Colombia: Caminos para salir de la violencia 9783964565549

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COLOMBIA, CAMINOS PARA SALIR DE LA VIOLENCIA LINDA HELFRICH/ SABTNE KURTENBACH (EDS.)

COLOMBIA, CAMINOS PARA SALIR DE LA VIOLENCIA

LINDA HELFRICH/SABINE KURTENBACH

IBEROAMERICANA

•

VERVUERT

•

2006

(EDS.)

Gefördert mit Mitteln der Deutschen Stiftung Friedensforschung (DSF) Publicado con el apoyo de la Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF)

Deutsche Stiftung Friedensforschung

DSF

igerman foundation for peace research

Bibliographic information published by Die Deutsche Bibliothek Die Deutsche Bibliothek lists this publication in the Deutsche Nationalbibliografie; detailed bibliographic data are available on the Internet at http://dnb.ddb.de Reservados todos los derechos © Iberoamericana, 2006 Amor de Dios, 1 - E-28014 Madrid Tel. +34 91 429 35 22 Fax +34 91 429 53 97 © Vervuert Verlag, 2006 Wielandstr. 40 - D-60318 Frankfurt am Main Tel. +49 69 597 46 17 Fax +49 69 597 87 43 ISBN 84-8489-214-X (Iberoamericana) ISBN 3-86527-225-8 (Vervuert) D.L.: B-31.668-2006 Diseño de la portada: Michael Ackermann Fotografía de la portada: Linda Helfrich The paper on which this book is printed meets the requirements of ISO 9706 Printed in Spain by Cargraphics

ÍNDICE

Agradecimientos Siglas Gobiernos colombianos y conversaciones de paz

9 11 12

Linda Helfrich/Sabine Kurtenbach Colombia: razones de ser y manejo de conflictos armados. Buscando caminos para salir de la violencia

13

LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL

Y LOS ACTORES

ARMADOS

Luis Alberto Restrepo Los dilemas de la paz en Colombia: las políticas de los dos últimos gobiernos ante el conflicto armado

47

Francisco Leal Buitrago La seguridad durante el primer año del gobierno de Alvaro Uribe Vélez

79

Camilo Echandía Castilla El conflicto interno colombiano: cambios recientes y sus principales implicaciones

111

Iván Cepeda-Castro Los paramilitares: dispositivo del modelo «democrático» de control social

135

6 SISTEMA POLÍTICO Y ESTADO DE DERECHO

Linda Helfrich Democracia y paz: acercar a la paz terminando la transformación democrática y reformando al Estado

159

Carlos Gavina Díaz La tutela como instrumento de paz

217

Juan Fernando Jaramillo La Constitución de 1991 y la paz- Un balance después de doce años de vigencia

233

EMPRESARIOS,

ORGANIZACIONES

SOCIALES

Y MEDIOS DE

COMUNICACIÓN

Bernardo Pérez Salazar Empresarios, crisis de hegemonía y sinergias posibles en Colombia

267

Bettina Reis Movimiento de paz y movimiento de derechos humanos: ¿La voz auténtica de la sociedad civil para salir de la violencia? . . .

305

Nidia Catherine González Piñeros ¿Qué papel juegan las organizaciones indígenas del Cauca en la búsqueda de una solución negociada al conflicto y la crisis democrática colombiana?

329

Fabio López de la Roche Etica periodística, verdad noticiosa sobre el conflicto armado y reconciliación nacional en Colombia

353

ACTORES

EXTERNOS

Lourdes Castro García Algunas claves sobre el papel de las Naciones Unidas en la solución política negociada del conflicto colombiano 395 Arlene B. Tickner Colombia-Estados Unidos: alcances y limitaciones de la guerra contra las drogas y el terrorismo

417

7 Socorro Ramírez Vecinos latinoamericanos de Colombia: ¿cooperación regional o reacción individual? CAMINOS

PARA SALIR

DE LA

445

VIOLENCIA

Peter Lock Experiencias y características en otras regiones,¿trasferibles a Colombia?

475

Sabine Kurtenbach Caminos para salir de la violencia.¿Puede Colombia aprender de sus experiencias propias y de otros países?

493

Autores, editores y redactores

525

AGRADECIMIENTOS

El presente volumen reúne trabajos presentados en la conferencia internacional «Colombia, caminos para salir de la violencia», realizada en Frankfurt entre el 27 y el 28 de junio de 2003. Esta conferencia no hubiera sido posible sin el aporte intelectual y financiero de muchos colegas y varias instituciones. Sobre todo agradecemos el apoyo financiero a la Fundación Alemana para la Investigación sobre la Paz (DSF), al Ministerio de Cooperación Económica y para el Desarrollo (BMZ), a Uwe Kievelitz, Katherina Hübner-Schmid y Melanie Seegräf del Proyecto Sectorial Prevención de Crisis y Manejo de Conflictos de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), a Kambiz Ghawami del World University Service (WUS), a Lothar Brock, Harald Müller y Heidrun Zinecker de la Fundación del Estado de Hessen para la Paz y la Investigación sobre Conflictos (HSFK), a Wolf Grabendorff, Miguel Eduardo Cárdenas y Michael Langer de la Fundación Friedrich Ebert (FES), a la Asociación de Amigos y Fomentadores de la Universidad Johann Wolfgang Goethe, y a Hans-Jürgen Puhle del Instituto de Política Comparada y Relaciones Internacionales de la misma universidad. La conferencia no hubiera sido posible sin el trabajo dedicado de los conferencistas, panelistas, comentaristas, moderadores y participantes de Colombia, Estados Unidos, Alemania y otros países europeos y de muchas manos mágicas detrás de los escenarios manejando la organización técnica. Aquí agradecemos especialmente al trabajo de Markus Peichl, Simone Mazarí, Ulrike Klinger, Michaela Schulze, Kristin Seifert, Helga Frank y Dieter Klein.

10 Aunque no pudimos encontrar una vía mágica para salir de la violencia, las deliberaciones de la conferencia son un aporte importante para la discusión fuera y dentro de Colombia. La publicación del presente libro ha sido posible gracias al apoyo financiero de la Fundación Alemana para la Investigación sobre la Paz, la colaboración de los autores y sobre todo gracias al trabajo de redacción de Joyce Strange. Aunque hayan pasado dos años entre la conferencia y la publicación del libro los temas y problemas presentados en Frankfurt lamentablemente siguen teniendo importancia y vigencia. La paz en Colombia no se podrá conseguir de un día a otro. Esperamos que este libro sea útil en el camino.

Frankfurt/München,

Las editoras agosto de 2005

SIGLAS

AD/M-19 ADO AICO ALCA ANC ANUC AUC CAN CGSB CINEP CODHES CRIC CRS DAS DESC DIH ELN EPL EU FARC/ FARC-EP FFMM FIP FMI FUDRA IEPRI IVA

Alianza Democrática/ Movimiento 19 de abril Autodefensa Obrera Autoridades Indígenas de Colombia Área de Libre Comercio de las Américas Asamblea Nacional Constituyente Asociación Nacional de Usuarios Campesinos Autodefensas Unidas de Colombia Comunidad Andina de Naciones Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar Centro de Investigación Nacional y Educación Popular Consultaría para Derechos Humanos y Desplazamiento Consejo Regional Indígena del Cauca Corriente de Renovación Socialista Departamento Administrativo de Seguridad Derechos Económicos, Sociales y Culturales Derecho Internacional Humanitario Ejército de Liberación Nacional Ejército Popular de Liberación Estados Unidos Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo Fuerzas Militares Fundación Ideas para la Paz Fondo Monetario Internacional Fuerzas de Despliegue Rápido Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales Impuesto sobre el Valor Agregado

12 M-19 OCDE/OECD OEA/OAS OMC ONG ONIC ONU PC PEA PIB PLC PNUD PRT UN UNDP UNHCHR UP

Movimiento 19 de abril Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico/ Organization for Economic Cooperation and Development Organización de Estados Americanos/Organization of American States Organización Mundial del Comercio Organización No Gubernamental Organización Nacional Indígena de Colombia Organización de Naciones Unidas Partido Conservador Población Económicamente Activa Producto Interno Bruto Partido Liberal Colombiano Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Partido Revolucionario del Trabajo Naciones Unidas United Nations Development Program United Nations High Commissioner for Human Rights Unión Patriótica

GOBIERNOS COLOMBIANOS Y CONVERSACIONES DE PAZ A Ñ O S DE

G R U P O S CON LOS QUE SE

GOBIERNO

MANTUVIERON CONVERSACIONES

Belisario Betancur

1982-1986

FARC, M-19, ADO, EPL

Virgilio Barco

1986-1990

primero con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, luego por separado con el M-19

César Gaviria

1990-1994

EPL, Quintín Lame, PRT

GOBIERNO

con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (FARC, ELN) CRS (Escisión del ELN) Andrés Pastrana

1998-2002

FARC, ELN

Alvaro Uribe

2002-

AUC

COLOMBIA: RAZONES DE SER Y MANEJO DE CONFLICTOS

ARMADOS

B U S C A N D O CAMINOS PARA SALIR D E LA VIOLENCIA

Linda Helfrich/Sabine Kurtenbach

1. CAUSAS DEL CONFLICTO Y LA BÚSQUEDA DE LA PAZ

El final del enfrentamiento este-oeste en los años noventa coincidía con la esperanza de poder finalizar los conflictos violentos de larga duración bajo el marco de un nuevo orden mundial y apoyándose en una política de gobernanza global (global governance). Pero pronto quedó demostrado que la euforia inicial no se justificaba. Si bien es cierto que se redujo la cantidad de guerras nacionales y algunas regiones de conflicto fueron pacificadas (p. ej. América Central, África del Sur), otros conflictos y otras regiones resultaron ser resistentes a dicha regulación. Y la guerra volvió a Europa —aunque de una forma transformada—. Muchas de las así llamadas «guerras nuevas» tienen causas «viejas» o son conflictos tradicionales que continuaron en forma transformada al mismo tiempo aparecieron nuevas guerras internas. Acontecimientos como los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York generaron dudas entre los investigadores por la utilización de las definiciones frecuentes de guerra y conflicto.1 1

Véase para el siguiente resumen de la investigación sobre guerra y conflicto también Helfrich 2004; para la definición de guerra y conflicto, por ejemplo; Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung (2002, pp. 2 y ss.), Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) en Gantzel/Schwinghammer (1995, pp. 31 y ss.); para el debate sobre las «nuevas guerras», Kaldor 2000, Münkler 2002, Kavylas 2000,

14

L I N D A HELFRTCH/SABINE K U R T E N B A C H

Primero los análisis se concentraron en el cambio de las estructuras internacionales, la caída del bloque del este, la relación entre las tendencias de la globalización y los conflictos. 2 Pronto se abrió el foco para dar espacio a la integración de las causas internas de guerras y conflictos, las cuales tradicionalmente no habían sido investigadas en profundidad. A causa de los procesos de globalización aparecieron «nuevas» categorías teóricas, que llevaron a discusión las consecuencias de la economía de sombra 3 , la privatización de la guerra y el estancamiento de los conflictos. Ejemplos de estas nuevas perspectivas en la investigación son los estudios sobre «las economías de la guerra» o sobre «los sistemas de violencia». 4 Esos estudios miraron más que nada el proceso de independización de la violencia, la motivación económica de los actores involucrados en la guerra y el consecuente surgimiento de unas «culturas de la violencia» junto a sus complejas relaciones internas de dependencias mutua. La guerra y el conflicto estudiados a partir de estos nuevos parámetros de análisis se develan cada vez más como un fin en sí mismo que ayuda a la auto-conservación de los actores involucrados. Una de las premisas centrales de ese concepto teórico dice: cuando la violencia se convierte en la base de vida para una parte considerable de la población, se reduce la posibilidad de terminar la guerra. Pero estas teorías sobre la economía de la guerra perdieron de vista la violencia de Estado y las precarias capacidades estatales que resultan muchas veces en espacios sin vigencia de ley. También queda fuera de análisis la relación entre los procesos inconclusos de transformación económica y la pauperización de la población, a pesar de que en muchas regiones de conflicto es un eje medular para el surgimiento y el mantenimiento de enfrentamientos violentos. 5 Al mismo tiempo, quedan subestimados los actores económicos tradicionales y la relación general entre el desarrollo capitalista y conflicto. A pesar de que la mayoría de

Eppler 2002 y Ehrke 2002. Sobre las consecuencias de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York y la política de seguridad latinoamericana, Kurtenbach 2002. 2 Véase Duffield 2000, Lock 2002 y 2003, Kurtenbach/Lock 2004. 1 Véase el artículo de Lock en ese libro. 4 Véase Jean/Christophe 1999, Kaldor 2000, Holmes 2002, Collier y otros 2003, Berdal/Malone 2000 y, sobre Colombia, el estudio de Richani 2002. 5 Una excepción la forman, por ejemplo, los trabajos de Lock, quien tematiza específicamente esa relación. Últimamente se le da especial importancia al tema del Estado en los conceptos sobre Estados frágiles y fracasados. Véase sobre el debate en Alemania: Nord-Süd aktuell N.° 3/2004 y Internationale Politik N.° 11/2003.

C O L O M B I A : BUSCANDO CAMINOS PARA SALIR DE LA VIOLENCIA

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los investigadores niegan relaciones mono-causales entre pobreza y conflicto, ellos sí ponen sobre el tapete los efectos desestabilizadores de un sistema con un desarrollo económico deficiente, los efectos de la marginalización de amplios sectores de la población y de la pobreza en combinación con otros factores. Se dice, por ej., que la disparidad significativa de la distribución de los ingresos aumenta el potencial social del conflicto. Fischer/Wils identifican una simple relación entre pobreza y guerra cuando formulan: En el año 2002,18 de las 29 guerras identificadas por el «Grupo de Trabajo para Investigación de las Causas de la Guerra« (AKUF) así como 17 de los en total 18 conflictos armados tuvieron lugar en países, cuyos ingresos, según un esquema del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), correspondían con los grupos más pobres, teniendo un ingreso per cápita anual promedio de menos de 755 US-$». 6

Si se considera la pobreza como un aspecto integral de privación social, política y económica, su relación con guerras y conflictos se ve más claramente. Lo que aún queda por explicar es el hecho de que poblaciones que sufren privaciones sociales y económicas similares, presentan conflictos con diferentes formas y alcances. Bajo el parámetro de la seguridad humana (human security), concepto desarrollado por el PNUD a principios de los años noventa, sería lógico esperar que hubiera mucho más países con guerras internas, porque sólo algunas pocas sociedades cumplen los criterios de seguridad que la ONU ha formulado.7 De acuerdo a lo expuesto vemos que resulta muy importante el análisis de las condiciones políticas de cada país, razón por la cual se les ha otorgado un espacio importante en este libro. En el contexto de los estudios sobre la transformación política inconclusa o estancada aún no se ha analizado sistemáticamente el problema de la violencia en dichos procesos. En la investigación sobre la guerra y sus causas han existido desde hace muchos años debates acerca de la «paz democrática», pero su foco son las democracias occidentales en comparación con regímenes no democráticos y no la relación intrínseca entre paz y democracia al interior de un sistema político.8 6

Fischer/Wils 2003, p. 6, citando AKUF 2003 y UNDP 2003. Véase Marshall/Gurr 2003 y UNDP 2003. 8 Véase Brown 2001, Schrader 2003, Chojnacki 2003, Müller 2001, Liste 2002, Schweitzer y otros 2004. 7

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LINDA HELFRICH/SABINE KURTENBACH

Una posibilidad de investigar la relación entre el marco político y guerras o conflictos son los debates actuales sobre el Estado, su origen, desarrollo, fragilidad y caída. Desde esta perspectiva, la mayoría de los investigadores se concentran en la necesidad de los Estados de establecer un monopolio sobre la violencia y sólo algunos dan importancia a otros aspectos fundamentales del Estado, como las garantías que un estado de derecho pueda dar sobre dicho monopolio y la importancia de un sistema judicial efectivo. 9 Fuera de las estructuras económicas y estatales condicionantes, hay que considerar también el papel de los distintos actores sociales para obtener un análisis más adecuado. Por eso en la conferencia que precedió a este libro intentamos integrar la mayoría de los criterios nombrados. El conflicto colombiano, que tiene lugar desde hace más de cuarenta años con diferentes intensidades y focos regionales, es un buen ejemplo para demostrar que para un marco de análisis adecuado hay que integrar un sinnúmero de factores. Y no es el único caso, también otros conflictos prolongados tienen múltiples causas, basadas según su contexto en diferentes líneas de conflicto (cleavages) sean éstas étnicas, religiosas, culturales, económicas o políticas, las cuales no se dejan integrar fácilmente en un parámetro estricto de análisis. Es difícil determinar cuál es el aporte real de cada línea de conflicto y es más complicado aún formular un esquema analítico general. Resulta de todas maneras importante formular un marco explicativo basado en teorías sociales que considere tanto a los procesos como a los actores. No habría que dejar afuera el surgimiento de guerras o conflictos y su evolución (incluyendo las diferentes etapas de escalada), además de las posibilidades para llegar a su transformación duradera. Deben relacionarse las líneas de investigación estructural con las de las teorías de interacción para llegar a un análisis integral de guerras o conflictos y de sus causas. La investigación sobre las posibilidades de erradicar guerras y conflictos y sobre la consolidación de la paz se ve enfrontada a problemas similares. También aquí toca relacionar las causas complejas de los conflictos (políticas, económicas, culturales, religiosas, nacionales e internacionales) con las vías para trabajarlos y solucionarlos de un modo sistemático, sin estancarse en un proceso meramente aditivo. 10

9

Véase Ayoob 2001, Rotberg 2003, Helfrich-Bernal 2001, Schneckener 2004. Véase también Jung/Schlichte/Siegelberg 2003, p. 1, Ferdowski/Matthies 2003, Debiel 2002, Walter 2002. 10

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En cada caso en particular el análisis teórico tiene que ser traducido a un esquema empíricamente relevante para poder formular ofrecimientos concretos a los actores involucrados en el conflicto, hecho que muchas veces y por distintas causas resulta difícil. Junto a un contexto internacional que ha experimentado cambios profundos, hay que mencionar el muchas veces reducido interés político en pos de finalizar el conflicto por parte de los actores involucrados en él dados los beneficios que les ofrece la guerra. A menudo la lucha sistemática para superar las razones del conflicto no es de interés para los actores estatales ni de los privados, de modo que las acciones propuestas para superar la situación de violencia no son ejecutadas con la cabalidad debida. Por ej.: medidas que ayudan a detener la escalada de violencia y previenen las crisis manejando un concepto innovador de prevención de aplicación progresiva (prevención temprana, prevención tardía y prevención continua)11, estrategias de trabajo y solución de conflictos, estrategias de transformación tanto del aspecto político y del aspecto económico de un país, así como la elaboración de un concepto de construcción de la paz (peace building), lo cual es necesario para terminar conflictos. El trabajo a largo plazo acerca de los orígenes de los conflictos, además de la construcción de contextos apropiados, instituciones y normas adecuados para sociedades que cuentan con las condiciones estructurales previas para ser pacíficas como lo quiere demostrar, por ejemplo, el modelo analítico de paz positiva de Senghaas, casi nunca está en la mira de las partes en conflicto.12 Para muchos gobiernos simplemente se trata de conseguir la deposición de las armas y la finalización de la lucha armada. Muchas veces optan por medidas que sólo son logros a corto plazo pero no son sostenibles. También para los otros actores del conflicto muchas veces es más simple y económicamente más atractivo participar de un sistema de violencia.13 Si las partes en conflicto no actúan y si no hay ninguna mediación internacional porque el país en cuestión no se encuentra en una región de interés estratégico o económicamente interesante para países poderosos de la comunidad internacional, los procesos se pueden estancar durante años. Por eso también es importante que los actores internacio-

11

Véase Matthies 2002, pp. 127 y ss. Véase Senghaas 1995; Senghaas/Senghaas 1996, Matthies 2002, p. 126, Fischer/ Wils 2003, p. 11; Friedrich-Ebert-Stiftung 2002, Ropers 2002. 13 Véase Richani 2002. 12

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nales sean motivados a juntarse como alianzas de paz estratégica de modo que se movilicen los involucrados en la situación de violencia con la intención de lograr una superación efectiva y sostenida del conflicto. Hay que diferenciar en cada caso cuáles son los actores involucrados en los procesos de negociación y cuáles son las estructuras de contexto que habría que cambiar. La complejidad de ese esfuerzo se quiere mostrar aquí con el ejemplo de Colombia.

2.

A N Á L I S I S DE LAS RAZONES DE CONFLICTOS, TRABAJO Y TRANSFORMACIÓN DEL CONFLICTO EN C O L O M B I A

En el marco de la conferencia «Colombia, caminos para salir de la violencia», investigadores internacionales reflexionaron sobre las razones de ser de uno de los conflictos armados más prolongados de América Latina y sobre su manejo y transformación. Para eso se utilizaron muchos de los modelos teóricos sobre guerra y paz discutidos anteriormente. Sólo en los últimos tiempos esas ideas han sido incorporadas en el análisis del ejemplo colombiano, pero con un análisis relacional sistemático prácticamente ausente. La conferencia «Colombia, caminos para salir de la violencia» y el libro aquí presentado pretenden llenar ese déficit. Los debates sobre la construcción de los Estados (state building), la transformación de sistemas políticos y sobre el estado de derecho tienen importancia especial para el caso colombiano. Un reconocimiento de indicadores aportados por la teoría de la economía de la guerra se presenta en los artículos sobre la guerrilla y sobre los grupos paramilitares, discutiéndose también el papel de diferentes actores sociales. Considerando el apoyo de actores internos y externos para la transformación del conflicto se deja construir un marco de análisis que puede presentar una base para la discusión sobre el manejo del conflicto y para su eliminación. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el esfuerzo aquí presentado puede servir para intensificar el debate científico.

2.1. Política de gobierno y actores armados El filósofo colombiano Luis A L B E R T O R E S T R E P O , de la Universidad Nacional de Colombia en Bogotá, analiza la pregunta de por qué el proceso de paz del gobierno de Andrés Pastrana no tuvo éxito y cuáles se-

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rían las posibilidades del gobierno de Uribe Vélez para lograr la paz. Su tesis central indica que, si no existe una política estatal coherente a largo plazo que mantenga sus fundamentos básicos después de los cambios de gobierno, no puede haber paz. Restrepo localiza una de las razones para la ausencia de una política de paz continua, en la estructura de la democracia colombiana. El autor opina que la relación complicada entre la singular estructura de la democracia colombiana, la opinión pública y el conflicto, dificulta la pacificación. Todas las instituciones y organizaciones estatales que participan de alguna manera en las negociaciones u opinan sobre ellas, como los partidos políticos y el Congreso son, según el autor, altamente fragmentadas. No tienen una posición unificada frente al conflicto. El presidente elige a los consejeros de la paz bajo criterios subjetivos. No necesariamente tienen la calificación necesaria para la función indicada. La Comisión Permanente para la Paz no tiene ni la legitimidad ni el poder para negociar. No hay claridad sobre cuáles son las estructuras estatales adecuadas para negociar exitosamente. Las estructuras estatales, cada vez más descentralizadas como consecuencia de la reforma para la descentralización de los años ochenta, cambiaron y en parte dificultaron la relación de los gobernadores y alcaldes con los actores violentos ilegales. Dentro del Estado sólo los militares forman una institución duradera, mientras que la cúpula de las FARC tiene una larga trayectoria en el poder, ganando así en experiencia en su relación con el Estado. Su estructura jerárquica y su experiencia histórica les dan —según Restrepo— ventajas en las negociaciones con un gobierno que tiene que involucrar un sinnúmero de personas y grupos para llegar a un acuerdo nacional para una paz duradera. Los procesos de paz fracasados de los presidentes Samper y Pastrana debilitaron al Estado en su capacidad de negociación. El gobierno de Uribe Vélez ahora quiere recuperar el control estatal. Para eso el presidente implemento una serie de medidas y comenzó a aplicar una masiva e «ingeniosa» diplomacia estatal. Involucró la lucha contra la guerrilla en la política internacional contra el terrorismo. Esa política ha sido criticada ampliamente, sobre todo en el extranjero. Restrepo pide a la opinión pública nacional e internacional que critique no sólo al Estado, sino también a la guerrilla. Él ve una gran desventaja para un nuevo proceso de paz con las FARC en el hecho que ambas partes han estipulado condiciones para la negociación tan pretenciosas que ninguna de ellas puede aceptar.

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El gobierno de Uribe Vélez, quien llegó al poder con la intención de reprimir a la guerrilla, tiene una política de seguridad diferente al gobierno de Andrés Pastrana. Por eso tiene sentido destinar a esa política un artículo exclusivo. Esa tarea la cumple FRANCISCO L E A L BUITRAGO, profesor de la Universidad de los Andes en Bogotá. Él analiza detalladamente los primeros diez meses de la política de «seguridad democrática» del gobierno de Uribe Vélez. Unos días después de llegar al poder en agosto de 2002 el gobierno cumplió con parte de su campaña electoral, intensificando las ofensivas del ejército estatal contra la guerrilla y declarando el Estado de conmoción interior —que reemplazó a partir de la inauguración de la nueva constitución de 1991 al estado de sito—. Uribe introdujo un impuesto de guerra y empezó a armar soldados campesinos como informantes de los militares y de los servicios secretos. El 23 de diciembre de 2002 la Ley 418 del año 1997 fue modificada. De allí en adelante no era necesario dar estatus político a los actores armados antes de negociar con el gobierno. Eso permitió tomar contactos oficiales con los grupos paramilitares a principios de 2003 teniendo como resultado las «negociaciones de paz» que se llevan a cabo actualmente. A la vez, el gobierno buscó el apoyo regional e internacional para esa política. Según el autor la política de seguridad tiene que orientarse sobre cuatro ejes de acción para contribuir a la paz: tiene que reducirse la dependencia de los Estados Unidos; tiene que cambiarse la mentalidad de guerra fría de los militares; hay que reestructurar la política de seguridad como está actualmente concebida, y desarrollar una estrategia de negociación de largo alcance. De todas maneras —viendo a ese proceso positiva o negativamente— no basta con negociar con los paramilitares. El éxito del gobierno va a depender de su capacidad de llevar a las FARC a la mesa de negociación y tener éxito en esa negociación. Una parte de la comunidad internacional y de los organismos de derechos humanos critican el actual «proceso de paz» con los paramilitares y piden que el proceso tenga un marco jurídico más claro. No les parece adecuado y suficiente la actual ley de justicia y paz porque en ella no se consideran ni justicia ni indemnizaciones para las víctimas de los paramilitares, así como tampoco se contempla una verdadera reconciliación nacional. Se teme que no va haber penas suficientemente altas o inclusive que habrá impunidad para los paramilitares y que los territorios ganados a través del desplazamiento o en el negocio del narcotráfico quedarán en manos de los paramilitares. Fuera de eso, por ahora tampoco es previsible un éxito a corto plazo de las charlas con el ELN.

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Para analizar el papel de los actores armados hay que considerar su historia. En primera instancia se ha de tomar en cuenta que los paramilitares nacieron con la ayuda del Estado, y aunque hayan sido prohibidos temporalmente, ha habido una u otra forma «legal» de «paramilitares» (como los así llamados CONVIVIR) bajo el gobierno de Ernesto Samper, quienes han sido aplaudidos y apoyados por el actual gobierno de Uribe Vélez en su posición como gobernador del departamento de Antioquia. Mientras que una parte de los grupos paramilitares fue financiada por el narcotráfico, otros fueron formados por terratenientes para «protegerse» de la guerrilla y sus reales o supuestos aliados en la población civil. La relación de los paramilitares con los militares estatales se ha demostrado muchas veces. Por lo menos fue muy obvio que en muchos casos de masacres los militares no reaccionaron adecuadamente. También algunos políticos fueron vistos como maquinadores detrás de sicarios o grupos paramilitares. Eso se pudo demostrar más claramente en algunos casos como en el del político Alberto Santofimio. A él se le acusa de haber mandado matar al político liberal reformista Luis Carlos Galán y se tienen buenas pruebas de ello. La guerrilla, al contrario, tiene una historia totalmente distinta, por la cual durante mucho tiempo gozó de alguna legitimidad en la población. Las FARC tienen sus antecesores en la tradición de las autodefensas campesinas, las cuales lucharon contra el abuso de poder y el desplazamiento de jornaleros y pequeños campesinos por parte de los terratenientes. Su jefe, Manuel Marulanda, luchó en la así llamada «Violencia», la guerra que tuvo lugar entre 1948 y 1958 y que costó la vida a más de 200.000 personas. Aún hoy en día las FARC tienen su base civil en el campo, a pesar de que hayan transportado parte de su lucha paulatinamente a las ciudades. El segundo grupo más grande, el ELN, nació en los años sesenta en el contexto del movimiento estudiantil y se ha orientado durante mucho tiempo por el ejemplo de la revolución socialista de la guerrilla castrista de Cuba. Militarmente tiene mucho menos poder que las FARC, en cambio se ha movido en un ambiente más intelectual. Uno de sus fines más importantes es el de recuperar el control nacional sobre los recursos naturales, especialmente sobre el petróleo que hoy en día es fundamental para la obtención de divisas. El papel actual de la guerrilla lo analiza C A M I L O E C H A N D Í A C A S T I L L A , profesor de la Universidad Externado de Colombia en Bogotá. Según el autor desde los años ochenta los así llamados «factores objetivos» en el

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campo colombiano ya no pueden explicar la magnitud y el poder de la guerrilla. El hecho de conseguir nuevas fuentes de ingreso les permitió a esos grupos ampliar a sus frentes. Entre 1997 y el 2001 las FARC intentaron contrarrestar la ampliada presencia estatal en el campo mediante la estrategia de intensificación de sus ataques a estaciones de policía. A partir de mediados de 2002 ellos intentaron destruir la gobernabilidad local a través de bombardeos y amenazas hacia los municipios. Eso significó una asimilación de la estrategia a la experimentada en El Salvador. Aunque una intensificación de las fuerzas militares resulte ser una respuesta lógica a esta evolución de la guerrilla, la guerra en su contra no se deja ganar militarmente, sino sólo contribuye —según el autor— a establecer las condiciones para que el conflicto sea «maduro» para una negociación. Al contrario de la guerrilla, a los paramilitares básicamente les interesa mantener el status quo en la sociedad. Ellos se ven por sobre todo como una entidad antiguerrilla. Una parte de los paramilitares, que se fundó como grupos privados de seguridad de capos de la mafia para prevenir secuestros por parte de la guerrilla, llegó a tener en los años noventa un grado de autonomía relativamente grande. La base de esa autonomía fue entre otras el negocio de las drogas, del cual según ellos mismos, se obtienen los recursos para autofinanciarse en un 70 por ciento. Legitiman sus acciones por la incapacidad del Estado de lograr una victoria militar contra la guerrilla. En los últimos años los paramilitares se han agrupado a nivel regional y nacional, siendo la agrupación más conocida la AUC. Han intentado lograr el reconocimiento de un estatus político aplicando su estrategia de aumento de la violencia a través de masacres, atentados con uso de explosivos, etc. Muchas organizaciones nacionales e internacionales han denunciado varias veces que el ejército colombiano coopera con los paramilitares directa o indirectamente. Ésta es una de las razones principales por las que las FARC se niegan a la integración de los paramilitares en las negociaciones de paz, cosa que el gobierno de Uribe no tomó en cuenta cuando hizo de los grupos paramilitares uno de los actores principales de los actuales intentos de terminar el conflicto. El carácter y la función de los paramilitares están en el centro del análisis de I V Á N C E P E D A - C A S T R O , de la fundación Manuel Cepeda de Bogotá, Colombia. El distingue diferentes fases del desarrollo de los paramilitares: De 1982 al 1994 el modelo Boyacá fue dominante. En ese marco ellos trataron de auto-legitimarse a través de la reclamación del

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derecho a la «legítima autodefensa». Después de su primer encuentro cumbre, los paramilitares formularon el control territorial como fin explícito. Desde entonces combinan el discurso de la «legítima autodefensa» con elementos comunitarios. Los paramilitares y el gobierno actual promocionan un modelo de control social, el cual en última instancia significa la «guerra total». Pero a un gobierno civil le conviene mucho más —según Cepeda Castro— reforzar la justicia y la sociedad civil no violenta. Ante las deficiencias en la formación del Estado la privatización de la violencia en Colombia tiene una larga tradición. Especialmente desde los años ochenta, tiempos de creciente interés internacional sobre la región, la privatización de la violencia es funcional para la imagen internacional de un gobierno que trata de presentarse y perfilarse como tercera fuerza civil y democrática entre los extremistas de la izquierda y derecha, aunque mirado más de cerca se descubre que esto no es más que propaganda. A pesar de que la participación de las fuerzas de seguridad del Estado en los llamados «escuadrones de la muerte» no siempre puede ser comprobada, sí es evidente que el gobierno ha tolerado sus acciones quedando la mayoría de sus actos criminales hasta ahora en la más abierta impunidad. Durante mucho tiempo los militares colombianos han sido «integrados» sin problema al anterior sistema dominante de característica bipartidista, manteniendo siempre un cierto grado de actuación independiente en el campo del así llamado orden público. En el pasado ellos resultaron incapaces de ganar militarmente a la guerrilla, por eso en los últimos años distintos sectores han pedido insistentemente su modernización y mejor equipamiento. A la vez se puede registrar que las fuerzas de seguridad del Estado, desde el proceso de paz del gobierno de Belisario Betancur, a mediados de los años ochenta, incrementaron su autonomía y aplicaron premeditadamente una estrategia de «paramilitarización» del conflicto. La comisión de los derechos humanos de la ONU en Ginebra ha pedido reiteradamente a los diferentes gobiernos que tomen medidas enérgicas en contra de las relaciones militares-paramilitares. A la luz de este ejemplo se vuelve obvia la importancia de considerar el contexto de estructuras estatales y las relaciones políticas de poder para un análisis más acucioso de la situación.

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2.2. El contexto estatal: Sistema político y estado de derecho ¿Paz sin democracia? En la literatura sobre Colombia se habla muchas veces del hecho de que este país no ha sufrido la triste tradición de las dictaduras militares latinoamericanas. También por ello no fue fácil comprender por qué en ese país ha tenido lugar uno de los conflictos violentos (con una intensidad de la violencia fluctuante) más antiguos y crueles del continente latinoamericano. ¿Por qué ya en los años setenta lucharon en Colombia las FARC y el ELN para lograr un cambio fundamental del Estado y de la sociedad colombiana? Como una de las causas se ha visto que junto a razones estructurales (como lo es la distribución injusta de la riqueza y de los recursos), está la sostenida exclusión de amplios sectores de la población del sistema político. Por lo general se deduce la relativa estabilidad del sistema político colombiano del hecho que en Colombia muy esporádicamente se producía un cambio de régimen que, según la opinión de muchos expertos latinoamericanistas, corporiza «la democracia más antigua de Latinoamérica» y siempre fue tomado como un caso especial en el continente.14 El concepto de democracia utilizado en esos textos se refiere simplemente a la realización de elecciones desde mediados del siglo xix en un sistema bipartidista, siendo usado en forma laxa y arbitraria para marcar las diferencias frente a las dictaduras militares latinoamericanas. La vinculación exclusiva del concepto de democracia con elecciones se refleja también en una denominación utilizada para el caso colombiano, electoral democracy, la cual caracteriza una democracia deficiente con un régimen electoral que funciona. Las primeras votaciones en Colombia tuvieron lugar en 1830. Ya desde la sanción de la Constitución de 1853 en el país andino existía el sufragio masculino directo y secreto. La Constitución de 1886, vigente hasta 1991, restringió las elecciones primero a nivel local y regional. Solamente la clase alta, poco numerosa en sí, tomaba parte de éstas, lo que condujo a que se designara al régimen de entonces como oligarchical democracy. El dominio bipartidista se vio solamente interrumpido en 1953 por la dictadura militar de Rojas Pinilla, pero ya después de cinco años se produjo nuevamente el paso al régimen civil del Frente Nacional (19581974) por medio de un pacto. Durante 16 años ambos partidos se turna14

Véase, para lo siguiente, Helfrich-Bernal 2002, pp. 31 y ss. y 53 y ss.

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ron en la presidencia y se repartieron los puestos burocráticos entre sí. Así surgió un régimen autoritario que se presentaba hacia afuera como una democracia. Hacia adentro no podía certificar la existencia de elecciones competitivas ni de procesos de participación inclusivos, orientados a la competencia pluralista. De esta forma no cumplía ni siquiera los requerimientos mínimos de las poliarquías. Cuando Colombia experimentó en los años ochenta una de sus más profundas crisis a raíz de las crecientes actividades de la guerrilla, de las huelgas de distintas organizaciones y de la sociedad civil (paros cívicos) y del incremento del narcotráfico y el poder asociado a sus carteles, la capacidad de regulación de los conflictos dentro del marco normativo vigente parecía estar agotada. Los gobiernos de Betancur, Barco y Gaviria reaccionaron (no como lo habían pedido varias organizaciones civiles y guerrilleras) con una transformación profunda del Estado y la economía, sino con una serie de reformas institucionales, que alcanzaron finalmente su culminación con la nueva Constitución de 1991. Estas se relacionaban con el derecho electoral, con el sistema electoral y con las normas para la creación de partidos políticos y la regulación de su participación así como con los mecanismos de participación directa. Esas reformas institucionales se relacionaron con la esperanza de una democratización del sistema político. Sin embargo continuaron las instituciones informales establecidas durante el régimen del Frente Nacional y las situaciones coyunturales del estado de derecho y económicas empeoraron. Bajo este contexto político la búsqueda de la paz y el escalamiento de la violencia se han sucedido en forma cíclica y no han conducido hasta ahora a una vía sostenible para salir de la violencia. Por ende se puede postular la tesis de que nos faltan conocimientos sobre la relación sistemática entre el carácter del sistema político y el conflicto. Al momento de calificar al sistema político la mayoría de los investigadores no aplicó criterios de evaluación de la calidad democrática de los procesos electorales ritualizados ni criterios para juzgar la apariencia democrática del sistema de partidos o al estado de derecho deficiente, hecho que quedó ampliamente demostrado por las violaciones de los derechos humanos. Más bien en la literatura científica sobre Colombia aparece seguidamente la tesis de una contradicción entre el carácter «democrático» del sistema político y las cifras altas de la violencia. En realidad se deja construir la tesis opuesta de que efectivamente existe una relación entre violencia y transformación política y económica inconclusa.

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L I N D A H E L F R I C H , de la Universidad Johann Wolfgang Goethe en Frankfurt, analiza en su artículo el sistema político en Colombia y sus relaciones con el conflicto armado. Para ello, la autora desarrolla un marco teórico para el análisis de los regímenes partidarios y electorales, así como del estado de derecho. Tan sólo en una investigación bajo los criterios de la poliarquía ya se dejan constatar graves déficits democráticos en el país andino. Éstos se relacionan con la estructura formal de los sistemas de partidos y electorales, pero también se detectan en las instituciones informales, las que se sobreponen a las formales impidiendo su funcionamiento de forma eficiente. A través de la aplicación de un concepto de democracia de alcance medio, que integra otros criterios como el funcionamiento del estado de derecho, la garantía de los derechos (humanos) así como el control por parte de la justicia sobre el respeto de dichos derechos, se detectan aún más déficits democráticos, de manera que se puede hablar sobre la existencia de un régimen híbrido en Colombia. En éste coexisten estructuras tanto democráticas como no democráticas. En ningún caso se puede hablar de una democracia plena.15 De acuerdo a la autora, en el país andino no se trata (como a menudo sucede) de analizar cómo se expande el conflicto armado a pesar de la existencia de un sistema democrático, sino entre otros aspectos de cómo a causa de la ausencia de estructuras democráticas en parte del Estado, se expande el conflicto armado. La transformación hacia un sistema democrático, el cual es condición sine qua non para lograr una paz duradera en el país, no ha podido establecerse a cabalidad principalmente por las deficiencias en el ámbito estatal. Respecto a esto se encuentran las más divergentes visiones dentro de la investigación colombiana, por ejemplo de cómo está estructurado el Estado colombiano, cuáles son sus funciones y cómo la percepción positiva o negativa respecto de sus funciones puede contribuir a la solución o a la intensificación del conflicto. Ya hacia fines de los años ochenta hablaban los científicos sociales colombianos de un «colapso parcial del Estado» 16 —un concepto discutido que requiere mayor claridad— . En aquel entonces la presunta «debilidad» del Estado colombiano se atribuía principalmente a la influencia de los carteles de la droga sobre la política, la economía y la sociedad del país. La responsabilidad por la desbordante violencia no recae sólo en la deficiente construcción

15 16

Véase, para el concepto de la democracia plena, el artículo de Helfrich en ese libro. Véase González 1988 y González/Zambrano 1995.

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del Estado (state building) no terminada o en la ausencia de sus funciones en algunas regiones de país, sino también la forma específica de «gobernabilidad» que se ha establecido en Colombia. El Estado central colombiano se limita de facto únicamente la realización de tareas administrativas burocráticas, mientras que los sectores relevantes como el monopolio de recaudación de impuestos o el monopolio de la violencia están incipientemente desarrollados, o bien no son debidamente considerados o bien están bajo la administración de otros actores, lo que no se ha modificado adecuadamente con la política de descentralización que se lleva a cabo desde fines de los años ochenta. Las élites económicas y políticas del país hasta ahora no se han mostrado dispuestas a fortalecer el Estado hacia una forma democrática y han construido estructuras paralelas. La decisión del régimen de Uribe de fortalecer al Estado a través de la política de «seguridad democrática» ha ido en desmedro del respeto por los derechos civiles e involucra además a parte de la población civil en el conflicto. Tal política, que no es controlada por un estado de derecho, puede con el tiempo llegar a debilitar aún más la poca confianza que una parte de la población colombiana mantiene en las instituciones estatales. Junto a la limitación de los derechos ciudadanos provocada por la política de «seguridad democrática», el régimen intenta en otros ámbitos debilitar las posiciones liberales o bien eliminarlas totalmente. Esto se observa también en el intento de revocar algunas reformas logradas en la reforma constitucional de 1991. JUAN FERNANDO JARAMILLO, profesor en la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia y miembro del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (DJS), hace en su trabajo un balance de este proceso después de doce años de reforma. Entre los mayores logros de la nueva Constitución se cuenta el reconocimiento de un estado social y de derecho, el establecimiento de derechos básicos y de derechos indígenas así como el impulso descentralizador, la integración de mecanismos de derecho así como los procesos de tutela. A través de la Constitución misma o de las leyes promulgadas con posterioridad también se ha logrado la libertad de credo, la limitación a los estados de emergencia, el fortalecimiento de los mecanismos de control sobre los miembros del congreso y una cada vez mayor igualdad de derechos para las mujeres. Con la nueva Constitución se establecieron las condiciones básicas para la aceptación de acuerdos internacionales de derechos humanos y se ampliaron los derechos de participación política así como

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también se alivianaron las condicionantes para la fundación de partidos. Con todo, Jaramillo se muestra bastante crítico respecto de las deficiencias del proceso de reforma. La Constitución de 1991 deja abierta la reforma de las fuerzas armadas y de los servicios policiales, además de que no se discute a cabalidad la problemática relación existente entre los poderes ejecutivo y legislativo, lo que ha conllevado a problemas de gobernabilidad. A pesar de las deficiencias para el autor no se trata de abrir un nuevo debate sobre la reforma constitucional en los próximos años, sino de defender los logros de la Constitución de 1991 frente a quienes la critican. Sólo de este modo puede mantenerse el sistema político suficientemente abierto. Una intensificación de los elementos autoritarios del estado de derecho, como plantea el gobierno de Uribe, podría conducir a una agudización del conflicto armado. Esta posición abierta respecto al sistema político y de derecho también es promovida por el ex-magistrado de la Corte Constitucional, actual senador de la República y candidato presidencial, C A R L O S G A V I R I A D Í A Z . En base al ejemplo de las acciones de tutela demuestra en su trabajo por una parte su efecto en la promoción de la paz y por otra la intención del gobierno de volver a limitar este derecho logrado con la reforma constitucional de 1991. Gaviria distingue dos tipos de derecho, el derecho en el papel y el derecho en la vida. La Constitución de 1896 no era, según su opinión, relevante en el devenir del cotidiano vivir salvo por el artículo 121, el cual limitaba las libertades públicas. Por el contrario el jurista ve en la Constitución de 1991 un avance hacia una Constitución que vuelve más «vivo» el «derecho en el papel» y hacia la cual los colombianos vuelcan su interés. Para la Constitución de 1991 sería de principal importancia el logro de la paz y la restauración del monopolio de la violencia en manos del Estado, aspectos ambos que aún no han sido logrados. La propuesta de lograr la paz a través del derecho que habían planteado los legisladores, no habría sido tomada en serio ni por los sectores violentos así como tampoco por los gobiernos. Con su jurisdicción la Corte Constitucional ejerce una forma de pedagogía constitucional, la cual —por vía de la acción de tutela— abre la posibilidad de salvaguardar los derechos garantizados en el artículo 86 de la Constitución a pesar de las deficiencias del sector judicial. En la situación de violencia de Colombia la protección de los derechos ciudadanos tiene un significado fundamental, puesto que han sido violados con demasiada frecuencia. Primero debe volverse evidente para

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los ciudadanos el hecho que los conflictos son solucionables por la vía de derecho. Desde esta perspectiva, la posibilidad de acudir a procedimientos judiciales efectivos —como la acción de tutela— mejorarían el funcionamiento del sistema político. El hecho de que las acciones de tutela se hallan sobrepasadas, tiene sus orígenes en la deficiente eficacia y la sobrecarga de los mecanismos judiciales ordinarios establecidos para la protección de derechos y en el deterioro de los mecanismos sociales de solución de conflictos y el gobierno no puede imputarle este hecho a las instancias judiciales. Por ello se hace necesario mejorar las condiciones de funcionamiento de los mecanismos judiciales y no aplicar nuevas restricciones de los derechos civiles.

2.3. Condicionantes sociales: empresarios, organizaciones sociales y medios de comunicación de masas Hasta fines de los años noventa la economía colombiana ha arrojado indicadores de crecimiento positivo de un promedio de cinco a seis por ciento anual, el cual beneficia preferentemente a la clase alta colombiana y a la clase media del sector metropolitano. Los distintos planes de desarrollo del gobierno colombiano estaban dirigidos principalmente a la explotación de nuevos recursos naturales —como por ejemplo la apertura del yacimiento petrolero de Caño Limón— y no a una nueva repartición de las riquezas preexistentes. Ante este contexto económico no es de sorprender que el comercio ilegal de drogas se haya vuelto en Colombia una de las formas predominantes de supervivencia para muchos ciudadanos. El auge del comercio ilegal de drogas y el aparejado flujo de recursos económicos dieron a la guerra, que hasta ese momento se había mantenido circunscrita a las regiones rurales, una nueva dinámica a partir de los años ochenta.17 El dinero de la droga ha posibilitado —en distinta medida— a todos los actores del conflicto la posibilidad de estructurar y modernizar sus fuerzas armadas. Además, esto influyó la estructura del conflicto debido a que los grupos paramilitares, los cuales tienen una larga tradición en Colombia, tienen una relación directa con el crecimiento de los carteles de la droga. Incluso el Estado colom17

Véase Richiani 2002; sobre el significado, la estructura y la dimensión del cultivo y control de drogas, Thoumi 2003.

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biano, como parte en el conflicto, se beneficia al menos indirectamente desde que los distintos gobiernos norteamericanos dan su ayuda militar a Latinoamérica especialmente en el marco de lo que George Bush (padre) llamó la «guerra contra la droga». Desde fines de los años noventa, es Colombia, tras Israel y Egipto, el tercer mayor beneficiado por la ayuda militar y económica de Estados Unidos. En el Proceso 8.000 incluso se pudo comprobar el financiamiento directo con dineros de la droga de campañas electorales de algunos políticos. También el hecho de que tanto la guerrilla como los grupos paramilitares paguen sueldos varias veces mayores que el salario mínimo ha conducido a que la lucha armada sea vista por los jóvenes cada vez más como una forma normal de ganarse la vida y —al contrario que en épocas anteriores u en otros conflictos— no necesariamente guarda relación con una identificación hacia los supuestos objetivos de los respectivos grupos. La crisis económica que se viene desarrollando desde los tiempos del gobierno de Samper ha agudizado aún más el problema. Sólo en el período entre 1997 y 1999 aumentó el número de colombianos que viven en situación de extrema pobreza en casi un millón, llegando a 7,9 millones de personas. La tasa de desempleo aumentó bajo el gobierno de Pastrana oficialmente en torno al 20 por ciento. La clase media sufrió también fuertemente a causa de la depresión económica. Si bien es cierto que los indicadores económicos publicados bajo el régimen de Uribe son algo mejores, las bases estructurales de la crisis económica —por ejemplo el déficit fiscal o la deuda extema— aún no han sido superadas. Ya Pastrana en su tiempo intentó superar la crisis aplicando un programa de estabilización económica acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI), política que el gobierno de Uribe fundamentalmente ha mantenido. Los acuerdos con el FMI se observan como unas de las principales medidas para combatir el déficit fiscal. El recorte drástico de los gastos sin embargo, lleva al gobierno de Uribe a una situación en la cual continúa perdiendo poder de maniobra sin poder llevar a cabo reformas apropiadas. Fuera de eso sus prioridades no están puestas en el sector social. Esto no ofrece casi ninguna esperanza para los sectores más desposeídos de que durante este gobierno pueda mejorar su situación de modo sustancial. Al mismo tiempo, en los últimos años, se ha hecho cada vez más evidente cuán altos son los costos de la violencia para la economía colombiana. Los economistas estiman dichos costos en la pérdida de dos puntos del producto interno bruto (PIB) anual.

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En este escenario se presenta la interrogante a propósito del rol de los empresarios en el conflicto. Ésta es la tarea que aborda B E R N A R D O P É R E Z S A L A Z A R , de la Universidad Externado de Colombia en Bogotá. En los años ochenta el sistema económico corporativo imperante en el país fue desestabilizado por dos procesos. Primero: la introducción de elecciones directas a nivel local (realizadas por primera vez en 1988) debilitó las bases de poder tradicionales especialmente de las élites locales y regionales. Segundo: la expansión de los frentes de la guerrilla condujo a que ésta «tuviera que buscar nuevas fuentes de ingreso» en la extorsión a cambio de protección o a través de cobros de rescates por los secuestrados, etc. Los empresarios reaccionaron frente a estos hechos de distintas formas. Mientras los grandes empresarios y los multinacionales exigieron una mayor protección por parte de los militares, el empresariado medio y pequeño formó grupos privados de autodefensa. Estas formas distintas de reaccionar también se vieron reflejadas en un apoyo sólo parcial por parte de los empresarios hacia el proceso de paz del gobierno de Pastrana y dan una orientación sobre la posición del empresariado en las negociaciones posteriores. El proceso de paz fue apoyado, al menos en una primera instancia, por los grandes capitales transnacionales. Con el fracaso del proceso, sin embargo, obtuvo una mayor preponderancia la posición de las élites locales y regionales las cuales apostaban por una victoria de los militares sobre la guerrilla. Por ende los caminos para salir de la violencia han de considerar la formación de alianzas hegemónicas que, junto a la economía, integren al Estado y a las organizaciones sociales. Sólo cuando participen los tres sectores es posible que se desarrolle un proyecto nacional cuyo objetivo sea la integración y no la exclusión. BETTINA R E Í S , de la Coordinación Alemana por los Derechos Humanos en Colombia, ve como actores sociales fundamentales para el término de la guerra a las organizaciones de derechos humanos y las organizaciones en pro de la paz. Ella hace hincapié en que hay que partir de una definición integral de paz que incorpore los derechos humanos y no se reduzca a la ausencia de guerra. Dentro de la sociedad civil existen diversos grupos, entre ellos muchos que desde hace años se ocupan de la defensa de los derechos humanos, que podrían aportar significativamente a esta definición de paz. Sin embargo, dichas organizaciones a menudo no son escuchadas o bien tienen espacios limitados de expresión como para ejercer una real influencia sobre la opinión pública. Además, en el actual gobierno de Uribe Vélez se ha practicado abierta-

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mente una política en contra de la mayoría de dichas organizaciones. El presidente Uribe no reconoce su aporte hacia una solución pacífica del problema. Su trabajo no es respetado, más aún sus integrantes son difamados y se les suponen asociaciones con la guerrilla. El gobierno de Uribe ha introducido nuevos mecanismos jurídico-penales que se utilizan —ya sea por el mismo gobierno o por los paramilitares— para atacar a las organizaciones de derechos humanos. El marco internacional de lucha contra el terrorismo también limita los ámbitos de acción de dichas organizaciones. Como consecuencia de ello, el trabajo por la defensa de los derechos humanos está siendo asociado cada vez más a la guerrilla. Por ello las organizaciones de derechos humanos prácticamente no están en condiciones de entregar su aporte para una solución pacífica del conflicto, sino que precisan ser protegidas y fortalecidas. Por lo tanto necesitan tanto de la solidaridad internacional como de un condicionamiento de las ayudas para el desarrollo hacia el respeto de los derechos humanos como base para cualquier esfuerzo por alcanzar la paz. Junto a los actores sociales que también intentan alcanzar sus objetivos a través de la violencia, en Colombia existe una serie de organizaciones sociales que desde hace tiempo se esfuerzan por no dejarse envolver en el conflicto por los grupos armados. Entre ellos se cuentan agrupaciones indígenas. N I D I A C A T H E R I N E G O N Z Á L E Z P I N E R O S , quien hizo su doctorado sobre este tema en la Universidad Johannes Gutenberg de Maguncia, indica en su artículo que la Constitución de 1991 ha iniciado una nueva etapa para la movilización de los indígenas en Colombia, dado a que se les han otorgado una serie de derechos especiales. Sin embargo la aplicabilidad de dichos derechos se ve entorpecida por razones estructurales de tipo económico, político y militar. La oposición indígena hacia el conflicto armado, las diferentes formas de organización en las comunidades indígenas, su participación política y su movilización social, así como su trabajo conjunto con otros grupos y su búsqueda de una solución pacífica al conflicto fueron tema central del análisis realizado por la autora. Ella tomó la región del Cauca como muestra para su estudio de caso. Allí se mostraron las comunidades indígenas especialmente fuertes, característica que a su vez va acompañada de un descuido por parte del Estado, de la existencia de grupos guerrilleros, latifundistas, monopolios industriales y la expansión de las plantaciones de coca. Además, la región presenta una importancia geoestratégica. La construcción de la carretera panamericana y varios megaproyectos han

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provocado el aumento de la presencia de paramilitares. Los indígenas enfrentaron estas amenazas aferrándose a una posición de neutralidad respecto de los grupos armados, el tráfico de drogas, las comunidades religiosas, los partidos y los políticos de gobierno. Ellos reforzaron su autonomía y su identidad colectiva. En concordancia con su posición política exigieron una solución pactada al conflicto armado. Por ello sus mecanismos para superar el conflicto podrían servir de ejemplo para toda la sociedad colombiana. Centros de conciliación, delegados indígenas para el control, comisiones de verdad, zonas especiales, comisiones de búsqueda, zonas de retiro y la fundación de nuevas organizaciones políticas ofrecerían una oportunidad de aportar en la solución del conflicto y tendrían características de ejemplo. Como modo extraordinario para enfrentar el conflicto los indígenas buscaron contacto con otros grupos sociales (campesinos, afro-colombianos, comuneros y sindicatos). Los indígenas habrían tenido una función importante en la movilización para las huelgas y barricadas y serían una especie de «escuela para la democracia». Otro papel muy importante juegan en el conflicto violento en Colombia los medios de comunicación. Son actores y mediadores de los contenidos mediáticos de la guerra. Uno de los pocos estudios empíricos sobre el papel de los medios masivos lo ha hecho F A B I O L Ó P E Z DE LA R O C H E . En el presente libro publicamos parte de ese análisis sobre rutinas profesionales y discursos hegemónicos en los medios masivos de comunicación (en la televisión, la radio y en las ediciones de domingo de los periódicos El Tiempo y El Espectador) durante el proceso de paz del gobierno de Andrés Pastrana con el grupo guerrillero de las FARC. El tiempo de estudio se concentró entre el 31 de agosto y el 31 de diciembre de 1999, pero tiene un carácter ejemplar. López hace un análisis del discurso y de entrevistas con periodistas sobre sus rutinas de trabajo. Según el autor, los periodistas colombianos siguen la lógica usual de los noticieros: prefieren noticias sensacionalistas. Ya sólo por ese hecho los actos de violencia tienen cierta prioridad en su trabajo. Lo dramático, lo negativo y lo anormal generalmente dominan la construcción de la realidad mediática. Es más importante el rating en la televisión que los «intereses nacionales» que puedan tener la sociedad y el Estado en la resolución del conflicto armado. Los noticieros no tienen una agenda informativa para profundizar en los conocimientos de sus recipientes sobre el proceso de paz. No auto-cuestionan sus rutinas periodísticas. Los programas de opinión desaparecen cada vez más de la televisión.

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No hay un debate público verdadero en la televisión —con la excepción del programa La Noche en la cadena RCN—. También existen, cada vez más, tendencias económicas de concentración. Mientras que antes los medios estaban más que nada en manos de las familias de los ex-presidentes, hoy en día están cada vez más concentrados en manos de algunos conglomerados económicos. La cantidad de voces diferentes que puedan opinar sobre la política nacional cada vez se restringe más. Por ende se presenta también una determinada manera de ver el proceso de paz. La representación mediática de la zona de rehabilitación que el gobierno de Pastrana había concedido a la guerrilla deja mucho que desear. Según los medios era una zona «sin dios y ley», un refugio de delincuentes, en la cual las FARC abusaban de muchas maneras de su poder. La razón para ese tipo de reporterismo se puede buscar en el hecho de que, a veces, los medios sólo reflejan lo que los diferentes actores políticos piensan sobre la zona. Por otro lado, en ciertas ocasiones, se reproduce simplemente lo que sale de los voceros militares como fuente única. Los periodistas tienen dificultades para reproducir los aspectos positivos de las negociaciones en la zona. Por lo general, ni hay fuentes «neutrales» ni informaciones que se puedan verificar realmente. Muchas veces usaron el condicional «habría» y estigmatizaron con eso la zona de rehabilitación. La manera en que se reprodujo sobrepasó el abuso real que las FARC cometieron en la zona. En los medios se reprodujeron supuestos negocios con armas y con cocaína sin que hubiera pruebas suficientes. Una parte de esas informaciones luego resulto ser falsa y les tocó a los medios una revisión pública de los hechos. Esa, por lo general, no tenía tanto público como la noticia original. El hecho de que la organización de las FARC fuera a veces acusado injustamente por los periodistas llevó en parte a su poca flexibilidad en las negociaciones. Las noticias muchas veces no se formularon en un español periodísticamente bueno y preciso, sino en un lenguaje militar. Los receptores se sentían más bien en una zona de combate. Entrevistas que realmente informaron al público, en las cuales los actores involucrados pudieran presentar su visión sobre Colombia, casi no se publicaron. Los medios entrevistaron a la guerrilla sólo en momentos críticos, cuando el proceso de paz se estancaba o cuando hubo un acto terrorista, empeorando así la ya mala imagen del proceso de paz.

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2.4. Condicionantes internacionales: los actores externos de guerra y paz Después de que el conflicto colombiano durante mucho tiempo casi no haya sido tenido en cuenta por los países vecinos y por la opinión pública mundial, en los últimos años han reaccionado ante su intensificación múltiples actores externos. Como observador continuo y crítico de las políticas del gobierno y de los actos bárbaros de los actores armados se ha distinguido la ONU. Su papel está en el centro del artículo de LOURDES C A S T R O G A R C Í A en este volumen. Ella es jurista y experta en derechos humanos, residente en Bruselas. Castro critica los intentos de terminar el conflicto, que se limitaron a luchar contra sus síntomas y no contra sus causas. Los intentos de llegar a la paz — según la autora— tienen que tomar en cuenta además de a los actores armados, a los actores políticos, económicos y sociales. Sólo así se podrá trabajar sobre las causas del conflicto. Desafortunadamente, la visión que en este momento domina la opinión pública en Colombia es todo lo contrario. Bajo el gobierno de Uribe Vélez trabajan 16 organizaciones y agencias de las Naciones Unidas en Colombia. Desde 1997 existe una misión de campo del UNHCHR cuyo mandato es observar la situación de los derechos humanos en el país andino. Además, aconseja al gobierno, a la administración pública y a la sociedad en el campo de los derechos humanos. Debe cooperar técnicamente con el gobierno. Finalmente, también corresponde a la misión la información sobre el fomento de los derechos humanos. El gobierno de Uribe pidió al principio de su legislatura al Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU alargar el mandato de la oficina no anualmente, sino por cuatro años hasta 2006. Pero al mismo tiempo el gobierno no desarrolló una política explícita de derechos humanos y demostró poco deseo político para cumplir con las recomendaciones de la misión. En 1999 otro mecanismo importante de la ONU fue la iniciativa de nombrar un representante especial del secretario general de la ONU para Colombia. Su tarea de mediación durante el proceso de paz del gobierno de Pastrana con las FARC había permitido que el proceso después de haberse estancado varias veces pudiera seguir. Pero para reducir la violencia, él tiene que concentrar su trabajo —según Castro— en lograr un acuerdo humanitario entre el gobierno y los actores armados hasta hoy día no alcanzado. Sin duda el más importante actor externo en el conflicto colombiano son los Estados Unidos. A R L E N E B . T I C K N E R , profesora de Relaciones

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Internacionales de la Universidad de los Andes, investiga las relaciones bilaterales entre Colombia y Estados Unidos. Después de la crisis de las relaciones durante el gobierno de Ernesto Samper, Colombia se volvió el destinatario más grande de ayuda militar y económica en América Latina. La agenda bilateral principalmente ha sido dominada por la temática de las drogas. Pero después de los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001 se mezcló la lucha contra la droga con la guerra contra el «terrorismo». El final del proceso de paz del gobierno de Pastrana hizo que la cooperación se intensificara y la influencia de los Estados Unidos en distintas áreas empeoró la situación. Tickner analiza diferentes factores decisivos para el futuro desarrollo de la relación bilateral: el cambio del contexto internacional, el cual define, la cantidad de dinero del que dispone Estados Unidos para Colombia y el desarrollo interno en este último país, donde el presidente Uribe tiene que demostrar éxitos para conseguir fondos estadounidenses. A partir de eso, Tickner desarrolla tres escenarios posibles: la «vietnamización» del conflicto, lo que significaría involucrar cada vez de forma más intensa a los Estados Unidos en el conflicto; una estrategia de salida, en el marco de la cual los Estados Unidos poco a poco se podrían retirar de Colombia y, como tercera opción, la continuidad de las relaciones sin grandes cambios. S O C O R R O R A M Í R E Z , profesora de la Universidad Nacional, revisó las relaciones de Colombia con sus vecinos latinoamericanos. Desde que el conflicto tuvo su auge en la mitad de los años noventa sus efectos tuvieron cada vez más consecuencias negativas para sus vecinos. Guerrilla, paramilitares y narcotraficantes operan sin respetar las fronteras con los países vecinos. Las relaciones difíciles entre Colombia y Venezuela empeoraron sobre todo después de la elección de Hugo Chávez, a pesar de que los diferentes gobiernos venezolanos también habían apoyado iniciativas para terminar con el conflicto. Brasil vio la violencia colombiana más que nada como un problema interno del país vecino y aumentó su presencia militar en la frontera mutua. Desde el inicio del gobierno de Luis Ignacio da Silva se puede observar también una política regional más activa. Todos los vecinos han tratado en los últimos años de proteger sus fronteras, porque vieron el peligro que el conflicto armado colombiano trasborde las fronteras. Mientras durante los años ochenta los países latinoamericanos formaron el Grupo de Contadora para mediar en el conflicto centroamericano, actualmente, en el caso colombiano, reducen su papel a meros ob-

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servadores. Colombia reforzó ese comportamiento hasta la mitad de los años noventa por su política de no-intervención y por seguir políticas individualistas que dificultaron el proceso de integración regional y subregional en América Latina. A pesar de que los colombianos mismos tienen que terminar el conflicto, es cada vez más necesario desarrollar una agenda común a nivel andino y regional. Las organizaciones regionales, como la Comunidad Andina y la OEA, deberían funcionar como foros de discusión y de intercambio al respecto.

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C A M I N O S PARA SALIR DE LA VIOLENCIA . ¿ A P R E N D E R DE LAS EXPERIENCIAS PROPIAS Y DE OTROS PAÍSES?

Con la finalización del conflicto este-oeste, las condiciones internacionales para terminar con conflictos internos cambiaron cualitativamente. En tiempos de la globalización mundial no «sólo» se trata de terminar un conflicto armado a la manera de los «pactos de caballeros», que dominaron la historia colombiana durante cien años entre 1850 y 1950."8 Esos acuerdos entre élites, basados en cuotas de poder que excluían a otros grupos sociales, hoy en día sólo se dejan practicar durante un tiempo limitado. Las sociedades en situaciones de posguerra no sólo tienen que lograr la transición de la guerra a la paz (sobrepasar las consecuencias directas de la guerra, civilizar el manejo del conflicto, construir un monopolio de la violencia en manos del Estado legítimo y controlado democráticamente y por las instancias judiciales) sino que también deben iniciar otros dos procesos de transformación: la democratización y la apertura económica.19 Eso no se ha considerado importante para Colombia durante mucho tiempo, pero las ponencias de la conferencia «Colombia, caminos para salir de la violencia» demuestran que también dicho país tiene que cumplir con tareas muy esenciales en ese sentido 18 La parte de la oligarquía que perdió la guerra se reintegró después de haberla terminada y pudo participar otra vez hasta cierto grado en el poder. Las guerras han servido para la reintegración vertical y clientelista de la población en el régimen bipartidista, volviéndose el mecanismo primario de socialización política a través del nacimiento de dos subculturas. En eso encontramos una diferencia sustancial con conflictos internacionales en los cuales el nacionalismo muchas veces cumple ese papel de integración. Véase Kurtenbach 1991. 19

Véase, para el paradigma en el cual se basa esa argumentación, sobre todo a Paris 2004, sobre los actores externos Kurtenbach 2004.

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para tener la opción de una paz sostenible. Aquí hay que nombrar en primer plano la democratización, la integración social de población históricamente marginada y una utilización de los recursos naturales de un modo que sirva al beneficio común y no sólo a intereses particulares. En las últimas décadas muchas guerras prolongadas se han terminado, lo cual deja abierta la pregunta de si Colombia, en su búsqueda de la paz, puede aprender de esas experiencias. El científico social de Hamburgo, P E T E R L O C K , describe en su investigación los condicionantes económicos de conflictos violentos actuales que (no solo en Colombia) dificultan la terminación tales conflictos. Tres tesis forman su argumentación central: 1.) que el gobierno de los Estados Unidos es el único actor hegemónico que en el marco de la guerra contra el terrorismo usa la violencia para llegar a sus fines. 2.) Los conflictos violentos actuales son el lado opuesto de la «globalización a la sombra». Los conflictos armados se transforman en «violencia regulativa» para el mantenimiento de redes criminales transnacionales, que hoy en día son el sector más dinámico de la economía mundial. 3.) La violencia de la guerra se desterritorializa y desaparecen las guerras internacionales, mientras que la violencia como mecanismo de regulación se impone sobre todo en las zonas de «apartheid social». Ante esos acontecimientos Lock pide mirar al caso de Colombia más comparativamente, teniendo en cuenta fenómenos similares en otras partes del mundo. Él propone sobre todo examinar la implosión de la UNITA en Angola o el desarrollo de Serbia para entender la lógica de las dinámicas socioeconómicas y la relación entre la globalización y la globalización a la sombra. Al Estado para que cumpla con su función de integración social no se le puede otorgar siempre nuevas tareas, sino que se debe a la vez reforzar su base material. En el caso colombiano, el Estado —según Lock— sólo puede cumplir con su función en la búsqueda de una salida a la violencia si la participación estatal del PIB aumentara significativamente. La politóloga del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo, S A B I N E K U R T E N B A C H , analiza las deficiencias y logros de los procesos de paz en Colombia y en América Central para mirar qué se puede aprender para las negociaciones acutuales y futuras colombianas. En los últimos 20 años, empezando con el gobierno de Belisario Betancur, se hicieron varios intentos de encontrar una salidad negociada al conflicto armado colombiano, pero sólo tuvieron éxito a principios de los años noventa. En ese entonces se integraron a unos grupos pequeños y militarmente no muy

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fuertes a través de una apertura parcial del sistema político. Los procesos con los dos grupos dominates, las FARC y el ELN, fracasaron entre otras razones porque los negociadores no pudieron acordar las metas centrales de dicho proceso de paz más allá de un cese el fuego. En el análisis de estas experiencias pasadas se ha discutido poco qué es lo que los actores pueden aprender de dichos procesos y cómo estas negociaciones anteriores influyen en un futuro comportamiento. En Colombia el fracaso de los procesos generó un grado extremo de desconfianza entre los actores del conflicto, la cual —según Kurtenbach— tiene que ser sobrepasada antes de poder pensar en nuevas negociaciones. En ese punto, Colombia puede aprender de las experiencias centroamericanas, donde hubo procesos de diálogo mediados por la Iglesia antes de empezar las conversaciones directas entre guerrilla y gobierno. Estos diálogos tuvieron una función importante, generando paso a paso la confianza necesaria para negociar. Sólo después de sobrepasar esa desconfianza, las conversaciones y acuerdos sobre la protección de la población civil y el respeto de la ley humanitaria internacional pueden tener éxito y se pueden aislar o integrar los actores en contra de la paz (los llamados spoiler). Respecto a los contenidos de las negociaciones en Colombia y en América Central se diferencian bastante. Mientras que en Centroamérica se trataba de quitar el poder a gobiernos autoritarios, en Colombia se deben —como lo demuestran muchas de los artículos aquí recopilados— transformar las estructuras políticas y económicas existentes y llenarlas con más sustancia. ***

Como conclusión preliminar de la conferencia y de ese libro podemos formular que para Colombia no existe una salida única y clara (Kónigsweg) para superar la violencia. Vemos como algo básico el intento de reforzar al estado de derecho, sobrepasar el régimen híbrido para llegar a una democracia plena y reforzar los intentos de manejo civil del conflicto. Esas tareas deben ser asumidas básicamente por el gobierno y los actores sociales no violentos. Pero a la vez hay que integrar a los actores violentos a esas estructuras, lo que puede significar diferentes cosas para cada actor. Igual que los otros actores se tienen que subordinar a las nuevas reglas democráticas y al estado de derecho. Por supuesto hay que considerar que un principio básico de los estados de

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derecho es que fuera de las guerrilla y los paramilitares también las instituciones del Estado tendrán que respetar a sus propias estructuras reformadas. La penalización y discusión abierta y pública sobre las violaciones de derechos humanos no puede ser ignorada a cambio de que los actores armados renuncien a la violencia. Sólo si la sociedad colombiana en su totalidad analiza y trabaja sobre el fenómeno de la violencia hay por lo menos una oportunidad de interrumpir la larga historia de violencia, contraviolencia e impunidad. A pesar de que el impulso esencial para salir de la violencia tiene que venir de Colombia mismo, la comunidad internacional puede jugar un papel importante, por un lado por su responsabilidad parcial en el negocio global con productos legales e ilegales como condicionantes de la situación colombiana, y por otro lado cumpliendo con las normas internacionales de los derechos humanos. Sobre todo respecto a la posible legalización e impunidad de los paramilitares por las negociaciones actuales con el gobierno Uribe, una parte de la comunidad internacional ha presionado para que el gobierno revise su política. Sobre todo cuando éste insiste en su legitimidad democrática, tiene que respetar un nivel internacionalmente acordado del respeto a los derechos humanos y no sacrificarlos por intereses particulares a corto plazo. Sólo así se podrá encontrar el sendero de la paz que a medio o a largo plazo se puede convertir en un camino amplio para salir de la violencia.

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LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL Y LOS ACTORES ARMADOS

LOS DILEMAS DE LA PAZ EN COLOMBIA: LAS POLÍTICAS DE LOS DOS ÚLTIMOS GOBIERNOS ANTE EL CONFLICTO ARMADO*

Luis Alberto Restrepo

Se me ha solicitado una evaluación de las políticas de Andrés Pastrana y Alvaro Uribe ante el conflicto armado colombiano; más exactamente, me han pedido examinar qué hizo o dejó de hacer el gobierno de Pastrana para que los esfuerzos de paz con las guerrillas terminaran en el fracaso, y cuáles son las probabilidades de que Uribe avance o retroceda en la solución al conflicto armado. La pregunta se concentra, pues, en las responsabilidades del Estado frente a la prolongación del conflicto; no se extiende a las guerrillas o a otros eventuales factores que, como el narcotráfico o los paramilitares, puedan estar obstaculizando su solución. Esta es, sin duda, una seria limitación del tema. Con todo, acomodándome a la solicitud mencionada, abordaré el problema desde la perspectiva señalada. Más que entrar en una discusión acerca de cada una de las políticas y medidas adoptadas por uno y otro gobierno —reflexión que podría resultar un tanto casuística— me propongo sustentar una tesis general. Quiero mostrar que, mientras no exista una política de Estado, es muy difícil, si no imposible, que un gobierno pueda darle solución al conflicto armado. Esta tesis, así enunciada, no dice nada nuevo. Está implicada en los reclamos que distintos sectores de la sociedad colombiana vienen expresando desde hace algunos años en demanda de una verdadera política * Parte de este trabajo fue publicado en la revista Análisis Político del IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia.

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de Estado ante el conflicto. Le añado aquí, sin embargo, otro elemento esencial. A mi juicio, en Colombia resulta hoy muy difícil, si no imposible, poner en práctica una política de Estado ante el conflicto, no necesariamente por falta de voluntad o incapacidad de los gobiernos, sino sobre todo debido a la estructura y reglas de funcionamiento de la democracia colombiana. Los errores y ambigüedades de los gobiernos aparecen como obstáculos menores si se los compara con las limitaciones estructurales que presentan el régimen y el sistema político nacionales para darle solución al conflicto. Es posible que muchas de las equivocaciones e inconsecuencias de cada gobierno en este punto hayan sido, en buena medida, producto inevitable de las condiciones estructurales y funcionales del Estado. En este caso, los gobiernos de Pastrana y Uribe serían apenas dos casos que confirman la norma general. Las estrategias del Estado colombiano frente al conflicto son, como se sabe, meras políticas de gobierno: planes de corto plazo, improvisados y con frecuencia cambiantes en el lapso de un mismo gobierno, políticas que no comprometen seriamente a todo el Estado, o, más aún, que dan lugar con frecuencia a divisiones y conspiraciones internas entre distintos sectores del poder, con el estímulo de la difusa opinión pública y de diversas franjas de la sociedad. Y estas características son intrínsecas a la democracia colombiana. La precariedad de las políticas gubernamentales no sería tan crítica si no se viera, además, confrontada con la notable coherencia y duración de las estrategias insurgentes, en particular de las FARC, así como con la férrea unidad de esta guerrilla en su ejecución.1 Para decirlo en términos más académicos, entre el Estado colombiano y los insurgentes existe, en cuanto a los procesos de elaboración y ejecución de sus políticas, una «asimetría estratégica» favorable a los insurgentes. Si, además, las organizaciones ilegales, y en particular las FARC, poseen otros factores, como una sólida cohesión interna, expansión considerable, recursos financieros y armamento abundantes, etc., podríamos decir que, al menos en el largo plazo, las organizaciones insurgentes poseen una ventaja estratégica global sobre el Estado colombiano.

1

Un buen estudio —el único en su género— sobre la elaboración de estrategias, desarrollos organizacionales y construcción de las ideas políticas de las FARC es el libro de Ferro Medina/Uribe Ramón 2002.

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En estas condiciones, ninguna iniciativa gubernamental —ni de diálogo, ni de presión militar con miras a una negociación, ni de guerra total— tiene probabilidades de éxito. Y aunque el Estado colombiano ha mantenido hasta ahora una singular estabilidad en medio de un conflicto tan severo y prolongado, la asimetría estratégica de las políticas lo ha ido desgastando a través de sucesivos intentos, contradictorios y fallidos, de negociación o guerra. Debo advertir, sin embargo, que las condiciones estructurales y funcionales que han limitado el alcance de las políticas gubernamentales podrían estar cambiando. Los gobiernos de Pastrana y Uribe se han visto obligados a jugar cartas definitivas y, como lo sostienen algunos analistas, Colombia podría haber entrado en la fase resolutiva del conflicto.2 Lo cual no quiere decir que esta fase final haya de ser necesariamente breve. A esta segunda tesis me referiré más adelante. Si las perspectivas aquí enunciadas son válidas, plantean interrogantes muy serios sobre la democracia colombiana. Por mi parte, invito a examinar, de manera desapasionada y realista, la validez de las premisas que propongo, dejando por ahora de lado conclusiones que podrían ser muy diversas.

1 . U N A S PRECISIONES CONCEPTUALES

Antes de entrar en materia, quiero precisar tres conceptos sobre los cuales se presenta una constante confusión, y cuya previa definición nos puede ahorrar malentendidos. En primer lugar, tomo aquí la noción de paz en su sentido más restringido, como cesación del conflicto armado, abandono de las armas por parte de las organizaciones al margen de la ley e instauración del monopolio de la fuerza por parte del Estado. Desde luego, para consolidar este tipo de paz en Colombia e incluso para abrirle camino, será indispensable que los gobiernos inicien o profundicen serias reformas

2 Tesis sostenida desde hace algún tiempo por el profesor Armando Borrero, ex consejero de seguridad, y, más recientemente, por el columnista y asesor de seguridad Alfredo Rangel. La misma tesis fue expresada, a su modo, por Jorge Briceño, el Mono Jojoy, cuando, tras la ruptura de las negociaciones, señaló que, dentro de algunos años, o bien las FARC solicitarían varios departamentos o bien se reunirían en un pueblito de Alemania para salvar lo que quedara de la organización.

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económicas, sociales y políticas y, en particular, una profunda reforma agraria. De antemano debo advertir que la ausencia de reformas similares es, a mi juicio, la más seria crítica que se le puede formular a las políticas de los dos gobiernos en cuestión, el de Pastrana y el de Uribe, y, más en general, a todos los gobiernos colombianos de las últimas décadas. Sería necesario, asimismo, adelantar una transformación de las costumbres políticas, pero esta tarea no compete solamente a los gobiernos; corresponde sobre todo a los partidos y al Congreso, que hasta ahora han bloqueado el cambio ya no de las costumbres sino incluso de las meras normas que regulan la actividad política. Mientras serias reformas de este tipo no se lleven a cabo, bien sea como fruto de negociaciones o al margen de ellas, es muy probable no se pueda llegar en Colombia a unos acuerdos de desmovilización y desarme con las guerrillas. Pero la paz no se identifica con estas reformas y quienes atacan a la sociedad y el Estado no pueden condicionar el fin del conflicto a su realización con el argumento de que sólo entonces podríamos hablar de una verdadera paz. Esta concepción maximalista nos conduciría a un callejón sin salida. Y esto por dos razones: la primera, porque la equidad y la democracia son siempre perfectibles. Ninguna sociedad alcanza jamás una perfecta equidad y democracia, y es absolutamente imposible demarcar una frontera a partir de la cual se pueda decir que una sociedad determinada las ha realizado ya. Si debiéramos condicionar la conclusión del conflicto armado a la obtención de una mayor equidad y democracia, sería preciso que las mismas organizaciones guerrilleras definieran, con precisión y claridad, a partir de qué momento considerarían que la sociedad colombiana ha conseguido el grado de equidad y democracia equivalente, según ellos, a una paz suficiente para abandonar las armas y poner fin al conflicto. De lo contrario, tendrían siempre argumentos para continuar indefinidamente la confrontación violenta. En segundo lugar, y sobre todo, porque el mismo enfrentamiento armado se ha convertido en uno de los factores que acrecientan la desigualdad en Colombia. Por una parte, la guerra está afectando gravemente la economía y, por otra, absorbe cada vez más recursos del Estado, con lo cual recorta su capacidad de adelantar reformas y realizar inversión social. De este modo, la guerra contribuye a incrementar el desempleo y la pobreza, mientras facilita el enriquecimiento de unos pocos. Por ello, si, para concluir el conflicto, debiéramos esperar a que se hubiera consumado un profundo cambio económico y social en Colombia, nos veríamos más bien arrastrados a un círculo vicioso: No se renuncia a las armas porque existe

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desigualdad y no se logra mayor equidad porque no cesa la guerra. Por estas dos razones, considero indispensable mantener que la paz debe ser entendida como el fin del conflicto armado y el abandono de las armas por parte de las organizaciones ilegales. La segunda consideración es una simple verdad de Perogrullo. Un Estado dispone de una de dos vías para buscar el fin de un conflicto armado: la solución negociada o la victoria militar. Desde luego, la solución negociada es la más deseable, pero no siempre es posible. Requiere que los antagonistas, o al menos alguno de los dos, haya llegado a la conclusión de que son mayores los beneficios que puede derivar de un acuerdo, o que son menores los males que se le siguen de él, que aquellos bienes o males que podría esperar de una prolongación de la guerra. Pero si, por el contrario, las dos partes en conflicto abrigan aún la ilusión de obtener un triunfo militar o de mejorar notablemente sus condiciones en la negociación mediante la presión armada, no es viable la solución negociada. En este aspecto, los protagonistas de un conflicto armado suelen ser bastante «racionales».3 La tercera y última consideración es que la verdadera disyuntiva política que enfrentan los gobiernos colombianos ante el conflicto no es entre paz y guerra, como algunos parecen afirmar. Las opciones realmente disponibles son más bien, o tratar de conseguir la paz por vía exclusivamente militar o buscarla mediante una combinación de presión militar y negociación. Ninguna solución negociada es posible mientras la presión militar de una de las partes o de ambas no persuada a uno o a los dos contrincantes de la necesidad de transigir. Por ello no es extraño que, desde agosto de 1982 hasta hoy, tanto los gobiernos colombianos como las guerrillas hayan buscado la paz mediante una combinación de estrategias militares y políticas. Según las circunstancias, unos gobiernos han enfatizado la presión militar mientras otros han privilegiado la negociación, aunque hay que señalar también que los gobiernos que han optado de manera preferencial por una de estas dos estrategias han terminado cambiando sus énfasis en mitad de camino.4

3

Racionales al menos en el sentido hobbesiano del término. Así lo hizo Belisario Betancur tras la toma del Palacio de Justicia, Virgilio Barco tras el secuestro de Alvaro Gómez, César Gaviria tras la ofensiva militar a Casa Verde y Andrés Pastrana tras el asesinato de «La Cacica» Consuelo Araújo Noguera y el secuestro de un avión comercial con un senador a bordo. 4

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La afirmación según la cual se requiere de suficiente presión armada de una de las partes en conflicto para llegar a una negociación viable, no desconoce la conveniencia de que la sociedad desarmada (o «civil») 5 presione por el fin de la guerra en beneficio de la negociación. Pero, de hecho, estos reclamos sólo juegan un papel complementario a la presión militar, no la sustituyen. Por sí solos, no bastan para convencer a enemigos armados de la necesidad de poner fin a la guerra. Esperar otra cosa es ilusión. Con estas tres observaciones previas paso, en primer lugar, a sustentar la tesis general ya enunciada sobre las limitaciones estructurales y funcionales del Estado colombiano para darle solución al conflicto armado. Luego examinaré las insuperables dificultades que presenta la situación política colombiana para superar esas limitaciones. A continuación miraré cómo, en cambio, la evolución misma del conflicto nos ha situado ante la necesidad de su resolución. Y, para concluir, haré algunas reflexiones sobre las difíciles relaciones entre democracia, opinión pública y conflicto armado interno en Colombia. Debo anotar, además, que mis reflexiones tienen en cuenta sobre todo a las FARC, no porque desconozca al ELN y a otras agrupaciones menores, sino porque esa organización constituye, dentro de estos grupos, el reto más serio al Estado colombiano. Además, la consistencia de sus políticas y su férrea organización burocrática ofrecen un agudo contraste con la dispersión e incoherencia del poder estatal.

2 . L A ASIMETRÍA ESTRATÉGICA ENTRE EL ESTADO Y LAS F A R C

El Estado colombiano se ha encontrado, al menos hasta ahora, casi en la imposibilidad de darle una solución cualquiera, política o militar, al conflicto armado. La asimetría estratégica del Estado con las organizaciones ilegales no lo ha permitido. La corta duración, la variabilidad, las drásticas rupturas y la improvisación en las políticas gubernamentales, así como la falta de unidad en el Estado mismo en su ejecución, han chocado con la relativa coherencia estratégica y la unidad ejecutiva de las FARC. Examinemos más de cerca estos planteamientos.

5 Sociedad pacífica o desarmada es el sentido fundamental que le dan al término autores jusnaturalistas clásicos como Hobbes y Locke.

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2.1. Limitaciones del Estado colombiano 2.1.1. Las políticas gubernamentales son de corto plazo La estrategia de cada gobierno sólo puede extenderse, como es obvio, a su propio período. Ahora bien, estrategias de tan corta duración están casi inevitablemente abocadas al fracaso. No parece posible que un conflicto tan complejo y prolongado como el colombiano, que dura ya más de cuatro décadas, pueda ser resuelto en el término de cuatro años. El breve tiempo del que disponen los gobiernos, sometidos además a las presiones de una opinión pública impaciente y habituada a evaluar las estrategias por sus resultados inmediatos, los impulsa con frecuencia a actuar con precipitación. No es de extrañar, pues, que casi todos los presidentes colombianos de los últimos 25 años —sobre todo aquellos que se han jugado su capital político en estrategias más definidas, como Turbay, Betancur y Pastrana— hayan terminado su período desacreditados ante la opinión, y que sus esfuerzos en este campo hayan concluido en el fracaso. La falta de continuidad de las políticas estatales ante el conflicto no se limita al hecho de que éstas concluyan tras los cuatro años de un gobierno. Mucho más grave resulta que la política de cada nuevo gobierno se trace con frecuencia en explícita ruptura y contradicción con la de su predecesor. Uribe ha roto radicalmente con la estrategia de paz de Pastrana. Pero no es el único caso. Belisario Betancur montó los diálogos de paz sobre el lomo de una opinión hostil al «Estatuto de Seguridad» de Turbay. Barco anunció «pulso firme» una vez que las ilusiones de paz de Betancur se habían consumido en las llamas del Palacio de Justicia. Tras haber firmado acuerdos de paz con algunas guerrillas (el M-19, un sector del EPL y otras agrupaciones menores, como el PRT y el Quintín Lame), Gaviria lanzó la «guerra integral» contra las FARC y el ELN. Ante el «fracaso» de la guerra, Samper propuso de nuevo negociaciones, que no prosperaron debido a la crisis gubernamental. En vez de lograr la paz, el conflicto se transformó en verdadera guerra. Pastrana lanzó conversaciones de paz con los señores de las FARC, pero, tras el 11 de septiembre, su intento terminó en la declaración de guerra contra las mismas FARC, declaradas ahora como terroristas. Y el fracaso de los intentos de Pastrana le abrió las puertas al proyecto de autoridad de Uribe. No hay, pues, en el Estado, continuidad alguna en las estrategias ante el conflicto. Prevalece la política de «borrón y cuenta nueva».

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Este tipo de conducta de los candidatos y gobiernos se inspira con frecuencia en la necesidad de captar votos. Pero no se basa solamente en el oportunismo electoral. De todos modos, los candidatos y los nuevos gobiernos se ven casi forzados a romper con una política que ha decepcionado a la nación. Más bien, ante los nulos resultados del gobierno que termina, los candidatos que aspiran a sucederlo se ven inducidos por la opinión a cabalgar sobre su fracaso. La crítica y la ruptura con esa política le suele dar al nuevo gobierno sus mejores títulos iniciales de popularidad. De hecho, Betancur, Pastrana y Uribe fueron recibidos por los colombianos como salvadores del país, lo que no impidió que, al final, los dos primeros concluyeran su mandato en un profundo desprestigio. Pero estos sucesivos y radicales cambios de política dificultan cualquier solución del conflicto, sea negociada o militar. 2.1.2. Las políticas gubernamentales son improvisadas Las estrategias gubernamentales ante el conflicto armado no solamente son cambiantes y de corta duración. Son además improvisadas. Y es difícil que políticas no bien meditadas tengan éxito en la solución de un problema tan arduo. Quiero mostrar aquí por qué la improvisación no es necesariamente el resultado de la incapacidad o ligereza de algunos gobiernos, sino ante todo una consecuencia inevitable de las estructuras y reglas de funcionamiento de la democracia colombiana. Desde fines de los años setenta, las políticas para tratar de solucionar el conflicto se han convertido en un tema cada vez más importante en los debates electorales. Un candidato que no sintonice con la opinión en este punto o que no logre persuadirla oportunamente de sus propias opciones, no parece tener, al menos desde 1998, posibilidad de llegar al poder. En las dos últimas jornadas electorales, en las que resultaron elegidos Pastrana y Uribe, la política anunciada por los candidatos ante el conflicto parece haber ejercido una influencia decisiva en los electores. Y, en la medida en que la confrontación continúe agudizándose, es muy probable que siga aconteciendo así en las próximas campañas y gobiernos. Que la opinión de los ciudadanos acerca de un problema central de la nación tenga un peso decisivo en las urnas, es natural y necesario en una democracia. Finalmente, las elecciones no son otra cosa que un plebiscito de opinión acerca de los retos que enfrenta la nación y de los programas y personas que consideran más adecuados para enfrentarlos.

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Pero de aquí se siguen serias consecuencias que ponen en duda la capacidad del Estado colombiano para darle solución al conflicto. Al ocupar un lugar tan central en las campañas electorales, la estrategia frente al conflicto se ha convertido en un tema electorero, que atrae votos, y que por ello da pie al oportunismo y la improvisación de los candidatos. Pastrana, por ejemplo, no le prestó casi ninguna atención al conflicto en la primera vuelta electoral. Tras haber sido derrotado por escaso margen, anunció sorpresivamente, al comienzo de la segunda, su disposición para negociar la paz con las FARC e incluso para «ir al monte» si fuera necesario. Luego, envió al coordinador de su campaña en Cundinamarca, Víctor G. Ricardo, a dialogar con Marulanda. La foto de Ricardo con el histórico jefe guerrillero y el Mono Jojoy,6 difundida por los medios, tuvo un impacto decisivo en la opinión. Más adelante, Pastrana anunció que, si era elegido, retiraría la fuerza militar de cinco municipios del sur. Tales promesas y gestos, que comprometían seriamente la estrategia del gobierno ante el conflicto y la suerte del país, fueron casi totalmente improvisados; al parecer, fueron producto de los consejos de última hora del dirigente conservador Alvaro Leyva, quien había mantenido de tiempo atrás estrechas conversaciones con las FARC.7 Con todo, parecen haber influido decisivamente en los electores. El 21 de junio de 1998, después de haber perdido la primera vuelta, Pastrana superó a Serpa por cerca de medio millón de votos. Por sugerencia de algunos consejeros y quizás también ante la precaria situación del Estado, el presidente adoptó un modelo de negociación abierta, basado inicialmente en la generación de confianza con las FARC.8 Con ese principio en mente, les concedió el despeje militar de 42.000 kilómetros cuadrados, sin haber convenido antes con esa organización unas normas mínimas sobre su uso ni sobre el papel del Estado o de la comunidad internacional en la región. Estas indefiniciones, derivadas quizás de la misma estrategia elegida pero también de la improvisación, dieron pie a fuertes y reiteradas tensiones del gobierno tanto con las fuerzas militares y la opinión pública como con la misma orga-

6 Apelativo de Jorge Briceño, uno de los siete miembros del Secretariado de las FARC, a quien se le atribuye una posición particularmente beligerante y militarista. 7 Sobre la influencia de Leyva en todo el proceso véase Téllez y otros 2002, pp. 1542. Sobre la trayectoria de Leyva y sus nexos con las FARC véase Valencia 2002, pp. 25-33. 8 Véase ídem 2002, pp. 43-45.

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nización insurgente. Así, por su propia imprevisión, el gobierno quedó situado entre ambos fuegos y, sometido a las presiones de los dos lados, terminó dilapidando todo su capital político. Algunos de los mayores tropiezos del proceso y su fracaso final se generaron, en buena medida, en torno a los innumerables rumores, roces y conflictos que se suscitaron en torno a las condiciones que deberían regir en la zona de despeje. 9 No es posible saber si la política de seguridad de Uribe fue también una mera estrategia electoral, o más bien la expresión de una íntima convicción o una combinación de ambas cosas. De todos modos, en su caso no se trató de una posición improvisada. Ya como gobernador de Antioquia, Uribe había tomado drásticas medidas de seguridad y, desde mucho antes de que se rompieran los diálogos con las FARC, venía criticando la zona de despeje y pregonando la necesidad de que el Estado ejerciera una mayor autoridad frente a las guerrillas. Sin duda, sus puntos de vista contribuyeron a orientar la opinión pública. Pero, sobre todo, Uribe tuvo la suerte de que, en el momento de las elecciones, sus propuestas coincidieran con las corrientes de opinión predominantes en el país y en el mundo tras el fracaso de las conversaciones de paz en Colombia y las repercusiones del 11 de septiembre en el planeta. Si no se hubiera presentado esa constelación favorable de factores, Uribe probablemente no sería presidente. A diferencia de todos los gobiernos anteriores, Uribe y su equipo elaboraron antes de la toma de posesión presidencial un documento sobre su estrategia de seguridad. Previamente a su publicación, el Ministerio de Defensa lo sometió a la discusión con distintos sectores sociales. Pero, inclusive en este caso, la estrategia, elaborada en las pre9 Tanto los medios de comunicación como los militares denunciaron en repetidas ocasiones la utilización de la zona de despeje como campo de entrenamiento de combatientes, punto de partida y repliegue de contingentes de las FARC, escondite de secuestrados o área de cultivos ilícitos. Entre otros episodios se puede recordar la exigencia de las FARC de que se retirara la fuerza militar del Batallón Cazadores dio lugar a las primeras tensiones fuertes entre los altos mandos militares y el gobierno. Las FARC congelaron las conversaciones en rechazo a la decisión de Pastrana de crear una comisión de verificación que atendiera las denuncias sobre violaciones en la zona de despeje. En otra oportunidad fue el gobierno quien las congeló ante el secuestro de un avión por parte del guerrillero Arnubio Ramos y su desvío hacia la zona de distensión. Más adelante, ya casi al final del proceso, las conversaciones fueron suspendidas por las FARC en protesta por los controles externos que el gobierno puso a la zona. Las sucesivas prórrogas de la zona de despeje fueron también objeto de fuertes tensiones del gobierno con los militares.

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muras del inicio de un gobierno, no dejó de tener una alta dosis de improvisación y apenas ahora comienza a ser puesta a prueba.10 Más discutible aún ha sido la selección de los comisionados de paz, asesores y negociadores, quienes tienen a su cargo la ejecución más inmediata de la política gubernamental. Y en este punto sí les cabe una gran responsabilidad a los gobiernos, aunque se encuentran también condicionados por la fragmentación del sistema de partidos. El criterio predominante para el nombramiento de los comisionados no ha sido siempre su habilidad de negociadores, ni su conocimiento teórico o su experiencia directa del conflicto, ni su representatividad nacional, sino más bien otros atributos que los hacen funcionales a la estrategia presidencial. Muy de acuerdo con el estilo de Pastrana, sus dos comisionados respondían sobre todo a criterios de amistad y lealtad con el jefe del Estado. Fuera de algunas gestiones realizadas durante el gobierno de Betancur en relación con la paz, Víctor G. Ricardo carecía de especiales conocimientos o experiencia en este campo. Con todo, el presidente le encomendó la misión de generar confianza en las FARC. El comisionado se comportó más como un facilitador de la aproximación a esa organización que como un representante de la sociedad y del Estado frente a ella, y le faltó capacidad de coordinación y mucho tacto con las fuerzas militares, lo que generó repetidos y graves tropiezos innecesarios." La dificultad de la tarea y los errores cometidos por Ricardo obligaron finalmente a Pastrana a removerlo del cargo. El presidente nombró entonces, en mayo de 2000, a su secretario privado, Camilo Gómez. El nuevo comisionado tampoco poseía una especial preparación para el desempeño de su cargo. Además, desde el primer momento fue mirado por las FARC como el antagonista de Ricardo. De tal manera que la obligada ruptura del presidente con la desprevenida generosidad inicial destruyó la precaria confianza construida hasta entonces con las FARC sobre bases equívocas y le dio fundamento a la suspicacia de esa orga10 Según declaraciones de la ministra de defensa tras el triunfo de Uribe, el equipo del nuevo presidente electo preparó un primer documento de seguridad, que luego fue combinado por algunos asesores con otro documento similar preparado por la Escuela Superior de Guerra. De la conjunción de los dos documentos salió el borrador de la Estrategia de Seguridad democrática, que, antes de su publicación, fue puesto a discusión de distintos grupos: académicos, congresistas y altos mandos militares. Véase Valencia 2003, p. 29.

" Véase Téllez y otros 2002.

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nización frente a Gómez. Pastrana nombró además cuatro grupos sucesivos de negociadores. Todos ellos fueron escogidos por el presidente entre sus amigos o cercanos, y solo convocó a personalidades de la Iglesia y del Partido Liberal cuando el creciente aislamiento del proceso exigía mostrar una mayor amplitud.12 Se podría pensar, en cambio, que Uribe nombró al actual comisionado por sus credenciales académicas, pacifistas y humanitarias ante la opinión pública. Esta elección, así como la designación del vicepresidente Santos, sugiere que la primera intención de Uribe es la de legitimar ante la opinión nacional e internacional sus medidas de seguridad, y solo en segunda instancia abrirle caminos a una negociación bajo las condiciones del gobierno. Si es así, los nombramientos resultan adecuados a la estrategia. Es comprensible que cada presidente quiera contar con un comisionado que se ajuste a su estrategia ante el conflicto y que, tratándose de un tema central de su gobierno, éste deba ser una persona de su confianza personal y política. Pero tales criterios no deberían llevar a prescindir de otras calidades esenciales que debería poseer quien ha de conducir un proceso tan delicado y complejo. En cualquier caso, sorprende que, hasta ahora, ninguno de los presidentes colombianos haya aprovechado la experiencia y los conocimientos acumulados durante los últimos veinte años por quienes han participado en procesos anteriores o son reconocidos expertos en el tema. Junto a los comisionados, debería funcionar un grupo permanente, de carácter meramente consultivo, conformado por unas pocas personas muy experimentadas en el asunto, bien sea que compartan la estrategia gubernamental o no. Pero los recelos y las intrigas entre partidos y grupos políticos colombianos parecen impedir esta colaboración en la búsqueda de solución a un grave problema nacional.

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Véase Valencia 2002, p. 40. Según el testimonio de María Emma Mejía, miembro del primer grupo, «las FARC tomaron la iniciativa en la mesa de conversaciones desde el 8 de enero de 1999. En cambio, entre los voceros del gobierno tuvimos que hacer una reunión y realizar una verdadera lluvia de ideas de la que salieron 112 numerales entre puntos y subpuntos para proponer a la discusión de las FARC...», reportaje que aparece en ídem 2002, p. 121.

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2.1.3. Las políticas de gobierno no comprometen a todo el Estado Un último aspecto, crítico para las políticas gubernamentales, es que no todos los organismos y funcionarios del Estado se sienten igualmente comprometidos con ellas. Cualquiera sea la política del gobierno, ésta debe contar de antemano con divergencias, oposición y divisiones internas en el seno del Estado mismo, que en ocasiones pueden llegar hasta la conspiración. En estas condiciones no es fácil que una estrategia pueda tener éxito. En efecto, la política ante el conflicto no depende sólo de la voluntad del presidente o de su gobierno. Este requiere del apoyo del resto del poder ejecutivo, del legislativo y el jurisdiccional, y sobre todo del respaldo incondicional de la fuerza pública, en especial de los militares. De tal manera que todo presidente, antes que negociar con las guerrillas, debe negociar su política con el resto del Estado y estos arreglos deben prolongarse, día a día, a lo largo de todo su período de gobierno. La relación del gobierno central de Colombia con el resto del poder ejecutivo en torno al conflicto armado se ha vuelto especialmente difícil. La descentralización política consagrada en la Constitución del 91 rompió la unidad del ejecutivo en muchos campos y, en particular, frente al conflicto. Por una parte, gobernadores y alcaldes poseen hoy legitimidad propia y deben responder de sus actos ante la población de sus municipios y regiones más que ante el gobierno central, sobre todo en relación con la violencia que los asedia; por otra, alcaldes y gobernadores se han convertido en blanco de las amenazas y atentados de los grupos al margen de la ley, sin que el gobierno nacional esté en condiciones de garantizarles su seguridad.13 Estos dos factores los impulsan a tomar iniciativas propias frente al conflicto. De allí la insistencia de numerosos gobernantes de provincia en la solicitud al gobierno central de facultades para adelantar negociaciones regionales con las guerrillas, a lo cual los gobiernos nacionales se han negado siempre, al menos hasta ahora. A pesar de ello, muchos gobiernos locales mantienen tratos y convenios secretos con las organizaciones armadas, tanto insurgentes

13 Desde la ruptura del proceso de paz hasta comienzos de 2003, sólo las FARC, sin contar el ELN o los paramilitares, habrían amenazado a 512 alcaldes. Lograron que cerca de 400 expresaran su deseo de renunciar. Asimismo, hicieron renunciar a 1.200 concejales, secuestraron a un gobernador, que luego asesinaron, y a 17 diputados. Véase Valencia 2003, p. 27. Otro tanto han hecho las Autodefensas en las zonas que controlan.

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como contrainsurgentes. De hecho, guerrillas y paramilitares han dispuesto hasta ahora de una parte importante de los cargos, contratos y recursos nacionales a través de acuerdos con los alcaldes y gobernadores. Estas iniciativas, que parten de un enfoque meramente local o regional del conflicto, dificultan cada vez más el desarrollo coherente de una política de carácter nacional. Más aún, estas políticas locales, enfrentadas a las estrategias nacionales de un grupo fuertemente centralizado como las FARC, se encuentran en una notable desventaja estratégica y van en detrimento de cualquier política del gobierno central. Pongamos algunos ejemplos: durante el gobierno de Pastrana, los seis gobernadores del sur del país se opusieron a las fumigaciones aéreas contempladas en el Plan Colombia y desarrollaron una intensa diplomacia internacional orientada a buscar recursos para crear un fondo común que propiciara un desarrollo alternativo de la región. En Arauca y en otros departamentos, como el Putumayo y Caquetá, algunas autoridades han llegado a convivir con las guerrillas, compartiendo con ellas, en algunos casos desde hace alrededor de veinte años14, puestos, regalías y presupuesto. En Magdalena sucede otro tanto con las autodefensas desde los años ochenta, mientras que en Córdoba y Urabá un fenómeno similar data de hace algo más de un lustro. Uribe mantiene ahora una relación difícil con las autoridades de Antioquia, quienes —con el asesinado gobernador Gaviria a la cabeza— asumieron la política de No Violencia y conversaciones y arreglos departamentales con las guerrillas.15 Esta descentralización de las políticas del Ejecutivo frente al conflicto es un proceso difícilmente reversible, a no ser que el gobierno central logre llevar fuerza pública y seguridad efectiva a todas las regiones. Pero, entre tanto, desarticula y debilita al Estado y sus estrategias de defensa. Desde luego, la descentralización constituye un importante avance democrático. Le da al ciudadano mayor participación y control sobre el poder local y sus representantes y, en este sentido, contribuye a fortalecer la legitimidad del Estado. Pero en el conflicto colombiano el Estado no confronta únicamente una presunta legitimidad de las FARC sino

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Es el caso del ELN en Arauca, donde esa organización lleva ya más de 25 años. El confuso episodio de los tratos autorizados por la gobernación del departamento de Antioquia con el grupo de las FARC que mantenía secuestrados al ex gobernador Gaviria y el ex ministro Echeverri, y del presunto traslado de once guerrilleros enfermos en un helicóptero de la gobernación, sin contar con autorización presidencial, es apenas una pequeña muestra de ello. 15

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también, y sobre todo, su fuerza militar. De hecho, a las FARC no les preocupa ganarse la simpatía de la población porque confían en irla conquistando a través de su demostración de fuerza. Y en el campo de la confrontación de fuerzas, la eficacia de las políticas estatales tiende a verse desarticulada por la descentralización. Fuera de las dificultades con el ejecutivo, las políticas del gobierno deben enfrentar también un lento y difícil trámite a través de los demás poderes del Estado. Como es normal en una democracia, el Ejecutivo debe someter su política frente al conflicto, en forma de proyectos de ley, a la aprobación del Congreso. En una democracia bien constituida y balanceada por partidos fuertes, este proceso no sería fácil. En el Congreso, como es natural, los proyectos gubernamentales encuentran críticas y oposición. En Colombia el debate se torna aún más difícil en razón del deterioro de los partidos políticos. Ante los proyectos no suele haber posiciones de partido. Las críticas y la oposición de los congresistas se fundan más bien, con frecuencia, en intereses personales o de grupo, con los que el gobierno se ve en la necesidad de negociar. Posteriormente, las leyes y decretos son sometidas al control de la Corte Constitucional, no siempre exenta de parcialidad política. Asimismo, como corresponde en una democracia, las medidas son objeto del análisis y la crítica de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. De este modo, el proceso de aprobación de las políticas de gobierno frente al conflicto es dispendioso y difícil, las metas gubernamentales pueden quedar desfiguradas en su trámite e incluso, cuando las medidas ya están en ejecución, pueden ser desmontadas por alguna autoridad jurisdiccional, como aconteció, por ejemplo, a fines de abril de 2003, con la prolongación de las zonas de rehabilitación. Desde luego, con todas estas observaciones no pretendo poner en tela de juicio la absoluta necesidad de la división y mutuo control de poderes para la democracia, ni la conveniencia de una descentralización territorial del poder. Pero sí quiero llamar la atención sobre el hecho de que los controles democráticos del poder han sido pensados para proteger los derechos y libertades de ciudadanos pacíficos, y no para combatir a quienes enfrentan a la sociedad y al Estado con las armas en la mano. De hecho, cuando se trata de responder a un enemigo externo, sea una nación o una organización cualquiera, casi todos los controles de la democracia desaparecen y la dirección de la confrontación queda exclusivamente en manos del ejecutivo central. La dificultad surge, claro está, cuando se trata de hacerle frente y buscarle una solución a un con-

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flicto interno, en donde es prácticamente imposible trazar una línea que separe al ciudadano pacífico del insurgente armado. Pero lo que es claro es que a éste último no se lo puede enfrentar con las mismas reglas y controles que rigen para la relación con el ciudadano desarmado. Consideración específica merece la relación de cada gobierno con las fuerzas militares en torno al conflicto. Los militares colombianos, como los de casi todos los países que afrontan graves conflictos internos, han cometido numerosos y graves abusos de poder. Muchos de sus miembros han sido responsables de torturas, desapariciones, masacres, asesinatos selectivos, nexos con organizaciones paramilitares y engaños a la opinión. Además, como buena parte de la sociedad colombiana y de sus élites políticas, también las fuerzas militares se han visto afectadas por vínculos con el narcotráfico y por un alto nivel de corrupción e ineficiencia. Pero, por otra parte, hay que reconocer que los militares constituyen el único cuerpo permanente del Estado colombiano. Todos los demás funcionarios, del presidente hacia abajo, vienen y van. Mientras un presidente dura cuatro años, un general lleva treinta o más años al servicio del Estado en las fuerzas militares. Los altos mandos actuales han experimentado en carne propia el conflicto armado, conocen palmo a palmo el territorio y la población nacional así como algunos de sus problemas más agudos, y tienen un conocimiento directo de sus antagonistas. En estos aspectos, los militares conforman el único cuerpo estatal que compite con las FARC y que podría tener algún tipo de visión estratégica de largo plazo. De allí que ninguna solución al conflicto sea posible si no se los tiene muy en cuenta. Y en este punto casi todos los gobiernos y la misma «sociedad civil» (cualquier cosa que el término signifique) se han equivocado. No es un problema fácil de resolver. Entre militares y civiles existe una «incompatibilidad profesional». Y el mutuo recelo se refleja, casi siempre, en la relación entre los gobiernos civiles y los mandos militares, lo cual representa una grave vulnerabilidad del Estado a la hora de enfrentar a la insurgencia bien sea para negociar o para combatirla. A diferencia de lo que acontece en las FARC, el alto mando militar no posee atribuciones políticas. La lógica de la guerra no es igual a la lógica política con la que orienta una sociedad diversa y compleja. Con frecuencia, la ocupación de las armas dificulta la comprensión política de una sociedad. Por ello, es necesario que el gobierno civil ejerza, de manera inequívoca, la dirección política de la fuerza armada.

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Pero esto no significa que un gobierno pueda ignorar, menospreciar o tratar de imponer sus políticas a las fuerzas militares sin respeto por sus puntos de vista. Antes de negociar con las guerrillas, el gobierno civil debe acordar la paz o la guerra con sus propias fuerzas. Antes de cada paso importante, debe establecer un diálogo franco con los altos mandos, para el cual, en el corto y agitado período de un gobierno, apenas queda lugar. Lo contrario, da pie a resentimientos que pueden concluir en oposición y conspiraciones larvadas. Durante el gobierno de Pastrana, los militares respaldaron los diálogos, al menos en su primera fase. Pero la falta de consulta, coordinación y tacto del gobierno provocó choques innecesarios con los altos mandos, que condujeron, entre otros episodios, a la grave crisis que se desató el 26 de mayo de 2000, cuando el ministro Lloreda presentó su renuncia en rechazo a la prolongación indefinida de la zona de despeje dando así origen a la masiva renuncia de numerosos oficiales.16 A partir de allí, los militares comenzaron a poner sus propias condiciones al proceso. Uribe ha combinado críticas y exigencias públicas a los militares con un respaldo total a su acción, pero al parecer no han faltado roces entre la ministra y los altos mandos. En cualquier caso, a no ser que las guerrillas derroten al Estado, en Colombia no habrá solución del conflicto sin un profundo entendimiento y estrecha colaboración entre gobierno civil y fuerza militar, e inclusive, sin un acercamiento mayor entre militares y buena parte de la sociedad. Lo que no significa que, en un eventual acuerdo de paz, las fuerzas militares no deban aceptar también una alta cuota de sacrificio.

2.2. El contraste con las FARC

Frente a la corta duración, los cambios y la improvisación que caracterizan las políticas de los gobiernos ante el conflicto armado, resalta, en primer lugar, la consistencia y duración de las estrategias de las FARC17 La organización insurgente mantiene y cultiva una fuerte identidad basada en la memoria histórica del movimiento, y en particular en la resistencia que ofrecieron 48 hombres al ataque del ejército en Marquetalia. 16 17

A! respecto véase el dramático relato de Téllez y otros 2002, pp. 154-177. Para esta parte tomo la información de Ferro/Uribe, 2002, pp. 10-56.

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Los primeros combatientes, entre los que se contaban Manuel Marulanda y Jacobo Arenas, le dieron al movimiento una ideología inicial con el programa agrario nacional, proclamado el 20 de julio de 1964 en la asamblea general de guerrilleros. Las FARC poseen una institucionalidad fuertemente centralizada. En orden jerárquico descendente están compuestas por el estado mayor central, bloques, frentes, columnas, compañías, guerrillas y escuadras, cada una con su comandante y reemplazante.18 En las conferencias de guerrilleros, máxima instancia de las FARC-EP, la organización actualiza sus planes políticos y militares. Estas deberían celebrarse, normalmente, cada cuatro años, pero por razones de seguridad, sólo se llevan a cabo cuando las condiciones lo permiten. Desde su creación, hace cuarenta años, las FARC han celebrado ocho conferencias. A partir de la sexta, las tesis que deben ser discutidas en cada asamblea son elaboradas previamente por el secretariado, son luego sometidas a discusión de las bases y posteriormente puestas a consideración de los delegados de todos los frentes que participan en la conferencia. Los proyectos estratégicos que emanan de cada conferencia no rompen con el pasado. Recogen la experiencia acumulada en los cuarenta años anteriores, introducen los cambios que sean necesarios y plantean nuevos retos de acuerdo a las circunstancias. El programa agrario nacional, por ejemplo, promulgado en 1964, conserva una gran vigencia en la mentalidad de las FARC. De hecho, fue actualizado en la octava conferencia de 1993. La continuidad y la memoria histórica están garantizadas, además, por la participación de unos mismos jefes en varias conferencias. Marulanda ha tomado parte en todas ellas, ejerciendo siempre un papel central. Las estrategias de las FARC son, pues, el fruto de una larga experiencia histórica acumulada. Este procedimiento contrasta con la ausencia de memoria del Estado en el cual cambian continuamente las personas que definen las estrategias y las políticas mismas frente al conflicto. Por sí solo, este contraste entre experiencia acumulada e improvisación establece una notable ventaja estratégica para las FARC. El estado mayor de las FARC consta de 25 miembros y es el organismo superior de dirección y mando. Sus miembros son escogidos en cada conferencia, y éstos, a su vez, nombran a los miembros del secretariado. En principio, el estado mayor ajusta los planes de la conferen18

Véase el organigrama de las FARC en ídem p. 44.

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cia, toma decisiones financieras y designa a los comandantes del estado mayor de frentes y de bloques. Se reúne en pleno cuando el secretariado lo considera necesario. El secretariado es la máxima autoridad entre pleno y pleno del estado mayor. Desde la séptima conferencia, sus miembros son siete.19 Todos ellos son antiguos guerrilleros y la mayor parte llevan varios períodos en el secretariado. Manuel Marulanda ha participado en el estado mayor desde la creación de las FARC, en 1964. Lleva cuarenta años en su lugar de mando y ha sobrevivido a diez presidentes de Colombia. Las decisiones de cada conferencia son puestas en práctica y reajustadas sobre el terreno por el estado mayor o, en su defecto, por los siete comandantes que conforman el secretariado. En la práctica, son los miembros del secretariado quienes adoptan los ajustes necesarios. Por otra parte, el contraste entre la división, dispersión y competencia política de los poderes del Estado y la centralización del poder y la unidad monolítica de las FARC, no podría ser más agudo. No hay en el seno de las FARC división de poderes ni real descentralización. No cabe en su organización una opinión pública interna, ni la competencia entre grupos o la oposición política. Una vez aprobadas en una conferencia, las orientaciones estratégicas se ponen en marcha sin discusión. Otro tanto acontece con las órdenes que imparte el estado mayor, el secretariado, un jefe de bloque o de frente. Y quien no cumpla las órdenes se expone a severas sanciones, que pueden llegar, en algunos casos, hasta la pena de muerte. Además, a las FARC no les preocupa la opinión nacional, de la que desconfían por considerarla manipulada por los medios. Menos aún les interesa la opinión internacional, ya que, a diferencia del gobierno, no dependen de la ayuda externa; sólo les preocupa, tal vez, en la medida que afecte un eventual reconocimiento de la organización como fuerza beligerante. Desde luego, se trata de formas de organización y disciplina propias de un ejército, ajenas a la democracia, y que no pueden ser impuestas a toda una sociedad. Pero no hay duda que, en el terreno de una confrontación armada, esta fuerte unidad interna, junto a una extraordinaria acumulación de experiencia histórica, representa una sólida ventaja estratégica sobre la dispersión del poder estatal y sus disputas, tanto con miras a la guerra como en la perspectiva de una negociación. 19

Actualmente, lo conforman Manuel Marulanda, comandante en jefe, Alfonso Cano, Raúl Reyes, Iván Márquez, Jorge Briceño, Timoleón Jiménez y Efraín Guzmán.

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3 . ¿ E s POSIBLE UNA POLÍTICA DE ESTADO ANTE EL CONFLICTO?

Si las políticas meramente gubernamentales ante el conflicto armado no parecen estar en condiciones de darle una solución cualquiera, sea negociada o militar ¿cómo establecer entonces una política de Estado bien elaborada, de largo alcance, que aproveche la experiencia acumulada, que implique a todo el Estado y a la mayor parte de la nación y que comprometa a varios gobiernos sucesivos hasta que se le ponga fin al enfrentamiento? Si se quisiera sustraer la política estatal ante el conflicto de la iniciativa de cada candidato, de los azares del gobierno, de la encarnizada competencia cotidiana entre los innumerables grupos que manejan la política, habría que llegar a algún tipo de acuerdo nacional entre todos los colombianos o, al menos, entre las principales fuerzas políticas y sociales del país acerca de una estrategia bien definida y de larga duración frente al problema. Además, el acuerdo debería ser tan sólido, que fuera capaz de superar las coyunturas más adversas. Pero esto no parece posible en Colombia por varias razones. La agudización del conflicto ha venido acentuando la polarización y fragmentación de la opinión nacional ante el problema. A simple vista aparece hoy entre los colombianos una grieta insuperable entre quienes piden «mano dura» frente a la guerrilla y los que reclaman negociación y paz. Esta polarización constituye por sí sola un obstáculo decisivo a la consolidación de un gran acuerdo nacional. Pero, además, la división bipolar esconde una aguda fragmentación nacional. Entre los partidarios de la mano dura hay quienes piensan que la presión militar sobre la guerrilla debe conducir a una negociación aceptable, mientras otros anhelan su completa aniquilación militar. Algunos reclaman amplias facultades para el ejército nacional, otros apoyan a los paramilitares mientras otros más claman por una intervención militar externa. El acuerdo entre quienes piden negociación tampoco es mayor. Algunos aceptan el fortalecimiento militar del Estado como condición necesaria para una negociación, mientras otros, que parecen considerar al Estado como el primer responsable de la guerra, reclaman su renuncia total a la fuerza y su disposición incondicional a la negociación. En estas condiciones, un consenso nacional no parece posible. Ante la imposibilidad de alcanzar el consenso, se podría recurrir a la ley de las mayorías. Sería posible pensar, por ejemplo, en un referendo que sometiera a votación popular tres alternativas estratégicas clara-

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mente definidas: negociación, presión militar combinada con ofertas de negociación o aniquilación militar. Pero, en primer lugar, su anuncio desataría la ofensiva de los grupos insurgentes, que saben muy bien que el resultado de la consulta dependería de la situación del conflicto en el momento de votar y no de una seria consideración estratégica de largo aliento. En segundo término, a medida que fueran apareciendo las inevitables dificultades de la política elegida por la mayoría, las minorías derrotadas comenzarían a ejercer oposición hasta lograr su neutralización o al menos su debilitamiento. De hecho, así aconteció con la política de paz de Betancur y Pastrana y con la de guerra integral de Gaviria. No es imposible que suceda otro tanto con la Estrategia de Seguridad Democrática de Uribe. Antes de que su gobierno cumpla un año, ya algunos columnistas empiezan a advertir sobre los riesgos que corre el gobierno de perder el apoyo popular. Este tipo de advertencias refleja y promueve la ligereza de juicio público sobre las estrategias que se deben seguir frente al conflicto armado. Si no es entonces posible obtener un gran acuerdo nacional sobre la política ante el conflicto, y si un referendo tampoco garantiza la continuidad y coherencia de una verdadera política de Estado, habría que recurrir, al menos, a políticas de partido. Hoy la estrategia ante el conflicto cambia con cada nuevo presidente. Programas que comprometan a partidos con una estrategia definida, ampliamente discutida y bien estructurada, podrían dar una mayor continuidad y coherencia a las políticas gubernamentales. Los electores podrían elegir entre claras alternativas estratégicas. Pero los partidos colombianos carecen hoy por completo de planteamientos definidos sobre éste y sobre cualquier otro tema. Más aún, en cada uno de ellos coexisten tendencias contradictorias ante el conflicto. En el Conservador, los diálogos adelantados por Betancur y Pastrana iban en contra de las corrientes más beligerantes de la casa Gómez y sus seguidores. En el Partido Liberal, la política de Uribe cuenta por ahora con el apoyo sinuoso de López Michelsen, Turbay, Samper, Serpa y sus corrientes, que tomarán distancia de Uribe en el momento en que su política comience a enfrentar dificultades mayores. El Partido Comunista no le perdona al dirigente del Polo Democrático, Luis Eduardo Garzón, que haya firmado el acuerdo antiterrorista propuesto por el gobierno. Por ello, la definición de la política ante el conflicto es, desde los años setenta, asunto exclusivo de cada candidato a la presidencia.

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Ante estas dificultades algunos piensan que se debería confiar la política ante el conflicto a una comisión permanente y con capacidad para definir políticas, bien sea conformada por expertos, por representantes corporativos de distintos sectores sociales o por una combinación de ambas cosas. Pero esta solución es impracticable. Despojaría a los gobiernos de la conducción del estado en el campo de lo que, hoy por hoy, constituye el problema central de la nación. Los convertiría en «invitados de piedra». Quedaría pendiente, además, la ardua cuestión de saber quién nombra los miembros de tal comisión y cuál es, por lo tanto, su legitimidad para definir la suerte del país. El Consejo Nacional de Paz, nombrado por los obispos católicos, ha desempeñado un papel positivo, pero lo ha podido hacer porque su función ha sido meramente consultiva y no decisoria. En el momento en que pudiera tomar decisiones, se convertiría en el blanco de todas las críticas y contradicciones que involucra el conflicto y su solución. Si ante el conflicto no es posible adelantar una estrategia de Estado y ni siquiera una política de partido, y si los gobiernos no pueden ser suplantados en este tema por una comisión, ninguna política meramente gubernamental —ni de negociación inmediata ni de presión m i l i t a r tiene probabilidades éxito.

4 . ¿ H A C I A EL FIN DEL CONFLICTO?

Sin embargo, la evolución real del conflicto colombiano podría estar sugiriendo otra cosa. El agotamiento de la sociedad y del Estado podría estar obligando a buena parte de la difusa opinión pública y a las mayorías electorales a jugarse sus últimas y definitivas cartas de una manera mucho más consistente que en el pasado. Pastrana se las jugó a la negociación y ésta se agotó. Uribe ha lanzado una fuerte presión sobre las guerrillas y, después de ésta, ya no quedan más cartas que jugar. La próxima vez que los contendientes se sienten a una mesa de negociaciones será porque uno de los dos —la guerrilla o el Estado— reconoce su virtual derrota y acepta negociar en los términos del adversario o porque, al cabo de un buen número de años, ambos han llegado al convencimiento de que la guerra es inútil. En efecto, la improvisación y corta duración de las políticas gubernamentales ante el conflicto armado, sus modificaciones en plena marcha, los consiguientes fracasos y cambios de rumbo, abruptos y radica-

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les, confrontados con la relativa consistencia y persistencia de las estrategias de las FARC, y con la unidad en su ejecución, han venido causando un profundo desgaste económico, político, militar y moral a toda la nación frente a las guerrillas. Los cambios y fracasos sucesivos de las políticas ante el conflicto armado han debilitado, en primer lugar, al Estado mismo. Quienes han recibido el primer impacto han sido, obviamente, los gobiernos. Los presidentes que han asumido una política definida ante el conflicto han concluido su mandato en un gran desprestigio. Pero el impacto más fuerte lo han sufrido los militares. Ante los sucesivos cambios de política, éstos no pueden menos que sentirse desconcertados y desalentados; además, han ido incubando un creciente resentimiento frente al poder civil. Finalmente, es el mismo Estado el que ha perdido credibilidad y confianza ante la población. No son muchos los colombianos que todavía creen en su capacidad para darle una solución cualquiera al conflicto. Al mismo tiempo, los frustrados esfuerzos de los distintos gobiernos han ido dejando cansancio y desesperanza en toda la sociedad. El quiebre decisivo de la moral de las clases altas y medias, sobre todo urbanas, y de los militares, no lo produjo, en primera instancia, el conflicto mismo. Lo generó la crisis política del gobierno de Samper. La frustración y la impotencia ante una clase política corrupta, la falta de dirección política ante el conflicto, el señalamiento del país y el aislamiento del Estado por parte de Washington, Europa y América Latina, crearon una honda desmoralización en amplios sectores. Un índice del desaliento nacional es el éxodo masivo de nacionales desde mediados de los años noventa. En el año 2000, la Organización Internacional para las Migraciones estimaba que un millón de colombianos, muchos de ellos empresarios exitosos o jóvenes profesionales, habían abandonado el país en los últimos cuatro años.20 Asimismo, ante la incertidumbre, las clases altas y medias han sacado al exterior buena parte de sus capitales. Según la embajadora de Estados Unidos, Anne Patterson, la fuga de capitales colombianos se elevaba, en septiembre de 2001, a 4.500 millones de dólares.21 Con el auspicio de la crisis política se agudizó el conflicto. Se fortalecieron notablemente las FARC y, entre 1996 y 1998, le propinaron 16 20 21

Datos de Colfuturo en Internet: . Bogotá, (Europa Press), 7 de septiembre de 2001, tomado de .

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derrotas consecutivas al ejército. Las fuerzas militares perdieron oficiales de alta graduación y numerosos suboficiales, sufrieron el aniquilamiento de fuerzas de élite, perdieron bases fijas en lugares clave del sur del país, la guerrilla capturó más de 500 prisioneros, fusiles, equipo e incluso piezas de artillería liviana. 22 Al mismo tiempo, aumentaron las simpatías internacionales hacia las FARC, sobre todo en América Latina y Europa. Tanto los escándalos que sacudieron al gobierno como las derrotas en los campos de batalla afectaron la moral de las fuerzas militares.23 Y ante el agudo debilitamiento militar del Estado, los paramilitares se dieron una coordinación nacional en 1997 y crecieron también aceleradamente. Por primera vez en setenta años, la economía colombiana entró en recesión a partir de 1997. En suma, al final del gobierno de Samper el país se hallaba en bancarrota. Pastrana recibió un Estado en quiebra política, diplomática, económica y militar. Por ello, una vez comprometido en las conversaciones con las FARC, se vio obligado a jugarse todo su capital político a esa carta. La extrema debilidad del Estado en todos sus aspectos, contrastado con la creciente fortaleza de las FARC, generó un cierto consenso entre las élites del país. A Pastrana lo acompañaron los grandes grupos económicos y la mayor parte de los gremios, mucho más dispuestos a negociar que en la época de Betancur. Los militares, humillados en los campos de batalla y acusados de corrupción e inefíciencia, se vieron obligados a plegarse calladamente a los propósitos del gobierno, al menos inicialmente. Amplios sectores de opinión pública, sobre todo urbana, extendieron un amplio cheque de confianza a Pastrana. Sobre esas bases, el presidente se jugó a fondo su estrategia de generación de confianza y de amplias concesiones a las FARC, y mantuvo en vida el proceso durante largo tiempo en contra de críticas crecientes. 24 Pero, así como el gobierno y las élites necesitaban con urgencia la paz para recuperar la estabilidad de las instituciones y la economía, las FARC carecían de razones para negociar en serio tras las numerosas y contundentes 22

Fueron especialmente significativos los golpes de las FARC en Puerres (Nariño), Las Delicias (Putumayo), San Juanito (Meta), Patascoy (Nariño), el Billar (Caquetá), Mutatá (Antioquia) y Miraflores (Guaviare). El revelador saldo de estos siete ataques fue de 221 militares muertos, 83 heridos y 230 prisioneros. Véase Valencia 2002, p. 171. 21 Su comandante, general Bedoya, expresó entonces públicamente fuertes críticas al gobierno y otros altos mandos como el general Cifuentes dimitieron de su cargo con el argumento de que no podían servir a un gobierno ilegítimo. 24 Véase Valencia 2002, p. 41.

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victorias militares.25 De hecho, mantuvieron una actitud evasiva e inflexible en la mesa y aprovecharon el despeje para su fortalecimiento militar. A su vez, Pastrana, emprendió grandes y exitosos esfuerzos por recuperar la credibilidad nacional e internacional del gobierno y fortalecer la capacidad militar del Estado.26 Para lograr este propósito, buscó y logró el apoyo norteamericano a través del Plan Colombia. Finalmente, el 21 de febrero de 2002, se rompieron las conversaciones y terminó la zona de despeje. Con el fracaso del proceso, la carta de la negociación parece agotada. Así lo muestran las condiciones que tanto el Estado como las FARC han fijado para volver a sentarse a la mesa de negociaciones. El gobierno dice estar dispuesto a negociar si las FARC declaran un cese al fuego y a las hostilidades, si las negociaciones se realizan en el exterior y si se acepta la mediación de Naciones Unidas. Entre tanto, las FARC exigen el despeje de dos departamentos para realizar las conversaciones en el país, una clara política de confrontación a los paramilitares y una disposición del gobierno para no tratarlos de terroristas. Cada una de las partes ha escogido las condiciones más inaceptables para su contrario.27 Resulta difícil pensar que un candidato quiera apostar de nuevo a la paz y más difícil aún que una mayoría de electores colombianos esté dispuesto a seguirlo, a no ser que hayan llegado a la convicción de que no existe ya otra alternativa para el Estado que la de aceptar una negociación en los términos de las FARC. Frustrada la esperanza de paz, una mayoría de electores optó por la carta militar. Esa voluntad se refleja en el amplio triunfo de Uribe en la primera vuelta. El presidente Uribe parece decidido a movilizar todo el aparato del Estado con el propósito de ejercer presión sobre las guerrillas y conducirlas a una negociación en los términos del gobierno. Mientras esto último no se logre, el presidente pretende fortalecer la presión militar, apelando incluso a una improbable participación externa.28 25

Según Téllez, cuando uno de los dirigentes de las FARC, Joaquín Gómez, se enteró de que se pensaba adelantar conversaciones de paz con el gobierno, llamó a su colega Jorge Briceño, el Mono Jojoy, y le preguntó por qué iban a negociar si estaban ganando la guerra y tenían casi vencido al Estado. Véase Téllez y otros 2002, p. 34. 26 Véase Valencia 2002, pp. 177-178. 27 Véase Valencia 2003, p. 29. 28 Según la ministra de Defensa: «[...] creemos que el escenario militar es necesario en un primer momento. En la medida de que logremos reducir, y sobre todo, disminuir la capacidad de destrucción que tienen esos grupos al margen de la ley, obtendremos

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La Estrategia de Seguridad Democrática del gobierno apunta a restablecer el control y la presencia del Estado central sobre todo el territorio nacional. Para ello se propone actuar en dos fases: primero, recuperar el control del territorio nacional y, luego, consolidar la presencia del Estado mediante la creación de empleo y el incremento de la inversión social. Para la recuperación del control territorial del país el gobierno ha tomado siete medidas:29 incrementar el número de hombres de las fuerzas militares,30 aumentar el número de hombres de la policía,31 ofrecer protección en la red de carreteras mediante las caravanas viales,32 proteger la infraestructura económica y, de modo particular, el oleoducto Caño Limón-Coveñas, desarrollar redes de cooperación ciudadana, que informen a las autoridades cuando tienen conocimiento de que alguien va a cometer un delito,33 crear zonas de rehabilitación y consolidación,34 buscar la deserción de guerrilleros y paramilitares.35 Por otra parte, el

más legitimidad para el Estado. Esto nos permitirá trabajar con otros escenarios, como el diálogo. Pero en este momento necesitamos demostrar a esos grupos que tenemos un Estado activo y realmente dispuesto a estar presente en todo el territorio colombiano». Entrevista concedida por la ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez, a la cadena BBC en el marco de la V. Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. 29 El Tiempo, 10 de marzo de 2003, pp. 1-9. 30 Al finalizar el año 2003, el gobierno espera haber reunido 18.000 soldados campesinos e infantes de marina; pretende además crear tres brigadas móviles cada año y cuatro batallones de alta montaña en 2003. Hasta el mes de mayo se han creado dos batallones de alta montaña: uno en los farallones de Cali y el otro en la región del Sumapaz. 31 Se aspira a aumentar la policía en 10.000 carabineros, que se deberían haber completado en septiembre de 2003 y con los cuales se esperaba restablecer la presencia policial en 150 municipios. 32 Según las autoridades, estas caravanas permitieron movilizar a 5,7 millones de vehículos en 2002. 33 Según la policía, en diciembre de 2002, había ya más de 26.000 frentes de seguridad local y rural al servicio de la policía nacional con algo más de un millón de personas. De ellas, cerca de 1.500 recibían alguna remuneración. El ejército agrupaba a más de 27.000 cooperantes y la armada nacional a unos 2.500. SIDEN, 27 de diciembre de 2002. 34 Se crearon dos zonas de rehabilitación, una en los departamentos de Sucre y Bolívar y otra en Arauca. De ellas hicieron parte dos ciudades capitales, Sincelejo y Arauca, y 27 municipios. Las zonas buscaban restablecer la presencia del Estado. 35 La meta es desmovilizar a 6.000 en seis meses. El Ministerio de Defensa informó que en 2002 se desmovilizaron 1.210 guerrilleros. SIDEN 27 de diciembre de 2002.

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gobierno adelanta una intensiva fumigación aérea de los cultivos ilícitos, orientada a la lucha contra el narcotráfico y a una substancial reducción de los ingresos de los grupos armados ilegales. Parte central de la política gubernamental ante el conflicto se desarrolla en el campo diplomático. El gobierno ha enmarcado su diplomacia en el contexto de la guerra contra el terrorismo y pretende una alineación de la comunidad internacional en la guerra contra sus enemigos. El presidente ha denunciado la tolerancia internacional con las drogas, el tráfico de armas y la guerrilla, y ha enfatizado la gravedad de la crisis colombiana hasta señalar que representa una amenaza más seria que la de Irak. Ha solicitado a los países vecinos acciones más efectivas en las fronteras por donde se mueven las FARC y el ELN, y circulan drogas, armas y explosivos. Esta agresiva diplomacia de Uribe ha obtenido algunos logros. El Consejo Permanente de la OEA aprobó una condena a los hechos terroristas del Nogal y pidió aplicar la resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU, aprobada tras el ataque contra las Torres Gemelas. Siete mandatarios centroamericanos aprobaron una dura resolución que compromete a sus miembros en la lucha contra las FARC. Los quince miembros de la Unión Europea se pronunciaron también en apoyo al combate del terrorismo. A fines de mayo de 2003, el gobierno recibió dos importantes respaldos: uno del Grupo de los Ocho, que expresó su solidaridad con Colombia en la lucha contra el terrorismo, y del Grupo de Río, que solicitó a la ONU conminar a las FARC para que acepten un cese al fuego y el inicio de diálogos de paz, y añadió que, de lo contrario, el grupo buscaría otras alternativas. El gobierno ha multiplicado las medidas para hacer frente a los problemas de orden público. Apenas cuatro días después de la toma de posesión presidencial, decretó el estado de conmoción interior, que estuvo vigente hasta el final de abril de 2003, cuando la Corte Constitucional negó su prolongación. En ese contexto, se instauraron las zonas de rehabilitación de las que hicimos mención. Asimismo, el gobierno viene impulsando un acto legislativo contra el terrorismo, que concede facultades a las autoridades para interceptar comunicaciones, detener y realizar registros domiciliarios sin orden judicial, ordenar la elaboración obligatoria de listas de vecinos y entregar facultades de policía judicial a las fuerzas militares. El propósito es convertir estas medidas en disposición constitucional permanente. El gobierno pidió a los ponentes dejar una facultad excepcional para utilizar las nuevas herramientas ape-

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ñas aprobada la reforma, mientras una ley estatutaria hace su trámite en el Congreso. 36 Las críticas internacionales a la Estrategia de Seguridad Democrática y a las medidas adoptadas hasta ahora por el gobierno no se hicieron esperar. Así, por ejemplo, la alta comisionada de la ONU para los Derechos Humanos, Mary Robinson, advirtió al presidente que las medidas adoptadas «podrían ser incompatibles con la normativa internacional de derechos humanos y de derecho internacional humanitario», expresó su inquietud porque «el fortalecimiento del poder militar» pueda contribuir al deterioro de las instituciones civiles, advirtió que las zonas de rehabilitación contradecían principios del derecho internacional, criticó la red de informantes y la propuesta de soldados campesinos, ya que, según ella, aumentarían la participación de los civiles en la guerra. 37 La Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas pidió abstenerse de otorgar facultades de policía judicial a las fuerzas militares, dar mayor presencia a la Procuraduría y la Defensoría en las zonas de rehabilitación y crear un grupo especializado en la Fiscalía, que investigue nexos de los militares con los grupos paramilitares. 38 En su informe anual de 2003, Amnistía Internacional criticó la figura de los soldados campesinos porque «amenaza con fortalecer la presencia de los grupos paramilitares en el país» y afirmó que si se debilitan las personerías, la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo y la Corte Constitucional, se amenaza el estado de derecho 3 9 Las críticas y advertencias continúan día a día. Es demasiado pronto para intentar una evaluación de la política del actual gobierno ante el conflicto. Es muy poco probable que éste logre negociar la paz con las organizaciones insurgentes. En cambio, se puede prever una agudización del conflicto, un deterioro en la situación de los derechos humanos y una creciente crisis humanitaria, ya que se trata de un duro enfrentamiento con poderosas organizaciones armadas que presentarán una encarnizada resistencia. Si, al cabo de cuatro años, el gobierno lograra recuperar el control y la presencia del Estado de una parte significativa del territorio nacional, muy probablemente el siguiente gobierno le daría continuidad a su política. Pero en la medida en

36 37 38 39

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Tiempo, Tiempo, Tiempo, Tiempo,

21 de mayo de 2003, pp. 1-5. 2 de octubre de 2002, pp. 1-5. 18 de marzo de 2003, pp. 1-3. 11 de diciembre de 2002, pp. 1-6.

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que tarden los resultados esperados o se multipliquen los tropiezos de la política gubernamental, se acentuarán las críticas al gobierno tanto en el país como por fuera de él. A las FARC les bastaría entonces con esperar el desgaste del actual gobierno. Y el siguiente podría verse obligado a volver a la mesa de diálogos, pero, esta vez, para negociar la paz en los términos y condiciones de las FARC.

5 . D E M O C R A C I A , OPINIÓN PÚBLICA Y CONFLICTO

Para concluir, vale la pena una breve reflexión sobre la opinión pública, que juega un papel tan decisivo en una democracia. Como ya dijimos, la democracia es, en cierto modo, un continuo plebiscito de opinión. Las elecciones consultan a los electores sobre las personas y programas más aptos para dirigir a la nación. Y las políticas de cada gobierno prosperan, se desgastan o cambian de acuerdo al escrutinio cotidiano que realiza la opinión pública. En particular, la opinión nacional e internacional juegan un papel decisivo en la suerte del conflicto colombiano. Un enfrentamiento armado interno sacude fibras íntimas de la sensibilidad nacional y tiende a generar opiniones tan firmes como encontradas, que dificultan la solución del enfrentamiento. A esto se añade que la opinión del ciudadano promedio, en Colombia, está lejos de guiarse por consideraciones estratégicas de largo alcance. Con un bajo nivel de formación e información, muchos colombianos reaccionan de manera emocional y resultan por ello fácilmente influenciables. Se mecen al vaivén del conflicto y de los medios de comunicación. A las oscilaciones de la opinión pública colombiana sobre el conflicto contribuyen, además, muchos dirigentes y columnistas, que buscan ganar puntos para sí o para su grupo con críticas fáciles al gobierno de turno, al margen de los intereses de la nación. Esas tradiciones culturales pesan negativamente sobre la democracia colombiana y, en particular, inducen los frecuentes cambios y las profundas rupturas en las políticas gubernamentales ante el conflicto armado. La relación con la opinión pública internacional es aún más compleja. En la medida en que hoy las potencias han reforzado su intervencionismo y el Estado colombiano se ha visto en la necesidad de buscar ayuda externa, tanto el conflicto como su solución eventual se han hecho más dependientes del contexto internacional y los gobiernos se han tor-

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nado muy vulnerables a las presiones del exterior. En éste y en otros campos Washington ejerce una influencia decisiva sobre Bogotá, pero también distintos países europeos, Naciones Unidas, la prensa internacional, numerosas ONG y algunos académicos. De hecho, Pastrana rompió las conversaciones de paz en virtud de los desafíos de las FARC, pero sobre todo presionado por la crítica nacional, la decepción de Washington frente a su estrategia y el clima interno e internacional generado por los atentados del 11 de septiembre. Como ya señalamos, la política de Seguridad Democrática que pretende adelantar Uribe ha recibido desde el comienzo una avalancha de críticas y advertencias de Naciones Unidas, Amnistía Internacional, innumerables ONG y no pocos académicos. Y esa opinión posee un notable poder para interferir en las estrategias gubernamentales. Esto no acontece con las estrategias de las FARC. No necesariamente porque exista una especial simpatía por esa organización, aunque tampoco haya que excluirla en todos los casos. Probablemente haya que atribuirlo más bien, en la mayor parte de los casos, a otras razones: la mayoría desconoce las metas y métodos fijados por las FARC, otros piensan que no vale la pena criticarlos puesto que esa organización no depende del exterior, no le interesa la opinión externa ni se siente comprometida con las reglas internacionales de juego, algunos más no consideran a las FARC como un interlocutor legítimo mientras miran al Estado como el único responsable del respeto a unas normas nacionales e internacionales con las que, por su naturaleza, se encuentra explícitamente comprometido. Por válidas que estas razones puedan ser, la unilateralidad de la crítica tiene crecientes efectos negativos para las políticas estatales: la opinión internacional castiga casi exclusivamente al Estado y en muchos casos logra entorpecer y cambiar sus políticas, mientras no lo hace con las FARC. ¿Cómo evitar que, en el esfuerzo por neutralizar a los insurgentes armados, se cometan abusos contra el resto de la sociedad? Esta pregunta, que inquieta a una parte de la opinión nacional y a la mayor parte de los organismos internacionales, es completamente justificada. La vigilancia nacional e internacional sobre el poder y sus eventuales abusos son una dimensión fundamental para la democracia. Pero quizás sea necesario formularse también, con la misma fuerza, la pregunta contraria: ¿cómo evitar que, por el respeto a los derechos y libertades de los ciudadanos pacíficos, se le abran las puertas a una violencia aún mayor de quienes hoy atacan a la sociedad y el Estado?

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BIBLIOGRAFÍA

El El El El

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LA SEGURIDAD DURANTE EL PRIMER AÑO DEL GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÊLEZ*

Francisco Leal Bui trago

El tema de la seguridad se integró de manera progresiva en la conciencia ciudadana, hasta convertirse en el problema más sentido de la opinión pública durante el último año del gobierno de Andrés Pastrana. Esta situación le sirvió al candidato disidente del Partido Liberal, Alvaro Uribe Vélez, para ascender de forma vertiginosa y sorpresiva en las encuestas electorales, sobre la base de la persistencia de la violencia guerrillera y su competencia armada con los grupos paramilitares. Además de la seguridad con autoridad, su campaña política se basó en la crítica a la corrupción y la politiquería, complemento moralista de gran impacto en un país en el que el sistema político se sustenta en prácticas clientelistas. Estos y otros temas fueron planteados en los 100 puntos de su «Manifiesto Democrático». Influyó también en el ascenso del nuevo presidente la fragmentación de los partidos y el consecuente efecto de adquirir mayor importancia en la intención de voto la imagen de los candidatos. De esta forma, Uribe triunfó en forma amplia en la primera vuelta electoral, frente a su contrincante Horacio Serpa, candidato oficial del Partido Liberal. En el cuatrienio anterior, la incompetencia política del gobierno —en particular frente al manejo de la zona desmilitarizada asignada a la guerrilla de las FARC para adelantar negociaciones y al denominado proceso de paz— contrastó con la recuperación operativa militar del Estado luego de numerosos descalabros frente a las guerrillas en los años fina* Parte de este trabajo fue publicado en la revista Análisis Político del IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia.

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les del gobierno de Ernesto Samper. Esta recuperación contó con la ayuda de Estados Unidos —en especial el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina— y logró disminuir la tendencia de expansión de la subversión. Sin embargo, los grupos subversivos habían alcanzado una cobertura significativa, amparados por la autonomía financiera lograda mediante su participación en el narcotráfico y prácticas bandoleras, como el secuestro y la extorsión. Por su parte, el rápido crecimiento de los paramilitares fue facilitado por la escasa voluntad de la fuerza pública para contenerlos, por los desmanes guerrilleros que los estimula y por su participación en el negocio de las drogas. La reacción negativa de la población urbana frente a la agresividad de la subversión estuvo acompañada por cierto apoyo a los paramilitares, en especial por parte de quienes han detentado por largo tiempo privilegios poco democráticos. El empeoramiento de la difícil situación del país legitimó en la opinión pública las soluciones de fuerza, al tiempo que desprestigió la vía política, identificada con las conversaciones entre el gobierno y las FARC y sobre todo con los desmanes en la zona desmilitarizada o de despeje. Esta zona estuvo ocupada militarmente de manera exclusiva por este grupo subversivo hasta el 20 de febrero de 2002, cuando se rompió el llamado proceso de paz. Desde entonces, hasta agosto del mismo año, fecha del cambio de gobierno, las dificultades de recuperación de esa zona por parte de la fuerza pública indicaron al futuro presidente que la realidad era más adversa que lo imaginado a través de sus ambiciosas pretensiones formuladas durante la campaña. La Ley 684 de Defensa y Seguridad, aprobada en agosto de 2001, inició su implementación una vez que el gobierno de Pastrana dio por terminados la zona de despeje y el proceso de paz que la justificaba. La creación de un teatro de operaciones en 19 municipios, cuyo epicentro eran los cinco que constituyeron la zona desmilitarizada, fue el soporte jurídico-operativo con que se pretendió agilizar la recuperación militar del área conocida por la opinión pública como el Caguán. 1 Sin embargo, la Corte Constitucional declaró inexequible esa ley en el mes de abril, con lo cual quedó sin piso jurídico la figura del teatro de operaciones y en general toda la norma. 2 Este hecho explica el propósito ex-

1

Presidencia de la República, «Resolución N.° 32», 20 de febrero de 2002; Cambio, N.° 454, 4 al 11 marzo de 2002; El Tiempo, 1 de marzo de 2002. 2 Corte Constitucional, «Sentencia C-251», Bogotá, 11 de abril de 2002. La Corte plantea, en las Consideraciones Finales, que «El examen precedente ha mostrado que el

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presado por el candidato Uribe en su campaña electoral, de presentar un proyecto de reforma constitucional que le permitiera a las fuerzas militares recuperar prerrogativas jurídicas de un pasado nada democrático —como fue el período de vigencia del estado de sitio durante la Constitución anterior a la de 1991 —, para supuestamente combatir con éxito a la subversión. A mediados de 2002, en vísperas del cambio de gobierno, apareció una variación en la estrategia de las FARC. Esta guerrilla había buscado desde los años ochenta el control de territorios, pobladores, recursos y poderes locales. Pero en ese momento trató de poner en jaque la gobernabilidad del país, mediante amenazas terroristas a las autoridades municipales. Y esto a pesar de los beneficios logrados mediante su influencia sobre autoridades locales, empresas mineras y cultivos ilícitos. La excusa de esta acción fue la supuesta falta de legitimidad de las autoridades locales, debido a la corrupción, el clientelismo y la influencia que sobre ellas ejercía la oligarquía. Esta variación en el accionar guerrillero se sumó a la amenaza hecha tiempo atrás de trasladar la guerra del campo a las ciudades, amenaza que mostró su primer indicio con el secuestro colectivo en un edificio residencial de la ciudad de Neiva un año antes. Pero la mejor seña de las pretensiones de las FARC de urbanizar la guerra fue el ataque con morteros artesanales a la sede del gobierno en el momento de la posesión del presidente Uribe. Era claro entonces que esta guerrilla asumía el reto de diseñar una estrategia alternativa que se adecuara a una etapa en la que no se veía posibilidad alguna de reconstruir un proceso de paz, con un nuevo gobierno dispuesto a afrontar los riesgos de una guerra abierta.3 Y ésta bien podía integrase a la ambigua guerra contra el terrorismo, declarada por Estados Unidos luego de los sucesos trágicos del 11 de septiembre de 2001 en su territorio.

sistema de seguridad y defensa previsto por la Ley 684 de 2001 vulnera la Carta, no sólo porque su pilar —la figura del poder nacional— es incompatible con los principios constitucionales más básicos, que defienden la naturaleza democrática del Estado colombiano, sino además, porque muchos de los instrumentos específicos que desarrolla —como la concesión de facultades de policía judicial a las Fuerzas Militares o la regulación del teatro de operaciones— también desconocen numerosos preceptos constitucionales. La única decisión posible, desde el punto de vista constitucional, era entonces declarar la inexequibilidad total de la ley». 3 Cambio, N.° 468, 10 al 17 de junio de 2002; Cambio, N.° 471, 1 al 8 de julio de 2002; Semana, N.° 1.049, 10 al 17 de junio de 2002; Semana, N.° 1.058, 12 al 19 de agosto de 2002; El Tiempo, 18 de agosto de 2002.

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Este trabajo presenta los acontecimientos destacados relacionados con la política de seguridad del gobierno del presidente Uribe durante el primer año de su mandato, con el fin de hacer una reflexión sobre el particular y formular algunos lincamientos alternativos que busquen aumentar la eficacia del Estado para inducir un proceso sostenido de paz.

1. T R A B A J A R , TRABAJAR Y TRABAJAR

Detrás de la bandera ideológica del presidente Uribe de dar prioridad al principio de autoridad frente al de libertad, con fines de recuperar la seguridad, se observó desde un comienzo una práctica de gobierno fuerte rubricada por una férrea voluntad de trabajo y un obsesivo afán de estar en todas partes. En términos de una buena imagen pública, esta conducta se constituyó en el complemento ideal de su persistente bandera política, sobre todo si se contrasta con la imagen de frivolidad que dejó el anterior mandatario. Luego del sorpresivo nombramiento de Martha Lucía Ramírez como ministra de Defensa Nacional y la ratificación de buena parte de la cúpula militar, la declaratoria del «estado de conmoción interior» —excepción constitucional que sustituyó al estado de sitio—, acompañada de un impuesto para la seguridad, fueron las medidas inmediatas que confirmaron las expectativas de acciones antisubversivas que la opinión pública tenía del presidente. Además, fue llamado a filas un oficial retirado de la policía nacional para que dirigiera la institución y recuperara su buen nombre frente a la corrupción y la ineficacia. El reclutamiento de los llamados soldados campesinos, figura rescatada de una antigua norma, destinado a reforzar las zonas donde éstos son oriundos, la conformación de redes de informantes para alimentar los servicios estatales de inteligencia, las recompensas por información, el estímulo a la deserción de combatientes ilegales y la creación de zonas de rehabilitación y consolidación en dos áreas críticas de influencia guerrillera, completaron el esquema inicial de «seguridad democrática» para enfrentar la guerra. Estas políticas fueron complementadas con la Ley 782 del 23 de diciembre de 2002, que prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997, llamada de orden público, y la modificó en especial en la abolición del requisito de conceder estatus político a los grupos armados para iniciar negociaciones destinadas a su desmovilización.4 4

Decreto 1837, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial 44.8%; Decreto 1838, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial 44.897; Decreto 2002, 9 de septiembre de 2002, Diario

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Desde su campaña, Uribe buscó la forma de ampliar el apoyo internacional a la solución del conflicto armado interno alcanzado por el presidente Pastrana, en el que se logró cierta aceptación de corresponsabilidad en el problema de las drogas. Sin embargo, no hubo claridad al respecto en el nuevo presidente, pues pretendió involucrar a Naciones Unidas en aspectos poco ortodoxos de su política. Los llamados cascos azules a la colombiana, destinados a proteger a grupos sociales desplazados por la violencia en la recuperación de sus zonas de residencia, y los buenos oficios para buscar un diálogo útil con las guerrillas a partir del cese de hostilidades, fueron dos ideas planteadas desde el comienzo del gobierno. Las FARC se apresuraron a rechazar la participación de la ONU, con el argumento de que un delegado suyo había sido tratado como mensajero del gobierno.5 La promesa electoral de eliminar la corrupción y la politiquería se planteó mediante el estreno de la figura constitucional del referendo, en el que se incluiría la revocatoria del Congreso y su reducción a una cámara, y reformas tendientes a mejorar la democracia. Recién iniciado, el gobierno presentó un proyecto de ley de referendo. Aunque fue relativamente fácil orientar las discusiones en el Congreso por la amenaza de su revocatoria en medio de un prolongado desprestigio, el gobierno varió sus objetivos al ceder gran parte de las pretensiones de reforma política e introducir cambios fiscales con el argumento de que el «hueco fiscal» era más grande de lo esperado. Con alguna polarización a favor y en contra de la ley del referendo y luego de la sanción presidencial, a finales del año ésta pasó a revisión de la Corte Constitucional. Se confirmó así en la opinión pública la percepción de que el presidente era la figura del año.6 Pese a no observarse resultados claros de la política de seguridad democrática del gobierno, el clima nacional reflejaba cierto optimismo, pues las guerrillas —en particular las FARC, ya que el ELN había dejaOficial 44.930; El Tiempo, 11 de agosto de 2002; Semana, N.° 1.059,19 al 26 de agosto de 2002; Semana, N.° 1.060, 26 de agosto al 2 de septiembre de 2002; El Tiempo, 28 de agosto de 2002; Cambio, N.° 479, 26 de agosto al 2 de septiembre de 2002; El Tiempo, 22 de septiembre de 2002; Ley 782 del 23 diciembre de 2002, Diario Oficial 45.043. 5 El Tiempo, 9 de agosto de 2002; El Tiempo, 10 de agosto de 2002; El Tiempo, 4 de octubre de 2002. 6 El Tiempo, 28 de agosto de 2002; El Tiempo, 8 de septiembre de 2002; El Tiempo, 29 de diciembre de 2002.

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do de despertar mucho temor desde años atrás— no habían mostrado gran contundencia desde su arremetida terrorista en la inauguración del nuevo gobierno. Además, la tendencia de recuperación operativa de la fuerza pública había mellado la capacidad ofensiva de la subversión y la persistente presión presidencial al exigir resultados había conducido a acciones preventivas importantes contra el secuestro, el sabotaje y el terrorismo. En octubre, la toma armada por parte de la fuerza pública de un barrio popular de Medellín dominado por la guerrilla, había ratificado en la opinión pública la imagen de voluntad política decidida del gobierno frente a la subversión, pese al traumatismo provocado, al nuevo espacio aprovechado por los paramilitares y a actos terroristas en Bogotá. La percepción de relativa tranquilidad quedó confirmada en las semanas del período vacacional del cambio del año, cuando el gobierno organizó numerosas caravanas de vehículos escoltados por la fuerza armada, que permitieron y estimularon el desplazamiento terrestre de amplios grupos de la población, luego de algunos años de fundados temores frente a asaltos y secuestros. 7 En materia de paz, la mayor preocupación había girado en torno a los numerosos secuestrados, en especial por parte de las FARC. Esta guerrilla acumuló un verdadero trofeo de guerra con el secuestro de prominentes figuras políticas, además de militares y policías retenidos, algunos de ellos durante varios años. En noviembre, quisieron enriquecer la lista con el intento fallido de secuestro del presidente del Consejo Episcopal Latinoamericano. Con este trofeo pretenden obtener un canje por los numerosos guerrilleros prisioneros en las cárceles del país, aspecto que ha estado por largo tiempo entre los objetivos principales de Manuel Marulanda, «Tirofijo», jefe máximo de las FARC. Desde la ruptura del llamado proceso de paz, la figura del intercambio humanitario ha sido el argumento esgrimido por familiares de los secuestrados y por quienes han estado preocupados por los derechos humanos. Sin embargo, los intentos en esa dirección habían fracasado. 8 De manera discreta se habían adelantado algunas aproximaciones oficiales con el ELN, continuación de lo que se había estado gestando desde hace años. Desde finales del gobierno de Samper, esta guerrilla ha estado interesada en adelantar negociaciones con los gobiernos. Pero 7

Cambio, N.° 487, 21 al 28 de octubre de 2002; Semana, N.° 1.069, 28 de octubre al 4 de noviembre de 2002; Cambio, N.° 495, 16 al 23 de diciembre de 2002. 8 El Tiempo, 15 de octubre de 2002; El Tiempo, 25 de noviembre de 2002.

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además de la poca habilidad política del gobierno de Pastrana —que privilegió en forma desmedida el proceso con las FARC y desaprovechó oportunidades con el ELN— y la reducción de la capacidad militar de esta guerrilla por acción de los paramilitares, dadas sus ambivalencias políticas el ELN no ha logrado llegar a una mesa de negociaciones pese a los buenos oficios adelantados por el gobierno de Cuba.9 Otra cosa ocurrió con los grupos paramilitares, ya que el gobierno abrió pronto los espacios para que se plantearan posibilidades de negociación, luego de que surgieran problemas en la unificación alcanzada durante el gobierno de Samper con la creación de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Al incluirlos Estados Unidos, junto con las FARC y el ELN, en 2001, entre su lista de grupos terroristas, al igual que la Unión Europea en mayo de 2002, a las AUC se les planteó una situación contradictoria que afectó su frágil unidad en los últimos meses del gobierno de Pastrana. Antes de surgir este problema, suponían que al «defender» al Estado de la subversión eran invulnerables frente a la política estadounidense. Además, las llamadas autodefensas se sentían seguras ante la escasa voluntad de combatirlas por parte de la fuerza pública, que tiende a verlas como aliadas, pese a las atrocidades que cometen contra la población civil. También son percibidas como naturales vengadoras por numerosos grupos sociales impotentes ante las arbitrariedades de las guerrillas y la incapacidad del Estado para contenerlas, y por sectores interesados en que se mantenga el estatus quo frente a la amenaza de cambio que ven en un eventual triunfo guerrillero. Pero lo que no contaba en las consideraciones de los paramilitares era la prioridad que para Washington implica su vinculación con el problema de las drogas y sus actividades terroristas frente a la población civil, prioridad exacerbada por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos.10 En el último mes del gobierno de Pastrana, los paramilitares habían descartado su reunificación, divididos tras mutuas acusaciones de nexos con el narcotráfico, secuestros, extorsiones y crímenes indiscriminados. Pero menos de dos meses después, en septiembre de 2002, Carlos Castaño, jefe de las AUC, planteó que buscaba la reunificación y el deslinde con el narcotráfico, en aparente disposición de negociación con el gobierno. Poco después, el gobierno pidió al Congreso la eliminación 9

El Tiempo, 1 de septiembre de 2002. El Tiempo, 8 de septiembre de 2002.

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del requisito de estatus político para los grupos armados al margen de la ley antes de iniciar una eventual negociación, cuestión que se logró con la renovación de la ley de orden público a fines del año. En el mismo mes de septiembre, en medio del primer viaje oficial del presidente Uribe a Estados Unidos, éste fue sorprendido por la declaración oficial del gobierno de ese país al pedir la extradición de varios jefes paramilitares por narcotráfico. No obstante, las buenas relaciones del gobierno con Estados Unidos permitieron que los contactos entre las dos partes se adelantaran sin el obstáculo explícito de esa potencia. Pero la verdadera traba para las negociaciones radica en la división entre los dispersos y disímiles grupos de paramilitares, ya que sus diferencias pesan más que la voluntad del gobierno, que incluso conformó una comisión encargada de allanar el camino para una eventual negociación."

2 . ¿URBANIZACIÓN DE LA GUERRA?

El año 2003 comenzó con relativo optimismo y satisfacción de la opinión pública debido a la presencia del presidente «en todas partes», a puntuales éxitos de la fuerza pública en el rescate de secuestrados —éxitos mediados por la presión presidencial y la exigencia de resultados— y sobre todo a la sensación de seguridad que dejó la inusual «libertad de movilización» durante el período vacacional. Aunque Estados Unidos no había cesado de realzar su presencia en asuntos de la vida nacional que cree de su incumbencia, no se observaban fricciones frente a las políticas gubernamentales. Pero pronto el Departamento de Estado de ese país anunció que la base aérea de Palanquero no podía utilizar su ayuda militar, debido a la «falta de transparencia y rapidez» en la investigación de un incidente ocurrido en 1998, en el que intervino esa unidad y murieron 18 civiles. También hizo saber que su gobierno no participaría en cualquier negociación de sometimiento de narcotraficantes al gobierno nacional. A ello se agregó el informe de Human Rights Watch sobre la situación de derechos humanos en el país en 2002, en el que se señalaba que los resultados oficiales eran ambivalentes: el Estado combatió a los paramilitares pero éstos siguieron creciendo y aumentando su poderío

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El Tiempo, 24 de septiembre de 2002; Semana, N.° 1.067, 14 al 21 de octubre de 2002; El Tiempo, 1 de diciembre de 2002; Cambio, N.° 493, 2 al 9 de diciembre de 2002; El Tiempo, 5 de diciembre de 2002; El Tiempo, 13 de diciembre de 2002.

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militar. El veto a la base de Palanquero despertó una polémica en la que salió a flote la doble moral oficial estadounidense, debido a la sospecha de encubrimiento a las fallas en la labor de empresas de técnicos mercenarios de ese país que intervienen con contratos en la lucha contra las drogas y el conflicto armado, con la anuencia de ambos gobiernos.12 El anuncio de la llegada de instructores militares élite de Estados Unidos, para capacitar una unidad perteneciente a la Brigada XVIII y financiada por ese país para la protección del oleoducto Caño LimónCoveñas, mostró el inicio de la intervención militar para proteger los intereses norteamericanos en el país y confirmó la política trazada por el Plan Colombia, ampliada mediante el apoyo a acciones antiguerrilleras. Este último factor se confirmó con la creación de la VI División del Ejército, cuya jurisdicción se ubica en los departamentos de Caquetá, Putumayo y Amazonas, al sur del país.13 Continuaba así la adición de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual se refuerza la organización militar híbrida, pese a la inclinación en los últimos años hacia la creación de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada por el interés burocrático de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la eficacia militar y ha hecho más costoso el enfrentamiento con la subversión. La creación de las zonas de rehabilitación, a la luz de la excepción constitucional decretada, planteó una crucial puja entre el Estado y la subversión, con la intromisión interesada del paramilitarismo. La situación del departamento de Arauca se convirtió en el modelo clave sobre el particular. Las características de esta región en cuanto al desarrollo del conflicto armado moldearon a través de los años su importancia. El hallazgo en ese territorio de la fuente petrolera más grande del país dio comienzo al proceso. Permitió a la guerrilla del ELN potenciar sus finanzas y su poderío militar, a la par que enriqueció las arcas oficiales regionales con las regalías. Se hizo evidente, entonces, la incapacidad de la clase política para administrar la riqueza para beneficio social, ya que emergieron la corrupción, la imbricación de la política partidista, el llamado clientelismo armado de la subversión, los crecientes problemas sociales y sobre todo el incremento inusitado de la violencia. A la zona

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El Tiempo, 14 de enero de 2003; El Tiempo, 15 de enero de 2003; El Tiempo, 17 de enero de 2002; El Tiempo, 23 de enero de 2003; Cambio, N.° 4 9 9 , 2 0 al 27 de enero de 2003. 13 El Tiempo, 18 de enero de 2003; El Tiempo, 8 de febrero de 2003.

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llegaron más tarde las FARC y los paramilitares, para competir por el botín y enredar aún más la situación. El desastre generado se hizo más evidente con la puesta en marcha de la zona de rehabilitación en tres de los varios municipios críticos de la región, pues el tratamiento oficial con prioridad militar mostró los profundos desequilibrios que implicaba para el Estado no asumir el problema con una estrategia integral en lo económico, político, social y militar, bajo la cobertura de una política similar de carácter nacional.14 El tratamiento oficial con pretensiones quirúrgicas dependía entonces de la corta temporalidad de las medidas permitidas por la Constitución y no de una respuesta política sólida que evitara sindicar a la vigencia de la democracia como responsable de los fracasos oficiales debido a supuestos excesos en la permisividad de las libertades y la defensa de los derechos civiles. Ello se evidenció a fines de abril con la declaratoria de inexequibilidad de la conmoción interior por parte de la Corte Constitucional, aunque el gobierno anunció que continuaría con las medidas militares especiales en las «zonas de rehabilitación y consolidación».15 Hasta comienzos de febrero había disminuido el temor por la amenaza de las FARC de urbanizar la guerra. Si bien se habían realizado actos terroristas en algunas ciudades, éstos no habían llegado a alarmar a grupos amplios de la sociedad, sobre todo en los estratos altos de la población. Sobrevinieron entonces impactantes acciones terroristas que cambiaron el panorama de las percepciones. Un «carro bomba» en un exclusivo club de Bogotá, por primera vez la población civil como blanco único, con saldo de 36 muertos y 168 heridos, y una «casa bomba» en un barrio popular de Neiva, un atentado sobredimensionado contra autoridades de la Fiscalía y la policía, con resultado de 16 muertos, 30 heridos y 70 casas destruidas. Y, en el contexto rural, un avión estadounidense en misión de inteligencia derribado en la selva al sur del país, sumado el asesinato posterior de dos de sus tripulantes, uno de ellos estadounidense, y la captura de otros tres de la misma nacionalidad, completaron las acciones que conmovieron al país.'6 14

Semana, N.° 1.083, 3 al 10 de febrero de 2003; El Tiempo, 13 de febrero de 2003; Cambio, N.° 502, 10 a! 17 de febrero de 2003; El Tiempo, 9 de marzo de 2003; El Tiempo, 25 de marzo de 2003; El Tiempo, 20 de mayo de 2003. 15 El Tiempo, 30 de abril de 2003. 16 Semana, N.° 1.085, 17 al 24 de febrero de 2003; Semana, N.° 1.086, 24 de febrero al 3 de marzo de 2003; Cambio, N.° 503, 17 al 24 de febrero de 2003; Cambio, N.° 504, 24 de febrero al 3 de marzo de 2003; Cambio, N.° 505, 3 al 10 de marzo de 2003.

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El gobierno desató entonces una ofensiva diplomática en busca de condena a las FARC, presunta responsable de los hechos. Se lograron dos declaraciones inmediatas, una de los gobiernos centroamericanos y otra del Consejo Permanente de la OEA, en las que se condenaba el hecho y se reafirmaba la decisión de cumplir con la Convención Interamericana contra el Terrorismo y la Resolución 1373 de la ONU, formulada luego de los sucesos del 11 de septiembre en Estados Unidos. El gobierno nacional pidió además a los gobiernos de los países vecinos declarar a las FARC una organización terrorista, pedido que fue asumido con cautela por los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Brasil.17 Se habló entonces del arribo a una nueva fase del conflicto armado. Luego de que las FARC sobrevivieron por largo tiempo con mentalidad campesina y ataques contra poblaciones y posiciones militares aisladas, se consolidaron financieramente mediante su vinculación con el negocio de las drogas, adquirieron nuevas tecnologías con asesoría de grupos rebeldes de otros países y asumieron ataques a las ciudades. Se agregó que la desmilitarización del Caguán había sido una etapa importante para estos logros.18 Buena parte de esta afirmación es adecuada para explicar lo sucedido. Sin embargo, esta «modernización» de las FARC era ya un hecho en febrero de 2001, cuando se rompió el proceso de paz. Lo significativo de los nuevos acontecimientos fue la decisión de confrontar a la «oligarquía» con actos terroristas impactantes y premeditados, y al «imperialismo yanqui» por medio de un ataque consciente a una de sus aeronaves de reconocimiento. El atentado al club El Nogal parece que fue preparado durante varios meses, y cuatro años antes las FARC habían considerado un grave error el asesinato de tres civiles estadounidenses por parte de uno de sus frentes. Pero aparte de actos terroristas urbanos de gran impacto, incluso con componentes sofisticados en su preparación y ejecución, es difícil «urbanizar» una guerra dentro de las condiciones presentes en el país. El apoyo de la población es reducido, debido a la prioridad que da la guerrilla al uso de los medios militares sobre los políticos, y se centra en sectores sociales excluidos y en grupos lumpenizados —excepto algunas organizaciones sociales radicales y ciertos logros en la incorporación de profesionales y estudiantes universitarios—, lo que limita las posibilidades de desarrollar tácticas alternativas al terrorismo.19 17

El Tiempo, 10 de marzo de 2003. Jaramillo en Cambio, N.° 503, 17 al 24 de febrero de 2003. 19 El Tiempo, 2 de marzo de 2003; Semana, N.° 1.089, 17 al 24 de marzo de 2003; El Tiempo, 26 de marzo de 2003. 18

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La cuidadosa preparación y ejecución del atentado al club social, además de celos burocráticos en la Fiscalía, dificultaron que se encontraran pruebas claras sobre sus autores. Este hecho, sumado a las respuestas de la comunidad internacional para condenar el hecho, a la tendencia internacional de unificar frentes contra el terrorismo y contra las violaciones del Derecho Internacional Humanitario —como la inauguración de la Corte Penal Internacional—, a la decisión de Estados Unidos de profundizar su injerencia en el conflicto armado nacional y quizás a algún deseo de frenar su desprestigio político, provocó un inusual pronunciamiento de las FARC. No solamente negaron su autoría, «luego de hacer una paciente, rigurosa y seria investigación», sino que recordaron un pronunciamiento, hecho 10 años antes, condenando el terrorismo. 20 Pero la consecuencia mayor fue la incertidumbre generada, que rompió la confianza con que había comenzado el año. Esta situación, sumada a acciones terroristas en otras ciudades, sacó a flote problemas burocráticos en la cúpula del mando militar. Algo se conocía sobre el carácter rispido de la ministra de Defensa, su obsesión por el trabajo y el malestar causado por sus decisiones administrativas, como el nombramiento de una mujer en la Secretaría General del Ministerio —cargo ocupado tradicionalmente por generales— y la centralización de las compras militares y de su control aumentaron la tensión existente. Sin embargo, no habían ocurrido incidentes públicos al respecto. La crítica pública del comandante de la Fuerza Aérea a una oferta de donación de aviones usados por parte de España y la dura réplica de la ministra desde ese país, evidenciaron el estado conflictivo mostraron las tensiones que se experimentan, al salir a la luz pública numerosas anécdotas sobre el particular.21 Esta situación reflejó las dificultades que hay para subordinar en forma fluida al estamento castrense, que ha gozado de autonomía relativa en sus decisiones, además de prerrogativas ajenas a sus funciones institucionales. Pero también muestra la importancia de conocer la es-

20 El Tiempo, 23 de febrero de 2003; El Tiempo, 6 de marzo de 2003; El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Semana, N.° 1.089,17 al 24 de marzo de 2003; El Tiempo, 6 de abril de 2003. 21 El Tiempo, 22 de febrero de 2003; El Tiempo, 1 de marzo de 2003; El Tiempo, 2 de marzo de 2003; El Tiempo, 6 de marzo de 2003; El Tiempo, 11 de marzo de 2003; 16 de marzo de 2003.

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pecificidad de la cultura militar y su racionalidad interna, con el fin de evitar desgastes innecesarios por parte de las autoridades civiles que asumen con decisión la dirección de las actividades castrenses, sobre todo al tener en cuenta las tensiones que se generan en un ambiente de actividades bélicas.22 Y, ante todo, indica la necesidad de que quien ocupe la cartera de Defensa conozca las facetas de las funciones castrenses y el papel que les corresponde en el complejo contexto político del país, con el fin, entre otros asuntos, de definir una política de defensa y seguridad adecuada y coherente, que tenga cobertura nacional y sea sostenible en el tiempo. En medio de la incertidumbre generada, aumentó el afán del presidente Uribe por definir una situación regional favorable para su política de búsqueda de mayor internacionalización del conflicto armado. El objetivo era ampliar la aceptación discreta que logró el gobierno anterior de la co-responsabilidad de la comunidad internacional en el problema de las drogas que sustenta el conflicto armado, y en consecuencia obtener apoyos activos para su solución. Inclusive, el presidente veía con buenos ojos la conformación de una fuerza multinacional de apoyo a las acciones militares en contra del narcotráfico y la subversión. Con ese afán, en marzo se improvisó una cumbre en Bogotá sobre seguridad regional, con la participación de los cancilleres y ministros de defensa de los países limítrofes y la invitación especial a funcionarios de Estados Unidos y la Unión Europea. Sin embargo, la precipitación del evento, la visión «parroquial» de los países andinos y la desconfianza tradicional entre las naciones vecinas, dejó más interrogantes que resultados. No hubo avance alguno en el compromiso surgido de una reunión similar en Lima ocurrida dos años antes, de diseñar una política de seguridad regional. Al igual que en ocasiones anteriores, se reafirmaron los buenos propósitos. La angustia presidencial, derivada de la búsqueda de incorporación del conflicto armado interno a la guerra mundial contra el terrorismo, y la necesidad de ampliar la ayuda militar de Estados Unidos al país, lo llevó incluso a declarar —en solitario con dos países centroamericanos en el hemisferio— el apoyo colombiano a la invasión de Estados Unidos a Irak, en contra de la vasta movilización mundial opuesta a esta decisión. Se rompió así con la tradición nacional de seguir la línea de Naciones Unidas en sus políticas frente a los conflictos bélicos internacionales. Sin embargo, el presidente logró luego que el Grupo de 22

El Tiempo,

1 0 d e abril d e 2 0 0 3 .

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Río aprobara —con reservas por parte de Venezuela—, en su reunión de mayo, una propuesta en la que se solicita al secretario general de la ONU que conmine a las FARC para que inicien un dialogo con el gobierno colombiano, bajo la premisa de un cese al fuego, y que en caso de que la guerrilla no aceptara «se buscarán otras alternativas de solución». También logró que la Asamblea de la OEA, celebrada en junio, acogiera lo acordado por el Grupo de Río, además de que ha aprovechado las circunstancias de reuniones presidenciales para obtener apoyos a su política de mano dura.23 Dentro de este contexto internacional, en el frente interno el presidente Uribe ha seguido fiel a la línea trazada en los primeros meses de su gobierno. En medio de la insistencia de sectores de opinión por lograr un acuerdo humanitario con las FARC, en mayo de 2003, un operativo militar cuidadoso, pero errado en sus supuestos, destinado a liberar un gobernador y un ex ministro secuestrados, terminó en su asesinato por parte de la guerrilla, junto con ocho militares cautivos. Dado el gran impacto que este hecho produjo en la opinión pública, se planteó la necesidad de revisar la política gubernamental en materia de rescates.24 Por otra parte, de acuerdo con la tendencia de creación de estímulos para negociar con los paramilitares, suavizar sus conflictos internos y contrarrestar la insistencia de Estados Unidos en la solicitud de extradición de sus jefes, el Presidente anunció, en mayo del 2003, una propuesta de libertad condicional para quienes se desmovilizasen y estuviesen sindicados de delitos. Al hacer este anuncio en un momento de publicidad sobre el incremento en la deserción de guerrilleros, como respuesta a la política oficial de apoyo a esta conducta, el presidente mostró su visión de oportunidad, pues tal propuesta facilitaba la disposición de negociación de los paramilitares. 25

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Stewart 2002, El Tiempo, 12 de marzo de 2003; El Tiempo, 13 de marzo de 2003; «Uribe, 'el Blair de A. Latina'», El Tiempo, 19 de marzo de 2003; El Tiempo, 25 de mayo de 2003; El Tiempo, 17 de junio de 2003; El Tiempo, 16 de agosto de 2003. 24 El Tiempo, 12 de febrero de 2003; Semana, N ° 1.085,17 al 24 de febrero de 2003; El Tiempo, 27 de abril de 2003; Semana, N.° 1.096,5 al 12 de mayo de 2003; El Tiempo, 6 de mayo de 2003; Cambio, N.° 515, 12 al 19 de mayo de 2003; Semana, N.° 1.097, 12 al 19 de mayo de 2003; El Tiempo, 16 de mayo de 2003. 25 El Tiempo, 1 de febrero de 2003; El Tiempo, 20 de marzo de 2003; El Tiempo, 22 de abril de 2003; El Tiempo, 18 de mayo de 2003; El Tiempo, 27 de mayo de 2003; El Tiempo, 29 de mayo de 2003; El Tiempo, 1 de junio de 2003; Semana, N.° 1.100,2 al 9 de junio de 2003.

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En este contexto han avanzado las conversaciones con las AUC, con el aval tácito de Washington. Pero la propuesta presidencial, concretada en un proyecto de ley presentado al Congreso, conocido como alternatividad penal, desató una larga polémica, que incluyó comentarios oficiales adversos en Estados Unidos y una dura crítica del alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia. Este proyecto se suma a otros presentados por el ejecutivo, como el de una ley antiterrorista, que incorpora facultades de policía judicial para las fuerzas militares y normas restrictivas a los derechos civiles. De esta manera, dentro de la persistente línea política inicial del gobierno, no se observan signos de apertura para hablar con las guerrillas, aunque éstas sí han modificado su posición original.26 En un ambiente de presión del presidente a los altos mandos militares y al cuerpo de generales, incluso con duras críticas públicas en busca de resultados en el orden público, las FARC buscan repolitizar su imagen, bastante deteriorada en la opinión pública nacional e internacional, que las asimila en buena parte a la imagen de terroristas surgida después del 11 de septiembre. Luego de repetidas críticas oficiales a la ONU, en particular por no pronunciarse frente al pedido del presidente de mediación ante las FARC, y tenues señales de que a pesar de la ambivalencia oficial este organismo ya ve con buenos ojos tal solicitud, esta guerrilla pidió a las Naciones Unidas que escucharan su versión del conflicto. Además, comunicaron a la Iglesia su disposición a recibir a uno de sus representantes, siempre y cuando no actuara a nombre del gobierno. Y para abrir el camino a su nueva posición, a fines de agosto de 2003 presentaron, con gran publicidad, pruebas de supervivencia de los secuestrados políticos más notables. No obstante, siguen en su línea dura frente al gobierno, al continuar con la amenaza a los alcaldes y a los candidatos a las elecciones de octubre, que incluyen el referendo avalado por la Corte Constitucional, pero limitado por ésta en sus al26

El Tiempo, 16 de julio de 2003; El Tiempo, 19 de junio de 2003; El Tiempo, 20 de junio de 2003; Cambio N.° 520,16 al 23 de junio de 2003; Cambio, N.° 523,7 al 14 de julio de 2003; Semana, N.° 1.106,14 al 21 de julio de 2003; Cambio, N.° 525, 21 al 28 de julio de 2003; Semana, N.° 1.107, 21 al 28 de julio de 2003; El Tiempo, 4 de agosto de 2003; El Tiempo, 22 de agosto de 2003; Semana, N.° 1.111, 18 al 25 de agosto de 2003; Congreso de la República, Proyecto de Ley N.° 18-03, estatutaria mediante la cual se adopta el estatuto nacional para enfrentar el terrorismo; Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, «Comunicado de Prensa», Bogotá, 28 de agosto de 2003.

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canees proselitistas. Incluso, en un pronunciamiento conjunto con el ELN —inédito desde la época de la Coordinadora Guerrillera, una década antes— las FARC ratificaron su intención de no negociar con el gobierno de Uribe.27 Si se tienen en cuenta las expectativas que despertó desde la campaña electoral, al año de iniciado el gobierno del presidente Uribe no se observaban resultados firmes en su política de seguridad. Si a ello se suman los problemas de la economía, la crisis fiscal y el desempleo, los surgidos durante la aprobación de la reforma política en el Congreso y las diferencias entre los congresistas que apoyan al Presidente —como parte de las contradicciones propias de la inexistencia funcional de partidos políticos—, no son de extrañar los grandes interrogantes que se presentan hacia el futuro. No obstante, hay dos asuntos claros, por ahora. Primero, la ratificación del apoyo oficial de Estados Unidos al presidente, mediante la visita al país, durante los días del primer aniversario de su gobierno, de altos funcionarios gubernamentales, incluido el jefe de Estado Mayor Conjunto y el secretario de Defensa, y segundo, el muy alto nivel de aceptación pública en que se ha mantenido la imagen del presidente. Este último factor se explica por la manipulación oficial de los medios de comunicación, la ligereza profesional de éstos —mediada por el afán de la «chiva» —, la persistencia de las ideas de Uribe, su habilidad política, su hiperactividad y afán de estar en todas partes, y también la imposibilidad en el corto plazo de ver otra alternativa. Así lo muestra la rapidez con que comenzó el trámite legislativo de reelección del presidente. 28

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El Tiempo, 20 de mayo de 2003; El Tiempo, 3 de junio de 2003; El Tiempo, 20 de junio de 2003; El Tiempo, 22 de junio de 2003; El Tiempo, 10 de julio de 2003; El Tiempo, 25 de julio de 2003; El Tiempo, 12 de agosto de 2003; El Tiempo, 15 de agosto de 2003; El Tiempo, 26 de agosto de 2003; El Tiempo, 22 de agosto de 2003; El Tiempo, 1 de septiembre de 2003. 28 El Tiempo, 19 de marzo de 2003; Semana, 28 de abril al 5 de mayo de 2003; El Tiempo, 22 de mayo de 2003; Cambio, N.° 518, 2 al 9 de junio de 2003; El Tiempo, 9 de julio de 2003; Semana, N.° 1.101, 9 al 16 de junio de 2003; El Tiempo, 23 de julio de 2003; Semana, N.° 1.108, 28 de julio al 4 de agosto de 2003; Cambio, N.° 526, 28 de julio al 4 de agosto de 2003; El Tiempo, 20 de agosto de 2003; Cambio, N.° 529, 18 al 25 de agosto de 2003; El Tiempo, 28 de agosto de 2003; Semana, N.° 1.112, 25 de agosto al 1 de septiembre de 2003; Semana, N.° 1.113, 1 al 8 de septiembre de 2003.

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3 . D E L AFÁN NO QUEDA SINO EL CANSANCIO

Con el objeto de precisar anotaciones hechas en materia de seguridad, conviene señalar algunos problemas de la política gubernamental en este tema. La mayor dificultad en la urgencia de elaborar una política coherente e integral de seguridad, en un país con las características actuales de Colombia, es articular la realidad de la guerra con la búsqueda de paz. Un régimen político con grandes falencias en su ejercicio democrático, pero sin ser dictatorial, alterado por un conflicto armado interno en el que intervienen subversión y paramilitares, requiere confrontar ese conflicto sin deteriorar sus limitados logros en materia de derechos civiles. El objetivo de este requisito esencial es crear las condiciones mínimas para alcanzar una paz que permita emprender los correctivos necesarios para desarrollar la democracia y de esta manera asegurar que esa paz sea duradera. La compleja situación nacional ha hecho ver en forma equivocada que la solución de muchos de los problemas que a diario se agravan, debe buscarse incorporándolos a una poco clara agenda de seguridad. En estas circunstancias, conviene rediseñar la política de seguridad con el fin de afrontar la guerra, con instrumentos jurídicos, económicos y militares que, sin mengua de su eficacia para frenar este conflicto, logre inducir un ambiente propicio para iniciar un proceso de paz que sea aceptado por las partes, pero sin caer en los errores de procesos anteriores. Un logro así implica, de hecho, articular el problema de la guerra con el de la paz. Pero para que tal logro tenga viabilidad es indispensable la incorporación en esa tarea, de objetivos que consideren profundas políticas sociales de mediano y largo plazo.29 Si se toman estos lineamientos generales y se confrontan con lo observado durante el primer año de gobierno del presidente Uribe, pueden plantearse algunas ideas al respecto. En primer lugar, el gobierno ha señalado que la seguridad debe abordarse en forma amplia, es decir, teniendo en cuenta factores políticos, económicos y sociales, además del militar. Este señalamiento adecuado se debe en buena medida a los avances logrados en la incorporación de civiles conocedores del tema de seguridad en el Departamento Nacional de Planeación —desde la creación de la Unidad de Justicia y Seguridad hace

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Leal Buitrago 2002, p. 71.

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una década— y en el Ministerio de Defensa Nacional, como complemento a la designación de ministros civiles en esa cartera desde 1991. También han influido los intentos de algunos de los últimos gobiernos de asumir la dirección de la política de seguridad por parte de las autoridades civiles. Sin embargo, han surgido dificultades derivadas del celo estamental de los altos mandos, de las urgencias creadas por la escalada del conflicto armado y del poco conocimiento y experiencia en asuntos militares por parte de quienes tienen que ver en el Estado con los asuntos de orientación y dirección castrense, en especial los miembros de las comisiones segundas del Congreso. Además, han aparecido ahora problemas causados por la creencia de la Ministra de Defensa de que la eficacia militar tiene que ver más con una buena gerencia que con una percepción política apropiada, en un campo muy sensible y especializado en el que se corren mayores riesgos al ensayar. Esta situación ha derivado en improvisaciones e imprecisiones, y ante todo en un realce de las medidas militares e insuficiencia del resto de componentes requeridos. En segundo lugar, no ha habido articulación con una política de paz, pues ésta no existe. El gobierno tal vez supone que una política de paz consiste en tener como objetivo esencial doblegar la fortaleza militar de la subversión, con el fin de que se vea obligada a pedir o a aceptar una negociación sin las exigencias del pasado inmediato y ante todo sin la arrogancia que mostró en el Caguán. Naturalmente, esto forma parte de los objetivos que hay que buscar mediante las acciones militares, pero una política de paz que se articule con la de la guerra es algo que va más allá de esa escueta consideración. Por otra parte, no pueden llenarse vacíos importantes de una política de paz mediante conversaciones con los paramilitares y alicientes planteados por el gobierno, pues estos esfuerzos expresan más el talante del presidente y un desafío a las FARC, y menos un camino hacia una paz sostenida. El proyecto de ley estatutaria «por el cual se dictan disposiciones en procura de la reincorporación de miembros de grupos armados que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional», conocido como alternatividad penal, es un despropósito político y jurídico, que ha sido rechazado incluso por congresistas afectos al gobierno. Por lo tanto, no puede considerársele siquiera como parte de una política de paz. Asimismo, una medida que supuestamente contribuye a la paz, como es el estímulo a la deserción de guerrilleros, hace parte más bien del objetivo de debilitamiento militar, por sus efectos sobre la moral de la subversión, pero no puede hacer parte de una política de paz.

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Lo esencial de una política de paz es que haga parte de una estrategia de guerra. Cualquier política de paz tiene que ver con la interpretación del conflicto armado. Y si ésta no es adecuada, se cae en costosos errores. Es necesario comenzar entonces por reconocer la guerra, entender su racionalidad y articular una política de paz hacia las FARC, con derivaciones hacia los demás grupos, que muestre de manera clara y confiable la disponibilidad del gobierno de dialogar sin que necesariamente se «arrodille al enemigo». El agresivo lenguaje castrense, derivado de muchos años de confrontación armada, contradice este objetivo. En lugar de ayudar a las tareas militares las entorpece, pues ha servido para subvalorar a las guerrillas, no sólo en términos militares sino ante todo políticos. Asimismo, el degradante lenguaje de las autoridades oficiales, como parte de la cruzada mundial contra el terrorismo luego del 11 de septiembre, refuerza este problema. Un ejemplo de algo que contribuiría a mostrar esa necesaria disponibilidad negociadora del gobierno nacional sería una política factible y clara acerca de los numerosos militares y personajes retenidos por las FARC, a la luz de la experiencia mundial sobre acuerdos humanitarios. Pero este asunto anda como rueda suelta, al vaivén de la confusa delegación planteada por el gobierno a las Naciones Unidas y de las angustias de familiares y organizaciones nacionales e internacionales preocupadas por la situación de esas víctimas, además del aprovechamiento de oportunidades de liberación de rehenes, según criterios castrenses o iniciativas presidenciales. En tercer lugar, no ha habido coherencia y previsión suficientes en la política específicamente militar. La promovida política de seguridad democrática se ha elaborado y ejecutado sobre la marcha, mediante la activación de un acumulado de ideas prefijadas del presidente, contrastadas a través del «ensayo y error». Ideas ambivalentes como las de los llamados soldados campesinos, la red de informantes —maquillada con cambios de nombre, hasta desembocar en el de cooperantes—, la de recompensas por información, la de estímulos a la deserción y la de seguridad vial —promocionada con el nombre de «Vive Colombia viaja por ella»—, no son necesariamente —en su forma y contenido— lo que más conviene a la actual situación de guerra. Los soldados campesinos hacen parte de unidades militares antiguerrilleras, que se volvieron de esta manera híbridas, y cumplen funciones de policía al mantener territorios. No se ha pensado en figuras más orgánicas —que incluso solucionen la inestabilidad de los soldados campesinos que pagan su servicio militar—, como por ejemplo una guardia

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nacional transitoria mientras dure el conflicto armado. Por su parte, la amorfa red de cooperantes pretende sustituir la participación activa y voluntaria de la sociedad civil, que podría expresarse mediante acciones de compromiso —inducido de manera política— con una concepción estatal de seguridad. El Estado no tiene ninguna capacidad de control de una práctica delatora que incorpora características negativas de la sociedad, como la volatilidad de los referentes nacionales y la fragmentación de lo regional, lo económico, lo político y lo social. Además, la gran debilidad de la fuerza pública en lo que se denomina «inteligencia humana», impide una evaluación adecuada de ese supuesto enorme potencial de información. Esto hace que los cooperantes actúen como un organismo informe, al vaivén de difusos intereses particulares, en un ambiente que se presta para difundir aún más la corrupción y las arbitrariedades, pues es imposible darle la transparencia que requeriría para no degenerar en experiencias contraproducentes parecidas a las que se vivieron en las dictaduras del Cono Sur. A su vez, la idea de recompensas por información se liga a los problemas anteriores y por eso se ha prestado a arbitrariedades resultado de la imposibilidad de un manejo adecuado. En cuanto a la política de estímulo a la deserción de guerrilleros, forma parte de la aplicación de ideas promovidas mediante la manipulación de los medios de comunicación. Hace parte de una «guerra sicológica», que de manera contradictoria crea problemas en la medida en que aumenta el número de desertores: ¿puede el Estado darles a estos excombatientes una alternativa económica y social sostenible, teniendo en cuenta sus insuficiencias y los problemas estructurales de carácter social en el país? Por último, la seguridad vial es parte importante del cambio de percepción de la inseguridad, como base del apoyo mantenido por las clases medias y altas a la gestión presidencial. La reforma militar, iniciada a raíz de los descalabros militares ante la guerrilla durante el gobierno de Samper y apoyada financiera y técnicamente por Estados Unidos, fortaleció a la fuerza pública, pese a las distorsiones derivadas de las exigencias de ese país, cuyo objetivo es la lucha contra las drogas, y el combate al terrorismo luego del 11 de septiembre. Pero el afán eficientista del presidente y su ministra, reflejado incluso en improvisaciones de mando directo táctico sobre el terreno, distorsiona más esa reforma. Además, no existe una visión política clara de readecuación estratégica del componente militar, que se derive de la construcción de una política de seguridad de Estado, en la que participen de manera activa no sólo todas las instancias estatales

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que tienen que ver con la seguridad —ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y del Interior, Planeación Nacional, Congreso, Fiscalía, cortes Constitucional y Suprema, Procuraduría, fuerzas militares, policía nacional, DAS — , sino organizaciones de la sociedad civil con gran peso en el contexto social. Pero lo más delicado de la ayuda derivada del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina es que se creó una tendencia de dependencia técnica y financiera externa, a la que no puede responder el país por sí solo. En el país no ha existido nunca una visión alternativa de lo que podría llamarse «tecnología apropiada militar», que enfrente la guerra con recursos que no desaten una espiral de necesidades financieras. Esto sería posible si se asume una reforma profunda, en la que se desmonten la burocratización representada, en buena parte, en unidades propias de la guerra regular y en la excepcionalidad castrense en materia de seguridad social. Además, se requiere la creación de unidades especiales apoyadas más en la «inteligencia humana» —aún permeada y distorsionada en el país por la ideología de la Guerra Fría— que en la «inteligencia técnica», y mayor decisión en la reformulación del disperso dispositivo militar en el país. En cuarto lugar, existen dificultades derivadas de la confusión entre funciones militares y policiales. Este es un antiguo problema agravado por el conflicto armado, en el que los militares se han «policivizado» y la policía se ha militarizado. Los gobiernos se han encargado de alimentar este problema, asignando funciones cruzadas o que no les competen a estas fuerzas, varias con sentido de prerrogativa. La Carta de 1991 sentó el principio de que la policía nacional es civil, pero su dependencia de los militares no se concretó sino con la designación de un ministro de defensa civil. La reforma de la policía de 1993 fue un paso adelante para separar los dos grupos de funciones, pero se quedó estancada como lo atestigua el alto grado de corrupción que se observa todavía en la institución.30 En el gobierno actual se aprecia una dependencia y poca iniciativa del director de la policía frente al pensamiento presidencial, además de los problemas derivados de la competencia malsana en la cúpula policial y la ambigüedad orgánica de la institución con respecto a su relación con el Ministerio de Defensa. Además, las improvisaciones en la política de seguridad democrática han conducido a militarizar y trastocar aún más las funciones policiales, al asignar las de esta

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Leal Buitrago en Semana, N.° 1.115, 15 al 22 de septiembre de 2003.

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competencia al ejército, sobre todo en áreas urbanas, y debilitar en tal sentido a la policía. La terquedad con la que se defiende la asignación de funciones de policía judicial para las fuerzas militares, con el argumento redundante de que ambas fuerzas son lo mismo, es ejemplo destacado de la confusión en la visión política sobre seguridad que tienen las autoridades. En general, la vocación urbana de la fuerza policial, en un sentido moderno, se ha descuidado y no existe una política que busque desmilitarizar en este sentido a la policía, aun si se tienen en cuenta las dificultades creadas en este aspecto por el conflicto armado. Por último, como condensación de los puntos anteriores, hay dos escritos centrales relativos a la llamada política de seguridad democrática: el Plan Nacional de Desarrollo y la Política de Seguridad Democrática. El primero de ellos se conoció a comienzo de 2003, en víspera de su presentación al Congreso. Al igual que los planes de desarrollo de anteriores gobiernos, es un documento de buenas intenciones. Lo singular radica en que su objetivo central es brindar seguridad democrática. En esta materia, recoge planteamientos de la campaña electoral y del inicio del gobierno. El capítulo inicial, control del territorio y defensa de la soberanía nacional, se desglosa en los siguientes propósitos: reducción de las organizaciones armadas al margen de la ley, fortalecimiento de la fuerza pública, promoción de la cooperación ciudadana, protección a la infraestructura económica, seguridad urbana y programa de seguridad vial. Sin embargo, en esta materia, que constituye el eje del Plan, no hay concreción con propuestas específicas, implementación respectiva y asignación de recursos sobre el particular. En esencia, es un inventario de ideas sobre el programa bandera del presidente, que agrega poco a planteamientos anteriores.31 El texto final de la Política de Defensa y Seguridad Democrática se publicó a mediados de 2003, luego de varios borradores conocidos parcialmente. Consta de cinco partes. La primera, enuncia propósitos democráticos que supuestamente son la esencia de la seguridad democrática, como son los derechos humanos, la cooperación y solidaridad, la eficiencia y austeridad, la transparencia y juridicidad, la multilateralidad y corresponsabilidad, la acción coordinada del Estado y una escueta mención final sobre la opción de negociación. La segunda parte formula las amenazas que son un «riesgo para la nación, las instituciones de-

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Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación 2002.

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mocráticas y la vida de los colombianos». Éstas son seis: 1) terrorismo, 2) negocio de drogas ilícitas, 3) finanzas ilícitas, 4) tráfico de armas, municiones y explosivos, 5) secuestro y extorsión, y 6) homicidio. La tercera parte señala cinco objetivos estratégicos: 1) consolidación del control estatal del territorio, 2) protección de la población, 3) eliminación del comercio de drogas ilícitas, 4) mantenimiento de una capacidad disuasiva y eficiencia, y 5) transparencia y rendición de cuentas. La cuarta parte indica seis líneas de acción: 1) coordinar la acción del Estado mediante instituciones establecidas, 2) fortalecer las instituciones del Estado relacionadas con la seguridad, 3) consolidar el control del territorio nacional, 4) proteger a los ciudadanos y la infraestructura de la nación, 5) cooperar para la seguridad de todos, y 6) comunicar las políticas y acciones del Estado. La última parte menciona en forma breve el tema de financiación y evaluación.32 En la parte final del documento se presenta una matriz de responsabilidades institucionales de los ministerios, tres departamentos administrativos y cuatro organismos que no son del ejecutivo nacional (Procuraduría, Fiscalía, Consejo Superior de la Judicatura y Medicina Legal), en lo que corresponde a los objetivos estratégicos formulados antes. Asimismo, un documento adicional describe el sector defensa, expresado en la fuerza pública, y esquematiza una articulación de los objetivos estratégicos —planteados en el texto de la política de seguridad democrática— con el plan estratégico del sector defensa, mediante puntos extractados de la misma política. El documento sobre la política de seguridad democrática es un esfuerzo bien importante —casi inédito en la historia contemporánea del país—33 de integración de responsabilidades en los aspectos centrales de la seguridad, pero ante todo de asumir la responsabilidad civil en la dirección política de la seguridad y los asuntos militares. Sin embargo, en lo que respecta a esa integración, no se observa que corresponda mucho a la realidad, en el sentido de que la ejecución de las políticas mencionadas antes, como son los soldados campesinos, la red de cooperantes, etc. —que son políticas para enfrentar la guerra—, no se articula en for-

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Presidencia de la República, Ministerio de Defensa Nacional, Política de defensa y seguridad democrática, Bogotá, Ministerio de Defensa, 2003. 33 El único antecedente semejante fue la formulación de la «Estrategia nacional contra la violencia», durante el gobierno de Gavina, esfuerzo político que finalmente fracasó.

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ma clara a la formulación del escrito, comenzando porque en éste no se reconoce el conflicto armado. En este sentido, es un modelo, no necesariamente formulado de manera apropiada, difícil de desarrollar dentro de la coherencia formal que presenta. Por ejemplo, supone una racionalidad estatal que no existe, la limita en esencia a lo militar al excluir buena parte de instituciones estatales vinculadas a la función de seguridad y no se ven espacios claros para desarrollos específicos, como las políticas señaladas que están en marcha y proyectos normativos como el de la ley de libertad condicional. Además, descarta, de hecho, una ley marco de defensa y seguridad, que sustituya a la Ley 684 de 2001, declarada inexequible por la Corte Constitucional en 2002, con lo cual quedó vigente la Ley 48 de 1968. El proyecto de ley, «por el cual se dictan disposiciones sobre la seguridad y defensa nacionales», indica la claudicación del ejecutivo en sacar adelante esta clase de normas. 34 Su esencia debería ser la expresión integral y condensada de una concepción estatal de seguridad, que recoja las líneas básicas de una política gubernamental de seguridad —equivalente a la actual— y señale un camino claro para desarrollos subsiguientes, que afinen una visión de Estado sobre el tratamiento que debe dársele a la guerra, a la búsqueda de paz y a las relaciones exteriores en materia de defensa. Por último, para plantear sólo algunos problemas destacados de este documento sobre política de defensa y seguridad democrática, la mención que hace sobre el tradicional tema de defensa nacional hacia el exterior se queda en un mero enunciado sobre disuasión de eventuales amenazas.

4 . LEGITIMIDAD DEL E S T A D O , EJE DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD

Lo fundamental de una política de seguridad, que pretenda ser efectiva en una situación como la actual del país, es contar con un Estado con altos niveles de legitimidad, es decir, que tenga credibilidad, confianza y respaldo activo de la sociedad, y que induzca dinámicas de apoyos sociales. Pero el Estado colombiano ha sido tradicionalmente débil en términos políticos. Basta señalar la permanente búsqueda de soluciones privadas —incluida la violencia— a los más variados problemas sociales.

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Congreso de la República, Proyecto de ley N.° 22-03.

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Una política eficaz de seguridad para el país requiere entonces del compromiso pacífico, pero activo, de amplios grupos sociales en la solución de la guerra. Para ello, debe considerarse no sólo el frente interno del país, sino también el frente internacional. En el frente interno, se necesitan al menos cuatro situaciones complementarias. Primera, el Estado debe contar con una credibilidad generalizada en sus instituciones civiles por parte de la sociedad. El ejecutivo se ubica en el centro de esta consideración, sobre todo frente a aspectos sensibles para la opinión pública como son la recaudación de impuestos y el manejo del gasto público. La corrupción es el problema central que se deriva de estas funciones. De ahí la importancia de implementar reformas efectivas para reducirla, pero ante todo mostrar que el gobierno tiene la voluntad política necesaria para lograrlo. La capacidad impositiva con equidad forma parte de esta situación. Segunda, es fundamental que haya confianza en el brazo armado del Estado. La reivindicación de los derechos humanos por parte de la fuerza pública en años recientes, debido en buena medida a la presión de la comunidad internacional, tiene como subproducto haber ganado respeto de muchos grupos sociales. Pero hay que tener en cuenta que los crímenes de paramilitares y guerrilleros han opacado el problema de violación de los derechos humanos por parte de la fuerza pública (violación que sin embargo ha disminuido) y por tanto han ayudado a diluir responsabilidades. Tercera, es indispensable generar una profunda revisión de la alteración que han experimentado en el país los principios éticos y morales que rigen los ideales democráticos. La pérdida del valor del trabajo, la valoración del enriquecimiento fácil, la resistencia de los estratos altos a ceder buena parte de sus privilegios conseguidos de manera fraudulenta y la arrogancia clasista que impregna a los grupos de mayores ingresos constituyen taras sociales con las cuales será imposible acceder a una paz sostenida. En este sentido, no es lógico afirmar que el conflicto armado interno es una guerra contra la sociedad, así se hayan desvanecido las llamadas «causas objetivas» de la guerra. Cuarta, sobre la base de las situaciones anteriores, podrían formularse e implementarse políticas de movilización social, dentro de una estrategia integral de seguridad, que tengan como meta obtener la legitimidad estatal necesaria para enfrentar la guerra, recuperar la política (es decir, institucionalizar los conflictos y negociar los intereses) y acceder a una paz sostenida. Las políticas de movilización social minimizan la

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vulnerabilidad de la sociedad frente al conflicto armado. Pretender que una guerra irregular se libre entre uniformados a espaldas de la población civil es además de irreal inconveniente, pues la legitimidad de las acciones estatales no se logra de manera pasiva, sino mediante actos que impliquen compromisos ciudadanos expresos frente a la guerra pero sin responsabilidades bélicas. Asimismo, buscar la neutralidad frente a los «actores armados» es loable, pero lo más que se puede alcanzar son acuerdos transitorios y aislados, con arreglos a veces turbios. Aunque esporádicas, las experiencias de resistencia civil en los últimos años son ejemplos destacados de participación activa y pacífica de la población. En el frente externo, la participación de la comunidad internacional es igualmente necesaria, pues en las circunstancias presentes el país no sale por sus propios medios de su encrucijada. Y para superarla es decisiva la participación de terceros neutrales. 35 La presencia internacional, mediante acompañamiento, mediación, facilitación, verificación u otra figura ajena a la intervención militar, debe derivarse de funciones específicas, que podrían ser simultáneas o sucesivas, plasmadas en una propuesta que haga parte también de una política integral de seguridad de Estado, es decir, que tenga continuidad a través de los gobiernos. Y en ella habría que involucrar a personalidades, gobiernos, organizaciones multilaterales u otros actores externos, desde el inicio mismo del proceso de su formulación. Estos lincamientos son apenas ejemplos de lo que podría ser la compleja participación civil en una política integral de seguridad, con el fin de manejar de manera adecuada el conflicto armado al fortalecer y legitimar las medidas de orden militar, e inducir y acelerar el uso de mecanismos políticos explícitos para una solución negociada. El Estado, en su carácter de eje político de la sociedad, tiene la responsabilidad de inventar medios políticos para lograrlo, y no dedicarse sólo a competir en el campo militar con guerrillas y paramilitares, pues estos grupos han dado prioridad a la fuerza en desmedro de la política. El uso de medios militares con tendencia a su exclusividad y las reformas del Estado con el fin primordial de lograr mayor eficiencia, atentan contra la flexibilidad y el equilibrio políticos necesarios para afrontar con éxito los agudos problemas nacionales.

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Al respecto es ilustrativo el libro de Walter 2002.

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El Tiempo, 19 de marzo de 2003, «Uribe, 'el Blair de A. Latina'»; «En alza, gestión de Uribe». El Tiempo, 20 de marzo de 2003, «Pedido de extradición hizo estallar a las AUC». El Tiempo, 25 de marzo de 2003, «Aumentan homicidios en zona de rehabilitación». El Tiempo, 26 de marzo de 2003, «El ICETEX de las FARC». El Tiempo, 6 de abril de 2003, «Se destapa fiscal de El Nogal». El Tiempo, 10 de abril de 2003, «La Ministra tuvo que ceder». El Tiempo, 22 de abril de 2003, «Piden a paramilitares seguir con los diálogos». El Tiempo, 27 de abril de 2003, «Los contactos secretos del acuerdo humanitario». El Tiempo, 30 de abril de 2003, «La Corte tumbó la conmoción». El Tiempo, 6 de mayo de 2003, «FARC asesinaron a rehenes». El Tiempo, 16 de mayo de 2003, «Gobierno pedirá facultades para excarcelar guerrilleros». El Tiempo, 18 de mayo de 2003, «Desmovilizados al alza». El Tiempo, 20 de mayo de 2003, «Se 'rajó' la zona de Arauca. Mindefensa reprueba asesor especial de la ONU». El Tiempo, 25 de mayo de 2003, «Espaldarazo a Uribe en Cusco». El Tiempo, 22 de mayo de 2003, «Acuerdo salva la reforma política». El Tiempo, 27 de mayo de 2003, «Se entregó ideólogo de las FARC». El Tiempo, 29 de mayo de 2003, «Uribe propone excarcelación para los delitos atroces». El Tiempo, 1 de junio de 2003, «Por qué la carta de libertad condicional». El Tiempo, 3 de junio de 2003, «FARC y AUC, en lista negra de narcos». El Tiempo, 17 de junio de 2003, «Venezuela reitera no a declaración de Cusco». El Tiempo, 19 de junio de 2003, «Pasó en el Senado el estatuto antiterrorista». El Tiempo, 20 de junio de 2003, «Uribe fustiga a la ONU; E.U. financiaría diálogos». El Tiempo, 22 de junio de 2003, «Alta tensión con la ONU». El Tiempo, 9 de julio de 2003, «E.U. certifica a Colombia». El Tiempo, 10 de julio de 2003, «Corte puso a salvo el grueso del referendo». El Tiempo, 16 de julio de 2003 «Acuerdo para desmovilización de paramilitares». El Tiempo, 23 de julio de 2003, «Con Uribe, salvo la economía, todo bien»; «Popularidad de Uribe está intacta». El Tiempo, 25 de julio de 2003, «El viraje de las FARC». El Tiempo, 4 de agosto de 2003, «Disidencia 'para' pide diálogo». El Tiempo, 12 de agosto de 2003, «Ultimátum de Uribe a militares». El Tiempo, 15 de agosto de 2003, «FARC acuden a la Iglesia». El Tiempo, 16 de agosto de 2003, «Espaldarazo de siete países a Uribe». El Tiempo, 20 de agosto de 2003, «'FARC son derrotables': Rumsfeld».

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FRANCISCO L E A L BUITRAGO

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L A SEGURIDAD DURANTE EL PRIMER AÑO DE GOBIERNO DE Á . URIBE

Semana, Semana, Semana, Semana, Semana,

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N.° 1.107, 21 al 28 de julio de 2003, «Un buen comienzo». N.° 1.108, 28 de julio al 4 de agosto de 2003, «Viento en popa». N.° 1.112, 25 de agosto al 1 septiembre de 2003, «¿Giro radical?» N.°. 1.111, 18 al 25 de agosto de 2003, «La para-política». N.°. 1.113, 1 al 8 de septiembre de 2003, «La paradoja de Uribe». STEWART, Phil, 2002, «Colombia asks Neighbors to Join Drug War», en (15.10.2002). WALTER, Barbara F., 2002, Commiting to Peace. The Successful Settlement of Civil Wars, Princeton, Princeton University Press.

EL CONFLICTO INTERNO COLOMBIANO: CAMBIOS RECIENTES Y SUS PRINCIPALES IMPLICACIONES

Camilo Echandía Castilla

La insurgencia colombiana, que en las dos últimas décadas logró extender su presencia a zonas de gran significado en el desarrollo de la confrontación, hacia finales de los años noventa comienza a enfrentar el riesgo muy serio de hacerse militarmente vulnerable debido a que por una parte, los grupos paramilitares entraron a disputarle el control de posiciones con elevado valor estratégico y, a que de otro lado, la ampliación de la capacidad operativa y la inteligencia adquirida por el Estado en la lucha contrainsurgente en los últimos años, le representa un claro impedimento para pasar a otro estado de la guerra en el que buscaría ampliar su dominio territorial efectivo. El fracaso de las negociaciones con las FARC durante la administración Pastrana y la manifiesta intención del gobierno Uribe de enfrentar a la guerrilla con un mayor esfuerzo militar, ha hecho que las estrategias y los movimientos tácticos de los alzados en armas se modifiquen en función de los cambios en la dinámica de la confrontación. Este nuevo escenario plantea varias incógnitas: la primera es si con un mayor esfuerzo militar se va a lograr el sometimiento de los alzados en armas y por consiguiente la superación del conflicto interno; la segunda es si la insurgencia, ante el propósito gubernamental de lograr su derrota, estaría dando un viraje hacia la urbanización de la guerra y el sabotaje contra la infraestructura para evitar su debilitamiento; la tercera es si con los cambios en la conducta de la guerrilla se producirá el colapso de la economía nacional, y la cuarta es si con la agudización de la violencia política, la clase dirigente colombiana optará por aplicar una racionalidad

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privada asumiendo los costos de la inseguridad, con efectos como la fuga de capitales y la disminución de la inversión, o más bien optará por la construcción de los consensos necesarios para hacer reformas de fondo en un proceso de paz, con lo cual las condiciones para lograr una negociación exitosa estarían madurando. El objetivo de este trabajo es responder a estas preguntas mediante el análisis del estado actual del conflicto interno, los cambios en la conducta de sus principales actores y las posibles implicaciones en la economía y en el proceso de negociación.

1 . D I N Á M I C A RECIENTE DEL CONFLICTO ARMADO

A partir de la ofensiva del ejército en 1990 contra el Secretariado de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en el municipio de Uribe-Meta, la organización insurgente logró avanzar en el proceso de especialización de sus frentes y la creación de grupos de choque, como las columnas móviles. 1 En 1993 ya se vislumbran los primeros ensayos en esta experiencia, con el ataque a Dabeiba y el bloqueo en la región de Urabá donde participaron más de 500 guerrilleros del Bloque José María Córdoba. Pero es sólo hasta la toma a la Base de Las Delicias en 1996, que se establece el punto de partida de una serie de éxitos militares indicativos de una mayor capacidad ofensiva. El escalamiento del conflicto armado registrado a partir del inicio de los años noventa evidencia el poderío militar alcanzado por la guerrilla, basado en el hecho de haber encontrado fuentes de recursos económicos muy importantes que a su vez ha determinado su visión optimista en cuanto a la continuación de la guerra. Por lo tanto, la prolongación del conflicto colombiano tiene como fundamento la autonomía adquirida por las guerrillas, sobre todo en el campo financiero, haciendo que la búsqueda de un mayor apoyo social constituya una preocupación secundaria. 2

1

Estas estructuras responden no sólo a la estrategia del Estado de las Brigadas

Móviles, sino también al comienzo de la búsqueda del salto cualitativo en el desarrollo de la guerra. Véase Salazar 2000. 2

Paul Collier en varios de sus trabajos muestra que — c o m o sucede en C o l o m b i a -

las guerras internas se encuentran acompañadas de bonanzas en productos agrícolas, mineros o ilegales, que han dado la posibilidad a los grupos insurgentes de saquear los re-

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Pese a la marcada presencia guerrillera en zonas petroleras, mineras, de cultivos ilícitos y de importancia agropecuaria, en Colombia la economía de guerra ha dejado de depender exclusivamente del dominio territorial de estas zonas rurales por parte de los diferentes grupos armados. En efecto, los fondos también se obtienen de actividades como la extorsión y el secuestro, que no requieren de un elevado poderío militar para su ejecución. De hecho, estas prácticas ya comienzan a aplicarse con bastante frecuencia en áreas urbanas donde los grupos alzados en armas no tienen dominio territorial efectivo. Con la diversificación de su presencia territorial, la guerrilla logró en las últimas dos décadas expandirse hacia localidades cercanas a los centros administrativos y políticos del país, sin que ello haya implicado una pérdida de su influencia en zonas de implantación histórica donde conservan sus principales fuentes de financiamiento. La constatación del crecimiento de la insurgencia hacia las zonas urbanas a un ritmo mucho mayor de lo que crece a nivel global podría estar sugiriendo la existencia de un plan de crecimiento y de consolidación de la influencia política.3 Esto sucede cuando se han consolidado suficientes «zonas de contención» como para hacer imperativa la construcción y consolidación de «zonas de expansión»."Examinar atentamente esta tendencia tiene un particular interés en el momento actual debido a que desde el 7 de agosto de 2002 han venido ocurriendo en el nivel urbano eventos que golpean directamente la psicología colectiva (como el ataque con morteros al Palacio de Nariño o el atentado contra el club El Nogal). Dada la gravedad de las implicaciones para la estabilidad política y económica del país es necesario descubrir el verdadero alcance de la eventual urbanización del conflicto armado. cursos necesarios para financiase, condición que determina la viabilidad de la guerra civil. Según este autor, las rebeliones dependen en forma crítica de la utilización de recursos para la persecución de otros objetivos. Por tanto, los factores económicos —como las exportaciones de bienes primarios— son decisivos en la viabilidad de los conflictos internos. Véase, p. ej., Collier 2001. 3 Véase Echandía 1999. 4 Este análisis se basa en el desarrollo de la guerrilla salvadoreña donde ese cambio coincidió con la especialización del aparato clandestino y a que las actividades económicas predadoras e intermitentes que caracterizaron a la guerrilla de la primera etapa dan lugar a una actividad económica continuada: la extorsión, el secuestro y el cobro de un impuesto revolucionario. El tipo de racionalidad económica, las formas de financiación características de las diferentes organizaciones guerrilleras según su estrategia y grado de organización son analizadas en este trabajo. Véase Naylor 1993.

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La información estadística que se presenta en los gráficos 1 y 2 permite constatar el incremento en la intensidad del conflicto armado y pone al descubierto la mayor capacidad ofensiva con que cuentan, en particular las FARC, a partir de comienzos de los años noventa. Las acciones propias de la guerrilla (contactos armados, hostigamientos y sabotajes a la infraestructura económica) aumentaron ostensiblemente en el conjunto de acciones armadas, mientras que las formas clásicas para la obtención de fondos (asaltos al comercio y a las entidades bancarias) tendieron a disminuir. Estos cambios revelan el poderio militar de los grupos armados al margen de la ley como resultado de la diversificación en sus prácticas de fínanciamiento que hoy dependen en mayor proporción del secuestro, la extorsión y las contribuciones del narcotráfico. Si se analiza el grado de concentración de la actividad armada de la guerrilla en el nivel municipal, se descubre que más de la tercera parte de las acciones producidas entre 1998 y 2001 se aglutinan en no mas de cuarenta municipios (ante todo rurales). Asimismo, se pudo establecer que en este lapso, 34% de las acciones armadas más recurrentes en el conflicto protagonizado por las FARC se concentró en cuarenta municipios. En el caso del ELN se registra una concentración aún mayor, ya que en tan sólo cuarenta municipios, se produce el 55% de sus acciones. En la medida en que el mayor poderío militar de las organizaciones alzadas en armas continúa estando donde se implantaron los primeros núcleos, las zonas más afectadas por la elevada intensidad del conflicto en el presente son ante todo rurales y apartadas de las actividades económicas más dinámicas, localizadas en las zonas planas integradas a los principales centros de desarrollo nacional. En efecto, 57% de los municipios afectados en el presente por la elevada intensidad del conflicto armado, pertenecen a la estructura rural atrasada y de colonización; 18% son del tipo campesinado medio; 10% se caracterizan por el predominio de la agricultura comercial. Y sólo el 15% pertenecen a la estructura urbana. Entre los cambios recientes más significativos observados en la dinámica del conflicto, se destaca la manifiesta prioridad que las FARC dieron entre 1997 y 2001 a los ataques a las poblaciones para destruir los puestos de policía y debilitar la presencia estatal en los municipios donde buscaba ampliar su influencia. A partir de mediados de 2002, mediante amenazas contra los alcaldes y concejos municipales

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para obligarlos a renunciar, las FARC buscan afectar la gobernabilidad a nivel local. Se vislumbra así la salvadorización del conflicto colombiano.5 Por su parte, a partir de 1998 la fuerza pública ha demostrado superioridad militar por medio de una mayor capacidad de reacción aérea para contrarrestar los ataques de los alzados en armas, logrando en varias oportunidades frustrar sus intenciones y producirle un alto número de bajas. Sin embargo, un desmedido optimismo ante el mejor desempeño de la fuerza pública puede llevar a subestimar la comprobada capacidad de la guerrilla para responder a las nuevas realidades militares. En efecto, si se reconoce la manera hábil como la guerrilla que se mantiene en pie de lucha ha logrado adaptarse a los cambios propuestos por el Estado para vencerla, resulta poco probable que se produzca su derrota en el corto plazo. La desventaja aérea de las FARC, representa un impedimento para pasar a otro estado de la guerra en el que esta guerrilla buscaría ampliar su dominio territorial efectivo sin poner en riesgo el territorio que ya domina. Por lo tanto, mientras compensa su inferioridad militar, esta guerrilla ha dejado de lado al ejército como objetivo principal, limitando los propósitos de los escasos ataques contra aquel para evaluar su capacidad de reacción, lo cual se traduce en el momento actual en una inquietante pasividad operacional, que no permite descartar que se esté preparando para desatar una ofensiva de grandes proporciones. Los cambios experimentados recientemente también se relacionan con el Ejército de Liberación Nacional, ELN. La acción de los grupos paramilitares y la mayor decisión del ejército a partir de 1996, logran romper la retaguardia de este grupo, que pierde hegemonía en una franja del territorio que abarca desde el nordeste antioqueño hasta Norte de Santander. A esto se suma la pérdida de influencia en Barrancabermeja, así como en Cúcuta y en Medellín (mientras que en Arauca las FARC avanzan sobre las posiciones tradicionales más preciadas del ELN). Se puede suponer que las FARC aspiran absorber al ELN, proceso que se ha venido dando de varias formas: reforzando los frentes del ELN para evitar más derrotas militares (como se puede constatar en el sur de Bolívar); haciendo presencia en zonas de influencia tradicional del ELN 5

Esta etapa que empezó en 1981 en aquel país, y que de manera creciente convirtió a los alcaldes en objetivos militares como medio para consolidar poder en las zonas de conflicto.

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(como se ha visto en Arauca), y defendiendo territorios de manera conjunta (como viene ocurriendo en Norte de Santander). Ante el fracaso de las negociaciones con las FARC en la administración Pastrana y la manifiesta intención del gobierno Uribe de enfrentar el desafío de la guerrilla con un mayor esfuerzo militar, se ha visto cómo las estrategias y los movimientos tácticos de los alzados en armas se han modificado en función de los cambios en la dinámica de la confrontación (véase gráfico N.° 3). La mayor presión de las autoridades sobre las estructuras armadas de la guerrilla, ha hecho que éstas eviten golpes contundentes mediante el repliegue táctico hacia sus zonas de refugio y la realización de acciones a través de pequeños grupos de no más de 15 hombres. Asimismo recurren al minado de los accesos a sus zonas estratégicas, a las acciones de sabotaje contra la infraestructura económica y al terrorismo urbano. Con este último comportamiento, las FARC parecen estar buscando de manera calculada que la fuerza pública disminuya la presión en áreas de importante valor estratégico a nivel rural y se concentre en las ciudades y los cascos urbanos de los municipios.

2 . LÓGICA DE LA VIOLENCIA PRODUCIDA EN MEDIO DEL CONFLICTO

Pese a que el conflicto armado y, con mayor precisión, las acciones de las guerrillas y los paramilitares hacia la población, expliquen hoy la elevada concentración de homicidios en zonas especificas del territorio nacional, la violencia en el país sigue siendo atribuida mayoritariamente a un fenómeno cultural generalizado, enraizado en las características de la sociedad. Asimismo, la sabiduría convencional ha establecido una estrecha relación entre «condiciones objetivas» y violencia, concediéndole menor importancia a los actores armados que, para lograr sus objetivos, golpean a los civiles inermes. El conflicto colombiano, al igual que otras guerras internas registradas en otros países, ha entrado en un proceso en el que las víctimas de la violencia se producen mayoritariamente entre las poblaciones y no entre los combatientes armados. 6 Vale la pena contrastar esta característica de los conflictos internos recientes, con la visión clásica de distintos teóricos que destacan cómo los enfrentamientos entre contendientes

6

Véase Kaldor 2001.

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armados ocupan un lugar central en la evolución de la guerra. La idea de confrontaciones supone interacciones entre beligerantes y una repetición de los combates en el tiempo y el espacio que busca la reducción o parálisis de la voluntad de lucha del enemigo. Sin embargo, en los últimos cincuenta años las modalidades de la guerra se han extendido y las poblaciones, que son fuente de respaldo económico, político, moral y logístico, se han convertido al mismo tiempo en medios y objetivos de la confrontación armada. Tienen además un valor militar para los beligerantes que se esconden entre la gente que las conforman o las usan como escudo humano durante los combates y las enrolan para aumentar sus efectivos.7 La evidencia estadística que se presenta aquí permite reconocer los cambios en la evolución reciente del conflicto armado, poniendo de relieve la existencia de planes cuidadosamente dirigidos hacia el control de posiciones con elevado valor estratégico para los actores en competencia. De igual manera, se mostrará la alta concentración de masacres y asesinatos selectivos en estas zonas, que al mismo tiempo vienen experimentando un incremento de los homicidios indiscriminados. La tendencia creciente de la violencia, representada en el gráfico 4, se explica en la medida en que los protagonistas del conflicto armado desencadenan una dinámica donde dirigen sus acciones contra los civiles, pues las respuestas para mantener su influencia sobre las posiciones en disputa se centran en la población. En los últimos cuatro años, se presentan masacres que se explican en la lógica de la expansión de los grupos paramilitares, inscrita en el propósito de crear un corredor que divida al norte del centro del país, uniendo el Urabá con el Catatumbo, con el objetivo de iniciar las incursiones y la penetración de las retaguardias de la guerrilla en el sur y oriente, así como las zonas de expansión en el norte del país. En la disputa por el control de posiciones estratégicas, la guerrilla ha terminado imitando las prácticas de terror de su adversario y por ello recurre de igual manera a la masacre y al asesinato de civiles. Como se observa en el gráfico 5, las guerrillas incrementan los asesinatos de civiles siguiendo a los grupos paramilitares que son los principales responsables de las muertes. Aun cuando en la mayoría de los casos no se conoce el autor, la correspondencia entre la mayor intensidad con que se

7

Véase Lair 2003.

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producen los asesinatos y los momentos en que los grupos paramilitares adquieren protagonismo evidencia la participación preponderante de este actor. De la misma forma como se ha modificado la dinámica del conflicto armado, el objetivo de la disputa entre sus protagonistas también ha cambiado pues la aspiración de lograr control territorial se ha pospuesto dando paso a la búsqueda de control estratégico. 8 En este último sentido se descubre la razón del enfrentamiento entre guerrillas y autodefensas en regiones como la Sierra Nevada de Santa Marta, Norte de Santander, Chocó, Urabá, Magdalena Medio, Montes de María y Nariño, donde los grupos enfrentados actúan con especial intensidad golpeando a civiles inermes con el propósito de lograr el control sobre corredores y zonas de retaguardia, avanzada y obtención de recursos económicos. 9 En estas regiones, que se destacan en el mapa 1, la insistencia en la masacre tiene el fin de impedir la consolidación de los avances del enemigo, golpeando sus redes de apoyo, redes de informantes, familiares y milicias. Las matanzas pueden ser indiscriminadas. La lista en mano no es más que un sofisma, aunque en ocasiones sea cierta, pues más allá del interés de matar al apoyo del actor armado, está el demostrar a la población afecta o que ha convivido con éste, que no la puede defender y que, en consecuencia, puede ser mejor plegarse al nuevo actor que termina sometiéndola bajo el terror. El enfrentamiento entre organizaciones armadas ilegales y las acciones que éstas dirigen contra los civiles explican los elevados niveles de homicidios; no hay al menos otra razón de cambios tan bruscos en los homicidios en contextos en que la guerrilla y los paramilitares luchan por el predominio. Por lo tanto, existe una elevada concentración de las muertes causadas por los protagonistas del conflicto armado en escenarios donde son elevados los homicidios indiscriminados.

8

Pécaut, 2002. En el primer caso el objetivo de uno u otro actor armado apunta a mantener, por la fuerza y/o con medios indirectos un dominio sobre una zona sin que esto implique la formulación de normas reconocidas y menos aún, la adhesión de sectores importantes de la población. Mientras que buscando el segundo objetivo lo que cuenta no es prioritariamente la influencia que permite este control sobre la población sino las ventajas asociadas a las lógicas de guerra. 9 Véanse los estudios regionales en Colombia, Conflicto Armado, Regiones, en: Derechos Humanos y DIH (1998-2002).

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Entre 1998 y 2001, el 20% de los homicidios se produjo en tan sólo 20 municipios localizados en el norte del país (la Sierra Nevada de Santa Marta y el Catatumbo); centro (Viejo Caldas, Valle, Cundinamarca, Tolima y Meta); sur (Caquetá y Putumayo), y Costa Pacífica (Cauca y Nariño entre los ríos Naya y Patía). Al considerar el 40% de los homicidios, éste se concentró en 60 municipios en su mayoría localizados en los alrededores de los focos mencionados anteriormente. En la medida en que el porcentaje de concentración se eleva al 60 y 80%, es más notorio el patrón de difusión de los homicidios desde los focos iniciales hacia municipios localizados en el oriente (Arauca y Casanare), y (El Río Guaviare (Guaviare y Meta), Caquetá y Putumayo); en el noroccidente (Urabá Y Paramillo), y el Magdalena Medio. El patrón espacial y temporal de difusión y contagio en la geografía del homicidio determinado por el accionar sistemático de los actores organizados, lo cual se define bajo el término de «difusión contagiosa».10 Entre las zonas donde se observa una alta difusión de la violencia homicida, se destacan la parte occidental de las cordilleras el valle interandino del río Cauca en los departamentos del Valle, Quindio, Risaralda, Caldas y Antioquia y la parte oriental de las cordilleras en zonas de colonización de frontera de los departamentos de Putumayo, Caquetá, Guaviare y Meta. Alrededor de doscientos de los trescientos cuarenta municipios que se destacan por su elevada concentración de homicidios en el mapa 2, a la vez se encuentran afectados por el conflicto armado, así como muchos registran una alta aglutinación de asesinatos causados por los actores organizados de la violencia. De tal suerte, el análisis de los mapas presentados aquí, sugiere que la geografía del homicidio tiene una alta correspondencia con las organizaciones de justicia privada que actúan en el norte del Valle, el Viejo Caldas, la montaña antioqueña y la región del occidente de Boyacá; mientras que en el piedemonte de la cordillera oriental (municipios dispersos de Casanare, Arauca, Meta, Caquetá, Guaviare y parte del Putumayo), Urabá, Córdoba, la Sierra Nevada de Santa Marta, el Catatumbo, la Serranía del Perijá y el Magdalena Medio (municipios de Bolívar, Cesar, Antioquia y Santander). Como ya se ha dicho, la violencia sería atribuible mayoritariamente a la disputa entre los grupos paramilitares y la guerrilla.

10

Véase Cohen/Tita 1999.

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En definitiva, los cambios experimentados recientemente en el conflicto hacen necesario que los esfuerzos del Estado colombiano en procura de la paz no sólo se dirijan al campo militar, sino también a la población civil para protegerla y garantizar su participación, como actor principal, en la definición del contenido y alcance de los acuerdos que pongan fin a la confrontación armada.

3 . IMPLICACIONES EN LA ECONOMÍA

Si se tiene en cuenta la gravedad de la situación colombiana, ha sido poco el esfuerzo dedicado por los analistas a examinar las implicaciones del conflicto y la violencia sobre el sistema económico en su conjunto o sobre actividades especificas. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha estimando los costos directos entre 1990 y 1998 en 3,2 billones anuales de dólares, correspondientes al 2,1% del PIB en términos de violencia urbana y al conflicto armado el 2,4% del PIB." En todo caso, se podría convenir, como señala12 Rubio, que al excluir de estos cálculos los costos indirectos como la pérdida de confianza en el sistema de justicia, la pérdida del monopolio de la fuerza por parte del Estado, los efectos en términos de bienestar sobre la población y/o los costos de transacción y oportunidad para la sociedad, entre otros, estos estudios subestiman el impacto real de la violencia y el conflicto en Colombia. 13 Aunque las estimaciones sean aún imprecisas, el impacto económico del conflicto armado y, en particular, de las nuevas modalidades de acción de la subversión que privilegia la destrucción de la infraestructura no parece desdeñable. 14 Sin embargo, la clase dirigente colombiana ha creído por largo tiempo que los efectos del conflicto armado se circunscriben a una alcance sectorial rural y a las actividades agropecuarias, a algunas regiones rurales con muy pocos alcances globales y so" Véase Badel 1999. 12 Véase Rubio 1999. 13 Los resultados de un trabajo reciente sugieren que las diferentes manifestaciones del conflicto armado y la delincuencia común desaceleraron significativamente el crecimiento económico de los departamentos en la década del noventa (Querubín 2003). 14 Sólo en la reparación de torres eléctricas averiadas por atentados entre 1999 y 2001 se invirtieron más de 52 mil millones de pesos. Informe de Orden Público 2001, Ministerio de Defensa Nacional, .

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bre todo sin consecuencias importantes ni para las actividades urbanas, ni para la seguridad de las ciudades. No cabe duda que ésta visión subestima el potencial de transformación y escalamiento del conflicto hacia las áreas urbanas, en una trayectoria que se ha experimentado en otros conflictos en otras áreas del mundo. La percepción negativa de las élites urbanas ante el terrorismo, el secuestro y la aplicación de la extorsión realizados por la guerrilla se pone de manifiesto en los resultados de la encuesta realizada entre industriales en 199915, {El Tiempo, 17 de junio de 1999). El 25% de los encuestados considera que los problemas de la economía se relacionan con la inseguridad, el 23% con los altos niveles de tributación, un 9% con las dificultades del sector financiero, el 7% con la incertidumbre que se respira en el país y un 36% cree que la combinación de todos estos factores hace que no exista ningún aspecto favorable que motive la inversión. Es de notar que al cabo de los primeros cien días de la administración Uribe mejoró la percepción de seguridad y el optimismo del sector privado frente al desempeño de la economía, que se expresa en las mejores expectativas registradas desde 1995.16 A pesar que ocurrieron al comienzo de 2003 eventos como el atentado contra el club El Nogal, con todo el simbolismo que llevaba implícito, es innegable la existencia de expectativas positivas especialmente en relación con la seguridad, tal como quedó plasmado en los sondeos de opinión realizados al cumplirse primer año del gobierno.17 Los resultados del caso colombiano, que muestran que a pesar de la larga duración y elevada intensidad del conflicto, no se presenta por esta causa un impacto demoledor sobre la economía nacional,18 tendrían explicación en el hecho de que los sectores más afectados han aprendido a convivir con la violencia impidiendo que la economía se desplome. En

15

Encuesta Empresarial de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI, en El Tiempo, 21 de noviembre 21 de 2002. 16 ídem. 17 El Tiempo, 7 de agosto de 2003. 18 Los estudios más recientes que comparan las tasas de crecimiento económico entre los periodos de mayor violencia y los de relativa paz, llegan a la conclusión de que la violencia explicaría una pérdida estimada entre medio punto porcentual del PIB (Cárdenas 2000), hasta dos puntos del PIB en los últimos años (Vargas 2003). Las comparaciones del desempeño de la economía colombiana con las economías de la región circundante indican que el conflicto sólo ha tenido un impacto marginal cuando no neutral sobre el crecimiento y la inversión (Echeverry y otros 2001).

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efecto, muchos sectores dentro de la actividad económica no han tenido alternativa diferente a la de aprender a convivir con la inseguridad desarrollando una elevada «disposición a pagar» 19 que acrecienta la capacidad de los grupos alzados en armas con considerables consecuencias. Es obvio que ni desde el punto de vista social ni desde el individual, se trata de una estrategia óptima, sin embargo, en las circunstancias de la situación colombiana los agentes afectados por la amenaza contra sus vidas y sus patrimonios, una estrategia como la de pagar llega a ser la mejor alternativa disponible debido a que los agentes de altos ingresos que aceptan el pago de la extorsión exigida por la guerrilla a cambio de seguridad, están actuando en forma racional: en lugar de avenirse al rodeo ineficiente y riesgoso por las vías estatales, o por los servicios de seguridad privada (o paramilitar) preferirán contratar (comprar un seguro) por un cierto período o negociar con el agente directo de la amenaza violenta. En el sector agropecuario, para mencionar uno de los más golpeados por la inseguridad, en cuanto es un transferente neto de rentas principalmente a la guerrilla en la forma de boleteo, extorsión, secuestro y en distintos tipos de «contribuciones» cuya cuantificación no es fácil de precisar, se han creado mecanismos para neutralizar los impactos negativos. En efecto, como consecuencia del ausentismo de los propietarios por la inseguridad, los inventarios se han mejorado, las fincas se han sistematizado y se han modernizado las comunicaciones. En el caso del banano los efectos se han neutralizado evaluando la gestión y controlando la salida física del producto mediante las comercializadoras del fruto realizando. En el caso de la palma de aceite, las empresas han colocado personas claves en la parte agronómica, en la industrial y en las relaciones con terceros. De esta manera cada uno de ellos tiene sus responsabilidades asignadas, haciendo manejable la situación de riesgo. En el caso de la ganadería, se ha preferido no reinvertir el capital en la actividad debido al alto riesgo y en cambio se ha hecho en la construcción y en los certificados de depósito a término fijo. En consecuencia se ha mantenido a toda costa la ganadería extensiva evitando hacer inversiones en infraestructura y tecnología. El hecho que el impacto económico del conflicto interno no haya alcanzado una magnitud mayor, proviene de su muy particular articulación con la economía civil, razón por la cual la guerrilla nunca ha em19

Salazar/Castillo 2001.

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prendido el saqueo o el sabotaje en forma sistemática, como si se ha visto en otros países. «Como todo huésped que depende de la salud del organismo receptor, la guerrilla no intenta destruir la economía que le permite su supervivencia y crecimiento, sino maximizar la extracción viable de recursos económicos mientras se fortalece en términos militares».20 Aunque queda por saber si en las condiciones actuales de recesión y ausencia de dinamismo en la economía21 pueda prolongarse esa situación por mucho tiempo sin que se produzca un desenlace definitivo, pareciera que ese momento aún no ha llegado y la guerrilla preferirá mantenerse como un huésped armado de la economía civil para compensar sus deficiencias militares y seguir avanzando en el logro de sus principales objetivos.

4 . IMPLICACIONES EN EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN

Las posibilidades de lograr la paz deben interpretarse a partir del estado del conflicto armado. Esto es lo que se concluye de un estudio sobre la solución de los conflictos internos en los últimos cincuenta años22, que apoya la hipótesis según la cual la duración y la intensidad de las guerras favorecen el inicio de las negociaciones, mientras que las condiciones de madurez, como el empate militar, parecen ser determinantes para que tales negociaciones culminen con éxito.23 Asimismo, la experiencia internacional sobre procesos de paz exitoso, sugiere que en la medida en que las elites consideran que sus intereses económicos se encuentran seriamente amenazados y por lo tanto estarían mejor protegidos con una solución negociada que ponga fin a los conflictos, se produce un cambio decisivo, que lleva a la dirigencia a abandonar su

20

Véase ídem. Durante el año 2002 la economía colombina solo creció un 1 cifra muy baja que no alcanza a tener un impacto favorable en la generación de empleo. Adicionalmente, la inversión extranjera cayó el 19% y mientras descienden los ingresos al país las inversiones de los nacionales crecen en el exterior, provocando un déficit en cuenta corriente equivalente al 1,9% del PIB. 22 Véase Walter 1997. 23 El empate militar es una situación en la cual ninguno de los combatientes está en capacidad de hacer avances importantes en el campo de batalla debido a la fuerza del adversario y ninguno de los dos cree que la situación vaya a mejorar en el futuro cercano. 21

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oposición inflexible a la salida política y a considerar las reformas como la opción más conveniente 24 . El estado actual del conflicto colombiano sugiere que el poderío militar alcanzado por las FARC —que se sustenta en haber logrado constituir una muy importante economía de guerra— determina también su perspectiva del presente, donde las fuentes de ingresos para la guerra parecieran inagotables. 25 En consecuencia, esta guerrilla conserva una visión optimista de la continuación de la guerra y, por ello, un acuerdo verdaderamente atractivo sólo podrá producirse en la medida en que su capacidad de acción militar se transforme en cantidades equivalentes de poder legítimo. En estas condiciones, el fortalecimiento de las fuerzas armadas es un requisito indispensable para avanzar en el logro de la paz, entendiendo que el objetivo político del mayor esfuerzo militar del Estado en la lucha contra la guerrilla no puede ser otro que crear condiciones de madurez del conflicto, para abrir paso a una solución negociada. Durante los diálogos con el gobierno de Pastrana los comandantes de las FARC dijeron: «Nosotros no tenemos nada que negociar, es el establecimiento el que tiene que decir qué cambios va a realizar». Con esta afirmación se pone al descubierto cómo desde su perspectiva política e ideológica las FARC se encuentran muy lejos de una negociación en firme.26 Desconfían profundamente de la clase dirigente colombiana; le apuestan a la profundización de la crisis socioeconómica y la insurrección popular; consideran que no existe democracia en Colombia y por tanto no se puede garantizar su participación en política y menos el ejercicio legal a la oposición; tienen la percepción de que el entorno latinoamericano y en particular el de los países vecinos les es menos desfavorable; piensan que las experiencias de negociaciones con otros grupos armados en Centroamérica y en Colombia han sido un fracaso; y finalmente, la polarización actual les genera más desconfianza y más desprecio y por consiguiente insistirán en la confrontación que, de acuerdo

24

Véase Wood 2002. En Colombia, al igual que en las naciones africanas que registran conflictos internos, los recursos económicos saqueados por los grupos armados son el fundamento de la prolongación del conflicto, mientras que a diferencia de los países centroamericanos donde ha habido guerras civiles, la escasez de fondos y la clara división de la población en bandos opuestos llevó a una definición más rápida de la confrontación. 26 Véase Ferro 2003. 25

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con sus cálculos, les permitirá aumentar su poder, hasta alcanzar el equilibrio estratégico con el Estado para allanar el camino de la negociación. Por lo pronto, mediante el control de las poblaciones, las FARC pretende el reconocimiento de influencia en la gestión local del país. Al constituirse como poder de facto en los municipios, busca apoyarse en esta gestión local para ganar espacios de negociación con el poder central, reclamando legitimidad y representatividad nacional27. Este aspecto se encuentra como un objetivo claro y preciso, de gran significado para esta guerrilla. Con esta conducta, se estaría desvirtuando un viejo mito de la presencia subversiva en las zonas, la cual ha sido frecuentemente explicada y desde hace muchos años, como consecuencia de la «ausencia del Estado», que es suplida por la guerrilla. La estrategia descrita, permitiría afirmar que la expansión de la guerrilla se da cuando se «saca» al Estado de una región, situación que le permite reemplazarlo y reafirmarse como grupo hegemónico. El ELN que ha buscado un espacio como actor político en un eventual proceso de paz con el actual gobierno, cuenta con un sector importante de esta organización que percibe la salida negociada como única opción. Por otro lado, se enfrenta a la vertiginosa disminución de su poder militar, influencia sobre la población y el territorio y está expuesto al asecho del Ejército y de los grupos paramilitares. Por lo tanto, su prioridad ahora es garantizar la supervivencia mediante una alianza estratégica con las FARC. Los grupos paramilitares parecen estar decididos a ganar el status de parte en la solución del conflicto lo que, según su visión, tarde o temprano debería derivar en reconocimiento político. Las masacres, la presión sobre el ELN, las continuas entrevistas a los medios donde pretenden negar la confluencia de intereses con el narcotráfico y la magnificación de sus acciones, hacen parte de esa estrategia. De no prosperar las negociaciones con el actual gobierno se puede prever que la violencia ejercida por estos grupos va a arreciar, para demostrar que no se conforman con una salida que implique el sometimiento a la justicia y que sin ellos como interlocutores políticos no habría posibilidades de alcanzar una paz duradera. En la sociedad colombiana no parece existir un consenso claro en términos de la paz o de la confrontación, tal como se colige de los son-

27

Véase Lair 2001.

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déos realizados a partir de mediados de 2001. En pleno proceso de paz, un 53% de los ciudadanos estaba a favor del diálogo y el 41% en contra. En julio de 2003, las personas a favor del diálogo representan un 48% contra el 47% que apoyan la vía militar. Al observar la evolución de la opinión en este intervalo, se puede concluir que hay un 36% que se mantiene firme con el diálogo, mientras que el 41% se mantiene en la posición de aplicar mano dura. En otras palabras, de 5 colombianos, se encuentra que 2 están a favor del diálogo, otros 2 a favor de derrotar a la guerrilla, y uno se moverá de un extremo al otro dependiendo de las circunstancias del momento. 28 Por su parte, las élites económicas del país, que durante la administración Pastrana manifestaron que había que insistir en el diálogo para lograr una solución negociada, ahora creen que se puede lograr la derrota militar de la guerrilla. En efecto, un sondeo reciente muestra que el 69% de los líderes empresariales entrevistados piensa que hay que solucionar el conflicto por la vía militar, el 74% está de acuerdo con el impuesto del 1,2% al patrimonio para el fortalecimiento de las fuerzas armadas y el 89% respalda la creación de una red de cooperantes e informantes de apoyo a la fuerza pública. 29

5 . CONCLUSIONES

En Colombia las estrategias y los movimientos tácticos de las organizaciones guerrilleras se han modificado en función de los cambios experimentados recientemente en la dinámica de la confrontación armada. Por lo tanto, a pesar de que la ampliación de la capacidad operativa y de inteligencia del Estado ya ha mostrado resultados positivos en la lucha contra la guerrilla, esto difícilmente implicará que se consiga el sometimiento de los alzados en armas por la vía militar. Los resultados obtenidos en este campo deben interpretarse como una contribución en la creación de condiciones para negociar la terminación de la guerra, por cuanto permiten contener la expansión de la guerrilla y bloquear el acceso a las fuentes de financiamiento, con lo cual la solución política del conflicto se convierte en una opción.

28 29

Cambio 527, agosto 2003, pp. 4 -11. Credencial 192, noviembre 2002.

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Si bien la insurgencia para evitar su derrota ha dejando de lado el enfrentamiento directo con el ejército optando por golpear indirectamente a su adversario mediante el sabotaje contra la infraestructura económica y la intensificación del terrorismo en las ciudades, es necesario reconocer el alcance y las limitaciones de esta nueva conducta. Es cierto que la guerrilla ha identificando el sabotaje de la economía como nuevo centro de gravedad del conflicto, en cuanto a través de una guerra de desgaste puede impedir su recuperación y por tanto la de su enemigo, pero al mismo tiempo sabe muy bien que la obtención de los recursos necesarios para lograr sus objetivos, depende de que el grado de afectación sobre la economía sea leve. De otro lado, la urbanización del conflicto en el momento actual implica el riesgo muy serio de hacer militarmente vulnerable a la guerrilla, por cuanto demandaría de su parte contar con los medios para controlar a largo plazo las grandes ciudades y enfrentar el escalamiento de la confrontación armada que pondría en peligro su influencia sobre las zonas estratégicas a nivel rural construida a través del tiempo con grandes esfuerzos. Vale la pena resaltar que no debe subestimarse el objetivo de extender el conflicto armado a las ciudades. La expansión a las ciudades podría ser el medio utilizado por la guerrilla en el futuro para adquirir una mayor capacidad de negociación sirviendo de sustento a una demanda de mayor participación en el poder. De la misma forma en que se ha modificado la dinámica del conflicto armado, los impactos de las actuaciones de sus protagonistas sobre la población civil también han cambiado. La creciente magnitud de la violencia que los grupos paramilitares y las guerrillas dirigen contra los civiles es la característica preponderante del conflicto colombiano en el momento actual, pues las respuestas para mantener el control sobre las posiciones más preciadas se centran en la población. La competencia entre los protagonistas armados —que de momento han dejado de lado las aspiraciones territoriales concentrándose en el control de objetivos mucho más precisos— desata una dinámica que incrementa los homicidios indiscriminados por cuanto, de un lado, golpean tanto miembros de grupos rivales como no miembros y por otro, potencian una espiral de acciones violentas que se concentran en zonas específicas de la geografía. Por último, cabe recalcar que ante el optimismo manifiesto en la dirigencia económica del país, en términos de lograr la derrota militar de la guerrilla, se corre el riesgo muy alto de subestimar hacia el futuro la

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capacidad de transformación e impacto del conflicto sobre la e c o n o m í a , con lo cual se pospondría la construcción de los c o n s e n s o s indispensables para superar la guerra interna a través de la vía negociada. Los mayores esfuerzos del Estado dirigidos a transformar la visión positiva que la insurgencia conserva de la continuación de la guerra deben estar acompañados de una clara disposición de las élites a efectuar concesiones, c o n lo cual estarían madurando las condiciones para lograr la solución negociada del conflicto.

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Gráfico 1: Evolución de la iniciativa armada de la fuerza pública y de las organizaciones ilegales (1986-2002) 1400 1200

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 —FARC

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PARAMILITARES

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Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.

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Gráfico 3: Acciones más recurrentes de la guerrilla y de las FF.AA. en su contra (1999-2002) 1400

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Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.

Gráfico 4: Víctimas de las organizaciones armadas ilegales 1990-2002 3500 3000 2500 2000 1500

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Masacres

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Dirigentes Políticos y Sociales

Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH.

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Gráfico 5: Asesinatos cometidos por las organizaciones armadas ilegales (1990-2002) 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1990

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1998

1999

2000

2001

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Paramilitares

Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Mapa 1: Municipios donde se concentran las masacres cometidas por los grupos armados ilegales (1998-2001). SIERRA NEVADA DE MONTES

SERRANÍA DE

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META V GUAVtARE

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Mapa 2: 40 municipios donde se concentró el 80% de los homicidios indiscriminados (1997-2001). SIERRA NEVADA SERRANÍA DE PERI3A

MAGDALENA HEDIO ARAUCA Y CASANARE

GUAVIARE CAQUETÁ

Fuente: Policía Nacional

LOS PARAMILITARES : DISPOSITIVO DEL M O D E L O «DEMOCRÁTICO» DE CONTROL SOCIAL

Iván Cepeda-Castro

Como en otros países latinoamericanos que han padecido conflictos armados, en Colombia han surgido, con el apoyo de estamentos de las fuerzas militares y del Estado, estructuras irregulares que se conocen con la designación genérica de «paramilitares».1 En las últimas dos décadas, estas organizaciones han jugado un papel preponderante en el escalonamiento de la guerra dados su crecimiento y expansión territorial. El carácter altamente destructivo y la crueldad de sus actos para exterminar a quienes designan arbitrariamente como «civiles incómodos» o colaboradores de la guerrilla, han producido el desplazamiento de grandes núcleos de población en regiones estratégicas del país. En diciembre de 2002, el gobierno del presidente Alvaro Uribe Vélez anunció el comienzo de un «proceso de paz» con los grupos paramilitares consistente en la desmovilización y reincorporación a la sociedad de sus miembros a través de diversos procedimientos e instancias legales. Al

1

El ensayo de Cano (2001) presenta una detallada aproximación a la historia de estas estructuras irregulares en algunos países latinoamericanos (Patrullas de Autodefensa Civil, PAC, en Guatemala, Defensa Civil u organización «Orden» en El Salvador, «Contras» en Nicaragua, «Rondas Campesinas» en Perú, escuadrones de la muerte en Brasil y Argentina). El método comparativo brinda un marco adecuado para la comprensión del fenómeno paramilitar al demostrar que la técnica de conformación de unidades encubiertas o de grupos de apoyo armado entre la población es una práctica habitual de los conflictos bélicos y corresponde a una determinada concepción de los métodos de la guerra irregular.

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IVÁN CEPEDA-CASTRO

ser elegido, Uribe Vélez desarrolló, como una de sus primeras medidas, las facultades que le concedía la ley 782 del año 2002 que anula la condición de estatus político para los grupos armados que deseen entablar negociaciones con el Estado, y allanó así el camino para otorgarles beneficios jurídicos y económicos a los paramilitares. La firma de un acuerdo por parte de los representantes del gobierno y los líderes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), el 15 de julio de 2003, inauguró la fase de negociación propiamente dicha y abrió la etapa para buscar su «desmovilización definitiva». De acuerdo a las medidas propuestas o adoptadas por el gobierno, los desmovilizados que tienen derecho a indulto (decreto 128) o a libertad condicional, serán incorporados a los programas de «seguridad democrática» que adelanta el Estado (particularmente al de soldados campesinos y a las redes de informantes civiles al servicio de las fuerzas militares) y tendrán participación en las corporaciones públicas por medio de leyes o disposiciones de favor político. A estos beneficios preliminares se sumarán los resultados de los acuerdos de la negociación que contribuirán a consolidar su control territorial, y que legalizarán su poder económico. En la consideración de las alternativas para salir de la violencia en Colombia, cabe cuestionarse si avalar legalmente esta incorporación del fenómeno paramilitar a la vida civil —sin verdaderos procesos de justicia— es una contribución real a la solución pacífica del conflicto armado o si, por el contrario, es un elemento primordial de un nuevo concepto de régimen autoritario. Para meditar la cuestión contextualmente cabría advertir que la legitimación social del fenómeno paramilitar en Colombia no está desligada del surgimiento de un modelo de seguridad cada vez más extendido en la escena mundial. La vieja doctrina de la seguridad nacional está siendo adaptada a formas «democráticas» de control social en las que la función de vigilancia y represión, propias del aparato estatal, se concede a grupos privados, o se descarga en círculos cada vez más amplios de la población. El desconocimiento progresivo de los derechos humanos, practicado en otros tiempos a través de la legalidad y las facultades de excepción, va dando lugar, en muchas partes del planeta, a prácticas propias de un estado de control social permanente. De igual forma, el derecho humanitario viene siendo reemplazado por un concepto de derecho a la guerra preventiva que se difunde sin límites territoriales. De estos fenómenos hacen parte las legislaciones antiterroristas, la suspen-

LOS PARAMILITARES

137

sión indefinida de las libertades fundamentales o la integración de la «cooperación ciudadana y privada» en las tareas de seguridad propias de los órganos estatales. En Colombia este retroceso general ha comenzado, entre otros elementos, con el proyecto de desmantelar los mecanismos que la Constitución de 1991 prevé en materia de protección de los derechos fundamentales, y de reemplazarlos con reformas estatutarias que instituyan dispositivos permanentes de coerción y vigilancia. Los presupuestos de la nueva doctrina de seguridad se basan en la readaptación de algunos ejes temáticos esenciales de la seguridad nacional, y en el surgimiento de una ideología que mimetiza sus pretensiones totalitarias en alusiones vehementes a la democracia, los derechos ciudadanos o el respeto al pluralismo. En el presente texto se hará referencia a los aspectos que conciernen a la legitimación del concepto de control social en el programa de gobierno de Uribe Vélez y en los discursos que pretenden dar sustento ideológico al fenómeno paramilitar. Dicha reflexión busca dilucidar las implicaciones que tiene este modelo, y en particular, uno de sus aspectos: la «integración» de los paramilitares en el marco de la implementación del esquema de la llamada «seguridad democrática».

1 . L A SUSTENTACIÓN IDEOLÓGICA DEL FENÓMENO PARAMILITAR EN EL MODELO DE SEGURIDAD NACIONAL

Desde sus orígenes contemporáneos, en el comienzo de la década de los años ochenta, el fenómeno paramilitar en Colombia es objeto de variadas interpretaciones2. En el campo de las ciencias sociales se ha pa-

2

En Colombia la organización de civiles armados por parte de gamonales, agentes del Estado o líderes locales de los partidos políticos, tiene una tradición que remonta al siglo xix. En la historia del siglo xx, esta práctica conoció su apogeo a finales de los años cuarenta y durante la década de los cincuenta cuando surgieron las bandas armadas que participaron en los acontecimientos criminales del período designado como «La Violencia». En 1965 el Decreto 3398, expedido bajo estado de sitio, concedió temporalmente al Ministerio de Defensa la facultad de armar civiles y definió la defensa de la nación como «la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país, desde tiempo de paz, para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones». El decreto fue incorporado a la normatividad permanente mediante la Ley 48 de 1968.

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sado de aproximaciones generales al análisis de contextos locales y a su estudio comparativo. La historia y la sociología regionales han permitido vislumbrar el complejo nudo de relaciones en el que se han gestado las estructuras paraestatales en Colombia: nexos orgánicos con sectores del Estado, del ejército y de la policía; apoyo para su conformación y funcionamiento de círculos sobresalientes de empresarios, terratenientes y élites políticas locales; alianza con las grandes organizaciones de narcotraficantes, e incluso asesoría internacional para su creación y entrenamiento. Igualmente, diversos trabajos de investigación definen cuáles fueron los períodos de crecimiento y articulación nacional de estos grupos. Algunos estudios revelan que este auge se produjo cuando se pusieron en marcha dinámicas de transformación política en el país que afectaron las hegemonías tradicionales, trátese de procesos de paz, de descentralización o de apertura política. Así ocurrió, por ejemplo, con las modificaciones que introdujo a nivel local la elección popular de alcaldes y gobernadores, o con las reformas políticas de la Constitución de 1991, que ampliaron la participación social ,3 Otros estudios señalan que en varias regiones del país los empresarios y terratenientes procedieron, con la ayuda de las fuerzas militares, a la conformación de «grupos privados de seguridad» bien fuera para protegerse de la extorsión de la guerrilla o para defender sus propiedades de los reclamos de campesinos desplazados, y para resolver por las vías de hecho los conflictos con organizaciones sindicales. 4 Existen también investigaciones que muestran que, en sus componentes esenciales, el fenómeno paramilitar corresponde a una estrategia de seguridad nacional del Estado. 5 Asimismo, estudios económicos regionales examinan casos en los que la presencia paramilitar en determinadas zonas del país ha correspondido a la realización de megaproyectos y a la explotación de recursos naturales. 6 Por último, si bien es un aspecto menos documentado, algunas investigaciones dan 3

En este campo son paradigmáticos los trabajos de Romero 1982, 2003. De este tipo de análisis son representativos los textos de Reyes Posada 1991. 5 Sobre el tema pueden consultarse NCOS y otros 1995, el informe Human Rights Watch sobre los grupos paramilitares de noviembre de 1996 y Calvo Ospina 2003. 6 Véase Sarmiento Anzola 1996. También la socióloga Franco 2002, p. 69, indica que una de las funciones que cumplen los paramilitares es la de mercenarios al servicio de sectores corporativos privados de orden nacional o transnacional, que tienden a proveerse de ejércitos propios para proteger sus intereses de la amenaza de insurgentes y de la incapacidad de los Estados para suministrar seguridad. 4

L O S PARAMILITARES

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cuenta del papel central que los paramilitares han jugado en el florecimiento de los carteles y la industria de las drogas ilícitas. Narcotraficantes y paramilitares se mezclan e identifican al estudiar la historia de los carteles de Cali y del Norte del Valle, al reconstruir el recorrido del cartel de Medellín y sus bandas de sicarios, al observar los cambios engendrados en la configuración de la propiedad de la tierra por los capitales del narcotráfico, o al desentrañar ciertos episodios de la guerra entre esos carteles en los que paramilitares y agentes del Estado aparecen aliados con uno u otro grupo de mafiosos.7 En estos estudios aparecen combinados a menudo algunos de los factores enunciados, cuando no la totalidad de ellos. Todos coinciden en que la creación de estructuras irregulares de carácter militar ha sido utilizada para cumplir objetivos de la función coercitiva del Estado, o para que núcleos regionales de poder económico o político asuman tales objetivos solicitando el apoyo encubierto de la fuerza pública. Visto así, el recurso a estructuras ilegales corresponde a la preocupación por la conservación de la legitimidad en las condiciones del empleo arbitrario de la fuerza propio de cierta concepción militar de un conflicto irregular. La delegación de la responsabilidad por las «acciones irregulares» (por fuera del marco del derecho) se realiza por medio del desdoblamiento de la potestad del uso de la fuerza en una estructura dual, uno de cuyos niveles se dedica a ejecutar las acciones «sucias» del complejo contrainsurgente, mientras la otra conserva la apariencia de legalidad.8 A grandes rasgos, el período de gestación y estabilización del fenómeno paramilitar en la historia más reciente de Colombia se sitúa entre 1982 y 1994; etapa que abarca desde la implantación del proyecto para-

7 Véase Cubides, 1999. Sobre este particular son dicientes las propias revelaciones de Carlos Castaño (Aranguren 2001, pp. 203-210) o la reciente declaración hecha por el Frente Urbano «Rafael Uribe», Bloque Metro, «La corrupción: de la normalidad a la anormalidad» en la que se detalla el papel jugado por «Adolfo Paz» o «Don Berna» en la historia de las AUC (acerca de la posición del Bloque Metro puede verse también las declaraciones que aparecen en su página web, ). 8 Como indica Franco (2002, p. 61), el estado de seguridad nacional, a diferencia del estado de derecho, «se caracteriza por la existencia de una estructura dual en la cual se distinguen actividades paralegales e ilegales. En el primer nivel el aparato funciona de acuerdo a una estructura con su propio sistema administrativo y auto-justificatorio. En el segundo nivel, donde se llevan a cabo actividades ilegales, el comportamiento criminal se constituye no en una amenaza sino en un sistema operativo fundamental en la preservación del establecimiento, en una extensión paradójica de la soberanía».

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militar en el municipio de Puerto Boyacá hasta la primera cumbre de las autodefensas, realizada en diciembre de 1994. Este período se caracteriza por el paso de la creación de escuadrones de la muerte a la imposición de un modelo coercitivo que presiona un «cambio de adhesiones» en la población.9 Los argumentos que sustentaron la adopción de estas modalidades de seguridad se explicitaron cuando sus gestores principales (militares de alto rango, reconocidos empresarios que ocuparon cargos públicos, ganaderos, etc.) tuvieron que responder a las críticas provenientes de diversos sectores de opinión o directamente a procesos disciplinarios y penales. En ese período, las motivaciones esgrimidas se hacían en el lenguaje sin matices propio de las ideologías de la Guerra Fría. La opción por la seguridad privada se afirmaba como el recurso al derecho a la legítima defensa ante los secuestros practicados por los grupos de guerrilla.10 De esta forma, se recurría a la figura del derecho penal que alude al uso legítimo de la fuerza ante una agresión que amenaza la seguridad de las personas o de los bienes. No obstante, la invocación de este principio intentaba excusar acciones que perseguían claramente fines diferentes. Los alcances del acto justificado de defender la seguridad personal y la propiedad, se extendían a aquellas acciones que perseguían «resolver» los conflictos laborales, aniquilar organizaciones sindicales, legalizar violentamente la expropiación de la tierra, desalojar las comunidades de los sitios destinados a la explotación de riquezas naturales o eliminar la competencia en los procesos electorales. 9

No se entrará aquí en los detalles fácticos del desarrollo del proyecto de implantación paramilitar, que se encuentra minuciosamente descrito en los textos citados anteriormente. Para orientación del lector no familiarizado con el tema, puede indicarse que al inicio de la década de los ochenta se produjo la proliferación de «grupos de seguridad» que impulsados por algunos de los grandes gremios ganaderos, las asociaciones de empresarios de la industria del banano, los jefes del cartel de Medellín y apoyados por militares y policías realizaron las primeras acciones de sometimiento de determinadas regiones (especialmente el Magdalena Medio, el Urabá antioqueño, los departamentos de Córdoba y del Meta). De este modelo inicial se fue pasando paulatinamente a la consolidación del control territorial de estos grupos. 10 A mediados de los años ochenta, el entonces ministro de Justicia, José Manuel Arias Carrizosa, quien sería más tarde presidente del gremio bananero, hacía la apología de los grupos paramilitares con estas palabras: «El Código penal señala la defensa como uno de los derechos básicos del individuo (...) Hay que tener algo con que defenderse y lo lógico es que se proteja esos instrumentos (...) La defensa no tiene por qué ser individual» (NCOS y otros 1995, p. 39).

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De ahí que sea frecuente la amalgama entre la interpretación del principio del derecho penal alusivo a la seguridad personal y elementos de la doctrina del «enemigo interno», esto es, de la concepción que pregona la idea de que la subversión armada se camufla e infiltra en la sociedad al punto que «amigos» y «enemigos» no se diferencien claramente, y que, por lo tanto, se haga preciso atacar resueltamente a todo aquel que resulte sospechoso, incluso a costa de incurrir en algunos «errores».11 Esta aparente confusión de lenguaje y de argumentos entre la autoprotección y el ataque indiscriminado a los civiles iría mostrando el verdadero perfil del proyecto paramilitar. De un planteamiento de autodefensa y seguridad de la propiedad de la tierra, a final de los años ochenta se pasó a la lucha por el control territorial. El control territorial significa el dominio total de una región, municipio, ciudad o zona de la ciudad, e implica el manejo de su economía, el copamiento del aparato estatal, la intervención en el funcionamiento de las instituciones sociales y la supervisión de los habitantes de la región. Hasta las normas de la vida cotidiana, los programas educativos y la vida familiar entran en la esfera del control social.12 La experiencia pionera de Puerto Boyacá, proceso sangriento pero «exitoso», daría la pauta para exportar aceleradamente ese modelo de imposición de nuevas adhesiones a muchos otros lugares del país. No obstante, en este punto se había comprendido ya que el discurso de la seguridad nacional era vulnerable a las críticas de las asociaciones de derechos humanos o de los órganos de control del Estado. El llamado «síndrome de la procuraduría» provocó que los asesores de las fuerzas militares y de los líderes paramilitares comenzaran a pensar en «modernizar» la imagen institucional ante la inconveniencia de sostener

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En el manual del ejército colombiano de 1963 se enuncia sin rodeos tal concepción: «En la guerra moderna el enemigo es difícil de definir (...) el límite entre amigos y enemigos está en el seno mismo de la nación, en una misma ciudad, y algunas veces, dentro de la misma familia (...) Todo individuo que de una u otra manera favorezca las intenciones del enemigo, debe ser considerado como traidor y tratado como tal» (Manual 1963, p. 15). El presidente de la Federación Colombiana de Ganaderos, en esa misma línea argumentativa, afirmaba: «Basta ya de complejos de culpa ante la represión que se ejerce con la fuerza de la ley y por el imperio de la justicia» (Ibíd., p. 42). 12

En las zonas de dominio guerrillero se han presentado también prácticas de control social y de organización autoritaria de la vida cotidiana, como mostró la experiencia de la zona desmilitarizada del Caguán.

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abiertamente la animadversión hacia el respeto de las libertades fundamentales. Paralelamente a la doctrina del «enemigo interno» —que sigue utilizándose— se comenzó a adoptar entonces un lenguaje mimètico exterior que permitiera una apropiación formal y «políticamente correcta» de los contenidos y la terminología de los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos. Esa modificación del lenguaje y la imagen de la política de seguridad respondió igualmente a los cambios provocados por la Constitución de 1991 que dispuso la creación de instancias y procedimientos de protección de los derechos fundamentales proclamados ampliamente en su título tercero.

2 . L A LEGITIMACIÓN SOCIAL DEL FENÓMENO PARAMILITAR

En la primera cumbre de las autodefensas (1994) se diseñó una política tendiente a unificar el mando, concertar operaciones entre los frentes militares, expandir el movimiento a todo el país y reclamar que se le diera el mismo tratamiento que se había otorgado tradicionalmente a las organizaciones de oposición armada, como sujetos de interlocución política y de negociación con el Estado. La ejecución de esta estrategia se efectuó con un despliegue ofensivo, de forma que a mediados de los años noventa se empezó a registrar un crecimiento exponencial de los actos de violencia perpetrados por los grupos paramilitares, mientras que, coincidentemente, se registraba una baja inversamente proporcional de los crímenes cometidos por miembros de las fuerzas militares y la policía. La multiplicación de los crímenes, acompañados frecuentemente con prácticas de tortura, corrió paralela al crecimiento de la organización paramilitar y a la difusión social de la idea de que los paramilitares constituyen un actor autónomo dentro del conflicto armado. Para comprender adecuadamente el desdoblamiento de la concepción de autodefensa en el modelo de control territorial es indispensable tomar en consideración la experiencia de las cooperativas de seguridad «Convivir». Creadas por iniciativa del entonces gobernador de Antioquia, Alvaro Uribe Vélez, estas asociaciones combinaban los componentes que permitirían dar el salto hacia un modelo de seguridad que incorporará el control social: asociaciones de civiles armados que actuaban en colaboración estrecha con la fuerza pública. En otras palabras, la transposición de la cooperativa (modalidad asociativa propia de la llamada economía soli-

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daría) al campo de las políticas de «autodefensa» permitió establecer un concepto de seguridad que involucra el componente «comunitario» («democrático») y que está dirigido a comprometer activamente a la población en políticas de control y autocontrol social. Las cooperativas de seguridad son una forma experimental del actual modelo de seguridad.13 Los paramilitares y los estamentos del Estado, o de las élites regionales comprometidos con ellos, han desarrollado dos vías dentro de este modelo de sujeción social. La primera consiste en el exterminio o desplazamiento bajo amenazas de la población local y su reemplazo por grupos de personas con los que se han forjado, en otro sitio ya «conquistado», relaciones de adhesión de índole clientelista o de dependencia de carácter económico —con frecuencia, dentro del circuito del narcotráfico y por medio de cultivos de coca—. Este modelo se ha practicado en zonas rurales en las que los niveles de concentración demográfica son comparativamente bajos y es viable la desocupación territorial. La segunda vía se ha aplicado en sitios de concentración demográfica elevada en los que el desplazamiento o reemplazo de la población presenta dificultades excesivas, como es el caso de las ciudades pequeñas e intermedias, o de las comunas barriales en las ciudades capitales.14 En estos sitios el mecanismo de control provoca el cambio de adhesiones mediante la combinación de prácticas de terror y el otorgamiento de ciertas prebendas sociales que son el resultado del dominio económico ejercido sobre la región o de la utilización de recursos externos.15 Bajo este tipo de dominación colectiva es frecuente que los paramilitares se atribuyan el carácter de instancia moral que fomenta o proscribe comportamientos y que efectúa la «limpieza social» con el fin de aleccionar a la población sobre las prácticas indeseables y los límites de exclusión que deben respetar quienes son considerados «no ciudadanos».16 Los mismos líderes paramilitares describen el control territorial

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Las cooperativas de seguridad «Convivir» fueron establecidas por la Ley 356 de 1994; norma que posteriormente fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. 14 Existen numerosos ejemplos de esta vía de control, pero los casos del sometimiento de la ciudad de Barrancabermeja y de la Comuna XIII de Medellín son especialmente aleccionadores. 15 Así ha ocurrido con la asignación de contratos del componente social del «Plan Colombia» en los sitios de control paramilitar. 16 En sus zonas de control territorial los paramilitares aplican prácticas de «educación cívica» que incluyen la elaboración de los programas escolares y la proscripción de determinados grupos sociales. Son ilustrativos de estas prácticas los casos de la elimi-

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como un proceso que consta de tres fases: la primera es la de la guerra para «liberar» el territorio de la influencia subversiva (exterminio o desplazamiento/reemplazo); la segunda comprende las acciones para «llevar riqueza a la región», y la última consiste en la consolidación o normalización del ejercicio del control social.17 La creación de las Autodefensas Unidas de Colombia en el año 1997 ratificó la estrategia de control territorial, adoptó un rudimentario programa de 11 puntos y dio inicio a los esfuerzos por dotar a los grupos paramilitares de una legitimidad institucional que enmascarara la imagen siniestra de sus actuaciones y preparara el ambiente para su legalización. El programa de las AUC afirma que el problema de la seguridad compromete a la población en su totalidad (en particular a la clase media, abandonada por el Estado colombiano «que ofrece seguridad prioritaria a la oligarquía») y que la legítima defensa, personal o colectiva, es al mismo tiempo un derecho natural y un deber ciudadano. Esos esfuerzos de legitimación social de los grupos paramilitares han contado, además, con el ingrediente de la irrupción de Carlos Castaño en la escena pública a través de numerosos reportajes en los medios de comunicación y de la publicación del libro Mi confesión,18 Dicha irrupción ha sido acompañada de una campaña mediática que busca transmitir una «imagen carismàtica» del jefe de los paramilitares. En sus intervenciones, Castaño mezcla, sin transiciones, la cita de pasajes bíblicos, la confesión de decenas de crímenes, los versos de reconocidos poetas latinoamericanos, el proselitismo acerca de su condición de defensor abanderado de las capas medias y de los empresarios contra la guerrilla, el relato de sus alianzas con los narcotraficantes y la justificación de las masacres de campesinos. En el riguroso análisis de Fernando Estrada Gallego 19 «La retórica del paramilitarismo: análisis del discurso en el conflicto armado» se examinan las funciones que cumple el conjunto de símbolos y metáforas sobre la violencia que utilizan los asesores de los paramilitares y la manera en que estas representaciones han sido transmitidas a la opinión pública. Desde este punto de vista, las intervenciones del jefe paramili-

nación de la cátedra de filosofía en los colegios y la prohibición de la circulación pública a los travestís, enfermos mentales y adictos a las drogas. 17 Véase Sarmiento 1996, p. 33. 18

Aranguren 2001.

19

Estrada Gallego 2001.

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tar pretenden una justificación de sus acciones mostradas como «hazañas bélicas» para mitigar los alcances negativos que tales acciones comportan. A este objetivo sirve la utilización de un amplio juego de paradojas ofrecidas en el discurso como una «cascada de imágenes teatrales, que permiten al personaje cambiar de rostro en la misma representación». Un ejemplo de esta situación es la frase de Castaño: «Yo quiero decirle al país que mi ética no admite el asesinato. La única muerte que se justifica es la que se hace en legítima defensa. Con estas masacres lo que nos interesa es evitar un mal mayor». Además del juego de paradojas, el jefe paramilitar justifica la participación en la guerra como la aceptación de una lógica inevitable, que involucra inercialmente a todo aquel que se atraviesa en su camino y que se desata sin que los agentes de la violencia tengan responsabilidad sobre sus efectos. En estos términos, la «maquinaria de la guerra» sería el factor desencadenante de la acción a la que responden los individuos de modo involuntario o para defenderse: «Fui obligado a participar de esta guerra». Acerca de la utilización de la legítima defensa en la retórica criminal, Estrada Gallego sostiene que se trata de la imitación de una técnica argumental del derecho, que a través de una interpretación expansiva de los alcances del principio jurídico busca excusar acciones que son perpetradas con la intención de destruir.20 Uno de los efectos del ejercicio repetitivo de esta retórica es que de ser considerada una fuerza invisible y oscura, la presencia paramilitar ha ido adquiriendo familiaridad en la escena pública y ha ganado aprobación tácita por parte de la sociedad. La aceptación generalizada de las explicaciones que tienden a naturalizar las atrocidades de los paramilitares es una expresión de la adhesión masificada de la opinión nacional a un discurso autoritario. Existen elaboraciones argumentativas más refinadas que han contribuido, consciente o inconscientemente, a justificar el modelo autoritario. Tal es el caso de la redefinición que hacen algunos investigadores sociales acerca del carácter del conflicto armado y de su solución.

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Ibíd. 2001, p. 58: «En la declaración de Castaño, su afirmación tiene soporte en la figura de un duelo aparentemente no superado. La muerte de su padre y de algunos de sus hermanos, en especial, una hermana, lo llevan a fijar su condición defensiva en la guerra, y se declara atacado desde aquella dura época de su infancia. No obstante, los hechos del presente muestran características singulares que conllevan una lectura diferente de sus afirmaciones».

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Según estas posiciones, en Colombia padeceríamos un conflicto armado en el que el Estado —débil pero esencialmente democrático— estaría haciendo frente al terrorismo y al narcotráfico que asediarían su fragilidad institucional. Décadas de investigación sobre la violencia en Colombia y el lugar que corresponde al sistema político y económico en su compleja genealogía son desconocidas por versiones funcionales al modelo de seguridad. En estas explicaciones desaparece la especificidad del proceso de configuración del Estado-nación en Colombia (sus políticas, su institucionalidad y sus estamentos). La precariedad del Estado se examina artificialmente por fuera de la historia de corrupción clientelista y de las alianzas con el narcotráfico y el fenómeno paramilitar. Así, la ausencia de una consideración histórica de los distintos «actores colectivos de la violencia» desemboca en una visión simplificada de la salida del conflicto armado en la que al llamado concepto maximalista de paz (aquel que reivindica la necesidad de reformas estructurales) se opone la alternativa pragmática de la desmovilización homogénea de los grupos al margen de la ley a través de acuerdos de reinserción. La condición para que las salidas diseñadas a partir de estas interpretaciones de la guerra y la paz se hagan realidad es que se aplique una concepción de autoridad respaldada por un modelo de seguridad que involucre integralmente a la sociedad.21

21 Véase Pecaut 2001 y 2000, y Posada Carbó. A diferencia de estas interpretaciones, Franco (2002, p. 69) afirma que el desarrollo del fenómeno paramilitar no corresponde a una pluralización abstracta de los actores armados de la violencia, sino al proceso de descentramiento de la polaridad del conflicto armado por medio de la descentralización de la facultad del uso de la fuerza por parte del poder estatal. La autora interpreta la privatización de las funciones de defensa y seguridad diciendo que, contrariamente a la idea prevaleciente, «el paramilitarismo como unidad-militar-irregular corporativa, como 'autodefensa del Estado', constituye una descentralización de la fuerza, entendiendo por ésta una tendencia de la jerarquía estatal a ceder de facto parte del monopolio de la fuerza a una unidad 'especializada' en la lucha irregular contrainsurgente, con la que mantiene una identidad frente a la preservación del poder estatal. El Estado se hace representar en otros a quienes él crea y confía su misma preservación, o a quienes absorbe y pone a funcionar a favor de sus intereses, para reafirmarse finalmente como soberano».

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3 . E L MODELO «DEMOCRÁTICO» DE CONTROL SOCIAL

El modelo de control que encarna la política de «seguridad democrática» no solo coincide en sus propósitos y en su forma con el control territorial de los paramilitares. En realidad se trata de dos aspectos complementarios de una misma concepción surgida desde la experiencia de las cooperativas de seguridad.22 En esa concepción de «Estado comunitario», la autoridad delega abiertamente funciones de la preservación de la seguridad en los particulares o en los sectores privados, quienes se encargan de garantizar sus propios derechos al «acompañar» a la fuerza pública en el mantenimiento del orden. El aspecto retórico de la argumentación se expresa en insistentes alusiones sobre el respeto de los derechos fundamentales, que son proclamados como el objetivo esencial de las medidas que, al mismo tiempo, suspenden o derogan esos derechos y libertades.23 L a inversión de sentido del concepto de «democracia» se deduce en este discurso empleando nexos formales entre las nociones de seguridad y derecho: • •

•

•

la finalidad de la democracia es que individuos y grupos se organicen eficientemente para participar en todas las esferas de la vida social; la seguridad colectiva e individual es una de esas esferas y, por lo tanto, los ciudadanos tienen derecho a participar en la elaboración de las políticas de seguridad; la fuerza pública es la herramienta por excelencia de la seguridad y, por ende, la ciudadanía debe participar conjuntamente con ella en la realización de las políticas de seguridad; en consecuencia, la fuerza pública y la comunidad no son entidades enemigas, sino colaboradoras; la seguridad ciudadana no es posible sin la colaboración y el control ciudadanos.

22

El carácter simbiótico del modelo de control social ha sido negado desde diversos

ángulos. N o obstante, el propio Castaño afirma sin ambages que «Alvaro Uribe es, en el fondo, el hombre más cercano a nuestra filosofía. Su idea de crear las Convivir, unas cooperativas donde los ciudadanos colaboraban de manera organizada con las fuerzas armadas, suministrando información y en algunos casos portando armas amparadas para su defensa personal, es el mismo principio que le dio origen a las Autodefensa [íí'c]», Aranguren 2001, p. 177. 23

En el «Manifiesto por la democracia», programa de cien puntos del gobierno de

Uribe, se afirma: « L a seguridad será democrática. Para proteger a todos, al trabajador, al empresario, al campesino, al sindicalista, al periodista, al maestro, frente a cualquier agresor».

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Pese a ello, el contenido genuinamente autoritario de esta renovación retórica del viejo modelo de seguridad nacional se capta con nitidez cuando se le sitúa en relación con las «revaloraciones internacionales» del concepto de seguridad en las que los propósitos del nuevo modelo aparecen explicitadas en forma directa. En estas revaloraciones se niega abiertamente el fundamento esencial de la sociedad democrática: el principio de jus cogens de la preeminencia del derecho sobre la fuerza. 24 En el actual contexto internacional se manifiesta, de manera cada vez más abierta, el proyecto de reemplazar el orden jurídico (doméstico o internacional) por el principio según el cual, en nombre de determinados valores colectivos, el empleo arbitrario de la fuerza sería lícito en todo tiempo y lugar. Esta tesis se materializa en la aspiración de ir más allá de la suspensión temporal de algunos derechos, pasando a un estado de control permanente y global como garantía de seguridad. ¿En qué consiste entonces el estado de control social? Ciertamente, en su esencia no se trata de algo nuevo. Como bien lo definió Hannah Arendt al estudiar el fenómeno de la dominación totalitaria, el estado de control social es la condición en la que todas las esferas de la vida individual y colectiva se encuentran sometidas a la voluntad de un sistema arbitrario. En el estado de dominación totalitaria, el sistema dispone libremente de la persona y de la población al menos en tres niveles. Primero, puede declarar a cualquier individuo o grupo, en cualquier momento, fuera de la condición de sujeto de derecho, o en otras palabras, puede destruir a voluntad los derechos humanos de la población sin que ningún mecanismo o instancia se interponga. Segundo, está en capacidad de corromper toda clase de solidaridades, destruyendo así la personalidad moral de individuos y comunidades. Tercero, puede movilizar a franjas de la sociedad sin obstáculos y ejercer a su antojo técnicas de manipulación violenta del cuerpo humano. Las resistencias a la dominación totalitaria se debilitan y aniquilan cuando el poder autoritario ha sometido a la masificación la opinión pública y ha logrado involucrarla en la cooperación social al sistema de (auto)control. 25

24

El desmonte de este principio esencial del derecho internacional se plasma en la ideología de figuras como Michael Ignatieff, director del Centro Carr de Derechos Humanos de Harvard, quien afirma que «los gobiernos que ofrecen a sus ciudadanos seguridad sin democracia son preferibles a la falta absoluta de gobierno», Véase Posada Carbó (c), p.4. 25 Arendt 1972, pp. 190-193.

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En Colombia históricamente el Estado no ha podido ofrecer un marco general que le permita imponer el control sobre la totalidad del territorio. Por una parte, no ha existido la voluntad política necesaria para que las instituciones estatales garanticen la realización efectiva de los derechos sociales y económicos. Por otra, un conjunto de circunstancias de carácter socio-político han concurrido para que el poder estatal descentralice o pierda el monopolio del empleo de la fuerza. Es por eso difícil imaginar el desarrollo de un modelo homogéneamente distribuido de control totalitario sobre la fragmentada sociedad colombiana. No obstante, tal constatación no impide que en el cuadro de polarización de la guerra se desarrollen modalidades de dominación totalitaria. En las circunstancias de un conflicto como el que padece Colombia el «derecho a participar» en las políticas de seguridad adquiere la connotación de deber involucrarse en la guerra. El control ciudadano de la política de seguridad se transmuta en autocontrol o en control social que operan los órganos de la política de seguridad sobre la población. La tarea de fortalecer institucionalmente el Estado se usa como pretexto para extender las técnicas de control y promover la militarización de toda la sociedad. Así se desprende de los análisis de las medidas legislativas y de las disposiciones administrativas que ha tomado el gobierno: otorgamiento a los militares de facultades para interceptar comunicaciones, practicar allanamientos y hacer detenciones masivas sin orden judicial; declaración de zonas del país bajo la autoridad exclusiva de los militares sin la presencia de observadores nacionales o extranjeros; empadronamiento y control de movimiento de determinadas comunidades; debilitamiento o cooptación de los órganos estatales de control e investigación; reforzamiento de las estructuras represivas y creación de nuevos cuerpos militares, etc.26 En cuanto a la corrupción de las solidaridades sociales, la vinculación de los ciudadanos a «redes de informantes» de las fuerzas militares y los organismos de seguridad implica la socialización de prácticas de delación, con carácter indiscriminado al estar acompañadas de recompensas económicas. La puesta en escena de la «colaboración ciudadana»

26

Estas medidas son tan solo el anticipo de las políticas recogidas en el Libro blanco sobre política de defensa y seguridad democrática (2003), en el proyecto de reforma constitucional propuesto para dar carácter permanente a las nuevas facultades de la fuerza pública y en el proyecto de reforma de la justicia.

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por medio de espectáculos en los que se entregan dichas recompensas ante las cámaras de televisión, normaliza la delación como comportamiento social. La sospecha generalizada es el ambiente favorable para la validación del viejo principio de que el mejor control de la población es aquel que ella misma realiza: el autocontrol. 27 El efecto visible de estas políticas, y de la repetición diaria de la incitación a la guerra tomando como argumento los secuestros y atrocidades perpetrados por la guerrilla, es la creación de un ambiente propicio para la radicalización de amplios sectores de la sociedad (especialmente de las capas medias) dispuestos a aceptar, con entusiasmo, medidas que anulan incluso sus propias libertades fundamentales. 28 En consecuencia, las aspiraciones totalitarias del modelo de control social se plasman en la construcción progresiva de un marco legal y en la articulación de un nuevo concepto de orden público que se materializa en el desconocimiento de un conjunto de principios del estado de derecho: a) las políticas del modelo de «seguridad democrática» niegan el principio de seguridad jurídica, o en otros términos, facultan a las autoridades para que anule, arbitrariamente, normas de carácter inderogable relativas a los derechos y libertades fundamentales de la población; b) las medidas que persiguen la colaboración activa de la ciudadanía en el proyecto de seguridad disuelven la separación entre autoridades públicas y sociedad al crear vasos comunicantes entre la población y los aparatos represivos del Estado; aspecto que se complementa con la destrucción del principio de división, control recíproco e independencia de los poderes públicos a través de la disolución de los órganos de control del Estado y la atribución de facultades cada vez más extensas para las

27 La designación de un día de la semana para llamar a las autoridades a denunciar a los sospechosos de terrorismo («lunes de la recompensa») se ha venido complementando con otras iniciativas. Un buen ejemplo de la extensión social de la delación es la idea de que la forma ideal de estar al abrigo de toda sospecha es no solo denunciar a alguien, sino solicitar al ejército o la policía que practiquen el registro del domicilio propio. 28 El Boletín de derechos humanos, Noche y Niebla N.° 9 de CINEP y Justicia y Paz da cuenta de una práctica reveladora del grado de implicación de los civiles en los mecanismos de control y guerra. En el municipio de Saravena, Arauca, parte de una de las zonas bajo autoridad militar, se ha estatuido el programa «Soldados por un día» en el que los padres llevan a sus niños a los cuarteles para que pasen el día con los uniformados. La procuraduría general de la nación ha señalado que este programa viola la Convención de los Derechos del Niño, así como el derecho internacional humanitario al promover medidas que persiguen que los menores sean parte de estructuras de guerra.

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fuerzas militares; c) al involucrar a los civiles en estructuras de guerra se desconocen también las normas esenciales del derecho humanitario, y en particular, se niega el principio fundamental de distinción entre combatientes y no combatientes. Como se dijo, las limitaciones del Estado colombiano y de su fuerza pública impiden —al menos en corto plazo— que la aplicación del modelo de control social se produzca en forma generalizada, y que la pluralidad de manifestaciones de la acción social y política en Colombia sea absorbida súbitamente por un poder unitario. En cambio, algo que se puede anticipar es que este modelo establece condiciones favorables para el despliegue de nuevas expresiones de violencia, para que estructuras paramilitares (legalizadas o no) continúen ejerciendo la vigilancia sobre la población o para que nuevos sectores de la sociedad se integren a las dinámicas de la arbitrariedad paralegal. Debido a que el control territorial y las medidas de la «seguridad democrática» actúan no sólo como poder coercitivo sobre la población sino a la vez como poder de institucionalización de adhesiones, es previsible entonces el surgimiento de un sistema de lealtades que revitalice la tradición del clientelismo político colombiano. Los paramilitares legalizados a través de una maquinaria política utilizarán la fórmula de presión/recompensa para obtener resultados electorales. Los mecanismos de «inserción a la vida civil» están diseñados para que este paso sea la consolidación de un dispositivo (represivo, económico, político-electoral) que refuerce el «Estado comunitario».29

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Tal intención ha quedado claramente inscrita en la formulación de la pregunta número seis del «Proyecto de referendo para la reforma constitucional», elaborada por el gobierno con la finalidad expresa de institucionalizar la participación de los paramilitares en las corporaciones públicas: «Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley, que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la dirección del Gobierno, éste podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar directamente, por una sola vez, un número plural de congresistas, diputados y concejales, en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados. El número será establecido por el Gobierno, según la valoración que haga de las circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los congresistas, diputados y concejales a que se refiere este artículo, serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados, y su designación corresponderá al Presidente de la República». Esta pregunta del proyecto de referendo fue derogada por la Corte Constitucional en su decisión del 10 de julio de 2003.

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Un problema adicional, pero no de segundo orden, es que la legalización paramilitar no irá de la mano con el desmonte del poder económico y territorial de los narcotraficantes. Por tanto, los sectores de la delincuencia organizada y del narcotráfico, que hacen parte de las estructuras paramilitares, aprovecharán la «desmovilización» para legitimarse socialmente y para continuar ejerciendo sus actividades delincuenciales dentro del nuevo orden legal. No cabe esperar otro tipo de futuro para este proceso si se toma en consideración el vasto conjunto de instrumentos de impunidad que comprende todo tipo de medidas de indulto y amnistía: desde aquellas en las que la denegación de justicia se presenta de manera encubierta como «justicia alternativa», pasando por las que estipulan acciones de pseudoreparación a las víctimas, hasta verdaderas leyes de punto final. 30 La reinserción de los paramilitares no representaría, por ende, ningún trabajo de justicia ni de memoria para la sociedad, ni mucho menos un esfuerzo por reeducar a quienes durante décadas vivieron en el ambiente de organizaciones consagradas a prácticas criminales. En estas condiciones, la línea de separación entre la acción legal de los desmovilizados y el mundo ilícito del que han emergido será bastante relativa. Si no se erradican las alianzas militares-paramilitares, y por el contrario se oficializan los vínculos mantenidos en secreto, es difícil pensar que en el futuro no se desarrollen empresas criminales sostenidas sobre viejas colaboraciones o sobre nuevas complicidades.

30 El verdadero trasfondo de las medidas de amnistía e indulto propuestas por el gobierno no es el de buscar una salida en derecho para los crímenes en masa cometidos. En realidad, las disposiciones diseñadas son un amplio conjunto de variados mecanismos de impunidad: medidas para obtener el «derecho a indulto» sin control judicial (Decreto 128), proyecto de ley de libertad condicional, excepción de los crímenes de guerra ante la Corte Penal Internacional de acuerdo al artículo 124 del Estatuto de Roma, homologación de los crímenes de los paramilitares a delitos de sedición, y en últimas, proyecto de ley de punto final. La adopción de esta normatividad contradice, entre otras, la jurisprudencia del sistema interamericano de protección de derechos humanos, que ha afirmado claramente que las leyes de punto final que han acompañado los llamados procesos de transición en América Latina son contrarias al derecho internacional. En su histórica decisión en el caso Barrios Altos contra Perú (2001), la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que las leyes de amnistía y punto final deben ser anuladas, pues violan derechos inderogables y son una aberración inadmisible para la conciencia de la humanidad (Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Barrios Altos, fondo, sentencia del 14 de marzo de 2001. En esta decisión la Corte declaró sin efectos jurídicos dos leyes de amnistía del Perú por su incompatibilidad con la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

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Bajo estos presupuestos, la incorporación legal de los paramilitares al modelo de Estado comunitario no es un camino para salir de la violencia en Colombia. Su objetivo esencial es legitimar un dispositivo complementario del modelo de control social que facilite el desmonte del ya de por sí debilitado estado de derecho. Su consecuencia previsible será la proliferación de nuevas formas de violencia, corrupción y autoritarismo. Por el contrario, el camino para salir de la violencia pasa por la puesta en obra del principio del primado del derecho sobre la fuerza a través del fortalecimiento de la justicia. La consolidación de un sistema judicial independiente, garantista y eficaz se convertiría en un poderoso instrumento para la solución no violenta de los conflictos que atraviesan la sociedad colombiana y, en esta medida, en soporte real de la seguridad individual y colectiva. Un aspecto sustancial de ese proceso sería el juzgamiento, en Colombia o por la justicia penal internacional, de los paramilitares implicados en la perpetración crímenes atroces, así como de los miembros de la fuerza pública que hayan colaborado con estos grupos ilegales, y de las personas que emplearon sus servicios en esa clase de acciones. A esa finalidad contribuiría la conformación de una comisión extrajudicial de investigación de los crímenes de guerra y de lesa humanidad, independiente, pública y dotada de amplias facultades.

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SISTEMA POLÍTICO Y ESTADO DE DERECHO

DEMOCRACIA Y PAZ: ACERCAR A LA PAZ TERMINANDO LA TRANSFORMACIÓN DEMOCRÁTICA Y REFORMANDO AL ESTADO 1

Linda Helfrich

El siguiente artículo busca dar un parámetro de análisis para juntar dos temas normalmente tratados separadamente por los analistas: la transformación de los sistemas políticos hacia democracias plenas y la búsqueda de la paz. En ese sentido el artículo es bastante normativo y visionario. Está claro que se abre un panorama amplio que sólo puede ser visto en un proceso de largo alcance y que habría que buscar adaptaciones para su utilidad práctica a corto plazo en un proceso de paz. De todas maneras considero necesario enfrentar ese tipo de discusiones que pueden ser adaptadas a las necesidades particulares de cada coyuntura sociopolítica en particular.

1 . E L DESARROLLO HISTÓRICO Y TIPIFICACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO COLOMBIANO

La violencia en Colombia ya tiene historia. El país está envuelto en un conflicto prolongado, en el cual a través del tiempo han cambiado sus actores y su marco, pero no ha dejado nunca de ser un conflicto extremadamente violento. En ese conflicto sólo algunos actores, incluyendo gobiernos, paramilitares y guerrillas, han querido cambiar de una posi-

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Parte de ese artículo ha sido traducido por Amalia Stuhldreher.

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ción contra la negociación hacia una apertura para buscar la paz. Fuera de la violencia política existen varias fuentes de otros tipos de violencia, como la criminalidad común, la violencia intrafamiliar, etc. La tasa de homicidios se mantuvo bastante alta durante la época de «La Violencia» y durante los años ochenta y principios de los noventa. Bajó levemente en los últimos años y aun así siguió siendo una de las más altas en el mundo. 2 A pesar de ese grado de violencia, en la bibliografía sobre Colombia se hace referencia a menudo a una paradójica situación: el país constituye un ejemplo de un Estado que desde su independencia (1819) disfrutó de una (relativa) estabilidad, aunque al mismo tiempo se encontrara en una situación de profunda crisis, en un conflicto violento, inclusive tipificado como guerra (civil, ambigua, etc.).3 Los títulos de los estudios publicados en los últimos 20 años acerca de la realidad colombiana reflejan estos supuestos, 4 aunque ya de por la definición misma del término crisis5 esta concepción sea discutible. Por lo general la estabilidad se deduce del hecho de que en Colombia el cambio de régimen fue una rareza y de que, según la opinión de muchos expertos latinoamericanistas, Colombia corporiza «la democracia más antigua de Latinoamérica». 6 El concepto de democracia se refiere en ese tipo de evaluaciones simplemente a la realización de elecciones desde mediados del siglo xix en un sistema bipartidista, siendo dicho con-

2 Véase Brauer y otros 2002. El autor publica una lista de los homicidios de 1946 a 1999. Las cifra absoluta de homicidios llegó en 1991, con 28.204, a su punto más alto. Según el último informe sobre derechos humanos del gobierno de Uribe Vélez, la cifra en 2004 alcanzó 20.011 homicidios. Véase Observatorio de los derechos humanos en Colombia 2004. . 3

En un reciente artículo Posada Carbó (2001) y en su libro Pizarro (2004, p. 35 y ss.) evalúan la pregunta de si el conflicto colombiano es una guerra civil, una guerra ambigua o una guerra contra la sociedad. Véase, para el estudio del desarrollo histórico del sistema político colombiano, Helfrich-Bernal 2002. 4 Véase, por ejemplo, Leal Buitrago 1987, 1996; Leal Buitrago/Zamosc 1990, Palacio 1990; Medina 1997. 5 El concepto proviene del griego. Krísis significa cambio definitivo. Véase Meyers kleines Lexikon Politik 1986, p. 249. «Denominación general para designar el surgimiento repentino de perturbaciones o el escalamiento de situaciones de peligro que no pueden ser superadas a través de las técnicas usuales y probadas para la solución de problemas». Véase Holtmann 1994, p. 315. 6 Seegers 1998, p. 70. Véase también Sevilla y otros 1999, ultima página del libro.

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cepto aplicado a menudo a discreción para marcar las diferencias frente a las dictaduras militares latinoamericanas. No se considera mucho la transigente violencia, la violación de los derechos humanos y fundamentales, la exclusión de amplios sectores de la población del poder o de la economía como criterios que hay que tener en cuenta para juzgar con que tipo de sistema político nos enfrentamos en el caso colombiano. La vinculación del concepto de democracia exclusivamente con elecciones se refleja también en una denominación utilizada para el caso colombiano, electoral democracy.1 Las primeras votaciones en Colombia tuvieron lugar en 1830.8 Ya desde la sanción de la Constitución de 1853 en el país andino existía el sufragio masculino directo y secreto. La Constitución de 1886, vigente hasta 1991, limitó las elecciones primero a nivel local y regional. Solamente la clase alta, poco numerosa en sí, participaba en éstas, lo que condujo a que se designara al régimen de entonces como democracia oligárquica (oligarchical democracy)? Los rasgos característicos de los estados oligárquicos latinoamericanos de la segunda mitad del siglo xix correspondían también a la realidad de Colombia: los Estados nacionales precarios surgidos después de guerras civiles que duraran décadas eran controlados política y económicamente por unas pocas personas y sus familias. Estos tomaron el modelo de orden y desarrollo originario del norte del Atlántico, que era completamente extraño a las bases de la estructura oligárquica de la sociedad latinoamericana. El débil «Estado» vivía en una simbiosis entre asistencia exógena y complacencia endógena. La mayor parte de la población fue marginada en términos políticos, económicos y sociales.10 Recién en los años treinta del siglo xx, cuando los estados oligárquicos se vieron sumidos en la crisis y debieron confrontar la presión por una mayor participación proveniente de las clases campesinas y de las nuevas clases urbanas burguesas y proletarias, las élites debieron efectuar concesiones. El reformista liberal López Pumarejo con el afán de cambiar la sociedad colombiana adelantó varias reformas a nivel social. En 1936 introdujo también el sufragio general para la elección del presidente y de los miembros de la Cámara de Representantes." Estas refor-

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Véase Collier/Levitsky 1997, p. 440; Ogliastri 1998, p. 4. Véase López 1998, p. 37. 9 Véase Hartlyn/Valenzuela 1994, p. 99; Kline 1974, p. 275. 10 Véase Mols 1987, p. 196. 11 Acto Legislativo Nr. 1 de 1936. g

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mas tuvieron vigencia hasta fines de la Segunda Guerra Mundial, cuando se implemento el sufragio general y directo para las elecciones para el Senado (porque existe también la Cámara). 12 A través de la reforma constitucional de 1957, que fue aceptada por medio de un plebiscito, las mujeres alcanzaron finalmente el derecho al voto.13 Pero aunque se introdujeran nuevos elementos en el sistema electoral el sistema político, en las condiciones dadas, quedó lejos de cumplir los requisitos de una «democracia plena». La calidad del proceso electoral y de otros elementos definitorios de los sistemas democráticos no fueron tomadas en cuenta en las evaluaciones respecto al caso colombiano, para evaluar si constituye un régimen autoritario con una fachada democrática, un régimen híbrido o un régimen de democracia representativa y plena. 14 Si se examina detalladamente la historia colombiana, se comprueba que los partidos Liberal y Conservador dominan desde el siglo xix el sistema político y que no se puede hablar de una competencia real entre sectores sociales.15 La cultura agraria y la división de la sociedad en subculturas regionales, la tradición autoritaria de los terratenientes y la sumisión constante de los campesinos hicieron que las subculturas liberales y conservadoras, que prácticamente rayaban en el sectarismo político, aparecieran durante largo tiempo como los depositarios legales de una identidad nacional que en realidad era ficticia. Como hecho absolutamente natural e evidente, estos partidos eran reconocidos como los representantes exclusivos del poder público y como representantes de un Estado, que si bien existía geográficamente, en muchas regiones no tenía ninguna presencia ni ejercía el monopolio de la violencia. A pesar de sus deficiencias, en Colombia fueron casi siempre las élites del Partido Liberal y del Partido Conservador las que ejercieron el poder. El dominio bipartidista se vio interrumpido solamente en 1953 por la dictadura militar de Rojas Pinilla. La dictadura militar fue tolerada por las élites, siendo en un principio incluso deseada. Después de cinco años se llegó por medio de un pacto a un acuerdo para la toma del

12

Acto Legislativo Nr. 1 de 1945. El sufragio femenino ya había sido introducido en 1954 por la Asamblea Constituyente durante el gobierno del general Rojas Pinilla. Después de que éste fuera depuesto, el sufragio femenino fue declarado nulo, pero volvió a introducirse en 1957. Véase Jaramillo/Franco 1993, p. 464 y ss. 14 Véase, para el concepto de la democracia plena, Lauth 1997, p. 34 y ss. 15 Véase para lo siguiente Helfrich-Bernal 2002. 13

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poder por parte de las élites civiles de los partidos Liberal y Conservador, con la consecuente «sumisión» de los militares al Estado civil en el así llamado Frente Nacional (1958-1974). Después de la larga guerra civil llamada por su crueldad «La Violencia», el pacto consiguió acercar nuevamente a los partidos anteriormente enemistados. Las controversias de carácter político-partidario e impregnadas de violencia disminuyeron. El acuerdo contribuyó así a la estabilización de la situación. Pero pese a algunas medidas de liberalización introducidas después de 1968, no se pudo evitar a largo plazo el advenimiento de una nueva era de violencia.16 El Frente Nacional como sistema político fue denominado «inclusionary authoritarian» por Bagley.17 Sin embargo, la mayoría de los autores lo caracterizan también como una democracia, haciendo mención algunas veces a su carácter democrático limitado.18 Sin lugar a dudas el régimen difícilmente pudo ser encajado a presión en las categorías de una determinada tipología. Durante 16 años ambos partidos se turnaron la presidencia y se repartieron los puestos burocráticos entre sí. Así surgió un régimen híbrido que se presentaba hacia afuera como una democracia. Hacia adentro no podía certificar la existencia de elecciones competitivas ni de procesos de participación inclusivos, orientados a la competencia pluralista, ni un estado de derecho pleno. No se pudo garantizar la ausencia de la violencia (política). De esta forma no cumplía ni siquiera los requerimientos mínimos de las poliarquías en el concepto de Dahl.19 16

Véase Sánchez 1992, p. 114. Bagley 1984, p. 124. 18 Para ello se utilizó principalmente el concepto de Lijphart de la democracia de concordancia. El propio Lijphart clasificó a Colombia como «consociational democracy» (1968,1977), pero más tarde retiró al país de la tipología. Su esquema fue retomado a continuación por Hartlyn (1988, véase también 1989, p. 292 y ss.) y por Dix (1980, p. 310), pero fue muy discutido (véase respecto a la crítica Chemick 1989, p. 292 y ss; también la autocrítica Dix 1980, p. 317 y ss.). Rustow (1967, p. 290 y ss.) califica Colombia simplemente como una democracia. Cardoso/Faletto (1979, p. 179) la clasifican en su estudio acerca de la teoría de la dependencia en Latinoamérica como «traditional bipartisan elitist». Dahl (1971, p. 84 y 248) tipifica al régimen junto con Malasia, la República Dominicana y Turquía como «near poliarchy». El francés Pécaut en su famoso libro publicado en 1989 habla de dos décadas de «restricted democracy» en la política colombiana (véase p. 21 y ss.). Ramos Jiménez (1995, p 67) ordena a Colombia como «democracia de partidos» a causa del dominio ejercido por los dos partidos tradicionales. 17

19

Véase Dahl 1971.

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El Frente Nacional, entre otras cosas, tuvo efectos sobre las costumbres de los partidos y de la población en lo que hace a la dimensión de la participación. El acto electoral se convirtió en un mero ritual para determinar las estructuras de poder intrapartidarias de los liberales y los conservadores. A raíz de esto las elecciones perdieron importancia en su calidad de mecanismos de integración para el sistema político en su totalidad, que quedó bastante excluyente. El nivel de asistencia a las urnas y los resultados de las elecciones no determinaron verdaderos desplazamientos de poder. Los ciudadanos no decidían acerca de si el Frente Nacional debía continuar existiendo o no. Los terceros partidos permanecieron excluidos del poder hasta 1970 a nivel regional y hasta 1974 a nivel nacional. En los años setenta y ochenta, finalmente, los reclamos para que se realizaran reformas y para que se integrara a otros representantes políticos se tornaron cada vez más insistentes: el motivo radicaba en el creciente nivel educativo de la población, en la urbanización y en la industrialización así como en la diferenciación progresiva de la población. Pero también el hecho de que los académicos y técnicos de las clases medias constituyeran un factor que frenaba el desarrollo del país durante el período del Frente Nacional, incentivó los reclamos por un cambio. A esto se le sumó la debilidad del Estado, pese al permanente crecimiento del aparato administrativo, justamente a causa de la burocratización y la expansión estatal, así como por el fortalecimiento de nuevos actores sociales y el surgimiento y fortalecimiento de actores armados de diferentes características, anunciantes de una nuevo tipo de violencia.20 Aun después de que finalizara el Frente Nacional los investigadores no consiguieron definir una imagen uniforme que permita ordenar coherentemente el régimen colombiano en un sistema de categorías: en la clasificación de los sistemas latinoamericanos de Dillon Soares retomada por Mols (1985, p. 162) se le asigna un signo de pregunta a la democracia colombiana pero no se define qué significa eso. Nolte (1996, p. 288) clasifica al régimen político colombiano en 1978 como democrático, junto con Venezuela. Robertson (1993, p. 10 y ss.) designa a Colombia como «narcokleptocracy». Para Arrubla (1985, p. 218) este estado andino constituye una democracia política, aun cuando no estén presentes todos los componentes de una democracia. Solaún (1980, p.

20

Véase Leal Buitrago 1995, p. 21 y ss. y p. 35.

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3) habla de Colombia como partially democratic. Peeler, en su libro publicado en 1983 acerca de las condiciones de la democracia liberal en Latinoamérica, remarca que Colombia no puede ser calificada de «liberal democracy». Bailey (1977, p. 269) ordena a Colombia como «procedural democracy» y clasifica al país como un ejemplo de «eliti st pluralism» (p. 275). En la Encyclopedia of Democracy de 1995, Hartlyn da a entender que Colombia es difícil de ordenar en términos de la teoría sistèmica (p. 258). Leal Buitrago, en su famoso libro acerca del «Estado y la política en Colombia» publicado en 1984, habla de una «democracia restringida», igual que Chernick (1989, p. 290). Pearce (1992, p. 202) sostiene que Colombia se puede considerar como una democracia solamente si el término se limita a una serie de instituciones. Remmer (1985-1986, p. 7) denomina al país andino como «exclusionary democracy». Fleischhacker/Krennerich/Thibaut (1996, p. 106) en su examen general del desarrollo de los sistemas políticos en África y Latinoamérica clasifican a Colombia como una democracia. En su reciente libro Pizarro Leongómez (2004) sugiere que Colombia es una democracia asediada. Algunos pocos autores han usado implícita o explícitamente el concepto de la transformación21 para describir el cambio del Frente Nacional a un régimen civil. Eso se pudo observar, por ejemplo, en los grandes estudios internacionales donde se compararon los regímenes a nivel mundial y se utilizaron métodos cuantitativos con pocos indicadores. La ventaja de esos estudios es su gran alcance, pero su metodología también es 21 Los conceptos de transición y transformación se utilizan a veces como sinónimos. Pero dado que la transformación no necesariamente termina con la democratización o consolidación de la democracia, la utilización de estos términos como si fueran idénticos es cuestionable. Según la definición de Sandschneider (1995, p. 39), «[...] la transformación de un sistema [...] no se limita solamente al tipo del cambio definitivo de sistema, caracterizado por los cambios estructurales, sino que se la concibe como un continuum, que abarca la totalidad del espectro analítico desde la modificación parcial del sistema hacia el cambio de sistema hasta el quiebre del sistema», es decir, que el término constituye el concepto más abarcador. En una conceptualización amplia del concepto de sistema, los procesos de transformación pueden relacionarse con un cambio revolucionario o con una transformación evolucionista de los sistemas políticos y sus regímenes parciales en sus dimensiones económicas, políticas y sociales. Cuando en el transcurso de este estudio y en alusión a Colombia se hace referencia al término transformación, se trata de un proceso de reformas evolucionista de desenlace aún indefinido, estancado temporalmente en un sistema político híbrido. Véase Helfrich-Bernal 2002, p. 36 y ss.

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cuestionable en muchos casos. En algunos de esos estudios, Colombia, después del Frente Nacional, aparece como democracia. Ése es el caso en los trabajos de Jaggers/Gurr (1995) y de Jaggers/Gurr/Marshall (2004), quienes otorgan al sistema un índice de 7 —o sea, lo definen como una democracia— durante el Frente Nacional. De acuerdo al polity-index elaborado por estos autores, Colombia recibe luego, hasta los años noventa inclusive, una calificación de 9, en una escala del 1 al 10, siendo el 10 el grado máximo de democracia, ya que en esa investigación se considera más que nada la situación constitucional y no la realidad política. A pesar de eso, a partir de 1995, el índice vuele a bajar a 7, básicamente por el proceso 8.000 durante el gobierno de Ernesto Samper. Vanhanen (2000 y 2004) caracteriza al Frente Nacional como democracia a partir de la competencia electoral de 1970 con un índice de democratización de 11,3, subiendo a un valor de 16,45 en el año 2000. 22 De acuerdo a los valores de Freedom House acerca del cumplimiento de los derechos políticos y las libertades cívicas, en 1994 se le asigna al país un estatus de 3,5, lo que significa que el ejercicio de dichos derechos por parte de los ciudadanos colombianos es «parcialmente libre». A partir del año 1995 el índice incluso bajó a 4. Aun más, la medida para los derechos civiles ya había bajado desde el año 1988/1989 a 4.23 Según mi análisis el régimen del Frente Nacional no significó ningún cambio para la democracia. La transformación quedó inconclusa y cuando el régimen finalizó oficialmente en 1974, las costumbres políticas establecidas en aquel entonces fueron retomadas otra vez durante el período del desmonte, esto es, el intento desde las élites de una reconstrucción progresiva del sistema hacia una democracia representativa, pero todavía bastante excluyente. De hecho, la demorada apertura del sistema significó la prolongación de los principios estructurales y las costumbres políticas (caracterizadas a menudo como instituciones informales) vigentes durante el Frente Nacional, aun cuando éste a nivel oficial hubiera finalizado. Además, los conflictos violentos tampoco habían sido canalizados en un sistema político amplio y una economía in-

22 El índice de democratización de Vanhanen va de 1 a 100. Valores altos significan un alto grado de democratización. Un índice por debajo de 5 es una autocracia. 23 Freedom House trabaja sobre una escala de 1 a 7, donde 1 es igual a la garantía absoluta de los derechos, y 7 corresponde a la inexistencia de dicha garantía. No se mide estrictamente la democracia, sino más bien las libertades individuales. Véase Freedom House 1995 y 2004.

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tegradora. Por esa y por varias otras razones externas e internas no sólo políticas, sino también económicas y sociales no causó sorpresa cuando el conflicto se recrudeció en las últimas dos décadas. Cuando Colombia finalmente en los años ochenta experimentó —en parte como consecuencia de los errores cometidos por crear un régimen excluyente— una de sus más profundas «crisis» a raíz de las crecientes actividades de la guerrilla, de las huelgas de distintas organizaciones y de personas de la sociedad civil (paros cívicos) y del avance del poder de la mafia de las drogas, la capacidad de regulación de los conflictos dentro del marco normativo parecía estar agotada. Los gobiernos de Betancur, Barco y Gaviria reaccionaron con una serie de reformas institucionales, que alcanzaron finalmente su punto culminante con la nueva Constitución de 1991. Este segundo intento de abrir el sistema político se relacionaba con el derecho electoral, con el sistema electoral, con las normas para la creación de partidos políticos y la regulación de su participación. También hubo reformas en el régimen de participación directa y en el estado de derecho, incluyendo los derechos fundamentales. Tres décadas más adelante, la Constitución de 1991 intentó entonces completar lo que no se había logrado en los años cincuenta. El desmonte del Frente Nacional, que en principio finalizó a nivel institucional con la Constitución de 1991, hasta ahora no ha alcanzado su punto final en lo que se refiere a la apertura de hecho del sistema político hacia una democracia representativa plena, ni en el cambio de las instituciones informales, ni en la reducción del nivel de violencia estructural que vive el país. Colombia más bien permaneció en la situación de una transformación no terminada que hoy en día en vez de seguir en un camino de apertura vuele a ser cada vez más restringida por las normas antiterroristas aplicadas y las diferentes reformas pensadas por el gobierno de Uribe Vélez. Es importante entonces ver más en detalle los diferentes componentes del sistema político de los años noventa y de principios del siglo xxi para después preguntarse qué habría que hacer para completar ese proceso de transformación y como se relaciona todo ese proceso con el deseo de encontrar un camino para la resolución del conflicto.

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2 . E L SISTEMA POLÍTICO COLOMBIANO. MODELO ANALÍTICO DE EVALUACIÓN

Como planteo en el capítulo anterior, la transformación en Colombia no ha podido ser terminada. Nunca resultó de ella un régimen democrático que cumpliera con las normas mínimas de lo que se podría llamar una democracia plena. Más bien se estancó en un sistema híbrido. Hay muchas formas de análisis de un sistema político y las teorías de las democracias nos ofrecen diferentes definiciones de cuándo se debe hablar de una democracia y cuándo no. En los debates sobre la democracia ha habido básicamente dos corrientes, una expresa un concepto amplio de democracia (democracia deliberativa, sustancial, feminista, etc.), los que han definido conceptos mínimos (como la poliarquía de Dahl 1971, el concepto de Schumpeter 1950) y los que han buscado un término medio (poliarquía ampliada, embedded democracy)24 bastante discutidos en los últimos años. En el caso de Colombia se ofrece en un primer paso trabajar con un concepto normativo de medio alcance, argumentando, que ya así surgen tantas deficiencias y segmentos no democráticos que no hay que usar un concepto más amplio o que puede ser usado en una segunda revisión de la pregunta, relacionando después aspectos económicos y sociales con el concepto. Aquí uso un modelo analítico de evaluación basado en el concepto de poliarquía de Dahl y ampliado por la consideración de diferentes tipos de derechos, los cuales conforman el estado de derecho. Analizo varios «regímenes parciales», de los cuales los más importantes son: • •

El régimen electoral. El régimen de partidos (considerando en ambos casos los derechos políticos y la libertad de opinión, de información y de prensa). • Los derechos que componen lo que se ha llamando rule of law o más exactamente del estado de derecho en su relación con el régimen democrático. La tesis es que, ya en esas áreas esenciales de un sistema político, en Colombia hay tantas deficiencias que se puede ver la hibricidad (hybridity) del sistema político. Si se toman en cuenta además otros factores definitorios como los derechos sociales y económicos, y se utilizara un

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Véase, para el concepto de la «embedded democracy», Merkel/Puhle 2003, p. 40 y ss.; Croissant/Thiery 2000, p. 90 y ss.

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concepto de democracia más amplio se volverían aún más obvias las deficiencias del sistema político colombiano, pero es imposible hacer ese tipo de análisis en un trabajo limitado en su extensión, como es este caso.

2.1 .El régimen electoral En un principio, las elecciones deben ser caracterizadas como una técnica para la creación de cuerpos institucionales, así como para la designación de personas en determinados cargos; es decir, una técnica que es empleada en vez de recurrir a otras (sucesión hereditaria, nombramiento), sin adquirir por eso automáticamente carácter democrático. Básicamente se pueden dividir las elecciones en competitivas, semicompetitivas y no competitivas, dado que pueden tener lugar tanto en sistemas democráticos como también en sistemas autocráticos.25 Por eso es esencial diferenciar el concepto electoral más allá de lo establecido por Robert Dahl. En los sistemas representativo-democráticos las elecciones competitivas tienen las siguientes funciones: deben efectuar el traspaso del ejercicio de la dominación y asignar poder durante un cierto período de tiempo. Otorgan a determinados individuos, que la mayoría de las veces están organizados en partidos o movimientos, mandatos políticos con atribuciones soberanas. Esto está relacionado con la función de legitimación de las elecciones. El ejercicio del poder soberano está legitimado dentro de un período limitado de tiempo. A través de las elecciones los votantes expresan consenso o disenso respecto a los soberanos y su política. Pero las elecciones competitivas legitiman también al principio de la oposición política y a aquellos que la ejercen. Estos tienen tareas que se vinculan con el diseño de contenidos y alternativas de orden político. Los votantes no deciden aquí directamente acerca de cuestiones técnicas, sino acerca de quién debe adoptar dichas decisiones, es decir, depositan su confianza en personas o partidos. Por medio de su voto el elector determina sólo en forma general acerca de la orientación de los contenidos de la política.26

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Véase Helfrich-Bernal 2002; Nohlen 1978, p. 18 y ss. y 1990, p. 17 y ss.;

Krennerich 1996,p. 25. 26

Véase Krennerich 1996, p. 26 y ss.

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Por eso, para que las elecciones adquieran un carácter verdaderamente democrático, es decir, para que puedan ser vistas como procedimiento realmente competitivo y consolidado, deben cumplir con determinados criterios que se enumeran a continuación. 27 a) La libertad para presentarse a elecciones Detrás de este postulado se identifican cuestiones como: ¿tienen todos los grupos sociales la posibilidad de fundar partidos políticos y de postularse a las elecciones para alcanzar mandatos políticos o determinados partidos han sido prohibidos? ¿Impiden las condiciones políticas vigentes (por ejemplo la violencia, la situación económica, las condiciones institucionales, las costumbres políticas) la candidatura de determinados partidos o políticos? b) Existencia de la competencia electoral ¿Participan varios partidos/candidatos en las elecciones (evaluación cuantitativa) y puede el elector reconocer diferencias entre los distintos posiciones o programas políticos (criterio cualitativo)? c) La igualdad de oportunidades en la participación electoral ¿Se les asegura por parte del Estado a los partidos/candidatos aproximadamente las mismas condiciones fundamentales legales y materiales (reasonableness) para hacer conocer a los votantes sus programas/posiciones, sobre todo en tiempos de campaña electoral? ¿Las campañas electorales están sometidas a lineamientos fijos? ¿Se aplican las normas existentes (Constitución, leyes electorales) a todos por igual (regularity)1 ¿Los partidos de la oposición como alternativa a los partidos del gobierno tienen aproximadamente las mismas oportunidades que éstos? Este

27

Los criterios mencionados a continuación representan elaboraciones complementarias y modificadas de los criterios propuestos por Nohlen 1990, p. 17 y ss.; Krennerich 1996, p. 26 y ss.; Ózbudun 1987, p. 393 y ss.; Harrop/Miller 1987, p. 6 y ss.; Elklit/ Stevensson 1997, p. 35 y ss. Véase especialmente en los dos últimos autores la lista de criterios de evaluación respecto a elecciones libres y limpias, p. 37. Los criterios se refieren al período anterior a las elecciones, el día de la elección y las semanas o los meses siguientes durante los cuales se comprueban los resultados oficiales de las elecciones y la publicación de dichos datos. En casos puntuales puede ser necesario desglosar aún más el concepto de la competitividad de las elecciones. Por motivos de operatividad se excluye aquí la consideración del marco de condiciones socio-estructurales. Para información más detallada, véase Helfrich-Bernal 2002.

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aspecto se relaciona con la validez de los derechos políticos como libertad de asociación y reunión, de opinión y de prensa, una adecuada financiación de los partidos por parte del Estado así como el acceso de los partidos y candidatos a los medios de comunicación. d) La libertad de elección ¿Se logró implementar el postulado básico de elecciones universales, igualitarias y secretas? ¿Están aseguradas éstas por medio de medidas relativas a la infraestructura necesaria (cabinas electorales, medidas de seguridad, observación de las elecciones)? ¿Existen tarjetones electorales impresos por el Estado? ¿Se corresponde su aspecto exterior, su presentación y su forma de distribución a criterios democráticos? ¿Es adecuada la forma de la inscripción de los votantes en el registro electoral? ¿Se garantiza la emisión del voto libre de intimidaciones? e) El correcto recuento de votos y la proclamación de los resultados ¿Existe un órgano independiente al que competa la realización de las elecciones o dependen éstas del Poder Ejecutivo? ¿Cómo cumplen los funcionarios electorales con sus deberes en lo que respecta a la organización, administración y control de las elecciones? ¿El proceso electoral es transparente? ¿Los adversarios políticos, los observadores electorales y los medios, tienen acceso a los locales electorales y pueden informar libremente el día de la elección? ¿Son los funcionarios encargados de la seguridad imparciales frente a los distintos competidores? ¿Se dispone de información no partidaria respecto a los electores y su instrucción, acerca del recuento correcto de votos, el cálculo de los mismos y su documentación? f ) La fijación de períodos electorales ¿Se fijó después de la transformación o después de reformas un nuevo calendario electoral de manera satisfactoria para los participantes? ¿Puede el electorado reexaminar sus decisiones electorales en períodos de tiempo regulares? g) El aporte de las elecciones al desplazamiento del poder político ¿Se disputa realmente en las elecciones el poder político? ¿Es decisivo el voto del elector para determinar quién ejercerá el poder político? ¿Reconocen los depositarios del poder tanto las elecciones como medio legítimo del reparto de poder así como sus resultados?

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h) La existencia de un método electoral que cumpla con los criterios democráticos ¿Tiene el sistema electoral efectos integradores o excluyentes respecto a los grupos políticos que participan de las elecciones? ¿Se trastoca la decisión de los votantes al traducir los votos en mandatos? ¿Existe una adecuada relación entre el valor del voto en sus aspectos cuantitativos y en lo que hace al éxito que trae aparejado para los candidatos que se ven favorecidos con éste?

2.2. Evaluación del régimen electoral En lo que toca al régimen electoral, y en función de los primeros interrogantes centrales planteadas arriba, pueden formularse las siguientes conclusiones.28 En Colombia las elecciones fueron introducidas en 1830 y sólo temporalmente suspendidas durante las breves fases dictatoriales. De hecho se trataba aquí de un mecanismo altamente institucionalizado, establecido según las formas vigentes con anterioridad al régimen de Rojas Pinilla, con todas las deficiencias que ello implicaba. Sin embargo las elecciones no cumplían los criterios de poliarquía postulados por Dahl, y tampoco constituían mecanismos competitivos que se condijeran con los indicadores descritos anteriormente. Durante el régimen del Frente Nacional también se celebraban elecciones. Pero siendo solamente semi-competitivas (según nuestros criterios normativos), servían en primera línea para asegurar el equilibrio de intereses de las fuerzas (básicamente liberales y conservadores) comprometidas con el régimen. Después de las reformas de los años ochenta y noventa el debate político experimentó un nuevo impulso, la participación en las elecciones aumentó temporalmente en 19971998, después de un fuerte descenso. Las costumbres y usos políticos negativos vigentes durante décadas, que habían impregnado el proceso formal de las votaciones, no desaparecieron después de las reformas, sino que en parte se vieron incluso fortalecidos. La abstención electoral aumentó entre 1990 y 1994 de una forma hasta ese entonces desconocida. Esto no dejaba de representar un signo del cambio de las antiguas instituciones (elecciones clientelistas, sistema bipartidista) y de la todavía aceptación incierta (aunque por algunos 28

Véase para los siguientes párrafos y para más detalles, Helfrich-Bernal 2002.

D E M O C R A C I A Y PAZ

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actores anhelada) de las nuevas instituciones (elecciones competitivas, pluripartidismo). Los antiguos y nuevos déficits democráticos, que cambian segmentariamente de una elección a otra, se superponían y no podían ser superados completamente. Recordemos a continuación las variables relativas a las elecciones competitivas. a) Libertad para presentarse a elecciones Hoy en día todos los grupos de la sociedad civil no violenta tienen teóricamente la posibilidad de participar en las elecciones. Fueron removidas las limitaciones formales de participación. Muchos grupos sociales y nuevos partidos de diferente procedencia lo hacen asiduamente. Sin embargo persisten limitaciones que tienen que ver básicamente con la estructura del Estado, la estructura del sistema electoral y de partidos, con las limitaciones del estado de derecho, con las condiciones económicas en las cuales los actores sociales se mueven y las costumbres políticas (las así llamadas instituciones informales) no superadas desde hace siglos. Las condiciones fácticas imperantes, sobre todo la violencia (más fuerte en algunas regiones que en otras), impiden todavía que ciertos candidatos puedan participar adecuadamente en las elecciones. Tenemos así algunos políticos orientados a la «izquierda» o considerados de «oposición», otros candidatos cuya supuesta relación con algún grupo armado sea guerrillero o paramilitar provoca el asedio del grupo armado contrario, otro tipo de impedimento se presenta para los candidatos que son considerados «enemigos» por parte de alguno de los grupos armados. Pero paradójicamente se da también el caso de que algunos candidatos sólo pueden ganar una elección con la intervención abierta o tácita a su favor por parte de los grupos armados. Un ejemplo de esto último es el así llamado clientelismo armado. En los municipios en los que actúa la guerrilla son también amenazados los candidatos del Partido Liberal Colombiano y de sus partidos satélites y de desprendimiento29 y de los diferentes sectores del Partido Conservador. El Estado no pudo reducir efectivamente la impunidad. La vigencia del estado de derecho en muchas comunas no puede ser garantizada, tampoco para fines electorales. No existe un clima en el cual movimientos políticos puedan surgir y construir bases sociales y redes de apoyo. En esas condiciones la libertad formal para participar en elecciones resulta bastante reducida. Cuando el riesgo de participación es 29

Véase más adelante sobre esos conceptos.

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L I N D A HELFRICH

dramáticamente diferente para los distintos actores sociales no podemos hablar de libertad para presentarse a elecciones. b) Existencia de la competencia electoral A nivel cuantitativo, la competencia electoral aumentó muy significativamente. Se postulan un sinnúmero de candidatos (listas) en nombre de alrededor de 60 partidos activos (año 2005), así como candidatos independientes. Pese a ello, el electorado a menudo sólo puede constatar las diferencias programáticas entre ellos con gran dificultad. Muchos candidatos solamente se aprovechan del nombre de un partido y de su maquinaria electoral para su beneficio personal sin identificarse con dicho partido. Para las distintas elecciones cambian de partido, pero no cambian de programa. En ese sentido los programas de la mayoría de los partidos no son tomados en serio ni por los propios candidatos, y menos aún, por los electores. Dentro de un partido se publica un sinnúmero de propuestas programáticas. Es tarea de los electores seleccionar a los candidatos que parecen ser más serios o que les ofrecen ciertos beneficios. Por eso la evaluación cualitativa de la competencia electoral resulta más negativa. Una competencia justa implica, además, condiciones de participación relativamente iguales para todos los partidos. Pero la dominancia de miembros de la élite colombiana en los partidos tradicionales y sus partidos satélites o de desprendimiento en la economía y en el Estado, junto con las deficiencias del Estado para garantizar la igualdad de condiciones impiden todavía una justa competencia electoral. c) La igualdad de oportunidades en las elecciones Las nuevas reglas de juego a través de las reformas de los años ochenta y noventa han contribuido a mejorar la igualdad de condiciones para los partidos no tradicionales. Pero la vigencia de los derechos civiles y políticos (libertad de asociación, de reunión, de opinión y de prensa) de hecho no es siempre protegida por el Estado. Si bien el fraude electoral no constituye la regla general en todas las elecciones, los candidatos derrotados en las urnas en 1994, 1997 y 2002 denunciaron en varios municipios que se habían producido este tipo de irregularidades. Los funcionarios de la oficina electoral investigaron la compra de votos, la existencia de documentos de identidad por partida doble, el transporte de votos y el financiamiento ilegal de las elecciones, comportamientos que son sancionables y en algunos casos lo fueron, en otros no fueron detectados. Pero en algunos de los municipios los mismos delegados

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locales de la institución electoral cometieron o cubrieron el fraude. La Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) fue, por ejemplo, bajo la conducción de Orlando Abello Martínez-Aparicio, acusada de este delito. Las reformas aumentaron las posibilidades de acceso a los medios de comunicación para los nuevos partidos. Pese a ello, la influencia real de las élites locales, muchas veces todavía representadas por el Partido Liberal Colombiano, el Partido Conservador y de sus partidos satélites y de desprendimiento les asegura un mejor punto de partida a causa de los estrechos contactos de muchos de sus candidatos con las empresas de comunicación, sobre todo con la televisión. Candidatos que tienen acceso a fondos ilegales para financiar las campañas y que tienen relaciones con los grandes empresarios del país pueden gozar de ventajas con las que no cuentan sus competidores. Después del proceso 8.000, en varios proyectos de reformas del sistema electoral se volvieron a discutir cuestiones tales como el aumento de la financiación estatal de los partidos así como el financiamiento exclusivamente estatal de las campañas presidenciales. Fuera de varios proyectos anteriores, parte de los partidos «de oposición» en el Congreso trataron de meter ese tipo de garantías para la oposición en la Ley Estatutaria de Reelección con la cual el presidente Alvaro Uribe Vélez trata de asegurar su reelección en el año 2006. El control efectivo de la financiación estatal y privada de los partidos en las campañas para el legislativo en 1994 no pudo lograrse de hecho, efectuándose algunos adelantos mínimos en ese sentido en 1998 y en 2002. La celebración de elecciones separadas para las diferentes instancias del Estado contribuyó con seguridad a suavizar efectos de superposición entre distintas votaciones y a dificultar el ejercicio de prácticas clientelistas. Pero el clientelismo, el personalismo y el nepotismo siguieron existiendo, fragmentándose a nivel regional y temporal, donde inclusive aumentó por el proceso de descentralización emprendido desde finales de los años ochenta. De acuerdo a los recursos de los que se dispone (a partir del acceso a fondos públicos o por la existencia de donaciones privadas legales o ilegales), en función de procesos de aprendizaje y de los cambios de la cultura política del electorado, aquellas prácticas nocivas van adquiriendo nuevas formas. d) Libertad de elección El postulado básico de elecciones secretas se ha logrado implementar en parte a través de nuevos mecanismos institucionalizados para usar

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ese derecho (cabinas electorales, tarjetones oficiales, etc.). De todas maneras persisten algunos abusos en el uso de los tarjetones y las limitaciones cualitativas traducidas de restricciones de ciudadanía (mujeres, indígenas, afro-colombianos, pobres). Existe un adecuado procedimiento de inscripción en el registro electoral, aún cuando una y otra vez se registran quejas acerca de las dificultades para concretar el registro de los documentos de identidad. En las zonas de conflicto hay cada vez más ciudadanos que tienen miedo de emitir su voto. En las elecciones regionales de 1997,2000 y 2003, así como en las elecciones nacionales de 2002 se produjeron incidentes de intimidación al electorado por parte de los grupos paramilitares y de la guerrilla. Fueron secuestrados y matados varios candidatos a los distintos organismos estatales. e) Correcto recuento de votos y proclamación de los resultados Después de las reformas el recuento de los votos constituye una competencia de la RNEC. Esta formalmente no se encuentra bajo la órbita del poder ejecutivo, un factor positivo que debe ser destacado. El hecho de que después de las reformas de 1991 el primer y tercer director de la RNEC se caracterizaran por más eficiencia, mientras que el funcionario que estuvo actuando en el ínterin cayera en la corrupción y en el fraude, señala que la mera pertenencia a un partido de lo que formalmente se considera «la oposición» parlamentaria no es de por sí un criterio para evaluar la funcionalidad de la oficina mencionada, dado que después de 1991 la mayoría de sus directores eran miembros del Partido Conservador, mientras que los gobiernos con excepción del gobierno de Andrés Pastrana fueron liberales. La introducción de los testigos electorales, de los sistemas computarizados de procesamiento de datos y el perfeccionamiento de los miembros de la RNEC trajeron aparejados que el recuento de votos y la proclamación de los resultados fueran correctos en su gran mayoría. Sin embargo, se dieron reclamos por fraude electoral y por retrasos en la publicación definitiva de los datos en varias elecciones después de las reformas de 1991, inclusive en el referendo, recién hecho por el presidente Alvaro Uribe Vélez, incidentes que dependían en gran parte de la dirección de la oficina de la RNEC que estuviera a cargo del proceso y de sus delegados regionales. En principio la institucionalización de Consejo Nacional Electoral como órgano de control debe ser considerada como un hecho positivo. Pese a ello, se acumulan las quejas acerca del efectivo cumplimiento de las funciones que le fueron confiadas, acerca de su composición y acer-

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ca de la instrumentalización de los puestos burocráticos en la oficina electoral con fines clientelistas. Los partidos no tradicionales critican el control permanente que todavía ejercen los delegados del PLC y del PC sobre el Consejo. f ) La existencia de un sistema electoral que cumpla con los criterios democráticos El hecho de mantener el sistema de representación proporcional sin cláusula restrictiva hizo que después de las reformas, el sistema de partidos tuviera efectos integradores respecto a las «nuevas» fuerzas políticas y que numerosas organizaciones y candidatos individuales se presentaran a las elecciones. Las condiciones especiales vigentes para antiguos miembros de la guerrilla, para los afro-colombianos y para las comunidades indígenas en circunscripciones especiales les facilitaron el acceso a las instituciones políticas a grupos discriminados y excluidos hasta ese momento. Pero la prohibición temporal de la participación de los grupos afro-colombianos en las elecciones del Congreso frenó el impulso. La apertura de esos cupos de acción afirmativa (positive-action) a todos los candidatos afro-colombianos fue por un lado un acto democrático, pero no estimuló a los miembros de esos grupos para crear organizaciones sociales. Más bien ayudó a abrir esa posibilidad de participación a antiguos miembros de los partidos tradicionales. En los grupos indígenas a través de su participación electoral también se produjeron procesos de fragmentación a nivel de la organización social, pero como su base es más antigua y sólida fue menos grave. Pese a las ventajas del sistema de representación proporcional sin cláusula restrictiva, ello también favoreció la atomización del sistema de partidos. La participación de un alto número de partidos y candidatos, estimulada por las nuevas disposiciones, más que ofrecer un número racional de partidos diferenciados confundió al electorado con un sinnúmero de listas y candidatos. La relación entre el valor del voto en sus aspectos cuantitativos y en lo que hace al éxito que trae aparejado para los candidatos que se ven favorecidos con éste, se vio deteriorado después de las reformas. La desproporción entre ambos aspectos ha aumentado. La relación entre los votos obtenidos y los mandatos alcanzados es más disparatada que en los años ochenta. Existían igualmente otros desvíos: la aceptación de un número ilimitado de listas por partido favoreció a las agrupaciones grandes de partidos, sobre todo al Partido Liberal Colombiano. Organizaciones

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LINDA HELFRICH

más pequeñas como la AD/M-19, que practicaron esta dispersión en distintas listas, fracasaron dadas las características del sistema electoral. A causa del malapportionment se produce una sobre-representación en la Cámara de Representantes de los distritos electorales rurales, lo que significó en la práctica durante mucho tiempo ventajas para los partidos tradicionales y sus partidos satélites. Si las últimas reformas del año 2003 (listas únicas, cifra repartidora) van a poder cambiar una parte de esas deficiencias está aún por verse. Después de las elecciones regionales del mismo año se empezaron a anunciar algunos cambios en el sistema de partidos, pero hay que esperar a las elecciones nacionales de 2006 para poder ver el efecto efectivo a nivel nacional. g) La decisión electoral de acuerdo a los períodos electorales En forma general, el elector puede evaluar su decisión en función de fechas y períodos electorales suficientemente distanciados en el tiempo. En Colombia, por el contrario, el país se caracteriza por procesos electorales continuos no siempre útiles para los electores. En algunas regiones de conflicto las elecciones fueron inclusive polarizantes y aumentaron la violencia. La prolongación del mandato de los alcaldes de dos a tres años no les concedió todavía las posibilidades efectivas para poder implementar una política de desarrollo a largo plazo. h) El aporte de las elecciones al desplazamiento del poder político En contraposición al Frente Nacional el sufragio de los electores hoy en día es más decisivo para determinar quien ejercerá el poder, pero solamente siempre y cuando el Estado pueda garantizar la ausencia de actores armados en esa región. Existe también la influencia de empresas económicas legales e ilegales que impiden el ejercicio pleno del poder de los respectivos cuerpos del Estado después de su elección o tratan de influir ya en el proceso de elección. Los depositarios reconocen en principio como legítimas a las elecciones y a las modificaciones de algunas normas electorales (segunda vuelta electoral, elección de un vicepresidente). Sin embargo, éstas son cuestionadas en forma temporal y en determinados lugares por grupos situados fuera de las reglas del juego democrático (tutelary powers como la guerrilla, los grupos paramilitares y la mafia). Debido a que los nombres de partidos han cambiado, pero el personal activo en la política sigue siendo en parte idéntico, las reformas han introducido una nueva tendencia en lo que hace a la relación de fuerzas entre los partidos tradicionales y no tradicionales, pero de nin-

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181

guna forma esto significa un cambio total de situación local o regional. Se trata aquí más bien de desplazamientos temporales del poder a partir del reemplazo de una gran parte de los antiguos caciques y de la entrada en escena de una nueva generación de políticos, en parte hijos, parientes o amigos de los políticos tradicionales. De esta forma también algunos caciques, o sus familiares, experimentaron un renacimiento en 1997-1998 y en 2002 bajo un nuevo nombre de partido.

2.3. El régimen de

partidos

Los analistas de la transformación y de los sistemas de partidos han propuesto describir rasgos estructurales de acuerdo a los que se podría «medir» el funcionamiento democrático del sistema de partidos. Sin embargo, aquí debe considerarse que estas variables pueden servir sólo como lineamientos guía para la evaluación, pues ningún sistema de partidos del mundo corresponderá plenamente a las exigencias de los tipos ideales, o de orden normativo. Los puntos que se detallan a continuación han sido extraídos de la bibliografía, presentándoselos aquí nuevamente, complementados y examinados de manera crítica.30 Las variables en particular están vinculadas en forma estrecha y son separadas sólo con fines analíticos, debiendo servir como punto de orientación para el análisis efectuado a continuación. En este sentido para analizar el régimen de partidos y su carácter democrático habría que evaluar los siguientes puntos: a) b) c) d) e)

El grado de fragmentación. El grado de extremismo y de polarización. El significado de la estructura de cleavages. El grado de fluctuación de los electores (volatibility). La posibilidad de constituir coaliciones en condiciones de gobernar y el reconocimiento de la oposición legítima y mecanismos de control legítimos.

En general, en lo referente a los criterios de evaluación de los sistemas de partidos debe tenerse en cuenta que éstos pueden llevar a conclusiones equivocadas si no se analiza a los partidos por separado, teniendo en cuenta su estructura interna y sus relaciones con los votantes,

30

Véase Von Beyme 1997, p. 34 y ss.; Merkel 1997, p. 336 y ss. y 1997a, p. 9 y ss.

182

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y si se deja de lado el análisis cualitativo del contexto. 31 Para la evaluación de la consolidación del sistema las variables aisladas no son absolutamente determinantes. La alta fluctuación de los votantes, por ejemplo, no puede tomarse como el único criterio de decisión. Sin embargo, si se juntan varios elementos problemáticos, la valoración del funcionamiento del sistema de partidos resultará negativa. Pero especialmente en el caso de los nuevos sistemas de partidos en formación sería una exageración exigirles desde un punto de vista normativo el cumplimiento de todas las variables. En forma ideal los partidos y sus estructuras internas también debieran ser analizados (en la medida en que esto sea realizable empíricamente). Sin embargo, en un sistema de partidos como el colombiano que comprende de mas de 60 formaciones políticas, esto es imposible. A pesar de ello las variables presentadas a continuación pueden ser consideradas como líneas orientadoras en el análisis: a) b) c) d) e)

El grado de cohesión de los partidos El perfil programático La capacidad de inclusión política El grado de institucionalización La estructura de organización interna, la transparencia de las estructuras de decisión intrapartidaria y la existencia de instancias éticas de control

2.4. Evaluación del régimen de partidos En lo que hace al sistema de partidos, los iniciadores de las reformas en Colombia esperaban que una tercera fuerza quebrara el predominio de los partidos tradicionales, que nuevas organizaciones ampliaran su grado de influencia y el sistema de bipartidismo evolucionara hacia un pluripartidismo. A menudo se hace mención de los legados históricos del antiguo sistema de partidos, como criterio importante en el surgimiento de los sistemas de partidos en los procesos de transformación que influyen decididamente en las estructuras reformadas. En Colombia los partidos tradicionales jugaron un rol determinante como actores centrales en el sistema de partidos que existía antes de las

31

Véase también al respecto Bodemer/Carreras 1997, p. 203.

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183

reformas y en el conflicto en torno a la transformación no terminada que implicaba el paso de un régimen militar a uno civil (el Frente Nacional), pero no democrático. Los partidos tradicionales fueron el soporte más importante de las reglas de comportamiento político y de los usos y costumbres en esa área, elementos que fueron retomados en el nuevo sistema de partidos. A causa de su importancia histórica y de su posición oligarca durante el Pacto, era claro que también serían los actores más relevantes en el proceso de apertura democrática y durante la Asamblea Constituyente, sea como impulsores o como frenos del proceso de transformación. La importancia que alcanzó la AD/M-19 durante la ANC le permitió en un principio cumplir por una vez un rol destacado —aunque limitado a un período electoral— en el sistema de partidos. El intento de la AD/M-19 de establecerse como tercera fuerza política del país puede considerarse como fracasado, aunque algunos de sus actores se reagruparon en el Polo Independiente que ahora volvió a jugar en algunos municipios y departamentos un papel importante. Las condiciones especiales para los afro-colombianos, las comunidades indígenas y las antiguas organizaciones guerrilleras, establecidas a través de las reformas y de los acuerdos en el marco de los diferentes procesos de paz, les concedieron el acceso al sistema de partidos. Sin embargo, solamente los representantes de las comunidades indígenas pudieron defender sus posiciones, en primera línea —como se mencionó anteriormente— a raíz de las medidas estatales de positive-action. Las organizaciones afro-colombianas y la mayoría de los integrantes de los grupos guerrilleros reintegrados hoy en día, dadas las condiciones de participación, prácticamente no cumplen ningún rol en el Congreso, fuera de aislados personajes como Antonio Navarro o Gustavo Petro, que han logrado jugar un rol importante en sus respectivas funciones políticos. En lo que respecta a los criterios empleados por los científicos que analizan la transformación para la evaluación del sistema de partidos puede comprobarse lo siguiente: a) Grado de fragmentación del sistema de partidos Después del Frente Nacional el sistema de partidos ha experimentado un proceso de transformación que no ha culminado todavía. El sistema bipartidista se vio modificado desde el gobierno de Barco cada vez más claramente en favor de un sistema caracterizado por el desde entonces predominio del Partido Liberal. El éxito de los liberales en las elecciones presidenciales y parlamentarias, que les otorgó los dos ter-

184

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cios de las bancas del Congreso, confirmó esta tendencia a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa. Los conservadores reaccionaron frente a la dominancia de los liberales con dos estrategias. Intentaron atraer una parte de los liberales y establecerse así como un movimiento multipartidario. Con esto tuvieron un éxito temporal en las elecciones presidenciales de 1998, quebrando la supremacía del PLC. Adoptaron además la estrategia de coaliciones temporales apoyando a candidatos exitosos como en el caso de Alvaro Uribe, mostrando así su debilidad interior para crear candidatos propios con opción de ganar el poder. La integración en el sistema político de las nuevas organizaciones fue facilitada por medio de las disposiciones respecto a la creación de partidos políticos. Muchos de los caciques perdieron temporalmente parte de su clientela fija y con ello sus posiciones tradicionales en el Congreso. Pero las reformas de los años noventa no impidieron que siguiera en pie el predominio básico de los liberales y los conservadores así como el de sus partidos satélites o partidos de desprendimiento, los cuales siguen dominando la burocracia estatal y las instituciones aunque pertenezcan hoy en día a partidos políticos que han adoptado nuevos nombres. Hasta ahora no han conducido al establecimiento de un tercer partido fuerte que pueda poner seriamente en jaque el predominio de la élite colombiana a nivel nacional. A pesar del retroceso de la identificación partidaria y de la autorización de nuevos partidos sigue vigente una tendencia a no cambiar las reglas del juego. El intento de cambiar eso a través de la creación de un nuevo partido «de izquierda» fuerte con el Polo Democrático está aún en ciernes.

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185

Partidos satélites y de desprendimiento en el Senado desde las elecciones de 2002 Partidos Partidos satélites Partido Liberal Colombiano y de desprendimiento de origen liberal

Total

29

Movimiento Político de Integración Popular

4

Movimiento Político Colombia Siempre

2

Movimiento Político Cambio Radical

2

Movimiento Político Renovador de Acción Laboral

1

Movimiento Político Alternativa de Avanzada Social

1

Movimiento Político Popular Unido

1

Movimiento Político Comunal y Comunitario

1

Movimiento Político Colombia Siempre

1

Grupo Organizado Liberal Popular

1

Movimiento Político Por la Seguridad Social

1

Movimiento Político Somos Colombia

1

Movimiento Político Nacional Progresista

1

Movimiento Político Sin Corrupción

1

Movimiento Político Voluntad Popular

1

Movimiento Político Sí Colombia

1

Movimiento Político Nuevo Liberalismo

1 50

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Partidos satélites y Partido Conservador de desprendimiento de origen conservador

13

Movimiento Político Nacional

5

Movimiento Político Equipo Colombia

4

Movimiento Político Nueva Fuerza Democrática

1

Movimiento Político Unionista

1

Movimiento Político de Salvación Nacional

1

Movimiento de Participación Popular

1

Movimiento Político Fuerza Progresista

1

Movimiento Político de Salvación NacionalConservador Colombiano

1

Movimiento Político Ciudadanos por Boyacá

1

Movimiento Político Progresismo Democrático

1

Total

30

«Independientes», comunidades indígenas, cristianos y «otros movimientos»

22

El número absoluto de los partidos aumentó después de las reformas en forma significativa. El número efectivo de los partidos que participaban en las elecciones y de los partidos representados en el Congreso también aumentó, sobre todo en las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), pero luego disminuyó. En ese momento pareció haber nacido un tercer partido grande con la AD/M-19. Dicho número, medido según los cálculos corrientes de la investigación sobre sistemas de partidos y algunos teóricos de la transformación, nunca indicó una fragmentación muy alta o adquirió una envergadura peligrosa para el funcionamiento de la democracia.32 Pero en Colombia hay que tener en 32

Para el cálculo del número efectivo de partidos véase Taagepera/Shugart 1993 y Helfrich-Bernal 2002.

187

DEMOCRACIA Y PAZ

cuenta otras cosas: en la práctica eso más bien indica que a nivel de la distribución del poder no han habido cambios sustanciales en el sistema de partidos. Indica también que los partidos tradicionales y sus partidos satélites y de desprendimiento todavía tienen cierto peso en el Congreso. Muestra que no ha podido crecer un tercer partido grande y que el problema del sistema de partidos no es la fragmentación del sistema en sí, sino más bien el fraccionalismo interno dentro de cada partido.33 Número efectivo de partidos parlamentarios (NEPP) en el Senado, en la Cámara de Representantes (CR) y en la ANC 1974-2002 Año

NEPP-Senado

NEPP-CR

1974

2,2

2,3

1978

2,0

2,1

1982

2,0

2,0

1986

2,5

2,5

1990

2,2

2,2

1991

3,1

3,0

1994

2,9

2,8

1998

2,3

2,1

2002

3,0

2,8

ANC

4,7

Fuente: Datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de Helfrich-Bernal 2002. b) El grado de extremismo y

polarización

El sistema de partidos se encuentra ligeramente polarizado. Aunque esto es considerado por algunos teóricos de la transformación como un factor positivo, en Colombia debe tenerse en cuenta que esta situación puede llegar a reducir la capacidad de integración del sistema, ya que los actores situados en los márgenes izquierdo y derecho del espectro ideo33

Para una argumentación más detallada véase Helfrich-Bernal 2001a, p. 61 y ss.

188

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lógico deben conformarse con espacios de maniobra extra-institucionales. Eso significa un punto de peligro para el sistema político colombiano y no apoya a los esfuerzos para encontrar la paz. c) La importancia de las líneas de conflicto para la reestructuración del sistema de partidos: En el sistema de partidos actual no existen dudas de que parte de los nuevos partidos se han constituido a partir de las líneas de conflicto (llamadas cleavages) de la sociedad: centro versus periferia, afro-colombianos e indígenas versus blancos o mestizos, trabajo versus capital, católicos versus protestantes, hombres versus mujeres. Pero eso no es igualmente válido para los partidos parlamentarios. El conflicto entre trabajo y capital, por ejemplo, no ha sido resuelto a nivel de la sociedad y sin embargo los partidos comunistas y «socialistas» que tradicionalmente reclamaron corporizar dicho conflicto han desaparecido casi por completo del sistema de partidos debido al efecto que la represión, la violencia política y las condiciones cambiantes del marco internacional han ejercido sobre ellos. Los intereses representados en último término en el Parlamento reflejan sólo muy parcialmente las líneas del conflicto social. El Polo Democrático y el Frente Social y Político son intentos de representar ese conflicto en tiempos de globalización de una manera distinta en los legislativos, pero no es segura su presencia a largo plazo. El éxito de dicho proceso dependerá de los resultados (administrativos) concretos de sus representantes en Bogotá el Valle y otros cargos a nivel departamental y municipal. Si bien el número de mujeres parlamentarias y los proyectos legislativos referidos a cuestiones de género han aumentado después de las reformas, sobre todo debido a presiones internacionales y desde el «movimiento feminino/feminista», solo algunas de las mujeres en el Congreso se identifican decididamente con la defensa de ese tipo de reclamos sociales. Las líneas del conflicto social no condujeron a una representación propia adecuada que pudiera establecerse a largo plazo como partido parlamentario o pudiera ser integrado en los partidos existentes en forma representativa y efectiva. Han sido exitosos los partidos que integran a sus votantes más allá de las estructuras de conflicto que confieran identidad, muchas veces a partir de concesiones particularistas. Los micropartidos que reflejan la existencia de algunas líneas de conflicto en

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189

particular, en su mayoría pudieron imponerse solamente si el Estado les concedió condiciones especiales. d) El grado de fluctuación del electorado En Colombia la fluctuación del electorado aumentó después de las reformas. Pero este fenómeno fue sólo en parte expresión de la decreciente identificación partidaria con respecto a las organizaciones tradicionales. A raíz de la falta de confianza de la población, el PLC y el PC disponían cada vez menos de votantes seguros. Pero la fluctuación del electorado se debe también al cambio de partido de políticos tradicionales y a la débil organización partidaria, constituyendo un reflejo de la desaparición de antiguas agrupaciones y el surgimiento de otras nuevas en el sistema de partidos (procesos de dealignment-realignment). Sólo en el futuro se podrá comprobar efectivamente si las elecciones van a ser verdaderas realigning elections o si el concepto de identificación partidaria no tiene validez en Colombia. e) La posibilidad de crear coaliciones capaces de gobernar y el reconocimiento de la oposición legítima y de los controles La cuestión de la realización de coaliciones para constituir un gobierno no presenta las mismas características en los sistemas presidenciales que en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, en lo relativo a las coaliciones electorales antes de las elecciones presidenciales quedó demostrado que los partidos tradicionales en 1994 y 1998 ya no podían ganar las elecciones si no contaban con el apoyo de las organizaciones no tradicionales. Esta variable debiera ser tenida en cuenta entonces en el análisis de los sistemas presidenciales, guardando las diferencias mencionadas, aunque en 2002 no hubo segunda vuelta y el fenómeno no se dio igual como antes. La Constitución confirmó claramente la legitimidad y la necesidad de una oposición. Pero en la práctica esta oposición es ejercida solamente por algunos políticos y en relación exclusivamente a determinados temas (por ejemplo el Proceso 8.000, la corrupción en entidades estatales, el conflicto violento). De esta forma no resulta claro para los electores si los políticos se orientan aquí al bienestar general de la comunidad o si solamente les interesa su propio desarrollo el ámbito de la política. Muchas veces las campañas anticorrupción se llevan a cabo como parte de un juego político de denuncia de los adversarios y no a raíz de consideraciones éticas. A causa de la orientación a la concor-

190

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dancia política que caracterizó desde siempre el accionar de los partidos tradicionales, la crítica que se le formula al gobierno no es vista como una función indeclinable de la oposición, sino que en determinadas ocasiones su objetivo es desprestigiar a determinados políticos. Aunque hay que considerar también el peligro que puede significar demostrar en ciertos casos la corrupción donde están involucrados miembros del Estado. No existe un partido de oposición fuerte y consecuente que se plante frente al partido gobernante para ejercer funciones de control. El Partido Conservador en el pasado ejerció esta función sólo en forma esporádica y de acuerdo a criterios pragmáticos y partidarios no éticos-políticos o de control. Además, dada su permanente participación en los gobiernos liberales, el PC goza de una escasa credibilidad en su rol de opositor. A esto se le suma que por una parte existen esfuerzos para crear e institucionalizar en forma normativa una oposición a través de leyes, lo que no puede tener éxito en la práctica. Por otra parte el Estado y algunos grupos sociales impiden por medio de la violencia el surgimiento de una oposición «verdadera» por parte de la sociedad civil y de grupos político-partidarios, allí donde las relaciones de poder existentes pueden ser puestas en peligro. Si bien parte de los representantes de los partidos surgidos en los años ochenta y noventa tuvieron un discurso crítico, en la práctica a menudo resignaban sus posiciones políticas cuando los partidos tradicionales en el gobierno les hacían ofertas para formar parte de la administración. A causa de esto también algunas de las nuevas agrupaciones perdieron credibilidad. En los últimos años también surgieron nuevas agrupaciones como el Frente Social y Político y el Polo Democrático que en parte tratan de cumplir ese papel. Las otras instituciones previstas para los fines de control y que en el sistema político colombiano de facto podrían jugar también cierto papel de oposición, algunas de ellas introducidas por la Constitución de 1991, como el Consejo Nacional Electoral, la Procuradoría, la Contraloría y la Fiscalía General de la Nación, no han ejercido realmente una función de oposición y a veces ni siquiera de control. Todo esto se manifestó entre otras en el Proceso 8.000 y en los casos de corrupción delatadas bajo los gobiernos de Andrés Pastrana y Alvaro Uribe.

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191

2.5. Evaluación de la estructura interna de los partidos En el presente estudio sólo se pudo investigar la estructura interna de los partidos en forma esquemática. Al respecto se pudo comprobar lo siguiente: a) El grado de cohesión de los partidos El grado de fraccionamiento interno (factionalism) de los partidos tradicionales es enorme. Esto constituye, entre otras cosas, el reverso de la posición predominante que adquirieran los partidos tradicionales durante el Frente Nacional, situación que provocó una intensificación división interna. El fraccionamiento interno fue la base de la reorganización del sistema de partidos. Esto se manifestó en un principio en los diferentes partidos de desprendimiento y satélites del Partido Conservador (Movimiento de Salvación Nacional, Movimiento Nacional Conservador, Conservatismo Independiente, Movimiento Fuerza Progresista, Movimiento Único de Renovación Conservadora, Nueva Fuerza Democrática, Partido Demócrata Cristiano, etc.) En los partidos pequeños, que a menudo surgían simplemente en torno a alguna personalidad dirigente, no se dieron tanto estos procesos de división interna. Pero cuando estas agrupaciones crecían, algunos miembros fundaban a su vez su propia organización, a menudo a raíz de las ventajas concedidas por la legislación a la creación de nuevos partidos. Estas nuevas agrupaciones muchas veces existían solamente a lo largo de un período electoral. Algunas se volvían a subdividir —como muestra el ejemplo de la AD/M-19— en diferentes listas y con eso disminuyeron sus posibilidades de obtener curules. No tanto la fragmentación del sistema de partidos sino el fraccionamiento interno (factionalism) de tales partidos convertía a los procesos de negociación en los órganos legislativos en negociaciones meramente individuales o con grupos muy pequeños. Durante el gobierno de Samper, con el Proceso 8.000 se puso claramente de manifiesto que la clase política, que se encontraba fragmentada en el Congreso y que se orientaba según criterios locales, se enfrentaba a un presidente que debía efectuar concesiones individuales para poder seguir gobernando. Pero eso ocurría también en los gobiernos que siguieron. Así, los recursos fluyeron principalmente hacia los municipios en los que los parlamentarios tenían su clientela electoral. Pero en general se puede suponer que la atomización interna de los partidos constituía meramente la expresión de la fragmentación de una sociedad dividida por un conflicto violento y por intereses particulares (económicos y políticos).

192

L I N D A HELFRICH

b) El perfil programático El análisis histórico de ambos partidos tradicionales muestra que desde su creación se diferencian muy poco respecto a lo que define su perfil programático. Aún hoy en día se dan ocasiones en las que entre las facciones del mismo partido existen mayores diferencias que entre el PLC y el PC. Las reformas no contribuyeron demasiado a acentuar los perfiles programático-ideológicos de los partidos tradicionales. Eso se vio claramente en el reciente apoyo de los conservadores a la elección de Alvaro Uribe. La introducción de la obligación de registrar la plataforma electoral (voto programático) tuvo aquí alguna importancia a nivel local y regional. En el caso de un grupo reducido de nuevos partidos se trataba más bien de partidos programáticos y no de partidos de clientela. Estas agrupaciones regionales y los candidatos reformistas del PLC y del PC presentaron sus propuestas políticas durante las campañas electorales en forma más sistemática. Una parte de los medios masivos de comunicación y de las universidades se esforzaron en hacer accesibles estos programas a los votantes (Candidatos visibles junto con algunas ONG y el periódico El Tiempo). Sin embargo, no se trataba aquí de programas partidarios uniformes, sino de propuestas respecto a determinados temas, que variaban de un candidato a otro. c) La capacidad política de inclusión: Los partidos, sobre todo los tradicionales, han sido altamente inclusivos y fomentan la participación de todos los ciudadanos que se interesan por ellos, en lo que se refiere a la participación en las elecciones. Casi todos los partidos han otorgado generosamente avales para los políticos que se les quieran unir y compartan las estructuras jerárquicas internas o propongan en una lista separada su nombre a los electores. Casi no han ejercido control sobre el uso del nombre del partido y con ello han puesto en peligro su credibilidad como organización política coherente en tanto permiten postularse en su nombre a políticos que en el período electoral anterior eran candidatos de otro partido. En ese sentido, la mayoría de ellos han ambicionado en primera línea acceder a la burocracia y a cargos que permitan alcanzar las prebendas estatales. Aun después de las reformas es difícil establecer hasta qué punto los ciudadanos se sienten realmente representados por los partidos y si éstos efectivamente articulan y representan los intereses de amplias franjas del electorado (lo que se evidencia entre otras cosas en las encuestas respecto a la imagen de los políticos

DEMOCRACIA Y PAZ

193

y los partidos). Estudios de caso34 prueban que la mayoría de los potenciales electores no se siente representado por ningún partido.35 Mientras que los partidos hasta ahora habían articulado los intereses de élites reducidas «hacia el interior del Estado», después de las reformas se han visto confrontados con la dificultad de asegurar a amplios sectores de la población el ejercicio de sus derechos cívicos. En este marco, a causa de su marginalización socio-política, cultural o socio-económica, parte de la sociedad sigue sin representación real o aquella se limita a aspectos clientelístas.36 Estas costumbres políticas impregnadas de clientelismo han contribuido ciertamente a establecer una cierta tradición electoral que luego ha podido ser utilizada por algunos políticos reformistas o por candidatos extra-partidarios provenientes de la sociedad civil. Pero allí donde éstos no han estado a disposición como alternativas creíbles, los cambios normativos no han tenido efectos frente a la cultura política establecida. Aún hoy en día los problemas que afectan a la sociedad son discutidos, y en parte resueltos, principalmente «desde arriba» por el gobierno y «desde abajo» por las organizaciones provenientes de la sociedad civil. En ese sentido, los partidos (y con ellos las instancias más importantes de transmisión entre el Estado y la sociedad en las democracias representativas) pueden ejercer sus funciones legislativas y socio-políticas sólo con limitaciones. d) El grado de

institucionalización

Los partidos tradicionales se caracterizan, en comparación con las nuevas organizaciones, por un alto grado de institucionalización. Sin embargo, en el caso del PLC y del PC no se trata de partidos que dan prioridad a sus miembros, sino de partidos orientados a ganar elecciones, que regularmente re-legitiman a sus notables.37 Aunque hasta ahora en las agrupaciones no existan oficialmente listas de miembros y los intentos en ese sentido sólo avanzan con grandes dificultades, gran par-

34

Véase, por ejemplo, el estudio de caso en Tumaco publicado en Helfrich-Bernal 2002, p. 246 y ss. y Helfrich-Bernal 2000. 35 Aun en encuestas donde se pregunta de otra manera por la afiliación de los partidos y no por el sentimiento de representación, ha aumentado el porcentaje de personas que dicen no tener ninguna afiliación partidista. 36 Véase también Torres-Rivas 1991, p. 51 y ss.; Maihold 1996, p. 78. 37 Véase Gilhodes 1996, p. 70.

194

L I N D A HELFRICH

te d( los colombianos se sentían unidos durante décadas a los partidos tradicionales a través de una identificación afectiva. Pero ésta disminuyó en los últimos años, en razón del cambio generacional, de la modernización y la urbanización, el hecho que los partidos ya no «obligaran» a ana identificación a través de la violencia bipartidista, así como por la pérdida de prestigio del PLC y del PC. Los candidatos extra-partidarios y de los partidos no tradicionales se encuentran presentes en el sistema de partidos desde hace poco tiempo. Por eso y por el permanente cambio tienen todavía un vínculo poco profundo con la sociedad y a raíz de los déficits estructurales tienen un bajo grado de institucionalización. Algunos de los partidos actuales se congregan sobre todo en las elecciones sobre una base improvisada ad hoc. Si no, predomina más bien un pragmatismo expectante y un «populismo nuevo»que se ha ensayado sobre todo el las últimas elecciones. El carácter «movimientista» de los partidos colombianos se expresa entre otros aspectos claramente en la elección del nombre de muchas agrupaciones. e) La estructura de organización interna, la transparencia de las estructuras de decisión intra-partidaria y la existencia de instancias éticas de control Las decisiones a nivel partidario son tomadas en gran parte por los dirigentes de las organizaciones. La renovación del personal directivo, acostumbrado a mecanismos autoritarios de acción avanzó con grandes dificultades. Las estructuras de decisión político-partidarias son difíciles de entender cabalmente y a menudo se organizan a partir de constelaciones de amistades o de intereses. Los mecanismos de participación en los partidos tradicionales —como la introducción de las consultas populares para la elección de los candidatos presidenciales— fueron implementados con éxito a comienzos de los años noventa. Más tarde, los políticos y sus simpatizantes perdieron otra vez el interés por ellos, lo que puso de manifiesto la capacidad de resistencia de las élites de poder tradicionales dentro del PLC y del PC. La mayoría de los otros partidos elegían sus candidatos dentro de los gremios de la organización o éstos eran simplemente personalidades destacadas de la dirigencia. En la actualidad todos los partidos deben establecer instancias de control ético. En la práctica éstas sólo disponen de un poder restringido, ya que las decisiones siguen siendo tomadas por las élites partidarias. Después de las reformas el Consejo de Etica del Partido Liberal ha ex-

DEMOCRACIA Y PAZ

195

cluido de sus filas a algunos miembros a causa de distintos hechos de corrupción, pero se ha quedado con otros también cuestionables en su comportamiento. Las reformas propuestas en el referéndum de Uribe Vélez también previeron la posibilidad de excluir políticos que hayan cometido delitos, pero en el referéndum no se obtuvo la votación necesaria para tal reforma.

2.6. Rule of law o estado de derecho en su relación con el régimen democrático Hemos visto que la razón por la cual parte del régimen electoral y parte del régimen de partidos no son democráticos es por el reducido funcionamiento del estado de derecho. Según nuestro modelo analítico, el estado de derecho o rule of law forma parte del régimen democrático. A ese contexto pertenecen: La protección de los derechos políticos y civiles (derecho a elegir y ser elegido, de organizarse políticamente, derecho a la oposición, protección y no discriminación de minorías, derecho a la vida, de libertad, la protección de la esfera privada, de la propiedad, contra encarcelamiento arbitrario, tortura, libertad de opinión, de la prensa, de información, de reunión, de la religión, de no discriminación y de igualdad de oportunidades, de moverse libremente en el territorio, de elegir el lugar para vivir, la libertad de ser victima de corrupción). Igualmente importante es su mantenimiento sin restricciones bajo el régimen de estado de excepción o de estado de sitio, ni a través de decretos de seguridad ni bajo el uso de la justicia militar así como tampoco a través de mecanismos de justicia paralela y/o informal. Igual acceso a la justicia y eficacia de ésta a través de un sistema penal eficiente y un Estado capaz de mantener el monopolio de la violencia para proteger los derechos mencionados y que a su vez se somete a un autocontrol por las leyes y por el régimen judicial, lo cual es parte de la esencia del estado de derecho. Balance y control mutuo entre los poderes del Estado (horizontal accountability), incluyendo el control del parlamento hacia el ejecutivo, así como la independencia de la justicia en relación a los demás poderes.

196

L I N D A HELFRICH

2.6.1. Evaluación del estado de derecho 2.6.1.1. El balance y control de poderes En lo que se refiere al control del ejecutivo, el Parlamento ha jugado un papel limitado. Más bien se ha establecido un complicado juego de favores y contra-favores al rededor de proyectos y del presupuesto nacional y regional. Con la excepción de algunos políticos los legisladores no han mostrado interés en un control riguroso del gobierno. 2.6.1.2. La protección de los derechos La protección de los derechos políticos y civiles es un área muy amplia que en este trabajo sólo podemos describir parcialmente. Resulta evidente que en lo que se refiere a la garantía de los derechos ciudadanos a través de los organismos de justicia y seguridad del Estado, aun cuando la mayoría de ellos estén garantizados en la Constitución, no son efectivamente protegidos en la práctica.38 Vamos a dar unos ejemplos acerca de la restricción de los derechos: En general las violaciones de los derechos humanos aumentaron en los años noventa y a principios del nuevo siglo, sobre todo, en las regiones de conflicto. Durante el gobierno de Uribe Vélez algunas cifras mejoraron, aun siendo muy altas en comparación con otros países del mundo y de la región. Más que nada se modificó el tipo de violación de derechos y el lugar donde se dio tal violación. La reducción en las ciudades, por ejemplo, puede sugerir una sensación de seguridad subjetiva que la gente en las regiones de conflicto no comparte. Habría que revisar los cambios en los métodos de contabilización y de clasificación de las violaciones de derechos humanos utilizadas por los organismos oficiales. El derecho a la vida, a la paz, integridad de la persona, prohibición de la tortura y de la desaparición forzada, derecho a la libertad de moverse en el territorio, derecho a la propiedad (Art. 11, Art. 12, Art. 22, Art. 24, Art. 58,59,60). Estos derechos están garantizados en la Constitución, pero bastante restringidos sobre todo en las zonas de conflicto y las así llamados zo-

3S

Para información más detallada véase Helfrich-Bernal 2001.

197

DEMOCRACIA Y PAZ

ñas de rehabilitación. La cifra de los desaparecidos según ASFADDES aumentó entre 1997 y el 2000 de 183 a 664 personas. El Working Group on Enforced or Involuntary Disappearances de las Naciones Unidas reportó en el año 2003 el número de 1.114 desaparecidos desde 1981, de los cuales 850 casos quedaron sin ser aclarados.39 El conflicto interno ha causado una cantidad alta de desplazados que CODHES estima en 3.410.041 personas hasta finales de 2004 dentro del territorio nacional.40 Desplazados en Colombia, 1985-2004 Año

1985

1986

1987

1988

1989

N° de desplazados

27.000

36.000

59.000

105.00

119.000

Año

1990

1991

1992

1993

1994

N° de desplazados

77.000

110.000

64.000

45.000

78.000

Año

1995

1996

1997

1998

1999

N° de desplazados

89.000

181.000

257.000

308.000

288.000

Año

2000

2001

2002

2003

2004

N° de desplazados

317.375

341.925

412.553

207.607

287.581

Fuente: .

Se supone que el 75,8 % de los secuestros en el mundo tienen lugar en Colombia. Según un documento reciente de la Defensoría del Pueblo, a principios de 2005 se encontraban 9.040 personas o secuestradas o desaparecidas, o sea que de 3.477 personas no se tiene información de supervivencia, aunque esa cifra no es oficialmente reconocida por el gobierno de Uribe Vélez, que maneja cifras más bajas.41

39

Véase U.S. Department of State 2005. Véase www.codhes.org.co/cifra/GraficoTendenciasl985_2004.jpg. 41 Véase . 40

198

L I N D A HELFRICH

Secuestros en Colombia, 1992-2003 Año

N°. de secuestrados

Año

N°. de secuestrados

1992

1.320

1998

3.014

1993

1.014

1999

3.334

1994

1.293

2000

3.706

1995

1.158

2001

3.014

1996

1.608

2002

2.982

1997

1.675

2003

2.200

Fuente: País Libre, Gobierno Colombiano.

Derechos de libre asociación, de reunión y de manifestación (Art. 37, Art. 38 CPC, Art. 39, Art. 56) Estos derechos se han limitado en Colombia sobre todo para grupos políticos que se consideren un peligro para las élites políticas o económicas establecidas. En peligro están sobre todo ex-integrantes de grupos guerrilleros, partidos que buscan un cambio radical del sistema político y económico, sindicalistas, trabajadores de derechos humanos y todas las ONG que se declaran abiertamente en contra de algún actor del conflicto o sus asociados (también en el Estado). El ejemplo del genocidio a la Unión Patriótica es suficientemente conocido. En el caso de los sindicalistas, las cifras de violaciones de derechos humanos se han mantenido altas, con la tendencia en los últimos dos años de un cambio de la forma de los delitos cometidos contra ellos. Bajó el número de sindicalistas muertos, pero aumentaron las amenazas de muerte y las detenciones.

DEMOCRACIA Y PAZ

199

Homicidios de sindicalistas colombianos, 1991-2004 Año

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

N°. de sindicalistas

109

148

216

113

181

284

186

106

Año

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Total

N°. de sindicalistas

79

135

196

184

91

94

2.110

Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos, Escuela Nacional Sindical 2004.

Violaciones de derechos de sindicalistas, 2002-2004 Tipo de violación

2002

2003

2004

Amenaza de muerte

190

296

445

Homicidios

184

91

94

17

20

6

Desaparición

9

6

7

Allanamiento

-

12

3

Atentado con o sin lesiones

Detención

11

49

77

Hostigamiento

19

54

17

Secuestro

27

7

5

Desplazamiento

2

91

33

Tortura

1

-

1

460

626

Total

688

Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos, Escuela Nacional Sindical 2004.

200

LINDA HELFRICH

Libertad de opinión, información, prensa (Art. 20) En lo que se refiere a la libertad de prensa, en Colombia los diferentes estudios existentes —aun usando diferentes metodologías en parte criticables y llegando a diferentes resultados cuantitativos— tienen algo en común: todos concluyen que la libertad de prensa está restringida por diferentes razones. Las restricciones tienen que ver con los grupos extralegales, pero también con la estructura económica del sistema y de la organización de los medios y con la manera como la información está manipulada no sólo por esos grupos violentos, sino también por el Estado, especialmente por los militares.42 Según las estadísticas del International Press Instituí (IPI) y el Committee to Protect Journalists (CPJ), en Colombia se matan regularmente periodistas.43 En la escala sobre la libertad de prensa de Reporteros sin Fronteras, Colombia llegó en el año 2003 al lugar 147, con un valor de 49,17 sobre 100 puntos.44 Según el índice de la libertad de prensa de Freedom House Colombia estaba en el año 2004 calificado como «no libre».45 Fuentes colombianas confirman que la situación de los periodistas sigue siendo grave y que bajo el gobierno de Uribe lo que ha cambiado es sobre todo el tipo de delito cometido contra los periodistas 46

42

Véase también el artículo de Fabio López en ese libro. Las cifras del IPI para los últimos años son: 1998 (10); 1999 (6); 2000 (11); 2001 (11); 2002 (15); 2003 (9). Véase International Press Institute, Death Watch, . Los datos del CPJ son: 1998 (24); 1999 (36); 2000 (23); 2001 (37); 2002 (19); 2003 (37). Véase Committee to Protect Journalists, . 44 Su escala va de 0 a 100, donde 0 significa libertad de prensa. Véase Reporters without Borders 2003. 45 Los datos de Freedom House son: 1994 (49); 1998 (55); 2004 (63) indicando un empeoramiento de la situación. En su escala, de 0 a 30 significa libre, 31 a 60 significa parcialmente libre y 61 a 100 no libre. Véase Freedom House, Freedom of the Press, . 46 Fundación para la Libertad de Prensa 2004, p. 8. 43

201

D E M O C R A C I A Y PAZ

Violaciones de libertad de prensa, 2002-2004 2002

2003

2004

Asesinatos por razones de conflicto

3

5

1

Asesinatos en cubrimiento

1

1

0

Asesinatos en investigación

4

1

2

Torturas

0

0

1

Atentados

10

1

2

Secuestros

12

11

0

0

1

0

No hay datos

7

5

Amenazas

75

55

39

Agresiones

3

4

14

Obstrucciones

3

8

17

Hurto de información

0

0

1

Censura

0

0

1

111

94

83

No hay datos

81

77

Tipo de violación

Heridos en cubrimiento Exilios

Total violaciones Total víctimas

Fuente: Fundación para la Libertad de Prensa 2004, p. 8.

Los más acusados violadores de los derechos humanos, los paramilitares, han sido perseguidos de manera excepcional y están bajo el gobierno de Uribe Vélez involucrados en un nuevo y en parte dudoso proceso de paz que posiblemente a la mayoría de los involucrados les va a garantizar la impunidad de sus delitos y la legalización de propiedades adquiridos a través del desplazamiento de campesinos en las regiones de conflicto. Al «proceso de paz» con ellos, como mínimo requisito le falta un marco legal adecuado47, 47

La ley de justicia y paz que el gobierno está adelantando parece más bien garantizar penas pequeñas o inclusive la impunidad a los paramilitares.

202

LINDA HELFRTCH

comisiones de verificación de los distintos procesos con los diferentes grupos paramilitares, medidas de reconciliación y recompensación para las víctimas y sus familias de la violencia paramilitar y el juzgamiento a los que cometieron delitos de lesa humanidad y/o de narcotráfico, etc. La guerrilla, a través de un cambio táctico en su estrategia, involucra cada vez más a la población civil en sus actos militares y ha aumentado el uso del secuestro como método de generar recursos para autofinanciarse. 48 En general, una gran parte de las violaciones de los derechos humanos ni se denuncian. Cada vez se involucra más a niños y mujeres en los actos bárbaros del conflicto, incluyendo delitos sexuales. Las nuevas medidas de seguridad del gobierno de Uribe Vélez, que eufemísticamente se han llamado de «seguridad democrática», tienen entre otras la función de crear un «clima de gobernabilidad», a pesar de que la situación en muchas de las regiones de conflicto no ha cambiado sustancialmente o ha empeorado. Esas medidas les dan a los militares derechos especiales para detener temporalmente y sin acceso a un juez o abogado a personas «sospechosas» y acusadas de haber cometido delitos relacionados con el «terrorismo».

3 . E L SISTEMA JUDICIAL Y EL CUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS

Para garantizar los derechos de los ciudadanos, el Estado necesita un sistema judicial que funcione. En las reformas de la justicia en los años ochenta y noventa los interesados en mejorar la situación del país trataron de reformar la justicia para hacerla más eficiente y aumentar su independencia, entre otras, a través de la institución del Consejo Superior de la Judicatura. En la práctica, la autonomía del consejo está muy basada en preguntas administrativas. La carrera judicial y el nombramiento previsto en la Constitución no son los únicos instrumentos de reproducción del sistema judicial. En general, de los jueces encuestados por el Ministerio de Justicia a finales de los años noventa, el 61% dijo haber llegado a su cargo a través de recomendaciones. La Corte Constitucional, al contrario, ha jugado un papel importante en el control de la constitucionalidad de las normas y el reclamo por ga48

libro.

Véase también los artículos de Camilo Echandía y de Iván Cepeda-Castro en este

DEMOCRACIA Y PAZ

203

rantizar los derechos fundamentales. La Corte ha declarado inexequibles varios de los decretos para convocar los estados de excepción (sentencias C-466/95 y C-300/94 y recientemente con la decisión sobre el estado de excepción bajo el gobierno de Alvaro Uribe). Ha controlado las leyes de seguridad (sentencia C-251/02) que crean condiciones especiales para otorgar facultades de policía judicial a los militares. Los jueces revisaron también el referéndum y quitaron las propuestas no conformes con la constitución. Han jugado un importante papel en la revisión de las leyes que tienen que ver con las reformas en el área del trabajo y de la seguridad social. Revocaron por ejemplo, el así llamado I V A social. De modo que no sólo cumplen un papel a nivel del sistema judicial, sino también son un contrapeso en el balance entre el poder ejecutivo y legislativo. Pero la Corte Constitucional ha visto también en peligro parte de su función y su relativa autonomía por los intentos del gobierno de Uribe Vélez de cambiar reglas de juego existentes y recortar sus facultades, por ejemplo en lo que se refiere a la revisión de acciones de tutela.49 Para el control del ejecutivo y legislativo se habían creado además instituciones especiales como la Contraloría y la Procuraduría General de la Nación o inclusive la Fiscalía. Esas instituciones han cumplido sólo en parte su papel de control, han estado en algunas épocas envueltos en procesos de corrupción, algunos de sus funcionarios han sido elegidos bajo conveniencia, otros han estado bajo presión de distintos gobiernos para impedir que tomen sus funciones muy en serio. En consecuencia dependió mucho de los jefes encargados si la institución pudo jugar un papel importante o no. Las críticas a la eficiencia de la justicia en general son vastas y se refieren entre otras a la congestión, la impunidad, la duración de los procesos y la situación carcelaria.50 El acceso a la justicia sigue limitado por razones económicas, de género y de etnia, razones que muchas veces se superponen. El presupuesto limitado de la Defensoría del Pueblo dificulta el acceso al servicio de la defensa gratis. Aunque esos problemas sean difíciles de resolver, el Estado debería tener prioridad en la búsqueda de caminos para mejorar la situación y ayudar para que el derecho pueda cumplir su papel social en la búsqueda de la paz. Además, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos (jueces de paz, me-

49

Véase también el artículo de Carlos Gavina en este mismo libro.

50

Para datos sobre esos fenómenos véase Helfrich-Bernal 2001.

204

L I N D A HELFRICH

diación y conciliación) tienen solamente una reducida aplicabilidad en situaciones de violencia. El estado de derecho híbrido que existe en Colombia se auto-limita además por la delegación de funciones a la justicia militar o a cortes especiales con procedimientos especiales (justicia regional o de orden público), a través de la implementación de los diferentes estados de excepción, los decretos de seguridad, las zonas de orden público o de rehabilitación. Además, el estado de derecho es reducido a través de normas sociales informales, ciertos tipos de costumbres políticas como el favoritismo, el nepotismo, el clientelismo y la corrupción que forman sistemas regulativos paralelos que impiden la aplicación de la ley. Adicionalmente existe la «normatividad» paralela de los actores violentos como la guerrilla, los barones de la droga o los paramilitares en las zonas de conflicto. índice de la corrupción percibida en el mundo, en Latino América y en Colombia por Transparency International

9 8

|

7

1 0

, 1995

, 1996

, 1997

, 1998

1999

Colombia —D— Promedio mundial

2000

2001

, 2002

2003

-«•••- Promedio latinoamericano

4 . E L PAPEL DEL ESTADO EN LA TRANSFORMACIÓN DEMOCRÁTICA o CÓMO ACERCAR LA PAZ A COLOMBIA

Siguiendo a Linz/Stepan la consolidación democrática definida como el fin de la transformación de un país a una democracia plena constituye un amplio proceso en diferentes niveles (arenas), que están relacionados y que se refuerzan mutuamente: la sociedad civil (civil so-

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ciety), la sociedad política (political society), la economía (economic Society), el estado de derecho (rule of law) y el aparato estatal (state apparatus).51 La consolidación abarca así la totalidad de la sociedad, todos los regímenes parciales o subregímenes y el Estado. No se puede hablar de una democracia consolidada o plena si el Estado no cumple sus funciones como, entre otras, ejercer el monopolio legítimo de la violencia, siendo controlado en eso a través de un sistema judicial eficiente. 52 En nuestro concepto y para ir paso por paso, primero definimos al Estado como: [...] una estructura de dominación de muy larga duración que en su núcleo comprende los medios legítimos o ilegítimos de coerción que son necesarios para gobernar una sociedad y para extraer de ésta los recursos necesarios (impuestos, consentimiento, apoyo) para ello.53 El Estado tiene que estar formado de una determinada manera para poder garantizar el uso de los derechos de los ciudadanos: •

•

• • •

Tiene que tener el poder de facto (tatsächliche Herrschaftsgewalt) para cumplir verdaderamente con sus funciones de garante de los derechos básicos como una de sus principales funciones. Tiene que garantizar el uso (controlado por las instituciones del estado de derecho) del monopolio de la violencia. Para eso necesita una legitimidad suficiente otorgada por los ciudadanos y no puede auto-violar los derechos que debe garantizar. Tiene que combatir enemigos externos e internos para proteger sus ciudadanos. Tiene que ser capaz de generar los recursos personales y económicos para poder garantizar el uso de sus funciones. Tiene que tener una cierta independencia de otras fuerzas de poder (militares, paramilitares y económicos) y controlar su territorio.

Algunos analistas concluyen que muchos Estados latinoamericanos no cumplen esas funciones, por eso, construyen una contradicción entre 51

La autora es consciente de las posibilidades limitadas con las que se cuenta al efectuar la traducción de los conceptos. Rule of law no se corresponde con la concepción alemana del estado de derecho. 52 Véase Linz/Stepan 1996, p. 7 y ss. Véase también el concepto elaborado por Merkel 1997 siguiendo a Linz/Stepan 1996, p. 38 y ss. 53 Merkel 1997a, p. 49 según Fishman 1989/1990, p. 428.

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la transformación del Estado y la democratización del régimen. Ellos dicen que, por ejemplo, las reformas a nivel del régimen no excluyen, por regla general, enclaves autoritarios a nivel del Estado. Una democratización abarcadora a nivel del régimen político no se corresponde de por sí con una democratización total a nivel del Estado. En ocasión de un cambio de régimen se conservan las instituciones centrales del Estado y a menudo las élites estatales tampoco cambian completamente. Las normas y los principios constitutivos del régimen cambian, pero posiblemente las estructuras del Estado continúen existiendo. Aparatos estatales de constitución similar pueden servir tanto a regímenes autoritarios como democráticos. O'Donnell explica a partir de esto el por qué después de las transformaciones en América Latina los regímenes «democráticos» y las violaciones de los derechos humanos parecieran ser compatibles entre sí, y por qué han existido nuevos regímenes que por lo menos a nivel formal eran considerados democráticos, pese a la existencia de «instituciones perversas»,54 con sectores cuyas conductas eran incompatibles con las formas democráticas de comportamiento (enclaves autoritarios, reserved domains) así como con actores enemigos de la democracia (tutelary powers).55 Podría ser lógico hacer el mismo análisis para Colombia y algunos autores comparten esa manera de ver la transformación.56 Aunque separemos analíticamente el régimen o en la terminología de Linz/Stepan de la sociedad política del Estado o lo califiquemos como en muchos conceptos de transformación como marco contextual en el cual la democratización del régimen se realiza,57 el Estado tiene una profunda relación con la sociedad política y por lo general también con la sociedad económica por las relaciones estructurales y personales que existen entre todas esas esferas y por eso no podemos compartir que la transformación democrática no implica a la vez la transformación del Estado. Ahora, tenemos el problema de que, en Colombia, el Estado sólo cumple parcialmente las funciones mencionadas arriba. Hay analistas que consideran que el Estado colombiano es por ello un Estado débil (weak state), fallido (failed state), derrumbado o fracasado (collapsed

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Valenzuela 1992, p. 93. Véase O'Donnell 1996, p. 34 y ss. y pp. 161-197; Taylor 1996, p. 36 y Valenzuela 1992, p. 92 y ss. 56 Véase Gaitán 2000, Dávila Ladrón de Guevara 1997. 57 Véase Croissant/Thiery 2000. 55

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state), etc. Según Rotberg, por ejemplo, Colombia es un Estado débil que posiblemente pueda convertirse en un Estado fallido. 58 La debilidad y el fracaso del Estado colombiano han sido descritas desde hace muchos años por autores de diferentes países y sobre todo para caracterizar a la época de la Violencia.59 Para la época de los años ochenta cuando se intensificó el problema del narcotráfico y de la guerrilla el concepto fue rehusado.60 Otros autores consideran al Estado débil porque ven una cierta independencia de los militares sobre todo en la política de seguridad.61 Aunque eso es cierto, las fuerzas militares también forman parte del Estado y si hoy en día tienen una cierta independencia es resultado de un desarrollo histórico en el cual las élites políticas han dejado crecer esa independencia y el reducido control de los militares de los gobiernos civiles. Lo mismo pasa en relación con el narcotráfico, los grupos paramilitares y en parte con la guerrilla. No ver las diferentes relaciones que se han creado a nivel regional y nacional entre parte de la sociedad política y parte de los militares con los grupos al margen de la ley es ser ciego de un ojo. Desde esta perspectiva, el Estado colombiano es sólo parcialmente un Estado débil con un régimen asediado. Por eso no es suficiente adelantar reformas a nivel del régimen e introducir ciertas medidas cosméticas en el régimen electoral y de partidos, aunque eso, por supuesto, tiene su importancia. Pero no puede ser complementada la transformación del sistema político ni se puede llegar a una paz duradera si no se reforma al Estado mismo. Con esas reformas habría que crear un Estado más legítimo y fuerte para poder cumplir su papel en la protección eficiente de los derechos fundamentales, civiles y políticos y con eso fortalecer también al sistema judicial y reducir el margen de la impunidad existente. Importantes son reformas estructurales y procesos educativos en todas las instituciones del Estado, sobre todo en las fuerzas militares y en la policía. Es necesario, además, fortalecer las instituciones con funciones de control y judiciales (Contraloría, Procuraduría, Defensoría, Fiscalía, Corte

Véase Rotberg 2002, p. 92 y ss. Empezando por el famoso libro de Oquist, en el cual el autor ve un colapso parcial del Estado durante la época de la Violencia. Véase Oquist 1980, p. 176 y ss. 60 Véase, por ejemplo, Bejarano/Pizarro 2004 y 2004a y Pizarro Leongómez 2004. 61 Véase Richani 2003. 58

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Constitucional) y el sector de la oposición con capacidad y voluntad de control. Pero hay que tener en cuenta que esas instituciones dependen del personal que los lidera. Se debe respetar el papel de la Defensoría del Pueblo y de las Cortes, sobre todo de la Corte Constitucional en lo que se refiere a la revisión de normas y acciones de tutela además de velar por su verdadero cumplimiento y no buscar el camino de limitar sus funciones. Es importante aumentar la efectividad del sistema judicial y el acceso a éste. Fuera de eso, el Estado no debe ni delegar funciones del estado de derecho a las fuerzas militares, ni aceptar los sistemas normativos paralelos de los actores violentos de la sociedad civil. Además, el Estado mismo tiene que dejarse auto-controlar por el estado de derecho para ganar en legitimidad y credibilidad y distraer los argumentos que por su relación con grupos violentos y armados, sobre todo con los paramilitares y la mafia, abusa del monopolio de la violencia que en un Estado realmente democrático le correspondería. Ese proceso, por supuesto, tiene que estar acompañado de una política capaz de quitar la base económica a la guerra, de la cual se aprovechan los actores armados privados, pero también de una reforma agraria que dé oportunidad de una vida digna a los habitantes del campo. Además, se necesita que el sistema político no esté rodeado de una economía en la cual predominan las estructuras informales, los monopolios de poder, las estructuras de la economía de la guerra y de la droga, y en la cual la distribución de ingresos es extremadamente desigual y la pobreza un fenómeno amplio. Ese tipo de injusticias directa o indirectamente viola las normas básicas de una democracia representativa o crean precondiciones no muy adecuadas para su existencia. La sociedad civil no violenta puede luchar por ese tipo de transformación socioeconómica a largo plazo y en ese proceso también crecer políticamente, siempre y cuando el Estado garantice el ejercicio de sus derechos. También es importante un proceso de aprendizaje sobre el beneficio de procesos políticos colectivos incluyentes y a favor del bien común así como sobre la utilidad y de un comportamiento ético de los actores sociales. Ese tipo de procesos tiene que ser liderado por actores con suficiente credibilidad y poder para adelantarlos. De modo que, en el caso colombiano, no basta con reformas institucionales. Toca tener en cuenta las costumbres políticas (instituciones informales) que se sobreponen a las instituciones formales e impiden su adecuado funcionamiento.

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Concluyendo podemos resumir que ni el régimen político ni la sociedad civil pueden cambiar efectivamente sin una reforma de Estado en Colombia. Sólo así se podría terminar la transformación democrática. Esas reformas también son necesarias para adelantar procesos de paz duraderos y exitosos a largo plazo y para cambiar las condiciones en las cuales en ese momento la oposición política —sea parlamentaria o de la sociedad civil no violenta— tenga que hacer política en Colombia.

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Carlos Gavina Díaz

1 . U N A DICOTOMÍA CARA AL REALISMO JURÍDICO NORTEAMERICANO: EL DERECHO EN EL PAPEL Y EL DERECHO EN LA VIDA

La conferencia pronunciada en Harvard por el famoso juez Oliver Wendell Holmes a finales del siglo pasado, «El sendero del derecho»1, no es un hito insignificante en el pensamiento jurídico contemporáneo. Allí se aventura una definición del derecho que sin duda alude a la actividad cotidiana de los abogados: «Entiendo por derecho —dice— las profecías acerca de lo que los jueces harán». El énfasis en la decisión judicial, es lo que en ella me interesa destacar. Ya está allí prefigurado el derrotero que habrá de transitar el «realismo jurídico norteamericano», con sus afirmaciones radicales de que «el derecho es lo que los jueces declaran como tal» o «lo que los jueces dicen» o, en su versión más extrema, «lo que los jueces hacen».2 Un accidentado itinerario ha recorrido entonces la concepción del derecho, desde que los exégetas lo habían identificado con la ley. Por que la incógnita medular que nos propone la teoría jurídica es, precisamente, la de cómo se relacionan la ley y el fallo. Para la exégesis la respuesta es clara y contundente: el derecho es la ley; la sentencia es sólo una inferencia lógica a la que se llega indefectiblemente al subsumir el caso particular bajo la norma general. El protagonista del proceso jurídico es, entonces, el legislador. La función judicial es subalterna y vica1

2

Harvard Law Review 1968.

Jerome 1968.

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ria, pues se limita a revelar de qué manera la situación concreta se halla regulada y comprendida en la ley. Si los exégetas asimilan el proceso judicial a un razonamiento silogístico, meramente racional, axiológicamente incontaminado, los realistas, en abierta antítesis, van a desvelar el carácter ideológico de dicha asimilación, afirmando que las cosas ocurren de un modo bien distinto, a saber: el juez una vez conocido el asunto sub-judice asume frente a él una actitud, de adhesión o rechazo, y luego busca una ley o un precedente que legitime su valoración. Bajo esa perspectiva, el derecho no es asimilable a la norma jurídica de carácter general que, en embrión, contiene ya el fallo, sino a la decisión judicial, susceptible de ser referida a una ley o a un precedente que pueda invocarse como su fundamento. El protagonismo en el proceso creador del derecho, se ha desplazado, abruptamente, del legislador al juez. Y, como inevitable corolario, se ha contradicho la concepción del pensamiento jurídico como estructura de derivación more geométrico, entronizándose en cambio una suerte de pensamiento problemático que no encuentra en la lógica, sino en la retórica, su paradigma discursivo. Yo, entonces, no tengo los derechos contenidos en el precepto general, que el juez se limita a identificar siguiendo un método lógico, valorativamente aséptico, sino los que el propio juez me adjudica, por estimarlos justificables conforme a una regla (legislativa o jurisprudencial) del ordenamiento, a la que se llega como término final de un proceso cetético (de búsqueda). Si es el juez quien decide con autoridad acerca de los derechos y obligaciones de cada quien, es él quien encarna el »derecho en la vida» mientras que la norma general (ley o precedente), pasible de diferentes interpretaciones y cuya pertinente aplicación al caso concreto puede también problematizarse, simboliza el »derecho en el papel».

2 . ¿ R I G I Ó ALGUNA VEZ LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANA DE

1886?

Referida a esa útil dicotomía, cabe formular una pregunta relacionada con el asunto que nos incumbe, a saber: ¿informó la Constitución colombiana de 1886, de modo significativo nuestro «derecho en la vida»? Creo que no es aventurado responder negativamente esa cuestión, y de modo muy especial en lo atinente a los derechos humanos, que en ella se denominaban «Derechos Civiles y Garantías Sociales». Podríamos

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hacer un repaso de ese catálogo, no demasiado ambicioso pero suficiente para asegurar la convivencia sobre bases civilizadas, confrontándolo con lo que en la práctica ocurría, para concluir sin muchas dificultades que él era un buen ejemplo de lo que los realistas norteamericanos denominan »derecho en el papel». Como recurso pedagógico legítimo podemos hacer esta afirmación deliberadamente exagerada pero significativa: el único artículo de la Carta anterior que durante un largo período tuvo plena vigencia fue el 121, que era precisamente el que habilitaba al gobierno para restringir o suspender el ejercicio de las libertades públicas y para sustraer de la competencia de los jueces ordinarios el juzgamiento de ciertos delitos, los políticos invariablemente, y atribuirla a los tribunales castrenses, donde el debido proceso y el derecho de defensa eran una irrisión. La Constitución cumplía a cabalidad su función ideológica (presentar como justa y civilizada una realidad degradada) pero el ciudadano carecía de cualquier medio idóneo para que se le adjudicaran, en concreto, los derechos que de manera generosa se le reconocían en abstracto. Si bien la coincidencia total entre esos dos mundos («derecho en el papel» y «derecho en la vida») no pasa de ser una construcción utópica, la brecha que podía advertirse en Colombia, en la época que he señalado, era paradigmática por lo abismal. Tanto que en el caso hipotético de dos observadores extraños interesados ambos en conocer el país, pero que hubieran optado por métodos diversos, el uno por el estudio de los estatutos jurídicos más importantes, y el otro por la observación empírica de la vida real (incluida la práctica de los tribunales), se habría llegado a un desenlace sorprendente por lo paradójico: habrían tenido, al término de su experiencia, la sensación de haber elegido como objeto de estudio dos países bien distintos: el primero ubicable dentro de los pueblos civilizados, y el segundo bastante cercano a la barbarie. Porque nada tan opuesto a la filosofía demócrata-liberal de los textos entonces vigentes, como las prácticas vitandas del «estado de sitio», que, por adehala, tenían como efecto secundario el paulatino adoctrinamiento del funcionario en la ideología de la arbitrariedad.

3 . E L PROCESO D E APROPIACIÓN INSTITUCIONAL POR LOS DESTINATARIOS

Suelen contrastarse la Constitución colombiana de 1886 y la de 1991, más o menos de este modo: la primera era breve, en general coherente,

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técnicamente formulada y bien escrita. La segunda, inusitadamente extensa, farragosa, con evidentes incongruencias y escrita en un español que poco recuerda al de Miguel Antonio Caro. Ese contrapunto, tan impregnado de nostalgias gramaticales que velan un trasfondo fuertemente conservador, escamotea, sin embargo, un hecho inquietante: la segunda, con todas sus ineptitudes, ha revelado un poder de penetración en la conciencia ciudadana que la primera jamás tuvo.3 ¿Por qué? Una respuesta cabal a esa pregunta, comportaría la consideración de muchos hechos que no estoy ahora en condiciones de analizar, algunos de los cuales no resultan siquiera pertinentes para nuestro propósito. Pero vale la pena indicar algunos que sí lo son, así parezcan insignificantes. El grave estado de anomia que padecía el país (y que en alguna medida aun persiste) en el momento en que se propuso una reforma constitucional, determinó que en la opinión pública se crearan grandes expectativas en torno a los efectos positivos que tal reforma podría generar, y una inusitada curiosidad sobre un asunto que hasta entonces había sido ignorado por el ciudadano común: ¿qué es una Constitución y para qué sirve? Las mesas de trabajo que funcionaron en todo el país antes de que se instalara formalmente la asamblea, constituyen un excelente índice de cuánta esperanza había puesto la ciudadanía en la eficacia benéfica de una nueva Carta, más democrática y más atenta a las necesidades reales de la comunidad. Por primera vez el ciudadano corriente cobraba conciencia de que el derecho, en su expresión más alta, de algún modo se relacionaba con su vida. Los debates que tuvieron lugar en todo el territorio nacional sobre cuál habría de ser la fisonomía de la nueva Constitución, se convirtieron, sin que sus protagonistas se lo propusieran, en una eficiente catequesis política y en un proceso de pedagogía constitucional de efectos

3

La aseveración puede corroborarse por circunstancias tan significativas como éstas: mientras la Constitución anterior era texto de consulta sólo de los profesores de la materia y algunos otros especialistas (el resto de los ciudadanos la ignoraba por compi . to y ni siquiera advertía la laguna), sorprende gratamente comprobar ahora en foros y u v c o i ferencias con auditorios conformados en su gran mayoría por ciudadanos comunas, cuántas inquietudes importantes se formulan en torno al contenido de la Con tituc ón y cuánto interés tienen para la opinión pública los fallos de constitucionalida. y lo i que deciden acciones de tutela. Basta con echar una ojeada a los medios de cn iiunic'.ción para advertir que una gran proporción de las noticias tiene que ver con • >unto'j atinentes a la Constitución.

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insospechados. Tales circunstancias crearon un ambiente propicio para la recepción de la nueva normatividad.

4 . L I B E R T A D S E G U R I D A D Y LIBERTAD PARTICIPACIÓN

Sin duda el Constituyente, conformado por un grupo bastante heterogéneo de personas, tímido esbozo de las asimetrías culturales, sociales, políticas y económicas del país, tuvo el propósito plausible de interpretar los deseos de la comunidad más insistentemente expresados y susceptibles de ser plasmados en una Carta política. En concordancia con esa idea, amplió significativamente el catálogo de derechos y libertades (llamados ahora «derechos fundamentales»), para fortalecer e incrementar la zona de la «libertad seguridad», hollada de modo tan inclemente durante la vigencia de la Constitución anterior, y particularmente en los últimos 50 años de régimen, casi continuo, de estado de sitio. D e otra parte, existía el sentimiento bastante generalizado de que las instituciones representativas no satisfacían a cabalidad el anhelo democrático de que cada uno participe en las decisiones políticas que lo afecten y, por tanto, que era urgente incorporar a la nueva Carta, instituciones y mecanismos propios de la democracia directa, ampliando así los límites de la llamada «libertad participación» que no sólo afina y perfecciona la «praxis» democrática sino que se erige en la mejor garantía de la vigencia de las libertades. Se trataba, entonces, no sólo de enriquecer y afianzar las «libertades negativas» sino de incrementar las «positivas», para usar un lenguaje corriente en autores como Berlin y Bobbio.

5 . L A T U T E L A : A R T Í C U L O 8 6 DE L A C O N S T I T U C I Ó N

Si me viera precisado a señalar la más importante de las reformas introducidas a nuestro ordenamiento normativo por la Constitución de 1991, consciente como soy de que son muchas y muy significativas, no vacilaría en señalar la contenida en el artículo 86, que consagra la acción de tutela, en los siguientes términos: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus dere-

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chos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación.

La norma citada vino a recoger, tardíamente, una tradición latinoamericana que había tenido manifestaciones incipientes en las Constituciones de Cundinamarca y Tunja de 1811, pero que fue claramente inaugurada por México en 1857 y continuada por El Salvador y Honduras a finales del siglo pasado; por Guatemala y la provincia de Santa Fe (en la República Argentina) al comenzar la década del veinte, por Brasil en los años treinta, Panamá y Costa Rica en los años cuarenta, y por Venezuela, Bolivia, Ecuador y Paraguay, en los sesenta. Con algunas diferencias de un país a otro y bajo diferentes nombres (aunque el más constante es «amparo»), las normas en cuestión, buscan, en esencia, el mismo objetivo que persigue nuestra acción de tutela: judicializar la defensa de los derechos y garantías consagrados en la Constitución.

6 . VIGENCIA O VACUIDAD DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

El incremento notable del catálogo de derechos fundamentales, y la atribución a los jueces de potestades compulsivas para preservar su vigencia, removiendo situaciones amenazantes o dejando sin vigor actos oficiales (o asimilables a ellos) que los vulneren, implican dos cosas, dignas de ser desveladas desde la perspectiva teórica que hemos asumido en esta ponencia:

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•

•

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la convicción de que las reglas generales (y de ellas son un ejemplo las que plasman principios) sí tienen fuerza motivadora sobre los funcionarios que actúan el derecho en casos específicos, (aserto frente al cual los realistas se mostraban escépticos); y el reconocimiento de que, en lo atinente a los derechos fundamentales, volver «vivo» el «derecho en el papel» es un proceso que ineludiblemente comporta su judicialización.

La primera de esas observaciones tiende a rescatar el carácter preponderante de la norma como factor determinante de la sentencia, en contra de algunas formulaciones extremas del realismo que, al reducir el derecho a «lo que los jueces declaran como tal», consideran que la norma es sólo un «hecho» más, al lado de otros de carácter social, psicológico, ideológico y económico, cuya virtualidad de incidencia en el fallo no debe sobrestimarse, so pena de distorsionar la forma como el control jurídico tiene lugar. El derecho —desde esa perspectiva— es sólo lo que el juez declara, condicionado por un juego de factores dentro de los cuales la regla general en que su decisión pretende fundarse es uno más, y ni siquiera el más importante. Propuestas teóricas tan dispares como las de Kelsen y Hart coinciden, sin embargo, a propósito de la interpretación, en destacar el hecho de que los jueces regularmente fundamentan sus fallos en las normas generales (leyes o precedentes) y que, justamente, la detección de las decisiones desviadas es una tarea relativamente simple porque éstas no se dejan reducir a las reglas en que pretenden fundarse, y esa sola circunstancia es suficiente para formular un reproche de invalidez. Cosa diferente es que a la norma general no se la conciba ya, al modo de los exégetas, como una formulación unívoca capaz de fundamentar sólo una decisión correcta, sino como un esquema abierto de interpretación de la conducta humana, dentro del cual varias opciones son posibles (todas ellas jurídicas) competiendo al juez elegir la que juzgue mejor. La segunda observación (la judicialización como condición de vida del derecho), tiene una conexión directa con el tema que primordial mente nos ocupa: la acción de tutela. Porque de nada sirve el enriquecimiento del catálogo de derechos y libertades sin un mecanismo que permita hacerlos efectivos cada vez que una instancia oficial (u homologa) los desconozca. Es decir, que garantice un alto grado de coincidencia entre los derechos enunciados en abstracto, y los que en concreto se le adjudican a su titular.

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7 . L A PAZ, COMO FACTOR CONVOCANTE DEL PROCESO CONSTITUCIONAL DE

1991

Creo que si es posible destacar entre los múltiples factores determinantes del proceso constitucional que culminó con la expedición de la Carta de 1991, el más sobresaliente, ése es sin duda el deseo vehemente de paz, compartido por la inmensa mayoría de los colombianos. Se encontraba el país (y aún se encuentra, por desventura) padeciendo una situación muy próxima al «estado de naturaleza» descrito por Hobbes, caracterizado por la más insensata violencia de todos contra todos, donde la obsesión prioritaria consiste en sobrevivir, y se pensó entonces en la «renovación del pacto social» como una posibilidad redentora. La reforma de la Constitución se avizoró pues como el camino más expedito para alcanzar el objetivo anhelado. Pero, en contra de lo que cabría esperarse, no fue el pesimismo hobbesiano frente a la naturaleza del hombre el que informó la propuesta. No se pensó que un sistema de corte autoritario, con poderes omnímodos férreamente concentrados en un gobernante, fuera el llamado a superar la situación de anomia que imposibilitaba la convivencia. Al contrario: con sorprendente lucidez la Asamblea Constitucional entendió que no eran ni el exceso de libertades (que el país jamás ha conocido), ni la excesiva largueza en las posibilidades participativas de la comunidad en la vida política (bien mezquinas hasta entonces), los factores determinantes del caos social. Que más bien uno y otra debían ensayarse como nuevas formas de convivencia, a ver si bajo condiciones menos constrictivas que las que habían prevalecido hasta entonces, en un ambiente político más propicio para el ejercicio de la libertad y de la democracia, se obraba la transformación benéfica que postulaba Rousseau, como consecuencia de la eliminación de los yugos que pervierten la bondad natural del hombre.

8 . L A PAZ COMO VALOR JURÍDICO. CONCEPTO KELSENIANO DE PAZ

Puede afirmarse, sin la más mínima vacilación, que la teoría pura del derecho, como construcción intelectual, marca una etapa sobresaliente en la historia del pensamiento jurídico. Lo que su autor, Hans Kelsen 4 ,

"Kelsen 1991.

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se propuso, fue elaborar un aparato conceptual que diera cuenta cabal del derecho, más allá de sus contingencias históricas e ideológicas, poniendo de lado el sincretismo metódico que había conducido a la identificación del objeto jurídico con contenidos morales, políticos, psicológicos y hasta biológicos, que lo escamoteaban y empobrecían so pretexto de enriquecerlo. Tal propósito implicaba una definición del derecho que prescindiera de cualquier referencia axiológica. V. gr. «ordenamiento normativo regulador del uso de la fuerza dentro de la comunidad, que dispone, en consecuencia, quién, cómo, cuándo y en qué medida puede realizar actos de coacción en contra de otros». Podemos, en armonía con la directriz kelseniana, evaluar como justo o injusto el ejercicio de la fuerza tal como queda regulada, pero lo que no puede cuestionarse es su juridicidad. Derecho y justicia quedan, pues, completamente deslindados, en contra de una vigorosa tradición que pugnaba por identificarlos. No obstante, el pensador austríaco reconoce que el estado de cosas así generado, aún siendo compatible con mucha ignominia, es en sí mismo valioso. Y al valor en él implícito lo denomina paz. De ese modo, el derecho resulta ser un ordenamiento de paz, que monopoliza el uso de la fuerza dentro de la comunidad, adscribiendo ese monopolio a los llamados «órganos del Estado». Así pues, cada uno tendrá la certidumbre de que sólo podrá ser sujeto pasivo de un acto de coacción bajo determinadas circunstancias y de que sólo de ciertos sujetos puede proceder la coacción. Podrá parecer corto, y poco ambicioso, ese concepto de paz, pero hay que convenir en que la situación que él describe constituye un supuesto fáctico esencial para la convivencia. El que justamente se echa de menos en la situación de anomia que de un tiempo para acá hemos venido padeciendo los colombianos. La recuperación por el Estado del monopolio en el ejercicio de la fuerza, ha sido uno de los propósitos determinantes del proceso constitucional de 1991, del que podemos decir aún, que apenas comienza su curso. Que las personas estén expuestas no sólo a los actos de fuerza que en su contra pueda ejercer válidamente el Estado cuando su conducta encuadra en las hipótesis que a ellos están asociadas, sino a los más indiscriminados e imprevistos hechos de violencia, procedentes de los grupos subversivos o de la delincuencia común, organizada o saltuaria, es, sin duda, inquietante factor desestabilizador de la mínima cohesión y solidaridad social exigidas para que pueda hablarse de convivencia.

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9 . L A TUTELA COMO INSTRUMENTO DE PAZ

¿Cómo articular, parece entonces la pregunta pertinente, dentro de las reflexiones precedentes, la tutela como instrumento de paz? Permítanme apelar a un ejemplo trivial pero revelador de nuestra practica social y jurídica, para extraer de él algunas conclusiones que no parecen abusivas. El caso, que no es insólito sino paradigmático (en Colombia), me lo contó un amigo que ejerce la abogacía. En un barrio de clase alta de alguna de nuestras ciudades, el propietario de un lote situado en la parte superior de una colina, ensanchó artificialmente su superficie, llenando con tierra y escombros un espacio vacío. Al poco tiempo de terminarse la construcción empezaron a flaquear sus bases, amenazando seriamente las viviendas y las vidas de los moradores de la parte inferior. Requerido por los eventuales damnificados para que pusiera remedio a la situación, se negó rotundamente a enmendar su yerro. Los procedimientos policivos resultaron infructuosos y, más tarde, como era de esperarse, el desmoronamiento de una parte de su residencia afectó severamente la de uno de sus vecinos. El afectado, entonces, le propinó tres tiros al renuente. En curso el proceso de responsabilidad civil, que ha durado 7 años y aún no concluye, uno de los participantes en la diligencia de inspección judicial, con una gran dosis de sentido común se permitió observar: «Lo que hoy se hubiera solucionado con una tutela». Sin entrar a hacer una disección rigurosa del caso narrado (v. gr.: el lugar donde ocurre y las personas implicadas en la situación, no las más violentas, de ordinario), la moraleja parece ineludible: qué eficiente factor de discordia y de violencia, es la impotencia frente a la injusticia. Cuando al ciudadano se le desconocen sus derechos más elementales de un modo insolente y la única vía pacífica de resarcimiento está constituida por tortuosos e interminables procedimientos al término de los cuales todo sigue avizorándose como incierto, la auto-tutela, tan incompatible con la convivencia civilizada, surge a menudo como un incontrolable mecanismo de reacción. Con cuánta razón se desmorona la fe en el derecho, cuando se cobra conciencia de que los contenidos de los textos jurídicos poca relación guardan con la vida cotidiana del hombre común. Cuando sutilmente se manipula la conciencia de «la gente» para determinarla a creer que vive en el mundo del observador 1 (relacionado atrás) cuando los hechos, de manera inclemente, se encargan de mostrarle que su mundo real es el del

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observador 2. Es decir cuando se advierte la brecha, tematizada por los realistas, que separa «el derecho en el papel» del «derecho en la vida». Que el ciudadano sepa que mediante un proceso ágil y expedito el juez va a impedir que se le conculquen sus derechos o va a ordenar que se remuevan los hechos que han determinado la violación de los mismos, es factor decisivo para que el derecho haga tránsito del topos Uranos, en el que sólo es accesible a unos pocos predestinados, a este mundo de la realidad tangible, el de la realidad trivial y cotidiana que es la vida del hombre común, quien así capta la cara amable del derecho que para él había permanecido oculta. Sabe entonces que el derecho sirve de veras para apartar factores de zozobra, es decir, para ayudarle al hombre a ser menos infeliz. Y no hay duda de que el estado de cosas así inducido constituye un supuesto esencial de ese bien tan anhelado que llamamos la paz.

1 0 . E L «DESBORDAMIENTO» DE LA TUTELA EN COLOMBIA

De un tiempo para acá, y casi desde el mismo momento en que empezó a regir la Constitución de 1991, se ha vuelto un lugar común en los círculos forenses, y particularmente en los ámbitos más próximos a las altas Cortes, la afirmación de que la tutela se salió de madre, que anda desbordada, que es urgente una nueva reglamentación que la vuelva a su sitio. Consecuencia de esa persistente opinión «autorizada» es la propuesta del gobierno, incluida en el proyecto de reforma constitucional que actualmente cursa en el Congreso, encaminada a «reencauzar» la acción de tutela. No juzgo pertinente ahora, en esta circunstancia, detenerme a analizar las enmiendas propuestas, sino más bien llamar la atención sobre un hecho que me parece inquietante: se ha dado por supuesto que los males de la tutela radican en ella misma y no en factores externos que la tutela ha ayudado a desvelar y a identificar y que son, ellos sí, los que claman por una reforma. El Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas de la Universidad de los Andes (CIJUS), que dirige el jurista y sociólogo del derecho Mauricio García Villegas, ha realizado un valioso y esclarecedor trabajo de investigación denominado Incidencia Social de la acción de tutela5, que de5

Informe publicado por la Universidad de los Andes, Bogotá, 1996.

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muestra, con suficiencia, que la citada acción ha producido efectos provechosos en el ámbito en que está llamada a operar y ha determinado consecuencias colaterales plausibles en órbitas afines, donde los hábitos de indolencia y de irrespeto por los derechos fundamentales, se abroquelaban detrás de procedimientos dilatorios y prácticas burocráticas encaminadas a escamotear el derecho y no a hacerlo efectivo. Una apretada síntesis de sus conclusiones nos la ofrece el profesor García Villegas en los siguientes términos: 1. Las encuestas realizadas a los actores de la tutela —demandantes, demandados y jueces— ponen de presente la existencia de una notable opinión positiva en relación con este mecanismo de protección judicial de derechos. Así, por ejemplo, el 79% de los demandantes consideran que la tutela es un mecanismo útil para la protección de sus derechos. Este porcentaje es mucho mayor que el porcentaje de tutelas generalmente concedidas por los jueces (sólo el 29%). En consecuencia, buena parte de los demandantes que han recibido decisiones negativas siguen considerando que la tutela es útil. De otra parte la encuesta a demandados dio como resultado una opinión mayoritaria favorable a la acción. Finalmente, es importante anotar cómo el 92% de los jueces tienen una opinión positiva sobre la acción. 2. La utilización masiva de la tutela por parte de los colombianos encuentra parte de su explicación en dos hechos relacionados: 1) la deficiente eficacia de los mecanismos judiciales ordinarios establecidos para la protección de derechos 6 y 2) el deterioro de los 6 El problema de lentitud y congestión en los despachos judiciales tiene características estructurales de larga data, de tal manera que la acción de tutela no es una causa, sino más bien un intento de solucionar este problema. Desde el punto de vista socio-jurídico, la congestión judicial no puede ser mirada como un fenómeno autónomo, sino como una parte —mínima además— del fenómeno conocido como «la pirámide de la litigiosidad». En efecto, los conflictos sociales susceptibles de ser afrontados por la justicia son sólo un mínimo porcentaje de los que realmente resultan tratados por los jueces. El mayor o menor porcentaje de oferta judicial en relación con la demanda se debe a múltiples factores que no es del caso analizar en este momento. Lo cierto es que en Colombia la disociación entre estos dos factores —demanda potencial y oferta efectiva de justicia— es demasiado grande e incide cada día más en el ahondamiento de la brecha entre el Estado y la sociedad civil.

La acción de tutela ha sido un instrumento judicial que sin duda ha contribuido a disminuir dicha disociación. La simplicidad de su procedimiento, la posibilidad de que

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mecanismos sociales de solución de conflictos. Aproximadamente el 40% de las demandas de tutela son consideradas «pequeñas causas». Los conflictos subyacentes a estas demandas claramente podrían encontrar solución en mecanismos informales, no judiciales. El éxito de la tutela como acción judicial se explica entonces no sólo por sus bondades intrínsecas —ampliamente defendidas en la doctrina y jurisprudencia nacionales— sino también por el contexto de deterioro de los procedimientos sociales e institucionales de justicia. Desde este punto de vista la tutela contribuye al mejor funcionamiento del sistema democrático, en cuanto la democracia es un sistema político de solución de conflictos por medio de terceros independientes que deciden con fundamento en normas depositarías de la voluntad popular. 3. La acción de tutela ha producido transformaciones institucionales importantes a lo largo de estos primeros años de aplicación. El caso más evidente es el de los procedimientos para el reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación de Cajanal y otras instituciones similares. Gracias a la tutela los pensionados pueden hoy obtener sus derechos pensionistas con una relativa rapidez, lo cual era impensable cuatro años atrás. En términos generales, la protección del derecho a la igualdad por medio de la acción de tutela ha transformado de manera silenciosa algunas relaciones privadas e institucionales claramente discriminatorias en materias tales como educación, trabajo, petición, salud. 4. La tutela también ha sido útil como instrumento de educación social en materia de derechos fundamentales. Las decisiones de los jueces de tutela han puesto al descubierto una cantidad enorme de comportamientos violatorios de derechos que anteriormente no aparecían como tales. Desde este punto de vista la tutela ha servido para crear ciudadanos activos y conscientes de sus derechos.

cualquier persona pueda hacer uso de ella sin necesidad de abogado y, en general, su carácter ágil y accesible, hacen de la tutela una acción especialmente efectiva para resolver los problemas de la gente. Es cierto que estas características también pueden ser aprovechadas justamente para entorpecer la justicia, en un país donde no son es casos abogados temerarios e inescrupulosos. Sin embargo, sería una torpeza y una rendición injustificada, acabar con la tutela o desnaturalizarla, por estas disfunciones.

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1 1 . L o QUE COMPORTA LA JUDICIALIZACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONSAGRADOS EN LA CARTA

En un hermoso ensayo («El pudor de la historia»), Jorge Luis Borges escribe lo siguiente: El 20 de septiembre de 1792, Johann Wolfgang von Goethe (que había acompañado al Duque de Weimar en un paseo militar a París) vio al primer ejército de Europa inexplicablemente rechazado en Valmy por unas milicias francesas y dijo a sus desconcertados amigos: «En este lugar y el día de hoy, se abre una época en la historia del mundo y podemos decir que hemos asistido a su origen». Desde aquel día han abundado las jornadas históricas y una de las tareas de los gobiernos (singularmente en Italia, Alemania y Rusia) ha sido fabricarlas o simularlas, con acopio de previa propaganda y de persistente publicidad. Tales jornadas, en las que se advierte el influjo de Cecil B. de Mille, tienen menos relación con la historia que con el periodismo: yo he sospechado que la historia, la verdadera historia, es más pudorosa y que sus fechas esenciales pueden ser, asimismo, durante largo tiempo, secretas. Un prosista chino ha observado que el unicornio, en razón misma de lo anómalo que es, ha de pasar inadvertido. Los ojos ven lo que están habituados a ver. Tácito no percibió la Crucifixión, aunque la registra su libro. 7

Luego señala algunos de esos acontecimientos que sí cambian el curso de la historia aun cuando no hubieran merecido la atención de los periodistas, por no satisfacer las condiciones de dramatismo y espectacularidad que de un hecho ordinario se exige para que haga noticia. Cito uno solo de ellos: cuando Esquilo, según cuenta Aristóteles en la Poética, elevó de uno a dos el número de actores «[...] un día, quinientos años antes de la era cristiana, los atenienses vieron con maravilla y tal vez con escándalo (Víctor Hugo ha conjeturado lo último) la no anunciada aparición de un segundo actor. [...] Un espectador profético hubiera visto que multitudes de apariencias futuras lo acompañaban: Fausto y Segismundo y Macbeth y Peer Gynt, y otros que, todavía, no pueden discernir nuestros ojos». Como quien dice: ese hecho aparentemente insignificante contenía ya, en embrión, todo el teatro occidental que no se concibe sin el diálogo.

7

Borges 1978.

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A los acontecimientos de esa clase, enunciados por Borges, yo me atrevería a añadir uno: el día del año 1804 en que el juez John Marshall, al desatar el caso Marbury vs. Madison, reivindicó para los jueces, sin norma explícita previa, la potestad, aneja a su función, de interpretar la norma fundamental del Estado, y extraer de ella conclusiones individualizadas y concretas. No parece un mero azar que hayan sido contemporáneos suyos, quienes, en este siglo, hayan antepuesto al derecho abstracto contenido en los textos, el derecho vivo que dicen los jueces. Por eso decía al comienzo, que el dar vigencia a los preceptos constitucionales y muy especialmente a los que consagran los derechos fundamentales, implica, sin duda alguna, su judicialización. Los colombianos, entonces, podemos leer nuestra Carta de 1991, particularmente cuando diseña el mecanismo de la tutela, como el más significativo intento por vivificar el derecho hermosamente consagrado en los textos. Y como el propio Kelsen ha admitido que «la paz» es el primer don que la vigencia plena del derecho comporta, que esa Carta de 1991, como un juego de espejos, es una propuesta de conquistar la paz, que no tenemos, por la única vía civilizada que la humanidad conoce, a saber: «el derecho».

BIBLIOGRAFÍA

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1978,

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(tomo

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Buenos Aires, Editorial

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LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LA PAZ: UN BALANCE DESPUÉS DE DOCE AÑOS DE VIGENCIA

Juan Fernando Jaramillo

En el año de 1991 se dictó una nueva Constitución en Colombia que sustituyó a la de 1886, una de las más antiguas del continente. El proceso constituyente estuvo marcado por el anhelo de crear condiciones propicias para obtener la paz, luego de más de 40 años de conflicto armado en el país. Por eso, la Constitución despertó muchas esperanzas acerca de la posibilidad de crear un nuevo país. Sin duda alguna, la Constitución de 1991 introdujo amplias modificaciones en el sistema político colombiano. Muchas de ellas han sido consideradas como dignas de imitar en otros países de la región. Pero, a pesar de ello, muchas de las ilusiones que despertaron con la Constitución no han sido cumplidas. El presente artículo persigue realizar una evaluación de los resultados producidos durante estos años por la Constitución, con especial énfasis en los aspectos más relacionados con la construcción de la paz. Por ello, en una primera parte se propone describir el contexto político e institucional que dio origen al proceso constituyente de 1991. Luego, reseña distintos aportes positivos de la Constitución para la formación de la comunidad política que se deseaba, para después pasar a observar los problemas que se observan con relación a la Carta política y las propuestas de reforma que se han planteado. En el escrito se resalta el destacado papel que ha desempeñado la Constitución de 1991 en la construcción de un orden nuevo, que garantice la convivencia pacífica, y la necesidad de defender las conquistas obtenidas a partir de ella, sin desconocer la imperiosidad de introducir algu-

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J U A N F E R N A N D O JARAMTLLO

ñas reformas en el campo institucional y social. Por eso, en la reflexión final se sostiene que los avances logrados con la Constitución no podrían ser materia de transacción en el caso de que se inicien nuevas negociaciones de paz y que, por lo tanto, el campo de reforma constitucional que podría abrirse para esas negociaciones habrá de ser restringido.

1 . E L PROCESO CONSTITUYENTE DE 1 9 9 1 Y LA BÚSQUEDA DE LA PAZ

Luego de uno de los períodos más agudos de violencia entre los Partidos Liberal y Conservador —la llamada época de La Violencia, que se extendería entre 1948 y 1958, pero cuyos efectos se seguirían manifestando durante muchos años más— los dos partidos decidieron llegar a un acuerdo para ponerle fin a la lucha armada entre ellos. Mediante este acuerdo —el denominado Frente Nacional que fue instaurado a través del plebiscito de 1957 y el Acto Legislativo N.° 1 de 1959—, se dispuso que los partidos liberal y conservador se distribuirían el poder político durante 16 años (entre 1958 y 1974), en forma paritaria e independientemente de los resultados electorales de cada partido. De esta manera, se acordó que los dos partidos se alternarían en la Presidencia de la República y se repartirían por mitades todos los escaños del Congreso y de las demás asambleas representativas. Además, se determinó que todos los cargos de la administración de justicia, de los ministerios y de la administración pública que no estuvieran cobijados por el régimen de carrera administrativa —instituto casi inexistente en la época— se distribuirían también de manera paritaria entre los dos partidos, y que para la expedición de las leyes se requeriría una mayoría de las dos terceras partes de los votos del Congreso, con lo cual se impuso el consenso interpartidario para la aprobación de las leyes. A partir de las elecciones de 1974 se retornó a la competencia entre los partidos. Sin embargo, desde la reforma constitucional de 1968 se le había atribuido ya carácter permanente a una de las características más importantes del Frente Nacional, al señalarse que la paridad en los cargos no sujetos a carrera administrativa se prolongaría hasta 1978 y que, a partir de ese año, el partido triunfador en las elecciones habría de asignar una porción «adecuada y equitativa» de éstos al segundo partido. Con el Frente Nacional se puso fin a la violencia entre los Partidos Liberal y Conservador. Igualmente, el acuerdo logró neutralizar a la Iglesia en la lucha política. Pero la hegemonía política compartida del

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Frente Nacional aparejó también que las diferencias entre los partidos se desvanecieran y que las prácticas clientelistas y el faccionalismo se apoderaran de los partidos. Además, los dos partidos perdieron la proximidad con los ciudadanos y el control sobre las organizaciones sociales, lo cual condujo a la necesidad de utilizar de manera casi permanente el estado de sitio y de empujar a la ilegalidad las expresiones de protesta social. De otro lado, el fracaso repetido de los intentos de consolidación de terceras fuerzas políticas alentó el fortalecimiento y expansión de distintos grupos guerrilleros, con lo cual se generaría una nueva ola de violencia política en el país. En realidad, desde antes de culminar el período del Frente Nacional se advertía ya en Colombia la existencia de una fuerte crisis política, fundamentada en la falta de credibilidad en las instituciones. Por ello, desde los años setenta se propusieron distintos proyectos de reforma institucional, con el objeto de hacerle frente a la crisis. Es así como, en 1977, el presidente López logró que el Congreso de la República aprobara la convocatoria de una Asamblea Constitucional, que habría de ocuparse de la reforma a la administración de justicia y al ordenamiento territorial. Sin embargo, el proyecto de cambio constitucional fracasó, luego de que la Corte Suprema de Justicia declarara la inconstitucionalidad del acto legislativo que convocaba a los colombianos a elegir la Asamblea Constitucional y declarara que la Constitución solamente podía ser reformada por el Congreso de la República.1 Posteriormente, en el año 1979, el Congreso aprobó una amplia reforma constitucional, referida fundamentalmente a la justicia y al Congreso, la cual fue nuevamente invalidada por la Corte Suprema de Justicia, con el argumento de que se había incurrido en distintos vicios en el trámite de la reforma.2 1 La convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente se realizó mediante el acto legislativo N.° 2 de 1977. El texto de este acto se encuentra en: Restrepo Piedrahita, 1986, p. 210. La decisión de la Corte Suprema de Justicia se fundamentó en los artículos 13 del plebiscito de 1957 y 218 de la Constitución de 1886. El primero determinaba: «En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución». Por su parte, el artículo 218 estableció: «La Constitución [...] sólo podrá ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido y, últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara...». 2

El texto de la frustrada reforma constitucional de 1979 se encuentra en el mencionado libro de Restrepo Piedrahita 1986, p. 216.

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En el interregno, la crisis política del país se agudizaba día a día, con la exacerbación de la violencia protagonizada por los grupos guerrilleros, el narcotráfico, los grupos paramilitares, los organismos gubernamentales y la sociedad en general. 3 Nuevos intentos de reforma institucional se emprendieron. En el año de 1988, los Partido Liberal y Conservador suscribieron el llamado Acuerdo de la Casa de Nariño, con el objeto de convocar a un referéndum para reformar la Constitución Política. En esta ocasión fue el Consejo de Estado el que determinó la nulidad del Acuerdo, precisamente con el mismo argumento acerca de que la Constitución solamente podía ser reformada a través del Congreso. En vista de ello, el Gobierno presentó un extenso proyecto de reforma constitucional al Congreso, el cual fue archivado finalmente, en 1989, luego de distintos enfrentamientos entre el Gobierno y el Congreso por causa de la insistencia de éste en someter a referéndum el tema de la extradición de con-nacionales. 4 A pesar de lo anterior, la idea acerca de la necesidad de una reforma constitucional continuó ganando terreno, impulsada por una mayor agudización de la violencia, por las propuestas de grupos ciudadanos —que obtuvieron su mayor expresión en el movimiento estudiantil por la séptima papeleta— y por las exigencias de organizaciones guerrilleras para culminar o iniciar procesos de paz. Precisamente, en su estudio sobre la violencia en el país, la Comisión de Estudios sobre la Violencia5 llamaba a buscar en el país «un pacto democrático, que sirva de propulsor de las urgentes transformaciones democráticas que exigen nuestras instituciones políticas», con el fin de poderle poner fin a la violencia política. Para ello formulaba diferentes propuestas de reforma constitucional, destinadas a hacer más incluyente el sistema político y a eliminar el abuso de los mecanismos de excepción.

3

Dugas 1993, p. 16, sostiene que la crisis política podía sintetizarse en dos elementos: la falta de credibilidad en las instituciones y la descomposición social acelerada que se reflejaba en la violencia multifacética que azotaba al país. La percepción sobre la gravedad que había adquirido la violencia condujo a la convocatoria de estudios sobre el tema y a la consolidación de una rama de investigaciones en el país, la violentología. El estudio más conocido sobre el tema es el preparado por la Comisión de Estudios sobre la Violencia, en 1987. En este escrito se hará mención a su cuarta edición, publicada en 1995. 4

Más sobre la trayectoria de los intentos de reforma durante el gobierno de Barco en Dugas 1993, p. 19. 5 Comisión de Estudios sobre la Violencia 1987, p. 51.

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De la misma manera, los grupos guerrilleros M-19, EPL, PRT y Movimiento Quintín Lame exigieron la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente para poder culminar o adelantar las negociaciones de paz. Como lo dice uno de los participantes en los procesos de negociación, «el tema de la Asamblea Nacional Constituyente fue medular en las negociaciones, asumido con el claro concepto de que se quería propiciar un espacio de concertación de reformas más amplio que los acuerdos convenidos, de tal forma que las propuestas sobre cambio político e institucional del Estado hechas por los movimientos armados, incluyeran referencias y propuestas en derechos humanos, tratados en las instancias de la misma Constituyente».6 El mismo autor cita el siguiente aparte de la intervención de un delegado del EPL, en el cual plantea la importancia que ese movimiento le concedía a la Constituyente: «Desde mucho antes del inicio de este proceso de paz entre el Gobierno nacional y nosotros, que ha concluido satisfactoriamente, el EPL había planteado hace 7 años, en 1984, la necesidad de una Constituyente como mecanismo para sentar las bases de la paz y las reformas [...] Por eso, en el proceso actual fuimos casi obsesivos, desde un comienzo, para plantear siempre en alto el tema de la Constituyente, como el camino más expedito para abrir las compuertas de la paz. Y, cuando el país se movió para materializar esta idea, y cuando la idea se hizo realidad, nosotros supimos que las cartas estaban echadas, que el proceso era irreversible [...] El país necesitaba un escenario donde sus diversas corrientes ideológicas y políticas pudieran encontrarse para debatir, en un ambiente de tolerancia y respeto, sus distintas opiniones y proyectos, y para dar salida mancomunada a la evidente crisis nacional. Donde la política, o sea los problemas de la organización social, no fuera sólo competencia de los políticos profesionales, sino también de todo ese país llamado nacional y de toda esa franja marginada de compatriotas...»7 Ciertamente, en esos momentos, la realización de un proceso constituyente era vista como una condición indispensable para la obtención de la paz. Distintos documentos relacionados con el debate sobre la convocatoria dan fe de esta situación. Así, en la sentencia del día 24 de mayo de 1990, la Corte Suprema de Justicia expresó:

6

Villarraga 2000, p. 15. Se trata del discurso de Bernardo Gutiérrez en el momento de integrarse a la Asamblea Nacional Constituyente, el día 7 de marzo de 1991. Véase Villarraga 2000, pp. 16-17. 7

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Los hechos mencionados demuestran a las claras que las instituciones tal como se encuentran diseñadas no son suficientes para enfrentar las diversas formas de violencia que tienen que encarar. No es que las instituciones se hayan convertido per se en factor de perturbación, sino que han perdido eficacia y se han vuelto inadecuadas [...] El clamor popular para que ocurra el fortalecimiento institucional es un hecho público y notorio que en derecho no requiere prueba; a favor de él se han manifestado los partidos políticos, los medios de comunicación, los estamentos universitarios y el pueblo en general, a través de la denominada 'séptima papeleta', en las elecciones del 11 de marzo de 1990 [...] El país ha venido reclamando el cambio institucional, aunque dentro de los cauces del orden jurídico, y ante el fracaso de los órganos del Estado responsables del mismo, ha venido pidiendo la conformación de una Asamblea Constitucional que pueda realizarlo. En las últimas elecciones populares lo manifestó así masivamente en las urnas, a pesar de que no tuvo el apoyo de los grupos políticos, ni del Gobierno. Este movimiento ha sido tan eficaz, que los mismos alzados en armas en todos los acuerdos que se vienen realizando con el Gobierno para poner fin a la subversión, han condicionado su reingreso a la vida civil a la realización de dicha Asamblea... 8

Luego, el Gobierno mismo reconoció esta situación al dictar el decreto de estado de sitio N.° 1926 de 1990, mediante el cual se convocaba al pueblo para elegir los miembros de la Asamblea Constitucional. Dentro de los considerandos del decreto se señala: Que es evidente que la convocación de una Asamblea Constitucional facilita la reincorporación de grupos alzados en armas a la vida civil, puesto que antiguos grupos guerrilleros, como el M-19, manifestaron como elemento trascendental para ese significativo paso, la posibilidad de participar en el seno de una Asamblea Constitucional y que otros grupos alzados en armas han manifestado formalmente su intención de acogerse al régimen civil por medio de su integración al proceso de cambio institucional a cargo de la Asamblea Constitucional, entre ellos el EPL, el Quintín Lame y el PRT [...] Que además de los grupos guerrilleros, diversas fuerzas so-

8

La sentencia revisó la constitucionalidad del decreto de estado de sitio 927 de 3 de mayo de 1990, en el que se disponía que, en las elecciones presidenciales de 1990, la Registraduría Nacional del Estado Civil debía contabilizar las tarjetas electorales en las que los ciudadanos se pronunciaran acerca de la convocatoria de una Asamblea Constitucional. La sentencia se encuentra en Sáchica/Vidal Perdomo 1991, p. 69. Los apartes citados se encuentran en las páginas 74 y 75.

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cíales, incluidas aquellas que se encuentran marginadas o que desarrollan actividades de protesta en ocasiones por fuera de la ley, tendrán en la convocatoria de la Asamblea Constitucional y en el proceso de reforma para la adopción de nuevos derechos y de mecanismos eficaces para asegurar su protección, una oportunidad de vincularse a la vida democrática institucional, lo cual es necesario para alcanzar la convivencia pacífica de los colombianos. 9 L a constitucionalidad del m e n c i o n a d o decreto f u e analizada p o r la C o r t e Suprema d e Justicia en su sentencia del día 9 d e octubre d e 1990. En esta p r o v i d e n c i a , la C o r t e m o d i f i c ó su jurisprudencia anterior, para aceptar que la Constitución fuera reformada por una v í a distinta a la del Congreso

de

la

R e p ú b l i c a , es decir

por

una A s a m b l e a

Nacional

Constituyente. Para justificar esta decisión, la Corte argumentó nuevamente la necesidad d e lograr la paz: el derecho no pertenece al ámbito de lo lógico ni el jurista debe limitarse a examinarlo como un simple conjunto de normas. Su ser ontológico se halla en el mundo de los valores y por lo tanto exige preguntarse sobre la utilidad o inutilidad de las normas jurídicas para realizar determinados fines que se juzgan valiosos para la comunidad [...] Uno de esos valores es la paz; no solamente reconocido universalmente como tal, sino expresamente mencionado en el preámbulo de nuestra Constitución [...] A s í pues, tanto por razones filosóficas como jurisprudenciales, para definir si el decreto 1926 de 24 de agosto de 1990 es constitucional no basta compararlo con los artículos 218 de la Constitución y 13 del plebiscito del I o de diciembre de 1957 sino tener en cuenta su virtualidad para alcanzar la paz. Aunque es imposible asegurar que el mencionado decreto llevará necesariamente a la anhelada paz, no puede la Corte cerrar esa posibilidad. C o n base en el anterior planteamiento, la C o r t e estableció que la nación — e n la cual residía la soberanía, d e acuerdo con el artículo 2 o d e la Constitución d e 1886— podía darse una nueva Constitución cuando l o considerara conveniente. Para e l l o no tenía que ceñirse a ningún requisito, dada su calidad d e constituyente primario. A s í , determinó que el artículo 218 solamente se refería a la f o r m a en que debían tramitarse las reformas a la Constitución por parte del C o n g r e s o , y que este artículo no

9 El texto completo del decreto se encuentra Ibíd., p. 127. Los apartes citados se encuentran en las páginas 127 y 128.

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podía invalidar la convocatoria al constituyente primario, pues ésta se regulaba por el artículo 2o de la Carta. 10 Por todo lo anterior, la Constitución de 1991 fue concebida como un pacto político para la creación de un nuevo país. A esta visión contribuyeron su composición pluralista —a diferencia de los cuerpos monopartidistas que expidieron las Constituciones de 1863 y 1886, y la reforma constitucional de 1936— y el hecho de que en ella tuvieron una muy importante participación delegados provenientes de grupos guerrilleros desmovilizados, así como representantes de las organizaciones indígenas y de comunidades religiosas distintas a la católica." También incidió en esta percepción la forma en que se trabajó durante la Asamblea Nacional Constituyente, marcada por el ánimo de búsqueda del consenso y por la disposición para lograr compromisos. 12 Por ello se consideró que la Constitución de 1991 sería un verdadero tratado de paz, del cual nacería una Colombia nueva. 13

2 . L o s LOGROS DE LA CONSTITUCIÓN

La Constitución de 1991 intentó responder a problemas que han acompañado a la nación, incluso desde la época colonial, tales como el autoritarismo, la intolerancia religiosa, la discriminación étnica y cultural y los límites a la participación política de los ciudadanos. Para ello recogería distintos elementos propios del constitucionalismo contemporáneo. Entre las innovaciones introducidas por la Constitución es importante señalar las siguientes: 10

El texto de la sentencia se encuentra Ibíd. 1991, p. 175. Los apartes citados se encuentran en las páginas 181-183. No sobra agregar que esta sentencia generó una gran controversia jurídica, la cual se mantiene hasta hoy. 11 La Asamblea contó con un total de 70 delegados, de los cuales 24 provenían del Partido Liberal, 19 de la Alianza Democrática M-19, 11 del Movimiento de Salvación Nacional, 9 del Partido Conservador, 2 de la Unión Patriótica, 2 de los grupos cristianos, 2 del movimiento indígena y 1 independiente. A este grupo se sumarían 4 delegados en representación del EPL (2), el PRT (1) y el Quintín Lame (1). Los dos últimos solamente contaron con derecho a voz. 12 Sobre este punto véase Dugas 1993, pp. 45-76, especialmente a partir de la página 69. Véase también Villarraga 2000, p. 19. 13 Uribe 2002, p. 193, señala incluso que a la nueva Constitución se le llegó a asignar un «carácter definitivamente fundacional». Sobre este punto véase también el artículo de sobre la Constitución como un pacto político de Dugas 1993, p. 24.

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a) La determinación de que Colombia es un Estado Social Democrático de Derecho. De esta fórmula, tomada en Colombia fundamentalmente del constitucionalismo español y alemán, se deriva que el Estado colombiano debe ser respetuoso de los derechos y libertades de las personas (estado de derecho); que los titulares del poder político deben ser elegidos por el pueblo y que éste tiene también el derecho de decidir sobre los asuntos de trascendencia para la comunidad (estado democrático); y que el Estado tiene la obligación de garantizar condiciones de vida dignas para todos los asociados (estado social).14 b) El establecimiento de un amplio catálogo de derechos fundamentales, que poseen el carácter de normas jurídicas. Ello significa que su cumplimiento puede ser exigido ante los jueces de la República, lo cual implica que los derechos fundamentales de las personas consagrados en la Constitución ya no constituyen simples propósitos o guías filosóficas que han de guiar la labor del Legislador, sino que son normas de obligatorio acatamiento por parte de las instituciones públicas e incluso de los particulares. Precisamente, este hecho es el que ha permitido que los derechos fundamentales de las personas hayan adquirido la potencialidad y el dinamismo que demuestran actualmente en la sociedad colombiana. La importancia de haber definido que los derechos fundamentales contemplados en la Carta son normas jurídicas de aplicación inmediata se advierte al observar la Constitución de 1886. En ella, su título III estaba destinado a consagrar los derechos civiles y las garantías sociales de las personas. Sin embargo, en esa época imperaba el concepto de que los jueces no podían aplicar directamente la Constitución, sino la ley, razón por la cual esos derechos solamente regían en la medida en que lo regulara la ley. Por ello, se consideró necesario que la misma Constitución ordenara, tal como lo hizo en su artículo 52, que las disposiciones de este título fueran incluidas en el Código Civil, como título preliminar. Con ello se pretendía que, en el momento de dictar sus sentencias, los jueces tuvieran siempre en cuenta los derechos civiles y las garantías sociales contenidos en el mencionado Título III de la Constitución, como criterios de interpretación. A pesar de ello, esa sección de la Constitución no dejó de ser un simple anexo declarativo del 14

Sobre el significado del estado social, democrático, de derecho, fórmula a la cual se hace usualmente mención como estado social o estado social de derecho, ver, entre otros, Requejo Coll 1994, capítulo 8, y Benda 1996, pp. 487-560.

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Código Civil, sin mayores consecuencias reales.15 Prueba de ello es que el derecho de petición, contemplado en el artículo 45 de la Constitución de 1886, no tendría mayores desarrollos durante la vigencia de esa Constitución, y que luego de ser dictada la nueva Constitución se ha convertido en el derecho más reclamado ante los jueces, por vía de la acción de tutela.16 c) La creación de una serie de instituciones y mecanismos destinados a velar por la vigencia y protección de los derechos de las personas. Es así como se da vida a instituciones como la Corte Constitucional y la Defensoría del Pueblo, y a mecanismos judiciales como la acción de tutela, las acciones populares y las acciones de cumplimiento. Ciertamente, la existencia de estas instituciones y de las acciones judiciales ha sido fundamental para garantizar que los derechos de las personas tengan vigencia real y no se conviertan en simples normas de papel, como lo hacía temer la tradición jurídica colombiana. Es por eso que en los estudios y encuestas sobre la Constitución se señala siempre entre las instituciones más apreciadas por los colombianos a la acción de tutela —y, por ende, a la Corte Constitucional, tribunal que le ha dado a esta acción la dimensión que posee, a través de su interpretación constitucional de los derechos fundamentales— y a la Defensoría el Pueblo. Al respecto basta con señalar que hasta julio de 2003 se habían instaurado más de 750.000 acciones de tutela en el país. Esta cifra permite apreciar la confianza que genera en los colombianos esta figura, como fórmula ágil y confiable de acceder a la justicia, un resultado muy

15

Sobre este artículo y sobre los debates de la época véase Sanín Greiffenstein 1971, p. 103, y Samper 1951, 108-110. 16 De acuerdo con el estudio «Estadísticas sobre la acción de tutela», publicado, en 1999, por la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, el derecho de petición era el más invocado en las acciones de tutela instauradas ante los jueces. En el informe se señala que, entre 1995 y el primer semestre de 1999, el derecho de petición fue invocado en los siguientes porcentajes de las acciones de amparo: 1995: 18,7%; 1996: 30,3%; 1997: 27,2%; 1998: 27,0%; y primer semestre 1999: 15,3%. Sobre este punto concluye el informe: «La violación que se reclama del derecho de petición entre 1996 y 1998 representa anualmente cerca del 30% del total de derechos que se consideran vulnerados. Esto indica que a pesar de que la Corte Constitucional desde un principio ha sido contundente en defender este derecho, las autoridades persisten en desconocerlo omitiendo completamente o demorando excesivamente la respuesta a tales peticiones o respondiendo de manera meramente formal pero no de fondo, lo que constituye también una vulneración de ese derecho» (p. 43).

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positivo para un sistema político que intenta generar credibilidad en sus instituciones.17 d) La determinación de que los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ostentan un rango equivalente a las normas constitucionales, definición que ha conducido a que los tribunales colombianos apliquen esos tratados y la jurisprudencia desarrollada por los organismos del sistema interamericano y del sistema universal. Con base en distintos artículos de la Constitución,18 la Corte Constitucional ha reconocido que los tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario constituyen un parámetro de análisis dentro de los juicios de constitucionalidad. Para ello desarrolló la figura del bloque de constitucionalidad, de acuerdo con la cual la Constitución no se agota en su mismo texto, sino que existen otras normas, no incluidas dentro de ella, que forman parte de la misma. Con este desarrollo, la Corte Constitucional rompió con la jurisprudencia que había sido sostenida durante muchos años por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que la violación de las normas contenidas en tratados internacionales de derechos humanos por parte de una ley nacional no constituía un motivo para declarar la inconstitucionalidad de la ley, por cuanto el juicio de constitucionalidad se limitaba simplemente a comparar las normas legales bajo examen con el texto de la Constitución. Como consecuencia de lo anterior, durante este lapso se ha advertido que en sus sentencias los tribunales —fundamentalmente la Corte Constitucional— hacen cada vez más uso de los tratados internacionales de derechos humanos y de derecho internacional humanitario. Igualmente, se ha reconocido una fuerza especial a los pronunciamien-

17

En las evaluaciones sobre la Constitución siempre se ha resaltado la importancia de la acción de tutela. Así, en el informe preparado por el diario El Colombiano, de Medellín, el día 30 de junio de 1996, con motivo de los 5 años de vigencia de la Carta, se destacó el papel desempeñado por la tutela en la protección de los derechos de las personas. Luego, en el diario El Tiempo del día 4 de julio de 2001, en un informe preparado con ocasión de los 10 años de la Constitución, se señalaba que un 85% de los colombianos consideraba que la tutela era una acción que funcionaba bien y, por lo tanto, se señalaba que esta acción era la figura reina de la Constitución de 1991. Distintos análisis sobre la labor de la Corte Constitucional y la acción de tutela se encuentran en el libro colectivo de Corte Constitucional/Consejo Superior de la Judicatura/Fundación Konrad Adenauer 2001. 18

Se trata de los artículos 53, inciso 4 , 9 3 , 94 y 214, inciso 2.

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tos expedidos por los organismos de los sistemas interamericano y universal de derechos humanos. 19 Todo este desarrollo apunta hacia un mayor compromiso del Estado colombiano en el cumplimiento de las obligaciones que emanan de los tratados de derechos humanos y derecho internacional humanitario. 20 e) La determinación de que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (C. P., art. 8). Este reconocimiento ha conducido, entre otras cosas, a otorgarle espacios propios de representación política a las comunidades indígenas y negras (C. P., arts. 171 y 176, y ley 649 de 2001); a admitir la existencia de una jurisdicción especial indígena (C. R, art. 246); a garantizar que los territorios indígenas sean gobernados por las autoridades indígenas tradicionales (C. P., art. 330); y a establecer que los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable (C. R, art. 329), y que en las decisiones sobre la explotación de recursos naturales ubicados en territorios indígenas se deberá contar con la participación de los representantes de las comunidades (C. P., art. 330). El reconocimiento de que Colombia es un Estado pluriétnico y pluricultural ha sido de la mayor importancia. Es innegable que a partir de las normas constitucionales, de sus leyes reglamentarias y de la jurisprudencia constitucional se ha logrado incluir en el sistema político a sectores sociales que hasta entonces habían permanecido al margen de él.21 Ello ha permitido, por ejemplo, que la cuestión indígena haya deja-

19 Más sobre este tema en Uprimny 2001, pp. 97-154. Sobre la recepción de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos véase Ayala Corao 2001, pp. 117-192, especialmente p. 172. 20 Como parte de este compromiso, en el último tiempo se ha dictado un número apreciable de leyes y decretos en materia de derechos humanos. Entre ellos se encuentran la ley 288 de 1996, «por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicio a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de derechos humanos.» Véase el conjunto de estas disposiciones en la Compilación de normas nacionales de derechos humanos, publicada, en 2003, por la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Unión Europea. 21 En el campo electoral es importante resaltar que, si bien los movimientos indígenas tienen aseguradas dos bancas en el Senado de la República, en tres ocasiones han obtenido un escaño más, en franca competencia con todas las listas electorales. Este hecho, aunado a la conquista electoral de una gobernación departamental y a su presencia en asambleas departamentales, alcaldías y consejos municipales permite concluir que

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do de ser considerada como un mero problema de orden público, tal como ocurría en el pasado, para pasar a constituir un reto interesante en la construcción de la comunidad política.22 Con ello se ha podido eliminar o canalizar institucionalmente múltiples factores de conflicto que se tejían alrededor de la relación entre este sector social y la sociedad mayoritaria y las instituciones estatales.23 f) La adopción de fórmulas de descentralización, con las cuales se ha iniciado un proceso articulado de desmonte del centralismo impuesto en la Constitución de 1886. En este campo se fortaleció el ánimo descentralizador marcado por la reforma constitucional de 1986, que estableció la elección popular de alcaldes, al consagrarse también la elección popular de los gobernadores. De la misma manera, en la misma Constitución se estableció que un importante porcentaje de los recursos de la Nación debía ser transferido a los departamentos y a los muñidlos movimientos indígenas se han ganado un espacio propio dentro del sistema político colombiano. Para más información y análisis sobre la actuación política y los resultados electorales de los movimientos indígenas véase Laurent 2001 y Peñaranda 2001, pp. 131-181. 22 Sobre los pueblos indígenas ver, entre otros, los siguientes escritos: Roldán 2000, Sánchez 1998 y Gros 1993. 23 En realidad, en este campo se han presentado cambios transcendentales en la sociedad colombiana. Como ejemplo basta mencionar que las reivindicaciones indígenas enarboladas en el sur del país, a partir de 1910, bajo la dirección de Manuel Quintín Lame, fueron respondidas simplemente con la represión. El mismo Lame estuvo más de 200 veces en prisión a causa de sus luchas (véase Quintín Lame 1971, junto con la introducción de Gonzalo Castillo, titulada «En defensa de mi raza» —él mismo le había dado otro nombre: «Los pensamientos del indio que se educó dentro de las selvas colombianas»—). Además, hoy serían impensables las manifestaciones de las personas que cometieron la masacre de la Rubiera, en las llanuras de Arauca en 1967, en la cual fueron asesinados 16 indios cuivas, entre ellos varios niños. Sobre ellos manifestó el juez que hizo las primeras diligencias: «encontré que tan pronto detuvimos a los acusados, éstos hicieron una confesión plena de todo. Estimaban que su acto, tan repetido en ese medio, era una hazaña. Y un delincuente peligroso calla y oculta su delito, busca evadirse, y esta gente no». Y en relación con la pregunta acerca de cómo juzgaban ellos el haber asesinado a los indígenas, los colonos manifestaron en distintas declaraciones dentro del proceso: «Yo no creí que fuera malo ya que son indios. Los indios de allá claro que no son tan belicosos, a la gente no le hacen nada, pero sí matan los animales»; «Yo he oído decir que más antes don Tomás Jara dizque mandaba matar a los indios. Por eso ese día yo maté a esos indios porque sabía que el gobierno no los reclamaba ni hacían pagar el crimen que se cometía»; «Yo no sabía que eso era malo, que lo castigaban a uno, pues en caso contrario no lo hubiera hecho». Los textos fueron extractados del sumario y publicados por Castro Caycedo (sin fecha).

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pios y que a éstos les correspondería asumir la prestación de los servicios de educación y salud y los demás que determinara la ley.24 g) El propósito de abrir el espacio político a nuevos partidos y movimientos, para ponerle fin al monopolio que han ejercido los Partidos Liberal y Conservador sobre la vida política del país. Para ello se introdujo el tarjetón electoral (C. P., art. 258), con el fin de garantizar la transparencia y la igualdad de oportunidades en los procesos electorales; se determinó que los senadores serían elegidos en una circunscripción nacional (C. P., art. 171), con lo cual se brindó oportunidades de acceso a esta cámara legislativa a grupos distintos a los liberales y conservadores; se establecieron normas laxas para la creación y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, para la presentación de candidatos a las elecciones y para la financiación del funcionamiento de los partidos y de las campañas electorales (C. P., arts. 108, 109 y 111, y ley 130 de 1994); se aseguró a determinados grupos sociales y políticos una representación mínima en el Congreso (C. P., art. 176 y ley 649 de 2001), etc. La normatividad relacionada con el sistema electoral y el sistema de partidos ha generado muchos problemas, dado que ha propiciado la desintegración de los partidos y movimientos políticos. Ello ha debilitado el Congreso y ha generado problemas de gobernabilidad, razón por la cual desde hace varios años existe certeza sobre la necesidad de hacer amplias reformas en estos campos. Con todo, es innegable que a partir de esas normas se ha logrado abrirle espacios a grupos distintos de los Partidos Liberal y Conservador, a pesar de que ellos siguen dominado ampliamente el escenario político colombiano. En este punto es diciente que, en las elecciones parlamentarias de 2002, los Partidos Liberal y Conservador obtuvieron en total 80 escaños en el Senado (el 78,4%), al

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Así lo establecieron los artículos 356 y 357 de la Constitución. Ellos fueron reglamentados a través de la ley 60 de 1993. Con el argumento de la necesidad de responder a la crisis fiscal que azota a la nación, el monto y ritmo de las transferencias a los departamentos y municipios fue reducido posteriormente, mediante el acto legislativo 01 de 2001, cuyas normas fueron reglamentadas mediante la ley 715 de 2001. Es necesario precisar que en el tema regional existen todavía muchas carencias y retos por superar. Así, por ejemplo, no ha sido posible que el Congreso dicte una ley de ordenamiento territorial. También se puede observar que un gran número de departamentos y municipios han caído en la bancarrota y que muchos alcaldes y gobernadores han sido separados de sus cargos por problemas de corrupción o de incompetencia.

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tiempo que los 22 escaños restantes fueron ocupados por candidatos ajenos a esos partidos.25 h) La consagración de distintos mecanismos de participación popular, en consonancia con el principio de la soberanía popular, tales como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato (C. P., art. 103). De esta manera, se ha intentado extender la democracia más allá de los estrechos límites trazados por la democracia representativa, de manera tal que los ciudadanos obtengan mayores posibilidades de participar en las decisiones que afectan la vida colectiva.26 i) La determinación de que el Estado colombiano es neutral en materia religiosa,27 principio que ha conducido a la expedición de una ley

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Por eso, se puede observar un crecimiento en el número efectivo de partidos parlamentarios. En el período comprendido entre 1978 y 1990 este número osciló de la siguiente forma: 1978: 2,01; 1982: 2,04; 1986: 2,18; y 1990: 2,22. Luego, en 1991, fue de 2,54; en 1994: 2,33; en 1998: 2,49 y en 2002: 3,03. Al comparar el número efectivo de partidos en los períodos 1978-1990 y 1991-2002 se advierte fácilmente que el país ha abandonado el bipartidismo puro en el que se encontraba, si bien los dos partidos tradicionales conservan aún su predominio sobre la vida política del país. Importa aclarar que el número efectivo de partidos se calcula con base en la fórmula l_2" = i P¡2 donde p i es igual al porcentaje de las curules del partido i y el número efectivo de partidos es la inversa de la sumatoria de los cuadrados de cada uno de los pi. Véase al respecto a Arend Lijphart 1984, quien toma la fórmula del artículo de Laakso/Taagepera 1979, pp. 3-27. La manera en que se obtuvieron estos datos es explicada en el texto de Jaramillo titulado: «Colombia: el difícil camino de la renovación política», que será publicado próximamente por el Parlamento Andino. 26 Con todo, debe advertirse que la experiencia con los mecanismos de participación ciudadana no ha arrojado hasta ahora resultados muy positivos, en lo que se refiere a la participación de las personas en los eventos. Así, por ejemplo, todos los procesos de revocatoria del mandato de alcaldes celebrados hasta el momento (5 en 1996; 3 en 1999; 3 en 2000 y 4 en 2003) han fracasado porque no se ha alcanzado el número de votos necesario para que la decisión tuviera valor. 27 Esta definición es de gran importancia, si se atiende a la historia del país. En el siglo xix muchos países latinoamericanos procedieron a separar la Iglesia del Estado. Colombia, a pesar de haberlo hecho en un primer momento, se apartó posteriormente de esta tendencia y, en la Constitución de 1886, determinó, en su artículo 38, que «La Religión Católica, Apostólica, Romana es la de la Nación; los Poderes Públicos la protegerán y harán que sea respetada como esencial elemento del orden social...» Si bien esta norma fue derogada en la reforma constitucional de 1936, la Iglesia Católica continuó teniendo un tratamiento privilegiado, a través del concordato. Para obtener una visión histórica sobre el debate ideológico en el siglo xix en Latinoamérica y, por lo tanto, sobre el papel de la Iglesia en la sociedad y la política, véase Romero 2001. Sobre

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estatutaria sobre la libertad religiosa e, incluso, a la firma de un convenio con distintas Iglesias de denominación no católica. 28 Además, con fundamento en esta decisión constitucional, la Corte Constitucional ha dictado diferentes sentencias reafirmando el carácter laico del Estado. Así, por ejemplo, en la sentencia C-350 de 1994, la Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 2o de la ley I a de 1952, que ordenaba que cada año se renovara la consagración oficial de la República al Sagrado Corazón de Jesús, por cuanto ello vulneraba la igualdad de las religiones y la definición pluralista del Estado colombiano. Igualmente, en su sentencia T-352 de 1997, la Corte determinó que la Dirección de Impuestos debía tratar en igualdad de condiciones a todas las Iglesias y que, por lo tanto, no debía exigirle a una iglesia una declaración de ingresos y patrimonios, puesto que la Iglesia Católica no tenía la obligación de presentarla. De la misma manera, en su sentencia T-568 de 1998, la Corte estableció que el aplazamiento de la prestación del servicio militar obligatorio debía operar en forma igual para todos los estudiantes de los centros de formación religiosa, independientemente de la religión que profesen. j) La imposición de estrictos límites a la figura de los estados de excepción, con lo cual se puso fin al hábito inveterado de gobernar con facultades propias de los estados de excepción, con todas las consecuencias que ello acarreaba en relación con los derechos y las libertades de los ciudadanos y con la asunción de poderes excepcionales por parte del Ejecutivo. 29

este mismo punto, pero en Colombia, véase la recopilación de escritos de Jaramillo Uribe 1982, 1977. Sobre el papel de la Iglesia Católica en la política colombiana ver, entre otros, Abel 1987, La Rosa 2000, Krumwiede 1980. 2S La ley es la 133 de 1994. Su examen previo de constitucionalidad fue realizado por la Corte Constitucional, en su sentencia C-088 de 1994. El convenio al que se hace referencia es el «Convenio de derecho público interno entre el Estado colombiano y algunas entidades religiosas cristianas no católicas», promulgado mediante el decreto 354 de 1998. 29 En su discurso de instalación de la Constituyente, en 1991, el presidente Gaviria advertía sobre los graves problemas que representaba el abuso de la figura del estado de sitio: «Frecuentemente he manifestado mi descontento con la situación actual. Tenemos el peor de los mundos: un Estado de Sitio que desprestigia nuestra democracia por su carácter permanente y por su afinidad nominal con los regímenes de ley marcial, pero, al mismo tiempo, un Estado de Sitio que ha perdido su fuerza coercitiva, su capacidad de intimidación, su efectividad para restablecer el orden público». Véase Sáchica/Vidal Perdomo 1991, p. 279. Sobre este punto véase también Gallón 1979.

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Con el fin de ejercer un mejor control sobre ellos, en la Constitución se establecieron tres tipos de estado de excepción, a saber: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social o ecológica. Adicionalmente, la Carta dispuso una serie de limitaciones sobre los distintos estados. Así, en el caso de los estados de guerra exterior y de conmoción interior se determinó que durante su vigencia no podían suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, y que en ellos regirían todas las reglas del derecho internacional humanitario. Igualmente, al estado de conmoción interior se le fijó un límite temporal, al establecerse que no podrá regir por un término mayor de 270 días. Finalmente, para los tres estados se estableció que el Gobierno debía enviar a la Corte Constitucional todos los decretos que dictara en uso de las facultades extraordinarias, para el control de constitucionalidad respectivo.30 Precisamente a partir de la última limitación, la Corte Constitucional dispuso, en la sentencia C-004 de 1992, que ella también estaba autorizada para juzgar la constitucionalidad de los decretos que declaran los estados de excepción. 31 Con base en esta facultad, la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de varios decretos legislativos que declaran el estado de excepción. A s í ocurrió con la sentencia C-300 de 1994, donde se determinó la inconstitucionalidad del decreto 874 de 1994, que declaraba el Estado de Conmoción Interior; con la sentencia C-466 de 1995, que estableció la inconstitucionalidad del decreto 1370 de 1995, que declaraba también el Estado de Conmoción Interior; y con la sentencia C-122 de 1997, que determinó la inconstitucionalidad del decreto 080 de 1997, que declaró el Estado de Emergencia Económica y Social.32

30

Los estados de excepción fueron reglamentados mediante la ley 137 de 1994, so-

bre la cual efectuó la Corte Constitucional la revisión previa de constitucionalidad mediante la sentencia C-179 de 1994. 31

Esta decisión ha generado distintas polémicas, la más fuerte de ellas con ocasión

de la declaración de «Estado de Conmoción Interior» efectuada mediante el decreto 1837 de 2002. Por eso, en la sentencia C-802 del 2002, la Corte se ocupó ampliamente de este tema, para reafirmar su atribución para juzgar materialmente sobre las declaraciones de estados de excepción. Para el debate sobre este tema son de interés los siguientes artículos: Cifuentes 1996 y Piquero 2000, pp. 333-353. 32

También es importante tener en cuenta que en la sentencia C-122 de 1999 la Corte

determinó la constitucionalidad del decreto 2330 de 1998, que declaró el Estado de Emergencia Económica y Social, pero le f i j ó un amplio número de restricciones. Luego,

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k) El establecimiento de un control judicial sobre la actividad de los congresistas, a través de la introducción de la figura de la pérdida de investidura y de la sustitución de la inmunidad parlamentaria por un fuero de juzgamiento de los congresistas ante la Corte Suprema de Justicia. Este control judicial sobre los políticos se ha convertido en un sustituto del control que debían ejercer los ciudadanos sobre aquellos, dada la carencia de elementos institucionales y culturales que favorezcan procesos de rendición de cuentas —o accountability—, en los cuales los ciudadanos puedan observar, juzgar y determinar si sancionan políticamente a sus representantes por la actividad desarrollada. Los dos mecanismos han resultado muy eficaces. Es así como, hasta abril de 2003, el Consejo de Estado —el tribunal supremo de lo contencioso-administrativo en el país— había decretado la pérdida de investidura para 42 congresistas. Por su parte, la determinación de que los delitos de los congresistas serán juzgados por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha facilitado el juzgamiento de los parlamentarios, como bien lo demuestra el denominado proceso 8.000, mediante el cual fueron condenados muchos parlamentarios por sus relaciones con el narcotráfico.33 1) El reconocimiento de la necesidad de tomar medidas que conduzcan a lograr la igualdad efectiva de derechos para las mujeres. Este propósito ha conducido a la expedición de distintas leyes en favor de las mujeres, tal como ha ocurrido con las leyes 82 de 1993, dirigida a prestar un apoyo especial a las mujeres cabeza de familia; 258 de 1996, que establece una serie de condiciones para la enajenación de la vivienda familiar, con lo cual se pretende proteger el patrimonio de la familia, en favor de la mujer y los hijos; 294 de 1996, luego reformada por la 575 de 2000, orientada a prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar; 581 de 2000, más conocida como ley de cuotas; 750 de 2000, por

en la sentencia C-327 de 2003, dispuso que era inconstitucional la prórroga del Estado de Conmoción Interior que había sido ordenada a través del decreto 425 de 2003. En total, hasta mediados del año 2003, la Corte se ha pronunciado en 11 ocasiones acerca de decreto legislativos que declaran el estado de excepción. " La figura de la pérdida de investidura ha generado muchas reticencias y observaciones por parte del Congreso de la República, el cual ha tratado en varias ocasiones de regularla con más precisión y de limitar sus alcances. Así lo hizo en las leyes 5a de 1992, 144 de 1994 y 200 de 1996, en apartes que fueron declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional, en sus sentencias C-319 de 1994, C-247 de 995 y C-037 de 1996, respectivamente. Sobre esta figura véase Rojas 1995, pp. 169-177, y Chinchilla 1995.

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medio de la cual se expiden normas en materia de prisión domiciliaria y trabajo comunitario para las mujeres cabeza de familia; 731 de 2002, que contempla una serie de normas para favorecer a las mujeres del campo; y 764 de 2002, con el fin de establecer sueldos para las madres comunitarias que dependen del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.34

3 . L A S FRUSTRACIONES DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS PROPUESTAS DE ENMIENDA

Con todo, ciertamente muchas de las esperanzas depositadas en la Constitución se han visto defraudadas. Así, para todos es evidente que la paz no se ha obtenido y que, incluso, el conflicto armado se ha degradado más y más, con todas sus repercusiones negativas sobre los derechos de las personas, tal como se percibe, por ejemplo, en el carácter de catástrofe humanitaria que ha asumido el desplazamiento forzado de personas en el país. Al mismo tiempo, a pesar de que durante el primer lustro de los noventa se obtuvieron avances en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, esos progresos se perdieron en la segunda mitad de la década, luego de las crisis económica y política que experimentó el país35; igualmente, no se han observado cambios significativos en la participación política, bien sea en el campo de las elecciones o en el de los mecanismos de la democracia participativa36; tampoco se ha conso34 Con anterioridad se había dictado la ley 54 de 1990, que define las uniones maritales de hecho y el régimen patrimonial de los compañeros permanentes. Además, a partir de 1991, se han aprobado la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (aprobada mediante la ley 248 de 1995) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y el Protocolo para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas (aprobada mediante la ley 800 de 2003). 35 Véase al respecto el estudio 10 años de desarrollo humano en Colombia publicado en 2003, Bogotá. 36 Las esperanzas cifradas en la Constitución otorgaban un papel protagónico en la construcción del nuevo país a la democracia participativa. En ella se depositaron realmente muchas ilusiones, llegando algunos incluso a pensar que haría innecesaria la democracia representativa. Sin embargo, los resultados en este campo han sido muy magros. Por una parte, la recurrente abstención electoral no ha disminuido, a pesar de que se pensaba que ese debía ser el resultado natural de la mayor credibilidad de las instituciones y del mayor interés ciudadano en la participación política. Por otra parte, como

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lidado un tercer partido, mientras que el Congreso y los partidos políticos continúan generando una gran desconfianza y se percibe que la corrupción se extiende más y más, etc.37 Algunos han planteado que los problemas señalados se deben a las deficiencias de la Constitución de 1991 .Quizás el crítico más enconado de la Constitución ha sido el ex ministro del Interior y Justicia, quien en un artículo reciente acerca de la Constitución y la economía señaló que la fórmula del estado social de derecho constituía «uno de los elementos claves de nuestras presentes desventuras». De acuerdo con el autor, la Constitución se llenó de derechos, pero nadie se interesó en estudiar la naturaleza de esos derechos y las consecuencias que tenían sobre el manejo real de la economía. Esos derechos fueron aplicados por la Corte Constitucional en sus sentencias de tutela —«la nunca bien lamentada tutela»—, con lo cual «sucesiva e indefinidamente, viene la marcha inexorable de la estupidez judicial, que ignorando todo en materia económica se volvió el factor esencial de la economía». Por eso, en este punto el ensayista concluye: «El Estado Social de Derecho, esa entelequia que preside toda la Constitución de 1991, condena este país a la disolución. El Estado providencia, que es en últimas en lo que consiste, aderezado con el gobierno económico de los jueces, fue una receta que no resistieron los países más ricos de la tierra y tuvieron que salir a corregirla con gobiernos conservadores realistas y sensatos. Y cuando eso ocurría en el mundo, los constituyentes del 91 condenaron sin piedad a este pobre país a manejar semejante esperpento». Luego, el escritor afirma que la Constitución de 1991 «es incompatible con la iniciativa privada y con la conformación de empresas de todos los tamaños a través de las que se exprese la libertad individual...» y que Colombia se convirtió en el único país del mundo que acompaña a Cuba en el establecimiento de la planificación centralizada de la economía. Todo ello, a pesar de que asevera que la Constitución no tiene una línea y finalidad única, por cuanto los constituyentes se hicieron

se señaló atrás, los mecanismos de participación popular no han sido particularmente exitosos hasta el momento. Además, a pesar de las ilusiones y esfuerzos emprendidos, la movilización social y el desarrollo de un sistema de veeduría de la sociedad sobre el Estado no se han cristalizado. Un análisis muy interesante sobre las frustradas expectativas en la democracia participativa se encuentra en el artículo de Uribe 2002. 37

El artículo de Uprimny 2002, diserta sobre las causas de las promesas incumplidas de la Constitución de 1991.

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concesiones recíprocas, razón por la cual «en la Constitución hay de todo para todos los gustos, así sean los más opuestos e incompatibles». Por todo lo anterior el autor concluye: «Nuestra Carta ha sido pieza fundamental para fortalecer la subversión, para multiplicar la corrupción, para desordenar e inflar el paquidermo estatal, para neutralizar los poderes públicos y finalmente, como en algunas pinceladas he querido explicar, para construir la más grande fábrica de miseria que pudiera concebirse, diría parodiando la obra de Mendoza, Montaner y Vargas Llosa. Cuando alguien decida hacer algo serio para rescatar a Colombia del abismo al que ha sido arrojada, no podrá soslayar el ineludible desafío de romper en mil pedazos ese traje de arlequín que costureros tan ineptos tejieron en las deplorables jornadas del primer semestre de 1991, año sin gracia y para siempre de triste recordación».38 Otro crítico muy fuerte de la Constitución de 1991 ha sido el ex magistrado Vallejo, si bien él reconoce que era necesario actualizar la Constitución de 1886 y que el nuevo ordenamiento ofrece aciertos puntuales. En un artículo escrito con ocasión de los 10 años de la Constitución asevera que en ésta se incorporaron concepciones propias del mundo anglosajón, no aptas para Colombia, que han conducido a otorgarle demasiados poderes a los jueces —y entre ellos a la Corte Constitucional—, lo cual ha conducido a una hiperconstitucionalización de la vida política y social del país y a una nueva forma de despotismo ilustrado. En su escrito afirma: «La Constitución no sólo no ha afianzado la paz ni profundizado la democracia participativa, que fueron los propósitos con que se la alentó, sino que ha generado nuevos traumatismos en el discurrir de nuestra sociedad [...] En suma, es muy discutible que la Constitución haya hecho de la nuestra una democracia más representativa y transparente, en la que el poder fluya de la entraña popular y penetre las estructuras del Estado de modo que éstas respondan más adecuadamente a las demandas comunitarias. Además, los resultados de la Constitución se traducen en un crecimiento excesivo de los entes públicos y, por lo tanto, de la burocracia estatal, pero no en un Estado más eficiente». Y como colofón manifiesta: «La Constitución de 1991 contiene elementos susceptibles de hacer del nuestro un país ingobernable. Esa ingobernabilidad se manifiesta a ojos vistas. Por consiguiente, se hace menester que se piense en una revisión a fondo que debe hacér-

38

Véase Londoño Hoyos 2001.

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sele al 'Estatuto del Revolcón', que incluya la pulida general que recomienda el fiscal Gómez Méndez, y el rediseño de las instituciones básicas del Estado al tenor no sólo del arte de lo justo y lo bueno, sino también del arte de lo posible» .39 Otras críticas han sido menos radicales y se han dirigido más hacia puntos específicos, tales como que la Constitución ha hecho ingobernable el país, por cuanto eliminó la posibilidad de que el Ejecutivo acudiera al antiguo estado de sitio para obtener las facultades extraordinarias necesarias para enfrentar la violencia;40 que ha permitido que los jueces adquieran mucho poder, en desmedro del Ejecutivo y el Legislativo; que atomizó los partidos políticos; que generó un excesivo crecimiento del sector público y de la burocracia; que algunas de las instituciones creadas no son funcionales, como se ha afirmado acerca de la Comisión Nacional de Televisión, del Consejo Superior de la Judicatura, etc. Sin duda alguna, la Constitución tuvo distintos problemas en su diseño. Por ejemplo, es claro que las normas reguladoras de las elecciones y los partidos políticos, lo mismo que del funcionamiento del Congreso, han presentado muy serias deficiencias, lo cual ha conducido a la casi total desintegración de los partidos políticos, a dificultades para la gobernabilidad y a un más profundo desprestigio de los partidos y movi-

39 Vallejo Mejía 2001. Es interesante resaltar que este autor considera también que con la Constitución se ha generado un choque entre la herencia cristiana del país y las concepciones liberales que han sido asumidas por la Corte Constitucional: «La Constitución se resiente de la fisura ideológica que enfrenta a la civilización occidental consigo misma. Sus intérpretes aspiran a desarrollarla a partir de las categorías ideológicas del liberalismo contemporáneo, que son los que campean en universidades o cortes norteamericanas y europeas, pero desconocen y hasta desafían el espíritu público que en muchas partes, sobre todo entre nosotros, se mantiene fiel al legado cristiano». 411

Así, por ejemplo, Vidal Perdomo 2001, pp. 177-178, sostiene: «[...] frente a la barbarie de la guerra revolucionaria indefinida y a la no menor que la reacción contra ella ha provocado, el Estado no ha dispuesto de armas jurídicas para hacer frente a semejantes desafíos, o disminuir la intensidad de los mismos, o disuadirlos en parte [...]. La realidad colombiana muestra, ante propios y extraños, una dolorosa experiencia de indefensión del Estado de derecho y de la sociedad frente a las fuerzas irregulares armadas, lo cual genera muy justificadas preocupaciones jurídicas [...] El Estado colombiano ha salido debilitado de las disposiciones y de la interpretación práctica de las normas del Estado de conmoción interior, para actuar ante la guerra indefinida que ha quedado después del fracaso de la toma del poder por la revolución imitadora de la cubana, creando una preocupante indefensión de la sociedad y del Estado de derecho».

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mientos políticos y del Congreso.41 Por eso, entre 1995 y 2002 se tramitaron 7 propuestas de reforma a la Constitución en los asuntos políticos, todas las cuales fracasaron.42 Sin embargo, recientemente el Congreso aprobó —de manera sorpresiva para los colombianos, en vista de los precedentes fallidos— una reforma política constitucional, que, entre otros puntos, endurece los requisitos para la obtención de la personería jurídica para los partidos y movimientos políticos; obliga a los partidos y movimientos políticos a regirse en sus actuaciones por principios democráticos y a organizarse en bancadas dentro del Congreso; determina que en las elecciones populares solamente se puede presentar un candidato o lista por partido o movimiento político; establece un sistema electoral en el que se incluye el método de la cifra repartidora, un umbral de representación y la posibilidad de que cada partido o movimiento político establezca, autónomamente, que su lista puede ser modificada por los sufragantes a través del voto preferente; y modifica la forma de elección de las cabezas de la organización electoral. Además, en el mes de octubre de 2003 se votará sobre un referendo de iniciativa

41 El número de partidos y movimientos políticos con personería ha tenido un fuerte incremento. Así, mientras en 1990 tenían personería jurídica 8 partidos o movimientos, en 1991 fueron ya 22, cifra que pasó a 54 en 1994, a 80 en 1998 y a 75 en 2002. Ello, aunado al hecho de que los Partidos Liberal y Conservador avalan numerosas listas para las elecciones de asambleas representativas, ha conducido a que en las elecciones se presenten cada vez más listas, lo que ha implicado que el proceso de elección sea cada vez más complejo para el votante. A manera de ejemplo, para las elecciones para el Senado de la República, que consta de 102 miembros y se elige en una circunscripción única nacional, se presentaron 143 listas en 1991, 251 en 1994, 318 en 1998 y 321 listas en el afio 2002. Eso ha significado que el número de senadores elegidos por obtención del cuociente sea muy reducido (en 1991: 42; en 1994: 14; en 1998: 8 y en 2002: 12) y que los congresistas actúen de manera individualizada, con lo cual se debilita la posición del Congreso frente al Gobierno. Sobre estos temas ver, entre otros, el texto de Jaramillo por publicar y dos artículos de Pizarro del año 2001. 42

El presidente Samper le presentó al Congreso dos proyectos y el presidente Pastrana uno. Luego, este último presidente convocó a un referendo para la reforma política, propuesta que retiró ante la dura reacción que generó en el Congreso la norma que revocaba el mandato a los parlamentarios. Después, el texto del referendo fue retomado por organizaciones sociales para la convocatoria de dos referendos, pero ambos intentos fallaron por no poder reunir el número de firmas necesario. Finalmente, en las postrimerías del gobierno de Pastrana se tramitó otro proyecto por iniciativa parlamentaria, pero también fue frustrado. El itinerario de los proyectos de reforma constitucional presentados al Congreso por los presidentes Samper y Pastrana, hasta 1998, se encuentra en Roll 1999.

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presidencial, en el que están incluidos distintos temas de reforma política constitucional, tales como la reducción del número de congresistas, la determinación de que la administración del Congreso no puede ser llevada por los congresistas, sino que debe ser adelantada por una entidad autónoma de éste, y una serie de normas referidas a puntos similares a los ya aprobados mediante la reforma constitucional a la que se hizo referencia. 43 Igualmente, la Constitución no estableció en relación con la Fuerza Pública las disposiciones necesarias para adaptarla a la nueva fórmula de Estado, razón por la cual fue la Corte Constitucional la que tuvo que emprender esa tarea a través de sus sentencias. 44 De la misma manera, parece imprescindible reflexionar acerca de la conveniencia de reformar algunas instituciones contempladas en la Constitución, al igual que introducir enmiendas que permitan asegurar de manera más clara un núcleo esencial de los derechos sociales y económicos de las personas. Además, sería importante meditar acerca del régimen de gobierno del país, con el objetivo de diseñar un modelo que favorezca más la gobernabilidad y el consenso programático. En este sentido, sería conveniente introducir en Colombia la discusión que se dio en muchos países latinoamericanos acerca de la necesidad de introducir el parlamentarismo o de modificar los regímenes presidenciales. A pesar del reconocimiento anterior, es indudable que la Constitución de 1991 constituye un muy destacado hito político-jurídico en la historia de Colombia. Ella ha producido importantísimas transformaciones en el país, en la medida en que, entre otras cosas, puso el aseguramiento de los derechos y las libertades de las personas como el propósito central de la actividad del Estado, hizo esfuerzos importantes por democratizar la política colombiana, incluyó distintos sectores de la población dentro de la sociedad política, y procuró expandir el campo

4:1

El texto del referendo fue aprobado por el Congreso mediante la ley 796 de 2003. En su examen de la ley, la Corte suprimió algunos artículos que consideró inconstitucionales. Varias de las normas del referendo se contradicen con lo aprobado en la reciente reforma constitucional. Por eso, habrá que esperar su resultado para conocer definitivamente cuál es el régimen constitucional para los partidos, las elecciones y el Congreso. 44 Así ocurrió, por ejemplo, con el tema de la obediencia debida (sentencia C-578 de 1995), con el fuero penal militar (sentencia C-387 de 1997) y con la ley para la defensa y seguridad nacionales (Sentencia C-251 de 2002). Sobre este tema véase el escrito de Gallón 2002.

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de aplicación del ideal democrático. Si bien estas transformaciones no han sido suficientes para obtener la paz, constituyen un requisito indispensable para poder acceder a ella. En efecto, por encima de todos los problemas señalados, es importante reconocer que a través de la Constitución de 1991 se ha logrado que el sistema político del país sea más representativo e incluyente, y que goce de una mayor credibilidad ante los colombianos. Por eso, en la actual coyuntura política es necesario entrar a defender las conquistas obtenidas con la Constitución, en contra de algunos planteamientos o propuestas presentadas para reformarla. Así, por ejemplo, en varias ocasiones se ha planteado fusionar la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, al igual que restaurar la figura del Estado de Sitio, propia de la Constitución de 1886. De la misma manera, el Gobierno presentó un proyecto de reforma constitucional —finalmente derrotado— que contemplaba la penalización del consumo de la droga, la eliminación de las personerías, el debilitamiento del sistema de carrera administrativa y el reforzamiento de la posición del Gobierno Nacional frente al Congreso. También se han registrado diversos proyectos para limitar los alcances de la tutela y las facultades la Corte Constitucional. Precisamente, el Gobierno actual ha anunciado un proyecto de reforma constitucional a la justicia que incluye normas de este tipo y que, de resultar aprobado, cercenaría muchas de los logros obtenidos a través de la Constitución. Entre las propuestas contenidas en el proyecto con relación a la acción de tutela se encuentran la de eliminar el amparo contra sentencias y la de prohibir que los jueces impongan a las autoridades públicas «obligaciones de imposible cumplimiento» ( s i c ) o que supongan alterar las leyes, ordenanzas o acuerdos del Plan de Desarrollo o del Presupuesto nacionales, departamentales o territoriales. Además, el proyecto establece que la Ley establecerá taxativamente los casos en los que procederá la acción de tutela contra particulares. En cuanto a la Corte Constitucional, el proyecto dispone que este Tribunal no podrá pronunciarse sobre el contenido material de los decretos legislativos que declaran la ocurrencia de los estados de excepción y que, dentro de los procesos de tutela, la Corte no podrá fallar, en ningún caso, sobre sentencias de otras autoridades judiciales, a menos que se constate un error manifiesto. De la misma manera, en el proyecto se indica que, salvo en los procesos de tutela, la Corte debe abstenerse de dictar órdenes de cualquier clase y que cuando dé órdenes dentro de procesos de tutela habrá de verificar que

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las personas a las cuales se dirijan dispongan de los recursos materiales y de la posibilidad jurídica de cumplir con ellas. También establece que para declarar la inconstitucionalidad de un acto legislativo o de un acto con fuerza de ley será necesario contar con una mayoría calificada de los magistrados de la Corte, que el Tribunal no podrá extender sus fallos a normas que no hayan sido objeto de acusación expresa, ni modificar la redacción de las normas sujetas a su examen, ni ampliar o reducir el círculo de personas o eventos a las que tales normas se apliquen. 45 De la misma manera, el Congreso tramita los últimos debates de un proyecto de reforma constitucional que determina que una ley estatutaria reglamentará la forma en que las autoridades administrativas, en casos de terrorismo, podrán detener personas, allanar residencias e interceptar la correspondencia y las comunicaciones sin necesidad de orden judicial previa. El proyecto contempla también una norma que concede facultades de policía judicial a miembros de la fuerza pública, una atribución que desde hace mucho tiempo es reclamada por las fuerzas militares.46 Los proyectos de reforma que han sido mencionados tienden a suprimir avances obtenidos en materia de protección de los derechos de las personas y de aseguramiento de la vigencia del principio de separación de los poderes. Por eso, es necesario oponerse a estas propuestas, que tienden a desmontar logros de la Constitución que son fundamentales para asegurar el camino de la paz, puesto que ésta solamente podrá afianzarse en un régimen que garantice todos los derechos y las libertades de los colombianos.

45

La versión definitiva del proyecto de reforma constitucional aún no ha sido dada a conocer públicamente, aun cuando ya se ha discutido con las Altas Cortes. El día 30 de julio de 2003, la Corte Constitucional expidió un comunicado, en el que afirma su rechazo al proyecto, puesto que éste «acaba con los mecanismos de protección de los derechos constitucionales y deja a los colombianos indefensos frente a la arbitrariedad». De acuerdo con el comunicado, «el proyecto elimina la eficacia de la acción de tutela [...] impide que la Corte Constitucional defienda la supremacía de la Carta y proteja a las personas contra actos arbitrarios y abusos del poder, al restringir drásticamente sus competencias» y «propone reformas que atentan contra la autonomía e independencia de la rama judicial». 46

Este proyecto fue aprobado definitivamente a finales de diciembre de 2003.

L A CONSTITUCIÓN DE 1 9 9 1 Y LA PAZ

4.

259

U N A REFLEXIÓN FINAL: LA C O N S T I T U C I Ó N DE 1 9 9 1 Y LAS POSIBLES NEGOCIACIONES DE PAZ

En el presente escrito se ha manifestado que la Constitución de 1991 ha arrojado resultados muy positivos en lo que se refiere al aseguramiento de los derechos de las personas, a la democratización del sistema político y de la sociedad y a la inclusión en la comunidad política de grupos que hasta hace pocos estaban marginados. Si bien estos logros no han sido suficientes para obtener la paz en el país, sí son elementos fundamentales para poder acceder a ella. Por eso, en el artículo se concluye que la Constitución debe ser defendida en contra de muchos planteamientos que abogan por derogarla o por modificarla en aquellos temas donde más avances se han logrado. Todo ello, a pesar de que se reconoce que la Constitución presenta algunos aspectos problemáticos, que merecen ser reformados. En vista de lo anterior, la pregunta que surge es cuál habrá de ser el papel de la reforma constitucional dentro de un eventual proceso de paz. Este interrogante conduce a precisar si hacia el futuro se debe tener siempre en perspectiva la necesidad de una nueva Asamblea Nacional Constituyente, como componente indispensable de la agenda de paz. Al respecto es importante anotar que durante las anteriores negociaciones de paz se aceptaba de manera general que ellas habrían de terminar en una nueva Constituyente. Por eso, en ocasiones se escucharon planteamientos acerca de que algunas propuestas de reforma constitucional habían de postergarse, dado que el conjunto de las enmiendas constitucionales habría de producirse al final de las negociaciones, como resultado de ellas. Al respecto parece que lo más apropiado es independizar la agenda de reforma constitucional de la dinámica de las negociaciones de paz. Varias razones sustentan esta afirmación. La primera de ellas es la total incertidumbre que existe alrededor de la posibilidad de llegar a un acuerdo de paz en un futuro cercano. Si ello es así, no parece adecuado postergar las decisiones constitucionales en espera de unas hipotéticas negociaciones. Lo anterior se justifica aún más si se tiene en cuenta que, tal como se señaló anteriormente, hay algunos temas sobre los cuales existe algún acuerdo acerca de la necesidad de impulsar distintas reformas constitucionales. El trámite de estas enmiendas no debe depender de que se cristalice un eventual proceso de paz.

260

JUAN FERNANDO JARAMILLO

Por otra parte, la actual Constitución contiene definiciones e instituciones que deben defenderse a toda costa, y que no deben considerarse como negociables dentro de un acuerdo de paz. Así ocurre, por ejemplo, con la determinación de que el Estado colombiano es un estado social democrático de derecho, con la adopción del pluralismo como principio rector, con las instituciones y acciones destinadas a garantizar las libertades y los derechos, con los propósitos democráticos contemplados en la Constitución, etc. Sobre estos puntos, que constituyen el corazón de la Constitución en lo referido a los idearios liberal y democrático, solamente cabría pensar acerca de cómo podrían desarrollarse mejor a través de la ley y de las políticas públicas. De esta manera, el espacio de reforma constitucional en caso de llegarse a un acuerdo de paz se restringiría fundamentalmente a tres puntos, los cuales no tendrían que ser trabajados necesariamente al nivel de una Asamblea Nacional Constituyente y no significarían una revisión completa de la Constitución de 1991. El primero se refiere al aseguramiento constitucional de unos mínimos en punto a los derechos sociales, económicos y culturales de las personas, lo cual exigiría hacer precisiones acerca de la materialización de la fórmula del estado social. El segundo se limitaría a reformar el diseño de algunas instituciones. Y, finalmente, el tercero se referiría a la creación de mecanismos específicos que aseguren a los grupos guerrilleros que ingresen a la vida política institucional una participación determinada en el poder político nacional y regional, durante un tiempo dado. Sin embargo, en este punto habría que tener en cuenta la necesidad de impedir que personas que hayan sido vinculadas a crímenes de guerra o de lesa humanidad puedan llegar a acceder a cargos de gobierno o de representación política. Evidentemente, ello puede representar un serio obstáculo para las negociaciones, pero constituye la única forma de responder a la doctrina y la jurisprudencia internacionales sobre la materia y de poder dotar de legitimidad el pacto de construcción del nuevo sistema político.

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EMPRESARIOS, ORGANIZACIONES SOCIALES Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

EMPRESARIOS, CRISIS DE HEGEMONÍA Y SINERGIAS POSIBLES EN COLOMBIA

Bernardo Pérez Salazar

La incapacidad para apreciar la existencia del fundamento común en las comunidades políticas en funcionamiento (aún deficiente) surge de un peligroso intelectualismo que busca los principios más en enunciados que en la práctica. Esto es lo que en consecuencia conlleva al desprecio de la negociación cuando los principios explícitos se oponen de manera radical. En particular, se exige la aceptación de los principios liberales como condición para iniciar la negociación. Sin duda, en términos de la imposición de los derechos humanos, las motivaciones de esas exigencias son dignas de elogio, pero como he sugerido, suponer que los principios liberales son aquí la única salvaguardia o el único fundamento para el debate político racional, es mera doctrina y estas actitudes doctrinarias no estimulan el debate; en verdad fomentan una violencia política que se expone al peligro de violación cuando no directamente al peligro de negación de los derechos que a toda costa defienden (1998,129).' Paul Gilbert

Este documento tiene como propósito central animar la discusión acerca del comportamiento del empresariado en Colombia frente al desarrollo del conflicto violento interno, así como el papel que puede jugar para contribuir a transformar el estado de intensa violencia en que se encuentra el país en la actualidad. Inicia con una breve interpretación del proceso de evolución del 1

Citado por Bejarano 1999, pp. 320-321.

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empresariado a lo largo del siglo xx en Colombia y una rápida caracterización de su dinámica interna en el presente. Luego propone un análisis de las relaciones entre este empresariado y la violencia explosiva que vive el país desde la década de los años ochenta del siglo pasado. Finalmente, discute las perspectivas de la estrategia de seguridad democrática del gobierno de Uribe, algunas alternativas para emprender un nuevo intento de solución política al conflicto y unas ideas acerca de los desafíos que una nueva iniciativa de esa naturaleza traería para los empresarios en Colombia.

1 . E L EMPRESARIADO COMO ACTOR SOCIAL EN C O L O M B I A

En Colombia el empresariado pasó por diversas etapas de diferenciación interna durante el siglo xx. La industrialización de principios de siglo se localizó principalmente en los centros de expansión industrial, entre ellos, Medellín (textiles, productos de cerámica, alimentos y bebidas, cigarrillos confecciones, materiales de construcción), Bogotá (cerveza, materiales de construcción, productos de cuero, comercio), Cali (azúcar), Barranquilla (alimentos, transporte aéreo) y Manizales (textiles). Su organización inicial se basó en oligopolios y conglomerados familiares, urbanos, adinerados y culturalmente «blancos» (ver anexo 1). En un inicio, no se presenta en Colombia la diferenciación ni la aparición secuencial de «fracciones de capital». Hay una alta interrelación de las inversiones: los comerciantes aparecen como el grupo más ligado a diversas actividades económicas —lo que podría ser indicio de que es en este sector donde se realiza la mayor capitalización—, pero en general, no hay una marcada diferenciación entre industriales, comerciantes, agricultores y ganaderos. 2 El comportamiento típico de los empresarios de principios del siglo xx fue mantener inversiones entremezcladas, lo que responde a dos lógicas complementarias. La primera, la baja especialización económica como una estrategia para enfrentar el alto riesgo, fue una conducta común tanto entre empresarios mineros, comerciantes, banqueros, cafeteros, colonizadores e industriales de Antioquia, como entre los pioneros de los ingenios azucareros del valle del Cauca, los empresarios extranjeros de la costa Caribe y las familias empresariales más poderosas de Santander.3 La segunda, la 2

Ogliastri 1989, pp. 3 7 - 3 8 .

3

Dávila 1992, pp. 6 5 - 6 6 .

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269

tendencia a diversificar la inversión en productos y sectores donde aparecen oportunidades de rápido crecimiento de la demanda y la rentabilidad, es característica del comportamiento de las industrias «líderes».4

1.1. La consolidación industrial y el modelo de sustitución de importaciones La profundización de la industrialización en el país se acentuó a partir de la segunda posguerra, con la adopción del modelo de sustitución de importaciones. El objetivo central de esta política era crear a través del gasto público y la legislación laboral condiciones propicias para la expansión de la demanda agregada y el mercado interno. En esta etapa, el crecimiento depende críticamente de la localización de la inversión pública en infraestructura, al igual que del acceso a las divisas escasas para la importación de bienes de capital y materias primas. Es entonces cuando se consolidan las organizaciones gremiales, entre ellas la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), entre otros gremios, para cabildear y negociar con el gobierno beneficios como el crédito subsidiado, las rebajas fiscales, subsidios a la exportación y respaldo público en negociaciones internacionales.5 En vista de la enorme participación del café en las exportaciones y su importancia estratégica en el flujo de divisas, los cafeteros adquieren en el país una sólida centralidad y hegemonía, particularmente en la conducción de la política macroeconómica. Todo ello fue propicio para la implantación del régimen de democracia consociativa6, cuya expresión política más clara fue el Frente Nacional que enmarcó la gestión pública «paritaria» en Colombia desde 1958 hasta bien entrada la déca4

Helmsing 1979. Helmsing 1986, p. 128. 6 La noción de democracia consociativa está asociada con modelos políticos basados en acuerdos pactados entre representantes de diversas facciones de la élite, con capacidad de aglutinar en torno a sí al grueso de la población y cuyo consenso es suficiente para garantizar la estabilidad política en una coyuntura histórica determinada de una sociedad. En el mundo, la democracia consociativa se asocia con sociedades de alta heterogeneidad étnica y social como y a la vez de notable estabilidad política, como sucede en países como Bélgica, Irlanda y la Colombia de la segunda mitad del siglo xx. Véase Lijphart 1999. 5

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da de los años ochenta. A la cabeza de cientos de miles de familias de pequeños productores de café de exportación, el gremio cafetero se apropió y desarrolló un discurso que explícitamente ensalzaba la unidad nacional como elemento esencial para lograr el progreso y la cohesión social en Colombia. 7 Las rentas oligopólicas posibilitadas por un mercado interno con precios regulados administrativamente así como la estructura tributaria basada en los aranceles como principal fuente de ingreso, fueron los pilares del modelo de sustitución de importaciones. Permitieron además que durante esta etapa se adoptara un régimen de tributación directa y progresiva que contribuyó a la legitimidad del Estado frente a la sociedad mediante el gasto público como estrategia de distribución del ingreso. Así tanto la reforma tributaria de 1953 —que estableció la doble tributación y mantuvo el impuesto al exceso de utilidades— como la de 1960 que incrementó la progresividad tenían como finalidad que la sociedad participara de las rentas oligopólicas de ciertos empresarios por la vía del gasto público. 8 De este modo se afianzó un modelo en el cual el acceso a las decisiones de Estado en torno a temas económicos claves —como el manejo de la tasa de cambios, el nivel de la tasa de interés y los subsidios otorgados por el Estado— se dio por la vía de la representación corporativista directa a través de los gremios en una alianza dominada por el gremio cafetero y no por la vía de los partidos políticos. Así, mientras el poder gremial se apropió de la negociación de las políticas públicas económicas, la clase política a través de los partidos y el Congreso se centraron en el manejo del presupuesto y la conducción patrimonial del Estado. 9 Sin embargo, la alianza corporativista que encabezaron los cafeteros nunca logró disolver la rigidez representada por la estructura de propiedad agraria y la renta de la tierra, lo cual estrechó las posibilidades de la expansión de la demanda agregada en muchas zonas rurales de potencial productivo agropecuario importante. Consiguientemente, para la década de los años cincuenta en Colombia se había integrado un mercado nacional de bienes de consumo controlado por oligopolios familiares regionales de Medellín, Bogotá, Cali y Barranquilla. Respaldados por

7

Misas 2002, pp. 240-257.

8

Arévalo/Rodríguez 2001. Misas 2002.

9

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bancos que operaban en el ámbito nacional, lograron absorber las empresas pequeñas y medianas de ciudades intermedias, y luego se integraron verticalmente en encadenamientos productivos hacia atrás y adelante.10 La rigidez que se mantuvo en el ámbito rural y la barrera formidable en que esta situación se convirtió para continuar la generalización en la economía de la relación salarial jalonada por una demanda agregada creciente, terminaron forzando una migración acelerada hacia los principales centros de expansión industrial. Así se formaron grandes conurbaciones (entre ellas, Bogotá-Soacha, Medellín-Valle de Aburrá, CaliYumbo y Barranquilla-Soledad), que atrajeron migraciones con niveles de crecimiento del orden del 4-6% anual en el período intercensal de 1964-1973. En consecuencia, a partir de los años sesenta, los sectores más dinámicos y rentables se sitúan en actividades en las que la inversión intensiva en capital permite generar economías de escala importantes, como es el caso de las industrias de bienes durables de consumo como muebles, productos metálicos, aparatos no-eléctricos, papel, caucho, productos y complejos químicos y petroquímicos con encadenamientos hacia la agroindustria, la construcción y la industria en las áreas metropolitanas y los mercados de exportación de algunos países de la región comenzaron a atraer el interés de la inversión privada del país.

1.2. La crisis de hegemonía y la apertura económica A mediados de la década de los años setenta, el análisis de una muestra de 302 establecimientos industriales situados en Bogotá-Soacha, Medellín-Valle de Aburrá, Cali-Yumbo y Barranquilla-Soledad mostró que cerca del 35% del producto de la muestra se hacía en condiciones donde el 75 al 100% de la producción nacional se realizaba por una sola empresa. Un poco más del 20% del producto de la muestra tuvo lugar en condiciones donde entre un 50-74% de la producción nacional era controlada por una empresa. En síntesis, cerca del 57% la producción de las empresas de la muestra estaba destinada a mercados en los cuales una empresa controlaba 50% o más de la participación de mercado." 10 11

Helmsing 1986. Arango 1976, p.26: citado por Helmising 1986, p.169.

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La participación en el empleo y la población de los cuatro centros de expansión industrial continuó creciendo hasta entrada la década de los ochenta. En 1983 concentraban el 30% de la población colombiana, el 74% de todas las empresas y generaban el 71 % de valor agregado en el país.12 Las migraciones atraídas por la concentración económica hacia estos centros, a su vez, modificaron la estructura del empleo y la composición sectorial de la actividad económica de las principales ciudades. El bajo ingreso propio de condiciones donde hay excedentes importantes de mano de obra sin calificación, condujo al surgimiento en las grandes conurbaciones de una demanda de bienes y servicios con una muy limitada capacidad adquisitiva. La baja rentabilidad que ofrecía la atención de esta demanda, contribuyó a la formación de unidades económicas de baja productividad y escasez crónica de capital, en su mayoría dependientes de la «auto-explotación». 13 Uno de los resultados más duraderos de este proceso fue la expansión del sector terciario de las economías de estas ciudades, a través de actividades de servicios, comercio y empleo «por cuenta propia» (ver anexo 2).14 El Censo Económico Multisectorial realizado por el DAÑE en 199015, encontró que a finales de la década de los años ochenta en Colombia cerca del 91% de las unidades productivas del país clasificaban como microempresas, el 4% como pequeñas y medianas empresas (entre 10 y 50 trabajadores), el 1 % grandes empresas y sobre el 4% restante, no había información. Desagregando el renglón de las microempresas, el 47% de las unidades que integraban este universo estaban constituidas por un solo trabajador, el 39% entre 2 y 5 trabajadores y el 5% entre 6 y 10 trabajadores.

12

Castro 1986, p.35. Casas/Uribe 1985. 14 En el período comprendido entre mediados de la década de los setenta y mediados de los ochenta, Cali y Barranquilla experimentaron la expansión relativa más significativa del sector terciario de sus economías, debido a la naturaleza de sus sectores industriales, típicamente industrias de bienes intermedios de enclave. Bogotá y Medellín, con una base industrial más diversificada, ofrecieron mejores oportunidades para absorber económicamente la migración durante este período sin que esta alterase significativamente la participación del empleo generado por el sector secundario en sus economías locales. 13

15

Véase Departamento Nacional Planeación .

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Por consiguiente, la consecuencia definitiva de la senda de desarrollo económico en Colombia con base en el modelo corporativista de sustitución de importaciones fue que sólo un pequeño sector de la población vinculado al «sector moderno» pudo disfrutar de las ventajas de la legislación laboral.'6 En estas condiciones fue imposible que se activara en el país el círculo virtuoso típico de los modelos «fordistas» de acumulación, en el cual mayores salarios reales generan una mayor demanda efectiva, que a su vez sostiene un creciente nivel de producto y un mayor nivel de productividad.17 A esta altura, dos procesos paralelos comenzaron a transformar a los grupos económicos nacionales. Por un lado, la connivencia inicial que tuvieron estos grupos con los capitales masivos provenientes del narcotráfico, antes de que el «enriquecimiento ilícito» fuera tipificado como delito en Colombia. Y por otro, el ahorro forzoso que impuso el modelo de sustitución de importaciones a los conglomerados económico-financieros en el contexto de una demanda agregada interna estancada. Ambas circunstancias transformaron estos grupos, cuyo comportamiento comenzó a asemejarse al de estructuras empresariales transnacionales. Gradualmente, durante los años ochenta, la percepción que estos grupos tenían sobre el fundamento del modelo de sustitución de importaciones sufrió un cambio cualitativo, y comenzaron a ver las políticas públicas que lo soportaban como un lastre para su expansión económica. Ante la atractiva rentabilidad potencial que ofrecían sectores no transables —como las finanzas, telecomunicaciones, asesorías y consultorías, servicios personales especializados, las redes de distribución comercial, la construcción y operación de facilidades para generación de energía y redes de infraestructura vial por medio de concesiones—, los grandes conglomerados, que eran los únicos que reunían condiciones favorables de dominio de tecnología y de disponibilidad de capitales para establecer alianzas estratégicas con estructuras transnacionales, demandaron abandonar el modelo de sustitución de importaciones y la privatización de estos sectores.18

16 Un estudio del nivel de sindicalización en Colombia estimaba que apenas llegaba al 18% de la población económicamente activa en el período 1974-1981. Ayala/Fonseca, 1981, citado por Ogliastri 1989, p. 11. 17 Misas 2002. 18 ídem.

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Este cambio coincidió con la crisis para los países productores que tuvo lugar en el mercado mundial del café, con lo cual el gremio cafetero perdió su centralidad y hegemonía dentro de la alianza corporativista que dominó la vida económica y política del país durante casi medio siglo. Así sobrevino una coyuntura favorable para un «relevo de hegemonía», en cabeza de, entre otros, los grandes grupos económicos nacionales, empresas transnacionales vinculadas en Colombia a inversiones de di versificación de sus portafolios, y los sectores financiero, minero-petrolero, y de servicios como telecomunicaciones, hotelería, franquicias y representaciones. Sin embargo, en palabras de Gabriel Misas: Estos últimos, independientemente del poder individual que puedan desplegar, no logran constituirse en fracción hegemónica. La tragedia de la clase dirigente es que sólo mediante la internacionalización —relación con el capital multinacional— pueden crear las condiciones de acumulación de capital que requieren para proseguir el proceso de desarrollo pero, al mismo tiempo, este mismo proceso de internacionalización conlleva su fraccionamiento, la pérdida de su hegemonía. 1 9

Ello porque con la internacionalización, la gran masa de productores quedó organizada en unidades de producción que no son viables en las nuevas condiciones económicas de apertura. Pero a la vez, estos productores, que representan una parte apreciable del Producto Interno Bruto (PIB) y naturalmente se oponen a asumir como propios los intereses de los grandes conglomerados económicos, terminan desgajándose del discurso que trata de implantar la nueva hegemonía transnacionalizada. Esta ruptura se refleja en la pérdida, a partir de entonces en el país, del consenso y la coherencia en torno al manejo de la política económica, la ideologización del debate económico, el surgimiento de la volatilidad financiera desconocida en las décadas anteriores del país, la fragmentación del bloque manufacturero y el florecimiento continuo de nuevas asociaciones de productores creadas con el propósito de establecer frentes defensivos ante la competencia de empresas transnacionales. Estas a su vez, tratan de erigir barreras a la entrada de nuevos competidores internacionales, modificando el carácter transable o no de bienes y servicios elaborados en el país.20

19 20

Ibíd., p. 247. ídem.

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El proceso de fragmentación interna del empresariado, además, echa al traste la noción anterior de que la cohesión social y la unidad nacional son elementos esenciales para el progreso y la construcción de sociedad. En adelante, el país es testigo del surgimiento de un discurso en el cual la cohesión social es el resultado del éxito individual, y, el Estado un marco constitucional que permite la realización de contratos entre individuos con costos de transacción mínimos.21 Así, el oportunismo se convierte en la norma de regulación de las relaciones sociales, se generaliza la noción de que la reducción de la burocracia como consecuencia de la desregulación de ciertas actividades y la privatización de funciones públicas es un propósito deseable, y lo público se restringe a una mezcla de eventos electorales combinados con mediciones mediatizadas de la popularidad de determinados funcionarios y ciertas agendas. La seguridad alimentaria se promueve desprotegiendo a la agricultura tradicional para importar alimentos «con subsidios» de los países ricos, y la flexibilización del mercado de trabajo se convierte en la pieza central de la reestructuración productiva que se requiere para mantener la competitividad de la economía colombiana.22

2 . EMPRESARIOS Y LA VIOLENCIA DE FINAL DE SIGLO EN C O L O M B I A

A partir de la década de los setenta y durante la mayor parte de los ochenta, poblaciones de los departamentos de sur del país, entre ellas, de Nariño, Cauca, Putumayo, Caquetá, Vaupés, al igual que de Meta y los Llanos, Boyacá y la costa Caribe, protagonizaron parte sustancial de la ola de «paros cívicos» que vivió el país en ese período (ver anexo 3). En las zonas urbanas y pequeños poblados se reclamaba inversión pública en servicios públicos. Y en las áreas rurales se hacían bloqueos de carreteras, paros agrarios regionales, tomas de oficinas públicas e invasiones de tierras, reclamando apoyo a la producción campesina.23 Muchas de estas zonas además recibieron fuertes migraciones a partir de la segunda mitad de los años ochenta, huyendo del desempleo y la caída de ingresos generados por la recesión mundial de principios de la década, atraídas por los ingresos asociados con la expansión de cultivos ilícitos. 21 22 23

ídem. ídem; Salazar 2003, pp. 56-66. Véase Romero 2000, pp. 337 341.

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B E R N A R D O PÉREZ S A L A Z A R

En principio, el desafío político representado por los movimientos independientes que protagonizaron los paros cívicos y las movilizaciones rurales causó preocupación entre las élites regionales, los empresarios del narcotráfico que comenzaban a invertir en la compra de predios rurales y propiedades urbanas en todo el país, al igual que al interior de las fuerzas militares. Para estos sectores había vínculos entre estos movimientos que acosaban al gobierno con paros cívicos, y la guerrilla que hostigaba con las extorsiones y secuestros a los propietarios. Ante la polarización política y social en estas zonas -donde cada vez con más frecuencia se organizaban grupos de «autodefensa» por parte de las élites y los nuevos propietarios rurales narcotraficantes- la administración de Belisario Betancur (1982-1986) promovió dentro de su iniciativa de paz, una reforma para descentralizar el Estado del gobierno central hacia los municipios. Mediante este mecanismo se proponía hacer la apertura de la vida política en el ámbito local, transferir recursos y crear condiciones para la integración política tanto de los nuevos movimientos populares como de la guerrilla. A partir de 1988 se inició la elección popular de alcaldes en el país. Ello representó un cambio sustancial en las relaciones de poder político en el ámbito local en relación con la situación anterior, en la cual había un dominio aplastante del poder político local por parte de las élites por medio del nombramiento de alcaldes, función que era controlada por el gobierno nacional a través de los gobernadores de departamento. Una reacción contemporánea con la nueva realidad política representada por la elección popular de alcaldes en Colombia -particularmente en los lugares donde los movimientos de protesta se consolidaron políticamente- fue un incremento inusitado de la violencia: entre 1984 y 1992 el número de homicidios en Colombia prácticamente se triplicó (ver gráfico).

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Colombia: homicidios 1978-2001 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000

0

^ # # # ^ # ^ Fuente: C I C - Policía Nacional

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2002

Una proporción significativa de los asesinatos asociados con este estallido de violencia -cuya fase más explosiva coincide con las primeras tres elecciones de alcaldes populares en 1988, 1990 y 1992- estaba relacionado con violencia política. En ese proceso fue aniquilada la Unión Patriótica, coalición electoral que incluía sectores progresistas vinculados a movimientos regionales independientes, al Partido Comunista, y miembros de la FARC-EP, el grupo insurgente más fuerte: «En efecto, 15.958 homicidios políticos y ejecuciones extrajudiciales se realizaron en esos ocho años (1986-1993), contra 2.853 en los ocho años inmediatamente anteriores. Sólo en 1988 se presentaron 2.738 de esos casos. En el mismo período ocurrieron 1.379 desapariciones forzadas, contra 577 de los ochos años anteriores».24 Pero sin duda que el contexto en el cual tuvo lugar la principal explosión de violencia homicida fue el de los tres centros urbanos más grandes del país, — Medellín, Bogotá y Cali— donde desde finales de los ochenta se escenificó la guerra del cartel de Medellín contra el gobierno de Barco así como la guerra de vendettas entre los carteles de Cali y Medellín (ver gráfico).

24

Ibid.

2000, P.338.

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BERNARDO PÉREZ SALAZAR

Colombia: homicidios en principales ciudades

1987-1998 10.000

—»

9.000

.

8.000

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Modellili .Bogotá Cali

7.000 6.000 5.000 Y

4.000 3.000 2.000

1.000 0

Fuente: Policía Nacional

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