Das Parteivermögen in der ehemaligen DDR: Aktuelle Rechtsfragen der Feststellung, Sicherung und Verwendung. Erweiterte Fassung eines Vortrags gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 25. März 1992 9783110899498, 9783110137415

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Hans-Jürgen Papier Das Parteivermögen in der ehemaligen DDR - Aktuelle Rechtsfragen der Feststellung, Sicherung und Verwendung -

Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft zu Berlin Heft 126

w DE

G_ 1992

Walter de Gruyter · Berlin · New York

Das Parteivermögen in der ehemaligen DDR - Aktuelle Rechtsfragen der Feststellung, Sicherung und Verwendung -

Von Hans-Jürgen Papier

Erweiterte Fassung eines Vortrage gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 25. März 1992

w DE

G

1992

Walter de Gruyter · Berlin · New York

Dr. jur. Hans-Jürgen Papier, o. Professor an der Ludwig-Maximilians-Universität München

© Gedruckt auf säurefreiem Papier, das die U S - A N S I - N o r m über Haltbarkeit erfüllt.

Die Deutsche

Bibliothek

-

CIP-Einheitsaufnahme

Papier, Hans-Jürgen: Das Parteivermögen in der ehemaligen D D R : aktuelle Rechtsfragen der Feststellung, Sicherung und Verwendung : erweiterte Fassung eines Vortrags gehalten v o r der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 25. März 1992 / von Hans-Jürgen Papier. - Berlin ; New Y o r k : de Gruyter, 1992 (Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft zu Berlin ; H . 126) ISBN 3-11-013741-0 N E : Juristische Gesellschaft ( B e r l i n ) : Schriftenreihe der Juristischen

© Copyright 1992 by Walter de Gruyter & Co., D - 1 0 0 0 Berlin 30 Dieses W e r k einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Printed in Germany Satz und Druck: Saladruck, Berlin 36 Buchbinderische Verarbeitung: Dieter Mikolai, Berlin 10

Inhalt I. Überblick über die Rechtslage 1. Regelungen des DDR-Parteiengesetzes 2. Ergänzende Regelungen des Einigungsvertrages . . 3. Gesetzliche Aufgabenstellung II. Betroffene Institutionen und Vermögensgegenstände 1. Parteien und sonstige Organisationen 2. Betroffenes Vermögen III. Vorgeschriebene Verwendungen des Parteivermögens 1. Restitutionszuständigkeit 2. Zielsetzungen der Verwendungsvorschriften . . . . 3. Parteienrecht als lex specialis 4. Regelung der Beweislast IV. Erwerb nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen 1. Grundrechtsverletzungen 2. Ausnutzung der Monopolstellung 3. Bewertung der Fallgruppen 4. Behandlung der Verbindlichkeiten V. Sonderproblem: Rechtsträgerobjekte 1. Erlöschung der Rechtsträgerschaften 2. Fortführung treuhänderischer Verwaltung 3. Verwendung als Finanzvermögen VI. Schlußbemerkung

I. Überblick über die Rechtslage 1. Regelungen des

DDR-Parteiengesetzes

Mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Parteien und andere politische Vereinigungen - Parteiengesetz - vom 21. Februar 1990 1 der Deutschen Demokratischen Republik vom 31. Mai 1990 2 wurde das Vermögen der Parteien und der ihnen verbundenen Organisationen, juristischen Personen und Massenorganisationen, das am 7. Oktober

1989

bestanden hat oder seither an die Stelle dieses Vermögens getreten ist, unter treuhänderische Verwaltung gestellt ( § 2 0 b Abs. 2 Parteiengesetz). Die treuhänderische Verwaltung wurde durch § 2 0 b Abs. 3 Parteiengesetz der vom Ministerpräsidenten eingesetzten Unabhängigen

Kommission

übertragen. Zugleich bestimmt § 2 0 b Abs. 1 Parteiengesetz, daß mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes -

also ab dem l . J u n i 1990 (Nr. 3 des

Änderungsgesetzes vom 31. Mai 1990) -

die Parteien und die ihnen

verbundenen Organisationen, juristischen Personen und Massenorganisationen „VermögensVeränderungen" nur mit Zustimmung des Vorsitzenden der Unabhängigen Kommission vornehmen können. Das besagte Änderungsgesetz zum Parteiengesetz gibt den Parteien und den ihnen verbundenen Organisationen ferner eine umfassende Rechenschaftspflicht auf. Sie haben vollständig Rechenschaft zu legen, welche Vermögenswerte seit dem 8. Mai 1945 in ihr Vermögen durch Erwerb, Enteignung oder auf sonstige Weise gelangt sind oder veräußert, verschenkt oder auf sonstige Weise abgegeben wurden. Sie haben insbesondere eine Vermögensübersicht nach dem Stand vom 7. Oktober

1989

sowie über die seitdem erfolgten Veränderungen zu erstellen (§ 20 a Abs. 2 Parteiengesetz). Aufgabe der Unabhängigen Kommission ist es, diese Rechenschaftsberichte zu prüfen und ihrerseits einen Bericht über die Vermögenswerte aller Parteien und mit ihnen verbundenen Organisationen im In- und Ausland zu erstellen ( § 2 0 a Abs. 1 Parteiengesetz).

2. Ergänzende Regelungen des Einigungsvertrages Mit dem Einigungsvertrag ist die Unabhängige Kommission in den Zuständigkeitsbereich der Bundesregierung getreten, die Bundesregierung wurde ermächtigt, sechs weitere Mitglieder der Kommission, die nunmehr aus 16 Mitgliedern besteht, zu berufen. Die Unabhängige Kommis1 2

GBl. I Nr. 9 S.66. GBl. I Nr. 30 S.275.

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sion unterliegt nur der Rechtsaufsicht der Bundesregierung, nicht der Fachaufsicht. Zugleich sind ihre Aufgabenstellungen modifiziert worden. Dies ergibt sich im einzelnen aus der Anlage II, Kapitel II, Sachgebiet A, Abschnitt III zum Einigungsvertrag, wonach die § § 2 0 a und 20 b Parteiengesetz unter anderem mit folgenden Maßgaben fortgelten: - Die treuhänderische Verwaltung des „Parteivermögens" wird der Treuhandanstalt übertragen (Buchstabe d Satz 1 der sog. Maßgaberegelung). - Während das Parteiengesetz der ehemaligen D D R in bezug auf das Parteivermögen nur die treuhänderische Verwaltung bestimmte und Verfügungsverbote aussprach, trifft die Maßgaberegelung des Einigungsvertrages Regelungen über die Verwendung jenes Sondervermögens. Dabei sind drei Alternativen vorgesehen: (1) Das Vermögen ist an die früher Berechtigten oder deren Rechtsnachfolger zurückzuführen (Buchstabe d Satz 2); (2) soweit dies nicht möglich ist, ist das Vermögen gemeinnütziger

Zwecke,

insbesondere

der

zugunsten

wirtschaftlichen

Umstrukturierung, in dem Beitrittsgebiet zu verwenden (Buchstabe d Satz 3); (3) nur soweit Vermögen nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben worden ist, wird es den Parteien und sonstigen Institutionen wieder zur Verfügung gestellt (Buchstabe d Satz 4). - Diese Aufgaben nimmt die Treuhandanstalt im Einvernehmen mit der Unabhängigen Kommission wahr. Das bezieht sich auf die treuhänderische Verwaltung ebenso wie auf die Verwendung des Parteivermögens (Buchstabe d Satz 5).

3. Gesetzliche Aufgabenstellung In bezug auf das Vermögen der Parteien und Organisationen der ehemaligen D D R ergeben sich danach zusammenfassend vor allem folgende Aufgaben: - Feststellung der betroffenen Parteien und der ihnen verbundenen Organisationen, juristischen Personen und Massenorganisationen; - Feststellung der Vermögenswerte dieser Institutionen im In- und Ausland zum 7. Oktober 1989; - Wahrnehmung der treuhänderischen Verwaltung der in dieser Weise festgestellten Vermögen, einschließlich der Sicherung dieser Vermögenswerte;

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- Entscheidung über die Verwendung jener Vermögenswerte gemäß der Maßgaberegelung Buchstabe d, S. 2 bis 4 der Anlage I I , Kapitel II, Sachgebiet A , Abschnitt I I I des Einigungsvertrages (Zurückführung an Berechtigte oder deren Rechtsnachfolger, Verwendung für gemeinnützige Z w e c k e , Wiederzurverfügungstellung an die betroffenen Institutionen). Alle diese Funktionen werden kraft öffentlichen R e c h t s , also in A u s ü b u n g öffentlicher G e w a l t und in hoheitsrechtlicher F o r m wahrgenomm e n 3 . Entscheidungen in Ausübung der treuhänderischen

Verwaltung

ebenso wie die Verwendungsentscheidungen sind also regelmäßig Verwaltungsakte, und zwar - in der Terminologie des allgemeinen Verwaltungsrechts - mehrstufige, d. h. der nach außen von der Treuhandanstalt zu erlassende Verwaltungsakt darf nur im Einvernehmen mit der Unabhängigen K o m m i s s i o n ergehen. V o n diesem Regelungswerk nicht erfaßt ist das sogenannte N e u v e r m ö g e n der Parteien und Organisationen 4 . Das sind diejenigen V e r m ö genswerte,

die den Parteien -

etwa als

Wahlkampfkostenerstattung,

Spenden und Mitgliedsbeiträge - nach dem 7. O k t o b e r 1989 zugeflossen sind, soweit diese Vermögenswerte nicht als Surrogate für abgeflossenes Altvermögen anzusehen sind. D a s die §§ 2 0 a und 20 b einfügende Ä n d e rungsgesetz ist am l . J u n i 1990 in Kraft getreten. Erst mit diesem Zeitp u n k t sind die treuhänderische Verwaltung über die Parteivermögen und die geschilderten Verfügungsbeschränkungen

begründet worden.

Ver-

mögensgegenstände, die wirksam vor dem l . J u n i 1990 aus dem Parteivermögen abgeflossen sind, o h n e daß ein Surrogat erzielt wurde, k ö n n e n daher gleichfalls nicht zu diesem Sondervermögen gerechnet werden, u n d zwar auch dann nicht, wenn dieser Abfluß nach dem 7. O k t o b e r 1 9 8 9 erfolgte. Das ergibt sich zwar nicht so ganz „glasklar" aus dem Gesetzestext, muß aber zur Vermeidung einer rechtsstaatlich bedenklichen Rückwirkung der gesetzlichen Verfügungsbeschränkung als zwingende Ausnahme akzeptiert werden. Allerdings muß diese A b g a b e von Parteivermögen vor Eintritt der Verfügungsbeschränkung nach damals geltendem D D R - R e c h t wirksam erfolgt sein. Andernfalls werden jene Vermögenswerte als nach wie v o r z u m Parteivermögen zählend zurückgefordert.

3 Siehe auch VG Berlin, Beschl. v. 5.6.1991 - 1 A 72/91, NJW 1991, S. 1970f.; VG Berlin, Beschl. v. 11.9.1991 - 1 A 212/91; OVG Berlin, Beschl. v. 8.10.1991 - 2 S 6./91, DÖV 1992, S.223. 4 Siehe auch BVerfG, Beschl. v. 10.Juli 1991 - 2 BvE 3/91, NJW 1991, S. 2472 ff.

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II. Betroffene Institutionen und Vermögensgegenstände 1. Parteien

und sonstige

Organisationen

Welches sind nun die Institutionen, die unter jenes Regelungswerk des Parteiengesetzes und der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages fallen? Bei den Parteien können es selbstverständlich nur diejenigen sein, die sich bereits unter dem alten Regime etabliert hatten; Parteien, die nach der „Wende" entstanden sind, fallen nicht darunter. Der maßgebliche Stichtag ist der 7. Oktober 1989. Schwieriger ist die Einordnung in bezug auf den Begriff der mit den Parteien verbundenen Organisationen und Massenorganisationen. Das können nicht alle neben den Parteien in der ehemaligen DDR existierenden Institutionen sein. Diese müssen vielmehr mit den Parteien „verbunden" gewesen sein. Eine solche Verbindung von Organisationen und Massenorganisationen bestand in den Fällen, „in denen die sonstigen Institutionen von den Parteien - insbesondere der SED - als wesentliches Element der Stabilisierung der politischen Macht angesehen und entsprechend gesteuert wurden" 5 . Die Mitgliedschaft in der „Nationalen Front" wird als bedeutendes formales Indiz dafür angesehen, daß jene Institutionen als wesentliches Element der Erhaltung des politischen Herrschaftssystems in der ehemaligen DDR zu qualifizieren sind. Den Kern und den Führungskreis der Nationalen Front bildete der sogenannte „Demokratische Block". Die ihm angehörenden Parteien und Institutionen waren allein berechtigt, über die Einheitsliste Vertreter in die Volkskammer zu entsenden. Dabei geht es im einzelnen um folgende Parteien und sonstige Institutionen6: -

Sozialistische Einheitspartei Deutschlands - SED Demokratische Bauernpartei Deutschlands - DBD Christlich Demokratische Union Deutschlands - CDU Liberal-Demokratische Partei Deutschlands - LDPD National-Demokratische Partei Deutschlands - NDPD Freier Deutscher Gewerkschaftsbund - FDGB Freie Deutsche Jugend - FDJ Demokratischer Frauenbund Deutschlands - DFD Kulturbund der DDR.

Des weiteren sind etwa folgende Institutionen als verbundene Organisationen im Sinne des Parteiengesetzes festgestellt worden: 5 Siehe auch Zwischenbericht der Unabhängigen Kommission zur Uberprüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der D D R , BTDrucks. 12/622, S.6. 6 Zwischenbericht (s.o. Fn.5), BT-Drucks. 12/622, S . 7 .

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- Bauernverband e. V. (früher: Vereinigung der gegenseitigen Bauernhilfe VdGB) - Deutscher Freidenker Verband e. V. (früher: Verband der Freidenker der DDR) - Deutscher Friedensrat e. V. (früher: Friedensrat der DDR) - Gesellschaft für deutsch-sowjetische Freundschaft - DSF - Gesellschaft für Sport und Technik der DDR — GST - Interessenvereinigung Jugendweihe e.V. (früher: Zentraler Ausschuß für Jugendweihe) - Komitee der antifaschistischen Widerstandskämpfer e.V., jetzt: I W d N e.V. - Liga für die Vereinten Nationen in der DDR - Liga für Menschenrechte in der DDR - Liga für Völkerverständigung e. V. (früher: Liga für Völkerfreundschaft) - Nationalrat der nationalen Front - Solidaritätsdienst international e. V. (früher: Solidaritätskomitee der DDR) - Urania - Verband der Journalisten der DDR - VdJ. Folgende Organisationen wurden ausdrücklich von der Anwendung des PartG-DDR ausgenommen (nicht abschließend): - Arbeitskreis genossenschaftlicher Verbände (früher: Raiffeisenverband der DDR, danach Raiffeisenverband e. V.) - Bund der Architekten der DDR i. L. - Domovina - Bund lausitzer Sorben e. V. - Deutscher Schriftstellerverband i. L. - Film- und Fernsehverband e.V. (früher: Verband der Film- und Fernsehschaffenden der DDR) - Verband bildender Künstler (früher: Verband bildender Künstler der DDR) - Verband der Konsumgenossenschaften - Verband deutscher Komponisten - Vereinigung demokratischer Juristen e. V. (früher: Vereinigung der Juristen der DDR). Ob eine Institution zu den der treuhänderischen Verwaltung unterliegenden Einrichtungen gehört, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz. Diesbezügliche - positive wie negative - Feststellungen der Unabhängigen Kommission oder ihres Sekretariats haben lediglich deklaratorische Bedeutung.

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2. Betroffenes

Vermögen

An Vermögenswerten des Sondervermögens kommen vor allem in Betracht: Grundstücke, die entweder im Eigentum der Parteien oder Organisationen stehen oder bei denen eine sogenannte Rechtsträgerschaft jener Institutionen bestand. Die Treuhandanstalt 7 geht nach dem jetzigen Erkenntnisstand von insgesamt 2983 Eigentums- und 3343 Rechtsträgerobjekten aus. Sie beziffert den Gesamtwert dieser Objekte mit knapp 6,4 Milliarden DM. Zu nennen sind ferner die liquiden Mittel, also vornehmlich die Bankguthaben oder Kasse-Guthaben, laut Treuhandanstalt knapp 1,3 Milliarden DM. Hierbei kann es sich nur um vorläufige, grobe Schätzungen handeln, denn für alle Parteien und größeren Institutionen liegen derzeit noch keine abschließend geprüften Vermögensberichte vor. Zum Sondervermögen gehören ferner die Betriebe der Parteien und Organisationen, wobei eine wirtschaftliche Betrachtungsweise anzuwenden ist. Zum Sondervermögen gehören daher nicht nur diejenigen Betriebe, deren Träger in juristischer Hinsicht die Parteien oder Organisationen sind, sondern auch solche, die etwa aufgrund eines „kapitalersetzenden Darlehens" der Parteien wirtschaftlich von diesen abhängig sind und beherrscht werden. Von den Parteien an Dritte vergebene Darlehen nach Angaben der Treuhandanstalt nach derzeitigem Erkenntnisstand im Werte von gut 224 Millionen DM - gehören selbstverständlich auch zum Parteivermögen der das Darlehen gewährenden Institution. Die PDS beispielsweise hat seit der „Wende", insbesondere aber im Frühjahr 1990, als sich die Beschlagnahme ihres Vermögens ankündigte, Parteibetriebe ganz oder zum Teil oder andere Vermögensgegenstände an neugegründete Gesellschaften übertragen, wobei den neuen Gesellschaften gleichzeitig günstige Darlehen gewährt wurden. Im einzelnen wurden lange Laufzeiten sowie längere tilgungsfreie Zeiten vereinbart; der Zinssatz war sehr gering, Sicherheiten der Darlehnsnehmer wurden nicht jedenfalls nicht in nach außen erkennbarer Weise - gestellt. Darüber hinaus hat die PDS in zahlreichen Fällen den Gesellschaftern dieser GmbHs zweckgebundene Darlehen zur Aufbringung des Stammkapitals für die jeweilige Gesellschaft gegeben. Die rechtliche bzw. faktische Ausgliederung von Parteibetrieben oder Teilen von diesen sowie die Vergabe der geschilderten Darlehen wurden offensichtlich planmäßig mit dem Ziel, diese Vermögensgegenstände der treuhänderischen Verwaltung zu entziehen, durchgeführt. Der Unabhängigen Kommission sind bei der Prüfung von Gesellschaften, die mit Darlehen der PDS ausgestattet wurden, Tatsachen bekannt geworden, die den dringenden Verdacht

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Pressemitteilung vom 11. März 1992.

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begründen, daß in vielen der genannten Fälle die an die Gesellschaft und/ oder an die Gesellschafter von der Partei ausgereichten Darlehen zur Finanzierung des Betriebsvermögens an Treuhandverträge der Gesellschafter mit der PDS über den Gesellschaftsanteil gebunden sind. Das Bestehen solcher Treuhandverträge führt dazu, daß die Gesellschaften, bei denen die Anteile von den Gesellschaftern nur treuhänderisch für die PDS gehalten werden, wirtschaftlich Eigentum der PDS und damit Sondervermögen im Sinne von § 2 0 b Parteiengesetz-DDR sind. Besondere tatsächliche Schwierigkeiten bereitet auch die exakte Zuordnung der Auslandsfirmen, die in den Bereich „Kommerzielle Koordinierung" eingegliedert waren. Hier stellt sich die Frage, ob jene „Parteiunternehmen" Bestandteil des Staatsvermögens oder des Parteivermögens der S E D waren. Die bisherigen Ermittlungen haben ergeben, daß zwischen Parteifirmen, die vom Zentralkomitee der S E D unmitelbar verwaltet wurden, und solchen, die in den Jahren 1976 folgende auf den Bereich Kommerzielle Koordinierung und damit auf eine staatliche Institution übertragen worden waren, zu unterscheiden ist. Während die erstgenannten, vom Z K unmittelbar verwalteten Firmen ohne weiteres dem Parteivermögen der S E D zuzuordnen sind, und die Kommission deshalb unverzüglich Schritte der Feststellung und Sicherung sowie für einen vom Parteivorstand der P D S angebotenen Verzicht der P D S auf das Eigentum an diesen Firmen eingeleitet hatte, waren die von „ K o K o " verwalteten Firmen rechtlich in das Eigentum dieses Bereichs übergegangen. Das ist zwischen allen ermittelnden Institutionen, Staatsanwaltschaft, Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, Unabhängiger Kommission und Treuhandanstalt unstreitig. Diese Firmen werden daher vom Direktorat Außenhandelsbetriebe der Treuhandanstalt, das sich ausschließlich dem staatlichen Bereich widmet, und nicht von dem für das Parteivermögen zuständigen Direktorat, verwaltet. Dennoch haben wir der Frage nachzugehen, ob diese Unternehmen, die Herr Schalck-Golodkowski selbst immer wieder als „Parteibetriebe" apostrophiert hatte, bei einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise nicht doch dem Parteivermögen der S E D / P D S zuzuordnen sind. Daß die Entscheidung dieser Zuordnungsfrage für ein System, das durch eine nahezu unlösbare Verquickung von Partei und Staat gekennzeichnet ist, äußerst schwierig ist, braucht nicht weiter ausgeführt zu werden. Es besteht auch gar kein Zweifel, daß die Partei kontinuierlich über einen sog. disponiblen Parteifonds Geldmittel aus diesen Unternehmungen bezogen hat. Fest steht aber auch, daß eine Beteiligung am Gewinn und Verlust, also eine eigentliche Unternehmensträgerschaft der Partei, nicht auszumachen ist. Auf der anderen Seite hatte die Kommission stets den Standpunkt vertreten, daß sich die gesetzliche Berichtspflicht der Unab-

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hängigen Kommission auch auf die hier relevanten Auslandsfirmen des „KoKo"-Bereichs bezieht, weil der Umfang jener Berichtspflicht vorrangig unter Zugrundelegung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise zu bestimmen sei. Ergänzend sei die Feststellung erlaubt, daß eine Zuordnung der hier zur Diskussion stehenden Auslandsfirmen zum Staatsvermögen und nicht zum Parteivermögen als solche entgegen vielfach geäußerten Ansichten in der Presse keineswegs die Gefahr begründete oder verstärkte, daß Vermögenswerte auf diese Weise zu Lasten der Bundesrepublik Deutschland oder sonstiger Träger des Gemeinwohls verschoben würden. Die rechtliche Zuordnung zum Staatsvermögen hatte nämlich zur Folge, daß die Treuhandanstalt sogar Eigentümerin der besagten Unternehmen geworden ist und daher weitaus wirksamere Sicherungs-, Nutzungs- und Verfügungsmöglichkeiten besaß als im Falle einer bloßen treuhänderischen Verwaltung von Parteivermögen. Dies gilt namentlich deswegen, weil es hier überwiegend um Unternehmen mit Sitz außerhalb Deutschlands geht, wo die Bundesrepublik Deutschland nur in sehr begrenztem Ausmaß Hoheitsgewalt ausüben könnte. Die rechtliche Position der Treuhandanstalt bei Annahme von Staatsvermögen ist aufgrund der Eigentümerstellung mithin wesentlich stärker, sie ist jedenfalls in keinem Fall im Verhältnis zur hoheitlich wahrzunehmenden treuhänderischen Verwaltung schwächer, deren Handlungsmöglichkeiten im Ausland ohnehin äußerst begrenzt sind. Es kommt eine zeitliche Komponente hinzu: Während die treuhänderische Verwaltung von Parteivermögen erst mit dem 1. Juni 1990 eingeführt und dann auch erst nach einiger Zeit halbwegs faktisch wirksam wurde, begannen die Kontrollmöglichkeiten der Treuhandanstalt aufgrund des Eigentums am Staats- oder Volksvermögen bereits zum 1. April 1990.

III. Vorgeschriebene Verwendungen des Parteivermögens 1.

Restitutionszuständigkeit

Im gegenwärtigen Stadium geht es vorrangig noch um die Feststellung der Vermögen der unter treuhänderischer Verwaltung stehenden Parteien und Institutionen. Für diese Aufgabe sind Wirtschaftsprüfungsgesellschaften eingeschaltet worden, die ihre abschließenden Berichte in Kürze vorlegen werden. Die Unabhängige Kommission hat zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben die Möglichkeit, nach den Bestimmungen der Strafprozeßordnung Zeugen zu vernehmen sowie Durchsuchungen und Beschlagnahmen vornehmen zu lassen. Von der zweiten Möglichkeit ist bereits Gebrauch gemacht worden. Die Kommission hat demgemäß eine den

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parlamentarischen Untersuchungsausschüssen (vgl. Art. 44 GG) vergleichbare Stellung. Daneben ist die treuhänderische Verwaltung wahrzunehmen, während endgültige Wiederzurverfügungstellungen von Vermögenswerten an die Parteien und Organisationen grundsätzlich noch nicht erfolgen 8 . Die Unabhängige Kommission vertritt in diesem Zusammenhang die Auffassung, daß Entscheidungen über die Freigabe von Vermögen erst dann erfolgen können, wenn die Parteien bzw. die Organisationen Rechenschaft über ihr Vermögen abgelegt haben und eine abschließende Beurteilung von seiten der Unabhängigen Kommission hierüber vorliegt 9 . Dagegen sind Zurückführungen von Vermögensgegenständen an früher Berechtigte oder deren Rechtsnachfolger schon jetzt möglich, sie erfolgen auch schon in erheblichem Umfang. Diese Zurückführungen haben ausschließlich durch die Treuhandanstalt und die Unabhängige Kommission zu erfolgen; soweit es um Sondervermögen geht, das an Berechtigte zurückzuführen ist, sind die staatlichen Vermögensämter hierfür nicht zuständig. Die Auffassung der Unabhängigen Kommission, daß die Maßgabevorschriften des Einigungsvertrages leges speciales gegenüber dem Vermögensgesetz sind, was die Behördenzuständigkeit und den Amtsermittlungsgrundsatz betrifft, wird allerdings vom Bundesminister der Finanzen und der Treuhandanstalt bestritten. Sie gehen davon aus, daß auch in bezug auf die Gegenstände des Parteivermögens Restitutionsbehörde die Vermögensämter sind. Demgegenüber ist aber daran festzuhalten, daß die Spezialzuständigkeit nach Maßgabe d Satz 2 des Einigungsvertrages der allgemeinen Zuständigkeitsregelung nach den §§22 bis 26, 35 Vermögensgesetz vorgeht. Dafür spricht nicht nur der insoweit eindeutig gefaßte Wortlaut der Maßgaberegelung, auch Gründe der Systematik und Sachgerechtigkeit rechtfertigen diese Auffassung. Wenn ein Vermögensgegenstand zu restitutieren ist, dann ist eine gemeinnützige Verwendung oder eine Wiederzurverfügungstellung an die Parteien bzw. Organisationen ausgeschlossen. Es besteht also ein Rang- bzw. Vorrangverhältnis zugunsten der Entscheidung nach Satz 2 (Restitution an Berechtigte oder deren

8 Eine Ausnahme ist etwa in bezug auf die „Neues Deutschland Druckerei und Verlag GmbH" mit der Entscheidung der Unabhängigen Kommission vom 22.10.1991 gemacht worden. Hierfür waren verfassungsrechtliche Erwägungen der Staatsfreiheit der Presse und der politischen Parteien und der daraus folgenden Beschränkung einer staatlichen Subventionierung und Verwaltung von Presseorganen (Art. 5 Abs. 1 Satz 2, 21 Abs. 1 GG) maßgeblich. 9 Siehe auch Starck, Die Behandlung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der ehemaligen DDR, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, 1991, S. 316 (334); a. A. offenbar OVG Berlin (o. Fn.3), DÖV 1992, S.223 (225).

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Rechtsnachfolger). Folgte man der Auffassung, daß die Vermögensämter auch für die Restitutionsentscheidungen über Gegenstände des Parteivermögens zuständig seien, so würden die möglicherweise erforderlichen Folgeentscheidungen von Treuhandanstalt und Unabhängiger K o m m i s sion von der Bearbeitungsdauer der einzelnen Vermögensämter abhängen. N a c h dem Bericht der Bundesregierung für die Sitzung des Ausschusses D e u t s c h e Einheit des Bundesrates v o m 12. März 1992 m u ß davon ausgegangen werden, daß bei der derzeitigen Personalausstattung die V e r m ö gensämter sechs bis zehn Jahre mit der Bearbeitung der vorhandenen und n o c h zu erwartenden Anträge beschäftigt sein werden. D i e Bearbeitung der Anträge ist derzeit regelmäßig über die Antragsregistrierung und Eingangsbestätigung nicht hinausgekommen. Diese Abhängigkeit von der Bearbeitung durch die Vermögensämter würde aber nicht nur Auswirkungen auf die Entscheidungen in bezug auf einzelne Vermögensgegenstände, sondern auch auf die Abwicklung des Gesamtvermögens der Parteien und Organisationen haben. N a c h den Entscheidungen der Unabhängigen Kommission sind nämlich aus dem ungeteilten Altvermögen der Parteien und Organisationen, das nach Erfüllung der Restitutionsansprüche verbleibt, die auf das Altvermögen entfallenden Verpflichtungen der Parteien und Organisationen anzurechnen. E r s t nach der Erfüllung dieser Verbindlichkeiten erfolgt eine Aufteilung des restlichen Altvermögens auf diejenigen Bestandteile, die entweder der Institution wieder zur Verfügung zu stellen oder gemeinnützigen Z w e c k e n zuzuführen sind. Dieser Saldierungsvorgang setzt mit anderen W o r t e n den A b s c h l u ß der Restitutionen voraus, der nur dann zeitlich überschaubar und von der Treuhandanstalt und der Unabhängigen K o m mission steuerbar ist, wenn v o n diesen Institutionen auch die Restitutionsentscheidungen selbst getroffen werden.

2. Zielsetzungen

der

Verwendungsvorschriften

D i e in der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages vorgeschriebenen Verwendungen des Vermögens der Parteien und Organisationen verfolgen ersichtlich einen doppelten Z w e c k : Z u m einen dienen sie der Restitution begangenen Unrechts im Verhältnis zu früher Berechtigten oder deren Rechtsnachfolgern. Z u m anderen zielen sie auf Herstellung von Chancengleichheit der politischen Parteien im vereinigten Deutschland ab 1 0 . D e n „Alt-Parteien" aus D D R - Z e i t e n darf nur dasjenige Vermögen wieder zur Verfügung gestellt werden, das sie nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben

10

Ebenso Starck,

aaO, S.323.

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haben. Sie sollen also nicht unter A u s n u t z u n g einer Vermögensstellung, die sie sich unter A u s n u t z u n g ihrer Führungsrolle über Staat und Gesellschaft, durch O k k u p a t i o n des Staates, der Wirtschaft und Gesellschaft angeeignet hatten, im demokratischen Willensbildungsprozeß auftreten und damit die Grundbedingungen des politischen Wettbewerbs zu ihren Gunsten verzerren dürfen. Diese Doppelfunktion der Maßgaberegelung führt etwa zu dem praktischen Ergebnis, daß das für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher und besatzungshoheitlicher Grundlage gemäß Anlage III (Gemeinsame Erklärung v o m 15. Juni 1990 zur Regelung offener Vermögensfragen) zum Einigungsvertrag bestehende Restitutionsverbot mit der Enteignung verbundene oder ihr nachfolgende Zuweisungen jener Vermögensgegenstände an Parteien und Organisationen keinesfalls irreversibel macht. Sind Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage in der Zeit von 1945 bis 1949 mit Zuweisungen der enteigneten Vermögenswerte an Parteien und Organisationen verbunden gewesen, so dürfen diese Werte zwar nicht an die früher Berechtigten oder deren Rechtsnachfolger zurückgeführt w e r d e n " . Sie sind aber auch nicht den Parteien und Organisationen wieder zur Verfügung zu stellen 12 , sondern im Sinne der zweiten Alternative der Maßgaberegelung für gemeinnützige Zwecke im Beitrittsgebiet zu verwenden. Eine solche Rückführung an die Parteien oder Organisationen würde gerade der zweiten Zielsetzung der Maßgaberegelung, eine vermögensmäßige Privilegierung der Altparteien der ehemaligen D D R und eine fortdauernde Ausnutzung eines unter rechtsstaatswidrigen Bedingungen erlangten Vermögensstatus auszuschließen, widerstreiten. Eine Ausnahme besteht nur dann, wenn jene Zuweisungen durch die Besatzungsmacht sich als bloße Korrektur nationalsozialistischen Unrechts darstellen, es also etwa u m die Zuweisung von Altvermögen der Parteien oder Organisationen bzw. ihrer Rechtsvorgänger aus der Weimarer Zeit handelte.

3. Parteienrecht

als lex specialis

Was die Rückführung an früher Berechtigte oder deren Rechtsnachfolger anbelangt, so vertritt die Unabhängige K o m m i s s i o n die Auffassung, daß für das v o m Parteiengesetz erfaßte Sondervermögen die Maßgaberegelung zum Einigungsvertrag im Verhältnis z u m Vermögensgesetz eine 11 Abs. 3 Nr. 1 der Gemeinsamen Erklärung und Art. 41 Abs. 1 Einigungsvertrag; s. dazu auch BVerfG, Urteil vom 23. April 1991 - 1 BvR 1170, 1174, 1175/90 - , BVerfGE 84, S.90ff.; Badura, DVB1. 1990, S. 1256ff.; Papier, NJW 1991, S. 193 ff.; Maurer, JZ 1992, S. 183 ff., m. w.Nachw. 12 Ebenso Starck, aaO, S.325.

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Spezialregelung darstellt. Das hat zum einen - worauf schon hingewiesen wurde - die Konsequenz, daß für die Rückführung von Vermögensgegenständen, die zu jenem Sondervermögen gehören, nicht die staatlichen Vermögensämter, sondern die Treuhandanstalt zusammen mit der Unabhängigen Kommission zuständig ist. Nach der Maßgaberegelung hat die Rückführung ferner - anders als nach dem Vermögensgesetz - nicht nur auf Antrag, sondern auch von Amts wegen zu erfolgen. Auf der anderen Seite ist für die näheren Modalitäten der Rückführung eine entsprechende Anwendung von Vorschriften des Vermögensgesetzes über § 1 Abs. 7 dieses Gesetzes durchaus zu befürworten. Das gilt etwa für die sogenannte „Vorfahrtsregelung" des § 3 a Vermögensgesetz, wonach unter bestimmten Voraussetzungen restitutionspflichtige Vermögensgegenstände für investive Zwecke an Dritte veräußert werden dürfen und der Berechtigte auf eine Entschädigung verwiesen wird. Auch der Ausschluß der Rückübertragung nach Maßgabe der §§4 und 5 VermG findet entsprechende Anwendung, ferner gilt das Wahlrecht der Berechtigten nach §8 VermG sinngemäß.

4. Regelung

der

Beweislast

In der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages ist die Rückführung an die Parteien und Organisationen ausdrücklich als Ausnahme vorgesehen; die Parteien und sonstigen Institutionen tragen die objektive Beweislast dafür, daß Vermögensgegenstände nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben worden sind. Lassen sich Sachverhalte nicht aufklären, geht dies zu Lasten der Parteien und Organisationen. Mit der Bezugnahme auf die materiell-rechtsstaatlichen Grundsätze im Sinne des Grundgesetzes ist ferner ersichtlich kein - etwa durch internationalen Vergleich zu ermittelnder - Gemein- oder gar Mindeststandard rechtsstaatlicher Prinzipien gemeint. Vielmehr wird explizit auf die rechtsstaatlichen Grundsätze im Sinne des Grundgesetzes verwiesen. Der immer wieder vorgetragene Einwand, man könne die Vorgänge im Staatsund Gesellschaftssystem der ehemaligen DDR nicht unter rückwirkender Heranziehung des Grundgesetzes beurteilen, geht für jenen Bereich der Bewertungen des Parteivermögens wegen des klaren Gesetzeswortlauts zum großen Teil fehlt.

IV. Erwerb nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen Vermögen ist dann nicht nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben, wenn und soweit es

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- unter Verletzung oder

der Freiheits- und Eigentumsrechte

Dritter 13

- unter Ausnutzung der Führungsrolle der Parteien (und der ihnen verbundenen Organisationen) über Staat und Gesellschaft, d.h. durch Okkupation des Staates, der Wirtschaft und der Gesellschaft durch die Parteien angeeignet wurde.

1.

Grundrechtsverletzungen

Eine Verletzung der Freiheits- und Eigentumsrechte ist vor allem anzunehmen, wenn subjektiv-rechtliche Rechtspositionen und objektiv-rechtliche Wertentscheidungen folgender Grundrechte tangiert sind: a) Eigentumsgarantie des A r t . 14 G G : Art. 14 Abs. 1 G G gewährleistet den Eigentumsschutz in erster Linie nicht durch bloße Entschädigungsgewährung, sondern als Bestandsgarantie durch Abwehr hoheitlicher Eigentumsverletzungen 14 . Enteignungen sind in jedem Fall nur zulässig, wenn sie zur Durchsetzung eines spezifischen Gemeinwohlziels unerläßlich sind und dem Eigentümer eine angemessene Entschädigung für den Eigentumsentzug gewährt wird. Enteignungen für private Interessen Dritter oder zugunsten nicht-staatlicher Träger, bei denen eine andauernde gemeinnützige Verwendung des entzogenen Eigentumsgutes nicht gesichert ist, sind nach dem Grundgesetz unzulässig 15 . b) Berufsfreiheit, insbesondere als Gewerbe- und Unternehmensfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG): Dieses Grundrecht beinhaltet auch das Recht, ein Unternehmen zu gründen und zu betreiben 16 . Direkter oder mittelbarer Zwang zur Aufgabe eines Unternehmens widerstreitet diesem Grundrecht. Art. 12 Abs. 1 G G schützt zwar nach h. L. nicht vor öffentlicher Konkurrenzwirtschaft 17 . Die Grenze des nach Art. 12 Abs. 1 G G Zulässigen ist aber überschritten, wenn öffentliche unternehmerische Betätigung die Form eines rechtlichen oder faktischen Monopols an-

Siehe auch Starck, aaO, S. 316 (321 f.). Siehe BVerfGE 31, S.229 (239); 68, S. 193 (222f.); 72, S. 175 (195); BVerfG, NJW 1991, S. 1807 = JZ 1991, S.774. 15 Siehe BVerfGE 66, S.248 (257); 74, S.264 (284 ff.); Starck, aaO, S.324. 16 BVerfGE 50, S.290 (362 f.); Papier, Grundgesetz und Wirtschaftsordnung, in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, 1983, S.609 (626). 17 Vgl. BVerwGE 39, S.329 (336f.); BVerwG, BayVwBl. 1978, S.376; Papier, Grundgesetz und Wirtschaftsordnung (o. Fn. 16), S. 625 f.; ders., DVB1. 1984, S. 809. 13

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nimmt18. Öffentliche Monopole sind vor dem Art. 12 Abs. 1 GG nur legitimierbar, wenn sie zum Schutz überragender Gemeinschaftsgüter zwingend erforderlich sind". c) Allgemeine Wirtschaftsfreiheit, einschließlich der Vertragsfreiheit und der Privatautonomie (Art. 2 Abs. 1 GG), soweit sie nicht schon von den Spezialgrundrechten der Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG mit umfaßt ist: Dieses Grundrecht beinhaltet auch die sogenannte „Wettbewerbsfreiheit", die den privaten Wirtschaftssubjekten das Recht vermittelt, am Wettbewerbsprozeß ohne sachlich ungerechtfertigte und unzumutbare staatliche Verzerrungen teilzunehmen20. d) Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG): Art. 9 Abs. 1 GG normiert das Grundrecht der positiven und negativen Vereinigungsfreiheit. Es beinhaltet das Recht, Vereinigungen sowie Gesellschaften zu gründen, zu betreiben bzw. ihnen beizutreten oder fernzubleiben21. e) Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG): Das Grundrecht der positiven und negativen Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG beinhaltet das Recht, Koalitionen zu gründen sowie bestehenden Koalitionen beizutreten oder ihnen fernzubleiben. Es schützt auch die koalitionsmäßige Betätigung und gewährleistet einen Kernbereich der Tarifautonomie22. f) Gleichheitssatz des Art. 3 GG: Das Grundrecht des Art. 3 GG beinhaltet den allgemeinen (Abs. 1) und den besonderen Gleichheitssatz (Abs. 3). Art. 3 Abs. 3 GG enthält unter anderem ein striktes Verbot, nach politischen und religiösen Anschauungen sowie nach der sozialen Herkunft zu differenzieren.

2. Ausnutzung

der

Monopolstellung

Was den Aspekt der Führungsrolle und des Machtmonopols der Parteien anbelangt, so ist folgendes festzuhalten: Art. 21 GG geht von einem Leitbild der politischen Partei aus, die sich im offenen Mehrparteiensystem frei bildet, aus eigener Kraft entwickelt und im Rahmen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkt23. Politische Parteien 18 Siehe auch BVerwGE 39, S.329 (337); Papier, Grundgesetz und Wirtschaftsordnung (o. Fn. 16), S. 626; vgl. im übrigen auch Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 12 G G , Rdn. 401 ff. 19 Siehe BVerfGE 21, S.245 (251). 20 Siehe Dürig, in: Maunz/Dürig, Art. 2 Abs. 1 G G , Rdn. 48; BVerwGE 30, S. 191 (198); Papier, Grundgesetz und Wirtschaftsordnung (o. Fn. 16), S.638. 21 Siehe BVerfGE 50, S.290 (354). 22 BVerfGE 50, S . 2 9 0 (367ff.), m . w . N a c h w . 23 BVerfGE 20, S.56 (111); so auch BVerfG, Beschluß vom 1 0 . 7 . 1 9 9 1 - 2 BvE 3/91, Umdruck S . 1 4 f .

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wirken an der politischen Willensbildung des Volkes mit, sie dürfen indes kein Monopol haben, die politische Willensbildung des Volkes zu beeinflussen24. Das gilt erst recht für das Monopol einer Partei (einschließlich der von ihr beherrschten Organisationen). Das Machtmonopol der SED (in Verbindung mit den Blockparteien und den verbundenen Organisationen) in bezug auf Staat und Gesellschaft widerstreitet der Grundentscheidung des Art. 21 GG. Es ist auch mit dem gleichfalls aus Art. 21 GG folgenden Grundsatz der strikten Gleichbehandlung der politischen Parteien sowie der Freiheit ihrer Gründung und Betätigung unvereinbar. Dem Art. 21 GG liegt überdies die Vorstellung des Verfassungsgebers zugrunde, daß die politischen Parteien vom Staat frei und unabhängig sein sollen. Er verbietet eine Verflechtung der Parteien mit den Staatsorganen. Mit der Sicherung eines freien Parteienwesens ist es unvereinbar, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen25. 3. Bewertung

der Fallgruppen

Wendet man diese Grundsätze zur materiellen Rechtsstaatlichkeit im Sinne der Maßgaberegelung auf die typischen Erwerbsvorgänge an, so ergibt sich folgendes Bild: a) Im Vordergrund der Betrachtung stehen die Enteignungen. Enteignungen in der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft zwischen 1933 und 1945 sind entsprechend dem Rechtsgedanken des §1 Abs. 6 Vermögensgesetz rückgängig zu machen, und zwar auch dann, wenn jenen Enteignungen solche auf besatzungsrechtlicher Grundlage zwischen 1945 und 1949 nachgefolgt sind. Das für die letzte Zeitspanne geltende Restitutionsverbot findet anerkanntermaßen keine Anwendung, wenn es vorrangig um die Rückgängigmachung nationalsozialistischen Unrechts geht. Haben Parteien oder ihnen verbundene Organisationen aufgrund besatzungsrechtlicher Enteignungen Vermögensgegenstände erworben, so entsprechen diese Erwerbsvorgänge regelmäßig nicht materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes. Denn bei den Enteignungen in der Zeit von 1945 bis 1949 in der damaligen SBZ bzw. Ostberlin ging es überwiegend um „Konfiskationen"26. Im Gegensatz zur objektiv zweckbestimmten, auf eine spezifische Gemeinwohlverwendung des Eigentumsgutes gerichteten Enteignung ist die „Konfiskation" allein 24

S. BVerfGE 20, S. 114. S. BVerfGE 20, S. 111. 26 Siehe auch Kimminich, Die Eigentumsgarantie im Prozeß der Wiedervereinigung, 1990, S. 58f.; Papier, Verfassungsrechtliche Probleme der Eigentumsregelung im Einigungsvertrag, NJW 1991, S. 193 (194). 25

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„subjektiv zweckbestimmt". Sie ist ein Tatbestand der politischen Diskriminierung. Konfiskationen sind unter keinen Umständen mit der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 G G vereinbar 27 . Bei den Enteignungen in der Zeit der Existenz der D D R wird vielfach dasselbe zu gelten haben. Auch sie waren vielfach nichts anderes als Maßnahmen der politischen Diskriminierung, dienten der Durchsetzung des Machtmonopols der SED und der Disziplinierung und Bestrafung der Betroffenen. Es fehlte in der Regel der für die Enteignung im rechtsstaatlichen Sinne essentielle objektive Zweck einer spezifischen Gemeinwohlverwendung des entzogenen Eigentumsgutes. Enteignungen zugunsten privater Personen und Institutionen und damit auch zugunsten der Parteien und ihnen verbundenen Organisationen sind ebenfalls rechtsstaatswidrig. Bei den Enteignungen in der damaligen D D R fehlte auch jeder Mindestschutz des Eigentums durch eine rechtsstaatliche Justizgewähr. Es wurde ferner keine angemessene Entschädigung gewährt. Aus all diesen Gründen können Erwerbsvorgänge bei den Parteien und Organisationen, die auf Enteignungen beruhten, nicht als materiell-rechtsstaatlich im Sinne des Grundgesetzes angesehen werden. b) Im Ergebnis Entsprechendes gilt für die enteignungsgleichen oder enteignungsähnlichen Maßnahmen, wie sie etwa im § 1 Abs. 3 Vermögensgesetz umschrieben sind, also für die Erwerbsvorgänge, die aufgrund unlauterer Machenschaften, ζ. B. durch Machtmißbrauch, Korruption, Nötigung oder Täuschung seitens staatlicher Stellen, des Erwerbers oder Dritter zustande gekommen sind oder die - entsprechend dem Rechtsgedanken des § 1 Abs. 7 Vermögensgesetz - auf rechtsstaatswidrigen straf-, ordnungsstraf- oder verwaltungsrechtlichen Entscheidungen beruhen. c) Soweit Gegenstände des Parteivermögens durch Kauf erworben wurden, kann ein materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechender Erwerb nur bejaht werden, wenn der Kaufpreis aus rechtsstaatlich einwandfrei erworbenem Vermögen gezahlt wurde 28 . Unrechtmäßig erworbene Vermögenswerte können nicht durch Vornahme von Kaufgeschäften in rechtsstaatlich einwandfreies Parteivermögen umgewandelt und in dieser Weise „reingewaschen" werden. Entsprechendes gilt für Tauschverträge, die in der ehemaligen D D R nicht selten waren. Der durch einen solchen Tausch erworbene Vermögensgegenstand ist nur dann nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen erworben, wenn das auch schon für den von der Partei hingegebenen Vermögensgegenstand bejaht werden kann. 27 Siehe auch Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 GG, Rdn. 577; ders., NJW 1991, S. 193 (194). 28 Ebenso Starck, aaO, S. 327.

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Schließlich muß bei allen rechtsgeschäftlichen Erwerbsvorgängen, also bei Kauf, Tausch, Schenkung und Vererbung, auf den Rechtsgedanken des § 1 Abs. 2 und 3 Vermögensgesetz rekurriert werden. Sind diese Erwerbsvorgänge also durch Unlauterkeit, Machtmißbräuche, Nötigung oder Täuschung zustande gekommen, so entsprechen sie gleichfalls nicht materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen. Speziell beim Erwerb durch Tausch taucht vielfach schon die vorrangige Frage auf, ob der so erworbene Vermögensgegenstand überhaupt nach damaligem Recht - in das Parteieigentum übergegangen, also zum Parteivermögen zu zählen ist. Diese Frage stellt sich namentlich dann, wenn - wie vielfach geschehen - die Partei bzw. Organisation ein eigenes Grundstück gegen ein „volkseigenes Grundstück" eingetauscht hatte. Nach Artikel 28 der Verfassung von 1949 bedurfte die „Veräußerung und Belastung von Grundbesitz, Produktionsstätten und Beteiligungen, die sich im Eigentum des Volkes befinden, . . . der Zustimmung der für den Rechtsträger zuständigen Volksvertretung". D a diese Zustimmungen nie eingeholt wurden und heute ersichtlich auch nicht mehr eingeholt werden können, ließe sich die Auffassung vertreten, die Parteien und Organisationen hätten jene ehemals volkseigenen Grundstücke nie wirksam zu Eigentum erworben. Die Rechtspraxis hat dies indes stets anders gesehen, das Zustimmungserfordernis ist nie gehandhabt und auch nie als Wirksamkeitsvoraussetzung angesehen worden. Dies wird auch deutlich in einer ministeriellen Anordnung vom 16. April 1951, nach der bei der Abgabe volkseigener Grundstücke im Tauschwege nur eine ministerielle Bestätigung erforderlich war und zugleich festgestellt wurde, daß der Tausch keine „Veräußerung im Sinne der für das Volkseigentum geltenden Bestimmungen darstellt". Der Umfang des Vermögens der Parteien und Organisationen zum 7. Oktober 1989 sollte nicht nach einer - im Rechtssystem der ehemaligen D D R auch gar nicht durchgesetzten - „reinen Lehre", sondern nach der im Rechtssystem der D D R allgemein anerkannten Rechtspraxis zum Vermögenserwerb bestimmt werden. Gemäß dieser Praxis kann auch ein Vermögenserwerb angenommen werden, wenn Artikel der Verfassung, die im sozialistischen Rechtssystem ohnehin eine offizielle Relativierung erfuhr, nicht beachtet wurden. Maßgeblich für die Beurteilung des Grundeigentums dürfte danach die im Grundbuch dokumentierte Rechtslage oder die in der Rechtspraxis der D D R vergleichbare, übliche D o k u mentation von Erwerbsvorgängen sein. d) Besonders schwierig zu beurteilen ist der Vermögenserwerb durch Zahlung von Mitgliedsbeiträgen. Auf den ersten Blick scheint insoweit ein rechtsstaatlich einwandfreier Erwerbsvorgang vorzuliegen. Eine eigentliche Zwangsmitgliedschaft kann bei den Parteien und Organisatio-

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nen der ehemaligen D D R wohl nicht angenommen werden, dennoch ist die Zahl der Mitglieder der S E D und der Blockparteien insgesamt sowie der Massenorganisationen - etwa im Vergleich mit dem Organisationsgrad in der alten Bundesrepublik und den anderen europäischen Demokratien, aber auch mit der jetzigen Mitgliederzahl der P D S - in hohem Maße signifikant. Die hohen Mitgliederzahlen beruhten dann auch ersichtlich zu einem beträchtlichen Teil auf dem Machtmonopol und der ursurpierten Führungsrolle der S E D und der von ihr abhängigen Institutionen über Staat und Gesellschaft. Bei der Beurteilung des Erwerbs von Mitgliedsbeiträgen wird daher ein angemessener Abschlag vorzunehmen sein 29 . Ein möglicher Ansatzpunkt für das rechtsstaatlich gebotene Ausmaß der Reduktion kann der Mitgliederbestand am 1.6.1990 sein. Denn spätestens zu diesem Zeitpunkt war die Sonderrolle der Parteien und Massenorganisationen der ehemaligen D D R in jedem Fall beendet; die ersten freien Wahlen in der D D R und die Bildung einer parlamentarisch verantwortlichen Regierung waren längst erfolgt. D a s bedeutet nicht, daß damit frühere Mitglieder einen zivilrechtlichen Rückzahlungsanspruch wegen ihrer Mitgliedsbeiträge erlangen. Die öffentlich-rechtliche Frage des endgültigen Behaltendürfens von Vermögenswerten auf selten der Parteien ist zu trennen von der zivilrechtlichen Wirksamkeit der Zuwendung, die hier nicht in Frage steht. Eine vergleichbare Regelung enthalten die §§23 a Abs. 1, 25 Abs. 3 PartG 3 0 , wonach rechtswidrig erlangte Spenden von den Parteien an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen und nicht etwa den Spendern zurückzugeben sind. e) Was die Beurteilung der Parteiunternehmen, ihres Erwerbs und ihrer Gewinnerzielung betrifft, so wird folgendes zu gelten haben: Der in einem Parteibetrieb verkörperte Vermögenswert sowie die aus dem Unternehmen erzielten Gewinne sind nur dann nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen erworben, wenn das Unternehmen selbst nach jenen Grundsätzen bzw. mit Mitteln erworben wurde, die rechtsstaatlich einwandfrei erlangt waren. Man wird überdies davon auszugehen haben, daß die Parteiunternehmen ihre Existenz und ihre Gewinnerzielung im Zweifel auf das Machtmonopol der S E D und der von ihr abhängigen Organisationen sowie auf ein zentral verwaltetes Wirtschaftssystem stützten, das nicht nur von der Partei gelenkt und beherrscht wurde, sondern dem auch ein Mindeststandard der oben genannten individuellen Wirt-

2 9 In diesem Sinne Starck, aaO, S. 330, der nur ein Viertel der Anfang 1989 festzustellenden Mitgliederzahl der S E D (2,3 Millionen) anerkennen will. 30 Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) i. d. F. der Bekanntmachung vom 3. März 1989 (BGBl. I S. 327).

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schaftsfreiheiten fremd war. Die Parteiunternehmen genossen m. a. W. Konkurrenzlosigkeit, Steuerprivilegierungen und sonstige wesentliche Wettbewerbsvorteile. Einnahmen der Parteien und sonstigen Institutionen aus ihren Unternehmungen sind also auch dann nicht nach materiellrechtsstaatlichen Grundsätzen erworben, wenn der Erwerb dieser Betriebe selbst noch als rechtsstaatlich einwandfrei bezeichnet werden könnte. Mitgliedsbeiträge und Gewinnabführungen der Parteibetriebe waren die größten Einnahmeposten der S E D . Die Einnahmen der S E D aus Mitgliedsbeiträgen, Spenden etc. machten nach Angaben der PDS 39 % der Gesamteinnahmen, die Einnahmen aus Gewinnabführungen der Parteibetriebe 32 % der Gesamteinnahmen aus. f) Die Parteien und Organisationen, insbesondere die S E D , erhielten erhebliche Zuschüsse aus dem Staatshaushalt der ehemaligen D D R . Soweit es um die Staatszuschüsse an die Parteien geht, muß der rechtsstaatlich einwandfreie Erwerb generell verneint werden 31 . Denn diese Staatszuschüsse sind Ausfluß des Machtmonopols der Parteien, der Okkupation des Staates durch die Parteien und der rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes widerstreitenden Verflechtung der Parteien mit den Staatsorganen. Ein Vergleich mit den Wahlkampfkostenerstattungen des bundesrepublikanischen Rechts ist nicht möglich. In der ehemaligen D D R gab es keine demokratischen Wahlen und daher fehlte die spezifische, demokratiestaatliche Aufgabenstellung der Parteien, an der Kreation der Staatsorgane in einem demokratischen Willensbildungsprozeß mitzuwirken. Allein diese Aufgabenstellung rechtfertigt eine angemessene Finanzierung des Wahlkampfes der Parteien durch den Staat. Für die anderen Organisationen kann dieser strenge Maßstab nicht gelten. Hier wird man prüfen müssen, ob der Zweck der staatlichen Zuweisungen mit materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes vereinbar ist. Die Staatszuweisungen an die Parteien können schließlich nicht mit dem Hinweis legitimiert werden, die Parteien, insbesondere die S E D , hätten dafür staatliche Aufgaben wahrgenommen. Denn gerade diese Ausübung staatlicher Funktionen durch die monopolistische „Staatspartei" war ebenfalls materiell-rechtsstaatswidrig, weil sie angemaßt oder usurpiert und Ausdruck der rechtsstaatswidrigen Okkupation des Staates durch die Partei war. Entscheidungen über die „Wieder-Zurverfügungstellung" von Vermögen an die Parteien und sonstigen Institutionen sind Verwaltungsakte, die 31

Ebenso Starck, aaO, S. 332.

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von der Treuhandanstalt im Einvernehmen mit der Unabhängigen Kommission erlassen werden. Diese Verwaltungsakte ergehen in Anwendung des unbestimmten Gesetzesbegriffs „Erwerb nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes". Die Anwendung dieses unbestimmten Gesetzesbegriffs ist in der Gestalt der Unabhängigen Kommission einem weisungsfreien, pluralistisch zusammengesetzten Gremium überantwortet, bei dem vom Gesetzgeber offenbar auch eine spezifische Sachkunde unterstellt wird. Dies spricht auf der Grundlage der tradierten verwaltungsgerichtlichen Judikatur 32 für die gleichzeitige Einräumung eines gerichtsfreien Beurteilungsspielraums der Unabhängigen Kommission bei der Auslegung und Anwendung jenes unbestimmten Gesetzesbegriffs.

4. Behandlung

der

Verbindlichkeiten

Vermögen, das an die Parteien oder sonstigen Institutionen zurückzuführen ist, weil es nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben worden ist, besteht nicht nur aus den „positiven" Vermögenswerten. Diesem Vermögen können auch Verbindlichkeiten der Parteien bzw. Organisationen zuzuordnen sein, was dann insoweit zu einer Saldierung führt. Das muß jedenfalls für diejenigen Verbindlichkeiten gelten, die ab dem l.Juni 1990 - dem Inkrafttreten der maßgeblichen Bestimmungen des Parteiengesetzes begründet worden sind. Die Maßgaberegelung des Einigungsvertrages schreibt eine Trennung der Vermögen vor. Das Vermögen, das nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen erworben worden ist, ist von dem übrigen Parteivermögen, das entweder an Berechtigte bzw. deren Rechtsnachfolger zurückzuführen oder gemeinnützigen Zwecken zur Verfügung zu stellen ist, zu trennen. Die Unabhängige Kommission ist der Auffassung, die anzurechnenden Verbindlichkeiten seien einer dieser Vermögenssphären zuzuordnen. Verbindlichkeiten seien dann dem rechtsstaatlich erworbenen Vermögen zuzuordnen, wenn sie nach ihrem Entstehungsgrund sowie nach Sinn und Zweck der Erhaltung, Sicherung, Verwaltung oder Nutzung dieses Vermögensbestandteils dienten. In einem solchen Fall wäre das an die Parteien zurückzuführende Vermögen um diesen Negativposten zu verringern. Ergäbe sich letztendlich überhaupt kein Überschuß, sondern ein Negativsaldo, so haftete insoweit das Neuvermögen der Parteien. 32 Siehe BVerwGE 39, S. 197ff.; 59, S. 213 ff.; BVerwG, D Ö V 1987, S. 731 ff.; ferner Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, G G , Art. 19 Abs. IV Rdn. 195 ff.; Papier, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 1989, § 154 Rdn.67.

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Betreffen die Verbindlichkeiten nach dem eben angesprochenen Sphärengedanken dagegen Altvermögen, das den Parteien nach materiellrechtsstaatlichen Grundsätzen nicht zusteht, dann wären jene mit dem Vermögen zu verrechnen, das den Parteien ohnehin nicht wieder zur Verfügung zu stellen ist. Für eine solche Zuordnung der Verbindlichkeiten nach dem Sphärengedanken wäre unmaßgeblich, daß die Vornahme des verpflichtenden Rechtsgeschäfts mit Zustimmung der Treuhandanstalt bzw. der Unabhängigen Kommission erfolgte. Nur wenn eine solche erforderliche Zustimmung fehlt, wäre die entsprechende Verpflichtung der Parteien oder sonstigen Institutionen aus dem materiell-rechtsstaatlich erworbenen Vermögen oder, wenn dieses nicht hinreichend ist, aus dem Neuvermögen zu begleichen. Hätte beispielsweise eine Partei mit Zustimmung der Unabhängigen Kommission oder - nach dem 3 . 1 0 . 1 9 9 0 - mit Zustimmung von Treuhandanstalt und Unabhängiger Kommission eine Spende gewährt, so wäre das eine Spende der Partei, die Ausdruck ihrer gegenwärtigen politischen Uberzeugung und Arbeit ist. Diese Spende hätte nach dem diskutierten Sphärengedanken daher zu Lasten desjenigen Parteivermögens zu gehen, das als nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen erworben festgestellt wird. Dieser Betrag ginge mit anderen Worten zu Lasten desjenigen Vermögens, das an die Partei zurückzuführen ist. Anders sähe es etwa bei Zahlungsverpflichtungen gegenüber ausländischen Stipendiaten aus, die von der Partei als einer damaligen „Staatspartei" gewissermaßen im Auftrage des Staates eingegangen worden sind. Auch wenn es sich hierbei um „angemaßte" staatliche Aufgabenwahrnehmungen gehandelt haben mag, so wäre dieser Ausgabeposten doch nicht dem Vermögen zuzuordnen, das der Partei letztendlich zusteht. D i e Verbindlichkeiten wären vielmehr zu Lasten des Vermögens zu begleichen, das für gemeinnützige Zwecke gemäß der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages zu verwenden wäre. Verpflichtungen aus Arbeitsverhältnissen sind nach diesen Grundsätzen aus dem materiell-rechtsstaatlichen Vermögen der Parteien zu erfüllen, soweit die Beschäftigten für die grundgesetzlich geschützte Betätigung der Parteien in Anspruch genommen wurden. Verpflichtungen zur Abwicklung von Arbeitsverhältnissen (Sozialpläne) gehen dagegen zu Lasten des rechtsstaatswidrig erworbenen Vermögens, soweit sie dem Abbau

des „aufgeblähten"

Mitarbeiterapparats

dienen, der für eine

„Staatspartei" charakteristisch ist. Verbindlichkeiten, die vor dem 7 . 1 0 . 1 9 8 9 oder in der Zeit vom 7 . 1 0 . 1 9 8 9 bis zum 3 1 . 5 . 1 9 9 0 begründet worden sind, sind aus dem bislang ungeteilten Altvermögen zu erfüllen.

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V. Sonderproblem: Rechtsträgerobjekte 1. Erlöschung der

Rechtsträgerschaften

Besondere Probleme wirft die Behandlung von Grundstücken auf, die nicht im Eigentum der Parteien oder Organisationen, sondern im Volkseigentum standen, die aber den Parteien bzw. Organisationen zur N u t z u n g in Rechtsträgerschaft übertragen worden waren. D e r Anteil jener Rechtsträgerobjekte an der Gesamtzahl der Grundstücke, die von den Parteien und Organisationen genutzt wurden, ist beachtlich. Weniger als die Hälfte aller Grundstücke steht im (Organisations-)Eigentum der Parteien und Institutionen. D a s Institut der Rechtsträgerschaft ist dem Recht der Bundesrepublik Deutschland gänzlich unbekannt, es ist untrennbar verknüpft mit der Institution des Volkseigentums und damit des sozialistischen Eigentums. D i e Rechtsträgerschaft ist insbesondere nicht vergleichbar mit den beschränkten dinglichen Rechten an Grundstücken, wie sie in unserer Rechtsordnung durchaus geläufig sind. D i e Rechtsträgerschaften sind Ausfluß der „operativen Verwaltung" gewesen, also von Verwaltungsbefugnissen, die vom sozialistischen Staat übertragen worden sind. D i e Rechtsträgerschaft stellt daher auch kein Recht im Sinne des Art. 233 § 3 Abs. 1 E G B G B dar, das nach dem Beitritt mit dem sich aus dem bisherigen Recht ergebenen Inhalt und Rang bestehen geblieben ist 3 3 . Die Rechtsträgerschaften sind also ebenso wie das sozialistische Eigentum allgemein und das Volkseigentum im besonderen mit dem Beitritt erloschen. D i e betreffenden Grundstücke sind danach wohl - entgegen der A u f f a s s u n g der Mehrheit der Unabhängigen K o m m i s s i o n - Teil des Finanzvermögens im Sinne des Art. 22 A b s . 1 Einigungsvertrag geworden 3 4 .

2. Fortführung treuhänderischer

Verwaltung

Bis z u m Beitritt gehörten die Rechtsträgerobjekte der Parteien und Organisationen auf der anderen Seite unzweifelhaft zum Parteivermögen im Sinne der § § 2 0 a , 20 b Parteiengesetz und unterlagen daher der treuhänderischen Verwaltung durch die Unabhängige K o m m i s s i o n nach Maßgabe dieser Bestimmungen des Parteiengesetzes. Sie sind mit dem Beitritt zwar - was nicht unbestritten ist - in sachlicher Hinsicht Teil des Finanzvermögens geworden, nach Art. 22 A b s . 2 Einigungsvertrag wird aber das Finanzvermögen bis zu einer gesetzlichen Regelung von den bisher zuständigen Behörden verwaltet. Daraus kann immerhin gefolgert 33 34

Ebenso VG Berlin, Beschl. v. 11.9.1991 - 1 A 212/91, Umdruck S.32. Ebenso VG Berlin, aaO (o. Fn. 33), S. 32.

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werden, daß die ehemaligen Rechtsträgerobjekte und jetzigen Teile des Finanzvermögens auch nach dem Beitritt Teil des unter treuhänderischer Verwaltung stehenden Vermögens geblieben sind, für die aufgrund der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages nicht mehr die Unabhängige Kommission allein, sondern die Treuhandanstalt im Zusammenwirken mit der Unabhängigen Kommission zuständig ist. Diese Behörden nehmen

zunächst weiterhin

die treuhänderische Verwaltung

über

jene

Objekte wahr. Sie haben allerdings die betreffenden Grundstücke dem Finanzvermögen - ggf. restitutionsbelastet - zur Verfügung zu stellen, eine Verwendung gemäß der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages für gemeinnützige Zwecke kann jedenfalls nicht erfolgen, weil insoweit Art. 22 Abs. 1 Einigungsvertrag entgegensteht.

3. Verwendung als Finanzvermögen Es darf dabei nicht übersehen werden, daß jene Objekte des Finanzvermögens nicht endgültig beim Bund verbleiben, sondern nach näherer Maßgabe eines noch zu erlassenden Gesetzes zwischen dem Bund, den Ländern sowie den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufzuteilen sind und daß auch die dem Bund endgültig zufließenden Vermögenswerte für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben im Beitrittsgebiet zu verwenden sind (Art. 22 Abs. 1 Einigungsvertrag). Diese Regelung ähnelt sehr stark der Verwendungsvorschrift der Maßgaberegelung des Einigungsvertrages, die für das Parteivermögen gilt und die beim Fehlen einer Restitutionsberechtigung eine Verwertung für gemeinnützige Zwecke im Beitrittsgebiet vorschreibt. Die Unterschiede in bezug auf die Rechtsträgerobjekte im Verhältnis zu den Objekten des „reinen Parteivermögens" bestehen also weniger in sachlicher Hinsicht denn in der Frage der Zuständigkeit, über jene Verwendungen im Einzelfall zu entscheiden. Nur bei dem „reinen Parteivermögen" ist insoweit die Unabhängige Kommission zwingend zu beteiligen, im Falle der ehemaligen Rechtsträgerobjekte werden jene Verwendungsentscheidungen

allein von denjenigen staatlichen Stellen

getroffen, die über die Verwendung des Finanzvermögens im Sinne des Art. 22 Abs. 1 Einigungsvertrags zu befinden haben.

VI. Schlußbemerkung Vornehmlich die P D S erhebt den Vorwurf, sie werde durch die hier skizzierten Regelungen und vor allem durch deren Handhabung seitens der Treuhandanstalt und Unabhängigen Kommission in den „Konkurs" und damit auf diese Weise in das politische „Aus" getrieben.

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Aber warum Strangulation der PDS, wenn ihr rechtsstaatswidrig erlangtes Alt-Vermögen der SED nicht zur Verfügung gestellt wird? Auch neue politische Kräfte in der ehemaligen DDR konnten auf keinen alten Vermögensfundus dieser exorbitanten Größenordnung zurückgreifen! Entprivilegierung der SED-PDS mit ihrer Strangulation zu vergleichen, ist Ausdruck sowohl einer Mißachtung des Gesetzes bzw. des Einigungsvertrages als auch politischer Ignoranz oder Naivität. Umsicht ist geboten bei einer Anrechnung von Altschulden zu Lasten des PDS-Neuvermögens. Nur hier kann es überhaupt zu Eingriffen in das Neuvermögen und damit in den geschützten politischen Status der PDS kommen. Das Altvermögen verdient keinen Schutz, soweit es nicht nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben wurde. Auch das BVerfG stellte in seinem Beschluß vom 10. Juli 199135 eindeutig klar: Durch die gesetzliche Regelung der treuhänderischen Verwaltung werde der durch Art. 21 GG verfassungsrechtlich geschützte Status der politischen Partei nicht tangiert. Es besteht überhaupt kein Interesse daran, eine politische Partei oder sonstige Institution „in den Konkurs zu treiben". Uber die politische Existenz von Parteien soll tunlichst der Wähler entscheiden. Zu einem Zeitpunkt, in dem für die wichtigsten Institutionen noch keine endgültigen Vermögensberichte, geschweige denn die zahlreichen Entscheidungen über Restitutionen und Wiederzurverfügungstellungen von Vermögen an diese Institutionen vorliegen, erscheint es auch verfrüht und leichtfertig, über die konkreten Auswirkungen vermögensrechtlicher Entscheidungen der Kommission für die betroffenen Institutionen zu spekulieren. Man kann sich aber auf der anderen Seite auch nicht des Eindrucks erwehren, daß einige Institutionen sich zunächst nach der Wende nicht in der Lage sahen, mit den in einem freiheitlich-demokratischen System und in einem demokratischen Parteienstaat zulässigerweise erzielbaren Einnahmen auch tatsächlich auszukommen und eindeutig „über ihre Verhältnisse gelebt" haben. Gerade die Aussagen zur weitgehenden Anrechnung und Erfüllung alter Verbindlichkeiten zu Lasten des ohnehin nicht zurückzugewährenden Altvermögens machen deutlich, daß von einem die Parteien letztlich „erdrosselnden" Zugriff auf das Neuvermögen und den verfassungsrechtlich geschützten Status der Parteien (Art. 21 GG) keine Rede sein kann.

35

2 BvE 3/91, N J W 1991, S. 2472 ff.