Der Einfluß der Finanzpolitik auf die Investitionsentwicklung in den USA unter Ronald Reagan [1 ed.] 9783428474639, 9783428074631

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KAREN MÜLLER-OESTREICH

Der Einfluß der Finanzpolitik auf die Investitionsentwicklung in den USA unter Ronald Reagan

Untersuchungen über das Spar-, Giro- und Kreditwesen Abteilung A: Wirtschaftswissenschaft Herausgegeben von G. Ashauer, W. Ehrlicher, H.-J. Krümmet,

Band 148

F~

Voigt

Der Einfluß der Finanzpolitik auf die Investitionsentwicklung in den USA unter Ronald Reagan

Von Dr. Karen Müller-Oestreich

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Müller-Oestreich, Karen:

Der Einfluss der Finanzpolitik auf die Investitionsentwicklung in den USA unter Ronald Reagan I von Karen MüllerOestreich. - Berlin : Duncker und Humblot, 1992 (Untersuchungen über das Spar-, Giro- und Kreditwesen : Abt. A, Wirtschaftswissenschaft ; Bd. 148) Zugl.: Freiburg (Breisgau), Univ., Diss., 1991 ISBN 3-428-07463-7 NE: Untersuchungen über das Spar-, Giro- und Kreditwesen I A

Alle Rechte vorbehalten © 1992 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany ISSN 0720-7336 ISBN 3-428-07463-7

Meinen Eltern

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

Erster Teil Grundvorstellungen der Reaganomics

I. Vorbemerkungen

13

II. Das Konzept der Reaganomics ... .. . ....... .. ... . .. .. .. ... .. .. .. ..... ....... . ... .

13

A. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

B. Darstellung der Ansatzpunkte.................................................

14

1. Sicherung des Investitionskalküls .. . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

2. Bereitstellung von Produktionsfaktoren respektive -gütem . . . . . . . . . . . .

17

3. Erhöhung der Gewinne nach Steuern...... .. ..................... .. ......

18

lll. Vergleich mit dem bundesdeutschen Angebotsansatz .. ....... .. ... .. .. . .. . .....

19

A. Zur Rolle des Staats in der Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .

19

1. Gleiche Ziele bei unterschiedlicher zeitlicher Reihung der Instrumente

19

2. Unterschiedliche Vorstellungen zur Steuer- und Ausgabenstruktur . . .

20

3. Unterschiedliche Beurteilung der Konjunkturpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .

21

B. Unterschiedliche Schwerpunkte bei den Zielgruppen .... .. ... .. .. . .. .. ... .

21

Zweiter Teil Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit

I. Definitorisches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

A. Eingrenzung des Investitionsbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

B. Indikatoren zur Beurteilung der Entwicklung des Nonresidentlai Fixed Investment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

II. Die Investitionsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

A. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

B. Der Abschwung ................................ . ... .............. . .............

28

C. Der Aufschwung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

Inhaltsverzeichnis

8

Dritter Teil

Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung I. Die Eignung der Reaganomics zur Erklärung der Investitionsentwicklung

33

//. Integrierter.. Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

A. Notwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

B. Die Erfassung der Angebotsbedingungen . .. . .. .. . ... .. ... . .. ... ... .. . .. .. ..

35

1. Eingrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . .. .. . .. . .. . .. .. .. ..

35

2. Die einzelnen Faktoren .. .. .. .. . . .. .. . .. . . . . . . . .. .. . .. . .. . .. .. . .. . . .. .. . . ..

36

a) Gewinnbesteuerung .. .. . .. . .. .. . .. . .. . . . . .. . . .. .. .. . .. .. . .. . . . . .. . .. .. .. aa) Vorbemerkungen................... .... ..................... . ..... . bb) Bemessungsgrundlage .. .. . .. . .. .. . . . .. . .. . .. . .. .. .. .. .. . .. . . .. . .. .

36 36 37

cc) Abzüge von der Steuerschuld und Steuersatzvariationen . . . . . .

38

b) Die Lohnkosten . . . .. . .. .. . .. . .. . .. . . . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . . . . .. . . .. .

39

c) Die Zinskosten .. . .. . .. .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. . . .. . . .. . . . 3. Eignung einzelner Statistiken ................ .. ........ ,.................. a) Das Bruttoinlandsprodukt der Kapitalgesellschaften .. .. .. . .. .. .. .. .

40 41 41

aa) Überblick .. .. . .. .. . .. .. .. . .. . .. . .. . . . . .. .. .. . . .. . .. . . . . .. .. . .. .. . . . .

41

bb) cc) dd) ee)

Die Gewinnbesteuerung .. .. . .. . .. .. . .. .. . .. . .. . . .. . .. .. .. . . . .. . . . . Die Personalkosten ... .. . .. ... .. . .. . . .... .. . ... .. . .. .. . . . . . . .. . . . . . Die Fremdkapitalkosten .. . .. . .. .. .. . . .. . .. .. .. .. . .. .. . .. . . .. .. .. . . Zwischenergebnis .. .. ...... .......... .. .. .. .. .... ........ .. .. .. ....

44 44 45 45

b) Vergleich der BIP-Darstellung mit der Erlös-Kosten-Relation des Sachverständigenrats . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .

46

C. Die Nachfragebedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

53

1. Anforderungen .. . .. .. .. . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. .. . .. . .. . .. .. .. .. .. . .. .. . . . .. . .. .

a) Die Entwicklung der Nachfragebedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Ermittlung des finanzpolitischen Einflusses .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .

53 53 54

2. Die Eignung der Statistiken zur Erfassung der Nachfragebedingungen

56

a) Das BIP der Nonfinancial Corporations .... .. ... . .. ... .. .. . .... ......

56

b) Auslastungsdaten .. . .. .. .. . .. . .. . .. . .. .. .. . . .. . .. .. .. .. .. . .. .. . .. . .. .. .. . 3. Feststellung des finanzpolitischen Einflusses auf die Nachfragesituation a) Vorbemerkungen .. .. .. ... .. . .. . .. .. .. .... . ..... ... .. .... .. ... .. . . . .. . .. .

56 61 61

b) Das Konzept des Cyclical Adjusted Budget-Darstellung ... ..... ...

62

c) Die Eignung des CAB zur Beurteilung der Nachfragewirkungen der Finanzpolitik ..... . .. .. . .. . .. . .. . .. ... ..... .. .... .. . .. .. . ... .. .... .. .. .. . d) Zur Konjunkturbereinigung der OECD . .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .

64 68

D. Lösung des "Verursacherproblems" bei gleichgerichteten Angebots- und Nachfrageverbesserungen . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . .

68

Inhaltsverzeichnis

9

Vierter Teil

Die Finanzpolitik der USA 1981-1986 I. Die Finanzpolitik des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

A. Institutionelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

B. Überblick.................. ... .................... . .... ................... .. .. ...

71

II. Die untergeordneten Gebietskörperschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

A. Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

B. Die Ausgabenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

111. Vergleich der Finanzpolitik des Bundes mit der der untergeordneten Gebietskörperschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

Fünfter Teil

Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit I. Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

II. Der Abschwung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

B. Die Angebotsfaktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Gewinnbesteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Entwicklung der Lohnkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Zinskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87 87 93 94 96

C. Die Nachfrageentwicklung .. . . .. ... ... ... . . . . . . . . .. .. ... .. . .. .. .. . .. .. . . .. . .. . 1. Die Veränderung des BIP der Nonfinancial Corporations . .. . . .. .. . .. . 2. Der Beitrag der Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Einnahmenpolitik des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . b) Die Ausgabenpolitik des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Gesamtwirkung der Finanzpolitik des Bundes ... .. ..... .. .. . .. .. .... d) Die Finanzpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften 1981 bis 1982 .. .. . . .. .. . . . . .. ... .. . ... . ... .. .. .. ... .. . . . ... .. .. .. . .. .. . . . . . .. .. 3. Auslastung .... .. ... .. .. ... . .. .. ... ....... ... :.. . .... .. .. ............ . ... .. ...

97 97 98 98 101 104 105 108

D. Resümee . .. ....... ... .... . .. .. .... .... .... . ........... . .... . .... ... .... . .. .. .... 110 /II. Der Aufschwung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

A. Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

B. Die Angebotsbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Gewinnbesteuerung (Körperschaftsteuer) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Lohnkosten .. . .. . .. . .. ... .. .... ...... .. . . .. . .. .. .. . . .. .. .. ... .. . . .. . . . . . 3. Fremdkapitalkosten . ... . .. ... .. ......... . ... .. .. .. .... . ..... .. ... . ..... ..... 4. Zusammenfassung des finanzpolitischen Einflusses auf die Angebotsbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111 111 121 122 125

10

Inhaltsverzeichnis C. Die Entwicklung der Nachfragebedingungen 1. Die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts der Nonfinancial Corporations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der Einfluß der Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Einnahmenpolitik des Bundes . ... . .. . .. . ..... ... ... .. ...... .. . .. . b) Die Ausgabenpolitik des Bundes ... .. .. .. .... ..... ... ....... .. .. .. . .. . c) Gesamtwirkung der Finanzpolitik des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Finanzpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften . . . . . 3. Auslastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

126 126 127 127 132 138 138 141

D. Resümee ... .. ... .. ........ . .... ...... ..... .. ..... ...... ...... .. . .. .... .. ....... . 150 Schlußbemerkungen ... ... .. ... . . . . . . . . .. . .. ... ... ... .. . . . . ... .... .. .. ... .. ... .. . . .. ...

154

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

Einleitung Die zunehmende wirtschaftliche Verschlechterung seit Mitte der 70er Jahre, die sich in steigenden Arbeitslosenzahlen, sinkendem Produktivitätsfortschritt und dem Stagnationsphänomen niederschlug, unterhöhlte das Vertrauen in eine globale, keynesianisch orientierte Wirtschaftspolitik, die insbesondere in den USA während der Nachkriegszeit dominiert hatte 1• Damit konnten sich andere wirtschaftspolitische Doktrinen durchsetzen, die die Bedeutung des Staates im Wirtschaftsablauf völlig anders einordneten. Sie lassen sich unter dem Begriff der Angebotspolitik zusammenfassen. Einer der Eckpunkte der Lösungsvorschläge der Supply-Side-Ökonomen war eine Neuausrichtung der Finanzpolitik. Niedrigere Steuern, die durch Ausgabenkürzungen finanziert werden sollten, sollten die private Investitionstätigkeit anregen. Diese Ideen wurden von Politikern aufgegriffen. Mit der Wahl Ronald Reagans, eines erklärten Verfechters der supplyside policy, zum Präsidenten der USA Ende 1980 ergab sich die Möglichkeit nachzuprüfen, ob die angebotsorientierte Finanzpolitik tatsächlich zu einer deutlichen Erhöhung der privaten Investitionstätigkeit führen könne. Die Investitionsentwicklung wies während der Regierungszeit Reagans zwei Hauptphasen auf: einen kurzen, aber schweren Niedergang, der unmittelbar auf die Verabschiedung der ersten angebotsseitigen Maßnahmen folgte, und daran anschließend einen fulminanten Wiederaufschwung, der in der Nachkriegsgeschichte der USA seinesgleichen sucht. Der Investitionsboom kann aber nicht ohne weiteres der Politik Reagan'scher Prägung zugeschrieben werden. Dies liegt daran, daß die Angebotspolitik nicht voll durchgehalten wurde, sondern neben die Supplyside- Elemente der praktizierten Politik ein beachtliches Deficit Spending trat. Damit ergaben sich neben den angebotsseitigen Anreizen, Investitionen durchzuführen, auch nachfrageseitige Stimuli. Wenn geklärt werden könnte, welche der beiden Seiten für den beachtlichen Investitionsboom verantwortlich war, könnte daraus abgeleitet werden, welche Ausrichtung der Finanzpolitik eher zur Steigerung der privaten Investitionstätigkeit geeignet ist. I

Vgl. Issing (1983) S. 142.

12

Einleitung

Zur Klärung dieser Frage werden im ersten Teil zunächst die Grundvorstellungen der Reaganomics erläutert. Danach wird die Investionsentwicklung unter die Lupe genommen. Im anschließenden dritten Teil wird ein Erklärungsrahmen für die Investitionsentwicklung dargelegt, der sowohl angebots- als auch nachfrageseilige Determinanten umfaßt. Er wird dann zur Untersuchung der Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionsentwicklung herangezogen.

ERSTER TEIL

Grundvorstellungen der Reaganomics I. Vorbemerkungen Mit den Reaganomics wurde in den USA nicht zum ersten Mal eine Politik praktiziert, die die Rolle des Staates beschneiden bzw. die Steuern senken wollte. Gerade die Gestaltung der Spitzensteuersätze war auf Bundesebene seit den 20er Jahren immer wieder massiven Änderungen ausgesetzt 1• Ende der 70er Jahre forderten die Republikaner um Kemp und Roth eine auf drei Jahre verteilte 30 %ige Kürzung der personenbezogenen Bundessteuem 2 , die allerdings nicht durchgesetzt werden konnte. Auf der Länderebene wurden dagegen bereits seit 1978 Steuerbegrenzungen durchgeführt, als in einigen Bundesstaaten die sogenannte Steuerzahlerrevolte wogte 3•

II. Das Konzept der Reaganomics A. Überblick Ronald Reagan stellte sein wirtschaftspolitisches Programm, das er Programm for Economic Recovery nannte, dem Kongreß im Februar 1981 vor 4 • Erklärtes Ziel seines Konzepts ist es, Anreize zum "Arbeiten, Sparen und Investieren" zu geben. Dabei wird das Sparen als Grundvoraussetzung der Realkapitalbildung interpretiert. Deshalb können die drei Größen nicht gleichberechtigt nebeneinander gesehen werden. Das Konzept der Regierung Reagan steht somit ganz im Zeichen der Förderung der Investitionen und des Arbeitsangebots und damit des Wachstums. Die vier Maßnahmenkomplexe -

Steuersenkungen, Ausgabenreduktion, 1

2 3 4

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Moore (1982) S. 280 ff. Campagna (1987) S. 488. für eine ausführliche Darstellung der Steuerzahlerrevolte Folkers (1983). Reagan (1981) S. 8 ff.

14 -

1. Teil: Grundvorstellungen der Reaganomics Deregulierung und Verminderung des Geldmengenwachstums

sollen die Erreichung dieses Ziels gewährleisten. Die Begründungen für die propagierten Maßnahmenblöcke des Program for Economic Recovery blieben allerdings recht oberflächlich. Der Council ofEconomic Advisers (CEA) füllte diese Erklärungslücke ein Jahr später im Rahmen des ersten Jahreswirtschaftsberichts Reagans. Die anschließende Darstellung der wirtschaftspolitischen Vorstellungen folgt der Interpretation dieses Sachverständigenrats5. Die Administration argumentierte, daß diese Maßnahmen das Investitionskalkül von unnötigen staatlich bedingten Unsicherheiten befreien, für ein ausreichendes Angebot an Produktionsfaktoren sorgen und schließlich die Investitionsrendite nach Steuern erhöhen würden. Diese Argumentation wird im folgenden ausfUhrlieber erläutert.

B. Darstellung der Ansatzpunkte 1. Sicherung des Investitionskalküls Das Investitionskalkül soll durch Konstanz der Wirtschaftspolitik sowie den dauerhaften Abbau inflationärer Tendenzen von unnötigen Risiken befreit werden. Das enorme Gewicht, daß das wirtschaftspolitische Programm der neuen Administration der Konstanz der Wirtschaftspolitik einräumte, ist als Verdammung der bis dahin praktizierten antizyklischen Finanzpolitik zu sehen: Sie wird scharf kritisiert. Die antizyklische Politik selbst habe die ökonomischen Schwankungen noch verstärkt. Insbesondere der Irrtum, es gäbe einen Tradeoff zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation, sei für die negativen Ergebnisse US-amerikanischer Fiskalpolitik verantwortlich. Gerade die Schwenks von expansiver zu kontraktiver Politik et vice versa hätten zur Verunsicherung der Bürger über die wirtschaftliche Entwicklung beigetragen. Je unsicherer aber die zukünftige Entwicklung eingeschätzt werde, desto schlechter werden die Chancen, zu einer aussagefähigen Renditeberechnung zu gelangen. Somit müsse die Wirtschaftspolitik auf die Illusion des Fine Tuning verzichten und eine konstante, glaubwürdige Politik verfolgen. s Der Council of Economic Advisers im Exekutivbüro des Präsidenten wurde durch den Beschäftigungsakt von 1946 etabliert. Er besteht aus drei Mitgliedern, die für den Präsidenten die wirtschaftliche Entwicklung analysieren, die Politik bewerten, Empfehlungen erarbeiten und bei der Erstellung des Jahreswirtschaftsberichts beteiligt sind. Vgl. Office of the Federal Register (1988) S. 92 f.

II. Das Konzept der Reaganomics

15

Verläßlichkeit der Wirtschaftspolitik sei also Grundvoraussetzung für die gewünschten Verhaltensänderungen der Wirtschaftssubjekte. So könnten Steuersenkungen nur dann zu den gewünschten Effekten führen, wenn die Wirtschaftssubjekte eine spätere Vorteilswegnahme durch den Staat ausschließen könnten. Die steuerlichen Maßnahmen begleitende, strukturelle Defizite würden als Indiz für spätere Erhöhungen der Steuerlast gesehen werden und dazu führen, daß die gegenwärtige Änderung die angestrebten Effekte nicht bewirken kann. Daher müßte eine Absenkung der Steuerquote von entsprechenden Einsparungen auf der Ausgabenseite begleitet werden. Würde dagegen antizyklische Politik betrieben, so könne sie schon deswegen keine Erfolge mehr zeitigen, weil das Vertrauen der Wirtschaftssubjekte in diese Politikrichtung geschwunden sei und sie deshalb nicht wie vorgesehen reagierten. Ein expansiver Impuls führte dann bei Unterbeschäftigung nicht mehr unbedingt zu einer Produktionserhöhung, sondern heize die Inflation an. Gerade diese verursache aber zusätzliche Unsicherheiten, die das Investitionskalkül weiter erschwerten. Die imperfekte Antizipation von Preisteigerungerungen kann zu einer Umverteilung von Einkommen und Vermögen führen. Hier sind vor allem die Verschiebungen zwischen den Tarifparteien und am Kreditmarkt von Bedeutung. Sowohl bei Krediten als auch bei Tarifverträgen werden Zahlungen, die in der Zukunft liegen, vereinbart. Weicht die tatsächliche Inflationsentwicklung von der angenommenen Rate ab, so wird eine der beiden Vertragsparteien benachteiligt. Der 82er Report führt dies für den Kreditmarkt aus. Die Unsicherheit über die künftige Preisniveauentwicklung führe zur Verringerung der Finanzierung über langfristige Anleihen (bonds), da weder Gläubiger noch Schuldner bereit sind, das Risiko der anderen Seite entsprechend zu kompensieren. Damit sinkt der Umsatz solcher Finanzanlagen und die realen Investitionen, die normalerweise auf diesem Weg finanziert werden, gehen zurück 6 • Verstärkt wird das Problem der Inflationsantizipation dadurch, daß relative und absolute Preisänderungen kaum unterschieden werden können. 7 Eine falsche Einschätzung der zukünftigen relativen Preise führt dann zu einer verschlechterten Effizienz der Ressourcenallokation. 8 Die Eindämmung der Inflation soll über den vierten Maßnahmenblock, die Reduktion des Geldmengenwachstums gewährleistet werden. Dabei müßten die -kurzfristigen- Kosten einer Antiinflationpolitik in Kauf genommen werden. Diese stünden nicht von vornherein fest, sondern hingen von verschiedenen Faktoren ab. Kurzfristig könne die Arbeitslosigkeit ansteigen und eine Abschwächung des Wachstums eintreten. 9 Der Grad dieser Veränderungen sei abhängig Economic Report Economic Report s Economic Report 9 Economic Report

6 7

1982, S. 57. 1982, S. 57. 1982, S. 57. 1982, S. 58.

16

1. Teil: Grundvorstellungen der Reaganomics

vom institutionellen Prozeß der Lohn- und Preisgestaltung, der Rolle der Erwartungen, der Art des Instrumenteneinsatzes sowie der Höhe der Inflationsrate bei lnitiierung der Antiinflationspolitik. 10 So ist die Art der Lohnbestimmung von eminenter Bedeutung, weil Tarifverträge auch für mehrere Jahre ausgehandelt werden können. Enthalten diese Inflationsaufschläge, so wird der Preisauftrieb für den festgelegten Zeitraum gefördert. 11 Eine entscheidende Rolle spielen die Inflationserwartungen. Gelingt es nämlich, die Wirtschaftssubjekte (z. B. durch Ankündigung einer Antiinflationspolitik) von einer Abschwächung des Preisauftriebs zu überzeugen, so werden sie ihre Inflationsmarkups entsprechend reduzieren. Damit gewinnt die Glaubwürdigkeit der staatlichen Inflationspolitik entscheidende Bedeutung. Sie bestimmt auch die Auswirkungen der geplanten Reduktion des Geldmengenwachstums am Kreditmarkt. Berücksichtigen die Kapitalgeber nämlich in ihren Zinsforderungen sinkende zukünftige Inflationsraten, so wird der inflationsbedingte Part der Zinshöhe sinken und dem durch vermindertes Geldmengenwachstum tendenziell bedingten Anstieg des Zinsniveaus entgegenwirken. Der CEA schränkt hier ein, daß eine solche Politik insofern Probleme aufwürfe, als die Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte sehr stark von den Erfahrungen der 70er Jahre geprägt sei, in denen die Inflationsbekämpfung nie konsequent zu Ende geführt, sondern bei den ersten negativen Auswirkungen abgebrochen worden sei. Der Erwartungsumbau werde dadurch verlangsamt. 12 Hinderlich könne sich weiterhin auswirken, daß die von der Regierung angekündigten Defizite als ein Indiz für ein stärkeres Wiederansteigen des Geldmengenwachstums angesehen werden können. Diesen negativen Erwartungen könne jedoch durch eine weitgehend schwankungsfreie Geldmengenentwicklung entgegengewirkt werden. 13 Diese habe aber weit bessere Erfolgschancen, wenn sie von einer Politik der Reduktion des Ausgabenwachstums und des Bundesdefizits unterstützt werde, da diese ebenfalls zur Senkung der Inflationserwartungen beitrügen. 14 Damit wird der Preisauftrieb in den Vorstellungen der Reagan-Administration nicht allein durch Geldmengenreduktion, sondern auch durch stützende finanzpolitische Maßnahmen, nämlich die Ausgabensenkungen, die ja zu den vier anfangs genannten Maßnahmenblöcken gehören, eingedämmt. Sind die Rahmenbedingungen für eine verläßliche Investitionsplanung geschaffen, so muß gewährleistet werden, daß ausreichend Produktionsfaktoren zur Verfügung stehen. Der Report fordert daher eine U mstrukturierung der amerikanischen Wirtschaft zugunsten der Investitionen und eine Ausdehnung des Arbeitsangebots zur Vermeidung von Engpässen in diesem Bereich. 10 11 12 13 14

Economic Report Economic Report Economic Report Economic Report Econornic Report

1982, S. 58. 1982, S. 59. 1982, S. 59. 1982, S. 60. 1982, S. 76.

II. Das Konzept der Reaganomics

17

2. Bereitstellung von Produktionsfaktoren respektive -gütern Der CEA argumentiert, daß eine Erhöhung des Kapitalstocks nur über eine (relative) Senkung des Konsums erfolgen könne. 15 Von einem verstärkten Import von Kapitalgütern wird in der weiteren Reportargumentation abstrahiert. Die Kapitalbildung solle durch Produktionssteigerung und einen verminderten Anteil der Konsumgüter am Sozialprodukt erzielt werden 16• Die Verringerung der gesamtwirtschaftlichen Konsumquote kann durch Senkung des öffentlichen und des privaten Verbrauchs erzielt werden. Wegen des deutlichen Rückgangs der privaten Sparquote erhält dabei die Erhöhung der Spartätigkeit der privaten Haushalte höheres Gewicht als die Erhöhung des öffentlichen Sparens 17• Neben der Erhöhung des Sparens sei auch ein erhöhtes Angebot des Produktionsfaktors Arbeit eminent wichtig, damit das Wachsturn nicht durch Arbeitskraftmangel behindert werde. Beides, erhöhtes Sparen und Arbeiten, sollen durch den ersten Maßnahmenblock, nämlich steuerpolitische Maßnahmen, erreicht werden. Grundannahme der steuerpolitischen Argumentation des Reports ist die Einbeziehung der in der Zukunft erwarteten Erträge in die Gegenwartsentscheidung über die Einkommensverwendung und die Alternativen Arbeit I Freizeit. 18 Entscheidend seien dabei nicht die Bruttoeinkommen, sondern die Erträge nach Steuern. 19 Da die zukünftige Entwicklung aber nur bei langfristig konstanter Wirtschaftspolitik gut eingeschätzt werden könne, müsse die Steuerpolitik nicht nur die after tax returns entsprechend beeinflussen, sondern auch die langfristige Geltung der Maßnahmen gewährleisten. 20 Die Argumentation erfolgt auf mikroökonomischer Ebene: Erhöhte sich der Ertrag nach Steuern, so stiege der Preis der Freizeit und die Zinseinnahmen nach Steuern nähmen zu. 21 Eine Senkung der Grenzsteuersätze führe mithin zu erhöhtem Arbeitsangebot und einem Ansteigen der Spartätigkeit.22 Voraussetzung für derartige Reaktionen der Wirtschaftssubjekte ist es jedoch, daß die steuerlichen Vorteile auf Dauer gewährleistet werden. Dies ist auch bei konstanter Steuerpolitik nur dann der Fall, wenn der Preisauftrieb ausgeschaltet werden kann. Um die gewünschten Verhaltensweisen zu induzieren, müssen die Steuerzahler Gewißheit haben, daß sie in späteren Jahren nicht von den Auswirkungen der kalten Progression getroffen werden. 23 Eine Indexierung des Einkommensteuersystems gewährleistet dies. Economic Economic 11 Economic 18 Economic 19 Economic 2o Economic 21 Economic 22 Economic 23 Economic 15

16

2 Müller-Oestreich

Report Report Report Report Report Report Report Report Report

1982, 1982, 1982, 1982, 1982, 1982, 1982, 1982, 1982,

S. S. S. S. S. S. S. S. S.

116. 116. 116 f . 117. 117. 117. 120. 120. 121.

I. Teil: Grundvorstellungen der Reaganomics

18

Aber auch dann ist eine Erhöhung der Spartätigkeit und des Arbeitsangebots noch nicht sicher. Denn dem Substitutionseffekt wirkt der Einkommenseffekt der Steuersenkungen entgegen: Der Anstieg des verfügbaren Einkommens erhöhe den Konsum von Waren und Freizeit: Sparen und Arbeitseinsatz nähmen ab. 24 Ob Substitutions- oder Einkommenseffekt die Entscheidungen dominierten, hänge von den individuellen Verhältnissen der Haushalte ab. So sei insbesondere bei verheirateten Frauen ein Anstieg des Arbeitsangebots zu erwarten. 25 Die Dominanz der Substitutionseffekte soll durch zusätzliche Maßnahmen, die an der Bemessungsgrundlage anknüpfen, wie besondere Sparvergünstigungen oder hohe Abzugsmöglichkeiten für Doppelverdiener gewährleistet werden. 26 Die Entlastungen im Rahmen der Einkommensteuer, die alimentierenden Ausgabenkürzoogen und die Verringerung des Geldmengenwachstums sollten zusammen mit dem Verzicht auf antizyklische Finanzpolitik die Investitionsbedingungen insoweit verbessern, daß vermeidbare Risiken ausgeschaltet werden und ausreichend Produktionsfaktoren zur Verfügung stehen. Dies allein reicht aber noch nicht aus, um den gewünschten Investitionschub zu induzieren. Entscheidend sind die Gewinnchancen nach Steuern.

3. Erhöhung der Gewinne nach Steuern Die Renditechancen können zum einen dadurch ausgeweitet werden, daß den Unternehmen neue Bereiche eröffnet werden, in denen sie tätig werden können. In diese Richtung zielt der letzte der vier Maßnahmenblöcke, die Deregulierungspolitik. Zum anderen ist zu beachten, daß das Investitionsrisiko nicht ausgeschaltet werden kann. Wegen dieser Unsicherheit werden Investitionen insbesondere dann vorgenommen, wenn die Unternehmen im Erfolgsfall auch einen besonders hohen Teil des Gewinns behalten dürfen. Die Finanzpolitik kann dies durch Vergünstigungen im Gewinnsteuerbereich gewährleisten. Damit treten neben die EntlastunEconomic Report 1982, S. 121. Economic Report 1982, S. 121. 26 Zusätzliche Sparanreize soll die Abzugsfähigkeit der Individual Retirement Accounts (Aufwendungen für die Altersvorsorge) für alle Arbeitnehmerhaushalte geben. Hierbei ergäbe sich der zusätzliche Vorteil, daß sich die eingezahlten Aufwendungen steuerfrei kumulierten. Der Report räumt zwar ein, daß dies zum Teillediglich Umschichtungsprozesse von anderen Sparanlagen bewirken könne, rechnet aber damit, daß viele Haushalte, die über nicht genügend liquide Anlagen zum Transfer auf IRAs verfügen, ihr Sparen erhöhen werden und so ein starker Anstieg der nationalen Sparquote zu erwarten sei. Aufgrund der niedrigen Grenzbesteuerung von Kapitalerträgen aus dieser Quelle sei ebenfalls mit einem erhöhten Arbeitsangebot zu rechnen. Weitere positive Effekte auf das Arbeitsangebot verspricht sich der Council von zusätzlichen steuerlichen Maßnahmen, die Ehepaare, bei denen beide Partner im Berufsleben stehen, begünstigen. Vgl. Economic Report (1982) S. 121 f. 24

25

ill. Vergleich mit dem bundesdeutschen Angebotsansatz

19

gen bei der individuellen Einkommensteuer auch Entlastungen bei der Körperschaftsteuer. Voraussetzung für die Wirksamkeit der Maßnahmen im Unternehmensteuerbereich ist wiederum, daß die Vorteile nicht wieder von der Inflation weggenommen werden. Hier wird insbesondere auf das Problem der Abschreibungen hingewiesen, da sich diese am historischen Anschaffungs-, nicht aber am Wiederbeschaffungswert orientierten. Dies bedeute im Falle von Preissteigerungen eine Erhöhung der Kapitalkosten, was den ,,lnvestitionspfad reduziere" und somit das Wachstum dämpfe. 21 Auch hier spielt also die Eindämmung der Inflation, die ja durch eine Verringerung des Geldmengenwachstums und die ausgabenseitige Alimentierung der Steuersenkungen erreicht werden soll, eine wichtige Rolle. Damit sind die wesentlichen wirtschaftspolitischen Vorstellungen, die das Programm Reagans prägten, umrissen. Sie erweisen sich als recht extreme Variante der Angebotspolitik. Die finanzpolitischen Vorstellungen der OS-Administration weichen in einigen Bereichen von der eher gemäßigten Variante, die in der Bundesrepublik unter Kohl formuliert wurde, ab. Dabei ergeben sich die Unterschiede nicht nur aus der Extremität, mit der der Staat aus dem Wirtschaftsprozeß gedrängt werden soll, sondern auch aus der zeitlichen Reihung der Maßnahmen, den Vorstellungen zur Gestaltung der Einnahmen- und Ausgabenstruktur und welche Gruppen von den Steuersenkungen besonders profitieren sollen. Zur Verdeutlichung der US-amerikanischen Position werden daher die wesentlichen Unterschiede kurz erläutert.

111. Vergleich mit dem bundesdeutschen Angebotsansatz A. Zur Rolle des Staats in der Wirtschaft 1. Gleiche Ziele bei unterschiedlicher zeitlicher

Reihung der Instrumente

Beide Konzepte stehen der Rolle des Staats in der Wirtschaft recht skeptisch gegenüber und plädieren daher für eine Reduzierung des öffentlichen Einflusses auf den Wirtschaftsprozeß. So sollen die Steuern gesenkt und das Wachstum der Staatsausgaben unter dem des Sozialprodukts gehalten werden. Außerdem wird in beiden Konzepten ein Abbau staatlicher Regulierungen der Privatwirtschaft angestrebt. 21

2*

Economic Report 1982, S. 58.

20

1. Teil: Grundvorstellungen der Reaganomics

Unterschiede ergeben sich allerdings bei der geplanten Vorgehensweise. So sieht das amerikanische Konzept sofortige massive Steuersenkungen bei einem eher gemächlichen Abbau der Staatsquote vor, während in der Bundesrepublik ein deutlicher Rückgang des Staatsanteils und damit die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte als Voraussetzung für durchgreifende Steuersenkungen betrachtet wird. Diese Unterschiede bezüglich der zeitlichen Reihung 28 der Maßnahmenkomplexe beruhen offenbar auf einer unterschiedlichen Gewichtung der sie begleitenden Wirkungen. So hat die Verfolgung der amerikanischen Strategie Defiziterhöhungen zur Folge. Diesen wird aber offensichtlich unterstellt, daß sie die positiven Anreizwirkungen der Steuersenkungen nicht oder zumindest nicht bemerkenswert konterkarieren. Als Argument wurde angeführt, daß ein als vorübergehend angesehener Verschuldungsanstieg die Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte nicht beeinflusse und einem möglichen Zinsanstieg durch eine Minderung des Inflationsaufschlags entgegengewirkt werde.

2. Unterschiedliche Vorstellungen zur Steuerund Ausgabenstruktur Während in der Bundesrepublik eine Umgestaltung des Steuersystems zugunsten indirekter Belastungsarten ein wichtiges Element der angebotspolitischen Vorstellungen war, verzichten die Amerikaner auf eine Erhöhung der indirekten Steuern, obwohl diese einen vergleichsweise geringeren Anteil am gesamten Steueraufkommen innehaben. 29 Zwar würde eine Erhöhung der indirekten Steuern insofern in das amerikanische Konzept passen, als eine Zurückdrängong des Konsums ausdrücklich angestrebt wurde; ausschlaggebend dürfte jedoch das Argument gewesen sein, daß indirekte Steuern wegen ihrer geringen Merklichkeil zu Fehleinschätzungen der tatsächlichen Steuerbelastung flihren und damit die Entscheidungen der Bürger verzerren könnten. Bezüglich der Ausgabenstruktur sind ebenfalls große Unterschiede zu beobachten. Wichtigster Unterschied, der allerdings auf divergierende politische Zielvorstellungen und nicht auf ökonomische Dissenzen zurückzutlihren ist, ist die geplante deutliche Zunahme des Anteils der Verteidigungsausgaben. Dieser Anstieg soll durch starke Kürzungen im Non-Defence-Bereich überkompensiert 28 Zu einer ähnlichen Einschätzung kommt die BIZ in ihrem 56. Jahresbericht. Sie kennzeichnet diese Vorgehensweise "lockere Finanzpolitik" unter Berücksichtigung "angebotspolitischer Elemente wie besonders wirksamer Anreize für Investitionsausgaben", BIZ, 1986, S. 35. 29 So betrug 1980 der Anteil der Steuern auf die Einkommensverwendung am Gesamtaufkommen in den USA lediglich 20,8%, während er in der Bundesrepublik 1982 41,3% erreichte. Finanzbericht (1981) S. 272 u. Finanzbericht (1983) S. 284.

III. Vergleich mit dem bundesdeutschen Angebotsansatz

21

werden, wobei insbesondere an Kürzungen im Sozialtransferbereich und eine Übertragung von Aufgaben auf untergeordnete Gebietskörperschaften gedacht wird. 3° Im Konzept der Bundesregierung steht dagegen die Umschichtung der öffentlichen Ausgaben auschließlich im Zeichen der Wachstumsförderung. So sollen die konsumptiven Staatsausgaben wie Personalausgaben und Sozialtransfers (rel.) reduziert werden, während die öffentlichen Investitionen als wachstumsfördernd angesehen werden und damit nicht gekürzt werden sollen 31 • Die unterschiedliche Einschätzung der öffentlichen Investitionen (wachstumsfördernd in der Bundesrepublik, Teil der Kürzungsmasse in den USA) erscheint neben dem politisch motivierten Anstieg der Verteidigungsausgaben als wichtigste Abweichung beider Konzepte. 3. Unterschiedliche Beurteilung der Konjunkturpolitik Während das wirtschaftspolitische Programm Reagans antizyklische Finanzpolitik völlig verdammt und ihr nur inflationsfördernde Wirkungen zuschreibt, geht man in der Bundesrepublik durchaus von der Möglichkeit von Situationen, in denen Nachfragestützung erfolgreich sein kann, aus. Das amerikanische Konzept erweist sich unter diesem Gesichtspunkt also als erheblich radikaler als die Vorstellungen der Bundesregierung. Diese unterschiedliche Einschätzung ist nicht auf unterschiedliche wirtschaftliche Ausgangslagen bei Konzepterstellung zurückzuführen, da sich beide Staaten zu Beginn der jeweiligen Legislaturperioden gemessen am Indikator Kapazitätsauslastung in einer Rezession befanden. So war die bundesdeutsche Wirtschaft bei Regierungsantritt durch Unterauslastung der Kapazitäten gekennzeichnet 32, und in den USA war der Auslastungsgrad 1980 gegenüber dem Vorjahr von 86,0 % auf 79,6 % gesunken, wobd sich dieser Abwärtstrend 1981 noch leicht verstärkte 33 •

B. Unterschiedliche Schwerpunkte bei den Zielgruppen Beide Konzepte zielen auf eine Erhöhung der Investitionstätigkeit. Unterschiede bestehen aber hinsichtlich der Vorstellung, bei welchen Zielgruppen die Maßnahmen zur Investitionsförderung ansetzen sollen. Während der Ansatz der Bundesregierung das Verhalten derprivaten Haushalte in diesem Zusammenhang kaum beachtet, spielt es in den US-amerikanischen Vorstellungen zur Investitionsförderung eine wichtige Rolle. Dies ist auf die 30 Diese hätten dann den weiteren Vorteil einer Erhöhung des Arbeitsangebots, da der Anreiz nicht zu arbeiten sänke. 31 Vgl. Finanzbericht (1983) S. 45. 32 SVR (1984) S. 62. 33 Main Economic lndicators (1985) S. 59.

22

1. Teil:

Grundvorstellungen der Reaganomics

zentrale Rolle, die Sparen und Arbeitsangebot bei den Reaganomics spielen und die wiederum als Folge der starken Orientierung dieses Konzepts an der neoklassisehen Wachstumstheorie interpretiert werden kann, zuliickzuführen. In der Bundesrepublik wird dagegen versucht, das Wirtschaftswachstum durch direktere Beeinflussung der Unternehmerischen Investitionsentscheidung zu beeinflussen. Das wirtschaftspolitische Programm der neuen US-Regierung, die Reaganomics stellten also eine völlige Neuorientierung der Finanzpolitik dar. Im folgenden wird gepliift, inwieweit das Hauptziel der Umorientierung, nämlich die Erhöhung der privaten Investitionstätigkeit, erreicht wurde.

ZWEITER TEIL

Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit I. Definitorisches A. Eingrenzung des Investitionsbegriffs Wie oben erläutert, wollte Reagan die privaten Investitionen anregen, um über eine Erhöhung der Produktionsmöglichkeiten das Wirtschaftswachstum zu steigern. Aus dieser Zielstellung wird klar, daß die angestrebte Erhöhung der Investitionen nicht die gesamten privaten Investitionen im Sinne des Investitionsbegriffs der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen umfaßt. Die volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der USA (NIPA - National lncome and Product Account Statistics) 1 unterteilen die privaten Investitionen zunächst in Vorrats- und Anlageinvestitionen. Die Anlageinvestitionen werden weiterhin in die beiden Gruppen Wohnungsbau und Nichtwohnungsbau geschieden. Im folgenden wird deshalb geprüft, welche Komponenten des NIPA-Investitionsbegriffs das Kriterium Erweiterung der Produktionsmöglichkeiten erfüllen. Aus der Definition fallen in jedem Fall die Vorratsinvestitionen (inventory investment) heraus. Vorratsinvestitionen stellen eine Erhöhung der Lagerbestände der Unternehmen dar 2• Dabei wird nicht danach unterschieden, ob es sich um Konsum- oder um Investitionsgüter handelt. Von vornherein einleuchtend ist, daß Lagerveränderungen, die aus Änderungen des Konsumgüterbestands resultieren, nicht zur Erweiterung der Investitionsmöglichkeiten beitragen. Wie aber ist eine Aufstockung der Bestände zu werten, die auf Investitionsgüter zurückzuführen ist? Hierzu ist anzumerken, daß die Investitionsgüter, die in den Vorratsinvestitionen auftauchen, bei Übernahme durch einen Investor bei den Anlageinvestitionen gebucht werden und somit nicht "verloren" gehen. Damit erscheint es also völlig gerechtfertigt, die Vorratsinvestitionen aus der Betrachtung herauszunehmen, da sie nicht zu einer Erweiterung der gesamtwirtschaftlichen Produktionsmöglichkeiten führen und die in ihnen enthaltenen KapiI Die National lncome and Product Accounts werden vom Bureau of Econonmic Analysis, das zum Wirtschaftsministerium (US-Department of Commerce) gehört, bereitgestellt. 2 Ein Lagerabbau wird entsprechend als negative Investition verbucht.

24

2. Teil: Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit

talgüterohnehin im Fall des Verkaufs an Investoren zu den Investitionen gezählt werden. Bleiben die privaten Anlageinvestitionen (BFI- Business Fixed Investment). Erfüllen sie grundsätzlich das Kriterium der Ausweitung der Produktionsmöglichkeiten? Dies gilt wohl nur für die Anlageinvestitionen außerhalb des Wohnungsbaus (NRFI- Nonresidential Fixed Investment). Denn Wohnungen werden nicht gebaut, um darin I damit neue Güter zu produzieren, sondern um das Bedürfnis nach Unterkunft zu befriedigen. Sie ähneln damit eher langlebigen Konsumgütern als einer Erweiterung der Produktionsmöglichkeiten 3 • Gemessen am Kriterium der Erweiterung der Produktionsmöglichkeiten bleiben also aus dem Gesamtbereich der privaten Investitionen in der Definition der NIPA nur noch die Anlageinvestitionen außerhalb des Wohnungsbaus übrig. Die Untersuchung des finanzpolitischen Einflusses auf die Investitionsentwicklung unter Reagan konzentriert sich daher auf diese Komponente. Allerdings muß noch geklärt werden, wie die Entwicklung dieses Teilaggregats überhaupt beurteilt werden soll; denn die Beurteilung der Entwicklung der NRFI hängt in hohem Maße davon ab, ob nominale oder reale, Brutto- oder Nettowerte als Indikatoren der Investitionsentwicklung verwendet werden. Werden Nominalund Nettogrößen herangezogen, so erscheint die private Investitionstätigkeit in den Vereinigten Staaten während der 80'er Jahre als recht schwach, werden dagegen Brutto- und Realwerte als entscheidend angesehen, so zeigt sich, zumindest für die ersten Jahre des Aufschwungs, eine fulminante Entwicklung der privaten Investitionen 4• Im folgenden wird daher diskutiert, welche Werte zur Beurteilung der Investitionsentwicklung herangezogen werden sollten.

B. Indikatoren zur Beurteilung der Entwicklung . des Nonresidential Fixed Investment Grundsätzlich kann danach unterschieden werden, wie sich die Investitionen absolut entwickelten und wie sich ihr Anteil am Sozialprodukt im Zeitablauf gestaltete. Während die Betrachtung der absoluten Entwicklung der Investitionstätigkeit erste Hinweise auf normale oder von der Norm abweichende Tendenzen gibt, zeigt der Anteil am SP auf, wie sich die Investitionen im Verhältnis zur Gesamtwirtschaft entwickeln und ermöglicht so eine genauere Einordnung eines be3 Die Argumentation gilt in dieser Strenge nur unter der Bedingung, daß ausgeschlossen wird, daß Wohnungsbauinvestitionen durchgeführt werden, um zusätzliche Arbeitskräfte, die sonst wegen Wohnungsmangels nicht kommen würden, anzuziehen. 4 Vgl. z. B. Economic Report (1989) S. 61-63.

I. Definitorisches

25

stimmten lnvestitionsverlaufs. Dabei kann die Veränderung der Investitionsquote zweifach interpretiert werden: angebotstheoretisch kann sie als Indikator verstärkten oder verminderten Kapazitätsaufbaus und nachfragetheoretisch als Indikator für den Beitrag der Investitionen zur Erhöhung der Gesamtnachfrage gedeutet werden. Die Entwicklung der Absolutwerte und der Quoten kann weiterhin nach nominalen und realen sowie Brutto- und Nettogrößen unterschieden werden. Bei der Beurteilung der beiden Kenngrößen ist die Unterscheidung zwischen nominalen und realen Größen von Bedeutung. Insbesondere bei der Anteilsermittlung können nominale Werte zu verzerrenden Ergebnissen führen. Dies ist immer dann der Fall, wenn die gesamtwirtschaftliche Preisentwicklung und die der Investitionsgüter nicht übereinstimmen. In den Vereinigten Staaten ist ein solcher Zusammenhang für die 80er Jahre insofern gegeben, als die Investitionsgüterpreise hinter der restlichen Entwicklung deutlich zurückblieben und eine rein nominale Betrachtung somit einen Rückgang dieses Aggregats im Verhältnis zum SP vortäuscht 5• Es erscheint somit sinnvoll, ausschließlich reale Größen zu untersuchen6. Weit problematischer ist dagegen die Entscheidung, ob Brutto- oder Nettowerte die Entwicklung besser widerspiegeln. Diese Unterscheidung ist lediglich für die Untersuchung des Beitrags der Investitionen zur Zunahme der Gesamtnachfrage eindeutig. Hier müssen die Bruttowerte herangezogen werden, da in diesem Zusammenhang lediglich ermittelt wird, inwiefern die einzelnen Aggregate zur Erhöhung der Gesamtnachfrage beigetragen haben. Soll dagegen unter langfristigen Gesichtspunkten untersucht werden, welcher Anteil des Sozialprodukts für investive Zwecke genutzt und somit zur Erweiterung der Produktionsmöglichkeiten eingesetzt wird, werden sowohl für die Brutto- als auch für die Nettolösung sinnvolle Gründe angeführt. Soll festgestellt werden, inwieweit die laufende Produktion zur Erhöhung des Kapitalstocks verwendet wird, sollte die Nettoinvestitionsquote als Indikator herangezogen werden, da nur sie widerspiegelt, welcher Anteil des Sozialprodukts tatsächlich für die Erhöhung des Kapitalstocks herangezogen wird. s Vgl. z. B. Tatom (1989) S. 6. 6 Allerdings wird zum Teil bestritten, daß die Preisbereinigung des BEA zu korrekten Ergebnissen führe. Die Dissenzen entzünden sich am Preisindex für Computer, der 1986 im Rahmen der umfassenden Revision der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der USA eingeführt wurde~ So argumentiert Bosworth, daß Qualitätsänderungen nicht ausreichend berücksichtigt würden. Vgl. Bosworth (1989) S. 96 ff. Das BEA argumentiert gegenteilig. Eine ausführliche Darstellung des Computerpreisindex von Seiten der Verantwortlichen finden sich z. B. bei Cartwright (1986) S. 7 ff., Triplett (1986) S. 36 ff., Cole u. a. (1986) S. 41 ff.

26

2. Teil: Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit

Dieser Indikator zeigt während der 80'er Jahre eine recht schwache Entwicklung (siehe Abb. 1). Sie ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, daß sich in diesem Zeitraum die Zusammensetzung des Kapitalstocks stark veränderte. Es wurden überwiegend Ausrüstungsinvestitionen vorgenommen, deren Lebensdauer kürzer als die von Bauten ist, wodurch sich gemessen an der ursprünglichen Struktur der Abschreibungsbedarf erhöhte: trotz hoher Bruttoinvestitionen bleiben die Nettoinvestitionen recht gering. Abb. 1: Brutto- und Nettoinvestitionen in Relation zum BSP Chart 1·9

Gross and Net Investment Shares of GNP

Percent of real GNP 14 REAL NONRESIDENTIAL FIXED INVESTMENT

12 10 8 6 4

Net I

I

,', ' ,__......,

~

\

',

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I

... \

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2

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I

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I

' ' II

Source: Departmenl ot Commerce.

Quelle: Economic Report (1989) S. 62.

Gegen die Nettobetrachtung läßt sich aus wachstumspolitischer Sicht einwenden, daß der Beitrag zur Erhöhung des Kapitalstocks nur bedingt mit dem Beitrag zur Erhöhung des Produktionspotentials gleichgesetzt werden kann 7 • Ein solches Vorgehen wäre nur dann sinnvoll, wenn die Produktivität des Kapitals in allen Verwendungen als gleich hoch angenommen werden könnte. Übertrifft nämlich die Produktivität der Ausrüstungen die der Bauten erheblich, so kann- bei entsprechender Umstrukturierung- auch bei schwacher Entwick7

Vgl. auch Roberts (1989) S. 35.

I. Definitorisches

27

lung der Nettoinvestitionen eine beachtliche Zunahme des Produktionspotentials erfolgen. Die Nettoinvestitionsquote täuscht in diesem Fall eine wenig wachstumswirksame Verwendung des Sozialprodukts vor. Sie kann mithin nur bei unveränderter Strukturentwicklung als Wachstumsindikator herangezogen werden. Darüber hinaus ist die Produktivitätszunahme bei Ausrüstungsinvestitionen durch den technischen Fortschritt höher. So entwickelte sich die Kapitalproduktivität während der 80er Jahre gut; insbesondere im Verarbeitenden Gewerbe war ein deutlicher Anstieg zu verzeichnen 8 • Hinweise darauf, wie die Umstrukturierung des Kapitalstocks zugunsten der Ausrüstungen zu werten ist, kann außerdem ein Vergleich mit der Kapitalstruktur anderer Industriestaaten geben. Ein Vergleich mit der Bundesrepublik Deutschland zeigt, daß der Ausrüstungsanteil in den USA auch nach der Ausdehnung deutlich unter dem der Bundesrepublik blieb. Während in den USA bei den privaten Unternehmen außerhalb des Wohnungsbaus der Anteil der Ausrüstungsinvestitionen von 48,9 % 1980 bis auf 50,11% 1986 stieg 9, lag der Ausrüstungsanteil in der Bundesrepublik schon 1980 bei 55,1% 10 und 1985 immer noch bei 54,2 %. Aufgrund dieser Beobachtung und der gestiegenen Kapitalproduktivität täuscht eine Beschränkung der Betrachtung auf die Nettoinvestitionen eine Verschlechterung vor, die tatsächlich nicht gegeben ist. Daher konzentriert sich die folgende Untersuchung auf die (realen) Bruttoinvestitionen. Die NIPA liefert jedoch keine Informationen darüber, inwieweit einzelne Industrien zur beobachteten Investitionsentwicklung beitragen. Um also derartige Daten untersuchen zu können, müssen andere Quellen herangezogen werden. Entsprechende Informationen liefern die BEA-Veröffentlichungen zu den Ausgaben für neue Bauten und Ausrüstungen (New Plant and Equipment Expenditures by Business). Sie unterscheiden sich von den NRFI hinsichtlich des Umfangs und der Datenermittlung 11 • Vgl. Economic Report (1989) S. 61. Vgl. SoCB (1987 c) S. 37 Anteil der Ausrüstungsinvestitionen am privaten Bruttoanlagevermögen außerhalb des Wohnungsbaus zu konstanten Preisen (82er US-$). 10 1 (Bauten der Unternehmen ohne Wohnungsvermietung x 100 I Anlagen der Unternehmen ohne Wohnungsvermietung). Zugrunde liegen Bruttowerte und Anschaffungspreise. Vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie 18, Reihe S. 8, Tab. 3.50. 11 Ein wesentlicher Unterschied zwischen P&E Expenditures und und der NIPAGröße NRFI liegt darin, daß die NRFI auch Investitionen des Farmsektors, des Grundvermögenssektors, medizinischer und professioneller Dienste und einige andere Industrien außerhalb des Verarbeitenden Gewerbes umfaßt. Außerdem werden bestimmte Ausgaben, die von den Unternehmen als laufende Ausgaben angesehen werden, einbezogen; ebenso rückerstattungsfähige Ausgaben für Käufe neuer Fahrzeuge zum geschäftlichen 8

9

28

2. Teil: Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit

Die P & E Serie unterscheidet zunächst zwischen Investitionen des Verarbeitenden Gewerbes (manufacturing) und Investitionen außerhalb dieses Bereichs (nonmanufacturing). Innerhalb dieser Bereiche wird dann noch noch weiter differenziert.

II. Die Investitionsentwicklung A. Überblick Zur besseren Einschätzung der Bedeutung der Anlageinvestitionen ohne Wohnungsbau in den USA sei kurz auf die Investitionsquote zu Beginn der neuen Aera verwiesen. Im Wahljahr Reagans, 1980, lag die private Bruttoinvestitionsquote (NRFreal I BSF'a1) bei 11,9 %. Sie lag damit deutlich über dem Durchschnitt der 70er Jahre, der ca. 11,1 % betrug 12• Der Anteil der privaten Anlageinvestitionen am Bruttosozialprodukt ist jedoch geringer als in der Bundesrepublik Deutschland. Hier machten die privaten Anlageinvestitionen ohne Wohnungsbau 1980 immerhin einen Prozentpunkt mehr, nämlich 12,9% des Bruttosozialprodukts, aus 13 • Wie Abb. 2 zeigt, ist die Investitionsentwicklung in den USA unter Reagan von einem Einbruch, der unmittelbar auf die ersten haushaltspolitischen Beschlüsse unter der Ägide der neuen Regierung folgte und einem späteren, langanhaltenden Aufschwung, der 1986 unterbrochen wurde, geprägt.

8. Der Abschwung Die realen Bruttoanlageinvestitionen ohne Wohnungsbau (NRFI) hatten im im ersten Quartal 1980 mit 398 Mrd. US-$ einen Höhepunkt erreicht. Im Zuge der 80er Rezession sanken sie bis auf 370 Mrd. US-$ im dritten Quartal dieses Jahres ab. Anschließend erholten sie sich wieder und erreichten im dritten Quartal 1981 mit 403 Mrd. US-$ einen neuen Spitzenwert. Während der drei letzten Monate des Jahres 1981 setzte dann wie beim BSP ein Rückgang ein. Die Verschlechterung dieses Aggregats endete 1983 I 1, ein Quartal später als die Schrumpfung des Sozialprodukts gestoppt werden konnte. Gebrauch durch Beschäftigte. Die Größe NRFI beinhaltet außerdem bestimmte Transaktionen, die gebrauchte Anlagen betreffen. Neben diesen Unterschieden, die den Umfang betreffen, ergeben sich weitere Unterschiede durch die zeitliche Erfassung: während sich die NIPA-Daten auf die Errichtung der Bauten und die Auslieferung der Ausrüstungen beziehen, basiert die P&E-Serie auf Ausgaben. Vgl. Seskin I Sullivan (1985) S. 24 f. 12 Vgl BEA (1986) S. 7. n Vgl. VGR (1985).

29

II. Die Investitionsentwicklung Abb. 2: Reale Ausgaben der Unternehmen für neue Bauten und Ausrüstungen

Real Capltal Spendlng by Business, 1981·87

Billion 1982 $ (Ratio scale) 500

Seaaonally Adjusted at Annual Ratas

• Plannld

u.s. OlpnrBII ol Comrnelw. lknlu ol Ec:ononK ~

IH2

Quelle: Seskin I Sullivan (1987) S. 23.

Der Anteil der realen Bruttoanlageinvestitionen am BSP entwickelte sich ähnlich 14• Auch in Relation zum BSP hatte sich im ersten Quartal1980 ein Höchstwert ergeben (12,3 %). Während des restlichen Jahres bröckelte die Quote wieder bis auf 11,7 % ab. Danach folgte ein kurzer Wiederanstieg, der in dem bereits Anfang 1980 beobachteten Spitzenwert von 12,3% mündete. Während des ersten gesamtwirtschaftlichen Abschwungsquartals verharrte die Investitionsquote auf diesem Wert. Danach sanken die Investitionen aber stärker als das Sozialprodukt: ihr Anteil am BSP ging immer weiter zurück. Im ersten Quartal 1983 erreichte die Investitionsquote mit 10,7% wie das Aggregat selbst eine Talsohle. Die NIPA-Daten zu den Anlageinvestitionen werden weiterhin in die zwei Gruppen Bauten (Structures) und Ausrüstungen (Producers' Durable Equipment - PDE) unterteilt. Beide hatten im dritten Quartal 1981 einen neuen Spitzenwert erreicht und gingen dann kontinuierlich zurück. Dabei hielt der Niedergang der Bautätigkeit länger an: während der Rückgang der Ausrüstungsinvestitionen im 14

Vgl. SoCB (1987b) S. 56 u. eig. Ber.

30

2. Teil: Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit

ersten Quartal 1983 ein Ende fand, sanken die Bauinvestitionen noch bis zum nächsten Dreimonatsabschnitt. Der Investitionsrückgang während der 81 I 82er Rezession betraf sowohl das Verarbeitende Gewerbe als auch die restlichen Industrien. Beide erreichten 1981 I 3 ein Investitionshoch; danach nehmen die (realen) Ausgaben für neue Betriebe und Ausrüstungen kontinuierlich ab. Im ersten Quartal 1983 sank die Investitionstätigkeit beider Bereiche auf einen Tiefstand. Von 1981 I 3 bis 1983 I 1 sanken die realen Investitionen im Verarbeitenden Gewerbe von 138,6 Mrd. US-$ auf 112,48 Mrd. US-$IS. Dies entspricht einem Rückgang von 18,8 %. Die realen P&E Ausgaben der Unternehmen außerhalb des Verarbeitenden Gewerbes sanken im gleichen Zeitraum von 203,69 Mrd. US-$ auf 175,9 Mrd. US-$ 16. Dies entspricht einem Rückgang von 13,6 %.

C. Der Aufschwung Die realen Bruttoanlageinvestitionen außerhalb des Wohnungsbaus erreichten .insgesamt im 1. Quartal 1983 einen Tiefpunkt 17• In den folgenden Zeitabschnitten stiegen diese Investitionen kontinuierlich an. Erst 1986 ist wieder eine Delle zu verzeichnen. In Relation zum BSP nahmen die realen Bruttoanlageinvestitionen ebenfalls bis 1985 zu, wobei der Klimax im 2. Quartal bei 12,7% liegt (Zum Vergleich: beim Investitionstiefpunkt 1983 I 1 hatte diese Quote bei 10,7% gelegen). 1986 nimmt dann die relative Bedeutung dieses Aggregats wieder ab (Vgl. Abb. 1). Die beiden Komponenten der Anlageinvestitionen, Bauten und Ausrüstungen, entwickelten sich allerdings leicht unterschiedlich. Während die Ausrüstungen schon im ersten Quartal 1983 ihre Talsohle erreichten, dauerte die Rückführung der Bautätigkeit noch ein Quartal länger, also bis 1983 I 2. Auch die Erholung der Ausrüstungsinvestitionen gestaltete sich sehr viel dynamischer als die der Bauten, die schon während der zweiten Hälfte 1985 wieder ins Straucheln gerieten. Die Ausgaben für neue Bauten und Ausrüstungen zeigen ein ähnliches Bild wie die NIPA-Daten zu den Bruttoanlageinvestitionen (NRFI). Auch hier liegt der Tiefpunkt 1983 I 1. Dies gilt sowohl für das Verarbeitende Gewerbe als auch für die restlichen Industrien (Vgl. Abb. 2). Bei beiden stiegen die Ausgaben für neue Bauten und Ausrüstungen von 1983 bis 1985 rapide. Dabei zeigt sich, daß die Investitionen des Verarbeitenden Gewerbes zwar den geringeren Teil des Gesamtvolumens ausmachen, zur Steigerung dieser Ausgabenart aber relativ mehr beitrugen als die restlichen Industrien. 1s 16 17

Angaben in 82er US-$. Vgl. SoCB (1986a) S. 22. Angaben in 82er US-$. Vgl. SoCB (1986a) S. 22. Vgl. SoCB (1986b) S. 28.

II. Die Investitionsentwicklung

31

Tab. 1: Investitionen des Verarbeitenden Gewerbes und der restlichen Industrien vom 4. Quartal 1982 bis zum 4. Quartal 1986 (in Mrd. 1982er US-$) Quart.

Manuf.

N.-Man.

Gesamt

198214 198314 198412 198414 1985 I 4 198614 Zuwachs Zuwachs Zuwachs Zuwachs Zuwachs

112,94 128,89 139,79 149,40 163,10 147,23 15,95 26,85 36,46 50,16 34,29

183,13 199,69 209,18 215,27 239,80 239,52 16,56 26,05 32,14 56,67 56,39

296,07 328,58 348,97 364,67 402,90 386,76 32,51 52,90 68,60 106,83 90,69

nach 4 Quart. nach 6 Quart. nach 8 Quart. nach 12 Quart. nach 16 Quart.

Quellen: SoCB (1986a) S. 22, Seskin I Sullivan (1987) S. 21, eig. Ber.

So nahmen die gesamten Investitionsausgaben vom 4. Quartal 1982 bis zum 4. Quartal 1983 real um 32,5 Mrd. $ zu, was einer Zuwachsrate von 10,98% entspricht. Das verarbeitende Gewerbe trug dazu zwar nur knapp weniger als die Hälfte, nämlich 15,95 Mrd. $bei, dies führte aber zu einem Wachstum der Investitionsausgaben in diesem Bereich von 14,12 %. Die Restindustrien steigerten ihr Investitionsvolumen um 16,56 Mrd. $, dies führte aber aufgrund ihres höheren Anteils am Gesamtvolumen zu einer unterdurchschnittlichen Wachstumsrate von 9,04% im betrachteten Zeitraum (vgl. Tab. 2). Tab. 2: Wachstumsraten der Investitionen des Verarbeitenden Gewerbes und der restlichen Industrien während des Aufschwungs Zeitraum 198214-198314 1983 I 4- 1984 I 4 198414-198514 198514-198614 198614-198714

Verarbeitendes Gewerbe

restliche Industrien

gesamt

14,1% 15,9% 9,2% -9,7% 7,4%

9,0% 7,8% 11,4% -0,1% 7,3%

11,0% 11,0% 10,5% -4,0 % 7,4 %

Quellen: SoCB (l986a) S. 22, Seskin/Sullivan (1987) S. 21, Seskin/Sullivan (1988) S. 19, eig. Ber.

Wird der Beobachtungszeitraum auf die ersten 6 Quartale ausgedehnt, so übersteigt die Zunahme der Investitionsausgaben des Manufacturing-Sektors die der Restbereiche auch absolut. Diese Entwicklung setzt sich im nächsten Halbjahr weiter fort.

32

2. Teil: Die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit

1985 geht die Bedeutung der Investitionsausgaben des Verarbeitenden Gewerbes wieder zurück. Die Ausgaben für Ausrüstungen und Bauten steigen zwar noch, die Restindustrien erhöhen ihre Investitionsbudgets jedoch viel stärker. 1986 sinken die gesamten Investitionsausgaben. Dies ist fast ausschließlich auf das Verarbeitende Gewerbe zurückzuführen, das sein Investitionsbudget deutlich einschränkte, während das der anderen Bereiche 1986 I 4 fast auf dem gleichen Niveau wie 1985 I 4 lag. Dementsprechend stieg der Anteil des Verarbeitenden Gewerbes an den Gesamtausgaben für neue Bauten und Ausrüstungen: Tab. 3: Anteile des Verarbeitenden Gewerbes am gesamten privaten Investitionsvolumen Quartal

VG-Anteil

198214 198314 198412 1984 I 4 1985 I 4 198614 1987 I 4

38,2% 39,2% 40,1% 41,0% 40,4% 37,8% 37,8%

Quelle: SoCB (l986a) S. 22, eig. Ber.

Tab. 3 verdeutlicht nochmals die Bedeutung des Verarbeitenden Gewerbes für die Investitionsentwicklung im Aufschwung. Während dieser Bereich in den ersten zwei Aufschwungsjahren die Führungrolle übernahm - sein Anteil am Gesamtinvestitionsvolumen steigerte sich von 38,2% auf 41 %, dominierten in den nächsten vier Quartalen die Investitionen des Restbereichs den Anstieg der Ausgaben für Bauten und Ausrüstungen. Bis Ende 1986 ging dann die Bedeutung des Verarbeitenden Gewerbes nochmals spürbar zurück. Der Anteil am Investitionsvolumen sank auf 38,1 %. Die eben betrachtete Investitionsentwicklung ist jetzt daraufhin zu untersuchen, von welchen finanzpolitischen Maßnahmen sie maßgeblich beeinflußt wurde. Dafür bedarf es Vorstellungen darüber, wie die Investitionen auf bestimmte Determinantenänderungen reagieren und wie die Finanzpolitik auf diese wirkt. Das Reagan' sehe, angebotsorientierte Konzept lieferte ja eine konkrete Vorstellung von den Zusammenhängen zwischen Finanzpolitik und lnvestitionstätigkeit. Im folgenden wird daher geklärt, inwieweit dieser Ansatz die Investitionsentwicklung im Untersuchungszeitraum erklären kann.

DRITTER TEIL

Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung I. Die Eignung der Reaganomics zur Erklärung der Investitionsentwicklung Die anfangs vorgestellten Reaganomics können den Investitionsboom nur dann erklären, wenn sich die entscheidenden Investitionsdeterminanten- oder jedenfalls deren Mehrzahl - auch wirklich in die gewünschte Richtung verändert hätten, das heißt also, wenn die Inflation eingedämmt worden, die Wirtschaftspolitik frei von Schwankungen gewesen, die Unternehmensbesteuerung deutlich reduziert worden, das Arbeitsangebot gestiegen wäre und - ganz zentral - die privaten Haushalte ihre Spartätigkeit deutlich erhöht hätten. Da die Arbeitsmarktsituation am Anfang der 80er Jahreangesichts der hohen Arbeitslosigkeit keineswegs von einem Arbeitskräftemangel gekennzeichnet war, ist es für die Erklärung des Investitionsbooms relativ uninteressant, ob die Steuersenkungen das Arbeitsangebot steigern konnten. Dieses Argument wäre erst bei einer viel längerfristigeren Betrachtung von Bedeutung. Während die Absenkung der Steuerbelastung der Unternehmen erreicht und die Inflation eingedämmt wurde, 1 zeigte sich die Wirtschaftspolitik wenig konstant. So führten die rapide anwachsenden Defizite zu Gegenmaßnahmen, die eher von politischen als von ökonomischen Kriterien bestimmt waren und kaum zu einer Verringerung der Nettoneuverschuldung beitrugen. Diese Politik des "Herumlavierens" entsprach kaum den anfänglich gestellten Forderungen nach stabilen Rahmenbedingungen. Der völlige Bruch mit den Anfangsprinzipien der Regierung Reagan zur Gestaltung der Ausgaben- und Steuerpolitik, der auf diese Phase folgte, verletzte das Postulat nach Konstanz der Wirtschaftspolitik schließlich vollends. Besonders gravierend erscheint die Entwicklung der Sparquote. Statt wie vorgesehen deutlich anzusteigen, nahm sie immer mehr ab 2• Gerade diese Größe war aber in den Reagan'schen Vorstellungen zur Wachstumsförderung von zentraler Bedeutung. Konsumverzicht wurde als entscheidende Voraussetzung für I So sank die Inflationsrate gemessen am Konsumgüterpreisindex von 11 ,9 % 1980 bis auf 1,8% 1986. Vgl. BCD (1989a) S. 104. 2 Vgl. zur Darstellung möglicher Ursachen für diesen Rückgang z. B. Bovenberg (1990) sowie Blümle (1985) S. 45.

3 Müller-Oestreich

34

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

einen Investitionsboom gesehen. Als Träger des Sparanstiegs waren vor allem die privaten Haushalte vorgesehen. Sie nutzten die massiven Entlastungen im Rahmen der Einkommensteuer aber eben nicht zu einer deutlichen Erhöhung der Spartätigkeit, sondern zur Ausdehnung des Konsums. Wurden 1981 noch 7,5 % des verfügbaren Einkommens (Disposable Personal Income - DPI) gespart, so war diese Quote bis 1987 auf 3,2% gesunken (vgl. Tabelle 4). Sie war damit 1987 nicht einmal mehr halb so groß wie zu Beginn der Reagan-Aera. Tab. 4: Die Entwicklung verschiedener Sparquoten von 1975-1987 Jahr

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1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

9,2 7,6 6,6 7,1 6,8 7,1 7,5 6,8 5,4 6,1 4,4 4,0 3,2

6,5 5,4 4,6 4,9 4,7 5,1 5,2 4,9 3,8 4,4 3,1 2,9 2,3

-4,1 -2,2 -1,0 0,0 0,5 -1,3 -1,0 -3,5 -3,8 -2,8 -3,3 -3,4 -2,3

a) Haushaltsaldo aller Gebietskörperschaften. Quellen: Economic Report (1989) S. 308, S. 338, S. 340 sowie eig. Ber.

Die öffentlichen Haushalte taten ein übriges. Sie waren zwar von der Aufgabe entbunden worden, die Sparquote zu erhöhen, ihr negativer Beitrag ging aber weit über das geplante Maß hinaus. Trotz der wirtschaftlichen Erholung seit 1983 war die jährliche Nettoneuverschuldung in Relation zum jeweiligen Sozialprodukt sehr hoch. Ein Vergleich der Entwicklung der Sparquoten in den 80er Jahren mit der zweiten Hälfte der 70er Jahre zeigt überdeutlich, daß das Ziel des Konsumverzichts gescheitert war. Unter der Ägide Reagans wurde ein noch geringerer Teil des verfügbaren Einkommens gespart als in den unter diesem Aspekt als unbefriedigend erachteten vorangegangenen Jahren. Damit war ein zweiter Grundpfeiler der Reaganomics für eine deutliche Erhöhung der privaten Investitionen nicht erfüllt: neben die mangelnde Konstanz der Wirtschaftspolitik trat die Erosion der Spartätigkeit. Trotzdem boomten die Investitionen. Daraus kann man folgern, daß die beiden obigen Voraussetzungen offensichtlich nicht von so hoher Bedeutung waren wie ihnen im Konzept der Reaganomics zugewiesen wurde.

II. Integrierter Ansatz

35

Damit war das Gesamtkonzept der Reaganomics nicht mehr zur Erklärung der Investitionsentwicklung geeignet; jedoch blieben immerhin bedeutende angebotsseitige Anreize bestehen. Hier sind in erster Linie die enormen Entlastungen im Bereich der Unternehmensbesteuerung zu nennen. Aber auch sie können den Investitionsboom nicht ohne weiteres erklären, da neben die angebotsseitigen auch nachfrageseitige Investitionsincentives traten: die Entscheidung der privaten Haushalte, die Einkommensteuervergünstigungen nicht zur Ausweitung des Sparens, sondern zum Konsum zu nutzen, erhöhte zusammen mit den anhaltend hohen Defiziten der öffentlichen Haushalte die Gesamtnachfrage deutlich und stellte damit den angebotsseitigen Investitionsanreizen nachfrageseitige gegenüber.

II. Integrierter Ansatz A. Notwendigkeit Die Untersuchung der Reaganomics hinsichtlich ihrer Eignung zur Beurteilung der Investitionsentwicklung in den 80er Jahren hatte gezeigt, daß sie aus zwei Gründen die Entwicklung nicht erklären konnten. Zum einen hielt sich die praktizierte Politik nicht an die vorher aufgestellten Prinzipien. Dies äußerte sich vor allem in der enormen Aufblähung der Nettoneuverschuldung. Zum anderen reagierten die privaten Haushalte anders als von den Initiatoren beabsichtigt - sie steigerten ihre Spartätigkeit nicht- auf die Entlastungen im Bereich der individuellen Einkommensteuer. Beides führte dazu, daß statt in erster Linie angebotsseitige auch nachfrageseitige Investitionsanreize ausgelöst wurden. Zur Klärung der Frage, ob die entscheidenden Investitionsstimuli von der Angebots- oder Nachfrageseite ausgingen, muß daher ein Erklärungsansatz gefunden werden, der sowohl Veränderungen der Angebots- als auch der Nachfragebedingungen und zudem den finanzpolitischen Einfluß auf eben diese Änderungen erfaßt. Entsprechend ist zunächst nach Statistiken zu suchen, die die Angebots- und Nachfragebedingungen erfassen und anschließend zu prüfen, inwieweit dabei der finanzpolitische Einfluß sichtbar wird. Im folgenden werden zunächst die Angebotsbedingungen untersucht.

B. Die Erfassung der Angebotsbedingungen 1. Eingrenzung

Die Angebotsbedingungen werden sowohl von quantitativ meßbaren als auch von nicht quantifizierbaren Faktoren geprägt. 3*

36

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Eindeutig meßbar sind nur solche Faktoren, die unmittelbar in die Erfolgsrechnung eingehen. Hierzu zählen die Verschleißkosten, die Kosten der Vorprodukte, die Lohn- und Zinskosten sowie die Unternehmensbesteuerung. Dabei kommt den Vorleistungskosten insofern eine Sonderolle zu, als sie sich bei einer gesamtwirtschaftlichen Betrachtung gegenseitig aufheben, da die diesbezüglichen Kosten des einen Unternehmens Erlöse eines anderen widerspiegeln 3 • Die Kosten für Vorprodukte können daher bei der makroökonomischen Untersuchung der Investitionsbedingungen vernachlässigt werden. Der Gewinn wird aber auch von Angebotsfaktoren, die bei der Erfolgsrechnung nicht explizit berücksichtigt werden, determiniert. Hier ist die öffentliche Infrastruktur angesprochen. Das öffentliche Infrastrukturangebot weist vielfach Vorleistungscharakter auf. Die Unternehmen nehmen diese Leistungen in der Regel ohne spezielles Entgelt entgegen. Damit bildet sich kein Marktpreis und der Vorteil, den die Unternehmen aus der Inanspruchnahme der öffentlichen Infrastruktur ziehen, kann nicht festgelegt werden 4 • Eindeutig meßbar sind also nur die oben genannten Faktoren, die unmittelbar in die Erfolgsrechnung eingehen. Der Einfluß der Infrastrukturleistungen ist kaum quantitativ festlegbar. Daher beschränkt sich die folgende Suche nach geeigneten Statistiken zur Erfassung der Angebotsbedingungen auf die gesamtwirtschaftlich relevanten angebotsseitigen Komponenten der Gewinnrechnung, die Lohn- und Zinskosten, die Verschleißkosten und die Gewinnbesteuerung. Diese Faktoren werden im folgenden erläutert, um die Ansprüche an die Statistiken genauer festzulegen. 2. Die einzelnen Faktoren a) Gewinnbesteuerung

aa) Vorbemerkungen Eine besonders wichtige Rolle bei der Beurteilung der angebotsseitigen Anreize, Investitionen durchzuführen, kommt der Gewinnbesteuerung zu. Da jegliche Investition mit einer gewissen Unsicherheit behaftet ist, wird das Risiko eines Fehlschlags um so eher eingegangen, je höher die Gewinnchancen nach Steuern sind. Sinkt c. p. die Steuerbelastung möglicher Gewinne, so steht den unveränderten Risiken die Chance auf höhere Gewinne nach Steuern gegenüber und Investitionen erscheinen insgesamt attraktiver. 3 Dies gilt so allerdings nur für eine geschlossene Volkswirtschaft, bei Einbezug außenwirtschaftlicher Verflechtungen muß diese Aussage modifiziert werden; so steht z. B. den Kosten importierter Rohstoffe kein entsprechender Umsatz inländischer Lieferanten gegenüber. 4 Vgl. Ehrlicher (1977 a) S. 774.

li. Integrierter Ansatz

37

Die Gewinnsteuerlast wird durch den Steuertarifund die Bemessungsgrundlage sowie etwaige Abzüge von der Steuerschuld bestimmt. Für die Anreize, Investitionen durchzuführen, sind dabei Abzüge von der Bemessungsgrundlage bzw. von der Steuerschuld wichtiger als eine Senkung des Steuersatzes, weil diese Begünstigungen an die Durchführung von Investitionen gekoppelt werden können. bb) Bemessungsgrundlage Eine zentrale Rolle kommt dabei der steuerlichen Festlegung der Bemessungsgrundlage zu. Weicht die steuerliche Definition des Gewinns von der ökonomischen Ertragsbewertung ab, so bleiben entweder (bei Abweichung nach unten) Teile des ökonomischen Gewinns unversteuert oder (bei Abweichung nach oben) sogenannte Scheingewinne unterliegen der Besteuerung. Eine Aussparung von Gewinnteilen aus der Besteuerung ist immer dann möglich, wenn höhere Kosten angesetzt werden dürfen, als es den ökonomischen Tatbeständen entspricht. Von besonderer Bedeutung ist hierbei die Gestaltung der steuerlichen Abschreibungsregeln. Lassen die Steuergesetze höhere Absetzungskosten für Abnutzung zu als es dem tatsächlichen Wertverzehr entspricht, so bleiben die Gewinne in Höhe der Differenz zwischen tatsächlichen und erlaubten Abnutzungskosten unbesteuert. Damit können also c. p. durch eine Erhöhung des Investitionsbudgets immer größere Teile des Gewinns der Besteuerung entzogen werden. Allerdings sind nicht nur Abweichungen der Bemessungsgrundlage vom ökonomischen Gewinn, die die Unternehmen bevorteilen, sondern auch solche, die die Unternehmen benachteiligen, in dem sie fiktive Gewinne der Besteuerung unterwerfen, denkbar. Ursache einer Besteuerung von Scheingewinnen ist eine inflationsbedingte Aufblähung der Bemessungsgrundlage, die von der Besteuerung wie eine tatsächliche Verbesserung der Gewinnsituation behandelt wird. Preissteigerungen können im wesentlichen wegen zu geringer Kosteneinschätzung beim Wertverzehr des Anlagevermögens sowie durch zu niedrige Bewertung der Bestandsabgänge zu überhöhter Gewinnbesteuerung führen. Eine inflationsbedingte zu niedrige steuerliche Bewertung des Wertverzehrs erfolgt dann, wenn sich (bei steigenden Preisen) die steuerliche Bemessung der zulässigen Abschreibung nicht an den Wiederbeschaffungs-, sondern an den historischen Anschaffungskosten orientiert 5 • Dies ist darin begründet, daß die Unternehmen zur Erhaltung ihrer Produktionskapazitäten abgenutzte Maschinen und Bauten durch neue ersetzen müssen. Herrscht Inflation, so können sie die neuen Anlagen und Bauten aber nicht zu den ursprünglichen Preisen, die sie für die alten Anlagen zahlen mußten, sondern nur zu höheren Beträgen erwerben. Damit unterschätzt eine Bewertung der Abnutzung des Anlagevermögens zu s Vgl. Ehrlicher (1977b) S. 54.

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

38

historischen Anschaffungsskosten die tatsächlichen Kosten des Wertverzehrs. Dies ist in den USA gegeben; wie in der Bundesrepublik Deutschland wird der steuerlich absetzbare Wertverzehr anband der historischen Anschaffungskosten bemessen 6 • Zur Feststellung der tatsächlichen Abnutzungskosten müssen also solche Daten herangezogen werden, die die obigen Kriterien voll berücksichtigen. Die steuerpflichtigen Gewinne können außerdem durch eine zu geringe Bewertung der Bestandsabgänge zu hoch ausgewiesen werden: solange die Bestandsveränderungen nicht an den Wiederbeschaffungskosten orientiert werden, werden Abgänge bei steigenden Preisen zu niedrig bewertet. Die FIFO (First In First Out) - Methode der Bestandsbewertung, die in den USA gebräuchlich ist, unterstellt, daß die zuerst bezogenen Waren auch zuerst verbraucht wurden. Diese Annahme impliziert dann eine Bewertung der Abgänge zu historischen Anschaffungskosten. Die Statistiken zur Besteuerung sollten daher auch Abweichungen der steuerlichen Bemessung der Bestandsabgänge von der ökonomischen Bewertung ausweisen. Neben der Abweichung der steuerlichen Festlegung der Bemessungsgrundlage vom ökonomischen Gewinn sollten die Statistiken zur Besteuerung auch Auskunft zu den quantitativen Entlastungen bzw. -belastungen von Steuersatzänderungen und (investitionsbezogenen) Abzügen von der Steuerschuld geben. cc) Abzüge von der Steuerschuld und Steuersatzvariationen Wie erhöhte Abschreibungsmöglichkeiten, so bieten auch die investitionsbezogenen Abzüge von der Steuerschuld besondere Anreize, zu investieren. Solche Steuergutschriften sind meist so gestaltet, daß sie die Verrechnung eines Anteils der Investitionskosten mit der Steuerschuld erlauben. Je höher dann das lnvestitionsbudget, desto höher sind die Steuerersparnisse aus dieser Quelle. Weiterhin ist die Variation der Steuersätze zu berücksichtigen. Eine Absenkung des Tarifs der Gewinnsteuer begünstigt die Unternehmen zwar auch, wenn sie weitgehend auf Investitionen ins Realkapital verzichten; sie stellen jedoch insofern einen Investitionsanreiz dar, als die Unternehmen bei einer erfolgreichen Investition einen höheren Anteil des Gewinns vor Steuern behalten können und somit eher das Investitionsrisiko eingehen dürften. Das Zusammenwirken von Abweichungen der steuerlichen Bemessungsgrundlage, Steuergutschriften und Variationen der Steuersätze schlägt sich in der prozentualen Belastung der Gewinne nieder. Sie ergibt ein Gesamtmaß für die Auswirkungen der Steuerechtsänderungen unter Berücksichtigung inflationsbedingter Scheingewinnbesteuerung. Dabei sind allerdings nicht die steuerpflichti6

Vgl. Müssener (1988) S. 16.

II. Integrierter Ansatz

39

gen Gewinne als Maß der Steuerbelastung heranzuziehen, sondern diejenigen, die die ökonomischen Kosten des Wertverzehrs des Anlagevermögens und der Bestandsabgänge berücksichtigen.

b) Die Lohnkosten Die Entwicklung des Angebotsfaktors Lohnkosten ist in wesentlich geringerem Maße als die Besteuerung vom Verhalten der öffentlichen Haushalte abhängig. Dennoch ergeben sich auch hier Einflußmöglichkeiten. Die Finanzpolitik greift zwar nicht in die Lohn- und Gehaltsverhandlungen ein, sie beeinflußt die Personalkosten jedoch über die Nebenkosten, da letztere die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung beinhalten. Daraus folgt, daß die Statistiken zur Erfassung der Lohnkosten nicht nur die Personalkosten insgesamt, sondern auch die Entwicklung der Lohnnebenkosten ausweisen müßten. Woran ist die Entwicklung der Lohn- und Lohnnebenkosten zu messen? Als erster Hinweis kann die Entwicklung der Summe der Lohn- bzw. Lohnnebenkosten dienen. Eine Betrachtung der Veränderung dieser Größen gibt aber nur dann geeignete Hinweise auf eine Verteuerung oder Verbilligung der Arbeitskosten, wenn die Arbeitsmenge und die Produktivität unverändert bleiben. Sonst kann zum Beispiel eine Erhöhung der Lohnsumme nicht als Erhöhung der Arbeitskosten gedeutet werden. Einen Erhöhung der Lohnsumme könnte ja auch allein auf eine Erhöhung der Arbeitsmenge zurückzuführen sein, die wiederum zur Erhöhung der Produktion nötig wurde. Aber auch bei konstanter Arbeitsmenge kann eine Erhöhung der Lohnsumme nicht ohne weiteres als Verteuerung des Faktors Arbeit gesehen werden. Ist nämlich die Erhöhung darin begründet, daß die Arbeitsproduktivität gestiegen ist, also mit der eingesetzten Arbeitsmenge mehr produziert werden konnte und der Lohnanstieg der Produktivitätsentwicklung entspricht, so kann auch dann nicht von einer Verteuerung der Arbeitskosten gesprochen werden. Die eben genannten Verzerrungen, die bei der Lohnsummenbetrachtung möglich sind, können vermieden werden, wenn die Lohnsumme in Bezug zur Produktion gesetzt wird. Wird die Lohnsumme durch die Produktion dividiert, so ergeben sich die Lohnkosten pro Produktionseinheit. Aber selbst bei diesem Indikator stellen sich Probleme. Sie liegen darin begründet, daß der Arbeitskräfteeinsatz meist mit Verzögerung einem veränderten Produktionsvolumen angepaßt wird. In einem konjunkturellem Abschwung werden Arbeitskräfte in der Regel nicht parallel zum Produktionseinbruch entlassen. In diesem Fall steigt dann die Relation zwischen Lohnsumme und Produktion. Baily verweist darauf, daß eine einprozentige Verringerung der tatsächlichen Arbeitsstunden in Relation zu den bezahlten Arbeitsstunden die gemessene Produktivität

40

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

um ein Prozent nach unten drücke 7 • Diese übergangsbedingte Weiterbeschäftigung von Arbeitnehmern, die nicht mehr bzw. nur noch bedingt zur Produktion herangezogen werden, kann nicht als grundsätzliche Verteuerung der Arbeitskosten gewertet werden. Zur Ausschaltung derartiger konjunktureller Verzerrungen müßten solche Statistiken gefunden werden, die die potentielle Produktion der Arbeitskräfte an Stelle der tatsächlichen Produktion setzen. Nur wenn sich bei diesem konjunkturbereinigten Wert Änderungen ergeben, könnte dann von einer Veränderung der Arbeitskosten gesprochen werden. Stehen derartige Informationen nicht zur Verfügung, so könnte in diesen Situationen ein Vergleich zwischen der Entwicklung der Stundenlöhne und der Entwicklung der Güterpreise Hinweise auf die Entwicklung der Arbeitskosten geben. Unter der Voraussetzung, daß bei einer kurzfristigen Betrachtung in der Rezession der Produktivitätsfortschritt vernachlässigt werden kann, deutet dann ein höherer Anstieg der Stundenlöhne als der Güterpreise auf eine Erhöhung der Arbeitskosten und ein geringerer Anstieg auf eine (für die Unternehmen) günstigere Lohnsituation hin.

c) Die Zinskosten Im Gegensatz zu den Lohnnebenkosten und der Besteuerung können die öffentlichen Haushalte die Fremdfinanzierungskosten der Unternehmen nur mittelbar durch ihr Konkurrenzverhalten am Kapitalmarkt beeinflussen. Die Finanzierungsdefizite der Gebietskörperschaften erfordern die Aufnahme von Krediten. Damit vermehrt sich c. p. die Kreditnachfrage und treibt den Zinssatz bei gegebenem Geldangebot nach oben. Welchen Einfluß die Defizite tatsächlich auf die Zinsbildung in den USA auszuüben vermochten, wurde vom IFO-Institut analysiert. 8 Auf eine nähere Untersuchung der Auswirkungen des Haushaltsdefizits auf die Zinsentwicklung soll jedoch verzichtet werden, da dies den finanzpolitischen Rahmen der Arbeit sprengen würde. Ähnliche Probleme wie bei der Erfassung der Personalkosten ergeben sich bei den Zinskosten. Auch hier führt eine Betrachtung der Summe der Zinsverpflichtungen zu irritierenden Ergebnissen, so daß diese zumindest in Relation zur Produktion gesetzt werden sollten. Dies gibt Informationen darüber, welcher Teil der bewerteten Produktion an die Fremdkapitalgeber abgegeben werden mußte. Veränderungen dieser Relation können aber verschiedene Gründe haben. Zum einen führen konjunkturelle Einbrüche zu einenm Anstieg der Zinsquote, da die Fremdkapitalverpflichtungen unabhängig von der wirtschaftlichen Lage anfallen. Zum anderen kann eine Veränderung der Quote auf eine Änderung der KapitalVgl. Baily (1981) S. 14. s Vgl. Sherman (1986).

7

II. Integrierter Ansatz

41

struktur zurückgeführt werden. Eine Erhöhung der Zinsverbindlickeiten ist dann u. U. gerade darauf zurückzuführen, daß die Aufnahme von Fremdkapital als günstige Finanzierungsquelle gesehen und daher stark ausgedehnt wird. In diesem Fall verzerrt eine Betrachtung der Zinsverbindlichkeiten in Relation zur Produktion das Bild. Daher ist es unbedingt erforderlich, Daten zur Entwicklung des Zinses heranzuziehen. Nach der Klärung der Anforderungen an Statistiken zur Entwicklung der Angebotsfaktoren sind jetzt etwaige Statistiken danach zu untersuchen, inwieweit sie den Ansprüchen gerecht werden. 3. Eignung einzelner Statistiken a) Das BJP der Kapitalgesellschaften aa) Überblick Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der USA, die National Income and Product Accounts (NIPA), geben Statistiken zum Bruttoinlandsprodukt der Kapitalgesellschaften heraus, die das BIP dieser Unternehmen in die Komponenten: -

Abschreibungen, indirekte Steuern+ nichtsteuerliche Verbindlichkeiten+ Transferzahlungen der Unternehmen ./. Subventionen, Personalkosten, Gewinne der Kapitalgesellschaften, Nettozinsen

unterteilen. Die Daten zur Entwicklung des BIP und seiner Komponenten bieten sowohl Quartals- als auch Ganzjahreswerte. Dabei werden diese Daten nicht nur für die Gesamtheit der Kapitalgesellschaften, sondern auch separat für diejenigen Unternehmen, die nicht im Finanzsektor tätig sind (nonfinancial corporations), ausgewiesen (vgl. Abb. 3). Die Daten für alle Kapitalgesellschaften umfassen auch die Federal Reserve Banks. Da aber nur die Angebotsbedingungen für Private erfaßt werden sollen, erscheint es sinnvoller, auf die Statistiken zu den nonfinancial corporations zurückzugreifen. Das Bruttoinlandsprodukt der nonfinancial corporations wird zudem nicht nur nominal, sondern auch real ausgewiesen. Im folgenden werden jetzt die einzelnen Komponenten näher betrachtet, um feststellen zu können, inwieweit sie den oben formulierten Anforderungen an die Statistiken zur Erfassung der Angebotsfaktoren entsprechen.

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44

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

bb) Die Gewinnbesteuerung Die Diskussion der Anforderungen an Statistiken zur Gewinnbesteuerung hatte ergeben, daß sie Abweichungen der steuerlichen Bemessungsgrundlage vom ökonomischen Gewinn sowie den Einfluß von veränderten Steuersätzen und Abzügen von der Steuerschuld ausweisen sollten. Abweichungen der steuerlichen Bemessungsgrundlage vom ökonomischen Gewinn werden von den Statistiken zum Bruttoinlandsprodukt der Kapitalgesellschaften ausgewiesen: die beiden Korrekturgrößen Abschreibungsanpassung (capital consumption adjustment) und Bestandsbewertungsanpassung (inventory valuation adjustment) ergeben zusammen die Differenz zwischen ökonomischem (corporate profits with capital consumption adjustment and inventory valuation adjustment) und steuerpflichtigem Gewinn (profits before tax). Ein positives Vorzeichen vor den Korrekturgrößen zeigt dann an, daß die steuerliche Festlegung der Bemessungsgrundlage unter dem Wert liegt, der sich bei Berechnung anband rein ökonomischer Maßstäbe ergeben hätte und damit Teile des ökonomischen Gewinns nicht versteuert werden müssen, während ein negatives Vorzeichen die Besteuerung von Scheingewinnen aufzeigt. Veränderungen der Steuersätze und die Auswirkungen von Abzügen von der Steuerschuld werden dagegen nicht explizit ausgewiesen. Immerhin ist es aber möglich, die Gesamtwirkung von Änderungen der Besteuerung anband der Statistiken zum Bruttoinlandsprodukt der Kapitalgesellschaften zu ermitteln: da die Steuerschuld (tax liability) explizit ausgewiesen wird, kann sie in Relation zum ökonomischen Gewinn gesetzt werden und so Veränderungen der prozentualen steuerlichen Belastung der ökonomischen Gewinne festgestellt werden 9• Wird die Steuerschuld dagegen auf die steuerpflichtigen Gewinne bezogen, so zeigt sich die Gesamtwirkung von Steuersatzvariationen und Änderungen der Abzüge von der Steuerschuld.

cc) Die Personalkosten Die Personalkosten werden in die beiden Kategorien Löhne und Gehälter (wages and salaries) sowie Nebenkosten (Supplements to wages and salaries) unterteilt. Der getrennte Ausweis der Nebenkosten erfüllt die Bedingung, daß der Einfluß der Finanzpolitik auf die Arbeitskosten, der sich wie oben diskutiert in den Nebenkosten niederschlägt, festgestellt werden kann. Eine weitere Anforderung war, daß die Lohnkosten in Bezug zur Produktion gesetzt werden müssen, damit reine Änderungen der Produktivität und Arbeitsein9 Um derartige Veränderungen als Folgen finanzpolitischer Maßnahmen kennzeichnen zu können, muß ein progressives Gewinnsteuersystem ausgeschlossen werden können. Dies ist in den USA zwar de jure nicht gegeben, da verschiedene Körperschaftsteuersätze existieren, de facto ist aber nur der Spitzensatz von Bedeutung. Vgl. Auerbach (1983) s. 454f.

TI. Integrierter Ansatz

45

satzmengen, die in entsprechenden Lohnänderungen münden, nicht als Verteuerung bzw. Verbilligung der Arbeitskosten fehlgedeutet werden. Sie kann durch Bezug der Personalkosten zum Bruttoinlandsprodukt erzielt werden. Die Statistiken zum Bruttoinlandsprodukt der Kapitalgesellschaften können aber die angesprochenen Probleme einer konjunkturell bedingten Verzerrung der Aussagekraft auch dieses Quotienten nicht beheben. So werden weder konjunkturbereinigte Daten zum BIP dieser Unternehmen ausgewiesen, noch geben sie Auskunft zur Entwicklung der Stundenlöhne und der Güterpreise. Die HIP-Statistiken bedürfen daher der Ergänzung durch derartige Informationen. Das US Department of Labor veröffentlicht Daten zur Entwicklung der Stundenlöhne bei den Nonfinancial Corporations und über die Veränderung des Deflators für das BIP dieser Unternehmen auch über die relevanten Preise. dd) Fremdkapitalkosten Den Angaben zu den Fremdkapitalzinsen haften zum einen die anfangs beschriebenen Mängel, die mit der Betrachtung von Zinssummen verbunden sind - auch wenn sie in Relation zur Produktion gesetzt werden - an. Erhöhungen der Zinssumme bzw. der eben definierten Zinsquote können nicht einfach als Verschlechterung der Fremdfinanzierungsbedingungen gedeutet werden. Sie können vielmehr auch darauf zurückzuführt werden, daß die Kreditbedingungen als besonders günstig eingeschätzt werden und deshalb die Verschuldung erhöht wurde. Daneben kann eine Erhöhung der Quote auch aus einem Produktionseinbruch resultieren. Es ist daher notwendig, daß Informationen zu Zinssätzen herangezogen werden. Hier bieten sich die von der Federal Reserve Bank veröffentlichten Statistiken zur Entwicklung der Verzinsung von Bonds, die von Kapitalgesellschaften emittiert wurden, an. Als Richtschnur können dabei die Verzinsung von AAA-corporate bonds, also Papieren von Schuldnern höchster Bonität, herangezogen werden. ee) Zwischenergebnis Die Statistiken zum Bruttoinlandsprodukt der nonfinancial corporations erfüllen die anfangs formulierten Ansprüche zum Ausweis der Gewinnbesteuerung weitgehend, zur Beurteilung der Arbeits- und Fremdkapitalkosten sind dagegen zusätzliche Informationen notwendig, die vom Department of Labor bzw. der Federal Reserve Bank bereitgestellt werden. Außerdem sei bereits hier festgehalten, daß das Bruttoinlandsprodukt der nonfinancial corporations selbst insofern als Indikator des Umsatzes dieser Unterneh~ men herangezogen werden kann, als der Umsatz als Summe der Kosten und Gewinne definiert werden kann und sich das BIP aus der Addition dieser beiden Komponenten ergibt.

46

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

In der Bundesrepublik Deutschland versucht der Sachverständigenrat mit seiner Erlös-Kosten Relation auf ähnliche Weise, die meßbaren angebotsseitigen Determinanten der Investitionsentscheidung und ihre Entwicklung zu erfassen 10• In einigen Bereichen unterscheiden sich beide Ansätze. Zum besseren Verständnis insgesamt und um festzustellen, ob einige Teilbereiche vom bundesdeutschen Ansatz besser identifiziert und daher u. U. in das amerikanische Konzept übernommen werden sollten, soll daher die Erlös-Kosten-Relation des Sachverständigenrats kurz dargestellt und anschließend mit der oben entwickelten Messung der Investitionbedingungen anband des "gross domestic product of nonfinancial corporations" verglichen werden. b) Vergleich der BIP-Darstellung mit der Erlös-Kosten-Relation des Sachverständigenrats Die Kosten-, Gewinn- und Erlösaufspaltung, die die NIPA für die nonfinancial corporations vornimmt, unterscheidet sich in einigen Bereichen von der KostenErlös- respektive Gewinn-Erlös-Relation, die vom bundesdeutschen Sachverständigenrat entwickelt wurde und seit dem Jahresgutachten 1987 I 88 veröffentlicht wird 11 • Die Kennziffern des Sachverständigenrats sind eng an der VGR orientiert. Unterschiede zwischen dem deutschen Konzept und der amerikanischen Darstellung ergeben sich daher aus der divergierenden Gliederung bzw. unterschiedlichen Schwerpunkten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen beider Länder. Dies zeigt sich insbesondere bei der Abgrenzung der einbezogenen Unternehmen, der Fristigkeit der Daten und der Gliederung der Kostenarten. Während der Sachverständigenrat den gesamten Unternehmenssektor bis auf Land- und Forstwirtschaft, Fischerei, Wohnungsvermietung, Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen untersucht 12, bleibt die US-amerikanische Differenzierung auf Körperschaften (corporations) beschränkt. Zwar sind grundsätzlich auch Daten für alle Unternehmensformen vorhanden, sie können aber nur schlecht übernommen werden. Dies ist zum einen auf die Fristigkeit der Veröffentlichung und zum anderen auf die mangelnde Branchendifferenzierung zurückzuführen. Die NIPA-Daten für alle Unternehmensformen werden nicht für jedes Quartal, 10 Die Erlös-Kosten-Relation des SVR mißt die Entwicklung der Angebotsbedingungen anband der Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Kosten in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, das als Indikator des Umsatzes gesehen wird. II Vgl. V an Suntum (1988) S. 105. Während der Sachverständigenrat in seinen ersten beiden Gutachten, die eine derartige Kennzeichnung der Investitionsbedingungen vornahmen, noch die Kosten-Erlös-Relation in den Vordergrund stellte, betont er im JG 89 I 90 das dazugehörige Pendant, die Gewinn-Erlös-Relation. t2 Land- und Forstwirtschaft sowie Fischerei wurden erst mit dem JG 89 I 90 aus der Betrachtung herausgenommen. Vgl. SVR (1989) S. 207, SVR (1987) S. 209 sowie SVR (1988) s. 217.

II. Integrierter Ansatz

47

sondern nur alljährlich veröffentlicht. Der Verzicht auf Vierteljahreszahlen beeinträchtigt eine langfristige Wachstumsanalyse zwar kaum, konjunkturelle Aussagen können jedoch nur bedingt getroffen werden. Anstoßwirkungen bestimmter Größen wie der Besteuerung können ohne Quartalsdaten nicht mehr exakt identifiziert werden. Dieser Vorwurf trifft die Kosten-Erlös-Relation des SVR, die ebenfalls nur jährlich veröffentlicht wird, gleichermaßen. Hier zeigt sich also eine klare Überlegenheit der NIPA-Daten zu den nonfinancial corporations gegenüber den NIPA-Daten zu allen Unternehmensformen und den Informationen, die dem Sachverständigenrat für die Bundesrepublik zur Verfügung stehen. Neben der Fristigkeit ist gegen die Verwendung der NIPA-Daten für alle Unternehmensformen vor allen Dingen einzuwenden, daß keine Branchendifferenzierung vorgenommen wird. Der Verzicht auf eine deutlichere Unterteilung führt dazu, daß ein verzerrtes Bild gezeichnet wird. Gerade die Unternehmen des Finanzbereichs weisen wie oben erwähnt unterschiedliche Strukturen auf. Am Beispiel der Körperschaften läßt sich die Problematik des Einbezugs der Finanzunternehmen illustrieren. Zu den Körperschaften des Finanzbereichs wird auch die Federal Reserve Bank gezählt. Ihre Zinsgewinne "verniedlichen" dann z. B. die Kostensituation der Unternehmen. Für den Bereich der Körperschaften muß die aufgeführte Kritik allerdings insofern relativiert werden, als der Finanzbereich nur einen geringen Teil zum Gesamtprodukt beisteuert. So betrug das Bruttoinlandsprodukt der körperschaftlich organisierten Unternehmen 1985 2.414 Mrd. US-$, zu denen die Finanzunternehmen lediglich 139 Mrd. US-$ beisteuerten. Insgesamt läßt sich die Beschränkung auf die nonfmancial corporations nicht nur wegen des Ausschlusses der Finanzunternehmen und der damit verbundenen Vermeidung von Verzerrungen sowie der Möglichkeit auf Quartalsdaten zurückgreifen zu können, sondern auch aufgrund der hohen quantitativen Bedeutung dieses Bereichs rechtfertigen: 70% des von den Unternehmen erwirtschafteten Teils des Volkseinkommens wurden 1985 von den Kapitalgesellschaften außerhalb des Finanzbereichs erbracht 13. Neben die unterschiedliche Fristigkeit und die divergierende Abgrenzung der einbezogenen Unternehmen tritt schließlich als dritter wesentlicher Unterschied zwischen der bundesdeutschen Kosten-Erlös-Relation und dem NIPA-Ansatz die andersartige Strukturierung der Kosten. Kosten, die nur im Ansatz des SVR, nicht aber in den NIPA-Darstellungen berücksichtigt werden, sind die importierten Vorleistungen, der kalkulatorische Unternehmerlohn sowie die kalkulatorischen Eigenkapitalzinsen. Das gross do13 Insgesamt wurden 1985 von den 3 Bereichen "Corporate Business", "Sole Proprietorships and Partnerships" sowie "Other Private Business" 2.568,3 Mrd. US-$ zum Volkseinkommen beigetragen. Davon entfielen 1.915,7 Mrd. US-$ auf den Bereich "Corporate Business", wovon wiederum 1806,1 Mrd.US-$ auf die nonfinancial corporations entfielen Vgl. SoCB (1986b) S. 32-33.

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

48

mestic product of nonfinancial corporations beinhaltet dagegen die Gewinnbe-

steuerung, die im Ansatz des SVR außen vor bleibt.

Das Konzept des Sachverständigenrats, das sich wie oben erwähnt eng an die VGR anlehnt, unterscheidet folgende Kostenarten 14: -

Bruttolohn- und Gehaltssumme, Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung, Zinskosten 15, Abschreibungen, indirekte Steuern abzgl. Subventionen, kalkulatorischer Untemehmerlohn, importierte Vorleistungen 16

Die Summe dieser Kostenarten wird dann auf die Erlöse bezogen, wobei diese als Summe von Bruttoinlandsprodukt und ausländischen Vorleistungen definiert sind 11. Die Vorleistungen erscheinen somit sowohl im Zähler als auch im Nenner der Kosten-Erlös-Relation 18• Die ausländischen Vorleistungen werden wohl deshalb zum BIP hinzuaddiert, weil sonst die Gewinndaten der VGR entsprechend modifiziert werden müßten. Vgl. SVR (1989) S. 70. Dort Quantifizierung der einzelnen Größen ab 1960. kalkulatorische Zinskosten. Die Zinsen werden auf das Vorrats-, Anlage- und Geldvermögen der Unternehmen bezogen. Kurzfristige Schwankungen des Zinssatzes werden durch Zugrundelegung geglätteter Werte herausgerechnet Vgl. SVR (1987) s. 209. 16 Die ausländischen Vorleistungen sind als Warenimporte (VGR) abzgl. eingeführter Investitionsgüter definiert. Dabei wird unterstellt, daß der überwiegende Teil der Wareneintuhr vom Unternehmenssektor bezogen wird. Vgl SVR (1987) S. 209. Die Vorleistungen wurden bis zum JG 88 I 89 danach unterteilt, ob sie im Inland erbracht oder aus dem Ausland importiert wurden. Erst seit dem JG 89 I 90 beschränkt sich die Betrachtung auf die Importe. Vgl. SVR (1989) S. 207. Der Einbezug der gesamten Vorleistungen war damit begründet worden, daß bei alleiniger Ausweisung der importierten Vorleistungen Verschiebungen zwischen einheimischen und ausländischen Vorleistungen auch bei insgesamt unveränderten Verhältnissen zu Veränderungen der Relation führten. Vgl. SVR (1988) S. 50 sowie Van Suntum (1988) S. 106. Im JG 89/90 wird diese Argumentation auf einmal fallen gelassen und die inländischen Vorleistungen werden aus der Berechnung der Kosten-Erlös-Relation herausgenommen. Der (plötzliche) Verzicht auf die inländischen Vorleistungen wird zum einen mit statistischen Problemen (Daten stehen zu spät zur Verfügung, Schätzungen werden erforderlich) und zum anderen mit neuen Überlegungen begründet. So wird u. a. darauf verwiesen, daß sich die Höhe der inländischen Vorleistungen und damit der Erlöse durch vertikale Zusammenschlüsse vermindern könne und so die Aussagen der Relation verzerrt werden könnten. Außerdem habe sich die Perspektive geändert: bisher sei auf ein durchschnittliches Unternehmen der Privatwirtschaft abgestellt worden, "das bei seiner Rentabilitätskalkulation den Gewinn auf den gesamten Umsatz bezieht, der neben der Wertschöpfung auch die von inländischen Unternehmen empfangenen Vorleistungen enthält". Bei der neuen Berechnungsart werde der Unternehmenssektor dagegen gewissermaßen als ein Unternehmen betrachtet. Vgl. SVR (1989) S. 68. 11 Vgl. SVR (1989) S. 207. 18 Vgl. Van Suntum (1988) S. 106. 14

15

II. Integrierter Ansatz

49

In den USA finden die Vorleistungen- wie oben gesehen- dagegen keine Beachtung, da die NIPA-Statistiken keine Vorleistungsdaten ausweisen. Näherungswerte könnten aber errechnet werden: zu den "industrial supplies and materials", die in den Handelsstatistiken der NIPA separat ausgewiesen werden, müßte die Einfuhr von Öl und Ölprodukten hinzuaddiert werden, wobei unterstellt werden müßte, daß der überwiegende Teil der Ölimporte von inländischen Unternehmen bezogen wird. Im Dunklen bliebe dann noch, welcher Teil der so festgestellten Importsumme den nonfinancial corporations zuzuordnen ist. Ein möglicher Verteilungschlüssel wäre der Anteil dieser Unternehmen am Gesamtprodukt der Privatwirtschaft. Die Berechnung der importierten Vorleistungen ist also mit einigen Ungenauigkeiten behaftet. Sie sollte nur dann ergänzend eingesetzt werden, wenn dieser Kostenfaktor quantitativ recht bedeutend ist und I oder im Untersuchungszeitraum krassen Veränderungen ausgesetzt war. In diesem Fall müßten die importierten Vorleistungen nicht nur den Kosten, sondern auch dem BIP hinzugefügt werden, da die Gewinne ja unverändert bleiben. Zur Prüfung dieses Sachverhalts muß die relative Bedeutung der Warenimporte (abzüglich der Investitionsgüter) festgestellt werden. Insgesamt spielen die Güterimporte in den USA eine deutlich geringere Rolle als in der Bundesrepublik. Während in der Bundesrepublik der Anteil der Importe am BSP 1982 - 22 % betrug 19, machte die Gütereinfuhr in den Vereinigten Staaten nur- 7% des Sozialprodukts aus 20• Der Warenimport nimmt in den USA also keine so wichtige Stellung wie in der Bundesrepublik ein. Die Einfuhr müßte aber dann dennoch berücksichtigt werden, wenn sich deutliche Veränderungen ergeben hätten. Eine Betrachtung der Vorleistungsimporte gibt darüber Aufschluß: Die zwei Gruppen, die aus den Handelsimporten als Vorleistungen identifiziert werden können, sind zum einen die "industrial supplies and materials" und zum anderen "petroleum and petroleum products". Die beiden Importtypen weisen einen deutlich unterschiedlichen Verlauf auf. Während erstere seit dem BSP-Tiefpunkt 1982 I 4 beständig deutlich zulegten und bis Ende 1984 ihr Volumen um ca. 50 % gestiegen war, war die Einfuhr von Öl und Ölprodukten größeren Schwankungen ausgesetzt. Bis 1985 wurde der Höchststand von 82 I 4 nicht wieder erreicht. Aufgrund dieser gegensätzlichen Entwicklung halten sich die Änderungen der gesamten Vorleistungsimporte in Grenzen und können daher vernachlässigt werden. Eine weitere Kostenart, die nur bei den Berechnungen des Sachverständigenrats, nicht aber im US-amerikanischen gross domestic product vorkommt, ist der kalkulatorische Unternehmerlohn. Die Ursache dieses Unterschieds liegt in der divergierenden Abgrenzung der einbezogenen Unternehmen. Während die bundesdeutsche Kosten-Erlös-Relation auch solche Firmen umfaßt, bei denen die 19

20

Vgl. VGR (1985). V gl. SoCB.

4 Müller-Oestreich

50

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Unternehmerischen Leistungen der Eigentümer nicht abgezogen werden dürfen (Personengesellschaften), tritt dieses Problem bei den betrachteten US-amerikanischen Unternehmen gar nicht erst auf, da die Managementdienste der Eigner steuerlich abgesetzt werden dürfen. Berücksichtigt man nun, daß der Sachverständigenrat für die Feststellung des Unternehmerlohns auf recht grobe Schätzungen angewiesen ist 21 , so zeigt sich daß die amerikanische Abgrenzung auch in diesem Bereich zu genaueren Informationen führt. Eine dritte Kostenart, die im Konzept des Sachverständigenrats, nicht aber in der NIPA-Darstellung des Gross Domestic Product of Corporate Business, auftaucht, sind die kalkulatorischen Eigenkapitalkosten. Die Berücksichtigung kalkulatorischer Eigenkapitalzinsen folgt aus Opportunitätsüberlegungen. Wäre das Eigenkapital nicht im Unternehmen investiert, sondern außerhalb angelegt worden, hätte es dort Erträge gebracht, auf die im Fall der ,,Eigeninvestition" verzichtet werden muß. Die so entgangenen Zinserträge müssten also als Opportunitätskosten in die Gewinnberechnung der Unternehmen eingehen 22• Weder in der Bundesrepublik noch in den Vereinigten Staaten weist die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung solche Daten aus. In der Bundesrepublik fehlen dem SVR bei seiner Berechnung der Erlös-Kosten-Relation aber nicht nur VOR-Daten zur kalkulatorischen Eigenkapitalverzinsung, sondern auch zur Zinsbelastung durch Fremdfinanzierung. Der SVR löst dieses Problem, indem er einen Durchschnittszinssatz auf das gesamte Anlage- und Geldvermögen 23 der Unternehmen bezieht und somit die Verzinsung des gesamten Kapitals erhält. Diese Vorgehensweise entspricht zunächst der der betrieblichen Kostenrechnung. Auch dort werden Eigen- und Fremdkapitalverzinsung nicht voneinander separiert, sondern gemeinsam berechnet. Allerdings ermittelt die betriebliche Kostenrechnung kalkulatorische Zinsen nicht für das gesamte, sondern nur für das betriebsnotwendige Kapital. Dies folgt unmittelbar aus dem Zweck der Berechnung kalkulatorischer Zinsen. Schließlich soll ja nur die Verzinsung des Teils des Eigenkapitals, der zur betrieblichen Leistungserstellung, nicht aber die Erträge aus Wertpapieren oder Grundstücken, die nicht der Leistungserstellung dienen, erfaßt werden. Damit müssen also diejenigen Teile des Eigenkapitals, die für "betriebsfremde" Zwecke eingesetzt werden, bei der Berechnung kalkulatorischer Zinsen vom Gesamtkapital abgezogen werden. Dem Sachverständigenrat stehen aber keine 21 Der (gesamtwirtschaftliche) kalkulatorische Untemehmerlo~ wird berechnet, indem der Durchschnittslohn der Selbständigen mit der Anzahl der selbständig Tätigen und ihren mithelfenden Familienmitgliedern multipliziert wird. Dabei geht der SVR von der Prämisse aus, daß obiger Durchschnittslohn dem Bruttoeinkomll}en aus unselbständiger Arbeit pro Beschäftigten entspricht. Vgl. SVR (1989), S. 207. 22 Wöhe argumentiert folgendermaßen: "Da der Markt im Erlös aber auch eine Verzinsung für das Eigenkapital vergüten muß, - andernfalls wäre es zweckmäßiger, das Eigenkapital in einer anderen Verwendungsart zinstragend anzulegen- werden in der Kostenrechnung Zinsen für das gesamte beim Leistungserstellungsprozeß eingesetzte Kapital angesetzt". Vgl. Wöbe (1976) S. 890. 23 Dabei wird das gesamte Geldvermögen als betriebsnotwendig betrachtet.

II. Integrierter Ansatz

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derartigen gesamtwirtschaftlichen Daten zur Verfügung. Er versucht, diese Klippe zu umschiffen, indem er unterstellt, daß das gesamte Geldvermögen des Unternehmenssektors betriebsnotwendig sei 24• Somit sind die Zinsberechnungen des SVR nur dann korrekt, wenn das gesamte Geldvermögen der Unternehmen tatsächlich als betriebsnotwendig anzusehen ist. Der SVR ist sich der Problematik dieser Annahme wohl bewußt, argumentiert aber folgendermaßen gegen eine Berechnung von Näherungswerten: ,,Jede Schätzung der Erträge von Finanzanlagen außerhalb des Unternehmenssektors wäre willkürlich und erforderte sogleich eine ebenso willkürliche Korrektur bei den Erlösen." 25 Inwieweit erscheint es nun sinnvoll, die kalkulatorische Eigenkapitalverzinsung zusätzlich in das US-amerikanische gross domestic product einzubauen? Hierbei ist zunächst zu prüfen, welche Informationen die US-amerikanische NIPA bzgl. der Zinskosten zur Verfügung stellt. Im Gegensatz zur bundesdeutschen VGR berücksichtigt die NIPA Zinszahlungen. Die erhaltenen Zinsen des Unternehmenssektors werden gegen die gezahlten Zinsen saldiert. Die kalkulatorische Eigenkapitalverzinsung dagegen kann von den NIPA-Berechnung nicht erfaßt werden, da sie sich auf Zinszahlungen stützt 26 und die kalkulatorischen Zinsen nicht an Zahlungen gebunden sind. Weder in der Bundesrepublik noch in den USA können die Zinskosten der Unternehmen genau ermittelt werden. Die Zinsberechnung des SVR kann allerdings allein für sich reklamieren, die kalkulatorischen Eigenkapitalzinsen mitzuerfassen. Gegen eine gleichartige Vorgehensweise bei der Ermittlung der Zinsbelastung der OS-amerikanischen Unternehmen spricht aber, daß die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der USA im Gegensatz zur bundesdeutschen bis auf die kalkulatorischen Eigenkapitalzinsen exakte Daten zur Zinsbelastung vermittelt und sich somit eine völlig andere Ausgangsposition als die, vor der der SVR in der Bundesrepublik stand, ergibt. Da dem Sachverständigenrat überhaupt keine VGRDaten zur Zinsbelastung der Unternehmen zur Verfügung standen und er deshalb von vornherein auf eine eigene Berechnung der gesamten Zinsbelastung angewiesen war, erscheint es sinnvoll, in diese Ermittlung auch die kalkulatorische Eigenkapitalverzinsung einzubeziehen. In den USA liegen dagegen bereits umfangreiche VGR-Daten vor. Da aber die Berücksichtigung der Eigenkapitalzinsen nur um den Preis der Verzerrung durch die Erträge des nicht betriebsnotwendigen Geldvermögens erreicht werden kann, erscheint es für die USA sinnvoller, die Zinsdaten der NIPA unverändert zu übernehmen 27 • Vgl. SVR (1987) S. 209. Vgl. SVR (1987) S. 209. 26 "Interest paid by business less interest received by business ... " Vgl. Carson (1987) s. 104. 27 In der Bundesrepublik ist die Vorgehensweise des SVR geeigneter, weil die VGR keinerlei Hinweise auf die Zinsbelastung der Unternehmen gibt und daher ohnehin nur Näherungswerte gefunden werden können. · 24

2s

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Während die bisher besprochenen Kostenkomponenten importierte Vorleistungen sowie kalkulatorischer Unternehmerlohn und kalkulatorische Eigenkapitalzinsen nur im Konzept des SVR vorkommen, werden die Personalkosten, die gegen die Subventionen saldierten indirekten Steuern und die Abnutzung des Anlagevermögens von beiden Ansätzen berücksichtigt. Dabei werden die Personalkosten sowohl in der Erlös-Kosten-Relation des SVR als auch im gross domestic product der NIPA nach regulären Lohn- und Gehaltszahlungen und den Nebenkosten 28 differenziert. Im Bereich der Abschreibungen unterscheiden sich beide Ansätze insoweit, als die NIPA zusätzlich zu den Daten der tatsächlichen Abnutzung den steuerlich absetzbaren Wertverzehr angibt. Der wirkliche Verschleiß wird dagegen in der VGR der Bundesrepublik und der USA gleichartig festgestellt. Die Kosten-ErlösRelation des Sachverständigenrats legt im.Bereich der Abschreibungen nicht die Handels- bzw. Steuerbilanzansätze der Unternehmen, sondern den von der VGR unterstellten tatsächlichen Wertverzehr zugrunde 29• Dies impliziert auch eine Bewertung der Abschreibungen zu Wiederbeschaffungspreisen. Eine solche Ermittlung der Abschreibung gibt die Entwicklung dieser Kostenkomponente insofern erheblich korrekter wieder, als die Unternehmen neue Maschinen, die später die Ausgemusterten ersetzen sollen, nicht zum Einkaufspreis der alten Anlagen, sondern eben nur zum dann gültigen Marktpreis erhalten können. Eine Bewertung der Abschreibung anband der historischen Anschaffungskosten unterschätzt (bei steigenden Preisen) damit die Kosten des Wertverzehrs und weist überhöhte Gewinne aus. Die NIPA berechnet die Abschreibungen ebenfalls zu Wiederbeschaffungskosten. Im Gegensatz zur Bundesrepublik werden diesen Ansätzen jedoch die steuerrechtlich zugelassenen Abschreibungsbeträge gegenübergestellt. Der Vergleich des tatsächlichen Wertverzehrs mit den steuerlich zulässigen Beträgen kann dann als Maß der investitionsgerechten Ausgestaltung der Abschreibungsregelungen fungieren. Da diese Gegenüberstellung in der Erlös-Kosten-Relation des Sachverständigenrats fehlt, kann die Unternehmensbesteuerung anband dieser Kenngröße überhaupt nicht beurteilt werden. Die Nichtbeachtung der direkten Steuern im deutschen Konzept, die die Aussagefähigkeit gegenüber dem amerikanischen Ansatz deutlich schmälert, ist aber nicht auf eine bewußte Entscheidung des Sachverständigenrats, sondern auf die mangelnde Veröffentlichung dieser Größe durch die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung zurückzuführen Jo. 28 Als Nebenkosten werden in der Bundesrepublik die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung definiert. Vgl. SVR (1989) S. 207. In den USA fallen unter den Terminus "Supplements to wages and salaries" im wesentlichen die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung sowie die Arbeitgeberbeiträge zu anderen Vorsorgeinstitutionen der Arbeitnehmer wie beispielsweise privaten Pensionsfonds. Vgl. BEA (1986) S. X. 29 Vgl. VGR (1985) S. 84.

n. Integrierter Ansatz

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Zusammenfassend läßt sich also feststellen, daß das gross domestic product die Investitionsbedingungen vergleichsweise genau quantifiziert. Die Vorteile, die sich durch Übernahme solcher Faktoren, die lediglich in der Erlös-KostenRelation, nicht aber im US-Ansatz vorkommen, ergäben, werden durch den Nachteil der damit entstehenden Ungenauigkeiten wieder aufgehoben. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die besonderen Vorteile der Kosten-Erlös-Relation gegenüber dem für die USA gefundenen Ansatz nicht auf genauen VGR-Daten beruhen, sondern lediglich Näherungswerte des SVR widerspiegeln. Die Berücksichtigung der Gewinnsteuern und die damit auch verbundene Möglichkeit, den Zugriff des Fiskus auf Scheingewinne der Unternehmen zu identifizieren, erweitert die Möglichkeiten, die Investitionsbedingungen und ihre Veränderungen zu erkennen, gegenüber der deutschen Kosten-Erlös-Relation beträchtlich. Damit ist die Erfassung der Angebotsbedingungen abgeklärt. Im folgenden werden die Anforderungen an Statistiken zur Entwicklungen der N achfragebedingungen und an solche zur Erfassung des finanzpolitischen Einflusses auf eben diese Änderungen geprüft, um dann anschließend festzustellen, inwieweit das bereitgestellte Zahlenmaterial diesen Bedingungen genügt.

C. Die Nachfragebedingungen l. Anforderungen a) Die Entwicklung der Nachfragebedingungen Statistiken zur Erfassung der Nachfragesituation müssen zum einen die Entwicklung der Nachfrage bei den Unternehmen und ihren Niederschlag in der Auslastung der Kapazitäten und zum anderen den Einfluß der Finanzpolitik auf eben diese Entwicklung ausweisen. Ein Nachfrageschub kann nicht von vornherein als Investitionsincentive gedeutet werden. Kann eine steigende Nachfrage auch mit den bereits bestehenden Produktionskapazitäten befriedigt werden, so besteht zunächst einmal kein Grund, deshalb zusätzliche Maschinen und Bauten zu installieren. Erst wenn der Nachfrageanstieg die Kapazitätsgrenzen sprengt, erscheinen Erweiterungsinvestitionen sinnvoll. -

Jo Das statistische Bundesamt gibt als Begründung an, daß die vorhandenen statistischen Informationen für die Ermittlung entsprechender Angaben (Handels- oder Steuerbilanzen) im Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nicht ausreichten. Vgl. VGR (1985) S. 84.

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Allerdings ist für die Entscheidung, durch zusätzliche Anlagen und Bauten die Produktionskapazität zu erweitern, aber nicht das Erreichen der technischen Kapazitätsgrenze, sondern eines darunter liegenden Auslastungsgrads relevant. Dies ist darin begründet, daß bei Überschreiten eines bestimmten Auslastungsgrades die gestiegenen Aufträge zwar ganz oder zum Teil mit den gegebenen Produktionsanlagen erledigt werden können, dies aber eine intensivere Nutzung erfordert. Maschinen verfügen über einen optimalen ökonomischen Auslastungsgrad, der unter der technisch möglichen Maximalbelastung liegt 31 • Jegliche Steigerung des Outputs über diesen Optimalpunkt hinaus erhöht dann die Stückkosten. Die Ursachen hierfür können nicht nur bei der Maschine selbst, die bei allzu intensiver Beanspruchung z. B. schneller verschleißt, sondern auch bei den Löhnen liegen. Wird die Betriebsdauer der Anlagen pro Tag ausgedehnt und keine zusätzlichen Arbeitskräfte eingestellt, so müssen Überstundenzuschläge an die Arbeitnehmer gezahlt werden. Es erweist sich für die Unternehmen also als vorteilhafter, ein (dauerhaft) gestiegenes Nachfragevolumen durch die Inbetriebnahme neuer Kapazitäten und nicht durch die ständige Überauslastung bereits bestehender Anlagen zu befriedigen. Die Nichtinvestition führt in diesem Fall dazu, daß eine gegebene Menge im Vergleich zu Erweiterungsmaßnahmen nur zu höheren Stückkosten produziert werden kann. Da sich bei Absatzmengen- und -preisen keine Unterschiede zwischen Kapazitätserweiterung und Auslastung über den Optimalpunkt hinweg ergeben 32, führt die Überauslastung der alten Kapazitäten zu relativen Gewinnverlusten.

b) Die Ermittlung des finanzpolitischen Einflusses Die Ermittlung des Einflusses der Finanzpolitik auf die Nachfrage bei den Unternehmen muß zwei Probleme lösen: Zum einen muß geklärt werden, inwieweit die Veränderungen der Haushaltspositionen überhaupt auf finanzpolitische Maßnahmen zurückzuführen sind oder ob sie nicht vielmehr Rückkoppelungen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung auf den Haushalt widerspiegeln. Zum anderen ist festzustellen, in welchem Maße die einzelnen finanzpolitischen Maßnahmen die Nachfrage erhöhen. Um den Einfluß finanzpolitischer Maßnahmen auf die Nachfrageentwicklung feststellen zu können, muß der Haushalt konjunkturbereinigt werden, d. h. Rückwirkungen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung auf die einzelnen Einnahmeund Ausgabearten müssen herausgerechnet werden. Besonders konjunktursensible Bereiche sind auf der Ausgabenseite z. B. die Arbeitslosenunterstützung oder Vgl. Jacob (1962). Die Argumentation gilt in dieser Strenge aber nur für den Fall, daß das gestiegene Nachfragevolumen bzw. die erwartete Nachfrageentwicklung überhaupt noch mit den gegebenen Kapazitäten erfüllt werden kann. 31

32

11. Integrierter Ansatz

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die Ausgabe von Lebensmittelmarken (food stamps), deren Volumen in Rezessionen stark zunimmt. Beispiele auf der Einnahmeseite sind die Körperschaftsteuer und die persönliche Einkommensteuer 33• Die Konjunkturreagibilität sei am Beispiel der Rezession erläutert: die Körperschaftsteuer reagiert deutlich auf wirtschaftliche Verschlechterungen, da in diesen Zeiten mit den Gewinnen der Unternehmen die Bemessungsgrundlage sinkt 34• Im Fall der Einkommensteuer verstärkt sich der staatliche Einnahmeverlust durch die built-in flexibility dieser Abgabeart, da mit sinkender Bemessungsgrundlage auch der Durchschnittssteuersatz sinkt. Der umgekehrte Zusammenhang gilt für Boomperioden. Nach der Konjunkturbereinigung des Haushalts ist die unterschiedliche Nachfragewirksamkeit verschiedener finanzpolitischer Maßnahmen zu beachten. Die Gesamtnachfrage wird von den verschiedenen finanzpolitischen Maßnahmen zum Teil unmittelbar und zum Teil mittelbar beeinflußt. Unmittelbar nachfrageerhöhend wirkt der Kauf von Gütern und Diensten. Die Budgetpolitik des Staates beeinflußt die Gesamtnachfrage aber auch über ihre sonstigen Tätigkeiten. So erhöhen Steuererleichterungen oder Transfers die Verfügungsmasse der privaten Haushalte und Unternehmen und erweitern damit deren Konsum- und Investitionsmöglichkeiten. In dem Maße, in dem diese tatsächlich genutzt werden, muß die so bedingte Erhöhung der Nachfrage ebenfalls der Finanzpolitik zugeschrieben werden. Eine Analyse des staatlichen Einflusses auf die Gesamtnachfrage muß mithin beide Typen berücksichtigen und unterschiedlich gewichten. Da die öffentlichen Ausgaben für Käufe von Gütern und Diensten im privaten Sektor in vollem Auftragsumfang die Gesamtnachfrage erhöhen, der Nachfrageschub durch Steuersenkungen oder (erhöhte) Transferzahlungen jedoch vom Verhalten der Wirtschaftssubjekte abhängt, erscheint es sinnvoll, die unmittelbaren Ausgaben in der Analyse in voller Höhe als Beitrag der Finanzpolitik zur Gesamtnachfrage zu zählen, während die Transfers und die Besteuerung nur entsprechend der jeweiligen Konsum- bzw. Investitionsneigung der betroffenen Haushalte bzw. Unternehmen hinzuaddiert bzw. im Fall einer Verringerung des Verfügungseinkommens subtrahiert werden müßten. Die Veränderung des Saldos der konjunkturbereinigten und gewichteten Einnahmen und Ausgaben gegenüber der Vorperiode gibt dann an, ob die Finanzpolitik auf eine Erhöhung bzw. Senkung der Gesamtnachfrage hinwirkte. Um den Einfluß der Finanzpolitik aller Gebietskörperschaften auf die Gesamtnachfrage erfassen zu können, ist es daneben erforderlich, daß die eben diskutierte Konjunkturbereinigung und Gewichtung auf den öffentlichen Gesamthaushalt bezogen wird. 33 Einnahmeseitig werden daneben die indirekten Steuern (indirect business taxes) und die Beiträge zur Sozialversicherung konjunkturbereinigt. ·34 In den USA existieren zwar mehrere Körperschaftsteuersätze, Bedeutung kann jedoch nur dem Spitzensatz zugemessen werden.

56

3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Damit sind die Anforderungen an Statistiken zur Erfassung der Nachfragebedingungen und des finanzpolitischen Einflusses ermittelt. Im folgenden ist jetzt zu prüfen, inwieweit die vorhandenen Daten die Umsatz- und Kapazitätssituation bzw. den finanzpolitischen Einfluß dementsprechend wiedergeben.

2. Die Eignung der Statistiken zur Erfassung der Nachfragebedingungen a) Das BIP der Nonfinancial Corporations

Die Suche nach geeigneten Statistiken zur Erfassung der Angebotsbedingungen hatte ergeben, daß die verschiedenen Angebotsfaktoren an der Entwicklung der entsprechenden Komponenten des Bruttoinlandsprodukts der nonfinancial corporations abgelesen werden können. Daher erscheint es sinnvoll, auch die Entwicklung der Nachfragebedingungen dieser Unternehmensgruppe zu betrachten. Als Indikator der Erlös- und damit der Nachfragebedingungen kann das Bruttoinlandsprodukt herangezogen werden. Dies läßt sich wie folgt begründen. Die einzelnen Komponenten des Bruttoinlandsprodukts geben sowohl die Kosten als auch die Gewinne der Unternehmen wider. Da die Gewinne als Umsatz . I . Kosten definiert sind, ergibt sich der Umsatz aus der Addition der bekannten Größen Kosten und Gewinne und kann daher am BIP abgelesen werden. Wie anfangs diskutiert, reicht eine Erhöhung der Nachfrage allein aber noch nicht aus, um Anreize zur Kapazitätserweiterung zu geben. Daher werden im folgenden Statistiken zur Kapazitätsauslastung betrachtet. b) Auslastungsdaten

Wie eben festgestellt, ist für die Beurteilung der Incentives zu erweiternden Maßnahmen jedoch entscheidend, inwieweit die jeweils gegebene Nachfragesituation tatsächlich Investitionen zu induzieren vermag. Selbst eine prozentual sehr deutliche Erhöhung der Auftragslage veranlaßt ja nur dann eine merkliche Steigerung der Investitionstätigkeit, wenn der Nachfrageschub zu Kapazitätsengpässen führt. Daher muß gleichzeitig die Auslastung der Produktionsmittel beobachtet werden. Wegen der Konzentration der Untersuchung der Angebotsbedingungen und der Erlössituation auf die nonfinancial corporations wäre es am besten, wenn auch Auslastungsgrade für diese Unternehmen hinzugezogen werden könnten. Derartige Statistiken gibt es jedoch nicht. Stattdessen werden sowohl gesamtwirtschaftliche Auslastungsdaten als auch Kapazitätsnutzungsgrude für bestimmte Industrien veröffentlicht.

Il. Integrierter Ansatz

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Gesamtwirtschaftliche Auslastungsgrade können durch einen Vergleich des Sozialproduktstrends mit den tatsächlich erreichten BSP-Daten konstruiert werden. Die prozentuale Abweichung vom Trend und ihre Veränderung liefert dann ein Maß für die Beurteilung der Kapazitätsanspannung und ihre Entwicklung. Allerdings sind die konkreten gesamtwirtschaftlichen Auslastungswerte nicht nur von der konjunkturellen Entwicklung, sondern auch von der Art der Trendberechnung abhängig. In den USA ist in den 80er Jahren die Trendberechnung anband einer bestimmten Konjunkturphase in den Vordergrund gerückt. Diese Trendberechnung, die vom Bureau ofEconomic Analysis, das zum US-Wirtschaftsministerium gehört, durchgeführt wird, baut auf den realisierten Sozialproduktswerten in der sogenannten mittleren Expansionsphase auf35 • Die zugrunde gelegte Konjunkturphase ist die der middle expansion. Sie ist das dritte von 4 Stadien in der Einteilung des BEA; der Zyklus beginnt in dieser Einteilung mit der Rezession 36, die grob skizziert auf einem Höhepunkt der realen Sozialproduktsentwicklung (peak) beginnt und an einem realen SP-Tiefstand (trough) endet. Daranschließt sich die Phase der frühen Erholung (early recovery) an, die bis zum Erreichen des realen Sozialproduktsklimax des vorangegangenen Aufschwungs andauert. Darauf folgt nun die mittlere Expansion, deren Ende im Gegensatz zu allen anderen Konjunkturphasen nicht durch eine bestimmte Sozialproduktsentwicklung gekennzeichnet ist, sondern deren Länge auf 12 Quartale festgelegt wird 37 •

35 Daneben führt das BEA eine Trendberechnung aufgrund einer neutralen Beschäftigungslage durch. Sie basiert auf dem Okun'schen Gesetz, das unterstellt, daß bei einer bestimmroten Arbeitslosenrate die Kapazitäten voll genutzt werden und Abweichungen von diesem Wert zu genau festgelegten Sozialproduktsverlusten führen. Vgl. z. B. Holloway (1986). 36 Die allgemein gebräuchliche Konjunktureinteilung in den USA stützt sich auf die Abgrenzung des NBER, das den Zyklus in Rezession, Erholung und Expansion einteilt. Gleichzeitig werden Spitzen und Tiefpunkte festgelegt. Die Abgrenzung des NBER unterscheidet sich von der bundesdeutschen Einteilung durch ihre reine Sozialproduktsorientierung. Auslastungsgrade, die in der Bundesrepublik (SVR) wesentliche Indikatoren für die Identifikation konjunktureller Phasen sind, bleiben gänzlich unbeachtet. 37 Dies wird mit einer empirischen Untersuchung der Nachkriegszyklen seit 1953 gerechtfertigt. Dabei wird argumentiert, daß die Festlegung der Dauer dieser Phase auf 12 Quartale bedeutet, daß seit 1953 2 Expansionen auf einem Niveau begannen, das die meisten Beobachter als rezessiv (depressed) einschätzen würden und wiederum zwei Expansionen auf einem Niveau endeten, das die meisten Beobachter als von beschleunigender Inflation begleitet einstufen würden. Eine solche Symmetrie könne aber bei Festlegung einer kürzeren oder längeren Zeitspanne nicht mehr erreicht werden. Vgl. De Leeuw /Holloway (1983) S. 28. In dieser Phaseneinteilung folgt auf die mittlere Expansion dann die späte Expansion (late expansion), die in einem neuen Gipfel mündet. Wird bereits vor Ende der Middleexpansion-phase ein Höhepunkt erreicht, so besteht ein solcher Zyklus nur aus den ersten drei Phasen.

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Der Trend ergibt sich dann aus der linearen Verbindung der geometrischen Mittel der realen Sozialproduktswerte, die in dieser mittleren Expansionsphase erreicht wurden. Die jeweils lineare Verbindung zwischen zwei Zyklen führt dann zu konstanten Wachstumsraten des Trendprodukts zwischen zwei Zyklen. Die Abbildung zeigt den so ermittelten Trend, die jeweiligen middle expansionPhasen und die Entwicklung des realen Sozialprodukts von der Mitte der 50er Jahre bis zur Einführung dieser neuen Berechnung 1983. Bei der Diskussion der Anforderungen an Auslastungsgrade war festgestellt worden, daß sie weniger auf die Maximalkapazität abstellen sollten, als vielmehr Informationen darüber vermitteln sollten, wie weit die Kapazitätsnutzung von ihrem Optimalpunkt entfernt ist. Die eben vorgestellte, auf dem middle expansiontrendberuhende Auslastungsberechnung leistet dies insofern, als die Trendberechnung von vornherein nicht auf eine Maximalkapazität abstellt. Die Ableitung des Trends aus der Verbindung der (realen) Sozialproduktswerte, die in einer Konjunkturphase verwirklicht wurden, die noch nicht als Hochkonjunktur bezeichnet werden kann, in der aber auch die wirtschaftliche Erholung schon relativ weit gediehen ist, legen es nahe, daß der so ermittelte Trend des Sozialprodukts eine spannungsarme Entwicklung widergibt. Damit spiegelt dann ein Auslastungsgrad von 100% ungefähr das Erreichen einer spannungsfreien Kapazitätsnutzung wider. Der gesamtwirtschaftliche Auslastungsgrad, der mit Hilfe des Middle-Expansion-Trend-GNP ermittelt wird, gibt also einen ersten Hinweis darauf, ob die beobachteten Nachfrageveränderungen zu Kapazitätsanspannungen führen. Aber dieser gesamtwirtschaftliche Auslastungsgrad beinhaltet nicht nur die privaten, sondern auch die öffentlichen Kapazitäten. Dieser Indikator bleibt somit für eine Beurteilung nachfrageinduzierter privater Investitionen zu vage 38 und zusätzliche, auf die Privatwirtschaft beschränkte Kapitalnutzungsdaten, müssen herangezogen werden. Sowohl die Federal Reserve Bank (für den gesamten Untersuchungszeitraum) als auch das BEA (bis zum ersten Quartal 1984) stellen derartige Informationen zur Verfügung. Allerdings erfassen die Auslastungsberechnungen beider Institutionen nicht die gesamte Privatwirtschaft, sondern nur ausgewählte Bereiche. So beschränkt sich das BEA auf das Verarbeitende Gewerbe (manufacturing), und die Fed berücksichtigt daneben noch die Versorgungsunternehmen (Utilities) und den Bergbau (mining). Da die Berechnungen des BEA nicht für den gesamten Untersuchungszeitraum zur Verfügung stehen und zudem einen geringeren Kreis von Unternehmen umfassen, erscheint es auf den ersten Blick angebracht, auf die Informationen des BEA zu verzichten und stattdessen nur die Auslastungsberechnungen der Fed heranzuziehen. Dies ist aber nur dann gerechtfertigt, wenn das Verarbeitende 38 Dies Argument gilt nicht für die Veränderung der Auslastung bei konstantem Staatsanteil, da die staatliche Auslastung als 100 % angenommen wird.

Quelle: DeLeeuw I Holloway (!983) S. 29.

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

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Gewerbe keine tragende Rolle für die Investitionsentwicklung in den 80er Jahren spielte und die BEA-Daten für diesen Bereich keine wichtigen zusätzlichen Informationen vermitteln. Bei der Darstellung der Investitionsentwicklung war gezeigt worden, daß gerade die Investitionen des Verarbeitenden Gewerbes eine herausragende Rolle spielten. Es erscheint also wichtig, die Kapazitätsdaten von BEA und Fed miteinander zu vergleichen, um festzustellen, ob die Statistiken des BEA nicht wichtige Zusatzinformationen zur Entwicklung der Nachfragesituation in diesem Bereich leisten können. Die Kapazitätsangaben der Fed beruhen auf einem Produktionsindex. Wie oben bereits festgestellt, sind gerade Daten zur optimalen Kapazitätsnutzung für die Beurteilung der Investitionswirksamkeit bestimmter Auslastungsgrade eminent wichtig. Schon wenn sie überschritten werden und die Unternehmen eine solche Entwicklung als einigermaßen konstant ansehen, besteht ein Anreiz, Erweiterungsinvestitionen durchzuführen. Inwieweit ein realisierter Auslastungsgrad vom ökonomisch günstigsten Auslastungsgrad entfernt ist, wird in den FedVeröffentlichungen nicht explizit angegeben. Die Angabe der Auslastungsspitzen bzw. -tiefs während früherer Zyklen 39 gibt aber immerhin einen Hinweis darauf, wie ein bestimmter Auslastungsgrad einzuschätzen ist. Der Indikator des BEA dagegen, der aufUmfragen bei ausgewählten Unternehmen beruht 40, hat den Vorteil, daß neben der unternehmerischen Einschätzung der Kapazitätsnutzung auch die Abweichung der tatsächlichen von der gewünschten capacity utilization ausgewiesen wird 41 • Gegenüber dem produktionsorientierten Ansatz der Fed haben die Umfragen des BEA weiterhin den Vorteil, daß sie die Zufriedenheit der Unternehmen mit ihrer Kapazitätsausstattung ermitteln. So müssen die Befragten Auskunft geben, ob sie angesichts der Auftragslage für die nächsten 12 Monate über ausreichende Produktionsanlagen verfügen, ob Überschußkapazitäten vorliegen oder sogar neue Anlagen und Bauten benötigt werden. Anband der Verschiebungen in der Einschätzung der Kapazitätslage kann dann der nachfrageseitige Einfluß auf die Investitionstätigkeit abgelesen werden: sobald die gewichtete Zahl der Unternehmen steigt, die aufgrund der Auftragslage erhöhten Kapazitätsbedarf angeben, liegen nachfrageseitige Anreize, Investitionen durchzuführen, vor. Umgekehrt werden auch die Auswirkungen von Nachfragerückgängen auf den Investitionsbedarf der Unternehmen deutlich. Geben immer mehr Unternehmen an, daß ihre Kapazitäten gemessen am Auftragsbestand zu groß sind, so sind nachfrageinduzierte Investitionen unwahrscheinlich. 39 40 41

Vgl. z. B. FRB (1989) S. A 48. Vgl. Hertzberg u. a. (1974) S. 54. Vgl. z. B. Landefeld I Seskin (1983) S. 22.

II. Integrierter Ansatz

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Die Kapazitätsumfragen des BEA geben mithin wichtige Hinweise, inwieweit die Nachfrageentwicklung zu Investitionsbedarf im Verarbeitenden Gewerbe führt. Allerdings können diese Informationen wie bereits erwähnt nicht für den gesamten Untersuchungszeitraum herangezogen werden. Die entsprechenden Daten liegen nur bis zum ersten Quartal1984 vor 42 • Damit können die Umfrageergebnisse nur zur Beurteilung der kurzen Erholung 1980 I 81, der folgenden schweren Rezession und der Ursachen des 1982 I 4 beginnenden Aufschwungs herangezogen werden. Der Einfluß der Nachfrage auf den Verlauf des folgenden Investitionsbooms kann dann nicht mehr mit Hilfe dieses Indikators erfaßt werden. Dies erweist sich jedoch insofern als nicht allzu gravierender Nachteil, als vor allen Dingen die Ursachen für das Zustandekommen des Investitionsaufschwungs geklärt werden sollen und der Anfangszeitraum (für die Investitionen ab dem 1. Quartal 1983) von diesem Indikator noch erlaßt wird. 3. Die Feststellung des finanzpolitischen Einflusses auf die Nachfragesituation a) Vorbemerkungen Wie anfangs diskutiert, müssen Konzepte, die den finanzpolitischen Einfluß auf die Nachfragesituation klären sollen, Rückwirkungen des Wirtschaftsablaufs auf die öffentlichen Haushalte ausschalten können. Als weiterer Anspruch an derartige Konzepte war herausgearbeitet worden, daß die unterschiedliche Nachfragewirksamkeit verschiedener finanzpolitischer Maßnahmen berücksichtigt werden müsse, also z. B. Güterkäufe mit dem vollem Ausgabebetrag, Transferausgaben aber nur entsprechend der tatsächlichen Verausgabung durch die Empfänger als Beitrag der Finanzpolitik zur Nachfrage gewertet werden dürften. Schließlich hatte die Diskussion ergeben, daß ein solches Konzept nicht nur die bisher genannten theoretischen Anforderungen erfüllen müsse, sondern daß die damit praktizierte Konjunkturbereinigung alle Haushaltsebenen umfassen müsse, um so überhaupt den Gesamteinfluß der Finanzpolitik auf die Nachfragebedingungen feststellen zu können. Da sich die meisten Informationen, die zur Feststellung der Angebotsbedingungen herangezogen werden sollen, auf die nonfinancial corporations beziehen, erschien es sinnvoll, auch die Entwicklung der Nachfragebedingungen für diese 42 Danach wurden die Befragungen eingestellt. Als Begründung wurden die Entlastung der Befragten sowie die Vermeidung von Doppelveröffentlichungen genannt. Auslastungsgrade würden sowohl von der Fed als auch vom Bureau of the Census veröffentlicht. Vgl. Landefeld I Seskin (1984) S. 26 sowie Seskin (1984) S. 29.

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Unternehmen zu betrachten. Während dies für die Ermittlung der Erlössituation möglich war- das Bruttoinlandsprodukt der nonfinancial corporations steht als entsprechender Indikator der nonfinancial corporations zur Verfügung - gab es keine Statistiken, die die Auslastung in speziell diesem Bereich feststellten. Ähnliches gilt für die Festlegung des finanzpolitischen Einflusses auf die Nachfragesituation der nonfinancial corporations. Auch hier muß auf allgemeinere Informationen zuruckgegriffen werden. Das BEA hat mit dem Cyclical Adjusted Budget (CAB) ein Konzept zur Messung des finanzpolitischen Einflusses auf die Gesamtnachfrage entwickelt. Es wird im folgenden dargestellt. Anschließend wird untersucht, inwieweit es obigen Anforderungen entspricht. b) Das Konzept des Cyclical Adjusted Budget- Darstellung

Das CAB ist der Nachfolger des High-Employment-Budgets und dessen Vorläufer, des Full-Employment-Budgets, welches erstmals 1962 vom Council of Economic Advisers vorgestellt wurde 43 • 1983 erfolgte die Umstellung vom HighEmployment-Budget zum Cyclical Adjusted Budget. Wesentlicher Unterschied zwischen beiden Konzepten ist die Berechnung des Sozialprodukttrends, der zur Konjunkturbereinigung erforderlich ist. Während beim HEB auf ein potentielles Sozialprodukt abgestellt wurde, das mittels einer konjunkturneutralen Arbeitslosenrate ermittelt wurde (zur Zeit der Umstellung 4,9 % 44), wird beim CAB der Trend anband der in der mittleren Expansionsphase realisierten Sozialproduktswerte konstruiert 45 •

43 Vgl. Economic Report 1962. 1980 übernahm dann das Bureau of Economic Analysis die Verantwortung für die Veröffentlichung der High-Employment-Daten vom Council of Economic Advisers. Vgl. De Leeuw I Holloway (1983) S. 25. 44 De Leeuw I Holloway (1983) S. 25. Jeder prozentualen Abweichung von diesem Wert wurde dann ein bestimmter GNP-Verlust zugeordnet, sodaß das potentielle Sozialprodukt immer aufgrunddieses Zusammenhangs zwischen Arbeitlosigkeit und Sozialproduktsverlusten errechnet werden konnte. Dieser Zusammenhang wurde erstmals von Okun entdeckt und wird als Okun'sches Gesetz bezeichnet. Im Anschluß an die neue Ermittlung des konjunkturbereinigten Haushaltssaldos werden allerdings noch immer konjunkturbereinigte Daten auf der Basis eines Trend-Sozialprodukts, das aufgrund einer 6 %igen Arbeitslosenrate ermittelt wird, veröffentlicht. Vgl. De Leeuw IHolloway (1983) S. 25. 45 Vgl. S. 67 ff. Die neuartige Berechnung des Trend-GNP ist weniger wegen einer besseren Beurteilung der kontraktiven oder expansiven Effekte der Haushalte erfolgt, sondern um eine bessere Ermittlung des konjunkturbereinigten Schuldenstandes zu gewährleisten. Vgl. De Leeuw I Holloway (1985) S. 233. Allerdings wurde die Berechnung konjunkturbereinigter Haushaltsgrößen anband einer neutralen Arbeitslosenrate mit der Einführung der neuen Trendberechnung über die mittlere Expansionsphase nicht völlig aufgegeben. Im Anschluß an die konjunkturbereinigten Daten, die nach der neuen Methode berechnet werden, werden immer noch zyklisch bereinigte Haushaltsgrößen, die auf Basis einer neutralen Arbeitslosenquote errechnet wurden, veröffentlicht. Allerdings

II. Integrierter Ansatz

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Die Bereinigung der Haushaltsgrößen von konjunkturellen Einflüssen wird im Konzept des CAB sowohl für die Einnahmen- als auch für die Ausgabenseite durchgeführt. Die Ausschaltung konjunktureller Einflüsse auf die Einnahmen orientiert sich an der Abweichung zwischen tatsächlich realisiertem BSP und dem Trend dieser Größe. Eine positive BSP-Lücke (Trend-BSP > tatsächliches BSP) ist dann bei der Konjunkturbereinigung mit positiven einnahmeseitigen Anpassungen verbunden46. Die Konjunkturbereinigung der Ausgaben knüpft nicht wie die der Einnahmen an Sozialproduktswerten an, sondern orientiert sich an Abweichungen der tatsächlichen Arbeitslosenrate vom Trend der Arbeitslosenrate. Der Trend der Arbeitslosemate wird durch die lineare Verbindung von Arbeitslosenraten, die während der Konjunkturphase der mittleren Expansion festgestellt wurden, gebildet. Dabei wird davon ausgegangen, daß ein Ansteigen der Arbeitslosenrate über den als konjunkturneutral angesehenen Trendwert der Unterbeschäftigungsrate automatisch zusätzliche Ausgabenbelastungen verursacht 47 • Nach der Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben ergibt sich der konjunkturbereinigte Haushalt, d. h., der Haushalt der sich ergeben hätte, wenn sich Sozialprodukt und Arbeitslosenrate entlang der beiden Trends bewegt hätten. Liegt die tatsächliche Entwicklung des Sozialprodukts unter und die tatsächliche Entwicklung der Arbeitslosenquote über dem Trend, so sind die Einnahl!len des konjunkturbereinigten Haushalts größer und die Ausgaben geringer als es im tatsächlich realisierten Haushalt der Fall ist. Eine weitere Differenzierung der konjunkturbereinigten Einnahmen und Ausgaben hinsichtlich ihrer Nachfragewirksamkeit erfolgt nicht. Was sagt dieser konjunkturbereinigte Haushalt über die Expansivität bzw. Kontraktivität der Finanzpolitik aus? Ergibt sich ein Defizit, so ist- unter der Annahme, daß die Nachfragewirksamkeit der verschiedenen Ausgaben- und Einnahmearten gleich ist - zunächst festzustellen, daß die Gesamtnachfrage durch den Staat insofern höher als ohne wurde gleichzeitig mit der Einführung der neuen Trendberechnung die konjunkturneutrale Arbeitslosenquote auf 6 % hochgesetzt. Als Begründung wurde angeführt, daß der bis dahin festgesetzte Wert von 4,9 % sich zunehmend als unrealistisch niedrig erwiesen habe. Vgl. De Leeuw I Holloway (1983) S. 40. 46 Vgl. Holloway (1986) S. 12. 47 Insgesamt werden die folgenden 7 Ausgabearten konjunkturbereinigt. - Unemployment benefits - Old-age and survivors' benefits - Disability benefits - Food Stamps - Aid to families with dependent children (AFDC) - Medicaid -GI Bill. Vgl. dazu De Leeuw u. a. (1980) S. 16.

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

sein Eingreifen ist, da die Nachfrageminderung durch die staatlichen Einnahmen von den höheren Staatsausgaben überkompensiert wird. War aber das (konjunkturbereinigte) Defizit in der Vorperiode genauso hoch wie das der Gegenwart, so ergibt sich trotz eines Haushaltsfehlbetrags keine Erhöhung des finanzpolitischen Beitrags zur Gesamtnachfrage und ein derartiger Haushalt kann nicht als expansiv bezeichnet werden. Damit kann von einer expansiven Wirkung der Finanzpolitik im Sinne einer Erhöhung des absoluten finanzpolitischen Beitrags zur Gesamtnachfrage gegenüber der Vorperiode nur dann gesprochen werden, wenn sich der Haushaltsfehlbetrag vergrößert bzw. der Budgetüberschuß gegenüber der Vorperiode sinkt. Diese Feststellung gilt uneingeschränkt nur bei einem konstanten Trendwert. Denn wenn der konjunkturbereinigte Haushaltsfehlbetrag zwar wächst, seine Wachsturnsrate aber geringer als die des Sozialproduktstrends ist, so verringert sich der Haushaltsfehlbetrag in Relation zum Trend. Das heißt aber, daß der finanzpolitisch bedingte Teil der Gesamtnachfrage in Relation zum Trend gesunken wäre. Damit trüge die Finanzpolitik zu einem geringeren Teil zur gesamtwirtschaftlichen Auslastung bei. Eine solche Entwicklung kann dann aber keineswegs als expansiv bezeichnet werden. Derartige Fehlinterpretationen können ausgeschaltet werden, wenn der konjunkturbereinigte Haushaltsfehlbetrag in Relation zum Trend gesetzt wird. Eine Verringerung dieser Quote zeigt dann eine expansive Haushaltsentwicklung und eine Erhöhung eine kontraktive Haushaltsentwicklung an. Im folgenden ist jetzt zu klären, inwieweit das Konzept zur Beurteilung der Nachfragewirkungen der Finanzpolitik geeignet ist.

c) Die Eignung des CAB zur Beurteilung der Nachfragewirkungen der Finanzpolitik Als Maß für die Expansivität des Haushalts wird im CAB der konjunkturbereinigte Saldo in Relation zum Trendprodukt herangezogen. Dabei wird nicht berücksichtigt, aufgrund welcher Maßnahmen diese Salden zustande kommen. Diese equal-bang-for-a-buck- ("Mark für Mark")-Annahme erscheint aber problematisch48: Völlig unterschiedlichen Kategorien bei gleichen Veränderungen die gleiche Nachfragewirksamkeit zuzumessen, birgt gerade bei einem hohen Anteil solcher Haushaltsgrößen, deren unmittelbare Nachfragewirksamkeit vom Verhalten der Wirtschaftssubjekte abhängt, die Gefahr verzerrter Ergebnisse. Eine derartige Struktur ist aber gerade beim Bundeshaushalt der USA gegeben: so wurden 1987 nur ca. 36% der Bundesausgaben für Güter und Dienste verwendet 49. (Die 48 Auch der konjunkturneutrale Haushalt des Sachverständigenrats differenziert nicht nach der unterschiedlichen Nachfragewirksamkeit verschiedener Haushaltspositionen. 49 eigene Berechnung nach NIPA-Daten in SoCB (1988a) S. 64.

II. Integrierter Ansatz

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NIPA weist die staatlichen Investitionen nicht separat aus.) Der Anteil der Transfers und Zinszahlungen 50 lag dagegen bei rd. 55 %. Die restlichen Ausgaben flossen in den Bereich Zuschüsse an untergeordnete Gebietskörperschaften 51 • Als Begründung für die Gleichbehandlung der Nachfragewirksamkeit der verschiedenen Haushaltsgruppen wird angegeben, daß die theoretischen und empirischen Arbeiten auf diesem Gebiet noch keine ausreichende Basis geliefert hätten 52. Gegen das Konzept des CAB wird weiterhin eingewendet, daß es bei der Haushaltsbereinigung die Effekte des fiscal drag nicht berücksichtige und ihn damit als diskretionär erscheinen ließe 53 • Dieser Einwand wird von seiten des BEA selbst vorgebracht: "Die Tendenz, daß die Einnahmen schneller als die Ausgaben steigen, kann nicht nur unter inflationären Bedingungen, sondern auch bei realem Wachstum beobachtet werden. (Diese Tendenz - gleichgültig ob sie auf Inflation oder auf reales Wachstum zurückzuführen ist- wurde oft als "fiscal drag" bezeichnet). Die Tendenz ist bei realem Wachstum stärker als bei Inflation, da die Einnahmen zwar ungefahr gleich auf Wachsturn und auf Inflation reagieren, die Ausgaben jedoch auf reales Wachstum tendenziell schwächer reagieren. Als Folge dieser Tendenz neigt reales Wachstum eberisowie Inflation dazu, den konjunkturbereinigten Haushalt in Richtung eines Überschusses zu drücken. Dies könnte dann als diskretionäre kontraktive Politik mißinterpretiert werden" 54• Welche Bedeutung ist diesem Einwand zuzumessen? Dabei ist zunächst nach der Methode der Konjunkturbereinigung zu fragen. Der Ausweis des fiscal drag als diskretionär kann ja nur dann erfolgen, wenn die wachstumsbedingten Mehreinnahmen nicht der Konjunkturbereinigung unterzogen werden. Würden sie nämlich als Rückwirkung der wirtschaftlichen Entwicklung erkannt, so müßten sie bei der Berechnung des konjunkturbereinigten Haushalts von den tatsächlichen Einnahmen abgezogen werden. Damit entfiele dann die wachstumsbedingte überproportionale Aufblähung der konjunkturbereinigten Einnahmen und damit auch die Vortäuschung eines diskretionär bedingten fiscal drag. 50 Die Transfers umfassen Zahlungen an natürliche Personen sowie Subventionszahlungen an Unternehmen abzüglich der Gewinne bundeseigener Unternehmen. 51 Deren Nachfragestruktur ist heterogen, sie werden z. T. für Realausgaben und zum Teil für Transfers genutzt. sz Vgl. De Leeuw u. a. (1980) S. 22. Studien, die in den USA Ende der 60er bzw. Anfang der 70er Jahre durchgeführt wurden und untersuchten, ob eine unterschiedliche Gewichtung der einzelnen Haushaltsgrößen zu deutlich anderen Ergebnissen als eine einheitliche Bewertung der Budgetgrößen (equal bang for a buck) führe, kamen zu dem Ergebnis, daß dies nicht der Fall sei. Vgl. insbesondere den Überblick über die Studie von Okun/Teeters (1970) bei Gandenberger (1973) S. 45 ff. 53 De Leeuw u. a. (1980) S. 21. 54 übersetzt nach De Leeuw u. a (1980) S. 21.

5 Müller·Oestteich

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Daraus ergibt sich, daß die Ursache der fälschliehen Ausweisung des fiscal drag als diskretionär in der mangelnden Bereinigung wachstumsbedingter Mehreinnahmen liegt. Allerdings ist dieser Mangel für die rein inflationsbedingten Mehreinnahmen seit 1982 behoben 55. Ein durch das Realwachstum bedingter diskretionärer Ausweis des fiscal drag bleibt also weiter bestehen. Dies ist aber nur dann ein gravierender Einwand gegen das US-amerikanische Konzept, wenn dem fiscal drag überhaupt große Bedeutung zuzumessen ist. Der fiscal drag entsteht ja nur dann, wenn die wachstumsbedingten Mehreinnahmen nicht wieder verausgabt werden. Wenn diese Mehreinnahmen allerdings gleich wieder verausgabt werden, so zeigt sich folgender Einfluß auf den konjunkturbereinigten Haushalt: Weder die wachstumsbedingten Mehreinnahmen noch die durch sie bedingten Mehrausgaben werden der Konjunkturbereinigung unterzogen. Damit ist die "Bilanzsumme" des konjunkturbereinigten Haushalts gegenüber einer zyklischen Bereinigung zwar um eben diese Einnahmen aufgebläht, der Saldo bleibt jedoch unverändert. Gerade der konjunkturbereinigte Haushaltssaldo ist aber wie oben erwähnt das Maß, anband dessen die konjunkturelle Wirksamkeit eines Budgets beurteilt wird. Daraus folgt, daß der Verzicht auf eine Bereinigung der wachstumsbedingten Mehreinnahmen nur dann zu einer verzerrten Beurteilung der kontraktiven I expansiven Wirkung eines gegebenen Haushalts im Vergleich zu dem der Vorperiode führt, wenn diese nicht zu entsprechenden Ausgabenerhöhungen verwendet werden. Zur Feststellung des finanzpolitischen Einflusses auf die Nachfragesituation ist es aber nicht nur erforderlich, daß das Meßkonzept theoretischen Anforderungen entspricht, es muß auch auf die Gesamtheit der öffentlichen Haushalte angewendet werden. Im Gegensatz zum konjunkturneutralen Haushalt der Bundesrepublik beschränkt sich das amerikanische Konzept auf die Tätigkeit des Bundes. Damit kann aber der staatliche Einfluß auf die Gesamtnachfrage nicht mehr klar identifiziert werden, da mögliche - verstärkende oder konterkarierende - Effekte der Länder- und Gemeindehaushalte nicht beachtet werden 56• Die nachfrageorientierte Beurteilung des Einflusses des Staates auf die wirtschaftliche Entwicklung anband des Cyclical Adjusted Budget wird in den USA in diesem Zusammenhang insbesondere dadurch verzerrt, daß die Budgets der Zentraleinheit und der unterVgl. De Leeuw /Holloway (1982). Allerdings wird die Ausgabetätigkeit der untergeordneten Gebietskörperschaften insoweit miterfaßt, als sie durch Zuschüsse des Bundes finanziert werden. Die grantsin-aid machten 1987 knapp ein Sechstel der Ausgaben der Länder und Gemeinden aus. Vgl. SoCB (1988a) S. 58. 55

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li. Integrierter Ansatz

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geordneten Gebietskörperschaften im Untersuchungszeitraum gegenläufige Haushaltssalden aufwiesen. Während die Bundesdefizite immer weiter zunahmen, erwirtschafteten die Länder und Gemeinden Überschüsse und produzierten damit eher kontraktive Nachfragewirkungen. Eine alleinige Betrachtung des Bundes überschätzt damit den öffentlichen Einfluß auf die Gesamtnachfrage. Die Beschränkung auf die Haushaltsaktivitäten des Bundes wäre nur dann gerechtfertigt, wenn die Budgets der Länder und Gemeinden quantitativ vernachlässigbar wären. Dies trifft auf die USA nicht zu. Die untergeordneten Gebietskörperschaften tätigen rd. ein Drittel der gesamten öffentlichen Ausgaben und kassierten 1987 ca. 38 % der gesamten Steuereinnahmen der USA (incl. Social Security) 57 • Dieses Argument allein reicht aber noch nicht aus, um die Beschränkung auf den Bund abzulehnen. Wären die Einnahmen- und Ausgabearten der Länder und Gemeinden kaum konjunkturreagibel, so könnten die tatsächlichen Salden dieser Gebietskörperschaften zu den konjunkturbereinigten Überschüssen bzw. Defiziten des Bundes hinzugezählt werden. Die erhaltene Summe ergäbe dann den konjunkturbereingten Gesamthaushalt der Gebietskörperschaften und die Messung konjunktureller Impulse erfolgte analog zum Bundeshaushalt. Eine Betrachtung der Länder- und Gemeindehaushalte zeigt jedoch, daß deutlich zyklusreagible Kategorien eine wichtige Rolle spielen. Einnahmeseitig dominieren zwar die vergleichsweise unempfindlichen indirekten Steuern, jedoch machen die konjunktursensiblen Bereiche personal tax and nontax receipts sowie Corporate profits tax accruals immerhin rd. 37 % der Einnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften aus eigenen Quellen aus 58 • Auf der anderen Haushaltsseite sind insbesondere die Transferzahlungen an (natürliche) Personen relevant. Sie absorbierten 1984 immerhin knapp 20% der Länder- und Gemeindeausgaben 59 • Die Möglichkeit mittels des CAB Aussagen zum gesamten öffentlichen Einfluß auf die Gesamtnachfrage zu machen, ist also eingeschränkt. Die oben vorgeschlagene Erweiterung der Gültigkeit auf die untergeordneten Gebietskörperschaften kann nicht vorgenommen werden. Insgesamt erscheint das Konzept des Cyclical Adjusted Budget also nur bedingt geeignet, die nachfragewirksamen Effekte der Finanzpolitik zu determinieren. Als Hauptproblem ist die Nichteinbeziehung der Länder- und Gemeindehaushalte zu sehen. Sie hat zur Konsequenz, daß - bei Nichtbeachtung des fiscal drag - lediglich die entsprechenden Auswirkungen der Budgetpolitik der ReaganAdministration klar aufgezeigt werden können. Inwieweit dies aber durch die Maßnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften konterkariert wurde, kann überhaupt nicht quantifiziert werden. Economic Report (1989) S. 401. Berechnet nach Daten aus: Levin (1986) S. 35. Neben die Einnahmen aus eigenen Quellen treten die Bundeszuschüsse und die Beiträge zur Sozialversicherung. 59 berechnet nach Daten aus Levin (1986) S. 36. 57 58

5*

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3. Teil: Ansätze zur Erklärung der Investitionsentwicklung

Konjunkturbereinigte Daten für den Gesamthaushalt werden dagegen von der OECD bereitgestellt. Die Eignung dieser Informationen soll im folgenden untersucht werden.

d) Zur Konjunkturbereinigung der OECD Die OECD-Veröffentlichungen zur Konjunkturbereinigung weisen die Veränderung des strukturellen Defizits in Relation zum Trend aus 60 • Dabei ist die strukturelle Komponente nicht nur Ausfluß diskretionärer Entscheidungen, sondern spiegelt auch den Einfluß des Fiscal Drag wider 61 • Steigt der Anteil des strukturellen Defizits am Trendprodukt, so indiziert das eine expansivere Ausrichtung des öffentlichen Gesamthaushalts. Sinkt dieser Anteil dagegen, so ist der Gesamtetat im Vergleich zum Vorjahr eher kontraktiv 62• Die Daten der OECD zum konjunkturbereinigten Gesamthaushalt 63 können nur sehr bedingt mit den vorhergehenden CAB-Daten verglichen werden. So veröffentlicht die OECD für 1982 eine Veränderung des Anteils des öffentlichen Gesamtdefizits am BSP von - 2,9 %, während Berechnungen aufgrund der NIPA-Daten, die die umfangreiche Revision von 1986 berücksichtigen, lediglich auf eine Veränderung um - 2,5 % kommen 64 • Während dann die Veränderungen für 1983 und 1984 mit den NIPA-Ergebnissen übereinstimmen, ergeben sich in den beiden folgenden Jahren Differenzen. So gibt die OECD für 1985 eine Änderung dieser Quote um 0,7 Prozentpunkte an, aus den NIPA-Daten geht jedoch lediglich eine Veränderung von 0,5% hervor 65 • Die Abweichungen wecken den Verdacht, daß die OECD-Daten die Revisionen nicht berücksichtigen. Sie sind daher nur bedingt zur Beurteilung der Nachfragewirkung des Gesamthaushalts geeignet.

D. Lösung des "Verursacherproblems" bei gleichgerichteten Angebots- und Nachfrageverbesserungen Die bisher aufgeführten Indikatoren ermöglichen es, Veränderungen der Angebots- und Nachfragesituation und den Einfluß der Finanzpolitik auf diese Entwicklung festzustellen. Liegen aber sowohl angebots- als auch nachfrageseitige Vgl. z. B. Economic Outlook (1988) S. 30. Vgl. Economic Outlook (1984a) S. 28. 62 Vgl. Economic Outlook (1984a) S. 28. 63 eine genauere Beschreibung der Konjunkturbereinigung durch die OECD findet sich z. B. in: Economic Outlook (1985) S. 165. 64 Vgl. Economic Outlook (1984) S. 28 u. BEA (1986) S. 4 u. S. 136. 65 Die Tabelle gibt die Quoten, die sich aus den Berechnungen anband der NIPA ergeben, wieder. 60 61

li. Integrierter Ansatz

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Verbesserungen vor, so geben sie keine klare Auskunft darüber, welche der beiden Determinanten ausschlaggebenden Einfluß auf die Investitionstätigkeit auszuüben vermochte. Aufschluß hierüber könnte ein Vergleich des Verhältnisses zwischen Nachfrage- und Investitionsentwicklung im Untersuchungszeitraum mit der Performance dieser Größen in früheren Zyklen geben. Wird zum Beispiel eine ungewöhnlich lebhafte Investitionskonjunktur konstatiert, gleichzeitig jedoch eine im Vergleich zu früheren Aufschwüngen normale Entwicklung der Gesamtnachfrage und der gesamtwirtschaftlichen Auslastung beobachtet, so ist der Anstieg der Investitionstätigkeit wohl kaum auf nachfrageseilige Stimuli, sondern auf die Verbesserung der Angebotsbedingungen zurückzuführen. Der gleichzeitige Nachfrageanstieg kann dann höchstens als flankierend angesehen werden. Wichtig ist hierbei die Beschränkung auf die Anfangszeit. Eine Betrachtung über den gesamten Aufschwung hinweg würde die Ergebnisse unter Umständen verfälschen, da im Lauf der wirtschaftlichen Erholung zusätzliche Stimuli auftreten können, die nichts mit den Ursachen der konjunkturellen Wiederbelebung zu tun haben. Gerade bei einem langanhaltenden Expansionsprozeß ist immer damit zu rechnen, daß nachfrageorientierte und sehr risikoscheue Unternehmen auf den Konjunkturzug aufspringen. Die so spät durchgeführten Investitionen resultieren dann aus der Dauerhaftigkeit und Stärke des Aufschwungs, können aber nicht als seine Ursache gelten. Das eben entwickelte Untersuchungsinstrumentarium ist jetzt auf die Bewegungen der Investitionstätigkeit in den 80er Jahren anzuwenden. Dafür ist die Kenntnis der finanzpolitischen Maßnahmen, die unter Reagan ergriffen wurde, erforderlich. Um die steuer- und ausgabenseitigen Aktionen aber richtig einordnen zu können, sollen die wesentlichen Punkte des US-amerikanischen Haushaltssystems, das in einigen Punkten von dem der Bundesrepublik abweicht, zuerst kurz dargestellt werden. Nach der Darstellung des US-Budgetsystems und der Synopse zur Finanzpolitik Reagans muß dann die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts der körperschaftlich organisierten Unternehmen betrachtet, in Relation zur Entwicklung der Investitionstätigkeit gesetzt und die Änderungen der einzelnen Determinanten der Politik zugeordnet werden. Entsprechend ist der folgende Teil aufgebaut.

VIERTER TEIL

Die Finanzpolitik der USA 1981-1986 I. Die Finanzpolitik des Bundes A. Institutionelles Zum Verständnis der Finanzpolitik des Bundes sind einige institutionelle Fakten zur Budgetgestaltung wichtig. Sie werden im folgenden kurz skizziert. Wie in der Bundesrepublik entscheidet in den USA das Parlament über den Haushalt. Während aber in der Bundesrepublik die Beschlüsse des Bundestags auch den Regierungswillen widerspiegeln, ist dies in den USA keineswegs zwingend gegeben. Der Grund hierfür liegt in der unterschiedlichen Wahl des Regierungschefs in beiden Ländern. In der Bundesrepublik wird der Kanzler vom Parlament gewählt. Dies hat zur Folge, daß der bundesdeutsche Regierungschef automatisch über eine Mehrheit im Bundestag verfügt. Der Präsident der USA wird dagegen nicht vom Parlament, sondern direkt gewählt. Eine Mehrheit für die Partei des Regierungschefs ist daher nicht zwangsläufig. Zudem finden in den Vereinigten Staaten Kongreßwahlen zum Teil auch zu anderen Terminen als die Präsidentenwahlen statt. Da alle zwei Jahre Parlamentswahlen stattfinden, liegen sie auch mitten in der Amtszeit des Präsidenten 1• Bis zu diesem Zeitpunkt kann sich der Wählerwille schon wieder zugunsten einer anderen Politikrichtung und damit zugunsten der gegnerischen Partei verschoben haben. Außerdem dürften es sich auch Angehörige der Partei des Präsidenten bei diesen Zwischenwahlen kaum leisten können, unpopuläre Vorschläge des Regierungschefs, der ja nicht zur Wahl steht, zu unterstützen. Die budgetpolitischen Vorstellungen des Präsidenten können dann u. U. nur noch bedingt verwirklicht werden, da sie nicht nur auf den Widerstand der gegnerischen Partei, sondern auch der eigenen Kongreßmitglieder stoßen. Allerdings steht der Präsident einem Parlament, das sich gegen seine Haushaltsvorschläge sperrt, nicht völlig machtlos gegenüber. Er kann gegen die Beschlüsse des Kongresses sein Veto einlegen. Erst wenn dieses Veto mit 2/3 Mehrheit von beiden Häusern abgelehnt wird, muß sich der Regierungschef geschlagen geben. t

Vgl. Office of the Federal Register (1988) S. 25 ff.

I. Die Finanzpolitik des Bundes

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Die beschriebenen möglichen Interessengegensätze zwischen Parlament und Regierung können dann zu insgesamt unbefriedigenden Kompromißlösungen bei der Haushaltsgestaltung führen. In den USA war das Problem unterschiedlicher Parteiendominanz in Regierung und Parlament während der 80er Jahre gegeben. Präsident Reagan hatte zwar bei der 80er Wahl eine Mehrheit im Senat errungen, die er bis zu den Zwischenwahlen 1986 halten konnte, die Demokraten beherrschten jedoch während seiner beiden Legislaturperioden das Repräsentantenhaus 2 • Am Rande wäre noch zu erwähnen, daß sich der Zentraletat der USA von dem der Bundesrepublik Deutschland auch bei der Abgrenzung des Haushaltsjahres unterscheidet. Im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland decken sich beim Bundesbudget der USA Haushalts- und Kalenderjahr nicht. Die US-amerikanischen Haushaltsjahre beginnen seit der Budgetreform von 1974 am ersten Oktober eines Kalenderjahres und enden am 30. September des nächsten Kalenderjahres3. Dabei wird das Haushaltsjahr nach dem Kalenderjahr genannt, in dem es endet. Das 82er Budget bezieht sich also auf die Periode vom 1.10.1981 bis zum 30. 9.1982. Während die Verfassung dem Kongreß die Verantwortung für die Budgetentscheidungen überträgt, ist die Exekutive für die Vorbereitung und Vorlage des Haushalts zuständig 4 • Im folgenden wird zunächst ein Überblick über die Finanzpolitik unter Reagan gegeben; anschließend werden die Maßnahmen, die in den einzelnen Perioden ergriffen wurden, näher beleuchtet.

B. Überblick Der neue Präsident konnte seine Ideen zur Gestaltung der Finanzpolitik erst mit den Beschlüssen zum Haushaltsjahr 1982 in die praktizierte Finanzpolitik einbringen. Der Beginn der praktizierten Finanzpolitik Reagan'scher Prägung ist daher nicht auf den Amtsantritt Anfang 1981, sondern auf den Beginn des Budgetjahrs 1982 im Oktober 1981 festzulegen. Die Bundesfinanzpolitik, die während der Regierungszeit Ronald Reagans praktiziert wurde, kann nicht als konsequente Durchsetzung bestimmter budgetpolitischer Vorstellungen charakterisiert werden. Sie ist vielmehr dadurch geprägt, daß allgemeinpolitische sowie finanz- und wirtschaftspolitische Ziele mit wechselndem Gewicht die Ausrichtung bestimmten. Zunächst wurde zum einen aus verteidigungspolitischen und zum anderen aus wirtschaftspolitischen Gründen eine einschneidende Umstrukturierung des Budgets vorgenommen, die (bei 2

3

4

Vgl. US-Bureau of the Census (1988) S. 231 ff. Vgl. Stolper (1979) S. 143. Glossary (1981) S. 3.

72

4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981 - 1986

steigender Staatsquote) zu hohen Haushaltsdefiziten führte. Diese wurden in den folgenden Perioden aufgrund politischer Dissenzen nur halbherzig bekämpft bis schließlich so hohe Unzufriedenheit herrschte, daß radikale Lösungen beschlossen wurden. Damit kann die Finanzpolitik unter Reagan in drei Phasen eingeteilt werden: -

Grundsätzliche Umstrukturierung des Budgets Schrittweise Rücknahme der Umstrukturierung unter dem Druck hoher Defizite Radikale Lösungen

-

Die grundsätzliche Umgestaltung des Budgets konnte im ersten Jahr der Reagan-Administration verwirklicht werden, weil die finanzpolitischen Forderungen des neuen Präsidenten im Kongreß auf große Zustimmung trafen und daher weitgehend erfüllt wurden 5 • Die Begeisterung, die Reagan mit seinen Reden von einem neuen Anfang (new beginning) ausgelöst hatte, hatte auch die Parlamentarier angesteckt. Reagan hatte dem Parlament massive Steuersenkungen, eine deutliche Aufstokkung des Verteidigungshaushalts und zur Alimentierung dieser beiden haushaltsbelastenden Maßnahmen die Kürzung ziviler Ausgaben vorgeschlagen. Der Kongreß akzeptierte die Forderungen des Präsidenten weitgehend 6• Die verabschiedeten Steuersenkungen gingen z. T. sogar über die Vorschläge Reagans hinaus 7 • Der Economic Recovery Tax Act (ERTA) faßte die verschiedenen Steuervergünstigungen zusammen und wurde im Juli 1981 beschlossen. Die enormen Steuerentlastungen, die im Rahmen dieses Akts verabschiedet wurden, betrafen die Körperschaftsteuer, die persönliche Einkommensteuer sowie die Erb- und Schenkungssteuern 8 • Dabei wurde der Einkommensteuerspitzensatz noch stärker gekappt als der Präsident ursprünglich gefordert hatte 9 • Im Verteidigungsbereich zeigte sich der Kongreß ebenfalls zustimmend: die Forderungen Reagans nach Aufstockung des Rüstungshaushalts über den Vorschlag Carters 10 hinaus wurden in hohem Maße erfüllt. Die hohen Steuerentlastungen erforderten zusammen mit der Aufstockung des Rüstungshaushalts eine klare Kürzung der übrigen Ausgaben, um allzu hohe Defizite zu verhindern. Auch hier wurde den Vorstellungen des Präsidenten weitgehend stattgegeben. Die Sparmaßnahmen wurden im Rahmen des Omnibus Budget Reconciliation Act (OBRA) vom August 1981 beschlossen und konzens Vgl. z. B. Palmer I Mills (1982) S. 60.

Vgl. OECD (1982) S. 103. Vgl. Herber (1982) S. 143 f. 8 Daneben wurden im Rahmen von ERTA einige geringe Änderungen im Bereich der speziellen Verbrauchsteuern und der Beiträge zur Sozialversicherung vorgenommen. Vgl. Ziemer (1985) S. 28. 9 Vgl. Herber (1982) S. 144. 10 Vgl. Capra (1981) S. 22. 6

1

I. Die Finanzpolitik des Bundes

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trierten sich auf die Sozialausgaben und die Zuschüsse an untergeordnete Gebietskörperschaften 11 • Sie sollten das Budget des Bundes während der Haushaltsjahre 1981-1984 um insgesamt 130,6 Mrd. US-$ entlasten 12• Schon im Zuge des ersten Haushalts, auf den Reagan Einfluß nehmen konnte, wurden also grundlegende Veränderungen durchgeführt, die einnahmeseitig massive Steuersenkungen und auf der Ausgabenseite eine Verschiebung zugunsten der Rüstungsausgaben und zu Lasten der Ausgaben im Zivilbereich beinhalteten. Kurz nach den eben aufgeführten Haushaltsbeschlüssen wurde klar, daß die zugrundeliegenden Defizitprognosen viel zu niedrig gewesen waren. Die Reaktion auf die veränderte Lage leitete die nächste Phase der Finanzpolitik, nämlich die der halbherzigen Bekämpfung der wachsenden Defizite des Bundeshaushalts, ein. Handlungsbedarf entstand vor allem deshalb, weil die Haushaltsfehlbeträge nicht nur wegen der schweren Rezession, in die die USA Ende 1981, also kurz nach dem lokrafttreten der ersten Steuererleichterungen stürzten, wuchsen. Ein erheblicher Teil des krassen Anstiegs der Nettoneuverschuldung hatte strukturellen Charakter, d. h. würde auch bei Rückkehr zu einer "normalen" wirtschaftlichen Entwicklung bestehen bleiben 13 • Die unerwartet hohen Defizite erforderten mithin Konsolidierungsanstrengungen. Die anschließenden Differenzen zwischen Kongreß und Administration über einzuleitende Gegenmaßnahmen prägten diese 2. Phase der Finanzpolitik unter Reagan. Sie führten zu einer Defizitbekämpfung, die von dem Versuch des Präsidenten, trotzdem die Grundlinien der U mstrukturierung beizubehalten, gekennzeichnet war und entsprechend halbherzig ausfiel. Einigkeit herrschte zwischen Kongreß und Administration lediglich über das Ziel der Defizitbekämpfung, aber Dissenz über die zu ergreifenden Maßnahmen. Reagan erklärte die Steuersenkungen für tabu und wollte den Verteidigungshaushalt nicht beschneiden 14• Damit konzentrierten sich Reagans Konsolidierungsvorschläge auf eine weitere Kürzung ziviler Ausgaben. Viele Kongreßmitglieder sperrten sich gegen so einseitige Maßnahmen und wollten auch die Verteidigungsausgaben in die Kürzungsmasse einbeziehen 15 • Diese konträren Auffassungen führten zu recht halbherzigen Konsolidierungsbeschlüssen. Die gesamte Haushaltsgesetzgebungder Haushaltsjahre 1982-1985 ist von diesen Rückzugsgefechten im Zeichen hoher Defizite geprägt. Das Festhalten Reagans an der Haushalts11 Die Kürzung der Sozialausgaben wurde damit gerechtfertigt, daß sie lediglich zu einer Beschränkung der Leistungen auf die "wahrhaft Bedürftigen" ("truly needy") führe. Die Kappung der Zuschüsse an untergeordnete Gebietskörperschaften, die nicht unabhängig davon gesehen werden kann, wurde mit der Stärkung des Föderalismus im Rahmen des "New Federalism" begründet, der vorsah, Aufgaben und deren Finanzierung an die untergeordneten Gebietskörperschaften zurückzureichen. Vgl. Kruse I Müller Gestreich (1990). 12 Vgl. Wakefield (1986) S. 32. 13 Vgl. OECD (1982) S. 108. 14 Vgl. Omstein (1985) S. 323. 15 Vgl. Herber (1983) S. 83.

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4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981- 1986

umgestaltung von 1981 und der Wille des Kongresses, auch die von Reagan tabuisierten Kategorien zur Konsolidierung heranzuziehen, führten zu Kompromißlösungen, die als Verwässerung der ursprünglichen Prinzipien gesehen werden können. Dies gilt sowohl für die Steuer- als auch für die Ausgabenpolitik -

Der Beginn dieser zweiten Phase der Finanzpolitik ist- wie bereits angedeutet schon kurz nach der grundlegenden Umgestaltung anzusiedeln:

Reagan forderte kurz nachdem er die Neugestaltung des Haushalts nach seinen Prinzipien durchgesetzt hatte, Maßnahmen zur Eindämmung unvorhergesehener Defizite. Neue Schätzungen hätten deutlich höhere Defizite für die Haushaltsjahre 82-84 ergeben. So würde die Nettoneuverschuldung des Haushaltsjahrs 1982 um 16 Mrd-US$ und für das Haushaltsjahr 1984 sogar um 60 Mrd. US-$ höher ausfallen als bis dahin erwartet 16• Die (zusätzlichen) Konsolidierungsvorschläge des Präsidenten konzentrierten sich im wesentlichen auf die zivilen Ausgaben. Sie sollten 11 der vorgeschlagenen weiteren 16 Mrd US-$ Einsparungen für das Haushaltsjahr 1982 erbringen 17 • Der Kongreß lehnte aber weitere Einschnitte bei den nichtmilitärischen Ausgaben in dieser Höhe ab. Daher akzeptierte er lediglich die vorgeschlagenen (geringen) Kürzungen im Verteidigungshaushalt, bewilligte aber nur eine Kürzung ziviler Ausgaben in Höhe von 4 Mrd. US-$. Die Budgetvorschläge, die Reagan dem Kongreß im folgenden Jahr unterbreitete, trafen auf ein ähnliches Echo. Die wirtschaftliche Entwicklung hatte die Prognosen, die der Haushaltsgestaltung zugrunde gelegen hatten, über den Haufen geworfen und die Defizite weit über das geplante Maß hinaus gepusht. Bei einem realen Minuswachstum von 2,5 % 18 und einer deutlichen Zunahme der Arbeitslosenrate von 7,6% auf 9,7% 19 stieg der Haushaltsfehlbetrag von 1981 bis 1982 von 64 Mrd. US-$ auf 146 Mrd. US-$ 20• Reagan wollte die wachsende Nettoneuverschuldungjedoch fast ausschließlich über die weitere Kürzung der Ausgaben im Zivilbereich bekämpfen. Der Präsident hielt an den Steuersenkungen fest und lehnte eine Einbeziehung des Verteidigungshaushalts in die Kürzungsmasse kategorisch ab 21 • 16 Die Korrektur der erwarteten Bundesdefizite wurde mit höheren Zinszahlungen, höheren projizierten Ausgaben im Bereich Social Security, unterschätzen Ausgaben für "Berechtigtenprogramme" und einer ungewöhnlich guten Weizenemte, die die Preise drükke und somit zu erhöhten Subventionen führe, begründet. Vgl. OECD (1982) S. 108. 11 Die restlichen Einsparungen in Höhe von 5 Mrd. US- $ sollten über Steuererhöhungen (3 Mrd. US-$) und Kürzungen der Verteidigungsausgaben (2 Mrd. US-$) erzielt werden. Vgl. OECD (1982) S. 108. 18 Economic Report (1989) S. 311. 19 Arbeitslose zivile Arbeitskräfte in Prozent des zivilen Arbeitsangebots. V gl. Economic Report (1989) S. 352. 20 Kalenderjahre. Im Haushaltsjahr 1982, das am 30. 9. 1982 endete, lag das Bundesdefizit bei 113 Mrd. US-$ gegenüber 59 Mrd. US-$ 1981. Vgl. Economic Report (1989) S.403. 21 Vgl. Herber (1982) S. 145.

I. Die Finanzpolitik des Bundes

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Die budgetwirksamen Beschlüsse für das Haushaltsjahr 1983 stellten einen Kompromiß zwischen den unterschiedlichen Vorstellungen der Reagan-Administration und jenen des Kongresses dar. Zum einen sollte der Tax Equity and Fiscal Responsibility Tax Act (TEFRA), der im September 1982 verabschiedet wurde, den Haushalt entlasten. Er sah während der Haushaltsjahre 1982-1985 Ausgabenkürzungen in Höhe von 17,5 Mrd. US-$ und Einnahmeerhöhungen von 98,3 Mrd. US-$ vor 22 • Zum anderen wurden im Rahmen des Omnibus Budget Reconciliation Act vom August 1982 weitere Kürzungen im außermilitärischen Bereich beschlossen 23 • Sie sollten den Bundeshaushalt während der Haushaltsjahre 1982-85 um insgesamt 13,3 Mrd. US-$ entlasten 24 • Im November 1982 wurde ein neuer Kongreß gewählt, der aber erst im Januar 1983 zusammentreffen würde. Reagan sorgte für eine lame duck session 25 , die den Highway Revenue Act verabschiedete 26 • Dessen wichtigste Maßnahme war eine temporäre Erhöhung der Treibstoffsteuer von April 1983 bis September 198827. Der Akt weicht von dem allgemeinen Konsolidierungstrend ab, da seine Einnahmen zur Finanzierung der sogenannten ,)obs Bill", die die Schaffung von Arbeitsplätzen hauptsächlich durch public works projects, den Bau (z. B. highways) und Wasserprojekte gewährleisten sollte, gedacht waren 28 • Mit der ,)obs Bill" wurde Anfang 1983, also nachdem die Talsohle der Rezession überschritten worden war 29 , ein Gesetzesakt beschlossen, der eben nicht der unmittelbaren Konsolidierung, sondern der Abfederung der Rezession dienen sollte. Die Emergency Supplemental Appropriations, Fiscal 1983 (,jobs bill") stellen unter anderem 4,6 Mrd. US-$ für Jobs und Rezessionserleichterung zur Verfügung 30• Im August wurde mit dem Ioterest and Dividends Tax Compliance Act 1983 ein wesentlicher Bestandteil von TEFRA widerufen: die Einführung einer 10 %igen Quellensteuer auf Zins- und Dividendeneinnahmen zum 1. Juli 1983. Der neue Akt sah stattdessen Kontrollmitteilungen vor. Nur im Falle ungenügender freiwilliger Informationen sollte auf das Mittel der Quellenbesteuerung zurückgegriffen werden, die dann allerdings nicht 10%, sondern 20% betragen sollte. Vgl. Wakefield (1986) S. 32. Vgl. OECD (1983) S. 72. 24 Vgl. Wakefield (1986) S. 32. 25 Sitzung des alten Kongresses, wennn bereits ein neuer gewählt ist, der aber erst zu einem späteren Zeitpunkt zusammentrifft. 26 Vgl. OECD (1983) S. 73. 21 Die Steuern auf Benzin und Diesel wurden von 4 Cents pro Gallone auf 9 Cents pro Gallone heraufgesetzt. Vgl. Ziemer (April 1985) S. 31 lame duck und earmarking berücksichtigen. 2s Vgl. OECD (1983) S. 73. 29 Das NBER sieht den Tiefpunkt (trough) der Rezession im November 1982. 30 Vgl. Wakefield (1983) S. 24. 22 23

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4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981 - 1986

Sonst wurden keine größeren steuerlichen Maßnahmen beschlossen. Da die Defizite aber immer noch beharrlich wuchsen - für das Kalenderjahr 1983 ergab sich eine Nettoneuverschuldung von 176 Mrd. US-$ 31 - wurde wie schon in den Jahren 1981 und 1982 auch 1983 ein Omnibus Budget Reconciliation Act beschlossen. Er sollte in den Haushaltsjahren 1984-1987 zu Einsparungen in Höhe von 8 Mrd. US-$ führen. Die Ausgabenkürzungen wurden damit von OBRA zu OBRA geringer32. Die wirtschaftliche Erholung, die seit 1983 andauerte, führte auch 1984 nicht zu einer nenneswerten Rückführung der hohen Nettoneuverschuldung. Trotz einer realen Wachstumsrate des BSP von 6,8% gegenüber dem Vorjahr mußten 170 Mrd. US-$ des Haushalts über neue Kredite finanziert werden 33 . In Relation zum Bruttosozialprodukt waren dies immerhin 4,5 % 34• Daher wurde der Deficit Reduction Act (DEFRA) 1984, der konsolidierende Maßnahmen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite vorsah, beschlossen. Er sollte während der Haushaltsjahre 1984- 1987 zu Einnahmesteigerungen von 50 Mrd. US-$ und Ausgabenkürzungen von 13 Mrd. US-$ führen 35. Trotzdem konnte die Zunahme der Nettoneuverschuldung nicht gestoppt werden. Sie stieg im folgenden Kalenderjahr 1985 auf 196 Mrd. US-$. Die Gesamtlage des Bundeshaushalts wurde neben den bisher vorgestellten Gesetzesakten auch durch besondere Maßnahmen im Bereich der Sozialversicherungen beeinflußt, da diese - zumindest bis dahin - in den Bundeshaushalt integriert waren 36. Sie nahmen eine gewichtige Position im Bundeshaushalt ein. So machten z. B. die Beiträge zur Sozialversicherung 1980 34 % der Einnahmen des Zentralhaushalts aus 37. Besondere Probleme bereitete die längerfristige finanzielle Sicherung der Sozialversicherung. Sollte sie dauerhaft gewährleistet werden, so waren Korrekturen des bestehenden Systems unumgänglich. 1981 war eine Kommission ins Leben gerufen worden, die Pläne zur längerfristigen finanziellen Sicherung dieses Leistungssystems erstellen sollte 38. 31 Vgl. Economic Report (1989) S. 403. 32 OBRA 1981 sah Ausgabenkürzungen in Höhe 131 Mrd. US-$ während der Haushaltsjahre 1982-1984 vor. OBRA 82 beinhaltete weitere Kürzungen von insgesamt 13 Mrd. US-$ während der Haushaltsjahre 1983- 1985. Vgl. Wakefie1d (1986) S. 32. 33 Die Daten beziehen sich auf Kalenderjahre. Bezogen auf Haushaltsjahre ergibt sich 1984 eine deutlichere Rückführung der Nettoneuverschuldung, nämlich von 186 Mrd. US-$ 1983 auf 161 Mrd. US-$ 1984. Vgl. Economic Report (1989) S. 311 und 403. 34 Vgl. Economic Report (1989) S. 308 u. S. 403 sowie eig. Ber. 35 Vgl. Wakefield (1986) S. 32. 36 Die eben geschilderten Maßnahmenblöcke betrafen z. T. auch die Sozialversicherung. So wurden z. B. im Rahmen von ERTA die Beiträge zur Eisenbahneralterssicherung hochgesetzt Vgl. Ziemer (1985) S. 28. 37 Vgl. Economic Report (1989) S. 403 sowie eig. Ber. 38 Vgl. OECD (1983) S. 76.

I. Die Finanzpolitik des Bundes

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1983 hatte die Kommission zur Reform der Sozialversicherung entsprechende Vorschläge erarbeitet und vorgelegt 39• Sie wurden vom Gesetzgeber weitgehend übernommen und Anfang 1983 unter dem Label "Social Security Amendments" verabschiedet. In die gleiche Richtung zielte der im August dieses Jahres beschlossene Railroad Retirement Revenue Act, der zur Konsolidierung der Alterssicherung der Eisenbahner beitragen sollte. Seit 1984 wiesen die Sozialversicherungen Überschüsse aus, so daß ihre Integration in den Bundeshaushalt das Defizit des Zentraletats verringerte. Insgesamt erwiesen sich die Konsolidierungsmaßnahmen als ungenügend. Ein Blick auf die Entwicklung der Nettoneuverschuldung des Bundes zeigt dies überdeutlich: nach dem enormen Anstieg von 64 Mrd. US-$ 1981 auf 146 Mrd. US-$ 1982 kletterte das Defizit im Kalenderjahr 1983 auf 176 Mrd. US-$. 1984 sank es leicht auf 170 Mrd. US-$, um 1985 wieder kräftig auf 198 Mrd. US-$ anzusteigen. Damit wurde ein immer größerer Prozentsatz der Bundesausgaben kreditfinanziert: während 1981 nur 9 % derBundesausgaben nicht gedeckt werden konnten, waren es 1984 19% und 1985 wurde sogar die 20 %-Marke überschritten40. Der hohe Anteil der Defizitfinanzierung erschien vor allem deshalb bedenklich, als die Fehlbeträge nur in geringem Maße konjunkturell bedingt waren und somit nicht damit gerechnet werden konnte, daß sie bei einer Verbessserung der gesamtwirtschaftlichen Lage wieder verschwänden. Die Unzufriedenheit über die mangelnden Konsolidierungserfolge und die Steuerlastverteilung führte zur dritten Phase der Finanzpolitik unter Reagan, die von radikalen Lösungen geprägt war. Die bisherige Entwicklung hatte gezeigt, daß kaum Aussicht bestand, daß sich Regierung und Parlament bei Beibehaltung der bisherigen Regelungen über tiefgreifende und ausreichende Maßnahmen zur Bekämpfung der drückenden Defizite des Bundeshaushalts einigen würden. Daher beschloß das Parlament 1985 eine grundlegende Neuordnung der Konsolidierungspolitik, die die Verantwortlichen zu einer planmäßigen Rückführung der Defizite des Bundeshaushalts zwingen sollte: der Emergency Deficit Control and Balanced Budget Act, der unter dem Namen Gramm-Rudmann-Hollings-Act berühmt wurde, wurde verabschiedet. Er legte genaue Höchstgrenzen für die Defizite der folgenden Jahre fest. Innerhalb von fünf Jahren, also bis zur Vollendung des Haushaltsjahrs 1991 sollte die Nettoneuverschuldung des Bundes völlig abgebaut werden 41 • Falls sich Regierung und Parlament in einem Haushaltsjahr nicht auf ein Budget einigen könnten, das die vorgeschriebenen Maximalwerte einhält, würden automatische Ausgabenkür39

Vgl. National Commission on Social Security Reform (1983).

40 Economic Report (1988) S. 337 sowie eig. Ber. In der Bundesrepublik entwickelte

sich die Haushaltsfinanzierung umgekehrt: Während 1981 noch 16% der Bundesausgaben kreditfinanziert werden mußten, sank dieser Prozentsatz bis auf 8,7% 1985. Eig. Berech. nach Finanzbericht (1987) S. 149 und S. 162. 41 Vgl. Miller (1989) S. 11.

4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981 - 1986

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zungen in Kraft treten 42• Die Kürzungskriterien spiegelten allerdings nur zu deutlich die Dissenzen der vorangegangenen Jahre über die Wege der Defizitbekämpfung wider: so wurde vorgeschrieben, daß allfallige Kürzungen jeweils zur Hälfte die Zivil- und Militärausgaben betreffen müßten. Einige Sozialausgaben wurden dabei von den Kürzungen völlig freigestellt; so daß bei einem Überschreiten der vorgesehenen Defizitgrenzen einige zivile Kategorien überproportional stark beschnitten würden 43. Mit der Verabschiedung von Gramm-Rudmann-Hollings kulminierten also die Besorgnis über die steigenden Defizite und das klare Versagen der Verantwortlichen die Nettoneuverschuldung ohne gesetzlichen Druck zurückzuführen, in einem Gesetz, das (durch die konkrete Ausgestaltung der Kürzungsbestimmungen) die unterschiedlichen Auffassungen von Präsident und Kongreß berücksichtigte und die Verantwortlichen zu einem planmäßigen Abbau der jährlichen Fehlbeträge zwang. Gramm-Rudmann-Hollings sah also Ausgabenkürzungen als Ultima Ratio der Defizitbekämpfung. Dabei ging es jedoch hauptsächlich um Niveauveränderungen. Die Grobstruktur der Bundesausgaben sollte dagegen nicht angetastet werden. Die Haushalte des Bundes waren aber nicht nur wegen der steigenden Nettoneuverschuldung ins Kreuzfeuer der Kritik geraten: Die Steuerstruktur erregte in den USA immer mehr Mißfallen. Insbesondere Studien, die die steuerliche Behandlung großer Konzerne untersuchten, ließen Zweifel an der Gerechtigkeit des Steuersystems aufkommen. So kam eine Studie zu dem Ergebnis, daß Unternehmen, die Milliardenprofite eingefahren hätten, wegen der erheblichen Vergünstigungen bei der Unternehmensbesteuerung keine Gewinnsteuer abführen mußten44. So habe z. B. Boeing trotzGewinnen in Höhe von 1,5 Mrd. US-$ von 1981 bis 1983 überhaupt keine Körperschaftsteuer zahlen müssen, sondern Rückzahlungen in Höhe von 267 Millionen US-$ erhalten 45 • Die zunehmende Unzufriedenheit führte schließlich zur Verabschiedung des Tax Reform Act (TRA) von 1986, der einen erneuten Einschnitt in der Steuergeschichte der USA bedeutet. Der Tax Reform Act, der aufkommensneutral sein sollte, fegte die Grundprinzipien des Economic Recovery Tax Acts (ERTA) von 1981 hinweg: Gerade die hohen Abschreibungsvergünstigungen und der Investment Tax Credit wurden zusammengestrichen 46• Die Steuerlast wurde zugunsten der privaten Haushalte und zu Lasten der Unternehmen umverteilt 47 • Vgl. Vgl. 44 Vgl. 45 Vgl. 46 Vgl. 42 43

Wakefield (1986) S. 32. Folkers (1986) S. 380. Mclntyre/Tipps (1985) S. 47 ff. Mclntyre/Tipps (1985) S. 49. Aaron (1987) S. 6.

II. Die untergeordneten Gebietskörperschaften

79

TRA stellt damit ebenso wie ERTA eine Zäsur in der US-amerikanischen Steuerpolitik dar. Er bedeutete auf der Einnahmenseite eine klare Abkehr von den Prinzipien der Reagan' sehen Anfangszeit 1985 I 86 begann also die dritte Phase der Finanzpolitik unter Reagan. Kennzeichnend für diesen Abschnitt war die Unzufriedenheit mit der bisherigen finanzpolitischen Entwicklung, die radikale Änderungen induzierte. So wurde das Jahr 1985 mit dem Beschluß des Gramm-Rudmann-Hollings-Akts von einem radikalen Schnitt in der Ausgabenpolitik geprägt und 1986 erfolgte mit dem Tax Reform Act eine klare Abkehr von der Steuerpolitik der Anfangsjahre. Damit wurde ein wesentlicher Pfeiler der Reaganomics noch unter Reagan wieder abgeschafft.

II. Die untergeordneten Gebietskörperschaften A. Einnahmen Die Einnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften lassen sich in die drei Gruppen -

allgemeinen Einnahmen aus eigenen Quellen, Beiträge zur Sozialversicherung und Bundeszuschüsse (Grants in Aid)

einteilen 48 • Quantitativ am wichtigsten sind die allgemeinen Einnahmen aus eigenen Quellen (General Own Source Revenues - GOSR), zu denen die personenbezogenen Steuern, die Körperschaftsteuer und- mit Abstand am bedeutendsten - die indirekten Steuern zählen. Die untergeordneten Gebietskörperschaften, die eigene Steuern erheben, sind dabei nicht an eine einheitliche Norm gebunden, so daß sich an verschiedenen Orten der USA unterschiedliche Belastungen bezüglich bestimmter Steuerarten ergeben können49. Wie die Tabelle zeigt, konnten die General Own Source Revenues ihre relative Position während der 80er Jahre noch weiter ausbauen. Die Bedeutung der Bundeszuschüsse für die Einnahmen der Länder und Gemeinden nahm dagegen deutlich ab. Dies war unmittelbare Folge des New Federalism, der sich im bereits diskutierten Omnibus Budget Reconciliation Act von 1981 niedergeschlagen hatte. Die Rückführung der grants in aid des Zentralhaushalts war so hoch, daß es sogar zu nominalen Kürzungen kam 5°. Erst 1984 wurde das nominale 1980er Niveau dieser Kategorie wieder überschritten 51 • 47 Vgl. Aaron (1987) S. 10. 48

Vgl. Levin (1986) S. 35.

5o

Vgl. Weicher (1985) S. 72.

49 Vgl. für die Körperschaftsteuer z. B. Müssener (1988) S. 45 f.

80

4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981- 1986

Tab. 5: Anteile der drei Einnahmekategorien an den Gesamteinnahmen der untergeordneten Gebietskörperschaften Jahr

Gesamteinnahmen (Mrd. $)

GOSRa>

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

390,0 425,6 449,4 487,7 540,5 581,8 623,0 655,7

69,6 71,7 73,4 74,4 75,3 75,4 75,5 77,0

in % der Gesamteinnahmen Beiträge zur SV Grants in Aid 7,6 7,6 8,0 7,9 7,4 7,4 7,4 7,3

22,7 20,7 18,7 17,7 17,3 17,1 17,1 15,7

a) General Own Source Revenues. Quelle: Economic Report (1989) S. 404 sowie eig. Ber.

Der Anteil der Beiträge zur Sozialversicherung hatte sich bis 1987 leicht verringert. Die Beiträge zur Rentenversicherung, die die wichtigste Komponente dieser Einnahmequelle der untergeordneten Gebietskörperschaften darstellen, nahmen seit 1982 geringer zu als während der Periode von 1969- 1982 52• Hierfür sind drei Gründe aufzuführen: Zum einen verbesserte sich der finanzielle Zustand vieler Fonds, zum anderen stiegen die Kapitalerträge seit 1982 stark an. Schließlich waren einige Staaten gezwungen, ihre vorgesehenen diskretionären Beiträge wegen fiskalischer Probleme, die 1981-1983 auftraten, herunterzuschrauben 53• Im folgenden wird die Entwicklung der GOSR, deren relative Bedeutung während des Aufschwungs gestiegen war, erläutert. Die Steuerpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften lief der des Bundes während der frühen 80er Jahre entgegen. Den massiven Steuersenkungen auf Bundesebene standen Steuererhöhungen der unteren Haushaltsebenen gegenüber. Damit hatten Bund und untergeordnete Gebietskörperschaften die Rollen getauscht: Während Ende der 70er Jahre die Länder und Gemeinden ihren Bürgern im Zuge der Steuerevolte Steuerentlastungen gewährt hatten (bzw. gewähren mußten) 54, war der Bund von dieser Entwicklung unberührt geblieben. Anfang der 80er Jahre setzte Reagan dann eine deutliche Senkung der Bundessteuern durch, während die untergeordneten Gebietskörperschaften versuchten, die Einnahmeverluste, die sie durch die Steuerevolte sowie die Koppelung bestimmter Steuern an die des Bundes erlitten hatten, durch Steuererhöhungen zu kompensieren. Die Steuererhöhungen betrafen die indirekten Steuern sowie die Einkommenund Körperschaftsteuer. 51 52

53 54

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Economic Report (1989) S. 404. Levin (1986) S. 36. Levin (1986) S. 36. Weicher (1985) S. 69.

II. Die untergeordneten Gebietskörperschaften

81

1981 wurden insbesondere die Treibstoffsteuern (motor fuel taxes) angehoben, 1982 standen die allgemeinen Verbrauchsteuern (sales taxes) im Mittelpunkt der Steuererhöhungen 55 , die auch 1983 weiter erhöht wurden. 21 der 45 Staaten, die diese Steuerart erheben, entschlossen sich zu Anhebungen 56• Bemerkenswert sind auch die 81er und 82er Erhöhungen der Steuer, die bei der Steuerrevolte im Zentrum des Interesses stand, der Grundsteuer (property tax) 57• Insbesondere seit 1983 wurde auch die persönliche Einkommensteuer in den Erhöhungsprozeß einbezogen: 18 von 40 Staaten, die diese Steuer (broad based income tax) erheben, entschlossen sich zu Erhöhungen. Dabei konzentrierten sich diese Erhöhungen insbesondere auf solche Regionen, die sehr stark von der 81 I 82er Rezession betroffen worden waren 58 • Die Steuererhöhungen, die die Körperschaftsteuer betrafen, sollten in erster Linie die Einnahmeverluste, die durch die enge Koppelung an die Bundeskörperschaftsteuer entstanden waren, kompensieren 59 • Die untergeordneten Gebietskörperschaften hatten meist ihre Definition der Bemessungsgrundlage an die des Bundes gekoppelt. Die Reduktion der Bemessungsgrundlage durch ERTA erodierte daher auch die Körperschaftsteuereinnahmen untergeordneter Gebietskörperschaften. Während also auf Bundesebene in der ersten Hälfte der 80er Jahre Steuersenkungen im Mittelpunkt standen - auch wenn sie peu a peu zurückgenommen wurden - , waren die Länder und Gemeinden im gleichen Zeitraum bestrebt, ihre Einnahmen zu erhöhen. 1985 geriet auf Bundesebene die Diskussion um eine aufkommensneutrale Reform der Besteuerung in vollen Gang. Die untergeordneten Gebietskörperschaften folgten diesem Weg nicht, sondern nutzten den Einnahmeanstieg der letzten Jahre, um viele Steuererhöhungen von 1983 und 1984 wieder zurückzunehmen60. Die Einnahmesituation der untergeordneten Gebietskörperschaften wurde dann insbesondere seit 1987 von der Verabschiedung des Tax Reform Act 1986 des Bundes berührt. Dabei hing die Richtung der Auswirkung davon ab, ob die Staaten die Bemessung ihrer individuellen Einkommensteuer an die Bemessungsgrundlage oder die Steuerverbindlichkeiten der Bundeseinkommensteuer gekoppelt hatten 61 • Das Gros der Staaten band die eigene Einkommensbesteuerung an die Bemessungsgrundlage des Bundes. Da diese im Zuge des Tax Reform Act Vgl. Levin (1983) S. 20. Vgl. Levin (1984) S. 31. 57 Dies kann als Reaktion der untergeordneten Gebietskörperschaften auf die Kürzung der Bundeszuschüsse gesehen werden. Vgl. Levin (1983) S. 20. 58 Vgl. Levin (1984) S. 30. 59 Vgl. Levin (1984) S. 31. 60 Vgl. Levin (1986) S. 36. 61 Vgl. Rubin (1988) S. 82. 55

56

6 Müller·Oestreich

82

4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981 - 1986

1986 verbreitert wurde, erwuchsen diesen Staaten Einnahmesteigerungen. Diejenigen Staaten dagegen, die die eigene Besteuerung an die Steuerverpflichtung der Bundeseinkommensteuerzahler gekoppelt hatten, waren mit Einbußen konfrontiert, da der Tax Reform Act die Belastungen aus der individuellen Einkommensteuer reduzierte62 • Gleiches gilt für die Körperschaftsteuer. Der starke Anstieg dieser Einnahmeart (1987 +28 %) war zu einem Viertel durch die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage bedingt 63.

B. Die Ausgabenpolitik Analog zur Vorgehensweise bei der Einnahmebetrachtung wird zunächst ein Überblick über die verschiedenen Ausgabekategorien gegeben. Die Ausgaben werden von der NIPA in vier Gruppen gegliedert: -

Realausgaben Transfers an Individuen Nettozinszahlungen 64 Subventionen6s

Allerdings führten im Beobachtungszeitraum nur die Käufe von Gütern und Diensten sowie die Transfers an Individuen tatsächlich zu Ausgaben. Die beiden anderen Kategorien ergaben dagegen per saldo Einnahmen. Daher verwirrt eine Betrachtung der Gesamtausgaben auf den ersten Blick. Sie fallen wegen der beiden ,,Ausgaben mit Einnahmecharakter" kleiner aus als die addierten Real- und Transferausgaben. Die Verzerrung fällt deshalb ins Gewicht, weil die "Pseudoausgabearten" nicht vernachlässigbar klein sind. So führt der Zinssaldo immerhin zu Einnahmen, die sich insbesondere ab 1984 quantitativ in der Nähe der Beiträge zur Sozialversicherung befinden, die ja immerhin 7 % der - eigentlichen - Einnahmen der Gebietskörperschaften ausmachen 66 • 62 Allerdings dürften insgesamt die erhöhenden Effekte überwiegen, da nur 4 Staaten ihre Einkommensteuer an die Steuerlast binden, während 35 Staaten eine Koppelung an die Bemessungsgrundlage vornehmen. Vgl. Rubin (1988) S. 82. 63 Vgl. Levin (1988) S. 25. 64 Genauer: Nettozinszahlungen erhaltene Dividenden (net interest paid less dividends received). 65 Genauer: Subventionen -laufende Überschüsse der Unternehmen im öffentlichen Besitz (subsidies less current surplus of government enterprises). 66 Vgl. Economic Report (1989) S. 404. Bei den Zinszahlungen ist allerdings zu beachten, daß die untergeordneten Gebietskörperschaften ihre günstige Situation auch dem Bund zu verdanken haben. Da - bis zum lnkrafttreten von TRA - die Zinserträge der von untergeordneten Gebietskörperschaften emittierten Bonds nicht bundeseinkommensteuerpflichtig waren, konnten sich diese Haushaltsebenen zu besonders günstigen Konditionen verschulden. TRA schränkte diese Möglichkeiten stark ein. Vgl. Rubin (1988) s. 84.

83

II. Die untergeordneten Gebietskörperschaften

Tab. 6: Die Ausgabenentwicklung der untergeordneten Gebietskörperschaften von 1980 -1987 (Mrd. US-$) Jahr

Gesamtausgaben

Realausgaben

Transfers an Personen

Nettozinsen

Subventionen

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

363,2 391,4 414,3 440,2 475,9 516,7 561,9 602,8

322,2 345,9 369,0 391,5 425,3 465,6 505,0 542,8

65,7 73,6 79,9 86,5 93,7 101,1 110,1 118,7

-18,9 -22,4 -27,4 -29,0 -31,9 -37,0 -40,3 -44,6

-5,8 -5,6 -7,3 -8,8 -11,3 -13,1 -13,1 -14,0

Quelle: Economic Report (1989) S. 404

Die Veränderungen der Realausgaben sind in hohem Maße von der Bautätigkeit bestimmt. Von 1969-1982 war die öffentliche Bautätigkeit immer mehr zurückgegangen. 1981 und 1982 konzentrierte sich der Rückgang auf die Bereiche Erziehung (z. B. Schulgebäude) und Abwasserbeseitigung 67• Gerade die Kürzung der Ausgaben für die Kanalisation ist in engem Zusammenhang mit der Bundespolitik zu sehen. Die untergeordneten Gebietskörperschaften fürchteten, daß die Zuschüsse, die sie für derlei Tätigkeiten im Rahmen des Clean Air Act erhielten, wieder abgeschafft werden könnten 68 • Das starke Anwachsen der Realausgaben seit 1983 ist wiederum auf die Bautätigkeit zurückzuführen. Dabei ist insbesondere 1983 ein enger Zusammenhang zur Bundespolitik zu sehen. Der Anstieg wurde vom Autobahnbau getragen, dessen Belebung wohl darauf zurückzufuhren war, daß Fonds aus der Erhöhung der Bundestreibstoffsteuern zur Verfügung standen 69 • Insbesondere seit 1984 setzte ein regelrechter Boom ein 70 • Neben der Bautätigkeit wurde die Entwicklung der Realausgaben auch von den Personalausgaben geprägt. Dies gilt insbesondere für 1981 und 1982. Wie schon im Fall der Abwasserbeseitigung spielt auch hier die Bundespolitik eine wichtige Rolle. Der Kongreß strich 1981 den Teil des Comprehensive Employment and Training Act (CETA), der Ausgaben für Beschäftigte im öffentlichen Dienst vorsah, komplett 71 • Dieser Akt hatte es den untergeordneten Gebietskörperschaften ermöglicht, Bedienstete anzustellen, für deren Bezahlung sie nicht aufkommen mußten. Das Verschwinden der CETA-Gelder verringerte daher auch Vgl. Levin (1983) S. 21 u. Levin (1982) S. 24. Vgl. Levin (1983) S. 21. 69 Vgl. Levin (1984) S. 32 und die Darstellung der entsprechenden bundespolitischen Maßnahmen in Abschnitt I. 70 Interessanterweise war dabei der wichtigste Bereich nicht etwa der Bau wirtschaftsnaher Infrastruktur, sondern die Errichtung von Gefängnisgebäuden. Vgl. Rubin (1988). 11 Vgl. Weicher (1985) S. 72. 67

68

6*

84

4. Teil: Die Finanzpolitik der USA 1981- 1986

die Beschäftigung im öffentlichen Dienst72• Nachdem die Bauausgaben im Erziehungsbereich schon 1981 und 1982 zurückgeschraubt worden waren, zogen 1983 die Personalausgaben in diesem Aufgabenfeld nach. Die Zahl der Beschäftigten wurde deutlich verringert 73. Der zweite Ausgabenblock, der bei den untergeordneten Gebietskörperschaften tatsächlich zu Ausgaben führt, sind die Transfers an natürliche Personen. Die politische Beeinflussung dieser Ausgabeart war zum einen Folge der Änderung der Bundesgesetze, zum anderen aber auch eigenständiger Aktionen der untergeordneten Gebietskörperschaften. Anfang der 80er Jahre tendierten beide in die gleiche Richtung. Zum einen wurden von Bundesseite die Kriterien für den Empfang bestimmter Sozialleistungen hochgesetzt, zum anderen trug die von den Staaten kontrollierte Hinauszögerung der Anpassung der Sozialleistungen an die gestiegenen Lebenshaltungskosten zur Eindämmung der Ausgaben in diesem Bereich beF4 •

111. Vergleich der Finanzpolitik des Bundes mit der der untergeordneten Gebietskörperschaften Die Finanzpolitik des Bundes und die der untergeordneten Gebietskörperschaften waren im Untersuchungszeitraum vielfach entgegengesetzt ausgerichtet. Dies betraf sowohl die Steuer- als auch die Ausgabenpolitik. Bei der Steuerpolitik des Bundes standen die erheblichen Vergünstigungen bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer durch den Economic Recovery Tax Act (ERTA) 1981 im Vordergrund, die auch durch die späteren Steuererhöhungen im Rahmen des Tax Equity and Fiscal Responsibility Tax Act (TEFRA) 1982 und des Deficit Reduction Act (DEFRA) 1984 nicht annähernd ausgeglichen wurden. 1986 wurden dann mit dem Tax Reform Act die Prinzipien von ERTA beiseite geschoben und eine Umverteilung der Steuerlast von den privaten Haushalten zu den Unternehmen beschlossen. Die Steuerpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften war dagegen zu Beginn der Aera Reagan von Erhöhungen bestimmt, die sich auf die direkten und indirekten Steuern erstreckten. Dies war im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß die Länder und Gemeinden versuchten, die Einnahmenverluste, die sie durch die Begrenzungen der Steuerrevolte Ende der 70er Jahre und die Senkung der Bundessteuern im Rahmen von ERTA 1981 (wegen der Koppelung ihrer Steuern an die des Bundes) auszugleichen. Während die indirekten Steuern wäh12 73 74

Vgl. Levin (1983) S. 20. Vgl. Levin (1984) S. 32. Vgl. Levin (1983) S. 21.

III. Finanzpolitik von Bund und Gebietskörperschaften

85

rend des gesamten Untersuchungszeitraums angehoben wurden, nutzten seit 1985 viele der untergeordneten Gebietskörperschaften die Verbesserung ihrer finanziellen Situation, um die Erhöhungen der direkten Steuern wieder zurückzunehmen. Die Ausgabenpolitik des Bundes war bis 1985 von steigenden Verteidigungsausgaben und - quantitativ geringeren - Kürzungen im zivilen Bereich, die im Rahmen der Omnibus Budget Reconciliation Akte von 1981, 1982 und 1983 sowie des Tax Equity and Fiscal Responsibility Act (TEFRA) 1982 und des Deficit Reduction Act (DEFRA) 1984 beschlossen worden waren, geprägt. Die steigenden Defizite führten dann insofern zu einer Änderung der Ausgabenpolitik, als mit dem Gramm-Rudmann-Hollings-Gesetz von 1985 festgelegt wurde, daß bei Überschreitung bestimmter Defizithöchstwerte lineare Ausgabenkürzungen vorgenommen werden müßten. Die Ausgabenpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften war dagegen in den Anfangsjahren der Regierung Reagan eindeutig von Kürzungsanstrengungen bestimmt. Diese betrafen sowohl die Bau- als auch die Personalausgaben. Dabei ist ein enger Zusammenhang zur Ausgabenpolitik des Bundes zu sehen. Denn die Kürzung ziviler Ausgaben des Bundes beinhaltete auch eine deutliche Kürzung der Zuschüsse an untergeordnete Gebietskörperschaften. Im Zuge der konjunkturellen Erholung erhöhten die unteren Haushaltsebenen ihre Ausgaben wieder. Der Anstieg konzentrierte sich dabei auf die Bauausgaben. Im folgenden ist zu prüfen, wie die verschiedenen finanzpolitischen Maßnahmen zur beobachteten Investitionsentwicklung beitrugen.

FÜNFfER TEIL

Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit I. Vorbemerkungen Wie bereits diskutiert, ist die Wirtschaftsentwicklung in den USA während der Regierungszeit Ronald Reagans im wesentlichen durch zwei Phasen gekennzeichnet: zum einen die tiefe Rezession, in die das Land Ende 1981 stürzte und zum anderen die lebhafte Erholung, die Ende 1982 darauf folgte. Die Untersuchung der Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit ist entsprechend in Ab- und Aufschwung gegliedert. Im Vordergrund des Interesses steht dabei jedoch der lnvestitionsboom, da ja letztlich geklärt werden soll, welche Politikausrichtung zu der positiven Entwicklung dieses Aggregats geführt hat.

II. Der Abschwung A. Einleitung Bei der Untersuchung des Abschwungs ist zu beachten, daß die Finanzpolitik Reagans von vornherein nur bedingt für die Auslösung der Rezession verantwortlich zu machen ist. Denn der Präsident konnte seine Politik nicht gleich am Anfang seiner Amtszeit Anfang 1981, sondern erst mit Beginn des Haushaltsjahres 1982 im 4. Quartal1981, also dem Quartal, in dem die US-Wirtschaft in die Rezession geriet, implementieren. Daher geht es bei der Untersuchung des Abschwungs eher um die Frage, inwieweit die Maßnahmen unter der Ägide Reagans dem Abschwung entgegentraten. Die privaten Investitionen in Form realer Ausgaben für neue Betriebe und Ausrüstungen, die sich während der ersten drei Quartale des Jahres 1981 beständig erholt hatten, gingen im 4. Quartal zurück. Der Rückgang setzte sich bis zum ersten Quartall983 kontinuierlich fort 1• Die NIPA-Daten zu den Anlageinvesti-

I

Vgl. BCD (1989d) S. 101.

II. Der Abschwung

87

tionen außerhalb des Wohnungsbaus zeigen das gleiche Bild: auch hier sinken die realen Investitionen von 4 I 81 bis 1 I 83. 2 Obwohl die investitionsgebundenen Vergünstigungen schon im ersten Rezessionsquartal 1981 I 4 in Anspruch genommen werden konnten, verringerte sich die Investitionstätigkeit Im folgenden wird nun geklärt, ob die Maßnahmen in der Tat ungenügend waren oder ob andere Faktoren die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen schmälerten bzw. aufhoben. Dabei sollen zunächst die Angebotsfaktoren untersucht werden. Als wichtigster Faktor ragte die Gewinnbesteuerung heraus. Sie wird daher als erste untersucht.

B. Die Angebotsfaktoren 1. Die Gewinnbesteuerung Der Economic Recovery Tax Act (ERTA) von 1981 enthielt neben den Entlastungen bei der Einkommensteuer sowie den Erb- und Schenkungssteuern auch massive Steuervergünstigungen für Unternehmen 3• Innerhalb dieses Bereichs ragen die massiven Abschreibungsvergünstigungen im Rahmen des ACRS (Accelerated Cost Recovery System) und die Ausweitungen der investitionsgebundenen Steuergutschriften des Investment Tax Credit (ITC), die beide schon 1981 in Kraft traten, heraus. Weitere Maßnahmen, die die Körperschaftsteuer betreffen, waren die Einführung eines tax credit für bestimmte Forschungsausgaben (certain research and experimentation expenditures) und die Absenkung zweier Steuersätze im unteren Einkommensbereich 4 • Innerhalb der unternehmensspezifischen Maßnahmen war wie angedeutet die Einführung des ACRS und die Ausweitung des Investment Tax Credit (ITC) besonders wichtig. Daher werden im folgenden ACRS und ITC näher erläutert. Anschließend werden die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, um die Vergünstigungen überhaupt wahrnehmen zu können, diskutiert. Dabei werden die diesbezüglichen ,,Ausweichlösungen", die das US-amerikanische Steuersystem mit ERTA bot, vorgestellt. Die neuen Abschreibungsregelungen reduzierten die Vielfalt der Abschreibungszeiten des alten Systems ADR 5 auf drei Gruppen: 3 Jahre für Autos, kleine Vgl. SoCB (1987b) S. 59. Die unternehmensbezogenen Maßnahmen gelten auch für Unternehmen, die nicht der Körperschaft-, sondern der Einkommensteuer unterliegen. Vgl. Ziemer (1985) S. 28. 4 Der tax credit für bestimmte Forschungsausgaben betrug 25 % und sollte 1982 in Kraft treten. Die Absenkung der beiden unteren Körperschaftsteuersätze sollte jeweils in zwei Stufen, 1982 und 1983 erfolgen. Vgl. BS (1981) S. 7. 5 Das Asset Depreciation Range (ADR) System sah über 100 verschiedene Abschreibungsklassen vor. Vgl. Joint Committee on Taxation (1981) S. 67. 2

3

88

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

LKWs etc., 5 Jahre für Ausrüstungsinvestitionen und 15 Jahre für Bauten. Daneben gab es noch eine Zehnjahresregelung, die aber nur für die öffentlichen Versorgungsunternehmen galt 6 • Nach 1984 sollten die Abschreibungsvergünstigungen nochmals durch den Übergang von der 150% zur 200% Methode der degressiven Abschreibung erhöht werden 7 • Neben diesen Verkürzungen der Abschreibungszeiten wurde eine Erweiterung des Investment Tax Credit (ITC) vorgenommen. Der ITC ermöglicht es, einen bestimmten Prozentsatz der Investitionssumme von der Steuerschuld abzuziehen. Die Höhe dieses Prozentsatzes hing von der Abschreibungsdauer, die das ACRS dem betroffenen Objekt zuwies, ab 8 • Nach den neuen Regelungen betrug der ITC 6% für die 3-Jahre-Klasse und 10% für die beiden anderen Abschreibungsgruppen. Wie anfangs erwähnt, förderte ERTA die Investitionstätigkeit insbesondere durch die Einführung des beschleunigten Abschreibungssystems ACRS und des Investment Tax Credit. Abschreibungen stellen Aufwand dar und mindern daher den steuerpflichtigen Gewinn. Beschleunigte Abschreibungsmöglichkeiten wie sie z. B. das ACRS bietet, ändern die zeitliche Verteilung, nicht aber die Summe des Aufwands. Damit bedeutet eine solche höhere steuerliche Entlastung in früheren Nutzungsjahren eine entsprechend höhere Steuerlast in späteren Jahren. ACRS bietet den Unternehmen also zunächst über eine Art Steuerstundung einen Zinsvorteil. Die Steuerersparnis kann aber durch ständige Reinvestitionen dauerhaft werden. Beschleunigte Abschreibung bedeutet mithin einen dauerhaften Investitionsanreiz. Die Steuervergünstigungen des Investment Tax Credit setzen dagegen nicht an der Bemessungsgrundlage, sondern an der Steuerschuld an. Die Ersparnis der investierenden Unternehmen ist somit endgültig und nicht vom weiteren Investitionsverhalten abhängig. Die steuerliche Entlastung durch ITC und ACRS kann - wie Sunley gezeigt hat- in ihrem Ausmaß der einer Sofortabschreibung gleichkommen bzw. diese überschreiten 9 • Wird z. B. ein Investitionobjekt im Wert von 1.000 $unterstellt, das unter die 5-Jahres-Abschreibungsfrist fällt, und weiterhin ein Abzinsungsfaktor von 12 % angenommen, ergibt sich bei einem Körperschaftsteuersatz von 46% folgende Ersparnis (in US-$):

Vgl. Vgl. s Vgl. 9 Vgl. 6

1

Joint Committee on Taxation (1981) S. 76. Henderson (1986) S. 10. Joint Committee on Taxation (1981) S. 94. Sunley 1982,287-288.

II. Der Abschwung

89

Jahr

Afa

Ersparnis

ITC

Ges.ersp. nach Abz.

1 2

200 320 240 160 80

92 147 110,4 73,6 36,8

100

181,13 123,99 83,03 49,42 22,06

3

4 5

Gesamtersparnis nach Abzinsung:

459,63

Würde das Objekt dagegen sofort abgeschrieben, so ergäbe sich eine Steuerersparnis von 460 US-$ (1.000 x 46 %), die Vorteile entsprechen sich also weitgehend Mit sinkendem Steuersatz und I oder niedrigerem Zins überträfe der kombinierte Einsatz von ITC und beschleunigter Abschreibung die Entlastungswirkung einer sofortigen Herausnahme aus den Büchern. Damit schuf ERTA alo gewaltige Steuervergünstigungen für investierende Unternehmen und stellte damit dem Investitionsrisiko höhere Ertragschancen nach Steuern gegenüber. Allerdings setzen diese Vergünstigungen voraus, daß die Unternehmen, die sie in Anspruch nehmen möchten, ausreichend große Gewinne vor Steuern erzielen. Unternehmen, die zum Investitionszeitpunkt diese Bedingung nicht erfüllen, können die Steuervergünstigungen dann nutzen, wenn sie in den vergangeneo drei Jahren genügend hohe Erträge erwirtschaftet haben. Denjenigen, die die Möglichkeit des - übrigens gesetzlich nicht geänderten - Verlustrücktrags nicht nutzen können, bleibt die Wahrnehmung des Verlustvortrags. Dieser wurde im Rahmen von ERTA von 7 auf 15 Jahre ausgedehnt 10• Es erscheint allerdings fraglich, ob dieser Maßnahme unter Einbezug des Zinsverlustes, der sich durch die Verrechnung nach so vielen Jahren ergibt, nennenswerte Effekte zuzurechnen sind. So beträgt der Gegenwartswert eines in 15 Jahren zu erhaltenden Dollars bei einem Abzinsungssatz von 12 % nur 18 Cents 11 • Damit boten ACRS und ITC für Unternehmen, deren steuerpflichtige Erträge bis zum und im Investitionsjahr nicht hoch genug war, um die beiden Vergünstigungen voll nutzen zu können, zunächst keinen besonderen Anreiz, Investitionen durchzuführen. ERTA beinhaltete jedoch eine Möglichkeit, die Steuervorteile von ACRS und ITC auch bei momentan und in der Vergangenheit nicht ausreichender Ertragslage auszuschöpfen. Eine spezielle Leasingregelung ermöglichte dies. IO Vgl. Auerbach 1982, S. 278. Diese Argumentation betrifft selbstverständlich auch den ITC. Auch er darfbei ungenügender Gewinnlage im Investitionsjahr 3 Jahre zurückund nach dem neuem Recht 15 Jahre vorgewälzt werden. Vgl. Joint Committee on Taxation (1981) S. 95. 11 Vgl. Auerbach (1982) S. 285.

90

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Das safe harbor Ieasing bietet eine Alternative zum Verlustvortrag. Spezielle Regelungen bieten Unternehmen, die die Vorteile von ACRS und ITC nicht oder nicht vollständig nutzen können, die Möglichkeit, diese an gewinnstarke Unternehmen zu veräußern. Dies läßt sich am besten am Beispiel des sogenannten "wash-lease" erläutern. Beim wash lease verkauft ein Unternehmen, das die Steuervorteile einer Investition nicht nutzen kann, das Objekt sofort an den Leasinggeber, bei dem es dann aktiviert wird. Dafür leistet der Leasinggeber ein sog. down-payment, das dem Kaufpreis für die Steuervergünstigung entspricht. Anschließend wird das Investitionsobjekt zurückgeleast Dabei wird angenommen, daß die zu zahlenden Leasingraten den Rückzahlungen, die das gewinnstarke Unternehmen für den Kauf des Objektes leisten muß, entsprechen; d. h., nach Leistung des down-payments heben sich die gegenseitigen Ansprüche der beiden Leasingpartner auf 12• Das wash lease ermöglicht damit prinzipiell auch den Unternehmen, deren Gewinnlage eigentlich die Nutzung von ACRS und ITC versperrt, von diesen Steuervergünstigungen zu profitieren. Entscheidend für den Erfolg des Safe-barbor-Leasings ist jedoch, daß die Investoren beim Verkauf ihrer Steuervorteile nicht allzuviel an die Leasinggeber abgeben müssen. Schätzungen des Treasury Department ergaben, daß die Vorteile zu 84 % an die Leasingnehmer gehen. Dagegen kam das Joint Committee on Taxation zu dem Ergebnis, daß diese nur 76 % der Vorteile erhielten 13• Im Herbst 1982 wurde allerdings im Rahmen des anfangs erwähnten Tax Equity and Fiscal Responsibility Act (TEFRA) wieder eine Begrenzung der großzügigen Leasingregelungen beschlossen. Das Safe Harbor Leasing wurde dabei zwar völlig abgeschafft; dies ist jedoch für die Untersuchung des Abschwungs nicht relevant, da die Gültigkeit dieser Maßnahme auf 1984 terminiert wurde. Obwohl die Vergünstigungen also enorm waren, nahmen die Investitionen nicht nur nicht zu, sondern verloren jeglichen Schwung. Daraus kann aber nur dann geschlossen werden, daß die vorgestellten angebotsseitigen Incentives wirkungslos waren, wenn festgestellt würde, daß die Vorteile der Abschreibungsvergünstigungen nicht durch andere angebotsseitige Faktoren kompensiert bzw. überkompensiert wurden. Bei der Untersuchung möglicher konterkarierender Effekte ist zuallerst darauf zu achten, ob die Verkürzung der Abschreibungsfristen und die Erweiterung des Investment Tax Credit überhaupt die steuerliche Belastung der Unternehmen zu senken vermochten. Hierbei sind zwei Faktoren zu beachten: die Steuerpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften und die Entwicklung der Inflation. Solange die Senkungen auf Bundesebene von deutlichen Erhöhungen auf den darunter liegenden Haushaltsebenen begleitet werden, können sie die Investitiontätigkeit nicht stimulieren. Wie bereits erwähnt, koppeln viele Staaten ihre Defini12

13

Vgl. Auerbach (1982) S. 281. Vgl. Sunley (1982) S. 289.

II. Der Abschwung

91

tion der Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer an die des Bundes. Damit führte die Einführung des ACRS zu Steuerausfällen. Die Staaten reagierten 1982 auf diese Mindereinnahmen einerseits mit einer Abkoppelung der Bemessungsgrundlage und zum anderen mit Satzerhöhungen 14• Die Maßnahmen der Staaten kompensierten also lediglich die durch die Bundesgesetzgebung bedingten Senkungen ihrer eigenen Körperschaftsteuern. Insgesamt änderte sich daher die Körperschaftsteuerbelastung der Unternehmen durch die untergeordneten Gebietskörperschaften nur wenig. Das BEA hält sogar eine geringfügige Senkung dieser Steuern für wahrscheinlich 15• Damit scheiden die untergeordneten Gebietskörperschaften als möglicher Störfaktor der steuerlichen Investionsanreize des Bundes aus. Die Investitionsstimuli, die ACRS und Investment Tax Credit vermitteln sollten, hätten aber auch durch die Inflationsentwicklung gestört werden können. Wie oben diskutiert, orientieren sich die steuerlichen Abschreibungsregelungen der USA an den Anschaffungskosten und nicht an denen der Wiederbeschaffung. Ein genügend hoher Preisauftrieb kann dann die durch großzügigere Abschreibungsregelungen bedingte Verringerung der Bemessungsgrundlage wieder aufblähen und so die Vorteile wieder kompensieren bzw. überkompensieren. In einem solchen Szenario verhindern zusätzliche Abschreibungsvergünstigungen eher eine weitere Besteuerung von Scheingewinnen bzw. mildern diese ab, als daß sie über das künstliche Heraufschrauben der Kosten eine Steuerbelastung schaffen, die unter der läge, die sich bei gegebenen Steuersätzen bei Ansetzung der tatsächlichen ökonomischen Kosten ergäbe.

Die Abweichung der steuerlich zulässigen Abschreibungen vom tatsächlichen, an den Wiederbeschaffungskosten gemessenen Wertverzehr wird von der Abschreibungskorrektur der NIPA (capital consumption adjustment), die Bestandteil der Darstellung des Bruttoinlandsprodukts der Körperschaften ist, angezeigt. Dabei steht ein negatives Vorzeichen für Unterabschreibung. Die NIPA korrigierte bei ihren BIP-Berechnungen die steuerlichen Abschreibungen des gesamten Jahres 1982 nach oben (vgl. Tabelle 7). Die Korrekturbeträge sanken aber immerhin von Quartal zu Quartal. Der Rückgang der Abweichung der steuerlich erlaubten von der ökonomischen Abschreibung ergab sich dadurch, daß der Anteil der Anlagen, die unter das neue Recht fielen, mit zunehmender Dauer der Gültigkeit von ERTA stieg und der Preisauftrieb stark zurückgeführt werden konnte 16• Somit wirkten die beschleunigten Absetzungsmöglichkeiten, die Ende 1981 in Kraft getreten waren, zwar der Besteuerung von Scheingewinnen entgegen, konnten sie aber nicht 14

15 16

Vgl. Levin (1983) S. 19. Vgl. Levin (1983) S. 19. Vgl. BS (1983) S. 10.

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

92

Tab. 7: Unterschiede in der steuerlichen Bemessungsgrundlage und dem ökonomischen Gewinn (in Mrd. US-$)

Quartal

abschreibungsbedingta>

durch die Vorratsbewertung bedingtb>

Summe

1981 /1

-12,5 -13,2 -13,3 -13,6 -12,4 -9,3 -5,4 -2,8 +7,9

-34,8 -23,4 -20,5 -18,0 -7,7 -10,3 -10,0 -13,4 -5,9

-47,3 -36,6 -33,8 -31,6 -20,1 - 19,6 -15,4 -16,2 +2,0

/2 /3

/4

1982/ 1

/2 /3 /4

1983/1

a) Capital Consumption Adjustment (CCA).- b) lnventory Valnation Adjustment (IVA). Quellen: BEA (1986) S. 70, SoCB (1986b) S. 33 sowie eig. Ber.

beseitigen 17 • Die enorme Bedeutung der Inflation für das Entstehen von Scheingewinnen wird besonders deutlich, wenn zusätzlich die rein inflationsbedingten Lagergewinne beachtet werden. Auch in diesem Bereich (inventory valuation adjustment) weist die NIPA eine ökonomisch niCht gerechtfertigte Aufblähung der Bemessungsgrundlage aus. Die folgende Tabelle zeigt, daß der Preisauftrieb 1982 gegenüber 1981 zwar stark eingedämmt werden konnte, aber immerhin noch Preissteigerungen von knapp 6 % zu verzeichnen waren. Tab. 8: Veränderung relevanter Preisindizes Jahr

1981 1982 1983

Prozentuale Veränderung des Produzentenpreisindex für Preisidex für das Gross Capital Equipmenta> Domestic Business Product 10,3 5,7 2,8

9,3 5,8 3,8

a) Ausrüstungsinvestitionsgüter. Quellen: BCD (1989b) S. 101, BCD (1989c) S. 103 sowie eig. Ber.

Die entgegengesetzten Wirkungen der Inflation überkompep.sierten also die der Abschreibungsvergünstigungen. Der einzige Effekt, den ACRS unter diesen Umständen erreichen konnte, war eine Abmilderung der inflationsbedingten Disincentives. 11 Allerdings muß bei dieser HIP-Betrachtung beachtet werden, daß der Vorteil der Abschreibungsverbesserungen umso weniger zur Geltung kommt, je weniger der Kapitalstock erneuert wird.

ll. Der Abschwung

93

Eine Stimulierung der privaten Investitionen durch ACRS konnte jedoch erst dann gelingen, wenn die steuerlichen Absetzungsbeträge den ökonomischen Wertverzehr überstiegen. Dies war ·erst im ersten Quartal 1983 gegeben. Die Abnutzungskorrekturen der NIPA erreichten in diesem Zeitabschnitt erstmals positive Werte. Die Bestandsbewertung allein führte allerdings auch dann noch zu Scheingewinnen. Der Saldo beider Korrekturgrößen nahm jedoch einen positiven Wert ein; damit entstand ein echter steuerlicher Anreiz, Investitionen zu tätigen. Erstmals mit dem ersten Quartal 1983 lagen die steuerpflichtigen Gewinne unter den tatsächlichen Erträgen 18. Die Beschleunigung der Abschreibungszeiten konnte also wegen des starken Preisauftriebs nicht sofort als Investitionsstimulus wirken. Damit war der wohl wichtigste Incentive für Investitionen zur Produktion neuartiger Güter ausgeschaltet. Immerhin sank aber die Besteuerung in Relation zum ökonomischen Gewinn 1981 und 1982. Mußten 1980 noch 54,4 % des ökonomischen Gewinns der Nonfinancial Corporations an Gewinnsteuern abgeführt werden, so waren es 1981 nur noch 44,3% und 1982 41,4 %. Tab. 9: Die Entwicklung der Gewinnsteuerbelastung der ökonomischen Gewinne der nonfinancial corporations Jahr

ökonomischer Gewinn

Gewinnsteuerlast (Mrd. US-$)

Gewinnsteuerlast I ök. Gew. (%)

1980 1981 1982

123,1 144,2 111,9

56,1 63,9 46,3

54,4 44,3 41,4

(Mrd. US-$)

Quelle: BEA (1986) S. 62, eig. Ber.

Im folgenden ist zu prüfen, ob neben die inflationsbedingte Ausdehnung der Bemessungsgrundlage noch weitere angebotsseitige Verschlechterungen traten oder ob von den Lohn- und Zinskosten eher positive Effekte ausgingen. 2. Die Entwicklung der Lohnkosten Wie anfangs erwähnt, kann die Finanzpolitik die Lohnkosten zwar unmittelbar über die Festsetzung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung beeinflussen; allerdings handelt es sich hier nur um einen geringen Teil der gesamten Lohnkosten. 1980 lag der Anteil der Nebenkosten an den gesamten Lohnkosten der Nonfinancial Corporations bei knapp 16% 19• 18 19

Vgl. SoCB (1986b) S. 33. Vgl. BEA (1986) S. 62.

94

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Eine Betrachtung des Outputs, also des BIP, und der Entlohnung pro Stunde zeigt, daß der Output pro Stunde 1982 gegenüber 1981 fast stagnierte(+ 0,5 %), die Entlohnung pro Stunde jedoch recht kräftig zunahm (+ 7,8 %).Die Lohnstückkosten der Nonfinancial Corporations stiegen 1981 um 8,7% und 1982 um 7 % 20• Während aber 1981 der Anteil der Lohnkosten an den gesamten Kosten und Gewinnen pro Outputeinheit der Nonfinancial Corporations trotz der Stückkostensteigerung von 68,2% auf 66,8% gesunken war, so stieg er 1982 wieder auf 67,6% 21 • Damit konnte der Lohnkostenanstieg im Gegensatz zu 1981 nicht weitergegeben werden und driickte auf die Gewinne pro Outputeinheit Da der Lohndruck in der Rezession auch durch hinausgezögerte Entlassungen verursacht sein kann, sei ein Blick auf die Entwicklung der Stundenlöhne und des BSP-Deflators für das Bruttoinlandsprodukt der Nonfinancial Corporations geworfen, um so - bei Annahme kurzfristig nicht steigender Produktivität einen groben Hinweis darauf zu erlangen, ob auch bei sofortigen Beschäftigungsanpassungen erhöhter Kostendruck von den Löhnen ausgegangen wäre. Der Index der Stundenlöhne der Nonfinancial Corporations stieg im Rezessionsjahr 1982 gegenüber dem Vorjahr mit 7,8 % deutlich stärker als der Deflator des Bruttoinlandsprodukts dieser Untemehmen, der lediglich um 5,8 % zunahm 22 • Damit dürfte die Lohnentwicklung auch ohne verzögerte Beschäftigungsanpassungen die Gewinne unter Druck gesetzt haben. Der Einfluß der Bundesfinanzpolitik auf die Lohnnebenkosten kann für den Zeitabschnitt der Rezession vernachlässigt werden. ERTA enthielt zwar auch Bestimmungen zur Erhöhung der Arbeitgeberbeiträge, sie beschränkten sich jedoch auf die Altersversorgung der Beschäftigten bei den Eisenbahnen 23 •

3. Die Zinskosten Die Verzinsung von AAA Corporate Bonds, also von Anleihen, deren Emittenten eine besonders hohe Bonität aufweisen, stiegen seit der kurzen Rezession von 1980 immer weiter an. Erst ab Mitte 1982 fielen diese Zinssätze wieder (vgl. Abb. 5).

2o Vgl. MLR (1988) S. 99.

Eig. Ber. aufgrundder Daten aus BEA (1986) S. 364. Vgl. MLR (1983) S. 93. 23 Die prognostizierten Mehreinnahmen bewegten sich daher in eher bescheidenen Dimensionen, nämlich +0,1 Mrd. US-$ für 1981 und +0,5 Mrd. US-$ für 1982. Vgl. BS (1981) S. 6. 21

22

II. Der Abschwung

95

Abb. 5: Die Entwicklung einiger Zinssätze '1.17

17 '1. LONG·TERM RATES

16

16

II

15

14

13 11

10 YEARS GOVERNMENT SECURITIES

II

,.-.,I ,~ .. "... \

10

, 6 LI

r...\ I

/

\/

-

I

........

11

'v'"'\ \

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AAA STATE ANO LOCAL

\

II

-

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I

I

I

I

111

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14

13

I

I

I

I

I

I

I

I

I

IV

1910

I

111

I I I I

I

IV

111

1!111

1981

I

I I

I

I I

IV

I I

I..J

6

111

1!113

Quelle: OECD (1983) S. 29.

Die Abbildung zeigt, daß sich die Fremdfinanzierungsbedingungen schon 1981 immer weiter verschlechtert hatten. Damit war auf der Angebotsseite ein weiteres Investitionshindernis entstanden. Der Anteil der Zinskosten am Bruttoinlandsprodukt der Nonfinancial Corporations stieg während des gesamten Jahres 1981 an und erreichte im zweiten Quartal 1982 mit 4,5 % einen Höhepunkt. In den restlichen beiden Abschwungsquartalen sank sie auf 4,1% (vgl. Tab. 10). Tab. 10: Die Entwicklung der Nettozinszahlungen und ihres Anteils am Bruttoinlandsprodukt der Nonfinancial Corporations Quartal

Nettozinsen

1980 I 1 198012 1980 I 3 198014 1981 I 1 1981 I 2 1981 I 3 1981 I 4 19821 1 198212 1982 I 3 198214

55,3 56,0 55,6 55,2

Quelle: BEA (1986) S. 70 u. eig. Ber.

58,7

63,2

74,1 74,1

79,3

80,2 73,6 73,4

Zinsquote 3,68

3,71

3,60 3,43 3,48 3,68

4,18 4,17

4,46 4,50 4,10

4,12

96

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Die Entwicklung der aufgeführten Zinssätze verlief parallel zur Geldpolitik. Die Fed hielt sich an die Forderung der Reagan-Administration nach Begrenzung des Geldmengenwachstums und betrieb eine strenge Antiinflationspolitik 24• 1981 blieb die Entwicklung von M1 sogar unter dem Zielkorridor der Fed 25 • Mitte 1982 lockerte die Fed dann die geldpolitischen Zügel 26• So wurde z. B. der Diskontsatz in der zweiten Jahreshälfte 1982 mehrfach hintereinander gesenkt 27 • Der Einfluß der öffentlichen Haushalte auf die Finanzierungskosten dürfte sich in engen Grenzen gehalten haben. So traf der Zinsanstieg von 1981 mit einem Rückgang der Nettoneuverschuldung aller Gebietskörperschaften zusammen und der Zinsrückgang von 1982 koinzidierte mit einem sprunghaften Anstieg des öffentlichen Gesamtdefizits (vgl. Tab. 11). Tab. 11: Die Entwicklung der US-Haushaltsdefizite und der Verzinsung der AAA-Corporate Bonds 1980-1982 Jahr

Haushaltsdefizit (Mrd. US-$) Bund alle Gebietskörperschaften

Zinsen

1980 1981 1982

61,3 63,8 145,9

11,9% 14,2% 13,8%

34,5 29,7 110,8

Quellen: Economic Report (1989) S. 402-403, FRB (Juli 1983) S. A 28.

4. Zwischenergebnis Die Untersuchung der Angebotsbedingungen während der Rezession hat gezeigt, daß die verschiedenen Investitionsdeterminanten in diesem Zeitabschnitt keine günstigen Rahmenbedingungen schaffen konnten. Die steuerpolitischen Maßnahmen zur Verbesserung der Angebotsbedingungen konnten nicht zu nennenswerten Incentives führen, da die Inflation die Vorteile der an sich sehr hohen Abschreibungsvergünstigungen vernichtete. Bis zum Ende des Jahres 1982 waren die NIPA-Anpassungen zur Bewertung des Wertverzehrs negativ, so daß die klare Verkürzung der Abschreibungszeiten lediglich die Scheingewinnbesteuerung abmildern konnte. Entscheidende Incentives konnten von dieser Maßnahme aber nur dann ausgehen, wenn die steuerlichen Abschreibungen über den ökonomischen gelegen hätten. Vgl. Hetzel (1986) S. 27. bei Berücksichtigung der Verschiebungen zu NOW-Accounts. Vgl. OECD (1982) s. 66f. 26 Vgl. Landmann (1984) S. 505. 27 Vgl. Herber (1984) S. 158. 24 25

II. Der Abschwung

97

Wird zudem die Besteuerung der Lagerbestände in die Betrachtung einbezogen, so zeigt sich ein weiterer negativer lncentive durch die Besteuerung. Die FIFaMethode führt bei Inflation zu einer Überbewertung der Bestände und damit zur Besteuerung nur scheinbar erzielter Gewinne. Allerdings war zusammen mit dem Investment Tax Credit, der als Abzug von der Steuerschuld gewährt wurde, immerhin eine Absenkung der prozentualen Gewinnsteuerbelastung der ökonomischen Gewinne erreicht worden und somit zumindest eine Verbesserung der steuerlichen Behandlung der Nonfinancial Corporations sichtbar. Mit zunehmendem Abschwung zeigte sich aber insofern eine Verbesserung der steuerlichen Investitionsbedingungen,als die rückläufige Inflationsrate zusammen mit dem Austausch von Anlagen, die noch unter das alte Recht fielen, gegen solche, die nach dem ACRS abgeschrieben werden durften, bei den nonfinancial corporations zu immer geringeren Abweichungen der steuerlich zulässigen von den ökonomischen Abschreibungen führte. Die Entwicklung der Arbeitskosten verschlechterten die Angebotsbedingungen: ihr Anstieg im Rezessionsjahr 1982 setzte die Gewinne unter Druck. Die Fremdfinanzierungsbedingungen hatten sich im Zuge der strikten Geldpolitik der Fed schon während des gesamten Jahres 1981 laufend verschlechtert. Der Zinsauftrieb hielt bis Mitte 1982 an. Danach setzte eine deutliche Rückführung des Zinsniveaus ein und die Fremdfinanzierungsbedingungen gestalteten sich gegen Ende des Abschwungs günstiger. Damit waren 1981 I 82 kaum angebotsseitige Anreize, Investitionen durchzuführen, gegeben. Gegen Ende des Abschwungs ergaben sich durch die immer geringere Scheingewinnbesteuerung und die Rückführung des Zinsniveaus einige Lichtblicke. Aus der schlechten Investitionsperformance während der Rezession könnte zunächst geschlossen werden, daß die Investitionstätigkeit von den Angebotsbedingungen bestimmt wird. Ob nachfrageinduzierte Investitionen aber tatsächlich eine untergeordnete Rolle spielen, kann erst dann festgelegt werden, wenn geklärt wurde, wie sich die Nachfragesituation entwickelte. Dies soll im nächsten Abschnitt im Zusammenhang mit den nachfragepolitischen Maßnahmen des Staates diskutiert werden.

C. Die Nachfrageentwicklung 1. Die Veränderung des BIP der Nonfinancial Corporations Die Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts der Nonfinancial Corporations zeigt, daß sich die Nachfragesituation während des Abschwungs von Quartal 7 Müller-Oestreich

98

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

zu Quartal verschlechterte. Im vierten Quartal 1982 ging sogar das nominale Bruttoinlandsprodukt zurück (vgl. Tabelle 12). Tab. 12: Die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts der Nonfin~ncial Corporations 1981-1982 in Mrd.$.

Quartal

ßJpnom

BIPreai

1981 I 1 /2 /3 /4 1982/l /2 /3 /4

1686,5 1717,9 1772,7 1776,4 1777,4 1783,2 1789,0 1779,4

1843,5 1839,4 1848,3 1817,4 1799,1 1791,7 1777,8 1760,2

Quelle: BEA (1986) S. 70.

Inwieweit war die Finanzpolitik Reagans für diese Entwicklung verantwortlich? Zur Beantwortung dieser Frage werden zunächst die praktizierten Maßnahmen näher erläutert.

2. Der Beitrag der Finanzpolitik a) Die Einnahmenpolitik des Bundes Wie bereits erwähnt wurden die Finanz- und damit auch die einnahmenpolitischen Vorstellungen der Reagan-Administration nicht gleich zu Beginn der Amtszeit des Präsidenten, sondern erst mit dem Haushaltsjahr 1982 (Beginn: 1. 10. 81) implementiert. Bis zum Ende des Abschwungs wurden unter der Ägide Reagans auf der Einnahmenseite insbesondere die entlastenden Maßnahmen im Rahmen von ERTA gültig. Die Steuererhöhungen von TEFRA fallen dagegen nur in geringem Maße in diesen Zeitraum. Die Erhöhungen, die bereits 1982 in Kraft traten, sind quantitativ sehr gering (1 ,9 Mrd. US-$). Sie betreffen nur die Körperschaftsteuer (1,6 Mrd. US-$) und die speziellen Verbrauchsteuem 28 • Alle sonstigen Erhöhungen erlangten erst 1983 Gültigkeit, wobei der Schwerpunkt eindeutig in der zweiten Jabceshälfte lag 29 • Die Steuererhöhungen von TEFRA sind also für eine Analyse der Nachfragebedingungen während des Abschwungs weitgehend uninteressant.

28 29

Vgl. Ziemer ( 1985). Vgl. Ziemer (1985).

II. Der Abschwung

99

Die Entlastungen der privaten Haushalte im Rahmen von ERTA betrafen sowohl die Einkommensteuer als auch die Erb- und Schenkungssteuern 30. Die Maßnahmen im Einkommensteuerbereich setzten sowohl am Tarif als auch an der Bemessungsgrundlage an. Ab 1985 sollte die Indexierung die Steuerzahler vor den Auswirkungen der kalten Progression schützen 31 . Die mit Abstand wichtigste Vergünstigung für die privaten Haushalte war die Absenkung des Einkommensteuertarifs. Die Entlastungen, die an der Bemessungsgrundlage ansetzten, bezogen sich hauptsächlich auf die Sparförderung und Freibeträge für verheiratete Doppelverdiener. Die Senkungen der Erb- und Schenkungssteuern sind vor allem deshalb beachtenswert, weil siede facto eine Abschaffung dieser Steuern bedeuteten32. Die enormen Entlastungen aus der durchgängigen Absenkung des Einkommensteuertarifs sollten jedoch zeitlich verteilt werden. Bereits für den 1. Oktober 1981 wurde eine erste Tarifabsenkung vorgesehen 33 . Der 1. Juli 1982 und der 1. Juli 1983 wurden als weitere Kürzungstermine festgesetzt 34. Ab Oktober 1981 wurde eine 5 % Kürzung des Tarifs vorgenommen; 1982 und 1983 sollten die Sätze in den einzelnen Steuerklassen jeweils um 10% abgesenkt werden 35. Die Gesamtentlastung gegenüber dem alten Recht beträgt allerdings nicht 25 %, sondern lediglich 23 %, da sich die beiden späteren Kürzungen auf den jeweiligen Vorjahrestarif beziehen, der ja bereits Steuersenkungen beinhaltet 36• Die Tarifkürzung von ERTA steht in der Nachfolge der ersten Kürzungsvorschläge von 1978, der Kemp-Roth-Bill, die eine Kürzung um ein Drittel- verteilt auf einen Zeitraum von drei Jahren- postulierten 37. Neben der durchgängigen Senkung der Steuerbelastung in allen Einkommensklassen um 23 % wurde eine Reduzierung des Einkommensteuerspitzensatzes von 70 auf 50%, die schon zum 1.1.1982 in Kraft trat, beschlossen 38 . Sie 30 Vgl. Musgrave (1983) S. 125. 31 Vgl. OECD (1982) S. 106. 32 Vgl. Geyer (1982) S. 14. 33 Vgl. OECD (1982) S. 106. 34 Vgl. OECD (1982) S. 106. Die Senkungen sind insbesondere für die Quellenbesteuerung sofort relevant. Für Wirtschaftssubjekte, deren Einkommeil nicht oder nur zum Teil dem Quellenabzugsverfahren unterworfen wird, gilt dies nicht so uneingeschränkt, da sie nur vierteljährlich zur Zahlung herangezogen werden. Der nächste Fälligkeitstermin, der die Steuersenkungen implizierte, lag am 15. 1. 82. Nur wenn die Reaktion der Wirtschaftssubjekte auf Steuersenkungen nicht von bereits erfolgten Zahlungen, sondern allein schon von dem Wissen, daß für den gegenwärtigen Zeitraum weniger Steuerzahlungen geleistet werden müssen, bestimmt werden, werden auch diese Steuerpflichtigen die Entlastungen ab dem Inkrafttreten der entsprechenden Gesetze in ihr Verhalten einbeziehen. 35 Vgl. Ziemer (1985) S. 28. 36 Vgl. Joint Committee on Taxation (1981) S. 28. 37 Vgl. Hulten/O'Neill (1982) S. 109. 38 Vgl. Joint Committee on Taxation (1981) S. 28. 7*

100

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

begünstigte vor allem Kapitalerträge, da der Spitzensatz für Arbeitseinkommen schon vorher 50 % nicht überstieg. Bei Berücksichtigung der Bestimmung, daß die Kapitalerträge nur zu 40 % steuerpflichtig sind, sank die Höchstbesteuerung für capital gains damit von 28% (40% x 70 %) auf 20% (40% x 50%). Die Absenkung des Einkommensteuertarifs zum 1.10.1981 und zum 1. 7.1982 führte zusammen mit der Kürzung des Spitzensteuersatzes von 70 % auf 50 % zu Entlastungen in Höhe von 4,5 Mrd US-$ für 1981 und 35,1 Mrd. für 1982 39• Die Tabelle gibt einen Überblick über die Verteilung der Ent- bzw. Belastungen der Steuerzahler, die 1981- 1982 aufgrund der verschiedenen Maßnahmen im Rahmen von ERTA 1981 und TEFRA 1982 entstanden. Tab. 13: Ent- bzw. Belastung der Steuerzahler bei den Bundessteuern durch ERTA und TEFRA 1981-1982 in Mrd. US-$ Jahr

1981

Persönliche Einkommensteuer Erb- und Schenkungssteuern Körperschaftsteuer indirekte Steuern Beiträge zur Sozialversicherung

-4,8 -5,7

nur ERTA

1982

ERTA u. TEFRA 1982

-40,6 - 0,7 -11,2 - 0,5 + 0,5

-40,6 - 0,7 - 9,6 - 0,2 + 0,5

Quelle: Ziemer (1985) S. 29.

Ein Blick aufTabeile 13 zeigt, daß die Maßnahmen im Bereich der persönlichen Einkommensteuer quantitativ bei weitem am bedeutendsten waren. Im folgenden wird untersucht, welche Anstöße die Besteuerung geben konnte. Dafür wird der Cyclical Adjusted Budget-Ansatz herangezogen. Tabelle 14 zeigt, daß die Einnahmenpolitik in den vorhergehenden Quartalen dieses Jahres, als Reagan noch keinen maßgeblichen Einfluß auf die Finanzpolitik ausübte, eher restriktive Züge aufwies. Die Quote der konjunkturbereinigten Einnahmen zum Trendprodukt war im ersten Quartal 1981 deutlich angestiegen und verharrte dann auf diesem Niveau. Während des Abschwungs ging diese Quote dann wieder zurück. Ein besonders deutliches Absinken zeigt sich im 4. Quartal 1981 und im 3. Quartal 1982, also den Zeitabschnitten, in denen die ersten beiden Stufen der Einkommensteuersenkungen bzw. die Entlastungen bei der Gewinnbesteuerung (1981 I 4) in Kraft traten. Damit entzog die Einnahmenpolitik seit der Implementierung der Reaganomics im 4. Quartal 1981 den Steuerzahlern immer weniger Nachfragemöglichkeiten 39

Vgl. Ziemer (1985) S. 28.

II. Der Abschwung

101

Tab. 14: Konjunkturbereinigte Einnahmen des Bundes 1980-1982 Quartal

Quotea> (1)

1980 I 1 198012 198013 198014 1981 I 1 1981 I 2 1981 I 3 1981 I 4 1982/l 198212 1982/3 198214

20,1 20,1 20,4 20,7 21,2 21,2 21,2 20,8 20,7 20,6 20,3 20,2

Änderung zum Vorquartal in Mrd. US-$ gesamt inflat.dis. bed. bedingt (2) (3) (4) 15,0 15,1 25,0 27,4 33,9 14,9 17,1

3,6 12,6 8,5 0,6 8,0

12,5 14,4 14,4 20,4 18,0 9,3 16,2 14,2 10,4 7,8 10,5 5,1

tats. Einn. (Mrd.$) (5)

2,5 0,7 10,6 7,0 15,9 5,6 0,9 10,6 2,2 0,7 9,9 2,9

539,4 535,0 555,3 585,6 628,2 635,8 652,4 641,7 636,7 641,1 630,3 633,1

a) Konjunkturbereinigte Einnahmen in Prozent des Middle-Expansion Trend-GNP.

Quellen: BEA (1986) S. 141; Holloway (1986) S. 15.

in Relation zum Trendprodukt und wirkte so - isoliert betrachtet- auf eine Erhöhung der Gesamtnachfrage und der gesamtwirtschaftlichen Auslastung hin. Inwieweit aber die gesamte Bundesfinanzpolitik unter Reagan als expansiv einzuschätzen ist, kann erst nach einer Prüfung der Bundesausgabenpolitik festgestellt werden. Nur wenn sie die Nachfragewirkungen der Steuersenkungen nicht durch Ausgabenkürzungen kompensiert, kann von einer expansiven Ausrichtung der Finanzpolitik gesprochen werden. b) Die Ausgabenpolitik des Bundes

Wie schon im Überblick gesehen, war die Ausgabenpolitik unter Reagan von zwei Maßnahmenblöcken bestimmt: der Aufstockung der Verteidigungsausgaben und der Eindämmung der zivilen Ausgaben. Die Verteidigungsausgaben wurden 1981 um 17% und 1982 um 15,7 %erhöht.

Im Zentrum der MaBnahmen zur Kompensation dieses Ausgabenanstiegs stand

der Omnibus Budget Reconciliation Act von 1981.

Der Omnibus Budget Reconciliation Act von 1981 sollte die großen Umwälzungen im Haushalt unter der Ägide Reagans abfedern. OBRA zielte eindeutig auf eine Eindämmung der Ausgabensteigerung hin. Einsparungen sollten durch eine neue Aufgabenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften sowie die Beschränkung sozialer Leistungen auf die "wahrhaft Bedürftigen" (truly needy) ermöglicht werden. Die Kürzungsanstrengungen konzentrierten sich auf drei Bereiche 40:

102

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

-

Die Festlegung neuer Berechtigungskriterien (eligibility provisions) und neuer Zahlungsniveaus (benefit Ievels) für viele Programme wie Medicaid, Soziale Sicherheit und Arbeitslosigkeit

-

Die Obergrenze für Ausgaben für bestimmte Programme wurde reduziert

-

Die Zuschüsse an untergeordnete Gebietskörperschaften wurden zu Blöcken zusammengefaßt und dabei das Gesamtvolumen gekürzt.

Aus fiskalischer Sicht liegt ein wesentlicher Unterschied zwischen den ersten beiden Maßnahmengruppen darin, daß die Festlegung quantitativer Begrenzungen zu klar festlegbaren Höchstbelastungen des Haushalts führt, während die Einengung von Empfangskriterien für öffentliche Leistungen die Ausgaben in diesem Bereich nicht endgültig einschränkt. Die Entwicklung der Anzahl der Berechtigten kann eben nicht vom Fiskus festgelegt werden, beeinflußt aber die Ausgaben in diesem Bereich massiv. Die Änderung der Kriterien für den Empfang bestimmter öffentlicher Leistungen betrafen den Sozialbereich. Sie sollte für das Haushaltsjahr 1982 Ersparnisse in Höhe von 11 Mrd. US-$ bringen. Sie betraf zum Beispiel die Lebensmittelmarken, die Hilfen für Familien mit abhängigen Kindem und die Arbeitslosenunterstützung. Im Bereich der Arbeitslosenunterstützung wurde u. a. die Regelung abgeschafft, daß die Staaten bei Überschreiten einer bundesweiten Arbeitslosenquote von 4,5% 13 Wochen lang ausgedehnte Unterstützung leisten müßten 41 • Diese Maßnahme trat pünktlich zum Beginn der Rezession in Kraft ( 1. 9. 81 ). Die Einschränkungen im Sozialbereich führten aber zu geringerer Elastizität des Haushalts (der Staatsausgaben) auf Verschlechterungen und damit geringeren built in stabilizers. Die Festlegung von Ausgabengrenzen für bestimmte Programme sollte im Haushaltsjahr 1982 zu Ersparnissen von 17 Mrd. US-$ führen. Die diesbezüglichen Programme wurden zum Teil gekürzt, einige Programme wurden sogar völlig gestrichen oder aber es wurde eine Auslaufphase festgelegt. Wichtige Maßnahmen in diesem Bereich waren die Streichung von Stellen im öffentlichen Dienst oder die Ausgabenkürzung für den Massenverkehr, Autobahnen, Flughäfen, die Eisenbahnen, ökonomische Entwicklung etc. und die Plazierung der strategischen Ölreserve außerhalb des Haushalts 42 • Kurz nach Beschluß dieses Aktes hatte der Präsident weitere Einsparungen gefordert. Wie bereits erwähnt, gab der Kongreß diesen Wünschen nur bedingt statt. Im Zivilbereich wurden für das Haushaltsjahr 1982 lediglich Kürzungen in Höhe von 4 Mrd. US-$ statt der vorgeschlagenen 11 Mrd. US-$ beschlossen 43 • 40 41 42

Vgl. Wakefield (1981) S. 21. Vgl. Wakefield (1981) S. 22. Vgl. Wakefield (1981) S. 23.

II. Der Abschwung

103

Die Kürzungen im Verteidigungsbereich in Höhe von 2 Mrd. US-$ für das Haushaltsjahr 1982 wurden dagegen voll akzeptiert. Auch im folgenden Jahr wurden Maßnahmen zur ausgabenseitigen Haushaltskonsolidierung beschlossen. So verabschiedete der Kongreß auch 1982 einen Omnibus Budget Reconciliation Act (OBRA 1982), der weitere Kürzungen ziviler Ausgaben beinhaltete. Die Einsparungen, die verteilt auf drei Jahre 13,3 Mrd. US-$ betragen sollten, berührten im wesentlichen die Ausgaben für die Landwirtschaft (4,5 Mrd. US$), die Pensionszahlungen an Bundesbedienstete (4,1 Mrd. US-$) und die Lebensmittelmarken (1,9 Mrd. US-$) 44 • Außerdem wurden im Rahmen von TEFRA auch ausgabenseitige Änderungen beschlossen. Sie sollten insgesamt - wiederum auf drei Jahre verteilt - zu Einsparungen in Höhe von 6 Mrd. US-$ führen. Unter den beiden Hauptmaßnahmen, die schon während der Rezession Gültigkeit erlangten, befand sich neben Einsparungen im Gesundheitswesen (medicare und medicaid) aber auch der Beschluß zusätzlicher Arbeitslosengeldzahlungen für den Zeitraum von Mitte September 1982 bis März 1983. Im Anschluß wird gezeigt, welche Auswirkungen die Änderungen der Politik auf die Ausgabenentwicklung hatten. Zur Separierung der diskretionären Effekte wird dabei wiederum auf das Konzept des Cyclical Adjusted Budget zurückgegriffen. Tab. 15: Die konjunkturbereinigten Ausgaben des Bundes Quartal

Quotea) (1)

1980/1 198012 198013 198014 1981 I 1 198112 1981 I 3 1981 I 4 1982/1 198212 198213 198214

Änderung zum Vorquartal in Mrd. US-$ gesamt inflat.diskret bedingt bed. (2) (4) (3)

22,2 22,3 22,7 22,8 22,8 22,6 23,0 23,1 22,8 22,5 23,1 24,0

25,2 18,8 29,0 25,5 21,3 9,3 30,0 19,6 5,6 5,8 33,1 43,7

2,8 3,1 19,0 10,4 4,3 3,9 18,9 9,5 3,3 3,8 13,5 5,8

22,4 15,7 10,0 15,1 17,0 5,4 11,1 10,1 2,3 2,0 19,6 37,9

a) Konjunkturbereinigte Ausgaben in Prozent des Middle-Expansion Trend-GNP. Quellen: BEA (1986) S. 141; Holloway (1986) S. 15. 43 44

Vgl. OECD (1982) S. 108. Vgl. OECD (1983) S. 72.

tats. Ausg. (Mrd.$) (5) 577,2 599,5 630,3 653,6 675,7 685,0 714,9 737,7 745,9 754,0 789,1 835,7

104

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Die Ausgabenquote, die ja entscheidend für die Beurteilung der expansiven oder kontraktiven Wirkung der Bundesausgaben ist, ging nach einem leichten Anstieg im ersten Rezessionsquartal1981 I 4 in den anschließenden zwei Dreimonatsabschnitten stetig zurück. Im dritten und vierten Quartal 1982 stiegen die konjunkturbereinigten Ausgaben in Relation zum Trendprodukt auf den Nachkriegsrekordwert von 24%. Die konjunkturbereinigten Ausgaben des Bundes verliefen also in Relation zum Trendprodukt erheblich ungleichmäßiger als die von zyklischen Einflüssen bereinigten Einnahmen des Zentralhaushalts. Insgesamt lag die Ausgabenquote 1982 zwar höher als 1981, unter Nachfrageaspekten ist es aber bedeutsam, daß ausgerechnet mitten in der Rezession, also dem ersten Halbjahr 1982, keinerlei expansive Wirkungen von den Ausgaben des Bundes ausgingen. Im Gegensatz zu den Einnahmen gingen in den Quartalen, in denen Reagan noch nicht die Finanzpolitik dominierte, keine kontraktiven Nachfragewirkungen von der Ausgabenpolitik aus, da die konjunkturbereinigte Ausgabenquote gegenüber 1980 stieg. Entscheidend für die Nachfragewirksamkeit des Bundeshaushaltes ist es jedoch, inwieweit der Saldo aus (konjunkturbereinigten) Einnahmen und Ausgaben expansive oder kontraktive Züge aufwies. Dies wird im folgenden untersucht.

c) Gesamtwirkung der Finanzpolitik des Bundes Die Entwicklung der konjunkturbereinigten Defizite bzw. Überschüsse des Bundeshaushalts spiegelt die eben betrachtete Einnahmen- und Ausgabenveränderung wider. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die Entwicklung der strukturellen Defizite. Tab. 16: Konjunkturbereinigte Defizite I Überschüsse des Bundes Quartal

Defizitquoteal

Einnahmenquoteal

Ausgabenquotea)

198014 1981 I 1 1981 I 2 1981 I 3 1981 I 4 1982/1 198212 198213 198214

-2,2 -1,7 -1,4 -1,8 -2,3 -2,0 -1,9 -2,8 -3,8

20,7 21,2 21,2 21,2 20,8 20,7 20,6 20,3 20,2

22,8 22,8 22,6 23,0 23,1 22,8 22,5 23,1 24,0

in Mrd. $ bereinigtes tats. Defizit Defizit -61,9 -49,4 -43,8 -56,6 -72,7 -65,8 -62,9 -95,5 - 131,2

a) Konjunkturbereinigte Wert\: in Relation zum Middle-Expansion-Trend-GNP. Quellen: Holloway (1986) S. 15; BEA (1986) S. 141.

-68,0 -47,4 -49,2 -62,5 -96,0 -109,2 -112,9 -158,8 -202,6

II. Der Abschwung

105

Die Haushaltsgestaltung wies im ersten Halbjahr 1981, also bevor sich Reagan in die Finanzpolitik einschaltete, restriktive Züge auf. Die konjunkturbereinigten Defizite sanken in Relation zum Trendprodukt. 1981 I 3 stieg die Quote, bedingt durch die Ausgaben, wieder. Im 4. Quartal dieses Jahres, also dem Quartal, in dem der erste von Reagan maßgeblich mitgestaltete Haushalt in Kraft trat, traten zu den Ausgabensteigerungen die Steuerkürzungen von ERTA. Dies hatte einen kräftigen Anstieg der Defizitquote zur Folge: betrugen die konjunkturbereinigten Defizite in Relation zum Trendprodukt im dritten Quartal 1981 noch - 1,8 %, so stiegen sie im folgenden Vierteljahr auf -2,3 %. Im folgenden Halbjahr dominierten die recht deutlichen relativen Ausgabenkürzungen über die leichte Absenkung der Steuerquote. Die strukturellen Defizite sanken in Relation zum Trendprodukt auf- 1,9 %. Der Bundeshaushalt trug in dieser Phase also zu einer Verschlechterung der Nachfragesituation bei. In derrestlichen Jahreshälfte schlugen die zweite Phase der Tarifsenkungen von ERTA und die Wiedererstarkung der Ausgaben voll zu Buche: die Defizitquote stieg im 3. Quartal 1982 auf- 2,8% und im letzten Quartal dieses Jahres gar auf- 3,8 %. Der Bundeshaushalt wirkte also in diesem Zeitabschnitt auf eine Erhöhung der Gesamtnachfrage und der gesamtwirtschaftlichen Auslastung hin. Die Ergebnisse des Cyclical Adjusted Budget waren herangezogen worden, um Anhaltspunkte für den öffentlichen Einfluß auf die Entwicklung des BIP der nonfinancial corporations und damit die Nachfragesituation dieser Unternehmen zu bekommen. Die Werte des CAB liefern jedoch nur Informationen über die Auswirkung des Bundeshaushalts, die Budgets der untergeordneten Gebietskörperschaften bleiben dagegen unbeachtet. Im folgenden wird daher geprüft, welchen Kurs die Länder- und Gemeindehaushalte während der Rezession einschlugen.

d) Die Finanzpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften 1981 -1982 Im Gegensatz zum Bund war die Einnahmepolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften während des Abschwungs von Steuererhöhungen geprägt. Dabei standen 1981 die Treibstoffsteuern im Mittelpunkt 45 • 1982 waren die Steuererhöhungen breiter gestaffelt. Sie betrafen verschiedene Umsatzsteuern, die Einkommensteuer und vielfach die Rücknahme der Anstiegsgrenzen für die Grunds.teuer, die im Zuge der Steuerrevolte festgelegt worden waren46.

45 46

Vgl. Levin (1982) S. 23. Vgl. Levin (1983) S. 19 f .

106

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Die Maßnahmen im Rahmen der Körperschaftsteuer waren dagegen nicht auf eine Erhöhung der Einnahmen ausgerichtet, sondern zielten darauf ab, die Einnahmenminderungen, die durch die vielfach bestehende Koppelung der Bemessungsgrundlage dieser Steuer an die des Bundes zu erwarten waren, auszugleichen 47 • Auf der Ausgabenseite reagierten die untergeordneten Gebietskörperschaften auf die verschlechterte wirtschaftliche Gesamtlage und die Kürzungen der Bundeszuschüsse mit Einsparungen. 1981 wiesen die Ausgaben der Länder und Gemeinden den geringsten Zuwachs seit 20 Jahren auf, 1982 gar den geringsten Anstieg der Nachkriegszeit 48 • Die Kürzungen konzentrierten sich auf den öffentlichen Bau 49. Einschränkungen wurden außerdem im öffentlichen Dienst vorgenommen. 1981 ging die Beschäftigung bei den untergeordneten Gebietskörperschaften leicht zurück, 1982 um immerhin einen Prozentpunkt 50• Die Finanzpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften zielte also sowohl auf der Einnahmenseite als auch auf der Ausgabenseite auf eine unmittelbare Verbesserung ihrer fiskalischen Position. Sie stand damit der eher expansiven Ausrichtung des Bundesbudgets entgegen. Welche Gesamtwirkungen aber vom öffentlichen Gesamthaushalt ausgehen, kann wie anfangs diskutiert nicht anband des CAB festgestellt werden, da dieser Ansatz auf den Bund beschränkt ist. Im folgenden wird daher auf die Berechnungen der OECD eingegangen, die diesbezügliche Schiitzungen für den Gesamthaushalt der USA vornehmen. Die Daten der OECD zum konjunkturbereinigten Gesamthaushalt können wie bereits erwähnt- nur sehr bedingt mit den vorhergehenden CAB-Daten verglichen werden. Die Berechnungen der OECD für diesen Zeitraum stammen aus den Jahren 1984 und 1985 und berücksichtigen daher die umfangreiche Revision der NIPA-Daten, die Anfang 1986 veröffentlicht wurde, noch nicht. So bedingte die Revision für 1981 ein höheres und für das Rezessionsjahr 1982 ein geringeres Defizit des Gesamthaushalts 51 • Insgesamt zeigen die OECD-Berechnungen ein ähnliches Bild. Sie weisen für 1981 kontraktives Haushaltsverhalten und für 1982 expansives Verhalten der Gebietskörperschaften aus.

Vgl. Levin (1983) S. 19. Vgl. Levin (1982) S. 24 u. Levin (1983) S. 20. 49 Vgl. Levin (1983) S. 20. 5o Vgl. Levin (1982) S. 24 u. Levin (1983) S. 20. 51 Die revidierten Werte für die Defizite des Gesamthaushalts betrugen für 1981 und 1982 29,7 Mrd. US-$ bzw. 110,8 Mrd. US-$, die vorher veröffentlichten Daten hatten die Nettoneuverschuldung auf 26,7 Mrd. US-$ bzw. 115,3 Mrd. US-$ beziffert. Vgl. BEA (1986) S. 136 u. Economic Report (1985) S. 321. 47

48

II. Der Abschwung

107

Tab. 17: Veränderung der konjunkturbereinigten Defizitquote des Gesamthaushalts gegenüber dem Vorjahr 1981-1982 Jahr Änderung der konjunkturbereinigten Defizitquote

1981

1982

+0,9%

-1,3%

Quelle: OECD (1984b) S. 30.

Nähere Hinweise auf die Auswirkungen der Finanzpolitik der Länder- und Gemeinden auf die Gesamtlage der öffentlichen Haushalte geben die Veränderungen der Einnahmen- und Ausgabenquoten, bei denen die konjunkturbereinigten Haushaltspositionen auf das Produktionspotential bezogen werden. Tab. 18: Entwicklung der konjunkturbereinigten Quoten des Bundeshaushalts (CAB) und des Gesamthaushalts (OECD) 1980-1982 Jahr Einnahmenquote - CAB - OECD Ausgabenquote - CAB - OECD

1980

1981

1982

20,3 31,8

21,1 32,7

20,5 31,6

22,5 31,1

22,9 31,2

23,1 31,2

Quellen: Holloway (1986) S. 14 u. OECD (1984b) S. 31.

Die OECD-Daten für den öffentlichen Gesamthaushalt und die CAB-Daten für den Bundeshaushalt zeigen, daß 1981 insgesamt kontraktive Nachfragewirkungen von der Einnahmenseite ausgingen, die die expansive Wirkung der Ausgabenseite überwogen. Unter dem Vorbehalt, daß die Berechnungen der OECD die Revision von 1986 nicht berücksichtigen, kann daraus geschlossen werden, daß vom öffentlichen Gesamthaushalt 1981 restriktive Nachfragewirkungen ausgingen. Für das Rezessionsjahr 1982 weichen die Ergebnisse der OECD dagegen von den CAB-Resultaten ab. So weist die OECD ein Absinken der Einnahmenquote bei Konstanz der Ausgabenquote aus. Die Ergebnisse des CAB zeigen dagegen für beide Quoten eine expansive Veränderung. Wiederum unter dem Vorbehalt, daß die OECD-Daten schon wegen der Revision nicht ohne weiteres vergleichbar sind, läßt sich daraus ableiten, daß 1982 die Steuerhöhungen der untergeordneten Gebietskörperschaften die Steuerentlastungen des Bundes nicht ausgleichen konnten, während die untergeordneten Gebietskörperschaften die expansiven Wirkungen der Ausgabenpolitik des Zentralhaushalts kompensierten. Die öffentlichen Haushalte verhielten sich also auch bei Einbeziehung der untergeordneten Gebietskörperschaften 1982 expansiv und wirkten so dem Nach-

108

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

frageverfall entgegen. Der expansive Effekt reichte nicht aus, um den Nachfragerückgang zu verhindern. Der Rückgang der Gesamtnachfrage, den auch der leicht expansive Gesamthaushalt nicht aufhalten konnte, schlug sich in der Kapazitätsauslastung, die ja als entscheidender Indikator für die Motivation, Erweiterungsinvestitionen durchzuführen, herausgestellt wurde, nieder. 3. Auslastung Die gesamtwirtschaftliche Auslastung sank während der Rezession 81 I 82 stark. Im vierten Quartal 1982 erreichte sie mit 93,9% ihren Tiefpunkt. Nur einmal seit 1955, nämlich im ersten Quartal 1966 hatte die gesamtwirtschaftliche Auslastung mit 93,6% niedrigere Werte angenommen 52 • Tab. 19: Die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Auslastung 1981-1982 Quartal

Auslastunga)

1981 I 1 198112 1981 I 3 1981 I 4 19821 1 198212 198213 198214 1983 I 1

100,7 99,7 99,7 97,8 95,8 95,6 94,3 93,9 94,4

a) Reales BSP in Prozent des realen Middle Expansion Trend BSP. Quelle: Holloway (1986) s. 13.

Bei der Betrachtung der Investitionsentwicklung hatte sich gezeigt, daß die Ausgaben des Verarbeitenden Gewerbes für neue Bauten und Ausrüstungen im Abschwung besonders stark zurückgegangen waren. Daher wird die Auslastung in diesem Bereich im folgenden näher betrachtet. Die Auslastung im Verarbeitenden Gewerbe zeigt eine fast parallele Entwicklung zum gesamtwirtschaftlichen Nutzungsgrad: 1981 I 4 und 1982 I 1 setzt ein deutlicher Rückgang ein, im letzten Quartal1982 findet die Talfahrt der Kapazitätsausnutzung ein Ende. Die folgende Tabelle zeigt dies deutlich. Sie stellt nicht nur auf die tatsächliche Auslastung ab, sondern zeigt auch, inwieweit der jeweils erzielte Auslastungsgrad von dem als optimal empfundenen abweicht. s2

Vgl. Holloway (1986) S. 13.

II. Der Abschwung

109

Tab. 20: Kapazitätseinschätzung im Verarbeitenden Gewerbe Dezember 1980-März 1983

Ultimo 198010 19811M

IJ

IS ID

19821M

IJ

IS ID

19831M

Auslastungsgrad

Auslastungsgrad in % der gewünschten Auslastung

78 78 78

84 83 84 81

76 72 72 71 69 67,5 69,8

77 78

76 74 72 75

Die Angaben beziehen sich auf den jeweiligen Ultimo der Monate März, Juni, September und Dezember. Quellen: Woodward (1982a) S. 27, Woodward (1982b) S. 24, Landefeld/Seskin (1984) S. 28.

Die Kapazitätsauslastung des Verarbeitenden Gewerbes sank von 78 % Ende Juni 1981 bis auf 67,5% im Dezember 1982. Dies hatte zur Folge, daß die realisierte Auslastung immer mehr von den Optimalwerten abwich. Während Ende Juni 1981 noch 84% der optimalen Nutzung erreicht wurden, so war dieser Quotient bis Ende 1982 auf 72 % gesunken. Die Unternehmen waren also mit der Auslastung ihrer Kapazitäten immer unzufriedener. Dies wird besonders deutlich, wenn die Ergebnisse der Befragungen, in denen die Unternehmen angeben, ob ihre Kapazitäten angesichts der Auftragslage für das nächste Jahr zu hoch sind, ausreichen, oder ob Erweiterungsbedarf besteht, betrachtet werden. Tab. 21: Die Kapazitätseinschätzung der Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes

Monat

Mehrbedarf'l

adäquata)

Überschußa)

12180 3 I 81 6181 9 I 81 12181 3182 6182 9182 12182 3183

30,6 30,4 31,3 31,1 27,2 25,3 23,3 20,2 20,1 20,6

60,8 61,6 58,5 54,1

8,6 8,0 10,2 14,8 15,0 20,6 23,2

57,8

54,1 53,5 52,0 51,6 51,0

27,8

28,3 28,4

a) in Prozent des abschreibbaren Brunoanlagevermögens. Quellen: Woodward (l982a) S. 29 Landefeld I Seskin (1984) S. 30 und Seskin/Landefeld (1983) s. 22.

110

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Schon Ende September 1981 ging der Anteil der Angaben, daß die Kapazitäten erweitert werden müßten, leicht und die Einschätzung, daß die bestehenden Anlagen zur Befriedigung der verzeichneten Nachfrage für die folgenden 12 Monate ungefahr ausreichten, deutlich zurück. Die Mitteilung überschüssiger Kapazitäten stieg dagegen um fast die Hälfte. Diese Entwicklung setzte sich bis zum Dezember 1982 fort. Diejenigen Unternehmen, die zusätzlichen Kapazitätsbedarf meldeten, besaßen Ende 1982 nur noch 20 % des Bruttoanlagevermögens. Im Juni 1981 hatte dieser Wert noch bei 31,3% gelegen. Die Unternehmen, die Überschußkapazitäten angaben, hatten im Juni 1981 nur 10,2% der Anlagen besessen; im Dezember 1982 waren es schon 28,3 %. Diese Werte beweisen, daß die Nachfragesituation im Verarbeitenden Gewerbe immer fataler wurde und die Anreize zu Erweiterungsinvestitionen immer mehr abnahmen.

D. Resümee Bei der Untersuchung des Abschwungs stand weniger die Frage, inwieweit die Finanzpolitik den Abschwung herbeiführte, als die Gestaltung der öffentlichen Haushalte während der Rezession im Vordergrund, da die Finanzpolitik Reagans erst mit dem Haushalt 1982 implementiert wurde. Dabei zeigt sich, daß weder nennenswerte angebots- noch nachfrageseitige Investitionsincentives vorlagen. Die Maßnahmen im Bereich der Unternehmensbesteuerung konnten trotz beachtlicher Abschreibungsvergünstigungen keine nennenswerten Investitionsanreize bieten. Die Vorteile einer deutlichen Verkürzung der Abschreibungszeiten wurden durch die hohen Inflationsraten außer Kraft gesetzt: da sich die steuerlichen Abschreibungen an den historischen Anschaffungs- und nicht an den Wiederbeschaffungskosten orientieren, blieben die steuerlich absetzbaren Kosten der Abnutzung unter den ökonomischen Kosten des Wertverzehrs des Anlagevermögens. Verstärkt wurde das Problem der inflationsbedingten Überbesteuerung durch die Bewertung der Vorratsbestände. Auch hier führte die Orientierung an den historischen Anschaffungskosten zu einer- gemessen an den Kosten der Wiederbeschaffung - überhöhten Bemessungsgrundlage. Während des Abschwungs nahmen die Scheingewinne aber immerhin kontinuierlich ab. Die Lohnerhöhungen während der Rezession erhöhten die Kosten und drückten die Gewinne. Die Arbeitskosten verschlechterten somit die Angebotsbedingungen. Die Entwicklung der Zinsen hatte schließlich zu einer erheblichen Verschlechterung der Fremdfinanzierungsbedingungen geführt. Der Zinsauftrieb, der schon das ganze Jahr 1981 angedauert hatte, setzte sich bis Mitte 1982 fort. Danach

ill. Der Aufschwung

111

bröckelten die Zinsen im Zuge der Lockerung der Geldpolitik wieder ab und die Kosten der Aufnahme von Fremdkapital verbilligten sich wieder. Die Finanzpolitik des Bundes wirkte insgesamt auf eine Steigerung der Gesamtnachfrage hin. Dies war vor allem auf die massiven Steuerentlastungen von ERTA und die Erhöhung des Militärhaushalts, die die Kürzung ziviler Ausgaben übertraL zurückzuführen. Auch bei Einbeziehung der Haushalte der untergeordneten Gebietskörperschaften erwies sich die Finanzpolitik als expansiv. Die expansive Ausrichtung der Finanzpolitik kompensierte die Verschlechterung der Nachfragebedingungenjedoch nicht voll. Sowohl die gesamtwirtschaftliche Auslastung als auch die des Verarbeitenden Gewerbes sank immer weiter.

111. Der Aufschwung A. Vorbemerkungen Nachdem die gesamtwirtschaftliche Talfahrt im vierten Quartal 1982 zu Ende gegangen und im ersten Quartal 1983 eine deutliche Lageverbesserung zu verzeichnen war, belebte sich im 2. Quartal 1983 nach ihrem Tiefpunkt im ersten Quartal1983 auch die Investitionstätigkeit wieder. Es setzte ein bis 1985 anhaltender Investitionsboom ein. 1986 war dann eine Delle zu verzeichnen. Besonders wichtig ist von unserer Fragestellung her die rapide Entwicklung der Investitionstätigkeit am Anfang des Aufschwungs. Worauf war sie zurückzuführen? War sie das Produkt einer Politik, die sich angebotsorientiert nannte, in Wirklichkeit aber großzügiges Deficitspending darstellte? Oder kamen erst jetzt die 1981 verabschiedeten angebotspolitischen Incentives voll zur Geltung und kurbelten die Investititionstätigkeit an? Zur Beantwortung dieser Fragen wird wiederum der integrierte Ansatz herangezogen. Dabei wird zunächst die Entwicklung der Angebots- und dann die der Nachfragebedingungen untersucht. Zuvor wird jeweils rekapituliert bzw. erläutert, welche finanzpolitischen Maßnahmen in diesem Zeitraum Gültigkeit erlangten, welche vorher gewährten Vergünstigungen Bestand hatten und welche modifiziert wurden.

B. Die Angebotsbedingungen 1. Die Gewinnbesteuerung (Körperschaftsteuer)

Wie bereits beim Gesamtüberblick dargestellt, schränkten der Tax Equity and Fiscal Responsibility Act (TEFRA) von 1982 und der Deficit Reduction Act (DEFRA) von 1984 das Ausmaß der Steuervorteile, die ERTA gewährt hatte,

112

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

wieder ein. Dies gilt auch für die hohen Vergünstigungen, die ERTA investierenden Unternehmen zubilligte: sie wurden schon im folgenden Jahr durch den Tax Equity and Fiscal Responsibility Act wieder eingeschränkt. Dabei wurden sowohl am ACRS als auch am ITC Änderungen vorgenommen. Wie bereits bei der Diskussion der unternehmenspezifischen Maßnahmen von ERTA gesehen, konnte der kombinierte Einsatz der Abschreibungsvergünstigungen mit dem Investment Tax Credit zu steuerlichen Vorteilen führen, die über die Entlastung einer Sofortabschreibung hinausgingen 53• TEFRA versuchte dies durch die Vorschrift zu unterbinden, daß die Unternehmen 50 % der gewährten Steuergutschrift von der Abschreibungsgrundlage abziehen mußten (50 % basis adjustment). Damit durfte z. B. eine Anlage, für die ein ITC von 10% gewährt wurde, statt wie bisher zu 100% nun nur noch zu 95% abgeschrieben werden 54. Außerdem schaffte TEFRA die für 1985 und 1986 vorgesehene Beschleunigung der Anlagenabschreibung ab 55• Schließlich widerrief TEFRA das Safe Harbor Leasing, das vorübergehend gewinntosen Unternehmen die Nutzung der Vorteile von ACRS und ITC ermöglichen sollte, zum 1.1. 84 56. Zwei Jahre später wurden die unternehmensbezogenen Steuerentlastungen, die im Rahmen von ERTA gewährt worden waren, weiter eingeschränkt. Der Deficit Reduction Act (DEFRA) von 1984 erhöhte die Abschreibungsdauer für Gebäude (real property) 57. Damit reduzierten TEFRA und DEFRA die Entlastungen von ERTA in einigen Bereichen. Zu größerer Klarheit bei der Beurteilung der Auswirkungen der verschiedenen Rechtsänderungen auf die angebotsseitigen Anreize, Investitionen durchzuführen, führt eine Gegenüberstellung der Entlastungen von ERTA mit den genannten späteren Steuererhöhungen. Aufschluß hierüber geben die Schätzungen von Ziemer58, der die Steuerausfälle bzw. Mehreinnahmen des Bundesaufgrund einzelner Maßnahmen untersuchte. Die folgende Tabelle gibt die Wirkungen der drei Akte auf die Körperschaftsteuer während der Jahre 1981-1986 wieder.

Vgl. Abschnitt II. B. 1. Vgl. OECD (1985) S. 117. 55 Die Abschreibungsbeschleunigung sollte durch einen Wechsel von der 150% zur 200% Methode der degressiven Abschreibung erfolgen. Vgl. Henderson (1986) S. 10. 56 Vgl. Wakefield I Ziemer (1984) S. 12. 57 Vgl. Ziemer (1985) S. 30. 58 Vgl. Ziemer (1985) S. 28 ff. 53

54

III. Der Aufschwung

113

Tab. 22: Körperschaftsteuerent- bzw. -belastung durch verschiedene Gesetzesakte 1981-1986 (in Mrd. US-$ Jahr

ERTA

TEFRA

1981 1982 1983 1984 1985 1986a)

-5,7 -11,2 -20,8 -27,7 -39,8 -53,7

1,6 9,3 15,2 20,7 36,3

DEFRA

Saldo -5,7 -9,6 -11,5 -11,4 -14,1

1,1 5,0 6,9

-10,5

a) olme TRA 1986. Quelle: Ziemer (1985), eig. Ber.

Die Tabelle zeigt, daß die Vergünstigungen von ERTA 1982 noch kaum beeinträchtigt wurden, während seit 1983 insbesondere TEFRA die Vorteile merklich dezimierte. So nimmt TEFRA 1983 schon fast die Hälfte der unternehmenspezifischen Entlastungen wieder weg und in den folgenden Jahren wirdzusammem mit DEFRA - sogar die 50 % Marke überschritten. Allerdings ist zu beachten, daß die Vergünstigungenper Saldo bis 1985 zunehmen. Damit wird klar, daß ERTA bis 1985 trotz der Gegenmaßnahmen im Rahmen von TEFRA und DEFRA einen deutlichen Beitrag zur Verbesserung der Investitionsbedingungen liefern konnte. Noch deutlicher wird das Ausmaß der Entlastung, wenn die diesbezüglichen Einnahmenausfalle in Relation zu den gesamten Körperschaftsteuereinnahmen des Bundes gesehen werden. Tab. 23: Körperschaftsteuereinnahmen und Nettoentlastung durch ERTA, TEFRA, DEFRA und TRA Jahr

KSteinnahmen (Mrd. $) (1)

Nettoentlastung (Mrd. $) (2)

prozentuale Entlastungal

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

70,3 65,7 49,0 61,3 75,2 76,1 83,7

-5,7 -9,6 -11,5 -11,4 - 14,1 -3,5

8,0 16,4 15,8 13,2 15,6 4,0

(3)

a) (2) x 100 (1) + (2)

Quellen: Economic Report ( 1988) S. 343, Ziemer ( 1985) S. 28- 30, Dobbs I Ziemer ( 1987) S. 23 u. eig. Ber.

Die körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen mußten alsotrotzder Steuererhöhungen im Zuge von TEFRA und DEFRA deutlich weniger Steuern zahlen, 8 MUller-Oestreich

114

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

als wenn die vorreagan'sche Ausgestaltung der Steuern unverändert geblieben wäre. So lag die Körperschaftsteuerlast 1983-1985 zwischen 13,2% und 15,8% niedriger als nach den alten Regelungen. Neben dem Ergebnis, daß die Steuererhöhungen die Vorteile von ERTA zwar einschränkten, bis 1985 aber dennoch sehr hohe Vergünstigungen bestehen blieben, erscheint es insbesondere unter dem Aspekt der Förderung wagemutiger Jungunternehmer besonders wichtig, daß das Safe Harbor Leasing bis Ende 1983 erhalten blieb. Damit hatten zumindest im ersten Jahr der Erholung auch Unternehmen mit unzureichenden Gewinnen die Möglichkeit, die Vergünstigungen von ACRS und ITC auszuschöpfen. Die Persistenz der beträchtlichen Steuererleichterungen von ERTA, die es Unternehmen ermöglichte, trotz hoher Erträge Gewinnsteuertickzahlungen zu erhalten, stieß zunehmend auf Ablehnung 59• Daher wurde mit dem Tax Reform Act von 1986 eine grundlegende Umgestaltung des Steuersystems beschlossen, die zu einer gerechteren Steuerlastverteilung führen sollte. Grundprinzip dieser Steuerreform, die aufkommensneutral sein sollte 60, war eine Senkung der Steuersätze bei Verbreiterung der Bemessungsgrundlage. Dabei ergab sich eine Verschiebung der Steuerlast von den privaten Haushalten zu den Unternehmen. Zwar senkte der Tax Reform Act nicht nur die Sätze der persönlichen Einkommensteuer, sondern minderte auch den Körperschaftsteuerspilzensatz erheblich, die Finanzierung dieser Maßnahmen ( der Akt sollte aufkommensneutral sein) über die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage traf jedoch einseitig die Kapitalgesellschaften, so daß die privaten Haushalte ent- und die Kapitalgesellschaften belastet wurden 61 . Die wichtigsten Änderungen der Körperschaftsbesteuerung durch TRA waren62: -

Verminderung der Steuerklassen von fünf auf drei bei Absenkung des Spitzensatzes von 46 % auf 34 %63. Abschaffung des Investment Tax Credits Verlängerung der Abschreibungszeiten des ACRS Änderung einiger Bilanzierungsregelungen Modifikation der Minimalsteuer

Vgl. Vierter Teil, Abschnitt I. B. Vgl. Steuerle (1987) S. 276. 61 Vgl. Aaron (1987) S. 6. 62 Vgl. Wakefield (1987) S. 23-24. 63 Die beiden Steuerklassen von 0-25.000 US-$ und von 25.000-50.000 US-$ wurden zu einer Klasse zusammengefaßt, deren gemeinsamer Steuersatz nach der Reform 15% beträgt (vorher 15% und 18 %). Die mittlere Steuerklasse blieb unverändert. Die beiden übrigen alten Klassen von 75.000- 100.000 US-$ und darüber werden nach TRA nur noch mit 34% besteuert (vorher 40% bzw. 46 %). Vgl. Wakefield (1987) S. 23. s9

60

III. Der Aufschwung

115

Die Modifikation der Minimalsteuer setzte direkt an einem der populärsten Kritikpunkte an der bisherigen Steuerpolitik unter Reagan an. Sie wurde so verändert, daß es insbesondere großen profitablen Unternehmen erschwert werden sollte, nur geringe Steuerbeträge zu zahlen oder die Besteuerung ganz zu umgehen64. Insbesondere die Abschaffung des Investment Tax Credits, der ja immerhin 10 % bzw. 6 % betragen hatte und die deutliche Verlängerung der Abschreibungszeiten markieren eine völlige Abkehr von den Grundvorstellungen von ERTA, dessen zentrales Anliegen die Förderung der privaten Investitionstätigkeit und damit des Wachstums durch besonders hohe investitionsgebundene Steuervergünstigungen war. Nun aber wurde - um das Steuersystewm gerechter zugestalten - im Zuge einer Erweiterung des Abschreibungsystems auf 8 Klassen die Abschreibungsdauer für verschiedene Bereiche des Anlagevermögens erhöht: Autos und Leicht-LKWs müssen in 5 statt in drei Jahren abgeschrieben werden, Bauten (ohne Wohnungsbau) in 31,5 statt 19 Jahren. Die Abschreibungsdauer der meisten Ausrüstungsinvestitionen des Verarbeitenden Gewerbes steigt von 5 auf 7 Jahre. Abgemildert wird die Verlängerung der steuerlichen Nutzungsdauer der Anlagen allerdings dadurch, daß die zulässige Degression erhöht wurde. Statt der bisherigen 150 %igen digitalen Abschreibungsmethode wurde den Unternehmen mit dem Tax Reform Act die 200 %ige digitale Abschreibungsmethode ermöglicht65. Dies erlaubt eine noch stärkere Verschiebung der Absetzungsbeträge in den Anfangsbereich der Nutzung. Die meisten der im Rahmen von TRA beschlossenen Maßnahmen traten zum

1. 1. 87 in Kraft. Nur wenige Teile des Gesetzespakets wurden rückwirkend

eingeführt. Sie betrafen ausschließlich die Unternehmensbesteuerung. Am wichtigsten ist dabei die Abschaffung des ITC, die rückwirkend zum 1. 1. 86 beschlossen wurde 66• Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die quantitative Bedeutung des Tax Reform Acts in den Jahren 1986 und 1987. .. Tab. 24: Mehrbelastung der Steuerzahler aufgrund der Anderungen von TRA bei der Körperschaftsteuer 1986 -1987 Jahr

Mehrbelastung

1986 1987

7,0 27,6

Angaben in Mrd. US-$.

Quellen: Dobbs I Ziemer (1987) S. 23, Wakefield (1988) S. 23.

64 Vgl. Wakefield (1987) S. 24. 65 Vgl. Wakefield (1987) S. 23. 66 Vgl. Wakefield (1987) S. 23. 8*

116

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Zusammenfassend ist zur Steuerpolitik während des Aufschwungs zu sagen, daß die Vergünstigungen, die ERTA 1981 den Unternehmen gewährt hatte, zwar durch den Tax Equity and Fiscal Responsibility Tax Act von 1982 und den Deficit Reduction Act von 1984 wieder eingeschränkt wurden, als einschneidend sind jedoch erst die Änderungen im Rahmen des Tax Reform Act von 1986 zu werten. Im folgenden ist jetzt zu untersuchen, inwieweit von den hohen Abschreibungsvergünstigungen, die während der Rezession lediglich zu einer Abmilderung der Scheingewinnbesteuerung beigetragen hatten, im Aufschwung Investitionsstimuli ausgingen. Dies wäre dann gegeben, wenn die verbliebenen Maßnahmen zu einer Situation geführt hätten, in der der steuerpflichtige unter dem ökonomischen Gewinn lag und somit Teile des Überschusses nicht versteuert werden mußten. Die NIPA-Korrekturen zur Abweichung der steuerlichen Bemessungsgrundlage vom ökonomischen Gewinn, die sich aus den Allpassungen der Abschreibungen (CCA) und der Vorräte (IVA) zusammensetzen, zeigen, daß die Abschreibungsvergünstigungen die inflationsbedingten steuerlichen Nachteile immer stärker ausglichen bzw. überkompensierten: seit dem ersten Quartal 1983 weist der Saldo aus CCA und IVA positive Werte aus (vgl. Tab. 25). Damit erhielten die Unternehmen während des gesamten Aufschwungs Vorteile aus den neuen Steuergesetzen, die zuließen, daß die Bemessungsgrundlage unter dem ökonomischen Gewinn lag. Angesichts der enormen Rolle, die die CCA bei der Reduzierung der Bemessungsgrundlage spielten und der hohen Abhängigkeit dieser Größe von der Steuerpolitik erscheint eine genauere Betrachtung der Entwicklung der Unterschiede zwischen ökonomischen und steuerlich zulässigen Abschreibungen wichtig. Die CCA-Ansätze waren, wie bereits gesehen, seit dem ersten Quartal 1983 durchweg positiv. Das heißt, daß die steuerlich zulässigen Abschreibungsansätze den tatsächlichen Wertverzehr regelmäßig überstiegen. Da sie zudem auch die größtenteils negativen Allpassungen der Vorratsbewertung mehr als ausglichen, beschränkten sich die Vorteile der neuen Abschreibungsregelungen nicht mehr wie 1981 und 1982 auf eine Abmilderung der inflationsbedingten Überbesteuerung, sondern schufen eine Situation, in der der überhöhte steuerliche Kostenansatz dazu führte, daß Teile des ökonomischen Gewinns nicht der Körperschaftsteuer unterworfen wurden. Das Ausmaß der künstlichen Verringerung der Bemessungsgrundlage wird besonders deutlich, wenn die prozentuale Abweichung der steuerlich zulässigen Absetzungsbeträge für Abnutzung vom ökonomischen Wertverzehr betrachtet wird.

117

III. Der Aufschwung

Tab. 25: Die NIPA-Anpassungen zur Abschreibungs- und Vorratsbewertung 1982 -1987 in Mrd. US-$ Quartal

Abschreibungsanpassung (CCA)

Vorratsanpassung

Saldo

198214 1983 I 1

-2,8 7,9 16,1 20,2 24,4 25,7 28,9 34,7 42,3 50,8 57,3 60,0 58,7 55,3 50,6 47,5 45,2 45,5 45,5 45,3 45,0

-13,4 -5,9 -10,6 -19,0 -8,1 -13,6 -4,9 -1,8 -1,6 -2,6 1,2 3,7 -6,6 21,0 11,8 8,7 -8,1 -14,4 -20,0 -19,5 -18,2

-16,2 2,0 5,5 1,2 16,3 12,1 24,0 32,9 40,7 48,2 58,5 63,7 52,1 76,3 62,4 56,2 37,1 31,0 25,0 25,8 26,8

12 13 14

1984 I 1

12 13 14

1985/1

12 13 14

1986 I 1

12 13 14

1987 I 1

12 13 14

(NA)

Quellen: SoCB (1986b) S. 33, SoCB (1988a) S. 47 u. eig. Ber.

Tab. 26: Prozentuale Abweichung der steuerlichen Absetzungsbeträge vom ökonomischen Wertverzehr Jahr

Abweichung

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

-6,5% -3,4% +7,0% + 13,4% + 22,4% + 18,8% + 16,4%

Quellen: BEA (1986) S. 62, SoCB (l987a) S. 27, SoCB (1988a) S. 47 u. eig. Ber.

Die steuerlich zulässigen Absetzungsbeträge gingen also von 1983-1985 nach der Unterabschreibung während der Rezession 1981 I 82- immer weiter über den tatsächlichen Wertverzehr hinaus. 1985, also in dem Jahr, in dem die steuerlichen Vorteile aus den Abschreibungsvergünstigungen am größten waren (vgl. auch Tab. 25), lagen die absetzbaren Abnutzungskosten um mehr als ein Fünftel über dem tatsächlichen ökonomischen Wertverzehr.

118

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Entsprechend hoch waren die Steuerersparnisse der Nonfinancial Corporations. Bezogen auf den durchschnittlichen Steuersatz von 41 % 67, dem die Nonfinancial Corporations 1985 unterlagen, ergibt sich für das gesamte Jahr 1985 eine Steuerersparnis von 23 Mrd. US-$. Dies entspricht einer Senkung der Steuerlast um 25 % 68 • 1986 und 1987 verringerten sich die Vorteile, die die Unternehmen aus den Abschreibungsvergünstigungen zogen, wieder. Die Vorteile des ACRS konnten sich bis 1985 immer weiter entfalten, weil der Anteil der Anlagen, die unter das neue Recht fielen, immer weiter stieg 69 und zudem die negativen Preissteigerungsanpassungen wegen der ruckläufigen Inflationsraten (vgl. Tab. 27) immer geringer wurden. Tab. 27: Veränderung des Preisindex für Investitionsgüter Jahr

Veränderungsrate

1982 1983 1984 1985 1986 1987

5,7% 2,8% 2,3% 2,2% 2,0% 1,8%

Quelle: BCD (1989b) S. 101 u. eig. Ber.

Die Inflation war- wie die Tabelle zeigt- zwar auch in den beiden folgenden Jahren noch rückläufig, so daß sich von daher eher eine Erhöhung der Überabschreibung ergeben hätte. Für den Rückgang des Ausmaßes der Abschreibungsvorteile seit 1986 dürften insbesondere drei Gründe verantwortlich sein: Da das Investitionsvolumen 1986 unter das von 1985 sank, ging der Korrekturbedarf ohnehin zuriick. Außerdem wurde in diesem Jahr erstmal eine ganze Riege von Fünfjahresausriistungsgütem voll abgeschrieben, die bereits unter das ACRS fiel 70 • Damit wurden für diesen Teil des Investitionsvolumens geringere Abschreibungskorrekturen fällig als 1985. Weiterhin dürfte das zunehmende Greifen der Steuererhöhungen von TEFRA und DEFRA eine Rolle gespielt haben. Der Rückgang der Abweichung der steuerlich zulässigen von der ökonomischen Abschreibung in den Jahren 1986 und 1987 spiegelt dagegen noch kaum die Verlängerung der Abschreibungszeiten durch den Tax Reform Act wider. 67

68 69 10

Steuerbetrag x 100 I steuerrechtlicher Gewinn. Vgl. SoCB (1988a) S. 47. eig. Ber. nach den Daten aus SoCB (1988a) S. 47. Vgl. BS (1983) S. 9 u. BS (1986) S. 7. Vgl. BS (1987) S. 8-9.

III. Der Aufschwung

119

Dies liegt daran, daß die weitgehende Rücknahme der Abschreibungsvergünstigungen erst 1987 in Kraft trat und zunächst durch die Möglichkeit, die Abnutzung neuer Anlagen nach der 200 % Methode steuerlich absetzen zu dürfen, abgemildert wurde. Mit einer erheblichen Reduzierung der steuerlichen Vorteile bei der Berechnung des Wertverzehrs war also erst in späteren Jahren zu rechnen. Schätzungen des BEA kommen zu dem Ergebnis, daß Anfang der 90er Jahre die ökonomischen Kosten der Abnutzung wieder wie vor der Einführung des ACRS über den steuerlich zulässigen Absetzungsbeträgen liegen werden 71 • Die Aushöhlung der Bemessungsgrundlage durch die Überabschreibung war 1986 und 1987 zwar rückläufig, nahm aber noch immer recht beachtliche Werte an. Die Über- bzw. Unterbesteuerung der körperschaftsteuerpflichtigen Unternehmen bemißt sich aber nicht nur an den Anpassungsbeträgen zur Abschreibung des Anlagevermögens, sondern auch an denen zur Bewertung der Vorräte (IVA). Sie entwickelten sich während des Aufschwungs erheblich uneinheitlicher und nahmen erst viel später positive Werte an (vgl. Tab. 25). So war mit der Änderung des Vorzeichens des capital consumption adjustment im ersten Quartal 1983 die inflationsbedingte Überbesteuerung noch nicht beseitigt. Der zunehmende Lagerabbau wurde zu niedrig bewertet, also die Vorratsabgänge gemessen an den Wiederbeschaffungskosten unterbewertet. Damit gingen überhöhte Vorratswerte in die Bemessungsgrundlage ein. Erst im 2. Quartal1985 erscheint auch die Größe inventory valuation adjustment mit positivem Vorzeichen. 1986 und 1987 schlugen die Anpassungen der Vorratsbewertung geradezu Kapriolen. Sie spiegelten in hohem Maße die rasante Entwicklung des Ölpreise wider. 1986 verfiel der Ölpreis. Die Vorratsbestände wurden daher bei der steuerlichen Festlegung nach unten korrigiert. Da die NIPA aber kurzfristige Schwankungen ausschließen will, hatte dies hohe Bewertungssanpassungen zur Folge 72. 1987 stiegen dagegen die Preise für Vorräte wieder kräftig an, wozu insbesondere die starke Erholung der Erdölpreise beitrug. Entsprechend waren negative Anpassungen in der NIPA erforderlich 73 • Die hohen Schwankungen dieses Anpassungsfaktors konzentrierten sichjedoch auf wenige Branchen, die hohe Lager mit Öl oder Ölprodukten unterhielten. So fielen 80% der Lageranpassungen der NIPA im Jahre 1986 auf die vier Branchen Raffinerien, öffentliche Versorger, Chemische Industrie und Transportwesen 74• Da sich die Entwicklung der IVA in den Jahren 1986 und 1987 auf wenige Branchen konzentrierte und zudem nur vorübergehenden Charakter aufwies (den Preissenkungen von 1986 standen der Wiederanstieg der Preise von 1987 gegen11

72 73

74

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

BS BS BS BS

(1988) (1987) (1988) (1987)

S. 9. S. 8. S. 8. S. 8.

120

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

über), erscheint es angebrachter, ihr bei der Bewertung der Abweichung der steuerlichen Bemessungsgrundlage vom ökonomischen Gewinn kein allzu großes Gewicht beizumessen. Während des gesamten Aufschwungs konnten die steuerlichen Nachteile der Vorratsbewertung die steuerlichen Vorteile, die die Unternehmen durch das ACRS erfuhren, nicht ausgleichen. Schon im ersten Quartal 1983 waren die Vorteile, die die Unternehmen aus der steuerlichen Überbewertung der Abschreibungskosten zogen, so groß, daß sie die Nachteile, die die steuerliche Lagerbewertung mit sich brachte, überwogen. Die Unternehmen konnten also durch die steuerliche Überabschreibung Teile ihrer ökonomischen Gewinne der Besteuerung entziehen. Die investitionsbezogenen steuerlichen Vergünstigungen, die mit dem Economic Recovery Tax Act von 1981 beschlossen worden waren, knüpften jedoch nicht nur an der Bemessungsgrundlage, sondern auch an der Steuerschuld an: Durch die Änderung des Investment Tax .Credit konnten investierende Unternehmen erhöhte Steuergutschriften in Anspruch zu nehmen. Die Gesamtwirkung aller körperschaftsteuerliehen Maßnahmen wird deutlich, wenn die Steuerlast in Relation zum ökonomischen Gewinn gesetzt wird (vgl. Tab. 28). Tab. 28: Die Entwicklung der ökonomischen Gewinne

und der Gewinnsteuerbelastung der Nonfinancial Corporations

Jahr

ökonomischer Gewinna>

Gewinnsteuerlast">

Steuerlast I ök. Gew. (%)

1982 1983 1984 1985 1986 1987

111,9 165,6 222,4 225,3 230,6 237,5

46,3

41,4 35,9 33,0 31,0 33,3 41,7

59,4 73,5 69,9 76,8 99,0

a) Angaben in Mrd. US-$. Quellen: BEA (1986) S. 62, SoCB (l988a) S. 47 u. eig. Ber.

Diese Steuerquote, die schon während des Abschwungs rückläufig war, verringerte sich bis 1985 immer weiter. 1986 und 1987 stieg sie- bedingt durch das zunehmende Greifen der Steuererhöhungen von TEFRA, DEFRA und TRA wieder an. Insgesamt erfuhren die Unternehmen also insbesondere bis Ende 1985 deutliche Entlastungen bei der Gewinnbesteuerung. Dem Investitionsrisiko standen jetzt erhöhte Profitchancen nach Steuern gegenüber. Investitionen wurden damit attraktiver.

III. Der Aufschwung

121

Es bleibt somit zu prüfen, ob die beachtlichen Incentives der Besteuerung durch die anderen Angebotsfaktoren - Lohn- und Zinskosten unterstützt oder geschmälert wurden.

2. Die Lohnkosten Die Personalkosten der Nonfinancial Corporadons stiegen im Zuge des Aufschwungs zwar an, blieben aber unter der Zuwachsrate des Bruttoinlandsprodukts der Nonfinancial Corporations, so daß sich ihr Anteil am BIP reduzierte (vgl. Tab. 29). Tab. 29: Die Entwicklung der Personalkosten und ihres Anteils am BIP der Nonfinancial Corporations 1982-1987 Jahr

Personalkosten gesamt

Personalkosten gesamt 1 BIPnf

1982 1983 1984 1985 1986 1987

1203,9 1266,1 1399,8 1492,6 1560,7 1661,4

67,6 66,1 65,2 65,4 65,7 66,1

(Mrd. $)

(%)

Quellen: SoCB (1986b) S. 33, SoCB (1988a) S. 47, eig. Ber.

Die Lohnstückkosten der Nonfinancial Corporations stiegen während des Aufschwungs moderat: während sie 1981 und 1982 no.ch um 8,7% bzw. 6,9% zugelegt hatten, nahmen sie 1983 nur noch um 0,5% zu. 1984-1986 schwankte die jährliche Zuwachsrate zwischen 1,3 % und 2,0 % 75 • Bis 1984 ging der Anteil der Lohnkosten an der Summe aus Kosten und Gewinnen (also den Erlösen) pro Outputeinheit der Nonfinancial Corporations, der 1981 und 1982 noch bei 66,8% bzw. 67,6% gelegen hatte, bis auf 65,2% zurück 76• Danach stiegen die Lohnkosten in Relation zur Summe aus Kosten und Gewinnen pro Outputeinheit wieder bis auf 66,1 % 1987 77; sie blieben damit aber deutlich unter dem Wert von 1981. Damit ging von den Löhnen kein größerer Kostendruck aus und die Entwicklung dieses Angebotsfaktors erwies sich für die Unternehmen insgesamt als vorteilhaft. Dies war aber nicht auf die Finanzpolitik zurückzuführen. Wie anfangs diskutiert, beeinflußt die Finanzpolitik die Arbeitskosten über die Lohnnebenkosten, deren Anteil an den gesamten Arbeitskosten um 16% schwankt. Dabei entfällt 75

76 77

Berechnet nach MLR (1987) S. 95. Berechnet nach SoCB (1987a) S. 75. Berechnet nach SoCB (1988a) S. 96.

122

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

ungeflihr die Hälfte dieser Zusatzkosten auf Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung78. Die Lohnnebenkosten haben die oben festgestellte Entwicklung der Arbeitskosten Entwicklung kaum beeinflußt. Nach quantitativ eher geringfügigen Maßnahmen im Rahmen von ERTA und TEFRA wurde 1983 mit den Social Security Amendments ein Maßnahmenbündel beschlossen, das die finanzielle Stabilität der Sozialversicherungen dauerhaft sichern sollte. Die Beitragserhöhungen, die mit diesem Paket verbunden waren, traten zum 1. 1. 1984 in Kraft und betrafen auch die Arbeitgeberbeiträge. Der Anteil der Lohnzusatzkosten an den gesamten Lohnkosten erhöhte sich in der Folgezeit jedoch nicht spürbar; seit 1984 sank dieser Anteil sogar (vgl. Tab. 30). Tab. 30: Die Entwicklung der Lohnnebenkosten 1982 -1987 Jahr

Lohnnebenkosten (Mrd. US-$)

Lohnnebenkosten I gesamte Lohnkosten (%)

1982 1983 1984 1985 1986 1987

199,3 211,5 232,8 243,9 254,2 261,8

16,6 16,7 16,6 16,3 16,3. 15,8

Quellen: SoCB (1986b) S. 33, SoCB (1988a) S. 47, eig. Ber.

Dies ist im wesentlichen darauf zurückzuführen, daß die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung nicht die einzige Komponente der Nebenkosten sind. Daneben spielen auch die Arbeitgeberbeiträge zu privaten Pensions- und Wohlfahrtsfonds eine Rolle 79. Wegen der geringfügigen Änderungen des Anteils der Lohnnebenkosten an den gesamten Lohnkosten sind die Veränderungen der Lohnnebenkosten als weitgehend neutral anzusehen. Die Entwicklung der Lohnkosten trug also im Aufschwung wie die Besteuerung zu einer Verbesserung der Angebotsbedingungen bei. Im folgenden wird geprüft, ob dies auch für die Fremdfinanzierungskosten gilt.

3. Fremdkapitalkosten Die Zinssätze auf AAA-Bonds der Kapitalgesellschaften, die gegen Ende des Abschwungs gesunken waren, gingen in der ersten Hälfte von 1983 weiter zurück. Danach stiegen sie - mit Unterbrechungen - bis zur Mitte 1984 immer weiter 78 Vgl. Amerkhilil I Spooner I Sunley (1988) S. 274. 79 Vgl. BEA (1986) S. X.

III. Der Aufschwung

123

an. Anschließend setzte ein längerfristiger Zinssenkungsprozeß ein, der bis zum ersten Quartal 1987 anhielt. Dann erhöhte sich die Verzinsung der Anleihen wieder (vgl. Abb.). Abb. 6: Die Entwicklung verschiedener Zinssätze von 1983-1987 lntwnt,... 14 'Mo

'Mo 14 13

13

12

12

11

11

10

10

Quelle: OECD (1988) S. 44

Die Fremdfinanzierungsbedingungen waren damit zu Beginn des Aufschwungs deutlich besser als 1981 und 1982. Danach trat wieder eine Verschlechterung ein, wobei allerdings nie das extrem hohe Zinsniveau der Rezession erreicht wurde. Der Zinsanstieg bis 1984 dürfte sich kaum negativ ausgewirkt haben. Trotz deutlich gestiegener interner Finanzierungsmittel nahmen die nonfinancial corporations, deren Investitionstätigkeit sich verstärkte, immer mehr Fremdkapital auf. Dies ist wohl darauf zurückzuführen, daß die Unternehmen damit rechneten, daß die Verwendung der aufgenommenen Mittel Erträge brächte, die die Zinskosten deutlich überstiegen. Tab. 31: Interne und externe Finanzierung der Nontinancial Corporations 1982-1987 in Mrd. US-$ Jahr

gesamt

interne Fonds

externe Fonds

1982 1983 1984 1985 1986 1987

298,5 420,3 492,6 459,2 492,2 474,1

242,3 285,7 336,3 352,3 357,5 352,8

56,2 134,6 156,3 106,9 134,8 121,3

Quelle: Economic Report (1989) S. 414.

124

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Der Anteil der Zinszahlungen am Bruttoinlandsprodukt der nonfinancial corporations ging während des Aufschwungs wieder auf durchschnittlich 3,6 % zurück, so daß die Unternehmen einen deutlich geringeren Teil der bewerteten Produktion an die Fremdkapitalgeber abgeben mußten (vgl. Tab. 32). Erst 1987 stieg die relative Bedeutung dieser Größe wieder. Tab. 32: Die Entwicklung der Nettozinsen und ihres Anteils am BIP der Nonfinancial Corporations 1982-1987 Jahr

Nettozinsen (Mrd. $)

Nettozinsen I ßJpnf

1982 1983 1984 1985 1986 1987

76,6 69,8 80,3 81,1 84,3 98,6

4,3 3,6 3,7 3,6 3,6 3,9

Quelle: BEA (1986) S. 62, SoCB (l987a) S. 27, SoCB (l988a) S. 47 u. eig. Ber.

Die öffentlichen Defizite dürften den Zinsen eher Auftrieb gegeben haben. Die steigenden Fehlbeträge des Bundeshaushalts wurden von den Budgetüberschüssen der untergeordneten Gebietskörperschaften nicht kompensiert und führten so zu einer immer höheren Kreditaufnahme des öffentlichen Gesamthaushalts (vgl. Tab. 33). Tab. 33: Die Entwicklung des Saldos des öffentlichen Gesamthaushalts der USA und seiner Relation zum Trendprodukt 1982 -1987 Jahr

1982 1983 1984 1985 1986 1987

Saldo Gesamthaushalt Saldo Bundeshaushalt (Mrd. $) (Mrd. $) -110,8 -128,6 -105,0 -131,8 -144,4 -104,9

-145,9 -176,0 -169,6 -196,9 -205,6 -157,8

Gesamtdefizit I Trendprodukta> 3,30% 3,60% 2,76% 3,28% 3,42% 2,35%

a) Middle Expansion Trend GNP. Quelle: Economic Report (1989) S. 401, SoCB (1988b) S. 21, eig. Ber.

Schätzungen des IFO-Instituts deuten darauf hin, daß eine Erhöhung der Staatsschuld um einen Prozentpunkt den Kapitalmarktzins um 0,13 Prozentpunkte erhöht&0 • Die eben betrachtete hohen jährlichen Budgetdefizite führten dazu, daß die Staatsschulden der USA während des Aufschwungs kräftig stiegen. Von Ende Dezember 1982 bis Ende Dezember 1983 und von Ende Dezember 1983 so

Vgl. Sherman u. a. (1986) S. 86 f.

Ill. Der Aufschwung

125

bis Ende Dezember 1984 stieg die Staatsschuld 81 um jeweils 19% an 82 • Damit dürften die öffentlichen Defizite klar dazu beigetragen haben, daß das Zinsniveau keine niedrigeren Werte annahm. 4. Zusammenfassung des finanzpolitischen Einflusses auf die Angebotsbedingungen Die Angebotsbedingungen waren im Aufschwung erheblich günstiger als während der vorhergehenden Rezession. Während die Maßnahmen von ERTA, die an der Bemessungsgrundlage ansetzten, im Abschwung wegen der hohen Preissteigerungsraten lediglich zu einer Abmilderung der Scheingewinnbesteuerung geführt hatten, überwogen die Vorteile der beschleunigten Abschreibung die inflationsbedingte Aufblähung der Bemessungsgrundlage seit dem 1. Quartal 1983: Begünstigt durch die deutliche Rückführung der Inflationsrate bewirkten die Abschreibungsregelungen des ACRS, daß die steuerpflichtigen Gewinne unter den ökonomischen Gewinnen lagen und damit Teile des tatsächlichen Gewinns nicht besteuert wurden. Zusätzliche Entlastungen erhielten investierende Unternehmen durch die Steuergutschriften des Investment Tax Credit. Bis 1985 erhöhten sich die Vorteile, die die Unternehmen aus der Neuregelung der Gewinnbesteuerung zogen, immer weiter. Damit bot die Steuerpolitik erhebliche Anreize, Investitionen durchzuführen. Die Steuervergünstigungen stellten dem Investitionsrisiko höhere Ertragschancen nach Steuern gegenüber. Denn die Zulassung überhöhter Absetzungsbeträge ermöglichte ja, bei geglückter Durchführung des Projektes einen größeren Teil des ökonomischen Gewinns zu behalten. Seit 1986 nahmen die hohen steuerlichen Vorteile wieder ab. Dies ist auf das zunehmende Greifen der Steuererhöhungen von TEFRA und DEFRA und den Tax Reform Act 1986, der die Abschreibungszeiten wieder verlängerte (was allerdings wegen des Übergangs von der 150% zur 200 % Methode im Beobachtungszeitraum noch keine Auswirkungen zeitigte) und den Investment Tax Credit sogar rückwirkend zum 1.1. 86 abschaffte, zurückzuführen. Die Fremdfinanzierungsbedingungen verbesserten sich zu Anfang des Aufschwungs weiter, dann stiegen die Zinsen wieder an. Dabei wurde jed?ch nie das hohe Niveau, das in der Mitte der Rezession festgestellt worden war, erreicht. Die zunehmenden Haushaltsdefizite dürften zwar insgesamt dazu beigetragen haben, daß das Zinsniveau nicht niedriger war; das Zusammentreffen von höherer 81 ,,Public debt securities held by private investors" abzUglieh ,,held by state and local govemments". Vgl. Sherrnan u. a. (1986) S. 175. 82 In den folgenden Jahren sank die Zuwachsrate der Staatschulden kontinuierlich auf 14,5% 1985, 12,4% 1986 und 9,2% 1987 (jeweils von Dezember zu Dezember). Vgl. Economic Report (1989) S. 408 u. eig. Ber.

126

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Kreditaufnahme und höherem privatem Investititionsvolumen läßt jedoch den Schluß zu, daß die Unternehmen die Zinsbelastung anläßlich der erwarteten Gewinne als zweitrangig einstuften. Die Lohnkosten wiesen eine moderate Entwicklung auf, der arbeitgeberbezogene Teil der Social Security Amendments und die anderen Erhöhungen der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung haben die gesamten Arbeitskosten nicht nennenswert erhöht. Insgesamt lag also eine erhebliche Verbesserung der Angebotsbedingungen vor. Investitionen wurden damit- bis zur Verabschiedung von TRA- immer attraktiver. Dennoch kann der Investitionsboom nicht einfach der Verbesserung der Angebotsbedingungen zugeschrieben werden. Eine solche Schlußfolgerung wäre nur dann zulässig, wenn sich die Nachfragebedingungen nicht ebenfalls deutlich verbessert hätten. Dies wird im folgenden geprüft.

C. Die Entwicklung der Nachfragebedingungen 1. Die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts der Nonfinancial Corporations Zu der eben festgestellten Verbesserung der Angebotsbedingungen trat auch eine deutliche Verbesserung der Nachfragesituation, mit der die nonfinancial corporations konfrontiert waren. Das Bruttoinlandsprodukt dieser Unternehmen, das als Indikator der Umsatzentwicklung herangezogen wird, stieg schon im ersten Aufschwungsjahr real um 10,2 %. Mit zunehmender Aufschwungsdauerflaute das Wachstum dieser Größe wieder etwas ab. Bei Ausdehnung des Betrachtungszeitraums auf zwei Jahre nach dem Tiefpunkt 1982 I 41iegt die durchschnittlichliehe jährliche Zunahme nur noch bei 8,4% und bei einer weiteren Ausweitung auf drei Jahre nur noch bei 6,6 %. In den folgenden Jahren verlangsamte sich das Wachstum noch weiter: die durchschnittliche jährliche Wachsturnsrate sank 1986 und 1987 auf 5,7% (vgl. Tab. 34). Geradedie Wachstumsrate des BIP im ersten Jahr von 10,2% zeigt aber, daß bereitsamAnfang des Aufschwungs beachtliche Nachfrageverbesserungen verzeichnet werden konnten. Welche Rolle spielte die Finanzpolitik dabei? Dies wird im folgenden geklärt. Zunächst erfolgt ein Überblick über die relevanten Maßnahmen; anschließend wird deren Wirkung auf die Gesamtnachfrage untersucht.

III. Der Aufschwung

127

Tab. 34: Das BIP der nontinancial corporations und seine Steigerungsraten 1982 -1987 Quartal

ßlpnf nominal

(Mrd.$)

BIPnf real (Mrd. 82er $)

198214 1983 I I 1983 I 2 1983 I 3 1983 I 4 19841 1 198412 198413 198414 1985/1 198512 1985 I 3 1985 I 4 1986/1 198612 198613 198614 1987 I 1 198712 1987 I 3 198714

1779,4 1816,0 1883,9 1944,5 2012,5 2081,7 2135,9 2160,3 2201,8 2221,3 2247,4 2290,2 2309,4 2344,9 2348,8 2383,6 2409,3 2438,8 2482,7 2546,9 2585,6

1760,2 1790,7 1844,7 1887,9 1940,5 1993,8 2031,6 2038,4 2069,5 2097,3 2106,0 2128,5 2137,7 2172,3 2163,2 2174,2 2199,0 2215,0 2248,0 2296,1 2322,5

Veränderunga>

10,2

8,4

6,6

5,7

5,7

a) Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate nach ein, zwei, drei, vier und fünf Aufschwungsjahren. Quelle: SoCB (1986b) S. 33, SoCB (1988a) S. 47, eig. Berechnungen.

2. Der Einfluß der Finanzpolitik

a) Die Einnahmenpolitik des Bundes Neben die oben diskutierten Maßnahmen im Körperschaftsteuerbereich traten umfangreiche Änderungen bei der Personenbesteuerung, den Sozialversicherungsbeiträgen und den indirekten Steuern. Die wichtigsten Maßnahmen dieser drei Einnahmearten werden im folgenden skizziert. Am tiefgreifendsten waren dabei die Veränderungen bei der persönlichen Einkommensteuer. In den Aufschwung fallen die beiden letzten Phasen der Absenkung des Einkommensteuertarifs im Rahmen von ERTA. Jeweils im Juli wurden 1983 und 1984 die Steuersätze um 10% gesenkt. Seit 1982 wurden die Entlastungen wieder durch die Steuererhöhungen im Rahmen von TEFRA 1982 und DEFRA 1984 sowie einige kleinere Steuerechtsänderungen eingeschränkt; dabei wogen die späteren Belastungen die Entlastungen nicht auf (vgl. Tab. 35). Die Beschränkungen von DEFRA und TEFRA sind in Relation zu den vorhergehenden Entlastungen bei der Personenbesteuerung sogar viel geringer als bei der Körperschaftsteuer.

128

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Tab. 35: Auswirkung verschiedener Rechtsänderungen auf die Belastung durch personenbezogene Bundessteuern und andere personenbezogene Abgaben des Bundes•> in Mrd. US-$ Jahr

ERTA

1981 1982 1983 1984 1985 1986

-4,8 -41,2 -87,1 - 117,5 -141,4 -172,1

TEFRA

15,6 12,0 12,3 15,1

DEFRA

0,6 5,8 8,6

Andere

Saldo

-12,0 -4,4 0,7 1,5

-4,8 -41,2 -83,5 -109,3 -122,6 -148,4

a) Ohne Sozialabgaben (personal tax and nontax receipts). Quelle: Ziemer (1985) S. 28-30.

Unter "andere" sind die Maßnahmen des Ioterest and Dividends Tax Compliance Act sowie die für die Einkommensteuer wichtigen Teile der Social Security Amendments und des Railroad Retirement Act zusammengefaßt. Alle drei wurden 1983 verabschiedet. Die Entlastung in Höhe von 12 Mrd US-$ im Jahr 1983 ist dabei ausschließlich dem Ioterest and Dividends Tax Compliance Act zuzuschreiben, der die Quellenbesteuerung von Kapitaleinkünften, die mit TEFRA eingeführt worden war, auf Ausnahmefälle beschränkte. Die beiden anderen Akte führten zu Mehrbelastungen bei der Einkommensteuer, da sie eine Besteuerung bestimmter Sozialleistungen, die ein bestimmtes Limit überstiegen, vorsahen. Dabei wirkten sich die Social Security Amendments schon 1984 aus, während der Railroad Retirement Act erst 1985 die Belastungen erhöhte. Die Tabelle beinhaltet neben der individuellen Einkommensteuer auch die absolut nicht sehr bedeutenden Änderungen der Erb-und Schenkungssteuern. Ab 1982 erlangten die Senkungen von ERTA in diesem Bereich Gültigkeit. Die Erhöhungen im Rahmen von TEFRA (ab 1983) und DEFRA (ab 1985) nahmen nur einen geringen Teil der Entlastungen zurück. Die Nettoentlastung stieg von 0,7 Mrd. US-$ 1982 bis auf 6,3 Mrd. US-$ 1986 kontinuierlich an 83 • Im Gegensatz zu den bisher aufgeführten Steuern wurden die Beiträge zur Sozialversicherung, die sowohl von den Arbeitgebern als auch von Arbeitnehmern geleistet werden müssen, während des gesamten Zeitraums fast ausschließlich erhöht. Lediglich 1985 führte DEFRA zu einer Minderung der Beiträge zur zusätzlichen Krankenversicherung. Insbesondere 1984 ist wegen des Inkrafttretens der Social Security Amendments 84 von einem markanten Anstieg der Beiträ-

83 84

Vgl. Ziemer (1985) S. 28-31 sowie eig. Ber. Vgl. Darstellung Vierter Teil, Abschnitt I. B.

Ill. Der Aufschwung

129

ge zur Sozialversicherung gezeichnet. Die Mehrbelastungaufgrund von Gesetzesänderungen stieg von 4,5 Mrd. US-$ 1983 auf 12,2 Mrd. US-$ 1984 85• Tab. 36: Anstieg der Beiträge zur Sozialversicherung aufgrund verschiedener Gesetzesänderungen

Anstieg

Jahr

(Mrd. US-$)

1982 1983 1984 1985 1986

+0,5 +4,5 + 12,2 + 10,2 + 12,4

Quelle: Ziemer (1985) S. 28-30 u. eig. Ber.

Ähnliches gilt für die indirekten Steuern. Auch sie wurden fast ausschließlich erhöht. Die per saldo geringfügigen Erleichterungen in diesem Bereich, die im Rahmen von ERTA 86 beschlossen worden waren, wurden durch die folgenden Erhöhungen der speziellen Verbrauchsteuern im Zuge von TEFRA, DEFRA und dem Highway Revenue Act bei weitem überkompensiert. Tab. 37: Mehrbelastung der Steuerzahler aufgrund der Erhöhung der indirekten Unternehmensteuern und anderer nichtsteuerlicher Maßnahmen 1983 -1986 in Mrd. US-$ Jahr

Mehrbelastung

1983 1984 1985 1986

8,9 10,7 11,8 10,4

Quellen: Ziemer (1985) S. 28-30 u. eig. Ber.

Der Highway Revenue Act weicht dabei insofern vom allgemeinen Konsolidierungstrend der sonstigen Steuererhöhungen ab, als die Mehreinnahmen aus dieser Quelle zur Finanzierung der sogenannten ,,Jobs Bill", die Maßnahmen zur Abmilderung der Rezession enthielt 87 , verwendet wurden. Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, daß den erheblichen Entlastungen von ERTA seit 1982 Steuererhöhungen folgten. Sowohl die unternehmenspezifischen Vergünstigungen als auch die Entlastung der privaten Haushalte wurden 85 86 87

Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge. Vgl. Ziemer (1985) S. 29. Vgl. Vierter Teil, Abschnitt I. B.

9 Müller-Oestreich

130

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

beschnitten. Die Steuererhöhungen dieses ,,Restaurationsprozesses" kompensierten aber - wie die Schätzungen von Ziemer zeigen - die Entlastungen von ERTA keineswegs (vgl. Tab. 38) Tab. 38: Veränderung der Belastung durch Bundeseinnahmen aufgrund von Rechtsänderungen 1981-1986 in Mrd. US-$ Jahr 1981 1982 1983 1984 1985 19868 )

Entlastung

Belastung

Saldo

-10,5 -52,4 -119,6 -149,2 -181,2 -225,6

1,9 38,0 50,6 66,6 91,1

-10,5 -50,5 -81,6 -98,6 -114,6 -134,5

a) ohne Auswirkungen des Tax Reform Act 1986.

Quelle: Ziemer (1985) S. 28-30, sowie eig. Ber.

Die Steuererhöhungen, die wir oben bereits als halbherzige Konsolidierungsbemühungen charakterisiert hatten, blieben vor allem deshalb so deutlich hinter den Entlastungen von ERTA zurück, weil sie hauptsächlich an der Körperschaftsteuer ansetzten, die Entlastungen bei der Personenbesteuerung aber absolut viel höher ausgefallen waren. 1986 wurde dann mit dem Tax Reform Act eine maßgebliche Änderung der Steuerstruktur beschlossen. Er verschob die Belastung von den privaten Haushalten zu den Unternehmen. Neben den bereits diskutierten Änderungen bei der Körperschaftsbesteuerung beinhaltete der Tax Reform Act die Umgestaltung der Einkommensbesteuerung und einige Maßnahmen im Bereich der indirekten Steuern. Die Einkommensteuerreform setzte sowohl an den Steuersätzen als auch an der Bemessungsgrundlage an. Der Spitzensatz wurde erheblich gekürzt (von 50 % auf 28 %) und die vielen verschiedenen Steuerklassen abgeschafft, so daß nur noch zwei Steuersätze existieren: 15% und 28% 88• Den Entlastungen bei den Steuersätzen standenjedoch mit der Abschaffung zahlreicher Vergünstigungen, die an der Bemessungsgrundlage ansetzten, auch Belastungen entgegen 89 • Per saldo führte der Tax Reform 88 Auf mittlere Einkommensteile wird jedoch ein 5 %iger Zuschlag erhoben, um so die Vorteile des Freibetrags zu kompensieren. Vgl. Aaron (1987) S. 5. 89 Davon waren auch einige Vergünstigungen, von denen man sich bei der Verabschiedung von ERTA eine deutliche Erhöhung der Sparquote versprochen hatte, betroffen. So wurde z. B. die geringe Steuerpflichtigkeil der capital gains (Kapitalveräußrungsgewinne) abgeschafft. Nach dem alten Recht bezog sich der Steuersatz nur auf 40 % der capital gains. Dies führte dazu, daß Einkommen aus dieser Quelle im Höchstfall mit 20 % besteuert wurde. TRA verfügte dagegen, daß diese Eikommensart zu 100 % der

III. Der Aufschwung

131

Act im Bereich der persönlichen Einkommensteuer und der personenbezogenen nichtsteuerliehen Einnahmen zu deutlichen Entlastungen.

Tab. 39: Veränderungen der Belastung im Bereich personal tax and nontax receipts durch den Tax Reform Act 1986 in Mrd. US-$ 1986

Jahr

Entlastung

1987

1988

1989

11,7

28,5

42,6

Quelle: SoCB (1987b) S. 5.

Die Änderungen bei den indirekten Steuen und den Beiträgen zur Sozialversicherung waren sehr gering und erhöhten die Belastung der Steuerpflichtigen durch den Bund leicht:

Tab. 40: Die Erhöhung der Belastung aus indirekten Steuern und den Beiträgen zur Sozialversicherung durch TRA 1986 in Mrd. US-$ Mehrbelastung

1986

indirekte Steuern Sozialversicherung Summe

1987

1988

1989

0,4

0,4 0,1 0,5

0,2 0,1 0,3

0,4

Quelle: Quelle: Wakefield (1987) S. 19.

Die Veränderung der Körperschaftsteuer führte dagegen zu so kräftigen Mehrbelastungen (1986: 7,0 Mrd. US-$, 1987: 31,4 Mrd. US-$, 1988: 23,0 Mrd. US$ u. 1989: 27,7 Mrd. US-$), daß der Tax Reform Act innerhalb unseres Betrachtungszeitraums per saldo zu Mehrbelastungen führte.

Tab. 41: Gesamtbelastungsänderung durch TRA

Belastungsänderung

1986

1987

1988

1989

+7,0

+ 20,1

-5,0

-14,6

Angaben in Mrd. US-$. Quellen: Dobbs I Ziemer (1987) S. 23, SoCB (l987b) S. 5.

Besteuerung unterliegen müsse (vgl. Aaron (1987) S. 7). Damit entstand neben der Körperschaftsteuer auch im Bereich der persönlichen Einkommensteuer ein klarer Bruch mit den anfänglichen Grundprinzipien der Reagan-Administration, die ja auf der Grundidee aufbauten, daß eine geringe Belastung der Kapitaleinkommen zu erhöhtem Sparen und damit zu erhöhten Investitionen führe. Da die Sparquote bis 1986 deutlich gesunken war, erscheint die Abschaffung dieser Vergünstigungen allerdings nur als konsequente Korrektur eines Irrtums über die Verhaltensweise der privaten Haushalte. 9•

132

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Damit setzte TRA, der über einen Zeitraum von 5 Jahren aufkommensneutral sein sollte 90, den Weg der Steuererhöhungen, der die Steuergesetzgebung seit 1982 geprägt hatte, bis 1987 fort. Wie wirkte sich die die Steuerpolitik, die von den Entlastungen von ERTA und den eben beschriebenen Steuererhöhungen bestimmt war, auf die Entwicklung der Gesamtnachfrage im Aufschwung aus? Zur Beantwortung dieser Frage wird die Entwicklung der konjunkturbereinigten Einnahmen in Relation zum Trendprodukt, die im Rahmen der Veröffentlichungen zum Cyclical Adjusted Budget bereitgestellt werden, herangezogen. Tab. 42: Konjunkturbereinigte Einnahmen in Prozent des Middle-Expansion-Trend-GNP Jahr

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

Steuerquote

21,1

20,5

19,9

19,4

19,7

19,5

20,2

Quelle: SoCB (1988b) S. 21.

Die Entlastung, die schon im Abschwung begonnen hatte, setzte sich während des Aufschwungs zunächst weiter fort: 1983 und 1984 sanken die konjunkturbereinigten Einnahmen in Relation zum Trendprodukt bis auf 19,4% (vgl. Tab. 42). Damit konnten die Steuerzahler durch die Steuerpolitik einen höheren Anteil des Trendprodukts nachfragen, als es ohne sie der Fall gewesen wäre. Sie wirkte damit auf eine erhöhte Gesamtnachfrage und eine verbesserte gesamtwirtschaftliche Auslastung hin. 1985 erfolgte dann eine Beschränkung der Nachfragemöglichkeiten, die aber schon 1986 wieder weitgehend zurückgenommen wurde. 1987, als die Steuerhöhungen von TRA deutlich anstiegen, ist auch ein Anstieg der Quote der konjunkturbereinigten Einnahmen zum Trendprodukt um 0,7 Prozentpunkte auf 20,2 % zu verzeichnen. Die Steuerpolitik wirkte also in den ersten beiden Aufschwungjahren expansiv, zeigte 1985 und 1986 ein wechselhaftes Bild und schränkte die Nachfragemöglichkeiten der Steuerzahler 1987 deutlich ein. Im folgenden wird die Ausgabenpolitik und ihre Auswirkung auf die Nachfrageentwicklung untersucht. b) Die Ausgabenpolitik des Bundes Die Ausgabenpolitik war bis 1986 von der Aufstockung des Verteidigungshaushalts und zahlreichen Gesetzesakten zur Kürzung der zivilen Ausgaben bestimmt 91 • 90

Vgl. Aaron (1987) S. 7.

Ill. Der Aufschwung

133

Die Verteidigungsausgaben, die schon während des Abschwungs deutlich ausgeweitet worden waren, stiegen auch im Aufschwung weiter kräftig an (vgl. Tab. 43). Tab. 43: Die Entwicklung der Verteidigungsausgaben 1982-1987 Jahr

Rüstungsausgabena>

Wachstumsrate

TP-Anteilb)

Bundesausgabena>

BA-Anteile)

1982 1983 1984 1985 1986 1987

193,8 214,4 234,3 259,3 277,8 295,3

15,7 10,6 9,3 10,6 7,1 6,4

5,8 6,0 6,2 6,5 6,6 6,6

781,2 835,9 895,6 985,6 1033,9 1074,2

24,8 25,7 26,2 26,3 26,9 27,5

a) in Mrd. US-$.- b) in Prozent des Middle Expansion Trendproduct.- c) Rüstungsausgaben in Prozent der Bundesausgaben. Quellen: Economic Report (1989) S. 403 u. 308, SoCB (1988b) S. 23 sowie eig. Ber.

Von 1982 bis 1986 waren die Rüstungsausgaben in Relation zum Trendprodukt um 0,8 Prozentpunkte auf 6,6% gestiegen 92• Die Aufstockung des Rüstungsetats setzte sich also auch während des Aufschwungs immer weiter fort. Um das Ziel einer Eindämmung des Staatskorridors zumindest nicht noch weiter aus den Augen zu verlieren, mußten Ausgabenkürzungen im zivilen Bereich vorgenommen werden. Neben dem bereits diskutierten Omnibus Budget Reconciliation Act von 1981 wurden auch in den Folgejahren 1982 und 1983 91 Aus dieser Grundausrichtung der Ausgabenpolitik fallen nur die 1983 in Kraft tretenden Emergency Supplemental Appropriations, Fiscal 1983, heraus, die Rezessionsfolgen abmildern sollten. Damit wurde die erste und einzige aktive Gegenmaßnahme gegen die Rezession unternommen. Die sogenannte jobs bill gewährte neben anderem 4,6 Mrd. US-$ für Arbeitsplätze und sogenannte rezessionserleichternde Maßnahmen (,,recession relief'). Die Arbeitsplätze wurden hauptsächlich im Bereich öffentlicher Arbeiten, im allgemeinen Bau (z. B. Autobahnen) und bei der Realisierung von Wasserprojekten zur Verfügung gestellt. Diese Maßnahmen traten also erst in Kraft, als die konjunkturelle Erholung schon begonnen hatte. Die geringe finanzielle Ausstattung des Pakets und die Finanzierung über die Steuererhöhungen des Highway Revenue Act läßt die nachfrageseitigen Auswirkungen recht gering erscheinen. Vgl. Wakefield (1983) S. 24. 92 Die Messung der Entwicklung der Ausgaben in Relation zum Trendprodukt bietet gegenüber der Bezugnahme zum tatsächlich realisierten Sozialprodukt den Vorteil, daß Verzerrungen durch konjunkturell bedingte Ausschläge der Bezugsgröße nicht auftreten. So wäre bei einer Ermittlung der Ausgabenquote anband des BSP 1982 ein viel höherer Anstieg der Ausgabenquote als bei Zugrundelegung des Trendprodukts festzustellen gewesen, da das BSP rezessionsbedingt stagnierte. 1982 kletterte die auf das BSP bezogene Quote von 5,5% auf 6,1 %, während die Trendproduktquote lediglich von 5,5 auf 5,8 % stieg.

134

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

solche "Ausgabenbegrenzungsakte" beschlossen; daneben enthielten auch die von der Steuerbetrachtung schon bekannten TEFRA und DEFRA ebenfalls ausgabenseitige Konsolidierungsmaßnahmen. Die einzelnen Akte beinhalteten dabei folgende Kürzungsvolumina 93 : -

OBRA 1982: 13,3 Mrd. US-$ während der Haushaltsjahre 1983-1985

-

TEFRA: 17,5 Mrd. US-$ während der Haushaltsjahre 1983-1985

-

OBRA 1983: 8 Mrd. US-$ während der Haushaltsjahre 1984-1987

-

DEFRA: 13 Mrd. US-$ während der Haushaltsjahre 1984-1987

Außerdem wurde mit dem Payment in Kind Programm von 1983, das die Landwirtschaft betraf, ein Maßnahmenbündel beschlossen, das den Haushalt finanzstatistisch verkürzt, das Budgetvolumen in der NIPA-Darstellung jedoch unverändert läßt 94 • Ein Blick auf die Entwicklung des Anteils der Bundesausgaben am Trendprodukt zeigt jedoch, daß die eben beschriebenen (ausgabenseitigen) Konsolidierungsmaßnahmen den Anstieg der Verteidigungsausgaben nicht kompensieren konnten: von 1982- 1986 erhöhte sich die Quote der Bundesausgaben in Relation zum Trend um 1,2 Prozentpunkte auf 24,5% (vgl. Tab. 44). Tab. 44: Bundesausgaben von 1981-1986 Jahr

in Mrd. US-$

in % des Trend-BSP

1981 1982 1983 1984 1985 1986

703,3 781,2 835,9 895,6 985,6 1033,9

22,9 23,3 23,4 23,6 24,5 24,5

Quellen: Economic Report (1989) S. 308 u. 403, SoCB (1988b) S. 21, eig. Ber.

Vergleicht man zudem den Anstieg der Verteidigungsausgaben mit dem der Bundesausgaben zum Trendprodukt, so stellt man fest, daß die zivilen Ausgaben Vgl. Wakefield (1986) S. 32. Kern dieses Hilfsprogrammes für die Landwirtschaft ist die (kostenlose) Lieferung bestimmter Getreidearten an Bauern, die freiwillig auf den Anbau eben dieser Sorten verzichten. Geleistet werden diese Lieferungen aus den Beständen der öffentlichen Commodity Credit Corporaton (CCC). Die Abgabe von Reis, Weizen, Futtergetreide und Baumwolle an die Farmer erscheint nun im Haushalt nicht als Ausgabe, während sich die bisherigen Stützungszahlungen verringern und somit insgesamt verringerte Kosten in diesem Bereich angezeigt werden. Die NIPA folgt diesem Schema nicht. Sie behandelt den Abbau der Bestände der Commodity Credit Corporation als Verringerung der Realausgaben und die Auslieferung dieser landwirtschaftlichen Güter an die Bauern als Transferzahlungen. Vgl. OECD (1983) s. 77. 93

94

III. Der Aufschwung

135

sogar selbst zur Steigerung der Ausgabenquote beigetragen haben: während die Rüstungsausgaben von 1982 bis 1986 in Relation zum Trendprodukt um 0,8 Prozentpunkte zunahmen (vgl. Tab. 43), erhöhte sich die Quote der gesamten Bundesausgaben zum Trendprodukt im gleichen Zeitraum mit einem Anstieg von 1,2 Prozentpunkten stärker. Die Ursache dafür, daßtrotzder Konsolidierungsbemühungen die zivilen Ausgaben nicht nur das Ziel der Kompensation des Rüstungsanstiegs verfehlten, sondern sogar selbst zu einer Beschleunigung des Ausgabenwachstums beitrugen, lag in der Zunahme der Zinszahlungen. Hier handelt es sich um eine Größe, die weniger selbständig von den Etatgestaltem geplant werden kann, sondern in hohem Maße einen Reflex der Haushaltsgestaltung vorangegangener Jahre darstellt. Tab. 45: Entwicklung der Zinszahlungen des Bundes und der Bundesausgaben abzüglich der Zinsen Zinsen (Mrd. $)

Zinsquoteal

Bundesausgaben ohne Zinsen (Mrd. $)

Quotebl

Jahr

1982 1983 1984 1985 1986 1987

84,6 94,3 115,6 130,1 135,4 143,0

2,5 2,6 3,0 3,2 3,2 3,2

696,6 741,6 780,0 855,5 898,5 931,2

20,8 20,8 20,5 21 ,3 21 ,3 20,9

a) Zinsen in% des Trendprodukts.- b) Bundesausgaben ohne Zinsen in% des Trendprodukts. Quellen: Economic Report (1989) S. 403, SoCB (1988b) S. 21, eig. Ber.

Die Zinszahlungen zeigen einen deutlichen Aufwärtstrieb. Ihr Anteil am Trendprodukt stieg von 1982 bis 1986 um 0,7 Prozentpunkte auf 3,2 % und beschleunigte so den Anstieg der nichtmilitärischen Ausgaben. Die Bundesausgaben ohne Zinsen stiegen in Relation zum Trendprodukt von 1982- 1986 nur um 0,5 Prozentpunkte, während die Quote der Rüstungsausgaben im gleichen Zeitraum 0,8 Prozentpunkte zugelegt hatte. Somit hätten die verschiedenen Kürzungsmaßnahmen ohne den Zinsanstieg die rüstungsbedingte Ausweitung der Bundesausgaben durchaus abmildern können. 1987 wurde der Aufwärtstrend der Bundesausgaben in den 80er Jahren gebrochen. Die Bundesausgaben gingen in Relation zum Trendprodukt um 0,4 Prozentpunkte zurück. Diese Eindämmung war allein auf den Rückgang der zivilen Ausgaben ohne Zinsen zurückzuführen. Während diese 1987 bezogen auf das Trendprodukt um 0,4 Prozentpunkte sanken, blieben die Quoten der Verteidigungs- und Zinsausgaben 1987 konstant. Maßgebliche Verdienste an diesem Konsolidierungserfolg hatte wohl der 1985 beschlossene Gramm-Rudmann-Hollings Akt, der einen verbindlichen Zeitplan für die Rückführung der Haushaltsdefizite des Bundes festlegte.

136

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Tab. 46: Höchstgrenzen für das Bundesdefizit nach GRH

max. zulässiges Defizit 1986 1987 1988 1989 1990 1991

172 Mrd. 144 Mrd. 108 Mrd. 72 Mrd. 36 Mrd. 0

US-$ US-$ US-$ US-$ US-$

a) Haushaltsjahre.

Quelle: Folkers (1986) S. 377.

Der Zeitplan bezieht zwar prinzipiell schon das Haushaltsjahr 1986 ein, da dieses bei Beschluß des Aktes (Dezember 1985) jedoch schon begonnen hatte, sind die Vorschriften für diesen Zeitabschnitt von Übergangsregelungen geprägt95. Das GRH-Gesetz wurde daher erst mit dem Haushaltsjahr 1987 voll wirksam. Die angegebenen Höchstwerte beziehen die Überschüsse bzw. Fehlbeträge der Sozialversicherung mit ein. Dies erscheint vor dem Hintergrund, daß das GRHGesetz die Sozialversicherungen explizit aus dem Haushalt herausnahm und "offbudget" plazierte, wenig konsequent. Dieser Eindruck verstärkt sich, wenn die Vorschriften des Gesetzes, die ein Überschreiten dieser Grenzen verhindem sollen, betrachtet werden: Können sich Kongreß und Präsident auf keinen Haushaltsvorschlag einigen, der den jeweiligen Defizitlimits gerecht wird, so treten automatische Ausgabenkürzungen in Kraft. Die Kürzungen müssen zu 50 % im Verteidigungs- und zu 50 % im Zivilbereich liegen. Grundsätzlich sollen die einzelnen Ausgabenprogramme einem gleichen Kürzungssatz unterworfen werden. Dies geschieht jedoch de facto nicht, da einige Kategorien explizit von den Kürzungen ausgenommen werden 96• Hierunter fallen z. B die Sozialversicherungsausgaben, da diese durch GRH außerhalb des Haushalts plaziert wurden. Logisch erscheint das Kürzungsverbot für die Zinszahlungen auf die Bundesschuld. Von den Kürzungen bleiben aber auch die Sozialversicherungsausgaben unberührt, da sie durch GRH aus dem Bundeshaushalt herausgenommen wurden und sich die automatischen Kürzungen nur auf "on-budget" Positionen beziehen. Die Ursache für diese widersprüchliche Behandlung der Sozialversicherungen liegt im politischen Dissenz der Entscheidungsträger. Da die Sozialversicherungen 95 so wurde z. B. festgelegt, daß allfällige Kürzungen 11,7 Mrd. US $nicht überschreiten dürften. Vgl. dazu insbesondere Wakefield (1986) S. 30. 96 V gl. für eine vollständige Übersicht über die einzelnen Kürzungsbereiche W akefield (1986) s. 33.

III. Der Aufschwung

137

zum Zeitpunkt der Verabschiedung Überschüsse einfuhren, konnte ein gegebenes Defizit bei Einbeziehung der SV mit vergleichsweise geringeren Konsolidierungsanstrengungen erzielt werden. Damit war geringerer politischer Einigungsbedarf gegeben. Die Plazierung der Sozialversicherungen außerhalb des Haushalts sicherte dafür dem Kongreß, daß die Sozialausgaben nicht noch weiter beschnitten wurden. Auch die hälftige Verteilung etwaiger automatischer Kürzungen auf Verteidigung und zivile Bereiche ist eine Konsequenz der bereits mehrfach gesehenen Dissenzen zwischen Kongreß und Administration. Die Auswirkungen der beschriebenen Maßnahmen der Ausgabenpolitik auf die Entwicklung der Gesamtnachfrage im Aufschwung zeigen sich an der Entwicklung der konjunkturbereinigten Ausgaben in Relation zum Trendprodukt Tab. 47: Die Entwicklung der konjunkturbereinigten Ausgaben in Relation zum Trendprodukt 1982-1987 Jahr

Quote8 >

1982 1983 1984 1985 1986 1987

23,0 23,2 23,5 24,5 24,4 24,1

a) konjunkturbereinigte Ausgaben in % des Middle Expansion Trend GNP. Quelle: SoCB (1988b) S. 21.

Die konjunkturbereinigten Ausgaben stiegen in Relation zum Trendprodukt in den ersten beiden Aufschwungsjahren leicht um 0,2 bzw. 0,3 Prozentpunkte an. 1985 beschleunigte sich das Wachstum dieser Quote deutlich. Sie stieg um einen Prozentpunkt auf 24,5 % und erreichte damit einen Höhepunkt. 1986 waren die Ausgaben in Relation zum Trendprodukt wieder leicht rückläufig und 1987 verstärkte sich dieser Rückgang. Die Ausgabenpolitik des Bundes gestaltete sich also 1983-1985 insofern expansiv, als sie c. p. auf eine Erhöhung der Gesamtnachfrage in Relation zum Trend und damit eine verbesserte gesamtwirtschaftliche Auslastung hinwirkte. Dabei war die Erhöhung der Gesamtnachfrage zum Trend, die von der Ausgabenpolitik ausging, in den ersten beiden Aufschwungjahren- 1983 und 1984deutlich schwächer als 1985. 1986 und 1987 wurde die Ausgabenpolitik wieder kontraktiv, d. h., die ausgabenpolitisch bedingte Nachfrage ging in Relation zum Trendprodukt zurück und wirkte so auf eine geringere gesamtwirtschaftliche Auslastung hin.

138

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit c) Gesamtwirkung der Finanzpolitik des Bundes

Die Gesamtwirkung der Einnahmen- und Ausgabenpolitik des Bundes schlägt sich in seinen Haushaltsdefiziten nieder. Eine Erhöhung der konjunkturbereinigten Defizite bedeutet, daß den Wirtschaftsubjekten gegenüber der Vorperiode durch die Einnahmepolitik weniger Nachfragemöglichkeiten entzogen werden, als ihnen die Ausgabenpolitik (durch Transfers) verschafft bzw. selber ausübt. Eine Erhöhung des Defizits in Relation zum Trendprodukt bedeutet dann, daß die Finanzpolitik in Richtung einer Erhöhung der Gesamtnachfrage in Relation zum Trendprodukt und einer höht:ren gesamtwirtschaftlichen Auslastung wirkt. Dies war während des Aufschwungs bis 1986 gegeben. Die Defizitquote stieg in den ersten drei Jahren des Aufschwungs recht kräftig (1983 und 1984 um 0,8 Prozentpunkte und 1985 um 0,7 Prozentpunkte), und nahm 1986leicht um 0,1 Prozentpunkte zu. 1987 wurde die Finanzpolitik dagegen kontraktiv: die Defizitquote sank deutlich um 0,9 Prozentpunkte (vgl. Tab. 48). Tab. 48: Die Entwicklung der Defizite des Bundes und des strukturellen Anteils am Trend-BSP 1982-1987 Jahr

Defizittat (Mrd. US-$)

(Mrd. US-$)

Defizit"'

Defizittr I PP (%)

1982 1983 1984 1985 1986 1987

-145,9 -176,0 -169,6 -196,9 -205,6 -157,8

-84,4 - 118,1 -156,3 -193,2 -206,4 -176,9

-2,5 -3,3 -4,1 -4,8 -4,9 -4,0

Quellen: Economic Report (1989) S. 403, SoCB (1988b) S. 21.

Während in den beiden ersten Aufschwungjahren beide Haushaltsseiten expansiv ausgerichtet waren (die Einnahmenquote sank und die Ausgabenquote stieg), war 1985 nur die Ausgabenpolitik und 1986 nur die Einnahmenpolitik auf expansivem Kurs (vgl. Tab. 49). Der deutliche Rückgang der Defizitquote 1987 war auf die kontraktive Ausrichtung beider Haushaltsseiten zurückzuführen. Die Bundeshaushalte spiegeln nur einen Teil des öffentlichen Gesamthaushalts wieder. Um also die Gesamtwirkung der Finanzpolitik abschätzen zu können, wird im folgenden die Politik der untergeordneten Gebietskörperschaften betrachtet. d) Die Finanzpolitik der untergeordneten Gebietskörperschaften Die Haushaltslage der untergeordneten Gebietskörperschaften wird zum einen von den Sozialversicherungsfonds und zum anderen von den restlichen Fonds bestimmt.

III. Der Aufschwung

139

Tab. 49: Entwicklung der konjunkturbereinigten Einnahmen, Ausgaben und Defizite des Bundes in Relation zum Trendprodukt 1982-1987 Jahr

Einnahmena>

Ausgaben8 >

Defiziteal

1982 1983 1984 1985 1986 1987

20,5 19,9 19,4 19,7 19,5 20,2

23,0 23,2 23,5 24,5 24,4 24,1

-2,5 -3,3 -4,1 -4,8 -4,9 -4,0

a) konjunkturbereinigt in% des Middle-Expansion-Trend-GNP. Quelle: SoCB (1988b) S. 21.

Nachdem 1983 noch nicht mit einer deutlichen Verbesserung der Wirtschaftslage gerechnet wurde, legten die meisten untergeordneten Gebietskörperschaften ein vorsichtiges Finanzgebaren an den Tag 97 • Steuern wurden wie schon während des Abschwungs erhöht und auf der Ausgabenseite wurde versucht, Einsparungen vorzunehmen. Als sich die Einnahmen aber viel günstiger als vorausgesehen entwickelten, schwenkte die Politik um. Die Ausgaben - insbesondere beim öffentlichen Bau- wurden deutlich heraufgeschraubt 98• Insgesamt rutschte der Saldo der sonstigen Fonds, in dem sich die eben aufgeführten Maßnahmen niederschlagen, im ersten Aufschwungjahr, also 1983, ins Plus. Auch in den folgenden Jahren wurden in diesen Fonds Überschüsse erwirtschaftet. Erst 1987 sind wieder Fehlbeträge zu verzeichnen, die im wesentlichen darauf zurückzuführen sind, daß einerseits nach der Steigerung der Bautätigkeit während der vorangegangenen Jahre jetzt die anderen Sachausgaben kräftig zulegten und andererseits die Bundeszuschüsse zurückgingen 99 • Die Entwicklung dieser restlichen Fonds ist aber für die Entwicklung der gesamten Haushaltssituation der untergeordneten Gebietskörperschaften während des Aufschwungs von eher untergeordneter Bedeutung. Erheblich bedeutender waren die Veränderungen bei den Sozialversicherungen, die die Gesamtentwicklung eindeutig dominierten.

Vgl. Rubin (1988) S. 80. Die Dominanz der öffentlichen Bautätigkeit bei den Ausgabensteigerungen ist darauf zurückzuführen, daß sich die Infrastrukturausstattung der untergeordneten Gebietskörperschaften wegen des 15-jährigen Rückgangs der öffentlichen Bauausgaben verschlechtert hatte. Dramatische Ereignisse wie z. B. der Zusammenbruch einer Brücke in Connecticut hatten zu zunehmender Betroffenheit über den Zustand der Infrastruktur geführt. Vgl. Rubin (1988) S. 80. 99 Vgl. Levin (1988) S. 25. 97 98

140

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

Tab. 50: Entwicklung der Haushaltsüberschüsse bzw. -defizite der untergeordneten Gebietskörperschaften 1982 -1987 in Mrd. US-$ Jahr

Saldo

Sozialversicherungsfondsa>

andere

1982 1983 1984 1985 1986 1987

35,1 47,5 64,6 65,1 61,2 52,9

36,9 43,1 44,8 51,3 56,2 62,1

-1,8 4,4 19,8 13,8 5,0 -9,2

a) In den USA sind die Sozialversicherungen auch in die Haushalte der untergeordneten Gebietskörperschaften einbezogen. Quelle: Economic Report (1989) S. 404, Levin /Peters (1987) S. 29 f., SoCB (l988a) S. 58 sowie eigene Berechnungen.

Tabelle 50 zeigt, daß die - im Gegensatz zum Bundesbudget - steigenden Überschüsse der Haushalte der untergeordneten Gebietskörperschaften im wesentlichen auf die Sozialversicherungsfonds, die ihre finanzielle Position immer weiter ausbauten, zurückzuführen war. Die anderen Fonds entwickelten sich dagegen erheblich uneinheitlicher. Bei den Sozialversicherungsfonds handelt es sich hauptsächlich um Altersversorgungssysteme, die von den Ländern und Gemeinden durchgeführt werden 100• Die Überschüsse der Sozialversicherungsfonds rühren daher, daß Anlagen akkumuliert werden, um späteren Verbindlichkeiten entgegnen zu können und diese Vorsorgebeträge nicht einfach für andere Zwecke verwendet werden dürfen 101 • Die- hauptsächlich durch die Sozialversicherungsfonds- angestiegenen Überschüsse der untergeordneten Gebietskörperschaften dämpften die Defizitentwicklung des öffentlichen Gesamthaushalts merklich. Tab. 51: Die Entwicklung des Saldos des öffentlichen Gesamthaushalts der USA 1983-1987 Jahr

Saldo Gh

Saldo Bh (Mrd.$)

Senkung des Bd durch L. u. Gha)

1983 1984 1985 1986 1987

-128,6 -105,0 -131,8 -144,4 -104,9

-176,0 -169,6 -196,9 -205,6 -157,8

27% 38% 33% 30% 34%

(Mrd.$)

a) Senkung des Bundesdefizits durch die Überschüsse der Länder-und Gemeindehaushalte. Quelle: Economic Report (1988) S. 342, SoCB (1988a) S. 57 u. eig. Ber. 100 101

Vgl. Levin/Peters (1987) S. 29. Vgl. OECD (1983) S. 19.

III. Der Aufschwung

141

Der Vergleich des Bundesdefizits mit dem Fehlbetrag des öffentlichen Gesamthaushalts macht deutlich, daß die untergeordneten Gebietskörperschaften den bundespolitisch bedingten Auftrieb der Nettoneuverschuldung der USA bremsten. Die dritte Spalte der Tabelle zeigt den Einfluß der Haushalte der untergeordneten Gebietskörperschaften besonders deutlich: die Länder- und Gemeindehaushalte reduzierten das Bundesdefizit in den betrachteten Jahren um rund ein Drittel. Die Überschüsse waren somit recht gewichtig und dürften die Impulse des Gesamthaushalts nennenswert geschmälert haben. Um dies genauer beurteilen zu können, wäre jedoch eine Konjunkturbereinigung der Haushalte der untergeordneten Gebietskörperschaften nötig. Entsprechende Berechnungen werden vom BEA - wie schon mehrfach erwähnt - nicht durchgeführt. Daher wird wiederum auf die Konjunkturbereinigung des Gesamthaushalts durch die OECD zurückgegriffen. Tab. 52: Strukturelle Änderung des Saldos des öffentlichen Gesamthaushalts in Relation zum Trendprodukt Jahr

strukturell bedingt

1983 1984 1985 1986 1987

-0,7 -0,3 -0,4 -0,1 +0,8

Quellen: OECD Economic Outlook (1986) S. 40 u. (1988)

s. 28.

Die Daten der OECD können- wie bereits erwähnt- nur bedingt herangezogen werden, da sie die umfangreichen rückwirkenden Revisionen der NIPA von 1986 nicht berücksichtigen. Die Daten weisen aber darauf hin, daß auch das strukturelle Defizit des öffentlichen Gesamthaushalts in Relation zum Trendprodukt bis 1986 stieg und damit die Finanzpolitik insgesamt trotz der Überschüsse der untergeordneten Gebietskörperschaften auf eine Steigerung der Gesamtnachfrage hinwirkte. Wie oben festgestellt, bedeutet eine Erhöhung der Nachfrage allein aber noch keinen Investitionsstimulus. Dieser tritt erst auf, wenn die Nachfrageerhöhungen auch zu Kapazitätsengpässen führen. Im folgenden wird daher die Entwicklung der Kapazitätsauslastung näher untersucht. 3. Auslastung Wichtig für die Beurteilung der Nachfragesituation ist die Einschätzung der Kapazitätslage bei Beginn des Aufschwungs. Sie vermittelt einen Eindruck dar-

142

5. Teil: Auswirkung der Finanzpolitik auf die Investitionstätigkeit

über, wie stark die Gesamtnachfrage steigen muß, um zur Vollauslastung zu gelangen. Die Betrachtung der Ausgangsauslastung vermittelt so einen Überblick über die Erfolgschancen einer bestimmten Nachfragesteigerung. Danach ist darauf zu achten, wie schnell es gelingt, zu einer adäquaten Kapazitätsauslastung zu gelangen. Als Maß für die gesamtwirtschaftliche Auslastung dient das Verhältnis der tatsächlichen BSP-Entwicklung zum Trend dieser Größe. Bevor jetzt die Entwicklung der Auslastung während des Aufschwungs näher untersucht wird, wird noch einmal kurz rekapituliert, welche Bedeutung einem bestimmten Auslastungsgrad zuzumessen ist. Als Referenzgröße für die Auslastung wurde das Trendprodukt herangezogen. Darunter versteht man jenen Sozialproduktswert, der bei mittlerer Expansion erzielt würde 102• Auslastungsgrade, die anband des Middle Expansion Trend GNP ermittelt werden, stellen somit nicht auf die maximale technische Produktionskapazität, sondern auf eine spannungsfreie Entwicklung ab. Ein Vergleich der gesamtwirtschaftlichen Auslastung im Rezessionstief 1982 I 4 mit den Auslastungswerten, die bei anderen konjunkturellen Tiefpunkten festgestellt worden waren, zeigt, daß sie 1982 I 4 ein Rekordtief erreichte. Tab. 53: Auslastung bei GNP-Troughs

195812

1961 I 1

197014

1975 I 1

198013

198214

95,3%

97,2%

98,2%

94,7%

98,7%

93,9%

Quelle: Holloway 1986, S. 13 sowie eig. Ber.

Damit waren aber die Chancen auf einen baldigen, nachfragebedingten Investitionsschub besonders schlecht. Denn je schwächer die Kapazitäten zu Beginn der Wiederbelebung sind, desto höher muß der Nachfrageanstieg sein, um zu hohen Nutzungsgraden zu gelangen. Ein Blick auf die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Auslastung im Aufschwung zeigt, daß sie zwar mit 93,9 % im 4. Quartal 1982 von einem sehr niedrigen Wert ausging, sich aber in der Folgezeit deutlich verbesserte (vgl. Tab. 54). Nach 5 Quartalen konnte wieder annähernd Vollbeschäftigung konstatiert werden. In den folgenden 10 Quartalen - von 1984 I 2 bis 1985 I 4 - schwankte die Auslastung bei einer leichten Überhitzung zwischen 100,3% und 100,6%. Im ersten Quartal 1986 wurde schließlich mit 101 ,2 % ein neuer Höchstwert für diesen Aufschwung erreicht, der gleich danach wieder abbröckelte, bis im letzten Quartal dieses Jahres nur noch 99,9% erreicht wurden. Während des gesamten 102

Vgl. Dritter Teil, Abschnitt II. C. 2. b).

III. Der Aufschwung

143

Tab. 54: Die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Auslastung während des Aufschwungs in % Quartal

Auslastung

Quartal

Auslastung

198214 1983 I 1 198312 1983 I 3 1983 I 4 1984 I 1 198412 198413 198414 1985 I 1 198512 1985 I 3 1985 I 4

93,9 94,4 95,9 96,7 97,8 99,9 100,6 100,6 100,3 100,6 100,4 100,6 100,3

1986/1 198612 198613 198614 1987 I 1 198712 198713 198714

101,2 100,4 100,1 99,9 100,5 101,1 101,7 102,6

Quelle: Holloway (1986) S. 13, Economic Report (1989) S. 310, SoCB (l988b) S. 21 u. eig. Ber.

folgenden Jahres stieg die Auslastung wieder kräftig an, 1987 wurden sogar 102,6 % erreicht. Was bedeuten diese Ergebnisse für die Beurteilung der nachfrageseitigen Anreize, Investitionen durchzuführen? Für die Zeit nach Erreichung der 100 %-Marke f