Der Rang von Menschenrechtsverträgen im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG [1 ed.] 9783428497676, 9783428097678

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NILS STERNBERG

Der Rang von Menschenrechtsverträgen im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht Herausgegeben von Thomas Bruha, Meinhard Hilf, Hans Peter Ipsen Rainer Lagoni, Gert Nicolaysen

Band 18

t,

Der Rang von Menschenrechtsverträgen im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG Von Nils Stemberg

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Stemberg, Nils:

Der Rang von Menschenrechtsverträgen im deutschen Recht unter besonderer Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG I von Nils Stemberg. - Duncker und Humblot, 1999 (Hamburger Studien zum europäischen und internationalen Recht ; Bd.18) Zugl.: Harnburg, Univ., Diss., 1998 ISßN 3-428-09767-X

Alle Rechte vorbehalten

© 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0945-2435 ISBN 3-428-09767-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

e

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im April 1998 vom Fachbereich Rechtswissenschaften 1 der Universität Hamburg als Dissertation angenommen. Das Manuskript wurde im Juli 1997abgeschlossen; später erschienene Literatur sowie Gesetzesänderungen konnten nur vereinzelt berücksichtigt werden. Mein Dank gilt Herrn Prof. Dr. Otto Luchterhandt für die geduldige und anregende Betreuung der Arbeit sowie Herrn Prof. Dr. Hans-Peter Bull für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Schließlich bedanke ich mich ganz herzlich bei meinen Eltern, die mir die Erstellung dieser Arbeit erst ermöglicht haben. Ihnen widme ich diese Arbeit. Berlin, im Dezember 1998

Nils Sternberg

Inhaltsverzeichnis Einleitung.... ..... ....... ............ ........ ............................ .... ....... ...... .............. ......... .... .....

23

Erster Teil

Bestandsaufnahme der heutigen Staaten praxis zur Rangproblematik

27

A. Normenkonflikte zwischen den internationalen Menschenrechten und dem innerstaatlichen Recht in der Bundesrepublik Deutschland ......... ......... ........ ....

27

I. Mögliche Konflikte zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und den Grundrechten des Grundgesetzes.................................

27

H. Konflikte zwischen den Grundrechten des Grundgesetzes und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte ..... ............

33

III. Konflikte zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem einfachen Recht .................................. ......................... ............

33

l. Die Vereinbarkeit von § 1705 Satz 1 BGB a.F. mit der Europäischen Menschenrechtskonvention.....................................................

34

2. Die Feststellung der Konventionswidrigkeit eines innerstaatlichen Urteils durch den Europäischen Gerichtshof fur Menschenrechte als Wiederaufnahmegrund im Strafprozess........................................

37

Der innerstaatliche Rang von Menschenrechtsverträgen in der Bundesrepublik Deutschland am Beispiel der Europäischen Menschenrechtskonvention - Ansätze in Literatur und Rechtsprechung .......................................................

38

I. Die herrschende Ansicht in der Literatur................................................

38

B.

11. Von der herrschenden Ansicht abweichende Auffassungen in der Literatur......................................................................................................

40

l. Die Ansicht Echterhölters .............................. ................. ...... ....... ......

40

a) Art. 1 Abs. 2 GG als Transformator fur die Europäische Menschenrechtskonvention ..................................................................

40

b) Diskussion.....................................................................................

42

2. Die Ansicht Froweins - Die Europäische Menschenrechtskonvention als Teil der verfassungsmässigen Ordnung des Art. 2 Abs. I GG......................................................................................................

45

10

Inhaltsverzeichnis a) Die Bedeutung des Art. 2 Abs. 1 GG für die innerstaatliche Beachtung des Völkerrechts ..............................................................

46

b) Die Europäische Menschenrechtskonvention als Bestandteil der freien Entfaltung der Persönlichkeit..............................................

47

c) Diskussion.....................................................................................

48

3. Die Ansicht Klugs..............................................................................

50

4. Die Ansicht Bleckmanns ....................................................................

51

5. Zusammenfassung..............................................................................

53

III. Die Rezeption der Menschenrechtsverträge durch die Rechtsprechung......................................................................................................

53

1. Bundesverfassungsgericht ............. ................................. ........ ............

53

a) Die Entscheidungen bis zum Pakelli-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ........ .... .... ............... ... ........... ...... .......... ...... ... ......

54

aa) Schwerpunkte der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts....................................................................................

54

bb) Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zum Rang der Europäischen Menschenrechtskonvention ........................

55

b) Der Pakelli-Beschluss....... ................ ......................... ............ ........

58

c) Die Rechtsprechung nach dem Pakelli-Beschluss.........................

59

d) Zusammenfassung.........................................................................

62

2. Fachgerichte ..... ....... ...... .............. ...... .............. ............... ............... .....

62

a) Bundesverwaltungsgericht ......... .............. ................. ........ ............

62

b) Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe ...............

65

c) Verwaltungsgerichte......................................................................

66

d) Bundesgerichtshof............................... .................................. ... .....

66

aa) Zivilsachen..............................................................................

67

bb) Strafsachen..............................................................................

68

e) Bundesfinanzhof ...........................................................................

69

f) Zusammenfassung.........................................................................

70

C. Harmonisierungsmöglichkeiten zwischen den internationalen Menschenrechten und den nationalen Grundrechten - Ein Überblick über die Regelungen in verschiedenen Staaten.. ............ .................... .............................. .............

70

I. Konstitutionalisierung............................................................................

71

Inhaltsverzeichnis

11

1. Der Rang von Menschenrechtsverträgen in Österreich......................

72

2. Der Rang von Menschenrechtsverträgen in der Schweiz ...................

74

3. Zusammenfassungen zu 1. und 2. . ....................................................

76

4. Regelungen außerhalb Europas ............. ........ .......... .... ..... ............ ......

76

11. Übergesetzesrang....................................................................................

77

1. Die verfassungsrechtliche Situation in den Niederlanden ........... .......

77

2. Die verfassungsrechtliche Situation in Frankreich .......... ........ ...........

78

III. Menschenrechtliche Verträge als Auslegungshilfe: Die Regelung in Art. 10 Abs.2 der spanischen Verfassung und Art. 16 Abs.2 der portugiesischen Verfassung....................................................................

80

IV. Exkurs: Der innerstaatliche Rang von Menschenrechtsverträgen, insbesondere der Europäischen Menschenrechtskonvention, in weiteren ausgewählten europäischen Staaten........................................................

83

I . Westeuropa. ........................................................................................

84

2. Osteuropa ...........................................................................................

84

D. Zusammenfassung des 1. Teils ..........................................................................

88

Zweiter Teil

Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme für die Lösung der Rangproblematik

91

A. Völkerrechtliche Vorgaben hinsichtlich des Ranges von Menschenrechtsverträgen im innerstaatlichen Recht unter besonderer Berücksichtigung der Europäischen Menschenrechtskonvention.........................................................

91

I. Allgemeines Völkerrecht ........................................................................

91

11. Die Regelungen der Europäischen Menschenrechtskonvention......... ....

92

Die Stellungnahme des Grundgesetzes zum Rang völkerrechtlicher Verträge. Die Bedeutung von Art. 59 GG ............ ........................ .................. .............

93

I. Abschliessende Rangzuweisung flir völkerrechtliche Verträge durch Art. 59 Abs. 2 GG? .......................... ........... ............................................

93

11. Das Verhältnis von Staats- und Völkerrecht...........................................

95

111. Die Umsetzung völkerrechtlicher Verträge und deren Rang im innerstaatlichen Recht.....................................................................................

98

I. Die Transforrnationstheorie................................................................

99

2. Adoptionslehre ....... ............ ................... ........... ............ ........ ....... .......

100

B.

12

Inhaltsverzeichnis 3. Die Vollzugstheorie............................................................................

100

a) Rangerhöhung völkerrechtlicher Verträge bei Anwendung der Vollzugslehre? ........................... ............. ......... ..................... .........

101

b) Stellungnahme des Grundgesetzes zur Vollzugslehre .............. .....

106

4. Vorrang von Menschenrechtsverträgen insbesondere der Europäischen Menschenrechtskonvention durch Ausschluss der Lexposterior-Regel bei Anwendung der Vollzugslehre?..........................

107

IV. Ergebnis zu B. ........................................................................................

113

Ausschluss der Lex-posterior-Rege1 auf der Grundlage des Gesetzesranges der Menschenrechtsverträge?............................................................................

113

1. Die Europäische Menschenrechtskonvention als lex specialis ...............

114

II. Verzicht auf die Derogationsmöglichkeit .................................... ...........

114

D. Mittelbarer Vorrang der Europäischen Menschenrechtskonvention: Die Europäische Menschenrechtskonvention als Teil des Europäischen GemeinschaftsrechtslUnionsrechts.................................................................................

116

1. Staatensukzession ...................................................................................

118

II. Die Ansicht von Bleckmann - Bindung der Mitgliedsstaaten über Art. 1 EMRK ..........................................................................................

121

III. Die Gemeinschaftsgrundrechte...................................................... .........

123

I. Übersicht über die Problematik.. .................................... ....................

123

2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Verhältnis der nationalen Grundrechte zum Europäischen Gemeinschaftsrecht....................................................................................................

124

3. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den gemeinschaftseigenen Grundrechten......................................................

125

IV. Die Adressaten der Gemeinschaftsgrundrechte ......................................

129

V. Innerstaatliche Folgen.............................................................................

134

VI. Bindung durch den Unionsvertrag? ............................................ ............

135

VII. Ergebnis..................................................................................................

136

Menschenrechtsverträge als zwischenstaatliche Einrichtung gemäss Art. 24 Abs. 1 GG? ........................................................................................................

136

1. Vorfrage: Rechtsfolgen des Art. 24 Abs. I GG - Begründet Art. 24 Abs. I GG den Vorrang? ........................................................................

13 7

H. Anwendbarkeit von Art. 24 Abs. I GG auf Menschenrechtsverträge? ...

139

C.

E.

Inhaltsverzeichnis

13

III. Wirkungen der Entscheidungen internationaler Streitschlichtungsorgane.........................................................................................................

140

I. Die Regelung im allgemeinen Völkerrecht ........................................

141

2. Die Wirkungen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs.....................................................................................................

142

IV. Die Rechtsschutzsysteme der internationalen Menschenrechtspakte.....

143

I. Die Menschenrechtskommission der UN ...........................................

144

2. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte .. ......

145

a) Berichtsverfahren ...... ........ ..... .............. ................ ...... ....... ..... .......

145

b) Staatenbeschwerdeverfahren .... .............. ........................... ............

146

c) Individualbeschwerdeverfahren.....................................................

147

d) Ergebnis.........................................................................................

147

3. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.................................................................................................

148

4. Weitere Menschenrechtsverträge auf internationaler Ebene ..............

148

a) Die Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes.. ............. .... .............. .............. ..................... ........ .... ......

148

b) Das "Internationale Übereinkommen vom 7. März 1966 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung" ...................

149

c) Der Ausschuss gegen Folter nach der UN-Folterkonvention ........

150

d) ILO ................................................................................................

150

e) KSZE/OSZE..................................................................................

151

5. Die Bindungswirkung der Entscheidung von Menschenrechtsschutzorganen, an denen die Bundesrepublik Deutschland nicht beteiligt ist..........................................................................................

152

a) Die Entscheidungen des Inter-Amerikanischen Gerichtshofes gemäß Art. 63 Abs. 1 AMRK ....................................................... .

153

b) Die Afrikanische Kommission flir Menschenrechte......................

154

6. Das Internationale Jugoslawien-Tribunal...........................................

154

7. Zusamenfassung von IV.....................................................................

156

V. Die rechtlichen Wirkungen der Entscheidungen der Konventionsorgane der Europäischen Menschenrechtskonvention ............. ..................

157

1. Das Ministerkomitee .. .......... ...... ..... ............ .......... ............... ...... ........

159

2. Kommission ........ ...... ...... .... ........................... ...... ............... ...............

160

14

Inhaltsverzeichnis 3. Kanzlei und Ausschuss des Gerichtshofs nach Art. 25 und 27 EMRK n.F..........................................................................................

162

4. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte.............................

162

a) Überblick über die Entscheidungsarten des Gerichtshofes....... .....

163

b) Die Bindungswirkung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs rür Menschenrechte..................................................

164

aal Die völkerrechtliche Wirkung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nach der Europäischen Menschenrechtskonvention ... ..... .................. ............

164

bb) Die innerstaatlichen Wirkungen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ..... ................

167

cc) Exkurs: Die Umsetzung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in das innerstaatliche Recht.................................................................................

169

c) Ergebnis.........................................................................................

171

VI. Isolierter Souveränitätsverzicht? ...... ........................ .... .................... .......

172

VII. Gesamtergebnis von E. .... ..... .......................................................... .......

176

Art. 25 GG und Menschenrechtsverträge ..........................................................

176

I. Die Europäische Menschenrechtskonvention als allgemeine Regel des Völkerrechts gemäß Art. 25 GG .............................. ........ .......... .......

176

I. Allgemeine Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG 167...............

177

2. Art. 25 GG und die Völkerrechtsquellen............................................

179

a) Völkervertragsrecht ................ ............ .................. ............ ........ .....

179

b) Völkergewohnheitsrecht................................................................

182

c) Allgemeine Rechtsgrundsätze.......................................................

185

d) Der allgemeine Rechtsgrundsatz "Pacta sunt servanda" als allgemeine Regel des Völkerrechts ...................................................

185

e) Das Grundrechtsverschlechterungsverbot als allgemeine Regel des Völkerrechts ............................................................................

186

11. Ergebnis zu I. ........ ............... ....... ........ ........ ...... ......................................

187

III. Die UN-Pakte und Art. 25 GG................................................................

187

G. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes....................

187

I. Entstehung und rechtliche Grundlagen...................................................

188

F.

Inhaltsverzeichnis

15

11. Die Einordnung des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit in das System der Verfassungsrechtssätze .......... ................................ ........

189

1. Gesetzgebungs- und Verfassungsauftrag.. ........ ................ ..................

189

2. Staatszielbestimmung .......... ......... ...... .......... ............. ...... ...................

189

3. Programmsatz .....................................................................................

191

4. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit als Auslegungsprinzip.......................................................................................................

191

5. Ergebnis..............................................................................................

193

H. Art. 1 Abs. 2 GG................................................................................................

193

I. Die Entstehungsgeschichte des Art. 1 GG ........................ ......................

194

1. Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee.... ..................... ...... ....

194

2. Der Parlamentarische Rat.......... ........................ ........ .........................

195

11. Würdigung der Entstehungsgeschichte...................................................

200

III. Die Regelungen in den Landesverfassungen ..........................................

200

IV. Das "Deutsche Volk" als Subjekt des Bekenntnisses .............................

202

V. Die rechtliche Bedeutung des "Bekenntnisses" ......................................

203

VI. Einordnung von Art. 1 Abs. 2 GG in das Norrnensystem.......................

205

1. Grundrechtscharakter ....................................... ..................................

205

2. Gesetzgebungs- bzw. Verfassungsauftrag ..........................................

208

3. Staatszielbestimmung.........................................................................

210

4. Programmsätze ...... .......................................... .............. .............. .......

212

5. Ergebnis..............................................................................................

214

VII. Das Menschenrechtsbekenntnis als Prinzip ............................................

214

1. Begriff und Abgrenzung.....................................................................

214

2. Ergebnis. ........... ....... ...... ...... ........... ...... ...... ............... ............. ............

219

VIII. Das Menschenrechtsprinzip des Art. 1 Abs. 2 GG und der Rang der Menschenrechtsverträge .........................................................................

219

Zusammenfassung...................................................................................................

231

Literaturverzeichnis................................................................................................

233

Sachwort- und Namensverzeichnis........................................................................

260

Abkürzungsverzeichnis a.A

andere Ansicht

Abs.

Absatz

AcP

Archiv für die civilistische Praxis

AEHRYB

All European Human Rights Year Book

a.F.

alter Fassung

AfP

Archiv für Presserecht

AfrMRK

Afrikanische Menschenrechtskonvention (Banjul-Charta)

AJIL

American Journal of International Law

AMRK

Amerikanische Menschenrechtskonvention

Anm.

Anmerkung

ARSPh

Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie

Art.

Artikel

AöR

Archiv für öffentliches Recht

AuslG

Ausländergesetz

Austrian 1. Pub!. Int!.

Austrian Journal of Public International Law

AVR

Archiv des Völkerrechts

BadStGH

Badischer Staatsgerichtshof

BayVBI

Bayerische Verwaltungsblätter

Bd.

Band

BDGVR

Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht

BFH

Bundesfinanzhof

BFHE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs

BG

Bundesgesetz

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGB!.

Bundesgesetzblatt

BGE

Entscheidungen des schweizerischen Bundesgerichtes

Abkürzungsverzeichnis

17

BGH

Bundesgerichtshof

BGHSt

Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Strafsachen

BGHZ

Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen

Bsp.

Beispiel

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BW

Baden-Württemberg

BYIL

British Yearbook of International Law

Bbg.

Brandenburg

B-VG

Bundesverfassungsgesetz

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGG

Bundesverfassungsgerichtsgesetz

BVerfGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

CDE

Cahiers de Droit Europeen

CE

Constitucion espanola

CMLRev

Common Market Law Review

Diss.

Dissertation

DRiZ

Deutsche Richterzeitung

DVBI

Deutsches Verwaltungsblatt

DÖV

Die öffentliche Verwaltung

Dok

Dokument

ECOSOC

Economic and Social Council

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EJIL

European Journal ofInternational Law

EKMR

Europäische Kommission für Menschenrechte

ELR

European Law Review

EMRK

Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

2 Stemberg

18

Abkürzungsverzeichnis

EMRKn.F.

Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten in der Fassung des 11. Zusatzprotokolls vom 11. Mai 1994

EPIL

EncycIopedia of Public International Law

ESVGH

Sammlung der Entscheidungen des hessischen und des badenwürttembergischen Verwaltungsgerichtshofs

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EuGHE

Amtliche Sammlung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs

EuGHMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EuGRZ

Europäische Grundrechte Zeitschrift

EuR

Europarecht

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

ff.

fortfolgend

Fn.

Fußnote

FuR

Familie und Recht

FS

Festschrift

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

GBI

Gesetzblatt

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949

GS

Gedächtnisschrift

GVBI

Gesetz- und Verordnungsblatt

HdbStR

Handbuch des Staatsrechts

HdbVerfR

Handbuch des Verfassungsrechts

Hess

Hessisch

h.M

herrschende Meinung

HmbJVBI

Hamburgisches Justizverwaltungsblatt

HmbOVG

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht

HRLJ

Human Rights Law Journal

IAGHMR

Interamerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte

Abkürzungsverzeichnis

19

ICJ Reports

International Court of Justice, Reports of Judgements, Advisory, Opinions and Orders

ICLQ

The International and Comparative Law Quaterly

IGH

Internationaler Gerichtshof

ILO

International Labour Organisation

InfAuslR

Informationsbrief Ausländerrecht

IPbürgR

Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte

LS.d.

im Sinne des

i.S.v.

im Sinne von

IPwirtR

Internationaler Pakt über wirtschaftliche und soziale Rechte

JBI.

Juristische Blätter

JiR

Jahrbuch für internationales Recht

JöR n.F.

Jahrbuch für öffentliches Recht

Jura

Juristische Ausbildung

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristenzeitung

Kimmel

Die Verfassungen der EG-Mitgliedsstaaten, Textausgabe mit einer Einleitung von Adolf Kimmei, 2. Auflage, München 1990

LIEI

Legal Issues of European Integration

Iit.

Buchstabe

LKV

Landeskommunal- und Kommunalverwaltung

LVerf

Landesverfassung

MedR

Medizinrecht

MDR

Monatsschrift für Deutsches Recht

MV

Mecklenburg Vorpommern

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NJ

Neue Justiz

NJIL

Nordic Journal ofInternational Law

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NZZ

Neue Zürcher Zeitung

ÖsterHdbVR

Österreichisches Handbuch des Völkerrechts

2'

20

Abkürzungsverzeichnis

österr.

österreichisch

OGH

Oberster Gerichtshof

ÖJZ

Österreichische Juristenzeitung

OVG

Oberverwaltungsgericht

OVGML

Amtliche Sammlung der Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster und Lüneburg

ÖZöR

Österreichische Zeitschrift rur öffentliches Recht und Völkerrecht

PolishYIL

Polish Yearbook of International Law

PR

Parlamentarischer Rat

RDA

Recht der Arbeit

RDI

Rivista di diritto internazionale

RDE

Rivista di diritto europeo

RS

Rechtssaache

REDI

Revista espailola de derecho Internacional

RGDIP

Revue generale de droit international public

Rn.

Randnummer

S.

Seite

SachsAnh

Sachsen-Anhalt

STC

Sentencia dei Tribunal Constitucional

StPO

Strafprozeßordnung

StGB

Strafgesetzbuch

SZIER

Schweizerische Zeitschrift rur internationales und europäisches Recht

ThürVbl.

Thüringisches Verwaltungsblatt

UN

United Nations

UNO

United Nations Organisation

VBIBW

Verwaltungsblätter fur Baden Württemberg

VertU

Verfahrensordnung

VereinsG

Vereinsgesetz

VersammlG

Versammlungsgesetz

VfGH

Verfassungsgerichtshof

Abkürzungsverzeichnis

21

VfSlg.

Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungs gerichtshof

VölkerR

Völkerrecht

VN

Vereinte Nationen

VRÜ

Verfassung und Recht in Übersee

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

WGO

Monatshefte für osteuropäisches Recht

WTO

W orld Trade Organisation

WVK

Wiener Vertragsrechtskonvention

ZaöRV

Zeitschrift flir ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht - Heidelburg Journal ofInternational Law

z.B.

zum Beispiel

ZfRV

Zeitschrift flir Rechtsvergleichung

ZG

Zeitschrift flir Gesetzgebung

Ziff.

Ziffer

ZÖffR

Zeitschrift flir öffentliches Recht

ZP

Zusatzprotokoll

ZSR

Zeitschrift flir Schweizerisches Recht

z.T.

zum Teil

ZZP

Zeitschrift flir Zivilprozeß

Das Rationale am Menschen sind die Einsichten, die er hat. Das Irrationale an ihm ist, daß er nicht danach handelt Friedrich Dürrenmatl

Einleitung Das Staatsrecht ist fundamentales Recht, denn es legt die Formen und Verfahren sowie Prinzipien und Grenzen staatlichen Handeins fest. 1 Die Menschenrechte stellen ebenfalls fundamentales Recht dar, indem sie den Staat zur Einhaltung rechtlicher Vorschriften anhalten? Darüber hinaus bezeichnen sie die Bereiche, die grundlegend für ein menschenwürdiges Leben sind. 3 Obwohl den Menschenrechten damit eine besondere Bedeutung für die Legitimität staatlichen Handeins zukommt,4 wird den internationalen Menschenrechten, die ihren Ursprung in völkerrechtlichen Vereinbarungen haben, von der überwiegenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur innerstaatlich nur der Rang eines einfachen Gesetzes zugewiesen. 5 Diese völkerrechtlich begründeten Menschenrechte gelten dann nicht mehr und nicht weniger als andere Gesetze auch. 6 Das bedeutet, dass sie von nachfolgenden Gesetzen nach der Regel/ex posterior derogat legi priori verdrängt werden können. Darüber hinaus werden sie rangmäßig auf eine Stufe mit den traditionellen völkerrechtlichen Verträgen 7 gesetzt, die nicht dem Schutz der Menschenrechte

Böckenförde, Verfassung, S. 11, 14. Galtung, S. 18; Stern, in: HdbStR V, S. 3, 21 Rn. 31; Roth, S. 66; Schaber, S. 69; BVerfGE 7, 198,204. 3 Hilf, EuR 26 (1991), 19; Müller, EuGRZ 1983,337,340. 4 Denninger, JZ 1996, 585, 589; ders., Leviathan, S. 249, 254; die Bedeutung der Menschenrechte für die Legitimität staatlichen HandeIns wird besonders deutlich, wenn man den Wandel des Menschenrechtsverständnisses in den osteuropäischen Staaten betrachtet, vergleiche dazu Kahl, S. 67 ff. 5 Vergleiche nur v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Vorb. Art. 1 - 19 Rn. 80; Ernst, S. 147; BVerfGE 74, 358, 370; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Vorb. Rn. 22; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 5 I, II Rn. 8; Badura, Staatsrecht, S. 84. 6 Denninger, .TZ 1996, 585, 588. 7 Als traditionelle Völkerrechtsverträge werden im Folgenden alle Völkerrechtsverträge angesehen, die nicht dem Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten dienen. I

2

24

Einleitung

dienen.Vor dem Hintergrund der Bedeutung der Menschenrechte rur die Legitimität staatlichen Handelns stellt sich jedoch die Frage, ob die Gleichbehandlung von Menschenrechtsverträgen und traditionellen Völkerrechtsverträgen mit dem Grundgesetz vereinbar ist, zum al dieses in Art. lAbs. 2 GG, mithin also an zentraler Stelle, ein Bekenntnis zu den Menschenrechten enthält. Dieses ist ein Problem, dessen Klärung im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit steht. Der innerstaatliche Rang von Menschenrechtsverträgen hängt dabei eng mit den innerstaatlichen Regeln über das Verhältnis VOn Staats- und Völkerrecht zusammen. Grundsätzlich lassen sich daraus jedoch keine eindeutigen Regeln rur die Stellung völkerrechtlicher Verträge innerhalb der Normenhierarchie des nationalen Rechts herleiten. Denkbar wäre es, allen völkerrechtlichen Verträgen, ohne Rücksicht auf ihren Inhalt, innerstaatlich Gesetzesrang beizulegen; vorstellbar ist es aber auch, ihnen einen Rang zwischen Gesetz und Verfassung oder gar einen Verfassungs- bzw. Überverfassungsrang zuzuweisen. 8 Wie weiter unten dargestellt werden wird,9 besitzen völkerrechtliche Verträge in der Bundesrepublik Deutschland den Rang eines einfachen Gesetzes. Nach der überwiegenden Auffassung in der Literatur soll rur Menschenrechtsverträge keine andere Regelung eingreifen, so dass auch diese innerstaatlich nur den Rang eines einfachen Gesetzes einnehmen. 10 Wird dieser Ansicht gefolgt, so wird jedoch außer Acht gelassen, dass es sich bei der Europäischen Menschenrechtskonvention und den übrigen Menschenrechtsverträgen um Abkommen handelt, die dem Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten dienen. Betrachtet man den Inhalt der Menschenrechtsverträge, so fragt es sich, ob der Rechtscharakter der dort kodifizierten Menschenrechte es zulässt, diesen innerstaatlich nur Gesetzesrang beizulegen. Die sogenannte herrschende Meinung ll ist daher schon mehrfach kritisiert worden. Insbesondere wird in der Literatur diskutiert, ob nicht zumindest die Europäische Menschenrechtskonvention einen höheren Rang einnehmen solle. So wird unter Berufung auf Art. 25 GG die Auffassung vertreten,12 dass die Europäische Menschenrechtskonvention einen Rang zwischen Gesetz und Verfas• Vergleiche dazu nur Geiger, Völkerrecht, S. 162. 9 Siehe dazu weiter unten S. 38 ff. 10 So die h.M., vergleiche: Dürig, in: MaunzlDürig, Art. I Rn. 59; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. I Rn. 18; Starck, in: v. MangoldtiKlein, Art. lAbs. 2 Rn. 85; Hesse, in: HdbVerfR, S. 127, 133 Rn. 11; Hesse., VerfR, S. 125 Rn. 278; Spaniol, S. 183; MaunzZippelius, S. 130; JarasslPieroth, Art. 25 Rn. la; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 24 Rn. \0; Staebe, JA 1996, 75, 80; Klose, DRiZ 1997, 122, 123. 11 Vergleiche die Nachweise in Fn. 10. 12 Zum Rang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG siehe: Menzel, in: BK, Art. 25 Rn. 18; Herzog, in: MaunzlDürig, Art. 25 Rn. 25; Geiger, Völkerrecht, S. 168 f.; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 25 Rn. I; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 25 Rn. 37; Steinberger, in: HdbStR VII, S. 525, 527 Rn. 61.

Einleitung

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sung einnehme,13 teilweise wird ihr sogar ein Überverfassungsrang zugesprochen. 14 Auch wird vertreten, dass sie durch Art. 1 Abs. 2 GG mit Verfassungsrang in das innerstaatliche Recht transformiert worden sei. 15 Diese Ansätze sind nicht allesamt zum Scheitern verurteilt, wie teilweise angenommen wird. 16 Dagegen spricht schon die Tatsache, dass die Wirkung und der Rang der Europäischen Menschenrechtskonvention in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich ausgestaltet ist. Dabei gibt es - wie ein Überblick zeigen wird l ? - verschiedene Ansatzpunkte, um Menschenrechtsverträge direkt in das innerstaatliche Rechtssystem zu inkorporieren und mit Verfassungsrang auszustatten. In der Literatur wurde die Frage nach dem innerstaatlichen Rang der Menschenrechtsverträge insbesondere in den Fünfzigerjahren diskutiert, dabei wurde insbesondere erörtert, ob der Europäischen Menschenrechtskonvention unter Berücksichtigung von Art. 1 Abs. 2 GG ein höherer Rang zuzuweisen seL I8 In jüngerer Zeit hat sich vor allem Kleeberger l9 dieser Frage noch einmal intensiv angenommen, wobei eine intensive Auseinandersetzung mit Art. 24 GG im Mittelpunkt seiner Arbeit steht. Auch diese Arbeit lässt jedoch noch Fragen offen, insbesondere wird die Frage, ob Art. 1 Abs. 2 GG für die Lösung dieser Problematik herangezogen werden kann, zu knapp behandelt. Der Gang der vorliegenden Untersuchung ist nunmehr folgender: Zunächst folgt ein Überblick über Konflikte zwischen dem deutschen Recht und der Europäischen Menschenrechtskonvention, wobei die weiteren - zumeist universellen - Menschenrechtsverträge im weiteren Verlauf der Darstellung nur am Rande Beachtung finden. Diese Schwerpunktbildung wird dadurch gerechtfertigt, dass von den geltenden Menschenrechtsverträgen die Europäische Menschenrechtskonvention in der Bundesrepublik Deutschland praktisch die größte Bedeutung besitzt. Anschließend wird im Sinne einer Bestandsaufnahme ein Überblick über den innerstaatlichen Rang von Menschenrechtsverträgen in ausgewählten Staaten gegeben. Im Anschluss daran wird der Frage nachgegan-

1J Dies wird insbesondere von Autoren vertreten, die die Europäische Menschenrechtskonvention als Allgemeine Regel des Völkerrechts LS.v. Art. 25 GG ansehen, so z.B.: Meyer-Lindenberg, DGVR 4 (1961), S. 84, 105 und 122; Guradze, Menschenrechte, S. 172 ff. " Unter Berufung auf Art. 25 GG so Zinn-Stein, Vorbemerk. 11, Anm. 4 vor Art. I,

S.90 .

So insbesondere Echterhölter, JZ 1955,689 ff.; ModellMüller, Art. 1 Rn. 7 . So Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 1 11, Rn. 15 . •7 Siehe die Ausführungen auf S. 70 ff.; vgl. dazu auch die rechtsvergeichenden Arbeiten von Drzemzewski und Schmidt. IM Vgl. nur Echterhölter JZ 1955, 689 ff. •• Andere Monographien aus der jüngeren Zeit, wie z.B. die Dissertationen von Uerpmann und Polakiewicz streifen die Rangfrage nur am Rande; ausführlicher behandelt v. Hodenberg diese Frage, S. 115 ff. •5 •6

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Einleitung

gen, ob das Grundgesetz einen übergesetzlichen Rang der Menschenrechtsverträge verlangt. Zuerst erfolgt eine Prüfung dieser Frage anhand von Art. 24 GG und Art. 25 GG. Außerdem wird geprüft, ob sich aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ein eigenständiger Rechtssatz ableiten lässt, wonach Menschenrechtsverträgen ein höherer Rang zuzuweisen ist. Abschließend wird der Frage nachgegangen, ob das Menschenrechtsbekenntnis des Art. lAbs. 2 GG innerstaatlich einen höheren Rang der Menschenrechtsverträge verlangt.

Erster Teil

Bestandsaufnahme der heutigen Staatenpraxis zur Rangproblematik In diesem Teil der Arbeit wird ein Überblick über die Rangproblematik in der Bundesrepublik Deutschland und einigen ausgewählten Staaten gegeben.

A. Normenkonflikte zwischen den internationalen Menschenrechten und dem innerstaatlichen Recht in der Bundesrepublik Deutschland Im folgenden Abschnitt werden Konflikte zwischen den internationalen Menschenrechten und dem innerstaatlichen Recht erörtert; dabei steht die Europäische Menschenrechtskonvention im Mittelpunkt. Diese Schwerpunktbildung findet ihre Begründung darin, dass die Übrigen Menschenrechtsverträge, wie z.B. die beiden UN-Menschenrechtspakte, in der Rechtsprechungspraxis bundes deutscher Gerichte kaum eine Rolle spielen bzw. zumeist nicht mehr als schmückendes Beiwerk sind. I

I. Mögliche Konflikte zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und den Grundrechten des Grundgesetzes

In der Bundesrepublik Deutschland ist der Europäischen Menschenrechtskonvention in der Praxis lange Zeit nur eine geringe Beachtung geschenkt worden. 2 Aus diesem Grunde wurde sie teilweise auch als eine "sleeping beauty" bezeichnet. 3 I Eine Ausnahme bildet z.B.die Entscheidung BGHSt 39, 1 ff., wo es um die Beurteilung vorsätzlicher Tötungshandlungen von Grenzsoldaten der DDR an der Berliner Mauer ging. 2 Dies zeigt sich auch daran, dass die bundesdeutschen Gerichte erst in den letzten Jahren verstärkt damit begonnen haben, die Europäische Menschenrechtskonvention zu berücksichtigen. Siehe dazu weiter unten die Rechtsprechungsübersicht, S. 33 ff. 1 Frowein, EMRK und nationaler Rechtsschutz, S. 9; Engel, AfP 1994, 1; Staebe, JA 1996, 75.

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I. Teil: Bestandsaufnahme der heutigen Staatenpraxis zur Rangproblematik

Mittlerweile wird die Europäische Menschenrechtskonvention in der Praxis häufiger rezipiert, es ist jedoch bislang noch nicht gelungen, sie vollständig aus ihrem "Schönheitsschlaf' zu wecken. In Praxis und Literatur wird ihr immer noch eine gewisse Skepsis entgegengebracht. Dies hat seine Ursache wohl vor allem darin, dass nach herrschender Ansicht. die Konventionsrechte einen geringeren Schutz als die Grundrechte des Grundgesetzes gewährten. 4 Diese Auffassung überzeugt aus zwei Gründen nicht. Zum einen haben die Rechtsprechungsorgane der Europäischen Menschenrechtskonvention diese durch eine evolutive Interpretation5 zu einem engmaschigen Menschenrechtsschutzsystem ausgebaut. 6 Der Europäische Gerichtshof fur Menschenrechte hat sich insoweit ausdrücklich dazu bekannt, die Konvention so auszulegen, dass sie ihrem Ziel, die Menschenrechte weiterzuentwickeln, am besten Rechnung trägt.? Dabei wich der Gerichtshof teilweise auch von der Rechtslage in den Mitgliedsstaaten ab. s Zum anderen zeigt schon ein reiner Textvergleich zwischen dem Grundgesetz und der Europäischen Menschenrechtskonvention, dass zahlreiche Forderungen der Konvention im Grundgesetz nicht enthalten sind. 9 Dennoch fand die Europäische Menschenrechtskonvention in Wissenschaft und Praxis erst eine größere Beachtung, nachdem der Europäische Gerichtshof rur Menschenrechte innerhalb weniger Jahre mehrmals ein konventionswidriges Verhalten der Bundesrepublik Deutschland feststellte. lO Diese Ent-

4 v. Münch, in : v. MünchlKunig, GG-I, Vorb. Art. I - 19 Rn. 81; Stern, Staatsrecht IIII2, S. 1622; Herzog, Diss., S. 157 zu Art. 2 EMRK., S. 164 zu Art. 3 EMRK., S. 166 zu dem Verhältnis von Art. 8 Abs. I EMRK. zu Art. 10 GG, S. 221 zu Art. I des 1. Zusatzprotokolls sowie S. 237 zu Art. 10 Abs. I EMRK.; andererseits weist Herzog daraufhin, dass Art. 8 Abs. I EMRK. ein subjektives Abwehrrecht bezüglich Ehe und Familie enthalte und so über den Schutz von Art. 6 Abs. I, 2 GG hinausgehe, vergleiche S. 190 und 195; vergleiche auch ders., EuGRZ 1990,483,486. 5 EuGHMR EuGRZ 1979, 149, 152. Der Gerichtshof führte aus, dass die Urteile des Gerichtshofes nicht nur dazu dienen würden, "die ihm vorgetragenen Fälle zu entscheiden, sondern allgemeiner die Bestimmungen der Konvention zu erläutern, zu sichern und fortzuentwickeln" (vergleiche dazu aber auch die abweichende Meinung des Richters Fitzmaurice, EuGRZ 197, 162); 1979,454; 1979,626; 1983,633; 1989,314; siehe auch Bernhardt, in: FS für Wiarda, S. 65, 69; Kälin, in: FS für Schindler, S. 529, 532 f. 6 Die Kommission hat sich ausdrücklich als ein "constitutional instrument of European public order in the field of human rights" bezeichnet, siehe HRLJ 12 (1991), 113, 121; der Europäische Gerichtshof für Menschenrecht vergleicht seine Rolle dabei mit der nationaler Verfassungsgerichte, EuGRZ 1979,454 (Fall Marckx). 7 Vgl. Kälin, in: FS für Schindler, S. 529, 532; EuGHMR EuGRZ 1979, 149, 152. • So z.B. im "nichtehelichen Recht" (siehe dazu weiter unten) und im Bereich der Justizgrundrechte. 9 Sommerrnann, AöR 1989 (114),391,394. W Siehe: Fall König = EuGRZ 1978,406; Fall Eckle = EuGRZ 1983, 371; Fall Luedicke u.a. = EuGRZ 79, 34; Fall Öztürk = EuGRZ 1985, 62 (Die Fälle Öztürk und Lu-

A. Normenkonflikte

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scheidungen führten zumindest dazu, dass verstärkt der Frage nachgegangen wurde, ob das Grundgesetz wirklich alle in der Europäischen Menschenrechtskonvention niedergelegten Rechte enthalten würde. Bisher hat sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zwar überwiegend mit prozessualen Fragestellungen beschäftigt, dennoch ist es aber theoretisch und praktisch nicht ausgeschlossen, dass der vom Grundgesetz vermittelte Grundrechtsschutz hinter den Konventionsgarantien zurückbleiben und dies vom Gerichtshof festgestellt werden kann. II Dies zeigen u.a die jüngeren Entscheidungen, in denen der Gerichtshof die Feuerwehrabgabepflicht für Männer in Baden-Württemberg sowie die Entlassung einer Lehrerin aufgrund ihrer Aktivitäten für die Deutsche Kommunistische Partei für konventionswidrig hielt. 12 Weiter garantiert die Europäische Menschenrechtskonvention teilweise Freiheiten, die über den Grundrechtsschutz hinausgehen. So findet sich von den in Art. 6 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 EMRK detailliert angesprochenen Prozessgarantien nur ein geringer Teil im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland wieder. 13 Art. 6 Abs. 1 EMRK enthält beispielsweise ausdrücklich den strafprozessualen Grundsatz des "fair trial" und Art. 6 Abs. 2 EMRK garantiert die Unschulds vermutung. Im Gegensatz dazu sind diese bei den Grundsätze im Grundgesetz nicht ausdrücklich genannt, sie sind jedoch vom Rechtsstaatsprinzip umfasst. 14 Darüber hinaus geht die Rechtsweggarantie des Art. 6 Abs. 1 Satz I EMRK über Art. 19 Abs. 4 GG hinaus. 15 Diese umfasst nach der

edicke betrafen jeweils das in Art. 6 Abs. 3 lit. e) enthaltene Recht auf unentgeltliche Beiziehung eines Dolmetschers); Fall Pakelli EuGRZ 1983, 344; vergleiche auch: EuGHMR EuGRZ 1995, 392 ff. (Verstoß der, nur von Männern erhobenen, badenwürttembergischen Feuerwehrabgabepflicht gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK). Das Bundesverfassungsgericht (= EuGRZ 1995, 410 ff.) hat sechs Monate nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschrenrechte die Feuerwehrabgabe in Bayern und Baden-Württemberg, wenn auch mit anderer Begründung für verfassungswidrig erklärt; EuGHMR NJW 1996, 375 (Entlassung einer Lehrerin aus dem Beamtenverhältnis wegen ihrer DKP-Mitgliedschaft stellt einen Verstoß gegen die von den Art. 10 und 11 EMRK geschützte Meinungs- und die Vereinigungsfreiheit dar). Zuletzt rügte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechtet eine lange Verfahrensdauer vor dem Bundesverfassungsgericht. Der Gerichtshof sprach den Beschwerdeführern eine Entschädigung von DM 15.000,- zu, siehe FAZ vom 02.07.1997, S. 3; EuGRZ 1997,405 ff. 11 So Ulsamer, S. 35, 42; vergleiche dazu auch die folgenden Ausführungen. 12 Siehe EuGHMR EuGRZ 1995,392 ff. (Feuerwehrabgabenpflicht); EuGRZ 1995, 590 (DKP-Lehrerin), siehe dazu: Fastenrath, FAZ vom 8. Februar 1996, S. 12. 13 Partseh, in: BettermannlNeumannlNipperdey, Band I, S. 241, 375; vergleiche auch das 7. Zusatzprotokoll vom 22. November 1984, dass von der Bundesrepublik Deutschland am 29. Oktober 1987 ratifiziert worden ist. 14 Dörr, 141 ff.; Hilf, Kieler Arbeitstagung, S. 19, 27; siehe auch JarasslPieroth, Art. 20 Rn. 70 f. 15 Hilf, Kieler Arbeitstagung, S. 19,27.

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I. Teil: Bestandsaufnahme der heutigen Staatenpraxis zur Rangproblematik

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auch die Gewährleistung einer angemessenen Verfahrensdauer. 16 Weiter bleibt die von Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Meinungsfreiheit teilweise hinter Art. 10 EMRK. zurück: Der Normbereich des Art. 5 Abs. 1 GG ist durch die Garantie der Pressefreiheit umfassender, I7 dagegen umfasst Art. 10 EMRK. auch den Bereich der Tatsachenmitteilung,18 während dies für Art. 5 Absatz 1 Satz 1 GG noch nicht eindeutig geklärt ist. 19 Außerdem enthält die Informationsfreiheit des Art. 10 Abs. 1 EMRK. im Gegensatz zu Art. 5 Absatz 1 Satz 2 GG keine Beschränkung auf die allgemein zugänglichen Quellen. Von großer praktischer und wirtschaftlicher Bedeutung ist Art. 10 EMRK. weiter im Bereich der Rundfunkfreiheit. So schützt diese Vorschrift auch den ausländischen Rundfunksender, wohingegen Art. 5 Absatz 1 Satz 2 GG nur innerstaatliche Rundfunksender schützt. 20 Dabei unterscheidet sich Art. 10 EMRK. von Art. 5 GG auch im Schrankenbereich nicht unerheblich, da Art. 10 EMRK. keinen allgemeinen Gesetzesvorbehalt, sondern nur einen enumerativen Katalog von Einschränkungsmöglichkeiten enthält. 21 Ein auffälliger Unterschied zum Grundgesetz liegt auch darin, dass Art. 11 EMRK. die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit nicht, wie Art. 8 Abs. 1 GG und 9 Abs. 1 GG, nur den Inländern, sondern jedermann gewährt. 22 Art. 11 EMRK. weist somit zugleich auf das von Literatur und Rechtsprechung noch nicht überzeugend gelöste Problem hin, ob sich auch Ausländer auf Ir, Vergleiche dazu auch - neben der bereits erwähnten Entscheidung - die Urteile des EuGHMR EuGRZ 1983, 371 ff. ("Eckle", überlange Verfahrensdauer im Strafverfahren); EuGRZ 1988, 20 ff. (Überlange Verfahrensdauer im Sozialgerichtsverfahren); zur Problematik siehe: Ulsamer in FS für Faller, S. 373 ff. Eine überlange Verfahrensdauer kann allerdings auch einen Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG darstellen, vergleiche: Krebs, in: v. MünchlKunig, GG-I, Art. 19 Rn. 64; Papier, in: HdbStR VI, S. 1233, 1266 Rn. 77; Jarass/Pieroth, Art. 19 Rn. 36. 17 Tsakiridis, S. 34. IK Tsakiridis, S. 35. 19 Übersicht über den Meinungsstand bei Wendt, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Art. 5 Rn. 9; Jarass/Pieroth, Art. 5 Rn. 2; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 5 I, 11 Rn. 45 f. 20 Engel, EMRK, S. 134 f.; zu beachten ist allerdings, dass der individuelle Empfang ausländischer Rundfunksender durch die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. I GG geschützt ist, siehe: Wendt, in: v. MünchlKunig, GG-I, Art. 5 Rn. 60. 21 Engel, AfP 1994, I, 2 f; vergleiche auch die weiteren Ausflihrungen von Engel zur Frage, ob Art. 10 EMRK die sog. "innere Pressefreiheit" schützt. Engel meint, dass diese auch von Art. 10 EMRK nur unter sehr engen Voraussetzungen geschützt sei. Er vertritt allerdings die Auffassung, dass Art. 10 EMRK eine staatliche Schutzpflicht begründe, Journalisten davor zu schützen, ihrer Meinung widersprechende Artikel unter ihrem Namen publizieren zu müssen. 22 Partseh, in: Bettermann/NeumannlNipperdey, S. 241, 341; Dronsch, S. 101; Magiera 141,151.

A. Normenkonflikte

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Deutschengrundrechte berufen können, wenn ein solches inhaltlich einschlägig ist. Teilweise wird in einem solchen Fall Art. 2 Abs. 1 GG herangezogen 23 oder auf den menschenrechtlichen Kern des einschlägigen Grundrechts zurückgegriffen. 24 Sinnvoller erscheint es, in einem solchen Fall auf die internationalen Menschenrechte zurückzugreifen, wofür sich insbesondere die Europäische Menschenrechtskonvention anbietet. Bisher werden die Ausländer in diesem Bereich nur durch einfache Gesetze geschützt, welche die Grundrechte konkretisieren und die durch das Grundgesetz auferlegten personalen Beschränkungen aufgeben. So geht § 1 VersammlG z.8. vom Jedermannrecht aus?5 Dies begründet für den Ausländer zwar faktisch schon einen umfassenden Schutz. Allerdings können diese einfachgesetzlich gewährten Rechte ohne Berücksichtigung der grundrechtlichen Schrankenregelungen eingeschränkt26 oder im Extremfall sogar entzogen werden. Insbesondere dieser Punkt wirkt befremdlich, da damit Menschenrechte im Ergebnis nur einfachgesetzlich und nicht verfassungsrechtlich gewährt werden?7 Somit können sie jederzeit durch nachfolgende Gesetze geändert, also derogiert werden. Gerade in diesem Bereich kann z.B. die Europäische Menschenrechtskonvention den nationalen Grundrechtsschutz gewinnbringend ergänzen. Die nationalen Grundrechte verlieren bei Sachverhalten mit Auslandsberührungen an Wirkung, sei es, dass der Sachverhalt sich im Ausland abspielt oder, wie oben erwähnt, dass Ausländer an inländischen Sachverhalten beteiligt sind. 28 Die Europäische Menschenrechtskonvention ist in diesem Bereich erheblich internationaler und offener. So können sich nicht nur Ausländer im Inland auf sie berufen, sondern die von ihr garantierten Menschenrechte sind auch dann zu beachten, wenn die Wirkungen des Eingriffs im Ausland eintreten. 29 Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass nicht nur die Europäische Menschenrechtskonvention, sondern auch die in den Zusatzprotokollen garantierten 23 Schwerdtfeger, 53. DIT, I, 29, 30; BVerfGE 35, 382, 399; Pieroth/Schlink, S. 35 Rn. 140 f; Jarass/Pieroth, Art. 2 Rn. 9; v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Vorb. Art. I - 19 Rn. 9; Robbers, in: HdbVerfR, S. 391, 396 Rn. 13; nicht erörtert wird hier die Frage, ob europarechtliche Entwicklungen eine Öffnung von Art. 12 Abs. I GG für EU-Ausländer verlangen, vergleiche dazu: BauerlKahl, JZ 1995, 1077 ff., die für eine europarechtskonforme Auslegung von Art. 2 Abs. I GG plädieren (S. 1081 f); Jarass/ Pieroth wenden Art. 12 GG direkt auf EU-Ausländer an, vgl. JarasslPieroth, Art. 12 Rn. 9; ablehnend: Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Vorb. Rn. 75. 24 Bleckmann, Staatsrecht H, S. 172; ähnlich Dürig, in: MaunzlDürig, Art. I Rn. 85, Art. 2 Rn. 66; kritisch dazu: v. Hodenberg, S. 101. 25 Siehe dazu Dietel/Gintzel/Kniesel, § I Rn. 45. 26 So enthalten die §§ 14, 15 VereinsG weitergehende Einschränkungsmöglichkeiten für Ausländer, die über die Schranken des Art. 9 Abs. 2 GG hinausgehen. 27 Bleckmann, Staatsrecht H, S. 171. 28 Engel. EMRK, S. 31; siehe dazu auch v. Hodenberg, S. 123 f 29 Engel, EMRK, S. 31.

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1. Teil: Bestandsaufnahme der heutigen Staatenpraxis zur Rangproblematik

Rechte teilweise über den nationalen Grundrechtsschutz hinausgehen. So schützt Art. 1 Abs. 1 des ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention vom 20. März 1952 das Eigentum ausländischer juristischer Personen, während das Grundgesetz (Art. 14 Abs. 1, 19 Abs. 3 GG) diesen Schutz nur inländischen juristischen Personen zukommen lässt. 30 Weiter unterscheidet sich der Eigentumsschutz des Zusatzprotokolls vom grundgesetzlichen Schutz auch dadurch,3l dass im Gegensatz zu Art. 14 Abs. 1 GG von Art. 1 ZP auch das begründete Vertrauen auf die Erhaltung einer geldwerten Rechtsposition geschützt wird. 32 Das genannte Zusatzprotokoll enthält darüber hinaus in Art. 2 ein Recht auf Bildung, welches im Grundgesetz nicht enthalten ist. 33 Dies sind nur einige Beispiele, die zeigen, dass Konflikte zwischen den von der Europäischen Menschenrechtskonvention garantierten Menschenrechten und den Grundrechten des Grundgesetzes möglich sind. Dies spricht gegen die von einigen Autoren geäußerte Ansicht, dass es faktisch zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und den Grundrechten des Grundgesetzes keine Kollisionen geben könne, da der Gehalt der Normen der Europäischen Menschenrechtskonvention überwiegend hinter den Grundrechten zurückbleibe. 34 Hinzu kommt noch die Tatsache, dass die Bundesrepublik Deutschland bereits mehrmals vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verurteilt worden ist. 35 Diese Kollisionen können größtenteils durch Art. 2 Abs. 1 GG vermieden werden, da diese Norm dem Verfassungsinterpreten eine Generalklausel zur Verfügung stellt, aus der sich im Grundgesetz nicht ausdrücklich genannte Rechte durch Auslegung herleiten lassen. 36 Letztendlich besteht dabei jedoch stets die Gefahr, dass die Intention des völkerrechtlichen Vertrages nicht richtig

JO Hilf, Kieler Arbeitstagung, S. 19, 27; siehe zu Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls Frowein, in: FS für Rowedder, S. 55 ff. J\ Vergleiche zu Art. I ZP auch die bei der Kommission anhängigen Beschwerden (AZ 19342/92, 19048/91, 19049/91, 19549/92) im Anschluss an das Bodenreformurteil des BVerfG vom 23.04.1991. Die Beschwerdeführer tragen vor, dass die Verweigerung der Rückgabe von Bodenreform-Grundstücken ein Verstoß gegen Art. 1 ZP darstelle, siehe FAZ vom 9. Februar 1995, Seite 8. n Frowein, in: FS für Rowedder, S. 55, 57. JJ Vergleiche auch schon Herzog, Diss., S. 250. J4 So z.B. v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Vorb. Art. 1 - 19, Rn. 81; Starck, in: v. MangoldtiKlein, Art. 1 Abs. 2 Rn. 85; Stern, Staatsrecht III/2, S. 1622. ]5 Es handelt sich dabei um nicht mehr, aber auch nicht weniger, als die Feststellung, dass staatliche Organe in der Bundesrepublik Deutschland menschenrechtswidrig gehandelt haben. Je. Sommermann, AöR 1989 (114), 391, 394; Starck, in: v. MangoldtiKlein, Art. 2 Abs. 1 Rn. 34.

A. Normenkonflikte

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erkannt wird, da sich die Auslegung von Völkerrechtsverträgen und Verfassungsrecht nach unterschiedlichen Regeln vollzieht. 37

11. Konflikte zwischen den Grundrechten des Grundgesetzes und dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte Zwischen den Grundrechten und den vom Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte geschützten Rechten sind Konflikte im gleichen Rahmen denkbar, wie sie zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und den Grundrechten bestehen, da auch die im BÜTgerrechtspakt garantierten Rechte für alle Menschen gelten; es gibt also keine Begrenzung aufgrund der Staatsangehörigkeit. So ist Z.B. Art. 21 IPbürgR als Menschenrecht ausgestaltet und garantiert die Versammlungsfreiheit für alle Menschen. Darüber hinaus enthält der Pakt allerdings Rechte, die Teil des Völkergewohnheitsrechts sind. Dazu zählen die Art. 6 Abs. 1, 7 und Art. 8 IPbürgR. Für die Praxis besitzt der Bürgerrechtspakt jedoch nicht dieselbe Bedeutung wie die Europäische Menschenrechtskonvention, da er nicht über den Schutz der Europäischen Menschenrechtskonvention hinausgeht. Außerdem fehlt es an einem ausgebauten Rechtsschutzsystem, das dem Schutzsystem der Europäischen Menschenrechtskonvention vergleichbar wäre. 38 Ebenfalls ausgeschlossen sind Konflikte zwischen dem Grundgesetz und dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, da dieser keine subjektiven Rechte begründet. 39

III. Konflikte zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem einfachen Recht Im Folgenden wird durch zwei Beispiele das Konfliktfeld zwischen der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem einfachgesetzlichen Recht verdeutlicht.

37 Dies gilt in erster Linie flir die Vollzugslehre, der hier gefolgt wird, siehe dazu unten, S. 100 ff.; zur Auslegung völkerrechtlicher Verträge siehe: Brötel, Jura 1988, 343, 345 ff.; Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, S. 93 ff.; Stern, Staatsrecht IIII2, S. 1622. 30 Vgl. Bleckmann, Staatsrecht 11, S. 568 f. 39 Siehe dazu weiter unten S. 228 ff.

3 Sternberg

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l. Teil: Bestandsaufnahme der heutigen Staatenpraxis zur Rangproblematik

1. Die Vereinbarkeit von § 1705 Satz 1 BGB a.F. mit

der Europäischen Menschenrechtskonvention

Gemäß Art. 8 Abs. 1 EMRK hat jedennann u.a. Anspruch auf Achtung seines Familienlebens. Dieser Nonn stand § 1705 Satz 1 BGB a.F. entgegen, wonach ein nichteheliches Kind "unter der elterlichen Sorge der Mutter" stand; der nichteheliche Vater war also von der elterlichen Sorge ausgeschlossen. Vor der Refonn des Familienrechts durch das Kindschaftsrefonngesetz vom 16.12.1997 war die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit dem Grundgesetz umstritten. 40 Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts hatte in einem Urteil vom 24. März 1981 die genannte Vorschrift rur verfassungsmäßig erklärt. 41 Das Bundesverfassungsgericht argumentierte in seiner Entscheidung folgendennaßen: Das durch Art. 6 Abs. 2 GG begründete Elternrecht schütze die Eltern vor staatlichen Eingriffen und lasse staatliche Maßnahmen nur im Rahmen des "Wächteramtes" zu, wobei an Eingriffe in das elterliche Erziehungsrecht bei nichtehelichen Lebensgemeinschaften geringere Anforderungen zu stellen seien. 42 Zwar werde auch dem Vater eines nichtehelichen Kindes ein Recht aus Art. 6 Abs. 2 GG zugesprochen, wenn er mit der Mutter gemeinsam die elterliche Verantwortung wahrnehme, dennoch sei das rechtliche Defizit des Vaters gerechtfertigt. Dies resultiere aus dem Umstand, dass sich die Eltern gegen eine rechtsverbindliche Regelung ihrer Beziehung entschieden hätten, so dass auch eine Trennung rechtlich ohne Folgen bleiben müsse. 43 Das nichteheliche Kind dürfe jedoch aufgrund dieser rechtlosen Situation keinen Schaden erleiden, daher sei es im Falle der Trennung einem Elternteil fest zuzuordnen. 44 Das Bundesverfassungsgericht hielt damit an der Prämisse fest, dass zwischen Mutter und Kleinkind ein engeres Verhältnis bestehe als zwischen dem Vater und dem nichtehelichen Kind. 45 Diese Ansicht vertrat das Bundesverfassungsgericht in der Folgezeit jedoch nur noch eingeschränkt, wie sich einem Beschluss des Ge-

411 Für verfassungsmäßig hielten § 1705 BGB: Diederichsen-Palandt, § 1705 Anm. 1, wohl auch Zeidler, HdbVerfR, S. 555, 585; ftir die Verfassungswidrigkeit sprachen sich z.B. aus: Brötel NJW 1991, 3119, 3120; KrophoIler, AcP 185 (1985), 244, 270; Schwaiger, EuGRZ 1982, 1, 10; AG Kamen FamRZ 1995, 1077; kritisch auch v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Art. 6 Rn. 55; dies., in: HdbVerfR, S. 294, 312 Rn. 28; grundsätzlich zur Reformbedürftigkeit des § 1705 BGB auch: Dethloff NJW 1992, 2200; Schlüter, FuR 1994, 341 ff., auch mit Hinweisen auf die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschand, die sich aus der UN-Kinderrechtskonvention ergeben; zum Kindschaftsrechtsreformgesetz vom 24. Juli 1995, siehe Schumann, JuS 1996, 506 f. .. BVerfGE 56, 363, 382. 42 BVerfGE 56, 363, 382. 41 BVerfGE 56, 363, 386. 44 BVerfGE 56, 363, 387. 4; BVerfGE 56, 363, 383; so wohl auch Dethloff, NJW 1992,2200.

A. Normenkonflikte

35

richts vom 7. Mai 1991 entnehmen lässt. 46 In diesem Beschluss führte das Gericht aus, dass eine einseitige Zuordnung nicht mehr mit der Erwägung zu rechtfertigen sei, dass das Kind aus einem Streit zwischen den - nichtehelichen - Eltern über das Sorgerecht herausgehalten werden solle. Auch die gemeinsame Sorge für das nichteheliche Kind nach der Trennung könne für das Kindeswohl von großer Bedeutung sein. Die Situation sei nicht anders zu beurteilen als nach einer Scheidung. 47 Darüber hinaus dürfe sich die freiwillige Entscheidung der Eltern gegen die rechtlich ausgestaltete Institution der Ehe nicht zu Lasten des Kindes auswirken. 48 In der Literatur waren beide Standpunkte anzutreffen. So wurde die Ansicht vertreten, dass Art. 6 Abs. 1 GG dem Vater nur in ExtremflilIen ein bevorzugtes Recht auf Zuordnung des Kindes' zuerkenne. Ein solcher Fall sei dann anzunehmen, wenn die Mutter als Erzieherin ausfalle. 49 Andere Autoren meinten, dass es nicht gerechtfertigt sei, den Vater so rigoros, wie es der Wortlaut des § 1705 BGB a.F. anscheinend fordere, von der Zuordnung des Kindes auszuschließen. so Da es vor der Reform keinen hinreichenden Grund dafür gab, warum nach einer gescheiterten Ehe das Sorgerecht gemeinsam ausgeübt werden sollte,51 nicht jedoch nach der Beendigung einer nichtehelichen Beziehung, verdiente die zuletzt genannte Auffassung den Vorzug. Als Prüfungsmaßstab für § 1705 BGB a.F. kam jedoch nicht nur das Grundgesetz, sondern auch die Europäische Menschenrechtskonvention in Betracht. Dabei war es insbesondere fraglich, ob § 1705 Satz 1 BGB a.F. mit Art. 8 Abs.l und Art. 14 EMRK vereinbar war. Art. 8 Abs. 1 EMRK gewährt jedermann u.a. einen "Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens". Die Kommission äußerte schon früh Auffassung, dass auch die Beziehung des Vaters zu seinem nichtehelichen Kind als Familienleben anzusehen sei und daher vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 EMRK umfasst sei. 52 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich dieser Auffassung im Marckx-Urteil angeschlossen. In dem Urteil führte er aus, dass Art. 8 Abs. 1 EMRK keinen Unterschied zwischen einer ehelichen und einer nichtehelichen Familie mache. Eine solche Unterscheidung lasse sich auch nicht mit dem Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 EMRK vereinbaren, da dort ,jedermann" das Recht auf Achtung seines

BVerfGE 84, 168 ff. BVerfGE 84,168, 181. 4K BVerfGE 84, 168, 182 f. 49 Zeid1er, in: HdbVerfR, S. 555, 584; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 6 Rn. 8. 50 Bröte1, N JW 1991, 3 119, 3123. " Vergleiche BVerfGE 61, 358, 374 f. 52 Europäische Kommission für Menschenrechte, EuGRZ 1977, 497, 499; Frowein/Peukert, Art. 8 Rn. 15. 41 Vergleiche Craven, S. 57. 3I>S Simma, in: FS für Bernhardt, 579, 582. "., Frowein, in: HdbStR VII, S. 732, 750 Rn. 37; Simma, in: FS für Bernhardt, S. 579, 585; ders., VRÜ 25 (1992), 383, 388. 36' Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, BGB!. 1954 II 730 = Hoog/Steinmetz Doc. 5; siehe dazu Buergenthal, Human Rights, S. 47 ff.; Jescheck, EPIL (8), S. 255 ff.

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

149

UN-Generalversammlung angenommen worden ist, sieht die Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofes vor, dessen Gründung steht unmittelbar bevorsteht. 368 Bislang werden die Vertragsstaaten jedoch rur diesen Fall an diejenigen Organe der UN verwiesen, die rur die Verhütung und Bekämpfung des Völkermords als geeignet erscheinen. 369 Aus diesem Grunde rief z.B. BosnienHerzegowina den Internationalen Gerichtshof an, um eine einstweilige Anordnung gegen die Bundesrepublik Jugoslawien gemäß Art. 41 IGH -Statut zu erlassen. 370 Auch durch die Völkermordkonvention sind keine Hoheitsrechte übertragen worden.

b) Das "Internationale Übereinkommen vom 7. März 1966 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung"37! Das Kontrollsystem der Rassendiskriminierungskonvention ähnelt im Aufbau den übrigen Menschenrechtsschutzsystemen. Auch durch dieses Übereinkommen ist ein Ausschuss eingerichtet worden (Art. 8). Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, dem UN-Generalsekretär über den Ausschuss einen Bericht über die zur Verwirklichung des Übereinkommens geschaffenen Maßnahmen vorzulegen (Art. 9 Abs. 1). Nach Art. 9 Abs. 2 kann der Ausschuss aufgrund der eingegangenen Berichte der Generalversammlung Vorschläge machen und allgemeine Bemerkungen abgeben. Neben dem Berichtssystem enthält der Pakt auch ein obligatorisches Staatenbeschwerde-372 und ein fakultatives Individualbeschwerdeverfahren. 373 Die im Beschwerdeverfahren gemäß Art. 12 Abs. 1 gebildete Kommission kann dem Ausschuss einen Bericht vorlegen, der Anregungen bzw. Empfehlungen enthält, die dann vom Ausschuss den Vertragsstaaten übermittelt werden. 374 Zwar sind diese Entscheidungen politisch sehr bedeutsam, rechtlich jedoch nicht verbindlich. 375

368 Art. 6 Völkennord-Konvention; vgl. dazu auch: "Die Zeit" vom 18.06.1998, S. 14, 15. 36. Art. 8 Völkennord-Konvention. 370 Siehe dazu Oellers-Frahm, ZaöRV 53 (1993), 638 ff. 371 International Convention of the Elimination of All Fonns of Racial Discrimination, BGBI. 1969 11 962 = HoogiSteinmetz, Doc. 6. 372 Art. 11 - 13 Rassendiskriminierungskonvention. 373 Art. 14 Rassendiskriminierungskonvention. 374 Siehe Art. 13 Abs. 1, 14 Abs. 7lit b. m Partsch, EPIL (8), 447, 450; Traßl, S. 34. Ebenfalls nur von politischer Bedeutung ist auch das Kontrollsystem der "International Convention on the Supression and Punishment of the Crime of Apartheid", Text, in: HoogiSteinmetz, Doc. 7. Art. 7 verpflichtet die Vertragsstaaten einer, vom Vorsitzenden der UN-Menschenrechtskommis-

150

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

c) Der Ausschuss gegen Folter nach der UN-Folterkonvention 376 Der Ausschuss gegen Folter (Committee against Torture) ist eines der jüngsten Menschenrechtsschutzorgane auf universeller Ebene. Grundlage für die Errichtung des Ausschusses ist Art. 17 Abs. 1. Der Ausschuß wird im Rahmen des Berichtsverfahrens377 sowie fakultativ bei einer Staaten-378 oder Individualbeschwerde379 tätig. Im Rahmen des Berichtsverfahrens kann der Ausschuss bei der Prüfung der ihm zugegangenen Berichte gemäß Art. 19 Abs. 3 "allgemeine Bemerkungen" ("General Comments") abgeben, die rechtlich unverbindlich sind. Das Staatenbeschwerdeverfahren ähnelt dem Verfahren nach Art. 41 IPbürgR, die im Verfahren ergehenden Entscheidungen sind rechtlich ebenfalls unverbindlich. 380 Auch das Individualbeschwerdeverfahren gleicht den Regelungen des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte. In diesem Rahmen kann der Ausschuss gemäß Art. 22 Abs. 7, der mit Art. 5 Abs. 4 des Fakultativprotokolls zum IPbürgR vergleichbar ist, dem Vertragsstaat seine Auffassungen ("Views") mitteilen, die jedoch ebenfalls rechtlich nicht verbindlich sind. 381

d) ILO Die ILO hat eine Reihe von Verträgen erarbeitet, denen die Bundesrepublik Deutschland beigetreten ist. Ein Teil dieser Verträge kann dabei durchaus den Menschenrechtsverträgen zugeordnet werden. 382

si on, eingesetzten Gruppe von 3 Personen (Art. 9) regelmäßig einen Bericht über die zur Durchführung des Abkommens getroffenen Maßnahmen vorzulegen. Die Berichte werden von der Gruppe geprüft, ohne dass diese wirksame Maßnahmen gegen eine Verletzerstaat einleiten kann. Eine eigene Gerichtsbarkeit ist von der Konvention nicht begründet worden (siehe auch Art. 5); vergleiche dazu: Buergenthal, Human Rights, S. 54 ff. 376 Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, BGBI. 199011 247 = Hoog/Steinmetz, Doc. 10. 371 Art. 19. m Art. 21. J79 Art. 22. 3'U Byrnes, in: Alston, S. 509, 534. 3" Byrnes, in: Alston, S. 509, 536. 3.2 Leary, in: Alston, S. 580; z.B.: Übereinkommen Nr. 105 der ILO vom 25. Juni 1957 über die Abschaffung der Zwangsarbeit (BGBI. 1959 11 441); Übereinkommen Nr. III der ILO vom 15. Juni 1958 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (BGBI. 1961 11 97).

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

151

Gemäß Art. 24 ff. der ILO-Satzung383 können Berufsverbände Beschwerde erheben, wenn nach ihrer Auffassung die Durchfilhrung eines Übereinkommens nicht in befriedigender Weise sichergestellt wird. 384 Eine besondere Verbindlichkeit kommt diesem Verfahren jedoch nicht zu, da die Beschwerde vom Verwaltungsrat an den betroffenen Staat nur mit der Bitte um eine Stellungnahme übermittelt wird. Dies gilt auch für das "Staatenbeschwerdeverfahren" nach Art. 26 ILO - Satzung. In dem Verfahren kann der Verwaltungsrat einen Untersuchungsausschuss einsetzen, der gemäß Art. 28 ILO - Satzung einen Bericht verfassen kann. Die betroffene Regierung hat dann darüber zu entscheiden, ob sie den Bericht annimmt oder den Streitfall dem Internationalen Gerichtshof vorlegen möchte. 385 Eine eigene Entscheidung kann der Untersuchungsausschuss dagegen genausowenig treffen, wie das "Committee on Freedom of Association", welches bei Einschränkung von Gewerkschaftsrechten eingeschaltet werden kann. 386 In diesem Rahmen kann es Empfehlungen abgeben, deren Wirkung jedoch eher moralischer Natur sind. 387

e) KSZE/OSZE 388 Von Beginn an besaß der KSZE-Prozess auch eine menschenrechtliche Dimension. So wurden die Menschenrechte schon in der Schlussakte von Helsinki in Korb 1 unter dem Prinzip VII erwähnt. 389 Dieses Prinzip enthält ein Bekenntnis zur Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, wobei auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die Internationalen Menschenrechtskonventionen Bezug genommen wird. Grundsätzliche Bedeutung für den menschenrechtlichen Bereich hat auch Korb 3 mit seinem Ziel verstärkter menschlicher Kontakte und der Verbesserung des Informationsaustausches. Die Charta von Paris vom 21. November 1990390 und das Kopenhagener Ab383 Constitution of the International Labour Organization, Text, in: Kunig/LaulMeng, Doc.4. 384 Frowein, HdbStR VII, S. 732, 752 Rn. 41. 385 Verdross/Simma, S. 182, § 306. 38" Frowein, HdbStR VII, S. 732, 752 Rn. 43. 387 Leary, in: Alston: S. 580, 608. 388 Gemäß Kap I. ZitT. 1 der Beschlüsse von Budapest vom 5. und 6. Dezember 1994 trägt die KSZE seit dem 1. Januar 1995 den Namens OSZE, vergleiche Tretter, EuGRZ 1995,296. 389 Im Prinzip VII der KSZE Schlußakte vom 1. August 1975 wurde festgehalten, dass die Achtung der Menschenrechte "ein wesentlicher Faktor für den Frieden, die Gerechtigkeit und das Wohlergehen ist". 390 Text in EuGRZ 1990, 517 ff.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

schlussdokument vom 29. Januar 1990 haben die Bedeutung der Menschenrechte für die Entwicklung in Europa weiter hervorgehoben. 391 Allerdings besaß die KSZE anfangs keine Institution, welche die Einhaltung der Menschenrechte in den Teilnehmerstaaten, also insbesondere den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes, rechtlich wirksam überwachen konnte, da es sich bei der KSZE zunächst nur um eine "außerrechtliche" Vereinbarung gehandelt hat. 392 Völkerrechtspolitisch allerdings, insbesondere im menschenrechtlichen Bereich, war sie von enormer Bedeutung, da sich die Menschenrechtsbewegungen in den Ostblock-Staaten auf die Schlussakte beriefen und deren Beachtung einforderten. 393 Aufgrund der politischen Veränderungen in Osteuropa wurde die menschenrechtliche Dimension des KSZE-Prozesses durch das Kopenhagener Dokumene 94 und die Pariser Charta für ein neues Europa erheblich erweitert. Durch die KSZE/OSZE ist jedoch kein Kontrollorgan etabliert worden, das verbindlich über Menschenrechtsverletzungen entscheiden könnte. Daran hat auch die Etablierung eines Vergleichs- und Schiedsgerichtshofs der OSZE, welcher am 29. Mai 1995 in Genf seine konstituierende Sitzung abhielt, nichts geändert. 395 Dieses Kontrollsystem dient der friedlichen Beilegung von Streitigkeiten, betrifft die menschenrechtliche Dimension also nur am Rande. Im menschenrechtlichen Bereich war und ist das Schutzsystem der KSZE/OSZE daher in erster Linie nur von politischer Bedeutung,396 da es sich bei den KSZE/OSZEDokumenten, trotz aller Fortschritte, nur um außerrechtliche Vereinbarungen und nicht um völkerrechtliche Abmachungen handelt. 397 Durch die KSZE/OSZE ist daher keine zwischenstaatliche Einrichtung LS.d. Art. 24 Abs. 1 GG geschaffen worden.

5. Die Bindungswirkdung der Entscheidung von Menschenrechtsschutzorganen, an denen die Bundesrepublik Deutschland nicht beteiligt ist

Die bisher dargestellten Menschenrechtsschutzsysteme sind nicht als zwischenstaatliche Einrichtungen gemäß Art. 24 Abs. 1 GG anzusehen, da auf sie Text in EuGRZ 1990, 239 ff. Verdross/Simma, S. 342 § 545. J9J Luchterhandt, S. 27; Stern, Staatsrecht III/2, S. 1583. 394 Vergleiche Buergenthal, HRLJ 11 (1990), S. 217 ff. 39S EuGRZ 1995, S. 345; dieser Vergleichs- und Schiedsgerichtshof wurde aufgrund eines Beschlusses der KSZE vom 15. Dezember 1992 errichtet, siehe den vollständigen Wortlaut in EuGRZ 1995,345 ff. 396 Siehe auch Karl, BDGVR 33 (1993), S. 83, 99. 391 Schweisfurth, in: FS für Bernhardt, S. 221, 224; Stern, Staatsrecht 1II/2, S. 1586. 391

J92

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

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keine Hoheitsrechte übertragen worden sind. Bevor geprüft wird, ob auf die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention Hoheitsrechte übertragen worden sind, sollen noch kurz die Wirkungen der Entscheidungen anderer regionaler Menschenrechtsschutzorgane betrachtet werden, an denen die Bundesrepublik Deutschland nicht beteiligt ist.

a) Die Entscheidungen des Inter-Amerikanischen Gerichtshofes für Menschenrechte gemäß Art. 63 Abs. 1 AMRK398 Ein dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte vergleichbares Organ ist der 1979 auf der Grundlage von Art. 33/ 99 52 ff. AMRK errichtete Inter-Amerikanische Gerichtshof für Menschenrechte, mit Sitz in San Jose (Costa Rica). Berechtigt, dem Gerichtshof einen Fall vorzulegen sind jedoch nur die Kommission und die Mitgliedsstaaten; ein Individualbeschwerdeverfahren im eigentlichen Sinne kennt die Amerikanische Menschenrechtskonvention nicht. 40o Einzelpersonen können jedoch gemäß Art. 44 AMRK bei der Kommission eine Eingabe einbringen. Gemäß Art. 63 Abs. 1 i.V.m. Art. 68 Abs. 2 AMRK besitzt der Gerichtshof die Kompetenz, verbindliche Anordnungen gegen den Verletzerstaat auszusprechen. Der Inter-Amerikanische Gerichtshof für Menschenrechte besitzt dabei die Befugnis, bei Anordnung einer Entschädigungszahlung gemäß Art. 63 Abs. 1 Satz 2 AMRK, die Höhe der Entschädigung genau zu beziffern und die Zahlungsmodalitäten festzulegen. 401 Neben Entschädigungszahlungen kann er auch andere konkrete Maßnahmen, wie Z.B. die Freilassung von zu Unrecht inhaftierten Personen gemäß Art. 7 Abs. 2 AMRK anordnen. 402 Im Gegensatz zu den Organen der UN-Konventionen, besitzt der Inter-Amerikanische Gerichtshof für Menschenrechte mithin die Möglichkeit, eine verbindliche Entscheidung auszusprechen.

American Convention on Human Rights, Text, in: v. MünchIBuske, S. 456 ff. Art. 33 lautet (Auszug): "The following organs shall have competence with respect to matters relating to the fulfillment of the commitments made by the States Parties to this Convention: a. The Inter-American-Commission on Human Rights ... ; and b. The Inter-American-Court ofHuman Rights ... ". 4..1 Siehe Art. 61 AMRK; BurgenthaI, EPIL (8), 23, 26. 4111 Traßl, S. 33; IAGHMR EuGRZ 1989, 157, 173; Davidson, S. 91; Buergenthal, EPIL (8), S. 324, 325; Kokott, S. 130. 4112 Traßl, S. 33; Davidson, S. 147 ff. 398 399

154

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

b) Die Afrikanische Kommission für Menschenrechte403 Die Afrikanische Menschenrechtskonvention, die Banjul Charta vom 27. Juni 1981, enthält neben Individualrechten404 auch Rechte der Völker405 und einen Katalog individueller Pflichten. 406 Im Gegensatz zu anderen regionalen Menschenrechtsschutzverträgen, ermangelt es der "Banjul Charta" an einem Gerichtshof. Gemäß Art. 30 AfrMRK ist jedoch eine aus 11 Mitgliedern bestehende "Afrikanischen Kommission für die Menschenrechte und Rechte der Völker" errichtet worden, die am 2. November 1987 ihre Arbeit aufgenommen hat. 407 Im Rahmen ihrer Kompetenz entscheidet die Kommission im Staatenbeschwerde-408 und im Individualbeschwerdeverfahren. 409 In beiden Verfahren kann die Kommission jedoch keine verbindlichen Entscheidungen treffen. Vielmehr hat sie im Rahmen einer Staatenbeschwerde einen Bericht zu verfassen,410 der Empfehlungen enthalten kann. 411 Sofern ein Individualbeschwerdeverfahren eingeleitet wird, kann die Kommission ebenfalls nur rechtlich unverbindliche Empfehlungen abgeben. 412

6. Das Internationale Jugoslawien-Tribunal

Nicht unbedingt zu den Menschenrechtsorganen gehört das Internationale Jugoslawien-Tribunal, welches am 25. Mai 1993 durch den Sicherheitsrat der UN zur Verfolgung von Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien gegründet worden ist. 413 Da dieser Gerichtshof zur Verfolgung

403 African Charter on Human and Peoples Rights vom 27. Juni 1981, Text, in: v. MünchlBuske, S. 475 ff. Zur Entstehungsgeschichte siehe: Mahalu, VRÜ-Beiheft 12, S. 1,24 ff; Bendek, VRÜ-Beiheft 12, S. 59,60 f; Mbaya, EPIL (8), S. I. .'14 Art. 2 - 19 AfrMRK.. •"s Art. 20 - 24 AfrkMRK.; dabei handelt es sich um sogenannte Menschenrechte der dritten Generation, vergleiche, dazu: Kunig, VRÜ-Beiheft 12, S. 31, 47 f; Benedei, VRÜ-Beiheft 12, S. 59,68 f; Umozurike, in: FS für Bernhardt, S. 635, 643. 4116 Art. 27 - 29 AfrMRK.. 4117 Art. 30 AfrMRK.; siehe dazu auch Kodjo, HRLJ 11 (1990),271,279 . • "8 Art. 47 - 54 AfrMRK.. 4119 Art. 55 - 59 AfrMRK. . • 111 Art. 52 AfrMRK.. m Art. 53 AfrMRK.; siehe auch Kunig, VRÜ-Beiheft 12, S. 31, 55; Mbaya, EPIL (8), S. 1,2; Kodjo, HRLJ 11 (1990),271,279. m Art. 58 Abs. I AfrMRK.; siehe auch Ouguergouz, S. 339. 413 Resolution 827 (1993), abgedruckt u.a. in: HRLJ 14 (1993), 197 ff und RGDIP 97 (1993), 552 ff.; zur Entstehung siehe: Giese, WGO 36 (1994), 23, 24 f. und Nowlan, Humanitäres Völkerrecht 1993, 160; es sei noch darauf hingewiesen, dass BosnienHerzegowina durch Anrufung des Internationalen Gerichtshofs versuchte, den Men-

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. I GG

ISS

von Menschenrechtsverbrechen errichtet worden ist, ist er zumindest am Rande auch für die hier behandelte Fragestellung von Bedeutung. Insbesondere ist zu untersuchen, welche Wirkungen seine Entscheidungen haben. Die Entscheidung des UN-Sicherheitsrates zur Errichtung des Tribunals beruht auf Art. 41 und 42 der UN-Charta. Diese Entscheidung ist teilweise begrüßt worden,414 z.T. ist sie auch kritisch begleitet worden. 41S Der Gerichtshof ist gemäß Art. 1 seines Statuts befugt, auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawiens die für Menschenrechtsverletzungen Verantwortlichen strafrechtlich zu verfolgen. 416 Das Statut des Tribunals defmiert die folgenden Tatbestände,417 aufgrund derer das Tribunal eingreifen darf: 1. Schwere Verletzungen der Genfer Konventionen von 1949,418 2. Verstöße gegen die Gesetze oder Gebräuche des Krieges,419 3. Völkermord420 und 4. Verbrechen gegen die Menschlichkeit. 421 Art. 1 des Statuts begründet die Befugnis des Tribunals, Personen strafrechtlich zu verfolgen, die im Verdacht stehen, schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht begangen zu haben. Verfolgt werden können also nur natürliche, nicht jedoch juristische Personen, wie Staaten oder Organisatio-

schenrechtsverletzungen Einhalt zu gebieten. Der Internationale Gerichtshof verpflichtete mit einer einstweiligen Anordnung die Parteien (Bosnien-Herzegowina und Jugoslawien), alles in ihrer Macht stehende zu tun, um die Begehung von Taten des Völkermordes zu verhindern, ICJ Rep. 1993,3 ff.; siehe dazu auch: Oellers-Frahm, ZaöRV 53 (1993),638 ff. 414 O'Brien, AJIL 1993,638; Thürer, RSDIE 1993,491,493; Jaskovljevic, Humänitäres Völkerrecht 1993, 224, 228; Gasser, Humanitäres Völkerrecht 1993, 60; Meron, AJIL 88 (1994), 78, 79; Lescure, S. 79 - 81. 41S Graefrath, NJ 1993, 433, 435: Graefrath meint, dass Art. 41 und Art. 42 UNCharta dem UN-Sicherheitsrat nicht die Kompetenz zur Errichtung des Tribunals geben würden; kritisch zur Kompetenz des Sicherheitsrates, Rechtsprechungsbefugnisse zur Strafverfolgung von Individuen zu übertragen äußert sich auch Oellers-Frahm, in: FS für Bernhardt, S. 733, 743; keine Kompetenzprobleme sieht dagegen Hollweg, JZ 1993, 980,984. 416 Siehe die Resolutionen 808 (1993) und 827 (1993) des UN-Sicherheitsrates. Art. I des "Statuts des Internationalen Gerichts zur Verfolgung der Verantwortlichen für die seit 1991 im Hoheitsgebiet des ehemaligen Jugoslawien begangenen schweren Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht" lautet: "Das Internationale Gericht ist befugt, Personen, die für die seit 1991 im Hoheitsgebiet des ehemaligen Jugoslawien begangenen schweren Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht verantwortlich sind, nach den Bestimmungen dieses Statuts strafrechtlich zu verfolgen." Eine Übersetzung findet sich in WGO 36 (1994), S. 35 ff. 417 Eine Übersetzung des Statuts findet sich in WGO 36 (1994), S. 35 ff. m Art. 2 des Statuts. 419 Art. 3 des Statuts. 42U Art. 4 des Statuts. 421 Art. 5 des Statuts.

156

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

nen. 422 Dies wird durch Art. 6 des Statuts klargestellt, wodurch sich das Jugoslawien-Tribunal u.a. von den Grundsätzen der Nürnberger Prozesse unterscheidet. 423 Art. 7 des Statuts hebt hervor, dass sich der Einzelne in einem Kollisionsfall nicht auf entgegenstehendes Recht berufen kann. 424 Das Völkerrecht begründet hier also unmittelbare Pflichten für den Einzelnen. Der Gerichtshof verfügt nicht über eigene Vollstreckungsorgane. Haupthindernis ist somit in prozessualer Hinsicht die fehlende Zugriffsmöglichkeit auf die Beschuldigten, die nicht in Abwesenheit verurteilt werden dürfen. 425 Er ist somit hinsichtlich der Ergreifung der Angeklagten auf die Mitarbeit der Staaten angewiesen. 426 Dieses zeigt sich daran, dass die mutmaßlichen Kriegsverbrecher Mladics und Karadzics trotz erlassener Haftbefehle nicht zwangsweise vorgeführt werden können. 427 Die Kompetenzen des Tribunals und die Wirkung seiner Entscheidungen unterscheiden sich daher nicht von denen anderer Menschenrechtsschutzorgane. Die Errichtung des Jugoslawien-Tribunals stellt jedoch einen wichtigen Schritt in der Völkerrechtsgeschichte dar. Auch wenn die praktischen Erfolge nur gering sein mögen, da die Hauptkriegsverbrecher aufgrund mangelnder Vollstreckungsmöglichkeiten nicht vor das Tribunal geschafft werden können, macht allein die Existenz des Tribunals deutlich, dass die Ahndung von Kriegsverbrechen eine Angelegenheit der Völkerrechtsgemeinschaft geworden ist. Allein dies zeigt, dass die Errichtung des Tribunals neben dem Ruanda!Arusha-Tribunal ein Schritt hin zur Errichtung eines Ständigen Internationalen Strafgerichtshofs ist. 428

7. Zusammerifassung von IV Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, dass die Entscheidungen internationaler Menschenrechtsschutzorgane regelmäßig rechtlich unverbindlich und zumeist nur von moralischer oder politischer Natur sind. 429 Die universellen Menschenrechtsschutzsysteme, wie z.B. der Internationale Pakt über Oellers-Frahm, in: FS für Bernhardt, S. 733, 736. Shraga/Zacklin, EJIL 1994, 360, 369. 424 Thürer, SZIER 1993, 491, 499; Nowlan, Humanitäres Völkerrecht 1994, 160, 161. 424 Hollweg, JZ 1993,980,989. 425 Vergleiche Art. 29 des Statuts. 426 Zu den Haftbefehlen gegen Mladics und Karadzics vergleiche FAZ vom 13. Juli 1996, S. I. 427 Hollweg, .TZ 1993, 980, 989; siehe auch Kaul, HRL.T 1997 (18), S. 169 ff. 428 Valticos, in: FS für Bernhardt, S. 647, 657. 429 Art. 15 Abs. I VertU EKMR vom 15. September 1990 (= HRLJ 12 (1991), 44; Art. 15 VerfD EGMR (BGBI. 1989 II 955). 422 423

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. I GG

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bürgerliche und politische Rechte, können mithin nicht unter Art. 24 Abs. I GG subsumiert werden. Andererseits zeigen die Ausführungen zur Verbindlichkeit der Entscheidungen des Inter-Amerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte, dass auf regionaler Ebene Menschenrechtsschutzorganen verbindliche Kompetenzen übertragen werden können. Daher wird nachfolgend untersucht, ob die Entscheidungen der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention ebenfalls einen rechtsverbindlichen Charakter haben.

v. Die rechtlichen Wirkungen der Entscheidungen der Konventionsorgane der Europäischen Menschenrechtskonvention Die Europäische Menschenrechtskonvention hat zur Sicherstellung der Einhaltung der in der Konvention enthaltenen Rechte zwei von nationalen Instanzen unabhängige Kontrollorgane geschaffen: die Europäische Kommission für Menschenrechte und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, beide mit Sitz in Straßburg. 43o Hinzu kommt noch das Ministerkomitee, weIches jedoch ein Organ des Europarats ist. Durch das am 11. Mai 1994 unterzeichnete und nach der Ratifizierung Italiens am 01.11.1998 in Kraft getretene 11. Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention wurde der Kontrollmechanismus modifiziert. 431 Seit dem 03.11.1998 hat der neugeschaffene Ständige Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der an die Stelle des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, der Kommission und des Ministerkomitees getreten ist, seine Tätigkeit aufgenommen. 432 Der Weg zu diesen Organen führte bislang über zwei in der Europäischen Menschenrechtskonvention enthaltene Beschwerdeverfahren: der Staatenbeschwerde nach Art. 24 EMRK und der Individualbeschwerde nach Art. 25 EMRK. In diesem Bereich wird durch das 11. Zusatzprotokoll keine Änderung eintreten, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kann weiterhin ge-

430 Text in EuGRZ 1994, S. 323 ff. Das Zusatzprotokoll ist am 01.11.1998, also I Jahr nach der Ratifizierung aller Vertragsstaaten in Kraft getreten (Art. 4 des 11. ZP). Siehe zum Zusatzprotokoll auch: DrzemczewskilMeyer-Ladewig, EuGRZ 1994, S. 317 ff.; Salado-Osuna, Revista de instituciones europeas 1994,943 ff.; Schermers, ELR 1994,367 ff.; Meyer Ladewig, NJW 1995,2813 ff. und NJW 1998512 ff. 431 Siehe FAZ vom 04.11.98; NZZ vom 03. und 04.11.98; vergleiche auch MeyerLadwig, NJW 1995,2813,2814; ders.: NJW 1998,512,513; Art. 20 ff. EMRK n.F. 432 Die Reform des Kontrollsystems der Europäischen Menschenrechtskonvention war insbesondere aufgrund der Arbeitsbelastung der Kontrollorgane erforderlich geworden, vergleiche Meyer-Ladewig, S. 909, 910 f.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

mäß Art. 33, 34 EMRK n.F. im Individual- und Staatenbeschwerdeverfahren angerufen werden. 433 Eine Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Menschenrechtskonvention würde dann vorliegen, wenn die Entscheidungen der Konventionsorgane direkt auf den innerstaatlichen Rechtsbereich einwirken würden, ihnen also der gemäß Art. 24 Abs. I GG erforderliche Durchgriffscharakter zukäme. Dies wäre z.B. der Fall, wenn die Feststellung der Konventionswidrigkeit einer innerstaatlichen Gerichtsentscheidung zur Aufhebung derselben führen würde. 434 Umstritten ist allerdings, ob die Europäische Menschenrechtskonvention bereits selbst eine zwischenstaatliche Einrichtung i.S.v. Art. 24 Abs. I GG darstellt. Dies wird teilweise mit dem Hinweis verneint, dass die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention (Gerichtshof, Kommission) nicht Organe einer selbstständigen Menschenrechtsorganisation, sondern Einrichtungen der Vertrags staaten seien. 435 Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden: Aus dem Bereich der von Art. 24 Abs. I GG erfassten zwischenstaatlichen Einrichtungen können nur nationale Organisationen mit letzter Sicherheit ausgeschlossen werden, da es sich dabei nicht um zwischenstaatliche Einrichtungen handelt. 436 Fraglich ist nur, ob einzelne Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention, wie z.B. der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, als zwischenstaatliche Einrichtung anzusehen sind, oder ob die Europäische Menschenrechtskonvention insgesamt als zwischenstaatliche Einrichtung angesehen werden kann. Letzteres wäre nur möglich, wenn man die Gemeinschaft der Vertragsstaaten als Konventionsgemeinschaft ansieht. 437 So könnten die Europäische Menschenrechtskonvention und auch die Entscheidungen ihrer Organe eine dem Gemeinschaftsrecht vergleichbare Vorrangwirkung erlangen. Dafür spricht, dass die Europäische Menschenrechtskonvention eine Art "Europäisches Verfassungsrecht" darstellt. 438 Diesem Ansatz kann jedoch nur dann gefolgt werden, wenn die Europäische Menschenrechtskonvention eine der Europäischen Gemeinschaft vergleichbare Struktur aufweisen würde. Es müsste also, wie beim Europäischen Gemein433 Kleeberger, S. 101. .,. Frowein, EPIL 8, S. 185 f.; ders. in FroweiniPeukert, Einführung Rn. 4; Carstens, S.196. m Ruppert, S. 81; Dörr, DÖV 1193,696,698. 436 Ress, in: FS für Zeidler, Band 2, S. 1775, 179011792 f. 431 Vergleiche schon Echterhölter JZ 1955, 689, 692; Hilf, in: FS für Bemhardt, S.1193,1194. 43R Schweitzer, S. 8 Rn. 16 b.

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. I GG

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schaftsrecht, zwischen Primär- und Sekundärrecht unterschieden werden können. Dabei könnte die Europäische Menschenrechtskonvention als Primärrecht angesehen werden. Die Entscheidungen der Organe könnten das Sekundärrecht darstellen. Die Strukturen der Europäischen Menschenrechtskonvention sind mit der Europäischen Gemeinschaft jedoch nicht derart zu vergleichen. Die Europäische Gemeinschaft, die den Kern der Europäischen Union darstellt,439 ist wirtschaftspolitisch orientiert und integriert die Wirtschaft der Mitgliedsstaaten. Aus diesem Grunde hat sie wirtschaftliche Ordnungsaufgaben der Mitgliedsstaaten in diesem Bereich übernommen. Eine solche Aufgabenübertragung hat bei der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht stattgefunden. Die Mitgliedsstaaten haben keine ihnen originär zustehenden Befugnisse im Bereich des Menschen- und Grundrechtsschutzes abgegeben, sie haben sich nur verpflichtet, bestimmte Menschenrechtsverletzungen zu unterlassen. 44o Die Konventionsgemeinschaft ist daher keine zwischenstaatliche Einrichtung i.S.d. Art. 24 Abs. I GG. Mithin bleibt nur die Möglichkeit, dass die von der Europäischen Menschenrechtskonvention geschaffenen Organe selbst als zwischenstaatliche Einrichtungen anzusehen. In Betracht kommen bzw. kamen dabei zunächst der Europarat, das Ministerkomitee, die Kommission und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte. Der Europarat scheidet unter diesem Gesichtspunkt aus, da er kein Organ der Europäischen Menschenrechtskonvention ist, sondern eine rechtlich verselbständigte zwischenstaatliche Einrichtung darstellt. 441 Die originären Konventionsorgane sind jedoch aufgrund der Europäischen Menschenrechtskonvention gebildete Organe und mithin als zwischenstaatliche Einrichtungen anzusehen. Für die Frage, ob die Europäische Menschenrechtskonvention von Art. 24 Abs. I GG erfasst wird, ist somit entscheidend, ob auf diese Hoheitsrechte übertragen worden sind.

I. Das Ministerkomitee Das Ministerkomitee ist gemäß Art. 10 (i) EuRat-S ein Organ des Europarates, in das jeder Mitgliedsstaat einen Vertreter entsendet (Art. 14 EuRat-S). Es ist aber auch ein Organ der Europäischen Menschenrechtskonvention, obwohl es in Art. 19 EMRK nicht erwähnt wird. Im Zeitpunkt der Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention existierte das Ministerkomitee bereits, während der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und die Kommission 439 Schweitzer, S. 8 Rn. 16 b. Uerpmann, S. 185. Uerpmann, S. 179; Carstens, S. 196; Ress, in: FS flir Zeidler, Band 2, S. 1775, 1791 f. 440 441

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

erst durch die Europäische Menschenrechtskonvention errichtet worden sind. 442 Im Unterschied zu den in Art. 19 EMRK genannten Organen, sind die Entscheidungen des Ministerkomitees jedoch nicht nur für die am Verfahren beteiligten Staaten, sondern für alle Mitgliedsstaaten bindend. Das Ministerkomitee hat drei wichtige Funktionen: - es wählt die Mitglieder der Kommission (Art. 21 EMRK); - es unterscheidet unter den Voraussetzungen des Art. 32 EMRK darüber, ob eine Konventionsverletzung vorliegt; - und es überwacht die Durchführung der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erlassenen Urteile (Art. 54 EMRKlArt. 46 Abs. 2 EMRK n.F).

Von besonderer Bedeutung ist dabei die Kompetenz gemäß Art. 32 EMRK über Konventionsverletzungen entscheiden zu können. Wird vom Ministerkomitee eine Konventionsverletzung festgestellt, so ist diese Entscheidung gemäß Art. 32 Abs. 4 EMRK für die beteiligten Staaten verbindlich. Das Ministerkomitee ist ein politisches Organ, seine Entscheidungsfmdung ist mit derjenigen des Gerichtshofs oder der Kommission nicht vergleichbar. 443 Die Entscheidungen des Ministerkomitees sind mithin "nur" völkerrechtlich verbindlich. Die nationalen Rechtsanwendungsorgane sind daran nicht gebunden. 444 Durch die Neufassung der Europäischen Menschenrechtskonvention werden die Kompetenzen des Ministerkomitees eingeschränkt. Gemäß Art. 46 Abs. 2 EMRK n.F. ist es nur noch für die Überwachung der Urteilsausführung durch die Mitgliedsstaaten zuständig. 445 Auf das Ministerkomitee ist mithin keine Hoheitsgewalt i.S.v. Art. 24 Abs. 1 GG übertragen worden.

2. Kommission Im Gegensatz zum Ministerkomitee, ist die Kommission ein originär durch die Europäische Menschenrechtskonvention (Art. 19 Iit a) EMRK) errichtetes Kon ventionsorgan. Die Kommission entschied bis zum In-Kraft-Treten des 11. Zusatzprotokolls gemäß Art. 27 EMRK in erster Linie über die Zulässigkeit einer Individualbeschwerde gemäß Art. 25 EMRK. Aber auch im Rahmen einer Staaten beRavaud, S. 645, 646. Kilian, S. 82; Stöcker, NJW 1982, 1905, 1906; Ravaud, 645, 653; Schermers, ELR 1994, 367; VelulErgec, S. 1121 Anm. 1286. 444 Ein Verstoß stellt selbstverständlich eine Völkerrechtsverletzung dar. 445 Siehe z.B. die Entscheidung des Ministerkomitees des Europarates zur Überwachung des Öztürck-Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in EuGRZ 1989, 328. 442 443

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

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schwerde hat sich die Kommission gemäß Art. 47 EMRK vor dem Gerichtshof mit der Beschwerde zu befassen. Dabei wird der Kommission die Kompetenz zugestanden, über die Zulässigkeit der Beschwerde zu entscheiden, obwohl dies in der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht ausdrücklich ausgesprochen ist. 446 Fraglich ist jedoch, ob die Entscheidungen der Kommission eine Bindungswirkung entfalten. Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Entscheidungen der Kommission endgültig wären. 447 Die Entscheidungen über die Zulässigkeit einer Beschwerde sind zwar endgültig,448 allerdings kann der Gerichtshof über die Zu lässigkeit anders entscheiden als die Kommission, da er gemäß Art. 45 EMRK über die Auslegung und Anwendung der Konvention entscheidet. Dies umfasst auch eine Prüfung der Zu lässigkeit einer Beschwerde. 449 Völkerrechtlich besitzen die Entscheidungen der Kommission damit nur eine eingeschränkte Verbindlichkeit. Offen ist jedoch, welche Wirkungen die Entscheidungen im innerstaatlichen Recht entfalten. So könnte daran gedacht werden, die Entscheidung der Kommission über die Unzulässigkeit einer Beschwerde flir verbindlich zu halten, so dass die nationalen Gerichte nicht mehr über die geltend gemachte Verletzung entscheiden könnten. Dies ist jedoch abzulehnen. Eine derartige Kompetenz der Kommission würde voraussetzen, dass es sich bei den Entscheidungen um gerichtliche Entscheidungen handeln würde. Dies erscheint zumindest fraglich, da die Verhandlungen nichtöffentlich sind. 450 In diesem Fall wäre der Rechtsschutz des Einzelnen stark eingeschränkt. Würde eine Einzelperson vor Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges das Individualbeschwerdeverfahren einleiten, so müsste die Kommission die Individualbeschwerde gemäß Art. 26 EMRK zurückweisen. Sofern diese Entscheidung eine innerstaatliche Bindungswirkung entfalten würde, wären die nationalen Gerichte aufgrund entgegenstehender Rechtskraft darin gehindert, das Verfahren erneut aufzunehmen. Schon aus diesem Grunde bindet eine Zurückweisung die nationalen Gerichte nicht. 451 Im Ergebnis sind die Entscheidungen der Kommission flir den innerstaatlichen Bereich jedoch in erster · . nur von mora I'ISC her Bedeutung. 452 LIme

Kilian, S. 71. Neben der Entscheidung über die Zu lässigkeit oder die Unzulässigkeit einer Beschwerde, trifft die Kommission noch folgende Entscheidungen: Bericht über einen freundlichen Ausgleich gemäß Art. 28 EMRK; Stellungnahme zur Verletzung der Konvention gemäß Art. 31 Abs. 1 EMRK; Vorschläge an das Ministerkomitee, Art. 31 Abs. 3 EMRK; vergleiche dazu: Kilian, S. 73; FriberghNilliger, S. 605, 610fT. 448 FriberghNilliger, S. 605, 619. 449 Kilian, S. 75. 450 Vergleiche FriberghNilliger, S. 605, 619. 45\ Stöcker, NJW 1982, 1905, 1906; Kilian, S. 77. 452 Velu/Ergec, S. 887 Anm. 1017. 446 447

11 Slernberg

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

3. Kanzlei und Ausschuss des Gerichtshofs nach Art. 25 und 27 EMRK n.F.

Nach In-Kraft-Treten des 11. Zusatzprotokolls werden die Aufgaben der Kommission in Zukunft durch die Kanzlei des Gerichtshofs wahrgenommen werden. Eingehende Beschwerden werden dann zunächst von der Kanzlei bearbeitet. Diese bestimmt einen Richter als Berichterstatter. Dabei besteht die Möglichkeit, dass der Berichterstatter mithilfe der Kanzlei eine gütliche Einigung herbeiführt, ohne dass es zu einem streitigen Verfahren kommt. 453 Daher kann davon ausgegangen werden, dass sich ein Großteil der eingehenden Beschwerden, die nicht zulässig oder schlüssig sind, in diesem Verfahrensabschnitt erledigen wird. 454 Sofern es nicht zu einer Einigung kommt, wird ein Ausschuss gemäß Art. 27 EMRK n.F mit der Sache befasst. Dieser kann gemäß Art. 29 EMRK n.F eine Individualbeschwerde für unzulässig erklären. Tut er dies nicht, so entscheidet die Kammer des Gerichtshofs gemäß Art. 29 EMRK n.F über die Sache. Die Kammer kann darauf nach Art. 30 EMRK n.F. die Sache an die Große Kammer abgeben, wenn es sich um eine Frage der Auslegung der Konvention handelt. Ansonsten entscheidet die Kammer endgültig gemäß Art. 44 Abs. 2 EMRK n.F. Danach kann jede Partei gemäß Art. 43 Abs. 1 EMRK n.F. innerhalb von 3 Monaten nach Verkündung des Urteils die Verweisung an die Große Kammer beantragen.

4. Der Europäische Gerichtshoffor Menschenrechte

Wichtigstes Konventionsorgan ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte. Diese Tendenz wird sich durch die Modifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention noch verstärken, denn dadurch ist der Aufbau des Gerichtshofs effizienter gestaltet worden. Da dieser nunmehr das einzige Organ ist, das die Einhaltung der durch die Konvention garantierten Rechte kontrollieren kann. 45S Bis zum In-Kraft-Treten des 9. Zusatzprotokolls am 9. Oktober 1994 waren Individuen nicht berechtigt, selbst vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte aufzutreten. Der Fall wurde regelmäßig gemäß Art. 48 lit. a EMRK dem Gerichtshof durch die Kommission vorgelegt, der Einzelne war mithin nicht Partei des Verfahrens. Der durch das 9. Zusatzprotokoll ergänzte Art. 48 EMRK (Art. 48 lit. e) ermöglichte es nunmehr auch Individuen Partei des m

m m

Meyer-Ladewig, NJW 1995,2813,2816; ders.: NJW 1998,512,513. DrzemczewskilMeyer-Ladewig, EuGRZ 1994, 317. Salado-Osuna, Revista de instituciones europeas 21 (1994),943,944.

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. I GG

Rechtsstreites zu werden. 456 Auch sieht das 11. Zusatzprotokoll EMRK n.F die Möglichkeit einer Individualbeschwerde vor.

163 In

Art. 34

Unabhängig von der Reform der Europäischen Menschenrechtskonvention bleibt jedoch die Frage offen, ob eine Übertragung von Hoheitsrechten auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte stattgefunden hat. Diese Ansicht wurde teilweise bei den Beratungen zum Zustimmungsgesetz zur Europäischen Menschenrechtskonvention vertreten. Der Abgeordnete Brill vertrat dabei die Auffassung, dass mit der Errichtung des Gerichtshofs Teile der lustizhoheit der Bundesrepublik übertragen worden seien. 457 Dieser Auffassung wäre dann zuzustimmen, wenn die Entscheidungen des Gerichtshofs eine unmittelbare Rechtswirkung im innerstaatlichen Bereich entfalten würden. Wie bereits dargestellt, begründet Art. 24 Abs. 1 GG keinen Vorrang. Die Vorschrift enthält nur eine Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten durch ein einfaches Bundesgesetz. Darüber hinaus ist es erforderlich, dass der Völkerrechtsvertrag selbst einen Vorranganspruch für das Vertragsrecht postuliert. Das bedeutet, dass die Europäische Menschenrechtskonvention selbst einen Vorrang für sich postulieren müsste.

a) Überblick über die Entscheidungsarten des Gerichtshofes Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte besitzt zunächst, wie jedes Gericht, die Befugnis zum Erlass bestimmter gerichts interner Entscheidungen, so Z.B. die Wahl des Präsidenten. 458 Weiter besitzt der Gerichtshof die Kompetenz zum Erlass von Prozes- und Sachurteilen. Als Sachurteile kann der Gerichtshof gemäß Art. 50 EMRK (= Art. 41 EMRK n.F)459 sowohl Feststellungsurteile als auch Leistungsurteile erlassen. Zwar sieht Art. 50 EMRK (= 41 EMRK n.F) keine ausdrückliche Befugnis zum Erlass von Feststellungsurteilen vor. Jedoch ergibt sich diese Kompetenz dar-

456 Siehe zum 9. Zusatzprotokoll: Quacquarelli, La comunitä internazionale 1994, 274,290 ff. m Vergleiche Partsch, ZaöRV 17 (1956/57), 93, 100; BT-Drucksachen I. Wahlperiode 1949, Nr. 3338, S. 4. 458 Daneben besitzt der Europäische Gerichtshof rür Menschenrechte auch noch die Kompetenz, gerichts interne Entscheidungen bzw. solche zum Verfahrensablauf zu treffen, vergleiche den Überblick über die möglichen Entscheidungsarten bei Kilian, S. 93 ff. 459 Der Wortlaut von Art. 41 EMRK n.F weicht ein wenig von Art. 50 EMRK. ab. Eine inhaltliche Änderung, insbesondere für die hier interessierende Frage, ist jedoch nicht eingetreten. 11·

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

aus, dass der Gerichtshof eine innerstaatliche Maßnahme für ganz oder teilweise mit den Vertragspflichten in Widerspruch stehend erklären kann. 46o

b) Die Bindungswirkung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Hinsichtlich der Frage nach dem Umfang der Bindungswirkung der Entscheidungen des Gerichtshofs ist zwischen der völkerrechtlichen und der staatsrechtlichen Ebene zu unterscheiden.

aa) Die völkerrechtliche Wirkung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte nach der Europäischen Menschenrechtskonvention

Die Urteile des Gerichtshofs sind gemäß Art. 52 EMRK endgültig. Dies bestimmt auch Art. 44 Abs. 1 EMRK n.F, wonach die Entscheidungen der Großen Kammer und der Kleinen Kammern des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte unter den Voraussetzungen des Art. 44 Abs. 2 EMRK n.F endgültig sind. Die Entscheidungen des Gerichtshofs bzw. der Großen Kammer besitzen also, mit den Worten des innerstaatlichen Rechts gesprochen, formelle Rechtskraft. 461 Daher ist es nicht mehr möglich, die Entscheidungen von nationalen Gerichten überprüfen zu lassen. 462 Art. 53 EMRK (= Art. 46 Abs. 1 EMRK n.F.) verpflichtet die Vertragsstaaten, sich in allen Fällen, an denen sie beteiligt sind, nach den Entscheidungen des Gerichtshofs zu richten. Art. 53 EMRK (= Art. 46 Abs. 1 EMRK n.F) legt damit die materielle Rechtskraft der

Kilian, S. 98; Stöcker, NJW 1982, 1905, 1907; Sattler, S. 7. Schmid, Wirkungen, S. 139; Ress, S. 801, 802; die Entscheidungen der Kleinen Kammern sind nur dann formell rechtskräftig, wenn die Voraussetzung des Art. 44 Abs. 2 EMRK n.F. vorliegen. Z.B. müssen die Parteien erklären, dass sie keine Verweisung an die Große Kammer beantragen werden (Art. 44 Abs. 2 lit. a) EMRK n.F.); zur Möglichkeit eines Wiederaufnahmeverfahrens siehe Peukert, in: FroweinlPeukert, Art. 52 Rn. 3. 462 Problematisiert wird Z.T. die Frage, ob nur Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in formelle Rechtskraft erwachsen, nicht jedoch alle übrigen Entscheidungen. Begründet wird dies damit, daß Art. 52/44 n.F. EMRK im englischen Original von "the judgement of the Court shall be final" spricht (in der französischen Fassung wird ebenfalls von "arret" gesprochen). Nur in der deutschen Übersetzung findet sich die Formulierung "Entscheidung". Eine derartige Auslegung des Art. 52 EMRK wird jedoch überwiegend abgelehnt: Kilian, S. 118; Ress, in: Maier, S. 227, 231; Polakiewicz, S. 23. Die formelle Rechtskraft kann jedoch genauso wie im innerstaatlichen Recht unter bestimmten Voraussetzungen durch eine Wiederaufnahme des Verfahrens durchbrochen werden, siehe: Art. 57, 58 VerfO des EuGHMR. 460 461

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

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Urteile fest. 463 Die Urteile binden allerdings nur die Verfahrensbeteiligten, d.h. die klagenden oder beklagten Staaten. Anerkannt ist eine Bindungswirkung gegenüber der Kommission, da ihr durch die Art. 44 und 48 EMRK eine Stellung als Verfahrensbeteiligter kraft eigenen Rechts eingeräumt wird. 464 Sie gelten allerdings nicht erga omnes für alle Vertragsstaaten. 465 Dies folgt schon aus der Natur der Sache, da die Geltung des infrage stehenden konventionswidrigen Aktes nur den Hoheitsbereich des konventionswidrig handelnden Staates betrifft. 466 Die Entscheidung der Frage, ob auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte Hoheitsgewalt i.S.v. Art. 24 Abs. 1 GG übertragen worden ist, hängt mithin davon ab, ob die Europäische Menschenrechtskonvention die Vertragsstaaten dazu verpflichtet hat, den Entscheidungen des Gerichtshofs eine unmittelbare innerstaatliche Wirkung einzuräumen. Den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs rur Menschenrechte kommt eine solche Wirkung nicht zu. Die von einem Urteil betroffenen Staaten sind nur völkerrechtlich verpflichtet, den Urteilen nach den allgemeinen Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit nachzukommen. 467 Dieses ergibt sich aus Art. 53 EMRK (= Art. 46 Abs. 1 EMRK n.F), wonach die Vertrags staaten nur die Verpflichtung übernehmen, sich nach den Entscheidungen des Gerichtshofs zu richten. Die Formulierung in Art. 53 EMRK (= Art 46 Abs. 1 EMRK n.F) gleicht denen anderer internationaler Verträge, in denen Gerichte oder andere Entscheidungsorgane errichtet worden sind. So bestimmt z.B. Art. 25 UNCharta, dass die Mitgliedsstaaten Sicherheitsratsbeschlüsse "anzunehmen und durchzuführen" hätten. Den Beschlüssen des Sicherheitsrates wird jedoch ebenso wenig eine unmittelbare innerstaatliche Wirkung zuerkannt wie den Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs, die die Mitgliedstaaten gemäß Art. 94 Abs. 1 UN-Charta zu befolgen haben. 468 Gegen eine unmittelbare innerstaatliche Bindungswirkung spricht ferner Art. 50 EMRK (= Art. 41 EMRK n.F.). Nach dieser Vorschrift kann der Europäische Gerichtshof rur Menschenrechte dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch gewähren, wenn die innerstaatlichen Gesetze nur eine unvollkommene Wiedergutmachung ermöglichen. Diese Vorschrift spricht dafür, dass die Europäische MenKilian, S. 132. Polakiewicz, S. 33. 465 Ress, in: MacDonald, S. 801, 803; ders., in Maier, S. 227, 231; ders., BDGVR 23 (1982), S. 7,52; Polakiewicz, S. 33; Schmid, Wirkungen, S. 139; von einer erga omnes Wirkung in Analogie zu den Regeln des Europäischen Gemeinschaftsrechts geht Bleckmann, EuGRZ 1994, 387 aus. 466 Stöcker NJW 1982, 1905, 1909. 467 Polakiewicz, S. 223; ders. ZaöRV 52 (1992), 149, 164; Kilian, S. 210; Ress, in: MacDonald, S. 801, 805; McGoldrick, S. 151. 468 Uerpmann, S. 202. 463

464

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

schenrechtskonvention keine unmittelbare Wirkung seiner Entscheidungen verlangt. Falls den Staaten die Mittel zur Umsetzung des Urteils fehlen, nimmt die Europäische Menschenrechtskonvention eine Völkerrechtsverletzung in Kaufund gewährt dem Betroffenen stattdessen eine Entschädigung. 469 Das bedeutet, dass die Urteile des Europäischen Gerichtshofs fur Menschenrechte keine kassatorische Wirkung besitzen. 470 Dies ist unabhängig davon, ob durch ein Feststellungsurteil die Konventionswidrigkeit eines innerstaatlichen Aktes festgestellt 471 oder der betroffene Staat durch ein Leistungsurteil gemäß Art. 50 EMRK (= 41 EMRK n.F) zur Zahlung einer Entschädigung verpflichtet wird. 472 Durch ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs fur Menschenrechte werden keine innerstaatlichen Entscheidungen aufgehoben oder abgeändert. 473 Dies folgt aus Art. 53 EMRK (= 46 Abs. I EMRK n.F.). Diese Vorschrift ermächtigt den Gerichtshof nicht dazu, von sich aus konventionswidrige innerstaatliche Hoheitsakte aufzuheben 474 oder durch seinen Tenor den betroffenen Staaten bestimmte Maßnahmen vorzuschreiben. 475 Diese Einschätzung wird auch vom Europäischen Gerichtshof fur Menschenrechte geteilt, der es bisher selbst abgelehnt hat, weitergehende Aussagen über die aus seinen Entscheidungen fließenden Verpflichtungen zu machen. 476 Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention sind mithin nicht verpflichtet, den Entscheidungen des Gerichtshofs innerstaatlich eine unmittelbare Wirkung zukommen zu lassen. Die Europäische Menschenrechtskonvention verlangt nicht, dass ihr im innerstaatlichen Recht ein Vorrang gewährt wird, es sind daher durch sie keine Hoheitsrechte übertragen worden.

469 Uerpmann, S. 204; Bernhardt, in: FS für Doehring, S. 23, 28; Frowein/Peukert, Art. 53 Rn. 3. 470 Stern, Staatsrecht II1/2, S. 1609; EuGHMR EuGRZ 1979. 454, 460. 471 Es handelt sich um Feststellungsurteile, siehe: Ress, in: Maier, 227, 231. 472 Dabei handelt es sich um ein Leistungsurteil, siehe: Stöcker, NJW 1982, 1905. 1908. 473 Velu/Ergec, S. 1043 Anm. 1211; Klose, DRiZ 1997, 122, 125. 474 Frowein, in: HdbStR VII, S. 732, 739 Rn. 13 ; Uerpmann, S. 193; Ress, in: Maier, S. 227, 231; Stöcker NJW 1982, 1905, 1908; Kleeberger, S. 102. 475 Ress, in: Maier, S. 227, 233. 476 Siehe: EuGHMR EuGRZ 1979, 454, 456 (Marckx-Urteil), wonach es den Staaten selbst überlassen bleibt, darüber zu entscheiden, wie sie ihren Verpflichtungen aus den Urteilen nachkommen; vergleiche auch Uerpmann, S. 193.

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

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bb) Die innerstaatlichen Wirkungen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte

Wie festgestellt, verlangt die Europäische Menschenrechtskonvention nicht, dass den Entscheidungen ihrer Organe innerstaatlich eine unmittelbare Wirkung zukommt. Dies schließt es jedoch nicht aus, dass das innerstaatliche Recht eine Durchgriffswirkung dieser Entscheidungen i.S.v. Art. 24 Abs. 1 GG anordnet, da Art. 53 EMRK (= Art.46 Abs. 1 EMRK n.F) es den Mitgliedsstaaten überlässt, wie die Entscheidungen innerstaatlich umgesetzt werden. 477 Art. 24 Abs. 1 GG ordnet die Übertragung von Hoheitsgewalt nicht selber an, sondern ermächtigt den Gesetzgeber dazu, Hoheitsgewalt zu übertragen. 478 Mithin ist zu prüfen, ob der nationale Gesetzgeber von seiner Befugnis zur Übertragung von Hoheitsrechten auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte Gebrauch gemacht hat. Als ein derartiges Gesetz, dass die Übertragung anordnet, könnte das Zustimmungsgesetz zur Europäischen Menschenrechtskonvention angesehen werden, mit dem die Mitgliedsstaaten die Europäische Menschenrechtskonvention in innerstaatliches Recht inkorporiert haben. Dadurch ist die Konvention unmittelbar innerstaatlich anwendbar gemacht worden. Das Zustimmungsgesetz selber enthält freilich keine Hinweise über die innerstaatliche Wirkung von Entscheidungen des Gerichtshofs, so dass sich daraus keine Hinweise entnehmen lassen. 479 Teilweise wird noch erörtert, ob sich die Lehre von den "self-executing Treaties" auf das Problem der innerstaatlichen Wirkung der Entscheidungen des Gerichtshofs übertragen lässt. "Self executing" sind solche völkerrechtlichen Normen, die hinreichend bestimmt sind, so dass sie ohne konkretisierendes Dazwischentreten des Landesrechts unmittelbar als Grundlage für die Entscheidung von Gerichten und Verwaltungsbehörden herangezogen werden können. 48o Normen, die den Staat verpflichten, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, sind daher nicht self-executing.48I Unabhängig von der Frage, ob die Europäische Menschenrechtskonvention eine Verpflichtung zur unmittelbaren Anwendung enthält,482 ist mit dem Zustimmungsgesetz die unmittelbare Anwendbarkeit angeordnet worden. 483 Dies folgt aus dem Zusammenspiel von

Uerpmann, S. 194. Vergleiche oben S. 143 ff. 479 Uerpmann, S. 194 . • 00 Verdross/Simma, S. 550 § 864; Uerpmann, S. 196 . •• , Uerpmann, S. 196. 402 Zum self-executing Charakter der europäischen Menschenrechtskonvention vgl. Uerpmann, S. 42 ff. m BGB!. 1952 11 686. 477 470

168

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Zustimmungsgesetz und Vertragsnorm. 484 Aus diesem Grunde erscheint es nicht ausgeschlossen, dass auch die Entscheidungen des Europäischen Gerichthofs für Menschenrechte aufgrund des Zustimmungsgesetzes i.V.m. der Europäischen Menschenrechtskonvention ihrem Charakter nach self-executing sind,485 also keiner speziellen Umsetzung mehr bedürfen. Diese Frage lässt sich jedoch nur anhand der Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention über die Wirkung der Entscheidungen beantworten. Zunächst ist dies anhand von Art. Art. 52 EMRK und 53 EMRK (= Art 44 Abs. 1 EMRK n.F. und. 46 Abs. 1 EMRK n.F.) i.V.m. dem Zustimmungsgesetz zur Konvention zu untersuchen. Aus Art. 52 EMRK lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass die Entscheidungen des Gerichtshofs unmittelbar anwendbar sein sollen, da diese Vorschrift nur die formelle Rechtskraft der Entscheidungen des Gerichshofs begründet. 486 Weiter könnte sich aus Art. 53 EMRK (= Art. 46 Abs. 1 EMRK) in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz die Verpflichtung zur unmittelbaren Übernahme der Entscheidungen des Gerichtshofs ergeben. Entscheidend dafür ist, welche Verpflichtung Art. 53 EMRK (= Art. 46 Abs. 1 EMRK n. F.) den Mitgliedsstaaten auferlegt. Diese Vorschrift verpflichtet die Staaten, sich nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu richten ("undertake to abide"/"s'engagent a se conformer"). Diese Wortwahl unterscheidet sich von der in Art. 1 EMRK gewählten Formulierung ("shall secure"/"reconnaissent"), welche die unmittelbare Anwendbarkeit der Europäischen Menschenrechtskonvention begründet. 487 Nach dieser Vorschrift sichern die Mitgliedsstaaten allen ihrer Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen die in Abschnitt I garantierten Rechte und Freiheiten zu. Damit ist zum Ausdruck gebracht worden, dass die Konventionsrechte "self-executing" sein sollen, während die Urteile des Gerichtshofs zu ihrer Umsetzung eines besonderen innerstaatlichen Ausführungsaktes bedürfen. 488 Schon diese am Wortlaut orientierte Auslegung belegt, dass die innerstaatliche Bindung an die Entscheidungen des Gerichtshofs nicht aus der innerstaatlichen Wirkung der Konventionsartikel folgt. 489 Auch systematische Gründe verlangen nicht, den Entscheidungen des Gerichtshofs eine Bindungswirkung rür innerstaatliche Gerichte zuzusprechen, da die Konvention keine Mittel enthält, die z.B. eine Vollstreckung ermöglicht.

Uerpmann, S. 196. Uerpmann, S. 196. 411(, Kilian, S. 125; Uerpmann, S. 197. m Uerpmann, S. 44. 4K. Velu/Ergec, S. 1043 Anm. 1211; Uerpmann, S. 201. 4•• So Klein, Kieler Arbeitstagung, S. 43, 60. 4K4

m

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

169

Sie findet sich daher damit ab, dass ihre Entscheidungen keine innerstaatliche Bindungswirkung haben. Für eine unmittelbare Bindungswirkung ließe sich allerdings noch Sinn und Zweck der Europäischen Menschenrechtskonvention heranziehen, da nur so das von ihr verfolgte Ziel, also z.B. eine wirksame Anerkennung der Menschenrechte, erreicht werden könnte. 490 Dagegen spricht jedoch, dass die bloße Feststellung einer Konventionswidrigkeit, sei es eines Gesetzes oder eines Urteils, fUr eine unmittelbare Umsetzung nicht geeignet ist, da die Urteile des Gerichtshofs Ld.R dafUr zu unbestimmt sind. Weiter ist zu berücksichtigen, dass z.B., im Falle der Feststellung der Konventionswidrigkeit eines Gesetzes, das Urteil nicht durch einen deutschen Richter umgesetzt werden kann. DafUr bedürfte es einer Gesetzesänderung. 491 Als Ergebnis ist festzuhalten, dass das Zustimmungsgesetz auch in Verbindung mit Art. 53 EMRK (= Art. 46 Abs. 1 EMRK n.F.) nicht zu einer unmittelbaren Wirkung der Entscheidungen fUhrt und daher auch keine Durchgriffswirkung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs ft1r Menschenrechte gemäß Art. 24 Abs. 1 GG begründet. 492 Auf den Europäischen Gerichtshof fUr Menschenrechte sind mithin keine Hoheitsrechte gemäß Art. 24 Abs. 1 GG übertragen worden.

cc) Exkurs: Die Umsetzung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs for Menschenrechte in das innerstaatliche Recht Von der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht konkret geregelt ist die Frage, wie ein vom Europäischen Gerichtshof fUr Menschenrechte verurteilter Staat seinen Verpflichtungen aus der Konvention nachzukommen hat. Die verurteilten Staaten haben sich gemäß Art. 53 EMRK (= 46 Abs. 1 EMRK n.F) nach den Entscheidungen zu richten, sie müssen sich also um die Herstellung eines konventionsgemäßen Zustandes bemühen. Von sich aus kann der Gerichtshof die konventionswidrigen Akte nicht beseitigen. 493 Daraus folgt, dass die Vertrags staaten zunächst die festgestellte Konventionsverletzung be-

49() Stöcker NJW 1982, 1905, 1907; Schorn, S. 408; zu dem gleichen Ergebnis gelangt Bleckmann DÖV 1996, 137, 142, wenn er aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit folgert, dass das Verfassungsrecht eine Durchsetzung von Urteilen und Beschlüssen internationaler Organisationen fordert. 491 Uerpmann, S. 206. 491 Uerpmann, S. 210; Frowein, in: HdbStR VII, 732, 742 Rn·19; Blum, S. 31. 493 Schumann, NJW 1964, 753, 754; Ress, in: Macdonald, S. 801, 803; ders. in Maier, S. 227, 232; Polakiewicz, ZaöRV 52 (1992), 149, 167; ders., ZaöRV 52 (1992), 804,816.

170

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

enden müssen. 494 Außerdem haben sie dafilr zu sorgen, dass dem innerstaatlichen Parallelverfahren nicht das Gegenteil der vom Gerichtshof ausgesprochenen Feststellung zugrundegelegt wird. Für die Bundesrepublik Deutschland ergibt sich dies wohl bereits aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit bzw. Konventionsfreundlichkeit. 495 Aus den Entscheidungen folgt weiter die Verpflichtung zur Wiedergutmachung durch Wiederherstellung des früheren Zustandes. Weiter sind die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte als konventionswidrig gerügten Verletzungen in der Zukunft zu unterlassen. 496 Umstritten ist allerdings, wie die Verpflichtung der Staaten zur Wiedergutmachung im Einzelfall ausgestaltet ist. 497 Sofern der Gerichtshof die Unvereinbarkeit nationaler Normen mit der Europäischen Menschenrechtskonvention festgestellt hat, ist der betroffene Staat zur Änderung seiner Rechtsordnung verpflichtet. Es ist daher nicht ausreichend, die Anwendung auszusetzen. 498 Im Gegensatz dazu hat es das Bundesverfassungsgericht allerdings offen gelassen, ob ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs filr Menschenrechte, welches die Konventionswidrigkeit einer Norm feststellt, zu einem Anwendungsverbot führt. 499 Grundsätzlich ist ein Staat verpflichtet, die konventionswidrigen Maßnahmen auch für die Vergangenheit, also rückwirkend, so weit wie möglich zu beseitigen. Diese Verpflichtung enthält allerdings einige Einschränkungen. Eine ex tune Beseitigung des konventionswidrigen Zustandes ist nicht zwingend notwendig, da dies dem Prinzip der Rechtssicherheit, das dem Konventionsund auch dem Gemeinschaftsrecht innewohnt, widersprechen würde. 5°O Mithin kann eine rückwirkende Änderung der filr konventionswidrig erklärten Normen nur in Ausnahmefiillen gefordert werden. 501 Konventionswidrige Verwaltungsakte haben die Staaten, genauso wie Gerichtsurteile, aufzuheben, wobei für Letztere in erster Linie eine WiederaufPolakiewicz, S. 63. Ress, in: Maier, 227, 247. 496 Ress, in: Maier, 227, 234. 491 Dazu Gusy, ZfRV 30 (1989), I, 19, Fn. 76. 498 Ress in Maier, 227, 235; Schumann, Menschenrechtsbeschwerde, S. 324 f., fordert darüber hinaus, dass die Verurteilung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte einen Wiederaufnahmegrund darstellen solle; einschränkend Klose, DRiZ 1997, 122, 125. 499 BVerfG EuGRZ 1995,410,415.; siehe zu den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs fur Menschenrechte (= EuGRZ 1995, 392 ff): Bleckmann, EuGRZ 1995, 387 ff; Müller, ThürVBI. 1995, 193 ff. s'" EuGHMR (Marckx), EuGRZ 1979, 454, 460. Sill Polakiewicz, ZaöRV 52 (1992),149,170. 494

49S

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. 1 GG

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nahme des Verfahrens in Betracht kommt. Aus der Europäischen Menschenrechtskonvention ergibt sich jedoch keine Verpflichtung der Staaten, bestehende Wiederaufnahmeregelungen zu erweitern. 502 Somit verbleibt den Staaten die Möglichkeit, durch andere Maßnahmen auf die Konventionsverletzung zu reagieren. Nur wenn dies nicht möglich ist, kommen andere Möglichkeiten, z.B. die Nichtvollstreckung oder eine Begnadigung, in Betracht. 503

c) Ergebnis Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Urteile des Gerichtshofes innerstaatlich nicht verbindlich sind. Der Europäische Gerichtshof filr Menschenrechte stellt mithin keine zwischenstaatliche Einrichtung LS.v. Art. 24 Abs. 1 GG dar. Grundsätzlich nimmt die Bundesrepublik Deutschland damit die Konventionswidrigkeit innerstaatlicher Akte hin, nimmt also eine Völkerrechtsverletzung in Kauf. Bislang hat der Verfassungs- bzw. Gesetzgeber auch keinen Handlungsbedarf dafilr gesehen, eine Regelung zu schaffen, die einem konventionswidrigen innerstaatlichen Hoheitsakt seine innerstaatliche Wirkung abspricht. 504 Die herrschende Meinung nimmt diesen Verstoß hin, da es sich dabei "nur" um einen zurechenbaren Völkerrechtsverstoß handelt. Diese in Literatur, Rechtsprechung und Praxis herrschende Ansicht überzeugt allerdings nicht. Sie steht" der Rechtsidee " entgegen, wonach" der Staat auch bei völkerrechtswidrigen Urteilen soweit wie möglich zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes verpflichtet" ist, "auch wenn die Staaten weder nach allgemeinem Völkerrecht noch nach der Europäischen Menschenrechtskonvention für verpflichtet angesehen werden können, eine generelle Wiederaufnahmemöglichkeit etwa für den Fall einzuführen, dass der Entscheid einer internationalen Behörde es erfordert ". 505 Dieses muss nicht filr alle völkerrechtlichen Verträge gelten. Für den Geltungsbereich des Grundgesetzes stellt sich allerdings die Frage, ob Art. 1 Abs. 2 GG es nicht gebietet, Entscheidungen internationaler Organe im menschenrechtlichen Bereich zwingend zu beachten. 506

Polakiewicz, S. 156. Ress, in: Maier, 227, 240; kritisch Stöcker, NJW 1982, 1905, 1907. 5114 Ress, in: Maier, 227, 240. 5115 Schlosser, ZZP 1966, 164 ff. 5116 Näher dazu, S. 193 ff. 5112

511)

172

2. Teil: Vö1ker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprob1eme

Eine Lösung dieses Problems könnte darin liegen, dass völkerrechtswidrigen Akten innerstaatlich keine Wirkung zugesprochen wird. 507 Diesem Weg steht jedoch die Staatenpraxis entgegen, die einen völkerrechtswidrigen Akt innerstaatlich für wirksam erachtet. Zu berücksichtigen ist aber, dass durch die Inkorporation der Europäischen Menschenrechtskonvention in das innerstaatliche Recht subjektive Rechte des Einzelnen begründet worden sind. Schon aus Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich, dass alle staatlichen Gewalten verpflichtet sind, die Europäische Menschenrechtskonvention zu beachten,50S Art. 1 Abs. 2 GG unterstreicht darüber hinaus nochmals die grundsätzliche Bedeutung der Menschenrechte für die Legitimität des staatlichen Handeins. Daraus folgt, dass beispielsweise eine vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte für konventionswidrig erklärte Strafrechtsnorm die Vollstreckung aus einem Strafurteil verhindern müsste. Auch müsste dies zu einem Wiederaufnahmeverfahren führen können. Dieser Tatsache scheint sich nunmehr auch der bundesdeutsche Gesetzgeber bewusst zu sein, wie die geplante Änderung der StPO zeigt.

VI. Isolierter Souveränitätsverzicht? Die vorangegangenen Ausführungen haben gezeigt, dass durch eine direkte Anwendung von Art. 24 Abs. 1 GG kein Vorrang der Europäischen Menschenrechtskonvention begründet worden ist, da keine Hoheitsrechte auf die Konventionsorgane übertragen worden sind. Schon 1959 hat jedoch Herzog die Frage aufgeworfen, ob die lex posteriorRegel nicht durch einen - dinglichen - Verzicht des innerstaatlichen Gesetzgebers auf sein Abänderungsrecht ausgeschlossen sein könnte. Dies würde bedeuten, dass der Gesetzgeber die Europäische Menschenrechtskonvention nicht nur aus völkerrechtlichen Gründen nicht abändern dürfe, sondern es gar nicht mehr könnte, da er dieses Recht nicht mehr besitzen würde. Herzog spricht in diesem Zusammenhang von einem "dinglichen" Verzicht des Gesetzgebers. 509 Diese Überlegung ist jüngst von Kleeberger wieder aufgegriffen worden. 510 Er meint, dass ein isolierter Souveränitätsverzicht ohne eine vollständige Übertragung von Hoheitsrechten möglich sei. Zur Begründung verweist er auf die ratio legis von Art. 24 Abs. 1 GG, wonach ein isolierter Souveränitätsverzicht Sinn und Zweck der Norm Maße entspreche, dagegen fordere Art. 24

Stöcker, NJW 1982, 1905, 1907. Stöcker, NJW 1982, 1905, 1907. 509 Herzog, DöV 1959,44,46. 510 Kleeberger, S. 110 ff. 507 508

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. I GG

173

Abs. I GG keineswegs immer eine vollständige Übertragung von Hoheitsrechten. Aus diesem Grunde sei es möglich, den Vorrang eines Völkerrechtsvertrages anzuerkennen, ohne dass es zu einer Übertragung von Hoheitsrechten kommen müsse. 511 Art. 24 Abs. I GG sei eine Staatszielbestimmung,512 mit der das Grundgesetz den Grundsatz der effektiven Integrationsbeteiligung statuiert habe. Daraus folge, dass sich die Bundesrepublik Deutschland möglichst umfassend an Integrationsprozessen zu beteiligen habe, der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. I GG sei daher integrationsfreundlich zu bestimmen. 513 Unter dem Integrationsbegriff sei die Gesamtheit aller zu einer engeren Einheit führenden Prozesse zu verstehen. 514 Dem Grundsatz der effektiven Integrationsbeteiligung werde aber nicht entsprochen, wenn der Anwendungsbereich des Art. 24 Abs. I GG nur auf Hoheitsübertragungen beschränkt werde, bei denen es zu einer wirklichen Übertragung von Hoheitsrechten komme. 515 Eine enge Auslegung von Art. 24 Abs. I GG führe dazu, dass es nicht möglich sei, Völkerrechtsverträgen mit einem immanenten Vorrangpostulat ohne eine Verfassungsänderung Vorrang vor dem nationalem Recht zu gewähren. 516 Eine Beschränkung des Anwendungsgebietes von Art. 24 Abs. I GG auf Hoheitsübertragungen würde der Funktion der Norm, eine möglichst weitgehende Integration zu erleichtern, nicht entsprechen. 517 Art. 24 Abs. I GG verlange, dass die internationale Integration möglichst weitgehend erleichtert werden solle. 518 Daher entspreche es dem Telos des Art. 24 Abs. I GG, einem völkerrechtlichen Vertrag eine Vorrangstellung zukommen zu lassen, wenn dieser dem Ziel der internationalen Integration diene. 519 Auch die Europäische Menschenrechtskonvention diene letztendlich diesem Ziel, da sie im Grundrechtsbereich einen europäischen Konsens geschaffen habe und damit zur Schaffung einer europäischen Rechtsordnung beitrage. 52o Kleeberger kommt daher zu dem ErgebKleeberger, S. 145. Kleeberger, S. 118; die Frage, ob Art. 24 Abs. I GG grundsätzlich als Staatszielbestimmung anzusehen sei, wird bejaht von: Ipsen, Gemeinschaftsrecht, S. 52; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 24 Rn. 8; BK-Tomuschat, Art. 24 Rn. 3; Randelzhofer, in: MaunzlDürig, Art. 24 Abs. I Rn. 17; auch Art. 23 Abs. I n.F, der mittlerweile lex specialis für die Europäische Einigung ist, wird überwiegend als Staatszielbestimmung angesehen, vergleiche .TarasslPieroth, Art. 23 Rn. 3; Sommermann, DÖV 1994, 596, 597; a.A Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 23 Rn. 10, wonach Art. 23 GG als Verfassungsauftrag anzusehen sei. m Kleeberger, S. 119. 514 Kleeberger, S. 125; Berber, Völkerrecht Bd. IlI, S. 164. 515 Kleeberger, S. 126; Kleeberger spricht in diesem Zusammenhang von "institutioneller Integration". 516 Kleeberger, S. 127. 517 Kleeberger, S. 128 ff. 518 Kleeberger, S. 138. 519 Kleeberger, S. 140. 520 Kleeberger, S. 142. 511

512

174

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

nis, dass Art. 24 Abs. I GG einen isolierten Souveränitätsverzicht als Minus zu einer Hoheitsrechtsübertragung gestatte und daher auch der Europäischen Menschenrechtskonvention ein höherer Rang beizulegen sei. 521 Gegen die Ansicht, dass Art. 24 Abs. I GG einen isolierten Souveränitätsverzicht gestatte, ist von Herzog eingewandt worden, dass dadurch ein Hoheitsvakuum entstehe. Der nationale Gesetzgeber könne auf dem betreffenden Sachgebiet nicht mehr tätig werden, da er keine Derogationsmöglichkeit mehr besitze und auch keine supranationale Gewalt an die Stelle des nationalen Gesetzgebers getreten sei. Der Gesetzgeber habe sich in diesem Bereich also selbst gebunden, er sei mithin nicht in der Lage, das Vertragsrecht zu ändern. 522 Dagegen spricht jedoch, dass die Europäische Menschenrechtskonvention gerade dem Schutz der Grundfreiheiten dient und daher die Unterwerfung des Gesetzgebers unter sie verlangt. Eine Änderung oder gar Derogation ist nicht vorgesehen, da ansonsten das Ziel, die Handlungen der drei Staatsgewalten zu determinieren, nicht erreicht werden könnte. 523 Die Existenz eines derartigen Hoheitsvakuums ist daher entgegen der Ansicht von Herzog nicht bedenklich. Darüber hinaus wäre ein isolierter Souveränitätsverzicht nur dann zulässig, wenn Art. 24 Abs. I GG auch die Errichtung zwischenstaatlicher Einrichtungen gestatten würden, die keine Durchgriffsbefugnisse besäßen. Der Wortlaut von Art. 24 Abs.I GG steht dem nicht ausdrücklich entgegen, so dass ein isolierter Souveränitätsverzicht grundsätzlich zulässig erscheint. 524 Art. 24 Abs. I GG ist vom Verfassungsgeber als Antwort auf die Bedrohung des Friedens durch einen übersteigerten Nationalismus geschaffen worden. Um dieser Gefahr entgegenzuwirken, hat der Verfassungsgeber mit Art. 24 Abs. I GG die Möglichkeit geschaffen, zwischenstaatliche Einrichtungen zu errichten, die wie ein Staat auf bestimmten Gebieten hoheitlich tätig werden können. 525 Nur zwischenstaatliche Einrichtungen, die mit Durchgriffsbefugnissen ausgestattet sind können jedoch hoheitlich tätig werden. Der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte von Art. 24 Abs. I GG fUhren bei dieser Frage allerdings zu keinem eindeutigen Ergebnis. Aus der Entstehungsgeschichte folgt, dass der Bund mit Art. 24 Abs. I GG seine Bereitschaft zum Ausdruck bringen wollte, im Interesse des Friedens in eine Beschränkung seiner Hoheitsbefugnisse einzuwilligen. 526 Art. 24 Abs. I GG ist dabei Ausdruck der verfassungsrechtlichen Kleeberger, S. 145. m Herzog, DöV 1959,44,47. sn Kleeberger, S. 137. '24 Siehe dazu Ruppert, S. 81, wonach nur nationale Organisationen aus dem Bereich der möglichen zwischenstaatlichen Einrichtungen LS.d. Art. 24 Abs. 1 GG ausgeschlossen werden sollen. m Ruppert, S. 139; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 24 Rn. 13. '26 Vergleiche dazu JöR n.F I (1951), S. 223. S2I

E. Menschenrechtsverträge und Art. 24 Abs. I GG

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Grundentscheidung flir eine internationale Zusammenarbeit. Unausgesprochen verkörpert die Norm die Erkenntnis, dass bestimmte Aufgaben heute auf zwischenstaatlicher Ebene besser zu erfüllen sind. 527 Systematische Gesichtspunkte sprechen jedoch gegen eine Erstreckung des Art. 24 Abs. I GG auf zwischenstaatliche Einrichtungen ohne Druchgriffsbefugnisse. Art. 24 Abs. 2 GG gestattet eine Beschränkung von Hoheitsrechten 528 und stellt im Verhältnis zu Art. 24 Abs. I GG fllr derartige Souveränitätsverzichte die speziellere Vorschrift dar. Daraus folgt, dass nicht mithilfe eines "Erst-recht-Schlusses" der Verzicht auf Hoheitsrechte als Minus zur Übertragung derselben von Art. 24 Abs. I GG erfasst werden kann. 529 Auch der Telos des Art. 24 Abs. I GG stützt dieses Ergebnis. Das mit Art. 24 Abs. I GG verfolgte Ziel kann nur durch solche Formen internationaler Organisationen erreicht werden, denen Hoheitsrechte übertragen worden sind. 530 Internationale Organisationen, auf die keine Hoheitsrechte übertragen worden sind, können noch so gewichtig sein, sie können keine Rechtsakte schaffen, die unmittelbar in den Mitgliedsländern gelten. Art. 24 Abs. I GG hat die Funktion, den Grundsatz zu durchbrechen, dass auf deutschem Boden ausschließlich deutsche Hoheitsakte gelten. 531 Art. 24 Abs. I GG setzt weiter voraus, dass durch den Gründungsvertrag eine Supranationalität gefördert wird oder das einer schon bestehenden internationalen Organisation Hoheitsrechte übertragen werden, mit der Folge, dass die gegründeten Organe verbindlich in den innerstaatlichen Bereich eingreifen können. 532 Zwischenstaatliche Einrichtungen ohne eigene Hoheitsrechte sind mithin nicht von Art. 24 Abs. I GG erfasst. Die Europäische Menschenrechtskonvention bindet die Mitgliedsstaaten nur völkerrechtlich. 533 Da es in diesem Zusammenhang auch nicht möglich ist, sich über die Motive der Vertragsstaaten hinwegzusetzen, stellt die Europäische Menschenrechtskonvention also keine zwischenstaatliche Einrichtung gemäß Art. 24 Abs. I GG dar.

Hesse, VerfR, S. 50 Rn. 109; Uerpmann, S. 185. Mit einer Beschränkung i.S.v. Art. 24 Abs. 2 GG kann keine Übertragung von Hoheitsrechten verbunden werden, vergleiche dazu: Jarass/Pieroth, Art. 24 Rn. 19; Randelzhofer, in: Maunz!Dürig, Art. 24 Anm. 30; Rojahn. in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 24 Rn. 89. 529 Uerpmann. S. 186; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 24 Rn. 65. 530 Ruppert. S. 140. 531 Bleckmann. in: FS für Doehring. S. 63, 74; zur Bedeutung der Durchgriffswirkung für die Anwendbarkeit von Art. 24 Abs. I GG siehe auch Rauser, S. 72. 532 Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 408; siehe auch Randelzhofer, in: Maunz! Dürig, Art. 24 Abs. I, Rn. 48. 533 Siehe dazu auch Herzog, DöV 1959,44,47. 527 528

176

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

VII. Gesamtergebnis von E. Art. 24 Abs. I GG führt zu keiner Rangerhöhung der Menschenrechtsverträge, da durch diese keine zwischenstaatliche Einrichtung begründet worden ist. Dies gilt auch für die Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention, da auf sie keine Hoheitsrechte übertragen worden sind. Weiter ist es auch nicht möglich Art. 24 Abs. 1 GG auf zwischenstaatliche Einrichtungen ohne Durchgriffscharakter anzuwenden.

F. Art_ 25 GG und Menschenrechtsverträge Schon früh ist die Frage erörtert worden, ob Art. 25 GG für die Frage, ob Menschenrechtsverträgen eine höherer Rang zuzuordnen sei, heranzuziehen ist. 534 In der jüngeren Literatur hat Bleckmann Art. 25 GG für seine Argumentation, wonach der Europäischen Menschenrechtskonvention Verfassungsrang zukomme, herangezogen. In der Tat bietet sich Art. 25 GG für hier aufgeworfene Fragestellung an. Diese Norm öffnet die innerstaatliche Rechtsordnung für die allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Somit besteht auch die Möglichkeit, dass Menschenrechtsverträge, sofern ihr Inhalt zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts zählt, über Art. 25 GG in das nationale Recht inkorporiert werden. I. Die Europäische Menschenrechtskonvention als allgemeine Regel des Völkerrechts gemäß Art. 25 GG

Schon früh wurde diskutiert, ob Art. 25 GG die Europäische Menschenrechtskonvention in das Grundgesetz inkorporiere sei, wodurch sie auf jeden Fall einen Übergesetzesrang erhalten habe. 535 Der zuständige Bundestagsausschuß hielt die Inkorporation der Europäischen Menschenrechtskonvention über Art. 25 GG für relativ unproblematisch. So führte der Abgeordnete Dr. Brill aus: 536 "Niemand kann bezweifeln, daß die allgemeinen Rechtssätze der in Abschnitt I der Konvention enthaltenen Menschenrechte zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehören." m Vgl. Bleckmann, Staatsrecht 11, S. 50 ff.; Klein, JiR 11 (1963), S. 149 ff. m Zum Rang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts LS.d. Art. 25 GG siehe z.B.: Zuleeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3, Art. 25 Rn. 39; Maunz, in: MaunzJDürig, Art. 25 Rn. 24; Bemhardt, DöV 1977, 457, 461; Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG-II, Art. 25 Rn. 37; Geiger, Völkerrecht, S. 168. S~(. BTDrs. l/Nr. 3338, S. 3 und 4.

F. Art. 25 GG und Menschenrechtsverträge

177

Dieser Überlegung kann so jedoch nicht gefolgt werden. Nur ein Kernbestand von Menschenrechten, wie das Folter- und Sklavereiverbot, sowie das Rassendiskriminierungsverbot und die Ächtung des Völkennordes,537 können als allgemeine Regeln des Völkerrechts LS.v. Art. 25 GG angesehen werden. S38 Zu der Frage, ob die Europäischen Menschenrechtskonvention als allgemeine Regel des Völkerrechts LS.d. Art. 25 GG anzusehen ist, werden zahlreiche Ansichten vertreten: Teilweise wird dies bejaht,S39 andererseits wird eine Subsumtion unter Art. 25 GG ausdrücklich abgelehnt. 540

1. Allgemeine Regeln des Völkerrechts i.S. v. Art. 25 GG Art. 25 GG wirft eine Reihe von schwierigen Auslegungsfragen auf, die auch rur die hier untersuchte Frage von Bedeutung sind. So ist bereits umstritten, welche Regeln des Völkerrechts unter Art. 25 GG subsumiert werden können. Bei der Fonnulierung von Art. 25 GG hat sich der Verfassungsgeber offensichtlich keine festen Vorstellungen über den Inhalt der Regeln gemacht, die unter Art. "25 GG subsumiert werden sollen. 541 In den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates bzw. seiner Ausschüsse wurde als Regel LS.d. Art. 25 GG der "ethische Kernbestand des Völkerrechts" angesehen. 542 Solche politisch motivierten Defmitionsversuche sind rur die Auslegung einer Verfassungsnonn jedoch untauglich. Regeln sind daher als generell abstrakte Rechtsakte des objektiven Rechts zu verstehen,s43 sofern es sich dabei um Völker-

m Kadelbach, S. 72. Der Internationale Gerichtshof zählt z.B. zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen im menschenrechtlichen Bereich die erga omnes, zwischen allen Staaten wirken das Genozidverbot sowie weitere fundamentale Menschenrechte, ICI Report 1970, 33 f.; 1986, 218; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 65 - 70; BVerfGE 19, 1,5. 538 Verdross/Simma, § 1234, S. 822; Frowein, in: FS für Mosler, S. 241, 243; Kadelbach, S. 72 f. 539 v. Stackelberg/v. Stackelberg, S. 87 Rn. 47. 5411 Z.B.: v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Vorb. Art. 1 -19 Rn. 80; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 25 Rn. 10; Hesse, EuGRZ 1978,427,425; ders., VerfassungsR, S. 125 Rn. 278. 541 Pigorsch, S. 7. 542 Siehe dazu die Äußerungen des Abgeordneten Schmid (SPD) und Süsterhenn (CDU), Parlamentarischer Rat Hauptausschuss 5. Sitzung - Stenographischer Bericht, S. 65 f. 543 Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 22; Maunz, in: MaunzIDüriglHerzog/Scholz, Art. 25, Rn. 17.

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Sternberg

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

rechtsnonnen 544 nicht rechtsgeschäftlichen Inhaltes handelt, die von der Völkergemeinschaft als bindend anerkannt sind. 545 Die Inkorporation einer solchen Regel über Art. 25 GG setzt weiter voraus, dass es sich um eine allgemeine Regel handelt. Der Begriff der Allgemeinheit lässt sich nach herkömmlichen Auslegungsmethoden auf zweierlei Weise auslegen. Der Wortlaut des Art. 25 GG spricht zunächst dafür, den Zusatz allgemein auf den Inhalt der Regel zu beziehen und allgemeine Regeln in Gegensatz zu den speziellen Vorschriften zu setzen. 546 Dieser nur vereinzelt geäußerten Ansicht kann nicht gefolgt werden, da keine brauchbaren Kriterien für eine auf den Inhalt bezogene Unterscheidung zwischen allgemeinen und nicht allgemeinen, also speziellen Regeln des Völkerrechts entwickelt worden sind. 547 Die Allgemeinheit der Regeln beruht auf ihrem Geltungsbereich, so dass die räumliche Verbreitung einer Regel entscheidend ist. 548 Daher sind als allgemeine Regeln des Völkerrechts gemäß Art. 25 GG diejenigen Regeln anzusehen, die von der überwiegenden Mehrheit der Staaten anerkannt werden. 549 Im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung muss diese Regel von der Bundesrepublik Deutschland jedoch nicht selbst anerkannt worden sein. Dies zeigt ein Textvergleich mit Art. 4 WRV, der von den "allgemein anerkannten Regeln" sprach. Unter der Weimarer Reichsverfassung wurden daher nur die allgemeinen Regeln in das innerstaatliche Recht inkorporiert, die nicht nur von der Staatengemeinschaft, sondern auch vom Reich ausdrücklich oder konkludent anerkannt worden waren. 550 Der bundesdeutsche Verfassungsgeber hat in Art. 25 GG demgegenüber bewussst auf das Erfordernis der Anerkennung durch den Bund verzichtet. Damit sollte erreicht werden, "daß das innerstaatliche Recht an das allgemeine Völkerrecht schon dann gebunden ist, wenn die Allgemeinheit der Völkergemeinschaft sie anerkennt, ohne daß der Bund es getan hat".551 Mithin bedarf es für das Vorliegen einer allgemeinen Regel des Völkerrechts keiner besonderen Anerkennung durch die Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 25 Rn. 6. Menzel, in: BK, Art. 25, Anm. 11; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 22. 546 Guradze, Menschenrechte, S. 174; ders.: DÖV 1960, 286, 287; Guradze hat die Ansicht in EMRK, S. 15 aufgegeben. 547 Rudolf, in: FS für Verdross, S. 435, 437; Herzog, DÖV 1960,775,776; Geiger, Völkerrecht, S. 164; Klein, JiR 11 (1963), 149, 164. 548 Rudolf, S. 240; Aubin JZ 1954, 119; Hofmann, ZaöRV 49 (1989), 41,47; Streinz in Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 24. 549 Kunig, Jura 1989. 667, 670; Rojahn. in: v. MünchlKunig, GG-II, Art. 25 Rn. 7; BVerfG NJW 1988, 1462, 1463. 550 Steinberger, in: HdbStR VII, S. 526, 527 Rn. 2; Silagi, EuGRZ 1980, 632, 640; zur Entstehungsgeschichte vergleiche: JöR n. F. I/I (1951), S. 234; Scherf, S. 15. 551 Vergleiche dazu die Äußerung des Abgeordneten Dr. Zinn, in: JöR n.F. 1 (1951) S.234. 544 545

F. Art. 25 GG und Menschenrechtsverträge

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Bundesrepublik Deutschland. 552 Ein Teil der Literatur lehnt eine Inkorporation der Europäischen Menschenrechtskonvention über Art. 25 GG mit der Begründung ab, dass keine Zustimmung eines kulturell oder geographisch geschlossenen Rechtskreises vorliege. 553 Im Gegensatz zu dieser Auffassung ist neuerdings wieder der Versuch unternommen worden, Art. 25 GG für eine Inkorporation der Europäischen Menschenrechtskonvention heranzuziehen, da das entscheidende Kriterium der Allgemeinheit nicht die Verbreitung, sondern der Charakter des Völkerrechts als internationales Verfassungsrecht sei. 554 Dieses kann für eine Anwendung von Art. 25 GG jedoch nicht allein entscheidend sein. Für die Beantwortung der Frage, ob die Europäische Menschenrechtskonvention mithilfe von Art. 25 GG in das Grundgesetz inkorporiert werden kann, ist darauf abzustellen, ob Völkerrechtsverträge oder regionales Völkergewohnheitsrecht als "allgemeine Regeln" angesehen werden können, da eine universelle Geltung der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht vorliegt. 2. Art. 25 GG und die Völkerrechtsquellen

Art. 25 S. 1 GG verweist für die inhaltliche Bestimmung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG auf die Völkerrechtsordnung, damit also auf die Rechtsquellen, die in dieser Rechtsordnung zu fmden sind. Diese sind - wenn auch nicht abschließend in Art. 38 Abs. 1 lit. a - c des IGH-Statuts niedergelegt. 555 Danach kommen das Völkervertragsrecht, das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze als allgemeine Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG in Betracht.

a) Völkervertragsrecht Art. 38 Abs. 1 lit a IGH-Statut nennt lils erste Völkerrechtsquelle die Völkerrechtsverträge. Unter einem völkerrechtlichen Vertrag ist eine ausdrückliche oder durch konkludente Handlung zustandegekommene, vom Völkerrecht be-

552 Pigorsch, S. 22; Zuleeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3, Art. 25, Rn. 16; BVerfGE 16, 27,33. m Kleeberger, S. 66 m.w.N. 554 Bleckmann, EuGRZ 1994, 149, 154; zu dem Ansatz von Bleckmann vergleiche die Ausführungen auf S. 51 ff. m BGBl1973 II 505.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

stimmte Willens einigung zwischen zwei oder mehr Völkerrechtssubjekten zu verstehen. 556 Der Wortlaut des Art. 25 GG schließt die Einbeziehung völkerrechtlicher Verträge unter die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nicht von vornherein aus. 557 Bilaterale völkerrechtliche Verträge werden von den allgemeinen Regeln des Völkerrechts in keinem Fall erfasst. Sie berechtigen und verpflichten nur einen extrem begrenzten Kreis von Völkerrechtssubjekten und erfüllen daher nicht das Merkmal der Allgemeinheit. 558 Anders könnten allerdings die multilateralen völkerrechtlichen Verträge beurteilt werden, insbesondere dann, wenn sie Völkergewohnheitsrecht kodifizieren. Diese werden teilweise als allgemeine Regeln des Völkerrechts LS.d. Art. 25 GG angesehen, da sowohl der Wortlaut, als auch die Entstehungsgeschichte dem nicht entgegensteht. 559 Für diese Ansicht spricht, dass sich der Entstehungsgeschichte tatsächlich kein Hinweis dafür entnehmen lässt, dass Völkerrechtsverträge, die Völkergewohnheitsrecht kodifizieren, aus dem Kreis der von Art. 25 GG erfassten allgemeinen Regeln auszuschließen sind. Weiterhin wird angeführt, dass nicht einzusehen sei, dass eine völkergewohnheitsrechtliche Norm ihren Charakter als allgemeine Regel, die innerstaatlich möglicherweise Verfassungsrang hat,56O verlieren könne, wenn sie später durch einen Vertrag kodifiziert werde. 56l Diese Argumentation überzeugt nicht. Der Wortlaut von Art. 25 GG enthält, wie so häufig bei verfassungsrechtlichen Normen, keine eindeutige Lösung. Allerdings lässt sich eine Lösung aus der systematischen Stellung des Art. 25 GG innerhalb des Grundgesetzes herleiten. Grundsätzlich werden völkerrechtliche Verträge über Art. 59 Abs. 2 GG durch ein Zustimmungsgesetz inkorporiert. Diese Norm ist lex specialis rur völkerrechtliche Verträge,562 so dass eine Inkorporation über Art. 25 GG ausscheidet, selbst wenn der Vertrag von der Mehrheit der Staaten abgeschlossen worden ist. 563 Art. 59 Abs. 2 GG ist dabei

Verdross/Simma, S. 337 § 534. Pigorsch, S. 11; a.A. z.B. Bleckmann, Völkerrecht, S. 291; Dronsch, S. 72. SSK Vergleiche nur Rojahn, in: v. MünchIKunig, GG-II, Art. 25 Rn. 8. m Pigorsch, S. 11; Klein JiR 11 (1963), S. 149, 167. s", Bleckmann, DÖV 1996, 137, 141. S61 Guradze, EMRK, S. 15; Bleckmann, DÖV 1996, 137, 141. S62 Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 29; Rojahn, in: v. MünchIKunig, GG11, Art. 25 Rn. 10; Uerpmann, S. 61; Steinberger, in: HdbStR VII, S. 525, 531 Rn. 9. s.o" Zuleeg, in: AK-I, Art. 74 Abs. 3/Art. 25, Rn. 19; Rojahn, in v. MünchIKunig, GG11, Art. 25 Rn. 10; Schweitzer, S. 147 Rn. 355; Rudolf, S. 239; ders., in: FS flir Verdross, S. 435, 437; Heidenstecker-Menke, S. 59; Kunig, Jura 1989, 667, 670; Geiger, Völkerrecht, S. 164; Steinberger, in: HdbStR VII, S. 525, 532 Rn. 12. SS6

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F. Art. 25 GG und Menschenrechtsverträge

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auch dann noch als lex specialis anzusehen, wenn es sich um die Kodifizierung von Völkergewohnheitsrecht handelt. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bietet sich nur dann an, wenn der Vertrag lediglich in deklaratorischer Form allgemeines Völkergewohnheitsrecht wiederholt. 564 Dabei ist zu beachten, dass der Vertrag in einem solchen Fall nur den Inhalt des Gewohnheitsrechts wiederholt, selbst also kein neues Völkerrecht schafft. 565 Der Vertrag wird dabei über Art. 59 Abs. 2 GG transformiert, während das Gewohnheitsrecht weiterhin über Art. 25 GG Eingang in das Grundgesetz findet. 566 Die gewohnheitsrechtliehe Verankerung des Völkerrechtssatzes wird durch die Kodifizierung also nicht infrage gestellt. 567 Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Frage noch nicht ausdrücklich Stellung genommen, jedoch teilweise die Ansicht vertreten, dass das Völkergewohnheitsrecht, neben den Normen des ius cogens und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, gemäß Art. 38 Abs. I lit c IGH-Statut, zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.d. Art. 25 GG zu zählen sei. 568 Daraus lässt sich schließen, dass das Bundesverfassungsgericht das Völkervertragsrecht nicht zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts zählt. Das Völkervertragsrecht fällt somit nicht unter die allgemeinen Regeln des Völkerrechts gemäß Art. 25 GG. 569 Für dieses Ergebnis spricht auch die Regelung in ausländischen Verfassungen, sofern sie eine Art. 25 GG vergleichbare Regelung enthalten. So umfasst Art. 10 Abs. I der italienischen Verfassung 570 nur Völkergewohnheitsrecht, nicht jedoch Völkervertragsrecht. 57I Art. 9 der österreichischen Verfassung, der Art. 4 der WRV ähnelt, bezieht sich ebenfalls nur auf das Gewohnheitsrecht. 572 Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 25 Rn. 11. Rudolf, S. 252. 566 Schweitzer, S. 147 Rn. 355; Steinberger, in: HdbStR VII, 525, 533 Rn. 12; Silagi EuGRZ 1980, 63 I, 643. 567 Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 31. 568 BVerfG NJW 1988, 1462, 1463. 569 So im Ergebnis: Hofmann, in: FS für Zeidler, Band 2, S. 1885, 1889, Fn. 19; Papadimitriu, S. 79 und 81; Bleckmann, Völkerrecht, S. 291 und 292; Jarass/Pieroth Art. 25 Rn. 2; Zu leeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25, Rn. 19; Rojahn, in: v. Münch, GG-II, Art. 25 Rn. 8; Rudolf, S. 252; WildhaberlBreitenmoser, ZaöRV 48 (1988), 163, 180; a. A. bei deklaratorischen Verträgen, SeifertlHönig, Art. 25 Rn. 2; Stern, Staatsrecht!, S. 489. 570 "L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme deI diritto internazionale generalmente riconosciute"; vergleiche zur Rechtslage in Italien: Oellers-Frahm, ZaöRV 34 (1974), 330, 337. 571 Zagrebelsky, S. 122; Oellers-Frahm, ZaöRV 34 (1974), 330, 336.; Bin, in: Crisafulli/Paladin, Art. 10, Anm. 11. 572 Walter/Mayer. S. 85 Rn. 217; auch die Regelungen weiterer europäischer Staaten beziehen das Völkervertragsrecht nicht mit ein: siehe Art. 28 Abs. I der griechischen S64

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Als Völkerrechtsvertrag kann die Europäische Menschenrechtskonvention somit, genauso wie die anderen Menschenrechtsverträge, nicht als allgemeine Regel gemäß Art. 25 GG angesehen werden. 573

b) Völkergewohnheitsrecht Als weitere Rechtsquelle nennt Art. 38 lit. b IGH-Statut das Völkergewohnheitsrecht. Fraglich ist, ob die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention als Völkergewohnheitsrecht unter den Begriff der allgemeinen Regeln des Völkerrechts fallen. Völkergewohnheitsrecht beruht auf einer allgemeinen, gefestigten Übung der Staaten, die von der Überzeugung getragen ist, dass dieses Verhalten Recht ist. 574 Einigkeit besteht darüber, dass universell geltendes Völkergewohnheitsrecht, bei dem die überwiegende Zahl der Staaten eine Norm als verbindlich anerkannt hat, eine allgemeine Regel des Völkerrechts i.S.d. Art. 25 GG darstellt. 575 Umstritten ist jedoch die Frage, ob auch partikuläres bzw. regionales Völkergewohnheitsrecht als allgemeine Regel des Völkerrechts anzusehen ist. Partikuläres Völkergewohnheitsrecht gilt zwischen einigen wenigen Staaten. Von regionalem Völkergewohnheitsrecht wird gesprochen, wenn es sich um eine Gruppe benachbarter Staaten handelt. 576 In diesem Zusammenhang ist die Europäische Menschenrechtskonvention unter Art. 25 GG subsumiert worden. 577 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind partikuläre und regionale Normen des Völkergewohnheitsrechts aus dem Kreis der allgemeinen Regeln auszuschließen, da sie nicht von der Mehrheit der Staaten anerkannt werden. 578 Für diese Ansicht spricht auch der Wortlaut der Norm. 579

und Art. 8 Abs. I der portugiesischen Verfassung. Wildhaber/Breitenmoser, ZaöRV 48 (1988),163,187 und 191 f. m Dronsch, S. 76; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 25 Rn. 39. 574 BVertDE 66, 39, 64; 46, 362, 367; Verdross/Simma, S. 345 ff. §§ 549 ff.; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 32. 575 BVerfGE 15, 25, 35; 23, 288, 317; 46, 342, 367; Zu leeg in AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25, Rn. 15; Geiger, Völkerrecht, S. 163; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG11, Art. 25 Rn. 6; Jarass/Pieroth, Art. 25 Rn. 2; einschränkend: Silagi, EuGRZ 1980, 632, 646, wonach nur der Bereich des völkerrechtlichen "ius cogens" von Art. 25 GG erfasst werden solle. 576 Zu den Begriffen siehe: Verdross/Simma, S. 25 § 30. m Guaradze, EMRK, S. 16 u. 17; ders. Menschenrechte, S. 173 u. 174; Wendisch, in: Löwe-Rosenberg, Rn. 28 vor § 112. 578 BVerfGE 15,25,34; 16,27,33. 579 Siehe Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-Il, Art. 25 Rn. 7; LG Heilbronn EuGRZ 1991,185,186.

F. Art. 25 GG und Menschenrechtsverträge

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Wird dieser Auffassung gefolgt, so stellt sich das Problem, dass aus dem Grundgesetz nicht ausdrücklich hervorgeht, wie und ob Regeln des partikulären und regionalen Völkergewohnheitsrechts in das Grundgesetz inkorporiert werden können. s8o Der Verfassungsgeber hätte das Problem durchaus erkennen können, da diesem sowohl Art. 67 der hessischen Verfassung S81 als auch Art. 63 der saarländischen Verfassung vom 15. Dezember 1947 bekannt gewesen sind. s82 In beiden Normen fehlt eine Beschränkung auf die allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Die Regeln des Völkerrechts werden dort schlechthin dem innerstaatlichen Recht gleichgestellt. 583 Auch ist davon auszugehen, dass der Verfassungsgeber transformierbares partikuläres Völkergewohnheitsrecht inkorporieren wollte. Dies würde der konsequent völkerrechtsfreundlichen Haltung des parlamentarischen Rates entsprechen. s84 Letztendlich ist davon auszugehen, dass der Parlamentarische Rat die Existenz von partikulärem Völkergewohnheitsrecht nicht für möglich gehalten hat. s8s Damit ist aber noch nicht entschieden, ob Art. 25 GG auch partikuläres Völkergewohnheitsrecht umfasst. Einige Autoren wollen Art. 25 GG direkt auch auf partikuläres und regionales Völkergewohnheitsrecht angewendet wissen, dabei wird teilweise, über den Wortlaut hinaus, Art. 25 GG bewusst weit ausgelegt, um eine Störung des internationalen Entscheidungsgleichklangs zwischen der internationalen und der nationalen Gerichtsbarkeit zu vermeiden. s86 Begründet wird dies insbesondere mit dem Sinn des Art. 25 GG, wonach es diesem und dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes widerspreche, wenn partikuläres Völkergewohnheitsrecht aus dem Kreis der allgemeinen Regeln des Völkerrechts ausgeschlossen werde. S87

Siehe Schweitzer, S. 149 Rn. 360; Bleckmann, Völkerrecht, S. 291. Art. 67 der hessischen Verfassung vom 1. Januar 1946 lautet: "Die Regeln des Völkerrechts sind bindende Bestandteile des Landesrechts, ohne daß es ihrer ausdrücklichen Umformung in Landesrecht bedarf. Kein Gesetz ist gültig, das mit solchen Regeln oder einem Staatsvertrag in Widerspruch steht."; siehe die Erläuterungen bei Zinn/Stein, Art. 67 Erl. 2. 582 Der Text von Art. 63 der saarländischen Verfassung vom 15. Dezember 1947 lautete: "Die aus dem Einbau der Saar in den französischen Wirtschaftsbereich und in das französische Zoll- und Währungssystem sich ergebenden Bindungen, gegenwärtige und zukünftige Abmachungen und die Regeln des Völkerrechts genießen den Vorrang vor innerstaatlichem Recht." 583 Dazu Rudolf, in: FS flir Verdross, S. 435, 440. 584 Rudolf, S. 277. 585 So Rudolf, S. 277. 5116 Bleckmann, DöV 1979, 309, 313; Tomuschat, in: HdbStR VII, S. 483, 491 Rn.13. 581 Steinberger, HdbStR VII, S. 525, 542 Rn. 29; Bleckmann, DÖV 1979,309,313. 581l 581

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Der Wortsinn einer Norm begrenzt jedoch die mögliche Auslegung, bildet also die äußerste Grenze der Auslegung. 588 Daher kann das Erfordernis der Allgemeinheit nur· dann erfüllt sein, wenn die Regel von der überwiegenden Mehrheit der Staaten anerkannt wird. Bereits dieses spricht dafür, partikuläres oder regionales Välkergewohnheitsrecht nicht als allgemeine Regel gemäß Art. 25 GG anzusehen. Dieses ließe sich nicht mit Wortlaut von Art. 25 GG vereinbaren, der auf eine größere Zahl von Staaten hinweist. 589 Auch die Systematik des Grundgesetzes spricht gegen eine Einbeziehung des partikulären oder regionalen Välkergewohnheitsrechts, da für das Völkergewohnheitsrecht eine lex specialis, wie Art. 59 Abs. 2 GG für völkerrechtliche Verträge, fehlt. Allerdings könnte dies auch gerade für eine Berücksichtigung besonderer Formen des Völkergewohnheitsrechts sprechen, da auch Art. 59 Abs. 2 GG keinen Unterschied zwischen multi- und bilateralen Völkerrechtsverträgen macht. Gegen diese Überlegung spricht jedoch der Telos des Art. 25 GG: Art. 25 GG ist Ausdruck einer völkerrechtsfreundlichen Intention des Grundgesetzes, wodurch die Bildung universellen Völkerrechts unterstützt werden soll. Partikuläres Välkergewohnheitsrecht kann der Entstehung universellen Völkerrechts jedoch entgegenwirken, was der völkerrechtsfreundlichen Zielsetzung des Grundgesetzes jedoch widersprechen würde. 590 Einen anderen Ansatz verfolgt Rudolf59 1 Er meint, dass es im deutschen Recht einen bereits vom Reichsgericht anerkannten Rechtssatz gebe, der entsprechend dem englischen Rechtssatz "international law is part 0/ the law 0/ the land" auch partikuläres Välkergewohnheitsrecht in das innerstaatliche Recht inkorporiere. Damit würden alle Normen des Völkergewohnheitsrechts in das nationale Recht inkorporiert werden. 592 Die zeitlich nachfolgenden Art. 4 WRV und Art. 25 GG würden sich nur auf die allgemeinen Regeln des Völkerrechts beziehen,593 so dass dieser Rechtssatz nach wie vor Geltung beanspruchen könne. Dieser Meinung kann indes nicht gefolgt werden, weil sie auf nur schwer nachweisbarem Verfassungsgewohnheitsrecht basiert. 594

Larenz, S. 345; Zippelius, S. 43; BVerfGE 87, 209, 224; 85, 69, 73. Zu leeg in AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25, Fn. 60; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG11, Art. 25 Rn. 7. 590 Rudolf, in: FS für Verdross, S. 435, 441. 591 Rudolf, S. 277 ff.; ders., in: FS für Verdross, S. 435 ff. 592 Rudolf, in: FS für Verdross, S. 435, 443. 593 Rudolf, in: FS für Verdross, S. 435, 444; ders., S. 278. Rudolfbezieht dieses Ergebnis nicht auf das lokale Gewohnheitsrecht, da neben dem lokalem Völkergewohnheitsrecht auch staatliches Gewohnheitsrecht entstehe, wodurch es keiner Inkorporation mehr bedürfe, siehe: Rudolf, in: FS für Verdross, S. 435, 445. 594 Zu leeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 Rn. 20. 588 589

F. Art. 25 GG und Menschenrechtsverträge

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Teilweise wird daher die Auffassung vertreten, dass Art. 25 GG analog anzuwenden sei. 595 Dagegen spricht jedoch schon, dass es an einer planwidrigen Lücke als notwendiger Voraussetzung für eine Analogie fehlt. Wenn der Verfassungsgeber alle möglichen Formen des Völkerrechts durch Art. 25 GG hätte inkorporieren wollen, so hätte er dies deutlich zum Ausdruck bringen müssen, da ihm die grammatikalisch abweichenden landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen bekannt gewesen sind. Die Europäische Menschenrechtskonvention stellt kein universelles Völkergewohnheitsrecht dar. Daraus folgt, da besondere Formen des Völkergewohnheitsrechts durch Art. 25 GG nicht berücksichtigt werden, dass die Europäische Menschenrechtskonvention nicht als Völkergewohnheitsrecht über Art. 25 GG in das Grundgesetz inkorporiert worden ist. Hinzu kommt, dass die Rangregelung des Art. 25 GG eine analoge Anwendung verbietet, da ein Übergesetzesrang nicht durch eine Analogie, sondern nur durch eine ausdrückliche Verfassungsbestimmung eingeführt werden kann. 596

c) Allgemeine Rechtsgrundsätze Zu den in Art. 38 Abs. 1 lit c IGH-Statut genannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen sind solche Rechtssätze zu zählen, die sich im Wesentlichen gleichartig in den meisten einzelstaatlichen Rechtsordnungen finden lassen und auf die völkerrechtliche Ebene übertragbar sind. 597 Die allgemeinen Rechtsgrundsätze sind zwar zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts zu zählen,598 jedoch gehört die Europäische Menschenrechtskonvention nicht zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Völkerrechts. 599

d) Der allgemeine Rechtsgrundsatz "Pacta sunt servanda" als allgemeine Regel des Völkerrechts Art. 25 GG könnte jedoch noch mittelbar über den Grundsatz "Pacta sunt servanda,,60o zu einer Inkorporierung der Europäischen MenschenrechtskonZu leeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 Rn. 20. Schweitzer, S. 149 Rn. 360. 597 Kunig, Jura 1989, 667, 670; Engel, Völkerrecht, S. 188; Rojahn, in: v. Münch/ Kunig, GG-II, Art. 25 Rn. 13. 598 Engel, Völkerrecht, S. 188; Steinberger, in: HdbStR VII, S. 525, 536 Rn. 18; Wildhaber/Breitenmoser, ZaöRV 48 (1988), 163, 180; Scherf, S. 17; a.A.: Pigorsch, S. 16; Rudolf, S. 224. . 599 A.A. Meyer-Lindenberg, OGVR (4),84, 105. 600 Zur Einordnung als allgemeiner Rechtsgrundsatz i.S.d. Art. 38 lit c IGH-Statut, siehe: Verdross/Simma, S. 392 § 614. 595

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

vention beitragen, da diese Maxime ihrerseits eine allgemeine Regel des Völkerrechts i.S.d. Art. 25 GG darstellt. 601 Dies ist jedoch abzulehnen, weil damit die speziellere Regelung des Art. 59 Abs. 2 GG außer Acht gelassen werden würde. 602 Im übrigen ist diese Regel nur rur die völkerrechtliche Ebene verbindlich, ein Staat kann dadurch innerstaatlich nicht verpflichtet werden. 603

e) Das Grundrechtsverschlechterungsverbot als allgemeine Regel des Völkerrechts Weiter wird die Ansicht geäußert, dass die Art. 55, 56 der UN-Charta die Mitgliedsstaaten verpflichten würden, die Grundrechte zu schützen,604 so dass der bereits erreichte Grundrechtsschutz jedenfalls nicht verschlechtert werden dürfe. 605 Sofern das nationale Rechte es ermögliche, dass der Europäischen Menschenrechtskonvention nachfolgende Gesetze vorgehen könnten, so sei darin ein Verstoß gegen das Grundrechtsverschlechterungsverbot der UNCharta zu erblicken. Aus diesem Gebot folge, dass die allgemein anerkannten Menschenrechte nicht wieder abgeschafft werden dürften. 606 Das Grundrechtsverschlechterungsverbot sei als ,,Allgemeine Regel des Völkerrechts" i.S.d. Art. 25 GG anzusehen. 607 Die in der Europäischen Menschenrechtskonvention garantierten Rechte seien nahezu vollständig in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte erwähnt, daher umfasse das Grundrechtsverschlechterungsgebot auch die Europäische Menschenrechtskonvention.608 Diese Auffassung ist zu einem Zeitpunkt entwickelt worden, in dem die Bundesrepublik Deutschland noch nicht Mitglied der UN war. Wird dieser Auffassung gefolgt, so müsste Art. 25 GG gar nicht mehr angewandt werden, da aufgrund der Mitgliedschaft der Bundesrepublik Deutschland in der UN die Art. 55 und Art. 56 UN-Charta selbst eine Rangerhöhung der Europäischen Menschenrechtskonvention begründen würden.

MI Stern I, Staatsrecht I, S. 490; Rojahn, in: v. MünchIKunig, GG-II, Art. 25 Rn. 39; BVerfGE 31,145,178. M2 Steinberger, in: HdbStR VII, S. 525, 531 Rn. 9; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 25 Rn. 30. 6(1) Siehe auch Bernhardt, in: HdbStR VII, 572, 590 Rn. 29; Tomuschat, in: HdbStR VII, 483, 500, Rn. 28; Dronsch, S. 95. 6C14 Dronsch, S. 122, mit Verweis auf Art. 551it c und Art. 56 UN-Charta. 6C1S Dronsch, S. 123; Schindler, S. 140 f. M6 Dronsch, S. 124. '"17 Dronsch, S. 129. '"IH Dronsch, S. 133.

G. Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

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Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Aus der UN-Charta lässt sich keine Verpflichtung der Mitgliedsstaaten herleiten, Menschenrechtsverträgen innerstaatlich einen besonderen Rang zuzuweisen, um diese besonders zu schützen. Mit diesen Bestimmungen wird nur deutlich gemacht, dass bestimmte Menschenrechtsverletzungen, wie z.B. Rassendiskriminierungen, nicht mehr ein Internum der Staaten darstellen. 609 Im Übrigen lässt sich auch aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte kein derartiges Verbot herleiten, da diese keine völkerrechtlichen Pflichten begründet hat. 610

11. Ergebnis zu I. Die Europäische Menschenrechtskonvention ist nicht als allgemeine Regel des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG anzusehen.

111. Die UN-Pakte und Art. 25 GG Ebenfalls nicht von Art. 25 GG erfasst werden die UN-Menschenrechspakte, da sie als Völkervertragsrecht nicht unter Art. 25 GG fallen. Dies gilt entsprechend auch für andere Menschenrechtsverträge. Eine Inkorporation von internationalen Menschenrechten über Art. 25 GG findet also nur dann statt, wenn diese zum universellen Völkergewohnheitsrecht gehören. 611 Dazu gehört jedoch, wie bereits festgestellt, nur ein Kernbestandteil von Menschenrechten.6\2

G. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes In diesem Teil soll untersucht werden, ob der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes dazu führt, Menschenrechtsverträgen einen höheren Rang beizulegen. Entscheidend ist dabei die Frage, ob aus diesem Grundsatz eigenständige Rechtsfolgen abgeleitet werden können, oder ob es sich dabei nur um ein Auslegungsprinzip handelt.

(... Siehe auch schon Schindler, S. 140. 6111 Vergleiche nur Seidl-Hohenveldem, Völkerrecht, S. 299 Rn. 1585. 611 Vergleiche Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG- 11, Art. 25 Rn. 28. m Siehe oben, S. 177.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

I. Entstehung und rechtliche Grundlagen Es ist in Literatur und Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass das Grundgesetz, im Gegensatz zu früheren deutschen Verfassungen, besonders völkerrechts freundlich ausgerichtet ist. 613 Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1957 in einer Entscheidung, welche die Vereinbarkeit von Regelungen des niedersächsischen Schulgesetzes mit dem Konkordatsvertrag betraf, hervorgehoben. In dieser Entscheidung betonte es zum ersten Mal den "Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit", dessen Grundlage es in Art. 25 GG erblickte. 614 Die genauen methodischen und dogmatischen Grundlagen fiir die Entwicklung des "Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit" hat Vogel mit seiner 1964 veröffentlichten Schrift "Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes rur eine internationale Zusammenarbeit" gelegt. Vogel fiihrte aus, dass sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 24 und Art. 25 GG der Wille des Verfassungsgebers entnehmen lasse, einem außerhalb der Verfassung stehenden völkerrechtlichen Gesetzgeber die Möglichkeit zu geben, Einfluss auf die Verfassung auszuüben. 61S Damit habe der Verfassungsgeber sich deutlich vom Fichteschen Modell des geschlossenen Staates lösen wollen,616 um ein Gegenmodell zum Nationalsozialismus und den totalitären Staaten Osteuropas aufzubauen. 617 Der neue deutsche Staat wolle die Gewähr dafilr bieten, dass er jederzeit bereit sei, sich der Völkerrechts ordnung ein- und unterzuordnen. 618 Die Art. 24 - 26 GG sowie die Präambel des Grundgesetzes würden daher eine umfassende Verfassungsentscheidung fiir eine "offene Staatlichkeit" begründen. 619 Das Grundgesetz habe sich damit filr eine Einordnung in die Völkerrechtsgemeinschaft entschieden. 620 Die von Vogel erarbeiteten Grundlagen verdienen auch heute noch uneingeschränkte Zustimmung.621 Sie sind nur dahingehend zu ergänzen, dass der "Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit" neben den von Vogel ge-

613 larasslPieroth, Art. 24 Rn. I; Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG-II, Art. 24 Rn. I, 2; Kirchhof, lZ 1989,453. 614 BVerfGE 6, 309, 362; 18, 112, 121; 31, 58, 75. 61S Vogel, S. 8 und S. 35; siehe auch v. SimsoniSchwarze, in: HdbVerfR, S. 53, 69 Rn. 41; zur Entstehungsgeschichte siehe: löR n.F 1/1 (1951), S. 222 ff. 616 Vogel, S. 14,24. 617 Bleckmann, DöV 1979, 309, 3 10. 618 Vogel, S. 26. 619 Vogel, S. 42. 62{) Vogel, S. 42. 621 So auch Bleckmann, DöV 1979,309,310; Tomuschat, in: HdbStR VII, S. 484, 485 Rn. 3.

G. Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

189

nannten Nonnen seine Grundlagen auch noch in der Präambel sowie den Art. 1 Abs.2 GG und Art. 9 Abs. 2 GG findet. 622

11. Die Einordnung des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit in das System der Verfassungsrechtssätze Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit ist zwar unstreitig Bestandteil der deutschen Rechtsordnung. Fraglich ist jedoch, ob es sich dabei um ein reines Auslegungsprinzip oder um einen selbständigen Rechtssatz handelt,623 der möglicherweise gemeinsam mit den in Art. 20 GG genannten Staatsstrukturprinzipien im Range eines Verfassungsgrundsatzes steht und damit durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützt wäre. Um die Bedeutung und Reichweite des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit zu erfassen, ist es daher notwendig, eine verfassungsrechtliche Einordnung vorzunehmen.

J. Gesetzgebungs- und Verjassungsauftrat 24

Ein Gesetzgebungs- und Verfassungsauftrag muss als Mindestvoraussetzung einen verbindlichen Auftrag an die staatlichen Gewalten enthalten. Dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, der aus einer Zusammenschau mehrerer Verfassungsnonnen entstanden ist, kann kein ausdrücklicher Auftrag entnommen werden. Daher lässt er sich nicht in die Nonnenkategorie Gesetzgebungs- und Verfassungsauftrag einordnen. 2. Staatszielbestimmung Staatszielbestimmungen sind Verfassungsbestimmungen, die mit rechtlich bindender Wirkung sowohl für die Legislative als auch ftlr die Exekutive und Judikative625 der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erftlllung

622 Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG-II, Art. 24 Rn. 1; Kleeberger, S. 15; so wohl auch: JarasslPieroth, Art. 24 Rn. 1; Heidenstecker-Menke, S. 23; Randelzhofer, in: MaunzJDürig, Art. 24 Anm. 2; Zuleeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 Rn. 32; BVerfGE 31, 58, 75. m Vergleiche Bleckmann, DÖV 1996, 137. 624 Zur nähreren Bestimmung der einzelnen Verfassungsrechtssätze siehe unten die Ausführungen zu Art. 1 Abs. 2 GG, S. 193 ff.; siehe auch Fischer, S. 23. 625 Lücke, AöR 107 (1982), 15,23; Scheuner, in: FS für Scupin, S. 323, 333.

190

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

bestimmter Aufgaben sachlich umschreiben. 626 Sie umreißen ein bestimmtes Programm der Staatstätigkeit, stellen eine Richtschnur für staatliches Handeln dar und sind daher auch für die Auslegung von Bedeutung. 627 Entscheidend für die Einordnung des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit ist, ob dieser auf einer Ebene mit den Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG anzusiedeln ist, die teilweise auch als Staatszielbestimmungen angesehen werden. 628 Sieht man den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit als Staatszielbestimmung an, so fragt sich, ob daraus auch selbstständige Rechtsfolgen abzuleiten sind. 629 Bleckmann stellt den "Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit" neben das Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip und leitet daraus selbständige Rechtsfolgen ab. 630 So sollen Völkerrechtsverträge Verfassungsrang besitzen.63I Ein nachfolgendes Gesetz, dass dem Völkerrechtsvertrag inhaltlich widerspreche, sei mithin als verfassungswidrig anzusehen, sofern es nicht übergeordneten Interessen diene. 632 Weiter seien die Normen des Grundgesetzes, die das Verhältnis von Staats- und Völkerrecht regeln, zwingend völkerrechtsfreundlich auszulegen. 633 Art. 25 GG sei daher so zu verstehen, dass er den allgemeinen Regeln des Völkerrechts Verfassungsrang zuordne. 634 Darüber hinaus müsse auch partikuläres Völkergewohnheitsrecht635 als allgemeine Regel des Völkerrechts angesehen werden. 636 Gegen diese Konstruktion spricht, dass das Grundgesetz zwar einen allgemeinen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit enthält, jedoch stellt dieser keine Staatszielbestimmung i.S.v. Art. 20 und Art: 79 Abs. 3 GG mit eigenständigen Rechtsfolgen dar. Wäre dies der Fall, so wäre der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit durch Art. 79

626 Klein, DVBI 1991, 729, 733; Sachverständigenkommission, S. 21; Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 42 Rn. 15. 627 Sachverständigenkommission, S. 21. Zu Einzelheiten siehe die Darstellung bei Art. lAbs. 2 GG; Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 41 Rn. 15. 628 Vergleiche nur Ipsen, Grundgesetz, S. 14, wonach das Sozialstaatsprinzip eine Staatszielbestimmung darstellen solle. 629 Grundsätzlich dazu Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 38 Rn. 9. 630 Bleckmann, DÖV 1996, 137, 141; ders., DöV 1979,309,314; ähnlich Zuleeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 Rn. 32, der vom "Verfassungsgrundsatz der völkerrechtsfreundlichen Haltung" spricht. 631 Bleckmann, DÖV 1996,137,142. m Bleckmann, DöV 1979, 309, 314; ders., Völkerrecht, S. 299. Unklar bleibt, was mit "übergeordneten Interessen" gemeint ist. Es könnte daran gedacht werden, in Anlehnung an die "Drei-Stufen-Theorie" des Bundesverfassungsgerichts darin überragend wichtige Gemeinschatlsgüter zu sehen. 633 Bleckmann, DÖV 1979, 309, 312; Geiger, S. 210. 634 Bleckmann, DÖV 1996.137,141; ders., DÖV 1979,309,313. 635 Bleckmann, DÖV 1979, 309, 313. 636 Bleckmann, DÖV 1977,309,313; zu den von Bleckmann abweichenden Meinungen siehe oben die Ausftihrungen zu Art. 25 GG.

G. Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes

191

Abs. 3 GG geschützt. 637 Dies war vom Verfassungsgeber aber offensichtlich nicht beabsichtigt, da er dies nicht deutlich zum Ausdruck gebracht hat. Dagegen könnte zwar angeführt werden, dass auch das Sozialstaatsprinzip in Art. 20 GG nur mit einem Adjektiv angesprochen und somit die Ausgestaltung auch dem Gesetzgeber überlassen worden ist. Im Gegensatz zum Sozialstaatsprinzip ist der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit in Art. 20 GG jedoch nicht einmal ansatzweise erwähnt worden. Nur die in Art. 20 GG genannten Staatsstrukturprinzipien können an dem Schutz von Art. 79 Abs. 3 GG teil haben. Darüber hinaus ist der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, der auf einer Vielzahl von Verfassungsbestimmungen basiert, zu unbestimmt, um Völkerrechtsverträgen eine höheren Rang beizumessen. Ob dieser Grundsatz für sich alleine generell zu einer Ausschaltung der lex posterior-Regel führt, kann dahingestellt bleiben. Sofern Völkerrechtsverträgen ein Vorrang durch eine ausdrückliche Rangerhöhung oder durch die Ausschaltung der lex posterior-Regel eingeräumt wird, entäußert sich der Gesetzgeber damit der Möglichkeit, das Völkervertragsrecht später wieder abzuändern. 638 Eine solche Kompetenz wird jedoch durch den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht begründet.

3. Programmsatz639

Schließlich ist es möglich, den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit als Programmsatz anzusehen. Dagegen spricht bereits die Überlegung, dass Programms ätze nur den Gesetzgeber, nicht aber die Exekutive und die Rechtsprechung binden. 64o Als Programmsatz kann der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit aus diesem Grunde nicht angesehen werden.

4. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit als Auslegungsprinzip

Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit lässt sich in das System der Verfassungsrechtssätze nicht so einfach einordnen. Als Staatszielbestimmung kann er nicht angesehen werden, da dies mit dem Wortlaut der Verfassung

('37 Zuleeg, in: AK-I, Art. 24 Abs. 3/Art. 25 GG Rn. 32 geht allerdings davon aus, daß der Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht durch Art. 79 Abs. 3 GG abgeschinnt sei. m Kleeberger, S. 89 ff. m Siehe dazu auch unten, S. 212 ff. 640 Eine genauere Definition der Nonnkategorie Programmsatz erfolgt weiter unten, vergleiche S. 213 ff.

192

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

nicht zu vereinbaren ist.64 I Er bildet nur einen Gesichtspunkt bei der Verfassungsinterpretation, da er als verfassungsrechtliches Leitprinzip anzusehen ist. 642 Allerdings ist er als solches recht unbestimmt, so dass sein Inhalt durch eine Interpretation näher konkretisiert werden muß,643 wobei der Verfassungstext die Grenze möglicher Konkretisierungen bestimmt. 644 Diese Auslegung muss die Systematik der Normen des Grundgesetzes, die Regeln über die Inkorporation des Völkerrechts in das innerstaatliche Recht enthalten, berücksichtigen. Keineswegs darf durch eine zu extensive Auslegung des Grundsatzes der völkerrechtsfreundlichen Auslegung diese Systematik mißachtet werden. 645 Aus der Völkerrechtsfreundlichkeit können keine eigenständigen Rechtsfolgen gezogen werden. 646 Es ist nicht möglich, Völkerrechtsverträge unter Berufung auf die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes mit Verfassungs- oder Übergesetzesrang auszustatten. Dies würde die ausdrückliche Differenzierung des Grundgesetzes zwischen dem Völkervertragsrecht und den allgemeinen Regeln des Völkerrechts außer Acht lassen. Besondere Bedeutung gewinnt der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit jedoch bei der Auslegung, womit dem Völkerrecht zu größtmöglicher Effektivität verholfen und die unmittelbare Anwendbarkeit des Völkerrechts gefördert werden sol1.647 Das Ziel ist es, Widersprüche zwischen dem Völkerrecht und der innerstaatlichen Rechtsordnung zu vermeiden, um eine größtmögliche Harmonie zwischen dem Völkerrecht und dem innerstaatlichen Recht herzustellen. 648 Dem steht auch nicht entgegen, dass Völkervertragsrecht auf einer Ebene mit den nationalen Gesetzen steht. Auch vor diesem Hintergrund kann sich z.B. die Rechtsprechung um eine völkerrechtskonforme Rechtsanwendung bemühen. 649 Daraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass völkerrechtliche Verträge generell einen Rang erhalten sollen, der über den Gesetzen steht. Des Weiteren folgt daraus nicht, dass der Grundsatz der Völkerrrechtsfreundlichkeit alleine die lex-posterior Regel ausschalten kann. Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht die Ansicht vertritt, Stern, Staatsrecht I, S. 476; ähnlich Sommermann AöR 1989 (114), 391, 415. Stern, Staatsrecht I, S 476; Geiger, Völkerrecht, S. 190; unklar Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG-II, Art. 24 Rn. 2; Bernhardt, in: Festgabe für das Bundesverfassungsgericht, Band 2, S. 154, 159 spricht von einem Verfassungsprinzip. 643 Stern, Staatsrecht I, S. 137. 644 Müller, S. 156; Hesse, Verfassungsrecht, S. 29 Rn. 77. 645 Geiger, Völkerrecht, S. 190. 646 Siehe z.B. die schon genannten weitreichenden Forderungen von Bleckmann, DÖV 1996,137,141 f.; ders., DÖV 1979,309,314. 647 Bleckmann, DöV 1979,309, 313. 648 Bleckmann, DöV 1979,309,312; Rojahn, in: v. MünchlKunig, GG-II, Art. 24 Rn. 4; Heidenstecker-Menke, S. 23. 649 Heidenstecker-Menke, S. 23. 641

642

H. Art. 1 Abs. 2 GG

193

dass eine Verletzung eines Völkerrechtsvertrages nach Möglichkeit vennieden werden solle, um eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Bundesrepublik zu vermeiden. 650 Der Zusatz "nach Möglichkeit" unterstreicht, dass eine Durchbrechung der Vorgaben des Grundgesetzes nur mit größter Vorsicht erfolgen soll.

5. Ergebnis Der "Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes" ist weder ein Verfassungsgrundsatz noch eine Staatszielbestimmung. Er stellt nur ein Auslegungsprinzip dar, das als Leitmaxime innerstaatlich dazu dienen soll, die Beachtung der völkerrechtlichen Gebote zu fördem,651 ohne zu einer Rangerhöhung völkerrechtlicher Verträge zu fUhren. Das bedeutet, dass Menschenrechtsverträgen mithilfe dieses Grundsatzes kein höherer Rang beigelegt werden kann.

H. Art. 1 Abs. 2 GG In Art. 1 Abs. 2 GG bekennt sich das "Deutsche Volk" zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Die Tatsache, dass das Menschenrechtsbekenntnis an herausragender Stelle, nämlich in unmittelbarer Nähe zur Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG, postiert ist, wirft die Frage auf, ob Art 1 Abs. 2 GG sich auf den Rang von Menschenrechtsverträgen auswirkt. Dabei ist zu untersuchen, ob Art. 1 Abs. 2 GG eine Art. 59 Abs. 2 GG modifizierende Regelung darstellt, ob also die vom Verfassungsgeber gewollte Differenzierung zwischen den allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG und dem Völkervertragsrecht im menschenrechtlichen Bereich durch Art. 1 Abs. 2 GG aufgehoben worden ist. Entscheidend fUr die Beantwortung dieser Frage ist die Einordnung von Art. 1 Abs. 2 GG in das Nonnensystem des Grundgesetzes. Zum besseren Verständnis der Nonn wird jedoch zuvor ein Überblick über die Entstehungsgeschichte von Art. 1 GG gegeben. Dabei erscheint eine Differenzierung zwischen den einzelnen Absätzen nicht angebracht, da ansonsten der Sinnzusammenhang zwischen den Absätzen nicht deutlich werden würde.

650 651

BVerfGE 58, I, 34. Tomuschat, in: HdbStR VII, 483, 486 Rn. 8.

13 Sternberg

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

I. Die Entstehungsgeschichte des Art. 1 GG 652

Die Vorgänger des Grundgesetzes enthielten keine Art. 1 GG vergleichbare Nonn, so dass bei der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes anzusetzen ist.

1. Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee

Zur Vorbereitung eines Grundgesetzentwurfes berief die Ministerpräsidenten-Konferenz einen "Auschuss von Sachverständigen für Verfassungsfragen" (Verfassungskonvent) ein. Dieser tagte vom 10. August bis zum 23. August 1948 auf Herrenchiemsee. Dabei erarbeitete der Konvent für den Parlamentarischen Rat den Entwurf eines Grundgesetzes. 653 Obwohl der Verfassungskonvent nicht politisch legitimiert war, sondern lediglich ein Expertengremium darstellte, das eine Diskussionsgrundlage erstellen sollte, erarbeitete er damit dennoch die wesentlichen Grundzüge des Grundgesetzes. 654 Im Verfassungskonvent herrschte Einigkeit darüber, dass an der Spitze des zu entwerfenden Grundrechtskataloges eine Nonn stehen sollte, die die unterschiedlichen Auffassungen eines freiheitlich demokratischen und eines totalitären Staates unterstreichen sollte. Die vorgeschlagene Fassung sollte deutlich machen, dass Verletzungen der Menschenwürde nicht nur durch die öffentliche Gewalt, sondern auch durch Privatpersonen erfolgen könnten. Daher sollte der einleitende Grundrechtsartikel nicht nur den Staat, sondern auch Privatpersonen zur Achtung der Menschenwürde verpflichten. 655 Der zunächst bearbeitete Art. 1, der als Art. A bezeichnet wurde, lautete daher folgendennaßen: " Der Staat ist um des Menschen willen da, nicht der Mensch um des Staates willen. Die Würde der menschlichen Persönlichkeit ist unantastbar. Daher ist die öffentliche Gewalt in allen ihren Erscheinungsformen verpflichtet, die Menschen zu achten und zu schützen. Jedes Verhalten von Amtsträgem oder Privatpersonen, das diesen Grundsatz verletzt, wird strafrechtlich verfolgt".656

In der nachfolgenden Diskussion wurden im Verfassungskonvent Bedenken gegen die Sicherung der strafrechtlichen Verfolgung der Zuwiderhandlung er-

652 Eine umfangreiche Darstellung zur Entstehungsgeschichte findet sich bei Valentin, S. 4 - 36. Soweit ersichtlich ist dies neben der Arbeit von v. Hodenberg die einzige Monographie, die sich mit Art. 1 Abs. 2 GG befaßt. 653 Erdmann, S. 298. 654 Kleßmann. S. 196. 655 Bucher. Band 2, Dokument Nr. 6, S. 218. 656 Bucher, Band 2. Dokument Nr. 6, S. 217; ähnlich erfreulich deutlich jetzt auch wieder Art. 5 Abs. 2 LVerfMecklenburg-Vorpommern ("Das Land Mecklenburg-Vorpommern ist um des Menschen Willen dar; ... ").

H. Art. lAbs. 2 GG

195

hoben. 657 Aus diesem Grunde wurde daher der letzte Satz gestrichen. Die abschließende Fassung, die dem Parlamentarischen Rat vorgelegt wurde, ist letztendlich nur geringfügig verändert worden und enthielt noch kein Art. 1 Abs. 2 GG vergleichbares Menschenrechtsbekenntnis. Der Vorschlag lautete: "Artikel I

(I) Der Staat ist um des Menschen willen da, nicht der Mensch um des Staates Willen. (2) Die Würde der menschlichen Persönlichkeit ist unantastbar. Die öffentliche Gewalt ist in allen ihren Erscheinungsformen verpflichtet, die Menschenwürde zu achten und zu schützen.,,558

2. Der Parlamentarische Rat Auf der Grundlage der "Frankfurter Dokumente" vom 1. Juli 1948 trat am 1. September 1948 in Bonn der Parlamentarische Rat zusammen. Ihm gehörten 65 Abgeordnete an. 659 Über den das Grundgesetz einleitenden Artikel wurde im Parlamentarischen Rat erstmals auf der 2. Sitzung des Plenums beraten. 66o Dabei wurden keine konkreten Vorschläge gemacht, sondern es wurde über das Grundgesetz bzw. Art. 1 GG allgemein, mit Blick auf den Entwurf von Herrenchiemsee, diskutiert,661 ohne dass ein eigener Entwurf erarbeitet wurde. Dabei hob der Abgeordnete Dr. Süsterhenn (CDU) hervor, dass in dem "zu schaffenden Staat", die Freiheit und die Würde der menschlichen Persönlichkeit die Höchstwerte seien. Daher solle die Verfassung stabile, im Naturrecht verankerte, Grundrechte enthalten. 662 Auf der nachfolgenden Sitzung663 wurde dann über die Einsetzung der Ausschüsse beraten. 664 Zur Ausarbeitung eines Grundrechtskataloges wurde dabei die Einrichtung eines Ausschusses für Grundsatzfragen beschlossen, der sich mit den Grundrechten als Gesamtkomplex zu befassen hatte. 665 Anlässlich der erstmaligen Diskussion über den von Dr. Bergsträsser vorgelegten Grund657 Bucher, Band 2, Dokument Nr. 6, S. 218. 658 Bucher, Band 2, Dokument Nr. 14, S. 580 (dort ist auch der gesamte Grundgesetzentwurf abgedruckt); siehe auch JöR n.F. I (1950), S. 48. 659 Je 27 gehörten der SPD und CDU/CSU, 5 den Liberalen, sowie je 2 dem Zentrum, der DP und der KPD an; siehe dazu Kleßmann, S. 196. 660 Plenum 2. Sitzung vom 8. September 1948. 661 Valentin, S. 13. 662 Parlamentarischer Rat - Stenographischer Bericht, S. 20 f. 563 Plenum 3. Sitzung vom 9. September 1948. 664 Parlamentarischer Rat - Stenographischer Bericht, S. 57 f. 665 Siehe Dr. Schmid auf der 2. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen am 16. September 1948, PikartiWerner, Dok. Nr. 2, S. 6.

13·

196

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

rechtskatalog666 schlug der Abgeordnete Dr. Heuss auf der dritten Sitzung des Grundsatzausschusses667 folgende Formulierung des Art. 1 vor: "Die Würde des menschlichen Wesens steht unter dem Schutz staatlicher Ordnung".668

Dr. Heuss hob in der Diskussion hervor, dass es sich dabei um eine Proklamation, eine Deklaration und einen Rechtssatz handeln sollte. 669 Auf der nachfolgenden Sitzung670 beriet der Grundsatzausschuss eine Vorlage des Ausschusses vom 22. September 1948.671 Dr. Bergsträsser leitete die Diskussion über Art. 1 mit dem Hinweis ein, dass sich der Unterausschuss darauf geeinigt habe, an die Spitze des Grundrechtskataloges einige Sätze zur Absicht, zum Sinn und Grund der Grundrechte zu stellen. 672 Art. 1 solle ausdrücken, dass die Grundrechte aufvorstaatlichen Rechten beruhen würden, die von Natur aus gegeben seien. 673 Eine einfache Verweisung auf das Naturrecht sei zu unbestimmt. 674 Kritisch zur Bedeutung des Naturrechts äußerte sich dagegen Dr. Schmid (SPD) mit dem Hinweis, dass es jedermann frei stehe zu sagen: ,,Naturrecht, wie ich es auffasse".675 Am Ende einigte man sich auf folgenden Wortlaut, der auf einen Vorschlag des Abgeordneten Dr. Heuss zuTÜckzufilhren ist: 676 "Die Würde des Menschen steht im Schutze der staatlichen Ordnung. Sie ist begründet in ewigen Rechten, die das deutsche Volk als Grundlage aller menschlicher Gemeinschaften anerkennt. Deshalb werden Grundrechte gewährleistet, die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege als unmittelbar geltendes Recht binden."677

Pikart/Werner, Band 5/1, Dokument Nr. 4, S. 50 ff. Dritte Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 21. September 1948. (... Pikart/Werner, Band 5/1, Dok. Nr. 4, S. 52. (.. 0 Zustimmend Dr. v. Mangoldt, vergleiche Pikart/Werner, Band 5/1, Dok. Nr. 5, S.52. 670 Vierte Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 23. September 1948. 671 Pikart/Werner, Band 5/1, Dokument Nr. 5, S. 62 Fn. 3; Art. 1 GG hatte dort folgende Fassung: "Die Würde des Menschen beruht auf ewigen, einem Jedem von Natur aus eigenen Rechten. Das deutsche Volk erkennt sie erneut als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft an. Deshalb werden Grundrechte gewährleistet, die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung auch in den Ländern als unmittelbares Recht binden." r.n Pikart/Werner, Band 1, Dok. Nr. 5, S. 63. 673 So der Abgeordnete Dr. Bergsträsser, in: Pikart/Werner, Band 5/1 Dok. Nr. 5, S.63. 674 Dr. v. Mangoldt, in: Pikart/Werner, Band 5/1, Dok. Nr. 5, S. 64. m Pikart/Werner, Band 5/1, Dok. Nr. 5, S. 65, dort auch kritische Anmerkungen Dr. Schmidts an dem zusätzlichen Bekenntnis des 3. Absatzes. 676 Pikart/Werner, Band 5/1, Dok. Nr. 5, S. 67. 677 Bucher, Band. 5/1, Dok. Nr. 5, S. 75; und Dok. Nr. 16, S. 334 mit dem Hinweis, dass über den Ausdruck "ewig" später noch einmal beraten werden solle. 666

(..7

H. Art. 1 Abs. 2 GG

197

Am 25. Oktober 1948 legte Professor Thoma eine kritische Würdigung des vom Grundsatzauschuss des Parlamentarischen Rates beschlossenen Grundrechtskataloges vor. 678 Er begrüßte es, dass das Grundgesetz in seinem einleitenden Artikel die Würde des Menschen unter den staatlichen Schutz stellte, verlangte jedoch im Anschluss daran einen Rechtssatz zum Schutze der Menschenwürde. 679 Außerdem forderte er, die Sätze 2 und 3 zu streichen, da sie inhaltlich unrichtig seien. Der Verfassungsgeber könne eine Antwort auf die Frage, worin die Menschenwürde begründet sei nicht beantworten, dies sei Aufgabe der Philosophen und Theologen. 68o Er schlug daher folgende Formulierung des Art. 1 vor: ,,(1) Menschenrecht und Menschenwürde zu achten und zu beschützen ist heilige Verpflichtung aller Staatsgewalt.

(2) Daher sind Achtung und Schonung der Menschenwürde verpflichtendes und schranken setzendes Richtmaß aller gesetzgebenden, regierenden, verwaltenden und rechtsprechenden Entfaltungen der Staatsgewalt. (3) Insbesondere dürfen festgenommene oder sonst in der Gewalt der staatlichen Organe befindliche Personen weder körperlich noch seelisch mißhandelt werden. (4) Die Mißachtung vorstehender Grundsätze durch Organe der öffentlichen Gewalt sind unbeschadet ihrer strafrechtlichen und bürgerlichrechtlichen Folgen dienstrechtlich zu bestrafen. ,,681

Vor der erneuten Beratung des Grundsatzausschusses stellte der Allgemeine Redaktionsausschuss am 16. November 1948 eine verkürzte Fassung des Art. 1 GG vor: "Die Würde des Menschen zu achten und zu schützen, ist heilige Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. ,,682

Auf der 22. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 18. November 1948683 lehnte Dr. von Mangold! die Kritik Thoma's an dem Verhältnis von Menschenwürde und Menschenrechten mit einem Verweis auf die Präambel des Entwurfs fur die Erklärung der Menschenrechte der UN ab. 684 Dort sei der Zusammenhang zwischen Menschenrechten und Menschenwürde anerkannt worden. 685 Dr. von Mangold! betonte, dass diese Formulierung gewählt worden PikartiWerner, Band 5/1, Dok. Nr. 18, S. 361 ff. PikartiWerner, Band 5/1, Dok. Nr. 18, S. 362. 680 PikartiWerner, Band 5i!, Dok. Nr. 18, S. 362. 681 PikartiWerner, Band 511, Dok. Nr. 18, S. 374. 682 PikartiWerner, Band 51II, Dok. Nr. 28, S. 578. Der Entwurf war mit dem Hinweis versehen, daß zu überlegen sei, ob der Ausdruck "heilig" nicht durch einen weniger sakralen Ausdruck zu ersetzen sei. 683 PikartiWerner, Band 51II, Dok. Nr. 29, S. 584. 684 Erklärung der Menschenrechte, Entwurf vom 07. Oktober 1948 = PikartiWerner, Bd. 511 Dok. Nr. 10, S. 220 ff. 685 Dr. v. Mangoldt, siehe: PikartiWerner, Band 5/2, Dok. Nr. 29, S. 586. 678

679

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

sei, um zu zeigen, warum das Grundgesetz nur einen kurzen Katalog von Freiheitsrechten enthalte. 686 Auch in der nachfolgenden Diskussion im Ausschuss wurde die Bedeutung der Präambel des UN-Entwurfes hervorgehoben, da die Gewährleistung jener Freiheits- und Menschenrechte das Fundament für Freiheit, Gerechtigkeit und Frieden in der Welt bilde, die das deutsche Volk als eine der Grundlagen der rechtsstaatlichen Ordnung aIler freiheits- und friedliebender Völker anerkenne, um somit eine dauernde Achtung der Menschenwürde zu sichern. 687 Auf der nachfolgenden Sitzung688 wurde erneut eine geänderte Fassung des Art. I GG vorgelegt: ,,(1) Die Würde des Menschen steht im Schutze der staatlichen Ordnung.

(2) Mit der Menschenwürde und als eine der Grundlagen für ihre dauernde Achtung erkennt das deutsche Volk jene gleichen und unveräußerlichen Freiheits- und Menschenrechte an, die das Fundament für Freiheit, Gerechtigkeit und Frieden in der Welt bilden. (3) In den nachstehenden Artikeln für unser Volk gefonnt und niedergelegt, binden diese Grundrechte Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung auch in den Ländern als unmittelbar geltendes Recht.,,689

Darauf legte der allgemeinen Redaktionsausschuss 690 eine leicht veränderte Fassung vor, die auf ein zusätzliches Menschenrechtsbekenntnis verzichtete: ,,( I) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Die Freiheit und die Gleichheit des Menschen, seine Verpflichtung gegenüber der Gesamtheit sind die Grundlage aller menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. (3) Dem Schutze dieser unveräußerlichen Güter dienen die Grundrechte. Sie binden Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.,,69\

Danach überarbeitete der Hauptausschuss Art. 1 Abs. 2 GG nochmals und ' neue Formu I'lerung vor: 692 sc hl ug eme ,,(2) Bereit. für die dauernde Achtung und Sicherung der Menschenwürde einzustehen. erkennt das deutsche Volk jene gleichen, unverletzlichen und unveräußerlichen

686 Dr. v. Mangoldt. siehe: PikartiWerner, Band 5/2, Dok. Nr. 29, S. 586. 687 Dr. v. Mangoldt, siehe: PikartiWerner, Band 5/2, Dok. Nr. 29, S. 592. 688 23 . Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 19. November 1948. 689 PikartiWerner, 5/2, Dok. Nr. 30, S. 620, Fn. 32. 690 Sitzung des allgemeinen Redaktionsausschusses vom 13. Dezember 1948. 69\ Pikart/Werner, Band 5/2, Dok. Nr 40, S. 876. 692 32. Sitzung des I-Iauptausschusses vom I \. Januar 1949.

H. Art. 1 Abs. 2 GG

199

Freiheits- und Menschenrechte an, auf denen Freiheit, Gerechtigkeit und Frieden ruhen. ,,693 Auf der 42. Sitzung des Hauptausschusses vom 18. Januar 1949 wurde nach intensiver Beratung die Fassung des Grundsatzausschusses unter Streichung des Wortes "gleichen" in Abs. 2 angenommen. 694 Die Diskussion drehte sich vor allem um den Geltungsgrund der Menschenrechte. So forderte der Abgeordnete Dr. Seebohm CDP) in den 2. Absatz die Worte "von Gott gegeben" einzufügen. 695 Dadurch sollte der vorstaatliche Charakter dieser Freiheitsrechte unmißverständlich hervorgehoben werden. 696 Gegen diesen Antrag wurde angeführt, dass eine große Anzahl Deutscher nicht der Auffassung sei, dass die Freiheits- und Menschenrechte von Gott gegeben seien. 697 Auch sei die Berufung auf Gott bei dem irdischen Charakter der zu lösenden Aufgaben eine Strapaze der Religion. 698 Letztendlich wurde der Antrag mit 11 zu 10 Stimmen abgelehnt. Der allgemeine Redaktionsausschuss stimmte dem Entwurf des Hauptausschusses auf seiner Sitzung vom 25. Januar 1949 nicht zu. Kritisiert wurde insbesondere die Fassung von Art. 1 Abs. 2, da die vorgeschlagene Formulierung das Verhältnis von Art. 1 Abs. 2 zu Art. lAbs. 3 nicht richtig charakterisiere. Durch die Formulierung von Art. lAbs. 2 würden Freiheits- und Menschenrechte normativ verankert, obwohl die nachfolgenden Artikel nur ganz bestimmte, zu den allgemeinen Menschenrechten gehörende Rechte, behandeln würden. 699 Der allgemeine Redaktionsausschuss schlug daher folgende Formulierung vor, die der endgültigen Fassung sehr nahe kam: ,,(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das deutsche Volk bekennt sich zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten, der Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. (3) Diese Grundrechte binden Gesetzgebung, Verwaltung und Rechsprechung als un-

mittelbar geltendes Recht.,,70o

Dieser Vorschlag wurde vom "Fünferausschuss" fast wörtlich übernommen, lediglich die Einfligung der Begriffe "darum" in Abs. 2 und "die nachfolgen-

693 PikartiWerner, Band 5/2 Dok. Nr. 43, S. 954. 694 Vergleiche JöR n.F 1/1 (1951), S. 53. 695 Vergleiche JöR n.F. 1/1 (1951), S. 52. 696 Dr. Süsterhenn (CDU), JöR n.F. 1/1 (1951), S. 53. 697 Dr. Greve (SPD), JöR n.F. 1/1 (1951), S. 52. 698 Dr. Heuss (FDP), JöR n.F 1/1 (1951), S. 52. 699 JöR n.F 1/1 (1951), S. 53. 700 JöR n.F 1/1 (1951), S. 53.

200

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

den" (Grundrechte) in Abs. 3 wurden vorgeschlagen. 701 In der abschließenden Sitzung fügte der Hauptausschuss in Abs. 2 noch die Formulierung "als Grundlage jeder" ein. 702

11. Würdigung der Entstehungsgeschichte

Aus der Entstehungsgeschichte wird deutlich, dass Art. 1 Abs. 2 GG kein Bekenntnis zum Naturrecht darstellt. Bedeutsam sind vor allem die Hinweise auf den UN-Entwurf für eine Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. Die besondere Bedeutung, die dem UN-Entwurf hier zugewiesen wird, unterstreicht, dass auch im Parlamentarischen Rat eine internationale Ausrichtung des einleitenden Grundgesetzartikels erwünscht war. Daraus folgt, dass der Verfassungsgeber Art. 1 Abs. 2 GG mit Bezug auf die internationalen Menschenrechte geschaffen hat,103

111. Die Regelungen in den Landesverfassungen

Die Landesverfassungen der westdeutschen Bundesländer enthalten nur in wenigen Fällen dem Grundgesetz ähnliche Menschenrechtsbekenntnisse, jedoch eine häufig dem Art. 1 Abs. 1 GG ähnelnde Menschenwürdegarantie. 704 Eine Ausnahme hiervon fmdet sich in der Verfassung des Landes BadenWürttemberg vom 11. November 1953. 705 Im Vorspruch zu der Verfassung heißt es: " ... hat sich das Volk von Baden Württemberg in feierlichem Bekenntnis zu den unveräußerlichen und unverletzlichen Menschenrechten und den Grundrechten der Deutschen ... diese Verfassung gegeben ... ".

Valentin, S. 25. Valentin, S. 26. 70' Siehe dazu noch weiter unten S. 214 ff. 70. Vergleiche die bayerische Landesverfassung: Vorspruch "Angesichts des Trümmerfeldes, zu dem eine Staats- und Gesellschaftsordnung, ohne Gott, ohne Gewissen und ohne Achtung vor der Würde des Menschen ... ", Art. IOD: "Die Würde der menschlichen Persönlichkeit ist in Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege zu achten; LVerfBremen: Art. 5 I: "Die Würde der menschlichen Persönlichkeit wird anerkannt und vom Staat geachtet; LVerfSaarland: Art. l: "Jeder Mensch hat das Recht, als Einzelperson geachtet zu werden. Sein Recht auf Leben, auf Freiheit und auf Anerkennung der Menschenwürde ... " 70S GBI. BW 1953, S. 173. 70'

702

H. Art. 1 Abs. 2 GG

201

Bemerkenswert ist darüber hinaus Art. 2 Abs. 2 der Landesverfassung Baden-Württembergs. Diese Vorschrift enthält ein Bekenntnis zu " ... dem unveräußerlichen Menschenrecht auf die Heimat. ,,706 Die Menschenrechtsthematik wird ausdrücklich in keiner weiteren Landesverfassung angesprochen, lediglich die hessische Verfassung707 verwendet den . Begriff "Menschenrechte" in einer Überschrift. 708 Im Beitrittsgebiet fmden sich Art. 1 GG nachempfundene Regelungen vielmals in den Landesverfassungen der Länder. So enthält die Verfassung von Sachsen-Anhalf09 in Art. 4 Abs. 1 ein dem einleitenden Grundgesetzartikel nachempfundenes Bekenntnis zur Menschenwürde, auch Art. 4 Abs. 2 ist Art. 1 Abs. 2 GG nachgebildet. 710 Fast wortgleich ist das Menschenrechtsbekenntnis in Art. 5 Abs. 1 der Verfassung von Mecklenburg-Vorpommern 1992 formuliert. 1l1 Die Verfassung von Sachsen712 enthält zwar kein ausdrückliches Menschenrechtsbekenntnis, jedoch lassen mehrere Verfassungsnormen einen Bezug zur Menschenwürde erkennen. 713 Im Gegensatz zum Grundgesetz und fast allen Landesverfassungen enthält die Verfassung des Landes Brandenburg ein weniger formelhaftes, konkreteres

7116 Die Existenz dieser Vorschrift ist vor dem Hintergrund der Vertreibung der deutschen Bevölkerung aus den deutschen Ostgebieten zu sehen, siehe dazu Eisert, S. 91 ff. Über die verfassungsrechtliche Qualifizierung dieser Norm herrscht Streit: Braun, Art. 2 Rn. 14 sieht darin einen Programmsatz; Eisert, S. 262 hält die Vorschrift für eine Staatszielbestimmung; unklar: Maurer, S. 54. 7117 HessGVBl. 1946, S. 229. 7118,,11. Grenzen und Sicherung der Menschenrechte." 7119 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (= GVBl. SachsAnh. 1992, S. 600). 710 "Das Volk von Sachsen-Anhalt bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt." 711 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommem vom 23. Mai 1992 (= GVBl. MV 1993, S. 369 ff) Art. 5 Abs. 1 lautet: "Das Volk von Mecklenburg-Vorpommem bekennt sich zu den Menschenrechten als Grundlage der staatlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit"; siehe zur (vorläufigen) Verfassung Mecklenburg Vorpommerns: Pracht, LKV 1994, 1 ff.; die Verfassung ist mittlerweile endgültig in Kraft getreten, GVBl. MV 1994, 811. 712 Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27. Mai 1991 (= GVBl. Sachsen 1992, S. 243 ff.). 7IJ Art. 7 Abs. 1: "Das Land erkennt das Recht eines jeden Menschen auf ein menschenwürdiges Dasein ... als Staatsziel an."; Art. 14 Abs. 1: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt"; Art. 14 Abs. 2: "Die Unantastbarkeit der Würde des Menschen ist Quelle aller Grundrechte. "

202

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Bekenntnis zu den Menschenrechten. 714 So bestimmt Art. 2 Abs. 3 L VerfBrbg. folgendes:

"Das Volk des Landes Brandenburg bekennt sich zu den im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, in der Europäischen Sozialcharta und in den Internationalen Menschenrechtspakten niedergelegten Grundrechten." Diese brandenburgische Regelung ist besonders begrüßenswert, da sie die sprachliche Unklarheit des Grundgesetzes und ein Defizit des Bundesverfassungsrechts überwindet. 715

IV. Das "Deutsche Volk" als Subjekt des Bekenntnisses Subjekt des Menschenrechtsbekenntnisses ist das "Deutsche Volk". Diese Formulierung ist im Grundgesetz außer in Art. lAbs. 2 GG noch in der Präambel anzutreffen, Art. 116 GG definiert den Begriff des "Deutschen". Teilweise wird kritisiert, das gesamte "Volk" als Bekenntnissubjekt anzusehen. Begründet wird dies mit dem Hinweis, dass es an der Kenntnis der einzelnen Menschenrechte durch größere Teile des Volkes fehle, so dass sich das ganze Volk gar nicht zu den Menschenrechten bekennen könne. 716 Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass mit dem Begriff "Volk" in Art. 1 Abs. 2 GG nicht alle Individuen des Staates gemeint sind. Vielmehr ist das Rechtssubjekt Bundesrepublik Deutschland, repräsentiert durch seine Organe, als Bekenntnissubjekt anzusehen. 7I7 Art. 1 Abs. 2 GG fordert also nicht von jedem einzelnen Deutschen ein ausdrückliches Menschenrechtsbekenntnis. 718

714

Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 (= GVBI. Bbg. 1992 I,

S. 298 ff.).

715 Siehe dazu auch Simon, NI 1991, 327 (329); kritisch zur Bestimmtheit dieser Vorschrift äußert sich Sachs, in: SimonlFranke/Sachs, S. 95, 96. 716 Brinkmann, GGK, Art. 1 Abs. 2 Anm. 5a. 717 Vor Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands war es umstritten, ob der Volksbegriff in Art. 1 Abs. 2 GG in Übereinstimmung mit Art. 116 GG auszulegen sei und das Menschenrechtsbekenntnis sich somit auch auf außerhalb des Geltungsbereiches von Art. 23 S. 1 a.F. GG lebende Deutsche bezog. Die Gegenansicht berief sich auf Art. 23 S. 1 a.F. GG, der eine Einbeziehung des gesamten Deutschen Volkes verbot. Für das wiedervereinigte Deutschland hat sich dieser Streit erledigt, der Volksbegriff des Art. 1 Abs. 2 GG umfasst das Volk der alten Bundesrepublik Deutschland und des Beitrittsgebietes, der Volksbegriff in Art. 1 Abs. 2 GG ist also mit dem der Präambel n.F (S. 2) gleichzusetzen; siehe dazu: Kunig in v.MünchlKunig, GG-I, Art. 1 Rn. 37; Valentin, S. 41; Denninger, in: AK-I, Art. 1 Abs. 2,3 Rn. 5. 71. Denninger, in: AK-I, Art. 1 Abs. 2, 3 GG, Rn. 5; Eisert, S. 226; a.A. v. Hodenberg, S. 64 f.

H. Art. 1 Abs. 2 GG

203

V. Die rechtliche Bedeutung des "Bekenntnisses" Die Bedeutung und der Inhalt des Begriffes "Bekenntnis" sind entscheidend für die Frage, ob und inwieweit Art. lAbs. 2 GG rechtlich verbindlich ist. Teilweise wird die Ansicht vertreten, dass das Bekenntnis des Art. I Abs.2 GG ohne rechtliche Bedeutung sei, da es nur das Motiv bzw. die Vorgabe für die Schaffung des Grundgesetzes bzw. die Grundrechte darstelle. 719 Art. I GG sei als eine Art Präambel des Grundrechtsteils anzusehen, die eine meta-positive Grundlage für die Grundrechte des Grundgesetzes bilde. 720 Die beiden Absätze des Art. I GG seien daher die Fundierungs- und Legitimitätsgrundlage des Grundgesetzes,721 so dass Art. lAbs. 2 GG als rechtlich irrelevantes Recht anzusehen wäre,722 welches immer dann vorliegt, wenn Gesetze nur eine religiöse oder politische Theorie zum Ausdruck bringen. Wird dieser Auffassung gefolgt, so stellt Art. lAbs. 2 GG nur eine Deklamation dar. Es wäre mithin nicht möglich in Art. lAbs. 2 GG eine Modifizierung von Art. 59 Abs. 2 GG zu sehen, die Vorschrift wäre für die Frage nach dem Rang der Menschenrechtsverträge im innerstaatlichen Recht ohne Bedeutung. Für eine derart restriktive Auslegung enthält der Wortlaut des Art. I Abs. 2 GG jedoch keine eindeutigen Hinweise. Zwar ist ein Bekenntnis von einer klar und deutlich ausgesprochenen Bindung abzugrenzen. Aber selbst im allgemeinen Sprachgebrauch ist unter einem Bekenntnis "das Eintreten für etwas" zu verstehen. 723 Aus dem Wortlaut lässt sich daher nicht der Schluss ziehen, dass Bekenntnisse Ld.R feierlich und wirkungslos und somit nur eine Verhaltensmaßregel darstellen. 724 Vielmehr ist davon auszugehen, dass auch Bekenntnisse, sofern sie in die Verfassung aufgenommen worden sind, eine normative Bedeutung haben. Die Formulierung alleine kann jedoch nicht ausschlaggebend für die Frage der Normativität einer Verfassungsbestimmung sein. 725 Darüber hinaus lässt sich auch die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes dafür anführen,

719 Tosch, S. 32; Nawiasky, S. 21; larasslPieroth, Art. 1 Rn. 12 a; Isensee, in: HdbStR V, 353, 372 Rn. 35. 720 Böckenförde, Der Staat 29 (1990), I, 2. 721 Böckenförde, Der Staat 29 (1990),1 (4); Dürig, AöR 81 (1956), 117 fI. 722 Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 53. Es muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass die von Kelsen vorgebrachten Beispiele (Naturalobligation; Gesetz zum Regierungsjubiläums des Staatsoberhauptes) sich nicht direkt auf die Verfassungsebene beziehen. 723 Duden, Stichwort "Bekenntnis"; siehe auch v. Hodenberg, S. 57 f. 724 So aber Denninger, in: AK-I, Art. I Rn. 6; von Münch, in: von Münch, GG-I, Art. 1 Rn. 36; Valentin, S. 56/57. 725 Sachs, ZG 1991, 1, 13.

204

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Art. lAbs. 2 GG eine nonnative Bedeutung zuzusprechen. Daraus ergibt sich, dass das Grundgesetz rechtlich nicht unmittelbar wirksamen "Deklamationen, Deklarationen und Direktiven" eine Absage erteilt hat. 726 Es ist daher nicht anzunehmen, dass das Grundgesetz unverbindliche Programmsätze enthält, folglich sind auch aus dem Bekenntnis des Art. lAbs. 2 GG Rechtsregeln abzuleiten. 727 Auch der Einwand, dass Art. lAbs. 2 GG als eine Art Präambel des Grundrechtsteils anzusehen sei, kann nicht unwidersprochen bleiben. Zwar ist eine Präambel häufig ohne rechtlichen Gehalt, da sie nur die Motive und Absichten des Verfassungsgebers, bei einfachen Gesetzen des Gesetzgebers, enthält. 728 Diese grundsätzliche Überlegung gilt jedoch nicht für die Präambel des Grundgesetzes, da diese mehrere Hinweise auf "dieses Grundgesetz" enthält und nicht vom folgenden Grundgesetz spricht. 729 Im Übrigen braucht dieser Problematik nicht weiter nachgegangen zu werden, da es sich bei Art. lAbs. 2 GG nicht um einen Verfassungsvorspruch handelt, da das Menschenrechtsbekenntnis nicht Teil der Präambel ist. Für den Rechtscharakter des Menschenrechtsbekenntnisses spricht auch die typische Funktion einer Verfassung. Eine Verfassung lässt sich als Inbegriff von zumindest regelmäßig in einer Verfassungsurkunde niedergelegten, unverbrüchlichen Rechtssätzen höchsten Ranges verstehen,730 die als rechtliche Leitfunktion die rechtliche Grundordnung des Staates darstellen. 731 Um diese Aufgabe erfüllen zu können, ist es notwendig, dass die in einer Verfassung enthaltenen Rechtssätze rechtliche Wirkung, d.h. Geltung, erlangen. 7J2 Die Verfassung stellt also eine verbindliche Nonn für die Ausübung öffentlicher Gewalt dar. 733 Dem würde es widersprechen, wenn einzelnen Nonnen der Verfassung ihre Rechtsqualität abgesprochen werden würde. Es ist mithin festzuhalten, dass Art. lAbs. 2 GG nicht ein Motiv für den Grundrechtskatalog, sondern eine rechtlich relevante Nonn darstellt. 734 Diese Tatsache gibt allerdings explizit 726 Carlo Schmid zitiert nach JöR n.F 1/1 (1953) S. 43; vergleiche auch die Ausführungen zur Entstehungsgeschichte von Art. I GG, S. 194 ff. 727 Bleckmann, Staatsrecht 11, S. 55; Echterhölter JZ 1955,689,691. 728 Vgl. den Hinweis von Zuleeg, in: AK-I, Präambel, Rn. 13. m Zuleeg, in: AK-I, Präambel Rn. 13 für die Präambel a.f.; v. Münch, in: v. Münch! Kunig, GG-I, Präambel Rn. 2 für die neue Fassung; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Präambel Rn. 9. 7)0 Stern, Staatsrecht I, S. 78; , Isensee, in: HdbStR I, S. 591, 644 Rn. 136; Kelsen Reine Rechtslehre, S. 228; Kägi, S. 41. 731 Hesse, in: HdbVerfR, S. 1,6 f. Rn. 9. 732 Kirchhof, in: HdbStR I, S. 775, 796 Rn. 49. 733 Stern, Staatsrecht I. S. 38; Kirchhof, in: HdbStR I, S. 775, 796 Rn. 49. 734 So wohl auch BVerfGE 84, 90, 121 (" ... Auch das in Art. lAbs. 2 GG enhaltene Bekenntnis ... erlangt insoweit Bedeutung ... ").

H. Art. 1 Abs. 2 GG

205

noch keinen Aufschluss über die dogmatische Einordnung des Art. 1 Abs. 2 GG in das System der Verfassungsrechtssätze.

VI. Einordnung von Art. 1 Abs. 2 GG in das Normensystem des Grundgesetzes In diesem Abschnitt wird der Frage nachgegangen, wie Art. 1 Abs. 2 GG in das System der Verfassungsrechtssätze einzuordnen ist.

1. Grundrechtscharakter

Zunächst könnte daran gedacht werden, Art. 1 Abs. 2 GG als Grundrecht anzusehen. Dafiir spricht, dass sich diese Norm in dem Abschnitt des Grundgesetzes befindet, der mit "die Grundrechte" überschrieben ist. Um die Frage nach einer möglichen Grundrechtsqualität von Art. 1 Abs. 2 GG zu beantworten, bedarf es zunächst einer Definition. Als Grundrechte könnten diejenigen Normen angesehen werden, die durch Grundrechtsbestimmungen ausgedrückt werden und im Grundgesetz enthalten sind. 735 Dieser Defmitionsversuch fUhrt jedoch nicht weiter, da nicht alle im Grundgesetz enthaltenen Normen Grundrechte darstellen. Außerdem stellt sich die Frage, ob zu den Grundrechtsnormen nur die im Grundgesetz enthaltenen Normen zu zählen sind. 736 Zur genaueren Bestimmung bietet sich daher eine formale Einordnung an, wonach alle Normen innerhalb des mit "Die Grundrechte" überschriebenen ersten Abschnitts als Grundrechte zu bezeichnen sind, und zwar unabhängig von Inhalt und Struktur der Norm. 737 Die Aufnahme von Art. 1 Abs. 2 GG in den ersten Abschnitt des Grundgesetzes könnte mithin fUr den Grundrechtscharakter des Art. 1 Abs. 2 GG sprechen. Gegen diese Überlegung spricht die Regelung in Art. 1 Abs. 3 GG, wonach ausdrücklich nur die nachfolgenden Grundrechte bindende Wirkung fUr die staatlichen Gewalten besitzen, Art. 1 Abs. 2 GG im systematischen Ablauf Art. 1 Abs. 3 GG jedoch vorausgeht. Hinzu kommt, dass das Grundgesetz auch Normen kennt, die über Grundrechtsqualität verfUgen, die aber nicht im Grundrechtsteil enthalten sind. 738 Bei der Frage, ob einer Norm eine Grundrechtsqualität zuzusprechen ist, darf daher nicht allein auf formale Kriterien zurückgegriffen werden. Vielmehr sind dabei auch materielle Kriterien zu berücksichtigen, da eine rein formale Vergleiche Alexy, Grundrechte, S. 54. Alexy, Grundrechte, S. 54. 717 Alexy, Grundrechte, S. 56. 718 Dabei handelt es sich um die Justizgrundrechte, also die Art. 101 GG - 104 GG.

7ll

716

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Begriffsbestimmung keine Aussage über die Eigenart und Bedeutung der Grundrechte trifft. 739 Nach gefestigter Meinung in Rechtsprechung und Literatur haben die Grundrechte mehrere Bedeutungen. Einerseits sind sie subjektive Rechte des Einzelnen, andererseits sind sie Grundelemente objektiver Ordnung des Gemeinwesens. 74o Im Rahmen ihrer objektivrechtlichen Bedeutung begrenzen sie den Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Staates, während sie in ihrer subjektivrechtlichen Funktion in der Tradition der Menschen- und Bürgerrechte stehen und dem Einzelnen ein gerichtlich durchsetzbares Abwehrrecht gegen den Staat gewähren. 74J Als Abwehrrecht kommen die Grundrechte ihrer primären Funktion nach. 742 Damit eine Grundrechtsnorm aber ein subjektives Recht begründen und somit als Grundrecht angesehen werden kann, müssen nach der Schutznormtheorie folgende Voraussetzungen erfüllt sein: - es muss eine objektiv-rechtliche Grundrechtsbestimmung, also ein Satz des objektiven Verfassungsrechts vorliegen. 743 Diese Voraussetzung ist erfüllt, da Art. 1 Abs. 2 GG Aufnahme in das Grundgesetz gefunden hat; - weiter muss eine Grundrechtsbestimmung den Zweck haben, den Grundrechtsträger zu begünstigen und ihm die Möglichkeit geben, sich auf sie zu berufen. 744 Um die letzte Funktion erfüllen zu können, muss die Grundrechtsnorm einen klaren positiven Rechtsgehalt haben 745 und eine, wenn auch noch so weitmaschige, Verpflichtung eines Grundrechtsadressaten enthalten. 746 Dies ist nicht der Fall, wenn mit der Norm lediglich bloße Befugnisse der Staatsgewalt begründet werden. 747 Schon der Wortlaut lässt Zweifel an der Grundrechtsqualität von Art. I Abs.2 GG aufkommen. Im Gegensatz zu Art. lAbs. 1 S. 2 GG ("Verpflich-

Hesse, Verfassungsrecht S. 125 Rn. 277. Hesse, Verfassungsrecht, S. 127 Rn. 279; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Vor. Art. 1, Rn. 16 ff./23 ff.; v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Vorb. Art. 1 - 19 Rn. 22; Bleckmann, Staatsrecht 11, S. 197; BVerfGE 7, 198, 204 f.; 39, 1, 41; kritisch zur objektiv-rechtlichen Ebene äußert sich Schwabe, S. 286 ff. 741 Hesse,Verfassungsrecht, S. 129 Rn. 283 und S. 133 Rn. 291. 742 v. Münch, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Vorb. Art. 1 - 19, Rn. 16; Alexy, Grundrechte, S. 452; BVerfGE 50, 291, 337. 743 Stern, Staatsrecht III/l, S. 543; Alexy, Grundrechte, S. 57; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Vorb. Rn. 30. 744 Stern, Staatsrecht III/1, S. 543; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Vor. Art. 1 Rn. 23; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Vorb. Rn. 30. m BVerfGE 25, 167, 182. 746 Stern, Staatsrecht III/l, S. 546. 747 Stern, Staatsrecht III/l, S. 546. 7J9 740

H. Art. 1 Abs. 2 GG

207

tung aller staatlichen Gewalt"748) und Art. lAbs. 3 GG ("Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung ... ") ist Art. 1 Abs. 2 GG nicht ausdrücklich an einen bestimmten Adressaten gerichtet. Es ist auch nicht möglich die in Art. 1 Abs. 1 S. 2, Art. 1 Abs. 3 GG genannten Adressaten, auf Art. 1 Abs. 2 GG einfach zu übertragen. Dieses ließe sich mit dem insoweit klaren Wortlaut der genannten Normen nicht vereinbaren. Somit bliebe als einzig Verpflichteter das "Deutsche Volk" übrig. Wie an anderer Stelle schon ausgefiihrt,749 kann daraus nicht geschlossen werden, dass jeder Deutsche als Adressat der Norm anzusehen ist, sondern nur das personale Rechtssubjekt Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch seine Organe. Folglich wäre unter dem Begriff "Deutsches Volk" die Staatsgewalt zu verstehen, wie sie in Art. 1 Abs. 3 GG formuliert ist,750 sofern Art. 1 Abs. 2 GG als Grundrecht angesehen werden würde. Darüber hinaus müsste Art. 1 Abs. 2 GG die Staatsgewalten auch noch zu einem bestimmten Verhalten verpflichten. Dagegen könnte sprechen, dass es sich bei der Norm nur um ein Bekenntnis handelt, was dafiir spricht, dass Art. I Abs. 2 GG keinen subjektiv-rechtlichen Charakter besitzt. Zu berücksichtigen ist dabei auch die vom Verfassungsgeber vorgenommene bewusste Unterscheidung zwischen den in Art. 1 Abs. 2 GG genannten Menschenrechten und den in Art. 1 Abs. 3 GG genannten Grundrechten; dies darf nicht außer Acht gelassen werden, so dass es auf das Verhältnis von Art. 1 Abs. 2 GG zu Art. 1 Abs. 3 GG ankommt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nur die in Art. 1 Abs. 3 GG genannten Grundrechte ausdrücklich subjektive Rechte begründen. Zwar nennt Art. 1 Abs. 2 GG mit dem "Deutschen Volk" einen Adressaten, dennoch kann diese Norm nicht als Grundrecht angesehen werden. Das ergibt sich schon aus der vom Verfassungsgeber gewollten Unterscheidung zwischen Art. 1 Abs.2 und Abs. 3 GG. Die wohl h.M., unterscheidet Menschen- und Grundrechten in erster Linie nach dem Geltungsgrund. Dabei werden die Menschenrechte als vorstaatliche überpositive Rechte angesehen, während die Grundrechte Teil des positiven Rechts sein sollen. Dieser Auffassung kann indes nicht gefolgt werden, da der Rückgriff auf die naturrechtlich begründeten Menschenrechte der Tendenz entgegensteht, die Menschen- und Grundrechte auf nationaler und internationaler Ebene zu kodifizieren. Im Übrigen können die Menschenrechte auch ohne einen Rückgriff auf das Naturrecht als Wertmaßstab des Grundgesetzes angesehen werden, da die Menschenrechts- und die 748 Aus diesem Grund wird Art. 1 Abs. 1 GG trotz der Formulierung in Art. 1 Abs. 3 GG (" ... nachfolgende Grundrechte ... ") als Grundrecht angesehen, siehe: Kunig in: v. MünchlKunig, Art. 1 Rn. 3 und Rn. 49. 749 Siehe oben S. 202. 7S0 SO flir Art. 2 Abs. 2 LVertBW, Eisert, S. 228.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Verfassungsidee die Grundlage für den modemen Verfassungsstaat bilden. 75 \ Dabei spielt die Positivierung der Menschenrechte eine entscheidende Rolle, da nur so ihre Durchsetzbarkeit gesichert werden kann. 752 Schon vor diesem Hintergrund erscheint es fragwürdig, in Art. 1 Abs. 2 GG ein Bekenntnis zu naturrechtlich begründeten Menschenrechten zu sehen. Allerdings ist die ausdrückliche Differenzierung des Grundgesetz zwischen Menschen- und Grundrechten zu berücksichtigen. Daraus ist der Schluss zu ziehen, dass den im Grundgesetz niedergelegten Grundrechten ein anderer rechtlicher Gehalt zukommen soll, als den in Art. 1 Abs. 2 GG erwähnten MenSChenrechten. Art. 1 Abs. 2 GG soll primär den Gesetzgeber verpflichten, die Verwirklichung und Gewährleistung der Menschenrechte voranzutreiben, aber keine einklagbaren subjektiven Rechte zu begründen. 753 Fehlt es somit auch schon an der objektiv-rechtlichen Komponente, ermangelt es Art. lAbs. 2 GG darüber hinaus auch an dem Zweck, einen Grundrechtsträger zu begünstigen. Die in Art. 1 Abs. 2 GG angesprochenen Menschenrechte sind zu unbestimmt, als dass dadurch subjektive Rechte begründet werden könnten. 754 Das Menschenrechtsbekenntnis stellt mithin nur ein Gebot für den Gesetzgeber dar und begründet keine (subjektiven) Grundrechte.

2. Gesetzgebungs- bzw. Verfassungsauftrag

Wie dargestellt besitzt Art. lAbs. 2 GG keine Grundrechtsqualität. Weiter denkbar ist es daher die Norm als Gesetzgebungs- bzw. Verfassungsauftrag anzusehen. Eine Verfassung kann auch Normen enthalten, die den Gesetzgeber zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, wobei die Aufträge selbst noch keine durchsetzbaren Rechte begründen. 755 Allerdings kann eine offensichtliche Nichterfüllung eines Auftrages mit einem verfassungsrechtlichen Anspruch auf ein Handeln des Gesetzgebers korrespondieren. 756 Diese Normen werden daher als "Gesetzgebungsaufträge" bezeichnet. Definieren lässt sich die Normkategorie Gesetzgebungs- bzw. Verfassungsauftrag mithin wie folgt: Gesetzgebungsaufträge sind Verfassungsnormen, die dem Gesetzgeber den Auftrag zur Regelung bestimmter Vorhaben oder zur Stern, Staatsrecht III/I, S. 175/181 f. Valentin, S. 99. m Valentin, S. 108. 754 Stern, Staatsrecht III/I, S. 38. 155 Maun:dZippelius, S. 39; Eisert, S. 246. 756 Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 44 Rn. 18. 751

752

H. Art. 1 Abs. 2 GG

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Schaffung bestimmter Einrichtungen erteilen. 757 Die rechtliche Verpflichtung solcher Aufträge ist unterschiedlich, je nachdem, ob die Verfassungsnorm zeitliche Befristungen oder inhaltliche Dezisionen trifft. 7S8 So besaß das Grundgesetz mit der Verpflichtung aus Art. 3 Abs. 2 und Art. 117 Abs. 1 GG eine sehr strenge Verpflichtung, während z.B. das Wiedervereinigungsgebot/59 das in der Präambel a.F. enthalten war, keine zeitliche Befristung besaß. Nach der oben gegebenen Defmition muss ein Gesetzgebungsauftrag einen präzisen Inhalt und eine konkrete Anordnung an den Gesetzgeber enthalten, legislativ tätig zu werden. 760 Kein Gesetzgebungs- bzw. Verfassungsauftrag liegt daher vor, wenn die Norm grundsätzliche Fragen berührt. 761 Nur so ist gewährleistet, dass der Gesetzgeber die Anweisung auch umsetzen kann. Außerdem ließe sich ein unpräzise formulierter Gesetzgebungsauftrag nur schwer kontrollieren. Vor diesem Hintergrund kann Art. 1 Abs. 2 GG nicht als Gesetzgebungsauftrag angesehen werden. Dem Bekenntnis kann kein konkreter Auftrag zu einem legislativen Tätigwerden entnommen werden. Auch sind Gesetzgebungsaufträge inhaltlich konkretisiert und betreffen keine grundsätzlichen Fragen. 762 Art. 1 Abs. 2 GG enthält jedoch keine konkrete und begrenzte Zielsetzung, betrifft mithin also eine grundsätzliche Frage. Daher kann Art. 1 Abs. 2 GG kein Gesetzgebungs- bzw. Verfassungsauftrag entnommen werden

151 Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 44 Rn. 18; Stern, Staatsrecht I, S. 122; Lücke, AöR 107 (1982), 15, 22; Sachverständigenkommission, S. 21. Die Formulierungen "Verfassungsauftrag" und "Gesetzgebungsauftrag" werden häufig synonym verwendet, siehe z.B. Stern, Staatsrecht I, S. 122. Teilweise wird jedoch zwischen diesen Begriffen differenziert. So soll der Gesetzgebungsauftrag ein Unterfall des Verfassungsauftrags sein, wobei letzterer auch als verbindliche Anweisung rur Verwaltung und Rechtsprechung zu verstehen sei, siehe: Eisert, S. 248; Lücke, AöR 107 (82), 15, 25. Dieser Unterscheidung wird im Folgenden gefolgt. 158 Stern, StaatsrechtI, S. 122. 159 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 117 Rn. 5, weitere Beispiele rur Gesetzgebungsaufträge finden sich bei Tsai, S. 37. 160 Lücke, AöR 107(1982), S 15,23; Jutzi, ThürVBl. 1995,25. 161 Scheuner, in: FS Forsthof, S. 325, 334. 162 Eisert, S. 248; Scheuner, in: FS rur Scupin, S. 323, 334; v. Hodenberg, S. 107, sieht in Art. 1 Abs. 2 GG einen Verfassungsauftrag.

14 Sternberg

210

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

3. Staatszielbestimmung

Der Begriff geht zurück auf H.P. Ipsen, der das in Art. 20 Abs. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 GG enthaltene Sozialstaatsprinzip als Staatszielbestimmung kennzeichnete. 763 Als Staatszielbestimmungen sind alle Verfassungsbestimmungen anzusehen, die mit rechtlich bindender Wirkung der Legislative, der Exekutive und der Judikative 764 die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben vorschreiben,765 ohne dem Bürger subjektive Rechte zu gewähren. 766 Sie umreißen ein bestimmtes Programm der Staatstätigkeit und sind daher auch für die Auslegung von Bedeutung. 767 Im Gegensatz zu den Gesetzgebungsaufträgen handelt es sich dabei jedoch nicht um konkret zu verwirklichende legislative Tätigkeiten, sondern um grundsätzliche, auch in die Zukunft gerichtete, Aufgaben und Ziele des Staates. Eine Festlegung auf bestimmte legislative Aktivitäten erfolgt dabei nicht. 768 Kennzeichnend für Staatszielbestimmungen ist vor allem ihr dynamischer Charakter. Das bedeutet, dass sie sich nicht durch eine bestimmte staatliche Tätigkeit erledigt haben. Sie wirken vielmehr in die Zukunft und weisen der Staatstätigkeit die Richtung. 769 Dadurch, dass sie keine konkreten Anweisungen enthalten, sind sie i.d.R. nicht einklagbar. 770 Ob Art. I Abs. 2 GG als Staatszielbestimmung angesehen werden kann, ist umstritten. Teilweise wird vorgetragen, dass das Bekenntnis zu den Menschenrechten durch die Errichtung eines umfassenden Grundrechtskataloges eingelöst worden sei. 771 Dies habe zur Folge, dass Art. 1 Abs. 2 GG praktisch bedeutungslos und nicht als Staatszielbestimmung anzusehen sei. Dieser Argumentation kann jedoch nicht gefolgt werden. Dadurch würde der Eindruck entstehen, dass durch die Schaffung des Grundrechtskataloges alle Menschenrechte in der Verfassung realisiert worden seien. Folglich hätte Art. I Abs. 2 GG nur noch feststellenden Charakter und würde weder subjektives noch objektives Recht enthalten. 772 Eine derartige Folgerung erkennt jedoch Ipsen, Über das GG, 1950, S. 14. Lücke, AöR 107 (1982), 15,23; Scheuner, in: FS für Scupin, S. 323, 333. 7(.5 Klein, DVBL. 1991, 729, 733; Sachverständigenkommission, S. 21; v. Münch, Staatsrecht I, S. 124 Rn. 309; Jutzi, ThürVBl. 1995,25. 7(,(. Sommermann, Der Staat 1993 (32), S. 431, 436; Feuchte, JöR 27 (1978), 167, 229. 767 Sachverständigenkommission, S. 21; Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 41 Rn. 18. 7(•• Scheuner, in: FS fur Forsthof, S. 325, 335; Klein, DVBl. 1991, 729, 733; Lücke, AöR 107 (1982),15,23; Jutzi, ThürVBl. 1995,25. 7(•• Scheuner, in: FS für Forsthof, S. 325, 336; Eisert, S. 250. 7711 Lücke, AöR 107(1982), 15, 24. 771 Stern, Staatsrecht III/l, S. 38. 712 Valentin, S. 105. 7(,J

764

H. Art. lAbs. 2 GG

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nicht, dass die Gefahr von Menschenrechtsverletzungen keineswegs gebannt ist. 773 Auch wollte der Verfassungsgeber mit Art. 1 Abs. 2 GG den Menschenrechtsstandard keineswegs auf den des Jahres 1949 beschränken. Art. 1 Abs. 2 GG ist mithin dynamisch zu verstehen. 774 Somit ließe sich Art. 1 Abs. 2 GG als verbindliche Staatszielbestimmung verstehen, die den Staat verpflichtet, Menschenrechte durch die Rechtsordnung auszugestalten und zu Gewähr leisten. 775 Als solches wäre das Menschenrechtsbekenntnis zwar nicht klagbar, könnte jedoch bei der Gesetzesauslegung sowie ft1r die Auslegung der Einzelgrundrechte von Bedeutung sein. 776 Gegen eine Einordnung als Staatszielbestimmung könnte vorgebracht werden, dass Staatszielbestimmungen i.d.R. dynamische Ausdrücke wie z.B. "Förderung" etc. enthalten. Allerdings schließt das eine Einordnung als Staatszielbestimmung nicht aus, da selbst das Sozialstaatsprmzip des Art. 20 Abs. 1 GG keine derartige FormulierUng aufweise77 Gegen die Annahme als Staatszielbestimmung spricht jedoch, dass sich das Bekenntnis auf Rechte bezieht, während in Staatszielbestimmungen regelmäßig ein Sollzustand umschrieben wird, der bestimmte, rur gut befundene, tatsächliche Verhältnisse postuliert. 778 Weiter muss eine Staatszielbestimmung der Staatstätigkeit eine bestimmte Tätigkeit aufgeben,779 eine gewisses Maß an Konkretheit muss also auch eine Staatszielbestimmung aufweisen. Daran fehlt es bei Art. 1 Abs. 2 GG jedoch, da die Norm keine Hinweise daft1r enthält, wie das Menschenrechtsbekenntnis errullt werden soll. Folglich ist die Vorschrift noch zu abstrakt, sie kann daher nicht als Staatszielbestimmung angesehen werden. Darüber hinaus spricht auch die Ausgestaltung als Bekenntnis gegen die Annahme, dass es sich bei Art. 1 Abs. 2 GG um eine Staatszielbestimmung handele, da der normative Wirkungsgrad eines Bekenntnissses von dem einer Staatszielbestimmung abweicht. Auch die Struktur der neuen Landesverfassungen im Beitrittsgebiet spricht gegen eine Einordnung als Staatszielbestimmung. Viele Verfassungen enthalten dem Grundgesetz ähnelnde Menschenrechtsbekenntnisse780 sowie vielfach Staatszielbestimmungen, die über den Grundgesetzstandard hinausgehen. Allerdings sind die Staatszielbestimmungen jeweils unter einem besonderen Ab-

Valentin, S. 106. Kunig, in: v. MünchlKunig, GG-I, Art. I Rn. 44; Denninger in AK, Art. lAbs. 2, 3 Rn. 11; a.A. Isensee, in: HdbStR V, S. 352, 377 Rn. 42; kritisch zu einer dynamischen Interpretation äußert sich Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Art. I 11 Rn. 16. m Valentin, S. 107. 776 Valentin, S. 108 f. 777 Eisert, S. 258. m Vergleiche Eisert, S. 259. 719 Siehe die Definition oben, S. 210. ,"0 Siehe dazu weiter oben, S. 200. 773

774

14*

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

schnitt der Verfassung zusammengefasst, in welchem die jeweiligen Menschenrechtsbekenntnisse nicht enthalten sind. Diese stehen vielmehr i.d.R am Anfang der Verfassungen. 781 Da sich die Verfassungsentwicklung in den neuen Bundesländern notwendigerweise an dem Grundgesetz orientiert hat und grundlegend Neues somit nicht zu erwarten war, ist dies zumindest ein Indiz dafür, dass Art. lAbs. 2 GG nicht als Staatszielbestimmung anzusehen ist. Hätten die Landesverfassungsgeber im Beitrittsgebiet dies anders gesehen, so hätten sie das Menschenrechtsbekenntnis unter die Staatsziele gefasst, wenngleich zu berücksichtigen ist, dass es sehr wohl auch Staatszielbestimmungen gibt, die vom Verfassungsgeber nicht als solche bezeichnet worden sind. Im Ergebnis stellt Art. lAbs. 2 GG daher keine Staatszielbestimmung dar.

4. Programmsätze Weiter ist es möglich, Art. lAbs. 2 GG als Programmsatz anzusehen. Programmsätze werden in erster Linie häufig im Zusammenhang mit sozialen Grundrechten genannt, wobei unklar bleibt, was darunter genau zu verstehen ist. 782 Die Lehre zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung verstand darunter "Richtlinien für künftig zu gebende Gesetze", die "der aktuellen Geltung und Anwendbarkeit entbehren". 783 Die Programmsätze der Weimarer Reichsverfassung besaßen gegenüber dem Gesetzgeber nach der seinerzeit herrschenden Meinung keine verpflichtende Wirkung. Der Gesetzgeber konnte sich aber jederzeit darüber hinwegsetzen, da die Verfassung nicht über den Gesetzen, sondern zur Disposition der Legislative, stand. 784 Diese Auffassung war allerdings unter der Weimarer

781 Siehe: Brandenburg: Art. 2 Abs. 3 LVerf befindet sich im I. Hauptteil ("Grundlagen") und Art. 2 ist selbst mit "Grundsätze der Verfassung" überschrieben. Die Staatsziele befinden sich im 2. Hauptteil ("Grundrechte und Staatsziele"); Mecklenburg-Vorpommern: Art. 5 LVerf befindet sich im Grundrechtsteil (I. Abschnitt II), während sich die Staatsziele unter III. im I Abschnitt befinden; Sachsen-Anhalt: Art. 4 LVerf ist im 2. Hauptteil ("Bürger und Staat") im I. Abschnitt während sich die Staatszie1e im 3. Abschnitt befinden; Thüringen: Art. lAbs. 2 LVerf befindet sich im I. Teil (Grundrechte, Staatsziele und Ordnung des Gemeinschaftslebens") im I. Abschnitt ("Menschenwürde, Gleichheit und Freiheit"). 782 Lücke. AöR 107 (1982), S. 15. 19 m.w.N. in FN 19. 783 Anschütz. S. 514; Kaufinann, VVDStRL 3 (1927), S. 2, 6. 784 Anschütz. S. 401.

H. Art. 1 Abs. 2 GG

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Reichsverfassung umstritten. So wurde teilweise gefordert, dass die Verfassung eine irgendwie geartete Bindungswirkung besitzen müsse. 785 Das Grundgesetz hat den unverbindlichen Programmsätzen in Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 1 Abs. 3 GG eine deutliche Absage erteilt hatte,786 wodurch sich in der Lehre ein anderes Verständnis über den Inhalt von Programmsätzen entwickelt hat. Heute wird unter einem Programmsatz eine Norm verstanden, die einen "Auftrag an die einfache Gesetzgebung,,787 enthält. Ein Programmsatz soll dem Gesetzgeber für seine Aktivitäten eine bestimmte Richtung vorschreiben und bei der Auslegung von Normen mit berücksichtigt werden. 788 Wird dieser Ansicht gefolgt, so besitzen diese keine eigenständige Bedeutung. Eine Abgrenzung zu den Gesetzgebungsaufträgen und den Staatszielbestimmungen wäre daher kaum möglich. 789 Um Programmsätzen eine eigenständige Bedeutung zu geben, bietet sich daher folgende Definition an: Programmsätze sind Verfassungsnormen, die den Gesetzgeber anregen und zu einer bestimmten Tätigkeit veranlassen sollen. Sie sind nur für den Gesetzge~ ber, in Abgrenzung zu den Staatszielbestimmungen, jedoch nicht für die Exekutive und Rechtsprechung verbindlich. 790 Dies spricht dafür, Art. 1 Abs. 2 GG als Programmsatz anzusehen. Dagegen spricht, dass in dem Fall nur der Gesetzgeber gebunden wäre. Für einen effektiven Menschenrechtsschutz ist es jedoch erforderlich, dass nicht nur der Gesetzgeber, sondern auch und vor allem Verwaltung und Rechtsprechung an die Menschenrechte gebunden sind. Eine Einordnung als Programmsatz würde auch der Auslegung des "Volksbegriffes" in Art. 1 Abs. 2 entgegenstehen, wonach das Rechtssubjekt Bundesrepublik Deutschland, handelnd durch seine Organe, als Verpflichteter anzusehen ist. Eine Einschränkung nur auf die Organe der Legislative ist mithin nicht möglich. Art. 1 Abs. 2 GG ist daher auch nicht als Programmsatz anzusehen.

785 Siehe dazu: Maunz, BayVBI. 1975,601, 602; Kaufmann, VVDStRL 3 (1927), S. 2, 6. 786 Lücke, AöR 107(1982), 15, 27; Eisert, S. 252; siehe auch Göldner, S. 31. 787 Loebenstein, S. 1, 10, zitiert nach Lücke, AöR 107 (1982), S. 15,28 Fn. 82. 788 Maunz, BayVBI. 1975,601,602. 789 Lücke, AöR 107(1982), 15,28; Eisert, S. 253. 790 Eisert, S. 253; Jutzi, ThürVBI. 1995, 25 spricht davon, dass Programmsätze Appellcharakter hätten.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

5. Ergebnis Art. lAbs. 2 GG kann weder als Grundrecht noch als Gesetzgebungs- und Verfassungsauftrag angesehen werden. Auch eine Einordnung in die Normenkategorie Staatszielbestimmung oder Programmsatz ist nicht möglich.

VII. Das Menschenrechtsbekenntnis als Prinzip Neben den schon dargestellten Verfassungsrechtssätzen ist auch im Verfassungsrecht, neben strikt verbindlichen Normen, der Normtyp des Prinzips, insbesondere fur Grundrechte, anerkannt. 791 Als Normtyp ist das Prinzip nicht mit den grundlegenden und übergreifenden Verfassungsprinzipien, insbesondere den Strukturprinzipien des Grundgesetzes, wie Z.B. dem Rechts- und Sozialstaatsprinzip, gleichzusetzen,792 es stellt vielmehr einen eigenständigen Normtyp dar.

1. Begriffund Abgrenzung Die Terminologie ist in diesem Bereich nicht einheitlich. So werden die Begriffspaare Norm und Grundsatz,793 Rechtsgrundsatz und Rechtsregef94 sowie Regel und Prinzip795 verwendet. Letzterer Terminologie wird hier gefolgt. Eine Definition des Normtyps Prinzip hängt von der Frage ab, wie sich ein Prinzip von einer Regel unterscheiden lässt. Für diese Unterscheidung werden z.T. unterschiedliche Kriterien verwendet. Allen gemeinsam ist jedoch die Erkenntnis, dass auch Prinzipien, wie andere Rechtsnormen Normqualität, besitzen. 796 Es handelt sich also auch bei Prinzipien auf der Ebene des Verfassungsrechts nicht um nur rechtlich unverbindliche deklaratorische Feststellungen.

791 Sachs, ZG 1991. I, 12; speziell zu den Grundrechten als Prinzipien siehe: Alexy, Grundrechte, S. 71 ff 792 Sachs, ZG, I, 13; zu den verschiedenen Strukturprinzipien siehe: Stern, Staatsrecht I, S. 121 f; ein Prinzip ist auch nicht zu verwechseln mit den Prinzipien der Verfassungsauslegung, siehe: Müller, S. 214 f; Eine Gleichsetzung von Staatszielbestimmungen und Prinzipien nimmt Dreier vor, NJW 1986, 890, 892. 793 Vergleiche den Titel der Monographie von Esser. 794 Penski, JZ 1989, 105. 795 Alexy, Grundrechte, S. 71 ff; ders., ARSP Beiheft 25 (1985), S. 13, 14; ders.: Rechtstheorie, S. 59, 63 f 796 Alexy, Grundrechte, S. 75; ders., ARSP Beiheft 25 (1985), 13, 14; Penski, .JZ 1989, 105, 106.

H. Art. 1 Abs. 2 GG

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Larenz unterschied Prinzipien von Regeln dadurch, dass erstere keine Differenzierungen zwischen Tatbestand und Rechtsfolge enthalten würden. 797 Prinzipien seien leitende Gedanken einer rechlichen Regelung sowie ausfiillungsbedürftige Maßstäbe, deren Inhalt durch den Gesetzgeber und die Rechtsprechung zu konkretisieren sei. 798 Dabei unterschied er aber auch zwischen verschiedenen Konkretisierungsstufen. Auf der höchsten Stufe enthalte das Prinzip nur einen "allgemeinen Rechtsgedanken", wie beispielsweise das Prinzip der Selbstbestimmung,799 die als "objektiv-teleologische Auslegungskriterien" aufgrund ihrer eigenen Überzeugungskraft rechtliche Entscheidungen zu rechtfertigen vermögen. Boo

Teilweise wird zur Differenzierung auch nur die Allgemeinheit als Unterscheidungskriterium herangezogen. Prinzipien seien demzufolge durch einen hohen Grad von Allgemeinheit ihres normativen Gehalts gekennzeichnet, während Regeln durch die Konkretheit ihrer Aussagen gekennzeichnet seien. BOI Dagegen betont Esser, dass das Hauptkriterium der Unterscheidung nicht die Abstraktheit oder der generelle Charakter des Prinzips sei, da auch andere Rechtsnormen unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten könnten. Entscheidendes Kennzeichen einer Regel sei die Bestimmbarkeit der Anwendungsfälle. Eine Norm, die dieses Kriterium erfülle, sei nicht als Prinzip anzusehen. Dieses würde sich von Regeln insbesondere dadurch unterscheiden, dass es nicht selbst Weisungen erteile, sondern Grund, Kriterium und Rechtfertigung fiir Weisungen sei. B02 Dieser Ansatz unterscheidet sich von dem Unterscheidungsmerkmal der Allgemeinheit jedoch nicht wesentlich, da die Bestimmbarkeit der Anwendungsfälle i.d.R vom Grad der Allgemeinheit der Normierung abhängt. B03 Beiden Ansätzen ist jedoch gemeinsam, dass Prinzipien als Konkretisierung der Rechtsidee angesehen werden, da sie einen unmittelbaren Sinn bezug zu dem Endzweck allen Rechts aufweisen und als Leitgedanken fiir rechtliche Regelungen anzusehen sind. B04 Das hat zur Folge, dass sie den Adressaten nicht zwingend zu einer Entscheidung verpflichten, sondern nur Gesichtspunkte fiir

Larenz, Methodenlehre, S. 341; ders., Richtiges Recht, S. 23. Larenz, Methodenlehre, S. 341; ders., Richtiges Recht, S. 23. 799 Larenz, Methodenlehre, S. 474, als weitere Beispiele nennt Larenz das Prinzip der Achtung der Menschenwürde, der Selbstbestimmung und der persönlichen Verantwortung. KIKI Larenz, Methodenlehre, S. 474. KU' Wolff-Bachhof, § 25 I a, S. 263. "U2 Esser, S. 50 f. KU) Penski, JZ 1989, 105. KU4 Larenz, Richtiges Recht, S. 29; siehe auch Bydlinski, S. 125. 797

798

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

bestimmte Entscheidungen enthalten. 80S Die Unterscheidung zwischen Regel und Prinzip wird mithin in erster Linie nach dem Geltungsgrund getroffen. Für diesen Gedanken spricht, dass Art. 1 Abs. 2 GG als besonderer Ausdruck der (Menschen-)Rechtsidee zu verstehen ist, wonach Menschenrechte dem Schutz vor Machtmissbrauch dienen. 806 Dazu bedarf es neben den subjektiven Abwehrrechten des einzelnen auch einer institutionellen Freiheitssicherung, da die Staatsgewalt nur dadurch umfassend gebunden werden kann. 8m Das bedeutet, dass die staatliche Realisierung der Menschenrechte nicht mit einer Normierung von Freiheiten, sondern mit der Ausgestaltung von Schranken und verschiedener staatlicher Eingriffsmöglichkeiten beginnt. 808 Diese Funktion wird von den Menschenrechten wahrgenommen, die Teil einer "Übereinkunft" zwischen dem Staat und den auf seinem Staatsgebiet lebenden Menschen sind 809 und die Machtgewalt des Staates beschränken. 810 Sie sind bei allen staatlichen Entscheidungen zu berücksichtigen, unabhängig davon, ob sie als Grundrechte in der Verfassung niedergelegt sind oder nicht. Ihr Prinzipiencharakter äußert sich darin, dass sie nur dann zur Anwendung gelangen, wenn kein gegenläufiges Prinzip diesem entgegensteht. 811 Im Gegensatz dazu soll es nach dem Ansatz von Alexy, der Regeln und Prinzipien danach unterscheidet, ob sie ein konditionales Entscheidungsprogramm enthalten oder nicht, auf die Geltungsweise ankommen. Regeln könnten im Gegensatz zu Prinzipien nur erfüllt oder nicht erfüllt werden, sofern die Regel ein Tun gebiete. Dagegen seien Prinzipien Optimierungsgebote, deren Ziel es sei, dass etwas in einem relativ - bezogen auf die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten - möglichst hohen Maße realisiert werde. 812 Gegen die Annahme von Prinzipien als Optimierungsgebote spricht jedoch, dass die Anweisung "in möglichst hohem Maße" zu unbestimmt ist. 8IJ Allen dargestellten Ansichten gemeinsam ist jedoch, dass Prinzipien nicht nur moralische Appelle darstellen, sondern Normcharakter besitzen. 814 Geht man von der Normativität der Prinzipien aus, so kommen für die Unterscheidung von Prinzipien und Regeln nur Merkmale in Betracht, die, ausgehend 805 Penski. .IZ 1989, 105, 106; Larenz, Methodenlehre, S. 421; Esser, S. 51; Koch! Rüßmann, S. 97. 806 Hofmann, .IZ 1992, 165, 167; Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Art. I 11 Rn. 14. 807 Hofmann, 1Z 1992, 165, 167!J 68. 808 Hofmann, 1Z 1992, 165, 171. 809 Galtung, S. 13. 810 Galtung, S. 18. 811 Vergleiche Koch!Rüßmann, S. 97. 812 Alexy, Grundrechte, S. 75 f.; Koch!Rüßmann, S. 97 ff. 813 Penski, .IZ 1989, 105, 110. 814 Penski, .IZ 1989, 105, 106; Alexy, Grundrechte, S. 75.

H. Art. 1 Abs. 2 GG

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vom Normbegriff, Unterschiede zwischen Regeln und Prinzipien deutlich machen. Zunächst ist festzuhalten, dass sich Normen von deklaratorischen Aussagen dadurch unterscheiden, dass sie als Sollenssätze8l5 eine bestimmte Anordnung enthalten,8l6 wobei zwischen Individualnormen und allgemeinen Normen zu differenzieren ist, welche sich - im Gegensatz zu den Individualnormen - an eine unbestimmte Zahl von Personen wenden. 817 Es erscheint sinnvoll, Regeln und Prinzipien danach zu unterscheiden, ob eine Norm die Erfüllung eines Zieles bzw. einer Aufgabe oder ein genau bestimmtes Verhalten fordert, wobei hervorzuheben ist, dass sich Regeln und Prinzipien nicht immer exakt voneinander abgrenzen lassen. 818 Nimmt man also die Art und Weise der Bestimmtheit normierten Verhaltens als Maßstab, so lassen sich Prinzipien als Normen ansehen, die nur allgemein die Verwirklichung eines Zieles fordern, ohne genauer zu bestimmen, durch welches Verhalten dieses geschehen soll.819 Im Gegensatz zu Regeln sind Prinzipien also als Zielangaben oder Zielsetzungen anzusehen, insofern es dabei nur Aussagen über einen angestrebten Zustand also etwas zu erstrebendes geht, ohne dass damit ein Sollen ausgedrückt wird. Zielsetzungen in diesem Sinne können zwar, wie Art. lAbs. 2 GG, durch ein Sollen veranlasst worden sein; als solche enthalten sie jedoch kein Sollen, sondern drücken nur ein Wollen aus. 820 Dadurch unterscheiden sie sich von den Staatszielbestimmungen und den Staatsstrukturprinzipien, also Z.B. dem Rechts- und Sozialstaatsprinzip, die zwar ebenfalls mit rechtlich verbindlicher Wirkung etwas zu Erstrebendes normieren, aber, im Gegensatz zu den Prinzipien, bestimmter und bestimmbarer sind. 82l Für die Prinzipien ist ein engerer Bezug zur Rechtsidee kennzeichnend,822 in dem sie die Verwirklichung ursprünglicher Rechtsgüter fordern,823 zu denen auch die Menschenrechte gehören.

H'S

S.44.

Stern, Staatsrecht IIIIl, S. 478; Alexy, Grundrechte, S. 41 ff.; KochIRüßmann,

"'6 Penski, JZ 1989, 105, 106. "'7 Penski, JZ 1989, 105, 106; KochlRüßmann, S. 97.

"'" Koch, Abwägung, S. 9, 18. "'9 Penski, JZ 1989,105,107. "2U Penski, JZ 1989, 105, 106; ähnlich auch Esser, wenn dieser davon spricht, dass ein Prinzip nicht Weisung, sondern Grund der Weisung sei, vergleiche Esser, S. 51 f. "2' Sachs, ZG 1991, 1, 13; dies gilt auch für die Strukturprinzipien der Verfassung (Rechtsstaats-, Sozial staats- und Demokratieprinzip), die trotz ihres teilweise nur prinzipiellen Geltungsweise bestimmter sind und immer zu beachten sind. Auch ist z.B. das Sozialstaatsprinzip zwar in einem gewissen Maße unbestimmt, es ist jedoch wesentlicher genauer zu bestimmen (Stichworte: Abkehr vom bürgerlich liberalen Rechtsstaat, siehe dazu: Schnapp in v. Münch/Kunig, GG-I, Art. 20 Rn. 17'f.) als der in Frage stehende Art. 1 Abs. 2 GG. on Göldner, S. 23. m Penski, JZ 1989, 105, 108; Göldner, S. 23.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

In der Literatur werden teilweise die Freiheitsgrundrechte,824 der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. I GG 825 und die Menschenwürdegarantie des Art. I Abs. I GG 826 als Prinzipien angesehen. Ob die Freiheitsgrundrechte neben ihrer Normfunktion als Prinzipien anzusehen sind, erscheint zwar fraglich, da den Freiheitsgrundrechten, im Gegensatz zu Art. I Abs. I GG, ein bestimmter Schutzbereich zugeordnet ist, während der Inhalt der Menschenwürdegarantie relativ konturlos ist und erst durch die Rechtsprechung präzisiert worden ist. 827 Für die hier behandelte Fragestellung ist dies jedoch unerheblich. Von Bedeutung ist lediglich, dass das Menschenrechtsbekenntnis des Art. lAbs. 2 GG seiner Struktur nach mit Art. I Abs. I GG zu vergleichen ist. Auch das Menschenrechtsbekenntnis ist inhaltlich unbestimmt und bedarf daher einer Konkretisierung durch die durch Art. lAbs. 2 GG verpflichteten Staatsorgane. Weiterhin spricht für die Einordnung des Art. lAbs. 2 GG in die Normenkategorie "Prinzip", dass diese Norm eine unbestimmte Zielvorgabe enthält, die gebietet die Menschenrechte zu beachten bzw. zu verwirklichen. Wie dies zu geschehen hat, wird von Art. lAbs. 2 GG jedoch nicht festgelegt, so dass dieses Kriterium für die Unterscheidung von Prinzip und Regel erfüllt ist. Das Menschenrechtsbekenntnis des Art. lAbs 2 GG bezieht sich auch nicht, wie die Freiheitsgrundrechte, auf einen speziellen Lebensbereich, sondern umfasst, wie der allgemeine Gleichheitssatz und Art. I Abs. I GG, einen nur schwer bestimmbaren Bereich 828 und enthält eine eher unbestimmte Zielvorgabe, indem die Menschenrechte als Grundlage des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt angesehen werden. Letztere sind darüber hinaus auch von hoher Allgemeinheit, so dass sie aufgrund dessen nicht unmittelbar zur Begründung einer Entscheidung verwendet werden können. 829 Gegen die Einordnung von Art. lAbs. 2 GG als Prinzip könnte vorgebracht werden, dass Prinzipien i.d.R. nicht in der Rechtsordnung schriftlich fixiert oder gewohnheitsrechtlich anerkannt, sondern als Grundlagen rechtlicher Erkenntnis angesehen werden. 830 Allerdings gilt dieser Grundsatz nicht uneingeschränkt. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Prinzipien normiert werden, sofern ihnen dadurch nicht der Charakter einer Norm mit einer bestimmten Verhal-

824 Alexy, Grundrechte, S. 53 ff., 71 ff.; ähnlich Dreier, JZ 1985,353,356. 825 Alexy, Grundrechte, S. 373. 826 Alexy, Grundrechte, S. 312 ff.; Geddert-Steinacher, S. 171; wohl auch Bydlinski, S. 15. 827 Geddert-Steinacher, S. 25. 828 So für Art. I Abs. I GG Geddert-Steinacher, S. 22. 829 Alexy, Juristische Argumentation, S. 299, Fn. 81. 830 Penski, JZ 1989, 105.

H. Art. 1 Abs. 2 GG

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tensanordnung verliehen wird. 831 Daher spricht auch nichts dagegen Art. 1 Abs. 1 GG, trotz ausdrücklicher Normierung im Grundgesetz, als Prinzip anzusehen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob Art. 1 Abs. 1 GG als Grundrecht anzusehen ist oder nicht. Selbst wenn Art. 1 Abs. 1 GG als Grundrecht anzusehen wäre, bedürfte es einer bestimmenden Konkretisierung,832 da der Schutzbereich nicht so genau bestimmt ist, wie bei den Freiheitsgrundrechten. Daher lässt sich gegen den Prinzipiencharakter des Art. 1 Abs. 2 GG jedenfalls nicht vorbringen, dass es im Grundgesetz normiert worden ist. Hinzu kommt, dass Art. lAbs. 2 GG wie Art. lAbs. 1 GG eine der Legitimitätsgrundlagen des Grundgesetzes darstellt,833 indem es die letzte Grenze bestimmt, die auch vom Verfassungsgeber nicht überschritten werden darf. 834 Als solche ist es sogar sinnvoll, die Norm in die Verfassung aufzunehmen, um die staatlichen Gewalten permanent daran zu erinnern, dass sich ihre hoheitliche Tätigkeit stets an den Menschenrechten zu orientieren hat.

2. Ergebnis Art. 1 Abs. 2 GG ist in die Normenkategorie Prinzip einzuordnen. 835 Es ist daher als Menschenrechtsprinzip anzusehen, wodurch die Menschenrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ausdrücklich hervorgehoben wird.

VIII. Das Menschenrechtsprinzip des Art. 1 Abs. 2 GG und der Rang der Menschenrechtsverträge Nach den vorangegangenen Ausführungen steht fest, dass Art. 1 Abs. 2 GG als Prinzip anzusehen ist. Generell sind Prinzipien Bestandteile des objektiven Rechts, daher begründen sie keine subjektiven Rechte. Sie sind somit auch nicht direkt klagbar,836 da ihre Subjektivierung über die Grundrechte erfolgt. Den Prinzipien kommt daher vor allem eine dirigierende Funktion für die Ver-

Penski, lZ 1989, 105, 108; Bydlinski, S. 15. Penski, .TZ 1989, 105, 108, Fn. 39. 833 Siehe nur Geddert-Steinacher zu Art. 1 Abs. I GG, S. 106. 834 Eisert, S. 231; Höfling in Sachs, Grundgesetz, Art. I Rn. 62 - 64. 835 So für Art. I Abs. I GG: Geddert-Steinacher, S. 171. Für Art. 1 Abs.2 GG ist dies, soweit ersichtlich, bisher nicht ausdrücklich anerkannt worden. Sommermann, AöR 114 (1989),391,417, spricht allerdings davon, dass die durch Art. lAbs. 2 begründete Menschenrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes als verbindliches Prinzip der Verfassungsinterpretation heranzuziehen sei. Diese Ansicht wird von Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Art. I II Fn. 57, als zu weitgehend abgelehnt. 836 Geddert-Steinacher, S. 173. 831

832

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

fassungsauslegung zu. 837 Kommt es zu Kollisionen zwischen verschiedenen Prinzipien, so ist der Vorrang eines Prinzips durch Abwägung zu ermitteln. 838 Art. lAbs. 2 GG bestimmt daher, dass die Menschenrechte bei allen staatlichen Entscheidungen zu berücksichtigen sind. Im Rahmen eines Abwägungsprozesses ist dabei zu prüfen, ob das Menschenrechtsprinzip oder ein anderes Prinzip vorzuziehen ist. Art. lAbs. 2 GG ist danach bei der Auslegung des Grundgesetzes zu berücksichtigen. Vor allem die Grundrechte des Grundgesetzes sind im Lichte von Art. lAbs. 2 GG auszulegen. 839 Freilich kann daraus noch nicht der Schluss gezogen werden, dass die nicht im Grundgesetz kodifizierten internationalen Menschenrechte damit direkt in das Verfassungsrecht inkorporiert werden. Eine direkte Übernahme der internationalen Menschenrechte in das Verfassungsrecht findet dabei nicht statt. Dies folgt bereits aus einem Vergleich des Wortlauts von Art. lAbs. 2 GG mit Art 23 GG, Art.24 GG und Art. 25 GG, also Normen, die - jeweils in einem bestimmten Rahmen - den Vorrang einer anderen Rechtsordnung festlegen. So heißt es in Art. 25 GG deutlich, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind und den Gesetzen vorgehen. Der Wortlaut von Art. lAbs. 2 GG enthält dagegen keine derartige Formulierung, so dass schon von daher eine direkte Inkorporation abzulehnen ist. Darüber hinaus würde dies auch der Einordnung von Art. lAbs. 2 GG in die Normenkategorie Prinzip entgegenstehen. Da Prinzipien nur bei der Auslegung der Verfassung zu berücksichtigen sind, werden die Menschenrechte durch Art. lAbs. 2 GG zu verbindlichen Auslegungskriterien der Verfassung erklärt. 84o Da Art. 1 Abs. 2 GG darüber hinaus auch ein bestimmtes Verfassungsverständnis des Verfassungsgebers festlegt,841 ist Art. 1 Abs. 2 GG nicht nur bei der Grundrechtsinterpretation, sondern auch bei der Auslegung der Übrigen Verfassungsbestimmungen zu beachten. Weiter ist Art. 1 Abs. 2 GG aber auch bei Verfassungsänderungen zu beachten, da die dort genannten Menschenrechte die materiellen Grenzen einer Verfassungsän· 842 derung bestlmmen. Nachdem die Bedeutung von Art. 1 Abs. 2 GG rur die Auslegung des Grundgesetzes eben angedeutet worden ist, stellt sich die Frage, welche Bedeutung Art. 1 Abs. 2 GG für die Rangfrage hat.

Geddert-Steinacher, S. 171. Koch, Abwägung, S. 9, 19; Alexy, Grundrechte, S. 146. 839 Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 419; v. Hodenberg, S. 89 ff.; etwas zurückhaltender: Dreier, in: Dreier, GG: Art. 1 11, Rn. 16. 840 Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 417; kritisch: Stern, Staatsrecht III/2, S. 1622; Höfling, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 1 Rn. 69. 841 Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 407. 842 Gomes Canotilho, ArchVölkR 34 (1996), 47,53. 8J7

838

H. Art. 1 Abs. 2 GG

221

Die Beantwortung dieser Frage wäre relativ leicht, wenn Art. 1 Abs. 2 GG die internationalen Menschenrechtsverträge in das Grundgesetz inkorporieren würde. Diese Möglichkeit - auf der auch der Ansatz von Echterhölter beruht843 - lässt sich, wie dargestellt, mit dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 2 GG nicht vereinbaren. Auch würde dies einen Übernahmeautomatismus zur Folge haben, welcher dem Grundgesetz vollkommen fremd ist. 844 Gegen derartige Ansätze spricht weiter die Überlegung, dass es zu den schwierigsten Fragen des Verfassungsinterpreten gehört, die in Art. 1 Abs. 2 GG genannten Menschenrechte inhaltlich zu defmieren, da es keinen allgemein anerkannten Katalog von Menschenrechten gibt. 845 Nach wohl herrschender Ansicht stellt Art. 1 Abs. 2 GG ein Bekenntnis zu den vorstaatlichen, naturrechtlich begründeten Menschenrechten dar. 846 Damit solle deutlich gemacht werden, dass es sich bei den in Art. 1 Abs. 2 GG genannten Menschenrechten um über- und vorstaatliche Rechte handele,847 zu denen sich der Verfassungsgeber nur bekennen könne. 848 Ziel dieses Bekenntnis sei es, deutlich zu machen, dass das Grundgesetz den Anschluss an die naturrechtlich begründete europäische Menschenrechtstradition wiederhergestellt habe. 849 Das bedeute, dass das Verhältnis von Art. 1 Abs. 2 GG zu Art. 1 Abs. 3 GG als ein Stufenverhältnis zu betrachten sei, wobei Art. 1 Abs. 2 GG ein Bekenntnis zu den vorstaatlichen Menschenrechten Siehe dazu oben, S. 40 ff. Dreier, in: Dreier, Art. 1 11 Rn. 125; v. Hodenberg, S. 117. K4S Starck, in: v. MangoldtIKlein, Art. 1 Abs. 2 Rn. 90; Eisert, S. 232; ähnlich Valentin, S. 56; Höfling, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 1 Rn. 65.; Dreier, in: Dreier, Art. 1 11 Rn. 14. K46 v. Münch, in: v. Münch, GG-I, Art. 1 Rn. 35; Zippelius, in: BK, Art. 1 Abs. 1 und 2 Rn. 104; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 1 Rn. 18; wohl auch Geiger, Menschenrechte, S. 47; Höfling, in: Sachs, Grundgesetz, Art. I Rn. 61; Benda, in: HdbVerfR, S. 162, 163 Rn. 3 (Benda weist auf S. 162 Rn. 1 jedoch auch ausdrücklich daraufhin, dass Art. 1 Abs. 2 GG an den Wortlaut der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte anknüpfe); so auch für Art. 4 Abs. 2 LVerfSachsAnh., Mahnke, Art. 4 Rn. 9; BayVerfGH VerwRspr. 2 (1950), 3, 5; BadStGH VerwRspr. 1(1949),373, 375; BadStGH VerwRspr. 2 (1950), 129, 132; BGHZ 6, 270, 275; BGHZ 9, 83, 89; zu den Gründen für die Berücksichtigung des Naturrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, siehe: Weinkauff, NJW 1960, 1689 ff.; Faller, JöR 43 (1995), S. 1 ff.; mittlerweile hat sich der Bundesgerichtshof vom Naturrechtsgedanken entfernt, dies lässt sich ansatzweise aus den Mauerschützenprozessen entnehmen. So wird in BGHSt 39, 1 ff. ausdrücklich nicht mehr die Radbruchsche Formel herangezogen, sondern auf die internationalen Menschenrechte Bezug genommen (vgl. BGHSt 39, 1, 16 ff.): auch das Bundesverfassungsgericht schien sich in früheren Entscheidungen dieser Auffassung angeschlossen zu haben, siehe z.B.: BVerfGE 1, 24 LS. 21; 3, 225, 233; bzgl. Art. 1 Abs. 2 GG hat das Bundesverfassungsgericht die dort genannten Entscheidungen mit den Grundrechten gleichgesetzt (siehe BVerfGE 35,382,407). K47 Zippelius, in: BK, Art. 1 Abs. 1 u. 2 Rn. 104. 8 •• Zajadlo, Der Staat 26 (1987), S. 207,225/226 . ••• Starck, in: v. MangoldtIKlein, Art. I Rn. 86; ähnlich auch Dahm. S. 291; v. MangoldtIKlein, Art. 1 Anm. IV 2; Höfling in Sachs, Art. 1 Rn. 69. K4J

K44

222

2. Teil: Völker- und staatsrechtliche AnknUpfungsprobleme

darstelle, während Art. 1 Abs. 3 GG die Bindung der staatlichen Gewalten an die positivierten Grundrechte sicherstelle. 850 Ausgehend vom naturrechtlichen Ursprungsgrund werden als Menschenrechte die Rechte angesehen, die zum Wesen des Menschen von Natur aus gehören und ihm angeboren sind. 851 Dazu sollen die in der französischen "Declaration" und in den amerikanischen "Bills" enthaltenen Menschenrechte, also Freiheit, Eigentum, Sicherheit und das Widerstandsrecht gegen Unterdrückung,852 zählen. Andererseits gibt es Überlegungen, nach denen die Menschenrechte des Art. 1 Abs. 2 GG mit den internationalen Menschenrechtsverträge gleichzusetzen seien. Auf den Inhalt des Menschenrechtsbekenntnisses kommt es jedoch rur die vorliegende Fragestellung nicht an. Für die Rangfrage ist es nicht von Bedeutung, ob in Art. 1 Abs. 2 GG ein Bekenntnis zu den naturrechtlich begründeten Menschenrechten zu sehen ist oder ob Art. 1 Abs. 2 GG mit den internationalen Menschenrechten gleichzusetzen ist. Zu berücksichtigen ist aber, dass bei der Schaffung dieser Vorschrift die "Allgemeine Erklärung der Menschenrechte" von 1948 bzw. der Entwurf dazu verarbeitet worden ist. Dies zeigen die zahlreichen Diskussionsbeiträge im Parlamentarischen Rat, die darauf Bezug nehmen. 853 Daher stimmt auch der 2. Halbsatz von Art. lAbs. 2 GG ("als Grundlage des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt") fast wörtlich mit dem einleitenden Satz der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte überein. 854 Siehe z.B. Kleeberger, S. 23. Oestreich, in: BettermannlNipperdey/Scheuner, S. 8. m Starck, in: v. MangoldtIKlein, Art. lAbs. 2 Rn. 90. 8S3 Siehe z.B. die Äußerungen im Ausschuss rur Grundsatzfragen, in denen auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der UN Bezug genommen worden ist. 3. Sitzung vom 21. September 1948, Pikart/Werner, Band 5/1 Dokument Nr. 4, S. 10, 15 f., 53,56 f. (Dr. Bergsträsser); 6. Sitzung vom 5. Oktober 1948, Pikart/Werner Band 5/1, Dokument Nr. 7, S. 151 (Dr. v. Mangoldt); 19. Sitzung vom 9. November 1948, PikartlWerner, Band 5/1, Dokument Nr. 24, S. 509 (Dr. Heuss); 22. Sitzung vom 18. November 1948, PikartlWerner, Band 5/1, Dokument Nr. 29, S. 595; 23. Sitzung vom 19. November 1948, Pikart/Werner, Band 5/1, Dokument Nr. 30, S. 605, 608, 609 (Dr. v. Mangoldt); 24. Sitzung vom 23. November 1948, PikartlWerner Band 5/2, Dokument Nr. 31, S. 621, 642, 645 (Dr. v. Mangoldt); 25. Sitzung vom 24. November 1948, PikartlWerner Band 5/2 Dokument Nr. 32, S. 656,682,686, 709 f. (Dr. v. Mangoldt); 26. Sitzung vom 30. November 1948, Pikart/Werner Band 5/2, Dokument Nr. 33, S. 742 (Frau Nadig), S. 751 (Dr. v. Mangoldt); 27. Sitzung vom I. November 1948, PikartlWerner, Band 5/2, Dokument Nr. 34, S. 779 (Dr. v. Mangoldt); 29. Sitzung vom 4. Dezember 1948, Pikart/Werner, Band 5/2, Dokument Nr. 38, S. 807 (Dr. v Mangoldt); Sitzung vom 6. Dezember 1948, PikartlWerner, Band 5/2, Dokument Nr. 39, S. 864 (Dr. v. Mangoldt). 834 "Da die Anerkennung der allen Mitgliedern der menschlichen Familie innewohnenden WUrde und ihrer gleichen und unveräußerlichen Rechte die Grundlage des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt bildet ... "; der englische Wortlaut lautet: "Whereas recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world ... ", Text, in: v. MUnchlBuske, Dok. E I. K3n

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H. Art. lAbs. 2 GG

223

Gerade diese Formulierung zeigt, dass sich die Bedeutung von Art. 1 Abs. 2 GG nicht alleine mithilfe des Naturrechts erklären lässt, da einzig und allein der Verweis auf die "unveräußerlichen" und "unverletzlichen" Menschenrechte eine naturrechtliche Erklärung zulässt. 855 Die rechtliche Bedeutung dieser Aussage wird in der Literatur unterschiedlich gedeutet. So wird vertreten, dass sich das Grundgesetz mit dieser Aussage zu einer gerechten Weltordnung bekannt habe und damit dem Imperialismus und dem aggressiven Nationalismus eine Absage erteilt habe. 856 Darüber hinaus wird darin eine Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zu einer aktiven Friedenspolitik, 857 eine politische Handlungsanleitung 858 oder eine Staatszielbestimmung für die deutsche Außenpolitik gesehen. 859 Schließlich wird vorgeschlagen, den Staat über Art. I Abs. 2 GG zur Förderung der universellen Menschenrechte zu verpflichten. 86o Diese Deutungen - auch wenn sie für sich betrachtet berechtigt sein mögen sind jedoch nicht zwingend, vielmehr erwecken sie den Eindruck, als seien sie NotlÖsungen. Dies wird der Bedeutung von Art. 1 Abs. 2 GG, als einer zentralen, unter dem Schutz von Art. 79 Abs. 3 GG stehenden Norm, nicht gerecht. Folgt man einigen der oben genannten Meinungen, so könnte sich nämlich sehr schnell die Frage stellen, ob eine bestimmte Außenpolitik aufgrund der Regelung in Art. 79 Abs. 3 GG nicht geändert werden dürfte. Entscheidend für die Bedeutung von Art. 1 Abs. 2 GG ist, dass diese Norm ein weiterer Beleg für die menschenrechts- und völkerrechtsfreundliche Ausgestaltung des Grundgesetzes iSt. 861 Dies folgt daraus, dass Art. 1 Abs. 2 GG ausdrücklich einen internationalen Bezug enthält ("in der Welt") und somit einen staatsrechtlichen Bezug zum Völkerrecht herstellt. 862 Der deutsche Staat ist damit aufgefordert worden, einen Gleichklang zwischen den internationalen Menschenrechten und den nationalen Grundrechten herzustellen und den nationalen Grundrechtsschutz mit der Entwicklung der internationalen Grundrechte zu koordinieren. 863 Nur so kann sichergestellt werden, dass die nationale Grundrechtsentwicklung neuere Entwicklungen im internationalen Bereich nicht außer Acht lässt. Berücksichtigt man außerdem den Grundsatz der VölGusy, in: Battis/MahrenholziDimitris, S. 207, 209. Haman/Lenz, Art. I Anm. 9. 857 v. Münch, in: v. Münch, GG-I, Art. I Rn. 4 I; ders. NJW J984, 577 (580); ders. NJW 1982,2644 (2648); ähnlich Denniger, in: AK -I, Art. lAbs. 2 und 3, Rn. 15. 858 Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Art. J Rn. 46. 859 Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG-I, Art. I Rn. 45. 860 Schmidt-BleibtreulKlein, Art. I Anm. 18; Kunig, in: v. MünchlKunig, GG-I, Art. I Rn. 46. 861 Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 414, 421; Dreier, in: Dreier, GG, Art. I II Rn. 16. 862 Stern Staatsrecht I, S. 475; v. Münch, in: v. Münch, GG-I, Art. 1 Rn. 41. 863 Bleckmann, Staatsrecht I, S. 44. 855

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

kerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes,864 so wird der funktionelle Schutzbereich des Art. 1 Abs. 2 GG dann am besten erfasst, wenn die Norm im oben genannten Sinn ausgelegt wird. Nur so wird auch die von Art. 1 Abs. 2 GG ausgedrückte Hoffnung, die unveräußerlichen und unverletzlichen Menschenrechte in der Welt vorzufinden und als solche rezipieren zu können, errullt. 86s Vor diesem Hintergrund ist auch Art. 59 Abs. 2 GG als Sitz der Rangregel für völkerrechtliche Verträge im Lichte von Art. 1 Abs. 2 GG auszulegen. Im Rahmen einer Abwägung und der Herstellung praktischer Konkordanz ist Art. 59 Abs. 2 GG daher menschenrechts- und völkerrechtsfreundlich auszulegen. Dies bedeutet, dass Menschenrechtsverträge einen Rang erhalten müssen, der sie vor einer Derogation schützt. Anderenfalls würde Art. 59 Abs. 2 GG hinter der völkerrechtlichen Entwicklung im Menschenrechtsbereich zurückbleiben. 866 Die in Art. 1 Abs. 2 GG ausgedrückte Forderung, einen Gleichklang zwischen den internationalen Menschenrechten und den nationalen Grundrechten herzustellen, muss daher auch Einfluss auf den Rang der Menschenrechtsverträge haben, andererseits würde diese Forderung nicht hinreichend berücksichtigt werden. Art. 1 Abs. 2 GG stellt in diesem Zusammenhang eine Modifizierung der in Art. 59 Abs. 2 GG enthaltenen Rangregelung dar, wonach Menschenrechtsverträge einer anderen Rangzuweisung bedürfen als traditionelle Völkerrechtsverträge. Insoweit ähnelt diese Norm funktionell Art. 23 GG und Art. 24 GG sowie Art. 25 GG, welche die Rangzuweisung des Art. 59 Abs. 2 GG ebenfalls rur einen Teilbereich modifizieren. Ein wesentlicher Unterschied besteht aufgrund der unterschiedlichen Normstrukturen allerdings darin, dass Art. 1 Abs. 2 GG als Prinzip nur eine Auslegungsregel darstellt. Dies bedeutet, dass Art. 1 Abs. 2 GG nicht als Transformator anzusehen ist. Aus Art. 1 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 59 Abs. 2 GG lässt sich insoweit jedoch eine generelle Regel rur den innerstaatlichen Rang von Menschenrechtsverträgen herleiten, als das die Lex-posterior-Rege/ rur Menschenrechtsverträge nicht gilt, wodurch diese faktisch eine übergesetzlichen Rang erhalten. Für die traditionellen Völkerrechtsverträge enthält Art. 1 Abs. 2 GG dagegen keine Regelung. Allerdings ist daraus noch keine einheitliche Rangzuweisung rur Menschenrechtsverträge ableitbar. Es stellt sich daher die Frage, welchen Rang Menschenrechtsverträge im innerstaatlichen Recht einnehmen und wie eine mögliche Differenzierung zwischen diesen Verträgen auszusehen hat. Wie bereits zu Beginn der Arbeit dargestellt, ist die Geltung und der Rang von Menschen-

8(>4 Zum Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit siehe die Ausflihrungen auf den S. 187 ff. 865 Dürig, in: MaunzJDürig/HerzogiScholz, Art. 1 Rn. 55. 8(,6 Siehe dazu oben, S. 93 ff.

H. Art. lAbs. 2 GG

225

rechtsverträgen in den Staaten unterschiedlich ausgestaltet. Es besteht die Möglichkeit, diesen einen Überverfassungs-, Verfassungs- oder - wie faktische in der Bundesrepublik Deutschland durch Ausschaltung der lex posterior Regel - Übergesetzesrang beizulegen, um sie vor einer Derogation zu schützen. Um die Menschenrechtsverträge im Rahmen dieses Schemas klassifizieren zu können, ist es daher angebracht zunächst darauf abzustellen, ob ein Menschenrechtsvertrag subjektive Rechte begründet. Ist dies der Fall, so verdient er im Rahmen der Normenhierarchie einen höheren Rang. Fraglich ist allerdings, ob eine Differenzierung auch danach getroffen werden sollte, ob es sich um einen Vertrag handelt, bei dem die Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner ist. 867 Soweit es sich um universelle Menschenrechtsverträge handelt, kommt es

067 Neben der Europäischen Menschenrechtskonvention hat die Bundesrepublik Deutschland folgende Menschenrechtsabkommen ratifiziert: - das "Übereinkommen Nr. 29 der ILO vom 28. Juni 1930 über Zwangs- oder Pflichtarbeit" , - die "Konvention vom 9. Dezember 1948 über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes", - das "Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge", - das "Übereinkommen von New York vom 31. März 1953 über die politischen Rechte der Frau", - das "Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen", - das "Übereinkommen vom 20. Februar 1937 über die Staatsangehörigkeit verheirateter Frauen", - das "Übereinkommen Nr. 105 der ILO vom 25. Juni 1957 über die Abschaffung der Zwangsarbeit", - die "Vereinbarung vom 23. November 1957 über Flüchtlingsseeleute", - das "Übereinkommen Nr. 11 der ILO vom 25. Juni 1958 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf', - das "Übereinkommen vom 15. Dezember 1960 gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen und Protokoll vom 18. Dezember 1962 über die Errichtung einer Schlichtungs- und Vermittlungskommission", - das "Übereinkommen vom 30. August 1961 zur Verminderung der Staatenlosigkeit", - die "Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 1961", - das "Übereinkommen vom 6. Mai 1963 über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und über die Wehrpflicht von Mehrstaatern", - das "Internationale Übereinkommen 7. März 1966 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung" , - der "Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte", - der "Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte", - das "Protokoll vom 31. Juni 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge", - das "Übereinkommen zur Verringerung der Fälle von Staatenlosigkeit vom 29. Juni 1977",

15 Sternberg

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

auf Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland nicht an, so dass grundsätzlich auch solche universellen Menschenrechtsverträge zu berücksichtigen sind, an denen die Bundesrepublik Deutschland nicht beteiligt ist. Dies ergibt sich bereits aus der Entstehungsgeschichte der Norm, die zahlreiche Verweise auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte enthält. Daraus folgt jedoch, dass regionale Menschenrechtsverträge, an denen die Bundesrepublik Deutschland nicht beteiligt ist, nicht zu berücksichtigen sind. 868 Somit sind grundsätzlich alle universellen Menschenrechtsverträge und Erklärungen heranzuziehen. Indes erscheint dieses Ergebnis jedoch nicht praktikabel, da es in der Rechtspraxis unmöglich sein dürfte, alle Menschenrechtsverträge angemessen zu berücksichtigen, so dass es einer Konzentration auf bestimmte Menschenrechtsverträge bedarf. Eine Begrenzung des Art. 1 Abs. 2 GG auf bestimmte Menschenrechtsverträge könnte sich möglicherweise aus anderen Grundgesetzbestimmungen herleiten lassen. In Betracht kommt dafUr Art. 23 GG. Diese Vorschrift enthält die Staatszielbestimmung an der Verwirklichung des vereinigten Europas "durch Mitwirkung an der Entwicklung der Europäischen Union" beizutragen.&69 Daraus könnte nun der Schluss gezogen werden, dass die Europäische Menschenrechtskonvention als Europäisches Verfassungsrecht über Art. lAbs. 2 GG Verfassungsrang erlangen könnte. Dies setzt jedoch voraus, dass Art. 23 GG zu einer entsprechenden Auslegung des Art. 1 Abs. 2 GG und Art. 59 Abs. 2 GG zwingt. Ausdrücklich enthält Art. 23 GG jedoch keine Aussage über den Rang der Europäischen Menschenrechtskonvention. Allerdings stellt die Europäische Menschenrechtskonvention den ersten Teil einer europäischen Verfassung dar. 870 Aus der Zielsetzung des Art. 23 GG lässt sich daher zumindest ein Indiz für eine bevorzugte Behandlung der Europäischen Menschenrechtskonvention entnehmen, die nicht notwendigerweise einen Verfassungsrang der Europäischen Menschenrechtskonvention erfordert, da die Schaffung eines vereinigten Europas nur auf der Grundlage der - von der Europäischen Menschenrechts-

- das "Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau", - das "Übereinkommen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe", - das "Europäische Übereinkommen vom 20. November .1987 zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe", - das "Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechtsstellung des Kindes". Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 420 . •"" Badura, in: HdbStR VII, S. 33, 42 Rn. 16; Sommermann, DöV 1994, 596, 597; Streinz, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 23 Rn. 10; ähnlich larasslPieroth, Art. 23 Rn. 3. '711 Vergleiche dazu Kälin, in: FS flir Schindler, S. 529,531. 11(••

H. Art. 1 Abs. 2 GG

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konvention verkörperten - gemeinsamen Menschenrechtstradition der Mitgliedsstaaten möglich ist. Der Rückgriff auf Art. 23 GG ist nur für die Europäische Menschenrechtskonvention gangbar. Eine weitere Differenzierung zwischen den Menschenrechtsverträgen kann daher nur nach dem Verbindlichkeits- und Konkretisierungsgrad der Menschenrechtsverträge erfolgen. Das bedeutet, dass Verträge die unmittelbar anwendbar sind (self-executing), schon wegen ihrer subjektivrechtlichen Komponenten eine größere Bedeutung besitzen als Abkommen, die keine subjektiven Rechte begründen. 871 Ihnen ist daher im Rahmen der Normenhierachie zumindest Verfassungsrang beizulegen. Aus diesem Grunde besitzt die Europäische Menschenrechtskonvention Verfassungsrang, da sie subjektive Rechte begründet. Hinzu kommt, dass auch die Existenz besonderer Kontrollorgane die Bedeutung eines Abkommens steigern kann, da der Inhalt der jeweiligen Menschenrechtsverträge dadurch konkretisiert wird. Daher ist es für die Unterscheidung der Menschenrechtsverträge auch von Bedeutung, ob sie über ein ausgebautes gerichtliches Verfahren verfügen. 872 Im Bereich der internationalen Menschenrechtspakte hat nur die Europäische Menschenrechtskonvention ein ausgebautes und effektives Kontrollsystems geschaffen. 873 Aus alledem folgt, dass die Europäische Menschenrechtskonvention eine besondere Berücksichtigung verdient. Die in Art. 59 Abs. 2 GG enthaltene Rangregel ist daher im Zusammenhang mit Art. 1 Abs. 2 GG so zu modifizieren, dass die Europäische Menschenrechtskonvention einen ("Quasi")-Verfassungsrang erhält. Dieses Ergebnis ähnelt der Rechtslage in der Schweiz. Auch entspricht es im Ergebnis wohl der bereits oben dargelegten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, wonach die Grundrechte im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention auszulegen seien. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht für eine seine Auffassung keine Verfassungsnorm angebegen, so dass es sich anbietet in diesem Zusammenhang auf Art. 1 Abs. 2 GG zurückzugreifen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Europäische Menschenrechtskonvention früheren und späteren Gesetzen grundsätzlich vorgeht. Praktisch bedeutet dies, dass die Europäische Menschenrechtskonvention bei der Verfassungs- und Gesetzesauslegung zu beachten ist. Verstöße gegen die Europäische Menschenrechtskonvention begründen mithin nicht nur eine Konventionswidrigkeit, sondern auch einen Verstoß gegen Art. 1 Abs. 2 GG, sofern andere Prinzipien Art. 1 Abs. 2 GG nicht vorgehen. Das bedeutet, dass es auch möglich ist, sich im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde auf die Europäische

871 872

873

15"

Sommermann, AöR 114 (1989), 391, 420. Frowein, in: FS für Zeidler, Band 2, S. 1764, 1772. Bleckmann, Staatsrecht, S. 48.

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Menschenrechtskonvention zu berufen. Dabei wird von Art. lAbs. 2 GG jedoch nicht ausdrücklicht bestimmt, in welcher Form dies zu geschehen hat. Denkbar wäre es, dass - wie bisher - eine indirekte Berufung auf die Europäische Menschenrechtskonvention erfolgt, wobei bei der Grundrechtsauslegung die Europäische Menschenrechtskonvention Berücksichtigung findet. In diesem Fall kann davon gesprochen werden, dass zumindest mittelbar eine Verfassungsbeschwerde auf die Europäische Menschenrechtskonvention gestUtzt werden kann. Nach der hier vertretenen Auffassung ist es jedoch auch möglich, § 90 BVerfGG so auszulegen, dass eine Verfassungsbeschwerde direkt auf die Konvention gestützt werden kann, da nur so die Bedeutung der Europäische Menschenrechtskonvention hinreichend beachtet wird. Aus den genannten Gründen kann der UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte keinen Verfassungsrang erhalten. Dieser Pakt enthält keine subjektiven Rechte, da Art. 2 Abs. 2 IPwirtR die Staaten nur verpflichtet, die im Pakt niedergelegten Rechte zu erreichen. 874 Umstritten ist die Frage, ob der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte subjektive Rechte begründet oder nicht. Dies wird teilweise bejaht, mit der Begründung, dass eine weitere Umsetzung der im Pakt genannten Rechte nicht erforderlich sei 875 und die Existenz eines Fakultativprotokolls zeige, dass durch die Paktrechte subjektive Rechte begründen worden seien. 876 Teilweise wird dagegen die Auffassung vertreten, dass der Bürgerrechtspakt keine subjektiven Rechte begründe, da der Wortlaut des Art. 2 IPBürgR diesbezüglich von Art. I EMRK abweiche. So spreche Art. 2 Abs. 2 IPBürgR877 nur von den Verpflichtungen der Vertragsstaaten, während Art. 1 EMRK den im Bereich der Europäischen Menschenrechtskonvention lebenden Personen die Rechte der Europäischen Menschenrechtskonvention zusichere. 878 Auch die Existenz des Fakultativprotokolls führe zu keinem anderen Ergebnis, da durch dieses nur eine zusätzliche Möglichkeit zur verfahrensmäßigen Geltendmachung der im Bürgerrechtspakten garantierten Rechte geschaffen worden sei. Dadurch werde über die Begründung subjektiver Rechte jedoch nichts ausgesagt. 879

Stern, Staatsrecht III/2, S. 1546; Nowak, CCPR, Art. 2 Rn. 53. Menzel. DöV 1970,833,835; Guradze, JIR 15 (1971), 242, 254; Tomuschat, VN 1978, 1,3. 876 Klein, BT-Drucks. 1111344, S. 12. 877 Art. 2 Abs. 2 lautet: "Where not al ready provided ... each State party to present Covenant untertakes to take the necessary steps ... "; "Les Etats parties au present Pacte s'engagent a prendre ... les arrangements ... " 878 Stern, Staatsrecht II1/2, S. 1548. 879 Stern, Staatsrecht 1II/2, S. 1548; ders .. Staatsrecht III/1, S. 263. 874 875

H. Art. lAbs. 2 GG

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Dieser Meinung kann indes nicht gefolgt werden. Die im Bürgerrechtspakt gewährleisteten Rechte stimmen zum großen Teil mit denen der Europäischen Menschenrechtskonvention wörtlich überein. Auch spricht das Fakultativprotokoll grundsätzlich für einen subjektiv-rechtlichen Charakter der im Bürgerrechtspakt garantierten Rechte, da der Schutz durch unabhängige Kontollorgane der Durchsetzung und Sicherung der Menschenrechte dient. Das Bestehen eines wirksamen Rechtsschutzes ist zumindest ein Indiz für die Existenz eines Individualanspruches. 880 Die Möglichkeit, die vom Bürgerrechtspakt garantierten Rechte durch ein unabhängiges Organ überprüfen zu lassen, spricht dafür, dass der Bürgerrechtspakt nicht nur die Staaten verpflichten will, sondern dem Einzelnen einen Anspruch gegen den Staat gewähren will. Allerdings setzt dies eine umfassende Kontrolle durch ein rechtsprechendes Organ voraus. Diese Voraussetzung wird durch das Fakultativprotokolljedoch nicht erfüllt. Die Entscheidungen des Menschenrechtssauschusses sind zwar urteilsmäßig aufgebaut, dem Menschenrechtsausschuss ermangelt es jedoch an der Kompetenz, abschließend über eine Rechtsverletzung zu entscheiden, da die im Individualbeschwerdeverfahren getroffenen Entscheidungen gemäß Art. 5 Abs. 4 des Fakultativprotokolls nicht verbindlich sind. 881 Der Menschenrechtsausschuss kann dem beschuldigten Staat nur seine "views" mitteilen. Im Gegensatz dazu kann der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte rechtskräftige Entscheidung treffen, die die Mitgliedsstaaten zur innerstaatlichen Umsetzung des Urteils verpflichtet. Hinzu kommt noch, dass der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte ein universeller Vertrag ist, der 18 Jahre nach der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 geschaffen worden ist. Dieser Rahmen zeigt, mit welchen Schwierigkeiten die Erarbeitung des Bürgerrechtspaktes verbunden war. Bei der inhaltlichen Konkretisierung internationaler Menschenrechtsverträge kommt es häufig zu Problemen, da die beteiligten Staaten über unterschiedliche politische Systeme verfügen. 882 Der Zielsetzung universeller Verträge ist es jedoch, eine möglichst große Zahl von Staaten an dem Jellinek, S. 351. Nowak, CCPR, Art. 5 FP Rn. 33; Frowein, in: HdbStR VII, S. 731, 749 Rn. 34; Tomuschat in BK, Art. 24 Rn. 116; ders., EPIL (8), S. 327, 331; ders., EuGRZ 1979, 502; Jonathan, EPIL (8), S. 297, 302; Bemhardt, in: FS für Doehring S. 23, 25; McGoldrich, S. 151; Reindei, S. 62. S82 Auf dieses Argument beriefen sich in der Vergangenheit vor allem die Staaten des ehemaligen Ostblocks. Ebenfalls auf seine domaine reserve hat sich die Volksrepublik China im Zusammenhang mit der Tibet-Resolution des Deutschen Bundestages vom 20. Juni 1996 berufen, vergleiche FAZ vom 21. Juni 1996, S. 2 und vom 24. Juni 1996, S. 1. Hinzu kommt, dass der Ost-West-Konflikt von einem Nord-Süd-Konflikt ersetzt worden ist. Der individuellen Menschenrechtsidee der entwickelten Staaten steht eine Kollektivierung der Menschenrechte durch Staaten der "Dritten Welt" gegenüber, siehe Hofmann, JZ 1992,165. OSO

8K1

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2. Teil: Völker- und staatsrechtliche Anknüpfungsprobleme

Vertragssystem zu beteiligen. Dagegen verfolgt die Europäische Menschenrechtskonvention das Ziel, einen Konsens über einen europäischen Grundrechtsschutz zu schaffen. 883 Außerdem spricht die Betonung des Selbstbestimmungsrechts in Art. 1 Abs. 3 IPbürgR dafür, dass dem Einzelnen die Berufung auf die Paktrechte gegenüber seinem Staat nicht ermöglicht werden sollte. 884 Auch die Menschenrechtsverträge, die keine subjektiven Rechte begründen bedürfen jedoch ebenfalls eines besonderen Schutzes. Art. 1 Abs. 2 GG modifiziert Art. 59 Abs. 2 GG nämlich nicht nur rur die Europäische Menschenrechtskonvention. Menschenrechtsverträgen, die keine subjektiven Rechte begründen, ist daher ein Übergesetzesrang beizulegen, anderenfalls würde Art. 59 Abs. 2 GG nicht mit der internationalen Menschrechtsentwicklung in Einklang stehen. Nur so kann der besondere Charakter der Verträge zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten hinreichend berücksichtigt werden. Sie sind daher ebenfalls von einer Derogation durch nachfolgende Gesetze geschützt. Nach alledem zeigt sich, dass es im Gegensatz zu der überwiegend vertretenen Auffassung keiner Verfassungsänderung bedarf, um Menschenrechtsverträge vor einer Derogation zu schützen. 885

Bleckmann, Staatsrecht 11, S. 51. Stern, Staatsrecht I1112, S. 1548. 885 So vertreten z.B. Heidenstecker-Menke, S. 126 ff. und Partsch, Bericht, S. 101 ff. die Auffassung, dass es einer Verfassungsänderung bedürfe, um zu einer Rangerhöhung menschenrechtlicher Verträge zu gelangen. Nach der Auffassung von HeidensteckerMenke, S. 124, sollen alle" Verträge zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten" durch eine solche Verfassungsänderung geschützt werden. 883

884

Zusammenfassung 1. Traditionelle Völkerrechtsverträge besitzen in der Bundesrepublik Deutschland nach herrschender Ansicht nur den Rang eines einfachen Gesetzes. Dies hat zur Folge, dass sie zwar früheren Gesetzen vorgehen, selbst aber von späteren Gesetzen verdrängt werden können (lex posterior derogat legi priori). Dieser Grundsatz gilt nach der überwiegenden Ansicht für alle Völkerrechtsverträge, so dass auch Menschenrechtsverträge, wie Z.B. die Europäische Menschenrechtskonvention, nur Gesetzesrang besitzen. Dies widerspricht dem materiellen Inhalt der Menschenrechtsverträge, da diese ihrer Struktur nach keine Verträge sind, mit denen die Staaten ihre Beziehungen regeln wollen, sondern einen Grundrechtskatalog der Völkerrechtsgemeinschaft kodifizieren und somit ein internationales Wertsystem schaffen. 2. Art. 59 Abs. 2 GG enthält keine abschließende Rangzuweisung für völkerrechtliche Verträge, sondern regelt nur die Beteiligung deutscher Organe am Vertragsschließungsprozess. Entscheidend für den Rang völkerrechtlicher Verträge ist mithin das Verhältnis von Völker- und Staatsrecht und die Frage, wie Völkervertragsrecht im innerstaatlichen Recht behandelt wird. Auch die vorzugswürdige Vollzugslehre, nach der das Völkerrecht nicht seinen Charakter als Völkerrecht verliert, sondern innerstaatlich für anwendbar erklärt wird, führt nicht dazu, Menschenrechtsverträge innerstaatlich gegen eine Derogation zu schützen. 3. Menschenrechtsverträge begründen keine mit Hoheitsrechten ausgestattete zwischenstaatliche Einrichtung i.S.v. Art. 24 Abs. 1 GG, da auf ihre Organe keine Hoheitsrechte übertragen worden sind. Die Entscheidungen der jeweiligen Menschenrechtsschutzorgane besitzen nicht die für Art. 24 Abs. 1 GG erforderliche Durchgriffswirkung auf das innerstaatliche Recht. 4. Die Europäische Menschenrechtskonvention nimmt auch nicht am Vorrang des Europäischen Gemeinschaftsrechts teil. Durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist die Europäische Gemeinschaft nicht an die Europäische Menschenrechtskonvention gebunden worden. Daher ist die Europäische Menschenrechtskonvention auch nicht unmittelbarer Bestandteil des Gemeinschaftsrechts geworden. 5. Weder die von der Europäischen Menschenrechtskonvention noch von anderen Menschenrechtsverträgen garantierten Rechte sind den allgemeinen Regeln des Völkerrechts i.S.v. Art. 25 GG zuzuordnen. Völkerrechtliche Verträge werden von Art. 25 GG nicht erfasst, da Art. 59 Abs. 2 GG insoweit lex specialis für das Völkervertragsrecht ist. Auch als Völkergewohnheitsrecht

232

Zusammenfassung

wird die Europäische Menschenrechtskonvention nicht von Art. 25 GG erfasst, da universelles Völkergewohnheitsrecht, nicht dagegen egionales und partikuläres Völkergewohnheitsrecht von Art. 25 GG erfasst wird. Im Übrigen ist auch nur ein Kernbestandteil von Menschenrechten, wie z.B. das Folter- und Sklavereiverbot, Teil des Völkergewohnheitsrechts. 6. Auch aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit lässt sich kein höherer Rang der Europäischen Menschenrechtskonvention herleiten, da dieser Grundsatz nur bei der Auslegung zu berücksichtigen ist. 7. Art. lAbs. 2 GG sind Rechtsfolgen für die Rangfrage zu entnehmen: a) Art. lAbs. 2 GG ist in die Normenkategorie "Prinzip" einzuordnen. Darunter sind Normen zu verstehen, die die Erfüllung eines Ziels fordern, ohne gen au zu bestimmen, durch weIches Verhalten dies geschehen soll. Art. I Abs. 2 GG ist sprachlich genauso unbestimmt wie Art. 1 Abs. 1 GG und gibt nur ein Ziel vor, ohne zu bestimmen, wie dieses Ziel zu erreichen ist. Als Prinzip ist Art. lAbs. 2 GG nicht unmittelbar klagbar, jedoch mittelbar bei der Auslegung von Verfassungsnormen von Bedeutung. Das Menschenrechtsprinzip führt dazu, dass die Vorschriften des Grundgesetzes mit einem völkerrechtlichen Bezug menschenrechtsfreundlich auszulegen sind. b) Entgegen der herrschenden Meinung ist Art. 59 Abs. 2 GG im Lichte von Art. 1 Abs. 2 GG menschenrechtsfreundlich auszulegen. Menschenrechtsverträge nehmen daher einen höheren Rang ein, da die lex-posterior Regel für sie nicht gilt. c) Der Inhalt des Menschenrechtsprinzips wirkt dahingehend, dass die Menschenrechtsverträge vor einer Derogation geschützt werden. d) Über Art. lAbs. 2 GG erhalten nur die Menschenrechtsverträge, die über einen bestimmten Verbindlichkeits- und Konkretisierungsgrad verfügen, Verfassungsrang. Aus diesem Grunde besitzt die Europäische Menschenrechtskonvention in der Bundesrepublik Deutschland Verfassungsrang. Andere Menschenrechtsverträge verfügen über Übergesetzesrang, da ansonsten die Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG nicht mit der völkerrechtlichen Entwicklung im Einklang stehen würde.

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Sachwort- und Namensverzeichnis Adoptionslehre 100

Frowein, Joachim Abr. 45 ff.

Afrikanische Menschenrechtskonvention 154

GATT 118 f.

Alexy, Robert 216

Gemeinschaftsgrundrechte 123 ff. Grundrechte 205 ff.

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 71

Guatemala 76

Amerikanische Menschenrechtskonvention 133

Human Rights Committee 139, 145 ff.

Anwendungsbefehl 102 Ausländer 28 Banjul-Charter 154 Bleckmann, Albert 51 ff., 61, 121 ff., 190 Bundesgericht 74 Bundesverfassungsgericht 153 ff. Bundesverwaltungsgericht 62 ff.

Individualbeschwerde 147, 153 f., 160f.,162f. ILO 150f. Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte 33, 139, 145 ff., 228 f. Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 148,228

Bundesgerichtshof 66 ff.

Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung 149

CSFR85

Internationales Jugoslawien-Tribunal 154 ff.

Dualismus 95 f.

Italien 84

Echterhölter, Rudolf 40 ff.

Kindschaftsrechtsreformgesetz 34

Esser, Josef215

Kleeberger, Wolfgang 172 ff.

Europäische Menschenrechtskonvention 27 ff., 157 ff.

Klug, Ulrich 50 ff.

Europäische Menschenrechtskonvention n.F. 157 ff.

Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes 148 f.

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 162 ff.

KSZE 151 f.

Feuerwehrabgabepflicht 60 f.

Litauen 87 f.

Larenz, Karl 215 Frankreich 78 ff.

Sachwort- und Namensverzeichnis Meinungsfreiheit 30

Solange-li-Beschluss 125

Monismus 95 f.

Souveränitätsverzicht 172 ff.

261

Spanien 80 ff. Niederlande 77 f.

Staatenbeschwerde 146 f., 149 Staatszielbestimmung 189 f., 210 ff.

Österrreich 72 ff. OSZE 151 f.

Transformationstheorie 99 f. Transformationsakt 99

Pakelli-Beschluss 54, 58 ff., 106

Tschechische Republik 85

Peru 76 f. Polen 86

UN-Menschenrechtskommission 144 f.

Portugal 80 ff.

Unschuldsvermutung 68

Preferred Freedoms 104 Prinzip 214 ff.

Verdross, Alfred 96

Programmsatz 191

Verfahrensdauer 30 Vollzugsbefehl 102

Schweiz 74 ff.

Vollzugstheorie 100 ff.

Slowakische Republik 86 Solange-I-Beschluss 124

Wiederaufnahme des Verfahrens 37 f.