Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, S. 260 f.; für eine grundsätzliche Ident i t ä t von ratio legis u n d ratio legatoris bei der Auslegung des Grundgesetzes Abendroth, Das Grundgesetz, S. 13. 9 Z u r Bedeutung der T r a d i t i o n bei der Auslegung des Eigentumsgrundrechts Leisner, Sozialbindung des Eigentums, S. 211 f.; bei der Auslegung von A r t 14 stellt auch das B V e r f G stark auf die Entwicklungsgeschichte des Eigentumsrechts ab, BVerfGe 1,264(278); 2,380 (402); 11,64(70); 14,263(278).

16

Einleitung

t r i t t das Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Bindung deutlich zutage. Es wäre falsch, hieraus Antinomien zu konstruieren, die nur i n einem Entweder-Oder aufzulösen wären. Das Interpretationsprinzip der Einheit der Verfassung verlangt nach einer Auslegung m i t dem Ziel praktischer Konkordanz, nicht der Überwältigung eines Prinzips durch ein anderes. Deshalb lassen sich verwickelte verfassungsrechtliche Fragen nur i n den seltensten Fällen durch einfache Güterabwägungen lösen 10 .

10

Ehmke, W D S t R L 20, 53 (77 f.); Hesse, Verfassungsrecht, S. 28 f.

Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG I. Der Gegenstand der Gewährleistung 1. „Eigentum" im natürlichen Wortsinn

Jede Auslegung hat Sprache zum Gegenstand. Die juristische Fachsprache, derer sich der Gesetzgeber i n der Regel bedient, hat häufig eine prägnante Bedeutung, die sich vom allgemeinen Sprachgebrauch durch engere Begriffsinhalte zu unterscheiden pflegt. Dennoch bleibt der allgemeine Sprachgebrauch Ausgangspunkt jeder Auslegung, da auch Fachsprache von der allgemeinen Sprachentwicklung abhängt. Das gilt besonders für Verfassungsauslegung. Jeder Verfassungsgeber bemüht sich, die Sprache seiner Zeit zu sprechen, um sich den Normadressaten möglichst unmittelbar verständlich zu machen 1 . I m allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet „Eigentum" das, was einer Person gehört, was nur i h r zukommt und keinem anderen. I n der Umgangssprache sind die Begriffe Eigentum und Besitz austauschbar und beziehen sich auf Vermögenswerte Gegenstände aller A r t 2 . Die Aussage, ein Gegenstand gehöre dem X, ist auch i n der Alltagssprache rechtlich gemeint und bezeichnet ein letztes Besitzrecht unabhängig von der tatsächlichen Besitzlage 3 . Damit geht der allgemeine Sprachgebrauch über den engen Begriffsinhalt des Bürgerlichen Gesetzbuchs hinaus, welches nur Eigentum an Sachen, also körperlichen Gegenständen, kennt 4 . 2. „Eigentum" im staatsrechtlichen Sinn

a) Nach allgemeiner Meinung knüpft die Eigentumsgewährleistung des A r t 14 GG an Rechtsprechung und Lehre zu A r t 153 WRV an. Damit ist unter Eigentum i m Sinne von A r t 14 GG nicht nur das ding1 Z u r unvermeidlichen Vieldeutigkeit von Sprachsymbolen Horn, Rechtssprache u h d K o m m u n i k a t i o n , S. 157 f. 2 Brockhaus, Stichwort: Eigentum; Klappenbach u.a., Wörterbuch der deutschen Gegenwartssprache, Stichwort: Eigentum. 3 Wahrig, Das große deutsche Wörterbuch, Stichw o r t : Eigentümer. 4 Eigentum k o m m t v o m mittelhochdeutschen „eigentuom", was so v i e l w i e freies Besitzrecht i m Gegensatz zum Lehen bedeutete. I n der älteren Sprache w a r n u r das Wort „eigen" gebräuchlich, das sich später i m rechtlichen Sinne auf G r u n d und Boden i m Gegensatz zur fahrenden Habe verengte. Z u m letzteren vgl. Grimm, Deutsches Wörterbuch, Stichwort: eigen, Sp. 96; zur Bedeutung von eigentuom Großer Duden, Etymologie, Stich w o r t : eigen.

2 Chlosta

18

Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

liehe Sachenrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs, sondern jedes private Vermögenswerte Recht zu verstehen 5 , wie es auch dem allgemeinen Sprachgebrauch entspricht. Die neuere Rechtsprechung hat die Eigentumsgewährleistung auf gewisse öffentlich-rechtliche Vermögenspositionen erstreckt®. Die Ausweitung w i r d von denselben Gründen getragen, die i n der Weimarer Zeit zu einer Erweiterung des klassischen sachenrechtlichen Eigentumsbegriffs auf alle privaten Vermögensrechte geführt haben. Diese Gründe liefern wichtige Anhaltspunkte zur Bestimmung des Wesensgehalts der Eigentumsgewährleistung. W i l l man nämlich neuen Rechten eigentumsähnliche Qualität beimessen, muß man zur Begründung auf die Legitimationsgrundlagen und den Kerngehalt privaten Sondereigentums zurückgreifen. b) Der Eigentumsbegriff des A r t 14 GG unterscheidet sich nicht nur i m Umfang 7 der erfaßten Rechtsobjekte vom Begriff des § 903 BGB. Zwischen der Grundrechtsverbürgung und der Eigentumsvorschrift des Privatrechts besteht auf Grund der ganz andersartigen Funktion ein Qualitätsunterschied 8 . § 903 BGB regelt als Privatrechtsnorm i n erster Linie das Verhältnis von Rechtsgenossen untereinander, die auf der Ebene rechtlicher Gleichordnung verpflichtet werden, das Eigentum des anderen zu achten. Das Grundrecht aus A r t 14 GG betrifft ausschließlich das Verhältnis der Eigentümer zu dem ihnen übergeordneten Staat, der nicht als gleichberechtigter Partner, sondern m i t dem Anspruch auf Gehorsam auftritt. Dieses öffentlich-rechtliche Verhältnis kann bei dem gleichen Lebenssachverhalt anderen Beurteilungskriterien unterliegen, als es i m Verhältnis zweier gleichgeordneter Bürger nach den Regeln des Privatrechts der Fall wäre. Für beide Bereiche gelten verschiedene Kategorien 9 . Dies gilt jedenfalls so lange, wie es eine Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Recht gibt und nicht durch eine umfassende 5

Statt aller Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 RdNr 32. Zuerst B G H Z 6,270 (278) ablehnend zunächst BVerfGE 2,380 (402); 3,58 (153); später f ü r einen differenzierten Schutz, BVerfGE 4,219(2401); 16,94 (lllf.). 7 I n einer frühen Entscheidung hat das BVerfG darauf verwiesen, die Erweiterung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs sei i n der Weimarer Zeit bis zuletzt umstritten gewesen. Damals habe i m m e r h i n die Möglichkeit des Entschädigungsausschlusses i m Enteignungsfalle bestanden. Angesichts von A r t 14 I I I 2 GG deutete das BVerfG die Möglichkeit einer engeren Begriffsauslegung an, ohne auf diesen Gedanken später zurückgekommen zu sein. BVerfGE 2, 380 (400). 8 Dürig, ZStaatsw. 109 (1953), 326 (346); Quaritsch, DVB1 1959,455 (457); Rupp, Grundfragen, S. 230 F n 405, S. 242. 9 Rupp, S. 242/243. 6

I. Der Gegenstand der Gewährleistung

19

D r i t t w i r k u n g aller Grundrechte inhaltlich unterschiedlichen Rechtsregeln zwischen Privaten einerseits und Privaten und öffentlicher Hand andererseits der Boden entzogen wäre 1 0 . c) Für das öffentlich-rechtliche Verhältnis des Eigentümers zum Staat lassen sich zwei Schutzrichtungen unterscheiden. Als Rechtsstellungsgarantie gewährleistet A r t 14 GG grundsätzlich das konkrete Vermögensrecht des einzelnen so, wie er es besitzt. Als Institutsgarantie hat A r t 14 GG einen überindividuellen Aspekt. Der Staat w i r d verpflichtet, durch seine Gesetzgebung Rechtsinstitute aufrechtzuerhalten oder fortzuentwickeln, die, am Maßstab des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs gemessen, den Namen Eigentum verdienen 11 . Die Institutsgarantie richtet sich allein gegen den Gesetzgeber. Sie begrenzt seine Befugnis, die Privatrechtsbeziehungen der Bürger untereinander zu regeln, inhaltlich 1 2 . Die i n verfassungsmäßiger Weise ausgeformten Vermögenswerten Privatrechte des einzelnen sind Gegenstand der Rechtsstellungsgarantie. Die Rechtsstellungsgarantie schützt deshalb nicht ohne weiteres vor einem Gesetzgeber, der i m Rahmen der Institutsgarantie Privatrecht neu gestaltet. Er kann Rechte und Pflichten des bisherigen Rechtsinhabers anders als bisher abstecken, bisherige Befugnisse schmälern und neue Pflichten gegenüber Dritten auferlegen. N u r wenn das Recht oder das Zuordnun^sverhältnis zum bisherigen Rechtsinhaber völlig aufgehoben wird, ist immer auch die Rechtsstellungsgarantie durch den Gesetzgeber verletzt 1 3 . Rechtsstellungsgarantie und Institutsgarantie greifen also ineinander. Während man sich einig ist, die Rechtsstellungsgarantie erfasse sämtliche privaten Vermögenswerten Rechte, die einer Person zustünden 14 , ist der Umfang der Institutsgarantie umstritten. Manche wollen sie nur auf Eigentum i m engen bürgerlich-rechtlichen Sinne oder allenfalls auf eng verwandte Sachgebiete erstrecken 15 . Andere wollen die Reichweite von Instituts- und Rechtsstellungsgarantie gleich weit ab10 Dürig, Nawiasky-Festschrift, S. 157 (164,172); zu Drittwirkungsproblemen i m allgemeinen vgl. Nipperdey, Molitor-Festschrift, S. 17 (24) ; Laufke, L e h mann-Festschrift, S. 145 (154/55) ; Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 285 f. 11 Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 30; Kimminich, Bonner Komm., A r t 14 R d N r 23; BVerfGE 24,367 (389); Laufke, Lehmann-Festschrift, S. 145 (155/56); Weber, i n : Grundrechte I I , S. 357. 12 Statt aller Kimminich, Bonner Komm., A r t 14 RdNr 26. 13 I n diesem Sinne für einen Regelungsspielraum des privatrechtsgestaltenden Gesetzgebers BVerfG N J W 1972,145 (146,148). 14 So schon Wolff, Kahl-Festgabe, S. 6, auf den die Erweiterung des Eigentumsbegriffs zurückgeht; i m übrigen vgl. Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 30. 15 Dieselben, ebd.

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

stecken, da die konkrete Rechtsstellungsgarantie nicht weiter reichen könne, als das Institut des Eigentums es zulasse, und andererseits Sinn und Wert der Institutsgarantie danach bestimmt würden, wieweit sie die Grundlage für eine wirksame Sicherung der konkreten vermögensrechtlichen Stellung abgebe 16 . d) Die Frage nach dem Schutzumfang der Institutsgarantie ist nach dem Sinn der Unterscheidung zwischen Institutsgarantie und Rechtsstellungsgarantie innerhalb der Eigentumsgewährleistung zu beantworten. Da vor unrechtmäßigen Eingriffen der Verwaltung ausschließlich die Rechtsstellungsgarantie schützt, kann die Aufspaltung des Grundrechtsschutzes i m Verhältnis zur Gesetzgebung i n zwei Garantien nur sinnvoll sein, wenn den beiden Schutzeinrichtungen idealtypisch zu unterscheidende Handlungsformen des Gesetzgebers entsprechen. Sie könnten sich aus den Regelungszwecken des Gesetzgebers ableiten lassen. Jede eigentumsrelevante Norm des Gesetzgebers findet tatsächlich eine bereits ausgeformte Eigentumsordnung vor. Dennoch ist diese Eigentumsordnung für den Gesetzgeber rechtlich kein vorgegebenes gesellschaftliches Faktum, das sich Normierungen i m Kern entzöge wie etwa die Meinungsfreiheit oder die Freiheit der Eltern, ihre K i n der eigenen Wertvorstellungen entsprechend zu erziehen. Eigentum ist i n seinem K e r n rechtlich. Ohne Recht gäbe es zwar Sachherrschaft als rein zwischenmenschliches Machtverhältnis. Z u m Eigentum w i r d diese Macht erst durch das Recht. Diesem Umstand trägt A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG Rechnung, indem er den Gesetzgeber ausdrücklich ermächtigt, auch den Inhalt des Grundrechts zu bestimmen. Andererseits zielt die Mehrzahl eigentumsrelevanter Normierungen gar nicht auf eine grundsätzliche Umgestaltung der Sachherrschaftsbefugnisse zwischen den Bürgern, also auf eine Bestimmung dessen, was Eigentum sein soll. I n der Regel nimmt der Gesetzgeber die positivrechtlich ausgeformten Privatrechte als Gegebenheit und regelt auf dieser Grundlage die Erfüllung der öffentlichen Interessen, indem er die Rechtsinhaber m i t speziellen Handlungs- oder Duldungspflichten i m öffentlichen Interesse belastet oder sie unter grundsätzlicher A n erkennung ihrer Vermögensinteressen zur Erfüllung öffentlicher A u f gaben i n Anspruch nimmt, etwa als Steuerpflichtige. Für diesen Bereich ist allein die Rechtsstellungsgarantie von Bedeutung. Sie schützt den einzelnen vor verfassungswidriger Belastung durch den Gesetzgeber auf der Grundlage der jeweiligen allgemeinen Eigentumsregelungen. 16 So ausdrücklich Weber, i n : Grundrechte, I I , S. 331 (355); ähnlich v.Mangoldt/Klein, A r t 14 A n m I I 6 a ; Kimminich, Bonner Komm., A r t l 4 R d N r 2 6 ; Reinhardt, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 1.

I. Der Gegenstand der Gewährleistung

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Anders dagegen, wenn der Gesetzgeber tätig wird, u m grundsätzliche Neuregelungen der vermögensrechtlichen Beziehungen der Bürger untereinander zu treffen oder bisher der Privatrechtsordnung unterliegende Sachbereiche i n die öffentliche Verwaltung einzubeziehen. Hier h i l f t die Berufung auf die garantierte Rechtsstellung des einzelnen nur i m Grenzfalle entschädigungsloser Enteigung. Die Befugnis, den Inhalt von Eigentum auch abweichend von bisherigem Recht zu regeln, ist ohne eine Beeinträchtigung bisheriger Rechtspositionen praktisch nicht möglich. Dem Gesetzgeber hier Grenzen zu ziehen und Handlungsziele zu weisen, ist die Funktion der Institutsgarantie. Sie hat schon begrifflich einen überindividuellen Aspekt. So kann es nach dem Neuregelungskonzept des Gesetzgzebers notwendig sein, für einzelne Fallgruppen und unter Voraussetzungen, die bereits i m Gesetz, das Privatrecht neu gestalten soll, angegeben sein müssen 17 , den Wesensgehalt individueller Rechtsstellungen i m Wege rechtmäßiger Enteignung zu beseitigen. Die Zulässigkeit solcher Gruppenenteignungen läßt sich nur an der Institutsgarantie messen, da die Rechtsstellungsgarantie nicht vor rechtmäßiger Enteignung schützt. Die Enteignung kann nur rechtmäßig i m Sinne von A r t 14 Abs. 3 GG sein, wenn das Rechtsinstitut Eigentum auch nach ihrer Durchführung noch Bestand hat. Enteignungen sind nämlich kein zulässiges M i t t e l zur Aushöhlung gewisser grundlegender vermögensrechtlicher Regelungen des Privatbereichs. Die Enteignung i m Einzelfall setzt den Bestand des Eigentumsinstituts als solchen voraus. Generelle Enteignung ist ein Widerspruch i n sich. Sie verstößt immer gegen die Institutsgarantie. Die Vorschriften des A r t 14 Abs. 3 GG eröffnen dem Gesetzgeber nicht nur erweiterte Möglichkeiten zu sachgerechter Regelung des vermögensrechtlichen Bereichs. Sie stellen auch eine Bestätigung des gewährleisteten Eigentums i n seinem individuellen wie überindividuellen Aspekt dar. Aus diesem Grunde sind Enteignung und Sozialisierung zwei selbständige, streng zu unterscheidende Rechtsinstitute 18 . Eine Vergesellschaftung bestimmter Eigentumsbereiche überwindet die Instituts17

Die Pflicht zur gesetzlichen Genauigkeit ergibt sich aus den ersten beiden Sätzen des A r t 14 Abs. 3 GG. Sie w i r d verletzt, w e n n der Gesetzgeber sich auf eine formelhafte Wiederholung des Grundgesetztextes beschränkt! hierzu i m einzelnen Rausch, Die Funktionen des Entschädigungsjunktims i m E n t eignungsrecht, S. 92f. 18 Unrichtig daher, w e n n die Sozialisierung als Sonderfall der Enteignung bezeichnet w i r d , w i e bei Schuncklde Clerck, Staatsrecht, S. 164; w i e hier Boehr, Die volle betriebliche Mitbestimmung usw., S. 85 m. w . Nachw.; Klein, Eigentumsbindung, Enteignung, Sozialisierung u n d Gemeinwirtschaft i m Sinne des Bonner Grundgesetzes, S. 11 m. w . Nachw. i n F n 34.

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

garantie des A r t 14 Abs. 1 GG, wo Enteignungen gleichen Ausmaßes als rechtswidrig scheitern müßten. Damit kann der Streit u m den Umfang der Institutsgarantie weder i m einen noch i m anderen Sinne entschieden werden. Die Institutsgarantie kann nicht nur auf die klassischen Kernbereiche des Bürgerlichen Hechts beschränkt sein, weil die Erweiterung des staatsrechtlichen Eigentumsbegriffs ja gerade aus der Erkenntnis erfolgte, daß Eigentum unter den Badingungen entwickelter Industriegesellschaften weitere Dimensionen als nur die reiner Sachherrschaft hat. Andererseits ist die Reichweite von Instituts- und Rechtsstellungsgarantie auch nicht gleich, sondern i m Rahmen der jeweiligen Schutzfunktion zu bestimmen. Die doppelte Schutzfunktion der Eigentumsgewährleistung ist auch bei der näheren Bestimmung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs stets zu beachten. 3. Notwendige Begriffselemente

Gegenstand der Eigentumsgewährleistung ist zwar jedes private Vermögensrecht, sowohl i m Rahmen der Institutsgarantie als auch i n der Hand jedes einzelnen Grundrechtsträgers. Doch u m welche Regelungsbeziehungen geht es eigentlich bei privaten Vermögensrechten? Der gesicherte Zustand des Habens, den Eigentum i m weitesten Sinne umschreibt, betrifft die Beziehung eines bestimmten Rechtssubjekts zu einem konkreten Rechtsobjekt. Diese Bestimmung ist immer noch ungenau, da Beziehungen i m Rechtssinne, streng genommen, nur zwischen Personen, die Träger von Rechten und Pflichten sein können, bestehen. Folglich regelt Eigentum die Rechtsbeziehung eines Rechtssubjekts als Inhaber von Befugnissen zu anderen Rechtssubjekten als Trägern von Pflichten i n Bezug auf ein Eigentumsobjekt 19 . Dem Recht des Eigentümers auf das Objekt seiner Herrschaft entspricht die Pflicht anderer Rechtssubjekte, die Herrschaftsausübung nicht zu stören, jeden eigenen Zugriff auf das Eigentumsobjekt gegen den Willen des Eigentümers zu unterlassen. Diese dem Eigentumsrecht entsprechende Verpflichtung trifft jeden Dritten, der m i t dem Eigentumsobjekt i n Berührung kommt. Dritte können ein einzelner, eine juristische Person des Privatrechts oder der Staat sein. I n diesem formalen Sinne gibt es i n jeder rechtlich organisierten Gemeinschaft gleich welcher Staats- oder Gesellschaftsverfassung Eigentum. Jeder Vermögensgegenstand muß einen In19

Dürig,

ZStaatsw. 109 (1953). 326 (347).

I. Der Gegenstand der Gewährleistung

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haber letzter Entscheidungsgewalt haben und dessen Herrschaftsmacht w i r d zur Rechtsmacht nur durch die Statuierung von Enthaltungs- und Nichtstörungspflichten anderer Rechtssubjekte 20 . Die Begriffe Subjekt, Objekt und Rechtsbeziehung sind danach jeder Betrachtung über das Eigentum vorgegeben. Ob die tatsächlichen A n sprüche des Subjekts berechtigt sind, ob die Ausgestaltung der Rechtsbeziehung gerecht ist, ergibt sich aus Wertungsfragen jenseits dieser formalen Grundkategorien 21 . Ist der Träger der letzten Entscheidungsgewalt über Eigentumsobjekte die i n der juristischen Person des Staates verfaßte Allgemeinheit, liegt Gemeineigentum vor. Die Enthaltungspflichten richten sich dann gegen alle außer gegen die rechtmäßigen Handlungsorgane des Staates. A r t 14 GG gewährleistet demgegenüber privates Sondereigentum. Träger des Herrschaftsrechts sollen individuelle Rechtssubjekte sein. Das ergibt sich ohne weiteres i m Umkehrschluß aus A r t 15 GG. Je nachdem, ob man auf die Beziehung Eigentümer zur Sache oder Eigentümer zu Dritten den entscheidenden Akzent legt, läßt sich Eigent u m als das umfassendste Herrschaftsrecht, das die Rechtsordnung an einer Sache zuläßt 22 , oder als ein „Ausschließungsrecht und nichts als ein Ausschließungsrecht" 23 definieren. I m letzten Sinne bestimmte die Pandektenlehre des vorigen Jahrhunderts Eigentum. I n beiden Fällen kann das Herrschaftsrecht niemals absolut und uneingeschränkt bestehen, sondern hat vor bestimmten Anforderungen anderer Rechtssubjekte oder der Allgemeinheit zu weichen. Für diese Relativierung des Ausschließungs- oder Herrschaftsrechts hat sich der Begriff der Eigentumsbindung eingebürgert. Es ist viel darüber gestritten worden, ob Eigentum an sich ein absolutes Herrschaftsrecht sei, dem Bindungen gleichsam erst von außen auferlegt würden, oder ob diese Bindungen schon i n seinem Begriff angelegt seien, das Eigentum also bereits i n seinem1 innersten K e r n ein gebundenes Recht sei. Der Streit erscheint nur auf den ersten Blick müßig. Er betrifft nicht nur eine Frage juristischer Begriffsbildung und Methodik, ohne über die inhaltliche Ausgestaltung des Eigentums etwas auszusagen24. Der Streit gründet auf dem Gegensatz zwischen einer 20 Meier-Hayoz, Oftinger-Festschrift, S. 171(172); Renner, Die Rechtsinstitute, S. 67/68. 21 Blomeyer, Die außerpositiven Grundlagen des Privateigentums, S. 69. 22 Baur, Lehrbuch des Sachenrechts, S. 208; Westermann, Sachenrecht, S. 114; Wolff, Enneccerus/Kipp/Wolff, I I 1, Sachenrecht, S. 144. 23 Schloßmann, JherJb. 45 (1903), 289 f. (338). 24 Peter, Wandlungen der Eigentumsordnung usw., S. 114, k o m m t m i t dieser Begründung zu einem positiven U r t e i l über die Pandektenlehre, da es i h r

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

streng individualistischen Begründung des Privateigentums und einer Ableitung allen Rechts aus den Lebensbedingungen der Gesamtgesellschaft. Nach A r t 14 Abs. 2 S. 1 GG gibt es grundsätzlich kein pflichtenfreies und damit ungebundenes Eigentum. Private Sachherrschaft muß sich immer der Frage nach ihren sozialen Bedingungen und Wirkungen stellen. Damit dürfte sich heute die zweite Betrachtungsweise endgültig durchgesetzt haben 25 . Weil somit die Bindungen des Eigentums einen Bestandteil seines Begriffs bilden, läßt sich dieser nicht auf eine einfache Formel zurückführen. II. Der Regelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG 1. Die Bindung des Gesetzgebers an bisheriges Recht

Eigentum kann also nicht als absolutes Herrschaftsrecht begriffen werden, dem Bindungen erst nachträglich, gleichsam von außen, auferlegt werden. Eine solche Vorstellung ist auch als begriffliche Hilfskonstruktion schon deshalb untauglich, weil Eigentum i m staatsrechtlichen Sinne, wie dargelegt, Vermögensrechte verschiedenster A r t umfaßt, die nur zum Teil i n dieses Schema passen würden 2 6 . Auch wenn man davon ausgeht, jedes Vermögensrecht habe seinen spezifischen Herrschaftsbereich, der durch entsprechende Eigentumsbindungen bereits mitbestimmt werde, müssen Kriterien für die Feststellung der immanenten Herrschaftsgrenzen von Eigentum entwickelt werden, dam i t sie der Gesetzgeber nicht willkürlich zieht. Überlegungen, wie das Grundgesetz dieses Problem gelöst wissen w i l l , haben wie jede Auslegung von Wortlaut und Formulierungen der ersten beiden Absätze des A r t 14 GG auszugehen. n u r u m begriffliche K l a r h e i t gegangen sei. So einfach liegen die Dinge nicht. I m K a m p f u m die „soziale Frage" des ausgehenden 19. Jahrhunderts spielte gerade dieser Gegensatz eine große Rolle. 25 Vgl. Pleyer, A c P 168 (1968). 407 (410); besonders herausgestellt bei Kimminich, Bonner Komm., A r t 14 R d N r 37; auch bei Baur, Lehrbuch des Sachenrechts, S. 210; die nachfolgenden Untersuchungen werden ergeben, daß der Grad der sozialen Ausgestaltung nicht dem Belieben des Gesetzgebers überlassen ist, sondern daß A r t 14 GG präzisierbare Regelungsanweisungen für den Gesetzgeber normiert. Die Schutzfunktion von A r t 1 4 1 1 GG beschränkt sich nicht darauf, den Gesetzgeber an einem „unausgewogenen Abgehen von bisherigen Eigentumsvorstellungen" zu hindern, wie Schwerdtfeger meint. Ders., Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 224; näheres i m folgenden Text sowie unten S. 140 f. 26 Es geht bei A r t 14 GG nicht u m Fragen der Eigentumslehre i m engeren Sinne, sondern u m Fragen des Inhalts privater Vermögensrechte schlechthin, vgl. Westermann, Sachenrecht, S. 114.

II. Der Regelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

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Das Eigentum w i r d zwar gewährleistet. Inhalt und Schranken bestimmt aber der Gesetzgeber. Aus dieser Reihenfolge ergibt sich für die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers eine wichtige Konsequenz. Der Gesetzgeber gewährt nicht das Eigentum, er findet es bereits vor. Nur Vorhandenes kann gewährleistet werden. Der Gesetzgeber bestimmt den Inhalt des Eigentums. M i t dem Versprechen der Gewährleistung i m ersten Satz des A r t 14 fügt sich das nur zusammen, wenn dem Gesetzgeber bestimmte Vorstellungen über den Rahmen, den der Inhalt ausfüllen soll, vorgegeben sind. Diese Vorstellungen können nur dem Eigentum entstammen, das der Gesetzgeber vorfindet. Trotz aller Gestaltungsfreiheit bleibt der Gesetzgeber somit bis zu einem gewissen Grad an das bisherige Recht gebunden. Versuche, diese Vorgegebenheit i m Verhältnis zwischen Gesetzgeber und Regelungsgegenstand zu leugnen, sind zumeist Lippenbekenntnisse geblieben, die durch so viele Einschränkungen relativiert wurden, daß die „Vorgegebenheit" anschließend nur u m so kräftiger zum Vorschein kam. So ist der Gesetzgeber nach Ansicht Herbert Krügers frei, den Eigentumsinhalt zu bestimmen. Allerdings führe bereits das Grundgesetz i n bestimmten Punkten die Inhaltsbestimmung aus. Anhaltspunkte hierfür sieht er i n A r t 14 Abs. 2, A r t 15, A r t 7 Abs. 4, A r t 33 Abs. 2, A r t 38 Abs. 1 S. 1 und A r t 74 Ziff. 11 GG 27 . Aus der Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige Ordnung gemäß A r t 20 Abs. 3 GG folge der Ausschluß jeder W i l l k ü r bei der Bestimmung des Eigentumsinhalts. M i t dieser Erwägung rechtfertigt Krüger die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, jede gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmung habe die grundlegende Wertentscheidung zugunsten des Privateigentums i m herkömmlichen Sinne zu beachten und müsse auch m i t allen übrigen Verfassungsnormen i m Einklang stehen, ferner die Forderung des Gerichts, der Gesetzgeber dürfe Inhalt und Schranken des Eigentums nicht i n einer Weise bestimmen, die grob sachwidrig sei und i n die Interessen der Beteiligten ohne Grund oder übermäßig eingreife 28 . Auch Krüger löst also das Spannungsverhältnis zwischen den beiden Sätzen des A r t 14 Abs. 1 GG i n Wahrheit nicht zugunsten eines völlig ungebundenen Gesetzgebers auf 29 . 27

H. Krüger, Schack-Festschrift, S. 71 (73,75/76). Ders. ebd.; ähnlich Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 225 f.; er sieht durch A r t l 4 I l G G v e r schiedene „Eigentumstypen" gewährleistet; über die Inhaltsbestimmung dürfe der Gesetzgeber jedoch auch den Eigentumstypus selbst verändern (S. 238/239). 29 Wie eng Krüger den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers i n Wahrheit zieht, hat er i n anderem Zusammenhang dargelegt, ders., Der Regierungse n t w u r f eines Betriebsverfassungsgesetzes v o m 29. Januar 1971 u n d das Grundgesetz, durchgehend, insbes. S. 17, 27, 30, 65. 28

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des A r t 14 GG

Der n u r scheinbare logische Widerspruch i n der rechtstechnischen S t r u k t u r des A r t 14 Abs. 1 GG ließe sich n u n i n verschiedener Weise überwinden. M a n könnte Eigentum i m verfassungsrechtlichen Sinne als einen Blankettbegrifï begreifen, der lediglich einige grundlegende Prinzipien, die aus dem Gesamtbereich der institutionell ausgeformten einfachgesetzlichen Eigentumsordnung zu abstrahieren w ä ren, zu Verfassungsrang erhebt, während sich der Gesetzgeber innerhalb dieses Rahmens frei bewegen u n d damit eine grundrechtsprägende Tätigkeit ausüben könnte. Eigentum als Blankettnorm bedeutete zugleich eine weitgehende Freistellung des Gesetzgebers. Innerhalb des gesteckten Rahmens gäbe es praktisch keinen Normalzustand, i n den der Gesetzgeber eingreifen könnte, wenn er I n h a l t des Eigentums neu bestimmte. I n diesem Sinne übt der Gesetzgeber nach Lerche 30 i n Wahrheit eine „verfassungsschwere F u n k t i o n " aus. Dabei sei er jeweils frei von Bindungen an den bisherigen Zustand. Müßte er seine Maßnahme etwa durch Erfordernisse des Allgemeinwohls oder den Schutz entgegenstehender Interessen legitimieren u n d sich zudem i m Rahmen der Erforderlichkeit u n d Verhältnismäßigkeit halten, so wäre seine Regel u n g n u r als Eingriff i n ein vorgegebenes „Normales" verständlich, das es aber insoweit eben gerade nicht gebe. Folglich lehnt Lerche die A n wendung des Übermaß verbo tes auf die Inhaltsbestimmungsfunktion des Gesetzgebers ab. Der Gesetzgeber dürfe eben n u r nicht gegen den Blankettbegrifï selbst verstoßen. Diese Vorstellung eines starren Bereichs, der durch die B l a n k e t t n o r m selbst verfestigt sei, u n d eines freien Tummelfeldes gesetzgeberischer A k t i v i t ä t e n , die n u r durch das W i l l k ü r v e r b o t oder andere spezielle Verfassungsnormen begrenzt wären, löst das verfassungsrechtliche Eigentumsproblem i n unangemessene räumliche Kategorien auf. Das, was nach Lerche unantastbar sein soll u n d bei i h m i m Blankettbegrifï verfestigt ist, steht m i t den übrigen Eigentumsnormen i n Wahrheit i n inniger Vermischung. Es gibt keinen Bereich der Eigentumsordnung, w o der Gesetzgeber an eine Neubestimmung des Eigentumsinhalts gehen könnte, ohne sich zugleich m i t diesen grundlegenden S t r u k t u r prinzipien des grundgesetzlichen Eigentums auseinandersetzen zu müssen: Die A u f t e i l u n g i n Bereiche, i n denen angeblich verschiedene Regeln für den Gesetzgeber gelten, täuscht eine Differenzierungsmöglichkeit vor, die es i n der W i r k l i c h k e i t m i t i h r e n ineinandergreifenden und v o n einander abhängigen Regelungszusammenhängen nicht gibt. Die Auflösung des Widerspruchs, der i n der Formulierung des A r t 14 Abs. 1 GG zu liegen scheint, dürfte eher i n der Bestimmung des Eigentums i m Sinne v o n A r t 14 Abs. 1 S. 1 G G als eines Zielbegriffs oder einer Ermächtigungsnorm i n analoger Vorstellung zu den i n A r t 80 30

Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, S. 141/142.

II. Der Regelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

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Abs. 1 GG niedergelegten Grundsätzen zu suchen sein. Danach stehen Inhalt, Zweck und Ausmaß neuer Inhaltsbestimmungen des Eigentums nicht i m Balieben des Gesetzgebers, sondern sind durch den Zielbegriff „Eigentum" i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG gesteuert. Wie sich die Ziele einer privateigentumsrechtlichen Ordnung zwischenmenschlicher Vermögensbeziehungen am besten verwirklichen lassen, hängt nicht nur von der klaren Herausarbeitung dieser grundlegenden Zielvorstellungen, sondern auch von den jeweiligen tatsächlichen Verhältnissen eines Lebensbereichs und nicht am wenigsten von einer Willensentscheidung des Gesetzgebers ab, da es w o h l selten sein wird, daß es bei sorgfältiger Ziel- und Sachverhaltsanalyse nur eine und nicht, wie i n der Regel, mehrere Lösungsmöglichkeiten geben wird. I n diese Deutung fügt sich auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts widerspruchsfrei ein 31 . I m Gegensatz zu Lerche dürfte der jeweilige Bestand der positiv ausgeformten Eigentumsordnung sehr wohl als ein Normalzustand zu kennzeichnen sein, da sie jedenfalls der Intention nach „richtige Ordnung" und damit angemessene Verwirklichung der Zielvorstellungen des Eigentumsinstituts sein will. Anlaß zu einer Neuordnung kann entweder eine Veränderung der Wirklichkeit oder aber eine Neubewertung der i n der Zielvorstellung enthaltenen Regelungselemente sein. Letzteres kann notwendig werden, wenn in einem bestimmten Bereich Eigentumsideal und Wirklichkeit auseinanderfallen und sich die Erkenntnis durchsetzt, eine angemessene Verwirklichung der Zielvorstellung grundgesetzlichen Eigentums lasse sich nur durch Betonung bisher vernachlässigter Eigentumselemente erreichen. I n allen Fällen aber trifft der Gesetzgeber auf eine bereits ausgeformte Eigentumsordnung, die durch die Rechtsstellungsgarantie, die nach allgemeiner A n sicht ein subjektiv öffentliches Recht gewährt 32 , i n die Eigentumsgewährleistung einbezogen ist. Die Rechtsstellungsgarantie schützt zwar nur bedingt gegenüber dem privatrechtsgestaltenden Gesetzgeber 33. Indes folgt aus der Institutsgarantie, daß Neuregelungen des Eigentumsinhalts sachgerecht sein, das heißt, den Zielvorstellungen des Eigentumsbegriffs i m Hinblick auf den zu regelnden Lebenssachverhalt ent31

B V e r f G N J W 1972, 145 (146); dazu oben S. 19 f. Die Verwendung des Begriffs ist nicht ganz zutreffend; vgl. die U n t e r scheidung zwischen echten subjektiven Rechten (in engstem Sinne) u n d dem weiteren Sprachgebrauch, wonach jede Rechtsbefugnis als subjektives Recht ohne Rücksicht auf die konkrete Durchsetzbarkeit bezeichnet w i r d , bei Thoma, Handbuch des deutschen Staatsrechts, Bd. 2, S. 616 f.; Das Grundrecht gewährleistet einen bestimmten Raum rechtlich geregelten freien Dürfens, der dem Grundrechtsträger bereits aktuell zukommt u n d nicht erst erzwungen zu werden braucht. Erst w e n n dieses Status verletzt w i r d , können subjektiv öffentliche Rechte auf Abwehr, Wiederherstellung oder Entschädigung entstehen; so Rupp, Grundfragen, S. 166; vgl. auch Bachof, JellinekGedächtnisschrift, S. 287 (292 f.). 33 Vgl. oben S. 19. 82

28

Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

sprechen müssen. Da der einzelne Grundrechtsträger i n diesem Rahmen unter Umständen eine Schmälerung bisheriger Rechtsbefugnisse hinnehmen muß, besteht u m so weniger Veranlassung, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ausgerechnet i m vermögensrechtlichen Bereich außer K r a f t zu setzen und damit dem Gesetzgeber zu erlauben, an sich gerechtfertigte Ziele m i t unangemessenen Mitteln zu verfolgen 34 . Die Formulierungen, m i t denen das Grundgesetz den Gegenstand der Gewährleistung m i t dem Regelungsvorbehält i n A r t 14 Abs. 1 zusammenfügt, lassen i m Ansatz die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung erkennen. Der Gesetzgeber erhält eine umfassende Regelungskompetenz, die anders als bei anderen Grundrechten bis i n den innersten Kernbereich des gewährleisteten Rechts hineinreicht. Der Gesetzgeber ist aber nicht frei. Elemente und Rahmen seines Regelungsgegenstands sind i h m vorgegeben, da er an die Grundlinien bisherigen Rechts gebunden bleibt. Das B i l d von der äußeren Struktur des Eigentumsgrundrechts vervollständigt sich, wenn man das Ziel ins Auge faßt, das der Gesetzgeber i n Ausübung seiner Regelungsbefugnis verfolgen soll. Das Grundgesetz hat dieses Ziel i n A r t 14 Abs. 2 selbst formuliert. 2. Die Ausgestaltungsrichtlinie des A r t 14 Abs. 2 G G

Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. Dieser Wortlaut des A r t 14 Abs. 2 GG gleicht fast vollständig einer entsprechenden Bestimmung i n A r t 153 WRV. Man war sich i m Parlamentarischen Rat einig, i n den Grundrechtsteil nur gerichtlich durchsetzbare Rechte aufzunehmen. Die künftige Ausgestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung wollte man dem Gesetzgeber überlassen 35 . A r t 14 Abs. 2 GG ist nur scheinbar eine Ausnahme von diesem Grundsatz. I n Wahrheit enthält er die notwendige Ergänzung zu A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG. A r t 14 Abs. 2 GG faßt i n Worte, was das Ergebnis der eigentumsregelnden Tätigkeit des Gesetzgebers sein soll 36 . Der Gesetzgeber soll eine Eigentumsordnung aufrechterhalten und, wo nötig, schaffen, die einen Ausgleich zwischen individuellem Streben des Eigentümers und notwendiger Rücksichtnahme auf Allgemeininteressen herbeiführt. Die Verpflichtung des Eigentümers, die Gemeinwohlverträglichkeit seiner Herrschaftsausübung zu beachten, besteht jederzeit und ist positiv. Sie 34 So auch die ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 25,112 (118) m. w . Nachw. 35 Hamel, DVB1 1958, 37 (41); vgl. auch unten S. 114 F n 119. 36 Z u r unmittelbaren Rechtswirkung v o n A r t 14 I I G G vgl. F. K. Kühler, A c P 159 (1960/61). 236 (257).

I. Der

egelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

setzt nicht etwa erst aber einer bestimmten Grenze des Mißbrauchs von Eigentumsbefugnissen ein. Eine solche Auffassung würde A r t 14 Abs. 2 GG einen quasi-deliktischen Charakter beilegen und letztlich auf eine Umschreibung üblicher Grundrechtsschranken hinauslaufen, wonach grundrechtlich verbürgte Freiheiten ihre Grenze an bestimmten übergeordneten Rechtsgütern finden. U m Auswüchse bei der Wahrnehmung von Eigentumsfreiheiten einzudämmen, stehen dem Gesetzgeber andere Kompetenzen zur Verfügung, etwa i n A r t 74 Ziff. 16 GG. Demgegenüber meint A r t 14 Abs. 2 GG den Normalfall alltäglicher Betätigung der Eigentumsbefugnisse, die unter der Verpflichtung auf das Allgemeinwohl steht. Die umfassende Inpflichtnahme des Eigentümers steht nur scheinbar i n einem Gegensatz zum Freiheitscharakter des Eigentumsgrundrechts. Wo alles Pflicht ist, scheint Freiheit fern. Indes stellt die Formulierung des A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG klar, daß Eigentumsgebrauch und Allgemeinwohl in der Regel keine Gegensätze sind. Der Begriff des Allgemeinwohls ist eigentumsfreundlich auszulegen, da andernfalls die Forderung, Eigentümerinteressen und Allgemeinwohl zur Deckung zu bringen, unerfüllbar wäre. Allgemeinwohl umfaßt i n A r t 14 Abs. 2 GG gerade auch die Vorstellungen, die der Eigentumsgewährleistung selbst zugrunde liegen. Wo Eigentum entsprechend seinen Legitimationsgrundlagen und dem idealtypischen B i l d von der Rolle des Eigentums i n der Gesellschaft gebraucht wird, dient es „zugleich dem Wohle der Allgemeinheit" 3 7 . Ein grundsätzlicher Zielkonflikt zwischen dem noch näher zu bestimmenden verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff des A r t 14 Abs. 1 Satz 1 GG und der Verpflichtung des A r t 14 Abs. 2 GG ist ausgeschlossen. Auch die Verfassung verlangt nichts Unmögliches. Damit ist der Begriff des Allgemeinwohls i n A r t 14 Abs. 2 GG nicht ausgeschöpft, sondern nur der notwendige Freiheitsspielraum des Eigentümers angedeutet, den A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG so offensichtlich voraussetzt und der deshalb immer in der Auslegung des Gemeinwohlbegriffs mit einfließen muß. Der Erkenntnis dieses Begriffs i m Wege der Auslegung sind i m übrigen Grenzen gesetzt. Als offener Zielbegriff gew i n n t er seine konkrete Gestalt erst i m offenen, durch die Verfassung geregelten Kampf der politischen Kräfte 3 8 . 37 Suhr, Eigentumsinstitut u n d Aktieneigentum, S. 56 f., weist zutreffend darauf hin, daß A r t 14 I I 2 GG von einem eigenverantwortlichen M i t w i r k e n des Eigentümers am Gemeinwohl ausgeht, von grundsätzlicher Fremdbestimm u n g also keine Rede sein kann. 38 Z u r prinzipiellen Weite des Gemeinwohlbegriffs Huber, ZSR, N. F. 84, (1965) 1. Hlb.Bd., 39 (59 f.). Z u den Grenzen rechtlicher Normbildung, w e n n erforderliche WertentScheidungen noch i m Bereich offener politischer Zielsetzung u m k ä m p f t sind, Esser, Grundsatz u n d Norm, S. 69; umfassend ν . Zezschwitz, Das Gemeinwohl als Rechtsbegriff, insbes. S. 73,105.

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des

rt 14 GG

Trotz dieser Unbestimmtheit ist der Gemeinwohlbegriff i n einem Verfassungsstaat m i t Grundrechtsverbürgungen immer auch Rechtsbegriff, da der Gesetzgeber nicht nur keine Ziele verfolgen darf, die dem Grundgesetz widersprechen, sondern dessen Wertentscheidungen zu realer Geltung i n der sozialen Wirklichkeit verhelfen soll. Aus der Summe denkbarer Wertentscheidungen, die der Gesetzgeber zu Bestandteilen des Gemeinwohlbegriffs erheben könnte, scheidet das Grundgesetz eine Vielzahl aus. Grundrechtsnormen und die Staatszielbestimmung des sozialen Rechtsstaats legen i m groben fest, was dem Wohle der Allgemeinheit dienen kann. Dennoch verbleibt ein breiter politischer Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen der Gesetzgeber den Gemeinwohlbegriff aktualisiert. Das letzte Ziel aller staatlichen Tätigkeit ergibt sich aus dem Gesamtkonzept des Grundgesetzes. Das Grundgesetz hat den Staat i n eine Dienstrolle für den einzelnen gestellt. Ein Transpersonalismus i m Sinne der Radbruchschen Grundeinteilung 3 9 möglicher Zwecke ist ausgeschlossen 40 . Das nimmt dem Staat nicht seinen Eigenwert, noch hindert es, dem einzelnen Opfer für staatliche Zwecke abzuverlangen. Gerade die Erhaltung und Funktionsfähigkeit des grundgesetzlich verfaßten Staates erfordert ständige Mitarbeit und Bestätigung durch die große Mehrheit der Bürger. Deshalb hat auch die Entscheidung für die demokratische Staatsform Auswirkungen auf die Ausformung des Gemeinwohlbegriffs. Entgegen der Meinung Carl Schmitts legt das Rechtsstaatsprinzip der Ausübung demokratisch legitimierter Macht nicht i n einseitiger Bindung Fesseln an 41 . Die durch rechtsstaatliche Verbürgungen geschützten Freiheitsräume und Rechtsinstitute werden ihrerseits von der demokratischen Grundentscheidung beeinflußt. Es ist unvermeidlich, daß i n einem autokratischen Staat auch die Formen gesellschaftlichen Zusammenlebens autokratische Züge annehmen werden, während ein demokratisch verfaßter Staat mehr egalitäre Züge menschlichen Zusammenlebens begünstigen wird 4 2 . Demokratie fördert die Vorstellung, allen Gesellschaftsgliedern seien gleiche konkrete Chancen menschlicher Entfaltung einzuräumen. Diese Grundüberzeugung wendet sich gegen Freiheitsverwirklichungen, die notwendigerweise Entfaltungsmöglichkeiten anderer behindern. 39

Radbruch, Rechtsphilosophie, S. 149 f. Kühler, Über Wesen u n d Begriff der Grundrechte, S. 193; Dürig, Maunz/ Düng/Herzog, A r t 1 R d N r 15. 41 Schmitt, Verfassungslehre, S. 200 f. 42 Hierzu Callies, Eigentum als Institution, S. 136; ähnlich auch Rüthers, Arbeitsrecht u n d politisches System, S. 160/161. 40

. Der Regeungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

31

Eigentum ist i n der Gesellschaft ungleich verteilt. Die Verteilung ist möglicherweise ungerecht. Dennoch gewährleistet A r t 14 GG Eigentum grundsätzlich so, wie es besteht. A r t 14 Abs. 2 GG versucht Freiheitsverwirklichungen, die Eigentum ermöglicht, m i t fundamentaldemokratischen Vorstellungen i n Einklang zu bringen. Nicht zu Unrecht w i r d A r t 14 Abs. 2 GG deshalb als Ausprägung des Sozialstaatsprinzip i m Eigentumsbereich bezeichnet 43 . Damit stellen sich hier wie dort ähnliche verfassungsrechtliche Abgrenzungsprobleme. Ziel der Auslegung des Eigentumsbegriffs muß sein, beide Prinzipien so zu optimaler Geltung zu bringen, daß keines von beiden auf der Strecke bleibt. 3. Die Unterscheidung zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung

Das B i l d vom formalen, rechtstechnischen Aufbau der grundgesetzlichen Eigentumsgewährleistung rundet sich ab, wenn man die Formulierung des Regelungsvorbehalts i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG näher betrachtet. A u f die eigentümliche, i n keinem anderen Grundrecht genannte Befugnis, nicht nur Schranken, sondern auch den Inhalt des Grundrechts zu bestimmen, wurde bereits hingewiesen. U m so mehr verwundert, daß Rechtsprechung und Lehre dieser Unterscheidung kaum Beachtung schenken 44 . Der Regelungsvorbehalt i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 und die Ausgestaltungsrichtlinie i n A r t 14 Abs. 2 GG werden häufig als Sozialbindung des Eigentums zusammengefaßt 45 . Wo dies nicht geschieht, w i r d die ausdrücklich doppelte Befugnis meistens ohne Begründung als einfache Ermächtigung zur Auferlegung von Beschränkungen aufgefaßt 46 . Dieser Sprachgebrauch wäre sachlich nur gerechtfertigt, wenn sich für die von üblichen Gesetzesvorbehalten abweichende Formulierung des A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG kein vernünftiger Sinn finden ließe. Die Unterscheidung zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung läßt sich indes aus dem doppelten Schutzzweck der Eigentumsgewährleistung erklären. Dieser ergibt sich, wie bereits dargelegt 47 , aus der Be43

Stein, Staatsrecht, S. 194; Maunz, Staatsrecht, S. 183. Anders H. Krüger, Schack-Festschrift, S. 71(72); Strebel, i n : Staat und Privateigentum, S. 237; Erwin Stein, Müller-Festschrift, S. 525/526; Stein, Staatsrecht, S. 172. 45 Leisner, Sozialbindung des Eigentums, S. 17, insbes. S. 44; Maunz, Maunz/ Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 4 7 ; v. Mangoldt/Klein, Artl4AnmV; Kimminich, Bonner Komm., A r t 14 RdNr 37. 46 So bei Β G H Z 6,270 (280); Hamel, DVB1 1958,37 (41); sehr deutlich auch bei Maunz, Staatsrecht, S. 182. 47 Oben S. 19 f. 44

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

Sonderheit dieses Grundrechts, keinen ein für allemal fest umrissenen Gegenstand zu haben. Erst die Gesetze legen konstitutiv fest, welchen Umfang die Rechte der Inhaber vermögenswerter Rechte i m Privatrechtsverkehr haben. Die Rechtsbefugnisse des Wohnungseigentümers mußten beispielsweise i m Wohnungseigentumsgesetz i m einzelnen geregelt werden, ehe man bestimmen konnte, was der Inhalt des Wohnungseigentums sei. M i t dieser detaillierten Ausgestaltung der Privatrechtsbeziehungen, einschließlich der Abgrenzung privater Interessen gegeneinander, bestimmt der Gesetzgeber den Inhalt des Eigentums. Würde etwa der Gesetzgeber die Anforderungen an Mehrheitsbeschlüsse der Wohnungseigentümerversammlung ändern oder die Pflichten der Wohnungseigentümer in § 14 WEG neu definieren, so bestimmte er den Eigentumsinhalt neu und beschränkte nicht bisheriges Eigentum. Von einer Beschränkung des Grundrechts kann deshalb nur gesprochen werden, wenn die Nutzung oder Verwertung eines Guts zugunsten öffentlicher Interessen erschwert wird 4 8 . Die Trennungslinie zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung ist deshalb m i t der zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Normen identisch. Zwar gelten nach A r t . 2 Abs. 1 und i n A r t 5 Abs. 2 GG auch Rechte Dritter als „Schranken" der Grundrechtsausübung. Diese Terminologie ist aber der Struktur der Eigentumsgewährleistung nicht angemessen. Wären bereits die privaten Rechte Dritter Schranken i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG, bliebe von einer Befugnis zur Inhaltsbestimmung nichts übrig. Jeder Inhalt w i r d nämlich durch Schranken bestimmt und jede Inhaltsbestimmung errichtet auch Schranken, wie durchaus zutreffend gegen die i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG verwendete Formulierung eingewandt worden ist 4 9 . Dieses Argument spricht aber nicht für eine Tautologie des Gesetzes, sondern für die hier vertretene Auslegung. Sie unterstreicht zudem die von allen 5 0 anerkannte Doppelfunktion der Eigentumsgewährleistung als Institutsgarantie und als Rechtsstellungsgarantie. Wo der Gesetzgeber Eigentum inhaltlich ausgestaltet, schützt neben der Rechtsstellungsgarantie vor allem die Institutsgarantie. Setzt der Gesetzgeber dem bereits ausgeformten Privateigentum i m öffentlichen Interesse Schranken, greift dagegen nur die Rechtsstellungsgarantie ein 51 .

48

Stein, Staatsrecht, S. 172. Hamel, DVB1 1958. 37 (41); Häberle, Wesensgehaltsgarantie, S. 179. 50 Siehe oben S. 19 F n 11. 51 Vgl. oben S. 19 f., i m Sinne dieser Unterscheidung auch Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, S. 143. 49

II. Der Regelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

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4. Der Gesetzesbegrifl In Art 14 Abs. 1 S. 2 G G

Als letztes Problem der äußeren Struktur der Eigentumsgewährleistung bleibt zu klären, wie der Gesetzesbegriff in A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG zu verstehen ist. Wiederholt war vom Gesetzgeber die Rede. Folgt man der herrschenden Meinung, sind viele Gesetzgeber berufen, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen; denn Gesetze werden i m Sinne von A r t 2 EGBGB als Rechtsnormen jedweder Erzeugungsstufe verstanden. „Gesetze" i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG seien i m materiellen Sinne zu verstehen 52 . a) Der Begriff des materiellen Gesetzes ist in besonderem Maße traditionsbeladen. Er wurde i m 19. Jahrhundert entwickelt, als die deutsche Verfassungslage durch den Dualismus zwischen monarchischer Staatsgewalt und gewählter Volksvertretung gekennzeichnet war. Danach ist Gesetz i m materiellen Sinne jeder Rechtssatz. Als Rechtssätze werden nur „allgemeine" Normen anerkannt. Recht wiederum ist nur, was Willenssphären von Rechtssubjekten abgrenzt oder zu Eingriffen i n Freiheit und Eigentum der Staatsbürger ermächtigt. Rechtssätze sind demnach Normen, die den Bürger unmittelbar berechtigen und binden. Somit fallen aus der Definition des Rechts alle Regelungen innerhalb einer juristischen Person, die als undurchdringliche Einheit verstanden wird, heraus 58 . Gesetz i m formellen Sinne ist dagegen jeder i m verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Wege zustande gekommener Gesetzgebungsakt der gesetzgebenden Körperschaften, unabhängig vom Inhalt. Die Aufspaltung des Gesetzesbegriffs entsprach den politischen Kräfteverhältnissen jener Zeit. Der materielle Gesetzesbegriff diente dem Schutz der staatsbürgerlichen Freiheit i m Sinne des status negativus und reichte deshalb so weit, wie die Gesetzesvorbehalte der konstitutionellen Verfassungen es erlaubten. Daneben behauptete sich ein eigenständiger, den Parlamenten nicht zugänglicher Regelungsbereich des Monarchen, i n dem die absolutistische Auffassung vom Gesetz als Willensgebot des Herrschers fortlebte 54 . «2 So schon zu A r t 153 W R V RGSt 55, 88 (91); jetzt BVerfGE 8,71 (79); 9, 338 (343); v. Mangoldt!Klein, A r t 14 A n m V l c ; Hamann!Lenz, A r t 14 A n m B 4 a ; Ipsen, V V D S t R L 10,84, 120; Weber, i n : Grundrechte, I I , S. 331 (347). 63 Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, S. 21/22; dadurch w i r d das gesamte innerstaatliche Organisations„recht" grundsätzlich zu einem außerrechtlichen Bereich! Die Nachwirkungen i m Begriff des „besonderen Gewaltverhältnisses" werden erst jetzt von der Rechtsprechung mühsam beseitigt, ζ. B. BVerfGE 33,1 (10) zur Einschränkung der Grundrechte von Strafgefangenen. 54 Z u r geschichtlichen E n t w i c k l u n g des Gesetzesbegriffs i m ganzen Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, S. 71 f., insbes. S. 83—90; Rupp, G r u n d fragen der heutigen Verwaltungslehre, S. 26 f.; zur Würdigung der Freiheits3 Chloeta

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

M i t dem Übergang zur ungeteilten Volkssouveränität sind die Voraussetzungen für die spezifische Aufspaltung des Gesetzesbegriffs entfallen. Bezeichnenderweise ist der doppelte Gesetzesbegriff i m angelsächsischen Rechtsbereich unbekannt. Dort w i r d Gesetz als act of parliament definiert". Eine Einengung des Gesetzesbegriffs auf formelle Parlamentsakte ist nach dem Grundgesetz nicht möglich, da der Grundgesetzgeber den gespaltenen Gesetzesbegriff vorfand und ihn, bewußt oder unbewußt, verwendet hat. Die enge Ermächtigungsvorschrift des A r t 80 Abs. 1 S. 2 GG zeigt jedoch, wen das Grundgesetz als den eigentlichen Gesetzgeber verstanden wissen w i l l , auf den sich alle abgeleiteten Gesetzgebungsakte auch inhaltlich zurückführen lassen müssen: das aus unmittelbaren Wahlen hervorgegangene und deshalb zu vorderst demokratisch legitimierte Parlament. Daraus ergibt sich eine qualitative Abstufung der Rechtsetzung, die den Gesetzesbegriff des Grundgesetzes neben den anderen anerkannten Momenten prägen muß 56 . Zu diesen Momenten gehört unter anderem als inhaltliches K r i t e r i u m die „Allgemeinheit" der Regelung. Sie ist ein Gebot des Gleichheitssatzes, der dem Gesetzgeber verbietet, aus einer Reihe gleichartiger Sachverhalte w i l l k ü r l i c h einen oder wenige Fälle herauszugreifen 57 . Dennoch mag es Sachverhalte geben, die vereinzelt sind und trotzdem nach den Zielvorstellungen des Eigentumsinstituts und den tatsächlichen Umständen oder aus Gründen des öffentlichen Interesses „allgemein" geregelt werden können 58 . I n der Regel aber w i r d es gerade die inhaltsbestimmende Gesetzgebung kennzeichnen, daß sie den Bereich der Privatrechtsbeziehungen allgemein und elementar m i t großer Breitenwirkung und m i t dem Anspruch auf Grundsätzlichkeit ausgestaltet 59 . Als Zwischenergebnis läßt sich festhalten: Der Begriff des materiellen Gesetzes hat unter der Geltung des Grundgesetzes einen gewandelten Inhalt bekommen. Er kann nicht länger durch die Funktion, Einu n d Eigentumsklausel i m Rahmen einer konstitutionellen Verfassung, Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, S. 181 f. 55 Starck. S. 76 m. Nachw. i n F n 19. 56 I n diesem Sinne, Starck, S. 71, seine Gesetzesdefinition S. 241; vgl. demgegenüber Achterberg, D Ö V 1973,289 (297), der den Gesetzesbegriff konsequent aller inhaltlichen Merkmale entkleidet und Gesetz als parlamentarischen Hoheitsakt m i t bestimmten Verfahrensvorbehalten definiert. 57 BVerGE 25, 371 (399); zur freiheitssichernden F u n k t i o n des „allgemeinen" Gesetzes Starck, S. 214 f.; nach Roellecke erweist sich die „Allgemeinheit" des Gesetzes darin, daß sich seine Richtigkeit i n einem stets offenen Verfahren durchsetzt, ders., Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, S. 220 f., insbes. S. 286. 68 BVerfG ebd. 59 Lerche, Übermaß u n d Verfassungsrecht, S. 143.

II. Der Regelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

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griffe i n Freiheit und Eigentum von Rechtssubjekten zu begrenzen, definiert werden. Gesetze sind — zwar nicht immer, aber i n der Regel — allgemeine und grundlegende Regelungen, die entweder vom parlamentarischen Gesetzgeber oder aufgrund seiner Ermächtigung erlassen werden. I m Eigentumsbereich konstituieren sie teils erst das gewährleistete Recht, teils setzen sie ihm Schranken. b) Soweit Gesetze unterhalb der parlamentarischen Rechtserzeugungsstufe erlassen werden dürfen, ist nicht immer einfach zu bestimmen, i n welchem Maße die Ermächtigungsnormen selbst schon festlegen müssen, was Rechtsverordnungen oder Satzungen beinhalten dürfen. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Verordnungsgeber durch seine Auslegung des A r t 80 GG einen relativ weiten Regelungsspielraum zugestanden. Immerhin verlangt es Ermächtigungsnormen, aus denen der Bürger, jedenfalls bei gehöriger Auslegung, voraussehen kann, i n welchen Fällen und m i t welcher Tendenz von der Ermächtigungsnorm Gebrauch gemacht werden w i r d und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Vorschriften haben können 60 . Schwieriger verhält es sich m i t Satzungen, die von autonomen K ö r perschaften erlassen werden. Bei Gemeindesatzungen, die „ i n Freiheit und Eigentum des Bürgers eingreifen" — die notwendige Modifizierung dieses Begriffs sei hier mitgedacht — ist streitig, ob sie einer formellgesetzlichen Ermächtigung bedürfen. Uberwiegend w i r d den Gemeinden aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie des A r t 28 Abs. 2 GG eine autonome Rechtsetzungsbefugnis eingeräumt und eine Bindung an die Grundgedanken des A r t 80 Abs. 1 S. 2 GG verneint 6 1 . Zum Teil w i r d eine gesetzliche Ermächtigung aus rechtsstaatlichen Gründen verlangt 6 2 . Zwar bestreiten die Verfechter kommunaler Eigenständigkeit nicht, daß Gemeinden Träger abgeleiteter landeshoheitlicher Befugnisse sind und die Rechtsetzungsbefugnis somit eine organisationsrechtliche Kompetenzzuweisung voraussetze. Aufgrund der demokratischen Legitimation des gemeindlichen Rechtsetzungsorgans sei jedoch von einer echten Legislativfunktion mit autonomer Rechtsetzungsgewalt der Gemeindevertretungen auszugehen 68 . Die Zubilligung einer authentischen Rechtsetzungsmacht der Gemeinden i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG erweckt jedoch grundsätzliche Bedenken. BVerfGE 1,13 (60); 2, 307 (334 f.); 4,7 (21 f); 5, 71 (76 f.); 7, 282 (302 f); 8,274 (324); 15,153 (160); 20, 257 (269 f.); 29,198 (209). 61 BVerfGE 12,319 (325); 21,54(62); Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 80 R d N r 31, 35; Badura, D Ö V 1963,561 (565 f.). 62 Wolff, Verwaltungsrecht I I , § 86 V I I I 7c (S. 196). « Ζ. B. Jakob, D Ö V 1970. 666 (667, 669/70).

8·

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Α. Die Grundstruktur der

igentumsgewhrleistung des Art 14 GG

Materielle Gesetze gewinnen das Merkmal ihrer Allgemeingiiltigkeit und damit letztlich auch ihrer rechtsethischen Bindungskraft gegenüber den Bürgern i n der Regel aus ihrem generell-abstrakten Charakter. Zwar beziehen Gesetze i n einer Demokratie ihre Legitimation nicht nur aus dem i n der Allgemeinheit der Geltung zum Ausdruck gebrachten Vernunftsprinzip, sondern vor allem aus der Verwirklichung des Volkswillens. Da sich aber Satzungen, jedenfalls i n kleinen Gemeinden, i n ihren Merkmalen Allgemeinverfügungen annähern, besteht die Gefahr, daß der durch die Grundrechte verbürgte Minderheitenschutz Schaden leidet, wenn den Gemeinden nicht durch gesetzliche Richtlinien vorgeschrieben wird, in welcher Weise und m i t welchem Ziel sie von ihrer Satzungsgewalt i m Grundrechtsbereich Gebrauch zu machen haben. I n diesem Sinne haben die Verwaltungsgerichte nicht gezögert, das Planungsermessen der Gemeinden an die Ausgestaltungsrichtlinie des § 1 Abs. 4 BBauG zu binden 64 . Diese Tendenz der Rechtsprechung ist um des Grundrechtsschutzes und der Rechtseinheit willen zu begrüßen. Auch i n der Kommunalverwaltung steht der Einzelfall i m Vordergrund, nicht die abstrakte Regelung zukünftiger ungewisser Sachverhalte. Das gilt auch für die Beratungen eines Gemeinderats, die dem Satzungserlaß vorausgehen. Es ist der Vorzug der Selbstverwaltung, die Ortsnähe und den Sachverstand der Bürger, die von notwendigen Verwaltungsmaßnahmen betroffen sind, zu mobilisieren und die Entscheidungen über zweckmäßiges Handeln und zur Frage, wie die öffentlichen Interessen zu definieren seien, demokratisch zu legitimieren. Wie jede Verwaltung braucht aber auch die Kommunal Verwaltung gesetzliche Handlungsrichtlinien, soll nicht die freiheitssichernde Funktion der Gewaltenteilung, die auf Gemeindeebene fehlt, verloren gehen. Der verbleibende Handlungsspielraum der Gemeinden bleibt trotzdem weit genug, u m ihre Aufgaben sachgerecht zu erfüllen. Das folgt bereits aus der relativen Unbestimmtheit, zu der der Gesetzgeber häufig Zuflucht n'immt, wenn er die öffentlich-rechtlichen Schranken der Eigentumsfreiheit normiert, u m der Verwaltung die angemessene Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls zu ermöglichen. c) Diese verbreitete Gesetzgebungspraxis verträgt sich nur schwer m i t der allgemeinen Ansicht, die Verwirklichung von Grundrechten dürfe nicht dem Ermessen von Behörden überantwortet werden 65 . 64 V G H Bad.-Württ., DVB1 1967,385 (386); E S V G H 14,197 (200); zustimmend Bartlsperger, DVBJ. 1967,360(365,373); a . A . Hoppe, DVB1 1964,165 (172 f.); Seilmann, D Ö V 1967,219 (222). 65 BVerfGE 6,32 (42); 8,71(76); 9,137 (147); 11,168 (191 f.); 13,153 (160 f.); B V e r w G E 2, 295 (299); 18,247 (250); m . w . Nachw.; HamannlLenz, A r t 19 A n m 17 m. w. Nachw.

II. Der Regelungsvorbehalt des Art 14 Abs. 1 S. 2 GG

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A l l e i n die Forderung nach Rechtsbindung der Verwaltung durch das Gesetz löst das Problem nicht. Die Rechtsprechung hat sich damit beholfen, ein Ermessen i m Rechtsfolgebereich eigentumsbeschränkender Normen generell für unzulässig zu erklären. M i t dieser Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht § 35 Abs. 2 BBauG entgegen dem unmißverständlichen Wortlaut i n eine Muß-Vorschrift umgedeutet 66 . Da es i m Tatbestandsbereich von Normen nach bislang herrschender Ansicht kein Ermessen 67 , sondern nur voll nachprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe geben soll, ist die Forderung nach ermessensfreien Grundrechtsschranken formal erfüllt. Der Sache nach verlagert sich das Problem mangelnder Bestimmtheit der Eingriffshorm nur auf eine andere Entscheidungsinstanz, nämlich die Gerichte. Der geistige Gehalt von Begriffen wie „öffentliches I n teresse" läßt sich zwar durch Auslegung i m jeweiligen Zusammenhang ermitteln. Dadurch w i r d das Handeln der Verwaltung aber nur zu einem gewissen Grade gebunden 68 . Die Tätigkeit der Verwaltung besteht nur zum geringeren Teil darin, solche Zielbegriffe auszulegen. Der Kern ihres Handelns liegt i n der Vorsorge, i n der Ermittlung von gegenwärtigen oder zu erwartenden Sachverhalten, die eine Konkretisierung des Zielbegriffs i m Einzelfall erlauben. Das Zustandekommen dieses tatsächlichen Urteils, insbesondere das eingeschlagene Verwaltungsverfahren ist für den Grundrechtsträger häufig wichtiger als die Auslegung des Zielbegriffs. I n der Ermittlung aller tatsächlichen Umstände ist die Behörde durch den Zielbegriff nicht festgelegt, sondern gerade auf ihren Sachverstand und auf Zweckmäßigkeitserwägungen verwiesen. Zieht man diesen Bereich unter die Kontrollbefugnis des Richters, dann w i r d die Zweckmäßigkeit, nicht mehr nur die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zum Gegenstand des Verwältungsrechtsstreits. Das ist aber unzulässig, solange die Verwaltungsgesetze zwischen Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit von Verwaltungshandeln unterscheiden 69 . M B V e r w G E 18,247 (250 f.); zur K r i t i k an dieser Entscheidung vgl. Zinkahn Bielenberg, BBauG, § 35 RdNr 68. 67 I n w i e w e i t die Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten B u n desgerichte zu § 131 AO, N J W 1972, 1411 f., zu einer Erweiterung nicht nachprüfbarer Ermessensbereiche der V e r w a l t u n g führt, läßt sich noch nicht absehen. Vgl. auch die Anmerkungen von Kloepfer ebd. 68 Dagegen hält Diirig „öffentliches Interesse" f ü r einen eindeutigen Begriff, den er nach objektiven Gesichtspunkten (Abstimmungen, Anschauungen der Gesellschaft) feststellen will., ders., Die konstanten Voraussetzungen des Begriffes „öffentliches Interesse", S.121; ähnlich JZ 53,535(537). «· Vgl. § 6 8 V w G O .

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Α. Die Grundstruktur der Eigentumsgewährleistung des Art 14 GG

Die zwar nicht eingestandene, aber dennoch praktizierte Einbeziehung von Zweckmäßigkeitserwägungen i n die Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen mag für den Bürger vorteilhaft sein, solange die Gerichte dazu neigen, seinen Freiheitsraum zu verteidigen. Von einer Bindung an Gesetz und Recht kann jedoch ebensowenig die Rede sein, als wenn die Behörde letztverbindlich entschieden hätte. Somit garantiert auch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe i n grundrechtsbeschränkenden Verwaltungsgesetzen keinen zweifelsfreien Herrschaftsbereich des Grundrechtsträgers. Die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe enthält notwendig ein dezisionistisches Element, das auch durch Umbenennung nicht verschwindet 70 . Weil es also unvermeidlich ist, der Verwaltung einen ermessenähnlichen Spielraum auch bei der Konkretisierung von schrankensetzenden Eigentumsnormen zuzubilligen, sollten die Anforderungen an die gesetzlich vorgegebenen Maßstäbe nicht zu niedrig geschraubt werden. Sonst entließe man den parlamentarischen Gesetzgeber aus seiner Verantwortung für den Schutz der Grundrechte. Daher müssen sich alle „Gesetze" i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß auf Entscheidungen des parlamentarischen Gesetzgebers i n Bund und Ländern zurückführen lassen. Auch Satzungen sollten hiervon nicht ausgenommen sein. Ι Π . Zwischenergebnis M i t der Erörterung des Gesetzesbegriffs i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG schließt sich der Kreis der Probleme, welche die eher formale Grundstruktur der grundgesetzlichen Eigentumsgewährleistung betreffen. Die rechtstechnische Form der Gewährleistung bestimmt, wie jede Form, auch den Inhalt des Rechts. Die noch ausstehende inhaltliche Vertiefung des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs w i r d sich i n dem Rahmen zu bewegen haben, den das Grundgesetz mit seinen Formulierungen i n den beiden ersten Absätzen des A r t 14 abgesteckt hat. Das Ziel dieser Untersuchung ist der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung. Es ist also als nächstes zu prüfen, ob es eine allgemeine Theorie zur Wesensgehaltsbestimmung der Eigentumsgewährleistung gibt. Von i h r müßte verlangt werden, methodisch einwandfreie, das heißt, allgemein nachvollziehbare Wege zu weisen, wie das inhaltlich Wesentliche vom Unwesentlichen i m Eigentumsbegriff des Grundgesetzes zu scheiden ist. Der folgende Abschnitt befaßt sich daher m i t der Frage, wie dieser Leitfaden zur inhaltlichen Vertiefung aussehen könnte. 70

Z u m komplexen Problemkreis von Ermessen u n d unbestimmtem Rechtsbegriff vgl. Stein, Die Wirtschaftsaufsieht, S. 98 f., insbes. S. 10&—108.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmung Nach A r t 19 Abs. 2 GG darf ein Grundrecht vom Gesetzgeber i n keinem Falle i n seinem Wesensgehalt angetastet werden. Eine entsprechende Vorschrift hat es i n der Weimarer Reichsverfassung oder i n früheren deutschen Verfassungen nicht gegeben. A u f den ersten Blick scheint der Sinn dieser Norm klar zu sein. Die Anwendung auf einzelne Grundrechte bereitet Rechtsprechung und Lehre jedoch nach wie vor große Schwierigkeiten. Nach dem Wortlaut des A r t 19 GG ist die Wesensgehaltsgarantie auf A r t 14 GG nicht unmittelbar anwendbar. A r t 19 Abs. 2 und Abs. 1 GG sind i m Zusammenhang zu lesen. Sie setzen voraus, daß ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann. A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG gestattet dem Gesetzgeber Eigentumsregelungen, nicht nur Einschränkungen. A u f diese Regelungsbefugnis 1 ist A r t 19 Abs. 2 GG deshalb nur entsprechend anwendbar. Aus der Funktion des A r t 19 Abs. 2 GG, einer Aushöhlung von Grundrechten durch übermäßige Einengung von Freiheitsbefugnissen m i t Hilfe einer materiellen Schranke entgegenzuwirken 2 , folgt die Notwendigkeit dieser Analogie 3 .

I. Das Schutzobjekt der Wesensgehaltsgarantie Bevor man sich damit beschäftigen kann, wie der Wesensgehalt eines Grundrechts zu bestimmen ist, muß das Schutzobjekt der Wesensgehaltsgarantie feststehen. 1

Z u diesem Unterschied BVerfGE 24,367 (396); 25,371 (399). Hesse, Verfassungsrecht, S. 139. 3 Vgl. die Nachweise oben S. 14 F n 3. Bei A r t 12 GG, der einen ähnlichen Regelungsvorbehalt w i e A r t 14 GG enthält, hat das BVerfG einen Rückgriff auf die Schranke des Wesensgehalts f ü r entbehrlich gehalten, da sich die Regelungsbefugnis schon durch Auslegung, die dem Sinn des Grundrechts u n d seiner Bedeutung i m sozialen Leben Rechnung trage, sachgemäß bestimmen lasse. BVerfGE 7, 377 (409). I m Handwerksurteil lehnt das BVerfG die A n w e n d u n g von A r t 19 I I G G f ü r A r t 12 GG schlicht m i t dem Hinweis auf den Wortunterschied zwischen „Regelungen" u n d „Einschränkungen" ab. BVerfGE 13, 97 (122); andererseits soll A r t 19 I I GG für die Eigentumsgarantie einschlägig sein, BVerfGE 21,92(93); offensichtlich scheute sich das BVerfG, das Verhältnis v o n „Stufentheorie" u n d Wesensgehaltsgarantie zu klären! Der bloße Hinweis auf den Unterschied v o n „Regelungen" u n d „Einschränkungen" ist wegen der gebotenen Analogie nicht haltbar, so auch Hesse, Verfassungsrecht, S. 139 F n 31. 2

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmng Dem Gesetzgeber kann verboten sein, das individuelle Grundrecht jedes einzelnen Eigentümers durch seine Regelungen i m Wesensgehalt anzutasten, das Verbot kann sich aber auch auf den Geltungsumfang der Eigentumsgarantie als solcher i m sozialen Leben beziehen. Stellte man auf die objektive Norm, also auf den Grundrechtsartikel und seine normative Bedeutung ab, wäre „ i n keinem Falle" als „ i n keinem Gesetzgebungsfalle" zu verstehen. Der Gesetzgeber brauchte sich bei Erlaß eines beschränkenden Gesetzes lediglich darüber Rechenschaft abzulegen, ob er die Wertentscheidung des Grundgesetzes zugunsten des betroffenen Grundrechts hinreichend beachtet hätte. I h m wäre nicht verwehrt, auch i n Kauf zu nehmen, daß i n dem einen oder anderen Anwendungsfall des Gesetzes die grundrechtliche Freiheit so eingeschränkt würde, daß der betroffene Grundrechtsträger praktisch zum Verzicht auf sein Recht gezwungen wäre. Das liefe auf eine ganzheitliche Betrachtung des Grundrechtsschutzes hinaus, bei der der Einzelfall des individuell Betroffenen letztlich unerheblich wäre, sofern, nur ein Grundrechtsschutz i m Regelfall gewährleistet bliebe 4 . Sieht man dagegen als Schutzgegenstand des A r t 19 Abs. 2 GG das Recht des einzelnen betroffenen Bürgers an, so wäre „ i n keinem Falle" als „ i n keinem Einzelfalle" zu lesen. Diese zweite Auslegung ließe sich auf den grammatikalischen Zusammenhang der Formulierung i n A r t 19 Abs. 2 GG m i t den Sätzen des Abs. 1 stützen. Dort heißt es, grundrechtseinschränkende Gesetze müßten allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. A n das folgende Zitiergebot schließt der Satzbeginn des A r t 19 Abs. 2 GG „ i n keinem Falle" an. Es liegt nahe, hierin eine Anknüpfung an den i n A r t 19 Abs. 2 S. 1 GG genannten Gegensatz zwischen allgemeiner Regelung und Einzelfall zu sehen. „ I n keinem Falle" umfaßte dann beides, hieße also auch „ i n keinem Einzelfalle" 5 . Gewichtigere Argumente zugunsten dieser Auslegung gründen sich auf die systematische Stellung des A r t 19 i m Grundrechtskatalog und auf den Sinn der Grundrechte als individueller Freiheitsrechte. 4 I n diesem Sinne v. Mangoldt/KIein, A r t 19 A n m V 2 c ; i n die gleiche Richt u n g tendiert das BVerfG, wenn es für die Auslegung von A r t 19 I I GG zu regelnde Lebensverhältnis, die tatsächlich getroffene Regelung u n d die gesellschaftlichen Anschauungen hierüber sowie das rechtlich geläuterte U r t e i l über die Bedeutung für maßgebend hält, die das Grundrecht nach der getroffenen Einschränkung noch f ü r das soziale Leben i m ganzen besitzt. B V e r f G E 2, 266 (285). 6 Nach überwiegender Ansicht schützt A r t 19 I I GG sowohl das s u b j e k t i v öffentliche Recht als auch die N o r m i n ihrer sozialen Bedeutung: Zippelius, DVB1 1956,353 f.; Krüger, D Ö V 1955,597; Dürig, AöR 81 (1956), 117 (127,136 f.); Zivier, Der Wesensgehalt der Grundrechte, S. 36; Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 153/154.

I. Das Schutzobjekt der Wesensgehaltsgarantie

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Wie sich aus A r t 1 GG unzweideutig ergibt, steht die Einzelperson i m Mittelpunkt des Grundrechtsschutzes. Zwar folgt aus dem umfassenden Einzelrechtsschutz auch eine Schutzrichtung der Grundrechte zugunsten gewisser objektiver Funktionszusammenhänge. Diesen überindividuellen Grundrechtsaspekt bezeichnet das Bundesverfassungsgericht als Wertentscheidung der Verfassung für bestimmte Formen menschlichen Zusammenlebens®. Diese Schutzrichtung eines Grundrechts, die sich i n A r t 14 GG als Institutsgarantie konkretisiert, muß als eine Verstärkung der normativen Geltung des Einzelgrundrechts begriffen werden. Der einzelne soll sich auf eine Verletzung der grundrechtlichen Wertentscheidung durch den Gesetzgeber berufen können, wo eine isolierte Betrachtung seines Einzelfalls keinen Erfolg bringen könnte 7 . Käme es dagegen i n erster Linie auf die objektive Norm und ihre Allgemeingeltung an, wäre der einzelne dem Gesetzgeber gegenüber weitgehend rechtlos; der Gesetzesvorbehalt wäre aus seiner Sicht total. Die Grundrechte dienen jedoch i n erster Linie dem Schutz des einzelnen von einer Vergewaltigung durch die Gemeinschaft 8 . Deshalb kann nur eine Auslegung des A r t 19 Abs. 2 GG richtig sein, die das konkrete Recht des einzelnen als primäres Schutzobjekt der Wesensgehaltsgarantie anerkennt. Hiergegen läßt sich nicht erfolgreich anführen, es gebe unzweifelhaft rechtmäßige Grundrechtseinschränkungen, die i m Einzelfall von einer grundrechtlich geschützten Position so gut wie nichts mehr übrig ließen 9 . Ein Teil dieser Fälle ist vom Grundgesetz selbst geregelt. Das Grundrecht des Strafgefangenen auf Freiheit der Person und Freizügigkeit w i r d zwar auf ein M i n i m u m reduziert. Die Freiheitsstrafe i m herkömmlichen Sinne w i r d jedoch durch A r t 74 N r 1 und A r t 104 GG gebilligt 1 0 . Der Eigentumsschutz kann durch rechtmäßige Enteignung oder Sozialisierung i m Einzelfall zu einer bloßen Eigentumswertgarantie verkümmern. Aus dem Grundsatz der Einheit der Verfassung folgt auch hier, « St. Rspr., vgl. etwa BVerfGE 25,256 (263); 30,173(188). 7 N u r i n diesem Sinne eines „abgeschwächten Anspruchs" läßt sich verhindern, daß die Institutsgarantie zur Legitimation eines schrankenlosen Vorbehalts der Gemeinschaft denaturiert, vgl. dazu Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 103, 109; zur grundrechtsverstärkenden Bedeutung der „Wertentscheidung" vgl. Minderheitsvotum bei BVerfG N J W 1973,1855 f. 8 Stein, Staatsrecht, S. 258. 9 Das Hauptargument Kleins für die Richtigkeit seiner Theorie! (oben S. 40 F n 4). 10 Stein, Staatsrecht, S. 258: Die Grundrechte zielten nicht auf eine Anpassung des Freiheitsniveaus innerhalb u n d außerhalb der Strafanstalten!

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmng daß die Wesensgehaltsgarantie des A r t 19 Abs. 2 nicht Freiheiten absichern kann, die das Grundgesetz selbst an anderer Stelle versagt 11 . Andere Fälle, die gegen eine Auslegung des A r t 19 Abs. 2 GG als Einzelrechtsgarantie zu sprechen scheinen, erweisen sich bei näherer Betrachtung als nicht unmittelbar einschlägig, da sie keine „Einschränkungen" i m Sinne von A r t 19 GG betreffen. Bei einer Einschränkung verfügt der Gesetzgeber selbst oder ermächtigt zu einer Verfügung über den sachlichen Gehalt eines Grundrechts, dessen Geltungsbereich sich schon aus natürlicher, rationaler Sinnerschließung ergibt. Diesen Geltungsbereich engt er von außen her ein 12 . Einen solchen vorgegebenen Geltungsbereich kann es nur bei „natürlichen" Freiheitsrechten geben wie etwa der Meinungs-, Versammlungsoder Vereinigungsfreiheit. Bei Grundrechten, die unter einem Regelungsvorbehalt stehen wie A r t 12 und A r t 14 GG, ist dem Gesetzgeber zwar auch ein sachlicher Gehalt vorgegeben. Deshalb ist er ja auch nicht frei, den Inhalt des Grundrechts nach seinem Belieben zu bestimmen. Die Regelungsbedürftigkeit bezieht sich aber gerade auch auf den K e r n des Grundrechts. So muß es beim Eigentum Vorschriften über den Erwerb und Verlust von Vermögensrechten geben. Es muß normiert sein, wann sich die Verkehrsinteressen vor dem Bestandsinteresse durchsetzen, und zwar gerade i m Interesse des Eigentümers. Anders könnte das Eigentumsinstitut seine Funktion, die privaten Vermögensinteressen voneinander abzugrenzen 13 , nicht erfüllen. Bei Anwendung dieser Vorschriften kommt es zwangsläufig i m Einzelfall zu Rechtsverlusten. Verliert jemand durch die §§ 932 f. oder 892 f. BGB sein Eigentum, w i r d sein Recht nicht durch eine „Einschränkung" i n seinem Wesensgehalt angetastet, obwohl der Verlust total ist. Das Gleiche gilt, wenn der Gerichtsvollzieher bei einer Zwangsversteigerung eine schuldnerfremde Sache dem Erwerber überträgt und i h m kraft Hoheitsakts originäres Eigentum verschafft, damit aber zugleich den bisherigen Eigentümer „enteignet". Solche Fälle liegen i n der Natur eines i m Kern regelungsbedürftigen Rechts wie dem Eigentum 14 . Insoweit ist A r t 19 Abs. 2 GG eben nur „entsprechend" zum Schutze des sachlichen Gehalts des Grundrechts anwendbar. 11 Hesse scheidet diese Fälle nicht m i t diesem Argument aus dem Schutzbereich des A r t 19 I I GG aus, w i e man erwarten sollte (vgl. oben S. 16 F n 10), sondern m i t Verhältnismäßigkeitserwägungen, ders., Verfassungsrecht, S. 140. 12 BVerfGE 7, 377 (404). » Hierzu BVerfGE 14, 263 (277). 14 Vgl. hierzu oben S. 31 f.

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Verallgemeinernd läßt sich festhalten, daß all die Fälle nicht unter den Schutzbereich der Wesensgehaltsgarantie fallen, die zwar i m Einzelfall zum Verlust einer Vermögenswerten Rechtsposition führen, die aber traditionell als zwingende Nebenfolge einer sinnvollen Ausgestaltung der privaten vermögensrechtlichen Beziehungen angesehen werden. Diese teleologische Reduktion ist aus der konservierenden Funktion des A r t 19 Abs. 2 GG zu rechtfertigen. Die Wesensgehaltsgarantie w i l l den bestehenden Standard freiheitlicher Befugnisse vor einem Gesetzgeber sichern, der i m Namen neuer Gemeinschaftsinteressen vom einzelnen Verzichte auf die Verfolgung privater Interessen verlangt. Es ist nicht der Schutzzweck der Wesensgehaltsgarantie, bewährte Regelungen für verfassungswidrig zu erklären. Berücksichtigt man diesen Schutzzweck der Wesensgehaltsgarantie, besteht keine Veranlassung, die Wesensgehaltsgarantie dadurch zu „entschärfen" 15 , daß man sie als „reine Sozialtheorie" 16 formuliert. Nach der Konzeption des Grundgesetzes ist das Wesentliche an einem Grundrecht die Stellung, die es dem einzelnen Grundrechtsträger verschafft. Die Rolle, die es i m Sozialleben spielt oder spielen soll, ist nur erheblich, soweit sie Rückschlüsse auf diese wesentliche Bedeutung zuläßt 17 . Die entscheidende Frage hat somit immer zu sein, welche Bedeutung das Grundrecht nach der Einschränkung oder Regelung noch für den betroffenen einzelnen besitzt 18 .

I I . Der Inhalt der Wesensgehaltsgarantie Die Wesensgehaltsgarantie des A r t 19 Abs. 2 GG bezieht sich auf Grundrechte verschiedenster A r t . Theorien, welche die Frage nach dem sachlichen Gehalt der Wesensgehaltsgarantie beantworten wollen,, müssen notwendig vom Inhalt des Einzelrechts abstrahieren. I n diesem Sinne sind alle Ansätze zur Bestimmung des normativen Gehalts des A r t 19 Abs. 2 GG formal. Sie können nur eine Methode aufzeigen, die auf die „Praxis" des jeweiligen Grundrechts anzuwenden ist. Ungeachtet dieser notwendigen Bedingung lassen sich mehr oder weniger formale Wesengehaltstheorien unterscheiden. Die Ansicht, A r t 19 Abs. 2 GG habe überhaupt nur deklaratorische Bedeutung, da er lediglich die i n A r t 1 Abs. 3 GG vorgeschriebene Bin15

Lerche, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 153. So die Bezeichnung f ü r Kleins Theorie bei Zivier, Grundrechte, S. 5. 17 Ebd., S. 77. 18 Stein, Staatsrecht, S. 258. 1β

Der Wesensgehalt der

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmng dung des Gesetzgebers an die Grundrechte m i t anderen Worten wiederhole 19 , leugnet nur scheinbar jeglichen sachlichen Gehalt der Wesensgehaltsgarantie. Uber den Sinn der Wesensgehaltsgarantie kann es keinen Zweifel geben. Der Grundgesetzgeber befürchtete, der Gesetzgeber könne die den Grundrechten beigefügten Gesetzesvorbehalte und Regelungsbefugnisse zu einer Aushöhlung der Grundrechte mißbrauchen 20 . Es schien i h m daher geboten, das gesetzgeberische Ermessen i m Grundrechtsbereich nicht nur durch ein abgestuftes System von Vorbehalten zu begrenzen, sondern die Bindung des Gesetzgebers durch eine General·· klausel normativ zu verstärken 21 . Die Meinungen darüber, w o r i n die spezifische Schutzwirkung der Wesensgehaltsklausel besteht, gehen allerdings nach wie vor weit auseinander. 1. Formale Wesensgehaltstheorien

I n einer frühen Entscheidung hat es der Bundesgenchtshof als unzumutbar angesehen, i n einer A r t von Wesensschau zu ermitteln, wie weit ein Grundrecht jeweils eingeschränkt werden könne, ohne sein „Wesen" zu verlieren. Eine solche Auslegung führe zu W i l l k ü r und Rechtsunsicherheit. Der Bundesgerichtshof beschränkte sich auf die Formulierung, ein Grundrecht werde i n seinem Wesensgehalt angetastet, wenn durch den Eingriff die wesensmäßige Geltung und Entfaltung des Grundrechts stärker eingeschränkt werde, als dies der sachliche Anlaß und Grund, der zu dem Eingriff geführt habe, unbedingt und zwingend gebiete. Der Eingriff dürfe nur bei zwingender Notwendigkeit und i n dem nach Lage der Sache geringstmöglichen Umfange vorgenommen werden und müsse zugleich von dem Bestreben geleitet sein, dem Grundrecht grundsätzlich und i m weitestmöglichen Umfange Raum zu lassen 22 . Der Bundesegrichtshof sah somit i n der Wesensgehaltsgarantie vor allem ein Übermaßverbot, doch finden sich i n seinen Formulierungen Anklänge an die später vom Bundesverfassungsgericht zu A r t 5 GG entwickelte „Wechselwirkungstheorie" 23 . Danach müssen die allgemeinen Gesetze, die nach A r t 5 Abs. 2 GG an sich die Schranke freier Meinungsäußerung bilden, ihrerseits aus der Erkenntnis der wertsetzenden 19 Hesse, Verfassungsrecht, S. 139; Häberle, Wesensgehaltsgarantie, S. 234 f.; v. Mangoldt/Klein, A r t 19 A n m V 7a. 20 Zivier, Der Wesensgehalt der Grundrechte, S. 34; Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, S. 294. 21 Zivier, Der Wesensgehalt der Grundrechte, S. 35 f. 22 B G H S t 4,375(377); B G H D Ö V 1955,729 (730 f.). 23 Hesse, Verfassungsrecht, S. 133.

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Bedeutung der Meinungsfreiheit für den freiheitlichen demokratischen Staat ausgelegt werden. I m Wege der Güterabwägung ist bei einer Kollision zu ermitteln, ob die Meinungsfreiheit i m konkreten Falle vor einem höherrangigen Hechtsgut zu weichen hat 2 4 . Dennoch hat das Bundesverfassungsgericht die Meinung des Bundesgerichtshofs zurückgewiesen. Sie sei geeignet, den Wesensgehalt der Grundrechte zu relativieren 2 5 . Nicht anders erging es dem Bundesverwaltungsgericht, das an sich von einem absoluten Gehalt eines jeden Grundrechts ausging, den es danach zu bestimmen suchte, was nach der Einschränkung von dem Grundrecht noch übrig bleibe 26 . Denn auch das Bundesverwaltungsgericht relativierte den zunächst absolut bestimmten Schutzumfang der Wesensgehaltsgarantie mit dem Hinweis auf immanente Grundrechtsschranken. Es gehöre zum Inbegriff aller Grundrechte, daß sie nicht i n Anspruch genommen werden dürften, wenn dadurch die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter gefährdet würden. Jedes Grundrecht setze den Bestand der staatlichen Gemeinschaft voraus, durch die es gewährleistet werde 27 . Dieser Argumentation hielt das Bundesverfassungsgericht entgegen, es gehe nach dem klaren Wortlaut des A r t 19 Abs. 2 GG, wonach i n „keinem Falle" der Wesensgehalt eines Grundrechts angetastet werden dürfe, nicht an, Erwägungen darüber anzustellen, wann ein solcher Eingriff dennoch ausnahmsweise zulässig sein könnte 28 . Das Bundesverfassungsgericht t r i t t somit für einen absoluten Schutz des Wesensgehalts eines Grundrechts ein. Worin der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts bestehe, müsse für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung i m Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden 2 9 . Allerdings scheut sich das Bundesverfassungsgericht, den Wesensgehalt eines Grundrechts selbständig zu bestimmen. Es interpretiert nämlich bereits die Einschränkungs- und Regelungsermächtigungen restriktiv zu Lasten des Gesetzgebers. Das ermöglicht flexible Anpassung an die Probleme des zu entscheidenden Falls. Wo die Grenze der Antastung des Wesensgehalts liegt, w i r d dabei selten entscheidungserheblich. Der Grundrechtsschutz, den das Bundesverfassungsgericht durch einengende Auslegung der Regelungsbefugnisse gewährt, w i r k t gleichsam i m Vorfeld des Wesensgehalts 30 . 24

St. Rspr. BVerfGE 28,191 (202) m. w. Nachw. BVerfGE 7, 377 (411). 2β B V e r w G E 1,269 (273). 27 B V e r w G E 1,48 (52). 28 BVerfGE 7, 377 (411). 29 BVerfGE 22,180 (219); f ü r eine absolute Grenze des Wesensgehalts ausdrücklich i n BVerfGE 16,194 (201). 30 M i t dieser Begründung ließ das BVerfG i m Apothekenurteil das V e r hältnis zwischen der von i h m entwickelten Drei-Stufen-Theorie u n d der 25

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng I m Ergebnis kommt die vom Bundesverfassungsgericht angewandte Grundrechtsauslegung dem kritisierten Verfahren des Bundesgerichtshofs sehr nahe. Das Bundesverfassungsgericht scheint den Bereich des Wesenskerns eines Grundrechts eher enger abgrenzen zu wollen. Offen bleibt bei i h m letztlich auch, ob das individuelle Recht des einzelnen oder die Bedeutung des Grundrechts als solchen i m sozialen Leben das Schutzobjekt der Wesensgehaltsgarantie sein soll 31 . Trotz seines Bekenntnisses zu einer „absoluten" Wesensgehaltstheorie verläßt sich das Gericht somit i n der Praxis eher auf formale Maßstäbe, u m den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers abzustecken. Es scheint, als bevorzuge das Bundesverfassungsgericht die von i h m entwickelten Abwägungsgrundsätze nicht nur wegen der Schwierigkeiten, einen absoluten Wesensgehalt zu bestimmen. Sein Verfahren erlaubt es vor allem, i n späteren Entscheidungen unauffällig Positionen zu räumen, die es nicht mehr für richtig hält. Alle diejenigen, die den sachlichen Gehalt der Wesensgehaltsgarantie i n einem Verbot unverhältnismäßiger Begrenzung 32 oder i n einem Gebot zu verfassungskonformer Güterabwägung i m Einzelfall 3 3 erblicken, können deshalb Belege für ihre Ansicht i n Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts anführen. Der Ausgangspunkt des Bundesverfassungsgerichts bleibt dennoch ungeachtet der praktischen Auslegungsschwierigkeiten richtig. Das Grundgesetz w i l l dem einzelnen Grundrechtsträger durch A r t 19 Abs. 2 GG einen unantastbaren Bereich eigener Entscheidungsfreiheit sichern. Die Wesensgehaltsgarantie ist eine Absage an einen letztlich unbegrenzten Gesetzesvorbehalt, der hinter allen relativierenden Abwägungstheorien zum Vorschein kommt 3 4 . Sie richtet sich nicht gegen die traditionellen, rechtsstaatlich begrenzten Einschränkungen der Entscheidungsfreiheit. Nur wer diesen Normzweck des A r t 19 Abs. 2 GG übersieht, kann glauben, den Versuch einer materialen Wesensgehaltsbestimmung von Grundrechten m i t Hinweisen auf herkömmliche Staatspraktiken ad absurdum führen zu können 35 . Wesensgehaltsgarantie dahingestellt. BVerfGE 7,377 (409) ; zur Meinungsfreiheit vgl. oben S. 45 F n 2 4 ; zur Freiheit der Person BVerfGE 22, 180 (219); 30,47 (53), w o ebenfalls der Kreis der möglichen Einschränkungsgründe begrenzt w i r d . 31 Eher w o h l letzteres, vgl. oben S. 40 F n 4 . 32 Hesse, Verfassungsrecht, S. 139, 132 f.; allerdings m i t den Modifizierungen die sich aus seiner Forderung nach Herstellung praktischer Konkordanz ergeben. 33 v. Hippel, Grenzen u n d Wesensgehalt der Grundrechte, S. 26,29,39/40. 34 Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 154. 35 So Roellecke, der es für unmöglich hält, aus den abstrakt-allgemeinen Maßstäben, die sich aus dem Wesensgehalt der Grundrechte allenfalls er-

ÎI. Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

4?

Aus der Wesensgehaitsgarantie sind für die einzelnen Lebensbereiche, die Schutzgegenstand der Grundrechte sind, Maßstäbe normaler — i m wahrsten Sinne des Wortes! — Freiheitsbetätigung zu entwickeln. Freiheitsverbürgungen haben einen Zweck. Sie müssen i m Alltag m i t Leben erfüllt werden können. Der Extremfall des Freiheitsmißbrauchs taugt nicht zur Bestimmung dieses Wesensgehalts. Berücksichtigt man die historische Erfahrung, dürfte es wohl keine unerfüllbare Anforderung an Rechtsprechung und Lehre darstellen, die Wesensgehaitsgarantie einzelner Grundrechte unter Einschluß der genannten notwendigen Differenzierungsgesichtspunkte i n ihrem sachlichen Gehalt zu entfalten. Die Aufgabe, den Wesensgehalt der Grundrechte „absolut" zu bestimmen, w i r d heute überwiegend anerkannt 36 . Sie ist aber, wie i m folgenden zu zeigen sein wird, noch immer nicht befriedigend gelöst. 2. Grundrechtssystematischer Ansatz

I n A r t 1 Abs. 2 GG bekennt sich das Grundgesetz wegen der Unverletzlichkeit der Menschenwürde zu unverletzlichen und unveräußerlichen Grundrechten als Grundlage jeder Gemeinschaft. Die Würde des Menschen ist somit die Grundlage der Menschenrechte. Die Einzelgrundrechte des Grundgesetzes stellen die positivrechtliche Ausformung dieses Grundgedankens dar 3 7 . Die Einzelgrundrechte enthalten jedoch neben einem mehr oder weniger ausgeprägten Menschenrechtsgehalt darüber hinausgehende Verbürgungen. Der Wesensgehalt der Einzelgrundrechte erschöpft sich daher nicht i n ihrem Menschenrechtsgehalt 38 , umfaßt i h n aber wegen der i n A r t 1 Abs. 2 GG geforderten Unverletzlichkeit und Unveräußerlichkeit 3 9 . A r t 1 GG verlangt somit eine Auslegung aller Einzelgrundrechte i m Hinblick auf die Menschenwürde als obersten „Rechtswert" 40 . gäben, Grenzen f ü r den Gesetzgeber zu gewinnen, da man j a doch i h m die Konkretisierung der Maßstäbe überlassen müsse, ders. Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, S. 296 f.; dazu schon oben S. 41 f. 36 Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 154 F n 9 1 m. w. Nachw.; Giese/ Schunck, A r t 19 A n m I I 4, die allerdings die „reine Sozialtheorie" i. S. v. K l e i n vertreten (oben S. 43, 48 F n 2 ) ; Stein, Staatsrecht, S. 257; trotz Lob f ü r die Rechtsprechung v o n B G H u n d B V e r w G letztlich auch Maunz, Staatsrecht, S. 144/145; speziell zum Eigentumsgrundrecht allerdings schwankend, S. 182/ 183 einerseits, S. 185 andererseits. 37 Stein, Staatsrecht, S. 246; Kubier, Über Wesen und Begriff der G r u n d rechte, S. 126; Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 98, 141 f. 38 Wintrich, Z u r Problematik der Grundrechte, S. 19. 39 Dürig, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 1 R d N r 8; speziell zum Eigentum Maunz, Staatsrecht, S. 185. 4ϋ Dürig, Maunz/Dürig/Herzog, A r t i R d N r 4 ; Wintrich, Laforet-Festschrift, S. 227 (235); Kubier, Über Wesen u n d Begriff der Grundrechte, S. 117.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng Die Würde des Menschen soll sich i n den Freiheitsbereichen der Grundrechte entfalten. Wenn die Grundrechte Seinsvoraussetzungen der Personenwürde jedes Bürgers sein sollen, kann sich der Sinn von Grundrechten nicht i n der negativen Ausgrenzung irgendwelcher sozialen Gegebenheiten erschöpfen. Vielmehr erscheint der tatsächliche Gebrauch der verbürgten Freiheiten durch alle Bürger als der eigentliche Sinn der Grundrechte. So gipfeln die Folgerungen aus A r t i GG i n der Forderung nach Überwindung der traditionellen Deutung der Grundrechte als bloßer Abwehrrechte des einzelnen gegen die öffentliche Gewalt. Nur formale Freiheit vermag tatsächliche Unfreiheit, A r m u t oder geistige Unmündigkeit vieler Bürger nicht zu verhindern. Konnte noch Carl Schmitt i n seiner Verfassungslehre schreiben, Grundrechte i m eigentlichen Sinne seien nur individuelle Freiheitsrechte, nicht soziale Forderungen 41 , so versucht man nun, die gemeinsame Basis beider i n der vom Grundgesetz i n so sichtbarer Weise überhöhten Menschenwürde zu begründen. Liberale und soziale Grundrechte seien nicht antinomisch, sondern harmonisierend zu deuten 42 . Soziale Ansprüche sind i m Grundgesetz nicht als subjektive öffentliche Rechte wie die klassischen Grundrechte ausgestaltet. A r t 1 GG ist jedoch die Grundnorm, aus der auch soziale Grundrechte hervorgehen können 43 . Das zeigte sich ganz konkret i n der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das dem Bedürftigen auch ohne gesetzliche Grundlage einen Anspruch auf Fürsorge zubilligte, u m i h n aus seiner unwürdigen Bittstellerrolle zu befreien 44 . Aus dem Grundsatz der unantastbaren Würde jedes Menschen läßt sich somit eine soziale Dimension der Grundrechte erschließen. Sie sollen sich i n konkreter Betätigungs- und Zustandsfreiheit möglichst vieler Bürger verwirklichen. Dieser Gedanke w i r d i m Sozialstaatsauftrag der A r t 20 Abs. 1 und 28 Abs. 1 S. 1 GG vertieft. Der Staat w i r d vom Grundgesetz angehalten, jedem Bürger die Möglichkeit offen zu halten, sich i n den Genuß der Freiheitsrechte zu setzen. Das bedeutet für den Bereich der Eigentumsgewährleistung, daß der einzelne gewisse sozialgestalterische Aufgaben nicht durch Berufung auf ein negatives Abwehrrecht verhindern kann 4 5 . Die Eigentumsgewährleistung schützt zwar das private Vermögen i n der jeweiligen Ver41

Ebd. S. 165,169. Kübler, Über Wesen u n d Begriff der Grundrechte, S. 55 F n l ; Wintrich, Z u r Problematik der Grundrechte, S. 19. 43 Wintrich, Z u r Problematik der Grundrechte, S. 19. 44 B V e r w G E 1,159 (161 f.). 45 Erwin Stein, Müller-Festschrift, S. 515. 42

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teilung. Sie kann aber nicht den Verteilungsprozeß zukünftigen Vermögens garantieren, wenn das Sozialstaatsprinzip und der Satz von der allen Bürgern zustehenden Menschenwürde gebieten, auch w i r k l i c h allen Bürgern zu Besitz und Erwerb von Eigentum zu verhelfen. Dieses Ziel läßt sich nur durch soziale Umverteilungsprozesse erreichen 46 , bei denen notwendig den einen genommen werden muß, was den anderen zufließen soll. Z u m negativen Freiheitsanspruch des Grundrechts aus A r t 14 GG ist somit ein positiver, wenn auch rechtlich unvollkommen ausgeformter Anspruch auf Eigentum getreten. „Freiheit und Teilhabe sind die Kardinalbegriffe, die heute das Verhältnis des einzelnen zum Staat bestimmen 47 ." Also muß auch die Eigentumsgewährleistung i n diesem Spannungsverhältnis ausgelegt werden. Das Menschenbild des Grundgeetzes ist m i t den Worten des Bundesverfassungsgerichts nicht das eines isolierten souveränen Individuums, das Grundgesetz habe vielmehr die Spannung Individuum—Gemeinschaft i m Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden, ohne dabei deren Eigenwert anzutasten 48 . Die Gemeinschaftsbezogenheit des Eigentümers drückt sich nicht nur i n der Hinnahme gewisser öffentlich-rechtlicher Einschränkungen seiner Handlungsfreiheit aus. Sie bezieht sich auch auf das unmittelbare Verhältnis der Bürger untereinander. Der Grundsatz der unantastbaren Würde aller Bürger ist daher ein Maßstab zur Beurteilung inhaltsbestimmender Gesetze i m Rahmen der Eigentumsgewährleistung. Neuregelungen i n der Eigentumsordnung, die darauf hinzielen, die gesellschaftliche Basis der Eigentumsgewährleistung durch breitere Vermögensbildung zu verstärken, verstoßen nicht gegen den Wesensgehalt dieses Grundrechts, auch wenn sie die Erwerbserwartungen bestimmter Eigentümergruppen beschneiden und langfristig zu einer Neu- und Umverteilung von Vermögen i n der Gesellschaft führen. 3. Wertsystematischer Ansatz

Die Lehre hat sich m i t diesem Ergebnis grundrechtssystematischer Überlegungen zum Verhältnis von A r t 1 und 19 Abs. 2 GG zu den Einzelgrundrechten nicht begnügt. Dürig hat den Versuch unternommen, den Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung i n einer Untersuchung der Wertaussagen „Persönlichkeit", „Freiheit" und „Sozialität" 46

Z u m Gegensatz zwischen Verteilung u n d Umverteilung als typische Probleme freier Verkehrswirtschaft vgl. Zacher, DÖV 1970,3 (4). 47 Forsthoff, W D S t R L 12, 8 (19). 48 BVerfGE 4,7 (15); st. Rspr. zuletzt 33,1 (10 f.). 4 Chlosta

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng zu bestimmen 49 . I m Ansatz kann er sich dabei auf die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts stützen, i n einem Grundrechtsteil habe das Grundgesetz eine objektive Wertordnung für das gesamte gesellschaftliche und staatliche Leben aufgerichtet 50 . Der Versuch, aus Wertaussagen den wesentlichen Gehalt der Eigentumsgewährleistung zu erschließen, verdient besondere Beachtung. Die Argumentation aus Wertzusammenhängen folgt einer verbreiteten Rechtstheorie, die Rechtsanwendung als „konkrete Wertverwirklichung" verstanden wissen w i l l 5 1 . Es ist zu prüfen, ob die Auslegung Dürigs dem Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung überzeugende Konturen zu verleihen vermag. Dürig geht von der anerkannten These aus, die Unteilbarkeit der Menschenwürde umfasse einen Bestand η η materiellen Gütern und äußeren Leibes- und Lebensbedingungen. Hieraus schließt er, die von der Verfassung zu schützende „Vermögenswerte Berechtigung" sei — ohne Rücksicht auf die Güterkategorie — nicht ein abstrakter Kategoriebegriff irgendeines rechtssystematischen Gebäudes, sondern einfach Annex (Nebengut) der Person 52 . Dieser unmittelbare Begründungszusammenhang zwischen dem M i n destmaß an Außenweltsgütern, die für ein menschenwürdiges Dasein erforderlich sind 53 , und der Fülle der tatsächlich i m sozialen Leben bestehenden Vermögensberechtigungen über die Vermittlungsfigur der Person reduziert Eigentum zu einem vorwiegend sozialethischen Problem. Die Berechtigungsinhalte selbst und die soziale und wirtschaftliche Funktion privater Vermögensrechte treten damit weitgehend i n den Hintergrund. Diese Verkürzung zeigt sich, wenn Dürig versucht, die „konstituierenden Merkmale des Eigentumsbegriffs" mehr oder weniger gradlinig aus A r t 1 GG abzuleiten. Nach Auffassung der Verfassung werde A r t 1 GG durch die beiden nachfolgenden verfassungsrechtlichen Wertaussagen (Handlungsfreiheit und Gleichheitssatz) inhaltlich verdeutlicht. Aus A r t 1 GG lasse sich 49

Ders., ZStaatsw 109 (1953), 326(338); ferner Apelt-Festschrift, S. 13 (24 f.). BVerfGE 30,173 193); 33, 23 (29) m. w. Nachw., st. Rspr. 51 Dargestellt bei Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 435 f. m. w. Nachw. ; dazu die scharfe Ablehnung Forsthoffs, Schmitt-Festschrift, S. 35 (41), wonach es das Ende der Rechtswissenschaft bedeute, w e n n man von der juristischen Sinnerfassung einer N o r m zur Normanwendung als Wertverw i r k l i c h u n g übergehe. — Hesse, Verfassungsrecht, S. 124, sieht i n diesem Zusammenhang die Gefahr subjektiver Wertung. 52 Dürig, Apelt-Festschrift, S. 26. 53 Von Maunz als der Menschenrechtskern der Eigentumsgarantie bezeichnet, i n : Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 6. 50

II. Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

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beantworten, weswegen erworbene Vermögenswerte (und demzufolge welche Vermögenswerte) als „unantastbar" zu achten und zu schützen seien. Hier liege die Antwort, wann ein vermögenswertes Recht als „wohlerworben" anzusehen sei 54 . Da A r t 2 GG die eigenverantwortliche Tätigkeit schütze, schütze das Grundgesetz i n gleichem Maße auch die Ergebnisse dieser Tätigkeit (die Leistung), das heißt den durch solche eigenverantwortliche Tätigkeit erworbenen Güterstand. Der Grund für den Verfassungsschutz der Außenweltsgüter sei daher zum einen die eigenverantwortliche Leistung des Menschen. Da aber der andere Hauptwert, der den Begriff der Menschenwürde mit Inhalt erfülle, die Gleichheit der Menschen sei, sei der zweite Grund für den Verfassungsschutz vermögenswerter Rechte der aus dem Gleichheitssatz fließende vermögensrechtliche Ausgleich für besondere, anderen nicht zugemutete (also ungleicnej Opfer 55 . Eigenverantwortliche Leistung und besondere Opfer sind daher nach Dürigs Meinung die „den Eigentumsbegriff konstituierenden Merkmale", nach denen das Bundesverfassungsgericht 58 gefragt habe. Bei Dürig fehlt jeder Hinweis, i n welchem Umfang und i n welchen Fällen Einsatz eigener Arbeit und eigenen Kapitals als Vergegenständlichung der persönlichen Entfaltungsfreiheit i n der äußeren Güterwelt von der Verfassung anerkannt sind 57 . Inwieweit eine solche Vergegenständlichung eintritt, hängt nämlich entscheidend von der jeweiligen Ausgestaltung der Rechtsordnung ab. Ändern sich die Zuteilungs- und Verteilungsregeln der Eigentumsordnung inhaltlich, führt die gleiche Leistung zu einer ganz anderen Vergegenständlichung. Nicht einmal zur Rechtfertigung des eigentumsrechtlichen status quo genügt ein schlichter Hinweis auf die eigenverantwortliche Leistung. Eine über hundertjährige Kapitalismuskritik dürfte jedenfalls zu diesem Konsens geführt haben: Die Wirkungsbedingungen und Regelungsmechanismen einer Privateigentumsordnung sind zu komplex, als daß sie sich m i t einem Hinweis auf das Leistungsprinzip i n dieser allgemeinen Form rechtfertigen ließen. Der Ableitungszusammenhang der abstrakten Wertdeduktionen erweckt auch methodische Bedenken. Grundrechtsinterpretation i m Lichte des A r t 1 GG darf nicht zur Vernachlässigung der speziellen Grundrechte führen. I n den jeweiligen Grundrechten konkretisiert sich 64 65 56 57

4·

Dürig, Apelt-Festschrift, S. 27. Ebd., S. 27/28. BVerfGE 1, 264 (278). Dürig, JZ 1958,22.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng die Handlungsfreiheit verschieden, je nach den speziellen Einschränkungs- und Ausgestaltungsmöglichkeiten, die das Grundgesetz für den Gesetzgeber vorgesehen hat. Erst aus dem demgemäß ausgestalteten Normbereich ergibt sich, was i n einem konkreten Lebensbereich als verfassungsmäßige Ordnung zu gelten hat 5 8 . Schon deshalb ist es unrichtig, dem verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff jede „versachlichte" Eigengesetzlichkeit und Eigenbegrifflichkeit abzusprechen, vielmehr den Inhalt des Eigentumsbegriffs stets von der Person her zu bestimmen, da sich i m Eigentum die personalen Grundentscheidungen der Verfassung geradezu „widerspiegelten" 59 . M i t dieser Verabsolutierung eines beachtlichen Eigentumsmoments landet eine solche Wertbetrachtung wieder bei der einseitigen Identifizierung von Freiheit und Eigentum, die zwar eine ehrwürdige Tradition hat 6 0 , aber nicht der Konzeption des Grundgesetzes entspricht. Eigentum kann Ergebnis freier Persönlichkeitsentfaltung sein, ebenso wie es deren Voraussetzung sein kann. Die Gesellschaft besteht aber nicht aus isolierten, sich entfaltenden, Eigentum hervorbringenden Individuen. Sie ist vielmehr eine höchst komplexe, arbeitsteilige Industriegesellschaft. Vermögen verschafft Macht über andere Menschen. Eigentum ist nicht nur Freiheit, es ist auch Macht 61 . Es verleiht Befugnisse und eröffnet Möglichkeiten, den eigenen W i l l e n durchzusetzen. Das ist die notwendige Kehrseite des Vermögens-„rechts", da jedes subjektive Recht qua definitione „Herrschaftsrecht" ist 6 2 . Der Machtaspekt des Eigentumsrechts gibt aber zu Überlegungen Anlaß, wie sozial unerwünschte Machtausübung durch innere Begrenzung des Freiheits„rechts" eingedämmt werden kann, ohne daß der Zweck der Gewährleistung privaten Sondereigentums gefährdet wird. A l l dies fehlt bei Dürig und läßt deshalb seinen wertsystematischen Ansatz zur Bestimmung des Wesensgehalts von A r t 14 GG als wenig hilfreich erscheinen. Das gleiche gilt für das von Dürig angeführte zweite Begriffsmerkmal des verfassungsrechtlichen Eigentums, das besondere Opfer. Die methodischen Bedenken sind die gleichen wie beim Schluß von A r t 2 auf A r t 14 GG. I n schwer faßbarer Weise schwingt hier die Sonderopferlehre zur Enteignung mit. Ob sie dort gerechtfertigt ist, mag dahinstehen 63 . Zur Erhellung von Inhalt und Wesen eigentumsrechtlicher Befugnisse hat sie bisher nicht beigetragen 64 . 58

BVerfGE 6, 32 (41). Dürig, Apelt-Festschrift, S. 31. Siehe Hegel, Rechtsphilosophie, § 45. 61 Hierzu näher Morstein Marx, ARSP 49, 527 f. 62 Rüthers, Arbeitsrecht u n d politisches System, S. 15; dazu auch oben S. 27 F n 32. e3 Einschränkend Dürig selbst, JZ 1954,4 f. 69

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Der personenhäfte Bezug aller Eigentümerbefugnisse läßt sich aus dem Zusammenhang aller Grundrechte m i t A r t 1 GG ableiten. Auch die Feststellung, zum Wesen des Eigentums gehöre alles, was an Gütern der Außenwelt für den Menschen notwendig sei, u m das vorrechtlich konstituierte, vom Grundgesetz als Ausgangspunkt und oberster Rechtswert anerkannte Leitbild vom Menschen auch leben zu können 65 , ist richtig. Beide Aussagen führen aber nicht über die Ergebnisse der zuvor behandelten grundrechtssystematischen Überlegungen hinaus. Neben dem aus der Würde des Menschen ableitbaren Menschenrechtskern der Eigentumsgewährleistung umfaßt der Wesensgehalt einen Bedeutungsinhalt, der durch die spezifische Ausformung i n der geschichtlichen Entwicklung mitbestimmt ist 6 8 , und zu dessen Erhellung Dürigs Wertableitungen wenig aussagen. Dürig selbst scheint dieser Erkenntnis nicht abgeneigt zu sein, wenn er an anderer Stelle schreibt 67 , bei einer Deutung von A r t 19 Abs. 2 GG müsse man über den Minimalbereich hinausgehen, der sich aus A r t 1 GG erschließen lasse. Der zusätzliche Inhalt ergebe sich aus den historisch-politisch-soziologischen Anschauungen der Rechtsgemeinschaft über das Wesen bestimmter Einrichtungen und Normenkomplexe. Die K r i t i k an wertsystematischer Verfassungsauslegung ist nicht als Rechtfertigung eines überwundenen Positivismus mißzuverstehen. Jede Rechtsanwendung ist unentrinnbar von der politischen Wertgrundlage der jeweiligen Rechtsordnung geprägt 68 . Insoweit ist Verfassungsrecht i n besonderem Maße „politisches Recht". Bevor man jedoch auf Wertungszusammenhänge zurückgreift, sollte man alle Möglichkeiten zur Sinnermittlung ausschöpfen. Sonst wäre i n der Tat ein Abbau der formalrationalen Qualitäten des Verfassungsrechts zu befürchten 69 . Die Verfassung w i l l nämlich bindendes Gesetz sein, was angesichts von A r t 1 Abs. 3 GG unbezweifelbar ist 7 0 . Damit ist der Sinn von A r t 14 64 Vgl. H. Krügers K r i t i k an der Enteignungsrechtsprechung des B G H und seine Aufforderung das aus dem Lot geratene Verhältnis von Eigentumsinhalt u n d Enteignung wieder i n Ordnung zu bringen, i n : Schack-Festschrift, S. 71 (77/78); für eine von Enteignungsfragen unabhängige K l ä r u n g des Eigentums auch Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungslehre, S. 243; i m einzelnen unten S. 67 f. 65 Dürig, JZ 1954,4 (10). ββ Wintrich, Z u r Problematik der Grundrechte, S. 19. «7 Dürig, AöR 81 (1956), 117 (156); ähnlich ders., Maunz/Dürig/Herzog, A r t i R d N r 8. 68 Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 431 f.; insbes. S. 439,441. «· Forsthoff, Schmitt-Festschrift, S. 35 (61), 70 Die Bindung des Rechtsanwenders an das Gesetz bedeutet i m m e r eine Grundentscheidung zum juristischen Positivismus, Rüthers, Die unbegrenzte

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng GG zunächst aus dem überlieferten Gefüge einfachgesetzlicher Eigentumsnormen unter Berücksichtigung ihrer Funktionen i n der Rechtswirklichkeit zu erschließen, bevor man grundsätzlich Wertentscheidungen des Grundgesetzes zur Behebung von Zweifeln heranziehen kann. Den umgekehrten Weg verbietet schon die kontroverse Beurteilung des Eigentums, seines Wertes und seiner Bedeutung i n der pluralistischen Gesellschaft. Wertungen haben nämlich nur i n dem Maße Uberzeugungskraft, wie sie von der objektiven, von den einzelnen gelösten Uberzeugung der Gemeinschaft getragen werden 71 . Durch Wertakzentverschiebungen kann man m i t allgemeinen Grundgesetzwertungen i m Bereich der Wirtschaftsordnung fast alles begründen 72 . 4. Wesensgehalt und institutionelles Rechtsdenken

Als geeignete Methode zur induktiven Bestimmung des Kerngehalts der Eigentumsgewährleistung aus dem Gefüge bestehender Privatrechtsnormen scheint sich das institutionelle Rechtsdenken anzubieten. Seine spezifische Argumentationsweise aus dem Wesen von Rechtsinstituten heraus ist i n allen Rechtsgebieten anzutreffen 73 . I m Grundrechtsbereich hat institutionelles Rechtsdenken viele Autoren beeinflußt 74 . Die Eignung institutionellen Rechtsdenkens, für die Verfassungsauslegung i m allgemeinen und die Wesensgehaltsbestimmùng i m besonderen fruchtbare Denkansätze zu liefern, läßt sich ohne eingehende Erörterung der Grundlagen dieser Rechtsbetrachtung nicht beurteilen. Die Untersuchung Haberies zur Wesensgehaltsgarantie bietet sich als naheliegendes Objekt der Veranschaulichung und K r i t i k an. N a c h H ä b e r l e i s t es e i n K e n n z e i c h e n i n s t i t u t i o n e l l e n D e n k e n s , das Juristische i n das Soziologische z u t r a n s z e n d i e r e n 7 5 . D e m l i e g t die A u f Auslegung, S. 432; das gilt, obwohl die Entwicklung der rechtsmethodischen Erkenntnis längst über die naive Vorstellung v o m Richter als M u n d des Gesetzes hinweggeschritten ist; vgl. hierzu die trefflichen Ausführungen bei 71 Rupp, N J W Die 1973,1769 f. Stein, Bindungen des Richters an Recht u n d Gesetz, S. 34,38. 72 Dazu das anschauliche Beispiel bei Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 18 f. 73 Ζ. B. zum Wesen der Ehe B G H Z 2,98 (105); 18,14 (17); 40,239 (249); 43, 65 (70); zu den beachtlichen Beurteilungsschwankungen Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 411 f. 74 Abel, Die Bedeutung der Lehre v o n den Einrichtungsgarantien für die Auslegung des Bonner Grundgesetzes; Häberle, Die Wesensgehaltsgarantie des A r t 19 A b s . 2 G G ; E.V.Hippel, Grenzen u n d Wesensgehalt der G r u n d rechte; Luhmann, Grundrechte als I n s t i t u t i o n ; eine Darstellung der geschichtlichen E n t w i c k l u n g institutionellen Rechtsdenkens bei Rüthers, a. a. O., S. 277 f. 75 Häberle, S. 110 Fn265.

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fassung zugrunde, die Rechtsordnung bestehe aus einem „sinnvollen Gefüge" von sogenannten „gestalthaften Rechtsgebilden"7®. Diese Rechtsgebilde, eben die Institutionen, sollen jedoch mehr sein als die Summe der sie betreffenden oder umreißenden Normen; denn die Grundrechtsideen, die den Grundrechten zugrunde liegenden Leitbilder, die Eigengesetzlichkeiten, die den Grundrechten als Instituten immanent seien, seien den jeweiligen Lebensbereichen eingepflanzt 77 . I n diesen Lebensbereichen hätten sie ihre soziale Wirklichkeit, prägten sie diese. I n der Durchdringung der Wirklichkeit werde diese Idee selbst zum Faktum. Häberle bejaht ausdrücklich das Umschlagen von Quantität i n Qualität 7 8 . N u r i n der Inanspruchnahme der Grundrechte durch die Rechtsgenossen — möglichst viele, die Mehrzahl — verwirkliche sich die von der Normativität der Verfassung erwartete Normalität 7 9 . Der Grundrechtsnorm müsse ein Grundrechts-Sein entsprechen. Das „Tatsächliche" sei somit i n die normative Betrachtung m i t einzubeziehen. Für den Begriff der sozialen Funktion werde zwischen Sein und Sollen gleichsam eine Brücke geschlagen, wie dies das Anliegen der Lehre von der Korrrelativität von Sein und Sollen und der institutionellen Denkweise sei. Die grundrechtliche Freiheit sei zugleich i n den Dienst des Ganzen gestellt 80 . Dieses „Eingepflanztsein", „Eingerichtetsein" der Grundrechte i n der sozialen Wirklichkeit verleihe den Grundrechten als Institutionen einen relativ dynamischen Charakter. Da die grundrechtlichen Lebensbereiche durch das personale, schöpferische Wirken der Grundrechtsberechtigten erfüllt würden, da sie durch Freiheit geprägt seien und da die tatsächlichen Lebensverhältnisse, das „soziale Substrat" Wandlungen unterliege, seien Anpassungen zulässig und gegebenenfalls geboten 81 . Als erstes Zwischenergebnis läßt sich ein eigenartiges Wechselverhältnis zwischen Sein und Sollen konstatieren, das als besonderer Vorzug dieser Denkweise gerühmt wird, diene es doch dazu, das Recht gegenüber der Wirklichkeit zu öffnen 82 . Die Berücksichtigung der Wirklichkeit scheint zu garantieren, daß nicht blutarme Prinzipien auf abstrakt, normativer Ebene deduziert, sondern praktische Probleme unter Berücksichtigung der Besonderheiten je eigener Lebensbereiche i n den Mittelpunkt juristischer Pro7β 77 78 79 80 81 82

Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 165. Häberle, S. 106. Ebd., S. 95,108. Ebd., S. 48. Ebd., S. 50. Ebd., S. 111. Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 166.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng blemlösung gestellt werden 8 8 . Hier scheint geboten zu werden, was an Dürigs Ausführungen bemängelt wurde. Der Anspruch geht aber auf mehr, und damit drängt sich Skepsis auf. Sollte hier das Uraltproblem des Verhältnisses von Sein und Sollen gelöst worden sein? Gewiß, die realen Verhältnisse, die Verhaltensgewohnheiten der Menschen, ihre weltanschaulichen Prädispositionen sind Geltungsbedingungen für Normen. Sagt aber eine Veränderung i n der Geltungskraft etwas darüber aus, ob die Normen nun weniger richtig sind, daß ihr Sollensanspruch, das i n ihnen ausgedrückte Richtmaß des Handelns, zu verwerfen ist? Wer entscheidet, welche Veränderung der realen Verhältnisse das Normative abändert und welche den Richtigkeitsmaßstab unverändert läßt, so daß allenfalls eine Anpassung an die veränderten Verhältnisse zum Zwecke einer Geltungsverstärkung der unveränderten Norm i n Betracht kommt? Oder sollte jede Entwicklung sozialer Verhältnisse schon von sich aus ihren Rechtfertigungsgrund i n sich tragen 84 ? Der Verdacht, hier werde einer Normativität des Faktischen das Wort gerecht, w i r d von den Vertretern des institutionellen Rechtsdenkens entschieden zurückgewiesen. Forsthoff sieht die Gefahr der Unterwerfung des Rechts unter die Wirklichkeit durch die Bindung an die tragenden Rechtsgedanken gebannt 85 . Häberle drückt dasselbe so aus: die Verfassung sei auf das fließende geschichtliche Leben bezogen, diese Bezogenheit wirke auf die konkreten Inhalte zurück, ohne daß diese freilich einer „Faktizität" geopfert werden dürften 8 6 . A n anderer Stelle heißt es 87 , das Institutionelle sei eine Kategorie, durch die die Zeit gleichsam „hindurchzugehen" vermöge. Eine Verfassungswandlung vermöge freilich nur der anzunehmen, der die „korrelative Zuordnung" von Sein und Sollen sehe, keine isolierte Betrachtung von Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit vornehme und die Lebendigkeit des geltenden Rechts erkenne. Nur die Einsicht i n die Wirklichkeitsbezogenheit der Verfassungen erlaube es, diese trotz gleichbleibendem Wortlaut anders zu interpretieren. Die schlichte Transformierung gesellschaftlichen Durchschnittsverhaltens i n rechtsverbindliche Verhaltenserwartungen, eben Normen, w i r d also abgelehnt. Doch nach welchen Kriterien w i r d das Spannungsverhältnis zwischen Norm und Wirklichkeit i n einer neuen, geläuterten 83 So bedauert ζ. B. Friauf, daß Eigentumsprobleme nicht selten zu einseitig abstrakt n o r m a t i v behandelt würden. Er spricht i n diesem Zusammenhang von brachliegenden Feldern des öffentlichen Rechts, i n : EigentumWirtschaft-Fortschritt, S. 298. 84 Denninger glaubt bei Häberle einen undialektisch erstarrten Hegelianismus feststellen zu können; ders., J Z 1963,424. 85 Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 166. 86 Häberle, S. 217. 87 Ebd., S. 214.

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Norminterpretation, die dann zunächst der Wirklichkeit gerecht wird, u m zwangsläufig i n ein neues Spannungsverhältnis zu ihr zu treten, aufgehoben? Wann und wielange ist ein Rechtsgedanke tragend i m Sinne von Forsthoff? Als Beurteilungskriterium böte sich die politischhistorische Ideenverfertigung i n der positiven Verfassung an. Das widerspräche aber gerade der Offenheit des Spannungsverhältnisses. Es wäre zugunsten des Normativen aufgelöst. Also bleibt nur ein metajuristischer, weltanschaulicher Maßstab übrig. Da i n einer pluralistischen Gesellschaft allgemein anerkannte, außerjuristische Beurteilungskriterien selten zur Verfügung stehen, beantwortet sich die Frage nach dem jeweils geltenden Rechtsinhalt durch den Hinweis auf den letztlich verbindlichen Interpreten, der entscheidet, i n welchem Sinne das Spannungsverhältnis zwischen Faktizität und traditionellem Normgehalt i m konkreten Fall gelöst wird. Damit ist der Bereich der Normauslegung verlassen, das Feld der Normsetzung betreten 88 . Die Dritte Gewalt w i r d unbestreitbar zur Normsetzung gezwungen, wo der Gesetzgeber politische und soziale Interessenkonflikte ungelöst läßt und sie durch Generalklauseln sogar bewußt der Einzelfallgerechtigkeit des Richters anheimstellt. Für die Begründung einer rechtserzeugenden Entscheidung ist es aber von großer Bedeutung, ob der Richter aus vorgeblich „sinnvollen Gefügen" „gestalthafter Rechtsgebilde" Erkenntnisse abzuleiten vorgibt oder ob er sich, wenn i h n das positive Recht i m Stich läßt, offen zu den rechtspolitischen, willensgetragenen Elementen seines Urteils bekennt. I m zweiten Falle gesteht er zu, daß je nach den leitenden Wertungsgesichtspunkten auch andere Lösungen des Konflikts möglich gewesen wären. Eine solche Entscheidung w i r b t u m Anerkennung, derer sie auf Grund des positiven Rechts gerade nicht ohne weiteres sicher sein kann 8 9 . Vor diesem Hintergrund ist Häberles Methodik der Grundrechtsauslegung und seine Auslegung von A r t 14 GG zu beurteilen. Die Spanne zwischen Norm und sozialer Wirklichkeit zu überbrücken, ist i m Grundrechtsbereich nach Häberle Aufgabe des Gesetzgebers 90. Folgerichtig unterstellt er alle Grundrechte dem Vorbehalt der „allgemeinen Gesetze" 91 . „Allgemeine Gesetze" werden dabei i m Sinne von Smend 92 68 Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 456;, ders., Institutionelles Rechtsdenken i m Wandel der Verfassungsepochen, S. 48; Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, S. 296. 89 Z u r F u n k t i o n des Richters als Rechtsfortbilder vgl. die Ausführungen des BVerfG i n N J W 73,1221 (1226). Das B V e r f G b i l l i g t dem Richter lediglich die Ausfüllung von Wertungslücken zu, hält aber gerade die Wertvorgaben der Verfassung f ü r unverrückbar. 90 Häberle, S. 191. 91 Ebd., S. 31 ff. 92 Smend, V V D S t R L 4,44 f.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng und Kaufmann 93 als „allgemeingültige" verstanden. Welche Rechtsgüter sich gegenüber dem betroffenen Grundrecht wegen ihrer Allgemeingültigkeit i m Konfliktsfall durchsetzen, sei aus der Werteordnung der Verfassung i m Wege der Güterabwägung zu ermitteln. Die besonderen Gesetzesvorbehalte der Grundrechte böten nur Anhaltspunkte, welchen Rang und welches Gewicht das betreffende Grundrecht i m Rechtsgüterschutzsystem des Grundgesetzes einnehme 94 . Die Ausgestaltung der Grundrechte i m einzelnen weist Häberle dem Gesetzgeber zu 95 . Denn die Verfassung bedürfe der Gesetzgebung als „Medium" und M i t t l e r i n zur sozialen Wirklichkeit. Ohne sie bliebe die Verfassung i n einer „Idealhöhe" nur formaler Geltung. Erst durch die Gesetzgebung vermöchten die Grundrechte ihre soziale Funktion zu erfüllen 9 6 . Häberle wendet sich m i t Vehemenz gegen das herkömmliche Eingriffs· und Schrankendenken i m Grundrechtsbereich. Das ist aus seiner Sicht berechtigt, da der einfache Gesetzgeber das Grundrecht erst eigentlich durch seine „determinierende" Einzelgesetzgebung konstituiere. Der tiefere Grund für diese Auffassung ist die Erfassung der Freiheit als Freiheit i n bestimmten Lebensverhältnissen, auf die sie sich von vornherein beziehe, Freiheit als Freiheit i m Recht 97 . Freiheit zur Beliebigkeit, subjektive Freiheit stellt Häberle einer Freiheit i n der Bindung, deren Grenzen nicht von außen an sie herangetragen würden, sondern welche ihren immanenten Bestandteil bildeten, gegenüber. Freiheit bestehe im Recht, da sie durch das Recht, das heißt durch die Verfassung und Gesetzesrecht konstituiert sei und i m Recht ihre Gestalt besitze 98 . Recht und Freiheit stünden ineinander 99 . Diese eigentümliche, totale Betrachtungsweise läßt sich nicht besser als durch folgendes charakteristische Zitat kennzeichnen: „Das Recht kann nicht i n der Weise der Freiheit entgegengesetzt werden, daß man den Begriff des materiellen Gesetzes als Eingriff i n Freiheit und Eigentum definiert. Recht und Freiheit gehören wesensmäßig zusammen. Freiheit und Recht lassen sich weder einander entgegensetzen noch voneinander trennen. Freiheit und Recht sind zwei 93

Kaufmann, V V D S t R L 4, 77 (81 f.). Häberle, S. 32. 95 Ebd., S. 179. 96 Ebd., S. 185. 97 Ebd., S. 91. 98 Ebd., S. 93. 99 Ebd., S. 94; vgl. dazu Denningers K r i t i k , der gegen dieses Freiheitsverständnis erhebliche Bedenken anmeldet u n d von der D i k t a t u r der I n s t i tutionen spricht. Er vermißt individuellen Aktions Spielraum u n d das Grundrecht auf I r r t u m . , ders., JZ 1963,424. 94

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Begriffe, die ineinander stehen: Hecht ist i m freiheitlichen Sozialstaat freiheitliches Recht, ist Voraussetzung und Erscheinungsform der Freiheit zugleich. Das Recht ist Betätigung und Erfüllung der Freiheit, es ist Konsequenz der Freiheit. Das Recht schafft Freiheit, und es macht frei. Das Recht ist keine Relativierung und Verkürzung der Freiheit. Freiheit ist ihrerseits rechtlich geordnete und ausgestaltete Freiheit und damit auch rechtlich begrenzte Freiheit. Die Freiheit ist keine vom Recht ausgesparte, außerhalb des Rechts stehende Freiheit, sondern sie ist Freiheit innerhalb des Rechts. Das Recht ist ein Recht der Freiheit, i n der Freiheit und ein Recht für die Freiheit. Es ist weder bloße ,Umhegung', noch bloßer ,Umbau' der Freiheit, was gerade auch die institutionelle Sicht der Grundrechte und des Rechts fordert. Nur eine derartige Befreiung des Gesetzes- und Rechtsbegriffs von Eingriffselementen w i r d der Tatsache gerecht, daß die Freiheit nicht die Abwesenheit von Rechtssätzen, sondern die Anwesenheit zahlloser freiheitlicher Rechtssätze erfordert, sind doch die grundrechtlichen Freiheiten keine rechtsfreien Räume, ist doch die Freiheit keine Freiheit vom Recht, sondern Freiheit i m Recht und zum Recht. N u r eine derartige Befreiung des Rechtsbegriffs von der traditionellen Degradierung als ,Eingriff' w i r d der Funktion des Rechts gerecht, das Zusammenwirken der menschlichen Gesellschaft zu ordnen und die Formen und Institute bereitzustellen, i n denen sich dieses Zusammenwirken vollziehen kann. Nur i n dieser Sicht vermag man der Funktion des Gesetzgebers Rechnung zu tragen, freiheitsbegrenzend und freiheitsausgestaltend tätig zu werden. Eine derartige Sicht von Gesetz und Recht entspricht der Erkenntnis, daß ,das Recht i m Wesen zuerst Freiheit und dann erst Schranke', besser: Grenze, allerdings auch Grenze ist 1 0 0 ." Dieses ausführliche Zitat sollte verdeutlichen, was Häberle unter seiner Kernthese versteht, Inhalt und Grenzen der Grundrechte seien aus der Totalität des verfassungsrechtlichen Wertsystems zu bestimmen, auf das jedes Grundrecht wesensmäßig hingeordnet sei: Diese wesensmäßigen Grundrechtsgrenzen wiesen dem Grundrecht den Platz zu, den es von vornherein i m Ganzen der Verfassung einnehme 101 . Inhalt und Schranken von Grundrechten werden zu Tautologien. Jede Schrankenbestimmung ist punktuelle Inhaltsbestimmung 1 0 2 . Der Begriff der Schranke w i r d wegen seiner zu räumlichen Denken verleitenden Bedeutung durch den Begriff der Begrenzung ersetzt. Der Unterschied bleibt dunkel, soll aber w o h l auch nur die vertretene totale Grundrechtsbetrachtung unterstreichen. Trotz der variationsreichen Wiederholung des Grundmotivs enthalten Häberles Ausführungen keinen H i n 100 101 102

Häberle, S. 225/226. Ebd., S. 51. Ebd., S. 199 F n 420, auch S. 172.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng weis darauf, wie die Grundrechte aus der Totalität des verfassungsrechtlichen Wertsystems zu konkretisieren sind. Der Vorwurf liegt nahe, Häberle postuliere eine Identität von Recht und Pflicht 103 , ohne auch nur annähernde Anhaltspunkte für die Qualität dieses Rechts bieten zu können. Statt dessen bleibt auch Häberle nichts anderes übrig, als etliche Bremsen für gesetzgeberische A k t i v i täten einzubauen, die i m Ergebnis auf dasselbe wie das von i h m so heftig bekämpfte „Eingriffs- und Schrankendenken" hinauslaufen. So führt er aus, von Grundrechtsausgestaltung könne schon begrifflich nur dort die Rede sein, wo etwas Auszugestaltendes vorhanden sei. Die Beliebigkeit werde dem Gesetzgeber dadurch genommen, daß von einer Begrenzungs- und Ausgestaltungs/unfction die Rede sei. Die Frage nach der Funktion des Gesetzgebers sei nämlich zugleich die Frage nach den (inneren) Grenzen seiner A k t i v i t ä t 1 0 4 . Eben das ist die Frage, deren Beantwortung man eigentlich erwartete. Als A n t w o r t kommt nach so umfangreicher institutioneller Aufbereitung des Problems nur heraus, bei aller Anerkennung der grundsätzlichen (regelmäßigen) Normierungsbefugnis bleibe es bei der Forderung, daß der Gesetzgeber dabei nicht den Grundsatz- und Regelcharakter der Grundrechte i n Frage stellen und diese nicht zur Ausnahme denaturieren dürfe 1 0 5 . Die „Aufhebung" von Inhalt einerseits und Schranken andererseits auf einer höheren Ebene der Totalität aller Verfassungswerte bringt keinen Erkenntnisfortschritt. So führt Häberle aus, die inhaltsbestimmende Befugnis des Gesetzgebers dürfe keine „Durchnormierung" eines Grundrechts i m Sinne einer Reglementierung bedeuten. Das Versammlungsgesetz habe insoweit inhaltsbestimmende Bedeutung, als es unter anderem sage, zu welchem Zweck eine Versammlung nicht stattfinden dürfe. Straf- und bürgerliches Recht normieren zwar, daß gewisse Meinungen zum Schutz von Rechtsgütern nicht geäußert werden dürften. Dadurch besäßen sie inhaltsbestimmende Bedeutung — allerdings negativer A r t (!). Die regelten jedoch nicht positiv, welche Meinungen geäußert werden dürften. Dies wäre unzulässige Reglementierung einer Freiheit und deren Vernichtung sowie Verletzung der Verfassung. Da sich die Freiheit einer vorherigen Definition entziehe — ihrer Spontaneität und des i h r zugehörigen Irrationalen und Schöpferischen wegen — wäre sie i n ihrem Wesensgehalt getroffen, wenn der Staat positiv bestimmte, welche Meinungen geäußert werden dürften. Fazit: I m Grunde bleibe der individuellen Freiheit noch ein weiter 103 So Copié i n seiner K r i t i k an Häberle, i n : Grundgesetz u n d politisches Strafrecht neuer A r t , S. 28 F n 37. 104 Häberle, S. 182. 1M Ebd., S. 196.

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Spielraum. Dieser Spielraum müsse erhalten bleiben, solange man ernsthaft von einer . . . freiheit sprechen wolle 1 0 6 . Man sieht, einerseits stehen Recht und Freiheit „ineinander", andererseits entzieht sich Freiheit vorheriger Definition, ist die Spontaneität und Medium des Schöpferischen. Von einer rationalen Durchdringung des Rechts kann bei der A n wendung institutionellen Rechtsdenkens keine Rede sein. I m Gegenteil, hinter dem Wortnebel eines völlig ambivalenten Einerseits und Andererseits lassen sich außerrechtliche Wertungen unkontrolliert zu Normen überhöhen. Hier w i r d ohne Not ein Stück bester liberaler Tradition preisgegeben, ohne daß auch nur Gleichwertiges an die Stelle träte. Fruchtbare Gedanken zum Eigentumsgrundrecht bleiben trotzdem erwähnenswert. So steht die Einsicht, Grundrechte bedürften der Ausübung durch viele, sollen sie nicht lediglich formale Gewährungen sein, i m Einklang m i t dem schon dargelegten materialen Freiheitsverständnis, welches die Grundgesetzordnung von einem einseitig formal und individualrechtlich betonten Rechtssystem unterscheidet. Der Gedanke, daß die Ausgestaltungsbedürftigkeit eines Freiheitsrechts u m so größer ist, je intensiver der „Sozialbezug" der betreffenden Freiheit ist, 1 0 7 klang schon i n Dürigs Grundsatz der Persönlichkeitsnähe an und w i r d bei der Beurteilung der wesentlichen Eigentumsprinzipien von Bedeutung sein. I n diese Richtung geht auch die Äußerung des Bundesverfassungsgerichts — wenn auch i n einem ganz anderen Zusammenhang —, daß es zwar einen letzten unantastbaren Bereich menschlicher Freiheit gebe, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen sei, (also dem Recht schlechthin! Verf.), daß aber grundsätzlich der Bezug einer menschlichen Handlung auf das Soziale diese dem Recht zugänglich mache 108 . Da es verschiedene Intensitätsgrade sozialer Bezüge gibt, kann es keinen Zweifel daran geben, daß auch die Intensität rechtlicher Regelungen variabel ist und jedenfalls i m Vermögensbereich sehr stark sein darf. Alle weiterreichenden Erwartungen werden dagegen enttäuscht. So w i l l auch Häberle einen festen Kern der Eigentumsgarantie anerkennen. Zwar hebt er hervor, der Wesensgehalt eines Grundrechts unterliege wegen des Schwankens der Wertrelationen Wandlungen, doch w i l l er die Erkenntnis nicht als Aufforderung zu beliebiger Gestaltung an den Gesetzgeber verstanden wissen 109 . Gesetzgebung und Grundrechte seien einander funktional zugeordnet und wechselseitig bedürftig. Der Gesetzgeber dürfe die 106

Ebd., S. 196/197. Ebd., S. 183. toe BVerfGE 6,389 (433). 107

109

Häberle,

S. 221,235.

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng Grundrechtsgrenzen und den Grundrechtsinhalt nur konkretisieren und präzisieren, nicht aber beliebig bestimmen 110 . Demgegenüber dürfte eine traditionsverhaftete Grundrechtsauslegung mit dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes — und mag diese Vorstellung i m Eigentumsbereich noch so fragwürdig sein —, die dem Gesetzgeber den Begründungszwang für Eingriffe i n Grundrechtsbereiche auferlegt, immer noch gut bestehen können, was die rechtstechnische Handhabbarkeit der Auslegungsgrundsätze anbelangt 111 . Durch das fragwürdige Wechselspiel zwischen Normativität und Faktizität und die Verkündigung einer totalen wertsystematischen Verfassungsauslegung gehen die Vorteile verloren, die das institutionelle Rechtsdenken beim ersten Zusehen auszuzeichnen scheinen, nämlich Berücksichtigung der Wirklichkeit und juristische Problemlösung in konkreten Lebensbereichen. Institutionelles Rechtsdenken vermag keinen methodisch überzeugenden Zugang zum absolut geschützten Kernbereich eines Grundrechts zu eröffnen. Da der Gegensatz von Recht und Freiheit aufgehoben sein soll, muß das Gesetz zum Maßstab der Freiheit werden 112 . Ein Wesensgehalt von Freiheitsbefugnissen ist für ein solches Denken keine sinnvolle Kategorie mehr. Die Aufgabe, entsprechend dem Schutzzweck von A r t . 19 Abs. 2 GG den unverbrüchlichen Freiheitskern eines Grundrechts gegen die legitimen Ausgestaltungsbestrebungen des Gesetzgebers abzugrenzen, stellt sich gar nicht mehr. Sie ist hinwegdefiniert. Allerdings w i r d von ganz anderer Seite die Auffassung vertreten, die Aufgabe sei auf Verfassungsebene gar nicht lösbar. Forsthoff glaubt, dem Grundgesetz eine einseitig liberal-rechtsstaatliche Grundrechtskonzeption entnehmen zu können 113 . Damit verschwindet die Wesensgehaltsproblematik zwar nicht wie bei Häberle. Sie w i r d jedoch einer einseitigen Lösung zugeführt, deren Begründung Interesse verdient. 5. Wesensgehalt und liberal-rechtsstaatlicher Ansatz

Rechtsstaat und Sozialstaat seien auf der Ebene der Verfassung, so heißt es, nicht verschmolzen 114 . I m Widerstreit beider Prinzipien komme dem Rechtsstaat der Vorrang zu, wie A r t 20 GG bezeuge und A r t 79 GG 110

Ebd., S. 210. So Lerche, der sich gegen Häberles totale Verwerfung des Eingriffsu n d Schrankendenkens wendet, i n : D Ö V 1965,212 (213); Roellecke hebt zu Recht hervor, daß Häberle die entscheidende Frage, w a n n der Gesetzgeber seine Regelungsbefugnis gebraucht und w a n n er sie mißbraucht, nicht beantwortet., ders., Der Begriff des positiven Gesetzes u n d das Grundgesetz, S. 295. 112 Roellecke, S. 296. 113 Forsthoff, V V D S t R L 12, 8 f. 114 Ebd., S. 29. 111

I. D

h t der Wesensgehatsgarantie

63

m i t höchster W i r k u n g bekräftige 1 1 5 . Forsthoff sieht die Unvereinbarkeit beider Prinzipien i n der durch den Gesetzesbegriff vorgegebenen Logik der Gewährleistungen einer rechtsstaatlichen Verfassung vorgegeben: Sie sei i n erster Linie Ausgrenzung. Die Grundrechte seien Aufrichtungen von Bereichen, vor denen die Staatsgewalt haltmache 118 . Die durch Ausgrenzung gesicherte Freiheit beziehe sich auf einen Staat, der sich Grenzen setze, der den einzelnen seiner gesellschaftlichen Situation überlasse, einen Staat also, der i n dieser Relation der Freiheit den status quo gelten lasse. Die Teilhabe als Recht und Anspruch meine einen leistenden, zuteilenden, verteilenden, teilenden Staat, der den einzelnen nicht seiner gesellschaftlichen Situation überlasse, sondern i h m durch Gewährungen zu Hilfe komme. Das sei der soziale Staat 117 . Die rechtsstaatliche Verfassung sei durch einen hohen Grad der Formalisierung gekennzeichnet. Sie trage die Bedingungen ihrer Wirkungsweise i n sich selbst, würden ihre Strukturelemente zur W i r k u n g gebracht, so bringe sie eine spezifische W i r k u n g hervor 1 1 8 . Der Rechtsstaat stehe und falle m i t dem Vorrang des Gesetzes i m Sinne der abstrakten, generellen Norm. Dieser seien aber i m wesentlichen wieder nur Ausgrenzungen zugänglich, während Teilhaberechte keinen von vornherein normierbaren, konstanten Umfang hätten. Sie bedürften der Graduierung und Differenzierung, denn sie hätten einen vernünftigen Sinn nur i m Rahmen des i m Einzelfall angemessenen, Notwendigen und Möglichen. Die Bestimmung dieses Maßes müsse der Gesetzgebung und der vollziehenden Verwaltung überlassen bleiben 119 . Auch könne man „sozial" i n einem doppelten Sinne verstehen: nach seinem Herkommen i m politischen Sprachgebrauch seit der Mitte des vorigen Jahrhunderts i n einem polemischen, gegen den gesellschaftlichen und politischen status quo gerichteten Sinne, oder aber unpolemisch m i t Bezug auf die Institute, Begriffe und Rechtssätze, die zu einer besseren Güterverteilung von der sozialen Entwicklung hervorgebracht und zum Bestandteil unserer Rechtsordnung geworden seien. I m ersten Falle würde die Entscheidung für das soziale Element konsequent dazu führen, daß das Grundgesetz seine Gewährleistungsfunktion nur i m Rahmen dessen ausübe, was von der jeweiligen Regierung und ihrer Mehrheit als sozial verstanden werde. Denn es wäre widersinnig, daß der Staat durch seine Verfassung schützt, was seiner i n der Verfassung bekräftigten, sozialen Wesensbestimmung widerspreche 120 . 115 116 117 118 119

129

Ebd., Ebd., Ebd., Ebd., Ebd.,

S. 15. S. 18. S. 19. S. 16. S. 19/20.

Ebd., S. 25.

ί>4

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng

Folglich siedelt Forsthoff den Sozialstaat unterhalb der Verfassungsebene an und weist seine Ausgestaltung dem einfachen Gesetzgeber und der Verwaltung zu 1 2 1 . I n dieser Sicht ist dann der moderne Rechtsstaat Sozialstaat wesentlich nur i n seiner Funktion als Steuerstaat; denn die rechtlich unbeschränkte Befugnis des Staates, Steuerquellen auszuschöpfen, setze i h n i n den Stand, einen beträchtlichen Teil seiner sozialen Aufgaben i n der Weise zu erfüllen, daß er durch Abschöpfung und Vergebung von Barmitteln das System der Güterverteilung korrigiere 122 . Da das System der Güterverteilung unmittelbar durch A r t 14 GG zum ausgegrenzten staatsfreien Bereich gerechnet wird, also dem direkten Zugriff entzogen sein soll, weist Forsthoff dem Staat nur den indirekten Weg über die Steuerhoheit zu, u m soziale VerSchichtungen zu erzielen 123 . Diese Konzeption läßt an Klarheit wenig zu wünschen übrig. Der Staat hat sich aus den gesellschaftlichen Handlungszusammenhängen herauszuhalten und Eigentum ist, was es eben immer war, von marginalen Schönheitskorrekturen abgesehen. Doch selbst der wohlwollendste K r i t i k e r muß zugestehen, daß die Väter des Grundgesetzes die Vorliebe für solch einfache Lösungen bedauerlicherweise nicht geteilt haben. Es mag politisch wünschenswert sein, das System der Güterverteilung staatlichem Zugriff zu entziehen. Die Grundstruktur des A r t 14 GG beweist, daß dem Gesetzgeber i m Eigentumsbereich selbst eine zwar nicht schrankenlose, aber eben auch nicht unbeachtliche Regelungskompetenz zugestanden werden sollte. Der den privaten Drittbereich regelnde Gesetzgeber kann soziale Teilhabeansprüche durchsetzen, ohne sich auf die Billigkeit i m Einzeln fall zurückziehen zu müssen. Hinter einer gegenteiligen Ansicht verbirgt sich die irrige Vorstellung, Verwirklichung des Sozialstaates müsse zwangsläufig Ausweitung des Verwaltungsstaates bedeuten 124 . Es gibt Bereiche, i n denen der Staat nur kraft seiner Steuerhoheit durch Abschöpfung und Zuweisung von Barmitteln tätig werden kann, u m Teilhaberechte zu befriedigen. I n anderen mag auch ein Gesetzesvollzug durch eine individualisierende Verwaltung unumgänglich sein. Es darf aber nicht übersehen werden, daß auch eine Veränderung der Rechtsbefugnisse zwischen den Rechtsgenossen i n abstrakten, generellen Normen zuteilenden, status-quo-verändernden Charakter haben kann. Es ist ein verfassungsrechtliches Problem, wie innerhalb des Eigentumsinstituts Verbürgungen privater Herrschaftsbefugnisse über Vermögensgegenstände m i t den Anforderungen des sozialgestaltenden, 121 122 123

124

Ebd., S. 13,29, 31. Ebd., S. 32. Ebd., S. 28,33.

Ebd., S. 33.

II. Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

65

diese Sachherrschaftsverhältnisse und ihre mittelbaren Auswirkungen verändernden Gesetzgebers zur Synthese zu bringen sind. Den Schwierigkeiten dieses Auslegungsproblems ist auf dem von Forsthoff gewiesenen Weg nicht auszuweichen. Seine Lösung ist nur noch i m politischen Meinungskampf als mögliche Maxime für den Gesetzgeber von Bedeutung. Andererseits ist der Hinweis Ipsens, Entscheidung zum Sozialstaat bedeute Bereitschaft und Verantwortung, Aufgabe und Zuständigkeit des Staates zur Gestaltung der sozialen Ordnung, nur problemerhellend. Er trägt zur Lösung ebensowenig bei wie die Forderung, i n der Eigentumsverfassung bedeute das die Neu- und Andersgestaltung der Eigentumsherrschaft bis h i n zu ihrer Neuverteilung 1 2 5 , da es ja gerade u m die innere Begrenzung solchen Vorhabens geht. Nach Ipsen gehört zur Vorstellung vom Sozialstaat notwendig auch die Einsicht, daß Sozialgesetzgebung den gesetzlichen Eingriff i n private Interessen voraussetze. Wenn dieser Einsicht mit dem Argument nachgeholfen werden soll, das Gesetz besitze ja auch Rang und Prädikat einer demokratischen Mehrheitsentscheidung 12®, w i r d die Problematik auf eine falsche Ebene verschoben. Für die Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers nach A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG ist es unerheblich, ob man die eigentumsinhaltsbestimmenden Normen als Ausdruck demokratischer Selbstbestimmung bezeichnet. Diese Qualität der Gesetze ist eine selbstverständliche Voraussetzung des A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG. Da die demokratische Selbstbestimmung aber nicht nach dem Einstimmigkeitsprinzip funktionieren kann, ist der Grundrechtsschutz gegenüber einem demokratischen Gesetzgeber nicht weniger erforderlich als i n früheren Verfassungsepochen. Es ist sicher richtig, daß soziale Gestaltung nicht gekauft werden kann, ebensowenig wie die Polizeipflichtigkeit des Eigentums 1 2 7 . Das Verhältnis von Gestaltungsbefugnis zur Wesensgehaitsgarantie des A r t 19 Abs. 2 GG bleibt dennoch offen. Ipsen meint, der Eigentumswesensgehalt müssen bei seinem bisherigen Träger belassen werden. Inhaltlich w i l l er ihn danach auslegen, was nach der gesamten Verfassungsordnung als schutzwürdig erscheint. Hierfür sei einmal der Gedanke des A r t 2 GG heranzuziehen, zum anderen die Eigenart des Eigentumsobjekts und seine Stellung i n der gesamten Güterordnung 128 . I m Grunde landet man also bei jeder Bejahung von aktiver Gestaltungsmacht des Gesetzgebers bei der Forderung, deren innere Begrenzung unter Berücksichtigung der liberal-rechtsstaatlichen Ausgrenzungs125

Ipsen, Ebd., nung, S. 47. 127 Ipsen, 128 Ebd., 126

5 Chloeta

W D S t R L 10,74/75. S. 75, unter Berufung auf Kirchheimer, S. 93. S. 95.

Die Grenzen der Enteig-

66

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng

funktion von Grundrechten i n jeweils typischen Lebensbereichen gesondert aufzuzeigen. Die These von der Unvereinbarkeit von Rechtsstaat und Sozialstaat auf Verfassungsebene kann man hingegen nur als politische Zielvorstellungen oder als verfassungsrechtlichen Defätismus bezeichnen. I m übrigen dürfte der liberale Rechtsstaat des vorigen Jahrhunderts m i t der von Forsthoff betonten Ausgrenzungsfunktion des Gesetzes nur unvollständig gekennzeichnet sein. Kein Liberaler hätte dem Gesetzgeber damals die Befugnis zu beliebiger Normierung des Eigentumsinhalts bestritten. Die formale, individualrechtliche Eigentumsauffassung m i t der starken Betonung privaten Herrschaftsbeliebens war durch den Gesetzgeber aber auch nicht bedroht. Die Parlamente wurden durch eindeutige bürgerliche Mehrheiten beherrscht. Bürgerliche Gesellschaftsschichten repräsentierten die Gesellschaft als solche. Es gelang, die nicht integrierten Teile der Gesamtgesellschaft so zu neutralisieren, daß sie das B i l d gesellschaftspolitischer Selbstzufriedenheit zwar gelegentlich zu stören, nie aber ernsthaft zu erschüttern vermochten. Die Revolution von 1918 brachte einen grundsätzlichen Wandel. Auf Grund der veränderten politischen Lage drohte erstmals vom Gesetzgeber Gefahr für die spezifisch bürgerlichen Eigentumsinteressen. Gesellschaftsschichten m i t anderen Wertvorstellungen hatten sich emanzipiert 1 2 9 . Die Anpassung des nach wie vor garantierten Eigentumsrechts an die geänderten Wertvorstellungen ist seither Aufgabe der Rechtswissenschaft 130 . Die spezifisch liberal-bürgerlichen Wertvorstellungen haben i m Grundgesetz ihren Niederschlag gefunden. Trotz allem erscheinen der individuelle Mensch und sein Schutz, die Freiheit des einzelnen als Präponderanzwert, während die Gleichheit der Bürger zur Freiheit akzessorisch ist, als Freiheit i n Gleichheit 131 . Durch die Postulierung der Menschenwürde als obersten Rechtswerts, die nach A r t 1 GG nicht nur zu achten, sondern auch zu schützen Verpflichtung aller staatlichen Gewalt ist, hat der Freiheitsbegriff i n all seinen Ausformungen, also auch i m materiell-sächlichen Bereich der Eigentumsordnung, einen materialen Aspekt erhalten, so daß ein Rückzug auf nur formale Positionen nicht mehr zulässig ist. Sozialgestaltende Leitbilder zielen auf Mindeststandards sozialer Zustände, unabhängig davon, ob sie sich i m freien Spiel der Kräfte hervorbringen lassen oder nicht 1 3 2 . 129 Dazu näher Wieacker, Das Sozialmodell der klassischen Privatrechtsgesetzbücher u n d die E n t w i c k l u n g der modernen Gesellschaft, S. 25. 130 Diese Aufgabe wurde zunächst keineswegs akzeptiert, vgl. hierzu Kirchheimer, Die Grenzen der Enteignung, S. 25; ferner unten S. 133 f. 131 Kübler, Über Wesen u n d Begriff der Grundrechte, S. 112. 132 Über das Verhältnis von Rechtsstaat u n d Sozialstaat vgl. auch: Bachof, V V D S t R L 12,37 f.; Ballerstedt, i n : Grundrechte, I I I 1 , S. 51/52; ders., AöR

I i . Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

67

Alle bisher erörterten Ansätze zur Bestimmung des Wesensgehalts der Eigentumsgewährleistung haben sich als unzureichend erwiesen. Deduktionen aus abstrakten Wertbegriffen blieben notwendigerweise zu inhaltsleer, um den Anspruch einer Theorie zur Wesensgehaltsbestimmung, i n nachvollziehbarer Weise Wesentliches von Unwesentlichem scheiden zu können, zu erfüllen. Institutionelles Rechtsdenken leugnet praktisch einen absoluten Wesensgehalt grundrechtlicher Verbürgungen. Betont liberal-rechtsstaatliche Ansätze verharren bei formalen Freiheitsdefinitionen, die das Grundgesetz überwinden will. Es fragt sich, ob es der Rechtsprechung zur Enteignung gelungen ist, auch ohne theoretischen Anspruch Allgemeingültiges zum Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung zu Tage zu fördern, wie mancher gehofft hat 1 3 3 . 6. Enteignungsrechtsprechung u n d Wesensgehalt des Eigentums

Die Beurteilung der Enteignungsrechtsprechung i m Hinblick auf ihre Eignung, den grundgesetzlichen Eigentumsbegriff des A r t 14 Abs. 1 GG aufhellen zu helfen, ist zwiespältig. Rupp 1 3 4 macht für die fortschreitende Auflösung des Begriffes und Sinns der Enteignung das Fehlen einer eigenständigen Begründung für jenes grundrechtliche Eigentum verantwortlich, welches als „gesetzesbeständiges Reservat des Bürgers in einer demokratischen, aber individualbetonten Gemeinschaft, genauer ausgedrückt also gegenüber der Verwaltung und den Verwaltungsgesetzen", gelten solle. Wie dem auch sei, da Enteignung dem Sinne nach ein Aus-dem-Eigentum-Setzen bedeutet, waren und sind die Gerichte, die über die Rechtmäßigkeit von Enteignungsmaßnahmen und die Höhe eventueller Entschädigungen zu entscheiden haben., genötigt, dazu Stellung zu nehmen, was sie als Gegenstand der Enteignung betrachten. Da gemäß A r t 14 Abs. 3 S. 2 GG auch durch Gesetz selbst enteignet werden kann, taucht die Frage nach der Qualität dieser Gesetze i m Unterschied zu den inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzen des A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG auf, die den Gegenstand der Enteignung erst definieren. Beide Aufgaben lassen auf klärende Grundsatzerörterungen zum Wesen grundgesetzlichen Eigentums hoffen. a) Für Streitigkeiten über Enteignungsentschädigungen ist nach A r t 14 Abs. 3 S. 4 GG bekanntlich die ordentliche Gerichtsbarkeit zu1948,131 f.; Menger, Der Begriff des sozialen Rechtsstaates i m Bonner G r u n d gesetz, S. 3 f.; Fechner, Freiheit u n d Zwang, S. 4 f.; Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte i m sozialen Rechtsstaat, S. 27 f.; Scheuner, W D S t R L 11,1 (20—22); Hesse, Verfassungsrecht, S. 84 f.; Maunz, Staatsrecht, S. 80; Salomon, Der soziale Rechtsstaat als Verfassungsauftrag des Bonner Grundgesetzes; grundlegend schon Heller, Rechtsstaat oder Diktatur?, Gesammelte Schriften I I , S. 443 f. 133 Ζ. B. Denninger, D Ö V 1960, 812 (814). 134 Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungslehre, S. 243.

5·

68

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng

ständig. Ob eine staatliche Maßnahme als Enteignung zu bewerten ist und damit die Entschädigungsfolge des A r t 14 Abs. 3 S. 3 GG nach sich zieht, ist i n diesem Zusammenhang lediglich Vorfrage, allerdings von Verfassungsrang. Der große Senat des Bundesgerichtshofs hat sich mit i h r i n grundsätzlichen Ausführungen i n der bekannten Entscheidung aus dem Jahre 1952 auseinandergesetzt 135 . Da dieser Beschluß bereits fast alle wesentlichen Gesichtspunkte für die seither ergangenen Urteile auf diesem Gebiet enthält, lohnt sich eine genauere Analyse seiner tragenden Gedanken. Bemerkenswerterweise ist Eigentum für den Bundesgerichtshof eine feste, vorgegebene Größe. Der i n den Staat eingegliederte einzelne bedürfe, um unter seinesgleichen als Person, das heißt frei und selbstverantwortlich leben zu können, und um nicht zum bloßen Objekt einer übermächtigen Staatsgewalt zu werden, also um seiner Freiheit und Würde willen, einer rechtlich streng gesicherten Sphäre des Eigentums. A u f der anderen Seite müssen der Staat, wenn dies übergeordnete Zwecke der Allgemeinheit klar erforderten, auch i n die Vermögenswerten Rechte seiner Bürger eingreifen können. Das Eigentum, wie überhaupt die Vermögenswerten Rechte, seien überdies ihrem Inhalt nach nicht starr, sondern i n gewissem Maße geschichtlich wandelbar, insbesondere auch das Maß sozialer Bindung, das sie sich gefallen lassen müßten 136 . Eigentum wird, so muß man aus der Allgemeinheit der Formulierung und dem generellen Bezug auf Freiheit und Würde schließen, als etwas angesehen, was dem Staate vorgegeben ist. Folglich reduziert sich die Gestaltungsfreiheit, gemäß A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG Inhalt und Schranken zu bestimmen, auf eine Schrankensetzungsbefugnis aus eindeutig übergeordneten Zwecken der Allgemeinheit. Übrig bleibt die Befugnis, allenfalls innerhalb gewisser Grenzen i n einer allgemeinverbindlichen Weise den Herrschaftsbereich des Eigentums einzuengen, es m i t Pflichten zu belasten, es sozial zu binden 1 3 7 . Eigentum i n seiner derzeitigen positivrechtlichen Ausformung erhalt damit Verfassungsrang. Für eine eigenständige verfassungsrechtliche Begriffsbildung des Eigentums, die sich vom einfachen Gesetzesrecht ablöst, bleibt kein Platz. Folgerichtig darf der Staat nach Meinung des Bundesgerichtshofs weder Eigentum entziéhen noch übertragen noch i m Einzelfall belasten, wenn er von seinem Recht, den Inhalt des Eigentumsrechts zu bestimmen, Gebrauch macht 138 . Er darf nur alle bisherigen 135 13β 137 138

B G H Z 6,270 f. Ebd., 276/277. Ebd., 270 (278). Ebenda.

II. Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

69

Rechtsinhaber gleichmäßig belasten; für eine konstruktive Neugestaltung bleibt kein Raum. Diese Versteinerung des Eigentumsrechts gegenüber einem reformfreudigen Gesetzgeber ist die Kehrseite des Verhältnismäßigkeitsprinzips als Mittel zur Wesensgehaltsbestimmung 139 . Demgegenüber ist festzuhalten, daß der Gesetzgeber nicht auf die Wahl beschränkt ist, entweder zu enteignen oder alle einmal erworbenen Rechtspositionen zu belassen. Er hat das Recht zu inhaltlicher Neugestaltung, auch wenn dabei bereits erworbene Rechte verkürzt werden 140 . Die starre Eigentumsumschreibung w i l l der Bundesgerichtshof m i t einem weiten Enteignungsbegriff abdecken. Früher, so meint er, habe sich der Eigentumsschutz vornehmlich gegen die enteignende Verwaltung gerichtet, inzwischen aber hätten sich die Verhältnisse grundlegend geändert. Der Staat greife nunmehr i n sehr starkem Maße sowohl durch die Gesetzgebung wie durch die Verwaltung enteignend nach allen Vermögenswerten Rechten seiner Bürger und gestatte gleichzeitig Enteignungen unter sehr viel leichteren Bedingungen als früher (Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit). Dem könne man m i t der klassischen Enteignungslehre keineswegs mehr begegnen. Der Enteignungsschutz müsse sich dem erweiterten staatlichen Enteignungsbegriff anpassen und dabei das Schwergewicht auf die Entschädigungspflicht legen 141 . A u f dieser Grundlage w i r d dann eine modifizierte Einzelaktstheorie zum Enteignungsbegriff entwickelt, deren Kernsatz, inzwischen i n zahllosen Urteilen wiederholt, lautet, der Verstoß gegen den Gleichheitssatz kennzeichne die Enteignung 14 8 . Interessant ist die Begründung für den erweiterten Enteignungsbegriff, der sich i m entscheidenden Fall dahin auswirke, daß auch für einen rechtswidrigen, ja gerade für einen rechtswidrigen Verwaltungs^ akt, der auf Grund eines verfassungsgemäßen Gesetzes ergangen war, Enteignungsentschädigung zugebilligt wurde 1 4 3 . Der erweiterte staatliche Enteignungsbegriff, den der Bundesgerichtshof glaubt feststellen zu können, dürfte eigentlich nur einen empirischen Sachverhalt umschreiben. Denn über den Enteignungsbegriff i m Rechtssinne haben die Gerichte zu entscheiden, letztlich das Bundesverfassungsgericht. Der merkwürdige Zugriff von Gesetzgeber und Verwaltung auf die Vermögenswerten Rechte der Bürger scheint sich außerhalb der Legalität 139

Dazu oben S. 44. So ausdrücklich B V e r f G N J W 1972,145 (146). 141 B G H Z 6,270 (282). 142 Ebd., S. 280. 143 Z u r Fragwürdigkeit dieses Analogieschlusses i m H i n b l i c k auf die E x i stenz v o n A r t 34 GG vgl. A. Kaufmann, Analogie u n d „ N a t u r der Sache". S. 28.

70

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng

zu ereignen; denn nach dem Grundgesetz ist der Gesetzgeber an die Enteignungsvoraussetzungen des A r t 14 Abs. 3 GG und seine Entschädigungspflicht gebunden. Gerade eine enge Auslegung verhindert forschen Zugriff. Die Verwaltung aber ist schon allemal an die verfassungsmäßigen Gesetze gebunden. Damit drängt sich der Verdacht auf, hier werde bewußt von der ursprünglichen Definition der Enteignung als eines Eingriffs der Staatsgewalt i n den Rechtskreis des einzelnen durch Entziehung von Eigentum oder eines sonstigen dinglichen Rechts zu einem bestimmten öffentlichen Zweck 144 abgegangen, u m dem Gesetzgeber und der gesetzesausführenden Verwaltung das Mandat aus A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG zu verleiden 145 . Durch die heutige Definition der Enteignung, die bereits vorliegt, wenn dem Bürger ein Sonderopfer zugemutet wird, das infolge einer hoheitlichen Handlung unmittelbar bew i r k t wird 1 4 6 , haben es die Zivilgerichte völlig i n der Hand, auch das als Enteignung zu bezeichnen und m i t der Entschädigungsfolge zu belegen, was vom Gesetzgeber als Ausgestaltung nach A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG gedacht war. Da der Große Senat bestätigte, es mache keinen Unterschied, ob das Sonderopfer rechtmäßig oder rechtswidrig auferlegt werde 147 , ja i n der Rechtswidrigkeit des hoheitlichen Handelns gerade das Sonderopfer gesehen wird, hat A r t 14 Abs. 3 GG die Rolle einer Quasi-Schadensersatznorm übernommen. Vom Normzweck der Entschädigung, einen Ausgleich für Inanspruchnahme zu gewähren, gegen die es gerade wegen ihrer Rechtmäßigkeit keine Abwehrmittel gibt, ist nichts Übriggeblieben 148 . Die Möglichkeit zu inhaltlicher Neugestaltung von Vermögenswerten Rechten ist stark eingeschränkt. Vergleichsmaßstab kann immer nur 144 So noch Scheicher zu A r t 153 W R V , i n : Nipperdey, Die Grundrechte u n d Grundpflichten der Reichsverfassung, S. 209. 145 Gegen die Betonung des Gleichheitssatzes f ü r die Enteignungsproblem a t i k : Müller-Thuns y Enteignung, Eigentumsauf Opferung usw., S. 133 f.; Krüger, Theo, Die Enteignung, S.203; Reuß, D Ö V 1957,653 (658/59); Schütz, N J W 1957,1817 (1818). 146 Seit B G H Z 37,44 (47) genügt statt der Finalität des Eingriffs einer hoheitlichen Handlung bereits deren unmittelbare Kausalität für eine Schädigung, u m die Entschädigungsfolge des A r t 14 Abs. 3 GG auszulösen; kritisch zum Begriff der „ U n m i t t e l b a r k e i t " Konow, Eigentumsschutz gegen Eingriffe der öffentlichen Hand, S. 64. 147 B G H Z 6,270 (290) m i t Hinweis auf RGZ 140, 276 (283). 148 D a m i t w i r d a u d i die Unterscheidung zwischen Zulässigkeitsvoraussetzungen u n d Begriffsmerkmalen der Enteignung bedeutungslos. Jürgens, Die Beschränkungen des Grundeigentums usw., S. 56; zum Entschädigungsj u n k t i m an sich: Bachof, D Ö V 1954,592(595); Rausch, Die Funktionen des Entschädigungsjunktims i m Enteignungsrecht, S. 93 f. ; kritisch zur Enteignungsrechtsprechung des B G H : Haas, System der öffentlich-rechtlichen E n t schädigungspflichten, S. 12 f.; Heidenhain, Amtshaftung u n d Entschädigung aus enteignungsgleichem Eingriff, S. 122; Badura, DÖV 1964, 539 (540); Bender, N J W 1965,1297 (1303); Kessler, D R i Z 1967,374(375); gegen die Einbeziehung typischer Schadensersatzfälle i n das Enteignungsrecht auch Maunz, Maunz/ Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 71, 96.

II. Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

71

der status quo sein. Neue Differenzierungsgesichtspunkte können vom Gesetzgeber nur schwer durchgesetzt werden. Es ist aber gerade die Funktion allgemeinverbindlicher Normen, i n ihren Tatbestandsmerkmalen festzustellen, was als gleich und was als ungleich anzusehen ist. Den Kreis der maßgeblichen Differenzierungsgesichtspunkte festzulegen, ist typische Aufgabe des politischen Meinungsbildungsprozesses, an dessen Ende verbindlich festgelegt wird, i n welcher Hinsicht und warum bestimmte Sachverhalte miteinander vergleichbar und darum gleich sind. I n diesem Sinne hat jedenfalls das Bundesverfassungsgericht seine Prüfung, ob durch eine gesetzliche Regelung A r t 3 GG verletzt sei, immer darauf beschränkt, ob die Erwägungen des Gesetzgebers das Willkürverbot verletzten oder nach dem Grundgesetz nicht zulässige Gesichtspunkte enthielten 149 . Deshalb ist das Urteil Luhmanns, der Bundesgerichtshof habe i n seiner Entschädigungsrechtsprechung ein naives, gleichsam vorneuzeitliches Verhältnis zum Gleichheitsbegriff 150 , berechtigt. So erklärt sich das weitverbreitete Gefühl, die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes habe sich zu einer reinen Billigkeitsrechtsprechung entwickelt. Typisch für die selbst i n Kreisen des Gerichts erkannte Systemlosigkeit ist der Hinweis auf die angebliche Einzelfallgerechtigkeit, die seine Rechtsprechung hervorgebracht habe 151 . Die Sonderopfertheorie versagt, wenn das Gesetz zwar allgemein gilt, von der Natur der Sache her aber nur wenige betrifft wie ζ. B. i m Naturschutzrecht. Hier hat sich der Begriff der situationsgebundenen Pflichtigkeit gewisser Eigentumsobjekte, die sich zu gegebener Zeit i n eine Pflicht, Beschränkungen hinzunehmen, verwandeln könne, als deus ex machina erwiesen 152 . Damit w i r d notgedrungen eine materielle Betrachtungsweise des Eigentumsobjekts, seiner Funktion i m gesellschaftlichen Leben und seiner Bedeutung für den Eigentümer eingeführt, die der sonstigen, rein formalen Sicht widerspricht. Hier ist auch i n der Enteignungsrechtsprechung des Bundesgerichtshofs der Ansatz zur A n erkennung der gestaltenden Funktion des Gesetzgebers zu erkennen, der diese „Pflichtigkeit" zur Pflicht verdichten kann. Von einer Beurteilung aller Eigentumsobjekte aus der besonderen Situation heraus, in der sie der Erfüllung menschlicher Zwecke dienen, ist die Zivilrechtsprechung aber noch weit entfernt.

149

Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 27,364 (371). Luhmann, öffentlich-rechtliche Entschädigung rechtspolitisch betrachtet, S. 52 f., insbes. S. 61. 151 Kreft, Aufopferung u n d Enteignung, Diskussionsbeitrag des ehemaligen Präsidenten des B G H Heusinger, S. 36. 152 Z . B . B G H D Ö V 1957,299; D Ö V 1957,669; B G H Z 23,30 (32 f.); B G H Z 30,338(344/345); zum Ganzen Peter, JZ 1969,549(551); ferner D\ttus, DVB1 1957, 329 f.; Reuß, DVB1 1965, 384 f, 150

72

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng

Aus verfassungsrechtlicher Sicht erscheinen Meinungen als sehr fragwürdig, nach denen Freiheit und Eigentumsschutz nicht relativiert oder i n Teilordnungen unterschiedlicher Qualität aufgegliedert werden könnten, alles Eigentum prinzipiell i n gleicher Weise geschützt und nicht nach Eigentumsarten verschiedener A r t differenziert werden dürfe 1 5 3 . Gegen den Gesetzgeber erhoben, sind solche Forderungen sowohl empirisch als auch normativ falsch. Tatsächlich verfährt der Gesetzgeber fortwährend i n eben dieser Weise. Normativ läßt sich seine Berechtigung hierzu auch nicht leugnen, wollte man den Sinn des A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG nicht auf den Kopf stellen. Das Problem besteht nicht darin, ob der Gesetzgeber differenzierend tätig werden darf, sondern, welche Grundsätze er dabei zu beachten hat 1 5 4 . b) Obwohl die Verwaltungsgerichte für sich i n Anspruch nehmen, materielle Enteignungstheorien entwickelt zu haben 155 , die über das bloß formale Gleichheitsschema hinausgingen, w i l l es auch hier kaum gelingen, Aussagen zum grundrechtlichen Eigentumsbegriff zu erschließen. Zwar heißt es beim Bundesverwaltungsgericht, die Enteignung habe i h r entscheidendes Merkmal nicht i n dem Moment des besonderen Opfers, sondern i n dem materiellen Moment der Schwere und Tragweite des Eingriffs (sc. i n das Eigentum) 156 . Eine eigenständige Ermittlung des grundrechtlichen Eigentums, gar eine Differenzierung nach verschiedenen Schutzbereichen sucht man jedoch vergebens. Auch die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts setzen die positivrechtliche Ausgestaltung des geltenden Vermögensrechts als das Eigentum ini Sinne des Grundgesetzes voraus. Wesentliches und Unwesentliches bleiben ungeschieden. Das mag erklären, warum sich diese Auslegung des Enteignungsbegriffs als Alternative zur modifizierten Einzelaktstheorie des Bundesgerichtshofs nicht durchgesetzt und lediglich als nötwendige Ergänzung Anerkennung gefunden hat 1 5 7 . Da die Denkvoraussetzungen beider Ansätze gleich sind, mußten die praktischen Auswirkungen der unterschiedlichen Rechtsprechung gering bleiben. Gelegentliche Vorstöße zum K e r n der Eigentumsgarantie finden sich zur Frage, inwieweit öffentlich-rechtliche Vermögenspositionen unter dem 153

So aber Vaubel, i n : Eigentum u n d Eigentümer, S. 7. BVerfGE 21,73 (83): „ A u s A r t 14 Abs. 1 S a t z 2 G G i n Verbindung m i t A r t 3 GG k a n n . . . nicht eine Verpflichtung des Gesetzgebers hergeleitet w e r den, alle geldwerten Vermögensgüter den gleichen rechtlichen Grundsätzen zu unterwerfen." 155 B V e r w G E 5,143(145); BSG JZ 1958,20; Einzelheiten der Z u m u t b a r keitstheorie bei Stödter, öffentlich-rechtliche Entschädigung, S. 214 f. 156 B V e r w G E 5,143 (145); 11768(75); 15,1(2); st. Rspr. 157 Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht i n der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Bd. l , S. 157. 154

II. Der Inhalt der Wesensgehaitsgarantie

73

Schutz von A r t 14 GG stehen 158 . I n Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts w i r d eine solche Rechtsposition dann vorzugsweise als schutzwürdig angesehen, wenn sie durch Arbeit und Kapitaleinsatz des einzelnen erworben ist und die Leistung des Staates sich i n der Hauptsache darauf beschränkte, dem einzelnen die Möglichkeit zu einem erfolgversprechenden Einsatz von Arbeit und Kapital durch öffentlich-rechtliche Genehmigung, Verleihung usw. zu gewähren. Allerdings w i r d auch bei dieser Frage selten scharf genug nach den Ursachen der erworbenen Vermögensposition geforscht. So hatte sich das Bundessozialgericht m i t der Frage auseinanderzusetzen, ob einem Arzt, der seit langem sowohl eine Kassenarztpraxis als auch einè Kassenzahnarztpraxis unterhalten hatte, eine der beiden Zulassungen entschädigungslos entzogen werden durfte 1 5 9 . Vergleichsmaßstab sind die Grundelemente privaten Eigentums. Das Gericht sieht als wesentliches Eigentumsmerkmal einen individuellen Herrschaftsbereich an, dessen Rechtfertigung sich aus der Arbeit und den persönlichen Fähigkeiten des Berechtigten, die zur Entstehung des Herrschaftsbereichs beigètragen haben, oder dem Einsatz von Sachmitteln herleitet 1®0. Dabei beruft sich auch das Bundessozialgericht auf das Bundesverfassungsgericht 181 , wonach es der allgemein herrschenden gesellschaftlichen Auffassung entspreche, das, was der einzelne sich durch eigene Leistung und eigenen Kapitalaufwand erworben habe, i n besonderem Maße als sein Eigentum anzuerkennen. Hier findet sich also einer der wenigen Kernsätze höchstrichterlicher Rechtsprechung zum Wesen des Eigentums, auch wenn er, streng genommen, zum Inhalt des Rechts weniger als zu seiner Rechtfertigung aussagt. A m praktischen Fall zeigt sich, daß gar nicht daran gezweifelt wird, daß dieser konkrete Erfolg m i t der eingesetzten Arbeit notwendig verknüpft war. So bejahte das Bundes^ Sozialgericht ohne weitere Ausführungen eine Enteignung, da beide Praxen des Arztes durch seine Leistung aufgebaut worden seien. Es hätte ζμιηπκίεεί nicht fern gelegen zu erörtern, welcher Teil des Vermögenswertes der entzogenen Praxis der eigenen Leistung des Arztes zu verdanken war und welcher sich unter Umständen schon aus dem System der gesetzlichen Krankenversicherung m i t ihrer Beschränkung der Gesamtzahl der zugelassenen Kassenärzte ergab. Denn da die Beschränkung der Zulassungen einer sachgerechten Versorgung der Versicherten diente, rechtfertigte es der zwangsläufig garantierte Mindestumfang der Praxen, von partiellen Pfründen zu sprechen, deren Kennzeichen gerade nicht eigene Leistung des Bedachten ist. 158 159 1β0 161

Ζ. B. B V e r w G E 11, 68 (74). BSGE 5,40 f. Ebd., S. 43. B V e r f G E 1,264 (277/278).

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Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng

Eigene Leistung als Rechtfertigung für wohlerworbene Rechte verblaßt bei diesem formelhaften Wortgebrauch zur Ausnutzung jeder legalen Erwerbschance 162 . Vom Ethos erbrachter Arbeit bleibt dann nicht mehr viel übrig. Aus ganz anderer Sicht w i r d der Bundesfinanzhof m i t A r t 14 GG"konfrontiert. Einwände gegen Steuern m i t der Begründung, diese verfolgten den Zweck, den Eigentümer zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen, was gegen den durch A r t 14 GG garantierten ungestörten Bestand des Eigentums gerichtet und daher verfassungswidrig sei, hat das Gericht m i t dem Argument zurückgewiesen, höhere Steuerbelastungen berührten grundsätzlich nicht die Eigentumsgarante 163 . Das gelte auch, wenn die Steuer den Zweck habe, gewisse Eigentümergruppen zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen. Einen solchen mittelbaren Zwang hätten Steuergesetze schon oft beinhaltet, ohne daß hierin ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie zu sehen sei 164 . Ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie w i r d allenfalls für den Fall i n Erwägung gezogen, daß die Steuer „konfiskatorische" oder „erdrosselnde" Folgen habe. Bei welcher Steuerbelastung dieser Fall eintreten könnte, ist i n der Rechtsprechung bisher nicht erörtert worden. Uber den Grundsatz, die Eigentumsgewährleistung schütze nicht gegen Steuerbelastungen, besteht Einigkeit. Die Übereinstimmung besteht zu Recht, da A r t 14 GG die konkrete Herrschaftsbeziehung einer Person zu einem bestimmten Vermögensobjekt schützt, während die Steuerpflicht i n der Regel aus dem laufenden Einkommen beglichen werden kann und es dem Steuerpflichtigen überlassen bleibt, welche M i t t e l er zur Begleichung der Schuld einsetzt. Die Schwelle konfiskatorischer Besteuerung dürfte deshalb erst überschritten sein, wenn der Steuerpflichtige zu so nennenswerten Substanzeinbußen gezwungen wird, daß die Begleichung der Steuerpflicht einer schrittweisen Selbstenteignung vergleichbar wird. Eine Verletzung der Wesensgehaltsgarante des Eigentums durch Steuergesetze wäre für den Fall denkbar, daß Handlungsweisen des Eigentümers, die zum Kernbereich seiner Befugnisse zu rechnen sind, steuerlich so behandelt würden, daß sie vernünftigerweise nicht mehr ausgeübt werden könnten. W2

BSGE 25,170 (173). B F H E 92,495 (498); m i t Hinweis auf die insoweit ganz herrschende Meinung, B F H E 29,495(505) m . w . Nachw.; durch die geplante Steuerrechtsreform ist die Diskussion über das Verhältnis von Besteuerung u n d Eigentumsgarantie wieder aufgelebt, vgl. Rüfner, DVB1 1970,881 f. m. w. Nachw. 164 Unter Hinweis auf BVerfGE 10,354 (371), w o die Einführung einer Pflichtversicherung f ü r Ärzte i m Hinblick auf A r t 14 G G auch dann als u n bedenklich angesehen w i r d , w e n n durch die wirtschaftliche Belastung infolge der Beiträge die Aufgabe anderer Formen der Versicherung erzwungen w i r d . m

III. Ergebnis und Folgerungen für die Wesensgehaltsbestimmung

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Grundsätzlich aber bleiben Eigentumsgewährleistung und Steuerpflicht Bereiche, die sich nur i m Extremfall berühren.

I I I . Ergebnis u n d Folgerungen für die Wesensgehaltsbestimmung der Eigentumsgewährleistung

Mißt man die erörterten Ansätze zur Bestimmung des Inhalts der Wesensgehaitsgarantie von Grundrechten an dem Anspruch, eine allgemeine Theorie zu A r t 19 Abs. 2 GG liefern zu können, muß das Urteil negativ ausfallen. Eine überzeugende Theorie zum Inhalt der Wesensgehaltsgaratie ist nicht entwickelt und auf dem Boden des Grundgesetzes wohl auch nicht entwickelbar. Der Grund hierfür ist das Fehlen einer allgemeinverbindlichen Gesellschaftstheorie materiellen Inhalts. Forsthoffs These vom Vorrang liberal-rechtsstaatlicher Verbürgungen setzt die Verbindlichkeit einer liberalen Gesellschaftstheorie voraus. Häberles institutioneller Ansatz ist für alle Ideologien verwendbar. Er ist geradezu auf Ausfüllung durch metajuristische Wertentscheidungen h i n angelegt. Er böte sich gleichermaßen zur Durchsetzung der Grundsätze einer liberalen wie einer marxistischen oder einer sonstigen Gesellschaftstheorie bei der Auslegung von Grundrechten an. Dem Grundgesetz liegt aber kein B i l d vom idealen Zustand der Gesellschaft zugrunde. Eine freiheitliche Verfassung kann immer nur Kompromißcharakter haben. Sie ist einem partiellen Waffenstillstandsabkommen vergleichbar, i n dem sich die widerstreitenden politischen Kräfte i n einigen grundsätzlichen Fragen Zugeständnisse machen, um sich auf die Regeln eines friedlichen, aber i n anderen Grundsatzfragen weiterhin kontroversen Kampfes einigen zu können 165 . Dieser Kompromißcharakter der Verfassung zeigt sich i n der Eigentumsfrage am Gegensatz von A r t 14 und A r t 15 GG. Er zeigt sich aber auch bereits i n der Grundrechtsstruktur des A r t 14 GG. Eine allgemeine Grundrechtstheorie, die entweder von der Anlage her, wie bei Häberle, oder ausdrücklich, wie bei Forsthoff, auf eine materielle Gesellschaftstheorie zurückgreift, gefährdet den verfassungsrechtlichen Kompromiß. Sie behindert aber auch durch die Vernachlässigung der rechtstechnischen Ausformung der Eigentumsgewährleistung die nähere Bestimmung der „Waffenstillstandslinie". Die Absage an eine geschlossene, allgemeinverbindliche Gesellschaftstheorie bedeutet nicht, das Grundgesetz könne ideologiefrei ausgelegt 165 Die dadurch erreichte politische Einigung bleibt fragil. Sie ist stets neu zu bilden, zu bewahren u n d fortzubilden!, vgl. dazu Hesse, Verfassungsrecht, S. 8 f.; Stein, Staatsrecht, S. 5.

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Β. Das Problem der Wsensgehaltsbestimmng

werden. Den grundrechtlichen Regelungen lassen sich i m Gegenteil oft ganz bestimmte gesellschaftspolitische Vorstellungen der Verfassungsgeber zuordnen. Wo heterogene Vorstellungen i n derselben Norm verarbeitet sind, kommt der Aufdeckung der ideologischen Grundlagen bei der Grundrechtsauslegung sogar besondere Bedeutung zu. Aus dem Kompromißcharakter der Verfassung folgt zwar der Verzicht auf eine bestimmte Gesellschaftstheorie als allgemeine Richtlinie der Grundrechtsauslegung, nicht aber auf gesellschaftstheoretische Begründungen schlechthin. Sie sind vielmehr unentbehrliche Hilfsmittel zur Abgrenzung dessen, was nach dem objektiven Willen des Grundgesetzes festr geschrieben sein soll, von dem Bereich, der freier politischer Gestaltung offen steht. Diese nähere Bestimmung muß jedoch beim einzelnen Grundrecht ansetzen. Hier muß i m einzelnen nachgewiesen werden, welche gesellschaftspolitischen Vorstellungen i n welchen Punkten zu Verfassungsrecht verfestigt worden sind. Der Wesensgehalt der Eigen-r tumsgewährleistung ist nur auf diesem induktiven Wege zu erschließen. Die bisherigen Erörterungen der Grundstruktur des A r t 14 GG sowie der verschiedenen Wesensgehaltstheorien erweisen sich dabei als teils notwendige, teils nützliche Vorarbeiten. Notwendig war die Darlegung der Struktur des Eigentumsgrundrechts. Wer sich immer vergegenwärtigt, daß A r t 14 GG nicht nur Sacheigentum, sondern alle privaten Vermögenswerten Rechte schützt, w i r d der Gefahr entgehen, vorschnell von den Wesensmerkmalen etwa des Grundeigentums auf die wesentlichen Befugnisse eines Forderungsinhabers zu schließen. Er w i r d den Kreis der generalisierüngsfähigen Merkmale jeder privaten Vermögensherrschaft entsprechend eng ziehen. Eigentum an Sachen kann nur der Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlichen Betrachtung des Eigentumsbegriffs sein. Die Ausweitung des staatsrechtlichen Eigentumsbegriffs hat eine Unterscheidimg zwischen „Eigentum an sich" als einem neutralen, farblosen Rechtsbegriff, der erst i n der Verbindung m i t vertraglichen Konnexinstituten Leben gewinnt, und seinen sozialen und wirtschaftlichen Folgen unmöglich gemacht 166 . Abspaltungen von Eigentumsbefugnissen, vertragliche Rechte sowie vermögensrechtliche Ansprüche aller A r t sind selbst Eigentum i m Sinne von A r t 14 GG. I h r Wesensgehalt läßt sich gar nicht anders als unter Berücksichtigung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Funktion klären. Die Grundstruktur des A r t 14 GG zwingt somit zu einer Wesensgehaltsbestimmùng i n Funktionszusammenhängen.

1ββ Vgl. zu diesem rechtspositivistischen Begriffsdenken, das noch Renners A b h a n d l u n g über die Rechtsinstitute des Privatrechts u n d ihre soziale F u n k t i o n zugrunde lag, Kahn-Freund i n seiner Einführung zu Renners Buch, S. 2 f.; insbes. S. 8.

I i i . Ergebnis und Folgerungen für die Wesensgehaltsbestimmung

77

Das besondere Verhältnis zwischen verbürgter Handlungsfreiheit und sozialer Bindung des Eigentümers, das sich aus der Kegelungsbedürftigkeit des Kerns des Rechtsinstituts Eigentum i n all seinen staatsrechtlichen Abstufungen ergibt, ist zu beachten. Das Interesse des Eigentümers ist ambivalent, da er i n verschiedenen Rollen von einer Abgrenzung der vermögensrechtlichen Sphären zwischen den Bürgern betroffen sein kann. Die Abgrenzung dient nicht nur statischer Eigentumssicherung, sondern auch den Erfordernissen moderner Verkehrswirtschaft. Eigentumsverluste infolge gesetzlicher Regelungen, die die Verkehrsfähigkeit privater Vermögensrechte sichern, sind nach herkömmlicher Meinung i m wohlverstandenen Interesse des Eigentümers selbst hinzunehmen 167 . Eine notwendige Erkenntnis aus der Grundrechtsstruktur für die weitere Vertiefung des Wesensgehalts der Eigentumsgewährleistung stellt ferner die eigentumsfreundliche Auslegung des Gemeinwohlbegriffs i n A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG dar 1 6 8 . Dem Eigentümer muß eine Chance eigenverantwortlicher M i t w i r k u n g am Gemeinwohl verbleiben. Der eigentumsfremde Inhalt des Gemeinwohlbegriffs darf diese Chance nicht zur bloßen Pflichterfüllung verfälschen. Damit stellt sich das Problem, worin der gemeinwohlfördernde Beitrag des Eigentümers zu erblicken ist. Zur Lösung werden diejenigen kaum etwas beisteuern können, die die Rolle des Eigentümers i n der Gesellschaft grundsätzlich negativ bewerten. Der Kern der Eigentumsgewährleistung ist nur vor dem Hintergrund liberaler Wertvorstellungen zu erschließen, ob man diese persönlich teilt oder nicht. Sie können allerdings nicht unvermittelt i n die Auslegung eingebracht werden, sondern sind i n den Gesamtzusammenhang des Grundgesetzes einzuordnen. Die Beschäftigung m i t den verschiedenen Wesensgehaltstheorien war i n dieser Hinsicht nützliche Vorarbeit. Grundrechts- und wertsystematische Überlegungen zeigten, daß Eigent u m als Freiheitsrecht um der Person willen gewährt ist. Der Eigentümer und seine selbstverantwortliche Betätigung i m wirtschaftlichen Leben steht i m Mittelpunkt der Gewährleistung, nicht das abstrakte Recht. Daraus können sich Konsequenzen i n der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Vermögenspositionen ergeben, die nicht dem verantwortlichen Handeln des Eigentümers dienen, sondern der Expansion menschlichen Machtstrebens 169 . Es wäre mit dem materialen Frei167

Dazu oben S. 42/43. Dazu oben S. 29. 169 Maunz sieht i n diesem F a l l die „ordnungspolitische Komponente" des Eigentums bedroht, i n : Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 9; Dürig stellt auf die Persönlichkeitsnähe des Gegenstandes ab u n d w i l l von persönlichkeitsessentiellen Gütern bis h i n zu persönlichkeitsentfremdetem „organisiertem" Eigentum abgestuft differenzieren, ders., JZ 1954,4(10); zu den Schranken 168

Β. Das Problem der Wesensgehaltsbestimmùng heitsverständnis des Grundgesetzes 170 unvereinbar, zum Wesensgehalt gewährleisteten Eigentums auch Befugnisse zu rechnen, die sich nur aus der Berufung auf einen persönlichkeitsentfremdeten formalen Rechtstitel ergeben könnten. Der von Häberle zu Recht betonte Gesichtspunkt, daß sich die Grundrechte i n der Wahrnehmung durch möglichst viele Bürger verwirklichen 171 , nimmt einen altliberalen Gedanken auf. Schon die vernunftsrechtlichen Gesellschaftsvertragslehren vom Staat und seiner Herrschaftsgewalt zum Schutze des Eigentums gingen von einer relativ gleichmäßigen Streuung des Eigentums aus. Letztlich w i r d die Verpflichtung, fremdes Eigentum zu achten, von der Masse der Rechtsgenossen eingehalten, weil sie selbst gleiches Verhalten von anderen erwarten. Zum Schutz des Rechtsinstituts Eigentum gehört deshalb auch die Vorsorge, daß nicht wesentliche Teile der Bevölkerung mangels nennenswerten eigenen Besitzes das Interesse an der Aufrechterhaltung des Privateigentums verlieren 1 7 2 . Greift der Gesetzgeber daher regelnd i n den Zuteilungs- und Verteilungsprozeß der Privatrechtsordnung ein, u m die Vermögensverteilung gleichmäßiger zu gestalten, verletzt er nicht nur nicht den Wesensgehalt vorhandener Vermögensherrschaft, sondern verstärkt seine realen Geltungsbedingungen 173 . A u f diesen Teilergebnissen hat die weitere Untersuchung aufzubauen. Zunächst ist zu prüfen, über welchen objektiven Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung i n Rechtsprechung und Lehre Einigkeit herrscht. Streitpunkte, welche die wesentliche Funktion privater Vermögensrechte betreffen, sind aufzudecken. Die Entscheidung von Zweifelsfragen kann nicht ohne Kenntnis der historisch-geistesgeschichtlichen Grundlagen einer Gewährleistung privaten Sondereigentums erfolgen. Bei den folgenden Ausführungen über den Inhalt des Eigentums ist stets die Weite des staatsrechtlichen Eigentumsbegriffs mitzubedenken. Die generelle Sinnermittlung verfassungsrechtlichen Eigentums w i r d daher stets der Konkretisierung für das einzelne private Vermögensrecht bedürfen, damit der vom Grundgesetz eingeräumte Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gewahrt bleibt. jeder Eigentumsbestätigung, die das Recht eines jeden auf unverkümmerte freie Existenz zieht, vgl. Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte i m sozialen Rechtsstaat, S. 25/26. 170 Vgl. dazu oben S. 47 f. 171 Vgl. oben S. 61. 172 Z u diesem ordnungspolitischen Aspekt der Eigentumsgewährleistung vgl. Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 9 . 173 Z u m Zusammenhang dieser Zielsetzung m i t A r t 1 G G vgl. oben S. 49; zu den praktischen Möglichkeiten einer Änderung der Einkommensverteilung i m Rahmen einer Privateigentumsordnung Preiser, Theoretische Grundlagen der Vermögenspolitik, S. 19 f., insbes. S. 40 f.; KrellelSchunck/Siebke, Überbetriebliche Ertragsbeteiligung der Arbeitnehmer, durchgehend, Zusammenfassung Bd. 2, S. 480 f.

C. Sinnermittlung des Kernbereichs von Art 14 GG

I . D e r objektive Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung 1. Allgemein anerkannte Kriterien

a) Eigentum ist ein Herrschaftsrecht. Der Eigentümer allein entscheidet, wozu er das Eigentumsobjekt benutzen will. Nicht jeder Nutzungszweck ist erlaubt; denn Herrschaftsrecht bedeutet nicht Willkürrecht. Die Rechtsordnung regelt i n mannigfacher Weise, wozu Sachherrschaft nicht benutzt werden darf. Andererseits darf aber auch niemand gegen den Willen des Eigentümers die Auswahl unter den nicht verbotenen Nutzungsformen treffen. Kennzeichen der Zuordnung, die Eigentum zwischen dem Rechtsträger und dem Objekt seiner Berechtigung schafft, ist die Letztzuständigkeit des Eigentümers. Der Eigentümer hat hinsichtlich der Sache das „letzte Wort". A n ihn fällt die Bestimmungsbefugnis zurück, wenn er sich ihrer durch Vertrag oder i n sonstiger Weise vorübergehend begeben hat. Der Inhalt möglicher Dispositionsakte ist durch die A r t des Eigentumsobjekts begrenzt. Eine Sparkassenforderung bietet andere Verwendungsmöglichkeiten als das Eigentum an einem Grundstück. I n diesem Rahmen schafft Eigentum ein umfassendes Machtverhältnis, durch das der Gegenstand nur einem bestimmten Rechtssubjekt unter Ausschluß aller anderen Rechtsgenossen zugeteilt wird. Bei körperlichen Gegenständen ist der Besitz als faktisches Gewaltverhältnis die unmittelbare Grundlage des Eigentums. I m reinen „Haben" entfaltet der Eigentümer die geringste soziale Aktivität. Die Pflichten der Rechtsgenossen, die seinem Recht entsprechen, sind bloße Nichtstörungspflichten. I m Gebrauch des Eigentums t r i t t der Rechtsträger i n sozialen Kontakt m i t seiner Umwelt. Die engste Berührung m i t anderen bringt die Verfügung über Eigentum m i t sich. Eigentum kann i m Tauschakt auf andere übertragen werden. Es kann aber auch unter vertraglicher M i t w i r k u n g Dritter wirtschaftlich genutzt werden. I n beiden Fällen treten die Vertragspartner aus der passiven Rolle des Nichtstörers heraus. Sie setzen den Interessen des Eigentümers legitime eigene Interessen

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 GG

entgegen. Das Gebrauchmachen von Eigentum ist deshalb intensiverer rechtlicher Regelung unterworfen als der selbstgenügsame Besitz 1 . I m persönlichen Gebrauch ist Eigentum am ehesten geeignet, das Recht als etwas dem Inhaber „Eigentümliches" widerzuspiegeln und die qualitative Zusammengehörigkeit der Sache m i t ihrem Eigentümer zu betonen 2 . Der Gegenstand selbst w i r d zum Objekt freier Persönlichkeitsentfaltung, so daß Eigentum über seinen Vermögenswert hinaus einen immateriellen Gehalt haben kann. Sorgfältige oder nachlässige Behandlung lassen sich unmittelbar am Eigentumsobjekt ablesen. Die Erhaltung erfordert Mühe und Pflege. I n diesem Sinne w i r k t Eigentum erzieherisch auf seinen Träger. Wer es an Sorgfalt und Umsicht i m Einsatz und Gebrauch seiner Sachen fehlen läßt, trägt das Risiko vorzeitigen Verlustes. Zur Kennzeichnung dieser persönlichen Beziehung des Eigentümers zu seiner Sache verwendet Tönnies den Begriff des Wesenswillens. Er meint damit den Willen, der durch den Gegenstandsgebrauch, nämlich am und durch den Gegenstand in Bezug auf den Gegenstand frei ist 3 . Wichtiger als dieses statische Eigentum ist der ökonomische Aspekt möglicher Eigentumsverwertung. Zum Vermögenswerten Recht w i r d Eigentum erst durch seine Austauschbarkeit gegen andere geldwerte Güter. Der Vermögenswert eines Gegenstandes ist sein Tauschwert. I m Tauschakt realisiert sich nach Tönnies der K ü r w i l l e des Eigentümers, der durch den Vermögensgebrauch i m Tausch, das heißt zum und vom Gegenstand freie Wille i n Bezug auf den Gegenstand 4 . Konkretes Eigent u m ist latenter Tauschwert, Tauschwert potentielles konkretes Eigentum 5 . Der K ü r w i l l e äußert sich vor allem darin, welchen Gegenstand der Eigentümer veräußern w i l l , u m Tauschwert zu realisieren. Der Eigentümer ist nicht darauf beschränkt, den Tauschwert zum Erwerb eines neuen Gegenstands zu benutzen. Er kann sich statt dessen die Arbeitsleistung eines anderen eintauschen. Er kann aber auch die Berechtigung zur zeitlich begrenzten Nutzung eines fremden Gegenstandes erwerben. I m Arbeitsverhältnis verzichtet der Eigentümer auf potentielle Sachherrschaft und erwirbt statt dessen die vertragliche Befugnis, über Arbeitskraft zu disponieren. Verfügung über Eigentum gibt also die Möglichkeit, rechtlich zugelassene Macht über andere Rechtssubjekte auszuüben. Dieser Grundsatz ist hinsichtlich organisierter Arbeitsver1 2 3 4 5

Herzog, Evangelisches Staatslexikon, Stichwort: Eigentum, S. 378. Radbruch, Rechtsphilosophie, § 18 (S. 239). Tönnies, Das Eigentum, S. 19 f. Ebd., S. 19 f. Suhr, Eigentumsinstitut u n d Aktieneigentum, S. 24/25.

I. Der objektive Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung

81

hältnisse der Wirtschaft nicht unbestritten 6 . Inhalt und Umfang dieser potentiellen Herrschaft über Menschen statt Sachen werden an späterer Stelle eingehend zu erörtern sein 7 . Die Verselbständigung einzelner Eigentümerbefugnisse i n der Gebrauchsüberlassung oder Verpfändung einer Sache an andere nimmt eine Zwischenstellung zwischen Eigengebrauch und Austausch des Vermögenswerts ein. Die dabei entstehenden Rechte des Vertragspartners sind i n seiner Person verfassungsrechtliches Eigentum i m weiten Sinne des A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG. Damit vervielfältigt sich die Zahl der Grundrechtsträger i n Bezug auf denselben Gegenstand. Bei einer Vermietung oder Nießbrauchsbestellung verbleibt dem Eigentümer als unmittelbares Recht am Gegenstand nur die Erwartung, nach Beendigung der Gebrauchsüberlassung wieder alle Rechtsbefugnisse i n seiner Hand vereinen zu können. Für die Dauer der Rechtsabspaltung ist er selbst von jeder Einwirkung auf die Sache ausgeschlossen, solange sich der Berechtigte i m Rahmen seiner Befugnisse hält. Als Ausgleich für den Verzicht des Eigentümers auf die Gebrauchsvorteile hat der Berechtigte ein Entgelt zu entrichten. I m Konfliktfall m i t der öffentlichen Gewalt zeigt sich, daß die Rechtsstellung des Eigentümers trotz des Ausschlusses eigener Einwirkung auf die Sache während der Gebrauchsüberlassung stärker ist als die des Mieters oder Pächters. Kündigt etwa der Eigentümer seinem Mieter i m Hinblick auf eine bevorstehende Enteignung des Grundstücks fristgerecht, verliert dieser eine öffentlich-rechtliche Eigentumsposition i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG, die i h m zur Entschädigung für seine Umzugskosten verholfen hätten, wäre die Kündigung nicht erfolgt. Das Vermögenswerte Recht des Mieters ist i n diesem Falle inhaltlich schwächer ausgestaltet als die Vermögenswerte Restposition des Vermieters 8 . I n anderen Fällen, wie etwa bei § 571 BGB, entscheidet das Gesetz zugunsten des Mieters. Dieses Beispiel unterstreicht die These, daß sich der Inhalt jedes einzelnen Vermögensrechts i n der Abgrenzung zu konkurrierenden 6

Siehe unten S. 99 f. Siehe unten S. 89 (92/93), 131, 141. 8 Die neuere Gesetzgebung tendiert dazu, den Eigentümer an seinem einm a l manifestierten Willen, auf eigenen Gebrauch zu verzichten u n d den Gebrauchswert i n F o r m von Entgelten zu realisieren, festzuhalten, indem sie die fristgemäße K ü n d i g u n g einschränkt, vgl. das Gesetz über den K ü n digungsschutz f ü r Mietverhältnisse über Wohnraum v o m 25. 11. 1971, B G B l I S. 1839, insbes. § 1 Abs. 1 u n d 2; ob es grundsätzlich erforderlich ist, den Gebrauchs-„Eigentümer" i. S. v. A r t 1 4 1 1 GG davor zu schützen, aus seinem Recht gesetzt zu werden, erscheint zweifelhaft. Eine Interessenabwägung des Gesetzgebers sollte sich w o h l eher an den tatsächlichen M a r k t v e r h ä l t nissen orientieren u n d grundsätzlich den Schwächeren schützen., vgl. dazu Suhr, Eigentumsinstitut u n d Aktieneigentum, S. 43, der dem Mieter i m m e r den Rückgriff auf marginale Vermögenswerte gestatten w i l l . 7

6 ChloBta

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 G

Vermögensrechten und Interessen anderer Privater konstituiert. Nur i n diesem Rahmen bestimmt der Wille des Eigentümers die A r t der Herrschaftsbestätigung, soweit nicht zusätzlich öffentlich-rechtliche Schranken eingreifen. Die Willensbildung w i r d ferner durch objektive Randbedingungen individuellen Handelns bestimmt, die weder Inhalt noch Schranken des Eigentums sind. Der verbleibende Rest freien Beliebens, über das Eigentumsobjekt nach Maßgabe eigener Interessenbeurteilung i n einer der geschilderten Weisen zu disponieren, macht die Eigentumsgewährleistung zu einem Freiheitsrecht. Die Chance, die gewünschte Nutzung zu realisieren, hängt von dem tatsächlichen Interesse anderer an der geplanten Eigentumsverwertung ab. Die Herrschaft des Eigentümers über das Eigentumsobjekt führt somit zu einem nachfrageabhängigen Grad von Macht über Dritte — Macht definiert als die Chance, bei anderen auch gegen Widerstreben den eigenen Willen durchzusetzen 9. Diese Kehrseite der Freiheit macht die Sozialbindung des Eigentums erforderlich. Inhaltsbestimmende Gesetze können die Privatrechtsbeziehungen so ausgestalten, daß der sozial Schwache gestärkt wird. Schrankenbestimmende Gesetze können das öffentliche Interesse unmittelbar gegenüber den notwendig partikularen Eigentümerinteressen durchsetzen. Ohne ein Mindestmaß an Freiheit und damit auch Macht ist jedoch der Kernbereich der Eigentumsgewährleistung nicht definierbar. b) Offensichtlich kann der Eigentümer seinen K ü r w i l l e n i n rechtlich abgesicherter Form nur ausüben, wenn die Rechtsordnung entsprechende vertragsrechtliche Möglichkeiten bereithält. Es fragt sich somit, inwieweit Vertragsrecht zum notwendigen Inhalt der Eigentumsgewährleistung gehört. Schuldrecht, nicht Sachenrecht ist das Kerngebiet der Privatrechtsordnung. Der Austausch von Gütern und Dienstleistungen kennzeichnet das Wirtschaftsleben. Die sachenrechtliche Ausschließungsbefugnis ist lediglich M i t t e l zum Zweck verkehrswirtschaftlicher Interessenverfolgung, da sich der Eigentümer einer Verwendung seines Herrschaftsobjekts, die i h m unvorteilhaft erscheint, grundsätzlich verweigern kann. Unter diesen Bedingungen kann die Gewährleistung privaten Sondereigentums an Gütern aller A r t nicht auf den statischen Bereich eigengenügsamer Sachherrschaft beschränkt sein, für den Vertragsrecht entbehrlich wäre. Sachherrschaft scheint doch gerade deshalb gewährleistet zu sein, weil ihr privatnütziger Gebrauch i m wirtschaftlichen Austausch grundsätzlich als nützlicher Beitrag i m gesamtgesell9 Z u dieser von M a x Weber stammenden Definition vgl. υ. Oppen, M a r burger Gespräch, S. 15 (16 f.).

. Der objektive Sinngehalt der

igentumsgewhristung

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schaftlichen Wirtschaftsprozeß angesehen wird. M i t dem umfassenden Ausschließungsrecht haben die Eigentümer nämlich theoretisch auch ein wirksames Sabotagemittel zur Verhinderung jeglicher produktiver Wirtschaft i n der Hand. Die Gewährleistung umfassenden Privateigentums wäre deshalb widersinnig gewesen, wenn i n der Gewährleistung nicht das Versprechen mitenthalten wäre, die M i t t e l zur Erfüllung des erwarteten positiven volkswirtschaftlichen Beitrags bereitzustellen. Vertragliche Dispositionsmöglichkeiten über Eigentumsobjekte gehören deshalb i n den Schutzbereich der Institutsgarantie des A r t 14 GG. Vertragsrecht ist ein notwendiges Konnexinstitut der Eigentumsgewährleistung 10 . Durch die Möglichkeiten des Vertragsrechts, Eigent u m i m Wirtschaftsverkehr zu verwerten, haben Forderungsrechte i m modernen Rechtsleben größere Bedeutung erlangt als Sachrechte. „Die wirtschaftlichen Werte sind i n unaufhörlicher Bewegung von einem Forderungsrecht i n das andere; ihr Ruhezustand, i h r Aufenthalt i m Sachenrecht kürzt sich immer mehr ab, noch der wirtschaftliche Endzustand, die Kapitalanlage hat die Rechtsform des Forderungs- und Schuldverhältnisses 11 ." Erst die Erkenntnis, daß statisches Sachenrecht notwendig der Ergänzung durch dynamisches Vertragsrecht bedarf, wenn der Eigentümer eine volkswirtschaftlich sinnvolle Funktion erfüllen soll, hat zur Erweiterung des staatsrechtlichen Eigentumsbegriffs auf alle privaten Vermögensrechte geführt. Ist damit aber Vertragsfreiheit schlechthin i n A r t 14 GG m i t verbürgt? Die Frage ist i m Gegensatz zu einer verbreiteten Meinung 1 2 zu verneinen. Es ist ein Unterschied, ob Vertragsrecht zur Verwirklichung der Eigentümerbefugnisse zum Inhalt der Institutsgarantie gerechnet w i r d oder ob diese notwendige Ergänzung der Sachherrschaft auf die Vertragsfreiheit als solche ausgedehnt wird. Vertragsfreiheit meint eine spezifische A r t und Weise der Vertragsbegründung i m Sinne der individualistischen Rechtsauffassung von Privatautonomie. Vertragsfreiheit i m traditionellen Sinne wäre beseitigt, wenn Schuld- und Arbeitsrecht nur noch Normen zwingenden Rechts enthielten und jeder Güteraustausch an Preisvorschriften gebunden wäre. Einen solchen Zustand hat es i n Kriegszeiten schon annäherungsweise gegeben. Er mag volkswirtschaftlich zu mißbilligen 10 Vgl. dazu Renner, Die Rechtsinstitute des Privatrechts u n d ihre soziale Funktion, S. 43 f., der allerdings noch ganz i n einem engen positivistischen Eigentumsbegriff befangen ist; dazu auch oben S. 76 F n 166. 11 Radbruch, Rechtsphilosophie, § 19 (S. 243). 12 E t w a Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 8 ; auch Bloch, der Doppelcharakter der individuellen Freiheitsrechte als Schutz des Einzelnen u n d als institutionelle Garantie der Demokratie, S. 52 f.

β·

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 GG

sein. Die Eigentumsgewährleistung könnte jedoch i m K e r n unberührt bleiben, solange dem Eigentümer die privatnützige Verwendimg seiner Güter möglich bliebe. Die zwingenden Vertragsvorschriften würden zwar seinen Handlungsspielraum einschränken. Der Freiheitsgehalt des Eigentumsrechts wäre aber erst dann i n seinem Kern angetastet, wenn dem Eigentümer wegen einseitiger Vernachlässigung seiner Interessen ein sinnvolles wirtschaftliches Verhalten unmöglich gemacht würde 1 3 . Der objektive Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung umfaßt som i t eine Mindestausstattung der Rechtsordnung m i t schuldrechtlichen Regeln, damit der Eigentümer m i t seinem Recht überhaupt etwas anfangen kann. Andererseits ermöglicht der Gebrauch von Eigentum zu wirtschaftlichen Zwecken die Begründung von Abhängigkeitsverhältnissen. Macht über Sachen läßt sich i n Macht über Menschen umwandeln. Das Grundgesetz setzt diesen Sachverhalt als regelungsbedürftig voraus, wie A r t 9 Abs. 3 GG zeigt. Inwieweit es i h n billigt, steht dahin. Eine A n t w o r t könnte sich aus der Funktion von Privateigentum in W i r t schaft und Gesellschaft ergeben, die notwendig m i t der Gewährleistung eines Mindestbereichs autonomer Entscheidungen privater Vermögensträger verbunden ist. Da diese Gewährleistung i n den Gesamtzusammenhang der Verfassung eingebettet ist, ist i n systematischer Interpretation zu prüfen, ob das Grundgesetz dem Eigentümer durch die Gewährleistung des A r t 14 GG bestimmte Funktionen zugemessen hat und welche Folgerungen sich daraus für den Sinngehalt der Gewährleistung ergeben. 2. Systematische Interpretation

a) Das Bundesverfassungsgericht sieht i n den Grundrechten grundlegende Wertentscheidungen des Grundgesetzes für die richtige Ordnimg der Gesellschaft. I m Grundrechtsabschnitt sei eine objektive Wertordnung aufgerichtet. Dieses Wertsystem, das seinen Mittelpunkt i n der innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltenden Persönlichkeit und seiner Würde finde, müsse als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts gelten 14 . Zu den Schwierigkeiten wertsystematischer Interpretation ist das Erforderliche bereits ausgeführt worden 15 . M i t der Lehre von den Wertentscheidungen, die der Verfassungsgeber durch die Garantie der Grundrechte für bestimmte Lebensbereiche getroffen habe, w i l l das 13 I n diesem Sinne hat die Rechtsprechung Preisvorschriften stets f ü r zulässig gehalten. B V e r w G E 7, 54 (57 f); BVerfGE 8,274(330); 29,292 (299). 14 BVerfGE 7,198 (205); 25,256 (263). 15 Siehe oben S. 49 f.

I. Der objektive Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung

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Bundesverfassungsgericht die rechtliche Bedeutung der Grundrechte über die reinen Individualbeziehungen des Bürgers zum Staat hinaus erweitern. Eigentumsgewährleistung als grundlegende Wertentscheidung zielt auf den gleichen überindividuellen, gesamtgesellschaftlichen Aspekt der Eigentumsgewährleistung ab wie die traditionelle Lehre von der Institutsgarantie. W i r d schon die Institutsgarantie des Eigentums durch die Sozialisierungsermächtigung des A r t 15 GG relativiert, so ist vollends zweifelhaft, ob man angesichts dieser Vorschrift überhaupt noch von einer umfassenden Wertentscheidung zugunsten von Privateigentum i m traditionellen Sinne sprechen kann. Für eine bestimmte Funktion des Privateigentums i m Wirtschaftsleben, die durch die Gewährleistung des A r t 14 GG gesichert sein könnte, gibt die A n nahme einer Wertentscheidung nichts her; denn gerade die wichtigsten Wirtschaftsbereiche kann der Gesetzgeber gemäß A r t 15 GG unter völligem Verzicht auf Privateigentum organisieren. Man könnte somit allenfalls von einer auflösend bedingten Wertentscheidung zugunsten des Privateigentums sprechen. Die zwingende Entschädigungspflicht des A r t 15 S. 2 GG verhindert allerdings eine verschleierte Ersetzung der einen Wertentscheidung durch die andere. Entschädigungslos darf Privateigentum nicht beseitigt werden 16 . b) Unter diesem Vorbehalt sind alle Äußerungen zur Funktion des Eigentumsgrundrechts als Grundpfeiler der Wirtschaftsordnung 17 zu lesen. Von manchen w i r d diese Funktion i n der Begrenzung staatlicher Wirt9chafts- und Gesellschaftspolitik gesehen. Privatvermögen sei i n umfassender Weise zugelassen. Folglich bestehe Privatinitiative i m Gefüge der Marktwirtschaft, Eigenverantwortlichkeit des Unternehmers und freie Disposition über die Betriebsmittel 1 8 . Reinhardt führt aus, m i t der Anerkennung der Privatrechtsordnung, die er durch A r t 2 und A r t 14 GG verbürgt sieht, habe der Verfassungsgeber der privaten Initiative und dem privaten Interesse, also dem Prinzip der Privatnützigkeit, maßgebliche Bedeutung für Ingangsetzung und Gestaltung des Wirtschaftsprozesses zugeschrieben. Dieses Prinzip habe einen Eigenwert. Es enthalte die Tendenz zu selbstverantwortlichem Handeln, zur Anwendung größtmöglicher Sorgfalt und Voraussicht i m Sinne der Erhaltung von Werten. I m Begehren des einzelnen liege das stärkste Antriebsmittel, den Wirtschaftsprozeß i n Gang zu setzen 19 . Das Bundesverfassungsgericht äußert sich weit zurückhaltender zur Funktion der Eigentumsgewährleistung. A r t 14 GG habe die Aufgabe, 16 Das widerspricht allerdings bei „sozialisierungsreifen" Unternehmen klassischen sozialistischen Ideen!, i m einzelnen dazu unten S. 124 f., 129 F n 161. 17 Ζ. B. Herzog, Evangelisches Staatslexikon, Stichwort: Eigentum, S. 382. 18 Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 14 R d N r 8 . 19 Reinhardt, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 14/15.

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dem Grundrechtsträger einen Freiheitsraum i m vermögensrechtlichen Bereich sicherzustellen und i h m damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen 20 . Der innere Zusammenhang zur Garantie der persönlichen Freiheit w i r d betont 21 . Zwar bezeichnet das Gericht Eigentum als den umfassenden Begriff für die vielfältigen denkbaren sachenrechtlichen Beziehungen und sieht es ebenfalls durch seine Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsfähigkeit gekennzeichnet. Es fehlt aber nicht der Hinweis, Inhalt und Funktion des Eigentums seien der Anpassung an die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse fähig 22 . Diese Zurückhaltung des Bundesverfassungsgerichts muß m i t seiner Auffassung i n Zusammenhang gesehen werden, das Grundgesetz habe sich auf keine bestimmte Wirtschaftsverfassung festgelegt, sondern lasse für viele Ausgestaltungen des Wirtschaftslebens Raum, solange die Grundrechte und die übrigen Verfassungsvorschriften beachtet würden 2 3 . Dieser erkennbare Wille des Gerichts, dem Gesetzgeber einen breiten wirtschaftspolitischen Spielraum offen zu halten, steht der Festlegung auf eine bestimmte Funktion des Eigentums entgegen. Die Rolle des Eigentums i n Wirtschaft u n d Gesellschaft ergibt sich erst aus den wirtschaftspolitischen Grundentscheidungen des Gesetzgebers, die lediglich an A r t 14 GG ihre Grenze finden. Die Funktion des Eigentums ist damit selbst eine variable Größe und kaum geeignet, Rückschlüsse auf den Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung zu gestatten. Allerdings dürfte es zu weit gehen, A r t 14 GG jede grundgesetzlich geschützte Funktion als objektives Ordnungsprinzip der Wirtschaft abzusprechen 24 . Wie bereits erwähnt 2 5 , sind die Wertentscheidungen des A r t 14 und 15 GG nicht gleichzeitig aktualisiert. A r t 14 GG gilt real, A r t 15 GG ist konditional. Es fragt sich, welche Konsequenzen sich aus dieser Zuordnung der beiden Grundgesetzartikel f ü r die Auslegung des Sinngehalts der Eigentumsgewährleistung ergeben. c) Hält man sich vor Augen, wie die tatsächliche Wirtschaftsverfassunig der Bundesrepublik aussähe, wenn der Gesetzgeber i n um20

BVerfGE 24,367 (389). Ebd., S. 400. 22 Ebd., S. 367 (389). 23 Seit dem Investitionshilfeurteil, BVerfGE 4,7 (18), ständige Rechtsprechung; inzwischen h . L . , vgl. É. R. Huber, D Ö V 1956,97 f.; H. Krüger, G r u n d rechte I U I , S. 284; Stein, Die Wirtschaftsaufsicht, S. 69/70 (zu A r t 12 GG) ; a. A . noch Nipperdey, Die soziale Marktaufsicht i n der Verfassung der Bundesrepublik, S. 3 f. 24 So aber Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der A r b e i t nehmer u n d Grundgesetz, S. 241. 25 Oben S. 85. 21

I. Der objektive Sinngehalt der Eigentumsgewährleistung

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fassender Weise von der Sozialisierungsmöglichkeit des A r t 15 Gebrauch gemacht hätte, scheint es verfehlt, Eigentum als Grundpfeiler unserer Wirtschaftsordnung garantiert zu sehen. Allerdings bliebe i n jedem Falle ein nicht unbedeutender Bereich der Wirtschaft, i n dem Privateigentum eine Rolle spielte. Nach w o h l vorherrschender Ansicht dürfen nämlich Betriebe, die keine Güter produzieren, also Betriebe des Dienstleistungsgewerbes i m weitesten Sinne, nicht vergesellschaftet werden, da sie keine „Produktionsmittel" i m Sinne von A r t 15 GG seien 26 . Aus der zwingenden Entschädigungspflicht des A r t 15 S. 2 GG ergibt sich ferner, daß Privateigentum seine verfassungsrechtliche Anerkennung nicht verliert, wenn der Gesetzgeber sozialisiert. Der Entschädigungsanspruch ist Eigentum i m Sinne von A r t 14 GG und kann i n allen erlaubten Formen erneut verwertet werden. Die Funktion des Eigentums i n der Wirtschaft wäre jedoch sicherlich qualitativ verändert. Hat der Gesetzgeber schon bei vollem Anwendungsbereich des A r t 14 GG einen weiten wirtschaftspolitischen Spielraum, der die Eigentumsfunktion zu einer abhängigen Größe macht, so wären alle nachteiligen Wirkungen aus einer umfassenden Sozialisierungspolitik auf die verbliebenen Eigentumsbereiche verfassungsrechtlich irrelevant. Wählt der Gesetzgeber den Weg des A r t 15 GG, muß es i h m auch möglich sein, die von i h m aktualisierte Wertentscheidung dieser Grundgesetznorm gegen die insoweit zurücktretenden Eigentumsprinzipien durchzusetzen. Daher sind Ansichten 27 abzulehnen, die aus dem Nebeneinander der Eigentumsgewährleistung und der Sozialisierungsmöglichkeit ein RegelAusnahmeverhältnis entnehmen wollen. Die faktische Geltung einer umfassenden Privateigentumsordnung hat A r t 15 GG weder obsolet werden lassen 28 noch seiner grundlegenden Bedeutung für die Bandbreite rechtlich möglicher gesellschaftspolitischer Entwicklungen i n der Bundesrepublik beraubt. A r t 14 und A r t 15 GG spiegeln die entgegengesetzten Grundansichten über die richtige Organisation des Wirtschaftsprozesses wider. I m Parlamentarischen Rat konnte insoweit noch nicht einmal ein dilatorischer Formelkompromiß i m Sinne Carl Schmitts 29 erzielt werden. Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 15 R d N r 15; Ipsen, V V D S t R L 10,74 (108); H. Krüger, Grundrechte I I I 1, S. 305 f.; E.R. Huber, Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 123; a . A . Abendroth, Das Grundgesetz, S. 65. 27 Ζ. B. Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 15 R d N r 7. 28 So aber Ridder, V V D S t R L 10, 124(147); dazu Maunz, Maunz/Dürig/ Herzog, A r t 15 R d N r 15; v. MangoldtJKlein, A r t 15 A n m I I 7. 29 Dazu Carl Schmitt, Verfassungslehre, S. 31 f.

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Der' Wertungszwiespalt läßt sich nicht hinwegdisputieren 30 . Man sollte sich davor hüten, Alternativmöglichkeiten, die eine Verfassung zur Wahl stellt und damit zugleich i n i h r Gesamtsystem integriert, nicht mehr ernst zu nehmen, bevor ein so breiter Konsens erzielt ist, daß i m Wege der Verfassungsänderung eine einseitige Festlegung erfolgen kann. Für die Bestimmung des Kernbereichs der Eigentumsgewährleistung läßt das Verhältnis von A r t 14 und 15 GG allerdings einen Negativschluß zu. Das, was A r t 15 GG ermöglichen will, darf nicht als Inhaltsoder Schrankenbestimmung des Eigentums ausgegeben werden. Aus dem Begriff der Vergesellschaftung i n A r t 15 GG läßt sich daher auf den Kern der Eigentumsgewährleistung rückschließen. I m übrigen läßt sich jedoch auch i m Wege systematischer Interpretation die noch offene Frage, welche schuldrechtlichen Handlungs- und damit Machtspielräume zur Mindestausstattung des Eigentumsgrundrechts gehören, auf verfassungssystematischer Argumentationsebene nicht beantworten. Eine offensichtliche garantierte Funktion von Privateigentum ist nicht erkennbar. Vielmehr ergäbe sich eine Mindestfunktion, die auch ein wirtschaftspolitisch sehr rigoroser Gesetzgeber als unveränderbar hinzunehmen hätte, erst aus dem gesuchten Begriffsinhalt. Dieses Dilemma, das auch schon bei der generellen Problematik der Wesensgehaltsbestimmung von Grundrechten mehrfach auftauchte 31 , läßt sich auf zweierlei Weise lindern. Man kann die Sinnerschließung von A r t 14 GG auf einfachgesetzlicher Ebene an Hand des überlieferten eigentumsrechtlichen Normenbestands zu vertiefen versuchen 32 . Wertungswidersprüche werden auf dieser Ebene nicht zu beheben, wohl aber zu verdeutlichen sein, da verfassungsrechtliche „Widersprüche" i n alle Rechtsgebiete durchschlagen. Die offenen Grundfragen aber lassen sich durch eine historischgeistesgeschichtliche Interpretation beantworten. Zwar läßt die geltende Verfassung viele Zweifelsfragen hinsichtlich des gewährleisteten Inhalts von Eigentum offen, wenn man bei einer „objektiven" Textauslegung nach Maßgabe heutigen Bewußtseinsstandes stehenbleibt. Sobald man jedoch die historische Dimension erschließt, schälen sich gerade i n den Kernfragen, u m die es hier geht, klare Bedeutungsgehalte von Begriffen heraus. Die Eigentumsproblematik hat Tradition. Auch die Verfassungsgeber standen i n dieser Tradition. I m Zweifel wollten 30

Raiser , AöR 78 (1952/53), 118 (119). D. h. A r t 14 GG basiert offensichtlich auf gesellschafts- u n d wirtschaftstheoretischen Vorstellungen, die als solche nicht verfassungsrechtlich vorgeschrieben sind!, vgl. schon oben S. 64 f. 32 Siehe oben S. 53/54. 31

II. Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

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sie m i t den van ihnen verwendeten Begriffen das ausdrücken, was darunter nach dem damaligen Stand der geistesgeschichtlichen Diskussion zu verstehen ist. Dieser historisch geprägte Begriffsinhalt läßt sich allerdings nur bestimmen, wenn man untersucht, welche idealtypische Rolle Eigentum nach Ansicht seiner Verteidiger i n der W i r t schaftsordnung spielen sollte. Auch wenn das Grundgesetz kein „ W i r t schaftsmodell" favorisiert, ist der Mindestgehalt der Eigentumsgewährleistung nur von der umfassenden Eigentumstheorie her zu erfassen. Vor der Einführung historischer Argumente sollen die eigentumsrechtlichen Grundfragen an Hand der einfachgesetzlichen Eigentumsordnung verdeutlicht werden. Geltende Privatrechtsnormen bilden wegen ihrer jahrzehntelangen Geltungsdauer die Brücke zur historischen Argumentation. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf Eigentum an Produktionsmitteln i m weitesten Sinne. Für die anderen wichtigen Eigentumsbereiche, insbesondere für Eigentum an Grund und Boden, wäre die nachfolgende Untersuchung i n analoger Weise durchzuführen.

I I . D i e streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung 1. Ausgangslage

Für den Bereich des ungestörten „Habens" ist die Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung unproblematisch. Sie sichert den vermögensrechtlichen status quo. Die Rechtsbefugnisse des Eigentümers definiert § 903 BGB i n nach wie vor gültiger Weise für das Sacheigentum. Ausschließungsbefugnisse von Inhabern anderer privater vermögenswerter Rechte, die nicht Eigentum i m bürgerlich-rechtlichen Sinne sind, sind gemäß der Eigenart der jeweiligen Rechte zu bestimmen. Es liegt i m Belieben des Eigentümers, ob er sein Gut als Kapital i n den Wirtschaftsprozeß einbringt. Nach aller Erfahrung w i r d er sich hierzu nur entschließen, wenn er sich von der geplanten Verwendung einen persönlichen Vorteil verspricht. Der Vorteil läßt sich aber bei produktiver Nutzung von Eigentum nur i m Zusammenwirken m i t Dritten realisieren, die an der Nutzung des Eigentums aus ihrer eigenen, ganz anders gerichteten Interessenlage heraus mitwirken. Damit liegt die weitere Durchführung der Eigentumsverwertung nicht mehr i m Belieben des Eigentümers 33 . Er muß sich m i t seinen Partnern einigen, damit beide Seiten zu ihrem Recht kommen. Notfalls muß die Rechtsordnung für einen gerechten Interessenausgleich sorgen. Das 53

Vgl. dazu schon Ballerstedt,

J Z 1951,486 (490/491).

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geltende Recht kennt drei Grundformen, i n denen der Eigentümer von Tauschwert selbst am wirtschaftlichen Prozeß von Produktion und Reproduktion teilnehmen kann. 2. Kooperationsformen zwischen Eigentümer und Dritten

a) Der Geldeigentümer kann sich nach §§ 611 f. BGB gegen Vergütung die Dienstleistungen eines anderen zusagen lassen. I m Rahmen eines Dienstverhältnisses zur fortdauernden Leistung von Diensten bestimmter A r t erhält der Eigentümer, nunmehr i n der Rolle des Dienstberechtigten, ein Weisungsrecht gegenüber dem anderen zur Konkretisierung der Einzelarbeitspflicht. Der Eigentümer w i r d zum Geschäftsherrn, der Verpflichtete zum Verrichtungsgehilfen, für dessen Handlungen der Geschäftsherr i n gewissem Umfange verantwortlich gemacht wird, § 831 BGB 3 4 . Stellt der Verpflichtete i m Rahmen seiner Dienstpflicht durch Verarbeitung eine neue Sache her, so gilt nicht er, sondern der weisungsberechtigte Geschäftsherr als Hersteller und damit Eigentümer der neuen Sache, § 950 BGB 8 5 . Der auf seinen Vorteil bedachte Eigentümer w i r d diese Möglichkeit nur wählen, wenn er jemanden findet, dessen Arbeitskraft i h n weniger kostet, als er nach Abzug sonstiger Kosten i m Geschäftsverkehr für die Sache an Erlös erzielt. Läßt sich die gleiche Sache anderswo zu gleichen Kosten oder billiger erwerben, w i r d er die Sache dort kaufen oder, falls er für den Verkauf produziert, seine eigene Produktion einstellen müssen. Verzichtet der Eigentümer auf eine solche Kosten-Nutzen-Rechnung, w i r d sein eingesetztes Vermögen langfristig aufgezehrt solange es genügend andere rationell handelnde Wirtschaftsteilnehmer gibt. b) Der Eigentümer kann sich benötigte Sachen auch von einem anderen i n dessen Verantwortung herstellen lassen und zu diesem Zweck einen Werkvertrag nach §§ 631 f. BGB abschließen. Eigentum an den neu hergestellten Sachen erwirbt der Besteller bei der Verarbeitung nur dann, wenn die Herstellungsstoffe von i h m stammen; andernfalls hat er lediglich die Stellung eines Käufers, §§ 647, 651 BGB 8 ·. Dabei k n ü p f t die H a f t u n g des Geschäftsherrn gerade an sein Weisungsrecht gegenüber dem Verrichtungsgehilfen an, m i t dessen H i l f e er den eingetretenen Schaden hätte verhindern können. Einzelheiten bei R G R K , § 831 A n m 12; Esser, Schuldrecht I I , S. 426 f. 35 Einhellige Meinung, vgl. R G R K , §950 A n m 11 f.; Staudinger-Berg, §950 R d N r 1, 13; Soergel-MüTiZ, §950 R d N r 4; Baur, Sachenrecht, S.486; Westermann, Sachenrecht, S. 255.

II. Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

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Der Eigentümer w i r d nur dann Unternehmer zur Ausführung von Werkaufträgen finden wenn die angebotene Vergütung für den Unternehmer unter Einrechnung seiner Kosten höher liegt als eine Vergütung, die der Unternehmer beim Angebot seiner Arbeitskraft i m Rahmen eines Dienstvertrages nach §§ 611 f. BGB fände. Vielleicht w i r d sich der Werkunternehmer m i t Rücksicht auf seine Selbständigkeit eine zeitlang m i t geringerem Verdienst als i n einem vergleichbaren Arbeitsverhältnis zufrieden geben. Langfristig ist dies jedoch unwahrscheinlich. Andererseits w i r d auch der Eigentümer langfristig bestrebt sein, i m Rahmen seines Produktionsvorhabens möglichst viele Dinge durch eigene Leute herstellen zu lassen, um die nidht beherrschbaren Risiken zu minimieren. Auch hier werden i m Einzelfall Rentabilitätserwägungen den Ausschlag geben 87 . c) Schließlich kann sich der Eigentümer, der sein Gut wirtschaftlich vorteilhaft verwerten w i l l , m i t einem anderen, der nur seine kundige Arbeitskraft anzubieten hat, zu einer Gesellschaft nach dem Grundmuster der §§ 705 f. BGB zusammenschließen. Eigentum an neu hergestellten Sachen fiele dann i n beider gesamthänderisch gebundenes Eigentum, §§ 718, 719 BGB. Die Vergütung des anderen für seine eingebrachte Arbeitskraft bestünde i n dem vereinbarten Anteil am Gew i n n und Verlust der Gesellschafter, § 722 BGB 5 8 . Z u dieser Kooperationsform m i t anderen w i r d sich der Eigentümer entschließen müssen, wenn er für die von i h m geplanten wirtschaftlichen Nutzungen seines Guts, zu der er die Mitarbeit anderer benötigt, weder abschlußbereite geeignete Arbeitnehmer noch Werkunternehmer findet. Andererseits werden Dritte, selbst wenn sie die Wahl haben, die Vor- und Nachteile eines festen Entgelts m i t denen einer Gewinnund Verlustbeteiligung abwägen, wobei noch verschiedene Mischformen vereinbart werden können. I n der Realität des Wirtschaftslebens sind diese Urformen möglicher Kooperation durch viel komplexere Organisationsstrukturen überlagert, 36 B e i m Werkvertrag ist also der Eigentümer „Hersteller" i m Sinne des §950 B G B nur, w e n n er den Stoff liefert; vgl. Baur, Sachenrecht, S. 487; Soergel-MüTil, § 950 R d N r 5. 37 Vgl. zu den Einzelheiten einer betriebswirtschaftlich durchkalkulierten Produktionspolitik Mellerowicz,Unternehmenspolitik I I , S. 181 f.; zum G r u n d satz der Wirtschaftlichkeit aller Maßnahmen insbes. S. 188; zum Sicherheitsdenken auch bei Investitionsentscheidungen Becher, Max-Festschrift, S. 63 (67) ; zur W a h l zwischen Eigenerstellung u n d Fremdbezug, Kilger, ebd., S. 155 (184f.); allgemein zum Rentabilitätsstreben Heinen, E i n f ü h r u n g i n die Betriebswirtschaftslehre, S. 107. 38 Einzelheiten zur Rechtsstellung der Gesellschafter bei Westermann u. a., Handbuch der, Personalgesellschaften, §§20 f., zur Beteiligung an G e w i n n u n d Verlust insbesondere § 27.

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da gewöhnlich nicht nur ein Eigentümer m i t einem Dritten zusammenarbeitet. Dem trägt die Rechtsordnung durch sehr differenzierte Regelungen des Schuld-, Gesellschafts- und Arbeitsrechts Rechnung. 3. Soziale Übermacht des Eigentümers

Tatsächlich gelingt es Eigentümern, die ihr Geld investieren, regelmäßig, andere an sich zu binden. A l l e Kooperationsformen bauen nämlich auf einem konstanten Faktor der gesellschaftlichen Verhältnisse auf. Dessen kurzfristige Unabänderlichkeit ergibt sich aus der statusquo-erhaltenden Funktion der Eigentumsgewährleistung: Die Anzahl der Eigentümer, die über so viel Eigentum verfügen, daß sie nennenswertes Kapital i n den Wirtschaftsprozeß einbringen können, ist u m ein vielfaches geringer als die Anzahl der Bürger, deren Eigentum ausschließlich der persönlichen Lebenshaltung dient 39 . Letztere sind deshalb gezwungen, konsumiertes Eigentum fortlaufend durch Einsatz der eigenen Arbeitskraft zu erneuern. Ferner ist die Summe der möglichen wirtschaftlichen Verwertungsmöglichkeiten für Kapital grundsätzlich größer als die Summe der verfügbaren Kapitalien 4 0 . Da der Eigentümer für i h n unvorteilhafte Investitionen aufgrund seines Ausschließungsrechts verweigern kann, sitzt er bei der Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zu den Arbeitskraft anbietenden Wirtschaftsteilnehmern grundsätzlich am längeren Hebel 41 . Diese Tatsachen waren dem Grundgesetzgeber natürlich bekannt. Er hat die Gefahren, die der Verwirklichung der Staatszielbestimmung des A r t 20 Abs. 1 GG m i t dem Leitgedanken sozialer Gerechtigkeit aus einer solchen gesellschaftlichen Lage entstehen können, gesehen. A r t 14 Abs. 2, A r t 74 N r 11, 12, 14, 15, 16 und 18, A r t 75 Abs 1 Nr 4 GG sowie die allein i m freien Ermessen des Gesetzgebers liegende Befugnis, nach A r t 15 GG Vergesellschaftungen vorzunehmen, zeugen für das wache Bewußtsein und die Vorsorge des Grundgesetzgebers i n dieser Frage. Trotz allem gewährleistet das Grundgesetz Eigentum auch än Produktionsmitteln. Dies geschieht offenbar nicht u m der Ausschließungsrechte willen, sondern wegen der positiven Auswirkungen, die der Eigentumseinsatz der vielen autonomen Entscheidungsträgeir i m W i r t schaftsleben hervorbringen kann und soll, A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG. Des89 M a n schätzt, daß M i t t e der sechziger Jahre i n der Bundesrepublik 1,7% aller privaten Haushalte 74 °/o des Produktiwermögens besaßen. Willgerodt u. a., Vermögen f ü r alle, S. 408. 40 Z u r grundsätzlichen Knappheit der Produktionsfaktoren: Leftwich, L e h r buch der Mikroökonomischen Theorie, S. 4 f.; Samuelson, Volkswirtschaftslehre I, S. 37/38 ; v. Stackelberg, Grundlagen der Theoretischen V o l k s w i r t schaftslehre, S. 3 f.; Schneider, Einführung i n die Wirtschaftstheorie I, S. 13 f. 41 Der Arbeitsmarkt ist i n der Regel ein „ K ä u f e r m a r k t " , v. Nell-Breuning, Auseinandersetzimg m i t K a r l M a r x , S. 19.

I. Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

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halb kann es bei allen eigentumsausgestaltenden Regelungen, welche die tatsächliche Macht des Eigentümers, sein privatnütziges Streben i m Verhältnis zu anderen Wirtschaftsbeteiligten durchzusetzen, begrenzen, ausgleichen und damit relativieren, nicht darum gehen, den Machtgebrauch überhaupt als illegitim zu verdrängen 42 . Die Kernfrage ist vielmehr, welcher Mindesteinfluß des Eigentümers gewahrt bleiben muß, damit von privatnützigem Eigentumseinsatz i m Wirtschaftsleben noch sinnvollerweise gesprochen werden kann. 4. Eigentum und Unternehmerfunktion

Gründet jemand m i t eigenen Mitteln ein wirtschaftliches Unternehmen, liegt es nahe, ihn auch als den Unternehmer, d. h. den verantwortlichen Leiter der Unternehmung, anzusehen. Das ist aber nicht zwingend. Zum Unternehmer w i r d der Eigentümer, indem er sächliche und personelle Mittel zu einer dauerhaften produktiven Leistungseinheit kombiniert, die durch Erzeugung von Gütern und Dienstleistungen erfolgreich am Wirtschaftsverkehr teilnimmt 4 3 . Je komplexer die Wirkungseinheit „Unternehmen" strukturiert ist, desto größere Anforderungen werden an die Leitungsqualitäten des Unternehmers gestellt. Es versteht sich, daß niemand nur deshalb zum Unternehmer qualifiziert ist, weil er über hinreichend Kapital verfügt, ein Unternehmen zu finanzieren. Die Verfügungsmacht über Kapital ermöglicht jedoch auch, einen etwaigen Mangel an eigener Unternehmerbefähigung des Eigentümers abzugleichen. Der Eigentümer kann nämlich eine geeignete Person damit betrauen, seine Kapitalverwertungsinteressen durch erfolgreiche Unternehmensleitung wahrzunehmen 44 . Für den Eigentümer stellt sich i n diesem Fall lediglich das Problem, wie er dafür sorgen kann, daß auch tatsächlich i n seinem Interesse gewirtschaftet wird. Dagegen ist ohne Eigenkapital kaum ein Unternehmen zu gründen. Denn selten finden sich Kapitalgeber, die den Fähigkeiten eines mittel42 Dafür spricht auch A r t 74 N r l 6 G G ; Mißbrauch v o n Macht setzt einen normalen, von der Rechtsordnung gebilligten Gebrauch von Macht voraus!, vgl. Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 74 R d N r 92, 93; v. MangoldtjKlein, A r t 74 A n m X X X 2b. 43 Weitere Definitionen, die sinngemäß das gleiche besagen, bei Stein, Die Wirtschaftsaufsicht, S. 74. 44 Z u r selbständigen Bedeutung des Unternehmensleiters vgl. v.NellBreuning, Auseinandersetzung m i t K a r l M a r x , S. 15; Stein, S. 35f.; auch die sozialwissenschaftliche Forschung betont die entwicklungsbedingte Trennung v o n Eigentümer- u n d Unternehmerfunktion, etwa Kirsch, Manager-Herrscher ohne Auftrag?, S. 23 f.; ProssjBoetticher, Manager des Kapitalismus, durchgehend.

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losen Unternehmers so viel Vertrauen schenken, daß sie i h m Geld zur unternehmerischen Nutzung i m Vertragswege überlassen. I n einem solchen Falle ist es viel wahrscheinlicher, daß die Kapitalgeber entweder selbst eine Gesellschaft gründen und den fähigen, aber kapitallosen Unternehmer m i t der Geschäftsführung betrauen oder sich dadurch Einfluß auf die Unternehmensleitung sichern, daß sie m i t ihm gemeinsam eine Gesellschaft gründen. Das Gesellschaftsrecht m i t seinen Formtypen von der stillen Gesellschaft über die Personengesellschaften bis h i n zu den verschiedenen Kapitalgesellschaften bieten den Kapitalgebern eine breite Palette wirtschaftlichen Einsatzes ihres Kapitals, wobei ihre Rolle von passiver Nutznießung bis zu eigener Unternehmertätigkeit variieren kann. Somit verschafft Eigentum Zugang zur Wahrnehmung der Unternehmerfunktion, ist jedoch nicht notwendig m i t i h r verbunden. Die Interessen des Eigentümers können auch gewahrt bleiben, ohne daß er selbst die unmittelbare Leistungsverantwortung übernimmt. 5. Eigentum und Risiko

Allen genannten Formen wirtschaftlicher Verwertung von Eigentum ist ein Merkmal gemeinsam. Die Verwertung ist risikobehaftet 45. Während ein Bankguthaben oder ein Rentenpapier bei stabilen Währungsverhältnissen eine sichere Rendite gewährt, trägt ein Eigentümer, der sein Geld i n ein Unternehmen investiert, das Risiko, daß die geplanten Geschäfte fehlschlagen und sein Geld verloren geht. Dieses Risiko kann er auf eine bestimmte Einlage beschränken, wie etwa bei der stillen Gesellschaft, der Kommanditgesellschaft oder den Kapitalgesellschaften 46 . Der Einzelkaufmann und der persönlich haftende Gesellschafter tragen hingegen ein Risiko für Erfolg oder Mißerfolg der Geschäftsführung, das i h r gesamtes Vermögen erfaßt. Der Konkurs zeigt dies i n aller Schärfe. Der Gemeinschuldner muß den Gläubigern sein gesamtes Vermögen zur Verwertung überlassen. Diese bestimmen sogar die Höhe der Unterstützung, die sie dem Gemeinschuldner für seinen Lebensunterhalt aus der Konkursmasse gewähren wollen, §§ 129, 132 KO 4 7 . Aus dem jeweils verschiedenen Maß des übernommenen Risikos ergeben sich abgestufte Intensitätsgrade des Eigentümerinteresses, auf 45 Streißler sieht i n der Übernahme v o n Risiko das entscheidende M e r k m a l von Eigentum an Produktionsmitteln, i n : Eigentum-Wirtschaft-Fortschritt, S. 76 (97) ; ebenso Krüger, Allgemeine Staatslehre, S.428f. 46 §§ 336, 341 H G B , 161, 167, 171, 172 H G B , 1, 54, 278 A k t G , 13,27 GmbHG. 47 Sie sind dabei n u r verpflichtet, notdürftigen Unterhalt, d. h. Befriedigung einfachster Lebensbedürfnisse, zu gewähren, vgl. Böhle-Stammschräder, § 129 A n m 1, § 132 A n m 1.

. Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

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die Geschäftsführung des Unternehmens Einfluß zu nehmen. I n jedem Falle ist der Kapitalgeber daran interessiert, m i t seinem Kapitaleinsatz für sich persönlich einen Gewinn zu erzielen. Die Höhe des zu erwartenden Gewinns und das Maß des notwendigen Risikos stehen dabei i n einem Abhängigkeitsverhältnis. Risiko ist nicht schicksalhaft, sondern kalkulierbar. Gerade dort, wo ein Kapitaleinsatz besonders hohen Gewinn verspricht — etwa weil ein vernachlässigter Bedarf eine hohe Nachfrage und damit eine günstige Gewinnspanne erwarten läßt oder weil durch Rationalisierungsmaßnahmen langfristig eine Verbesserung der Gewinnsituation zu erhoffen ist —, verlangt die Investitionsentscheidung M u t zum Risiko. Denn i n jeder derartigen Prognose ist eine Reihe von unbekannten Faktoren enthalten. Ob der beschrittene Weg erfolgreich sein wird, läßt sich m i t Sicherheit erst an seinem Ende beurteilen. Diese notwendige Kombination von Gewinnstreben m i t Risikobereitschaft ist ein wesentliches Kennzeichen selbstverantwortlicher Betätigung des Eigentümers i m wirtschaftlichen Leben 48 . 6. Kapital und Arbeit

Der Handlungsspielraum des wirtschaftlich tätigen Eigentümers w i r d ganz entscheidend durch die Bedingungen bestimmt, zu denen er A r beitnehmer als Mitarbeiter an dem von i h m verfolgten Unternehmenszweck gewinnt. Die Interessen der Arbeitnehmer sind ähnlich eigennützig wie die des Eigentümers. Sie suchen i n der Zusammenarbeit ebenfalls ihren w i r t schaftlichen Vorteil, indem sie ein möglichst hohes Entgelt für ihre Arbeitskraft anstreben. Theoretisch ließe sich die Zusammenarbeit von Kapital und Arbeit i n jeder der drei genannten Urformen organisieren. Aus praktisch-technischen Gründen scheidet die Werkvertragsvariante aus. Moderne Produktionsmethoden sind m i t einem horizontalen Geflecht von Vertragsbeziehungen nicht zu bewältigen, sondern erfordern vertikal gegliederte hierarchische Organisationsstrukturen. Innerhalb der Unternehmensorganisation ist Arbeitsteilung erforderlich. A n der Unternehmensspitze konzentriert sich Leitungskompetenz zur Entscheidung der grundsätzlichen wirtschaftlichen und technischen Fragen. Zur Basis hin nehmen stufenweise auf Weisung beruhende Ausführungstätigkeiten m i t immer geringerem Entscheidungsspielraum des einzelnen zu 49 . 48 Z u den weiteren L e i t m a x i m e n kapitalistischer Produktionsweise Gutenberg, Einführung i n die Betriebswirtschaftslehre, S.43f.; Anders, Marburger Gespräch, S. 23 (24). 40 Vgl. Heinen, Einführung i n die Betriebswirtschaftslehre, S. 56f.; Gutenberg, Einführung i n die Betriebswirtschaftslehre, S. 39 f.; zu den Wechsel-

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rt 4 G

Allerdings wäre es denkbar, die Rechtsbeziehungen zwischen Eigentümer und Mitarbeitern trotz der Notwendigkeit hierarchischer Strukturen gesellschaftsrechtlich auszugestalten. Bekanntlich ist dies i n der Realität eine ganz atypische Form, die Rechtsbeziehungen zwischen Kapital investierenden Eigentümern und Arbeitnehmern zu ordnen 50 . I m Rechtsleben treten Mitarbeiter eines unternehmerisch tätigen Eigentümers zu diesem i n ein Arbeitsverhältnis. Die Eigentümer oder die i n einer Gesellschaft zusammengeschlossenen Anteilseigner sind Inhaber des Unternehmens. Sie betreiben das Unternehmen als eigene Angelegenheit. A l l e Rechtsbeziehungen i m Unternehmen sind auf den Rechtsträger des Unternehmens ausgerichtet. Rein dogmatisch sind daher auch die aus dem Arbeitsvertrag fließenden Rechte und Pflichten für den Unternehmensinhaber, sei er Einzeleigentümer oder juristische Person, reine Außenbeziehungen, von gleicher Qualität wie die Vertragsbeziehungen zu Lieferanten oder Kunden 6 1 . Das Arbeitsverhältnis reduziert sich i n dieser Sicht zu einem beliebigen Austauschverhältnis. Der Arbeiter gibt seine Arbeitskraft, er erhält dafür seinen Lohn. Was m i t dem Arbeitsprodukt geschieht, hat ihn nicht zu interessieren. Darüber entscheidet der Unternehmensinhaber, i n dessen Eigentum das neue Produkt aufgrund des sachen-rechtlichen Herstellerbegriffs fällt 5 2 . Unternehmensinhaber ist aber aufgrund der ungleichen Chancen, hinsichtlich der Formen der Zusammenarbeit den eigenen Willen durchzusetzen, der Eigentümer allein. A u f eine Gesellschaft m i t allen Mitarbeitern gemeinsam als Unternehmensinhaber braucht er sich nicht einzulassen. Sieht man i n dieser realen Lage einen integralen Bestandteil der Eigentumsgewährleistung, gelangt man bei konsequenter Formulierung zum frühkapitalistischen Herr-im-Haus-Standpunkt. Eine solche Rechtfertigung der vorgegebenen sozialen Übermacht der Privateigentümer von Produktionsmitteln ist m i t dem dargelegten materialen Freiheitsverständnis des Grundgesetzes unvereinbar 53 . Es gehört gerade zur sozialstaatlichen Aufgabe des Gesetzgebers, die vorgegebene Schwäche der Arbeitnehmer durch Regelungen abzugleichen, die einen gerechten Interessenausgleich ermöglichen. Die i n A r t 9 Abs. 3 GG garantierte Koalitionsfreiheit der Arbeitnehmer ist nur ein M i t t e l zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbeseitigen Abhängigkeiten innerhalb hierarchischer strukturierter Organisationen Galbraith, Die moderne Industriegesellschaft, S. 88. 50 Die theoretische Möglichkeit findet i m m e r h i n gelegentliche Erwähnung, vgl. v.Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 30; ausführlich bei v. Nell-Breuning, Auseinandersetzung m i t K a r l M a r x , S. 33 f. 51 E. R. Huber, Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 49 f. 52 Dazu oben S. 90 F n 35. 53 Oben S. 47 f.

I . Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

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dingungen. Der Gesetzgeber kann sich der gleichen Aufgabe annehmen, indem er die Rechtsbeziehungen i m Arbeitsleben umgestaltet. A r t 74 Nr. 12 GG ermächtigt ihn hierzu. Der dort verwendete Begriff der Betriebsverfassung verbietet es, die arbeitsrechtlichen Beziehungen auf reine Austauschverhältnisse i m erwähnten Sinne zu reduzieren. Die Arbeitnehmer sind nicht nur Schuldner von Arbeitsleistung und Gläubiger von Lohnforderungen. Das organisierte Zusammenwirken von Kapital und Arbeit zu einem Produktionszweck soll vielmehr nach dem Willen des Grundgesetzes i n „verfaßter" Form vor sich gehen. Wo aber eine Verfassung vorhanden ist, w i r d Macht geregelt, durch Gegenmacht ausbalanciert und damit gerade nicht i n ihrem Urzustand belassen. Der Gesetzgeber braucht sich somit nicht m i t den gesellschaftlichen Gegebenheiten abzufinden 54 . Er kann den Interessenausgleich, der notwendig wird, wenn sich der Eigentümer entschließt, sein Gut als Kapital i n einem Unternehmen zu investieren und zu diesem Zweck m i t Dritten zusammenzuarbeiten, nach seinen Gerechtigkeitsvorstellungen herbeizuführen. Sein Spielraum w i r d auf der einen Seite durch die Wesensgehaitsgarantie der Eigentumsgewährleistung begrenzt. A u f der anderen Seite verhindert die Wesensgehaitsgarantie der Berufsfreiheit der Arbeitnehmer und die Sozialstaatsbestimmung, daß gewisse Mindesterfordernisse sozialer Sicherung und materialer Freiheit i m Berufsleben unterschritten werden. Welches die Mindestinteressen der Kapital investierenden Eigentümer sind, die bei jeder Regelung gewahrt bleiben müssen, ist streitig. Drei Meinungsgruppen lassen sich unterscheiden. 7. Lösungsmöglichkeiten des Interessenkonflikts

a) Krüger sieht die Funktion von A r t 14 GG darin, dem Unternehmer eine starke Führung, die schnelle Entscheidungen ermöglicht, zu übertragen 55 . I h m falle die Role zu, die Verwirklichung des Staatsziels eines hohen Wohlstands und der Vollbeschäftigung herbeizuführen 56 . Durch wesentliche Mitwirkungsrechte der Arbeitnehmer würden substantiell nichtökonomische Gesichtspunkte i n ökonomische Entscheidungen hineingetragen. Die wirtschaftspolitische Entschließungs- und Handlungsfreiheit des Unternehmers i m Wettbewerb werde ausgehöhlt. Seine Rolle werde unspielbar 57 . Eigentum am (!) 58 Unternehmen begründe 64 Wiederum zeigt sich die Unrichtigkeit der Forsthoff'schen These, die liberal-rechtsstaatlichen Verbürgungen des Grundgesetzes überließen den einzelnen seiner gesellschaftlichen Situation so, w i e sie sei! dazu oben S. 62 f. 55 Krüger, Der Regierungsentwurf eines Betriebsverfassungsgesetzes, S. 27. M Ebd., S. 61. " Ebd., S. 17, 65.

7 Chlosta

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14

demgegenüber Herrschaft zur Durchsetzung des Unternehmensziels 89 , das nur durch unerbittliche Vorrangigkeit der Rentabilität zu erreichen sei. Letzterer komme Priorität vor anderen, noch so berechtigten Interessen zu 60 . Ähnlich sieht Rittner i n einer gleichberechtigten M i t w i r k u n g der A r beitnehmer lediglich eine Erschwerung für die notwendigen Reaktionen auf sich ständig ändernde Marktverhältnisse 61 . Mitbestimmung bedeute eine Abkehr von der Selbstbestimmungsordnung unternehmerisch genutzten Eigentums, Kapital dorthin zu lenken, wo es am rentabelsten eingesetzt werde. N u r Eigentum habe die Funktion, die Richtigkeit unternehmerischer Entscheidungen zu gewährleisten 62 . Der Staat habe für wirksamen Wettbewerb zu sorgen, nicht aber i n die innere Ordnung der Unternehmen einzugreifen. I m Wettbewerb liege die angemessene Kontrolle von Unternehmensmacht. Mitbestimmung von Arbeitnehmervertretern berge nur die Gefahr, daß nichtökonomische Gesichtspunkte optimale Rentabilität verhinderten 6 3 Soweit Gewerkschaftsvertreter i m Rahmen der Mitbestimmung Einfluß auf Unternehmensentscheidungen gewönnein, bestehe die Gefahr einer Zerstörung des Koalitionsgleichgewichts und eines gewerkschaftlichen Wirtschaftsmonopols. Sofern sich durch eine echte Mitbestimmung nicht die Interessengegensätze verschärfen sollten, erwachse die Gefahr, daß sich Kapital und Arbeit auf Kosten der Verbraucher verbündeten 64 . 58 Nach richtiger Ansicht k a n n es am Unternehmen als Zusammenfassung sächlicher u n d personeller Komponenten k e i n Eigentum geben, v.NellBreuning, i n : Eigentum u n d Eigentümer, S. 51(61); Stein, Die Wirtschaftsaufsicht, S. 44; Böhm, Ordo Bd. 4, S. 135 f.; a. A . Larenz, i n : Eigentum u n d Eigentumsverteilung, S. 21 (24, 40); letztlich w o h l auch Brecher, Das U n t e r nehmen als Rechtsgegenstand, S. 141 f.; ausdrücklich E. JR. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. 2, S. 572; ders., Grundgesetz u n d wirtschaftliche M i t bestimmung, S. 90; f ü r die letztgenannten spricht auch nicht die Rechtsfigur des „eingerichteten u n d ausgeübten Gewerbebetriebs". Durch den Schutz des Deliktsrechts soll das Unternehmen i n seiner wirtschaftlichen Tätigkeit, i n seinem Funktionieren v o r widerrechtlichen Eingriffen, bewahrt werden. Es handelt sich also n u r u m ein schuldrechtliches Ausgleichungs-, keineswegs u m ein sachenrechtliches Zuteilungsproblem!, vgl. B G H Z 29,65(70). 59 Krüger, S. 30. 60 Ebd., S. 21, 54; zum Zusammenhang zwischen Wettbewerb u n d P r i v a t eigentum aus der Sicht des Neoliberalismus vgl. die Darstellung bei Kunze/ Christmann, Wirtschaftliche Mitbestimmung i m Meinungsstreit, S. 50 f. β1 Rittner, i n : Marburger Gespräch, S. 50 (75). 62 Ebd., S. 56 f. 63 Ebd., S. 65; E. R. Huber, Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 44/45. 64 Schilling, Z f H W 128 (1966), 217 (220), dort ist eine umfassende Übersicht zum Stand der Mitbestimmungsdiskussion zu finden; zur Benachteiligung der Konsumenten durch Mitbestimmung aus der Sicht des Neoliberalismus Kunze/Christmann, Wirtschaftliche Mitbestimmung i m Meinungsstreit, S. 81.

i L Die streitige Mindestfunktion der Eigenturrisgewährleistung

99

Eigentum an Produktionsmitteln legitimiert also nach dieser Meinung zum ausschlaggebenden Einfluß auf die unternehmerischen Entscheidungen. Denn noch die komplizierteste Aktiengesellschaft werde vom Richtigkeitsgedanken der Eigentumsordnung getragen 65 . Die Eigentumsgewährleistung ist danach i n ihrem Kern verletzt, wenn der Gesetzgeber Arbeitnehmervertretern einen derartigen Einfluß i m Unternehmen verschafft, daß Eigentümer oder ihre Treuhänder nicht mehr das letzte Wort i n allen wesentlichen wirtschaftlichen Entscheidungen haben 66 . b) Demgegenüber weisen einige Verfechter einer erweiterten Mitbestimmung der Arbeitnehmer dem Eigentümer nur eine gleichberechtigte Rolle i m Verbund m i t anderen zu. Alle Funktionsträger zusammen bildeten den größeren Rahmen der Wertschöpfungsveranstaltung „Unternehmen" 6 7 . Durch den freien Entschluß, Eigentum unternehmerisch zu nutzen, widme der Eigentümer sein Gut dem Unternehmenszweck. Er sei nach diesem Entschluß nicht mehr frei, sich auf seine ursprünglichen Ausschließungsrechte zu berufen. Er stelle sich selbst i n eine neue Ordnung, nämlich die Unternehmensordnung, welche die Eigentumsordnung überlagere 68 . I n der Unternehmensordnung werde Leitungsmacht ausgeübt, die zwar von der Rechtsordnung sanktioniert werde, aber nicht aus dem Eigentum ableitbar sei 69 . Der Unternehmensverband sei den Selbstverwaltungskörperschaften des öffentlichen Rechts vergleichbar. Nach den Grundsätzen des Selbstverwaltungsrechts sei eine Legitimation des Organs, das die Satzungsgewalt des Unternehmens ausübe, nur auf demokratischem Wege möglich. Alle Mitglieder des Unternehmensverbands, die Inhaber des Unternehmensvermögens, die Arbeitnehmer und auch die Vertreter der A l l gemeinheit, die i n Form von Geschäftspartnern, Lieferanten, Abnehmern, Banken, Gläubigern und i n gewissem Sinne als Öffentlichkeit überhaupt an der pluralistischen Wertschöpfungsveranstaltung beteiligt sei, seien zur Legitimation berufen 70 . Bei allem gehe es dabei nicht u m ein unmittelbares Mitdirektionsrecht i n der laufenden Geschäftsführung, sondern u m den Einfluß auf 65

Rittner, S. 61 f. E. R. Huber, Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 111/112; v. Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 86. 67 Kunze, i n : Marburger Gespräch, S. 77 (87); ders., Wirtschaftliche M i t b e stimmung als Legitimationsproblem, S. 14 f.; Salomon, Der soziale Rechtsstaat als Verfassungsauftrag des Bonner Grundgesetzes, S. 44 f. 68 Kunze, i n : Marburger Gespräch, S. 88. 69 Kunze, Wirtschaftliche Mitbestimmung als Legitimationsproblem, S. 18. 70 Ebd., S. 19 bis 20. ββ

7·

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ernberechs v n Art 14 GG

die Bestellung und Willensbildung der Leitungsgremien eines Unternehmens, durch den erst die ausgeübte Macht umfassend legitimiert werde. Nach dieser Meinung gehört es somit nicht zur Funktion der Eigentumsgewährleistung, dem Eigentümer von Produktionsmitteln i m Unternehmen i n allen wichtigen Fragen eine ausschlaggebende Stellung zu garantieren. Zu einem ähnlichen Ergebnis führt auch die von Stein entwickelte These, die umfassende Macht eines Unternehmensleiters lasse sich nur hinsichtlich der Kapitalverwertungsbefugnis vom Eigentümer ableiten. Hinsichtlich der Arbeitgeberbefugnisse und der Verwaltung der Marktmacht eines Unternehmens sei sie dagegen öffentlich-rechtlich fundiert 7 1 . Aus dem Eigentum an den Produktionsmitteln kann sich die umfassende Leitungsmacht nach Stein nicht ableiten lassen, da Eigentum ein reines Sachenrecht sei. Deshalb könne es auch kein „Eigentum am Unternehmen" geben, da letzteres eine Wirkungseinheit sächlicher und personeller Komponenten sei. Die Arbeitgeberbefugnisse seien aber keine Abwehrrechte, sondern richteten sich auf positives Verhalten der Arbeitnehmer. Folglich könne Eigentum nur die ökonomische, nicht die rechtliche Basis der Arbeitgeberbefugnisse sein 72 . Die wirtschaftlichen Befugnisse, das heißt die Leitungsmacht gegenüber allen auf das Unternehmen angewiesenen Wirtschaftsbeteiligten, insbesondere gegenüber den Abnehmern der Unternehmensleistungen, folgten allenfalls aus den Arbeitgeberbefugnissen. Der Arbeitgeber nämlich werde Eigentümer der hergestellten Güter. Folglich könne Eigentum nur ein Moment der Leitungsmacht legitimieren, die Befugnis zur Kapitalverwertung. Die Leitungsmacht lasse sich aber auch nicht aus Vertragsverhältnissen ableiten, die der Unternehmensinhaber m i t anderen Personen abschließe. Die allgemeine Uberordnung des Arbeitgebers über die Arbeitnehmer fließe nicht aus den einzelnen Arbeitsverträgen, sondern aus dem Gesetz selbst. Das Direktionsrecht des Arbeitgebers sei für Unternehmen, die unter die Gewerbeordnung fielen, i n § 121 GewO verankert und ergebe sich i m übrigen aus dem ungeschriebenen Arbeitsrecht 73 . Auch das Recht des Unternehmensinhabers auf das Eigentum an den produzierten Gütern beruhe nicht auf dem Arbeitsvertrag, sondern folge aus dem „sozialen Abhängigkeitsverhältnis" als solchen. Es folge also nicht aus privater Rechtsmacht, sondern werde von der Rechtsordnung selbst anerkannt 74 . 71 72 73 74

Stein, Ebd., Ebd., Ebd.,

Die Wirtschaftsaufsicht, S. 52 f. S. 44. S. 47/48. S. 49.

II. Die streitige Mindestfunktion der Eigentumsgewährleistung

101

Da somit weder das Eigentum noch private Verträge des Eigentümers m i t den Arbeitnehmern die wirtschaftlichen Befugnisse des Unternehmensleiters außer dem Recht zur Kapitalverwertung zu legitimieren vermöchten, ließen sich seine Rechte nur als eine besondere und gesteigerte Privatrechtsmacht deuten, die i h m i m öffentlichen Interesse verliehen sei 75 . Die öffentlich-rechtliche Aufgabe des Unternehmensleiters trete selbständig neben seine privatrechtliche, die auf dem Rechtsverhältnis zum Unternehmensinhaber beruhe 76 . Das öffentliche Interesse am Unternehmen richte sich vor allem auf die optimale Erfüllung der volkswirtschaftlichen Funktionen, die das einzelne Unternehmen übernommen habe. Ausgangspunkt müßten dabei die besonderen Bedürfnisse sein, i n deren Befriedigung die volkswirtschaftliche Leistung des Unternehmens bestehe. Dabei liege auch das Bemühen um Rentabilität i m öffentlichen Interesse, da bei einer Existenzgefährdung des Unternehmens die Sicherstellung der Bedarfsdeckung bedroht sei. Die private Aufgabe möglichst gewinnbringender Kapitalverwertung i m Interesse des Unternehmensinhabers bzw. der Kapitalgeber sei aber der öffentlichen Aufgabe optimaler Bedarfsbefriedigung ein- und unterzuordnen 77 . Da somit die wesentlichen Befugnisse einer Unternehmensleitung nach Stein auf staatlicher Verleihung i m weitesten Sinne beruhen, kann auch nach dieser Ansicht die Funktion der Eigentumsgewährleistung nicht darin bestehen, dem Eigentümer den entscheidenden Einfluß auf die Ausübung dieser Befugnisse zu sichern. c) Als dritte Lösungsmöglichkeit des Interessenkonflikts neben Vorranigigkeit oder Nachrangigkeit der Eigentümerinteressen bietet sich die absolute Gleichrangigkeit der Eigentümerinteressen m i t den Interessen derjenigen an, auf deren Mitarbeit der Eigentümer bei der unternehmerischen Nutzung seines Eigentums angewiesen ist. Die Forderung nach einer Mitbestimmung der Arbeitnehmer i m Unternehmen, bei der sich Kapital und Arbeit strikt paritätisch die Bestimmungsmacht teilten, unterscheidet sich von den beiden soeben dargestellten Meinungsgruppen darin, daß dem Eigentümer i m Unternehmen eine Vetorolle zugebilligt wird. Denn gegen seinen erklärten W i l len kann nichts entschieden werden. Er kann allerdings seinen Willen auch nicht ohne Einverständnis seiner Mitarbeiter durchsetzen. Dieser Standpunkt 7 8 , dem grundsätzliche Gerechtigkeitserwägungen zugrunde liegen, w i r d vornehmlich von Vertretern der katholischen Soziallehre eingenommen. 75 78 77 78

Ebd., S. 55. Ebd., S. 58. Ebd., S. 74/75. ν . Nell-Breuning,

Mitbestimmung, S. 18.

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ernberechs v n Art 14 GG

Es gehe nicht darum, den Eigentümer aus dem Produktionsprozeß zu verdrängen. Alle dahin gehenden Ansätze müßten als gescheitert angesehen werden 79 . Die Trennung des Arbeiters von den Produktionsmitteln sei unaufhebbar. Es gehe auch nicht u m die i n der Weisungsgebundenheit zum Ausdruck kommende Abhängigkeit als solche. Deren Notwendigkeit sehe jeder vernünftige Arbeiter ein. Es gehe vielmehr u m die Fremdherrlichkeit der entgegenzunehmenden und zu befolgenden Anweisungen 80 . Stecke jemand Eigentum i n ein Unternehmen, so sei durchaus denkbar, daß er Mitarbeiter zu dem verfolgten Produktionszweck nur unter bestimmten Bedingungen gewinnen könne. Solange die gestellten Bedingungen i n sich widerspruchsfrei seien, also insbesondere nicht die Erfüllung des Unternehmenszwecks vereitelten, indem etwa dem Unternehmer eine zielklare Unternehmensleitung unmöglich gemacht werde, oder solange die Bedingungen sich i n einem der Gerechtigkeit entsprechenden Verhältnis von Leistung und Gegenleistung bewegten, könne von einer Beeinträchtigung des Eigentümers keine Rede sein. Wenn der Gesetzgeber i n Erkenntnis der Zwangslage der Arbeitnehmer, all dies aus ihrer wirtschaftlichen Schwäche i m freien Vertrag nicht durchsetzen zu können, durch Einführung der Mitbestimmung dieser wirtschaftlichen Schwäche abhelfe, werde dem Eigentümer lediglich eine faktische Machtstellung beschnitten, die sich aus der Eigentumsverteilung ergebe 81 . Nach dieser Ansicht soll also der Eigentümer seine eigennützigen Interessen bei der Verwirklichung des Produktioiiszwecks verfolgen können. Er soll sich jedoch die Beschränkungen gefallen lassen, müssen, die er bei einem frei vereinbarten Gesellschaftsvertrag zwischen w i r k lich gleich starken Partnern auch hinzunehmen hätte. Von einer rechtlichen Unterordnung der Eigentümerinteressen unter einen höheren, nur öffentlich-rechtlich zu fundierenden Unternehmenszweck oder von einem besonderen Legitimationsbedürfnis für die Leitung eines Unternehmens ist hingegen nach der Begründung der katho^· lischen Soziallehre für eine paritätische Mitbestimmung der Arbeitnehmer keine Rede* Insoweit liegt diese Ansicht auf einer Mittellinie zwischen der traditionellen, rein privatrechtlichen Begründung der Verfechter einer Vorrangigkeit der Eigentümerinteressen und der Meinung, Eigentum sei i n der .Unternehmensordnung einem öffentlich-rechtlich legitimierten Unternehmenszweck nachgeordnet. d) Die Bedeutung der Eigentumsgewährleistung für die Stellung von Eigentümern, die i h r Gut wirtschaftlich nutzen, bleibt also umstritten; 79 80 81

Ebd., S. 6 f. Ebd., S. 15. Ebd., S. 58.

I I I . Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

103

I n einem entscheidenden Punkt fehlt offensichtlich eine allgemeine Uberzeugung zum Mindestgehalt der Eigentumsgewährleistung. Die bereits erarbeitete Interpretation liefert zwar Gesichtspunkte für und gegen bestimmte Begründungen der dargestellten Ansichten. Der richtige Stellenwert von Argumenten scheint jedoch ohne eine eingehende historische Interpretation des A r t 14 GG nicht begründbar zu sein. Deshalb kann sich das Ergebnis der Sinnermittlung zum Kernbereich der Eigentumsgewährleistung erst aus einer umfassenden Würdigung aller Interpretationsgesichtspunkte ergeben. Deren Kreis soll i m folgenden u m den historisch-geistesgeschichtlichen Aspekt des A r t 14 GG vervollständigt werden, Verständlicherweise kann es dabei nicht darum gehen, die Entwicklung des Eigentumsgedankens i n allen Verästelungen bis zu seiner Entstehung zurückzuverfolgen. Da es u m Grundlinien geht, dürfte auch eine verkürzte Darstellung hinreichen, die wesentlichen Gedanken festzustellen.

Ι Π . D i e historisch-geistesgeschichtliche Ergänzung der Sinnermittlung 1. Die unmittelbare Vorgeschichte der Grundgesetzgebung

Wer den Willen des historischen Gesetzgebers erkennen w i l l , darf sich nicht auf eine philologisch genaue Interpretation der Gesetzgebungsmaterialien beschränken. Sie gewinnen ihren wirklichen politischen Sinn erst i m Zusammenhang m i t der politisch-sozialen Realität ihrer Entstehungszeit. N u r vor diesem Hintergrund sind Äußerungen und Formulierungen der am Gesetzgebungsprozeß beteiligten Repräsentanten von politischen Kräften wirklich zu begreifen". Die unmittelbare Vorgeschichte des Grundgesetzes war durch die breit angelegte Grundsatzauseinandersetzung der maßgeblichen politischen Kräfte geprägt, wie ein zukünftiges Deutschland nach dem totalen Zusammenbruch des Dritten Reiches zu gestalten sei. Die Vorstellungen der sich konstituierenden Parteien zum Privateigentum waren jedoch für die praktische Wirtschaftspolitik zunächst ganz unmaßgeblich. Die Verantwortung für den Fortgang des W i r t schaftslebens lag bei den Militärregierungen. Deren Interesse war auf reibungslose Produktion gerichtet. Durch Verbot aller Streiks und Demonstrationen verhinderten die Militärbehörden alle unmittelbaren Aktionen zur Erzwingung von Verstaatlichungen, für die sich i n der ersten Nachkriegszeit nicht nur die Arbeiterparteien einsetzten. Die westlichen Besatzungsmächte waren aber auch nicht gesonnen, Sozialisierungen auf gesetzwestlichen

62

Vgl. Abendroth,

Das Grundgesetz, S. 13.

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lichem Wege zu dulden, wie das zweimalige Veto gegen entsprechende Beschlüsse des nordrhein-westfälischen Landtags vom 25. Januar 1947 und vom 6. August 1948 zeigte 88 . Die amerikanische Politik des Wiederaufbaus i m zerstörten Europa und der aufkeimende Gegensatz zur Sowjetunion begünstigten die Aufrechterhaltung der privatwirtschaftlichen Produktionsweise i n Westdeutschland, da die Militärverwaltungen zu jener Zeit die Zügel noch fest i n der Hand hielten 8 4 . I n diesem Schattendasein relativer Einflußlosigkeit entwickelten die Parteien ihre Vorstellungen für die sozio-ökonomische Gestaltung eines zukünftigen Deutschlands. Das Selbstverständnis der an der Grundgesetzgebung maßgeblich beteiligten Parteien spiegelt sich i n den Parteiprogrammen und -Verlautbarungen der Jahre 1945 bis 1949. Vor diesem Hintergrund sind die Entscheidungen i m Parlamentarischen Rat zu A r t 14 GG zu sehen. E ; n e programmatische Entwicklung haben i n diesen Jahren nur die CDU/CSU durchlaufen. Es ist daher notwendig, die Programmatik dieser wichtigsten nicht-sozialistischen Parteien ausführlich darzustellen, u m die Umbruchssituation verständlich zu machen, i n der sich vor allem die CDU i n den entscheidenden Monaten der Grundgesetzgebung befand. Die anderen beachtlichen bürgerlichen Parteien, die Freien Demokraten und die Deutsche Partei, sowie die Arbeiterparteien, die Sozialdemokraten und die Kommunisten, haben i n jenen Jahren gleichbleibende Programmziele verfolgt. I h r Beitrag zum Normgehalt der Eigentumsgewährleistung ist daher leichter zu beurteilen. 2. Die Haltung der Parteien in der Eigentumsfrage zwischen 1945 und 1949

a) I n den Kölner Leitsätzen, dem vorläufigen E n t w u r f zu einem Programm, das die Christlichen Demokraten i m Juni 1945 vorlegten, hieß es 85 : „ M i t dem Größenwahnsinn des Nationalsozialismus verband sich die ehrgeizige Herrschaft des Militarismus und der großkapitalistischen Großmagnaten . . . So vertreten w i r einen wahren christlichen Sozialismus, der nichts gemein hat m i t falschen kollektivistischen Zielsetzungen, die dem Wesen des Menschen von Grund auf widersprechen." Zum Eigentum hieß es i n Leitsatz zehn: „Das Recht auf Eigentum w i r d gewährleistet. Die Eigentumsverhältnisse werden nach dem Grundsatz der sozialen Gerechtigkeit und den Erfordernissen des Gemeinwohls geordnet. Durch gerechten Güterausgleich und soziale Lohngestaltung 83

Ebd., S. 32. Schmidt/Fichter, Der erzwungene Kapitalismus, S. 30 f. 85 Flechtheim, Dokumente zur parteipolitischen E n t w i c k l u n g i n Deutschland seit 1945, Bd. 2, S. 30 f. 84

III. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

105

soll es den Nichtbesitzenden ermöglicht werden, zu Eigentum zu kommen. Das Gemeineigentum darf so weit erweitert werden, wie das A l l gemeinwohl es erfordert. Post und Eisenbahn, Kohlenbergbau und Energieerzeugung sind grundsätzlich Angelegenheiten des öffentlichen Dienstes. Das Bank- und Versicherungswesen unterliegen der öffentlichen Kontrolle." Leitsatz elf: „Das Ziel der Wirtschaft ist die Bedarfsdeckung des Volkes auf der Grundlage einer freien körperschaftlichen Selbstverwaltung. Die Vorherrschaft des Großkapitals, der privaten Monopole und Konzerne w i r d gebrochen. Privatinitiative und Eigenverantwortung werden erhalten. Mittel- und Kleinbetriebe werden gefördert und vermehrt." I n der CDU herrschte somit i n der ersten Nachkriegszeit eine offen antikapitalistische Tendenz 86 . Sie ging allerdings nicht so weit, Eigent u m als Element der Wirtschaftsverfassung gänzlich abzulehnen. M i t ihrer Forderung nach massiven Eingriffen i n die großkapitalistischen Besitzverhältnisse näherte sie sich allerdings zeitweise deutlich sozialistischen Vorstellungen zur wünschenswerten Neugestaltung der sozioökonomischen Machtverhältnisse 87 . So bekannte sich die CDU in den Frankfurter Leitsätzen vom September 1945 zu einem wirtschaftlichen Sozialismus auf demokratischer Grundlage. Man erstrebe die Überführung gewisser Urproduktionen, Großindustrien und Großbanken i n Gemeineigentum. Ferner sei die Wirtschaft i m großen einheitlich und planvoll zu lenken, weil nur dadurch Fehlanzeigen und Verschwendung volkswirtschaftlichen Gutes verhindert und ein Wiederaufbau nach sozialen und gesamtwirtschaftlichen Produktivitätsgesichtspunkten und nicht nur nach privatwirtschaftlichen Rentabilitätsgesichtspunkten gesichert werden könne. Deshalb wolle man vor allem eine öffentliche Kontrolle und Lenkung der Kapitalanlagen, soweit ein Interesse der Allgemeinheit daran vorliege 88 . Einen neuen Gesichtspunkt enthält der A u f r u f des Zonenausschusses der CDU der britischen Zone von Neheim-Hüsten vom 1. März 1946. Dort w i r d die Schaffung eines sozialen Rechts gefordert, das Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu gleichberechtigter Tätigkeit i n Führung und Verantwortung verpflichte. Hierdurch werde eine soziale Neuordnung i n Wirtschaft und Gesellschaft und eine gerechte Verteilung des w i r t schaftlichen Ertrags erreicht und der Geist des Klassenkampfes überwunden. Zugleich w i r d betont, mäßiger Besitz sei eine wesentliche Sicherung des demokratischen Staates. Der Erwerb mäßigen Besitzes sei für alle ehrlich Schaffenden zu fordern 89 . 86 87 88 89

Eschenburg, i n : Eigentum-Wirtschaft-Fortschritt, S. 253 f. Vgl. dazu auch Abendroth, Das Grundgesetz, S. 26/27. Flechtheim, I I S. 42. Ebd., S. 51/52.

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Die CDU jener Zeit verlangte also neben der Vergesellschaftung wichtiger Großbetriebe auch die gleichberechtigte M i t w i r k u n g der Arbeitnehmer an den wirtschaftlichen Entscheidungen der Unternehmen. Zu einer generellen Verstaatlichung allen Eigentums an Produktionsmitteln hat sie sich allerdings niemals bekannt. Hinter ihren Forderungen stand ersichtlich das Bestreben, Machtausübung, die sich aus der Zusammenballung wirtschaftlichen Eigentums ergeben kann, durch öffentliche Kontrolle u n d Mitbestimmung der Arbeitnehmer zu verhindern. Den Abschluß dieser Tendenz, gewisse typische Erscheinungsformen der kapitalistischen Großwirtschaft zu bekämpfen, kann man i m Ahlener Wirtschaftsprogramm für Nordrhein-Westfalen vom 3. Februar 1947 verzeichnen. Es beginnt m i t den Sätzen: „Das kapitalistische W i r t schaftssystem ist den staatlichen und sozialen Lebensinteressen des deutschen Volkes nicht gerecht geworden. Nach dem furchtbaren politischen, wirtschaftlichen und sozialen Zusammenbruch als Folge einer verbrecherischen Machtpolitik kann nur eine Neuordnung von Grund aus erfolgen. Inhalt und Ziel dieser sozialen und wirtschaftlichen Neuordnung kann nicht mehr das kapitalistische Gewinn- und Machtstreben, sondern nur das Wohlergehen unseres Volkes sein. Durch eine gemeinwirtschaftliche Ordnung soll das deutsche Volk eine Wirtschaftsund Sozialverfassung erhalten, die dem Recht und der Würde des Menschen entspricht, dem geistigen und materiellen Aufbau unseres Volkes dient und inneren und äußeren Frieden sichert." Es folgen die schon aus anderen Parteiaufrufen zitierten Forderungen nach Vergesellschaftung der Schlüsselindustrien und nach Mitbestimmung und Ertragsbeteiligung der Arbeitnehmer i n den Betrieben 90 . I m Jahre 1948 erfolgte bei der CDU ein grundlegender Umschwung i n der Eigentumsfrage zugunsten einer traditionell-liberalen Eigentumsauffassung. Erhard hatte durchgesetzt, daß m i t der Währungsreform die Zwangswirtschaft aufgehoben wurde. Diese Umsetzung neoliberaler Theorie i n die Praxis erwies sich wider alle skeptische Erwartung als durchschlagender Erfolg. Die CDU rückte ohne Aufhebens vom Ahlener Programm ab und paßte sich der Konzeption Erhards an, welcher später für die CDU zum ersten Deutschen Bundestag kandidierte 9 1 . Diese Wende fand ihren programmatischen Niederschlag i n den Düsseldorfer Leitsätzen der CDU vom 15. 7. 1949, wo nunmehr ausführlich die Grundsätze einer sozialen Marktwirtschaft dargelegt und Planung und Lenkung von Produktion, Arbeitskraft und Absatz eine strikte Absage erteilt wurde. 90 Ebd., S. 53 f.; vgl. allerdings auch das Bekenntnis zur privaten U n t e r nehmertätigkeit, S. 55. 91 Eschenburg, i n : Eigentum-Wirtschaft-Fortschritt, S. 258.

III. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

107

Zum Ahlener Programm wurde nur noch lapidar vermerkt: „Die vorwiegend eigentumsrechtlichen und gesellschaftspolitischen Grundsätze des Ahlener Programms werden anerkannt, jedoch nach der m a r k t w i r t schaftlichen Seite hin ergänzt und fortentwickelt" 9 2 . Zum Eigentum selbst heißt es nunmehr, die „soziale Marktwirtschaft" bejahe und fördere das private Eigentum. Eine gerechte Verteilung der wirtschaftlichen Erträge und eine soziale Gesetzgebung müßten aus den vermögenslosen Schichten des Volkes i n großem Umfange besitzende Eigentümer machen. Wörtlich: „Persönliche Freiheit w i r d durch w i r t schaftliche Unabhängigkeit gefördert. Wirtschaftliche Unabhängigkeit beruht auf privatem Eigentumsrecht. Das private Eigentumsrecht muß daher verfassungsrechtlich geschützt werden. I m Interesse der von uns angestrebten breiten Streuung des vorhandenen Volksvermögens wollen w i r privatwirtschaftlichen Unternehmensformen besondere A u f merksamkeit zuwenden" 93 . Damit hatte die CDU i n ihrer programmatischen Aussage zum Privateigentum eine bemerkenswerte Neuorientierung vorgenommen. Die Entwicklung i n der bayerischen Christlich Sozialen Union ist ähnlich verlaufen, wenngleich dort die Anlehnung an gewisse sozialistische Zielvorstellungen von vornherein schwächer war 9 4 . Die christlichen Sammlungsparteien unterschieden sich damit i n der Eigentumsfrage kaum noch von den anderen bürgerlichen Parteien. Die Freie Demokratische Partei 95 und die Deutsche Partei 98 hatten sich seit ihren Anfängen nach 1945 als Verfechter einer freien Wirtschaft auf der Grundlage umfassenden Privateigentums verstanden. Sie verkörperten i m Parlamentarischen Rat die klassisch-liberalen Eigentumsvorstellungen, die allenfalls durch gewisse Forderungen zugunsten des Mittelstands modifiziert waren. Es fragt sich somit, wie sich die CDU i m Parlamentarischen Rat i n der Eigentumsfrage verhalten hat, ob sie ihrem neuen Selbstverständnis gemäß ein i m K e r n liberal definiertes Eigentumsgrundrecht durchgesetzt oder ob sie noch an ihrem früheren Eigentumsverständnis festgehalten hat, das massive Eingriffe i n die überkommene Sozialund Wirtschaftsstruktur einschloß. b) Die traditionellen Arbeiterparteien setzten sich i n ihren programmatischen Äußerungen für die Abschaffung einer Eigentumsgewährieistung ein, die dem Privateigentum an Produktionsmitteln die Rolle 92

Flechtheim, I I S. 61. Ebd., S. 65. 94 Vgl. dazu die Programme der CSU bei Flechtheim, 95 Vgl. dazu Flechtheim, I I S. 270 f. * Ebd., S. 3 7 8 1

93

S.213f.

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ernberechs v n Art 14 GG

eines tragenden Elements der Wirtschaftsverfassung i m Sinne der politökonomischen Grundsatzdebatte der letzten hundert Jahre hätte verschaffen können. So fehlte i n den Richtlinien für den Aufbau einer Deutschen Republik, die auf dem Parteitag der SPD Anfang J u l i 1947 i n Hamburg beschlossen wurden, i n dem Abschnitt, der die Garantie von Grundrechten fordert, jeder Hinweis auf das Eigentumsrecht 97 . Die Sozialdemokratie erstrebte eine sozialistische Wirtschaft durch planmäßige Lenkung und gemeinwirtschaftliche Gestaltung 98 . Die Kommunisten verfolgten dasselbe Ziel. Sie ordneten ihre Programmaussagen jedoch ihrem Plan, m i t der SPD und allen kleinbürgerlichen Schichten des Volkes eine antifaschistisch-demokratische Volksfront zustande zu bringen, unter. M i t ihrer Hilfe sollten die kapitalistischen Wirtschafts- und Gesellschaftsverhältnisse revolutionär umgestaltet werden 99 . Parteiverlautbarungen der KPD aus jener Zeit sind deshalb wenig aufschlußreich. Der Aufruf des Zentralkommittees der K P D vom 11. Juni 1945 enthält Abschnitte 100 , die aus Parteiprogrammen bürgerlicher Parteien hätten stammen können. So sollte der Kampf gegen Hunger, Arbeitslosigkeit und Obdachlosigkeit von völlig ungehinderter Entfaltung des freien Handels und der privaten Unternehmerinitiative auf der Grundlage des Privateigentums getragen sein. Allerdings zeigt die Forderung nach Schutz der Werktätigen gegen Unternehmerwillkür und übermäßige (!) Ausbeutung die traditionelle Beurteilung des Eigentums an Produktionsmitteln. A l l e n maßgebenden Funktionären der Partei war klar, daß scheinbar eigentumsfreundliche Aussagen nur unter einem einverständlichen Augenzwinkern zu lesen waren 1 0 1 . Die Direktive hatte Walter Ulbricht vor Mitarbeitern i n den fast schon klassischen Satz gefaßt: Es muß demokratisch aussehen, aber w i r müssen alles i n der Hand haben 102 . Die Macht, ihre Vorstellungen auch gegen den Willen anderer politischer Kräfte durchzusetzen, hatte die KPD nur i n dem sowjetisch besetzten Teil Deutschlands. I n den westlichen Besatzungszonen scheiterte sie am Widerstand der anderen Parteien und nicht zuletzt an der amerikanischen Politik 1 0 3 . 97

Flechtheim, Dokumente zur parteipolitischen E n t w i c k l u n g i n Deutschland seit 1945, Bd. 3, S. 33. M Ebd., S. 18. 99 Schmidt/Fichter, Der erzwungene Kapitalismus, S. 40. 100 Flechtheim, I I I S. 313 (317). 101 Leonhard, Die Revolution entläßt ihre Kinder, S. 325. 102 Ebd., S. 294. m Schmidt/Fichter, Der erzwungene Kapitalismus, S. 71 f.

. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung 3. Das Eigentumsgrundrecht i m Parlamentarisdien Rat

A r t 14 ging i n der von Haupt- und Grundsatzausschuß erarbeiteten Fassung i n das Grundgesetz ein. Die protokollierten Beratungsergebnisse beider Ausschüsse gestatten deshalb einen verläßlichen Schluß auf den Willensbildungsprozeß hinsichtlich der Eigentumsfrage i m Parlamentarischen Rat 1 0 4 . Über Umfang und Inhalt der Eigentumsgarantie kam es bereits bei der ersten Lesung i m Grundsatzausschuß zur entscheidenden politischen Auseinandersetzung 105 . Dem Ausschuß lag ein Formulierungsvorschlag der Redaktionskommission vor, wonach das der persönlichen Lebenshaltung oder der eigenen Arbeit dienende Eigentum zugleich m i t dem Erbrecht gewährleistet sei. Inhalt und Schranken würden durch die Gesetze bestimmt. Der SPD-Abgeordnete Carlo Schmidt erläuterte als Berichterstatter, man müse heute an den Begriff des Eigentums unter dem Gesichtspunkt herantreten, daß „Eigentum" zu einem Substrat einer ethischen Kategorie werde, zugleich aber Element einer ökonomischen Verfassung eines Landes geworden sei. Daher habe man einen qualizierten Schutz durch das Grundgesetz und einen einfachen Schutz durch Gesetz ausgesprochen. Zur Enteignungsfrage, die i n dem Vorschlag schon i m wesentlichen die endgültige Formulierung enthielt, bemerkte er, m i t der „angemessenen" Entschädigung komme man heute nicht weiter. Wäre dieser Vorschlag Gesetz geworden, hätte die SPD ihr Ziel, das Eigentumsrecht i n seiner herkömmlichen Bedeutung aus dem Grundrechtskatalog zu verbannen, erreicht. Der qualizierte Schutz des Grundrechts, das heißt die inhaltliche Bindung des Gesetzgebers, hätte nur für das auch nach sozialistischen Vorstellungen unproblematische statistische Eigentum gegolten. Der von Carlo Schmid erwähnte einfache Schutz für Eigentum als Element einer ökonomischen Verfassung eines Landes wäre nichts anderes als der i n einem Rechtsstaat selbstverständliche Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gewesen. Der Gesetzgeber wäre aber bei der Ausgestaltung dieses wirtschaftlich relevanten Eigentums, also insbesondere des Eigentums an Produktionsmitteln, völlig ungebunden gewesen. Gegen die grundsätzlichen Ausführungen zur Eigentumsgarantie erhoben die Vertreter von CDU und FDP Widerspruch. 104 Z u r Vorgeschichte und zum Verfahren des ParlR vgl. JbdöR N F 1 (1951), S. 1 f. ; der interfraktionelle Fünferausschuß, der Ende Januar 1949 eine Reihe strittiger Grundprobleme entscheidungsreif machte u n d über dessen Beratungen keine Portokolle existieren, hat A r t 14 u n d 15 GG nicht verändert, vgl. ParlR, Verh. d. Hauptausschusses, S. 617. 105 ParlR, Kurzprotokoll, D r s . N r . 172, S . 4 f .

IlO

C, Sinnermittlung des Iternbereìchs vòn Art 14 GG

Es entspann sich eine Kontroverse über die Notwendigkeit einer gewissen Reichtumsbildung als Voraussetzung von K u l t u r und Fortschritt. Die Vertreter der CDU machten dabei gemeinsam m i t dem FDP-Abgeordneten Heuß Front gegen die Vertreter der Sozialdemokraten. Der FPD-Abgeordnete Heuß brachte den Formulierungsantrag: „Das Eigentum w i r d zugleich m i t dem Erbrecht gewährleistet." Es kam zu einer Kampfabstimmung. Der Vorschlag der Redaktionskommission wurde bei Stimmengleichheit m i t der Stimme des Ausschußvorsitzenden, des CDU-Abgeordneten v. Mangoldt, abgelehnt. Anschließend wurde der Vorschlag des Abgeordneten Heuß gegen den geschlossenen Widerstand der SPD-Abgeordneten angenommen. I m weiteren Verlauf der Grundgesetzberatungen hat die Sozialdemokratische Partei keinen Versuch mehr unternommen, diese Entscheidung rückgängig zu machen. Damit stand fest, daß Eigentum nicht nur als Substrat einer ethischen Kategorie, sondern auch als Element der ökonomischen Verfassung der Bundesrepublik Deutschland Grundrechtsschutz genießen sollte, Diese Feststellung ist von eindeutiger Relevanz für die Auslegung des Eigentumsbegriffs i n A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG. Die ethischen Kategorien, deren Substrat Eigentum sein kann, sind von Dürig eingehend behandelt worden 1 0 6 . Das persönliche Verhältnis des Eigentümers zu seiner Sache, von Tönnies als Wesenswille bezeichnet 107 , fällt hierunter i n gleicher Weise wie das Eigentum, dessen Genuß als Ergebnis eigener Leistung beansprucht werden kann. Über diesen Bereich eigengenutzten Eigentums bestehen auch heute keine grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten 108 . Demgegenüber umfaßt Eigentum als Element der ökonomischen Verfassung, dessen Grundrechtsschutz CDU und FDP durchgesetzt haben, einen Bedeutungsgehalt, der sich nicht ohne weiteres aus Wertdeduktionen gewinnen läßt. I m Grundsatzausschuß fiel die Entscheidung zugunsten umfassender ökonomischer Verwertbarkeit von Privateigentum i n dem Sinne, wie es i n der polit-ökonomischen Grundsatzauseinandersetzung der letzten hundert Jahre von den Sozialisten immer wieder bekämpft worden ist. Damit hatte sich auch die CDU für ein i m K e r n liberal definiertes Eigentumsgrundrecht entschieden. Die SPD mußte sich m i t der vorläufigen Aufrechterhaltung der traditionellen Eigentumsverhältnisse abfinden. Dieses Zugeständnis wurde i h r dadurch erleichtert, daß sich die 106 W7 108

Oben S. 49 f. Oben S. 80 F n 3. Dazu schon oben S. 79/89.

. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung große Mehrheit der Abgeordneten aus allen Parteien i m Parlamentarischen Hat der sozialen Bindungen allen Eigentums bewußt gewesen ist 1 0 9 und hieraus an verschiedenen Stellen des Grundgesetzes die Konsequenz gezogen hat 1 1 0 . Durch den Sozialisierungsvorbehalt des A r t 15 GG blieb eine Politik m i t dem Ziel einer Umgestaltung der Wirtschaft i m sozialistischen Sinne legal und schließlich kam auch die Entschädigungsklausel des A r t 14 Abs. 3 S. 3 und des A r t 15 S. 2 GG den damaligen Vorstellungen der Sozialdemokratie entgegen. Eigentum i m überlieferten Sinne hatte damit i m K e r n Schutz vor einem Gesetzgeber gefunden, der versuchen sollte, über die Ausgestaltungsbefugnis des A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG Eigentum seines traditionellen ökonomischen Sinns zu berauben. Sobald sich der Gesetzgeber aber ausdrücklich entschließt, Eigentum für bestimmte Bereiche zu beseitigen^ soll die notwendige Entschädigung für i h n kein unüberwindliches H i n dernis tatsächlicher A r t darstellen. Die Abschwächung der Entschädigungspflicht i n A r t 14 Abs. 3 S. 3 und i n A r t 15 S. 2 GG gegenüber der Regelung des A r t 153 WRV wurde lange Zeit nicht zur Kenntnis genommen. Es war herrschende Meinung, die Formulierung des A r t 14 Abs. 3 S. 3 GG bedeute dasselbe wie die „angemessene" Entschädigung des A r t 153 Abs. 2 S. 2 WRV, Entschädigung sei somit i m Anschluß an die Rechtsprechung zur Weimarer Reichsverfassung grundsätzlich nach dem gemeinen Wert, also dem Verkehrswert, zu bemessen 111 . Diese Ansicht ist nur bei einer besonders rigorosen Mißachtung des erklärten Willens des Grundgesetzgebers vertretbar. Die Mehrheit der Abgeordneten des Parlamentarischen Rats hat sich ausdrücklich gegen eine volle oder auch nur angemessene Entschädigungspflicht des Staates i n jedem Enteignungs- oder Sozialisierungsfalle ausgesprochen 112. M i t insgesamt acht Abänderungsanträgen haben die Abgeordneten der FDP und der DP i n allen Stadien der Beratungen i m Hauptausschuß und i m Plenum versucht, die i m Grundsatzausschuß getroffene Vorentscheidung zugunsten der heutigen Formulierung wieder zu Fall zu bringen und einen Anspruch auf volle (DP) oder wenigstens angemessene (FDP) Entschädigung i m Enteignungsfalle durchzusetzen. 109

v. Mangoldt, AöR 1949,273 (288). Vgl. dazu oben S. 28 f., 92/93. 111 Schulz, Die aktuellen Probleme des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes, S. 88; Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 351 m . w . Nachw. i n F n 6 ; Kimminich, Bonner Komm., A r t 14 R d N r 137; Wolff, Verwaltungsrecht I , S. 384; B G H Z 19,139 (144 f.). 112 Das B V e r f G ist der früher h. L. deshalb zur Recht nicht gefolgt, BVerfGE 24,367(421). 110

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 GG

A l l e Anträge 1 1 3 sind von den Mehrheiten der jeweiligen Gremien zurückgewiesen worden. Offensichtlich sollte der Gesetzgeber i n der Entschädigungsfrage ermächtigt werden, bei verschiedenen Arten von Eigentumsobjekten nach dem Grad ihrer Beziehung zu den inneren Hechtfertigungsgründen des Eigentumsinstituts zu differenzieren. Die flexible Entschädigungsregelung erweist sich damit als die Kehrseite des umfassenden Eigentumsschutzes, für den sich die CDU gegen die Arbeiterparteien entschieden hatte. Die Abkehr von der bis dahin üblichen Entschädigungsformel war jedoch nicht nur eine Konzession an die Sozialdemokraten. Sie entsprang auch einem verbreiteten Mißbehagen i n der CDU an bestimmten Erscheinungsformen kapitalistischer Wirtschaftsweise, wie ihre Parteiprogramme belegen 114 . Wie aber die weichenstellende Auseinandersetzung i m Grundsatzausschuß zeigt, ging dieses Mißbehagen nicht so weit, Eigentum als Element der ökonomischen Verfassung zur Disposition des einfachen Gesetzgebers zu stellen. 4. Mitbestimmungsfrage und Grundgesetzgebung

Zur Mitbestimmung der Arbeitnehmer i n der wirtschaftlichen Führung von Unternehmen schweigt das Grundgesetz. Auch i n den Beratungen des Parlamentarischen Rats findet sich kein Hinweis auf die Vereinbarkeit einer umfassenden Mitbestimmung m i t der Eigentumsgewährleistung des A r t 14 GG. Die Vertreter der CDU scheinen der Meinung gewesen zu sein, die Lösung dieses Problems i m Sinne der zitierten CDU-Programmatik sei auch m i t der Garantie von Privateigentum an Produktionsmitteln vereinbar 115 . 113 1. A n t r a g der FDP v o m 18. 11. 1948 an das Plenum, D r s . N r 2 9 6 ; 2. A n trag der DP v o m 19. 11. 1948 an das Plenum, Drs. N r 298; 3. A n t r a g der DP v o m Dez. 1948 an den Hauptausschuß, Drs. N r 402; 4. A n t r a g der D P v o m 17. 2. 1949 an den Hauptausschuß (3. Lesung), Drs. N r 609; 5. A n t r a g der FDP v o m 21. 2. 1949 an den Hauptausschuß (3. Lesung), Drs. N r 636; 6. A n t r a g der F D P v o m 29. 4. 1949, Drs. N r 730; 7. A n t r a g DP v o m 2. 5. 1949 an das Plenum (2. Lesung), Drs. N r 770; 8. A n t r a g der F D P v o m 6. 5. 1949 an das Plenum (2. Lesung), Drs. N r 846. 114 Charakteristisch ist die spätere Erläuterung des Abgeordneten v. Mangoldt zu A r t 14 I I I 3 GG: Aus der Weimarer Verfassung sei der Begriff der „angemessenen" Entschädigung nicht übernommen worden. Die nunmehr gewählte Formulierung „unter gerechter Abwägung der Interessen der A l l gemeinheit u n d der Beteiligten" lasse, w i e es die Gerechtigkeit erfordere, freien Spielraum von einer bloß nominellen bis zur vollen Entschädigung., ders. AöR 1949,273 (289). 115 Angesichts der Umbruchssituation der C D U seit Ende 1948 sind n u r Vermutungen möglich.

. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

113

Hierfür spricht eine Bemerkung i m Bericht des Verfassungsausschusses von Herrenchiemsee. Zu einem dort vorgeschlagenen Anspruch eines jeden auf gleiche wirtschaftliche und kulturelle Entwicklungsmöglichkeiten hieß es erläuternd, eine Bestimmung die den Schaffenden einen Anteil am Arbeitsertrag zusichere und etwa darauf hinweise, daß dies durch demokratische Mitbestimmung der Arbeitnehmer i n den Betrieben gewährleistet werde, sei unterlassen worden, weil die Meinung überwogen habe, diese Frage sei durch die Gesetzgebung über die W i r t schaftsordnung zu regeln 11 ·. Wenn schon der überwiegend aus „konservativen Juristen" bestehende Verfassungsausschuß 117 dieser Meinung war, könnte man folgern, daß auch die CDU m i t ihrer ausschlaggebenden Entscheidung für eine umfassende Eigentumsgarantie die Durchsetzung des Anspruchs der Arbeitnehmer auf umfassende Mitbestimmung nicht hat verbauen wollen. Eine solche Schlußfolgerung überschreitet jedoch den engen Rahmen, i n dem historische Interpretation eindeutige Auslegungsgesichtspunkte zu liefern vermag. Während der gesetzgeberische Wille hinsichtlich des Schutzes des Eigentums als Element der ökonomischen Verfassung posit i v nachweisbar ist, da über diese Frage nach kontroverser Debatte bewußt eine Entscheidung gefällt worden ist, fehlt i n der Mitbestimmungsfrage gerade eine solche bewußte Willensentscheidung i m Parlamentarischen Rat 118. Dieses Element ausdrücklicher Willensbildung nach Erörterung der kontroversen Gesichtspunkte ist aber für die historische Auslegung eines Gesetzes konstitutiv. Wo ein erklärter Wille des Gesetzgebers nicht nachweisbar ist, muß sich die Auslegung notwendigerweise m i t dem objektivierten Willen des Gesetzgebers, so wie er sich i m Wortlaut und Sinnzusammenhang des Gesetzes niedergeschlagen hat, begnügen. Meinungen einzelner Abgeordneter, ja selbst nachweisbare verbreitete Ansichten, die nicht ausdrücklich von der konkreten ausschlaggebenden Mehrheit zur eigenen Meinung erhoben worden sind, vermögen demgegenüber keine durchschlagende Argumentationskraft zu entfalten. Sie bieten allenfalls schwache Auslegungshilfem. Somit käme es auf die Meinung einiger oder aller CDU-Abgeordneten i m Parlamentarischen Rat, die beschlossene Eigentumsgewährleistung sei auch m i t einer umfassenden Mitbestimmung der Arbeitnehmer vereinbar, nur an, wenn die ausschlaggebende Mehrheit bei der 116

Verfassungsausschuß, Bericht über den Verfassungskonvent, S. 22. „Nicht Vertreter des sozialen u n d politischen Lebens, sondern Juristen", w i e Abendroth mißbilligend bemerkt; ders., Das Grundgesetz, S. 36. 118 Abendroth bemerkt zu Recht, bei der Interpretation von Normen des Grundgesetzes sei n u r die jeweilige Meinungs- u n d Willensbildung des Parlamentarischen Rats die entscheidende Quelle zur Feststellung des gesetzgeberischen Willens, ders., Das Grundgesetz, S. 39. 117

8 Chloeta

C Sinnrmittlung des

ernberechs

n Art 14 GG

Entscheidung über A r t 14 GG diese Meinung verbindlich gemacht hätte. Es kann dem Gesetzgeber nämlich nicht verwehrt sein, historisch gewachsene Begriffe m i t Hilfe einer ausdrücklichen gesetzgeberischen Interpretation zu modifizieren. Eine solche Festlegung ist nicht erfolgt. Folglich ist die Eigentumsgewährleistung i n dem Sinne auszulegen, der i h r ausdrücklich beigemessen worden ist, und erst an Hand dieses verfassungsmäßigen Eigentumsbegriffs zu prüfen, ob zwischen der Gewährleistung des Eigentums als Element der ökonomischen Verfassung und dem Prinzip einer umfassenden wirtschaftlichen Mitbestimmung der Arbeitnehmer ein Wertungswiderspruch besteht. Allerdings bleibt stets zu erwägen, ob nicht andere Verfassungsnormen Mitbestimmungsforderungen zu legitimieren vermögen und damit auf die Auslegung von A r t 14 GG zurückwirken 1 1 9 . Wären indes Eigentumsgewährleistung und Mitbestimmung objektiv unvereinbar, so hätten sich die Abgeordneten m i t anderer Ansicht geirrt. I h r I r r t u m wäre hinsichtlich des Geltungsumfangs von A r t 14 GG irrelevant. Eine teleologische Reduktion dieser Verfassungsnorm auf Grund bloßer Meinungen, die nicht ausdrücklich i m Gesetzgebungsprozeß artikuliert worden sind, wäre ebenso unstatthaft, wie es keine I r r tumsanfechtung von Gesetzen gibt. M i t diesen Vorüberlegungen ist die Frage, welcher Mindesteinfluß des Eigentümers bei einer gesetzlichen Ausgestaltung seines Kooperationsverhältnisses m i t Dritten bei der wirtschaftlichen Verwertung von Eigentum zu wahren ist, nicht beantwortet. Da sich jedoch die CDU i n der entscheidenden Abstimmung i m Grundsatzausschuß hinter den FDP-Vorschlag gestellt und damit einen Eigentumsbegriff i m traditionellen Sinne für A r t 14 Abs. 1 S. 1GG durchgesetzt hat, ist dieser zunächst i m Anschluß an die historische Entwicklung der Eigentumsfrage i n Deutschland so auszulegen, wie er i n der politökonomischen Auseinandersetzung immer verstanden worden 119 Die v o m Verfassungsausschuß von Herren-Chiemsee vorgeschlagene Norm, jeder habe einen Anspruch auf gleiche wirtschaftliche u n d kulturelle Entwicklungsmöglichkeiten, ist bekanntlich nicht ins Grundgesetz aufgenommen worden, da m a n sich einig wurde, Grundrechte n u r als unmittelbar anwendbares Recht auszugestalten, vgl. v. Mangoldt, AöR 1949,273 (275) ; allerdings läßt sich der Grundsatz auch aus dem Sozialstaatsprinzip u n d dem materialen Freiheitsanspruch entwickeln; vgl. dazu oben S. 47 f.; i n w i e w e i t dadurch ein historisch nachweisbarer Begriffskern v o m Eigentum i m u m fassenden Sinne modifiziert w i r d , ist aber gerade das Problem; deshalb macht es sich Abendroth zu einfach, w e n n er aus A r t 14 12 u n d I I GG auf die Z u lässigkeit umfassender Mitbestimmung der Arbeitnehmer schließt, ohne ein W o r t darüber zu verlieren, was als Eigentum i. S. v. A r t 1 4 1 1 GG gewährleistet ist; ders., Das Grundgesetz, S. 66.

i l l . Historisdi-geistesgeschichtliche Sinnermittiung

Ιΐδ

ist 1 2 0 . A n Hand der Merkmale dieses Eigentumsbegriffs kann dann i m Rahmen der übrigen Verfassungsnormen entschieden werden, i n welchem Maße Mitbestimmung von Arbeitnehmern an den wirtschaftlichen Entscheidungen i n Unternehmen m i t dem Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung vereinbar ist. 5. Die historische Entwicklung des Eigentumsrechts bis zum Bürgerlichen Gesetzbuch

a) Das Grundgesetz schützt das Rechtsinstitut des Eigentums nach den Worten des Bundesverfassungsgerichts so, wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben 121 . Die historische Dimension der Eigentumsproblematik würde jedoch verkürzt und verfälscht, setzte man die historische Betrachtung bei der Entstehung des Bürgerlichen Gesetzbuchs an. M i t dieser Kodifizierung fand eine Entwicklung einen vorläufigen Höhepunkt und Abschluß, deren Wurzeln bis zum Beginn der Neuzeit zurückreichen. Die Auseinandersetzung um die „soziale Frage" seit der Mitte des vorigen Jahrhunderts bietet mehr Aufschluß über die Grundprobleme privaten Eigentums an Gütern aller A r t als die unmittelbare Entstehungsgeschichte des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Dieser Kampf u m die zweckmäßige und gerechte Ausgestaltung der Eigentumsordnung wurde nicht m i t juristischen Argumenten geführt. Es ging vielmehr um die Frage, welche Folgerungen aus der sozialen und ökonomischen Entwicklung der Gesellschaft für die Ausgestaltung des Eigentumsrechts zu ziehen seien. M i t seinen Kodifikationen hat der Gesetzgeber allerdings Stellung bezogen 122 . Wofür er sich entschieden hat, kann man nicht ohne Kenntnis der vorangegangenen Auseinandersetzungen begreifen. aa) Das Eigentumsrecht erstarkte dogmatisch, als naturrechtliche Vorstellungen sich i m europäischen Geistesleben durchzusetzen begannen 123 . Das Eigentumsrecht und der Grundsatz „pacta sunt servanda" wurden zur Rechtsgrundlage des modernen Wirtschaftsverkehrs. Diese Entwicklung ist nur vor der parallel verlaufenden Verselbständigung der Staatsidee verständlich. I m Mittelalter war der Staat nur durch das Recht und für das Recht denkbar gewesen. Das Recht überwölbte sowohl die allgemeinen als auch die individuellen Beziehungen 120 Beachte i n diesem Zusammenhang die herrschende Meinung, A r t 14 G G knüpfe an Rechtsprechung u n d Lehre zu A r t 153 W R V an; oben S. 17/18. 121 BVerfGE 1,264 (278); 2,380(402); 11,64(70). 122 Z u r Verbindung von Nationalstaatsideen m i t den Leitvorstellungen des Bürgertums i n der Kodifikationsbewegung des 19. Jahrhunderts vgl. Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, S. 461 f. 123 Dazu u n d zum folgenden Ballerstedt, Rechtsstaat u n d Wirtschaftslenkung, AöR 1948,129 f.; hier S. 135.

8*

C Sinnermittlung des

ernberechs v n

r t 4 GG

i m Staat. Das 16. Jahrhundert entwickelte die alleinige und prinzipiell ungebundene Rechtsetzungsbefugnis des Staates. Der souveräne Staat zog alle öffentliche Macht i n seine alleinige Kompetenz. Zwar wurde der einzelne damit endgültig auf die Rolle des gewaltlosen Untertanen beschränkt, m i t der Anerkennung der Verbindlichkeit von Verträgen aller A r t erhielt er jedoch die Mittel, seine Privatverhältnisse frei zu gestalten. Fortan kreisten rechtstheoretische Überlegungen um die Frage, wie man den allmächtigen Staat davon abhalten könne, seine öffentliche Macht auf diesen privaten Bereich auszudehnen. Dabei ging die Rechtslehre des Naturrechts ohne weiteres davon aus, Gewerbe, Handel und Privatverträge seien völlig frei von öffentlicher Macht, da alle Vorgänge ja auf privater Willensübereinstimmung, auf eigener Arbeit und auf eigenem Eigentum beruhten. Die Naturrechtslehren vom Staatsvertrag der Untertanen m i t dem Herrscher sowie die Idee vom Rechtsstaat als Gesetzesstaat m i t Gewaltenteilung und Grundrechten dienten einzig dem Ziel, die durch Rechtsetzungs- und Gewaltmonopol übermächtig gewordene öffentliche Macht zu bändigen. Heute wissen wir, daß die öffentliche Macht auch i n die Privatverhältnisse hineinwirkt. Durch die Verfügung über den staatlichen Sanktionsapparat lassen sich soziale Machtverhältnisse i m Verhältnis der Privaten untereinander stabilisieren 124 . Wer eine rechtliche anerkannte Machtposition besitzt, n i m m t an der institutionell gebundenen Gewalt des Staates teil, da er i n letzter Konsequenz physische Gewalt ausüben lassen kann 1 2 5 . Dem wirtschaftspolitischen Liberalismus, der i n Europa nach der Französischen Revolution seinen Siegeszug antrat, waren solche Gedanken noch fremd. Der soziale Machtgehalt ökonomischer Verhältnisse und Lagen blieb unerkannt. Für Juristen zumal gab es Macht nur i n der Hand der Obrigkeit. bb) Die Naturrechtslehren von der nur begrenzten Macht des Herrschers und den grundsätzlich umfassend geschützten wohlerworbenen Rechten der Untertanen fielen dem aufkommenden Positivismus des vorigen Jahrhunderts zum Opfer. Endgültig siegte die Auffassung, alles Recht sei vom Staat geschaffen und stehe deshalb auch zu seiner Disposition. Nach der neuen Vorstellung vom Rang der objektiven Rechtsordnung waren die wohlerworbenen Rechte nicht mehr ein Bereich, der Gesetz124 Diese Zusammenhänge hat Marx sehr scharfsichtig analysiert, ders., Das Kapital, Bd. 1, S. 181 f.; eingehend auch Renner, Die Rechtsinstitute des Privatrechts u n d ihre soziale Funktion, durchgehend. 125 Z u m Problem institutionalisierter Gewalt vgl. Hacker, Aggression, S. 133 f., 369 f.; auch Denninger, ZRP 1973,268(272).

III. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

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gebung und Verwaltung entzogen war. Wohlerworbene Rechte konnte es i m Gegenteil nur noch geben, soweit die Gesetze sie zuließen. Damit eröffneten sich grundsätzlich Eingriffsmöglichkeiten des Staates i n die Privatrechtsordnung, ohne daß damit zwangsläufig Entschädigungspflichten erwachsen mußten 1 2 8 . I m Kampf u m die Aufhebung überholter feudaler Privilegien hat man diese Möglichkeiten genutzt. Die Vorstellung, der Gesetzgeber könne seine Allmacht mißbrauchen, Eigentum als eine der beiden Säulen des modernen Wirtschaftsverkehrs zu beseitigen, erschien als so abwegig, daß sich eine Gesetzesdefinition durchzusetzen vermochte, i n der Eigentum und Freiheit der Person Fixpunkte waren und nicht etwa Variable, wie man aufgrund der positivistischen Prämisse hätte annehmen sollen 127 . cc) Eigentum wurde als ausschließliche Herrschaft einer Person über eine körperliche Sache oder als die vollkommene rechtliche Unterwerfung einer Sache unter den Willen einer Person definiert 128 . Diese Definition paßte zu dem umfassenden Freiheits'begriff des Liberalismus. Sie schien geeignet, die letzten polizei- und wohlfahrtsstaatlichen Rechte zu beseitigen und den einzelnen bei Gebrauch und Verfügung über sein Eigentum von jeglicher staatlichen Reglementierung freizustellen. Dieses Ziel ergab sich aus der herrschenden liberalen Volkswirtschaftstheorie der freien Konkurrenz. Der naturrechtliche Satz, alle Menschen seien frei u n d gleich geboren, erhielt i m wirtschaftlichen Bereich die Bedeutimg, alle Bürger seien für den wirtschaftlichen Konkurrenzkampf m i t gleichen Rechten auszustatten. Folgerichtig hatte der Liberalismus zielstrebig Gleichheit der Erwerbsrechte, Besitzrechte, Berufswahl- und Berufsausübungsrechte durchgesetzt. Die Nivellierung geschichtlich überkommener Rechtsungleichheiten der Individuen, die sich als Vorrechte wirtschaftlich auswirken konnten, war eine notwendige Voraussetzung der Theorie freier Konkurrenz 1 2 8 . A n der tatsächlichen Ungleichheit individuellen Einkommens und Vermögens nahm man i n diesem Zusammenhang keinen Anstoß. Da man glaubte, die allgemeine Konkurrenz werde jeden einzelnen zu höchstmöglicher Kräfteanspannung nötigen, hielt man auch den erwor128 Allerdings w a r der Gesetzespositivismus — insofern noch ganz i m Bann der A u f k l ä r u n g — von dem unerschütterlichen Glauben getragen, der i n der Legislative repräsentierte „Gemeinwille" sei i m m e r ein gerechter Wille, Legalität verbürge auch L e g i t i m i t ä t ; Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, S. 460; dazu auch oben S. 66. 127 Vgl. oben S. 33. 128 Puchta, Pandekten, §144; v.Scheurl, Institutionen §75; Baron, Pandekten, § 125 (alle zitiert nach Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 265). 129 Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 94 f.

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 GG

benen Anteil eines jeden am Volkseinkommen für das gerechte Ergebnis individueller wirtschaftlicher Leistungen, sofern sich die Menschen i m Konkurrenzkampf nur wirklich frei und gleich gegenüberstünden. Bereits der wissenschaftlichen K r i t i k des vorigen Jahrhunderts gelang es, diese Zuversicht zu erschüttern. Die liberalen Theoretiker berücksichtigten nämlich den Erwerbsvorsprung nicht, den Eigentum an Produktionsmitteln verschafft 130 . Es ließ sich zeigen, daß die Verteilung des Volkseinkommens, relativ unabhängig von Quantität und Qualität individueller Leistung, immer der Verteilung des schon bestehenden Privateigentums an Produktionsmitteln entsprach, wenn nicht sogar letzteres begünstigte 131 . b) Dieser Effekt ergibt sich aus den besonderen Funktionen und Entstehungsbedingungen dieser Eigentumskategorie. Produktionsmittel sind Kapitalgüter. Sie unterscheiden sich von Gebrauchsgütern durch ihren Zweck. Zwar werden auch sie „verbraucht". Über den „Verbrauch" der als Kapital fungierenden Güter w i r d jedoch so disponiert, daß sie sich durch und i m Verbrauch beim Produktionsprozeß i n neue individuelle Wertformen verwandeln. Die Wertsubstanz bleibt also i m Formwechsel erhalten. Ein neuer Wert t r i t t an die Stelle des vernichteten. Der entscheidende Unterschied zwischen Kapitalien und Nichtkapitalien besteht also darin, daß nur erstere zur Reproduktion neuer Güter verwendet werden 1 3 2 . Die Erhaltung und Vermehrung des Kapitals als volkswirtschaftlicher Kategorie hängt davon ab, daß die richtigen und zweckmäßigen Dispositionen über die Güter, die zur Reproduktion neuer Güter dienen können und sollen, getroffen werden 1 3 3 . Da die Gesamtheit aller Güter, die i n einer Produktionsperiode zur Verfügung stehen, i n keiner Volkswirtschaft unbegrenzt ist, besteht ein fortwährender Zwang zu entscheiden, welcher A n t e i l aller Güter als Kapital zur weiteren Produktion dienen und welcher A n t e i l der Bevölkerung zu Konsumzwecken zufließen soll. Je geringer die Konsumrate ist, desto mehr kann investiert werden. Das x Verhältnis läßt sich zwar nicht beliebig gestalten. Grundsätzlich sind höhere Investitionen jedoch die Voraussetzung einer späteren gesteigerten Bedarfsbefriedigimg infolge gesteigerter Produktionsmöglichkeiten. W i r d zuviel verbraucht und zuwenig als Kapital für Produktionszwecke bereitgestellt, muß der Gesamtumfang der Produktion langfristig schrumpfen. 130

Z u r sozialen Ubermacht des Produktiymitteleigentümers oben S. 92. Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 244/245. 132 Ebd., S. 302; Marx spricht i n diesem Zusammenhang von „ p r o d u k t i v e r Konsumtion". A r b e i t verzehre Produkte, u m Produkte zu schaffen. Sie vernutze Produkte als Produktionsmittel v o n Produkten; ders., Das Kapital, Bd. 1, S. 198. 133 Hierzu u n d zum folgenden Samuelson, Volkswirtschaftslehre!, S.74f. 131

III. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

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I n einer Hechtsordnung, die auch Privateigentum an Produktionsmitteln zuläßt, haben deren Eigentümer einen entscheidenden Einfluß auf die Erhaltung und Verwendung des Kapitals. I m idealtypischen Fall des Unternehmers, der Alleineigentum an den Produktionsmitteln seines Unternehmens hat, bestimmt dieser, welcher Teil des erwirtschafteten Gewinns investiert w i r d und welche weiteren M i t t e l dem Produktionsprozeß durch Kreditaufnahme von außen zugeführt werden sollen. Zur Erhaltung und Vermehrung des gesamtwirtschaftlichen Kapitals ist aber nicht nur erforderlich, daß überhaupt eine gewisse Quote des Volkseinkommens investiert wird, sondern es kommt auch auf den zweckmäßigen Einsatz der M i t t e l an. Beide Aufgaben müssen i n jeder Volkswirtschaft erfüllt werden. I n einer Zentralverwaltungswirtschaft ohne Privateigentum an Produktionsmitteln werden die hierfür notwendigen Entscheidungen von den zuständigen zentralen Organen gefällt 1 3 4 . „Gewinne" 1 3 5 sind dabei die notwendige Voraussetzung von Investitionen. Sie werden nur erwirtschaftet, wenn nicht der gesamte i n einer bestimmten Produktionsperiode erwirtschaftete Ertrag auf die am Produktionsprozeß beteiligten Personen zu Konsumzwecken aufgeteilt wird. Solange nicht die Lohnempfänger selbst Teile ihres Lohnes als Kapital reinvestieren, sind Löhne und Gehälter investitionsbeschränkende Kostenfaktoren. Jeder verantwortliche Unternehmensleiter w i r d sich deshalb bemühen, Löhne und Gehälter nicht über ein bestimmtes Maß steigen zu lassen. Die unmittelbaren Interessen der unselbständig Beschäftigten stehen damit i n einem unaufhebbaren Gegensatz zu den Interessen desjenigen, der für die notwendigen Investitionen zu sorgen hat. I n einer privatwirtschaftlichen Ordnung m i t Eigentum an Produktionsmitteln w i r d dieser Gegensatz dadurch verschärft, daß die Investitionen ausschließlich das Vermögen des Eigentümers mehren 13 *. Die Arbeitnehmer haben lediglich den mittelbaren Vorteil, daß ausreichende und zweckmäßige Investitionen ihre Arbeitsplätze sichern. Der Interessengegensatz entfällt jedpch nicht, wenn der Staat Inhaber der Produktionsmittel ist. Auch i n einer Zentralverwaltungswirtschaft müssen die verantwortlichen Stellen für eine hinreichende Investitions134

Dazu Samuelson, Volkswirtschaftslehre I I , S. 551. Das W o r t ist i n einem weiten Sinne zu verstehen; es soll auch alle Formen der Wertabschöpfung i n sozialistischen Staaten umfassen. 136 „Der Widerspruch einer vergesellschafteten Produktion f ü r nicht v e r allgemeinerbare Ziele", Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, S. 59. 135

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 GG

rate sorgen. Sie werden ebenfalls dazu tendieren, das Konsumeinkommen niedrig zu halten, um durch vermehrte Bildung von Kapitalgütern die Leistungsfähigkeit der Gesamtwirtschaft zu steigern. Der Gegensatz zwischen Kapital und Arbeit ist nur insoweit aufgehoben, als i n einer Zentralverwaltungswirtschaft die Personifizierung des Kapitals i n der Gestalt des Eigentümers der Produktionsmittel fehlt und an seine Stelle die anonyme Gesellschaft m i t ihren entscheidungsbefugten Organen getreten ist. Der Privateigentümer der Produktionsmittel ist nur deshalb i n der Lage, die erforderlichen Investitionsentscheidungen autonom zu fällen, weil die neu produzierten Güter, aus deren Erlös Löhne, Gehälter und andere Kosten sowie die Investitionen zu bestreiten sind, i n sein Eigent u m fallen. A l l e Kostenanforderungen können zwar seine Autonomie einengen, aber niemals i m K e r n aufheben. Überall, wo erfolgreich produziert wird, vermehren somit die Erlösspitzen und Substanzgewinne des Unternehmens das Einkommen des Eigentümers, da jeder Gewinn und jede Investition letztlich sein Vermögen vermehrt. Damit hat der Privateigentümer der Produktionsmittel durch die Verfügung über das stets knappe Kapital i n dem nur theoretisch freien und gleichen Konkurrenzkampf aller Wirtschaftsteilnehmer den entscheidenden Erwerbsvorsprung, stets schon zu besitzen, was die anderen, nämlich die Arbeitnehmer, erst erstreiten müssen. Sobald die These des klassischen Liberalismus, ein nur strikt genug durchgeführtes System freier Konkurrenz werde auch zur gerechten Belohnung aller i m Wirtschaftsleben erbrachten Leistungen führen, als zu vordergründig erkannt war, begannen auch die Legitimationsgrundlagen, die traditionell zur Absicherung von Privateigentum als Produktionsmittel dienten, brüchig zu werden. c) Theoretische Rechtfertigungen für Sondereigentum einzelner an Gütern aller A r t i n einer Rechtsgemeinschaft finden sich bereits bei den Klassikern des Altertums. Man kann zwei Gruppen von Eigentumsbegründungen unterscheiden 137 . aa) Die einen rechtfertigen umfassendes Privateigentum aus dem Wesen und den angeborenen Eigenschaften des Menschen. Wesen und Begriff der individuellen Persönlichkeit mache Eigentum zu einer unerläßlichen gesellschaftlichen Einrichtung. Es sei die notwendige Konsequenz der Freiheit und Selbständigkeit des Individuums. I m gleichen Zusammenhang w i r d auf das wirtschaftliche Selbstinteresse, genährt aus dem Besitztrieb, verwiesen. Privateigentum gilt da137

Z u m folgenden vgl. Wagner, 2. Teil, S. 219 f.

Grundlegung der politischen Ökonomie,

III. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

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nach als notwendige Konsequenz der wirtschaftlichen Natur der individuellen menschlichen Persönlichkeit, da nur durch das Eigentum A r beitslust, Fleiß, Sparsamkeit und Umsicht i m wirtschaftlichen Leben verbürgt seien. bb) Für andere ergibt sich die Rechtfertigung des Privateigentums aus der A r t seines Erwerbs. Die Okkupationstheorie betont das Herrschaftsmoment der ersten Besitzergreifung herrenloser Sachen. Wer eine Sache zuerst vor allen anderen seinem Willen unterworfen habe, habe einen „natürlichen" Rechtsanspruch auf sie. Demgegenüber stellt die Arbeitstheorie allein auf den „natürlichen" Rechtanspruch desjenigen ab, der eine Sache dem ursprünglichen, natürlichen Zustand entfremde und sie durch Vermischung m i t menschlicher Arbeit zur „eigenen" Sache mache 138 . Nach dieser Theorie läßt sich alles Eigentum nur als Produkt eigener Arbeit rechtfertigen. I n diesem Sinne lehrten auch die Klassiker der Nationalökonomie, Adam Smith und Divid Ricardo, alle Güter seien wirtschaftlich nur Produkt der materiellen, ihnen selbst oder den Kapitalien, m i t denen sie produziert würden, zugewendeter Arbeit. A l l e Güter kosteten nur Arbeit 1 3 9 . Die Arbeitstheorie diente zur Rechtfertigung der liberalen W i r t schaftstheorie. A u f der Arbeitstheorie baut auch die Marxsche K r i t i k der bürgerlichen Ökonomie auf. cc) Für alle Theorien lassen sich Belege aus der geltenden Privateigentumsordnung nennen. Keine der genannten Eigentumstheorien ist jedoch geeignet, Privateigentum an Gütern aller A r t , insbesondere an Produktionsmitteln, vollständig zu rechtfertigen. Aus dem Grundbedürfnis eines jeden Menschen, seine Persönlichkeit frei zu entfalten, kann allenfalls die Notwendigkeit einer weitgehenden Herrschaftsbefugnis über die Güter, die zur Befriedigung der persönlichen Existenzbedürfnisse i m weitesten Sinne erforderlich sind, folgen. Wäre die Herrschaftsbefugnis über Güter anderer A r t A t t r i b u t einer wirklich freien Persönlichkeitsentfaltung, käme man zu dem unhaltbaren Ergebnis, die hochgradig arbeitsteilige Wirtschaftsstruktur u m der Persönlichkeitsentfaltung aller Bürger willen auf primitive Kleinproduzenten verhältniss e zurückführen zu müssen. Demnach vermag das Wesen der individuellen Persönlichkeit nur Herrschaftsmacht über die Güter der Außenwelt zu rechtfertigen, deren der Mensch zur Gestaltung eines menschenwürdigen Lebens bedarf. 138 Zuerst bei John Locke, T w o Treatise of Government, Book I I , Chap. C, §27 (p. 306). 139 Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 245,282; Schneider, Einführung i n die Wirtschaftstheorie I V I , S. 80f.

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ernberechs v n Art 14 GG

Das Argument, das wirtschaftliche Selbstiniteresse sei als Triebfeder des Wirtschaftslebens unentbehrlich 140 , vermag Eigentum an Produktionsmitteln ebenfalls nicht vollständig zu rechtfertigen. Auch der Unselbständige arbeitet, um Eigentum zu erwerben. Seine Leistungsmotivation läßt sich durch abgestufte Leistungsanreize hinreichend beeinflussen. Zwar arbeiten Selbständige i n der Tat häufig mehr und intensiver, weil sie die unmittelbare Abhängigkeit zwischen erbrachter A r beit und erhofftem Lohn i n Form von Gewinnen stimuliert. Dies gilt aber nur für den kleinen oder mittleren Eigentümer-Unternehmer. Die großen Wirtschaftsunternehmen, die das B i l d der modernen Wirtschaft prägen, sind auch ohne den persönlichen Arbeitseinsatz der Eigentümer der Produktionsmittel sehr erfolgreich. Offensichtlich kann Umsicht i m wirtschaftlichen Leben auch dann verbürgt sein, wenn nicht der Eigentümer an den Produktionsmitteln die erforderlichen wirtschaftlichen Dispositionen trifft. Auch eigentumsunabhängige Leistungsmotivationen scheinen den gewünschten volkswirtschaftlichen Erfolg bewirken zu können. Das Leistungsargument verliert schließlich vollends an Durchschlagskraft, wenn die These richtig ist, daß bereits das Eigentum an Produktionsmitteln, relativ unabhängig vom Maß erbrachter Leistung, den Anteil am zukünftigen Volkseinkommen vorausbestimmt. Eine Rechtfertigung für einen nachweisbaren Zuteilungseffekt von Privateigentum an Produktionsmitteln könnte nur eine Theorie liefern, die den Besitz selbst legitimierte. Es wäre eine kühne Ableitung, die heutigen Eigentumsverhältnisse i m Sinne der Okkupationstheorie aus Aneignungsakten grauer Vorzeit zu legitimieren. Zwar trägt diese Theorie m i t ihrer Legitimation ausgeübter Herrschaft so wichtige Rechtsinstitute wie Verjährung und Ersitzung. Sie dient dem Rechtsfrieden und der Rechtssicherheit. Das Rechtsbewußtsein billigt die Forderung, die Herrschaftsmacht des ersten Okkupanten zu achten, jedoch i m Prinzip nur so lange, wie es jedem anderen bei entsprechendem Geschick u n d hinreichender Mühe ebenfalls möglich ist, die gleiche Herrschaftsmacht zu erlangen. Ist diese Möglichkeit auch nur eingeschränkt, kann ein umfassendes Besitzrecht aus Aneignung nicht mehr auf Anerkennung durch die Rechtsgemeinschaft rechnen. Entweder kommt es zu kollektiver Aneignung m i t ausschließender Aufteilung, was der historischen Erfahrung bei der Landnahme durch Eroberer fremder Gebiete entspricht, oder aber der Erwerb findet nur Anerkennung, soweit er zur Befriedigung 140 So die heute hauptsächlich angeführte Begründung f ü r Privatwirtschaft, gleiche Bedeutung hat n u r der Hinweis auf die positiven A u s w i r k u n g e n unternehmerischer Risikoabhängigkeit; vgl. Herion, i n : Eigentum-WirtschaftFortschritt, S. 195(205); dagegen hält Streißler als erklärter Liberaler Eigent u m f ü r relativ schwach i m Wert der menschlichen Freiheit fundiert, ders., i n : Eigentum-Wirtschaft-Fortschritt, S.76 (82 F n 13).

III. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlung

123

individueller Bedürfnisse dient, während jeder Mehrerwerb von der Gemeinschaft mitbeansprucht wird. Bei den heutigen verwickelten und verzahnten Lebens- und Erwerbsverhältnissen müßte somit i m Sinne der Okkupationstheorie letztlich die Rechtsgemeinschaft entscheiden, welcher Besitz als „wohlerworben" zu respektieren wäre. Damit fehlte es aber gerade an der grundsätzlichen Rechtfertigung der bestehenden Besitzverhältnisse 141 . Auch die Arbeitstheorie der klassischen liberalen Theoretiker bleibt insoweit unzulänglich. Für sie stand außer Frage, daß Gewinn und Profit der Unternehmer und Kapitalisten gerechter Lohn für erbrachte Arbeit seien. Kapital war für sie gesparter Lohn, gleichsam geronnene Arbeit, der statt für Kónsumzwecke als besonders wirksamer Produktionsfaktor zur weiteren Produktionsausweitung eingesetzt wurde. Dieser Konsumverzicht verlange seinen Preis. Sowohl das Kapital als Ergebnis früher aufgebrachter Arbeit als auch die aktuelle Arbeit des Arbeiters i m Produktionsprozeß seien unerläßliche Faktoren der Wertschöpfung. Die Verteilung des dabei produzierten Mehrwerts richte sich nach Angebot und Nachfrage. Daß dem Arbeiter außer dem A n spruch auf den ausbedungenen Lohn noch etwas am Produktionsertrag zustehen sollte, erschien als abwegiger Gedanke. Auch wenn man die Voraussetzung hinnimmt, sowohl das eingesetzte Kapital als auch die konkret erbrachte Arbeit brächten den i n einer Produktionsperiode erarbeiteten Mehrwert hervor, kann die so gefaßte Arbeitstheorie nicht begründen, warum der Arbeitsanteil der Beschäft i g t e n ' m i t einer festen Quote, der Arbeitsanteil des Kapitals aber m i t dem erfahrungsgemäß vorteilhafteren freien Anteil des Ertrags abgegolten werden muß. Alle Gründe volkswirtschaftlicher Zweckmäßigkeit, die für ein solches Verteilungsverfahren sprechen könnten 1 4 2 , liegen auf einer anderen Argumentationsebene. Die Arbeitstheorie stützt nur die Erkenntnis, daß nicht die einzelne individuelle Arbeit, sondern die i m sozialen Zusammenhang und i n wechselseitiger Abhängigkeit erbrachte Arbeit die eigentliche Produktivkraft ist, die neue Werte schafft. Es lassen sich allenfalls Gruppen von Personen isolieren, etwa Kapitalgeber und Arbeitnehmer, die hinsichtlich eines konkreten Prodüktionszweeks eine Arbeitsgemeinschaft bilden. Die schwierige Frage, nach welchem Schlüssel die qualitativ und quantitativ verschiedenen Teilleistungen zu Sondereigentum am Gesamterlös führen sollten, vermag die Arbeitstheorie nicht zu beantworten. Einigte man sich auf einen Verteilungsschlüssel, so begründete diese Einigung, nicht die er141 142

Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 2 3 6 1 Dazu oben S. 122 F n 140.

C Sinnermittlung des

ernberechs v n Art 14 GG

brachte Arbeit das Sondereigentum jedes Beteiligten. Das würde sich sofort bei einem Streit über die Angemessenheit des Verteilungsschlüssels zeigen. Die bestehende Privateigentumsordnung, die dem Eigentümer der Produktionsmittel das Eigentum an den produzierten Gütern zuspricht, aus deren Erlös die Arbeiter bezahlt werden, ersetzt also den m i t der Arbeitstheorie nicht zu begründenden „gerechten" Verteilungsschlüssel 143 . Eines solchen Schlüssels bedarf es allerdings nicht, wenn man die Arbeitstheorie so interpretiert wie Karl Marx. d) Auch Marx geht von dem Satz aus, nur Arbeit schaffe Werte. Dieses Theorem hat bei M a r x jedoch eine engere Bedeutung als i n der klassischen Arbeitstheorie. aa) Totes Kapital schafft nach Marx niemals neue Werte, die mehr wären als Werterhalt i m Wandel der Wertform 1 4 4 . Der Mehrwert der produzierten Güter, der sich nach Abzug der Kosten für Rohstoffe, Abnutzung der Maschinen und Löhne für den Kapitalisten ergebe, stamme ausschließlich aus der Arbeitskraft der Arbeiter 1 4 5 . Dies sei möglich, weil sich der Kapitalist die Arbeitskraft des A r beiters auf dem Arbeitsmarkt zum Tauschwert kaufe, sich jedoch ihren höheren Gebrauchswert zunutze mache 146 . Wie der Wert jeder Ware bestimme sich auch der Tauschwert der Arbeitskraft nach ihren Kosten. Der Arbeiter erhalte i m wesentlichen nur den Lohn, der zu seinem und seiner Familie Unterhalt gerade ausreiche 147 . Den Gegenwert des Lohns sowie den i n der Produktion verbrauchten Wert der sachlichen Produktionsmittel reproduziere der Arbeiter aber bereits i n einem Bruchteil der täglichen Arbeitszeit. Dies sei die gesellschaftlich notwendige Arbeit, die den Wert der bis dahin produzierten Waren bestimme. Da der Kapitalist aber nicht diese Menge Arbeit, sondern die Arbeitskraft des Arbeiters als solche gekauft habe, nutze er den überschießenden Gebrauchswert der Arbeit, indem er den Arbeiter den verbleibenden Rest des Arbeitstages umsonst arbeiten lasse 148 . Der Wert, der i n diesem nicht mehr bezahlten Rest des Arbeitstages produziert werde, falle somit dem Kapitalisten ohne Entgelt zu. Nur aus diesem Mehrwert könne der Kapitalist sein Kapital vermehren. 148 144 145 148 147 148

Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 246 f. Marx, Das Kapital, Bd. 1, S. 214 f. (220). Ebd., S. 223. Ebd., S. 208 f. Ebd., S. 184 f. Ebd., S. 208; 610 f.

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istorisch-geistesgesichtiche S i n e r m i t t u n g

Kapital entsteht nach Marx aus nicht bezahlter Arbeit anderer, durch Ausbeutung 149 . A u f der Grundlage dieser Mehrwerttheorie baut Marx seine weiteren wirtschaftstheoretischen Überlegungen auf. Jedoch nicht der behauptete Ausbeutungscharakter privatkapitalistischer Produktionsweise, sondern die Tatsache, daß die Profiterzielung i m Kapitalismus zur Bedingung jeder Produktion gemacht" wird, w i r d nach seiner Ansicht notwendig zu einer Beseitigung des Privateigentums an Produktionsmitteln führen. Die Mehrwerttheorie spielt allerdings bei der Beurteilung der privatwirtschaftlichen Kapitalbildung eine Schlüsselrolle. Da der Profit des Kapitalisten nach Marx nur aus der Differenz zwischen Tauschund Gebrauchswert der Arbeitskraft zu gewinnen ist, infolge der technischen Entwicklung aber ein immer höherer Anteil der Produktionskosten aus totem Kapital bestehen muß, sieht er die Profitchancen des Kapitalisten langfristig immer mehr schwinden 150 . Eine zunehmende Konzentration der Wirtschaft vermag zwar kurzfristig die absoluten Profite zu sichern, langfristig aber sinken die Profitraten. Immer größere Produktionseinheiten erwirtschaften relativ immer weniger Profit. Durch den Konzentrationsprozeß sinken ständig mehr ehemalige Kapitalisten zu Proletariern herab. Die Verelendung wächst i n dem Maße, wie der Reichtum i n den Händen weniger anschwillt 1 5 1 . Dadurch verschlechtern sich aber auch die Verwertungsmöglichkeiten des Kapitals, da die Kaufkraft der Massen immer geringer wird. Wo aber kein Profit mehr zu machen ist, muß der Kapitalismus nach seinem eigenen Lebensgesetz i n eine tödliche Systemkrise geraten 152 . Nach Ansicht der von Marx geprägten Sozialisten hätte sich ein sozialistischer Staat m i t ausschließlich öffentlicher Kapitalbildung bei der Organisation des Produktionsprozesses nur am Bedarf und nicht am Profit zu orientieren. Die Einkünfte, die dem sozialistischen Staat über die Preissetzung zufließen, kann man zwar auch als Profit betrachten. Nach Ansicht von Sozialisten ist dieser Profit aber kein solch entscheidender Faktor für die Funktionsweise der Wirtschaft wie ein Kapitalismus. Der Gewinn sei lediglich Maßstab für das, was von der laufenden Konsumtion für Akkumulationszwecke einbehalten werde 153 . bb) Welchen Einfluß haben diese Angriffe gegen die Existenzberechtigung privatwirtschaftlicher Produktionsweise auf die Entwicklung des Eigentumsrechts gehabt? 149

Ebd., S. 230 f. Ebd., S. 640 f. 151 Ebd., S. 673 f. (675). 15? Ebd., S. 789 f. ; vgl. auch die kurze, aber sehr gedrängte u n d informative Darstellung bei Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, S. 41 f.; ferner Kr elle, Verteilungstheorie, S. 29 f. 1M Sweezy, i n : Die Z u k u n f t des Kapitalismus, S. 110. 150

C S i n n r m i t t u n g des

ernberechs

n Art 14

Untersucht man die zivilrechtlichen Kodifikationen einschließlich des Bürgerlichen Gesetzbuches auf diese Frage hin, w i r d man nicht die Andeutung einer Auswirkung feststellen können 154 . Dieses Ergebnis mindert jedoch keineswegs die Bedeutung der wissenschaftlichen und gesellschaftspolitischen Auseinandersetzung, die bereits i m vorigen Jahrhundert u m die Thesen von Marx entbrannte. Ohne sie wäre die Modifizierung des Eigentumsrechts, die Jahrzehnte später m i t der Weimarer Verfassung einsetzte, nicht zu verstehen. Die von Marx vorhergesagte unabwendbare Systemkrise ist in den entwickelten Industriegesellschaften nicht eingetreten. Diese Tatsache allein widerlegt Marx nicht. Möglicherweise sind nicht vorhersehbare gesellschaftliche Entwicklungen eingetreten, die zu einer Stabilisierung des von Marx kritisierten Systems privatwirtschaftlicher Produktionsweise geführt haben, ohne daß damit die grundsätzlichen Einwendungen als solche ihre Berechtigung verloren hätten 1 5 5 . U m zu beurteilen, welche innere Rechtfertigung die Eigentumsgewährleistung sowohl der Weimarer als auch der heutigen Verfassung trägt, muß man daher nachprüfen, welche Argumente sich i n der theoretischen Auseinandersetzung und i n den politischen Überzeugungen durchgesetzt haben. Die wichtigsten theoretischen Bedenken gegen die Analysen und Schlußfolgerungen von Marx stammen bereits aus dem vorigen Jahrhundert. Das erste Bedenken richtet sich gegen seine enge Interpretation des Begriffs der Werte schaffenden Arbeit, aus der er sein System deduziert. Es läßt sich nicht nachweisen, warum nur die lebendige Arbeit, nicht aber das i n die sächlichen Produktionsmittel investierte Kapital an der Schaffung des Mehrwerts beteiligt sein soll. Es spricht vielmehr manches dafür, daß der Erfolg der Wertschöpfung i n Unternehmen entscheidend von Quantität und Qualität der maschinellen Ausstattung der Produktion und der richtigen Organisation der sächlichen M i t t e l abhängt. Doch ebensowenig wie die klassische Arbeitstheorie zu begründen vermag, warum den Arbeitern am Produktionsertrag nur ein fester Satz, dem Kapitalgeber aber der ganze Rest zustehen soll, läßt sich umgekehrt begründen, warum der Kapitalgeber überhaupt mehr als sein vorgeschossenes Kapital zurückerhalten soll. 154 Z u den geistigen Grundlagen des B G B Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, S. 478 f. (481). 1W A u f die Theorien des Neomarxismus, m i t denen die Kongruenz v o n Theorie u n d Praxis bewahrt werden soll, k a n n i n diesem Zusammenhang nicht eingegangen werden; vgl. etwa den Überblick über die verschiedenen neomarxistischen Theorien bei Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, S. 50 f.

III. Historisch-geistesgeschichtliche Siniiermittiung

127

Die Entscheidung hängt ersichtlich von dem A x i o m ab, welches die wertschaffenden Produktionsfaktoren sind. Marxens axiomatische Verengung des Arbeitsbegriffs auf aktuelle, konkrete menschliche Arbeit weist jedoch i m Grenzfall des echten Sparkapitals Plausibilitätsschwächen auf. Gesetzt den Fall, der Kapitalgeber wäre ein sparsamer Puritaner und hätte sich sein Geld, das er als Kapital investieren w i l l , vom Munde abgespart. Weiter angenommen, dieser Mann träfe eine Vereinigung freier, aber kapitalbedürftiger Arbeiter, die willens und i n der Lage wären, einen Produktionsbetrieb aufzuziehen. Was sollte unseren Mann dazu bewegen, sein Geld i n diesen Betrieb zu investieren, wenn er am Ende nichts als sein Geld zurückerhielte? Da es ohne sein Kapital gar keine Produktion gäbe, scheint es ein Gebot der Gerechtigkeit zu sein, den Kapitalgeber am späteren Erlös angemessen zu beteiligen. Wenn aber die Bereitstellung von Kapital eine notwendige Bedingung jedweder modernen Produktion ist, scheint es nicht sehr sinnvoll, jeden Anteil des Kapitalgebers am späteren Erlös i n der von Marx axiomatisch determinierten Weise zìi diskriminieren. Das Beispiel des puritanischen Geldgebers ist natürlich nicht sehr realistisch. Es sollte aber vor dem Fehlschluß bewahren, dem Kapitalgeber einen Anteil am Erlös schon deshalb zu verweigern, weil bereits sein Kapital durch Ausbeutung erlangt sei 156 . Ein weiteres Bedenken gegen die Vereinigung des Privateigentums an Produktionsmitteln durch die marxistische Wirtschaftstheorie ist bereits von den Kathedersozialisten des vorigen Jahrhunderts dargelegt worden. Selbst wenn die privatkapitalistische Bildung der notwendigen Investitionsmittel moralisch anfechtbar wäre, bliebe zu erwägen, ob diese A r t der Bildung, Vermehrung und Verwendung des gesamtwirtschaftlich erforderlichen Kapitals nicht geringere politische Kosten an unreglementierter Entfaltung jedes einzelnen erzeugt als jedes System nichtprivater Kapitalbildung 1 5 7 . I n einer privatkapitalistischen Wirtschaftsordnung w i r d das volkswirtschaftlich notwendige Investitionsvermögen dezentralisiert in den autonomen Einzelwirtschaften der Privaten gebildet. Sieht man die Bildung einer gewissen Quote von Investitionen als „Planziel" einer Marktwirtschaft an, so vollzieht sich dieser Vorgang relativ lautlos. 156 Marx selbst hat diesen E i n w a n d gesehen u n d m i t dem Nachweis der geschichtlichen Entstehung des Kapitals, die i n der Tat w e i t weniger edel verlaufen ist, zu entkräften versucht. Dieser Hinweis auf die Praxis überbrückt aber keineswegs die theoretische Lücke seiner Argumentation., vgl. Das Kapital, Bd. 1, S. 741 f. (insbes. S.790); i m Prinzip ist bei M a r x K a p i t a l i m m e r schon vergegenständlichte fremde Arbeit, die ohne Äquivalent angeeignet worden ist; ders., S. 609. 157 Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 287.

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C. Sinnermittìung des kernbereichs von Art 14 GCx

A m Zustandekommen des Gesamtvolkseinkommens wirken aufgrund der Arbeitsteilung alle Erwerbstätigen mit. Da die Investitionsrate sich vor allem aus den Gewinnen der Produktionsbetriebe bildet, die Gewinne aber wie überhaupt die produzierten Güter dem Eigentümer der Produktionsmittel zufallen, w i r k t die einmal gegebene Vermögensverteilung, gesamtwirtschaftlich gesehen, auf die Bevölkerungsteile ohne Eigentum an Produktionsmitteln als unentrinnbarer Zwang zur M i t w i r k u n g an der Kapitalbildung. Man mag meinen, dafür seien diese Bevölkerungskreise i n Form von festen Löhnen und Gehältern gerecht entlohnt, so daß sie nur ihre Pflicht erfüllen, oder man kann diesen Vorgang m i t Marx als Ausbeutung charakterisieren. I n jedem Fall hat er eine Entlastungsfunktion. Die Arbeitnehmer werden nicht i n die unmittelbare Pflicht zur Kapitalbildung genommen. Der Kampf u m das Verhältnis zwischen Investition und Konsum entlädt sich vielmehr i n offenen Auseinandersetzungen über die Gestaltung der Lohnverhältnisse 158 . Demgegenüber muß eine Wirtschaft m i t öffentlicher Kapitalbildung die gesamte Bevölkerung i n Pflicht nehmen, aufgrund uneigennütziger Einsicht an der Erreichung der Planziele mitzuwirken. Adolph Wagner schrieb dazu i m Jahre 1894, die denkbarer Weise günstigere Vermehrung des Nationalkapitals i n einem sozialistischen Staate werde sich schwerlich praktisch verwirklichen lassen. Es sei psychologisch sehr wahrscheinlich, daß i m „Sozialstaat", falls nicht die gesellschaftliche Behörde, welche der Regelung der Produktion vorstehe, eine ungeheure Macht und Autorität besitze, der Egoismus der Massen sich zu einer optimalen Produktion ebenso widerspenstig verhalten werde wie heute der Egoismus des Volkes sich so oft der Notwendigkeit der Erhöhung der Besteuerung für notwendige Aufgaben entgegenstemme. Anders wäre es nur bei einer außerordentlichen Steigerung der Einsicht und Selbstbeherrschung des Volkes. Das sei psychologisch sehr unwahrscheinlich. Daher müßte man auch für solche Zwecke der Vermehrung des Nationalkapitals eine übermächtige gesellschaftliche Autorität haben, m i t ungeheurer Disziplinar- und Strafgewalt und Rekurs auf das Leitmotiv der Furcht vor Strafe, aber m i t der Folge einer großen Einschränkung, u m nicht zu sagen Vernichtung jeder individuellen Freiheit 1 5 9 . 158 Das System k a n n allerdings n u r so lange eine Entlastungsfunktion erfüllen, w i e der Arbeitsmarkt als Regulator f ü r die Lohngestaltung anerkannt bleibt. Sobald die private K a p i t a l b i l d u n g als solche politisch i n Streit gerät, zerbricht der relative soziale Frieden., vgl. dazu Habermas, L e g i t i mationsprobleme i m Spätkapitalismus, S. 42 f. 159 Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 311; diese Argumente f ü r die grundsätzliche Unentbehrlichkeit privatwirtschaftlicher Produktion sind allerdings i m m e r i m Zusammenhang m i t der Forderung

. Historisch-geistesgeschichtliche S i n e r m i t t u n g

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Die seither an praktischen Beispielen sozialistischer Zentralverwaltungswirtschaften gewonnenen Erfahrungen haben Wagners Bedenken nicht entkräftet. Appelle an Einsicht, Begeisterungsfähigkeit, Ehrgeiz und Mitwirkungsbereitschaft sind ebenso M i t t e l zur Planverwirklichung wie Einsatz von und Drohung m i t Sanktionen. Vor allem aber hat es sich gezeigt, daß die Festsetzung der Ziele der Planwirtschaft m i t der unerläßlichen Entscheidung des Zielkonflikts zwischen Investition und Konsum noch niemals m i t einem freiheitlichen, offenen politischen Verfahren einhergegangen ist. Ein letzter Einwand gegen Marx, ebenfalls schon von Zeitgenossen erhoben 180 , betrifft die völlige Vernachlässigung der Tätigkeit des Kapitalgebers, die ja nicht darin besteht, das Geld blindlings irgendwo zu investieren. Bevor es zu der von Marx geschilderten Ausbeutung der Arbeiter i m Produktionsprozeß kommen kann, muß ein Produktionsprogramm geplant werden, das i n erster Linie auf die erwarteten Bedürfnisse des Marktes abgestimmt sein muß. Denn aus unverkäuflichen Gütern kann auch der profitsüchtigste Kapitalist kein Kapital schlagen. Unterscheidet man zwischen der Funktion des Unternehmensleiters und der des Kapitalgebers, so ist es i n einer privatkapitalistischen W i r t schaft Aufgabe des letzteren zu entscheiden, ob die Pläne des ersteren so erfolgversprechend sind, daß sie Investitionen rechtfertigen. Während Marxisten geneigt sind, dem Unternehmensleiter als erstem Arbeiter des Unternehmens einen Lohn für seine Leitungsarbeit auszuwerfen, findet die investitionsleitende Entscheidungstätigkeit der Kapitalgeber weder bei Marx noch bei seinen Schülern Anerkennung. Das ist folgerichtig, wenn man von der gesellschaftlichen Schädlichkeit profitorientierter Produktionsweise überzeugt ist 1 8 1 . Bereits Wagner wies jedoch darauf hin, daß hier Planungsarbeit, selbst i m engeren Sinne des Wortes, geleistet werde. Denn auch i n einer sozialistischen Ordnung müsse man Personen gegen Entgelt beschäftigen, die diese Planungsentscheidungen vorbereiteten und überwachten 182 . cc) Mißt man das Gewicht der aufgeführten Argumente an ihrem Einfluß auf die seither relevante politische Uberzeugungsbildung, so scheint der Mehrwerttheorie die geringste Bedeutung beizukommen. der Kathedersozialisten nach grundlegenden Reformen hinsichtlich A r t u n d Maß der K a p i t a l b i l d u n g zu sehen! 1β0 Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 287. 161 Marx erkennt sehr wohl, daß erst der W i l l e des Kapitalgebers die Kooperation der vereinzelten Arbeiter i n organisierten Arbeitsprozessen hervorbringt. Daher ist die kapitalistische Produktionsweise für i h n eine historische Notwendigkeit, u m den Arbeitsprozeß i n einen gesellschaftlichen Prozeß zu verwandeln. Dennoch schuldet niemand dem Kapitalisten Dank, da dieser gesellschaftliche Fortschritt i h m n u r dazu dient, profitablere A u s beutung zu betreiben; Marx, Das Kapital, Bd. 1, S. 341 f. (354). 162 Wagner, S. 287. 9 Chiotta

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C. Sinnermittlung des Kernbereichs Von Art 14 GG

Die Arbeitstheorie i n dem von Marx entwickelten Sinne m i t der Folge, daß jeder Preis für Kapitaleinsatz als ungerechtfertigter Profit anzusehen wäre, hat das Rechtsbewußtsein nicht nachhaltig beeinflußt. Einsatz eigener Arbeit und Einsatz eigener Sachmittel gelten nach wie vor als gleichberechtigte Rechtfertigungselemente privater Sachherrschaft 163 . Obwohl der axiomatische Charakter der Mehrwerttheorie bald enth ü l l t war 1®4, hat sie trotzdem die Rechtfertigungsmuster der klassischliberalen Arbeitstheorie für die Verteilung des Volkseinkommens endgültig diskreditiert, da nimmehr auch deren Axiomatik zu Tage trat. Der Sozialanalytiker und Sozialkritiker Marx konnte darüber hinaus nachweisen, daß die privatwirtschaftliche Produktionsweise bestimmte Bevölkerungskreise begünstigt, große Bevölkerungsteile aber benachteiligt und daß der zugrunde liegende Wirtschaftsmechanismus keineswegs naturgesetzlich festgelegt, sondern durch rechtliche Institutionen abgesichert ist, die jederzeit abgeändert werden können 1 6 5 . Es ist eine Folge dieser Marxschen K r i t i k , daß heute kein ernst zu nehmender Verteidiger eines umfassenden Privateigentums mehr behauptet, privatwirtschaftliche Produktionsweise führe automatisch zu einer gerechten Verteilung des Volkseinkommens. Statt dessen w i r d entweder auf die Unverzichtbarkeit menschlichen Eigennutzes als Triebfeder der Wirtschaft oder auf die vorteilhafte Steuerungsfunktion der Risikoabhängigkeit privatwirtschaftlicher Eigentumsnutzung abgestellt 1 6 6 . Somit hat die Mehrwerttheorie entgegen dem ersten Anschein bleibenden Einfluß auf die Entwicklung des Eigentumsrecht gewonnen. Sie hat die Legitimationsgrundlagen des Privateigentums an Produktionsmitteln verschoben. Da die Gerechtigkeit der Verteilung des produzierten Mehrwerts eher das Problem als die Begründung des Privateigentums an Produktionsmitteln ist, dienen heute Zweckmäßigkeitserwägungen als Rechtfertigungselemente des Eigentums. Diese Zweckmäßigkeitserwägungen haben sich — und das allein ist für die Verfassungsauslegung relevant — politisch durchgesetzt. Das 163

Vgl. oben S. 73. Sie spielt i n der nichtmarxistischen Volkswirtschaftslehre heute keine Rolle mehr, Krelle, Verteilungstheorie, S. 29 f.; bereits seit der M i t t e des vorigen Jahrhunderts w u r d e n die objektiven Werttheorien, die n u r auf die Produktionskosten abstellten, durch subjektive W e r t - u n d Preistheorien abgelöst. Bei ihnen t r i t t der bis dahin vernachlässigte subjektive Wert der Güter und die Nachfrage i n den M i t t e l p u n k t der Theoriebildung; vgl. Schneider, E i n f ü h r u n g i n die Wirtschaftstheorie I V 1 , S. 144. 165 Diese wissenschaftliche Leistung betont ν . Nell-Breuning, Auseinandersetzung m i t K a r l M a r x , S. 79. 166 Vgl. oben S. 94 f., S. 122; Streißler, i n : Eigentum-Wirtschaft-Fortschritt, S. 76 (97). 164

111. Historisch-geistesgeschichtliche Sinnermittlüng

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liegt sicher auch daran, daß die von M a r x vorhergesagten Entwicklungen zum großen Teil nicht eingetreten sind. Die Sozialgesetzgebung hat sich als ein sehr wirksames Instrument zur Stabilisierung des privatwirtschaftlichen Systems erwiesen 167 . Die Verelendung der breiten Volksmassen ist ausgeblieben 168 . Die organisierte Arbeiterschaft hat materielle Vorteile erkämpft, m i t denen M a r x nicht gerechnet hat. Diese Entwicklung prägte die politische Uberzeugungsbildung. Die Marxsche Analyse der klassengeprägten Gesellschaft fand zwar Anerkennung. Die erkannten Gerechtigkeitsdefizite privatwirtschaftlicher Produktionsweise führten auch zu Verfassungsnormen, die eine gerechtere Vermögensverteilung und eine Auflockerung der sozio-ökonomischen Machtverhältnisse ermöglichen sollten. Trotz aller K r i t i k schien jedoch der Mehrheit der Bevölkerung die privatwirtschaftliche Organisation der Produktionsverhältnisse grundsätzlich das kleinste Übel i m Vergleich zu anderen Systemen zu sein 169 . Vom Fall der Sozialisierung abgesehen, kann es deshalb bei der Auslegung der Eigentumsgewährleistung immer nur um die Beseitigung der Gerechtigkeitsmängel umfassenden Privateigentums, niemals aber u m die Durchsetzung der Zentralargumente gegen Privateigentum an Produktionsmitteln, die sich i m verfassungsrechtlich relevanten Meinungsbildungsprozeß nicht durchgesetzt haben, gehen. Allerdings zeigt die Weimarer Entwicklung, daß bereits dieser modifizierte Eigentumsbegriff, der den K e r n privatwirtschaftlicher Produktionsweise unberührt ließ, auf den heftigsten Widerstand derjenigen stieß, deren bisherige wirtschaftliche Stellung er zu bedrohen schien. 6. Privateigentum und Weimarer Reichsverfassung

Die Revolution von 1918 hätte den sozialistisch gesonnenen politischen Kräften i n Deutschland die besten Aussichten eröffnet, ihre Ziele zu verwirklichen, wenn die Mehrheit der Bevölkerung ihre Überzeugungen geteilt hätte. Da die Sozialdemokraten bei der Wahl zur verfassungsgebenden Nationalversammlung jedoch nicht die absolute Mehrheit errangen, erhielt das Reich lediglich eine neue Staatsverfassung. Die sozialistische Umwälzung der Gesellschaftsverhältnisse fand nicht statt. a) Die politischen Ziele der Sozialdemokraten, die nach ihrem Erfurter Parteiprogramm von 1891 offiziell noch immer die vollständige Sozialisierung des Privateigentums an Produktionsmitteln anstrebten, wurden 167 Dazu aus marxistischer Sicht Mandel, Einführung i n die marxistische Wirtschaftstheorie, S. 59 f. 168 Dazu Krelle, Verteilungstheorie, S. 35. 169 Auch die nichtmarxistische Volkswirtschaftslehre h ä l t grundsätzlich alle wirtschaftlichen Probleme auf dieser Grundlage f ü r lösbar; statt aller Samuelson, Volkswirtschaftslehre I I , S. 608 f.

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C. Sinnrmittlung des Kernbereichs

on Art 4 G

i n einem Abschnitt der Verfassung über das Wirtschaftsleben berücksichtigt. Die verfassungsrechtlich zulässigen gemeinwirtschaftlichen Maßnahmen die heute i n der Generalklausel des A r t 15 S. 1 GG normiert sind, waren i n den A r t 156 u n d 165 W R V detailliert aufgeführt 1 7 0 . I n der Praxis wurden n u r das Kohlensyndikat und das Kalisyndikat als gemeinwirtschaftlich organisierte Marktverbände i m Sinne des A r t 156 Abs. 2 W R V verwirklicht. A l l e anderen planwirtschaftlichen Bestrebungen scheiterten 171 . Zugleich erhielt aber auch das Privateigentum durch A r t 153 W R V Verfassungsschutz. Damit war der Dualismus widerstreitender Wertvorstellungen über die Rolle des Privateigentums bereits i n Weimar i n vergleichbarer Weise i n die Verfassung aufgenommen worden wie dreißig Jahre später i n Bonn. Eigentum wurde jedoch nicht schlechthin gewährleistet. I n h a l t und Schranken des Eigentums sollten sich aus den Gesetzen ergeben. Diese Formulierung richtete sich gegen die klassisch-liberale Definition des Eigentums als eines vorgegebenen, absoluten Rechts. Absolutes Eigentum hatte keinen „ I n h a l t " gehabt, da es prinzipiell undefinierbar weit war. Diesem Eigentum durfte der Gesetzgeber zwar analog zur persönlichen Freiheit durch Straf- und Polizeigesetze Schranken setzen. Was der Eigentümer m i t seinem Gut machte, wie er es nutzte, welche Verträge er über und hinsichtlich seiner Herrschaftsobjekte schloß, hatte den Staat aber grundsätzlich ebensowenig zu interessieren, wie Gedanken, Meinungen und private Lebensgestaltung frei waren. Gegen diese altliberale Gleichsetzung von Eigentümerbefugnissen m i t der persönlichen Freiheit waren K r i t i k e r von Marx über Reformsozialisten bis h i n zu Männern wie v. Gierke 172 u n d v.Jhering 173 jahrzehntelang Sturm gelaufen. Immer wieder hatten sie auf die Unterschiede zwischen den verschiedenen Eigentumsobjekten wie Grund und Boden, Produktionsmitteln oder Gebrauchsgütern hingewiesen, die unterschiedliche Regelungen verlangten. So hatte der „Kathedersozialist" Wagner ein Privateigentum verlangt, das eine Summe v o n Verfügungs- und Ausschließungsbefugnissen D r i t t e n gegenüber beinhalten sollte, deren Maß das Recht, nicht der souveräne W i l l e des Eigentümers festsetzen müsse und deren Inhalt 170 Dazu Klein, Eigentumsbindung, Enteignung, Sozialisierung u n d Gemeinwirtschaft i m Sinne des Bonner Grundgesetzes, S. 22/23. 171 Böhm, Ordo, Bd. 4, S. 21 (42). 172 Ders., Der E n t w u r f eines bürgerlichen Gesetzbuches und das deutsche Recht, durchgehend. 178 Ders., Der Zweck i m Recht, Bd. 1, S. 404 f.

III. Historisch-geistesgeschichtliche S i n e r m i t t u n g

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sich nach der „Natur der Dinge", den natürlichen Eigenschaften und Zwecken des Eigentumsobjekts zu richten habe 174 . Diese Forderungen schienen jetzt erfüllt zu sein. Die Abkehr von einem selbstherrlichen, zu Gebrauch wie Mißbrauch berechtigendem Eigentum fand am sinnfälligsten i n A r t 153 Abs. 3 WRV Ausdruck, der fast gleichlautend i n A r t 14 Abs. 2 GG übernommen worden ist. Danach verpflichtete Eigentum nunmehr, sein Gebrauch sollte Dienst sein füi das gemeine Beste. Die Formulierung geht auf Friedrich Naumann zurück. Sie ist Ausdruck lutherischer Eigentumsethik, wonach Gott der wahre Eigentümer aller Dinge ist. Eigentum sei dem einzelnen nur als A m t oder Lehen anvertraut, das er wie ein getreuer Verwalter oder Haushälter zu behandeln habe und für dessen Gebrauch er einmal Rechenschaft werde abzulegen haben 175 . Die Verankerung einer solchen Verpflichtung als säkularisierte Norm ist nur sinnvoll, wenn ihre Einhaltung von einer berufenen Instanz kontrolliert und der Verpflichtete gegebenenfalls zur Verantwortung gezogen werden kann. A l l e i n die Möglichkeit einer solchen Instanz zeigt die grundsätzliche Abkehr von der klassisch-liberalen Vorstellung, der Staat habe sich nicht i n die frei vereinbarten Rechtsbeziehungen zwischen seinen Bürgern einzumischen. Somit war auf Verfassungsebene ein nicht unerheblicher Teil der grundsätzlichen K r i t i k am Privateigentum i n einer reformierten Eigentumsgewährleistung verarbeitet worden. Auch die politischen Kräfte, die das Verdikt der Sozialisten über Privateigentum an Produktionsmitteln und Grund und Boden nicht teilten, waren bei der Verfassungsgebung bereit, dem Gesetzgeber die Ausgestaltung der Privatrechtsordnung zuzubilligen. b) Die politische Praxis der Weimarer Zeit ließ von diesem Reformansatz i m Eigentumsbereich wenig übrig. Das Reichsgericht verweigerte dem Gesetzgeber i n dem bekannten Aufwertungsstreit zu Beginn der zwanziger Jahre den Gehorsam. Es kam zur Auflehnung der Richter gegen das Gesetz17·. Dieser für einen durch Gewaltenteilung definierten Rechtsstaat unerhörte Vorgang zwang den Gesetzgeber zum Nachgeben. 174

Wagner, Grundlegung der politischen Ökonomie, 2. Teil, S. 271. F. K . Kühler, A c P 159 (1960/61), 236 (241). 17 « Kundgebung des Richtervereins beim RG, J W 1924,90; dazu die k r i tischen Bemerkungen Richard Thomas, der die Rechtsetzungsautonomie des Gesetzgebers verteidigte, i n : Handbuch d. dt. Staatsrechts, Bd. 2, S. 142 f ; zum ganzen Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 64 f. 175

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C. Sinnermittlung des Kernbereichs

on Art 14 GG

Dieses Ereignis war für die folgende Entwicklung der Rechtsprechung symptomatisch. Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff wurde auf alle privaten Vermögensrechte erweitert und der Enteignungsbegriff so ausgedehnt ,daß sich m i t i h m auch gegen den ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers operieren ließ. Das Reichsgericht entschied gegen den klaren Wortlaut der Verfassung, eine Enteignung könne auch unmittelbar durch Gesetz erfolgen 177 . Die Formulierung der Verfassung, eine Enteignung könne zum Wohle der Allgemeinheit „auf gesetzlicher Grundlage" vorgenommen werden, war keineswegs eine berichtigenswerte Fehlleistung des Verfassungsgebers gewesen. Sie entsprach der traditionellen Enteignungsdogmatik. Das beweist A r t 156 WRV, der Sozialisierungsmaßnahmen „durch Gesetz" vorsah. Vom Reichsgericht wurden echte Einzelfallgesetze, wie i m Falle der nach Kriegsende verkündeten Fürstenenteignungen 178 , i n gleicher Weise wie generell abstrakte Rechtsnormen 179 auf die Frage hin untersucht, ob sie zulässige Enteignungen darstellten. Alles, was vom Gesetzgeber an Regelungen i m Eigentumsbereich erlassen wurde, galt als Enteignung, sobald es individuelle Rechtspositionen schmälerte. Wurde die Befugnis des Gesetzgebers erwähnt, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, folgte die Feststellung, jedenfalls seien die Voraussetzungen für eine zulässige Enteignung erfüllt, auf den Fuß 1 8 0 . Dem Gesetzgeber war es damit unmöglich geworden, die Privatrechtsordnung nach seinen Gerechtigkeitsvorstellungen zu modifizieren, da jede soziale Gestaltung des Eigentums käuflich geworden war. Nach Kirchheimer sind die Entscheidungen des Reichsgerichts nur politisch zu rechtfertigen. Sie seien Folge der veränderten parlamentarischen Machtverhältnisse der Nachkriegszeit 181 . „Eine Forderung gegen den Willen des Gesetzes hat das Rechtsdenken der deutschen Verwaltungslehre, solange das Gesetz Ausfluß bürgerlichen Willens blieb, nicht erhoben 182 ." Man war nicht bereit, den Wandel des Eigentumsbegriffs auf Verfassungsebene hinzunehmen. Die Rechtslehre unterstützte die Rechtsprechung überwiegend. 177

R G Z 102,161 (165); 107,261 (269); 167,370 (375); 109,117 (121). RGZ 103,200 f.; 111,123(130). 179 Oben F n 177. 180 RGZ 107, 370 (375). 181 Kirchheimer, Die Grenzen der Enteignung, S. 41/42. 182 Ébd., S. 25; H. Krüger bezeichnet die Enteignung „durch Gesetz" lapidar als Erfindung der Rechtsprechung u m der Verteidigung der überkommenen Gesellschafts-, Wirtschafts- u n d Gesellschaftsverfassung willen, i n : SchackFestschrift, S. 71 (76). 178

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c) Es verwundert nicht, wenn ein Autor wie Frhr. v. Freytagh-Loringhoven, dessen Herz der untergegangenen Monarchie gehörte, den Abschnitt der Verfassung über das Wirtschaftsleben als kaleidoskopartiges Durcheinander von Spuren sozialistischer und bürgerlicher Weltanschauung verhöhnte, dem jede große Linie, jeder einheitliche Z u g fehle 183 . Während er bei aller Abneigung gegen die neue republikanischdemokratische Verfassung wenigstens die Änderungen der Verfassungsrechtslage anerkannte, waren andere entschlossen, den Handlungsspielraum des Gesetzgebers durch einseitige Verfassungsinterpretation zu steuern. Das rechtswissenschaftliche Werk Carl Schmitts, dessen Einfluß auf das Rechtsdenken seiner Zeitgenossen gar nicht überschätzt werden kann, bietet ein eindrucksvolles Beispiel politisch erfolgreicher Umdeutung von Gesetzen. Für Carl Schmitt lag die Substanz der Weimarer Reichsverfassung i n der grundlegenden politischen Entscheidung über die politische Form, nämlich die Demokratie, und über die Prinzipien des bürgerlichen Rechtsstaates. Das Deutsche Reich sei eine konstitutionelle Demokratie 1 8 4 . Konstitutionell steht als Synonym für rechtsstaatlich. M i t der Entscheidung für den Rechtsstaat sei auch eine Entscheidung für eine bestimmte Ausprägung der Eigentumsordnung gefallen. Denn für Schmitt bedeutet Rechtsstaat eine Entscheidung i m Sinne der bürgerlichen Freiheit. Deren Säulen seien die persönliche Freiheit und das Privateigentum 1 8 5 . Das Verhältnis zwischen Staat und einzelnem sei durch ein Verteilungsprinzip zugunsten des letzteren geregelt. Die Freiheit des einzelnen sei prinzipiell unbegrenzt, während die Befugnis des Staates zu Eingriffen i n diese Sphäre prinzipiell begrenzt sei. I m Begriff des klassisch bürgerlich-liberalen Rechtsstaats liege eine Spitze gegen den Polizei- und Wohlfahrtsstaat wie überhaupt jeden Staat, der sich nicht darauf beschränke, für Ruhe und Ordnung zu sorgen, sondern sich gestaltend i n die Angelegenheiten seiner Bürger einschalte 18 ·. Die Bürger regelten ihre Angelegenheiten selbst i m Rahmen der Rechtsordnung, die auî Privateigentum und persönliche Freiheit beruhe. Das rechtsstaatliche Verteilungsprinzip beruhe auf der Vorstellung, daß die Freiheitssphäre des einzelnen etwas vor dem Staat Gegebenes sei. Das führe zu der spezifisch rechtsstaatlichen Forderung, daß i n die 183

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Ders., Die Weimarer Verfassung i n Lehre u n d Wirklichkeit, S. 361 f. Schmitt, Verfassungslehre, S. 35. 18β Ebd., S. 125 f. ν» Ebd., S. 130.

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C. Sinnermittlung des Kernbereichs

on Art 14 GG

individuelle Freiheitssphäre nur aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden dürfe. Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes seien Kennzeichen des Rechtsstaats 187 . Aus diesem Ableitungszusammenhang kommt Schmitt zu dem Schluß, A r t 153 Abs. 1 S. 2 WRV stehe i m Widerspruch zu dem Grundrecht von Satz 1 ; denn der Inhalt eines echten Grundrechts, z. B. der persönlichen Freiheit, ergebe sich eben nicht aus dem Gesetz, sondern sei ihm vorgegeben. I n Satz 1 sei die Gewähleistung des Eigentums nicht verfassungsrechtliche Gewährleistung eines inhaltslosen Namens, sondern als Anerkennung eines Prinzips gemeint, weil es keinen bürgerlichen Rechtsstaat ohne Privateigentum geben könne und die Weimarer Verfassung eine bürgerlich-rechtliche Verfassung sein wolle 1 8 8 . d) Es ist leicht einzusehen, daß Schmitt zur Begründung eines Eigentums, das dem Staat vorgegeben sei, auf einen Rechtsstaatsbegriff zurückgreift, der das, was er beweisen w i l l , bereits voraussetzt. Warum aber fand die umgekehrte These, daß die Weimarer Reichsverfassimg vom klassisch bürgerlich-liberalen Rechtsstaatsmodell abgerückt sei, da sie die Eigentumsordnung zum Gegenstand gesetzgeberischer Regelungen gemacht hatte, so schwer Anerkennung? I m Abstand eines halben Jahrhunderts wäre es zu einfach, nur auf die von Kirchheimer genannten politischen Widerstände gegen die neue Verfassungsrechtslage zu verweisen. Die Gedanken Carl Schmitts fielen bei seinen Zeitgenossen auf so fruchtbaren Boden, weil noch alle staatsrechtlichen Begriffe durch den Dualismus der vergangenen konstitutionellen Verfassungsepoche geprägt waren 1 8 9 . Der Wegfall des monarchischen Gegenspielers des Parlaments wurde nicht mehr als befreiender Schritt zu endgültiger demokratischer Selbstbestimmung empfunden, sondern als neue Bedrohung durch einen möglichen demokratischen Absolutismus 190 . U m der Freiheit des einzelnen w i l l e n hielt man deshalb wegen der angeblichen Gefahr an Vorstellungen von einer macht- und staatsfreien Sphäre privater Rechtsbeziehungen fest, deren Unrichtigkeit durch andere Wissenschaften bereits erwiesen war 1 9 1 . 187 Ebd., S. 130; beachte die Fortsetzung dieser Argumentation b e i Forsthoff, oben S. 62 f.; zur K r i t i k oben S. 64 und i m folgenden Text. 188 Schmitt, S. 172. 189 Dazu schon oben S. 33 f. 190 Goldschmidt sprach offen v o n einer Auflehnung gegen den demokratischen Absolutismus der Mehrheit, ders., J W 1924,245; vgl. auch Schmitt, Verfassungslehre, S. 201. 191 Vgl. oben S. 116. Die Theorie hat m i t der Praxis niemals übereingestimmt. Seit der Schutzzollgesetzgebung aus dem Jahre 1879 hat es kräftige Interventionen des Staates i n die Wirtschaft gegeben. Solange sie zugunsten

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Daß die juristische Dogmatik gesellschaftlichen Wandel erst zu berücksichtigen beginnt, wenn der Zenit einer Entwicklung bereits überschritten ist, verwundert nicht 1 9 2 . Bemerkenswert ist jedoch das Zurückbleiben der Juristen hinter einer durchaus den gesellschaftlichen Gegebenheiten angemessenen Verfassungsrechtslage. Damals wie heute ging es nicht u m die Auflösung des Rechtsstaatsbegriffs. I n Anerkennung der durch A r t 153 WRV geschaffenen Rechtslage hätten Rechtsprechung und Lehre den Grundrechtsschutz der Eigentumsgewährleistung i n ähnlicher Weise herausarbeiten müssen, wie es heute A r t 19 Abs. 2 GG verlangt. Statt Mindestpositionen eines geschützten Kernbereichs der Eigentumsgewährleistung gegenüber dem Gesetzgeber zu bestimmen 193 , versteifte man sich auf letztlich unhaltbare Maximalpositionen, erfand die Enteignung durch Gesetz und versperrte sich damit selbst den Zugang zur Problematik des neuen verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs. Erst gegen Ende der Weimarer Zeit formulierte Heller den Begriff des sozialen Rechtsstaats. Den sozialen Rechtsstaat kennzeichnet i m Gegensatz zum liberalen Rechtsstaat, daß jener seine Gesetzgebung bewußt auf das sozial-ökonomische Gebiet ausdehnt 194 . Was uns heute nur i n Grenzfällen problematisch erscheint, stieß bei Hellers Zeitgenossen auf prinzipielle Ablehnung 1 9 5 . M i t ihrer Ablehnung einer privatrechtsgestaltenden Tätigkeit des Gesetzgebers i m Wege der Inhaltsbestimmung des Eigentums i m Sinne von A r t 153 Abs. 1 S. 2 W R V verwickelte sich die Eigentumslehre der Weimarer Zeit i n unlösbare Widersprüche zu ihren eigenen verfassungstheoretischen Grundlagen. Es entsprach nämlich damals ganz herrschender Meinung, daß die gesamte i m Staate geltende Rechtsordnung von Rechts wegen zur Disposition der Staatsorgane gestellt sei, denen die Verfassungsurkunde die gesetzgebende Gewalt übertrage 196 . Auch Carl Schmitt hat die Allgewalt des Gesetzgebers stets bejaht 1 9 7 . der Wirtschaft erfolgten, n a h m die Theorie sie jedoch nicht zur Kenntnis; dazu Schmidt, Wirtschaftspolitik u n d Verfassung, S. 44 f.; Hirsch, Wissenschaftlich-technischer Fortschritt u n d politisches System, S. 24 f. 192 Ridder, Grundgesetz, Notstand u n d politisches Straf recht, S. 49: „ F ü r die Wissenschaft g i l t . . . Hegels B i l d von der Eule der Minerva, die ihren F l u g erst i n der Abenddämmerung antritt." 193 Ansätze hierzu finden sich i n der Lehre von den i n den Grundrechten enthaltenden Institutsgarantien; Leisner, Grundrechte u n d Privatrecht, S. 91 f. 194 Heller, Rechtsstaat oder Diktatur?, Gesammelte Schriften I I , S. 443 (458). 195 Triepel, Diskussionsbeitrag i n W D S t R L 7,197; dazu Stein, Die W i r t schaftsaufsicht, S. 56. 196 Thoma, Handbuch d. dt. Staatsrechts, Bd. 2, S. 140, 144 m. w . Nachw. 197 Ders., AöR X V I (1929), 186 f.

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C. Sinnermittlung des Kernbereichs

on Art 14 GG

Vergegenwärtigt man sich die tiefe Zwiespältigkeit der verfassungsrechtlichen Beurteilung der Eigentums- und Enteignungsfragen i n der Weimarer Zeit, erscheint Vorsicht vor unreflektiertem Rückgriff auf den Meinungsstand jener Jahre geboten. Die zitierte Äußerung des Bundesgerichtshof, der Staat greife nunmehr i n sehr starkem Maße sowohl durch die Gesetzgebung als auch durch die Verwaltung enteignend nach allen Vermögenswerten Rechten seiner Bürger, läßt diese erforderliche Distanz vermissen 198 . 7. Privateigentum im Dritten Reich

a) Nach der nationalsozialistischen Machtergreifung verlor A r t 153 WRV rasch an Bedeutung. Er wurde durch die Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat vom 28. 2.1933 suspendiert. Das Reichsgericht bejahte die Fortgeltung der Vorschrift auf einfacher Gesetzesebene199. I m Zuge der typisch nationalsozialistischen Umwertung aller bisherigen Gesetzes- und Rechtsbegriffe wurde auch der Eigentumsbegriff uminterpretiert 2 0 0 . Wissenschaftler, die i n der Weimarer Zeit das unantastbare Eigent u m als Säule des Rechtsstaats verteidigt hatten, erklärten nunmehr die nationalsozialistische Weltanschauung zur alleinigen Auslegungsregel für die Gesetze und zur Quelle des neuen Rechts 201 . Die offene Forderung nach Antipositivismus und Bindung des Rechts an Rassenideologie und Führerwillen führten zu einem vollständigen Abbau von Individualrechtspositionen gegenüber Gemeinschaftsanforderungen. Das Eigentumsrecht wurde zu einem reinen Pflichtenstatus. Das Pendel der Auslegung schwang vom fast nur individualbezogenen Herrschaftsrecht der Weimarer Zeit zur ausschließlichen Treuhänderschaft i m Dienste der Gemeinschaft. Einzig die soziale Funktion und Aufgabe des jeweiligen Gegenstands sollten den Inhalt des Eigentumsbegriffs bestimmen 202 . Dem entsprach die Auflösung des einheit198

Oben S. 69 f. R G Z 145, 369 (373 f.). 200 Dazu i m einzelnen Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 101 f., 351 f. 201 Carl Schmitt, D R 1934,225(228); auch J W 1934,713(717); dazu Hasso Hofmann , L e g i t i m i t ä t gegen Legalität, S. 89: Schmitt w a r i m m e r „auf der Höhe der Z e i t " ! 202 So bezeichnete Wieacker das Eigentum als Zusammenfassung durch den Sachzweck begrenzter Zuständigkeiten, ders., Wandlungen der Eigentumsverfassung, S. 35; es sei Aufgabe des Staates als Erbe der autonomen W i r t schaftskörper, an die Stelle des Endkampfes der pluralistischen Mächte wieder eine lebende u n d gegliederte Gemeinschaftsordnung zu setzen (S, 21) ; „Eigentum als Recht u n d Pflicht, m i t einer Sache sachgerecht u n d gemeinnützig zu verfahren u n d zu diesem Zweck andere von der E i n w i r k u n g auf die Sache ausschließen Zu dürfen" (S. 42), w u r d e damit zu einem Recht auf Abruf, zum totalen Pflichtenstatus ohne gesicherte autonome Entscheidungs199

III. Historisch-geistesgeschichtliche S i n e r m i t t u n g

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liehen Eigentums i n Kategoriebegriffe wie Ware, Unternehmen, Eigengut, Bauernland usw. Aus der jeweiligen engen Lebensordnung wuchsen dem Eigentum Bindungen, die dem Gebot des Dienstes an der völkischen Lebensordnung Nachdruck zu verleihen hatten. Verletzimg der Pflicht konnte Verlust des Eigentums bedeuten, und zwar ipso iure. Begriffe wie „völkische Gesamtordnung", „Volksgemeinschaft" oder „Gemeinnutz geht vor Eigennutz" kennzeichnen die Einbruchsstellen i n die bisherigen Eigentumsvorstellungen. Was i m Sinne der Volksgemeinschaft lag, ergab sich aus entsprechenden Ausführungen des Parteiprogramms. Letztlich entschied der Wille der Machthaber 203 . Vieles, was bis dahin als Enteignung gegolten hatte, stellte sich nunmehr als Verwirklichung der dem Eigentum bereits innewohnenden Verpflichtung dar, die durch die Ordnung oder planvolle Leitung der Wirtschaft vorgegeben war. So konnte i n einer Dissertation aus jener Zeit der Satz stehen, eine alle Gebiete und alle Gegenstände umfassende Planung würde das Ende der Enteignung bedeuten 204 . b) Die reibungslose Anpassung der Eigentumsdogmatik an nationalsozialistische Leitvorstellungen nach 1933 hebt sich scharf von der Verweigerungsstrategie der Juristen gegenüber den Normen der Reichsverfassung ab. Wer i n marxistischen Kategorien zu denken gelernt hat, dürfte zu der Erklärung neigen, den Eigentumsinteressen der Bourgeoisie habe vom demokratischen Staat grundsätzlich auch größere Gefahr gedroht als von der Diktatur 2 0 5 . Die rigorose Ausschaltung individueller Eigentümermacht i n der neuen Eigentumsdogmatik spricht gegen diese Deutung. Zwar behauptete sich Privateigentum an Produktionsmitteln. Es war der politischen Maschinerie aber hoch verpfändet 206 . Ein Geflecht administrativer Regelungen überzog das gesamte Wirtschaftsleben. Neue Eigentumsrechte häuften sich i n den Händen der nèuen Leute von Partei und Bürokratie. Anstelle des Vertrags wurde der administrative Befehl das alter ego des Eigentums 207 . N u r äußerlich schien alles beim alten geblieben, die Stellung der Unternehmer durch die Übertragung des Führergedankens auf die Betriebe sogar gestärkt zu Spielräume. Bemerkenswert kritisch zu diesen Tendenzen Blomeyer, ArchRSozPhil 31 (1937/38), 352 f. 203 Vgl. i m einzelnen Rüthers, Die unbegrenzte Auslegung, S. 351 f. 204 Kutscher, Die Enteignung, S. 123. 205 Diese Interessenkonstellation befürchtete Heller i n der Endphase der Weimarer Republik, ders., Rechtsstaat oder Diktatur?, Gesammelte Schriften I I , S. 443 (460). 206 Kirchheimer, K J 1971,156(159); Eschenburg, i n : Eigentum-"WirtschaftFortschritt, S. 253. 207 Kirchheimer, S. 161,169.

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. Sinnermittlung des Kernbereichs

on Art 14 GG

sein. Doch war dies keine Stellung aus eigenem Recht mehr. Es spricht also wenig dafür, daß die neue Eigentumsdogmatik die Klasseninteressen der Bourgeoisie mehr gefördert hätte als der frühere Rechtszustand. Es spricht vielmehr vieles dafür, daß sich i n der neuen Rechtsanschauung eine Entwicklung Bahn brach, die durch die retardierende Behandlung der Eigentumsfrage i n den Jahren zuvor überfällig geworden war und sich nun unter den besonderen Vorzeichen der neuen Ideologie ins Extrem steigerte. Die Forderung, gewisse Eigentumskategorien wegen ihrer gesamtgesellschaftlichen Bedeutung besonderen Rechtsregelungen zu unterwerfen, war schließlich keine Erfindung des Nationalsozialismus gewesen 208 . Da Rechtsprechung und Lehre der Weimarer Zeit die Lösung dieser verfassungsrechtlich und sozial auf der Tagesordnung der Geschichte stehenden Eigentumsprobleme verhindert hatten, gab es keine Kriterien, wie freiheitsbezogene und gemeinschaftsverpflichtende Elemente i n einem Eigentumsbegriff zu kombinieren seien, ohne daß das ganze Rechtsinstitut i n seinem Wesen verändert würde. Dies beschleunigte den Umschwung i n der Eigentumsdogmatik. Die Rechtsentwicklung i m Dritten Reich birgt trotz der Übersteigerung der Eigentumsverpflichtung, die zu einer völligen Auflösung autonomer Entscheidungsräume des Eigentümers führte, ein Moment historischen Fortschritts i n sich. Der i n A r t 153 Abs. 1 S. 2 W R V normierte Gedanke, daß verschiedene Eigentumskategorien je nach den sozialen Lebenszusammenhängen, i n denen sie zur Wirkung gelangen, unterschiedlicher inhaltlicher Ausgestaltung bedürfen, setzte sich erstmals durch. Das historische Beispiel jener Jahre macht zugleich deutlich, wo die Gefahren der neuen Entwicklung liegen. Die Rechtslehre i m Dritten Reich mutet wie eine böse K a r i k a t u r auf Häberles institutionelles Rechtsdenken an 2 0 9 . I n konkreten Lebensverhältnissen w i r d das Eigentumsrecht trotz aller notwendigen Modifizierungen nur dann als Freiheitsrecht des einzelnen zu bewahren sein, wenn sein liberaler K e r n unverbrüchlich gilt. I V . Das Ergebnis der Sinnermittlting 1. Eigentum als komplexer Zielbegriff

Der Eigentumsbegriff des Grundgesetzes läßt sich nicht auf eine einfache Formel zurückführen. I n i h m sind heterogene Elemente zu einem interpolationsbedürftigen Zielbegriff verschmolzen. Er hat dem Gesetz208 209

Dazu oben S. 132/133. Dazu oben S. 54 f., insbes. S. 56.

ÏV. Das Ergebnis der Sinnermittlung

14Ì

geber gegenüber eine differenzierte Steuerungsfunktion. Die Steuerungswirkung ist unterschiedlich je nachdem, welchen Eigentumsbereich und zu welchem Zweck der Gesetzgeber die bestehende Eigentumsordnimg abändert. Dementsprechend w i r k t A r t 14 GG zugunsten des Grundrechtsträgers entweder als Instituts- oder als Rechtsstellungsgarantie. Die Institutsgarantie ist eine Erweiterung des Schutzes des einzelnen. Nur auf seine Befugnisse, Freiräume und Pflichten kommt es letztlich an. I m Eigentumsbegrifï des Grundgesetzes läßt sich das Verhältnis zwischen liberal verstandenem Herrschaftsanspruch des Eigentümers zu den gemeinwohlbezogenen Pflichtmomenten jeder Herrschaft über äußere Güter nicht ohne Rücksicht auf A r t und Funktion des Eigentumsobjekts i m sozialen Leben bestimmen. Der Gesetzgeber darf nicht nur, er muß nach Eigentumsbereichen differenzieren, wenn er dem Maßstab des A r t 14 Abs. 2 GG gerecht werden w i l l . Folglich haben die Elemente des Zielbegriffs Eigentum i n A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG situationsgebundene Gewichte. Das Eigentumsgrundrecht schützt ein i m Kern liberales Recht. Privateigentum soll Element der ökonomischen Verfassung der Bundesrepub l i k sein, solange A r t 15 GG nicht angewendet wird. Darum ist das Verhältnis der heterogenen Elemente i m Zielbegriff Eigentum nicht dadurch beliebig variabel, daß der Gesetzgeber die Lebensverhältnisse, die er regeln w i l l , an beliebigen gesellschaftspolitischen Maßstäben mißt. Ob die autonomen Eigentümerbefugnisse ihre Funktion i m liberalen Sinne i n einem konkreten Lebenszusammenhang noch erfüllen oder ob es gesetzlicher Korrekturen bedarf, weil die Wirkungsvoraussetzumgen und Legitimationsgrundlagen autonomer Entscheidungen geschwächt sind, ist überwiegend eine Erkenntnisfrage, solange man das liberale Vorverständnis akzeptiert. I n dem rudimentären Sinne, wie liberales Gedankengut i m Zielbegriff des A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG verfestigt ist, ist der Verfassungsinterpret hierzu verpflichtet. Ein Mindestmaß an Entscheidungsfreiheit des Eigentümers muß immer gewahrt bleiben. Daraus folgt notwendig seine Chance, bei anderen auch gegen Widerstreben den eigenen Willen durchzusetzen. Dieses Herrschaftsmoment des Eigentumsrechts gilt nicht nur für den statischen Bereich reiner Ausschließungsbefugnisse, sondern auch für das Kooperationsverhältnis m i t Dritten bei der Eigentumsverwertung zu produktiven Zwecken. Die Chance des Eigentümers, eigene Wünsche durchzusetzen, ist jedoch keine Gewißheit. Eine solche absolute Macht widerspricht dem Grundgedanken des sozialen Rechtsstaats, die Rechtsbeziehungen der Bürger auch i m sozial-ökonomischen Bereich so auszugestalten, daß

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C. Öinnermittlung des Kernbereichs von Ârt 14 GG

alle Bürger angemessene Entfaltungsmöglichkeiten, Mitwirkungschancen und materielle Gerechtigkeit i m täglichen A l l t a g der Arbeitswelt erfahren. I n staatsrechtlichen Kategorien gesprochen, kann die garantierte Eigentümermacht immer nur eine konstitutionelle sein. Trotz seines liberalen Kerns ist das Eigentumsgrundrecht nämlich von einer umfassenden liberalen Gesellschaftstheorie abgekoppelt. M i t dem Bekenntnis zum sozialen Rechtsstaat hat das Grundgesetz endgültig von der Fiktion Abschied genommen, es gebe einen machtfreien gesellschaftlichen Raum, wo sich freie und gleiche Bürger i n ebenso freien und gleichen Verträgen ihr Leben von allein gerecht gestalten. Eigentümer können sich daher gegenüber machtbeschneidenden Neugestaltungen der Privatrechtsbeziehungen nur insoweit auf gesicherte Einflußchancen berufen, als diese durch die heute anerkannten Legitimationsgrundlagen von Privateigentum gedeckt sind. Die Entscheidung für den sozialen Rechtsstaat bedeutet i n diesem Zusammenhang keineswegs, die öffentliche Hand dürfe sich ohne weiteres Einfluß auf Entscheidungen sichern, die bisher privatautonom entschieden wurden. Die Frage, ob zentrale Wirtschaftssteuerung i n dieser oder jener Form wünschenswerter als dezentrale Privatwirtschaft sei, muß der Gesetzgeber durch seine Wahl zwischen1 A r t 14 und 15 GG entscheiden. Das Gebot, allen Bürgern konkrete und nicht nur formale Freiheitschancen zu eröffnen, gilt i n beiden Fällen. 2. Stufen der Eigentümermacht

a) Wo Eigentumsbefugnisse nur zur Ausschließung anderer i n A n spruch genommen werden, ist die Autonomie des Eigentümers am größten. Dieses statische Eigentum hat unmittelbarsten Persönlichkeitsbezug. Es erweitert die Freiheitssphäre des einzelnen. N u r wo die Freiheitsentfaltung stört, zieht der Gesetzgeber der Handlungsfreiheit Schranken. Die Verfasung gewährleistet die jeweilige Verteilung der Herrschaftsbefugnisse. I n dieser status-quo-sichernden Funktion ist die Eigentumsgewährleistung ein formales Recht. Es sichert arm und reich i n gleicher Weise. b) Die inhaltliche Konturierung des Eigentumsrechts beginnt, wo Eigentumsbefugnisse i m Tauschverkehr wirtschaftlich genutzt werden. Eine potentielle Machtstellung des Eigentümers zur aktiven Beeinflussung Dritter w i r d durch die Austauschregelungen des objektiven Rechts begrenzt. Selbst wo der Gesetzgeber auf den Ausgleichsmechanismus des subjektiven Äquivalenzprinzips vertraut, bleiben inhaltsbestimmende Normen wie Wucher-, Betrugs- oder Anfechtungsparagraphen wirksam, u m einen an Gerechtigkeitsvorstellungen orientierten red-

V. Das Ergebnis der Sinnermittung liehen Geschäftsverkehr zu gewährleisten. Der Eigentumsinhalt i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG w i r d auf dieser zweiten Stufe durch Vertragsrecht bestimmt. Das Vertragsrecht begrenzt jedoch in der Regel nur die Summe denkbarer Nutzungschancen des Eigentümers. Dieser bleibt autonom, ob er sein Gut zu den gesetzlichen Bedingungen i n den Austauschprozeß geben w i l l oder nicht. Einen Kontrahierungszwang kennt eine freiheitliche Rechtsordnung nur i n extremen Grenzsituationen, wie bei der Wohnraumbewirtschaftung i n Nachkriegszeiten oder bei drohendem Mißbrauch von Monopolstellungen. I n 'beiden Fällen verstieße es gegen den K e r n der Eigentumsgewährleistung, die Interessen des Eigentümers so sehr zu vernachlässigen, daß er zu überwiegend fremdnützigem Verhalten gezwungen würde. Soll die altruistische Verwendung bestimmter Eigentumsobjekte sichergestellt werden, muß dem Eigentümer das Objekt seiner rechtlich gesicherten Herrschaft durch Enteignung oder Sozialisierung entzogen werden. c) Eine weitergehende Ausgestaltung des Eigentumsinhalts ist zulässig, wo sich der Eigentümer m i t Dritten zu dauernden Kooperationsverhältnissen zusammenschließt, u m sein Eigentum zu Produktivzwecken zu verwerten. Ebenso wie Vertragsrecht den Eigentumsinhalt i m Sinne von A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG i m Tauschverhältnis bestimmt, w i r d der Inhalt der Eigentümerbefugnisse i m Produktionsbereich durch all die Normen mitbestimmt, die das Verhältnis zwischen dem Eigentümer und seinen Vertragspartnern i m Arbeitsleben regeln. Die neuartige Formulierung des A r t 153 Abs. 1 S. 2 WRV, die i n A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG wiederaufgenommen wurde, sollte gerade diese intensivere Durchnormierung der sozial-ökonomischen Beziehungen der Bürger untereinander ermöglichen. Für die heutige Rechtslage w i r d dieser Befund durch die Staatszielbestimmung des „sozialen Rechtsstaats" i m Grundgesetz unterstrichen, die von Hermann Heller gegen Ende der Weimarer Republik als Gegenbegriff zum liberalen Rechtsstaat entwickelt worden ist. 3. Legitimationsgrundlagen

Durch die Eigentumsgewährleistung des Grundgesetzes ist die Rolle des Eigentümers i m Wirtschaftsprozeß i n mehrfacher Hinsicht anerkannt. Einmal hat Kapitaleinsatz des Eigentümers nicht von vornherein einen minderen Wert als Einsatz von Arbeitskraft. Zum anderen hat Eigentum an Produktionsmitteln als Element der ökonomischen Verfassung eine wichtige Steuerungsfunktion für den Wirtschaftsablauf. Deshalb kann der Eigentümer für Kapitalhingabe einen angemessenen Lohn verlangen.

144

C. Sinnermittìung des kernbereichs von À r t l 4 GCx

Ferner kommt dem Eigentum an Produktionsmitteln nach wie vor auch eine unmittelbar freiheitssichernde Funktion für die Berufstätigkeit des Eigentümers zu. Wer über entsprechende M i t t e l verfügt, kann sich selbständig machen, einen Betrieb gründen, Arbeitnehmer einstellen und i m Beruf des Unternehmers sein Leben eigenverantwortlich mit allen Chancen und Risiken dieser Tätigkeit gestalten. Gesetzliche Regelungen des Eigentumsinhalts i m Produktionsbereich betreffen in der Regel auch die A r t der Berufsausübung des Unternehmers. Sie bleiben unproblematisch, solange sie sich auf der untersten Stufe i m Sinne der Drei-Stufen-Theorie des Bundesverfassungsgerichts 210 bewegen. Die Legitimationsgrundlagen für Privateigentum an Produktionsmitteln beruhen dennoch eher auf Zweckmäßigkeits- als auf Gerechtigkeitserwägungen. Autonome Entscheidungen von Privateigentümern an Produktionsmitteln i m Produktions- und Investitionsbereich garantieren wegen der Risikoabhängigkeit eine hohe Problemsensibilität. Privatnütziges Verhalten gilt als unentbehrlich, weil es Eigeninitiative fördert und Folgen von wirtschaftlichen Fehlentscheidungen, die infolge der relativen Informationsarmut hinsichtlich aller entscheidungserheblicher Fakten unvermeidlich sind, dezentralisiert und minimiert. Denn für ein privatwirtschaftliches Unternehmen bedeutet jede Unterschreitung der Rentabilitätsgrenze eine unmittelbare Existenzbedrohung. Der mögliche Konkurs zwingt zu sorgsamem Einsatz der vorhandenen M i t tel. Die Vielzahl der Entscheidungszentren läßt andererseits gelegentliche Konkurse als vertretbare Kosten des privatwirtschaftlichen Produktionssystems erscheinen. Somit rechtfertigt sich privatwirtschaftliche Produktionsweise vorwiegend durch ihren Erfolg. Zu dem erwünschten Erfolg zählt auch die Entlastung des Staates von unmittelbarer Wirtschaftslenkung. Bei privatwirtschaftlicher Produktionsweise ist wirtschaftliche Macht selbst bei hohem Konzentrationsgrad der Wirtschaft noch immer weit mehr dezentralisiert als bei jeder denkbaren Form vergesellschafter Produktionsweise. Dem Kern der Eigentumsgewährleistung widerspräche jede unmittelbare Produktions- und Investitionskontrolle, m i t der dem einzelnen Produktivmitteleigentümer vorgeschrieben würde, was er zu produzieren und wie er seine Gewinne zu reinvestieren hätte. Damit würde nämlich die ratio privatwirtschaftlicher Produktionsweise, den erwünschten gesamtwirtschaftlichen Erfolg indirekt über autonome, dezentralisierte Eigentümerentscheidungen zu verfolgen, aufgehoben. Zur Autonomie gehört auch das Recht zur Fehlentscheidung i m Einzelfall. Wo eine Zentralinstanz Einzelfragen entscheidet, kann von autonomen 210

Oben S. 45 F n 30.

V. Das Ergebnis der Sinnermittlung privatnützigem Handeln keine Rede mehr sein. Der i n A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG vorausgesetzte Handlungsspielraum des Eigentümers wäre aufgehoben. Das gleiche Ergebnis läßt sich auch aus A r t 15 GG ableiten. Die zentrale Steuerung der Wirtschaft ohne Sozialisierung ist eine „andere Form der Gemeinwirtschaft" i m Sinne von A r t 15 S. 1 GG, wie ein Blick auf A r t 156 und 165 WRV lehrt. Die überwiegend aus Zweckmäßigkeitserwägungen abgeleitete Legitimationsgrundlage der Privateigentumsgewährleistung verdrängt nicht die Frage nach der Gerechtigkeit privatwirtschaftlicher Produktionsweise, sei es hinsichtlich ihrer Mechanismen oder ihrer Ergebnisse. I m Gegenteil, das Gerechtigkeitsdefizit der Grundlagen umfassenden Privateigentums macht Ausgleichsmechanismen sozialer Gerechtigkeit u m so dringender. Privateigentum bedarf neben den Zweckmäßigkeitsgründen einer Legitimierung durch soziale Ausgestaltung. Es ist die Aufgabe des Gesetzgebers, für das notwendige Gleichgewicht zwischen den Systemerfordernissen privatwirtschaftlicher Produktionsweise und dem Verlangen nach gerechter Gestaltung des Arbeits- und Wirtschaftslebens zu sorgen. 4. Regelungsmaximen des Gesetzgebers

Auch wenn der Gesetzgeber gewillt ist, sich von den Zielen des Eigentumsbegriffs i n A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG leiten zu lassen, bleibt i h m ein breiter Ermessungsspielraum, wie er die Gewichtung der heterogenen Elemente i m Eigentumsbegriff vornimmt. I n weitem Maße ist es seine Sache, die Gerechtigkeitsvorstellungen erst zu artikulieren, nach denen er die Beziehungen der Wirtschaftssubjekte zueinander gestalten will. Aus der Eigenart des Eigentumsbegriffs, dem Gesetzgeber nicht starre Grenzen zu setzen, sondern Regelungsziele zu weisen, die sich i n unterschiedlichen Lebensverhältnissen verschieden auswirken, folgt jedoch nicht nur die Befugnis, sondern auch die Pflicht des Gesetzgebers, seine jeweilige Regelungsmaterie daraufhin zu untersuchen, wie die Grundgedanken der Eigentumsgewährleistung i n den ins Auge gefaßten Lebensverhältnissen zum Tragen kommen. Der Gesetzgeber muß sich also darüber i m klaren sein, auf welcher Stufe er Eigentümerbefugnisse regelt. Er hat zu berücksichtigen, welche Persönlichkeitsnähe bisher wahrgenommene Eigentümerbefugnisse, die beschnitten werden sollen, haben. Die ökonomische ratio der Gewährleistung von Privateigentum an Produktionsmitteln muß wirksam bleiben können. Naturgemäß besteht bei der beschriebenen Verfassungslage keine Verpflichtung des Gesetzgebers, die Entscheidungsstrukturen 10 Chloeta

146

C. Sinnermittlung des Kernbereichs

n Art 14 GG

i n der Wirtschaft zugunsten des Einflusses des Eigentümers möglichst problemlos zu gestalten. Die sozialstaatlichen Elemente i n A r t 14 GG zielen i m Gegenteil auf eine konstitutionelle Abschwächung bisher unbeschränkter Machtbefugnisse. Das Mindestmaß des Eigentümereinflusses muß jedoch eine Vetoposition bleiben, da alle genannten Legitimationsgrundlagen des Privateigentums entfallen, wenn wirtschaftliche Entscheidungen gegen den erklärten Willen des Eigentümers gefällt werden können. Diese extremste Entfaltung der sozialstaatlichen Elemente des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs darf der Gesetzgeber nur dort durchsetzen, wo die Funktion autonomer Eigentümerentscheidungen aufgrund der tatsächlichen Entwicklung der gesellschaftlichen und w i r t schaftlichen Verhältnisse so weit abgeschwächt ist, daß die Legitimationsgrundlagen des Privateigentums nur noch rudimentäre Geltung beanspruchen können. Das mag bei großen Kapitalgesellschaften mit einigen zehntausend Beschäftigten der Fall sein. Der erste Anschein spricht dafür, daß die eigentumsrechtliche Beurteilung eines Handwerksbetriebs, i n dem der Inhaber m i t zwanzig Angestellten zusammenarbeitet, anders ausfallen wird, weil hier der Zusammenhang zwischen Eigentümerbefugnissen und Persönlichkeitsverwirklichung i m Berufsleben ein ganz anderer ist als beim Aktienbesitzer. Bei aller unumgänglichen Generalisierung darf der Gesetzgeber also nicht i n den gleichen Fehler verfallen, nur mit umgekehrten Vorzeichen, der das eigentumsrechtliche Denken des klassisch-liberalen Rechtsstaats geprägt hat, nämlich alle Eigentumskategorien undifferenziert gleich zu behandeln. Aus dem Recht des Gesetzgebers, den Inhalt des Eigentums gemäß A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG zu bestimmen, folgt somit die Pflicht zur Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Zielbegriffs aus A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG für jeweils abgrenzbare Lebensbereiche. Das Ergebnis der Sinnermittlung des Kernbereichs der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung kann folglich nur eine Beschreibung der Regelungsmaximen sein, die der Gesetzgeber zu beachten hat. Ob der Gesetzgeber die Konkretisierung den Regelungsmaximen entsprechend vorgenommen hat, kann nur an Hand einer eingehenden Analyse des Regelungsgegenstands beurteilt werden. Eine solche Konkretisierung soll i m folgenden für einen Teilbereich des bereits dargelegten 211 Interessenkonflikts zwischen wirtschaftlich tätigem Eigentümer und seinen Mitarbeitern als ein Beispiel für analog zu lösende Verfassungsprobleme i m Bereich von A r t 14 GG vorgenom211

Oben S. 95 f.

ÎV. Das Ergebnis der Sinnermittlung

147

men werden. Es geht um die Frage der wirtschaftlichen Mitbestimmung von Arbeitnehmern i n Unternehmen. I n einer Bestandsaufnahme ist zu prüfen, wie bisher die Elemente und Legitimationsgrundlagen der Eigentumsgewährleistung i n den positiv-rechtlich ausgestalteten Lebensbereichen gewirkt haben. Dabei sind vergleichbare Strukturen zu ermitteln, aber auch die Unterschiede zwischen verschiedenen Sachverhalten aufzudecken. Aus diesen Unterschieden kann sich ein verfassungsrechtliches Gebot zu differenziertem Vorgehen des Gesetzgebers ergeben. Je mehr der Eigentümer noch alle verfassungsrechtlich durch A r t 14 GG anerkannten Funktionen autonomer Entscheidungsbefugnis i n seiner Person vereint, desto mehr w i r d die Interpolation des Zielberiffs Eigentum i n A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG zugunsten der liberalen Kernelemente ausfallen müssen. Wo dagegen nur noch einzelne Legitimationsgründe für ausgeübte Entscheidungsbefugnisse geltend gemacht werden können, w i r d der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers für Entscheidungsmodelle, bei denen die Einflußchance des Eigentümers zurückgedrängt ist, größer sein. Es sei angemerkt, daß die Mitbestimmungsfrage i m folgenden ausschließlich i m Hinblick auf die Konkretisierung von A r t 14 GG untersucht wird. Die Fülle der anderen rechtlichen 212 und rechtspolitischen 213 Probleme der Mitbestimmungsdebatte w i r d durch diesen Untersuchungszweck zwangsläug i n den Hintergrund der Erörterungen gedrängt.

212 Vgl. dazu Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der A r b e i t nehmer u n d Grundgesetz, S. 145 f., insbes. S. 249 f. zu A r t 9 I I I GG. 213 Ebd., S. 54 f.; ferner Rüthers, Arbeitsrecht u n d politisches System, S. 154 f.; vgl. auch die Ubersicht zum pro u n d contra i n der M i t b e s t i m mungsdebatte bei Schilling, Z f H W 128 (1966), 217 f.

10·

D. Konkretisierung der Eigentumsgewährleistung in der Mitbestimmungsfrage I . Eingrenzung der Mitbestimmungsproblematik 1. Mitbestimmung als Entscheidungsteilhabe

Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer i n den wirtschaftlichen Unternehmen ist ein gesellschaftspolitisches Zentralthema seit Bestehen der Bundesrepublik. I n ihrer weitesten Bedeutung umfaßt Mitbestimmung jede M i t w i r k u n g der Arbeitnehmer bzw. ihrer Vertreter an der Gestaltung der Arbeitsbedingungen. Jeder Schritt weg von der monokratischen Weisungsbefugnis des Unternehmensinhabers h i n zu einem M i t spracherecht seiner Mitarbeiter ist i n diesem Sinne Mitbestimmung, sobald die M i t w i r k i m g institutionalisiert ist. Theoretisch ließe sich die M i t bestimmungsforderung auf alle Fragen ausdehnen, die i n Unternehmen entschieden werden. I n der Praxis hat die Mitbestimmung am Arbeitsplatz begonnen. Noch heute beschränkt sich die M i t w i r k u n g der Arbeitnehmer nach dem Betriebsverfassungsgesetz 1 i m wesentlichen auf personelle und soziale Fragen 2 . Der Forderung nach Mitbestimmung auch i n den wichtigen Grundfragen der Produktion und Investition, also bei der Formulierung der Unternehmenspolitik, setzten und setzen die Unternehmensinhaber härteren Widerstand entgegen 3 . Doch auch schon nach geltendem Recht sind i n Leitungsorganen von Unternehmen Vertreter der Arbeitnehmer vertreten. Sie wirken somit bereits jetzt an den wichtigen Grundsatzentscheidungen i n wirtschaftlichen Fragen mit. Politisch umstritten ist jedoch nach wie vor die Zusammensetzung der Leitungsgremien. N u r i n der Montan-Industrie sind die Arbeitnehmervertreter paritätisch i m Aufsichtsrat der Kapitalgesellschaften vertreten 4 , i n der übrigen Wirtschaft müssen sie sich m i t einem Drittel 1

§§ 74 f. BetrVerfG v o m 18. 1. 1972, B G B l I S. 13. Vgl. i m einzelnen die Darstellung bei Rüthers, Arbeitsrecht u n d p o l i t i sches System, S. 139 f.; Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 23/24; Boehr, Die volle betriebliche M i t bestimmung usw., S. 12/13. 3 Nachweise bei Schwerdtfeger, S. 31 i n F n 79 und 80. 4 Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer i n den Aufsichtsräten u n d Vorständen der Unternehmen des Bergbaus u n d der Eisen u n d Stahl erzeugenden Industrie v o m 21. 5. 1951, B G B 1 I S. 347; dazu das Ergänzungsgesetz v o m 17. 8. 1956, B G B l I S. 707, („Holding-Novelle"), sowie das Ä n derungsgesetz v o m 27. 4. 1967, B G B l I S. 505, („Lex Rheinstahl"). 2

I. Eingrenzung der Mitbestimmungsproblematik

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der Aufsichtsratssitze begnügen 5 . Die Befürworter einer erweiterten Mitbestimmung argumentieren, von echter Mitbeteiligung der Arbeitnehmer an den Leitungsentscheidungen könne keine Rede sein, solange die Arbeitnehmervertreter bei jedem ernsthaften Interessenwiderstreit einfach überstimmt werden können®. Da dasselbe m i t umgekehrtem Vorzeichen auch für die Kapitalvertreter gilt, spitzt sich die Rechtsfrage, welchen Mindesteinfluß der Gesetzgeber den Eigentümervertretern i n den Leitungsorganen aufgrund der Eigentumsgewährleistung des Grundgesetzes belassen muß, auf ein Zahlenmodell zu. Besäßen die Kapital Vertreter weniger als die Hälfte der Stimmen, so könnten sie keine der Funktionen ausüben, u m deren willen Eigentum an Produktionsmitteln überhaupt sinnvoll ist. Da sie sowohl bei der Formulierung der Unternehmenspolitik i m allgemeinen wie auch bei jeder Einzelfrage überstimmt werden könnten, wäre die von A r t 14 GG gewollte Ausrichtung der einzelwirtschaftlichen Entscheidungen auf privatnütziges Verhalten nicht mehr gewährleistet. Autonome Entscheidungen von Privateigentümern an Produktionsmitteln i m Produktionsund - Investitionsbereich würden nicht mehr die kontinuierliche ökonomische Steuerungsfunktion ausüben können, die zum Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung gehört 7 . Eine unterparitätische Beteiligung der Kapitalvertreter an den Leitungsorganen verletzt deshalb intimer A r t 14 GG 8 . Fraglich ist dies jedoch für eine strikt paritätische Mitbestimmungsregelung nach dem Muster des Montan-Modells 9 . Da hier die Kapitalinteressen nur i n Einzelfällen überstimmt werden können, verfügen die Kapitalvertreter grundsätzlich über eine Vetoposition. Eine Unternehmenspolitik, die Gewinnstreben, Privatnützigkeit und Rentabilität nicht mehr i n ihre Zielplanung einschlösse, ist damit langfristig unmöglich 10 . Die rechtliche Beschränkung des Eigentümereinflusses auf eine Vetoposition könnte für Unternehmensformen, i n denen bereits jetzt der nachweisbare Einfluß der Eigentümer ähnlich w i r k t , eine zu5 §§76 f. BetrVerfG v o m 11. 10. 1952, B G B l I S. 681, die gemäß §129 BetrVerfG n. F. weitergelten. • Vgl. v. Nell-Breuning, Mitbestimmung, S. 18. 7 Dazu oben S. 114. * A . A . Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 42, der es offenbar f ü r möglich hält, daß die d r i t t e l paritätische Beteiligung einer „ d r i t t e n B a n k " von Vertretern „des öffentlichen Interesses" i n den Leitungsorganen von Privatunternehmen noch m i t A r t 14 GG vereinbar sein könnte. 9 Darstellung der Einzelheiten bei v. Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 12 f. 10 Vgl. Bericht der Mitbestimmungskommission, Dt. Bundestag, Drs. V I , Nr. 334, S, 42 f.

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D. Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s f r a g

lässige Konkretisierimg des Zielbegriffs Eigentum sein, wenn der Gesetzgeber damit eine Stärkung der Rechte der Arbeitnehmer erreicht. Es ist somit zu prüfen, i n welchen Wirtschaftsbereichen diese Voraussetzungen gegeben sein könnten. 2. Mitbestimmung und Vermögensbildung

Keines der politisch verfochtenen Mitbestimmungsmodelle zielt auf eine Beseitigung der hierarchischen Unternehmensstruktur i m vermögensrechtlichen Sinne. Nach wie vor soll der Unternehmenseigentümer „Hersteller" der produzierten Güter i m Sinne von § 950 BGB sein 11 . Aus ihrem Erlös werden die Arbeitnehmer bezahlt und die I n vestitionen finanziert, die wiederum das Sachvermögen des Eigentümers vermehren. Es läge daher i n der Logik des Gedankens einer umfassenden M i t w i r k u n g der Arbeitnehmer an allen wirtschaftlichen Entscheidungen, wenn nicht nur Arbeitnehmervertreter die Unternehmenspolitik beeinflußten, sondern die Arbeitnehmer auch selbst am Ertrag des Unternehmens beteiligt würden und ihrerseits Miteigentümer neugebildeten Produktivmitteleigentums würden. Langfristig würde eine solche gesetzliche Verteilung von Unternehmensgewinnen eine neue Unternehmensstruktur bedingen. Die hierarchische Unternehmensstruktur müßte von einem Modell abgelöst werden, i n dem Produktivmitteleigentümer und Arbeitnehmer i n gesellschaftsähnlichen Beteiligungsverhältnissen zusammengeschlossen wären 1 8 . Für welche Uiiternehmensformen und unter welchen Bedingungen diese letzte Konsequenz aus der Mitbestimmungsforderung durch den Gesetzgeber gezogen werden könnte, ohne daß die Wirkungsbedingungen, privaten Produktionsmitteleigentums aufgehoben wären, kann i m Zusammenhang m i t der aktuellen Mitbestimmungsproblematik dahinstehen, da die Vermögensbildung der Arbeitnehmer i n der politischen Praxis als eigenständiges Problem behandelt wird 1 3 . Unter Mitbestimmung w i r d nämlich gemeinhin nur die Teilhabe der Arbeitnehmer durch Repräsentanten an Leitungsentscheidungen auf Betriebs- und Unternehmensebene verstanden. Ihre Ziele lassen sich i n drei Punkten zusammenfassen. Bereits i n die Formulierung der Unteru

Dazu oben S. 90. Z u r grundsätzlichen Zulässigkeit inhaltlicher Eigentumsregelungen, die wirtschaftliche Erträge anders als bisher zuteilen, vgl. oben S. 64, 78; n u r darf der bisherige Eigentümer nicht aus wirtschaftlichen Funktionen v e r drängt werden, deren Legitimationsgrundlagen er noch erfüllt, dazu oben S. 143 f. 13 Schwerdtfeger, S. 40; so auch der Bericht der Mitbestimmungskommission, Dt. Bundestag, Drs. V I , N r . 334, S. 13. 11

I. Eingrenzung der Mitbestimmungsproblematik

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nehmenspolitik sollen zugunsten der Beschäftigten soziale Gesichtspunkte einfließen, die ohne Mitbestimmung dem reinen Gewinnstreben des Produktionsmitteleigentümers zum Opfer zu fallen drohen. Ferner soll die Mitbestimmung fundamentaldemokratische Wertvorstellungen auch i m Wirtschaftsleben verwirklichen. Schließlich soll durch die Kontrolle wirtschaftlicher Macht i m Wege der Mitbestimmung eine bessere Integration von Unternehmen i n Staat und Gesellschaft erreicht werden 14 . Die Mitbestimmung zielt also nicht auf eine Umgestaltung des Vermögensbildungsmechanismus privatwirtschaftlicher Produktionsweise durch Veränderung der Kooperationsformen zwischen Eigentümer und Mitarbeitern 1 5 . Trotz Beibehaltung der traditionellen arbeitsrechtlichen Strukturen hat eine paritätische Mitbestimmung auch auf die A r t und Weise Auswirkungen, wie die vermögensrechtlichen Interessengegensätze zwischen Kapitalgebern und Arbeitnehmern ausgetragen werden. A n die Stelle der lohnpolitischen Auseinandersetzungen zwischen Koalitionsparteien t r i t t immer dann, wenn die Mitbestimmung ihre Ziele erreicht, der Kompromiß auf Unternehmensebene. Hieraus können sich arbeitsrechtlich weitreichende Konsequenzen ergeben1®. Eigentumsrechtlich bedeutsam ist nur, ob die Verwirklichung der Mitbestimmungsziele eine zulässige Konkretisierung der aus A r t 14 Abs. 1 und 2 GG folgenden Regelungsmaximen darstellt. Das Ziel, Arbeitnehmer durch Mitbestimmungsregelungen zu gleichberechtigten Partnern i m Arbeitsleben zu machen, entspricht grundsätzlich der sozialstaatlichen Ermächtigung an den Gesetzgeber, i m sozial-ökonomischen Bereich für eine gerechte Gestaltung der Rechtsbeziehungen zu sorgen 17 . Ob gerade die paritätische Mitbestimmung das richtige M i t t e l zur Verwirklichung dieses Ziels ist, w i r d eine politische Streitfrage bleiben, die nicht i n gelehrten Disputen zu entscheiden ist. Eine Verfassungsrechtsfrage ist es hingegen, ob die V e r w i r k lichung des Ziels i n der geplanten Weise autonome Eigentümerbefugnisse verdrängt, die nach den heutigen sozialen Gegebenheiten noch 14 Eine ausführliche Darlegung der Argumente f ü r eine erweiterte M i t bestimmung bei Schwerdtfeger, S. 68 f (108); vgl. auch v.Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 20. 15 Z u r Bedeutung einer K o r r e k t u r der Verteilungsstruktur von P r o d u k t i v vermögen vgl. Rüthers, Arbeitsrecht u n d politisches System, S. 158 f. 16 Schwerdtfeger, S. 249 f.; E.R. Huber, Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 74 f.; vgl. auch Bericht der Mitbestimmungskommission, Dt. Bundestag, Drs. V I , Nr. 334, S. 98 f. 17 Dazu schon oben S. 95 f.; zur Befugnis des Gesetzgebers, den Gemeinwohlbegriff des A r t 14 I I 2 GG auch durch Förderung fundamentaldemokratischer Wertvorstellungen zu konkretisieren, vgl. oben S. 30/31,

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D. Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s f r a g

ihre Funktion i m Sinne von A r t 14 GG erfüllen, und ob die V e r w i r k lichung der paritätischen Mitbestimmung deshalb eine unzulässige Vernachlässigung der Systemerfordernisse privatwirtschaftlicher Produktionsweise zur Folge hätte. Die Verfassungsrechtsfrage ist also nicht ohne eine klare Vorstellung von den sozialen Gegebenheiten, unter denen privatwirtschaftliche Produktion sich heute vollzieht, zu beantworten. Gesamtgesellschaftliche Rahmenbedingungen sowie die einzelwirtschaftlichen Organisationsstrukturen des Unternehmens begrenzen das Feld, auf dem autonome Eigentümerentscheidungen die i n A r t 14 GG vorausgesetzten wünschenswerten Funktionen entfalten können. Die gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen setzen Gesetzgeber, Regierung, Bundesbank, Verbände und nicht zuletzt die vorhandenen machtvollen Gewerkschaften 18 . A u f der Ebene des einzelnen Unternehmens hängt die tatsächliche Einflußchance des Eigentümers wesentlich von der Größe und Organisationsform des Unternehmens ab. Das Zusamenwirken beider Handlungsebenen ergibt den sozialen Kontext, der über das Maß bestimmt, i n dem eigenverantwortliches Eigentümerhandeln den Wirtschaftserfolg steuert.

I I . Die aktive wirtschaftspolitische Rolle des Staates 1. Das Recht zur Marktbeeinflussung

Der Staat begnügt sich nicht damit, die Rechtsbeziehungen seiner Bürger untereinander auszugestalten und besondere öffentliche Interessen durch Erlaß von Ge- und Verboten zu fördern. Er w i r k t selbst aktiv auf das Wirtschaftsleben ein. Da über ein D r i t t e l des jährlichen Volkseinkommens als Steuern und Sozialversicherungsbeiträge i n öffentliche Kassen fließen, kann die öffentliche Hand den Wirtschaftsablauf durch ihre Haushaltspolitik maßgeblich beeinflussen. A u f vielen Gebieten ist der Staat der größte Auftraggeber der Wirtschaft. Er kann durch seine Auftragsvergabe die Produktion anregen oder dämpfen. Er kann durch Subventionen zugunsten schwacher Wirtschaftsbereiche intervenieren und damit Konkurrenzverhältnisse nachhaltiger beeinflussen als durch direkte Eingriffe. Der Sozialstaat hat die Mitverant18 Z u dem komplexen Problem des Verhältnisses von „Staat" u n d „Gesellschaft" vgl. Ehmke, Wirtschaft u n d Verfassung, S. 55, der allerdings die Eigenständigkeit beider Bereiche zu stark relativiert. Identität von Staat u n d Gesellschaft gibt es n u r i n totalitären Staaten; so m i t Recht Ridder, Z u r verfassungsrechtlichen Stellung der Gewerkschaften i m Sozialstaat usw., S. 14, der ein Verhältnis der Zuordnung bei Aufrechterhaltung der Dichotomie von öffentlichem u n d privatem Recht f ü r grundgesetzkonform erachtet; vgl. auch Stein, Staatsrecht, S. 5.

II. Die aktive wirtschaftspolitische Rolle des Staates

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wortung für den gesamtgesellschaftlichen Wirtschaftserfolg übernommen. Er beschränkt sich nicht darauf, Normen zu setzen. Er setzt selbst wirtschaftliche Daten 19 . Über die Bedeutung des Staates bei der Schaffung und Wahrung der richtigen Wirtschaftsordnung besteht heute Einigkeit. Streit besteht nach wie vor über Ziel und Maß zulässiger Gestaltung. Vertreter des Neoliberalismus wollen staatliche Gestaltung auf die Herstellung und Aufrechterhaltung umfassenden Wettbewerbs auf dem Markt beschränken, da nur ein umfassender Wettbewerb i n einer freien Verkehrswirtschaft den optimalen Einsatz von Kapital und Arbeit zur Befriedigung der wirtschaftlichen Bedürfnisse der Gesellschaft garantiere. Da umfassender Wettbewerb durch das Heranwachsen von W i r t schaftsteilnehmern mit monopolartiger Machtstellung ständig bedroht werde, habe der Staat einzugreifen und Wettbewerbs Verzerrungen durch bewußte Gestaltung zu beseitigen. Andere Interventionen des Staates i n den Wirtschaftsablauf werden als nicht marktkonform grundsätzlich abgelehnt 20 . Indes hat sich Nipperdey, der i n konsequenter Weiterführung dieser Gedanken die These entwickelte, allein die soziale Marktwirtschaft sei die dem Grundgesetz angemessene Wirtschaftsordnung 21 , nicht durchsetzen können. Das Bundesverfassungsgericht hält i n ständiger Rechtsprechung 22 daran fest, das Grundgesetz habe sich für keine bestimmte Wirtschaftsordnung entschieden, sondern lasse dem Gesetzgeber i m Bereich der Wirtschaftspolitik weitgehenden Handlungsspielraum. I n der Literatur herrscht die Ansicht vor, dem Grundgesetz sei eine gemischte Wirtschaftsverfassung zu entnehmen 23 . Nur ein wirtschaftspolitischer Mittelweg könne dem Grundgestez genügen, da dieses sich für ein System des Ausgleichs zwischen Freiheitsrechten und sozialstaatlichen Bindungen entschieden habe. Diese Ansicht dürfte richtig sein, solange der Gesetzgeber sich nicht entschließt, A r t 15 GG anzuwenden 24 . Da das freiheitliche Element der „gemischten Wirtschaf tsverfassung" vornehmlich auf A r t 2 GG abge19 Näheres bei R.Schmidt, Wirtschaftspolitik u n d Verfassung, S. 110f; eine kurze Darstellung der staatlichen A k t i v i t ä t e n bei Badura, Wirtschaftsverfassung u n d Wirtschaftsverwaltung, S. 45 f.; zu den rechtlichen Möglichkeiten der bewußten Gestaltung der Wirtschaft vgl. Schmidt-Rimpler, HdSW, Stichw o r t : Wirtschaftsrecht, S. 704 f. 20 Euchen, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, S. 336. 21 Nipperdey, Die soziale Marktwirtschaft i n der Verfassung der Bundesrepublik, S. 3 f. 22 BVerfGE 4,7 (17 f.); 7,377 (400); 12,354(363); zuletzt 30,292 (315). 23 E.R. Huber, D Ö V 1956,97 f., 135 f., 200 f.; Hamann, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 32 f.; Schmidt-Rimpler, HdSW, Wirtschaftsrecht, S. 808; Dürig, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 2 R d N r 44. 24 Z u r Frage der „Wirtschaftsverf assung" schon oben S. 85 f.

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D. Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s f r a g

stützt wird, ist es u m die daraus gewonnenen „Unternehmensfreiheiten" wie Vertrags-, Produktions-, Erwerbs- und Veräußerungsfreiheit sowie um die „Konsumfreiheit" allerdings nicht sehr gut bestellt. A r t 2 GG als das allgemeine Freiheitsgrundrecht kann niemals aus der Abhängigkeit von der bewußt offen gehaltenen Grundentscheidung über die Wirtschaftsordnung herausgelöst werden. Sozialstaatliche Bindungen werden i m privatwirtschaftlichen Bereich i m Wege der Inhaltsund Schrankenbestimmung von A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG aktualisiert. Letztlich entscheidet der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung über das verfassungsrechtliche Mindestmaß der Handlungsfreiheit des Unternehmensleiters, soweit sich sein Handeln aus Eigentumsrechten legitimieren läßt. Für den Bereich unternehmerischen Handelns, der sich nicht durch Berufung auf Eigentumsrechte legitimieren ließe, gilt vor einer Berufung auf A r t 2 GG das Grundrecht der Berufsfreiheit aus A r t 12 GG m i t den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Schranken 25 . Eine Wirtschaftsfreiheit, i n die der Staat nur eingreifen dürfe, wenn und soweit überragende Forderungen des Gemeinwohls durch die wettbewerbswirtschaftliche Selbstregulierung des Marktes nicht erfüllt werden könnten, ist i m Grundgesetz nicht geschützt2®. Allerdings setzt A r t 14 GG den Aktivitäten des Staates eine Grenze, die er nur m i t Hilfe von A r t 15 GG überschreiten kann. Der wirtschafttende Eigentümer braucht keine Einzelanweisungen des Staates zu dulden, wie er zu produzieren und zu investieren habe. Die öffentliche Hand kann die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen beeinflussen, die der Eigentümer zwangsläug i n seine Erwägungen w i r d einbeziehen müssen. Sie darf jedoch nicht von diesem mittelbaren Einfluß zur unmittelbaren Einzelanweisung übergehen, da damit jede w i r t schaftliche Autonomie des Einzelunternehmens beseitigt wäre. Solange der Staat die Grenze zur unmittelbaren Einflußnahme auf Produktion und Investition nicht überschreitet, kann der einzelne Eigentümer gegen nachteilige Wirkungen wirtschaftspolitischer Maßnahmen auf seine Erwerbschancen keine Rechte aus A r t 14 GG herleiten. Gegen schlechte Wirtschaftspolitik hilft kein Richter. Andererseits ist es gerade der Zweck jeder Wirtschaftspolitik, einzelwirtschaftliches Verhalten durch Setzung wirtschaftlicher Anreize oder Sanktionen zu beeinflussen. Es liegt i n der Natur der Sache, daß Grenzbetriebe m i t 25 Z u m Verhältnis v o n A r t 2, 12 u n d 14 GG zueinander BVerfGE 30, 292 (334 f.); die Abgrenzung zwischen „zukunftsbezogenem" u n d „objektsbezogenem" Grundrechtsschutz bleibt jedoch formelhaft; es fehlt eine tief ergehende Auseinandersetzung m i t den einschlägigen Grundrechtsproblemen. 26 Z u m ganzen Problemkreis eine Übersicht m i t weiteren Nachweisen bei R. Schmidt, Wirtschaftspolitik u n d Verfassung, S. 128 f.

II. Die aktive wirtschaftspolitische Rolle des Staates

155

schwacher Kapitalausstattung bei einer restriktiven Wirtschaftspolitik eher i n Schwierigkeiten kommen als solide geführte und finanzierte Unternehmen. Es gehört indes zur Umsicht, m i t der private Unternehmenspolitik zu betreiben ist, solche Entwicklungen i n die eigene Planung miteinzubeziehen. Selbst der Konkurs infolge restriktiver W i r t schaftspolitik ist somit noch eine Konsequenz des Risikocharakters privatwirtschaftlicher Produktionsweise. 2. Risikominderung durch Konjunkturpolitik

Seit der Neufassung des A r t 109 GG durch die Grundgesetzänderung vom 8. Juni 196727 hat der Bund die Möglichkeit, die öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern für eine antizyklische Konjunkturpolitik einzusetzen. A r t 109 Abs. 2 GG verpflichtet Bund und Länder, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts w i r d i n § 1 Stabilitätsgesetz, das am gleichen Tage als Ausführungsgesetz zu A r t 109 GG erging 28 , definiert. Danach haben Bund und Länder ihre wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen so zu treffen, daß sie i m Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen. Der Bund hatte auch vor der Verfassungsänderung das Recht zu einer aktiven Konjunkturpolitik 2 9 . Die i n A r t 109 Abs. 1 GG verankerte selbständige und voneinander unabhängige Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern war jedoch ein entscheidendes Hindernis für eine wirksame Konjunkturpolitik gewesen. Die Haushaltsautonomie der Länder hatte es dem Bund verwehrt, auf deren Ausgaben unmittelbaren Einfluß zu nehmen. Seit der Verfassungsänderung kann der Bund i n begrenztem Maße auf die Haushaltsgestaltung von Ländern und Gemeinden zu konjunkturpolitischen Zwecken einwirkeil. Das Bemerkenswerte an der Verfassungsänderung ist die Tatsache, daß zum erstenmal i n der Verfassungsgeschichte eine wirtschaftswissenschaftliche Theorie i n Regeln des Verfassungsrechts umgeformt worden ist. Die Ziele der durch Verfassungsänderung und Stabilitätsgesetz aufgegebenen Wirtschaftspolitik gehen nämlich unmittelbar auf die von Keynes aus den Erfahrungen der Weltwirtschaftskrise entwickelte anti27 28 29

B G B l I , S. 581. Ebd., S. 582. Maunz, Maunz/Dürig/Herzog, A r t 73 R d N r 64.

156

D. Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s f r a g

zyklische Konjunkturtheorie zurück 30 . Ob die Umsetzung von W i r t schaftstheorie i n Normen geglückt ist, kann m i t guten Gründen bezweifelt werden, da A r t 109 Abs. 2 GG kaum justiziabel sein dürfte 3 1 . Die antizyklische Wirtschaftstheorie und das aus i h r entwickelte Stabilitätsgesetz zielen ausschließlich auf eine makroökonomische Beeinflussung der Wirtschaft. Der geplante Gesamteffekt kann sich also nur aus der Summe der autonomen Einzelentscheidungen ergeben, bei deren Bildung die indirekten Beeinflussungsmittel als Entscheidungsdaten einfließen. Auch A r t 109 GG bestätigt somit, daß die Eigentumsgewährleistung keinen Schutz gegen mittelbare Einflußnahme auf Produktion und Investition der Einzelunternehmen bieten kann und soll. Für den einzelnen Produktionsmitteleigentümer ergibt sich aus den verfeinerten Methoden moderner Wirtschaftspolitik i m Gegenteil langfristig ein Begünstigungseffekt. Erfolgreiche Wirtschaftspolitik i m Sinne der antizyklischen Konjunkturtheorie vermindert auf lange Sicht w i r t schaftliches Risiko. Das gilt i n besonderem Maße für Großunternehmen, die aufgrund ihrer Kapitalausstattung kaum Gefahr laufen, i n den flachen Tiefs der verbleibenden Konjunkturwellen schwere Rückschläge zu erleiden, es sei denn, es würden zusätzlich ungewöhnlich viele Fehlentscheidungen i n den Leitungsorganen eines bestimmten Unternehmens gefällt. Damit w i r d eine wesentliche Legitimationsgrundlage privaten Produktivmitteleigentums zum Teil außer K r a f t gesetzt. Der globalsteuernde Staat übernimmt nämlich i n einem erheblichen Umfang die Verantwortung für Folgen einzelwirtschaftlicher Dispositionen. Auch dies muß bei der Frage, inwieweit der Produktionsmitteleigentümer gegenüber sozialstaatlich motivierten Neuregelungen seiner Beziehungen zu den Mitarbeitern Einflußchancen verteidigen kann, berücksichtigt werden. Aus marxistischer Sicht steigert die moderne Wirtschaftspolitik des Staates nur den Ausbeutungscharakter der kapitalistischen Produktionsverhältnisse. I n seiner liberal-rechtsstaatlichen Variante war der Staat danach die organisierte Gewalt der Gegenrevolution. Parlamente, Justiz, M i l i t ä r und Polizei waren nur Instrumente zur Disziplinierung sozialrevolutionärer Bewegungen 32 . Kennzeichen des Sozialstaates ist lediglich die Wandlung des Staates vom „ideellen Gesamtkapitalisten" zum „realen Gesamtkapitalisten", der die einst dem Privatrecht unterliegenden Kapialverwertungsprozesse vermittelt, aufeinander abstimmt Keynes, Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Zinses u n d des Geldes; dazu Leckachman, John Maynard Keynes: Revolutionär des K a p i talismus, S. 97 f. 81 Dazu i m einzelnen R. Schmidt, Wirtschaftspolitik u n d Verfassung, S. 157 f. 82 Deppe u. a., K r i t i k der Mitbestimmung, S. 154.

I. Die aktive wirtschaftspolitische Rolle des Staates und damit politisiert 3 3 . Damit w i r d Globalsteuerung der Wirtschaft durch antizyklische Konjunkturpolitik zu einer Veranstaltung zugunsten der Großindustrie. Da die großen Machtfaktoren der Wirtschaft an der Planung beteiligt seien und die von ihnen mitaufgestellten Pläne durch Ausübung privater Monopolgewalt gegenüber den weniger Mächtigen i n der Wirtschaft realisiert würden, stellten die Regierungspläne nichts anderes als die gesamtwirtschaftlichen Wünsche der mächtigen Wirtschaftsorganisationen dar 34 . Der wirkliche Charakter der wachsenden staatlichen Intervention i n das Wirtschaftsleben bestehe darin, daß der Staat i n einem kapitalistischen System, das aufgrund seines eigenen ökonomischen Automatismus sehr rasch zusammenzubrechen drohe, i n zunehmendem Maße die Rolle des Garanten des kapitalistischen Profits, daß heißt des Profits der herrschenden monopolitischen Schichten der Bourgeoisie übernehme 35 . Fortschritt und Entwicklung der Wirtschaft würden nicht an dem Grad der Befriedigung gesellschaftlicher und individueller Bedürfnisse, sondern an den Unternehmensexpansionen und Unternehmensgewinnen gemessen36»37. Befreit man diese marxistische Analyse von ihrer ideologiebedingten Terminologie, so enthält sie einen richtigen Kern. Die Globalsteuerung zielt auf eine Belebung der Wirtschaftstätigkeit i n Rezessionsphasen durch bewußte Mehrung von Gewinnanreizen für investitionsfähige Eigentümer. Damit w i r d aber Besitzeinkommen aus Produktivmitteleigentum mittelbar auf Steuerkosten der Allgemeinheit gebildet. Da die Legitimation für Besitzeinkommen vornehmlich i n der volkswirtschaftlich nützlichen Funktion eigenverantwortlicher Bildung und autonomen Einsatzes von Investitionsmitteln besteht, können die durch heteronome Entscheidungen der Globalsteuerung geförderten Gewinne nicht als notwendige Folge privatwirtschaftlicher Produktionsweise anerkannt werden. I m Prinzip liegen die Dinge hier nicht anders als bei 33

Ebd., S. 166; ähnlich Mandel, Einführung i n die marxistische W i r t schaftstheorie, S. 74. 34 Huff Schmid, Die P o l i t i k des Kapitals, S. 127. 35 Mandel, Einführung i n die marxistische Wirtschaftstheorie, S. 74. 36 Huffschmid, Die P o l i t i k des Kapitals, S. 135; i n diesem V o r w u r f spiegelt sich der entscheidende Dissens zwischen Marxisten u n d Marktwirtschaftlern; jene müssen notwendig voraussetzen, alle Bedürfnisse ließen sich objekt i v feststellen u n d zutreffend als gesellschaftlich nützlich oder schädlich klassifizieren; diese betonen den künstlichen, subjektiv erlebten Zivilisationscharakter der meisten Bedürfnisse; dazu Nitsche, Die Überdrußgesellschaft, S. 181 f. 37 Z u r unterschiedlichen Beurteilung der Rolle des Staates auch innerhalb der marxistisch geprägten Wissenschaft vgl. Habermas, Legitimationsprobleme i m Spätkapitalismus, S. 67/68,73 f. m. w. Nachw.

. Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s f r a g der durch Subventionen gestützten Landwirtschaft, nur daß die Begünstigung weder eine Dauermaßnahme ist noch die dortige Intensität erreicht 88 . Auch die globalgesteuert induzierten Investitionen bleiben grundsätzlich m i t dem Risiko einzelwirtschaftlicher Richtigkeit belastet. Dennoch entspricht der aus sozialstaatlicher Verantwortung für den Gesamtwirtschaftserfolg erwachsenden Begünstigung des Besitzeinkommens i n der Phase der Rezession eine entsprechende Belastung i n Zeiten normaler Konjunktur. Es ist allerdings zu bezweifeln, ob die antizyklische Konjunkturpolitik ein taugliches Instrument ist, den Einkommensvorgang der Kapitalbesitzer zu gegebener Zeit wieder abzugleichen. Eine Begünstigung von Lohneinkommen zu Lasten von Besitzeinkommen wäre nur i n Zeiten der Wirtschaftsblüte möglich. Eine überproportionale Erhöhung der Löhne geht aber i n Zeiten der Hochkonjunktur erfahrungsgemäß nicht zu Lasten der Gewinne, sondern der Verbraucher, da es i n dieser Wirtschaftsphase möglich ist, Gewinnraten durch Preiserhöhungen zu halten. Deshalb braucht die marxistische Einschätzung noch nicht zwingend zu sein, i m Rahmen des kapitalistischen Systems sei ein auf Steigerimg privater Investitionen fußender industrieller Fortschritt nur durch ständige Erhöhung der Profitrate zu sichern 30 . Tatsächlich hat sich i n der Bundesrepublik sowohl die Lohnquote von 1950 bis 1969 erhöht 4 0 als auch die Vermögensbildung seit 1966 zu Lasten der reichsten Haushalte verbessert 41 . Auch wenn man berücksichtigt, daß die Zahl der Selbständigen ständig zurückgegangen ist, sprechen keine Anzeichen für eine relative Verarmung der Masse der Bevölkerung, zumal ein Großteil der Abwanderung von Selbständigen i n abhängige Berufe auf die Landwirtschaft entfällt, wo sicherlich zuvor keine Reichtümer zu erwerben waren 4 2 . I m Ergebnis ist jedoch festzuhalten, daß zu den sozialen Gegebenheiten, unter denen sich privatwirtschaftliche Produktionsweise heute 38

Die Bundesrepublik könnte jedem hauptberuflichen Bauern eine j ä h r liche Summe von 5 bis 6000,— D M bar auszahlen, w e n n sämtliche L a n d wirtschaftssubventionen eingestellt würden, Wirtschaftsglosse i n der F A Z v o m 5. 1. 1972 (Nr. 3), S. 13. 39 So Mandel, Einführung i n die marxistische Wirtschaftstheorie, S. 75. 40 Willgerodt u. a., Vermögen f ü r alle, S. 155. 41 Ebd., S. 408. 42 Die Konzentration des Produktivvermögens sagt nicht alles über die Entwicklung der Vermögens- u n d Einkommensverteilung zwischen Selbständigen u n d Unselbständigen aus. So stieg der A n t e i l der 1,7 °/o reichsten Haushalte am Produktivvermögen von 1960 bis 1966 von 70 auf 7 4 % ; Gew i n n e u n d Selbstfinanzierung wuchsen jedoch i m gleichen Zeitraum i m gewerblichen Bereich n u r u m 26,5 °/o während die Arbeitseinkommen u m 61,0% stiegen, Willgerodt u.a., S.408 Fn268.

Ï I L faie Rolle des Eigentümers im Ünternehmeh

15Ö

vollzieht, sowohl eine gewisse langfristige Risikominderung als auch eine Stabilisierung der Gewinnerwartungen von Produktivmitteleigentümern aufgrund moderner Wirtschaftspolitik gehört. I n dem Maße aber, wie sich das Risiko abflacht, büßen autonome Eigentümerbefugnisse ihre Funktion i m beschriebenen liberalen Sinne ein und erweitert sich der Gestaltungsspielraum für gesetzliche Regelungen ausgleichender Gerechtigkeit. So wichtig die gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen für das Verhalten des Eigentümers von Produktionsmitteln sind, von noch größerer Bedeutung für dié reale Chance, autonome Eigentümerbefugnisse i m liberalen Sinne funktionsgerecht ausüben zu können, sind die Organisationsstrukturen, i n die Eigentum an Produktionsmitteln jeweils eingebunden ist. Sie sollen daher i m folgenden näher beleuchtet werden.

I I I . Die Rolle des Eigentümers im Unternehmen Bei privatwirtschaftlicher Produktionsweise kommen die autonomen, dezentralisierten Eigentümerentscheidungen, deren Zusammenwirken den Gesamtwirtschaftserfolg hervorbringen soll, i n den verschiedensten Erscheinungsformen vor. Auch wer an der Ecke m i t zwei Gehilfen Würstchen verkauft, betreibt ein Unternehmen. Er nutzt Eigentum eigenverantwortlich. Die Bedeutung solcher Kleinstunternehmen soll nicht unterschätzt werden. Sie repräsentieren aber nicht die moderne Industriewirtschaft. Das wirtschaftliche Schicksal der Gesellschaft w i r d durch die Geschäftslage einiger hundert Großunternehmen entschieden. Sie sind unter anderem dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht mehr von den Eigentümern der Produktionsmittel persönlich geleitet werden. A l l e i n aus der Größe des Unternehmens ergibt sich ein wesentlicher Unterschied für die Rolle des Eigentümers. Wenn jemand zwei Gehilfen einstellt, u m einen Würstchenstand aufzumachen, kann es gar keinen Zweifel darüber geben, wer bestimmt, welche Würstchen nach welchem Rezept gebraten und verkauft werden sollen. Das Weisungsrecht des Chefs ist unbezweifelter Bestandteil des Arbeitsvertrags 43 . Für das Rechtsbewußtsein ist dieses Ergebnis so klar, weil der Eigentümer der Würstchenbude und des notwendigen Zubehörs hier noch seine Rolle als Unternehmer v o l l ausfüllt. Worin besteht n u n diese klassische Eigentümer-Unternehmerrolle? 43 Z u m Vertragsrecht als Grundlage jedes Weisungsrechts des U n t e r nehmers vgl. v. Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 26 f., 35; Böhm, Ordo Bd. 4, S. 21 (31/32).

D. Konkretisierung der Mitbestimngsfragê 1. Der Eigentümer-Unternehmer

Der Eigentümer macht eine bestimmte Nutzung seiner Güter aufgrund seiner Verfügungsfreiheit zur unmittelbaren Grundlage seiner Berufstätigkeit. Er schafft die Voraussetzungen und organisiert den Produktionsprozeß. I n der Regel ist er seinen Mitarbeitern auch fachlich überlegen, so daß i h m schon von daher sachlich legitimierte Leitungsautorität zufließt. Je größer das Unternehmen ist und je differenzierter die Arbeitsteilung wird, desto mehr w i r d sich seine Tätigkeit auf die Organisation von Produktion und Absatz konzentrieren. Je größer das Unternehmen wird, desto wichtiger w i r d aber auch die fehlerfreie Erledigung dieser Aufgaben. Solange der Eigentümer-Unternehmer die persönliche Haftung für die wirtschaftlichen Folgen von Fehlentscheidungen trägt, macht er seine materielle Existenz von der Richtigkeit der notwendigen Dispositionen abhängig. Er setzt nicht nur seine A r beitskraft, sondern zusätzlich sein persönliches Vermögen i m Unternehmen ein. Er steht für die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit der produktiven Eigentumsnutzung m i t seiner ganzen Persönlichkeit ein. Die volle Auswirkung von Fehlern und Erfolgen auf die vermögensrechtliche und die persönliche Sphäre des Eigentümers entspricht seiner umfassenden Verantwortung für alle Leitungsentscheidungen 44 . Die w i r t schaftliche Grundlage des Unternehmens w i r d nicht nur das investierte Vermögen, sondern häufig auch der persönliche Kredit des Unternehmers sein, der nicht nur auf seiner derzeitigen Zahlungsfähigkeit und seiner persönlichen Haftung, sondern vor allem auf seinen beruflichen Fähigkeiten als Unternehmer beruht 4 5 . Eigentum an Produktionsmitteln ist noch primär personenbezogen. Es ermöglicht selbstverantwortliche Betätigung i m wirtschaftlichen Leben. Es erzwingt aber auch noch den verantwortlichen Einsatz des Eigentümers. Das bedeutet nicht, der Eigentümer müsse alle Entscheidungen i n eigener Person treffen. Stellvertretung ist ein selbstverständliches Rechtsinstitut unserer Rechtsordnung. Solange der Eigentümer jedoch m i t seinem gesamten Vermögen für die Richtigkeit aller wirtschaftlichen Entscheidungen haftet, w i r d seine Kompetenz zur Letztentscheidung nicht angezweifelt sein. I n dieser Situation w i r d man noch das Unternehmen als Wirkungskreis umfassenden verantwortlichen Handelns ansehen müssen. Der Wirkungskreis kann jedoch nicht beliebig ausgedehnt werden. Das zeigt sich, wenn das Unternehmen eine gewisse Größe überschreitet. Nicht nur Kapitalmangel, sondern auch das Unvermögen eines einzelnen, unternehmerisches Risiko ab einer gewissen Grenze allein zu verantworten, zwingt zur Haftungsbeschränkung. M i t der Haftungsbe44 Z u m regulativen Prinzip v o n Freiheit u n d Verantwortung i m Eigentumsbereich Suhr, Eigentumsinstitut u n d Aktieneigentum, S. 49 f. 45 v. Nell-Breuning, Mitbestimmung, S. 45.

I

ie Rolle des Eigentümers im

nternehme

schränkung schiebt sich zwischen die Person des Eigentümers und seinen Wirkungskreis die juristische Person, die ab jetzt allein für die Risiken wirtschaftlicher Entscheidungen haftet. U m die notwendige Kreditfähigkeit zu erhalten, werden die Gesellschafter gezwungen sein, einen beträchtlichen Teil ihres bisherigen persönlichen Vermögens i n die Firma einzubringen. Zugleich aber distanzieren sie sich von dem Objekt ihres Wirkens durch Schaffung zugriffsfreien Privatvermögens. Selbst wenn der bisher persönlich haftende Eigentümer i m Unternehmen weiterarbeitet, hat sich sein persönlichkeitsbezogener vermögensrechtlicher Einsatz vermindert. Risiken treffen ihn nicht mehr v o l l als Person, sondern beziehen sich nur noch auf einen eingegrenzten Teil seiner Vermögenssphäre. Das Unternehmen ist nicht mehr i m vollen Sinne der eigene Wirkungskreis des Eigentümers der Produktionsmittel. Das Objekt seines Wirkens hat einen merklichen Schritt zur Verselbständigung gemacht 48 . Formal kommt dies darin zum Ausdruck, daß der ehemalige Alleineigentümer nicht mehr Eigentümer der Produktionsmittel ist. Er ist nur noch Anteilseigner einer Gesellschaft, die dieses Recht innehat 4 7 . Dieser Verselbständigungsprozeß findet seinen Höhepunkt i n großen Publikumsgesellschaften m i t Hunderttausenden von Aktionären, von denen keiner mehr geltend machen kann, das Unternehmen sei Wirkungskreis einer eigenverantwortlichen Betätigung i m Wirtschaftsleben. 2. Das Großunternehmen

a) Betrachtet man Großunternehmen zunächst von außen, also unabhängig von ihrer Organisationsstruktur, so fällt zunächst ihre gesamtgesellschaftliche Bedeutung ins Auge, die über ihren unmittelbaren wirtschaftlichen Produktionszweck weit hinausreicht. Wegen der unabsehbaren wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen sind Unternehmen von der Größe der Firma Krupp oder des Volkswagenwerks praktisch konkursunfähig geworden. Ihre Zahlungsfähigkeit w i r d notfalls durch Bürgschaften der öffentlichen Hand gesichert. Das Konkursverfahren, sichtbarster Ausdruck der Verantwortlichkeit des Eigentümers für seine vermögenswirksamen Dispositionen, ist zu einer Angelegen4e Z u r Mediatisierung von Eigentum über eine juristische Person vgl. Suhr, Eigentumsinstitut u n d Aktieneigentum, S. 145 f. 47 Dieser Verselbständigungsprozeß aufgrund von Unternehmensgröße, Kapitalbedarf u n d individueller Haftungsunfähigkeit ist an objektive M e r k male geknüpft. E r hängt nicht von der zufälligen Firmengestaltung ab. So beschränkt die Reehtsfigur der E i n - M a n n - G m b H die Kreditfähigkeit der Firma, nicht aber ohne weiteres den Wirkungskreis des Alleingesellschafters. Andererseits ist der Komplementär einer riesigen Kommanditgesellschaft auf A k t i e n trotz seiner formellen persönlichen H a f t u n g nicht mehr die Basis der K r e d i t w ü r d i g k e i t des Unternehmens!

11 Chlosta

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D. Konkretisierung der MitbestimrtiUngsfragê

heit von Mittel- und Kleinunternehmen geworden 48 . Die wirtschaftlichen Leistungen des Großunternehmens, ihre Investitionsentscheidungen, ihre Steuerzahlungen, die Zahl der existenziell m i t ihrem Schicksal verbundenen Menschen erreichen Dimensionen, die ein Abseitsstehen des Staates gar nicht mehr zulassen. Die Allgemeinheit selbst w i r d von ihrem Wirken betroffen, i m guten wie i m schlechten. Einen unmittelbareren Sinn kann A r t 14 Abs. 2 S. 2 GG gar nicht haben, sofern es sich hier überhaupt noch u m reine Eigentumsprobleme handelt, was von den Anhängern der Mitbestimmungsforderung gerade bestritten wird. Das Wohlergehen großer Unternehmen berührt neben den Anteilseignern und den Arbeitnehmern vor allem die Standortgemeinden. Jede wirtschaftliche Maßnahme kann für das lokale politische Gemeinwesen unmittelbare Bedeutung erlangen. Großunternehmen beeinflussen nicht selten direkt die Kommunalpolitik, sei es, u m ihre spezifischen Interessen i n der Bauleitplanung durchzusetzen, sei es auch, u m ihre sozialen Aktivitäten vom Bau von Werkswohnungen bis zur Förderung von Sportvereinen nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Damit ist die politische Bedeutung solcher Wirtschaftseinheiten keineswegs erschöpft 49 . I m nationalen Rahmen bringen sie i h r Eigengewicht allein oder i n Verbänden 50 zur Geltung und nehmen damit Einfluß auf die politische Willensbildung. Sie unterhalten eigene Forschungsabteilungen, die sie vom staatlichen Wissenschaftsbetrieb weitgehend unabhängig machen. M i t ihrer Produktionsplanung bestimmen sie schließlich die Lebensweise jedes einzelnen Bürgers. Die Freiheit hierzu erreichen sie freilich erst durch Erringung einer beherrschenden M a r k t position, sei es als Monopolisten, sei es i m engen Oligopol, die sie befähigt, den Verbrauchern praktisch bestimmte Produkte aufzunötigen 51 . Es versteht sich, daß das seine Grenzen hat. Es hieße aber, die Bedeutung der Werbung zu unterschätzen, würde man nicht zugestehen, daß Bedarf bis zu einem gewissen Grade eine manipulierbare Größe ist, daß Bedürfnisse künstliche geweckt werden können und sich dann durchaus als dauerhaft erweisen können. Durch ihre gigantischen Ausmaße fordern Großunternehmen den Vergleich des „Staates i m Staate" heraus 52 . Sie stellen Machtgebilde dar, auch und gerade i m Verhältnis zu ihrer Umwelt. Manche entdecken an ihnen Merkmale öffentlicher Herrschaftsverbände. Großunternehmen führen eine eigene „Politik". Sie liefern sich Machtkämpfe. Allgemeine 48

Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 436. Z u m ganzen vgl. Kirsch, Manager-Herrschaft ohne Auftrag?, S. 49 ff.; auch Helge Pross, Manager u n d Aktionäre i n Deutschland, S. 161. 50 Rüthers, Arbeitsrecht u n d politisches System, S. 107. 51 Galbraith, Die moderne Industriegesellschaft, S. 223 f. 52 Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 410 m i t zahlreichen Nachw. 49

III. Die Holle des Eigentümers im Unternehmen

I6â

Geschäftsbedingungen und Betriebsjustiz kann man als Vorformen von Gesetzgebung und Jurisdiktion ansehen. Bedenkt man schließlich, daß Firmen wie etwa A E G oder Siemens an die 30 000 Zulieferer haben 55 , kann man sich unschwer vorstellen, welche Abhängigkeitsverhältnisse hier zumeist bestehen. Das Machtgefälle entzieht Streitfälle i n den Geschäftsbeziehungen i n den meisten Fällen staatlicher Gerichtsbarkeit. Man einigt sich außergerichtlich, i m Notfalle ersetzen Schiedsgerichte öffentliche Prozesse. Die politische Bedeutung dieser Erscheinung liegt darin, daß die staatliche Gerichtsbarkeit damit zu einer Institution für Kleinbürger und Mittelstand wird. Großunternehmen organisieren ihre Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung selbst 54 . Diese notwendig unvollständigen Andeutungen zeigen, daß Eigentumsprobleme m i t dem Problem der Kontrolle politischer Macht von Großunternehmen unlösbar verbunden sind. b) Die Organisationsstrukturen von Großunternehmen weisen spezifische Merkmale auf, die sie vom Typus des Eigentümer-Unternehmens unterscheiden. Die dem Großunternehmen gemäße Rechtsform ist die Kapitalgesellschaft, da der ungeheure Geldbedarf zum Aufbau, Ausbau und Betreiben eines Unternehmens ab einer bestimmten Größe i n der Regel nicht mehr von einem oder einigen wenigen Eigentümern aufgebracht werden kann, sondern nur durch den Zusammenschluß vieler Geldgeber. Da diese vielen wegen der Schwierigkeiten kollektiver Willensbildung i n großen Gruppen nicht selbst die Leitung des Unternehmens betreiben können, muß diese Funktion einer bestellten Unternehmensleitung zufallen. Das Aktienrecht löst das Problem dahin, daß es das zusammengefaßte Kapital zu einer juristischen Person verselbständigt und die Unternehmensleitung zu einem Organ dieser verselbständigten Person des Privatrechts macht. Die einzelnen Eigentümer verlieren das Herrschaftsrecht an ihrem eingesetzten Kapital, seien es Geld- oder Sachmittel. Sie erhalten statt dessen ein Anteilsrecht m i t der Aussicht auf Gewinne i n Form von Dividenden, falls das Unternehmen Gewinne erwirtschaftet. Sie können ihren Anteil zwar verkaufen, aber nie ihre Einlage zurückverlangen, § 57 Abs. 1 AktG. Das Kapital ist unwiderruflich dem Unternehmenszweck der Aktiengesellschaft gewidmet 55 . Dafür sind die Inhaber der Anteilsrechte auch von jeder Haftung für Schulden der Gesellschaft befreit. Für die Verbindlichkeiten der Gesellschaft 53

Zahlen nach Huffschmid, Die P o l i t i k des Kapitals, S. 70. MückenbergerlHart, K J 1971,241 (245); zur Verdrängung des staatlichen Rechts durch Recht der Wirtschaft auch Werner, Über Tendenzen der E n t w i c k l u n g von Recht u n d Gericht i n unserer Zeit, S. 16. 65 Die L i q u i d a t i o n eines Großunternehmens ist praktisch aus den gleichen Gründen ausgeschlossen w i e i h r Konkurs. 54

11·

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Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s r a g ê

haftet den Gläubigern n u r die Gesellschaft selbst m i t ihrem Gesellschaftsvermögen, § 1 Abs. 1 S. 2 AktG. Eigentümer der Produktionsmittel des Unternehmens ist somit die zur Rechtsperson zusammengeschlossene Vermögensmasse, die durch einen eigenverantwortlichen Vorstand geleitet wird, § 76 Abs. 1 AktG. Weder der Aufsichtsrat noch die Hauptversammlung können dem Vorstand die Geschäftsführung abnehmen, §§111 Abs. 4 S. 1, 119 Abs. 2 AktG, mag dieser auch für bestimmte Arten von Geschäften an die Zustimmung des Aufsichtsrats oder der Hauptversammlung gebunden sein. Die Aktionäre sind somit gleich i n doppelter Weise von der Verfügung über i h r hingegebenes Geld oder ihre erbrachte Sacheinlage rechtlich getrennt. Einmal geht das Eigentumsrecht auf die juristische Person über, zum anderen aber ist diese Gesellschaft nach dem Willen des Gesetzgebers i n einer Weise organisiert, daß den Aktionären ein unmittelbarer Einfluß auf die Geschäftspolitik versagt ist. Selbst die Bestellung und Abberufung des Vorstands ist nicht Aufgabe der Aktionärsversammlung, sondern des Aufsichtsrats, § 84 AktG. Zwar wählen die Aktionäre die Mitglieder des Aufsichtsrats — vom Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer und dem Entsendungsrecht für Inhaber bestimmter A k t i e n aufgrund der Satzung einmal abgesehen —, aber bereits die Abberufung von Aufsichtmitgliedern ist durch das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit erschwert, §§101, 103 AktG. Das Aktiengesetz selbst weist dem Aktionär folglich eine Rechtsstellung zu, die sich i n wesentlichen Punkten von der Herrschaftsmacht eines schlichten Sacheigentümers unterscheidet und die auch nicht mit der Stellung eines Eigentümer-Unternehmers zu vergleichen ist. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet das Recht aus der Aktie als gesellschaftsrechtlich vermitteltes Eigentum 5 6 . Aktieneigentum ist Kapitaleinsatz m i t begrenztem Risiko und dementsprechendes Mitgliedschaftsrecht. Nutzungsrecht und unmittelbare Verfügungsmacht über das eingesetzte Eigentum werden vom Aktienrecht bewußt getrennt. Befinden sich alle A k t i e n oder deren Mehrheit i n einer Hand, gestattet ihre Innehabung trotz der beschriebenen Mediatisierung der Eigentumsbefugnisse eine mittelbare Herrschaftsausübung, die sich i n ähnlichen Formen vollziehen mag, wie die Eigengeschäftsführung eines Eigentümer-Unternehmers. Man sollte aber nicht übersehen, daß dies der Konstruktionsidee der Aktiengesellschaft als eines Zusammenschlusses von vielen Kapitalgebern, die lediglich überwachen, daß i h r Geld rentabel arbeitet, nicht entspricht. Die Rechte der Aktionäre sind daraufhin ausgestaltet, die Ordnungsmäßigkeit der Kapitalverwertung zu überwachen, nicht aber, selbst Unternehmer zu sein 57 . Die Trennung M 67

BVerfGE 14,263 (276/277). v.Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 38.

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ie Rolle des Eigentümers im

nternehme

von Eigentum u n d Verfügungsmacht, w i e das unpräzise Schlagwort lautet, ist i m Aktienrecht selbst angelegt u n d nicht etwa das Ergebnis einer eigentumsfeindlichen Entwicklung. Wo sich ein Großaktionär maßgeblichen Einfluß auf die Geschäftspolitik einer Kapitalgesellschaft verschafft, ist dieser nicht selbstverständliche Folge seiner A k t i e n i n haberschaft, sondern fließt aus der faktischen Tatsache der Bündelung von Einzelmitgliedschaftsrechten. Eine solche Erscheinung ist nicht deshalb bedenklich, w e i l sie zu einer Vernachlässigung der Vermögensinteressen der Minderheitsaktionäre führen könnte. Die Vorstellung v o m räuberischen Großaktionär, der die armen Kleinaktionäre verantwortungslos an die Wand drückt, dürfte m i t der W i r k l i c h k e i t wenig gemein haben. Allenfalls Großaktionäre zeigen noch jenen Umgang m i t Eigentum, nämlich vorausschauendes Planen u n d Reinvestition v o n Gewinnen zur Vermeidung zukünftiger Verluste, zu dem Eigentum seinem Ideal nach anhalten soll. Während Großaktionäre, oft schon aus steuerlichen Gründen, zur Weiterverwendung von Erträgen i n der Unternehmung tendieren, verlangen Kleinaktionäre regelmäßig hohe Dividendenausschüttung, mag dies dem Unternehmen auf die Dauer noch so abträglich sein 58 . Das Bedenken geht eher dahin, daß der Großaktionär die Verantwortungsverteilung des Aktiengesetzes unterläuft u n d damit verfälscht, w e i l die A k t i e typischerweise kein M i t t e l zu eigenverantwortlicher Betätigung i m Wirtschaftsleben darstellt, sondern lediglich zur K a p i t a l v e r w e r t u n g m i t begrenztem Risikoeinsatz v o r gesehen ist. Wo die A k t i e n einer Gesellschaft breit gestreut sind — je älter u n d größer ein Unternehmen ist, desto eher w i r d dies zutreffen — t r i t t dagegen die der Aktiengesellschaft typische Verselbständigung der Unternehmensleitung gegenüber den Kapitaleignern, die auf die Wahrnehmung ihres Kapitalverwertungsinteresses beschränkt sind, hervor. c) Helge Pross h a t i n ihren Untersuchungen zum Verhältnis v o n Eigentum u n d Verfügungsmacht 110 Großunternehmen i n der Bundesrepublik daraufhin untersucht, wer i n ihnen die entscheidende Kontrolle ausübt 5 9 . Sie k o m m t zu dem Ergebnis, daß m a n 22 Unternehmen als unter reiner Managerkontrolle stehend klassifizieren muß. N u r fünf Unternehmen stehen noch unter reiner Eigentümerkontrolle, i n 17 weiteren Unternehmen befindet sich die Aktienmehrheit noch i n Familienbesitz. 44 Unternehmen haben die öffentliche Hand, eine ausländische oder eine deutsche F i r m a als Mehrheitsaktionär. I n 21 Unternehmen schließlich üben Minderheiten einen bestimmten Einfluß aus 60 . Sie k o m m t zum Ergebnis, nicht die Vorherrschaft oder gar A l l e i n h e r r schaft von Privateigentümern, Privatmanagern oder v o n Beauftragten 48 59 eo

Helge Pross, Manager und Aktionäre i n Deutschland, S. 122 f. Ebd., durchgehend. Ebd., S. 113.

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der öffentlichen Verwaltung, sondern das Nebeneinander dieser drei sei das für die gegenwärtigen Kontrollverhältnisse repräsentative Phänomen· 1 . Bedenkt man jedoch, daß auch der Einfluß von Firmen oder der öffentlichen Hand über Funktionäre ausgeübt wird, dann spiegelt sich auch i n der sozialen Wirklichkeit immer mehr wider, was i m Aktienrecht bereits vorgezeichnet ist, nämlich die „immer schärfere Scheidung der Funktionen, hier der Kapitaleigner, dort des Managements" 6 2 . Die These von der Trennung der Eigentümer- von der Unternehmerfunktion i n Großunternehmen ist auch sozialwissenschaftlich eine gesicherte Erkenntnis 6 3 . Dabei ist die Bezeichnung „Unternehmerfunktion" noch irreführend. Es ist undenkbar, daß ein Großunternehmen auf Dauer von einem Unternehmer allein geleitet werden kann. Die Leitungskompetenz ist auf eine Führungsgruppe übergegangen, da sich Organisationen ab einer bestimmten Größe nicht ohne Koordination verschiedenster Fähigkeiten und Tätigkeiten erhalten können. Galbraith hält auch die A n sicht für unzutreffend, i m Großunternehmen liege die Entscheidungsbefugnis, die das wirtschaftliche Schicksal des Unternehmens bestimme, allein beim Management 64 . Alle wesentlichen Entscheidungen hingen von einer Vielzahl detaillierter Informationen ab, die nur in organisierter Gruppenanstrengung gesammelt, geprüft und ausgewertet werden könnten. Der Entscheidungsprozeß reiche deshalb tiefer hinab i n die Hierarchie eines Großunternehmens, als der Begriff Management nahelegt. Die Seele eines Großunternehmens sei deshalb die Organisation dieser Gruppenentscheidungen selbst, die er Technostruktur nennt 6 5 . Auch wer Galbraith nicht so weit folgen w i l l , weil er die Auswahl unter den schließlich herausgearbeiteten Handlungsalternativen, die auf der obersten Führungsebene getroffen wird, für das wesentliche Kennzeichen der Machtausübung hält, muß zugestehen, daß die Verselbständigung der Leitung eines Großunternehmens i n einem kollektiven Führungsgremium m i t organisatorischem Sachverstand nicht etwa nur die Folge willkürlicher Entscheidungen eines Aktiengesetzgebers, sondern Le• l Ebd., S. 115. Papst Johannes XXIII, E n z y k l i k a ,Mater et magistra', Nr. 104. 63 Kirsch, Manager-Herrschaft ohne Auftrag?, S. 30 f. 64 Helge Pross definiert Manager als leitende Angestellte, die, selbst nicht oder n u r geringfügig am Gesellschaftskapital beteiligt, eine Unternehmung autonom dirigieren, deren Eigentümer nicht die Macht oder den W i l l e n zur V e r w i r k l i c h u n g ihrer Kontrollrechte haben. Da die Autonomie darin besteht, keine Vorgesetzten über sich zu haben, bleibt der Begriff auf die oberste Führungsebene der Kapitalgesellschaft beschränkt, dies., S. 21; vgl. auch die Ausführungen bei T i m m , Vorstandsvorsitzender der B A S F - A G , zum Thema Leitung, Verantwortung, I n i t i a t i v e u n d K o n t r o l l e i m modernen Unternehmen, der ebenfalls die Notwendigkeit kooperativer Entscheidungsfindung betont, i n : Marburger Gespräch, S. 45 f. 65 Galbraith, Die moderne Industriegesellschaft, S. 88. 62

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bensbedingung einer solchen Großorganisation ist. Überspitzt ausgedrückt, kann man sagen, selbst i n einem Großunternehmen m i t Alleinaktionär ist die Funktion, Kapital bereitzustellen und gegebenenfalls nachzuschießen, von der geschäftsleitenden Unternehmerfunktion getrennt, weil die organisierte Intelligenz eines Managements zwar ausgewechselt, nie aber ersetzt werden kann, es sei denn, dieser Alleinaktionär wäre ein übermenschliches Organisations- und Führungsgenie. Selbst wenn dieser Ausnahmefall einmal zuträfe, wäre die Vereinigung aller Funktionen nur von kurzer Dauer, da Großunternehmen Generationen zu überdauern pflegen, Genies aber selten sind. Je älter ein Großunternehmen ist, desto mehr w i r d sein Aktienkapital gestreut sein und desto unabhängiger w i r d die Unternehmensleitung von Kontrolle sein. Man w i r d die Aktionäre durch regelmäßige Dividenden bei Laune halten, damit es bei Kapitalbedarf auch Leute gibt, die i n dem Unternehmen ein rentables Kapitalverwertungsobjekt sehen. Bei Selbstfinanzierung aus zurückbehaltenen Erträgen 6 6 erübrigt sich selbst diese Rücksichtnahme, obwohl man gut daran t u n wird, für schlechtere Zeiten vorzusorgen. Da i m Aktienrecht jedenfalls die Befugnis der Aktionäre, über die Verwendung der erwirtschafteten Gewinne zu bestimmen, fest verankert ist, w i r d die Unternehmensleitung auch i n der Regel eine angemessene Dividendenausschüttung vorschlagen. Eine atomisierte Masse von Aktionären erträgt zwar vieles m i t Apathie. Beim völligen Ausbleiben einer angemessenen Rendite für ihr eingesetztes Geld könnte sie doch rebellisch werden. Die unangefochtene Macht der Unternehmensleitung gerät i n Gefahr, wenn über einige Zeit Gewinne ganz ausbleiben, da dann die Gefahr droht, daß die Aktionäre sich zusammenschließen, u m eine unfähige Unternehmensleitung durch eine tatkräftigere zu ersetzen. Auch eine solche Ausnahmesituation würde indes an der grundlegenden Machtverteilung zwischen Unternehmensleitung und Aktionären i n einer Publikumsgesellschaft nichts ändern 67 . Sie ähnelte eher einer Rebellion loyaler Monarchisten, die sich wieder zufrieden i n ihre Untertanrolle fügen, sobald ein tüchtiger Herrscher auf den Thron gehoben ist. Diese Stellung des einzelnen Aktionärs i n einer Kapitalgesellschaft m i t breit gestreutem Aktienbesitz ist nicht etwa eine beklagenswerte Entartungserscheinung, die i m Gegensatz zu Verfügungs- oder gar Herrschaftsrechten des Aktionärs aus seiner A k t i e stünden. Die Machtlosigkeit des Einzelaktionärs gehört zum System des Aktienrechts. Die Zusammenfügung vieler verstreuter Kapitalien zu einem einheitlichen Verwertungszweck i n einer Aktiengesellschaft ist gar nicht dazu bestimmt, all diese kleinen Kapitalisten zu Unternehmern zu machen. « e Ebd., S. 99. 67 Ebd., S. 99 f.; Kirsàh , S. 46/47.

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Für sie bedeutet eine Aktienanlage nicht vielmehr als ein Sparkonto mit gewissem Risikoeinsatz, der sich zudem durch Streuung der eigenen M i t t e l über verschiedene Gesellschaften und Anlageformen überschaubar halten läßt. I n der Regel w i r d es sogar an einem aktiven Interesse an dem von der Aktiengesellschaft verfolgten Produktionszweck fehlen 6 8 . Deshalb ist das Wort von der Aktionärsdemokratie einzig für den vorherrschenden Kapitalverwertungszweck der Geldanlage angemessen. Die Aktionäre haben i n der Tat einen Einfluß darauf, daß das Unternehmen rentabel, das heißt m i t Gewinn, arbeitet. Alles weitere pflegt sie aber auch i n der Regel nicht zu interessieren. d) Die Verselbständigung der wirtschaftlichen Verfügungsmacht i n den Händen der Unternehmensleitung verleiht der Kapitalgesellschaft Stetigkeit und ist die beste Garantie für eine unbeschränkte Lebensdauer, solange sich die Unternehmensleitung nicht i n halsbrecherische wirtschaftliche Abenteuer stürzt oder durch länger anhaltende Inkompetenz selbst i h r Grab schaufelt. Während die persönlichen Fähigkeiten und die eigene Haftung des Eigentümer-Unternehmers geradezu der Lebensnerv des kleinen und mittleren Unternehmens sind 69 , erweist sich beim Großunternehmen die Ablösung von Fähigkeit und Haftung eines oder weniger Eigentümer als Vorteil. Die gleichbleibende Qualität der Führungsspitze ist nicht von Generationsproblemen abhängig, die m i t Erbfällen verbunden zu sein pflegen. Der Ausschluß der persönlichen Haftung der Aktionäre ermöglicht erst die Bildung der erforderlichen großen Kapitalmasse durch Zusammenschluß vieler Geldgeber, die sich auf das schwer überschaubare Geschäft nie einließen, wenn sie unbeschränkt hafteten. Eine persönliche Haftung der Anteilseigner ist auch i m Gläubigerinteresse nicht erforderlich, da den einzelnen Forderungen eine so bedeutende Zusammenfassung von Vermögenswerten Rechten haftet, daß das Sicherungsbedürfnis der Gläubiger i n der Regel befriedigt ist. Diese Vorteile gelten i m großen und ganzen auch für die Großunternehmen, die von Großaktionären kontrolliert werden. Kontrolle w i r d dabei i n dem von Helge Pross definierten Sinne verstanden. Sie liegt vor, wo die Unternehmensleitung gezwungen werden kann bei allen Entscheidungen die Wünsche des Trägers der Kontrolle zu berücksichtigen. Diesen Zwang kann nur ausüben, wer die Macht besitzt, die leitenden Angestellten bis hinauf zum Vorstandsvorsitzenden einzustellen und zu entlassen 79 . Der Großaktionär kann i n der Kontrolle eines Unternehmens wesentliche Befugnisse eines Eigentümer-Unternehmers 68 Wiethölter, Interessen u n d Organisation der Aktiengesellschaft i m amerikanischen u n d deutschen Recht, S. 316. 89 v. Nell-Breuning, Mitbestimmung, S. 60, 142 F n 2. 70 Pross, Manager u n d Aktionäre i n Deutschland, S. 22.

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i n seiner Hand vereinigen. Das Unternehmen w i r d dennoch nicht m i t seiner Person stehen und fallen. Der Wegfall der Kontrolle, sei es durch Zersplitterung bei Erbfolge oder durch Verkauf von Aktien, kann nach außen hin nahezu unbemerkt eintreten, weil die Leistungsfähigkeit der Führungsorganisation eines Großunternehmens nicht mehr eigentümergebunden sein kann. Das folgt schon daraus, daß auch ein kontrollierender Einfluß immer nur indirekt ausgeübt wird. Der Aktionär bleibt vom Geschäftsgegenstand des Unternehmens durch die juristische Person der Kapitalgesellschaft getrennt. Nur sie t r i t t i m Geschäftsleben in Erscheinung. Zwar ist auch die Leitung einer Kapitalgesellschaft nicht so entpersonalisiert, daß die Frage, welche Männer die Geschicke des Unternehmens bestimmen, nicht auch Einfluß auf die Reputation der Gesellschaft hätten, was sich bis auf die Börsenkurse auswirken kann. Die Trennung von Kapital und Leitung i n Großunternehmen von der Person eines individuellen Eigentümers läßt indes die Geschäftsbeziehungen wie die Kreditwürdigkeit des Unternehmens i n der Regel jeden Wechsel von Aktieninhabern problemlos überdauern. Selbst ein Unternehmen m i t einem kontrollierenden Mehrheitsaktionär ist daher nicht m i t einem Unternehmen, das von einem persönlich haftenden Eigentümer i n eigener Verantwortung geleitet wird, vergleichbar. Die besondere Struktur der großen Aktiengesellschaft verhindert eine dauerhafte Verbindung von Person und Herrschaftsgegenstand. Sie hat die Einheit der für das Privateigentum konstituierenden Momente gesprengt. Während i n einem Einzelunternehmen der Eigentümer die Kontinuität des ganzen verbürgt, sind die „Eigentümer" i n einer Kapitalgesellschaft das fluktuierende Element i m Unternehmen, deren Stetigkeit und Dauer angestellte Nichteigentümer garantieren 71 . Auch aus dieser Sicht zeigt sich, daß die Kontrolle eines Mehrheitsaktionärs nur eine untypische Erscheinung ist, da das Mitgliedschaftsrecht des Aktionärs kein Surrogat für alle Herrschaftsbefugnisse eines Eigentümers bieten, sondern lediglich die Rentabilität des Kapitalverwertungsprozesses sichern soll. Als M i t t e l zu unmittelbarer Einflußnahme auf die Geschäftsführung ist es nicht ausgestaltet, wie § 119 Abs. 2 A k t G unzweideutig klarstellt. Wo dennoch Kontrolle in dem oben umschriebenen Sinne erlangt wird, liegt i m Grunde ein Mißbrauch von M i t gliedschaftsrechten gesetzlich eingeschränkten Inhalts vor 7 2 , nicht aber eine legitime Ausübung von Sozialmacht, wie sie für den EigentümerUnternehmer und seine Leitungsmacht festgestellt werden konnte, w e i l er noch alle Eigentumsmomente i n seiner Person vereinigt 7 3 .

71

Ebd., S. 160. Kirsch, S. 38. 78 Z u m notwendigen Verlust des personalen Eigentumselements i m technisch hochorganisierten Großbetrieb Jünger, Maschine u n d Eigentum, durch71

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e) Die Kapitalgesellschaft als die typische Organisationsform des Großunternehmens erleichtert die Wirtschaftskonzentration durch Begründung und Verfestigung von Konzernverbindungen. Bereits die Aktiengesellschaft selbst ist Ergebnis eines Konzentrationsvorgangs, nämlich des Zusammenschlusses von vielen Einzelkapitalien zu einem gemeinsamen Produktionszweck. Sie ist die notwendige A n t w o r t auf die erhöhten Anforderungen an die Größe und Kapitalstärke eines Unternehmens, das i n aufwendigen Verfahren technische Neuerungen i n Massenproduktion umsetzen w i l l . Die entpersonalisierte Struktur macht die Aktiengesellschaft aber auch anfällig, selbst Objekt oder Subjekt von Konzentrationsbestrebungen zu werden. Es gibt viele Gründe, aus denen sich ein Unternehmen entschließen kann, seine wirtschaftliche Selbständigkeit aufzugeben und sich i n die Konzernabhängigkeit eines größeren Unternehmensverbandes zu begeben. Der Entschluß scheint aber durch die Besonderheiten des Willensbildungsprozesses i n der Aktiengesellschaft und die einfache Möglichkeit, die Angliederung durch gezielten Aktienerwerb zu erzwingen, erleichtert zu werden. Großfeld weist darauf hin, daß Konzerne erst entstanden, nachdem die Aktiengesellschaften gesetzlich anerkannt waren 7 4 . Noch förderlicher aber war der weitere Schritt, der Aktiengesellschaft selbst zu erlauben, Anteile anderer Aktiengesellschaften zu erwerben. Erst nach anfänglichem Zögern hat der Gesetzgeber den Aktiengesellschaften dieses Recht zugebilligt. Auch die Vorstellung spielte eine Rolle, einer juristischen Person möglichst alle Rechte einer natürlichen Person verleihen zu müssen 75 . Aus diesem für das vorige Jahrhundert typischen anthropomorphen Fehlschluß heraus eröffnete sich die Möglichkeit, wirtschaftliche Macht weit über das eigene persönliche Vermögen hinaus auszudehnen. Durch den pyramidenförmigen Aufbau von Konzernen, bei denen sich jeweils die Obergesellschaft an einer anderen Gesellschaft maßgeblich beteiligt, die ihrerseits wieder als Obergesellschaft für eine andere fungiert usw., kann derjenige, der die Gesellschaft an der Spitze der Verschachtelungspyramide kontrolliert, zum Inhaber eines w i r t schaftlichen Einflusses werden, der i n gar keinem Verhältnis mehr zu seinem eigenen tatsächlichen Kapitaleinsatz zu stehen braucht 76 . Steht die herrschende Gesellschaft gar unter reiner Managerkontrolle, bekommt der Vorgang eigentumsrechtlich noch eine besonders pikante Note. gehend, bes. S. 105; Z u den Besonderheiten organisierten Eigentums i n großen Unternehmen schon Fehr, Recht u n d Wirklichkeit, S. 117/118. 74 Großfeld, Aktiengesellschaft, Unternehmenskonzentration u n d K l e i n aktionär, S. 33. 75 Ebd., S. 149. 7 « Beispiele bei Kirsch, Manager-Herrschaft ohne Auftrag/, S. 40f.; auch Großfeld, Aktiengesellschaft, Unternehmenskonzentration u n d Kleinaktionär, S. 10/11.

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Über die volkswirtschaftliche Nützlichkeit von Konzernen gehen die Meinungen auseinander. Manche betrachten die Konzentration als notwendige Folge der technischen Entwicklung, weil die Großunternehmungen sich als stärkster Motor des wirtschaftlichen Fortschritts und der Vergrößerung der Gesamtproduktion erwiesen hätten und deshalb unentbehrlich seien. Andere bezweifeln das m i t einleuchtenden Gründen. Sie weisen auf den Wettbewerbsverlust hin, der m i t jeder Konzentrationsbewegung auf dem M a r k t eintrete. Diese Streitfrage kann hier offen bleiben 77 . Die eigentumsrechtliche Beurteilung von persönlicher Macht aufgrund von Schachtelbeteiligungen kann nicht zweifelhaft sein. Stellt sich schon die persönliche Einflußnahme eines A k t i o närs auf die Geschäftsleitung einer Kapitalgesellschaft als ein zwar erlaubtes, aber letztlich nach dem Sinn dieser Institution illegitimes Vorgehen dar, soweit es über die Sicherung einer angemessenen Kapitalverwertung auf unmittelbare Beeinflussung der Geschäftspolitik zielt, so ist wirtschaftliche Macht aufgrund aktienrechtlicher Schachtelbeteiligungen eigentumsmäßig überhaupt nicht mehr begründet. Sie ist lediglich ein Formmißbrauch, solange Eigentum noch etwas m i t Persönlichkeit, Verantwortung und persönlicher Haftung für das eigene Handeln zu tun haben soll. Dem kann man auch nicht m i t dem Hinweis auf A r t 19 Abs. 3 GG begegnen, wonach der Eigentumsschutz des A r t 14 GG auch für die einzelnen Aktiengesellschaften gilt, da sich das Wirken jeder juristischen Person letztlich konkreten Menschen zurechnen lassen muß. Die besondere Ausgestaltung des Aktienrechts ist keine Rechtfertigung, den eigenen Sachherrschaftsbereich weit über jedes Maß eigenverantwortlicher und eigenverantwortbarer Einflußnahme auszudehnen. Eigentum i n seines Wortes eigentlicher Bedeutung hat etwas m i t den konkreten Fähigkeiten und Einflußmöglichkeiten eines Menschen zu tun, da man wahrhaft nur zu eigen haben kann, was man selbst beherrschen, gestalten und verantworten kann. Deshalb t r i t t ja auch bei größerer Vermögensansammlung i n einer Hand zwangsläufig ein mehr oder weniger großer Verlust an Unmittelbarkeit ein. Man kann sein Geld arbeiten lassen, selbst aber nie über einen bestimmten Umfang hinaus m i t seinem Geld arbeiten. U m wieviel mehr muß das für jemanden gelten, der seinen Einfluß über den Bereich, der von seinem Vermögen abgedeckt ist, unter Ausnutzimg der Besonderheiten des Aktienrechts ausdehnt. Damit ist über die volkswirtschaftliche Nützlichkeit von Konzernbildungen kein Urteil gefällt, sondern lediglich über ihre eigentumsrechtliche Legitimation. Marxistische K r i t i k e r werden die Konzentrationserscheinungen i n der Wirtschaft, die Entstehung von Großunternehmen sowie die beschriebenen besonderen Organisationsstrukturen 77

Näher dazu Großfeld,

S. 313.

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innerhalb der Kapitalgesellschaften als Beweis für die angeblich historisch unausweichliche Selbstaufhebung der Privatrechtsordnung i m Monopolkapitalismus anführen und die Rolle des Privateigentums hier, wenn nicht überhaupt, für ausgespielt erklären 78 . f) Bei Respektierung der Grundgedanken, die trotz aller Angriffe gegen Privateigentum an Produktionsmitteln die verschiedenen Verfassungsgesetzgeber zum Festhalten an dieser Institution veranlaßt haben, w i r d man verfassungsrechtlich i n einem Punkte widersprechen müssen. Seine Rolle, Investitionskapital dorthin zu lenken, wo es sich am rentabelsten verwertet, überhaupt, die Rentabilität des Wirtschaftsprozesses zu gewährleisten, spielt dieses Privateigentum nach wie vor. Bei Vernachlässigung dieses Gesichtspunkts setzt sich eine Unternehmensleitung auf Dauer dem auch aktienrechtlich vorgesehenen Angriff der Aktionäre auf ihre Existenz aus. Anders verhält es sich aber offensichtlich m i t der i m Eigentumsinstit u t mitgarantierten Chance, sein Eigentum i n eigener privatwirtschaftlicher Betätigung i m Zusammenwirken m i t anderen zu nutzen. Eigentumsbetätigung als Beruf ist durch die Ausgestaltung der Kapitalgesellschaft ausgeschlossen und den Organen der Gesellschaft übertragen. Anders läßt sich die Tatsache, daß das Aktiengesetz den Vorstand auf eine eigenverantwortliche Geschäftsleitung verpflichtet, nicht deuten. Wer auf eigenverantwortliche Nutzung seines Eigentums i m W i r t schaftsleben ausgeht, darf sein Geld nicht i n A k t i e n anlegen. Hinzu kommt, daß die Geschäftsleitung noch nicht einmal ausschließlich auf die Wahrung des Kapitalverwertungsinteresses festgelegt ist. Das Aktiengesetz von 1937 schrieb dem Vorstand i n § 70 vor, „unter eigener Verantwortung die Gesellschaft so zu leiten, wie das Wohl des Betriebes und seiner Gefolgschaft und der gemeine Nutzen von Volk und Reich es erfordern". Zwar heißt es heute i n § 76 Abs. 1 A k t G lakonisch, der Vorstand habe unter eigener Verantwortung die Gesellschaft zu leiten. Der Begriff der eigenen Verantwortung dürfte indes angesichts von A r t 14 Abs. 2 GG nicht anders als i n der Umschreibung der alten Regelung auszulegen sein 79 . Damit ist dem Vorstand schon vom Gesetz die Wahrnehmung von Interessen aufgegeben, die nicht unmittelbar solche der Kapitaleigner zu sein brauchen. Der Einfluß der Aktieneigentümer ist also nicht nur formal durch die Zwischenschaltung der juristischen Person mediatisiert, sondern auch inhaltlich eingeschränkt. 78

Mückenb erg er/Hart K J 1971,241 f. Vgl. auch § 2 1 BetrVerfG n. F., wonach Arbeitgeber u n d Betriebsrat unter Beachtung der geltenden Tarifverträge vertrauensvoll u n d i m Zusamm e n w i r k e n m i t den i m Betrieb vertretenen Gewerkschaften u n d A r b e i t gebervereinigungen zum Wohle der Arbeitnehmer u n d des Betriebs zusammenarbeiten; Stein, Die Wirtschaftsaufsicht, S. 71. 79

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E. R. Huber dürfte einem Trugschluß unterliegen, wenn er meint, eine Trennung von Eigentum und Leitungsmacht liege i n Wahrheit nicht vor, die Identität beider werde i n der Zuständigkeit der Gesellschaft gewahrt, da ja die juristische Person Eigentümerin der Vermögenswerte i m Unternehmen sei 80 . I m Verhältnis zu außen stehenden Dritten ist nicht zu bezweifeln, daß die Aktiengesellschaft Träger umfassenden Eigentumsrechts i m Sinne von A r t 14 GG ist. Das sagt aber über das Innen Verhältnis der Funktionsträger zueinander nichts aus. Eine juristische Person ist ein Kunstwesen ohne eigenen Willen, sie existiert nur i n unseren Köpfen. Handlungsfähig w i r d sie erst durch Organe und Organträger aus Fleisch und Blut. Das erkennt auch Hubert an, wenn er ausführt, die Gesellschaft sei kein juristisches A b straktum. Wenn es dann aber heißt, sie sei in der Realität nichts anderes als die rechtlich verbundene Gesamtheit der Gesellschafter, die gemeinsam durch die von ihnen berufenen Organe handelten 81 , so erweist sich dieser Satz als Fiktion, wenn man die tatsächlichen Willensbildungsprozesse, die verfolgten Ziele und die gegenseitigen Abhängigkeiten i n der Realität wirtschaftlicher Großunternehmen untersucht. Die auch rechtlich sanktionierte Unabhängigkeit der Unternehmensleitung von den konkreten Vorstellungen der Aktionäre über eine zweckmäßige Geschäftspolitik läßt sich nicht durch Formulierungskünste beseitigen. I m Ergebnis ist also festzuhalten, daß das gesellschaftsrechtlich vermittelte Aktieneigentum i n seinem vermögensrechtlichen Aspekt die Garantie einer angemessenen Kapitalverwertungschance beinhaltet. Soweit der Aktionär zur Durchsetzung dieses Ziel bestimmter Ausgestaltungen seines Mitgliedschaftsrechts bedarf, fällt auch der Bestand des Mitgliedschaftsrechts unter den Schutz von A r t 14 GG. Soweit jedoch die Unternehmensleitung eigene Interessen verfolgen darf, das Wohl der Arbeitnehmer oder des politischen Ganzen zu berücksichtigen hat, ist i h r dieses Mandat vom Gesetz selbst übertragen, nicht i m Interesse der Aktionäre, sondern unter Umständen auch gegen deren vermögensrechtliche Bestrebungen. Die Analyse der Besonderheiten des Aktienrechts und der Wirklichkeit von Großunternehmen verbietet es, Aktieneigentum m i t dem Produktivmitteleigentum eines selbstwirtschaftenden und selbsthaftenden Unternehmers i n allen Punkten schematisch gleichzusetzen. Daran ändert auch nichts, daß gerade die Leiter der Großunternehmen besonders hartnäckig daran festhalten, ihre gesamte Entscheidungsmacht sei aus dem Eigentum der Aktionäre legitimiert. Dabei dürfte es sich eher u m nützliche Lippenbekenntnisse handeln, die dazu bestimmt sind, den vom Gesetz eingeräumten Entscheidungs80 81

E. R. Huber, Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 52. Ebd., S. 93.

. Konkretisierung der Mitbestimtingsfrag freiraum verfassungsrechtlich abzusichern, nicht aber etwa, den Aktionären mehr Einfluß einzuräumen 82 .

I V . D i e rechtlichen Folgerungen

I m Vorstehenden wurden die beiden extremen Erscheinungsformen des Begriffs Produktivmitteleigentümer dargestellt. A u f der einen Seite der oft selbst mitarbeitende, jedenfalls unbeschränkt haftende Eigentümer-Unternehmer, auf der anderen Seite die große Publikumsgesellschaft, die von einer Vielzahl beschränkt haftender Anteilseigner gebildet wird, deren faktischer Einfluß sehr gering ist. Zwischen beiden Extremen gibt es eine Fülle von Unternehmensformen, die wegen ihrer sozialen Struktur oder rechtlichen Konstruktion bald mehr dem einen, bald mehr dem anderen Extrem angenähert sind. Dementsprechend vielgestaltig ist die Holle des Eigentümers i m Unternehmen. Für die eigentumsrechtliche Beurteilung der Mitbestimmungsproblematik sind die Unterschiede wichtig, die sich aus den Organisationsformen für die Wahrnehmung der möglichen Eigentümerfunktionen ergeben. Die Institutionalisierung von Mitbestimmungsrechten der Arbeitnehmervertreter an Leitungsentscheidungen i n Unternehmen ist ein möglicher Weg, Entfaltungsmöglichkeiten und Mitwirkungschancen des einzelnen i m Berufsleben sowie größere materielle Gerechtigkeit zu fördern 83 . Der Gesetzgeber darf sich bei der näheren Ausgestaltung der Mitbestimmung jedoch nicht über die Wertentscheidung des A r t 14 Abs. 1 S. 1 GG für die als nützlich angesehenen Funktionen autonomer Eigentümerentscheidungen hinwegsetzen. Wo solche Funktionen i n der sozialen Wirklichkeit ausgeübt werden, darf eine Mitbestimmungsregelung sie nicht vereiteln 8 4 . Eine Kollision zwischen Freiheitsbefugnis des Eigentümers und Mitbestimmungsregelung setzt jedoch zweierlei voraus. Erstens muß der Eigentümer i n der sozialen Realität noch i n der Lage sein, die beanspruchte Funktion auszuüben, und zweitens muß die Mitbestimmungsregelung geeignet sein, diese Ausübung zu vereiteln. Bloße Unbequemlichkeiten oder Verzögerungen muß der Eigentümer dagegen hinnehmen. 82 So Hirsch, Wissenschaftlich-technischer Fortschritt u n d politisches System, S. 49; auch i n i h r e m Bewußtsein f ü h l t sich die Mehrheit der M a nager nicht von der Legitimation durch Eigentum abhängig, sondern v e r traut auf ihre Tüchtigkeit, eine F i r m a erfolgreich zu führen, vgl, die U m frageergebnisse bei ProsslBoetticher, Manager des Kapitalismus, S. 103. 83 Dazu oben S. 96/97, 141/142, 145. 84 Dazu oben S. 140 f.

V. Die rechtlichen Fogerunge 1. Fähigkeit zur Funktionswahrnehmung

a) Der Eigentümer-Unternehmer kann noch alle Funktionen erfüllen, um derentwillen Eigentum an Produktionsmitteln gewährleistet ist. Für seinen Kapitaleinsatz spricht die Vermutung wirtschaftlicher Richtigkeit, solange er erfolgreich produzieren und verkaufen kann. Sein Eigentum ist Grundlage seiner Berufstätigkeit. Er muß persönliche I n i tiative entwickeln. Seine Entscheidungen fallen wegen der umfassenden Risikoabhängigkeit voll auf i h n zurück. Er ist zu fortwährender Rentabilität seiner wirtschaftlichen Bemühungen gezwungen. Moderne W i r t schaftspolitik stützt zwar auch seine Tätigkeit. Der drohende Konkurs seines Unternehmens w i r d indes keine schützende öffentliche Hand mobilisieren. Der Eigentümer-Unternehmer betätigt sich somit i m vollen Sinne des Wortes selbstverantwortlich i m wirtschaftlichen Leben. Er beruft sich nicht auf einen persönlichkeitsentfremdeten, formalen Rechtstitel. b) Die Funktionen, die der Aktien-Eigentümer wahrnimmt, sind begrenzt. Das ergibt sich nicht schon aus dem Bruchteilscharakter seiner Berechtigung. Es wäre falsch, auf die Einflußlosigkeit und Vereinzelung des Inhabers einer einzelnen A k t i e abzustellen und daraus abzuleiten, auf seine Entscheidungen komme es überhaupt nicht an 85 . Wollte man so argumentieren, wäre schon bei einer offenen Handelsgesellschaft von drei Personen der einzelne Gesellschafter theoretisch fast einflußlos 8 5 a . Aus der faktischen Bedeutungslosigkeit einer einzelnen Wählerstimme schließt auch niemand auf die Machtlosigkeit des demokratischen Souveräns. Entscheidend ist die Stellung der Aktionäre als solcher, die ihnen i n der sozialen Realität und nach dem Willen des Gesetzes zukommt. A k tienrechte sind nicht Grundlage unternehmerischer Berufstätigkeit. Aktionäre sollen keine persönliche wirtschaftliche Initiative entwickeln. Sie sollen nicht m i t ihrer ganzen Person für die Richtigkeit der i m Unternehmen gefällten Leitungsentscheidungen einstehen. Aktionäre tragen ein begrenztes Risiko. Sie sorgen allerdings durch ihre Vertreter i m Aufsichtsrat und durch ihre eigenen Entscheidungen i n der Hauptversammlung der Gesellschaft für eine kontinuierliche Rentabilität des Unternehmens. Wegen der Komplexität des Großunternehmens müssen sie i n vielen Fällen auf die sachverständigen Vorschläge von Managern vertrauen.Ihre Macht manifestiert sich häufig erst beim Mißerfolg des Managements. Dennoch üben sie durch ihre Kontrollrechte auch prä85 So aber letztlich Schwerdtfeqer, Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 233,236. 85 a Solange er nicht von der Geschäftsführung der Gesellschaft ausgeschlossen ist, hat er allerdings ein Vetorecht, §§ 114, 115 HGB.

. Konkretisierung der M i t b e s t i m n g s f r a g ventive W i r k u n g aus. Das begrenzte Risiko der Aktionäre w i r d durch staatliche Wirtschaftspolitik überproportional gemindert. Großunternehmen machen erfahrungsgemäß auf Dauer keine Verluste 86 . Sie weisen nur wechselnde Gewinne aus 87 . K o m m t aber ein Großunternehmen i n Existenznot, so w i r d der Staat nicht abseits stehen, wenn Zehntausende von Arbeitsplätzen i n Gefahr geraten. Der Aktionär erfüllt zwar eine wirtschaftliche Funktion, indem er durch die Ausübung seines Stimmrechts auf die Rentabilität des Unternehmens hinwirkt. Sein Recht steht aber nicht wie das des Eigentümer-Unternehmers i m M i t telpunkt des Eigentumsschutzes, weil es nicht die gleiche freiheitssichernde Persönlichkeitsnähe aufweisen kann. 2. Funktionsvereitelung durch Mitbestimmung?

Jede der aufgezeigten Eigentümerfunktionen bleibt erfüllbar, wenn die M i t w i r k u n g der Arbeitnehmervertreter unterparitätisch ausgestaltet ist. Jede der Funktionen kann vereitelt werden, wenn die Eigentümer bei den Leitungsentscheidungen permanent überstimmt werden können. Während für den ersten Fall heute niemand mehr ernstlich die Vereinbarkeit mit A r t 14 GG bezweifelt 88 , sind die Ansichten für den zweiten Fall nicht so einheitlich 89 . Nach dem Ergebnis dieser Untersuchung verletzt indes jede Regelung, welche den Kapitalvertretern nicht mindestens eine Vetoposition einräumt, A r t 14 GG 9 0 . a) Zu entscheiden ist, ob auch eine paritätische Mitbestimmungsregelung die Wahrnehmung von Eigentümerbefugnissen vereiteln könnte. Da i n der Montan-Industrie bereits seit über zwanzig Jahren die paritätische Mitbestimmung der Arbeitnehmer i m Aufsichtsrat der Großunternehmen eingeführt ist, kann auf die dort gemachten Erfahrungen zurückgegriffen werden. Aus dem Bericht der Sachverständigenkommission zur Auswertung der bisherigen Erfahrungen bei der Mitbestimmung ergibt sich, daß die 86

Galbraith, Die moderne Industriegesellschaft, S. 100. Bericht der Mitbestimmungskommission, Dt. Bundestag, Drs. V I , Nr. 334, S. 103. 88 So sieht E.R. Huber i n der einfachen Mitbestimmung eine zulässige Eigentumsbindung, ders., Grundgesetz u n d wirtschaftliche Mitbestimmung, S. 111. 89 Vgl. schon oben S. 149 F n 8 ; zur Vereinbarkeit einer unterparitätischen Vertretung von Kapitalinteressen m i t A r t 14 GG neigen alle Vertreter einer „sozialen Eigentumstheorie", ζ. B. die oben S. 99 f. aufgeführten Meinungen; näheres bei Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der A r b e i t nehmer u n d Grundgesetz, S. 222 f. 90 Entgegen Schwerdtfeger, S. 224, verlangt die Auslegung von A r t 14 GG ein gewisses liberales Vorverständnis; die gegenteilige Ansicht beruht auf einer Vernachlässigung der historischen Komponente der Sinnermittlung. 87

ÎV. Die rechtlichen Folgerungen

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paritätische Mitbestimmung das Rentabilitätsprinzip nicht aushöhlt 91 . Auch die häufig geäußerte Befürchtung, notwendige Entscheidungen würden wegen des Gleichgewichts der Kapital- und Arbeitnehmervertreter i m Aufsichtsrat verhindert, haben sich als haltlos erwiesen 92 . Es ist weder eine Verfälschung unternehmenspolitischer Prozesse durch unsachliche „Koppelungsgeschäfte" zu beobachten gewesen, noch war überhaupt eine inhaltliche Veränderung unternehmerischer Initiativen festzustellen 93 . Die paritätische Mitbestimmung hat i n der Praxis insoweit Einfluß auf die Investitionspolitik gehabt, als die Arbeitnehmer i n der Regel Investitionen befürworten, weil sie dadurch ihre Arbeitsplätze gesichert sehen, und Rationalisierungen und Investitionseinschränkungen nur gutheißen, wenn ihre sozialen Belange gewahrt 9 4 werden. Die Arbeitnehmervertreter haben Dividendenentscheidungen nicht behindert 95 . Die paritätische Mitbestimmung läßt auch keine Auswirkungen auf den Kapitalmarkt erwarten, solange die Investoren gewiß sind, daß nicht gegen ihren Willen entschieden werden könnte 96 . I n all den Punkten, i n denen Aktien-Eigentümer Eigentumsfunktionen ausüben können und sollen, hat sich also ihre Vetoposition als ausreichendes Instrument zur Durchsetzung ihrer anerkannten Interessen erwiesen. Die Arbeitnehmervertreter hätten die Eigentümerinteressen nur um den Preis einer Lähmung der Unternehmen boykottieren können. Zwar ist nicht auszuschließen, daß bei einer Einführung der paritätischen Mitbestimmung i n allen Großunternehmen doch eines Tages politische Streitfragen i n die Unternehmensführung getragen und damit wirtschaftlicher Schaden angerichtet werden könnte. Die Entscheidungsfähigkeit der Unternehmen ließe sich für diesen Fall durch die Anrufung von Gerichten sichern. Gegen die Möglichkeit, daß Arbeitnehmer und ihre Gewerkschaften statt wirtschaftlicher Fragen politische Forderungen durchzusetzen versuchen, h i l f t auch heute in erster Linie nur die Einsicht und das Verantwortungsbewußtsein der Arbeitnehmer. Die Wahrscheinlichkeit, daß Unternehmen durch eine paritätische Mitbestimmung eher gelähmt werden könnten als durch Streiks, läßt sich aus der Erfahrung der Montan-Industrie nicht belegen. Das Gegenteil dürfte der Fall sein 97 . 91

S. 42.

Bericht der Mitbestimmungskommission, Dt. Bundestag, Drs. V I , Nr. 334,

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Ebd., S. 42. Ebd., S. 41, 45. 94 Ebd., S. 45. 95 Ebd., S. 83. 96 Ebd., S. 55. 97 Die Befürchtung von Neomarxisten, die Gewerkschaften liefen bei a l l gemeiner Einführung einer erweiterten Mitbestimmung Gefahr, die M i t v e r antwortung f ü r ein reibungslosses Funktionieren des Kapitalismus zu über93

12 Chloeta

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Konkretisierung der Mitbestimngsfragê

Häufig w i r d an der Mitbestimmung nach dem Montan-Modell die Institution des Arbeitsdirektors als besonders bedenklich bezeichnet 98 . Das Vorstandsmitglied das für Personalangelegenheiten zuständig ist, kann bekanntlich nicht gegen den Willen der Mehrheit der Arbeitnehmervertreter bestellt werden 99 . Hierin sehen manche eine überparitätische Vertretung der Arbeitnehmerinteressen, da bereits der Betriebsrat nach dem Betriebsverfassungsgesetz i n wichtigen Personalentscheidungen paritätisch mitentscheidet 100 . A l l e befragten Vorstandsmitglieder haben der Mitbestimmungskommission erklärt, sie hielten es für selbstverständlich, daß der Personalchef das Vertrauen der Arbeitnehmer eines Unternehmens genieße 101 . Da der Arbeitsdirektor andererseits auch nicht gegen den Willen der Kapitalvertreter gewählt werden kann, dürfte die Gefahr einer Personalpolitik, die nicht die Interessen des Gesamtunternehmens verfolgt, begrenzt sein. Allerdings könnte sich i n diesem Punkte langfristig eine Praxis entwickeln, die m i t den durch A r t 14, 19 Abs. 2 GG garantierten Eigentümerinteressen kollidiert. Ein Verstoß gegen die Gewährleistung des Eigentumsrechts der A k tionäre kann jedenfalls i n der Mitbestimmungsregelung nach dem Montan-Modell zur Zeit nicht festgestellt werden, da die Aktien-Eigentümer alle Funktionen, die sie legitimerweise beanspruchen dürfen, auch weiterhin zur Geltung bringen können. b) Anders steht es jedoch m i t der Vereinbarkeit von paritätischer Mitbestimmung und der Funktion eines Eigentümer-Unternehmers. Dieser trägt i n einem viel umfassenderen Sinne die Verantwortung für die Rentabilität seines Unternehmens als die Aktionäre der Kapitalgesellschaft. I n seiner Hand sind die langfristigen Kapitalinteressen und die Kompetenz zur laufenden Geschäftsführung vereinigt. Die w i r t schaftliche Grundlage eines Klein- und Mittelunternehmens ist selten so stabil wie die eines Großunternehmens. Bereits ganz wenige Fehlentscheidungen können hier zum Ruin des Unternehmers führen. Die nehmen, ist durchaus begründet, vgl. etwa Deppe u. a., K r i t i k der M i t b e stimmung, S. 169 f., 215; die Hoffnung anderer, m i t Hilfe der Mitbestimmung autonome Gegenmacht zu installieren, m i t der m a n das bestehende E n t scheidungssystem i n Frage stellen könne, scheitert rechtlich an A r t l 4 G G ; die Hoffnung ist so realistisch, w i e Arbeitnehmer u n d Gewerkschaften entschlossen sind, politische Auseinandersetzungen i m arbeitsrechtlichen Gewände zu führen; vgl. etwa R. Hoff mann, Frankfurter Hefte 1969, S. 357 f. 98 υ. Plessen, Qualifizierte Mitbestimmung u n d Eigentumsgarantie, S. 68 f. 99 § 13 12 u. 3 Montanmitbestimmungsgesetz (oben S. 148 F n 4). 100 Rüthers, Arbeitsrecht u n d politisches System, S. 162; vgl. §§92 f. BetrVerfG n. F. 101 Bericht der Mitbestimmungskommission, Dt. Bundestag, Drs. V I , Nr. 334, S. 51.

V. Die rechtlichen Folgerungen

179

Folgen von falschen oder unterlassenen Entscheidungen treffen seine ganze Person. Lang- und kurzfristige Entscheidungen lassen sich nicht i n gleicher Weise voneinander trennen wie i m Großunternehmen. Die persönliche Initiative und die beruflichen Fähigkeiten des Eigentümers sind die Seele des Unternehmens. Er läßt sich nicht auswechseln wie der Vorstand einer Kapitalgesellschaft. Der Regelkreis der Verantwortung zwischen wirtschaftlichen Entscheidungen und voller persönlicher Haftung wäre verfälscht, wenn Arbeitnehmervertreter Entscheidungen, die der Eigentümer-Unternehmer für unerläßlich hält, vereiteln könnten. Während Aktionäre die Gefahr einer falschen Entscheidung wegen ihrer Mediatisierung von der Unternehmensführung und ihres aus mehreren Gründen geringen Risikos, echte Verluste zu erleiden, hinnehmen können, kann man dem Eigentümer-Unternehmer nicht zumuten, gegen subjektiv besseres Wissen seine berufliche und wirtschaftliche Existenz aufs Spiel zu setzen. Volle persönliche Haftung und paritätische Mitbestimmung schließen sich aus 102 . c) Zwischen den Unternehmenstypen des Großunternehmens und des Einzelunternehmers liegt ein breiter Mittelbereich von Organisationsformen, für den sich ähnlich eindeutige Feststellungen nicht treffen lassen. Sollte der Gesetzgeber eine paritätische Mitbestimmungsregelung treffen, die wesentlich über den Bereich der Großunternehmen hinausginge, wäre an Hand der hier erörterten Merkmale zu präzisieren, bei welcher Grenze ein Verstoß gegen A r t 14 GG vorläge. Sicherlich gibt es eine breite Zwischenzone, i n der es dem Verfassungsrechtler nicht zukäme, die Konkretisierung des Zielbegriffs Eigentum durch den Gesetzgeber i n der Mitbestimmungsfrage als rechtswidrig zu qualifizieren.

102

12*

v. Nell-Breuning,

Mitbestimmung, S. 45.

SCHLUSS

Wesensgehalt, Enteignung und Vergesellschaftung

Es war das erklärte Ziel dieser Untersuchung, die Elemente des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs i n A r t 14 Abs. 1 und 2 GG unabhängig von Enteignungsfragen zu klären. Die Eigentumsgewährleistung sichert zwar den Bestand konkreter Eigentümerbefugnisse. Sie sichert aber nicht ohne weiteres den derzeitigen Hechtszustand. Enteignungsprobleme lassen sich daher nur überzeugend lösen, wenn die Regelungsbefugnisse des Gesetzgebers nach A r t 14 Abs. 1 S. 2 GG geklärt sind. Diese Befugnisse des Gesetzgebers für alle Eigentumsibereiche abzuhandeln, wäre ein vermessener Versuch gewesen. Die fortschreitende Eingrenzung der Rechtsprobleme des A r t 14 GG von den verfassungsrechtlichen Minimalia des privaten Produktivmitteleigentums über die Konkretisierung des ermittelten Sinngehalts auf die verschiedenen Unternehmensformen bis zur Mitbestimmungsproblematik kann somit nur ein Beispiel sein, wie der Wesensgehalt des Eigentumsgrundrechts für andere Lebensbereiche und deren Probleme zu konkretisieren wäre. So w i r d bei der Bodenrechtsproblematik weniger die Befugnis zur Inhalts- als zur Schrankenbestimmung i m Vordergrund stehen. Dort geht es nämlich weniger um die Abgrenzung privater Interessen untereinander als um die Durchsetzung bestimmter Gemeinschaftsinteressen an der sinnvollen Nutzung des knappen, weil unvermehrbaren Guts Boden. Die Abgrenzung zwischen der unverzichtbaren Autonomie des einzelnen, über die Nutzung seines Eigentums zu entscheiden, und dem hinzunehmenden Maß öffentlich-rechtlicher Reglementierung w i r d auch hier sicherlich durch eine historische Analyse erleichtert. Grundeigent u m war traditionell stärker pflichtbelastet als andere Vermögensrechte. Die Wesensgehaltsgrenze der Gewährleistung von Grundeigent u m w i r d indes überschritten sein, wenn das unverzichtbare Eigentumselement der Letztzuständigkeit des Rechtsinhabers beseitigt und der Eigentümer der Sache nach zum alternativlosen Erfüllungsorgan öffentlicher Aufgaben bestimmt wird. Die Verengung der verfassungsrechtlichen Eigentumsdiskussion auf Enteignungsprobleme war nicht zufällig. Aufgrund der beschriebenen Fehlentwicklung der Rechtsprechung erhielt die Enteignungsentschädi-

Wesensgehalt, Enteignung und Vergesellschaftung

181

gung die Funktion einer handlichen Vielzweckwaffe gegen einen eigentumsgestaltenden Gesetzgeber. Sobald sich die Konturen des Wesensgehalts der Gewährleistung konkreter Eigentumspositionen herausschälen, kann auch das Rechtsinstitut der Enteignung wieder auf die i h m zukommende Bedeutung zurückgeführt werden. Die Enteignung entzieht den Wesensgehalt konkreter Eigentumspositionen, ohne die Institutsgarantie des A r t 14 GG zu verletzen. Sie ist i m K e r n ein rechtmäßiger A k t der staatlichen Güterbeschaffung für einen zulässigen öffentlichen Zweck. Es besteht begründete Aussicht, daß die geplante Reform des Staatshaftungsrechts das Enteignungsrecht wieder in diese Bahnen zurückführt 1 . Die Diskussion über eigentumsregelnde Maßnahmen des Gesetzgebers w i r d dann von der problemverkürzenden Alternative Eigentumsbindung oder Enteignung befreit sein. Es gibt nämlich auch Eigentumsregelungen, die gegen den Wesensgehalt von A r t 14 GG verstoßen und dennoch keine Enteignung darstellen, sondern schlicht verfassungsw i d r i g sind, wenn sie sich nicht als VergeseHsdiaftungsmaßnahme gemäß A r t 15 S. 1 GG rechtfertigen lassen. Die Bestimmung des Wesensgehalts der Gewährleistung bestimmter Eigentumspositionen ist das primäre Problem. Eine zweite Frage ist es dann, ob i m konkreten Gesetzgebungsfall die i m Grundgesetz genannten Voraussetzungen für eine Enteignung oder Vergesellschaftung erfüllt sind. Der Entschädigung kommt dabei eine unterschiedliche Funktion zu. Die Enteignungsentschädigung ist das Äquivalent für die verfassungsrechtliche Wertschätzung der Funktionen und Legitimationsgrundlagen des Privateigentums des Betroffenen. Die Entschädigung für Maßnahmen nach A r t 15 S. 1 GG kann diese Bedeutung nicht haben. Vergesellschaftung ist ein A k t der „Sozialentwährung" 2 . Die Eigentümerbefugnisse, die den K e r n der Gewährleistung des A r t 14 GG bilden, verlieren ihre bisherige Anerkennung. Der Zweck der Vergesellschaftung richtet sich somit gegen die konstituierenden Grundlagen des Privateigentums selbst. Die Entschädigung des A r t 15 S. 2 GG hat unter diesen Umständen eine friedenssichernde und eine Warnfunktion. Die Eigentümer sollen m i t der Abqualizierung ihrer bisherigen Rolle versöhnt werden. Der Gesetzgeber hingegen soll sich bei der Überschreitung der Grenze des Wesensgehalts der Eigentumsgewährung der Folgen seines Handelns bewußt sein.

1 2

Kommissionsbericht zur Reform des Staatshaftungsrechts, S. 112 f. Ridder, V V D S t R L 10,124 (138 f.).

182

Schluß

Aus diesem Zusammenhang zwischen Wesensgehalt, Enteignung und Vergesellschaftung verbietet es sich, innerhalb von A r t 15 GG zwischen entschädigungspflichtigen und entschädigungslosen Vergesellschaftungsmaßnahmen zu unterscheiden 3 . Der Wesensgehalt der Eigentumsgewährleistung darf niemals entschädigungslos beseitigt werden.

8 So aber Boehr, Die volle betriebliche Mitbestimmung usw., S. 84,107 f.; Schwerdtfeger, Unternehmerische Mitbestimmung der Arbeitnehmer u n d Grundgesetz, S. 221 (m. w. Nachw. i n Fn482), 224; letzter allerdings unter bewußter Verdrängung der Wesensgehaltsproblematik! a. a. O., S. 236.

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