Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland: Verfassungsrechtliche und verwaltungspolitische Fragen der Verwaltung komplexer staatlicher Aufgaben [1 ed.] 9783428451760, 9783428051762

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 425

Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland Verfassungsrechtliche und verwaltungspolitische Fragen der Verwaltung komplexer staatlicher Aufgaben

Von

Rudolf Steinberg

Duncker & Humblot · Berlin

RUDOLF STEINBERG

Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland

Schriften zum öffentlichen Band 425

Recht

Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland Verfassungsrechtliche und verwaltungspolitische Fragen der Verwaltung komplexer staatlicher Aufgaben

Von R u d o l f Steinberg

D U N C K E R

&

H U M B L O T

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B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05176 9

Vorwort Wissenschaftliche Aussagen über die Recht- und Zweckmäßigkeit bestehender Verwaltungsstrukturen können nicht ohne zuverlässige Informationen über die Verwaltungspraxis auskommen. Dies gilt insbesondere für einen Bereich wie die Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung, dessen Durchdringung einem Außenstehenden nur schwer möglich ist. Umso dankbarer ist der Verf. den m i t Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen befaßten Stellen der Bundesregierung für ihre großzügige und umfassende Unterstützung bei der vorliegenden Untersuchung. Der Dank gilt ganz besonders dem Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle, Herrn Botschafter Dr. Ruth, Herrn Vortragenden Legationsrat I H. A r z von Straussenburg und Herrn Oberst i. G. Genschel, vormals Leiter der Gruppe 23 i m Bundeskanzleramt, für ausführliche Gespräche und Informationsbeschaffung. Dem Chef des Bundeskanzleramtes ist für die Überlassung der Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates und die Mitteilung des wesentlichen Inhalts anderer vertraulicher Organisationserlasse zu danken, die i n der vorliegenden Arbeit ζ. T. erstmals ausgewertet werden konnten. M i t Herrn Karsten Voigt M d B konnte der Verf. über die M i t w i r k u n g des Deutschen Bundestages, insbesondere des Unterausschusses für Abrüstung und Rüstungskontrolle an der Deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung sprechen. Selbstverständlich stellen die nachfolgenden Ausführungen allein die Meinung des Verf. dar, der hierfür die ausschließliche Verantwortung trägt. Nach Abschluß des Manuskriptes i m Sommer 1981 ist Ende 1981 eine bedeutsame Änderung i n der Organisation des Auswärtigen Amtes eingetreten, die den Forderungen des Verf. Rechnung trägt, die dieser früher und i n der vorliegenden Studie (unten S. 111 ff.) erhoben hat: die Anhebung der Unterabteilung 22 zu der Abteilung „ I I a: Beauftragter der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle". Sie steht unter der Leitung des „Abrüstungsbeauftragten", der nunmehr den Rang eines Ministerialdirektors einnimmt. Änderungen i n Zahl und Zuschnitt der zu dieser Abteilung gehörenden Referate sind nicht eingetreten. Hier steht die wünschenswerte Abrundung der neuen Abteilung (s. unten S. 112) noch aus. Frankfurt a. M., i m Juni 1982 Prof. Dr. Rudolf

Steinberg

Inhaltsverzeichnis Einleitung I . Die Verwaltung als Entscheidungs- und Handlungssystem I I . Die Strukturprämissen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung 1. Die Bedeutung der Strukturprämissen der V e r w a l t u n g 2. Die Strukturprämissen i m Bereich der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollverwaltung

9 13

20 20 23

a) Entscheidungs- u n d Handlungsprogramme

23

b) Personal

26

c) Organisation

29

I I I . Die Umwelt der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung

33

1. Das Verhältnis v o n V e r w a l t u n g u n d Verwaltungsumwelt

33

2. Die internationale Verflechtung der deutschen Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

35

3. Die öffentliche Meinung

38

4. Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik i m Deutschen Bundestag

45

5. Die Variabilität externer Faktoren

54

I V . Die Verwaltung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik in der Bundesrepublik Deutschland

59

1. Forderungen nach einem Abrüstungsamt oder Abrüstungsministerium

59

2. Der verfassungsrechtliche Rahmen

65

3. Die Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik als komplexe Fachaufgabe 69 a) Probleme der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

69

b) Die Organisationsprobleme einer „komplexen Fachaufgabe" . .

72

c) Planung i m Bereich der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

74

8

Inhaltsverzeichnis 4. Organisationsstrukturen der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollverwaltung

77

a) Die Zentralisierung der Planungs- u n d Koordinierungsfunktion i m Bundeskanzleramt

77

b) Querkoordination innerhalb der Bundesregierung aa) Hierarchie u n d M a t r i x i n der Organisationsstruktur bb) Querkoordination u n d Ressortprinzip

84 84 87

c) Querkoordination durch ein eigenes Ressort — Z u r Errichtung eines Abrüstungsministeriums

93

d) Der Beauftragte der Bundesregierung für rüstung u n d Rüstungskontrolle

97

Fragen der

Ab-

e) Der Bundessicherheitsrat

103

f) Ausblick

111

Literaturverzeichnis

115

Sachverzeichnis

126

Einleitung Die abrüstungs- und rüstungskontrollpolitische Diskussion w i r d seit langem auf zwei Ebenen geführt. Neben dem inhaltlichen Problem der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik nehmen Fragen der A d m i n i stration dieses Politikbereichs nicht nur i n der Wissenschaft, sondern auch i n der politischen Diskussion einen erheblichen Stellenwert ein 1 . Überlegungen zur inhaltlichen Gestaltung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik werden — wie i m einzelnen darzustellen sein w i r d — von ständigen Forderungen nach einer Reform der deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung begleitet. Dies ist deshalb ein wenig ungewöhnlich, weil i n der deutschen wissenschaftlichen Tradition sowohl der Politikwissenschaft als auch der Staatsrechtslehre Fragen der Verwaltung einer staatlichen Aufgabe, das heißt der Wahl des erforderlichen Personals, der geeigneten Organisationsstrukturen und der Verfahren für die Erledigung einer bestimmten Aufgabe kaum i n den Blick traten. Dies ist angelegt insbesondere i n der Tradition der Staats- und Verwaltungsrechtslehre, die sich i n Deutschland herkömmlicherweise den Fragen von Regierung und Verwaltung widmete. „Es gehört zu den Erbstücken der konstitutionellen Staatstheorie", so heißt es bei Ulrich Scheuner, „daß sich die deutsche Staatsrechtslehre auch heute nur langsam den Problemen der inneren Struktur der Staatsleitung, den Methoden ihres Zusammenwirkens, der Gewinnung oberster politischer Zielsetzungen und Entscheidungen zuwendet. Noch immer w i r k t die Vorstellung einer fast substanzhaft gedachten Einheit des Staatswillens und die Neigung nach, nur die nach außen hervortretende rechtliche Entscheidung in Gesetz, Verordnung oder sonstiger Maßregel für bedeutsam zu halten 2 ." Dieses Urteil gilt grundsätzlich in gleicher Weise für den Bereich der Verwaltung und des Verwaltungsrechts. Die grundlegenden Strukturen der Verwaltung ebenso w i e die Dogmatik des Verwaltungsrechts, die i m 19. Jahrhundert geprägt wurden, bestimmen bis heute die Sicht der Verwaltung. Ausgehend von dem Gedanken der Einheitlichkeit oder Impermeabilität der Staatsverwaltung werden deren punktuelle 1 Vgl. die Beiträge u n d Dokumentationen bei Volker Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979 u n d ders., Neue Wege der Abrüstungsplanung, 1981. 2 Ulrich Scheuner, Politische Koordination i n der Demokratie, jetzt i n : ders., Staatstheorie u n d Staatsrecht, Gesammelte Schriften, 1978, S. 271.

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Einleitung

Eingriffe i n Freiheit und Eigentum einer sich als autonom verstehenden bürgerlichen Gesellschaft vornehmlich unter dem Aspekt rechtsstaatlicher Sicherung betrachtet. Das Interesse an der Entstehung der relevanten Produkte staatlichen Verwaltungshandelns — vor allem des Verwaltungsaktes — reduziert sich auf den als Erkenntnisakt verstandenen Subsumtionsvorgang bei der Anwendung des Gesetzes, das nach dem erfolgreichen verfassungspolitischen Postulat des „Vorbehalts des Gesetzes" Voraussetzung für Eingriffe i n Eigentum und Freiheit der Bürger geworden ist. Darüberhinausgehende Probleme, insbesondere die Binnenstrukturen und -prozesse der Verwaltung, kommen nicht i n den Blick. Es ist nicht zu verkennen, daß in den letzten Jahren ein erheblicher Prozeß des Umdenkens eingesetzt hat. Angesichts der gewandelten A u f gaben des planenden und gestaltenden, leistenden und umverteilenden Staates wurde die wissenschaftliche Aufmerksamkeit von der Entdeckung neuer Handlungsformen der Verwaltung auf deren verfahrensmäßige und organisatorische Bedingungen gelenkt 3 . Dies gilt vor allem für den Bereich der Planung 4 . Aber auch über dieses spezielle Instrument administrativer Steuerung hinaus wurden Fragen der Koordination des Regierungs- und Verwaltungshandelns erörtert 5 . Ein anderer gleich fruchtbarer Ansatz war die Entdeckung sog. komplexer Verwaltungsentscheidungen, die — so Werner Hoppe — „die Brennpunkte der derzeitigen Verwaltungssituation dar [stellen] 0 ". Da diese Entscheidungen — zugegebenermaßen — sich nicht i n einem Subsumtionsakt erschöpfen, w i r d der Blick notwendigerweise auf die sonstigen Bestimmungsfaktoren der Entscheidung gelenkt. I n diesem Zusammenhang w i r d die Diskussion u m eine Reform der deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung gesehen. Dabei w i r d i n das Zentrum der Betrachtung die Eigenart der Verwaltungsaufgabe gestellt, die i n ihrer Komplexität neue Anforderungen an die Struktur der Verwaltung richtet. Das Problem der Verwaltung der 3 So grundlegend Winfried Brohm, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, W D S t R L 30 (1972), S. 245 ff. u n d bereits Peter Badura, Das Verwaltungsrecht i m liberalen u n d i m sozialen Rechtsstaat, 1966. 4 Dies hebt Eberhard Schmidt-Aßmann, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung u n d das allgemeine Verwaltungsrecht, Der Staat 19 (1980), S. 108 ff. i n seiner Besprechung der Monographie von Rainer Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, 2 Bde., 1978, h e r vor. 5 So etwa Klaus König, Programmsteuerungen i n komplexen politischen Systemen, Die V e r w a l t u n g 7 (1974), S. 137 ff. 6 Gerichtliche Kontrolle bei komplexen Verwaltungsentscheidungen, i n : Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts, 1978, S. 298 unter Berufung auf Schmidt-Aßmann, VerwaltungsVerantw o r t u n g und Verwaltungsgerichtsbarkeit, W D S t R L 34 (1976), S. 222 ff.

Einleitung

Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik w i r d dabei behandelt als Paradigma einer komplexen staatlichen Aufgabe, doch w i r d wiederholt sichtbar gemacht werden, daß die Probleme i n anderen Aufgabenbereichen w i e dem Umweltschutz und der Raumordnung sich durchaus ähnlich stellen. Nachdem zunächst die Verwaltungsaufgabe als zentrale Kategorie für das Verständnis der Verwaltung herausgearbeitet w i r d (I.), soll die Bedeutung der strukturgebenden Entscheidungsprämissen i m allgemeinen und ihre Eignung als spezielles Steuerungsmittel i m Bereich der A b rüstungs« und Rüstungskontrollpolitik i m besonderen erörtert werden (II.). Die anschließende Untersuchung der Einbettung der abrüstungspolitischen Interessen i n der Verwaltungsumwelt (III.) mag zunächst überraschen. Dies erscheint jedoch — nicht nur hier — unabdingbar, da eine Entscheidung über die Wahl der zweckmäßigen Verwaltungsstruktur ohne eine Analyse ihrer Umweltbeziehungen wesentliche Faktoren übersehen würde, die für die Ergebnisse des Verwaltungshandelns maßgeblich sind. Vor allem auch bei Verwaltungsreformen könnten die beabsichtigten Wirkungen verwaltungsstruktureller Änderungen allzu leicht ausbleiben, wenn A r t und Gewicht der m i t den relevanten Stellen der Verwaltung interagierenden Umweltinteressen außer acht blieben. I m untersuchten Bereich hat das hohe Maß der Abhängigkeit von einem Teil der Umwelt — die starke internationale Verflechtung — erhebliche Konsequenzen für die Handlungsspielräume der Verwaltung, die überhaupt deren autonomen und durch die Veränderung von Verwaltungsstrukturen beeinflußbaren Entscheidungen und Handlungen zugänglich sind. I m letzten Hauptteil (IV.) werden sodann die Organisationsprobleme der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik behandelt. Diesen kommt deswegen überragende Bedeutung zu, da — wie gezeigt w i r d — die Strukturprämisse „Organisation" i m hier interessierenden Aufgabenbereich am ehesten zu verändern ist. Davon gibt auch die umfangreiche Diskussion u m die Reform der Organisation der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung Ausdruck, deren wesentliche Forderungen dargestellt werden (IV./l.). Es werden sodann nach der Skizzierung der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen die Eigenart der A b r ü stungs« und Rüstungskontrollpolitik als eine komplexe Verwaltungsaufgabe beschrieben, deren Erkenntnis Ausgangspunkt für die Bewältigung der Organisationsaufgabe ist. Hierfür werden verschiedene organisatorische Lösungen zentraler und dezentraler A r t diskutiert (IV./4.). Die Betrachtung der konkreten Organisation der für die Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik zuständigen Verwaltung vermittelt dabei die bemerkenswerte und vielleicht auch überraschende Einsicht, i n welcher Weise Instrumente dezentraler Steuerung i m Wege einer Quer-

12

Einleitung

koordination sich herausgebildet haben, die sich als der Aufgabe angemessen sicherlich ausbau- und verbesserungsfähig erweisen, jedoch alternativen Möglichkeiten einer zentralen Steuerung m i t Gewißheit überlegen sind. Besonderes Interesse erweckt hier vor allem die Einrichtung des Amtes des Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstungs- und Rüstungskontrolle gleichsam als neuer noch wenig erforschter Typ der Querkoordination. Abschließend w i r d als Instrument der politischen Gesamtleitung auf der Ebene des Kabinetts der Bundessicherheitsrat betrachtet, der für die politische Führung und Koordination dieses Politikbereichs zuständig ist. Insgesamt ist es das Ziel der Untersuchung, die Verwaltungsprobleme eines konkreten Aufgabenbereichs i n einer Gesamtschau der wesentlichen verwaltungsinternen wie -externen Faktoren zu erfassen. Das dabei sichtbar werdende Gefüge von gesellschaftlichen und politischen Interessen, den daraus herrührenden Anforderungen an die Tätigkeit der Verwaltung und den verschiedenen Elementen der Verwaltungsstruktur muß i n seiner Gesamtheit, gleichsam als Ensemble, verstanden werden, nicht nur bei der Beantwortung der Frage nach der zweckmäßigen Wahrnehmung einer bestimmten Verwaltungsaufgabe insgesamt, sondern auch bei der beabsichtigten Änderung einzelner Strukturelemente der Verwaltung. Das Verbot einer isolierten Betrachtung einzelner Faktoren des Verwaltungshandelns dürfte für alle Verwaltungsbereiche gelten, es stellt sich jedoch bei der Wahrnehmung komplexer Verwaltungsaufgaben i n ganz besonderer Eindringlichkeit. Die Verwaltungsreformdiskussion auch i m Bereich der Abrüstungsund Rüstungskontrollverwaltung w i r d dadurch nicht einfacher, da sie zur Einbeziehung einer Vielzahl verwaltungsinterner und -externer Faktoren zwingt. Sie vermag jedoch die Enttäuschungen zu vermeiden, die beinahe notwendig eintreten, wenn einzelne Strukturelemente der Verwaltung ohne Einbeziehung des nötigen Kontextes verändert werden. Der durch die Einsicht i n die Komplexität von Verwaltungsaufgabe und des zu deren Bewältigung zur Verfügung stehenden administrativen Instrumentariums sich einstellende Realismus bietet möglicherweise gerade durch den Verzicht auf Patentrezepte die Voraussetzung für wirkungsvolle Verwaltungsreformen m i t und nach Maß.

I. Die Verwaltung als Entscheidungs- und Handlungssystem Die Verwaltung ist „als soziales System organisierten Handelns" bezeichnet worden, dessen Besonderheit darin liegt, daß es Entscheidungen herstellt, die den Empfänger binden, d. h. von i h m i n seiner Situation als Prämisse eigenen Entscheidens und Handelns übernommen werden müssen1. Diese Definition Luhmanns kontrastiert der Forsthoff s, wonach Verwaltung die Tätigkeit des Staates zur Erfüllung seiner Zwecke darstellt 2 . Der systemtheoretische Verwaltungsbegriff Luhmanns und der verwaltungsrechtsdogmatische Forsthoff s stellen i n einem zentralen Punkt nur scheinbar einen Gegensatz dar: Beiden ist die Beliebigkeit der Verwaltungszwecke gemein, die auch seit Otto Mayers 3 rechtspositivistischer Uberwindung der staatswissenschaftlichen Verwaltungsrechtslehre etwa eines Lorenz von Stein die Dogmatik des Verwaltungsrechts geprägt und zu einer vornehmlich an den Handlungsformen orientierten Zweckentlehrung des Verwaltungsrechts geführt hat. Es ist hier nicht näher darzutun, daß diese Position i n der modernen Verwaltungsrechtslehre zunehmend als problematisch anerkannt ist 4 . Dies gilt umso mehr für eine Verwaltungswissenschaft, die kaum sinnvolle Aussagen über eine bestimmte Verwaltung ohne Einbeziehung deren konkreter Zwecke und Ziele treffen kann. Die staatliche Verwaltung stellt sich so als Organisation dar, die spezifische Ziele verfolgt und die ihre ganze Daseinsberechtigung daraus erhält, daß sie diesen Zielen dient 5 . Dabei sind die Systemaspekte der Organisation, insbesondere ihre Einbettung i n die Verwaltungsumwelt, nicht außer acht zu lassen8. Erst von den Zielen und dem Ausmaß und den Kosten ihrer Verwirklichung ist es möglich, die Strukturprobleme der Organisation zu erkennen. Eine Beurteilung der Effektivität und Effizienz 1 Niklas Luhmann, Reform u n d Information: Theoretische Überlegungen zur Reform der Verwaltung, jetzt i n : ders., Politische Planung, 2. A u f l . 1975, S. 182; vgl. auch ders., Theorie der Verwaltungswissenschaft, 1966, S. 67 ff. 2 Ernst Forsthoff, Verwaltungsrecht I, 10. A u f l . 1972, S. 2. 8 Vgl. Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht I, 3. A u f l . 1923, S. 18 ff. 4 Peter Badura, Das Verwaltungsrecht i m liberalen u n d i m sozialen Rechtsstaat, 1966, S. 16 u n d 22 f.; Winfried Brohm, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, W D S t R L 30 (1972), S. 253 ff. δ Vgl. Amitai Etzioni, Soziologie der Organisation, 2. A u f l . 1969, S. 15. β Vgl. auch Hans-Ulrich Derlien, Theoretische u n d methodische Probleme der Beurteilung organisatorischer Effizienz der öffentlichen Verwaltung, Die V e r w a l t u n g 7 (1974), S. 9 zum organisationstheoretischen System-Ziel-Modell.

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I. Die V e r w a l t u n g als Entscheidungs- u n d Handlungssystem

bestehender struktureller Merkmale einer bestehenden Verwaltungsorganisation ist deshalb ebenso wie die administrative Ausstattung einer neuen Verwaltungsaufgabe nur i m Hinblick auf die verfolgten oder zu verfolgenden Verwaltungszwecke und -ziele möglich. Verwaltungsstrukturen erscheinen somit als Funktion der Verwaltungszwecke 7 . Damit soll nicht geleugnet werden, daß auch andere Faktoren für die Wahl der Verwaltungsstrukturen mitbestimmend sind. Zu nennen sind hier vor allem normative Vorgaben (ζ. B. aus Verfassung und sonstigen grundlegenden rechtlichen Regelungen des Verwaltungshandelns; die „Beherrschbarkeit" 8 des Verwaltungshandelns durch die politische Führung und die damit korrespondierende politische Verantwortlichkeit); die erforderlichen bzw. vorhandenen Ressourcen; die „Technologie" 9 und Instrumente 1 0 des jeweiligen Verwaltungshandelns und die räumliche 1 1 und soziale 12 Verwaltungsumwelt. Letztlich maßgeblich für eine Beurteilung der Verwaltungsstrukturen bleibt jedoch deren ZweckMäßigkeit. Auch unter Einbeziehung der genannten Faktoren, die sich als Restriktionen des Verwaltungshandelns verstehen lassen, sind „die Verwaltungstätigkeiten auf je bestimmte Ziele oder Zwecke zu beziehen 1 3 ". Die Verwirklichung der Verwaltungszwecke i n Zeit und Raum unter den gegebenen normativen Bindungen und m i t den bestehenden Instrumenten und M i t t e l n ihrer Verwirklichung ist als die konkrete Ausformung der jeweiligen Verwaltungsaufgabe zu bezeichnen 14 . Der Begriff der Verwaltungsaufgabe erweist sich damit als integrativer oder komplexer Begriff, worin teilweise die Schwierigkeiten seiner wissenschaftlichen Bestimmung 1 5 begründet sein mögen. Die strukturellen Merkmale der Verwaltung lassen sich deshalb auch als Funktion der öffentlichen Aufgabe verstehen 16 . Dabei dürfen jedoch die einzelnen 7 Z u r Bedeutung des Aspekts der Realisierung der Staatszwecke f ü r den Begriff der V e r w a l t u n g vgl. auch Bernd Becker, Typische Eigenschaften der privatrechtlich organisierten Bundesverwaltung. Zugleich ein Versuch zur Neubestimmung des Verwaltungsbegriffs, Die V e r w a l t u n g 12 (1979), S. 171 f. 8 Vgl. dazu B. Becker, Typische Eigenschaften, S. 172; ders., Aufgabentyp u n d Organisationsstruktur von Verwaltungsbehörden, Die V e r w a l t u n g 9 (1974), S. 290 ff. 9 Vgl. Rudolf Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, 1979, S. 237 ff. 10 Vgl. Renate Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 1978, S. 57 f. 11 Vgl. hierzu Alfred Benzing et al., Verwaltungsgeographie, 1978. 12 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 229 ff. 18 Mayntz, S. 33. 14 Vgl. auch B. Becker, Aufgabentyp, S. 278 f. 15 Vgl. etwa neben dem Hinweis bei B. Becker, ebd., jetzt Gunnar F. Schuppert, Die öffentliche Aufgabe als Schlüsselbegriff der Verwaltungswissenschaft, Verw.Arch. 71 (1980), S. 309 ff. 16 So G. F. Schuppert, Die öffentliche Aufgabe, S. 342 f ü r die Organisation; vgl. auch Luhmann, Zweckbegriff u n d Systemrationalität, 1973, S. 262; Ulrich

I. Die V e r w a l t u n g als Entscheidungs- u n d Handlungssystem

Teilaspekte dieses komplexen Begriffs, vor allem auch die Zweckkomponente 17 , nicht außer acht gelassen werden, wenn tragfähige Aussagen über das Verhältnis von Aufgabe und Struktur gemacht werden sollen. Das Produkt des Verwaltungshandelns sind zum einen bindende Entscheidungen. Bindend einmal für private Rechtssubjekte, d. h. natürliche oder juristische Personen oder Personenmehrheiten. Nur hier handelt es sich um echte Entscheidungen m i t Außenwirkung, die von Stellen der staatlichen Verwaltung m i t Wirkung i m nicht-staatlichen, gesellschaftlichen Bereich getroffen werden. Dem steht eine zunehmende Zahl von Verwaltungsentscheidungen gegenüber, die Bindungswirkungen nur innerhalb der staatlichen Verwaltung entfalten 18 . Hierzu gehören vor allem Verwaltungspläne als verbindliche Setzung von Entscheidungsprämissen für andere Stellen der Verwaltung 1 9 , aber auch Zustimmungsvorbehalte für Entscheidungen anderer Behörden 20 . Das Verwaltungshandeln erschöpft sich jedoch nicht i n der Produktion von Entscheidungen. Wesentliche Tätigkeiten bestehen i n der Vorbereitung der Entscheidungen anderer staatlicher Organe (ζ. B. der Parlamente oder der Regierungen) oder der M i t w i r k u n g an den Entscheidungen anderer Verwaltungsstellen 21 . Diese wachsende Bedeutung verwaltungsinterner Prozesse spiegelt zum einen die zunehmende organisatorische Ausdifferenzierung der Becker, Zweckvorstellungen u n d Organisationsformen, i n : F r i t z Morstein M a r x (Hrsg.), Verwaltung, 1965, S. 89 f. 17 Vgl. auch K. König, Programmsteuerungen i n komplexen politischen Systemen, Die V e r w a l t u n g 7 (1974), S. 157: Die Kategorie der öffentlichen Aufgabe „ . . . ist zwar i n der Beziehung von öffentlichen Zielen u n d öffentlichen M i t t e l n dem Zielbereich zugeneigt, h ä l t aber eine operative V e r b i n dung m i t der Mitteldimension." a. A . 23. Becker, Aufgabentyp, S. 279, der zwischen „Aufgabe" u n d „ Z w e k ken" u n d „Zielen" begrifflich trennen w i l l . Demgegenüber ist einzuräumen, daß Verwaltungstätigkeiten existieren, bei denen infolge der Programmierungsdichte die Aufgabenzwecke nicht mehr i n den Blick zu kommen brauchen {vgl. etwa Mayntz, S. 213 ff.) oder angesichts einer Obsolenz der Zwecke bzw. einer Z i e l - M i t t e l - I n v e r s i o n unbekannt oder vergessen sind (vgl. dazu Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 207 ff.). 18 Staats- u n d verwaltungsrecTitlidi muß hier noch unterschieden werden, ob die Entscheidungen m i t B i n d u n g s w i r k u n g sich an andere, rechtlich verselbständigte Träger der öffentlichen V e r w a l t u n g richten (ζ. B. an die Länder oder juristische Personen des öffentlichen Rechts) oder aber n u r an Behörden desselben Verwaltungsträgers. Diese Unterscheidung ist erheblich u. a. unter Rechtsschutzaspekten, verwaltungswissenschaftlich jedoch entbehrlich. le Vgl. Luhmann, Politische Planung, jetzt i n : Politische Planung, 2. A u f l . 1975, S. 66 ff. — So etwa gem. §§ 3, 6 Raumordnungsgesetz; § 8 Hess. Landesplanungsgesetz; § 7 Bundesbaugesetz (BBauG). 20 So etwa § 36 BBauG. 11 So z . B . § 2 Abs.5 BBauG: A n h ö r u n g der Träger öffentlicher Belange i m Verfahren der Bauleitplanung; § 3 BNatSchG: M i t w i r k u n g der N a t u r schutzbehörden.

1 6 I .

Die V e r w a l t u n g als Entscheidungs- u n d Handlungssystem

Verwaltung 2 2 , zum anderen die wachsende Komplexität der Verwaltungsaufgaben wider. N u r noch durch ein Zusammenwirken verschiedener Verwaltungsstellen läßt sich die Berücksichtigung der verschiedenen, teilweise konfligierenden Verwaltungszwecke bei der Bewältigung einer konkreten Verwaltungsaufgabe sicherstellen (ζ. B. Belange des Naturschutzes und der Wasserwirtschaft beim Straßenbau). Die Verwaltungsrechtslehre hat lange gebraucht, um ihre Fixierung auf die am punktuellen Eingriff orientierte Handlungsform der Verwaltung, den Verwaltungsakt, und die damit verbundene Rechtsschutzperspektive zu überwinden und die große Bedeutung der verwaltungsinternen Entscheidungsprozesse zu erkennen 23 . Der Wandel des Verständnisses eines wesentlichen inneradministrativen Steuerungsmittels, der Verwaltungsvorschriften, denen lange die Rechtssatzqualität abgesprochen wurde und die damit als außerjuristisch galten, ist hierfür symptomatisch 24 . I n weiteren Bereichen von Verwaltungsaufgaben erbringt die Verwaltung Dienstleistungen (ζ. B. Bildung, Krankenpflege, Sozialfürsorge, äußere und innere Sicherheit), w i r d tätig zur Produktion von Infrastruktureinrichtungen (ζ. B. Straßenbau) sowie zum Abschluß sog. Beschaffungsgeschäfte, m i t denen über ihren unmittelbaren Zweck hinaus (ζ. B. Unterbringung von Behörden durch den Bau eines Verwaltungsgebäudes; Ausstattung der Armee m i t Gerät) weiterreichende Verwaltungszwecke (ζ. B. konjunkturpolitischer oder sicherheitspolitischer Art) verfolgt werden. Die verwaltungsrechtliche Bezeichnung dieser Maßnahmen als fiskalische Hilfsgeschäfte der Verwaltung vermag diesen Aspekt nicht zu erfassen 243 . Zwar werden auch hier Entscheidungen getroffen i m Sinne des Abschlusses eines Informationsverarbeitungsprozesses 25. Doch entweder fehlt ihnen das Merkmal der Bindungswirkung ganz, oder aber Entscheidungen m i t Bindungswirkung werden erst i n der Durchführungsphase nach der eigentlichen Sachentscheidung erforderlich 28 . Das Merkmal der bindenden Entscheidung ist damit nur sehr begrenzt geeignet, die Funktion der staatlichen Verwaltung zu kennzeich22 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 274 f.; Schuppert, Die E r f ü l l u n g öffentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, 1981. 2S Bahnbrechend Brohm, S. 253 ff.; vgl. auch Paul Kirchhoff, Verwalten durch „mittelbares" E i n w i r k e n , 1977. 24 Vgl. Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften u n d Grundgesetze, 1968. 24a v g l . Jost Pietzcker, Der Staatsauftrag als Instrument des Verwaltungshandelns, 1978, bes. S. 304 ff. 25 So Brohm, S. 286. 26 So etwa ein Enteignungsbeschluß zur Beschaffung eines Grundstücks f ü r eine Versorgungseinrichtung oder ein Planfeststellungsbeschluß zur Realisierung einer Straßenplanung.

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nen. Diese Einschränkung w i r d noch von einer anderen Seite verstärkt: die Tatsache, daß die Herstellung bindender Entscheidungen auch anderen staatlichen Organen wie den Parlamenten und den Gerichten eigen ist. Diese Schwierigkeit läßt sich auch nicht dadurch ausräumen, daß zur Abgrenzung zusätzlich zur Form auf den Inhalt der Entscheidungen abgestellt w i r d : etwa Parlamentsentscheidungen m i t generell-abstraktem, Verwaltungsentscheidungen m i t konkret-individuellem Inhalt. Diese Unterscheidung vermag bei gerichtlichen Entscheidungen, die abgesehen von Entscheidungen i m Normenkontrollverfahren 2 7 Einzelfallregelungen treffen, nicht zu helfen. Sie ist auch deshalb sehr unscharf, w e i l auf der einen Seite die Parlamente eine Vielzahl von Einzelfallregelungen i n Form von sog. Maßnahmegesetzen 28 und Organisationsgesetzen treffen, auf der anderen Seite auch die Verwaltung eine Vielzahl von Fällen durch Verordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift, i n Form von Plänen sowie mittels der Allgemeinverfügung regelt. Wenn auch einzuräumen ist, daß tendenziell die Unterscheidung von allgemeiner Regelung (Parlament) und individueller, auf den Einzelfall bezogener Entscheidung (Verwaltung) nicht falsch ist, so taugt sie doch angesichts des großen Bereichs von Überschneidungen nicht als K r i t e r i u m für einen institutionellen Verwaltungsbegriff. Damit w i r d nicht bestritten, daß aus anderen wissenschaftlichen Fragestellungen ein funktioneller Verwaltungsbegriff legitimerweise zu einer anderen Bestimmung der Verwaltungsaufgaben kommen kann 2 9 . Für den hier zugrundegelegten institutionellen Verwaltungsbegriff scheint der Aspekt unmittelbaren staatlichen Tätigwerdens 30 i n allen Phasen staatlichen Handelns von der initiierenden Problemsuche und -definition über die Auswahl möglicher Lösungsalternativen bis zum Einsatz des gewählten Mittels, d. h. dem Vollzug i m engeren Sinne unter maßgeblicher Leitung der politischen Führung eher charakteristisch zu sein. Dieses große Spektrum möglichen Verwaltungshandelns schließt nicht aus, daß eine bestimmte Verwaltungsbehörde schwerpunktmäßig nur i n bestimmten Aufgabenfeldern, ζ. B. dem Vollzug, tätig wird. Der Hinweis auf die politische Führung soll deutlich machen, daß die Aufgaben i m Verhältnis zu anderen Akteuren des politisch-administrativen Bereiches nicht autonom wahrgenommen wer27

Vgl. § 31 BVerfGG; §§ 47 Abs. 6, 183 VwGO. Vgl. dazu BVerfGE 25, 371. 29 Vgl. etwa die verschiedenen Verwaltungsbegriffe bei Hans J. Wolff ! Otto Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. A u f l . 1974, S. 6 ff. 30 Vgl. Konrad K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 12. Aufl. 1980, S. 213. — Dementsprechend ist für einen institutionellen Verwaltungsbegriff die Luhmann'sche Definition zu weit, da sie — konsequent — auch die Legislative als T e i l der V e r w a l t u n g ansieht. Vgl. Theorie der Verwaltungswissenschaft, S. 75. 28

2 Steinberg

1 8 I .

Die V e r w a l t u n g als Entscheidungs- u n d Handlungssystem

den, sondern i m Rahmen des von der politischen Führung durch Rechtssatz oder Weisung gesetzten Rahmens. Diese Einbindung der Verwaltung i n den Gesamtzusammenhang des politisch-administrativen Systems führt jedoch kaum zu einer vollkommenen Bindung des Verwaltungshandelns 31 . Die staatliche Verwaltung soll deshalb hier als Entscheidungs- und Handlungssystem zur Verwirklichung bestimmter Zwecke unter verantwortlicher Leitung der politischen Führung gekennzeichnet werden. Von erheblicher Bedeutung für die Strukturprobleme der Verwaltung erweist sich die Eigenart ihrer Zwecke 32 . Diese sind äußerst zahlreich, häufig widersprüchlich, unklar und verschwommen; es existieren symbolische, verborgene und latente Ziele. Die Verwaltung als Teil des politisch-administrativen Systems kann sich nur begrenzt ihre Ziele selber aussuchen; sie muß den Bestand und die Integration des gesamten Gemeinwesens gewährleisten und deshalb bei Zielwahl und Zielverwirklichung die Auswirkungen auf andere Teilsysteme des Gemeinwesens und dessen Umwelt bedenken. Diese auf den Bestand des Gemeinwesens bezogenen Interessen werden oftmals als öffentliche Interessen oder als das Gemeinwohl bezeichnet. Der Irrtum, wonach diese als objektive, vorfindliche Größen nur festzustellen seien, bevor sie sich als Zwecke der Verwaltung bezeichnen ließen, ist heute überwunden 3 3 . Gesellschaftliche Bedürfnisse i n Form öffentlicher wie privater Interessen werden nicht gleichsam automatisch zu Verwaltungszielen. So wenig insgesamt die Frage geklärt ist, wann eine bestimmte Frage auf die politisch-administrative Tagesordnung gerät, so deutlich ist doch bereits, daß das Verwaltungshandeln nicht als bloße Resultante des Parallelogramms der gesellschaftlichen Kräfte erscheint, sondern der Verwaltung ein eigenständiger, aktiver Faktor bei der Entdeckung und Formulierung eines gesellschaftlichen Problems, gleichsam seiner Konversion zum Verwaltungsziel zukommt 3 4 . Ähnliches — und auch das w i r d oftmals übersehen — gilt für inneradministrative Probleme, die auch nicht wie von Natur aus gegeben sind. Hier kommt der Verwaltung erst recht eine Prärogative der Problemdefinition zu. Einleuchtend schließlich erscheint die eigenständige Rolle der Verwaltung 31 Vgl. Steinberg, Faktoren bürokratischer Macht, Die V e r w a l t u n g 11 (1978), S. 309 ff. 82 Z u m folgenden vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 201 ff. — Vgl. auch Rupert Scholz, Verwaltungsverantwortung u n d V e r waltungsgerichtsbarkeit, W D S t R L 34 (1976), S. 151 ff. 33 Vgl. bes. Peter Häberle, öffentliches Interesse als juristisches Problem, 1970. 84 Hierzu vor allem die Problemskizze von Jack L. Walker , Knowledge I n t o Power: A Theory of Political Change, Institute of Public Policy Science, Discussion Paper No. 55, A n n Arbor, Mich. 1973.

I. Die V e r w a l t u n g als Entscheidungs- u n d Handlungssystem

bei der Entwicklung und Auswahl möglicher Lösungsalternativen, die keinesfalls wertneutral sind, sondern Rückwirkungen auf die verfolgten Ziele und Auswirkungen auf andere Interessen entfalten können 95 . Was bislang generell für die staatliche Verwaltung bemerkt wurde, t r i f f t für die m i t Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen befaßten Stellen der Verwaltung ganz besonders zu. Sie ist nicht nur Vollzugsverwaltung, die fremdgesetzte Regeln oder Weisungen ausführt. Die enorme politische Brisanz und Konfliktträchtigkeit der Aufgabe, deren geringe Routinisierbarkeit zwingt zu einem ständigen Kontakt m i t der politischen Führung. Die Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung ist i n nicht unerheblichem Maße an der Problemsuche und -definition, an der Ziel- und Mittelwahl i n diesem Teilbereich der Politik beteiligt, so daß sie — nach dem Wort Thomas Ellweins 36 — als Teil der politischen Verwaltung verstanden werden kann. Dies kommt auch i n ihrer organisatorischen Ansiedlung innerhalb der Ministerialverwaltung zum Ausdruck, die insgesamt i n geringerem Maße durch die Wahrnehmung von Aufgaben der sog. Vollzugsverwaltung gekennzeichnet ist. Die A b rüstungs· und Rüstungskontrollverwaltung ist damit nicht nur neutraler Apparat, bloßer Stab i n der Hand ihres Herrn, sondern eine Einrichtung m i t eigener Mächtigkeit; sie ist nicht nur politikbestimmter, sondern auch politikbestimmender Faktor.

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Vgl. Steinberg, Faktoren bürokratischer Macht, S. 326 ff. Thomas Ellwein, E i n f ü h r u n g i n die Regierungs- u n d Verwaltungslehre, 1966, S. 80, 120 ff., 148. 86

2*

I I . Die Strukturprämissen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung 1. Die Bedeutung der Strukturprämissen der Verwaltung Die mögliche Bandbreite von Aktivitäten der Verwaltung w i r d abgesteckt durch die Wahl der Struktur des wesentlichen Arbeitsprozesses der Verwaltung: der Verarbeitung von Informationen 1 . Da diese Strukturen den Rahmen für mögliche Entscheidungen abgeben, insofern also mittelbar das Ergebnis des Informationsverarbeitungsprozesses bestimmen, lassen sie sich als strukturgebende Entscheidungsprämissen oder Strukturprämissen der Verwaltung bezeichnen. Dazu zählen nicht nur Entscheidungsprogramme i m engeren Sinne, etwa Rechtsnormen, sondern auch die Persönlichkeitsstruktur der Entscheidenden — der Faktor Personal — und die Organisation des Entscheidungsprozesses. Die Wahl einer bestimmten strukturgebenden Entscheidungsprämisse i n einem Bereich kann der i n einem anderen Bereich funktionsäquivalent sein, d. h. ein bestimmter Entscheidungsinhalt läßt sich unter Umständen i n gleicher Weise durch Entscheidungsnorm, Personalwahl und Organisationsänderungen erreichen 2 . Es ist aber auch ein Verstärkungseffekt oder ein Inkompatibilitätseffekt denkbar, etwa i n dem Sinne, daß bestimmte Entscheidungsprogramme (ζ. B. i m Bereich von Planung) auf eine bestimmte Organisation und ein bestimmtes Personal angewiesen sind. „ E i n vollständiges B i l d der Struktur eines Verwaltungssystems ist daher nur zu gewinnen, wenn man alle drei Arten von Entscheidungsprämissen beachtet und sie zueinander sowie zur Umwelt des Systems i n Beziehung setzt 3 ." 1 Vgl. zum folgenden Luhmann, Reform u n d Information: Theoretische Überlegungen zur Reform der Verwaltung, jetzt i n : ders., Politische Planung, 2. Aufl. 1975, S. 184 ff. 2 E i n instruktives Beispiel hierfür liefern die Verwaltungsreformbemühungen Präsident Nixons. Nachdem sein Ziel einer stärkeren politischen Kontrolle der A d m i n i s t r a t i o n durch eine Kabinettsreform gescheitert war, versuchte er dieses Ziel durch personelle Maßnahmen zu erreichen. Parallel hierzu ging eine Stärkung der zentralen Steuerung durch eine Ausweitung des Executive Office des Präsidenten. Vgl. Steinberg , P o l i t i k u n d V e r w a l tungsorganisation, S. 147 f. 3 Luhmann, Reform u n d Information, S. 190. — Vgl. auch Rainer Wahl, Die bürokratischen Kosten des Rechts- u n d Sozialstaats, Die V e r w a l t u n g 18 (1980), S. 295.

1. Die Bedeutung der Strukturprämissen der V e r w a l t u n g

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Die Zweckmäßigkeit der verschiedenen Strukturprämissen zu bestimmen, kann nur begrenzt m i t wissenschaftlichen Maßstäben gelingen. Zwar läßt sich die Forderung nach Kongruenz von Struktur und Funktion als Ideal des rationalen Systems 4 trefflich formulieren, doch i n der Wirklichkeit begegnet dem Verwaltungsreformer ein Strukturdilemma 5 , das die Konzeption der „richtigen" oder „besten" Struktur als vergebliches Unterfangen erscheinen läßt: Zum einen unterliegen Entscheidungen über die Struktur der Verwaltung denselben Rationalitätsschranken, denen auch andere Verwaltungsentscheidungen unterliegen: der unvollständigen Kenntnis aller Handlungsalternativen zur Erreichung eines gegebenen Zwecks und der Abschätzung und Bewertung ihrer sämtlichen Konsequenzen. Zum anderen hängen die Strukturprobleme der Verwaltung m i t den bereits erwähnten Zielproblemen zusammen: Angesichts der Vielzahl höchst unterschiedlicher Verwaltungsziele w i r d das Urteil über eine bestimmte Struktur davon abhängen, wie deren Auswirkungen, d. h. deren Vor- und/oder Nachteile auf bestimmte Ziele eingeschätzt werden. Die politische Entscheidung über die gewünschte Kosten-Nutzen-Funktion bestimmter Verwaltungsstrukturen kann nicht durch eine wissenschaftliche Theorie ersetzt werden. Die Verwaltungswissenschaft vermag lediglich auf die Konsequenzen bestimmter Alternativen aufmerksam zu machen und insoweit Strukturentscheidungen zu verbessern. Wissenschaftlich möglich sind Aussagen anhand strukturell-funktionaler Kriterien: ζ. B. des Ausmaßes an Zentralisation oder Pluralisierung von Entscheidungen, der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung oder — unter diesem K r i t e r i u m werden oftmals die Strukturprämissen gerade der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung betrachtet — ihre Fähigkeit zu innovatorischem Verhalten, d. h. zur Bereitschaft von Änderungen, die über inkrementale Schritte hinausgehen. Uber deren Wünschbarkeit kann wiederum nur i m Hinblick auf bestimmte Ziele, also letztlich politisch, geurteilt werden. Aber auch die analytische Brauchbarkeit dieses Begriffs „innovatorisch" w i r d dadurch erheblich gemindert, daß innovatorisch — inkremental nicht dichotomisch gegenüberstehen, sondern eher Punkte eines Kontinuums darstellen und daß mehrere kleine Schritte unter Umständen sicherer ein bestimmtes Ziel erreichen als ein großer Sprung, der daneben geraten kann oder das Gleichgewicht verlieren läßt. Die Veränderbarkeit von Verwaltungsstrukturen unterliegt jedoch — und das stellt eine weitere Erschwernis von Verwaltungsreformen dar — nicht nur Rationalitätsschranken, sondern auch politischen Re4

Vgl. ders., Zweckbegriff u n d Systemrationalität, 1973, S. 262. I n Anlehnung an Helmut Klages Kennzeichnung eines Strukturproblems, des Organisationsdilemmas. Vgl. Grenzen der Organisierbarkeit von V e r w a l tungsorganisationen, Die V e r w a l t u n g 10 (1977), S. 31 ff. — Z u m folgenden vgl. auch Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 256 ff. m.w.N. 5

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I I . Die Strukturprämissen

striktionen, die denen einer aktiven, über inkrementale Veränderungen hinausgehenden Politik gleichen. Bestehende Verwaltungsstrukturen teilen den strategischen Vorteil des politischen status-quo insgesamt: Sie sind das Ergebnis politischer Auseinandersetzungen, die einen Ausgleich, zumindest einen Waffenstillstand unterschiedlicher Interessen darstellen. Ihre Veränderung stellt den Wert der i n ihnen steckenden politischen Kosten® i n Frage; sie eröffnet alte und schafft neue Konflikte. Betroffen sind nicht nur gesellschaftliche und politische Interessen, die ihre etablierten Kontroll- und Zugangschancen und damit ihre Repräsentanz innerhalb bestehender Organisationsstrukturen durch Veränderungen gefährdet sehen. Einen wesentlichen Faktor stellt auch das Verwaltungspersonal dar, das — durchaus uneigennützig — Verwaltungsreformen unter dem Blickwinkel der Auswirkungen für die i h m anvertrauten Aufgaben und — nun nicht ganz uneigennützig — für die eigene Position und das eigene Fortkommen betrachtet. Angesichts der starken Bundesgenossen i m politischen Raum und der eigenen Mächtigkeit sind Verwaltungsreformen gegen den erklärten Widerstand des Verwaltungspersonals nur m i t hoher Durchsetzungskraft durchführbar. Selbst bei einem Erfolg sind negative Folgen nicht auszuschließen, so etwa Moralprobleme der Bediensteten, die sich i n Desinteresse an der Arbeit bis hin zu latenter Obstruktion, Krankmeldungen oder Versetzungsanträgen äußern. „Entscheidende Strukturreformen", das ist das Resümee zweier Verwaltungsinsider aus weitgehend fehlgeschlagenen Reformversuchen der letzten zehn Jahre, „können — sofern bei einer pluralistischen Grundstruktur überhaupt möglich — nur durch krisenhaft zugespitzten Problem- und Änderungsdruck bewirkt werden, der wiederum i n veränderten externen gesellschaftlichen Bedingungen seine Ursache hat. Die Innovationsfähigkeit der Verwaltung reicht dazu nicht aus, ihr autonomer Handlungs- und Entscheidungsspielraum ist — teilweise auch infolge von Bürokratisierung — zu gering. Damit w i r d erneut deutlich, daß die Verwaltung nicht isoliert, sondern als Funktion der gesellschaftlichen Kräfte zu sehen ist, die insoweit eine Fixgröße darstellen, an der Verwaltungsreformen ihre Grenze finden" 7 .

8 Herbert A. Simon spricht i n diesem Zusammenhang von „sunk costs". Vgl. Administrative Behavior, 2. Aufl. 1957, S. 66, 95. 7 Gerd Pflaumer / Gotthard Scholz, Verwaltungsorganisation i m Wandel, i n : Ziel- u n d ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln, V e r w a l t u n g u n d F o r t bildung, Sonderheft 4, 1979, S. 105 ff.

2. Strukturprämissen der Abrüstungs- u. Rüstungskontrollverwaltung

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2. Die Strukturprämissen im Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung a) Entscheidungs- und Handlungsprogramme Die Tätigkeit der Ministerialverwaltung zeichnet sich generell dadurch aus, daß sie kaum durch spezielle Handlungsprogramme gesteuert wird, vielmehr selber weitgehend programmierende Tätigkeit ist. Grundsätzlich kommen folgende Formen von Handlungsprogrammen i n Betracht: Rechtsnormen auf den verschiedenen Stufen der Normenhierarchie (Verfassung, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts, Gesetze, Verordnungen); Richtlinien der Politik; Verwaltungsvorschriften. Eine Durchsicht der verschiedenen i m Bereich der Abrüstungspolitik bestehenden Regelungen macht deutlich, daß diese nur sehr begrenzt die Handlungsspielräume der Verwaltung einengen. Inhaltlich schreibt das Grundgesetz vor, daß die Streitkräfte nur für Zwecke der Verteidigung aufgestellt und eingesetzt werden dürfen (Art. 87 a Abs. 1 GG und 115 a ff. GG) und daß „Handlungen, die geeignet sind und i n der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten", verfassungswidrig sind (Art. 26 Abs. 1 GG). Schließlich läßt sich den A r t . 1 Abs. 2 GG und 24 Abs. 2 GG ein Friedensgebot entnehmen, i n denen dem Bund der Beitritt zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit ermöglicht w i r d verbunden m i t der Beschränkung seiner Hoheitsrechte, „die eine friedliche und dauerhafte Ordnung i n Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern (Art. 24 Abs. 2 GG)". Für die Rüstung der Bundeswehr dürfte sich aus diesen Verfassungsnormen allenfalls das Verbot von Waffen ergeben, die ausschließlich Angriffszwecken dienen können, was angesichts von Strategien der Abschreckung und der Vorneverteidigung wohl kaum relevant werden kann. Auch unter Einbeziehung anderer Regelungen wie dem Schutz der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG), dem Schutz des Lebens (Art. 2 Abs. 2 GG) und dem Wiedervereinigungsgebot 1 lassen sich dem Grundgesetz kaum konkrete Bestimmungen für die Rüstungs- und Abrüstungspolit i k entnehmen. Die grundgesetzlichen Normierungen können allenfalls als verfassungsrechtliche Richtlinien oder Direktiven der Politik verstanden werden 2 . 1

Vgl. hierzu BVerfGE 36, 1. Vgl. etwa Theodor Maunz, A r t . 26 Rn. 5 i n : Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand August 1979. — Weitergehend Dieter S. Lutz I Volker Rittberger, Abrüstungspolitik u n d Grundgesetz 1976, S. 83 ff. Z u r nur-begrenzt-programmierenden K r a f t von Verfassungsdirektiven, die — ohne ihre Qualität als Sätze objektiven Rechts zu leugnen — auf die V e r 2

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I I . Die Strukturprämissen

Konkreter, allerdings nur i n Teilbereichen vorhanden, sind gesetzliche Regelungen, wozu auch transformierte völkerrechtliche Verträge (Art. 59 Abs. 2 GG) gehören. Beispielsweise zu erwähnen sind hier das Kriegswaffenkontrollgesetz vom 24. 3. 1955, m i t dem der Gesetzgeber dem i m Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes i n der Bundesrepublik ausgesprochenen Verzicht auf die Herstellung von A-B-C-Waffen zugestimmt hat, das auf Grund von A r t . 26 Abs. 2 GG ergangene Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen vom 20. A p r i l 1961, der Nichtverbreitungsvertrag vom 1. J u l i 1968, der Bio-Toxinwaff envertrag vom 10. A p r i l 1972 und das Umweltkriegsverbotsabkommen vom 18. M a i 1977®. Die Situation auf dem Felde der Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik gleicht damit grundsätzlich der der A u ßenpolitik insgesamt, die nur sehr begrenzt durch verfassungsrechtliche Kriterien kontrolliert wird 4 . Es bleiben als nichtnormative Handlungsprogramme die politischen Direktiven der Regierungsprogramme, denen freilich über die Richtlinienkompetenz des Kanzlers gem. A r t . 65 S. 1 GG, die Ressortleitungskompetenz der Bundesminister (Art. 65 S. 2 GG) oder die Koordinationskompetenz des Kabinetts (Art. 65 S. 3 GG) auch rechtliche Verbindlichkeit zukommt. Eine Untersuchung der Regierungsprogramme des Bundes, wie sie vor allem i n den Regierungserklärungen ihren Niederschlag gefunden haben, macht jedoch deutlich, daß sie nur sehr bedingt als Instrumente innovativer Politik taugen 5 . Frido Wagener jedenfalls lehnt es bereits ab, die Regierungserklärungen als Regierungsprogramme zu qualifizieren, da sie einer methodischen Festlegung ermangelten und bisher i n „Hüftschußmanier" aus Anmeldungen der Ressorts fabriziert würden 6 . A u f diese Weise sei — so auch w i r k l i c h u n g durch die dafür zuständigen politischen Organe angewiesen sind, vgl. Steinberg, Verfassungspolitik u n d offene Verfassung, J Z 1980, S. 385 ff. — Vgl. jetzt auch Götz Frank, Der Friedens auftrag i n der Wehrordnung des Grundgesetzes, i n : Reiner Steinweg (Red.), Unsere Bundeswehr?, 1981, S. 106 ff. 3 Vgl. Michael Bothe, Z u r Dogmatik eines völkerrechtlichen Kriegsverhütungsrechts, i n : Jost Delbrück (Hrsg.), Völkerrecht u n d Kriegsverhütung, 1979, S. 213 ff. m. zahlr. N. u n d die Ubersicht bei Gundolf Fahl, Rüstungsbeschränkung durch internationale Verträge, 1980. — Z u der kontroversen völkerrechtlichen Behandlung des Einsatzes von A t o m w a f f e n vgl. Eberhard Menzel, Atomwaffen u n d völkerrechtliches Kriegsrecht, i n : Abschreckung u n d Entspannung, 1977, S. 148 ff. 4 Vgl. Folke Schuppert, Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Auswärtigen Gewalt, 1973, bes. S. 87 ff. 5 Vgl. zum folgenden Carl Bohret, Politische Vorgaben f ü r ziel- u n d ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln aus Regierungserklärungen? i n : Zielu n d ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln, Sonderheft 4, V e r w a l t u n g u n d Fortbildung, 1979, S. 70 ff. 6 Vgl. Regierungsprogramme u n d Regierungspläne i n B u n d u n d Ländern, i n dem gleichnamigen Tagungsbericht der Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 51, 1973, S. 14.

2. Strukturprämissen der Abrüstungs- u. Rüstungskontrollverwaltung

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Thomas Ellwein 1 — fast jede Regierungserklärung Spiegelbild der gegebenen Verhältnisse und werde man i n ihr zukunftsorientierte Programme schwerlich finden. Der Grund hierfür liegt unter anderem i n dem Prozeß ihrer Entstehung: Dieser ist durch eine dezentrale, pluralistische Struktur gekennzeichnet. Basis der Regierungserklärung sind die Beiträge der Ressorts, i n denen diese ihre Interessen und Politiken durchzusetzen und abzusichern versuchen. A u f diese Weise geraten vielfach untergeordnete Fragen, j a Einzelmaßnahmen i n die Regierungserklärung, während die Darstellung zentraler Fragen und langfristiger Programme unterbleibt. Verstärkt w i r d dies noch durch den dann anschließenden, oftmals langwierigen „Bargaining"-Prozeß zwischen und innerhalb der an der Regierung beteiligten Parteien. Es nimmt nicht wunder, daß nicht nur langfristige, sondern auch ressort- und partikularinteressenübergreifende Ziele kaum oder aus einer Strategie der Konfliktvermeidung allenfalls vage formuliert Eingang finden. Die Innovations- und Bindungswirkung der Regierungserklärungen bleibt demnach nur gering. Als Dokument eines inkrementalen Politikentwicklungsprozesses besitzen sie eher Richtliniencharakter, die bestenfalls noch Informationen über Richtungsänderungen und Schwerpunktverlagerungen erlauben. Es bleibt die Möglichkeit der Setzung von ad-hoc-Direktiven der politischen Führung 8 . Bei ihnen läßt sich aber deswegen nicht von Programmierung sprechen, weil sie nicht für eine Vielzahl von Fallentscheidungen inhaltliche Bedingungen der Richtigkeit vorzeichnen 9 . Ihnen fehlt der für die Strukturprämissen charakteristische Entlastungseffekt bei der Informationsverarbeitung, da er i m Einzelfall den Einsatz der knappen Ressourcen der politischen Führung — insbesondere von Zeit und Macht — erfordert. Als Zwischenergebnis läßt sich festhalten, daß i m Bereich der A b rüstungs· und Rüstungskontrollpolitik spezielle Handlungsprogramme eine innovative Politik nicht fördern, diese aber auch nicht ausschließen. Spezielle Handlungsprogramme bestehen allenfalls i n Form einiger völkerrechtlicher Verträge, die jedoch nur einen kleinen Ausschnitt möglicher Abrüstungsfragen i m Sinne des Ausschlusses bestimmter Handlungsalternativen, d. h. von Verboten, regeln.

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Vgl. Regierung als politische Führung, 1970, S. 60. Dazu s. unten Kap. I V . 4. e). 9 Vgl. Luhmann, Reform u n d Information, Theoretische Überlegungen zur Reform der Verwaltung, jetzt i n : ders., Politische Planung, 2. Aufl. 1975, S. 189. 8

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I I . Die Strukturprämissen

b) Personal Neben der Programmierung fungiert das Personal als Struktur des Verwaltungshandelns, bei dessen Auswahl eine Selektion von Entscheidungsprämissen stattfindet 10 . Wirksam w i r d hier die Persönlichkeitsstruktur der Entscheidenden, i n die vor allem die Ausbildungsund Sozialisationsleistungen der Umwelt, aber auch der Verwaltung selber eingehen. Allgemein w i r d von der Organisationstheorie als vorteilhaft für eine innovative Organisation der Einsatz von spezialisiertem Personal, von „professionals" angesehen. M i t ihnen sei ein Abbau von strikter Hierarchie und damit ein Ansteigen der vertikalen und horizontalen Kommunikation, größere Flexibilität, Abwechslung und individueller Einfallsreichtum sowie Initiativen verbunden. Allerdings stehen diesen möglichen Vorteilen auch Nachteile gegenüber: so die Gefahr professioneller Engstirnigkeit und des Ubersehens fachfremder Aspekte oder fachübergreifender Zusammenhänge; das Veralten von Spezialkenntnissen; die Entfremdung vom Rest der Gesellschaft m i t der Folge einer sozialen Ignoranz und schließlich eine geringere Verfügbarkeit und damit ein Verlust an zentraler, d. h. bei Beamten politischer Kontrolle". Die Anforderungen, die die Entwicklung einer innovatorischen Abrüstungspolitik an die Entscheidungsprämisse Personal stellt, erscheinen alles andere als schlüssig zu sein. Das Urteil, die Dominanz der Juristen i n diesem Bereich führe zu einer status-quo-Orientierung, während der — angeblich — generell innovationsgünstigere sozioökonomische Sektor eher rückläufig sei 12 , dürfte ein wenig voreilig sein. I n Modifikation einer K r i t i k von Günther Schmid und Hubert Treiber 13 an einer ähnlichen Schlußfolgerung von Gerhard Brinkmann ist das Urteil insofern zu weitgehend und kurzschlüssig, als der Zusammenhang zwischen Aufgaben der Abrüstungspolitik und deren sachgerechter Lösung, zu der Juristen nicht i n der Lage sein sollen, hier bloß suggestiv postuliert wird, ohne i h n analytisch und theoretisch näher zu kennzeichnen. Die Unzulänglichkeit müßte entweder aus einer Ana10

Vgl. ebd., S. 189. Vgl. Victor A. Thompson, Bureaucracy and Innovation, University Ala. 1969, S. 93 ff.; Jerald Hage/Michael Aiken, Social Change i n Complex O r ganizations, New Y o r k 1970, S. 66. f. — Weitere Nachweise bei Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 281 f. u n d ders., Faktoren b ü r o k r a tischer Macht, S. 321 f. 12 So Wolf-Dieter Eberwein, Innovationsfähigkeit u n d -bereitschaft der staatlichen Bürokratie i n der Außen- u n d Sicherheitspolitik, i n : Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979, S. 60 ff. — I m m e r h i n k o m m t dieser A u t o r i m Anschluß an eine Studie von Lentz zur K S Z E zu der „verblüffenden Schlußfolgerung . . . , die Bürokratie habe hier erhebliche innovatorische Fähigkeiten entwickelt." Ebd., S. 64. 13 Vgl. Bürokratie u n d Politik, 1975, S. 211. 11

2. Strukturprämissen der Abrüstungs- u. Rüstungskontrollverwaltung

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lyse der Aufgaben i n diesem Bereich abgeleitet werden, oder aber es müßte empirisch nachgewiesen werden, daß die Abrüstungsadministration etwa i n den USA m i t einer anderen Rekrutierung unter Innovationsgesichtspunkten bessere Ergebnisse erzielte. Es soll hier nicht die Kontroverse um die Stellung der Juristen i n der Verwaltung 1 4 aufgegriffen werden, da i n absehbarer Zeit grundlegende Änderungen der Rekrutierungsbasis für das Personal i m Bereich der Abrüstungsadministration nicht erkennbar sind. Aber auch abgesehen davon ermangelt es der Klage über die angebliche Juristendominanz an Schlüssigkeit. Nur am Rande sei bemerkt, daß i n zentralen Stellen der deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung — z. Zt. etwa i n der Position des Abrüstungsbeauftragten der Bundesregierung 15 — Nicht-Juristen tätig sind. Wichtiger sind jedoch andere Überlegungen. A u f die Aufgaben der Abrüstungspolitik bereitet kein wissenschaftliches Studium speziell vor. I m hier fraglichen Bereich ist der Jurist deshalb nicht nur als Spezialist für Rechtsfragen, sondern auch als Generalist unentbehrlich, solange seine Ersetzung durch den „multidisziplinär-qualifizierten, auf das Management von ProblemverarbeitungsProzessen spezialisierten Verwaltungswissenschaftler moderner Prägung" 1 6 nicht i n Sicht ist. Die bei Abrüstungsfragen unentbehrliche verstärkte Zusammenarbeit m i t Spezialisten wie Ökonomen, Naturwissenschaftlern 17 und Technikern läßt vielmehr — wie empirische Untersuchungen gezeigt haben 18 — erwarten, daß die Anforderungen an die Juristen als Generalisten mittels des Rechts als Querschnittswissens m i t einer „Umsetzer- oder Koordinierungsfunktion" eher steigen. Denn — so Schmid / Treiber — die verschiedenen Spezialisten „selbst haben infolge ihrer spezifischen Ausbildung und Sozialisation, die zu einer je14 Vgl. vor allem Elmar Lange / Luhmann, Juristen-Berufswahl u n d K a r rieren, Verwaltungsarchiv 65 (1974), S. 113 ff.; Klaus Lenk, Juristen i n der öffentlichen Verwaltung, Die V e r w a l t u n g 8 (1975), S. 279 ff.; Roman Schnur, P r i v i l e g der Juristen i n der Verwaltung?, Die V e r w a l t u n g 10 (1977), S. 141 ff.; Gerhard Brinkmann, Die Diskriminierung der Nicht-Juristen i m allgemeinen höheren Verwaltungsdienst der Bundesrepublik Deutschland, Zeitschrift f ü r die gesamten Staatswissenschaften, 1973, S. 151 ff. 15 Siehe dazu Kap. I V . 4. d). 16 Fritz Scharpf, Politische Durchsetzbarkeit innerer Reformen, 1974, S. 78. Keine Alternative zum Verwaltungsjuristen sei der n u r „ i n seiner V e r w e n dung eingeschränkte, monodisziplinär ausgebildete Spezialist irgendeiner anderen besonderen Fachrichtung". Ebd. — Speziell zu der Frage GeneralistSpezialist i m Auswärtigen Dienst Heinrich End, Erneuerung der Diplomatie, 1969, S. 80 ff., S. 118, der einem i n der interdisziplinären Disziplin „ I n t e r nationale Beziehungen" geschulten neuen T y p „spezialisierter Generalisten" das Wort redet, „die weder Fachidioten noch Amateure sind." 17 Vgl. etwa Rudolf Schräder, Rüstungspolitik u n d die Naturwissenschaften, Außenpolitik 28 (1977), S. 466 ff. 18 Vgl. den Bericht bei Schmid / Treiber, Bürokratie u n d Politik, 1975, S. 213; vgl. auch Scharpf, S. 76.

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weils ganz bestimmten Perspektive m i t jeweils ganz spezifischer Selektionsleistung führen, erhebliche Schwierigkeiten, miteinander zu kooperieren und sich selbst zu koordinieren" 1 9 . Dieser Funktion kommt i m Bereich der Abrüstungspolitik deshalb wachsendes Gewicht zu, da diese i n unverhältnismäßig großem Ausmaß auf intra- und interministerielle sowie verwaltungsexterne, vor allem internationale Koordination angewiesen ist 2 0 . Abschließend seien gerade unter dem Aspekt Jurist und Innovation noch einige Bemerkungen erlaubt. Die Klage über mangelnde Innovationsbereitschaft der amerikanischen, überwiegend nicht-juristischen Ministerialbeamten, gerade des State Department, ist mindestens ebenso groß wie i n Deutschland. Eine andere Klage ist jedoch entschieden häufiger zu hören: die über politische Sabotage und Obstruktion durch die Bürokratie 2 1 . Demgegenüber scheint i n der deutschen Ministerialverwaltung dieses Problem zwar nicht unbekannt, aber doch i n geringerem Maße ausgeprägt zu sein. Dies w i r d durch empirische Untersuchungen der deutschen Ministerialverwaltung insgesamt und des Auswärtigen Amtes i m besonderen bestätigt, wonach bei den Beamten „das Selbstverständnis einer prinzipiellen, jederzeit aktualisierbaren Abhängigkeit des eigenen Handelns vom Willen der politischen Leitung" überwiegt 2 2 . Diese Tatsache mag mannigfache Ursachen haben. Nicht auszuschließen ist als ein Grund die stärkere Verwendung von Juristen i n der Verwaltung. Deren stärkere Hierarchieorientierung 23 , ihre Loyalität und Nähe zum jeweiligen politischen System 24 , die juristische Vorbildung i n ihrer „Funktion der Formung opportunistisch variabler personaler Prämissen der Informationsverarbeitung" 2 5 läßt durchaus reformgünstige Personalstrukturen erkennen, insofern „als sie m i t verschie19

Schmid / Treiber, S. 213; ähnlich auch Schnur, Privileg, S. 156. Vgl. dazu Eberwein, Personelle u n d institutionelle Anpassung des A u s wärtigen Amtes an den S t r u k t u r w a n d e l i n der Außenpolitik: Theoretische Probleme, alternative Modelle u n d die Realität, i n : PVS-Sonderheft 9/1979, S. 463 ff., 478 f. 21 Vgl. die Nachweise bei Steinberg, Faktoren bürokratischer Macht, S. 312 ff. — Z u der zunehmenden Professionalisierung der V e r w a l t u n g als einer der möglichen Ursachen vgl. ebd., S. 321 ff. 22 So Renate Mayntz / Fritz W. Scharpf et al., Programmentwicklung i n der Ministerialorganisation 1972, zit. nach Krause / Wilker, Bürokratie u n d A u ßenpolitik, i n : Haftendorn u . a . (Hrsg.), Verwaltete Außenpolitik, 1978, S.46; vgl. auch Mayntz / Scharpf, Kriterien, Voraussetzungen u n d Einschränkungen aktiver Politik, i n : dies. (Hrsg.), Planungsorganisation, 1973, S. 134; Mayntz, Soziologie, S. 193. Eberwein, Außenpolitik u n d Verwaltung, Die V e r w a l t u n g 11 (1978), S. 462. 23 Vgl. Lange / Luhmann, S. 160 f. 24 Vgl. Schnur, Privileg, S. 145 ff. 25 Luhmann, Reform u n d Information, S. 195. 20

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denartigen und variablen Umwelten vereinbar sind"2®. Anders ausgedrückt: Soweit die Anstöße von außen — der politischen Führung, der Verwaltungsumwelt — kommen, bieten die Generalisten Juristen möglicherweise bessere Chancen der Realisierung von Innovationen als „professionals", die zunächst einmal ihren professionellen Standards und erst dann einer nicht-professionellen Umwelt verpflichtet sind. Z u diesem Ergebnis kommt auch Renate Mayntz i n ihrer „Soziologie der öffentlichen Verwaltung": „Als typischer Generalist kann außerdem unter Umständen gerade der Jurist jenes allgemeine Verständnis für die politischen Voraussetzungen seines Handelns entwickeln, das . . . für die Beamten auf Leitungs- und mittlerer Ebene so wichtig ist 2 7 ." Soweit an die m i t Abrüstungsfragen befaßten Mitarbeiter besondere Anforderungen zu stellen sind und nicht nur durch „Training on the job" erworben werden sollen, ergibt sich die Forderung nach Einrichtungen eines „pre-post training" und Fortbildungsmöglichkeiten 28 , wobei die dienstliche Verwendung unter Berücksichtigung der individuellen Schwerpunktbildung erfolgen sollte 29 . Es scheint, daß entsprechende Vorschläge der Herwarth-Kommission nicht ohne Beachtung geblieben sind 30 . c) Organisation Neben Persönlichkeitsmerkmalen und Entscheidungs- und Handlungsprogrammen stellt die Organisation einen wesentlichen Faktor für den Auswahlprozeß dar, der bei Entscheidungen und Handlungen der Verwaltung den Ausschnitt der i n Betracht kommenden Variablen und die Reichweite der rational geprüften Konsequenzen bestimmt 3 1 . Sie schafft für ihre Mitglieder die psychologische Umwelt, die ihr Verhalten den Organisationszielen anpaßt und sie m i t den nötigen Informationen hierfür versorgt. Die Organisation ermöglicht vereinheit26 Ebd., S. 196. — Über Probleme, die „das starke professionelle Engagement ganzer Gruppen Bediensteter" m i t sich bringt, berichtet auch Ulrich Becker, Der ständige öffentliche Dienst. — Z u r Veränderung der Leistungsbedingungen, i n : L a u x (Hrsg.), Das Dilemma des öffentlichen Dienstes, 1978, S. 46 f. 27 Soziologie der öffentlichen Verwaltung, S. 199. 28 So End, S. 118 f. 29 Vgl. ebd., S. 57, 117 f. 30 Vgl. Bericht der Kommission f ü r die Reform des Auswärtigen Dienstes, Bonn 1971, S. 128 f.: „Kernstück der Fortbildung muß i n Z u k u n f t die Spezialisierung der F o r t b i l d u n g sein. Auch der allgemein ausgebildete Laufbahnbeamte w i r d sich i n seiner beruflichen Tätigkeit m i t bestimmten Fachbereichen mehr als m i t anderen beschäftigen. Eine langfristige Personalplanung w i r d diese individuelle Schwerpunktsetzung fachlicher, sprachlicher oder auch regionaler A r t begünstigen." 31 Z u m folgenden vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 191 ff.

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I I . Die Strukturprämissen

lichendes Zusammenwirken einer Gruppe von Menschen hin auf bestimmte Ziele durch komplexe Kommunikationsmuster. Jede Organisation birgt auf diese Weise ein Kompendium spezifischer Verhaltenserwartungen, die Entscheidungs- und Handlungsabläufe einer Organisation i n hohem Maße voraussehbar und insofern rational machen. Organisationsziele, wozu als durchdringendstes immer wieder das Bestands» und Behauptungsinteresse zählt, Handlungsroutinen und -programme (standard operating procedures), Kommunikations- und Informationskanäle, Anreiz-Strukturen (incentive structures), organisatorische Beharrungsneigung und das organisatorische „Gedächtnis" bestimmen den Prozeß der Problemsuche und Problemdefinition, die Suche nach Lösungsalternativen, insbesondere auch neuen Alternativen und schließlich die Implementierung getroffener Entscheidungen. Der Struktur der Organisation kommt hierbei eine umso größere Bedeutung zu, je geringer die determinierende K r a f t anderer Entscheidungsprämissen, ζ. B. von Handlungsprogrammen ist. Die Organisationsstruktur regelt die verwaltungsinterne Informationsverarbeitung, verteilt Autorität und Kontrollchancen; sie entscheidet durch die A r t der Ausdifferenzierung ihrer Grenzeinheiten über die maßgeblichen Teile der Umwelt und deren Zugangschancen. So ist es nicht überraschend, daß Entscheidungen über die Organisation der Verwaltung wichtige mittelbare Vorentscheidungen über A r t und Inhalt der verfolgten Politiken darstellen, Änderungen der Organisationsstruktur auch Änderungen des Verwaltungshandelns bewirken können. Nachdrücklich müssen jedoch einige Einschränkungen gemacht werden: Zum einen ist zu bemerken, daß oberflächliche Änderungen, die nicht die die Entscheidungen und Aktionen beeinflussenden Strukturelemente der Organisation, insbesondere die Organisationsziele, Handlungsroutinen und -programme, Anreizstrukturen, internen und externen Kommunikationsstrukturen erreichen, i n der Regel Kosmetik darstellen. Bestenfalls vermögen sie über die symbolische Bedeutung von Organisationsentscheidungen ohne eine Veränderung der Ergebnisse des Verwaltungshandelns deren Legitimationsbasis zu verstärken. Zum anderen können sonstige Entscheidungsprämissen — Personal und Handlungsprogramme — wenn sie nicht entsprechend angepaßt werden, die beabsichtigten Wirkungen organisatorischer Änderungen durchkreuzen. Vor allem jedoch — und darauf ist auch i n dem hier maßgeblichen Zusammenhang hinzuweisen — können administrative Probleme, die ihre Wurzeln außerhalb von Strukturbedingungen haben, durch keine noch so wohlmeinende Reorganisation behoben werden. Organisationsreform ist kein Allheilmittel gegen unklare, widersprüchliche Ziele, administrative, politische und gesellschaftliche Konflikte, eine schwache

2. Strukturprämissen der Abrüstungs- u. Rüstungskontrollverwaltung

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politische Führung oder das Fehlen politischer Unterstützung. I n dem hier untersuchten Politikbereich dürften vor allem die starken internationalen Restriktionen 52 die (Un-)Wirksamkeit von Organisationsreformen wesentlich mitbestimmen. Die Vorschläge, die die Organisationssoziologie zur Verbesserung der Innovationsfähigkeit gerade i m Hinblick auf die Organisationsstrukturen gemacht hat, sind alles andere als eindeutig 33 . So werden einmal eine stärkere Zentralisierung und Hierarchierung als innovationsungünstig bezeichnet. Hiergegen w i r d teilweise eingewandt, daß eine pluralisierte, dezentralisierte Organisationsstruktur zwar i n der Phase der Entdeckung neuer Probleme und der Erarbeitung von neuen Lösungen vorteilhaft sei, nicht jedoch i n der Implementierungsphase, i n der diese Struktur die Annahme der Neuerungen erschwere. Dies führt zu der Forderung nach unterschiedlichen Strukturen, einer sog. dualen oder gar Multiorganisation 3 4 innerhalb derselben Organisation für den Planungs- und operativen Bereich, wobei die hierin liegenden Schwierigkeiten nicht zuletzt i n der Verknüpfung beider Bereiche auf der Hand liegen. Die Ambivalenz der Strukturwahl w i r d verstärkt bei der Frage nach dem Ausmaß an Zentralisierung oder Ausdifferenzierung der Organisation. So weist Fritz W. Scharpf darauf hin, daß die relativ hohe Sensibilität und die relativ hohe und potentiell i m Hinblick auf die Bedürfnisse der jeweiligen Umweltsektoren differenzierte Reaktions- und Handlungsbereitschaft eines durch hohe Ausdifferenzierung gekennzeichneten politisch-administrativen Systems tendenziell damit erkauft wird, „daß übergreifende Problemzusammenhänge nicht oder nur fragmentiert wahrgenommen werden und daß weder die negativen noch die positiven externen Effekte der Maßnahmen i m eigenen Zuständigkeitsbereich i n zuverlässiger Weise informationell erfaßt und bei den eigenen Entscheidungskalkülen mitberücksichtigt werden" 3 5 . Diese Wirkungen m i t dem Ergebnis einer eher reaktiven Politik werden verstärkt durch das sich aus einer dezentralen Organisationsstruktur ergebende Muster der negativen Koordination 3 ®, i n der Programm-Initiativen i m wesentlichen aus der Sicht der jeweils initiativen Subsysteme und die Beteiligung der übrigen Einheiten vornehmlich unter dem Aspekt der Verhinderung negativer Auswirkungen auf den eigenen Arbeitsbereich erfolgen 37 . 32

Siehe dazu unten Kap. I I I . 2. Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 283 ff. m.w.N. 34 Vgl. hierzu John K. Friend /W. Neil Jessop, Entscheidungsstrategie i n Stadtplanung u n d Verwaltung, 1973, S. 85 ff. 35 Vgl. Scharpf, S. 33. 36 So Reimut Jochimsen, Z u m A u f b a u u n d Ausbau eines integrierten A u f gabenplanungssystems u n d Koordinationssystems der Bundesregierung, B u l l e t i n der Bundesregierung, 1970, S. 950. 37 So Scharpf, S. 70 f.; Schmid / Treiber, S. 156 ff. 33

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I I . Die Strukturprämissen

Die Gegenmaßnahmen, nämlich Zentralisierung und positive Koordination, sind ihrerseits außerordentlich kostenintensiv. So ist jene m i t einer erheblichen Belastung zentraler Einheiten und einer Steigerung der Konflikte verbunden. Eine positive Koordination führt zwar zu einer der Ausdehnung von Problemzusammenhängen entsprechenden Ausweitung des Aufmerksamkeits- und Handlungsraums von Entscheidungssystemen. Diese w i r d aber notwendigerweise bezahlt „ m i t einem erheblichen Verlust an Informationsdichte und einem entsprechenden Verlust an Sensibilität für die konkreten Probleme gesellschaftlicher Sektoren und die Bedürfnisse und Präferenzen der unmittelbar Betroffenen" 3 8 . Die Entscheidung über die zweckmäßige Organisationsstruktur hängt m i t h i n ab von der A r t der Verwaltungsaufgabe, dem Politiktyp und der Zuordnung zum Planungs- oder Operativbereich der Organisation 39 . Es bedarf einer Entscheidung darüber, welche arbeitsteiligen Prozesse zu koordinieren sind. Dabei ist das Anknüpfen an Problemzusammenhängen eine geringere Hilfe als oftmals angenommen, da es eine „reale Struktur der Probleme" (Scharpf) nicht als vorfindliche Größe, sondern ebenfalls erst als entschiedenes Konstrukt gibt, auf dessen Perzeption, Definition und Konstruktion die Organisationsstruktur wiederum einwirkt40. Diese Bemerkungen sollen nicht dazu führen, die Bedeutung der Organisationsstruktur zu leugnen. Sie sind allerdings angebracht, u m vor einer isolierten Betrachtung nicht nur der strukturgebenden Entscheidungsprämisse „Organisation", sondern auch einzelner Aspekte von Organisationsänderungen zu warnen. Organisationsfragen sind stattdessen in ihrem Kontext m i t den anderen Strukturelementen, vor allem aber der jeweiligen Verwaltungsaufgabe und der Verwaltungsumwelt zu sehen. Dabei könnte dieser i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik eine überragende, die Strukturprämissen stark relativierende Rolle zukommen.

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Scharpf, S. 34. Vgl. Bernd Becker, Aufgabentyp, S. 273 ff. 40 Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 279; vgl. auch Heinrich Mäding, Z u r Analyse u n d Beurteilung sektoraler staatlicher Planungen, Die V e r w a l t u n g 8 (1975), S. 334. 39

I I I . Die Umwelt der Abrüstungsund Rüstungskontrollverwaltung 1. Das Verhältnis von Verwaltung und Verwaltungsumwelt Es ist bereits einige Male angeklungen, daß die maßgeblichen Faktoren für Entwicklung und Durchsetzung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik außerhalb der Strukturprämissen der Verwaltung zu suchen sind. Von überragender Bedeutung ist hier vor allem die Verwaltungsumwelt als Entscheidungs- und Handlungsfaktor. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß die Systemgrenze zwischen Verwaltung und Umwelt keine feststehende, gleichsam von Natur aus gegebene darstellt. Ihrer Bestimmung kommt vielmehr eine heuristische Funktion zu, die sich je nach der Fragestellung wandelt. Je nach Betrachtungsweise kann etwa die Regierung innerhalb — so meist hier — oder außerhalb der Systemgrenze anzusiedeln sein. Das gleiche gilt für das Personal, Luhmann rechnet selbst die Legislative zum administrativen Bereich 1 . Die Verwaltung ist kein geschlossenes, sondern ein grundsätzlich offenes System, das ebenso von der Umwelt geprägt w i r d wie umgekehrt 2 . Als Folge dessen finden Vorgänge, insbesondere Veränderungen der Umwelt ihren Niederschlag in Zielsetzung und Zielverwirklichung ebenso wie i n organisatorischen Strukturen und Verfahren der Verwaltung. Für die Tätigkeit der programmierenden und legiferierenden Ministerialverwaltung w i r d der Umweltkontakt wegen der Offenheit und geringen Strukturiertheit der Entscheidungssituation wesentlich. Dieses, aber auch das — von Ausnahmen abgesehen — Fehlen eines eigenen Verwaltungsunterbaus öffnet das Einfallstor für Umweltinformationen und -einflüsse erheblich weiter als sonst üblich. Als hier besonders problematischer Umweltfaktor 3 , auf den eine w i r k same Abrüstungspolitik angewiesen ist, erscheint die Legitimation, d. h. die generelle Bereitschaft der Umwelt, die Entscheidungen der Verwaltung als bindend zu akzeptieren und ihr sonstiges Verhalten wie Leistungen hin- bzw. abzunehmen. Sie stellt eine Voraussetzung für die 1

Vgl. Theorie der VerwaltungsWissenschaft, 1966, S. 75. Vgl. zum folgenden Rudolf Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, 1979, S. 229 ff. 8 Z u den anderen hier weniger problematischen Umweltfaktoren M i t t e l u n d Informationen vgl. ebd., S. 231 ff., 234 ff. 2

3 Steinberg

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unentbehrliche Mächtigkeit der Verwaltung dar, ihre Entscheidungen konkret auch gegenüber Widerstrebenden durchzusetzen. Die Legitimation der Verwaltung drückt sich auch aus i n dem Maß ihrer politischen Unterstützung. Generell w i r d man den Grundsatz formulieren können, daß die Macht einer Verwaltungsorganisation umso größer ist, je stärker die politische Unterstützung ist, die sie mobilisieren kann, und je schwächer der gleichzeitig erzeugte Widerstand 4 . Die Mächtigkeit einer Verwaltungsorganisation verweist damit auf die Mächtigkeit der korrespondierenden und konkurrierenden bürokratischen, politischen und gesellschaftlichen Kräfte. I n ihnen werden grundsätzlich öffentliche, nicht- oder nur schlecht-organisierbare Interessen schwächer repräsentiert werden als gut organisierte Partikularinteressen 5 . Zu den relevanten Kräften gehören institutionell einmal der politische Bereich i m engeren Sinne (Parteien, Parlament, Regierung), andere administrative Einheiten, gesellschaftliche Gruppen und Einrichtungen (ζ. B. der Wirtschaft), die öffentliche Meinung i n ihrer mannigfachen Gestalt ebenso wie die Wissenschaft und professionelle Gruppen (ζ. B. der Militärs). Den Kräften bürokratischer Umwelt kommt aber nicht nur die Funktion der Legitimation der Verwaltung zu. Sie werden nämlich grundsätzlich und langfristig nur dann zu dieser Unterstützung bereit sein, wenn und soweit die von der Verwaltung verfolgte Politik als ihren Zielen förderlich, zumindest aber nicht schädlich angesehen wird. Die Abhängigkeit der Verwaltungsorganisationen von einer legitimierenden Umwelt ist somit gekoppelt m i t der Eröffnung von Einflußchancen für diese. Die Verwaltungsumwelt vermag unter Umständen die Politik der Verwaltung zu „kontrollieren"®, sei es i m Sinne einer Einw i r k u n g auf die Zielfindung und -Verwirklichung, sei es i m Sinne nachträglicher Kontrolle, die — wenn möglich — zur Kassation oder Reformation beschlossener oder getroffener Maßnahmen führt. Die Bedingungen erfolgreicher Einflußnahme 7 i m Bereich der Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik eindeutig zu formulieren, läßt der augenblickliche Forschungsstand noch kaum zu 8 . 4

Vgl. ebd., S. 242 m.w.N. Vgl. hierzu Steinberg, Die Interessenverbände i n der Verfassungsordnung, PVS 14 (1973), S. 52 m.w.N. — Z u m Ausmaß der rüstungswirtschaftlichen Interessen i n der Bundesrepublik Deutschland vgl. Dieter S. Lutz! Volker Rittberger, Abrüstungspolitik u n d Grundgesetz, 1976, S. 132 ff. 6 Z u diesem unterschiedlichen Kontrollbegriff vgl. Jürgen Schwarze, Z u m Nutzen einer Systembildung f ü r die Kontrolle der Staatsgewalt, DVB1. 1974, S. 893 ff. 7 Allgemein hierzu Steinberg, Die Interessen verbände, PVS 14 (1973), S. 33 ff. 8 Z u der Diskussion u m die „Rüstungsdynamik" vgl. Gert Krell, Zur Theorie der Rüstungsdynamik, i n : Klaus-Dieter Schwarz (Hrsg.), Sicher6

2. Die internationale Verflechtung

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Die stark pluralisierte Entscheidungsstruktur läßt jedoch Schlüsse auf den Prozeß der Entscheidungsfindung zu: das Vorherrschen von Aushandeln und gegenseitigem Nachgeben („bargaining" und „mutual adjustment"), das Uberwiegen eines Durchwursteins und eines schrittweisen Vorgehens („muddling through", „incrementalism"), die geringe Berücksichtigung vor allem längerfristiger öffentlicher Interessen sowie der nicht i m Gruppenprozeß vertretenen Interessen, der hohe Konsensbedarf für einschneidende Änderungen und die damit verbundene starke Position von Veto-Gruppen 9 . Eines ist jedoch eindeutig — und das erscheint insbesondere für die Teile der Verwaltungsumwelt wesentlich, die zur Öffentlichkeit gerechnet werden —: Voraussetzung für jede wirksame Einflußnahme ist die Artikulation von Forderungen. Soll dies über die Ebene von Vorurteilen, von dumpfen Ängsten hinausgehen, die Verwaltung zur Begründung ihrer Konzeptionen und der Formulierung von alternativen Optionen und deren Bewertung bewegen und zu einer Überprüfung, Fort- und Neuentwicklung der bestehenden Politik beitragen, so bedarf dies der Information über die bestehenden rüstungs- und abrüstungspolitischen Doktrinen der eigenen Seite ebenso wie der Gegenseite und ist begleitet von einer rationaleren öffentlichen Diskussion. Inwieweit eine derartige sicherheitspolitische Öffentlichkeit vorhanden ist, bedarf der Untersuchung. 2. Die internationale Verflechtung der deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik I m Bereich der Abrüstungspolitik ist die Autonomie der Administration darüberhinaus stärker als i n anderen Politikbereichen durch internationale Kräfte eingeschränkt. Dazu zählt einmal der potentielle Gegner, dessen Entscheidungen auf dem Felde von Rüstung und Abrüstung heitspolitik, 3. A u f l . 1978, S. 221 f. — Z u dem einzigen größeren Waffensystem, das bisher i n Rüstungskontrollverhandlungen ernsthaft nicht zuletzt wegen der innenpolitischen Opposition beschränkt wurde, dem A B M (Antiballistic Missile), bemerkt Krell, ebd., S. 239: „Die Stärke dieser Opposition i n den USA gegen A B M beruhte freilich auf der sehr günstigen u n d w o h l auch seltenen Konstellation. A B M erfüllte fast alle Kriterien, die ein Waffensystem »verwundbar' machen: M i t dem Projekt waren zum Zeitpunkt der Entscheidung erst wenig Arbeitsplätze verbunden; gegen das Projekt gab es ζ. T. massiven Widerstand i n der Friedensbewegung und i n der A r m s Control Committee und i n der zivilen Pentagon-Führung und bei großen Teilen des Kongresses und — was ganz selten ist — i n der unorganisierten Öffentlichkeit; A B M w a r außerordentlich teuer und technologisch f r a g w ü r dig." • Z u m ähnlich strukturierten amerikanischen außenpolitischen Entscheidungsprozeß vgl. Steinberg, Präsident u n d Außenpolitik. Außenpolitische Entscheidungsfindung des Präsidenten der USA i m Spannungsfeld von K o n greß, Bürokratie u n d öffentlicher Meinung, Der Staat 16 (1977), S. 353 f. 2*

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zu berücksichtigen sind. Eine weit verbreitete Auffassung sieht gerade darin die Ursache der Rüstungsspirale, daß die eine Seite auf Rüstungsmaßnahmen der Gegenseite reagiert, ja i n vielen Fällen überreagiert 1 . Wenngleich einzuräumen ist, daß dieser Theorieansatz der A k t i o n Reaktion als alleinige Erklärung nicht ausreicht und nur i n Verbindung m i t weiteren Faktoren, ζ. B. innenpolitischen (bureaucratic politics-model; ökonomischen Gründen), der Eigendynamik der Rüstungstechnologie, dem Bestehen internationaler Interessengegensätze der Wirklichkeit gerecht wird, so führt das nur zur Ablehnung eines rigiden Aktions-Reaktions-Musters, nicht jedoch der Annahme eines allgemeinen Rüstungswettbewerbs 2 . Insoweit ist Henry

Kissinger

zuzustim-

men, der sich gegen die Warnungen vor dem militärisch-industriellen Komplex als maßgeblicher Erklärung für die amerikanischen Rüstungsprojekte wendet: „ D i e Rüstung — besonders unsere — w u r d e als Ursache u n d nicht als Symptom von Spannungen angesehen, denn man behauptete, unsere R ü stungsvorhaben lösten eine Reaktion der Sowjets aus, nicht aber umgekehrt. Die E r k l ä r u n g der amerikanischen Regierung, die sowjetische A u f rüstung stelle uns vor ein schwieriges Verteidigungsproblem, w u r d e lächerlich gemacht und als ein übles Erzeugnis des »Propadandaapparats des Pentagon' hingestellt, m i t dem das Verteidigungsministerium a l l j ä h r lich die Budgetentscheidungen des Kongresses zu beeinflussen suchte. . . . Ich stimmte auch nicht der militärischen Analyse zu, die von den K r i t i k e r n unseres Verteidigungsprogramms angestellt wurde. Militärische Überlegenheit hatte i m Nuklearzeitalter einen anderen Stellenwert; w i r konnten nicht stehenbleiben, während unsere Gegner fieberhaft aufrüsteten. Eine wachsende Überlegenheit gegenüber uns über Jahrzehnte h i n weg machte unsere Beteuerungen, daß w i r unsere Verbündeten verteidigen würden, v ö l l i g unglaubwürdig; diese Lage konnte i m äußersten F a l l n u r einen A n g r i f f gegen die Vereinigten Staaten herausfordern 3 ."

Die Rüstungs- und Abrüstungspolitik der Gegenseite stellt damit unleugbar einen sicherlich wichtigen Faktor für die eigene Politikentwicklung dar, aber nicht i m Sinne von monokausaler Bedingung des eigenen Handelns, sondern eher als Rahmenbedingung, die ein breites Spektrum an Deutungen der Bedrohung und sehr unterschiedlicher Auffassungen über die Notwendigkeit und den Sinn bestimmter A n t worten zulassen4. Die Intensität und konkrete Ausgestaltung der Rüstungs- und A b rüstungsprozesse verweist damit auf andere, innere Faktoren der Poli1 Vgl. SIPRI, Armaments and Disarmament i n Nuclear Age, Stockholm 1976, S. 178. 2 So Gert Krell, Z u r Theorie der Rüstungsdynamik i m Ost-West-Konflikt, PVS 1976, S. 462 f. 3 Memoiren 1968—1978, 1979, S. 216 f., 221. 4 Vgl. Krell, Z u r Theorie der Rüstungsdynamik, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), S. 239.

2. Die internationale Verflechtung

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tikentwicklung 5 . Es mag sogar sein, daß der augenblickliche Stand der Rüstungstechnik und Strategie bis zu einem gewissen Grade ein A b koppeln der beiderseitigen Rüstungen voneinander zuläßt und somit einseitige Rüstungsbeschränkungen ermöglicht 6 . Die Bundesrepublik Deutschland ist allerdings weder bei der Definition des Rahmens der Rüstungs- und Abrüstungspolitik noch seiner Ausfüllung autonom. Z u nennen ist vor allem die Einbindung der deutschen Politik „ i n ein koordiniertes und teilweise integriertes internationales Entscheidungsnetzwerk innerhalb der NATO, der W E U und auf der Ebene bilateraler deutsch-amerikanischer, deutsch-britischer und deutsch-französischer Beziehungen" 7 . Die Rolle des Atlantischen Bündnisses bei der Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik w i r d auch von der Bundesregierung hervorgehoben: „ I n dem Maße, wie die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland berührt wird, muß Rüstungskontrollpolitik Bestandteil der Bündnispolitik und damit Gegenstand der Abstimmung i m Bündnis sein. Diese Bündniskomponente liegt bei SALT und MBFR auf der Hand 8 ." Die Bundesregierung verweist sodann auf die Instrumente, die zur Abstimmung i m Rahmen von NATO und der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) zur Verfügung stehen 9 . I n diesem Rahmen beteilige sie sich an der internationalen Abrüstungsdiskussion und den konkreten Verhandlungen „ m i t eigenen substantiellen Beiträgen" 1 0 . Die Analyse des Entscheidungsprozesses bundesdeutscher Entspannungspolitik durch Helga Haftendorn 11 entspricht diesen Erwartungen: Die außen-, vor allem bündnispolitischen Restriktionen ließen allenfalls einen gewissen Anpassungsspielraum zu, dessen Nutzung von drei Faktoren abhänge: von der Fähigkeit zur kreativen Initiative, gestützt auf einen internen administrativen Konsens; von dem politischen und persönlichen Gewicht, der Überzeugungskraft sowie dem taktischen 5 Vgl. Erhard Forndran, Die D y n a m i k des gegenwärtigen Rüstungsprozesses, i n : K a r l K a i s e r / K a r l Markus Kreis (Hrsg.), Sicherheitspolitik vor neuen Aufgaben, 1977, S. 150. 6 Vgl. Horst Ahfeldt, Politische Steuerung der Rüstung i n den neunziger Jahren, i n : Erhard Forndran / Paul J. Friedrich (Hrsg.), Rüstungskontrolle u n d Sicherheit i n Europa, 1979, S. 331. 7 Helga Haftendorn, Das Management der Sicherheitspolitik, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 1. Aufl. 1976, S. 329. — Dieses U r t e i l erscheint der Sache nach unverändert, wenngleich stärker differenziert i n der 3. Aufl. 1978, S. 513 ff. 8 BT/Drucks. 8/2587, S. 16. 9 Vgl. hierzu unten Kap. I V . 4. d). 10 BT/Drucks. 8/2587, S. 17. 11 Vgl. Das Management der Sicherheitspolitik, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), 1. Aufl., S. 329 ff.

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Geschick ihrer Unterhändler; und von der Kovarianz m i t amerikanischen Interessen. Bei den MBFR-Gesprächen habe die Bundesrepub l i k so lange eigene Vorschläge unterbreiten können, als die amerikanische Administration kein Interesse für diese Gespräche als Vehikel der Ost-West-Entspannung gezeigt habe, aber sie habe i n der Allianz auch keine Entscheidung herbeiführen können. „Bonn war", so Haftendorn, „dann am erfolgreichsten, wenn es sich darauf konzentrierte, bilateral und multilateral auf die Vorschläge der Partner (USA) einzuwirken und diese den eigenen Interessen anzupassen" 12 . Die hier als Ergebnis der westdeutschen außenpolitischen Verflechtung sichtbar werdenden externen Restriktionen dürften von überragender Bedeutung für die Möglichkeiten innovativer Politik auf dem Felde der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik sein und vor allem ihre Reichweite wirkungsvoll beschränken. Sie sind prinzipiell so lange unaufhebbar, als die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland auf dem funktionierenden westlichen Bündnis beruht. Die damit verbundene Einschränkung außen- und sicherheitspolitischer Autonomie kann allenfalls bis zu einem gewissen Grade kompensiert werden durch eine erhöhte Einflußnahme innerhalb des Bündnisses 13 . 3. Die öffentliche Meinung Eine starke öffentliche Meinung könnte einen wirksamen Faktor der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik darstellen. Sie vermöchte durch politischen Druck die Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen innerhalb der Administration zu stärken und i m Verhältnis zu anderen politischen Interessen zu einer stärkeren Berücksichtigung beizutragen. I n sicherheitspolitischen Fragen insgesamt könnte eine interessierte, sachkundige Öffentlichkeit durch die Erzwingung einer offenen Diskussion die Begründung, Uberprüfung und Fortentwicklung, kurz eine rationalere Kontrolle der Sicherheitspolitik erreichen. Von diesem Idealbild einer sicherheitspolitisch relevanten Öffentlichkeitsarbeit ist die Realität der Bundesrepublik Deutschland offensichtlich weit entfernt. So bemerkt Haftendom: „Das gesellschaftliche System innerhalb der Bundesrepublik, Interessengruppen, Medien u n d öffentliche Meinung, j a selbst Bundestag u n d p o l i tische Parteien w i r k e n . . . n u r i n vergleichsweise geringem Maße auf die Sicherheitspolitik u n d die dieser zugrundeliegenden Entscheidungsprozesse e i n . . . Die Berichterstattung i n der überregionalen Presse, i m Rundf u n k und i m Fernsehen konzentriert sich auf einige wenige Ereignisse u n d 12

Ebd., S. 331. Vgl. Dieter Mahncke, Die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland, i n : K.-D. Schwarz (Hrsg.), 3. Aufl., S. 458 f. 18

3. Die öffentliche Meinung

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Streitobjekte, obwohl inzwischen viele der größeren Publikationsorgane sowie Rundfunk u n d Fernsehen sachkundige Journalisten besitzen. Diese sind Mitglieder einer kleinen politisch-akademischen Gruppe von Sicherheitsexperten, die sich zusammensetzt aus einer H a n d v o l l von Politikern aus allen Bundestagsparteien, einem Dutzend Journalisten, einer Reihe von Wissenschaftlern an den Hochschulen u n d einigen wenigen F o r schungsinstituten. Unter ihnen findet ein enger Gedankenaustausch statt. . . . Sieht man einmal von der Debatte über die Wiederbewaffnung i n den Fünfziger Jahren ab, so finden sicherheitspolitische Fragen jedoch n u r ein sehr begrenztes öffentliches Interesse — ungeachtet ihrer weitreichenden gesellschaftlichen Auswirkungen 1 ."

M i r scheint gerade die letzte Beobachtung die Schwäche der A b r ü stungsinteressen i n Westdeutschland zu belegen. Zwar ist hierfür die kleine Schar der „Wehrexperten" und die Unzulänglichkeit der sicherheitspolitischen Diskussion gleichermaßen Ursache wie Folge, wenngleich Christian Potyka als namhaftes Mitglied der „strategic commun i t y " heute feststellt: „Die Strategiediskussion i n der Bundesrepublik fängt an, sich zu entwickeln — man sieht nur noch nicht so recht, wohin und i n welchem Sinne 2 ." So wichtig zweifelsohne diese Diskussion und die Verbreiterung ihres Teilnehmerkreises ist, so abhängig von ihrer Einbettung i n eine breite Öffentlichkeit ist doch das politische Gewicht, das den Abrüstungsinteressen zukommt. Dieser Zusammenhang wurde auch von Bundeskanzler Helmut Schmidt i n einer Erklärung zur Abrüstungswoche der Vereinten Nationen am 24. 10. 1979 betont: „Abrüstung und Rüstungskontrolle gehen nicht nur Regierungen und Experten, sondern alle an. W i r dürfen nicht zulassen, daß die Experten den M u t verlieren, w e i l ihnen die öffentliche Unterstützung fehlt; und w i r dürfen nicht hinnehmen, daß die Öffentlichkeit von dem Bemühen u m Abrüstung keine Notiz nimmt, w e i l sie oder soweit sie die Experten nicht mehr versteht®." I n diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß eine funktionierende sicherheitspolitische Öffentlichkeit, die wesentliche gesellschaftliche Bereiche (ζ. B. politische Parteien, Gewerkschaften, Wissenschaft, Medien) umfaßt, allenfalls i n Ansätzen vorhanden ist 4 . Niemals mehr wurden 1 Helga Haftendorn, Das Management der Sicherheitspolitik, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 3. A u f l . 1978, S. 513, 516 f. 2 Christian Potyka, Die vernachlässigte Öffentlichkeit. Z u r Diskussion m i litärisch-strategischer Fragen i n der Bundesrepublik unter besonderer Berücksichtigung der Presse, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 3. A u f l . 1978, S. 540. 3 Abgedruckt i n : Auswärtiges A m t (Hrsg.), Abrüstung u n d Rüstungskontrolle. Dokumentation, 4. Aufl. 1980, S. 221. 4 So das Ergebnis der SIPLA-Studie, über das Dietmar Schössler, R ü stungskontrolle u n d Öffentlichkeit i n der Bundesrepublik, i n : F o r n d r a n / Friedrich (Hrsg.), S. 315 f. berichtet. Vgl. auch die offiziöse Darstellung von Hans-Günter Bode, Rüstung i n der Bundesrepublik Deutschland, 1978, S. 29 ff.

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sicherheitspolitische Forderungen in der Breite gesellschaftlicher Gruppen (Kirchen, Gewerkschaften, politische Parteien) und m i t der Intensität i n Westdeutschland erhoben, wie seit der Ende der fünfziger Jahre als Massenbewegung abgeebbten A k t i o n „Kampf dem Atomtod" 5 . Möglicherweise ist diese Erfahrung politischer Ohnmacht i n sicherheitspolitischen Fragen verbunden m i t dem Trauma des Volksfront-Vorwurfes 8 ausschlaggebender für die verbreitete Auffassung der Alternativlosigkeit der herrschenden Sicherheitspolitik 7 als deren technische Kompliziertheit. Das Gefühl der „Betroffenheit" ist bei einem breiteren Publikum — wenn man von Skandalen einmal absieht — allenfalls bei Bundeswehrthemen i m engeren Sinne festzustellen: Fragen der Kriegsdienstverweigerung, Wehrgerechtigkeit, Inneren Führung, sozialen Probleme der Soldaten und Wehrpflichtigen 8 . So fehlt es (noch) weitgehend an einer „Abrüstungskultur" (Potyka 9), i n der sich wirkungsvoll und ideenreich konkrete Abrüstungsinitiativen entfalten könnten. Vor dessen Folgen ist von Carl Friedrich von Weizsäcker bereits vor nahezu zwanzig Jahren gewarnt worden: Die Verachtung des Abrüstungswillens sei „eine der Brutstätten jenes Zynismus, aus dem Katastrophen hervorgehen" 10 . Ob die Erwartung Potykas realistisch ist, die Ablösung der Initiativbewegung Atomkraft durch eine ähnlich spektakuläre und auf breiter Basis stehende Bürgerinitiative Abrüstung scheine alleine eine Frage der Zeit zu sein 11 , bleibt abzuwarten. Positive Indizien hierfür sind allerdings erkennbar. Die urplötzlich nach der Bundestagswahl 1980 aufgebrochene heftige Debatte u m den sog. Nachrüstungsbeschluß unter der Jugend, i n den K i r chen und den politischen Parteien läßt ein Gefühl „existentieller Betroffenheit" eines erheblichen Teiles der Bevölkerung erkennen, die 5 Vgl. hierzu Jost Delbrück, Die Auseinandersetzungen über das ethische Problem der atomaren Kriegsführung i n den Vereinigten Staaten u n d der Bundesrepublik Deutschland, i n : Abschreckung und Entspannung, Veröffentlichungen des Instituts f ü r Internationales Recht an der Universität Kiel, Bd. 76, 1977, S. 121 ff. 6 Vgl. ebd., S. 99. — Daß diese Frage der Abgrenzung zu kommunistischen Gruppen bis heute wirksame Aktionseinheiten gegen die heutige Rüstungsp o l i t i k verhindert, zeigen die Erfahrungen m i t dem sog. Abrüstungskomitee, vgl. Christian Potyka, Rüstungskontrolle als Zivilisationsprozeß u n d Öffentlichkeit, i n : Forndran / Friedrich (Hrsg.), S. 310 Anm. 24. — Z u ähnlichen Problemen i n Zusammenhang m i t einem „ A n t i - K r i e g s t a g '80" i n Bremen vgl. Frankfurter Rundschau v o m 16. 8.1980, S. 4. 7 Dazu vgl. Schössler, S. 316. 8 Vgl. ebd., S. 319; Potyka, Dimensionen der Sicherheitspolitik i n der Öffentlichkeit, i n : K a i s e r / K r e i s (Hrsg.), Sicherheitspolitik vor neuen Aufgaben, 1977, S. 371. 9 Rüstungskontrolle als Zivilisationsprozeß, S. 309. 10 Bedingungen des Friedens, 1963, S. 15 f. 11 Vgl. Rüstungskontrolle als Zivilisationsprozeß, S. 310. — Eine derartige Entwicklung w i r d auch von Bode, S. 30, nicht ausgeschlossen.

3. Die öffentliche Meinung

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eine Ausweitung der Diskussion über den esoterischen Kreis der „ A b rüstungsexperten" hinaus zu erzwingen vermag 12 . Die Schwäche der abrüstungspolitischen Interessen i n der Bundesrepublik erfährt erst dann den richtigen Stellenwert innerhalb des politischen Prozesses, wenn die Stärke tendenzieller Gegeninteressen, hier also der Rüstungsinteressen i n die Betrachtung einbezogen wird. Auch wenn angesichts des äußerst geringen Anteils der Rüstungsproduktion an der gesamten Produktion der deutschen Wirtschaft von weniger als 2 °/o und einem Beschäftigungsanteil von 1,4 °/o der gesamten Erwerbstätigen 13 i n der Bundesrepublik Deutschland nicht von einem „omnipotenten ,militärisch-industriellen Komplex'" gesprochen werden kann 1 4 , so existieren doch Faktoren, die eine verstärkte Geltendmachung von Rüstungsinteressen erwarten lassen. Dies gilt nicht nur für die Industrien m i t einem hohen Rüstungsanteil, ζ. B. der Luftfahrtindustrie (70 bis 80 %> Rüstungsproduktion) und dem Schiffsbau (10 bis 18 °/o)15, sowie einzelne Firmen m i t einem hohen Anteil von Rüstungsgeschäften wie Rheinmetall (1974: 53 %> des Gesamtumsatzes) oder Krauss-Maffei (1974: 53 °/ο)1β. Der Zwang zur Auslastung bestehender seit Beginn der sechziger Jahre ausgeweiteter Kapazitäten, die Reduzierung der Stückkosten durch größere Serien, die Erhaltung und Erhöhung des technologischen Niveaus, die Möglichkeiten der europäischen Rüstungskooperation haben zur Umgehung bestehender Exportrestriktionen bzw. der Forderung nach deren Lockerung geführt 17 . Ein 12 Vgl. etwa Der Spiegel — T i t e l a r t i k e l „Die neue Friedensbewegung. A u f marsch gegen die Rüstung" v o m 15. J u n i 1981 (H. 25/1981, S. 24 ff.). Neuerdings äußert auch Erhard Eppler i m Zusammenhang m i t der Diskussion u m die Einführung der Neutronenwaffe die E r w a r t u n g eines Umschlages der Ökologiebewegung i n die Friedensbewegung: „Der Versuch, die Bundesrepublik einzuspannen i n eine P o l i t i k der überlegenen Stärke, w ü r d e bei uns neuen Neutralismus produzieren, über den sich manche nachher w u n d e r n werden." Der Spiegel Nr. 7/1981, S. 24. — Das Entstehen „eine(r) regelrechte(n) »Friedensbewegung'" scheint auch Potyka zu beobachten. Vgl. SZ v o m 20. 3.1981, S. 12. 18 Zahlen bei Carola Biehlfeldt, Rüstungspolitik u n d Rüstungskomplex i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : K.-D. Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolit i k 3. A u f l . 1978, S. 598, 600; vgl. auch Bode, S. 47. 14 So Helga Haftendorn, Management der Sicherheitspolitik, i n : K.-D. Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 3. Aufl. 1978, S. 511. — Aus analytischen Gründen hält Alfred Mechtersheimer die Vorstellung eines M I K f ü r w e i t gehend obsolet, „ w e i l die Rüstungsinteressen m i t gesamtökonomischen I n teressen amalgieren, die m i t den Zielen u n d der Praxis staatlichen H a n delns i n B u n d u n d den Ländern prinzipiell harmonieren." Vgl. Der „ R ü stungsmüitarismus" zwischen Entspannung u n d Abrüstung, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 3. Aufl. 1978, S. 246. 15 Vgl. Biehlfeldt, S. 606 ff.; Mechtersheimer, S.246f. 19 Vgl. Bode, S. 47. 17 Vgl. hierzu Biehlfeldt, S. 606 ff.; vgl. auch Ulrich Albrecht et al., A r beitsplätze durch Rüstung?, 1978 u n d Klaus Mehrens / Christian Wellmann,

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Indiz hierfür ist die Tatsache des starken Anstiegs der Rüstungsexporte i m Werte von heute 2 Mrd. D M jährlich, die die Bundesrepublik zum fünftgrößten Waffenverkäufer der Welt haben aufsteigen lassen. Ebenfalls aufschlußreich i n diesem Zusammenhang ist der schnelle Anstieg der i m Rüstungsbereich Beschäftigten u m fast die Hälfte i n den letzten sechs Jahren auf nunmehr geschätzte 300 00018. Es ist naheliegend, daß die Durchführung der äußerst kontroversen Rüstungsexportgeschäfte m i t Saudi-Arabien diese Entwicklung beschleunigen könnte. Bemerkenswert i n diesem Zusammenhang erscheint die K r i t i k des Stuttgarter Bezirksleiters der IG-Metall, Franz Steinkühler, daß Betriebsräte aus Rüstungswerken i n der Vergangenheit „ m i t eindeutigen Absichten" häufiger i m Bundesverteidigungsministerium als i m IGMetall-Vorstandsgebäude erschienen seien. Er nannte es bedauerlich, daß einzelne Betriebsräte versuchten, die restriktive Haltung der Bundesregierung i n der Frage des Rüstungsexportes „ m i t dem Hinweis auf die Gefahr von entstehender Arbeitslosigkeit zu unterlaufen" 1 ®. I n diesem Zusammenhang ist auch die Gründung eines Arbeitskreises der Betriebsräte von neun Rüstungsunternehmen zu erwähnen, der u. a. für eine Lockerung der restriktiven Waffenexportpolitik der Bundesregierung eintritt 2 0 . I n der offiziösen Darstellung der Rüstung i n der Bundesrepublik Deutschland glaubt deren Autor, der ehemalige Leiter der Abteilung Verteidigungswirtschaft i m Bundesministerium der Verteidigung, Hans-Günter Bode, unter dem Druck der Schiffsbau- und Stahlkrise neue Akzente i n der Beschaffungspolitik feststellen zu können: So sei seit einiger Zeit kein größeres Beschaffungsprojekt zu verzeichnen, dessen parlamentarische Billigung nicht mehr nur m i t m i l i tärischen und bündnispolitischen Notwendigkeiten, sondern schwerpunktmäßig m i t seinen arbeitsmarktpolitischen Effekten begründet wurde. Unter Hinweis auf die Entscheidung über die Vergabe des Fregatte 122-Aufträges und der Einführung des AWACS-Aufklärungsund Frühwarnsystems kommt Bode zu dem Schluß, „daß — ähnlich wie bei den Verbündeten — die deutsche Rüstungspolitik zumindest sektoral — und hoffentlich nur temporär — unter den Druck beschäftigungspolitischer Erwägungen geraten ist. Hierbei bilden Industrieverbände und Unternehmen m i t den korrespondierenden BranchenGewerkschaften, Rüstung u n d Abrüstung, Gewerkschaftliche Monatshefte, 1980, S. 591 ff. 18 Zahlen nach Norbert Sturm, Strittige Waffenexporte, SZ v o m 14./15. 2. 1981, S. 33. 19 Vgl. SZ Nr. 187 v o m 14./15. August 1980, S. 2. — A u f ähnliches weist Mechtersheimer, S. 246, hin. 20 Vgl. die Stellungnahme des „Arbeitskreises Arbeitnehmer wehrtechnischer Unternehmen" v o m 25. Oktober 1976, abgedruckt i n : Albrecht et al., S. 181 ff.

3. Die öffentliche Meinung

gewerkschaften und Betriebsräten eine wirkungsvolle meinschaft 21 .

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Interessenge-

Daß diese Befürchtungen durchaus real sind, zeigen die Erklärungen von Bundeskanzler Helmut Schmidt in der Diskussion u m die Genehmigung des U-Boot-Exports nach Chile durch den Bundessicherheitsrat. Danach bezeichnete sich Schmidt als Vorkämpfer von Behutsamkeit und Zurückhaltung beim Waffenexport, räumte dann aber ein, es könne i n bestimmten Fällen Ausnahmen geben, „die muß die Bundesregierung dann genehmigen, zum Beispiel, w e i l eine Werft i n Emden oder i n Bremen oder i n K i e l oder sonstwo anders nicht ausgelastet werden kann, wenn es keine außenpolitischen Bedenken gibt" 2 2 . Eine vergleichbare Situation besteht i n dem ebenfalls sicherheitspolitisch relevanten Bereich der Nuklearexportpolitik, w e i l die Produktionskapazitäten dieser Industrie nur zu 50 °/o vom Inlandsmarkt ausgeschöpft werden. Da die m i t einem hohen Anteil staatlicher Unterstützung aufgebaute Nuklearindustrie zu einer Schlüsselindustrie m i t erheblichen Rückwirkungen auf die Maschinenbau- und Elektroindustrie von entsprechender Bedeutung für den Arbeitsmarkt geworden ist, unterliegt die Bundesregierung „politischen Zwängen", die durch die Abhängigkeit von Nuklearbrennstoffen verschärft werden. Auch hier ist kennzeichnend, daß eine Erörterung über die deutsche Nuklearexportpolitik — wenn überhaupt — nur i n zahlenmäßig kleinen wissenschaftlichen Zirkeln stattfindet, „die nicht i n der Lage gewesen sind, ein öffentliches Problembewußtsein zu schaffen, da sie innerhalb der politischen Parteien und den großen gesellschaftlichen Gruppen keine Resonanz gefunden haben" 23 . Während die Einflußversuche der rüstungswirtschaftlichen Arbeitnehmerinteressen eher ad hoc und informell erfolgen, steht der Industrie i n Form des 1970 vom damaligen Verteidigungsminister Helmut Schmidt ins Leben gerufenen Rüstungswirtschaftlichen Arbeitskreises (RAK) ein institutionalisiertes Instrument organisierten Einflusses zur Verfügung. Der Arbeitskreis fungiert als Beratergremium gegenüber dem Bundesministerium der Verteidigung, der die Vertreter der Rüstungsindustrie, die nahezu identisch sind m i t den größten Unternehmen i n der Bundesrepublik, ergänzt durch eine Reihe mittlerer, auf die 21

S. 33 f. Z i t i e r t nach SZ v o m 16. 2.1981, S. 2. 28 Lothar Wilker, Nuklearexport- u n d Nichtverbreitungspolitik — E i n Prioritätenkonflikt f ü r die Bundesrepublik?, i n : ders. (Hrsg.), Nuklearexport i m Zielkonflikt, 1980, S. 97; vgl. auch ebd., S. 87. — Vgl. auch ders., Das B r a siliengeschäft — E i n „diplomatischer Betriebsunfall"?, i n : Helga Haftendorn et al. (Hrsg.), Verwaltete Außenpolitik. Sicherheits- u n d entspannungspolitische Entscheidungsprozesse i n Bonn, 1978, S. 191 ff., bes. S. 195 zur w i r t schaftlichen Situation der deutschen Nuklearindustrie. 22

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Rüstungsproduktion spezialisierter Firmen 2 4 , und die Bundesvereinigung der Deutschen Industrie (BDI) m i t den militärischen Spitzenorganen und der zivilen Rüstungsadministration zusammenbringt 25 . Eine mögliche weitere abrüstungspolitische Gegenkraft scheint demgegenüber i n der Bundesrepublik Deutschland aus historischen Gründen eher schwach zu sein: die Militärs als eigene Gruppe und ihre Verbände. Während etwa i n den Vereinigten Staaten die Teilstreitkräfte und die Joint Chiefs of Staff einen unübersehbaren Faktor der Strategieplanung darstellen 26 und die Veteranenverbände und sonstigen patriotischen Vereinigungen 27 eine gefürchtete Lobby bedeuten, erscheint im westdeutschen Verteidigungsbereich zumindest i n strategischen Fragen der Primat der Politik 2 8 eindeutig und die Arbeit etwa des Bundeswehrverbandes eher auf soziale Belange der Soldaten gerichtet zu sein. Politisch wirksame Veteranenverbände fehlen ganz. Eine institutionelle Sicherung des zivilen Primats gegenüber den Militärs i m Rüstungsbereich liegt i n der verfassungsrechtlichen Regelung des A r t . 87 b Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, i n der die Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte der (zivilen) Bundeswehrverwaltung übertragen wird. Anders als bei der früheren Intendanturverwaltung haben die militärischen Kommandostellen keine Befehls- und Weisungsrechte gegenüber der Wehrverwaltung. Die Spitzen der Streitkräfte und der Wehrverwaltung treffen erst i m Verteidigungsministerium zusammen 29 . Diese Regelung dient aber nicht nur der Stärkung der nicht-militärischen Kräfte i m Verteidigungsbereich, sondern soll auch eine bundeswehreinheitliche Rüstungsverwaltung sichern, die eine konkurrierende Bedarfsdeckung durch die Teilstreitkräfte wie i n den USA vermeidet 30 .

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Vgl. Mechtersheimer, S. 246 m i t A n m . 16. Vgl. Lutz! Rittberger, Abrüstungspolitik u n d Grundgesetz, S. 134. 28 Vgl. Morton ff. Halperin, The President and the M i l i t a r y , i n : Foreign Ä f f airs, 50 (1971/72), S. 310 ff.; Graham Allison / Peter Szanton, Remaking Foreign Policy, New Y o r k 1976, S. 165 ff. 27 Vgl. etwa V. O. Key, Pressure Groups, 5. Aufl., New Y o r k 1964, S. 106 ff. 28 Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Bundesregierung, 1964, S. 152 ff. 29 Dazu Günter Dürig, i n : Grundgesetz-Kommentar, Stand 1979, A r t . 87 b Rr. 13 f.; Bode, S. 40. 30 Vgl. Bode, S. 41. — Z u den Schwierigkeiten u n d zum Verfahren der Z u sammenarbeit von ziviler Rüstungsverwaltung u n d militärischer F ü h r u n g vgl. ebd. u n d besonders Heinz Gläser, Organisation, Verfahren u n d Management i m Rüstungsbereich, i n : Bode, S. 118 ff., 130 ff. 25

4. Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik i m Deutschen Bundestag

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4. Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik im Deutschen Bundestag Angesichts der beschriebenen Schwäche der abrüstungspolitischen Öffentlichkeit i n der Bundesrepublik Deutschland wäre es unrealistisch, vom Deutschen Bundestag eine ausgeprägte Führungsrolle i n dem sicherheitspolitischen Aufgabenbereich zu erwarten. Eine recht negative Bewertung seiner diesbezüglichen Arbeit gibt Haftendorn: „Der Bundestag u n d seine Ausschüsse w i r k e n n u r am Rande an der Formulierung und K o n t r o l l e der Sicherheitspolitik m i t ; sie werden von Zeit zu Zeit über den Fortgang der Konferenzverhandlungen unterrichtet. Neben verschiedenen K l e i n e n Anfragen u n d weniger als einem Dutzend Sitzungen des Auswärtigen und des Verteidigungsausschusses hat es i m 7. Deutschen Bundestag n u r zwei sicherheitspolitische Debatten i m Plenum gegeben. N u r wenige Parlamentarier sind gut informiert u n d verfolgen die Verhandlungen m i t Sachverstand und Interesse 1 ."

Dieses Urteil w i r d indirekt bestätigt i n der Einschätzung der Arbeit zweier für Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik maßgeblicher Einrichtungen: des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusses. Sie besitzt dadurch Gewicht, daß sie von Mitgliedern des jeweiligen Ausschusses stammt. So kommt Carl-Christoph Schweitzer i n seiner Analyse über „Der Auswärtige Ausschuß des Deutschen Bundestages i m außenpolitischen Entscheidungssystem" zu dem Schluß, „daß der Auswärtige Ausschuß als solcher auf die tatsächliche Gestaltung der deutschen Außenpolitik in 30 Jahren keinen effektiven Einfluß ausgeübt hat" 2 . Bemerkenswert wegen der Parallelität der thematischen Schwerpunktbildung i n der Öffentlichkeit und der Bundestagsarbeit erscheint die Beschreibung der Arbeit des Verteidigungsausschusses durch den Abgeordneten Erwin Horn. Obwohl der Verteidigungsausschuß m i t Rechten ausgestattet sei wie kein anderer, werde er jedoch häufig überbewertet. Der überwiegende Teil der Arbeit vollziehe sich an Gesetzen und Beschlußanträgen für den Teilbereich Bundeswehr. „Der Verteidigungsausschuß", so Horn, „reduziert sich i n zunehmendem Maße zu einem Bundeswehrausschuß. Er zeigt Inkompetenz auf 1 Management der Sicherheitspolitik, i n : K . - D . Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 3. A u f l . 1978, S. 516. — Vgl. auch Wolf-Dieter Karl/Joachim Krause, Außenpolitischer S t r u k t u r w a n d e l u n d parlamentarischer Entscheidungsprozeß, i n : Haftendorn et al. (Hrsg.), Verwaltete Außenpolitik, 1978, S. 81 : „Eine Bilanz der außenpolitischen Rolle des Bundestages ergibt mehr Schatten als Licht. Sowohl die öffentlichkeits- als auch die Problembewältigungsfunktion i n der Außenpolitik k a n n nicht als befriedigend erfüllt angesehen werden." 2 I n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 18/80 v o m 10. M a i 1980, S. 24. Er fährt fort: „Dies scheint i n unserem parlamentarischen Regierungssystem auch gar nicht möglich". U n k l a r bleibt jedoch, w a r u m es sich nach dieser Bewertung dennoch „letztlich u m einen wichtigen Ausschuß" (ebd.) handele.

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dem Gebiet der Sicherheitspolitik. Politische Diskussionen über die Frage der Rüstungskontrolle und Nachrüstung, über Allianzprobleme und die Entwicklung des Ost-West-Verhältnisses unter dem Gesichtspunkt der militärischen Bedrohung finden i n diesem Ausschuß praktisch nicht statt" 3 . Bei aller berechtigten K r i t i k an der Unzulänglichkeit parlamentarischer M i t w i r k u n g in Fragen der Außenpolitik i m allgemeinen und der Sicherheitspolitik i m besonderen w i r d allerdings allzu leicht nicht nur die Warnung Karl Kaisers 4 vor nicht mehr adäquaten und revisionsbedürftigen Theorien der Gewaltenteilung und parlamentarisch-demokratischer Kontrolle angesichts der Veränderungen i m Bereich der von i h m als transnational bezeichneten Politik übersehen, sondern auch die verfassungsrechtliche Situation sub specie A r t i k e l 59 GG, der nur begrenzte Mitwirkungsrechte des Bundestages i m Bereich der Auswärtigen Angelegenheiten vorsieht, auch wenn man die überkommene Lehre der „sachlogisch gouvernementalen" Natur der Auswärtigen Gewalt ablehnt 5 . Die verengende Sicht des Verhältnisses von Parlament und A d m i nistration ist bereits i n ihren auf bestimmte Funktionen hinweisenden Synonyma „Legislative" und „Exekutive" angelegt, die freilich i m Bereich der Auswärtigen Angelegenheiten zur Beschreibung der jeweiligen Aufgaben ganz besonders ungeeignet sind. Demgegenüber erscheint dieses Verhältnis angemessener unter dem allgemeinen Gesichtspunkt der Kontrolle gewürdigt zu werden 8 . Kontrolle w i r d hier i n einem weiten Sinne verstanden: nicht beschränkt auf Akte nachträglicher Uberprüfung, sondern auch i m Sinne vorherigen oder begleitenden Einwirkens, Kontrolle als Bestimmungsmacht 7 . 8 Erwin Horn, Enttäuschungen u n d Hoffnungen halten sich die Waage, i n : Hugo Brandt (Hrsg.), Hoffen, Zweifeln, Abstimmen, rororo aktuell 4644, 1980, S. 38. 4 Transnationale Politik, i n : Die anachronistische Souveränität, PVS-Sonderheft 1/1969, S. 84. — Vgl. auch allgemein die Warnung Winfried Steff anis vor der A n w e n d u n g konstitutioneller, dem parlamentarischen System nicht angemessener Gewaltenteilungstheorien, Parlamentarische Demokratie — Z u r Problematik von Effizienz, Transparenz u n d Partizipation, i n : ders. (Hrsg.), Parlamentarismus ohne Transparenz, 2. Aufl. 1973, S. 31 ff. δ Vgl. Wilhelm Kewenig, A r t . „Auswärtige Gewalt", i n : Hans-Peter Schwarz (Hrsg.), Handbuch der deutschen Außenpolitik, 1975, S. 38 ff. — V o n einer „gestaffelten Zuständigkeit" von Regierung u n d Parlament i m Bereich der Auswärtigen Gewalt spricht Folke Schuppert, Die verfassungsrechtliche Kontrolle der Auswärtigen Gewalt, 1973, S. 74, durch die allerdings deren sachlogisch exekutivische N a t u r i n Teilbereichen nicht berührt werde. Vgl. ebd., S. 50 f., 72 ff. β So besonders Richard Bäumlin, Die Kontrolle des Parlaments über Regierung u n d Verwaltung, Verhandlung des Schweizerischen Juristenvereins, 100 (1966), S. 165 ff.

4. Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik i m Deutschen Bundestag

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Die Durchsicht der Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle zwingt zu der Erkenntnis, daß von der Kontrolle durch das Parlament zu sprechen wenig hilfreich ist. Stattdessen ist aufgaben- und bereichsweise auf die unterschiedliche Kontrollchance von Teilen des Parlaments zu verweisen. Die Richtungskontrolle, d. h. die Bestimmung über die Grundlinien der von einer Regierung zu verfolgenden Politik obliegt der oder den Mehrheitsfraktionen. I h r wichtigstes M i t t e l hierzu ist die Wahl des Kanzlers und die Bestellung ihrer führenden Mitglieder zu Ministern und parlamentarischen Staatssekretären der Regierung 8 . Zwar bleibt die Regierung weiter auf das Vertrauen der Parlamentsmehrheit angewiesen, doch wächst ihr durch die Wahl notwendigerweise die Führungsrolle i m parlamentarischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß zu 9 . Die Mehrheitsfraktion ist zur Durchsetzung ihres politischen Programms auf den Regierungsapparat angewiesen, ihr Schicksal hängt weitgehend vom Erfolg „ihrer" Regierung ab. M i t dem richtungsweisenden Kreationsakt und der politischen und verfassungsrechtlichen Möglichkeit der Abberufung sind die Einwirkungsmöglichkeiten der Mehrheitsfraktionen nicht erschöpft. Deren Nutzung unterliegt nun aber i n der 30jährigen Geschichte der Bundesrepublik erheblichen Schwankungen, für die neben dem Regierungsstil und politischen Interessen des jeweiligen Kanzlers vor allem die parlamentarische Mehrheits- und Koalitionssituation maßgebend gewesen sind. Während i n der Regierungszeit Adenauers auf dem Felde der Innenpolitik die massiven Versuche der Mehrheitsfraktionen oder einzelner ihrer Gruppierungen, Konzeptionen der Regierung zu ändern, nicht ohne Erfolg gewesen sind 10 , hatten sich alle damit abgefunden, daß der Regierungschef die Außenpolitik als einen i h m allein vorbehaltenen Bereich betrachtete 11 . Demgegenüber scheint das Verhältnis von Regierung und Mehrheitsfraktionen während der Regierungen Brandt und Schmidt eher durch koalitionspolitische Rücksichtnahmen geprägt zu sein. Die Fraktionsführer Wehner und Mischnick signalisieren der Regierung das koalitionspolitisch Machbare und handeln — zusammen m i t den zuständigen Ministern und gegebenenfalls dem Kanzler — den Kompromiß aus 12 . Gleiches galt für die Regierung der Großen Koalition, deren 7 Vgl. Jürgen Schwarze, Z u m Nutzen einer Systembildung f ü r die K o n trolle der Staatsgewalt, DVB1. 1974, S. 893 ff. 8 Z u r M i t w i r k u n g der Mehrheitsfraktionen an der personellen Zusammensetzung der zweiten u n d d r i t t e n Regierung Adenauers vgl. Jürgen Domes, Bundesregierung u n d Mehrheitsfraktion, 1966, S. 50 f., 62 ff., 91 f. 9 Vgl. Steff ani, S. 34 ff. 10 Vgl. Domes, S. 131. 11 Vgl. Arnulf Baring, Außenpolitik i n Adenauers Kanzlerdemokratie, 1969, S. 171 ff., 175, 182.

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Spitzen Kiesinger und Brandt m i t den Vorsitzenden der Koalitionsfraktionen Barzel und Schmidt i m sog. Kreßbonner Kreis zusammentrafen. Die Bereitschaft der Regierung, auf Auffassungen einzelner Koalitionsabgeordneter einzugehen, scheint bei knappen oder bröckelnden Mehrheiten zu wachsen. Und schließlich scheint es, wie Schweitzer für die 7. Legislaturperiode berichtet, sich ereignet zu haben, „daß eine Regierung gegenüber ihrer Mehrheitsfraktion oder -koalition gelegentlich sogar zurückweicht, das heißt, bereits getroffene Entscheidungen rückgängig zu machen gezwungen ist und somit eine echte politische Kontrollfunktion der Mehrheitsfraktion gegenüber der Exekutive sichtbar w i r d " 1 3 . Einen Beispielsfall i m hier interessierenden Bereich stellt die A b standnahme von der i m Bundessicherheitsrat bereits genehmigten Lieferung von 100 000 Maschinenpistolen und 10 000 Maschinengewehren an das griechische Obristenregime i m Dezember 1973 dar. „Es handelt sich hierbei", so die Einschätzung der Abgeordneten Norbert Gansei, Heide Simonis und Horst Jungmann, „ u m einen der ganz seltenen Fälle, i n dem die [SPD-]Fraktion die Regierung zur Rücknahme eines schon gefällten Beschlusses i n offener Abstimmung zwang" 1 4 . Als paralleler Vorgang ist die nach heftigen Protesten innerhalb der SPD Anfang 1981 erfolgte Annullierung eines Beschlusses des Bundessicherheitsrates zu nennen, m i t dem die Ausfuhr von zwei U-Booten nach Chile genehmigt worden war. Es ist zweifelhaft, ob es sich dabei tatsächlich um „seltene Höhepunkte des Parlamentarismus der Bundesrepublik Deutschland" (Schweitzer 15) handelt oder eher um atypische Situationen, bei deren Überhandnehmen eine Regierung, die den Kontakt m i t den sie tragenden Fraktionen und Parteien verloren hat, besser zurückträte. A n dieser Richtungsbestimmung ist die Opposition nicht oder nur wenig beteiligt 1 6 . Die ihr obliegende Kontrollfunktion w i r k t nicht als Bestimmungsmacht. Sie besteht darin, Regierung und Mehrheitsfrak12 So lehnten vier SPD-Abgeordnete 1976 eine erneute K a n d i d a t u r ab m i t der Begründung, Koalitionsabsprachen, der Zwang zur Loyalität gegenüber der Regierung, der autoritäre Führungsstil der F r a k t i o n u n d die Besserwisserei der Beamten schränkten eine sinnvolle A r b e i t zu sehr ein. Vgl. Der Spiegel 6/1976, S. 46 ff. 13 Carl-Christoph Schweitzer, Der Auswärtige Ausschuß des Deutschen Bundestages i m außenpolitischen Entscheidungssystem, Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 18/80 v o m 10. M a i 1980, S. 23 f. 14 Abgeordnete — Lobbyisten oder Kontrolleure der Rüstungsindustrie?, i n : Albrecht et al., Arbeitsplätze durch Rüstung?, 1978, S. 131. 15 Schweitzer, S. 24. 16 Z u r Rolle der Opposition besonders Hans-Peter Schneider, Die parlamentarische Opposition i m Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1974. — Speziell zum Verhältnis Opposition u n d Außenpolitik vgl. Baring, S. 173; Schweitzer, S. 19.

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tionen zur Begründung und Verantwortung ihrer Politik i n öffentlicher Debatte zu zwingen, die — vielleicht verdeckten oder anders eingeschätzten — Konsequenzen bestimmter Politiken deutlich zu machen und Alternativen — personell wie sachlich-programmatisch — zu entwickeln. Die W i r k u n g dieser A r t von Kontrolle liegt kaum i n der Beeinflussung der konkret anstehenden Entscheidung oder A k t i o n von Regierung und Parlamentsmehrheit. Sie hat eher langfristige Wirkung — über die nächste Wahl — und präventive Wirkung, indem sie Regierung und Verwaltung dazu bringt, mögliche Debatten und Bloßstellungen bei ihren Entscheidungen einzukalkulieren. Das Forum dieser A r t von Oppositionstätigkeit ist notwendig das Plenum; das Mittel, die Debatte i n und vor der Öffentlichkeit 17 . Die Wahrnehmung dieser Oppositionsrolle scheint der jeweiligen Opposition angesichts des vorherrschenden Gefühls geheimer Mitregierung 1 8 schwerzufallen, wenngleich Hans-Joachim Veen trotz erheblicher K r i t i k des Selbstverständnisses der ersten CDU/CSU-Opposition für den 6. Deutschen Bundestag feststellt, „daß es i h r alles i n allem m i t fast verblüffender Vehemenz und Hartnäckigkeit gelungen ist, die großen und problematischen Bereiche der Regierungspolitik kritisch zu veröffentlichen und die Bundesregierung permanent zu zwingen, ihre A b sichten und Handlungen auf allen Feldern ihrer Politik i m Plenum des Bundestages zu begründen und sich den scharfen oppositionellen Attacken eben dort zu stellen" 19 . Hierzu sind auf außenpolitischem Gebiet neben dem seinerseits besonderen aktuellen Thema der Ostund Deutschlandspolitik vor allem zwei Große Anfragen und vierzehn Dringlichkeitsfragen zum Atomwaffensperrvertrag und zur Sicherheitspolitik zu nennen 20 . I m 7. Deutschen Bundestag w i r d als einziger Fall einer erfolgreichen Initiative i m hier fraglichen Themenbereich die Debatte über die Große Anfrage der CDU/CSU-Fraktion zur KSZE-Politik der Bundesregierung und deren A n t w o r t i m Jahre 1974 genannt, während i n der anschließenden Zeit bis zum Beginn der 8. Legislaturperiode das Interesse der Opposition sich i m Zusammenhang m i t der KSZE auf die Frage der Menschenrechtsverletzungen konzentrierte 21 . Gelegenheit zur 17 Vgl. Hans-Joachim Veen, Opposition i m Bundestag, 1976, S. 98 ff.; vgl. auch ebd., S. 195 ff. 18 Diese Situation ist freilich seit 1969 wegen der Bedeutung des Bundesrats offenkundig. 19 Veen, S. 194. 20 Vgl. ebd., S. 128 ff., 149. 21 Vgl. Karl / Krause, S. 67 ff. — Vgl. aber auch die Große Anfrage der CDU/CSU-Fraktion betr. Verteidigungspolitik v o m 22.7.1975, BT/Drucks. 7/3874. — Dazu A n t w o r t der Bundesregierung v o m 29.6.1975, BT/Drucks. 7/4072 u n d Aussprache i m Deutschen Bundestag, Sitzung v o m 15.1.1976, Prot. 7, S. 14 597—14 641; 14 660—14 687.

4 Steinberg

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umfassenden Darlegung der sicherheitspolitischen Konzeption der Bundesregierung bot die Antwort, die sie auf Große Anfragen der Fraktionen des Deutschen Bundestages am 24. Mai 197722 und 16. Februar 1979 gegeben hat 2 3 . Möglichkeiten zu sicherheits- und abrüstungspolitischen Erörterungen bieten schließlich die Aussprachen über Regierungserklärungen (ζ. B. die Berichte über Gipfeltreffen, NATO-Tagungen oder die KSZE-Konferenzen) 24 und die Haushaltsberatungen 25 . Die intensive parlamentarische Vorbereitung des m i t einem Verhandlungsangebot gekoppelten sog. Nachrüstungsbeschlusses der NATO vom 12. Dezember 1979 veranlaßte gar den Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher, i n seiner Regierungserklärung vom 14. 12. 1979 unter Hinweis auch auf die Diskussionen i n den politischen Parteien, den Fraktionen des Deutschen Bundestages und der Öffentlichkeit von „eine(r) nationale(n) Debatte über das Für und Wider und über den Inhalt der jetzt getroffenen Entscheidungen" 28 zu sprechen. Es leuchtet ein, daß diese Mittel der Oppositionsfraktion kaum eine Bestimmungsmacht auf die Entwicklung der Außen- und Sicherheitspolitik einräumen. Aber auch innerhalb der Parlamentsmehrheit sind die Einwirkungsmöglichkeiten keineswegs gleichmäßig verteilt. Diese generelle Feststellung t r i f f t für den Bereich der Sicherheitspolitik in besonderem Maße zu. Der Kreis der beteiligten Abgeordneten ist wegen der Geheimhaltungsbedürflichkeit vieler Daten begrenzt; die Abgeordneten sind i n besonderem Maße von den Informationen der A d m i n i stration abhängig, die nur begrenzt durch allgemein zugängliche Quellen etwa von internationalen Forschungsinstitutionen ersetzt werden können 27 . So gerät die Formulierung der Sicherheitspolitik zum Ge22 Vgl. Große Anfrage der CDU/CSU: Verteidigungspolitik v o m 17.3.1977, BT/Drucks. 8/195; Große Anfrage der Fraktionen von SPD u n d F D P : Sicherheitspolitik v o m 23.3.1977, BT/Drucks. 8/224. — A n t w o r t der Bundesregier u n g v o m 24. 5.1977, BT/Drucks. 8/464. — Aussprache des Deutschen B u n destages am 8. 9.1977, BT/Prot. 8, S. 2990—3025; 3035—3066. 23 Vgl. BT/Drucks. 8/2587. 24 Vgl. etwa die Regierungserklärung v o m 12. M a i 1977 nach dem Londoner Gipfeltreffen, BT/Prot. 8, S. 1819 ff. 25 Vgl. etwa die Haushaltsberatungen v o m 21. J u n i 1977, Einzelplan 05, Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes, BT/Prot. 8, S. 2609 ff. 26 Vgl. BT/Prot. 8, S. 15 465 ff. (194. Sitzung des 8. Deutschen Bundestages v o m 14.12.1979) unter Hinweis auf die Bundestagsdebatten am 8./9. März u n d 4. J u l i 1979 (BT/Prot. 8, S. 11119 ff., 11 235 ff., 13 317 ff.), die gemeinsame Sitzung des Außenpolitischen u n d des Verteidigungsausschusses des Deutschen Bundestages v o m 17. Oktober u n d die vorangegangene Aussprache über den Haushalt des Bundeskanzlers. 27 Vgl. Schweitzer, S. 13 f.; Karl! Krause, S. 75 f. — Z u m Informationsübergewicht der Exekutive i m Bereich der Auswärtigen Gewalt vgl. Schuppert, S. 68 f. — Z u dem Informationsvorsprung der Exekutive als Ursache deren außenpolitischer Prärogative auch i n den USA vgl. Rudolf Steinberg, Präsident u n d Außenpolitik, Außenpolitische Entscheidungsfindung des Prä-

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schäft eines kleinen geschlossenen Zirkels von Sicherheitsexperten i n Parlament und Administration, Journalisten und Wissenschaftlern des In- und Auslandes, die i n gewisser Weise eine transnationale „strategic community" darstellen und deren Arbeitsstil durch ein hohes Maß an Informalität Einblick und Beteiligung für Außenstehende erschwert. Parlamentarischer Ort der Abgeordnetentätigkeit ist der grundsätzlich nicht-öffentlich tagende Ausschuß (§ 69 Abs. 1 Satz 1 GO BT). I n i h m wirken Abgeordnete und Beamte eng zusammen, da anders als i n amerikanischen Kongreßausschüssen die Beamten nicht nur als Zeugen oder Sachverständige gehört werden. Der Stil der hier besonders relevanten Ausschüsse — Auswärtiger Ausschuß und Verteidigungsausschuß — w i r d dadurch anschaulich illustriert, daß diese als einzige Fachausschüsse28 i n den ersten sieben Legislaturperioden keine öffentlichen Anhörungen gem. § 70 Abs. 1 GO BT durchgeführt haben 29 . Von dieser Praxis wich der Auswärtige Ausschuß zum ersten Male 1977 ab, als er sich gemeinsam m i t dem Ausschuß für Wirtschaft i n einem Hearing m i t „Probleme(n) der Dritten VN-Seerechtskonferenz unter besonderer Berücksichtigung des Meeresbodenbergbaus" befaßte 30 . Die Exklusivität des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusses und ihrer Unterausschüsse w i r d dadurch bestärkt, daß an ihren Sitzungen als Ausnahme von der Regel des § 69 Abs. 2 GO BT keine Nicht-Mitglieder teilnehmen dürfen. So scheint sich gerade auf dem Felde der Außen- und Sicherheitspolitik die Parlamentsarbeit zu einer Form parlamentarischer Mitregierung durch die Bundestagsausschüsse hinentwickelt zu haben 31 . Als Ergebnis von Fallstudien kommt Günther Patz zu dem — allerdings nicht unwidersprochen gebliebenen 32 — Schluß von einer „quasi exekutiven Funktion" des Auswärtigen Ausschusses des Deutschen Bundestages; i h m komme „durchaus mitunter eine entscheidende Rolle bei der Formulierung sidenten der USA i m Spannungsfeld von Kongreß, Bürokratie u n d öffentlicher Meinung, Der Staat 16 (1977), S. 333 f. 28 Ebenfalls ohne öffentliche A n h ö r u n g blieben der Ausschuß für W a h l prüfung, I m m u n i t ä t u n d Geschäftsordnung sowie der Petitionsausschuß. 29 Angaben nach: Dreißig Jahre Deutscher Bundestag. Dokumentation, Statistik, Daten, bearbeitet von Peter Schindler, 1979, S. 250 f. 30 Die gemeinsame Sitzung fand am 7.12.1977 statt. Während der 8. Legislaturperiode gab es noch zwei weitere öffentliche Anhörungen, am 29.5. / 31. 5.1978 zum Thema „Erweiterung der E G nach Süden" u n d am 23. 6.1980 unter Federführung des Ausschusses f ü r Wirtschaft über „Verhaltenskodex der E G f ü r Unternehmen m i t Tochtergesellschaften, Zweigniederlassungen oder Vertretungen i n Südafrika". — F ü r die freundliche Information sei dem Sekretariat des Auswärtigen Ausschusses gedankt. 31 Dazu Wilhelm Kewenig, Staatsrechtliche Probleme parlamentarischer Mitregierung am Beispiel der A r b e i t der Bundestagsausschüsse, 1970. 82 a. A . Schweitzer, S. 17 ff. 4·

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der Außenpolitik" zu, so daß er geradezu als eine „Mit-EntscheidungsInstitution" erscheine 33 . Hier ist eine Veränderung der Kontrollfunktion des Parlaments zu konstatieren, bei der es sich „ u m eine A r t unentrinnbares Schicksal zu handeln" scheint 34 . Den auf den ersten Blick erweiterten Einwirkungsmöglichkeiten des Parlaments steht eine verringerte Verantwortlichkeit der Administration gegenüber, denn — grob gesprochen —: Wer mitbestimmt, kann nachher schlecht kritisieren. Auch die Tatsache, daß diese Entwicklung quasi-mitregierender oder verwaltungsbegleitender Kontrolle von der Verwaltung gefördert wird, spricht dafür, daß hier letztlich ein Autonomiegewinn der Verwaltung vorliegt 3 5 . Ganz bewußt wurde diese Strategie bereits von Konrad Adenauer bei der Einsetzung eines Unterausschusses für den Deutschlandvertrag 1951 gewählt, dessen Beratungen m i t der größtmöglichen Vertraulichkeit umgeben wurden. Diese Geheimhaltung, so urteilt Arnulf Baring, „diente offenbar weniger dem Zweck, eine freimütige Aussprache der deutschen Delegationsmitglieder m i t den Abgeordneten zu gewährleisten; denn an ihr lag dem Bundeskanzler nichts. I h m kam es w o h l vor allem darauf an, die Parlamentarier an der politischen Haftung zu beteiligen" 3 6 . Innerhalb dieses durchaus ambivalenten Rahmens hat sich die Analyse der Ausschußarbeit auf dem Felde der Sicherheitspolitik einzuordnen. Dabei dürfte das Gesamtbild ein wenig positiver ausfallen als die eingangs erwähnten Würdigungen von Schweitzer und Horn. Positive Beispiele bringt Schweitzer selber, so die Befassung des Auswärtigen Ausschusses i n Sachen KSZE i n zahlreichen Sitzungen von 1973 bis 1975, an denen wiederholt der Außenminister teilnahm. Schweitzer zufolge hätten diese Sitzungen „zu einer umfassenden Klärung der Standpunkte der Bundestagsfraktionen zu der von der Bundesregierung i m Rahmen von EG und NATO verfolgten außenpolitischen Generallinie beigetragen" 37 . Die i m fraglichen Politikbereich wohl bedeutsamste und innerhalb des gegebenen Rahmens wirkungsvollste parlamentarische Einrichtung stellt der Unterausschuß für Abrüstungs- und Rüstungskontrolle dar, 38 So Günther Patz, Parlamentarische Kontrolle der Außenpolitik. F a l l studien zur politischen Bedeutung des Auswärtigen Ausschusses des D e u t schen Bundestages, 1976, S. 89, 155 ff. 34 So Peter Boldt, Z u m Verhältnis von Parlament, Regierung u n d Haushaltsausschuß, ZParl. 4 (1973), S. 549. 35 Vgl. ebd., S. 548. — Sehr kritisch auch Friedrich Schäfer, ZParl. 4 (1973), S. 441, 443; vgl. auch Hans-Peter Schneider, Opposition u n d Information, AöR 99 (1974), S. 628 ff. 86 Außenpolitik i n Adenauers Kanzlerdemokratie, S. 172. 37 S. 18.

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der seit der 5. Wahlperiode 1965 besteht 38 . Er setzt sich zusammen aus Mitgliedern des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusses. Als einziger Unterausschuß ist er m i t einem eigenen Sekretär ausgestattet. Seine gehobene politische Bedeutung w i r d auch dadurch offenkundig, daß die Besetzung der Unterausschußvorsitzenden Gegenstand der interfraktionellen Vereinbarungen zu Beginn der Legislaturperiode ist 3 9 . Der Unterausschuß tagt während der Sitzungswochen des Parlaments regelmäßig; i n i h m werden zusammen m i t den fachkundigen Beamten sämtliche allgemeinen und speziellen Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen eingehend und i n aller Offenheit erörtert. Die Mitglieder erhalten auch Einblick i n streng geheimes Material, so daß sie nach eigener Einschätzung zu den bestinformierten Parlamentariern gehören und damit zu einer sachkundigen Kontrolle durchaus imstande sind. Diese erfolgt i n der oben beschriebenen Weise nicht i m Nachvollzug, sondern begleitend zu Verhandlungen und i n der konzeptionellen Phase der Politikentwicklung. A u f diese Weise sind den Mitgliedern durchaus politische Impulse möglich, wie etwa die Versuche seit Beginn des Jahres 1977 innerhalb der SPD-Fraktion unter Führung des damaligen Unterausschuß-Vorsitzenden Alfons Pawelczyk, neue Konzeptionen zu den Wiener MBFR-Verhandlungen zu erarbeiten, beweisen 40 . Der Grund für die durchaus positive Einschätzung der Arbeit des Unterausschusses, als deren Indiz die wiederholte Teilnahme des Außen- und Verteidigungsministers gewertet wird 4 1 , dürfte aber auch darin zu suchen sein, daß seine Mitglieder Teil jener eben beschriebenen informellen transnationalen „strategic community" darstellen. I n diesem Zusammenhang ist auch die Reise einer Delegation des Unterausschusses zu den Genfer KSZE-Verhandlungen i m Juni 1975 zu sehen, die ebenso wie die Integration von Bundestagsabgeordneten i n die UN-Delegation der Bundesrepublik der informellen Einbindung des Ausschusses i n die Sicherheitspolitik dient 4 2 . Defizite scheinen i m gegenwärtigen Zeitpunkt i m Bereich der Kontrolle der Genehmigungen von Rüstungsexportgeschäften und von Nuklearexporten zu bestehen 43 . I n diesem Bereich wurde jedoch unlängst ein Vorschlag der SPD- und FDP-Fraktionen verabschiedet, wonach der Unterausschuß künftig über Rüstungsexportentscheidungen 38 Die Bezeichnung i n dieser Legislaturperiode lautete noch „Unterausschuß f ü r Fragen der Rüstungskontrolle u n d Abrüstung". Vgl. Dreißig Jahre Deutscher Bundestag, S. 238. 39 So Karl / Krause, S. 74. 40 Vgl. ebd., S. 78. 41 So Lothar Wilker, Impulse f ü r die Abrüstungspolitik durch organisatorische Innovation?, i n : Volker Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979, S. 40. 42 Vgl. Karl / Krause, S. 76. 43 Vgl. Wilker, Nuklearexport- u n d Nichtverbreitungspolitik, S. 92.

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zu informieren ist. A u f diese Weise solle Klarheit darüber gewonnen werden, „ob und welche Rüstungsgeschäfte unter außen- und sicherheitspolitischen, aber auch unter beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten politisch mitverantwortet werden sollen" 44 . Der Vorschlag des bisherigen Vorsitzenden des Unterausschusses, Alfons Pawelczyk, den Unterausschuß nach der Bundestagswahl am 5. Oktober 1980 zu einem Vollausschuß auszubauen, ist nicht realisiert worden. Dies mag auch m i t Pawelczyks Ausscheiden aus dem Bundestag zusammenhängen. Der Vorschlag, dem eine entsprechende Forderung des Berliner SPDParteitages zugrundelag 45 , ist aber auch sachlich umstritten. Dem m i t der Verwirklichung verbundenen Vorteil einer Verbesserung der Ausstattung der Ausschußarbeit hätte als Nachteil der Verlust der Integration i n die Arbeit des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusse gegenübergestanden.

5. Die Variabilität externer Faktoren Der Eigenart der Umwelt kommt bei der Wahl der entsprechenden Verwaltungsstrukturen erhebliches Gewicht zu. Von überragender Bedeutung hat sich vor allem das hohe Maß an internationaler Verflechtung erwiesen, das den autonomen Entscheidungsspielraum der deutschen Administration i n sicherheitspolitischen Fragen stark einengt. Die innenpolitische Umwelt w i r d gekennzeichnet durch die Existenz eines kleinen Zirkels von sicherheitspolitischen Experten i n Parlament, Publizistik und Wissenschaft, dem als Teil einer transnationalen „strategic community" möglicherweise zunehmendes Gewicht zukommt, während eine starke öffentliche Meinung i n sicherheitspolitischen Fragen i m allgemeinen und i n Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen i m besonderen zur Zeit noch fehlt. Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen sind somit als schwache öffentliche Interessen zu qualifizieren, die hinter den Verteidigungs- und Rüstungsinteressen zurückstehen.

44 So Abgeordneter Jürgen Linde, i n : Die Zeit Nr. 29 v o m 11. J u l i 1980, S. 18; vgl. auch Karsten G. Voigt, i n : Die Zeit Nr. 33 v o m 8. August 1980, S. 24. 45 Vgl. den A n t r a g des Partei Vorstands Nr. 11 i n der v o m Parteitag B e r l i n (3.—7. Dezember 1979) beschlossenen Fassung, T e i l I V , Forderung Nr. 5: „Der Deutsche Bundestag soll das parlamentarische Instrumentarium zur Stärk u n g seiner politischen K o n t r o l l f u n k t i o n e n so ausbauen, daß sein Einfluß auf die Fortentwicklung der P o l i t i k kooperativer Rüstungssteuerung, R ü stungsbegrenzung u n d -Verminderung verstärkt w i r d . Dazu gehören insbesondere ein jährlicher Abrüstungsbericht u n d die U m w a n d l u n g des U n t e r ausschusses Abrüstung u n d Rüstungskontrolle des Deutschen Bundestages zu einem vollwertigen Ausschuß."

5. Die Variabilität externer Faktoren

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Es mag sein, daß die „neue Friedensbewegung" mittelfristig zu einer Modifikation dieser Bewertung führen wird. Eine engagierte, sachkundige Öffentlichkeit vermöchte als Gegengewicht zu den außenpolitischen Abhängigkeiten zu wirken, die deren Bedeutung zwar nicht aufzuheben, den Handlungsspielraum der deutschen Administration jedoch zu vergrößern i n der Lage wäre 1 . Die externen Restriktionen können durch die Administration kaum, erst recht nicht durch Verwaltungsstrukturreformen aufgehoben werden. Es ist von diesen Faktoren als Gegebenheiten auch bei der Überlegung auszugehen, wie die Innovationschancen und der Handlungsspielraum i n Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen für die deutsche Regierung und Verwaltung erweitert werden können 2 . Es stehen hierfür drei Strategien zur Verfügung, die durchaus kumulativ zu verfolgen sind. Z u m einen kann versucht werden, die Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen i n der Umwelt zu stärken, d. h. auf die Umwelt insoweit selber Einfluß zu nehmen. So bestünde etwa die Möglichkeit, daß Regierung und Verwaltung die sich heranbildende aktive Öffentlichkeit i n Abrüstungs- und Rüstungskontrollangelegenheiten als I m puls für eine stärker abrüstungspolitisch akzentuierte Sicherheitspolitik begreifen. Erste Anzeichen sprechen aber eher dagegen, daß diese Chance genutzt wird. Die Einschätzung des seinerzeitigen SPD-Bundesgeschäftsführers und jetzigen Vorsitzenden des Bundestags-Unterausschusses für Abrüstung und Rüstungskontrolle Egon Bahr, der i m Sommer 1980 i m Zusammenhang m i t dem französischen Beschluß zur Einführung von Neutronen-Waffen Bürgerinitiativen gegen weitere Rüstung für nicht weniger relevant erklärte als zur Erhaltung der Umwelt 8 , dürfte aus der Sicht der Administration w o h l kaum geteilt werden. Vermutlich w i r d hier die „neue Friedensbewegung" eher als Bedrohung anderer, i m Ergebnis als vorrangig bewerteter politischer Belange — der Verteidigungs- und Bündnisinteressen — gesehen werden. Ob der „neuen Friedensbewegung" das Schicksal der alten A n t i - A t o m Bewegung der 50er Jahre erspart bleiben wird, muß abgewartet werden. Erste Anzeichen einer abwertenden, j a diffamierenden Etikettierung sind unübersehbar. Diese Entwicklung könnte die „Friedensbewegung" selber dadurch beschleunigen, daß sie bei ihren Forderungen der Gefahr utopischer Zielverfolgung nicht entgeht, wenn sie die Reali1 I n diesem Sinne Erhard Eppler, Spiegel-Gespräch, Der Spiegel v o m 15. J u n i 1981 (H. 25/1981), S. 46. 2 Es sei noch einmal daran erinnert, daß die Frage, ob die Abrüstungsu n d Rüstungskontrollinteressen hinreichend berücksichtigt werden oder nicht, n u r politisch u n d nicht wissenschaftlich beantwortet werden kann. Siehe oben Kap. I I . 1. 3 Vgl. SZ v o m 13. 8.1980, S. 2.

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täten der geopolitischen Lage, der internationalen Einbindung und der historischen Situation Westdeutschlands aus den Augen verliert. Auch hierfür gibt es Anzeichen. E i n weiteres M i t t e l der Stärkung von Umweltinteressen dürfte i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung kaum i n Betracht kommen. So läßt sich feststellen, daß die staatliche Verwaltung oftmals ihr wichtige, aber unzureichend repräsentiert scheinende Interessen dadurch gefördert hat, daß sie die Gründung und Existenz von Interessenverbänden unterstützt hat 4 . Dieses M i t t e l dürfte eher bei schlecht organisierten Partikularinteressen Erfolg versprechen als bei kaum verbandsmäßig organisierbaren öffentlichen (Abrüstungs- und Rüstungskontroll-) Interessen 5 . Sinnvoller dürfte der Versuch einer Erweiterung des Kreises der an Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen interessierten Experten sein, auch unter dem Aspekt eines mittelbaren Hineinwirkens i n die Öffentlichkeit. I n diesem Zusammenhang ist auch die Förderung abrüstungspolitischer Forschung zu nennen durch die Unterstützung von problembezogenen Forschungsarbeiten sowie von Wissenschaftlichen Kongressen und Vereinigungen, die sich m i t Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen befassen. Eine geschickte Öffentlichkeitsarbeit der Verwaltung vermöchte längerfristig das Interesse an Abrüstungsfragen und das Gefühl der Betroffenheit zu wecken. Hierzu gehört eine umfassende, verständliche Information der Presse. Der bürokratische Spielraum läßt sich schließlich erweitern durch die intensive Pflege der Kontakte zu Parlamentariern besonders der kleinen tonangebenden Schicht sowie des „zuständigen" Bundestagsausschusses, bei dem die Chance einer Vermittlung der Problemsicht der Verwaltung besonders hoch ist®. Eine zweite Möglichkeit besteht darin, die Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Interessen durch Stellen der staatlichen Verwaltung sicherzustellen. Diese Interessen werden dadurch als Gegenstand staatlicher Verwaltung zu deren raison-d'être; sie werden gleichsam bürokratisiert. Die Inkorporierung bestimmter Interessen i n die staatliche Verwaltung vermag darüberhinaus deren Legitimität zu stärken, so daß einer Organisationsreform unter Umständen starke symbolische Bedeutung zukommen kann 7 . 4

Vgl. Rudolf Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, 1979, S. 253; ders. t Die Interessenverbände i n der Verfassungsordnung, PVS 14 (1973), S. 46 jeweils m.w.N. 5 Vgl. Mancur Olson, Die L o g i k des k o l l e k t i v e n Handelns, 1968, S. 230 ff. 6 Vgl. Eberhard Blankenburg / Hubert Treiber, Politiker als Bürokraten, Bürokraten als Politiker, Die V e r w a l t u n g 5 (1972), S. 282 ff.; Nevil Johnson, Government i n the Federal Republic of Germany, Oxford 1973, S. 85. 7 Vgl. Steinberg , P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 269 f.

5. Die V a r i a b i l i t ä t externer Faktoren

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Dies kann m i t erheblichem innovatorischen Effekt durch die Gründung neuer Behörden geschehen; die Erfahrung zeigt allerdings, daß dieser schnell abklingt 8 , so daß die m i t jeder Ausdifferenzierung der Verwaltung verbundenen Kosten 9 sorgfältig zu bedenken sind. Vor allem jedoch ist darauf aufmerksam zu machen, daß auf diese Weise nicht automatisch aus einem schwachen öffentlichen Interesse eine durchsetzungsstarke Verwaltungsstelle wird. I h r Gewicht i n der Konkurrenz und i m K o n f l i k t m i t etablierten mächtigen Verwaltungsstellen, ihre Durchsetzungschance hängt von dem Muß an zusätzlich eingeräumter Macht i n Form wirksamer Unterstützung durch die politische Führung oder durch die Verleihung von Machtmitteln ab, sei es positiver Anreize, sei es negativer Sanktionen. Ohne derartige „Muskeln" kann eine neue Organisation kaum mehr als nur symbolischen Wert gewinnen. Einen anderen Weg stellt die Einrichtung selbständiger Arbeitseinheiten i n bestehenden Verwaltungsorganisationen dar. Hier vermag unter Umständen die neue Aufgabe von der Mächtigkeit der alten Verwaltungsorganisation zu profitieren. Voraussetzung einer positiven Verstärkung ist allerdings eine Parallelität, zumindest aber eine Neutralität der von der „Mutterinstitution" verfolgten Hauptinteressen 10 . Was über das eher negative Verhältnis von Umweltschutz und W i r t schaftsminister oder von Tier- und Naturschutz und Landwirtschaftsminister gilt, läßt sich grundsätzlich wohl auch über das Verhältnis von Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen und Verteidigungsministerium sagen, dessen Tätigkeit von eher entgegengesetzten Interessen bestimmt wird. Das schließt selbstverständlich nicht aus, daß an A b r ü stungsfragen besonders interessierte Verteidigungsminister auch i n ihren Häusern Einrichtungen schaffen, die wirkungsvoll Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik i n den Gesamtzusammenhang der allgemeinen Sicherheitspolitik einbringen. Die Gründe hierfür liegen dann allerdings i n politisch-persönlichen, nicht jedoch i n hier beleuchteten institutionell-organisatorischen Faktoren. Die dritte — wohl wichtigste — Strategie versucht, gegenüber den internationalen externen Restriktionen den eigenen Handlungsspielraum durch die Wahl der geeigneten Verwaltungsstrukturen möglichst auszuschöpfen. Es ist zu prüfen, durch welche Strukturen die bereits erwähnten Voraussetzungen einer erfolgreichen deutschen Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik — Fähigkeit zu kreativer Initiative, inter8 Z u amerikanischen Beispielen auf dem Gebiet des Umweltschutzes, der Sozialverwaltung u n d des Konsumentenschutzes vgl. ebd., S. 153 ff., 179, 242, 286 f. 9 Siehe dazu unten Kap. I V . 4. c). 10 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 253 f.; siehe unten Kap. I V . 4. b) bb).

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nem administrativen Konsens, Persönlichkeit der Unterhändler 1 1 — gewährleistet werden können. Die personellen Faktoren weisen auf Persönlichkeits- oder ausbildungsbedingte Aspekte wie umfassendes Sachwissen, gründliche Kenntnisse auch der informellen Arbeitsmethoden und Verhandlungstaktiken, schnelles Reaktionsvermögen und nicht zuletzt fremdsprachliche Fähigkeiten, die unabdingbar sind, u m während des Sitzungsverlaufs internationaler Gremien i n die Neuformulierung strittig gewordener Texte eingreifen bzw. Gegenvorstellungen beschlußreif formulieren zu können 12 . Bedingung für die erfolgreiche Einbringung eigener Positionen in die internationalen Verhandlungen sind ferner klare Zielsetzungen, rechtzeitige klare Weisungen aus der Bonner Zentrale, die jedoch flexibel, d. h. auch i n einer veränderten Verhandlungssituation i n ihrem K e r n anwendbar sind. Dies gelingt umso besser, je kürzer die Kommunikationswege und je klarer und eindeutiger die Verantwortlichkeiten sind 13 . Dies zu sichern stellt auch an die Organisation der Bonner Ministerialverwaltung besondere Anforderungen, die unter den Leitprinzipien Flexibilität und Einheitlichkeit zu fassen sind. Wenn man bedenkt, daß allein die Entscheidungsstruktur der NATO über 200 Ausschüsse (Committees, Groups, ad hoc working parties, boards, ad hoc political expert working groups) kennt, umgekehrt eine Reihe von Bonner Ressorts sachlich zuständig sein können 14 , so w i r d die Eigenart der Organisationsaufgabe deutlich. Die erheblichen Anforderungen an Flexibilität und Anpassungsfähigkeit der Verwaltungsorganisation lassen — wie die Erkenntnisse der Organisationstheorie zeigen 15 — Organisationsmuster als geeignet erscheinen, die flexible, von vornherein auf Zeit angelegte Formen der Zusammenarbeit ermöglichen. Derartige „temporary systems" werden als besonders innovationsgünstige Organisationsstrukturen bezeichnet 18 . Umgekehrt ergeben sich daraus wiederum besondere Probleme der Koordination, denen i m einzelnen noch nachzugehen ist.

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Siehe oben Kap. I I I . 2. So anschaulich Wilfried Hofmann, Die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an den Entscheidungsprozessen i n der N A T O , i n : Regionale Verflechtung der Bundesrepublik Deutschland, Schriften des Forschungsinstituts der Deutschen Gesellschaft f ü r Auswärtige Politik, 1973, S. 156 ff. 13 Vgl. hierzu ebd., S. 157. 14 Vgl. ebd., S. 151, 157. 15 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 240 f. 16 Siehe unten Kap. I V . 4. d). 12

I V . Die Verwaltung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1. Forderungen nach einem Abrüstungsamt oder Abrüstungsministerium I n kaum einem anderen Politikbereich w i r d derart nachdrücklich und anhaltend die Forderung nach neuen Organisationsstrukturen erhoben wie i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik. I h r Ziel ist eine stärkere Berücksichtigung von Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen innerhalb von Regierung und Verwaltung. Diese Vorschläge werden geleitet von der Feststellung, daß die internen administrativen Bedingungen für die Innovationsbereitschaft und -fähigkeit der deutschen staatlichen Verwaltung i n der Sicherheitspolitik nicht ausreichen 1. I n ihrer ursprünglichen Form waren sie gerichtet auf die Errichtung eines Abrüstungsamtes, neuerdings w i r d auch die Forderung nach einem eigenen Abrüstungsministerium laut. Der Vorschlag zur Errichtung eines Abrüstungsamtes geht zurück auf den seinerzeitigen SPD-Verteidigungsexperten Fritz Erler, der i n der Mitte der 60er Jahre seine Forderung w o h l wesentlich i n politischer Absicht zur Überwindung des bestehenden außen- und sicherheitspolitischen Immobilismus erhob 2 . Seit 1964 wurde sie regelmäßig auf SPDParteitagen zum Gegenstand von Beschlüssen gemacht, letztmalig auf dem Hamburger Parteitag 19778. Erstmals auf dem Berliner Parteitag 1 Vgl. etwa Helga Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte. Z u r Organisation der Abrüstungspolitik i n der Bundesrepublik Deutschland, PVS 13 (1972), S. I f f . , bes. S. 32 ff.; dies., Abrüstungs- u n d Entspannungspolitik z w i schen Sicherheitsbefriedigung u n d Friedenssicherung, 1974, S. 90 ff., 3631; Hans Günter Brauch, Abrüstungsamt der Bundesregierung — ein Vorschlag f ü r eine aktive Friedenspolitik, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 8/78, S. 17 f., 21; ders., Die Forderung nach einer Erhöhung des Innovationspotentials des rüstungskontroll- u n d abrüstungspolitischen Entscheidungsprozesses der Bundesrepublik — ein zeitgeschichtlicher Überblick, i n : Volker R i t t berger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979, S. 103; zurückhaltender Lothar Wilker, Impulse für die Abrüstungspolitik durch organisatorische Innovation?, i n : Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979, S. 43. 2 Vgl. Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte, S. 14 f. 8 Vgl. den einstimmig verabschiedeten A n t r a g 27: „Der Parteivorstand u n d die SPD-Bundestagsfraktion werden gebeten, den alten sozialdemokratischen Vorschlag, i n der Bundesrepublik ein Abrüstungsamt zu errichten, m i t dem

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

1979 wurde dieser Vorschlag stillschweigend fallengelassen. Es hat den Anschein, als sei er inzwischen von den „Grünen" aufgenommen worden 4 . Demgegenüber ist die SPD i m Frühjahr 1981 m i t einem neuen Organisationsvorschlag hervorgetreten. Danach solle dem Bundeskanzleramt ein „Bundesinstitut für Rüstungskontrolle" zugeordnet werden, dem vor allem Aufgaben der Forschung und Öffentlichkeitsarbeit zugedacht sind 5 . Diesen politischen Vorstellungen zufolge, die von der Wissenschaft aufgenommen und ausgeformt wurden, soll nach dem Vorbild der Arms Control and Disarmament Agency (ACDA) i n den Vereinigten Staaten von Amerika ein Abrüstungsamt beim Bundeskanzleramt oder als selbständige Behörde geschaffen werden. M i t i h m sollen folgende Ziele erreicht werden®: — Konzentration der Zuständigkeiten für alle Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen an einer Stelle; — Unabhängigkeit von Gesichtspunkten anderer Ressorts; — Eigengewicht innerhalb der Regierung; — Rederecht vor dem Bundestag; — Zentralisation der Abrüstungs- und Rüstungskontrollforschung; — Eigener qualifizierter lungsaufgaben;

Beamtenstab für Planungs- und Verhand-

— Ausdruck der besonderen Bedeutung, die die Regierung der A b rüstungs· und Rüstungskontrolle zumißt. I n s g e s a m t erscheint eine e r h e b l i c h e Skepsis g e g e n ü b e r diesen V o r schlägen angebracht. Z w a r i s t es n i c h t u n v e r s t ä n d l i c h , daß gerade d i e s t r u k t u r g e b e n d e Entscheidungsprämisse „ O r g a n i s a t i o n " b e v o r z u g t z u m G e g e n s t a n d v o n R e f o r m ü b e r l e g u n g e n gemacht w i r d , d a sie i m h i e r f r a g l i c h e n P o l i t i k b e r e i c h eher w i r k s a m e n Ä n d e r u n g e n z u g ä n g l i c h e r ziel, eine ausgewogene u n d gleichgewichtige Abrüstung von Ost u n d West zu erreichen, auf eine Realisierbarkeit i n der laufenden Legislaturperiode zu überprüfen u n d ihre Ergebnisse binnen eines Jahres den Parteigremien vor^ zulegen." Zit. nach Norbert Gansei / Heide Simonis1 Horst Jungmann, Abgeordnete — Lobbyisten oder Kontrolleure der Rüstungsindustrie?, i n : U l r i c h 4 Albrecht Vgl. die et al., Bemerkung Arbeitsplätze des durch Mitglieds Rüstung?, des Bundesvorstands 1978, S. 132 (127 ff.). der „Grünen", Petra Kelly, i n : „Die Zeit" Nr. 30 v o m 18. J u l i 1980, S. 12. 5 Vgl. Hans Koschnick, Wolf Graf von Baudissin, Klaus von Schubert, Grundpositionen sozialdemokratischer Sicherheitspolitik, hrsg. v o m Vorstand der SPD, Bonn, M a i 1981, S. 8. — Z u m einzelnen siehe unten Kap. I V . 4. f). 6 Vgl. Brauch, Die Forderung nach einer deutschen Rüstungskontroll- u n d Abrüstungsbehörde (1961—1978) — eine Dokumentation, i n : Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, S. 140; Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte, S. 33; dies., Abrüstungs- u n d Entspannungspolitik, S. 91.

1. Abrüstungsamt oder Abrüstungsministerium

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scheint als andere Strukturvariablen 7 . Diese Vorschläge überschätzen jedoch i n starkem Maße die Wirksamkeit isolierter Organisationsänderungen, durch die die wesentlichen Bedingungen dieses Politikbereichs — die verwaltungsexternen Faktoren — nicht oder nur sehr begrenzt beeinflußt werden können. Von diesem zentralen Einwand abgesehen, erwecken sie — wie i m einzelnen noch darzustellen sein w i r d — Bedenken wegen einer Verkennung der Eigenart der Verwaltungsaufgabe und der Vernachlässigung wesentlicher struktureller Bedingungen der deutschen Ministerialverwaltung unter Einschluß der verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen. Ihre Realisierung vermag am ehesten noch eine symbolische Funktion zu erfüllen, die übrigen beabsichtigten W i r kungen jedoch kaum zu erzielen. Entschieden zu kritisieren ist der Gedanke der Errichtung eines selbständigen Abrüstungsamtes auch insoweit, als er die Übernahme des amerikanischen Vorbildes, der ACDA, für die Bundesregierung empfiehlt. Zunächst einmal sind die amerikanischen Erfahrungen m i t dieser Behörde keineswegs so positiv, daß sie zur Nachahmung ermuntern. Die A C D A stellt rechtlich und faktisch nur begrenzt eine Independent Agency dar. Sie ist dem Secretary of State nachgeordnet 8 , hat ihre Diensträume i m State Department und handelt nach den Worten eines State Department-Insiders „as an operating part of the Department" 9 . Die Tatsache ihrer Errichtung hat den Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen keinesfalls politisches Gewicht innerhalb der Administration verschaffen können 10 . Diese Einschätzung liegt auch dem Urteil Paul Warnkes, während der Carter-Administration Direktor der ACDA, zugrunde, wenn er die Errichtung von A C D A für wenig glücklich erk l ä r t und stattdessen die Errichtung einer Abrüstungsabteilung i m State Department unter der Leitung eines Under-Secretary befürwortet hätte 1 1 . 7

Z u den auch dabei bestehenden Schwierigkeiten vgl. oben Kap. I I . 1. Vgl. See. 22, 25, 42 des A r m s Control and Disarmament A c t of 1961, abgedruckt i n der ζ. Z. geltenden Fassung i n : Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, S. 167 ff. 9 So John Franklin Campbell, The Foreign Ä f f airs Fudge Factory, New Y o r k 1971, S. 224. 10 Vgl. Graham T. Allison / Peter Szanton, Remaking Foreign Policy, The Organizational Connection, New Y o r k 1976, S. 22, die eine Stimme zitieren, wonach u. a. A C D A zu charakterisieren sei als „monuments to the State Department's disinterest i n their functions". 11 So i n seinem V o t u m während der wissenschaftlichen Tagung über „Chancen u n d Probleme einer Reform der Abrüstungsplanung i n der B u n desrepublik" i m J u n i 1980. I m Tagungsprotokoll, abgedruckt bei Rittberger, (Hrsg.), Neue Wege der Abrüstungsplanung, S. 316 f. k o m m t dies nicht deutlich genug zum Ausdruck. — Dem widerspricht nicht, daß Warnke zum jetzigen Zeitpunkt v o n einer Auflösung von A C D A abrät, da einem derartigen A k t eine f ü r die Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollinteressen negative symbolische W i r k u n g zukäme. — Eher skeptisch äußerte sich auf dieser 8

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

Hätte schon eine Betrachtung der Arbeit von A C D A zu einer größeren Zurückhaltung führen müssen, so läßt der Übernahmevorschlag völlig die unterschiedlichen Strukturen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland gerade i m Bereich der Administration außer acht. Eine sorgfältige Analyse, die über das Motto des „Amerika, du hast es besser" hinausführt, wäre zu dem Ergebnis gekommen, daß i n den USA die Wahrnehmung neuer Verwaltungsaufgaben — verfassungsrechtlich zulässig — i n vielen Fällen zur Errichtung neuer Behörden führt, die außerhalb der Departments entweder als Independent Agencies oder aber als Teil des Executive Office des Präsidenten erfolgt. Diese Praxis der häufigen Errichtung neuer Organisationen schafft jedoch für die amerikanische Administration erhebliche Probleme: Sie führt zur Zersplitterung der Verwaltung und verursacht i n erheblichem Maße Kompetenzkonflikte und Kontrollprobleme. I n zahlreichen Reformen unter nahezu allen Präsidenten seit Franklin D. Roosevelt versucht man dem Wildwuchs durch Konsolidierungsversuche m i t dem Ziel einer Vereinheitlichung i n den Departments Herr zu werden 12 . Die Streiter finden sich allerdings oftmals i n der Situation des Kampfes m i t der Hydra: Anstelle jeden abgeschlagenen Hauptes entspringen mehrere neue Häupter. Die Schaffung verschiedener Behörden i m Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik, die als Neben- oder Gegenbürokratien fungieren, hat darüberhinaus insoweit zu einem schwerwiegenden, langfristigen Schaden für die amerikanische Außenpolitik geführt, als sie zu einer gefährlichen Demoralisierung des State Departments beigetragen hat. Es ist einleuchtend, daß dies kaum günstige Voraussetzungen für eine innovative, verantwortungsfreudige und loyale Politikentwicklung bietet 1 3 . Entgegen den vorgetragenen Reformvorstellungen hält die Bundesregierung grundsätzliche Änderungen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollorganisation nicht für erforderlich. A u f Große Anfragen der Fraktionen von SPD und FDP sowie der CDU/CSU 1 4 stellte sie i n ihrer A n t w o r t vom 16. Februar 1979 fest 15 : Tagung auch der ehemalige Mitarbeiter v o n A C D A Paul F. Walker, vgl. Die US-Rüstungskontroll- u n d Abrüstungsbehörde: Lehren aus den E r f a h r u n gen der Vergangenheit, i n : Rittberger (Hrsg.), Neue Wege der Abrüstungsplanung, S. 165 ff. 12 Vgl. dazu Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 124 ff., 179 ff. 13 Vgl. hierzu insgesamt ebd., S. 66 f., 177 ff. 14 Große Anfrage der Fraktionen der SPD u n d F D P zur P o l i t i k der F r i e denssicherung durch Verteidigung u n d Entspannung u n d zum Stand der Bemühungen u m Abrüstung u n d Rüstungskontrolle, BT/Drucks. 8/2195 u n d Große Anfrage der F r a k t i o n der CDU/CSU, Erhaltung u n d Festigung des Friedens durch Sicherheit, Rüstungskontrolle, Abrüstung u n d den A b b a u der politischen Spannungsursachen, BT/Drucks. 8/2312.

1. Abrüstungsamt oder Abrüstungsministerium

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„Die institutionelle S t r u k t u r für die Entwicklung u n d Ausführung unserer Rüstungskontroll- u n d Abrüstungspolitik ist politisch zweckmäßig, der Sache angemessen u n d hat sich bewährt. Sie entspricht unserer verfassungsmäßig verankerten Regierungsform, die auf dem Ressortprinzip aufbaut. Diese institutionelle S t r u k t u r trägt der Notwendigkeit Rechnung, die Rüstungskontroll- u n d Abrüstungspolitik i n die Außen- u n d Sicherheitspolitik einzuordnen. Die Federführung liegt daher beim Bundesminister des Auswärtigen. Er s t i m m t sich ständig m i t dem Bundesminister der Verteidigung ab, w e n n erforderlich, auch m i t anderen Ressorts." D i e B u n d e s r e g i e r u n g r ä u m t a l l e r d i n g s ein, daß d i e s t ä n d i g z u n e h m e n d e A u s w e i t u n g d e r A u f g a b e n eine personelle V e r s t ä r k u n g d e r z u s t ä n d i g e n A r b e i t s e i n h e i t e n v e r l a n g e . D i e bestehenden w e s e n t l i c h e n o r ganisatorischen S t r u k t u r e n w e r d e n v o n d e r B u n d e s r e g i e r u n g w i e f o l g t gekennzeichnet: „ I m Auswärtigen A m t hat besondere Verantwortung f ü r Formulierung u n d Geltendmachung der Rüstungskontroll- u n d Abrüstungspolitik der Bundesregieruung der ,Beauftragte der Bundesregierung f ü r Fragen der Abrüstung u n d Rüstungskontrolle*. Dieses A m t w u r d e gemäß Entschließung des Deutschen Bundestages v o m 21. Januar 1965 geschaffen, i n der die Bundesregierung ersucht wurde, ,im Rahmen des Auswärtigen Amtes einen Beauftragten f ü r Fragen der A b r ü s t i m g u n d Rüstungskontrolle zu bestellen'. Der Beauftragte ist i n einer eigenen derzeit aus drei (mittlerweile vier, d. Verf.) Referaten bestehenden Unterabteilung m i t der Politischen Abteilung 2 des Auswärtigen Amtes organisch verbunden I m Bundesministerium der Verteidigung ist ein Referat des Führungsstabes der Streitkräfte f ü r Fragen der Rüstungskontrolle zuständig. Der Planungsstab des Bundesministers der Verteidigung hat einen Arbeitsbereich Rüstungskontrolle u n d Abrüstung. Die zuständigen Mitarbeiter des Auswärtigen A m t s u n d des Bundesministeriums der Verteidigung stehen zwecks A b s t i m m i m g über die praktische Durchführung u n d Weiterentwicklung der P o l i t i k der Bundesregierung i n ständiger Verbindung." D i e B e d e n k e n , d i e gegen d i e E r r i c h t u n g eines A b r ü s t u n g s a m t e s v o r getragen w o r d e n sind18, haben einige der bisherigen B e f ü r w o r t e r dazu gebracht, diesen G e d a n k e n fallenzulassen. Stattdessen w i r d die E r r i c h t u n g eines B u n d e s m i n i s t e r i u m s f ü r S i c h e r h e i t u n d Z u s a m m e n a r b e i t befürwortet 17. I h m sollten Zuständigkeiten für die folgenden A u f g a benbereiche ü b e r t r a g e n w e r d e n : — Sicherheits- u n d k o o p e r a t i o n s p o l i t i s c h e G r u n d s a t z f r a g e n ; — R ü s t u n g s k o n t r o l l - u n d A b r ü s t u n g s Verhandlungen; 15

BT/Drucks. 8/2587, S. 1 8 1 Vgl. Steinberg, Stärkung der deutschen Abrüstungs- u n d Rüstungskont r o l l p o l i t i k durch die Errichtung eines Abrüstungsamtes?, i n : Rittberger (Hrsg.), Neue Wege der Abrüstungsplanung, S. 187 ff. 17 Vgl. Arbeitsgruppe Abrüstungsplanung, Neue Wege der Abrüstungsplanung — eine Denkschrift, i n : Rittberger (Hrsg.), Neue Wege der A b rüstungsplanung, S. 329 f. 16

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

— Rüstungskontrollgutachten über die Verträglichkeit von Rüstungsprogrammen m i t rüstungskontrollpolitischen Zielen; — Kontrolle der Rüstungsexporte; — Leitung der Rüstungskonversionspolitik. Diesem Vorschlag werden als weniger weitreichende Varianten der Gedanke der Bildung einer dritten politischen Abteilung i m Auswärtigen A m t 1 8 , die unter der Leitung eines Staatsministers für sämtliche Rüstungskontroll- und Abrüstungsfragen innerhalb des Auswärtigen Amtes zuständig sein solle, und der Ausstattung des Bundessicherheitsrates m i t einem planungsfähigen organisatorischen Unterbau gegenübergestellt. Hervorzuheben ist, daß diese Reformvorschläge i n ihrem administrativen und politischen Kontext gesehen werden. So heißt es i n der Denkschrift der „Arbeitsgruppe Abrüstungsplanung" zutreffend, daß organisatorische Innovation eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung der Prioritätenänderung innerhalb der Sicherheitspolitik sei. Grundvoraussetzung für eine wirksame Tätigkeit von Planungseinheiten bleibe die Aufgeschlossenheit von Regierung und Parlament gegenüber ihren Vorschlägen. Eine abrüstungsfreundlichere Disposition der politischen Entscheidungsträger könne nur eine entsprechend engagierte Öffentlichkeit herbeiführen. „ E i n abrüstungsfreundliches innenpolitisches K l i m a aber vorausgesetzt, würde ein effektiv organisiertes Planungsinstrumentarium die Chancen der Entwicklung und Durchführung veränderter sicherheitspolitischer Programme wesentlich erhöhen, denn Politik w i r d von der Organisation der Politikentwicklung mitbestimmt 1 9 ." I m folgenden sollen die Anforderungen an eine wirksame Ausgestaltung der Organisationsstruktur i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik untersucht werden. Nach einer kurzen Beschreibung des verfassungsrechtlichen Rahmens ist auszugehen von einer Betrachtung der Eigenart der zu organisierenden Verwaltungsaufgabe. Das zu deren Bewältigung einzusetzende Instrumentarium ist dann i n die bestehenden organisatorischen Strukturen von Regierung und Ministerialverwaltung einzupassen. Dabei w i r d deutlich werden, daß 18 E i n M i t g l i e d der Arbeitsgruppe, das früher wiederholt m i t der Forder u n g nach einem Abrüstungsamt hervorgetreten ist, erwähnt i n seinem neuesten Beitrag n u r noch den v o m Verfasser gemachten Vorschlag nach einer eigenen Abrüstungsabteilung i m Auswärtigen A m t (siehe u. Kap. I V . 4. f.) sowie die Ausstattung des Bundessicherheitsrates m i t einem planungsfähigen organisatorischen Unterbau. Zusätzlich fordert er allerdings die B i l dung eines hauptsächlich m i t Zivilisten besetzten Stabes f ü r Sicherheitsp o l i t i k als Gegengewicht zum Führungsstab der Streitkräfte. — Vgl. HansGünther Brauch, Einseitige abrüstungspolitische Vorabmaßnahmen — Die Möglichkeiten der Bundesrepublik, Frankfurter Hefte, 36. Jg., H. 2, Februar 1981, S. 5. 19 Arbeitsgruppe Abrüstungsplanung, S. 327.

2. Der verfassungsrechtliche Rahmen

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die Organisationsprobleme der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolit i k keineswegs singulär sind, sondern geradezu als paradigmatisch für die anderen komplexen Verwaltungsaufgaben gelten können, die nur schwache öffentliche Interessen repräsentieren. 2. Der verfassungsrechtliche Rahmen Das Grundgesetz hat sich i m Bereich der Organisation von Regierung und Ministerialverwaltung auf die Normierung weniger Grundprinzipien beschränkt, die eine flexible Anpassung an sich wandelnde A u f gaben zulassen1. Die i n A r t i k e l 65 GG niedergelegten Grundsätze von Kanzler-, Ressortprinzip und Kabinettsprinzip stecken den Rahmen ab, innerhalb dessen sich auch die Organisation der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung halten muß. Allerdings ist nicht zu übersehen, daß gerade i n der Diskussion über die Reform der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Organisation von Regierung und Verwaltung oftmals verkannt werden. Dies gilt etwa für den Gedanken, ein Abrüstungsamt als Bundesoberbehörde nach A r t . 87 Abs. 3 Satz 1 GG zu errichten 2 . Diese Norm ermöglicht i n Form eines Gesetzes die Schaffung von nachgeordneten Stellen bundesunmittelbarer Verwaltung, nicht hingegen von Obersten Bundesbehörden 3 . Eine derartige Organisation käme ebenso wie die einer Forschungsstelle, die nach herrschender Auffassung durch Organisationsakt der Regierung, d.h. ohne ein Gesetz errichtet werden kann, allenfalls für die Wahrnehmung sog. nicht-ministerieller Aufgaben i n Betracht. So schwierig und wechselnd diese Abgrenzung i m einzelnen sein kann 4 , so eindeutig ist es hier i m Bereich von Abrüstungsfragen, daß Aufgaben, die immer wieder der politischen Steuerung durch die Ressortleitung, des Kanzlers oder des Kabinetts bedürfen, für die Verlagerung i n nachgeordnete Behörden nicht taugen. Eine derartige Einrichtung käme i m wesentlichen zur Vorbereitung und Förderung der Abrüstungspolitik i n Be1

Vgl. Rudolf Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, 1979, S. 263 f. So vor allem Helga Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte. Z u r Organisation der Abrüstungspolitik i n der Bundesrepublik Deutschland, PVS 13 (1972), S. 33; dies., Abrüstungs- u n d Entspannungspolitik zwischen Sicherheitsbefriedigung u n d Friedenssicherung, 1974, S. 91. 8 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 343 f. m.w.N. 4 Vgl. die Überlegungen der Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform, Bericht zur Verlagerung von Aufgaben aus den Bundesministerien, Bonn 1972, S. 36 ff. — Z u einem konkreten Organisationsproblem i m Bereich des Umweltschutzes ähnlich Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Beauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Gutachtliche Stellungnahme zur Frage der Errichtung eines Bundesamtes f ü r Umweltschutz, März 1972, bes. S. 15 ff. 2

5 Steinberg

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

tracht, so etwa zur Durchführung und Koordination von Forschungsprojekten, der Erarbeitung von Dokumentationen, als Koordinationsund Kontaktstelle von Forschungseinrichtungen und politischen Gruppen, für die Wahrnehmung von Sekretariatsaufgaben für Abrüstungsbeiräte sowie die Öffentlichkeitsarbeit. Zur Formulierung und Durchsetzung der Abrüstungspolitik hingegen — und darum geht es ja w o h l i m wesentlichen — taugt eine Bundesoberbehörde nicht 5 . Ebenfalls verfassungsrechtlich unzulässig ist die Errichtung eines A b rüstungsamtes als ministerialfreie Oberste Bundesbehörde nach dem Vorbild der amerikanischen Independent Agencies®. Das Ressortprinzip des A r t . 65 Satz 2 GG läßt Oberste Bundesbehörden — von den i m Grundgesetz genannten Fällen (ζ. B. Bundesrechnungshof, Bundesbank) abgesehen — nicht zu. Das Grundgesetz geht davon aus, „daß jeder selbständig geleitete Verwaltungszweig (,Ressort 4) i m Kabinett vertreten ist und vertreten sein muß und daß es eine selbständige und verantwortliche Ressortleitung außerhalb des Kabinetts nicht gibt" 7 . Nicht unproblematisch schließlich ist die Ansiedlung eines A b r ü stungsamtes als Teil des Bundeskanzleramtes oder als Behörde, die neben dem Kanzleramt und Bundespresse- und Informationsamt stünde 8 . Dem Bundeskanzler dürfen Einrichtungen unmittelbar nur dann unterstellt werden, wenn diese zur Erfüllung der i h m obliegenden Aufgaben erforderlich sind 9 . Hierzu gehört vor allem die Ausübung der Richtlinienkompetenz, der Geschäftsleitungskompetenz des Bundeskabinetts und der Verbindung zu parlamentarischen und nicht-parlamentarischen Gremien. Beschränkt auf die Funktionen des politischen Büros des Kanzlers, des Arbeitsstabs für die Richtlinienkompetenz und des Kabinettssekretariats kann das Kanzleramt ebensowenig wie gleichrangige Behörden darüber hinausgehende Verwaltungsaufgaben übernehmen. Dies wäre dann der Fall, wenn die einzelnen Referate i m Bundeskanzleramt nicht mehr Aufgaben i m kanzlerorientierten Wirkungskreis, z. B. bei der Wahrnehmung der Organisationskompetenzen 6 Das gleiche g i l t für die von Josef Kölble f ü r zulässig gehaltene Erricht u n g von zentralen staatlichen Fachämtern, da diese als Stellen fachlicher Kompetenz u n d nicht politischer Entscheidung fungieren sollten. Vgl. G r u n d probleme einer Reform der Ministerialverwaltung, ZfP 17 (1970), S. 132 f. β Vgl. hierzu Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 107 ff. 7 Ernst-Wolf gang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Bundesregierung, 1964, S. 174; ebenso Kölble, Grundprobleme, S. 133 f.; w o h l auch ders., Ist A r t . 65 GG überholt?, D Ö V 1973, S. 6 f. 8 Nicht mehr zutreffend ist die Auffassung von Haftendorn, das Bundespresse- u n d Informationsamt sei dem Bundeskanzleramt unterstellt, so Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte, S. 33; dies., Abrüstungs- u n d Entspannungspolitik, S. 91. — Vgl. demgegenüber Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 238 f. A n m . 24; Karl Carstens, Politische Führung, 1971, S. 127. • Vgl. Kölble, Ist A r t 65 GG überholt?, S. 6. Besonders eng Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 190, 236 f.

2. Der verfassungsrechtliche Rahmen

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und von Kabinettsbildungsaufgaben 10 , oder bei der Koordinierung der Ressorts wahrnähmen, sondern als Ressorts en miniature selbst intern die eigentlichen Leitungsaufgaben der dann insoweit nurmehr ausführenden Ressorts oder gar deren Verwaltungsaufgaben überhaupt übernähmen 11 . Die Zuständigkeiten des Bundeskanzleramtes auf dem Felde der Sicherheits- und Abrüstungspolitik dürften sich demnach beschränken auf die Wahrnehmung von Planungs- und Koordinationsaufgaben sowie der Geschäftsführung des zuständigen Kabinettsausschusses, des Bundessicherheitsrates. Für diese Kompetenzen ist heute die Gruppe 23 i m Bundeskanzleramt zuständig. So sehr es nicht ausgeschlossen ist, diese Arbeit zu verstärken, so wenig dürfte hier die Entwicklung und Durchführung der Abrüstungspolitik selber unmittelbar erfolgen. Es läßt sich einwenden, daß die Freihaltung der dem Kanzler zugeordneten Einrichtungen von operativen Aufgaben nicht ganz lückenlos erfolgt ist. So ist der Berlin-Bevollmächtigte zu nennen und innerhalb des Bundeskanzleramtes die Abteilung V I : die Zuständigkeit für die Kontrolle der Nachrichtendienste. Der erste Sonderfall ist zu erklären aus der besonderen Eigenart der innerdeutschen Beziehungen; der zweite eigentlich nur historisch-politisch zu begründen 12 , verfassungsrechtlich jedenfalls ein Mißgriff. I m übrigen geht selbst das Bundeskanzleramt mittlerweile davon aus, daß die Übernahme von operativen Aufgaben durch die Abteilung V I ein Fehlgriff war, den man auf keinen F a l l wiederholen würde. N u r am Rande sei bemerkt, daß die Übertragung von Aufgaben auf dem Felde der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik auf das Bundeskanzleramt i n einer Koalitionsregierung vollkommen unrealistisch erscheint, soweit dies die Einschränkung von Kompetenzen des Koalitionspartners erfordert. Aus ähnlichen Gründen würde sich auch die Errichtung eines A b r ü stungsamtes als Kabinettsamt verbieten. Eine solche Einrichtung dürfte nur i m Aufgabenkreis des Bundeskabinetts zulässig sein, d. h. zur Wahrnehmung seiner Koordinationsfunktion oder sog. Querschnittsaufgaben (ζ. B. durch ein Organisations-, Personal- oder Planungsamt) 13 . Darüber hinausgehende operative Aufgaben, die den Funktionsbereich der einzelnen Bundesminister tangieren würden, könnten i h m nicht übertragen werden. Gegen ein Kabinettsamt, das dann dem Kabinett 10 So Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 418 f.; Kölble, Ist A r t . 65 GG überholt?, S. 6. 11 Vgl. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 241 f., der enger von der U n zulässigkeit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben überhaupt spricht. 12 Z u r Ansiedlung der Nachrichtendienste i m Bundeskanzleramt vgl. Arnulf Baring , Außenpolitik i n Adenauers Kanzlerdemokratie, 1969, S. 35 ff. 13 Vgl. Kölble, Ist A r t . 65 GG überholt?, S. 6, 11.

5*

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

unmittelbar oder w o h l zweckmäßiger einem Kabinettsausschuß zuzuordnen wäre, sprechen aber auch praktische Gründe: So wäre eine hinreichende Einbindung i n die Regierung nicht zu erwarten. Es würde i h m die erforderliche politische Steuerungsfähigkeit gegenüber den Ressorts abgehen, so daß seine Entwicklung h i n ins administrative Abseits nicht unwahrscheinlich wäre 14 . Es bleibt als verfassungsrechtlich zulässige Möglichkeit die Schaffung eines eigenen Abrüstungs- und Rüstungskontrollressorts oder die Wahrnehmung dieser Aufgabe durch Organisationseinheiten i n bestehenden anderen Ministerien. Letztere Lösung, die Betrauung eines Ressorts m i t ressortübergreifenden, unter Umständen regierungsweiten Funktionen vor allem i m Bereich von komplexen Fachaufgaben und Querschnittsaufgaben 15 , entspricht einem typischen Strukturmerkmal der deutschen Ministerialverwaltung, die i n erheblichem Maße matrixartige Züge aufweist 1®. Z u nennen ist das Innenministerium als Organisations- und Umweltministerium 17 , das Finanzministerium als Haushaltsministerium 18 und die Bundesministerien der Justiz und des Innern als Verfassungsministerien 1 9 . I n diesem Sinne ist auch die Bestellung von „Beauftragten" zu verstehen, denen als Angehörige eines Ressorts oder auch als Externen wie beim Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung 2 0 eine konkrete Aufgabe zur regierungsweiten Wahrnehmung übertragen wird. Daß derartige Einrichtungen der Querkoordination nicht ohne Auswirkungen für das Verständnis des Ressortprinzips bleiben können, w i r d noch zu erörtern sein 21 . Zulässig wäre auch die Ernennung eines Abrüstungsministers als Minister für besondere Aufgaben oder ohne Portefeuille, von dem die Koordination der Abrüstungspolitik der Bundesregierung, die Vertretung der Bundesregierung auf internationalen Konferenzen und die Geschäftsführung des Bundessicherheitsrates erfolgen könnte. Die Erfahrungen m i t Sonderministern i n verschiedenen Kabinetten, die meistens aus koalitionspolitischen Erwägungen ernannt wurden, sind überwiegend negativ, so daß sich die Fortführung dieser Praxis — vielleicht 14

Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 418. Z u deren Definition u n d Unterscheidung siehe unten Kap. I V . 3. b). 18 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 420 m.w.N. 17 Vgl. Arnold Röttgen, Bundesregierung u n d oberste Bundesbehörden, D Ö V 1954, S. 4 ff. — Z u m Umweltschutz vgl. jetzt § 23 Abs. 2 Nr. 4 GGO I I i.d.F. v o m 1.1.1977. 18 Vgl. Albrecht Zunker, Finanzplanung u n d Bundeshaushalt, 1971, S. 42 ff. 19 Vgl. Alfred Faude / Kurt Fritz, Das Bundesministerium des Innern, 1966, S. 57. 20 Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 403 ff. 21 Siehe unten Kap. I V . 4. b) bb). 15

3. Abrüstungspolitik als komplexe Fachaufgabe

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von Sonderfällen für klar umrissene und zeitlich begrenzte Aufgaben abgesehen — nicht empfiehlt 22 . 3. Die Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik als komplexe Fachaufgabe a) Probleme der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik Die verfassungsrechtliche Untersuchung hat zwar bestimmte organisatorische Lösungen ausgeschieden; sie läßt aber immer noch einige Alternativen offen, über die nach dem K r i t e r i u m administrativer Effektivität zu urteilen ist. Hiermit sind die organisatorischen Voraussetzungen gemeint, die den Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen eine möglichst große Wirksamkeit verschaffen können. Hierzu gehört als ein Aspekt die Fähigkeit zu frühzeitiger Entdeckung neuer Probleme und der Entwicklung möglicherweise neuer Lösungswege. Dies reicht jedoch nicht aus. Die Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung muß auch in der Lage sein, ihre Lösungen innerhalb der Administration durchzusetzen. Dies erfordert zum einen die Betrachtung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen i m Zusammenhang m i t den anderen konkurrierenden und unter Umständen auch kollidierenden Interessen innerhalb der Verwaltung, zum anderen die Einbeziehung des Aspektes politischer Macht, d . h . der Frage, welche Mittel der Durchsetzung die Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung für eine wirksame Politik besitzen muß. Die Wahl der zweckmäßigen Organisationsstruktur muß schließlich unter dem Gesichtspunkt höchstmöglicher Effektivität den Bedingungen der Verwaltungsumwelt Rechnung tragen, soweit nicht diese ohneh i n gegen verwaltungsstrukturelle Faktoren immun ist. Für die Erörterung dieser Probleme ist auszugehen von der Betrachtung der zu bewältigenden Aufgabe. Deren wesentliche Eigenarten lassen sich wie folgt beschreiben. Die Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik ist „kein eigenständiges politisches Ziel, sondern vielmehi Funktion anderer Bereiche der Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland" 1 . Rüstungskontrollpolitik ist kein Allheilmittel, sondern Teil einer umfassenden Sicherheitspolitik, die es i n einer Vielzahl von Teilbereichen auf dem politischen über den wirtschaftlichen bis hin 22

Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 364 f., 379. So Helga Haftendorn, Abrüstungs- u n d Entspannungspolitik zwischen Sicherheitsbefriedigung u n d Friedenssicherung, 1974, S. 353; vgl. auch Erhard Forndran, Ist Rüstungskontrolle noch relevant?, Rüstungskontrolle als I n strument der Sicherheitspolitik, i n : Forndran / Paul J. Friedrich (Hrsg.), R ü stungsbeschränkung u n d Sicherheit i n Europa, 1979, S. 3 ff., 15 f. 1

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

zum kulturellen Felde weltweit 2 zu verfolgen gilt 5 . Für diesen Bereich gelten damit verstärkt die Erkenntnisse von dem multidimensionalen Charakter von Struktur und Prozeß des internationalen Systems der Gegenwart 4 . Es erscheint bemerkenswert, daß Ernst-Otto Czempiel sich auf Thomas von Aquins Satz des: pax opus justitiae, der nur für das Zeitalter eines einheitlichen Ordo gelten konnte, beruft, wenn er einen Friedensbegriff des Inhalts entwickelt, „daß die Verwirklichung des Friedens i n der Veränderung der gesellschaftlichen Strukturen und der daraus resultierenden Verhaltensweise nicht isoliert, sondern nur als Wandel des gesamten Systems begriffen und durchgeführt werden kann" 5 . Als Beispiel sei etwa die Seerechtskonferenz erwähnt, auf der die Probleme der Friedenssicherung des Meeresbodens über das Ziel einer Verhinderung seiner Militarisierung hinaus zunehmend i n den Zusammenhang m i t Vorstellungen von Verteilungsgerechtigkeit, Entwicklungshilfe, internationaler Kooperation und damit zu einem Aspekt der Nord-Süd-Problematik gerieten®. Für die Organisation der Rüstungskontrollpolitik ergibt sich damit die Erkenntnis, daß eine vollständige Zusammenfassung der Abrüstungs· und Rüstungskontrollinteressen i n einem Ressort unmöglich ist. Diese Belange sind bei einer Vielzahl von staatlichen Angelegenheiten (z. B. Verteidigungspolitik, Handelspolitik, Entwicklungspolitik) zu berücksichtigen, was nur durch Koordinationsinstrumente organisatorischer (z. B. Ausschüsse) und verfahrensmäßiger A r t (z. B. M i t zeichnungen) sichergestellt werden kann 7 . Diesen kommt hier deswe2 Z u r sicherheitspolitischen Relevanz innerstaatlicher u n d zwischenstaatlicher K o n f l i k t e vgl. Johann A. Graf Kielmannsegg, Instabilitätsfaktoren f ü r Europa, i n : Forndran / Friedrich (Hrsg.), S. 99 ff.; Dieter Mahncke, Das südliche A f r i k a u n d die sicherheitspolitische Lage i n Europa, i n : F o r n d r a n / Friedrich (Hrsg.), S. 115 ff. 3 Vgl. Paul J. Friedrich, Dimensionen der Rüstungskontrolle u n d Sicherheitspolitische Optionen der Bundesrepublik Deutschland, i n : F o r n d r a n / Friedrich (Hrsg.), S. 349 ff., 359. 4 Vgl. Karl Kaiser, Transnationale P o l i t i k — Z u einer Theorie der m u l t i nationalen Politik, i n : Die anachronistische Souveränität, PVS-Sonderheft 1/1969, S. 87; Hans-Peter Schwarz, Die Bundesregierung u n d die auswärtigen Beziehungen, i n : ders. (Hrsg.), Handbuch der deutschen Außenpolitik, 1975, S. 45 ff. — Aus amerikanischer Sicht ähnlich Graham Allison / Peter Szanton, Remaking Foreign Policy, The Organizational Connection, New Y o r k 1976, S.44ff. 5 Frieden u n d Sicherheit als außen- u n d innenpolitische Konzepte aus p o l i tologischer Sicht, i n : Jost Delbrück (Hrsg.), Völkerrecht u n d Kriegsverhütung, 1979, S. 90. β Vgl. Wolf gang Graf Vitzthum, Friedlicher Wandel durch völkerrechtliche Rechtsetzung, i n : Delbrück (Hrsg.), S. 123 ff. 7 Z u dem vergleichbaren Problem der Organisation der Umweltschutzinteressen vgl. P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 276 f.

3. Abrüstungspolitik als komplexe Fachaufgabe

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gen ein besonderer Stellenwert zu, weil — wie oben gezeigt wurde 8 — die anderen Strukturprämissen der Verwaltung — Handlungs- und Entscheidungsprogramme — zur Steuerung koordinierten Verhaltens in diesem Politikbereich nur begrenzt taugen. Die wesentliche strukturelle Aufgabe, die sich i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik stellt, ist deshalb die organisatorische Gewährleistung der Koordinationsaufgabe. Die internationale Verflechtung der Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung und Verfolgung ihrer Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik macht eine wirksame Bündelung aller einschlägigen Gesichtspunkte und ihre Einbindung i n den übergreifenden Gesamtzusammenhang der Sicherheitspolitik erforderlich. Die möglichen Organisationslösungen sind daraufhin zu untersuchen, i n welchem Maße sie die von der Herwarth-Kommission postulierte „Außenpolitik aus einem Guß" 9 gewährleisten können. Es ist bereits auf den ersten Blick zu erkennen, daß unter dieser Perspektive ein selbständiges Ministerium, das die Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik entwickeln und nach außen vertreten sollte, erhebliche Probleme aufwerfen würde. Zu bedenken ist ferner, i n welcher organisatorischen Gestalt die schwachen Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen gegenüber den starken i n den bestehenden Ressorts repräsentierten Interessen (Verteidigung, Wirtschaft) und gegenüber den allgemeinen außenpolitischen Belangen durchsetzungsfähig gemacht werden können. Dieses Problem besteht bei jeder organisatorischen Lösung; bei einem eigenen Ressort dürfte es sich jedoch i n besonderer Schärfe stellen. Die Errichtung eines eigenen Ministeriums für Sicherheit und Zusammenarbeit erscheint schließlich wegen einer weiteren Besonderheit der Verwaltungsaufgabe „Abrüstung und Rüstungskontrollpolitik" nicht ganz unproblematisch. Bei einer Durchsicht der Abrüstungs- und Rüstungskontrolldiskussion fällt auf, daß die Konzeptionen und Methoden der Abrüstungspolitik alles andere als eindeutig und gesichert zu sein scheinen 10 . Wenn einer Behörde entsprechend einer bestimmten Konzeption die abrüstungs- und rüstungskontrollpolitischen Aufgaben m i t bestimmten Zuständigkeiten und Instrumenten zugewiesen würden, ließe sich die Möglichkeit nicht ausschließen, daß andere, darüber hinausgehende oder davon abweichende Konzeptionen übersehen oder vernachlässigt würden. Die Spezialisierung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik bürge die Gefahr einer Verengung, die zukünf8

Siehe oben Kap. I I . 2. Bericht der Kommission für die Reform des Auswärtigen Dienstes, 1971, S. 79. 10 Vgl. Forndran, Ist Rüstungskontrolle noch relevant?, S. 3 ff. 9

Bonn

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

tigen Erfordernissen einer „Politisierung der Rüstungskontrolle" 1 1 i m Wege stünde. Auf diese Weise könnte die Errichtung eines Abrüstungsministeriums — dasselbe gälte selbstverständlich auch für ein selbständiges Abrüstungsamt — möglicherweise mittel- und langfristig Neuerungen auf dem Gebiete der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik behindern. b) Die Organisationsprobleme einer „komplexen Fachaufgabe" Eine Reihe der sich aus der Eigenart der Verwaltungsaufgabe für deren Organisation ergebenden Probleme sind nicht auf den Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik beschränkt. Sie lassen sich feststellen i n so unterschiedlichen Bereichen wie der Raumordnung und dem Umweltschutz, der Haushalts- und Finanzplanung oder bei der Organisation der Organisations- und Personalaufgaben. Bei den genannten Aufgaben handelt es sich durchweg um Querschnitts· sowie um hochinterdependente oder komplexe Aufgaben. Gemeinsam ist ihnen, daß sie sich dem Prinzip der Aufteilung der Staatsaufgaben auf abgegrenzte, zur selbständigen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung geeignete Arbeitseinheiten sperren. Bei ihnen mißlingt die Deckung von Arbeitsteilung und organisatorischer Ausdifferenzierung. Stattdessen werden sie notwendigerweise von mehreren Arbeitseinheiten, i m Bereich der staatlichen Verwaltung von mehreren Ressorts wahrgenommen. Die sich hieraus für eine effektive Aufgabenerledigung ergebenden erhöhten Koordinationsprobleme liegen auf der Hand. Trotz dieser Gemeinsamkeit von Querschnittsaufgaben und komplexen Fachaufgaben erscheint es zweckmäßig, schärfer als dies i n der Literatur gemeinhin geschieht, zwischen ihnen zu unterscheiden 12 . Als Querschnittsaufgaben lassen sich solche bezeichnen, deren Funktion eine Voraussetzung für die Erledigung der Fachaufgaben durch die Verwaltung darstellt. Es sind dies vor allem die „Querschnittsaufgaben m i t Ressourcencharakter" 13 . Diese sind lediglich — wenngleich unentbehrliche — Voraussetzungen der Wahrnehmung von Sachaufgaben, 11

Ebd., S. 14. So vor allem auch Roman Schnur, Der Regierungschef u n d sein A p p a rat i n der Regierungskoordination u n d i n der Prioritätensetzung. Einleitende Bemerkungen, i n : Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Regierungspolitik u n d K o o r dination, 1976, S. 61; vgl. auch Manfred Lepper, Die Rolle u n d Effektivität der interministeriellen Ausschüsse für Koordination u n d Regierungspolitik. Länderbericht: Bundesrepublik Deutschland, i n : Siedentopf (Hrsg.), S. 436 (433 ff.) ; Klaus König, Die Rolle zentraler oder ressorteigener Einheiten f ü r Planung i m Bereich der Politikentscheidung u n d Prioritätensetzung, i n : Siedentopf (Hrsg.), S. 246 ff. 18 König, Die Rolle, S. 248 ff. 12

3. Abrüstungspolitik als komplexe Fachaufgabe

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nicht jedoch Sachaufgaben selbst 14 . Anders die komplexen Fachaufgaben, deren Wahrnehmung der Erfüllung der Verwaltungszwecke unmittelbar dient. Als derartige Aufgaben wurden genannt: Umweltschutz, Wirtschaftspolitik, Freizeitplanung, soziale Sicherheit, Bildung, Raumordnung, Ausländerpolitik, Minderheitenprobleme, Energiepolit i k 1 5 . Hierzu ist auch die Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik zu rechnen. Die Bestimmung derartiger Aufgaben und ihre Abgrenzung zu einfachen Fachaufgaben ist fließend und wandelt sich i m Laufe der Zeit; ihr Komplexitätsgrad ist unterschiedlich. Die komplexen Fachaufgaben können durchaus einfache Fachaufgaben enthalten, die organisatorisch konzentriert ohne besondere M i t w i r k u n g durch andere Verwaltungsstellen oder Einwirkung auf andere Stellen der Verwaltung wahrgenommen werden können. Sie enthalten jedoch immer auch Ziele, die nur i n Zusammenhang m i t anderen Fachaufgaben erreicht werden können. I m Bereich des Umweltschutzes 16 etwa lassen sich als einfache Verwaltungsaufgaben etwa Maßnahmen der Eingriffsverwaltung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz oder Naturschutzrecht (ζ. B. Genehmigungen) sowie Maßnahmen der Leistungsverwaltung (ζ. B. finanzielle Förderung des Baus von Kläranlagen oder von Lärmschutzanlagen) 17 verstehen, die i n einem Ressort angesiedelt werden können. Darin erschöpft sich jedoch nicht die Staatsaufgabe Umweltschutz: Ihre Komplexität erhält sie dadurch, daß sie sich auch „als eine Erscheinungsform staatlicher Selbststeuerung darfstellt], die das Ziel hat, die Umweltverträglichkeit öffentlicher Maßnahmen i n anderen Politikbereichen zu gewährleisten" 18 . Die gesamte Verwaltungstätigkeit w i r d unter „eine einheitliche Betrachtungsweise" 1 9 gestellt. Ähnliche Elemente einfacher und komplexer Fachaufgaben lassen sich auch i m Bereich der Raumordnung feststellen

14 Zwischen den Querschnittsaufgaben u n d den komplexen Aufgaben dürfte die politische Gesamtplanung stehen, je nachdem w i e sehr sie sich auf eine verfahrensmäßige A b s t i m m u n g der Verwaltungstätigkeit beschränkt oder selber fachliche Zielsetzungen enthält. I n der Regel dürfte beides v o r handen sein. 15 Vgl. Eberhard Laux> Beteiligung der Staatskanzleien an Planungen hochinterdependenter Problemfelder (Bericht), i n : K ö n i g (Hrsg.), Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, 1976, S. 137; König, Die Rolle, S. 251 ff.; Rainer Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, Bd. I, 1978, S. 4 f. 16 So der Sache nach, wenngleich terminologisch abweichend (Umweltschutz als Fachaufgabe — Umweltschutz als Querschnittsaufgabe) Josef Kölble, Staatsauf gäbe Umweltschutz: Rechtsformen u n d Umrisse eines neuen Politikbereichs, DÖV 1979, S. 477 ff. 17 V g l . die Aufstellung bei Kölble, Staatsauf gäbe Umweltschutz, S. 478. 18 Ebd. 19 So Eberhard Schmidt-Aßmann, Umweltschutz i n der Raumplanung, DÖV 1979, S. 2 (1 ff.).

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bei der Unterscheidung von raumbeanspruchenden und raumwirksamen Planungen und Maßnahmen 20 . Besonders wenige von anderen Fachaufgaben isoliert wahrnehmbare Fachaufgaben dürfte auch die Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik aufweisen. Wie bei der Beschreibung der Eigenart dieser Staatsaufgaben deutlich wurde, stellt sie i m wesentlichen einen beachtlichen Belang, eine einheitliche Betrachtungsweise bei der Erledigung einer Fülle von insoweit primären Fachaufgaben 21 (Verteidigung, Auswärtiges, Wirtschaft, Forschung und Technologie, Entwicklungshilfe, Verkehr etc.) dar. Eine eigenständige und selbstverantwortlich wahrzunehmende Fachaufgabe „Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik" als eigenes Substrat ist demgegenüber kaum erkennbar. Dieser Politikbereich erweist sich somit als komplexe Fachaufgabe par excellence. c) Planung im Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik Angesichts dieser Struktur der Aufgabe,, Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik" stellt sich die Frage, ob sich deren Wahrnehmung durch die Institutionalisierung von „Planung" verbessern läßt, ja ob sie auf „Planung" angewiesen ist, welche Möglichkeiten diese bietet und welches die Voraussetzungen ihrer Wirksamkeit sind. Von einer positiven Wirkung und der Notwendigkeit gehen offensichtlich die Befürworter einer Stärkung der Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik Deutschland aus 22 , ohne daß diese entscheidende Vorfrage hinreichend deutlich gestellt, geschweige denn beantwortet wird. Mitverantwortlich hierfür sind sicherlich die Unschärfe des Begriffs der „Planung", der sich bisher hartnäckig den Versuchen einer einheitlichen Definition verschlossen hat 2 3 , und die besonderen Schwierigkeiten der Bestimmung einer eigenständigen Planungsfunktion i m Bereich der Auswärtigen Politik 2 4 . 20

Vgl. dazu Wahl, Bd. I, S. 217 f. Schnur nennt komplexe Fachaufgaben insofern zutreffend „sekundäre Aufgaben". Vgl. Der Regierungschef u n d sein Apparat, S. 61. 22 So etwa Erwin Müller / Volker Rittberger, Rahmenbedingungen u n d Möglichkeiten einer verstärkten Abrüstungsplanung, i n : Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979, S. 11 ff.; E. Müller, A b rüstungsplanung i n der Bundesrepublik: Modellvarianten u n d Probleme, i n : Rainer Steinweg (Red.), Das kontrollierte Chaos: Die Krise der Abrüstung, 1980, S. 157 ff. 23 Gegen einen einheitlichen Planungsbegriff zugunsten einer T y p e n b i l dung von Planungen Fritz Ossenbühl, Welche normativen Anforderungen stellt der Verfassungsgrundsatz des demokratischen Rechtsstaates an die planende staatliche Tätigkeit?, Gutachten Β zum 50. Deutschen Juristentag, 1974, i n : Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages, Bd. I, Β 25, S. 25 ff. 24 So besonders Uwe Neriich, Bemerkungen zur Abgrenzung des außenpolitischen Planungsbereichs, ZfP 14 (N.F.) 1967, S. 50 ff. 21

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Teilweise entsteht der Eindruck, als würde der Begriff „Abrüstungsplanung" lediglich als Synonym verwandt für eine tatkräftige, gute Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik. I n diesem Falle wäre er ohne eigenen Wert und daher entbehrlich. Zur Bestimmung der Möglichkeiten einer Planung i m hier diskutierten Politikbereich soll von drei i n Betracht kommenden Funktionen von Planung ausgegangen werden. Es w i r d hier unterschieden: — Planung als Endzustandsplanung; — Planung als Prozeßplanung; — Planung als strategische oder Kontingenzplanung. Keine Rolle vermag Planung i n der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik wie auch i n der Außenpolitik insgesamt als Endzustandsplanung 2 5 zu gewinnen. Die Erarbeitung eines Planes, i n dem die Erreichung eines bestimmten Zieles m i t angegebenen Mitteln in angegebener Zeit formuliert wird, ist sinnlos, da dessen Realisierung nicht i m Bereich beherrschbarer Faktoren läge. Diese Situation charakterisiert treffend Swidbert Schnippenkötter aus seiner Erfahrung als Mitglied des Planungsstabes i m Auswärtigen A m t 2 6 : „Die Auswärtige P o l i t i k hat m i t einer hohen Quote unbekannter u n d wechselnder Faktoren zu ,rechnen', dem Verhalten der anderen Staaten, von denen jeder einzelne i m Z e n t r u m seiner eigenen auswärtigen Beziehungen steht. I m Bereich des Auswärtigen befindet sich der Politiker daher häufiger als anderwärts i n undurchsichtigen u n d unvorhersehbaren Konstellationen. E r k a n n den genannten K u r s seiner P o l i t i k weder autonom bestimmen noch für eine längere Zeit unabänderlich festlegen. Auch Planung kann das Wesen der Außenpolitik nicht verändern. Planung stößt an die gleichen Grenzen der autonomen Bestimmung und der Vorausberechnung wie Außenpolitik selbst

Planung auf dem Felde der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolit i k — wie auf dem der Außenpolitik insgesamt — kann deshalb nur andere Funktionen erfüllen. Als erstes ist zu nennen die Gewährleistung des kooperativen Prozesses der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik, Planung als M i t t e l der Koordination 2 7 . Sie hat die poli25

Vgl. hierzu Graf Vitzthum, Parlament u n d Planung, 1978, S. 78 f. Planung i n der Außenpolitik, i n : Aus der Schule der Diplomatie, Festschrift zum 70. Geburtstag von Peter Pfeiffer, 1965, S. 163 (Hervorhebung v o m Verf.) (161 ff.); vgl. auch Neriich, S. 54; Hans Buchheim, Außenpolitik u n d Planung, PVS 9 (1968), S. 166 ff., bes. S. 171 ff.; Hans-Joachim Arndt, Der Plan als Organisationsfigur u n d die strategische Planung, PVS 1968, S. 177 f. 27 Diesen Aspekt als Charakteristikum f ü r die politische Planung des Staates insgesamt betont Ulrich Scheuner, Politische Planung u n d Regierungsprogramme i m Lichte der bundesdeutschen Verfassungsentwicklung, i n : Thomas Berberich et al. (Hrsg.), Neue Entwicklungen i m öffentlichen Recht, 1979, S. X V I ff. ( X I ff.). — Z u den Funktionen von Prozeßplanung vgl. auch Graf Vitzthum, Parlament u n d Planung, S. 78 f. 26

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tische Konzeption der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik i n den verschiedenen Teilbereichen der Politik zur Geltung zu bringen und diese zu einer Gesamtschau zusammenzufügen. Dazu gehört die Benennung der abrüstungsrelevanten Fragen ebenso wie die Auswahl und der Einsatz der zur Koordination einzusetzenden Instrumente. Sie hat schließlich für die Herbeiführung erforderlicher politischer Entscheidungen zu sorgen und diese vorzubereiten. Soweit die koordinierende Planung für einen geordneten Ablauf der administrativen Prozesse i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik Verantwortung trägt, läßt sie sich auch als Ablaufplanung bezeichnen. Damit erschöpfen sich die Möglichkeiten der Planung jedoch nicht. I h r kommt die Aufgabe zu, die Konzeption der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik und die Methoden ihrer Realisierung zu entwickeln, Optionen und Alternativen für die Entscheidungen der politischen Führung vorzubereiten und Vorsorge für künftig eintretende Konstellationen zu treffen 28 . U m die Auswirkungen bestimmter Entscheidungen beurteilen zu können, bedarf es der Beobachtung der längerfristigen Entwicklungen i m internationalen Bereich, wozu vor allem die Analyse der Politik der wichtigsten außenpolitischen Kontrahenten zählt. Das Ziel dieser Planung ist nicht die Vorhersage der Zukunft. Vielmehr soll sie i m Sinne einer strategischen Planung oder Kontingenzplanung die Flexibilität der eigenen Politik erhöhen und die bestehenden — i n der Regel geringen — eigenen Handlungsspielräume möglichst optimal auszunutzen helfen 29 . Eine derartige Planung bietet auch die Chance des Vor-Denkens über die Tagespolitik hinaus, sie enthält „den Anreiz, das Ungewohnte zu denken" 3 0 . Anders als die Prozeßplanung kann die strategische Planung nicht an einer Stelle, insbesondere der für die Aufgaben der Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik primär verantwortlichen Verwaltungsstelle innerhalb der Bundesregierung konzentriert werden. Soweit sie Fragen der Gesamtkonzeption der Politik der Bundesregierung oder der gesamten Außenpolitik betrifft, ist sie von den für deren Planung zuständigen Einrichtungen (Kanzleramt, Planungsstab des Auswärti28

So besonders Swidbert Schnippenkötter, Planung i n der Außenpolitik, i n : Aus der Schule der Diplomatie, Festschrift zum 70. Geburtstag von Peter Pfeiffer, 1965, S. 164 ff. Z u r Contingency-Planning während der B e r l i n - K r i s e vgl. Wilhelm Grewe, Planung i n der Außenpolitik, i n : J. H. Kaiser (Hrsg.), Planung 1,1965, S. 362. 29 Vgl. zur außenpolitischen Planung Neriich, S. 56; allgemein zur strategischen Planung Arndt, S. 184 ff. („Planung als rationale Strategie i n W a h r sdieinlichkeitssystemen"); Scheuner, Politische Planung, S. X V I I (Planung als „Strategie f ü r die Beeinflussung der Entwicklung i n großen Lebensbereichen"). 30 So der ehemalige Leiter des Planungsstabes i m Auswärtigen A m t , Guido Brunner, Wozu einen außenpolitischen Planungsstab?, Außenpolitik 23 (1972), S. 549.

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gen Amtes) wahrzunehmen. Z u einem ganz erheblichen Teil — soweit es die Entwicklung von Konzeptionen und die Analyse längerfristiger Entwicklungen angeht — läßt sie sich als Gegenstand der sicherheitspolitischen Forschung verstehen, die von wissenschaftlichen Einrichtungen außerhalb der Verwaltung zu leisten und deren Arbeit i n die administrative Praxis i n geeigneter Weise einzuordnen ist. Dies hat auch die Bundesregierung erkannt, die gleichzeitig m i t einem Ausbau der für Abrüstungs- und Rüstungskontrollfragen zuständigen Verwaltungsorganisation eine Verstärkung der sicherheitspolitischen Forschung i m Bereich der Wissenschaft vorsah 31 . 4. Organisationsstrukturen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung a) Die Zentralisierung der Planungs- und Koordinierungsfunktion im Bundeskanzleramt Die geschilderte Komplexität der Aufgaben auf dem Felde des gesamten sicherheitspolitisch relevanten Bereichs spiegelt sich wider in der Zuständigkeit einer Vielzahl von Ressorts. Neben dem Auswärtigen A m t und dem Bundesministerium der Verteidigung sind m i t derartigen Fragen befaßt vor allem die Ministerien der Finanzen, für Wirtschaft und für Forschung und Technologie 1 . Diese „Proliferation von Zuständigkeiten" w i r d für eine Reihe von Mängeln der deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik verantwortlich gemacht: unzureichende Innovations- und Anpassungsfähigkeit, Zufälligkeiten bei der Ausübung von Zuständigkeiten, Kompetenzgerangel und isolierte Entscheidungen 2 . Ursache i m organisatorischen Bereich sei die hohe Bürokratisierung der Ministerien m i t ihrer hierarchischen Struktur und einem hohen Maß an Autonomie der einzelnen Referate sowie das Ressortdenken i n einzelnen Ministerien 3 . Das weitgehende Fehlen 31

Siehe dazu unten Kap. I V . 4. d) A n m . 76. Vgl. Lothar Wilker, Impulse f ü r die Abrüstungspolitik durch organisatorische Innovation?, i n : Volker Rittberger (Hrsg.), Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik, 1979, S. 36, demzufolge je nach restriktiver oder extensiver Auslegung der Begriffe Abrüstung u n d Rüstungskontrolle „ . . . nicht weniger als neunzig Referate i n 9—12 Ministerien m i t derartigen Problemen befaßt" sind. — Helga Haftendorn, Das Management der Sicherheitspolitik, i n : Klaus-Dieter Schwarz (Hrsg.), Sicherheitspolitik, 3. Aufl. 1978, S. 511, nennt die Z a h l von 15 Ressorts einschließlich des Bundeskanzleramtes, die bei der Vorbereitung der K S Z E beteiligt waren. 2 Vgl. etwa Haftendorn, ebd., S. 516, 523; dies., Verflechtung u n d I n t e r dependenz als Strukturbedingungen westdeutscher Außenpolitik, i n : dies, et al. (Hrsg.), Verwaltete Außenpolitik. Sicherheits- u n d entspannungspolitische Entscheidungsprozesse i n Bonn, 1978, S. 38. 8 Haftendorn, Das Mnagement der Sicherheitspolitik, S. 516, 523. 1

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interministerieller Koordinierungsinstrumente bleibe nicht ohne inhaltliche Rückwirkungen auf die so getroffenen politischen Entscheidungen 4 . Die vorherrschende informelle Zusammenarbeit löse nicht die Abstimmungsprobleme, die häufig praktizierte Einsetzung von ad-hocGruppen führe zu einer stark projektgebundenen Betrachtungsweise und zu einer Uberbetonung der operativen Ebene der Abrüstungspolitik 5 . Vor allem jedoch w i r d als Grund für die vermeintlichen Difizite der deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik das Fehlen zentraler Planungs- und Koordinierungsmechanismen beklagt®. Nach Ansicht der K r i t i k e r der bestehenden Organisation der Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik soll die geeignetste Stelle für die Wahrnehmung einer derartigen Planungs- und Koordinierungsfunktion das Bundeskanzleramt sein. Dieses sei jedoch zur Zeit f ü r eine derartige Aufgabe organisatorisch nicht hinreichend ausgestattet; seine politische Funktion reduziere sich darauf, über die Einhaltung der allgemeinen politischen Richtlinien zu wachen. Ressortprinzip und Ressortkonkurrenz der Bundesministerien hinderten es an der Wahrnehmung einer starken koordinierenden und steuernden Funktion. Das Bundeskanzleramt sei heute i m wesentlichen ein interministerielles Clearing House, i n dem der Ablauf der Regierungstätigkeit prozedural gesteuert werde 7 . Der K r i t i k ist i m Ausgangspunkt, nicht jedoch i n ihrem konkreten Organisationsvorschlag zu folgen. So ist voll einzuräumen, daß die Eigenart der Aufgabe und ihre Wahrnehmung durch verschiedene Stellen innerhalb der Ministerialverwaltung einen großen Bedarf an Koordination verursacht, wenn man an dem Ziel einer möglichst einheitlichen deutschen Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik festhält. Es ist auch der Forderung zuzustimmen, wonach der Koordinierungsbedarf geeignete Koordinierungsinstrumente nötig mache. Diese kommen auch ohne ein gewisses Maß an Institutionalisierung nicht aus, w i l l man das m i t nur informeller Zusammenarbeit — so wichtig 4

Vgl. Helga Haftendorn / Wolf-Dieter Karl / Joachim Krause / Lothar Wilker, Strukturprobleme des außenpolitischen Entscheidungsprozesses der B u n desrepublik Deutschland, i n : Haftendorn et al. (Hrsg.), S. 282. 5 Vgl. Haftendorn, Abrüstungs- u n d Entspannungspolitik, S. 363. β Dies., Das Management der Sicherheitspolitik, S. 523; Wilker, Impulse, S. 41; Erwin Müller, Abrüstungsplanung i n der Bundesrepublik: Modellvarianten u n d Probleme, i n : Rainer Stein weg (Red.), Das kontrollierte Chaos: Die Krise der Abrüstung, 1980, S. 158; Christian Loeck, Die P o l i t i k des Transfers konventioneller Rüstung — Strukturen u n d Einflußfaktoren i m Entscheidungsprozeß, i n : Haftendorn et al. (Hrsg.), Verwaltete Außenpolitik, S. 222 f. 7 So Haftendorn ! Karl ! Krause ! Wilker, S. 282; Wilker, Impulse, S. 41; vgl. auch E. Müller, S. 172 f.; Hans Günter Brauch, Abrüstungsamt der B u n desregierung, — ein Vorschlag f ü r die aktive Friedenspolitik, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, Β 8/78, S. 27.

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diese auch sein m a g — n o t w e n d i g v e r b u n d e n e M a ß a n Z u f ä l l i g k e i t u n d Beliebigkeit vermeiden. E r s t a u n e n u n d W i d e r s p r u c h jedoch r u f t d i e F o r d e r u n g nach e i n e r zentralen Instanz f ü r die W a h r n e h m u n g der Koordinierungsfunktion h e r v o r . Dies deswegen, w e i l d i e K r i t i k e r d e r M ä n g e l einer b ü r o k r a tischen V e r w a l t u n g s o r g a n i s a t i o n R e m e d u r e r w a r t e n gerade v o n d e r N u t z u n g eines S t r u k t u r m u s t e r s , das geradezu d e n I n b e g r i f f b ü r o k r a tischer O r g a n i s a t i o n d a r s t e l l t : d e r H i e r a r c h i e . Die Forderung nach der W a h r n e h m u n g v o n Verwaltungsaufgaben d u r c h d i e Z e n t r a l i n s t a n z d e r H i e r a r c h i e i s t n u n a l l e r d i n g s keinesfalls n e u u n d auch n i c h t a u f d e n B e r e i c h d e r A b r ü s t u n g s - u n d R ü s t u n g s k o n t r o l l a u f g a b e n b e s c h r ä n k t . Sie l ä ß t sich v i e l m e h r feststellen i n so unterschiedlichen Bereichen w i e der Landesentwicklungsplanung8, der Raumordnung 9, der Haushalts- u n d Finanzplanung10 sowie i n Organisations» 1 1 u n d P e r s o n a l a n g e l e g e n h e i t e n 1 2 . 8 So trotz deutlicher Skepsis u n d m. E. nicht ganz zwingend Rainer Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung, Bd. I I , 1978, S. 155: „Statt der Organisation i n einem Ressort w i r d hier die Zuordnung zur Staatskanzlei . . . unvermeidlich u n d zur allein sinnvollen Lösung." Ä h n l i c h der ehemalige Chef der Düsseldorfer Staatskanzlei, Friedrich Halstenberg, Staatskanzleien i m politischen Prozeß, i n : Klaus K ö n i g (Hrsg.), Koordination und integrierte Planung i n den Staatskanzleien, 1976, S. 26: „Es empfiehlt sich, die Querschnittsaufgabe Landesplanung organisatorisch dort anzusiedeln, w o die politische Gesamtplanung zuhause ist: i n der Staatskanzlei. U n d dies g i l t n u n erst recht, w e n n aus der Raumplanung früheren V e r ständnisses durch Zeit-, Prioritäts- u n d Finanzierungsvorstellungen die ,Landesentwicklungsplanung' w i r d . Würde die Landesentwicklungsplanung m i t solchem Querschnittsanspruch einem Ressort zugeteilt, so möchte ich daraus auf eine institutionelle Schwächung der Staatskanzlei schließen." I m m e r h i n ist darauf hinzuweisen, daß seither i n zwei Ländern, die häufig als Musterbeispiele angeführt werden, die Landesplanung aus der Staatskanzlei herausgenommen wurde: Hessen 1978 u n d Nordrhein-Westfalen 1980. Natürlich gibt es hierfür — hier nicht näher erläuterbare — Gründe, die nicht notwendig die vorstehenden Thesen widerlegen. 9 So Hans Günther Schöler, Die Stellung des f ü r die Raumordnung zuständigen Bundesministers i m Rahmen der verfassungsmäßigen Verteilung der Verantwortung gem. A r t . 65 GG, 1976, S. 134 ff.; ders., Verfassungsrechtlich zulässige Möglichkeiten einer Stärkung der Stellung des Raumordnungsministers, DÖV 1977, S. 736 f.; dazu kritisch Wahl, Bd. I I , S. 147, A n m . 4. — F ü r eine Ansiedlung i m Bundeskanzleramt auch Gunter Kappert, E i n W a n del i n der Raumordnungspolitik?, D Ö V 1978, S. 429 f. und Reinhard Timmer / Wilfried Erbguth, Die Ressortierung der Raumordnung — ein ungelöstes Problem?, Raumforschung u n d Raumordnung, 1980, S. 147 ff. 10 So Albrecht Zunker, Finanzplanung u n d Bundeshaushalt, 1971, S. 143 f.; vgl. auch — allerdings i n F o r m einer eher vorsichtigen Erwägung — ErnstWolf gang Böckenförde, Stabsorganisation u n d Haushaltsplanung, i n : Die Staatskanzlei: Aufgaben, Organisation u n d Arbeitsweise auf vergleichender Grundlage, 1967, S. 153. • 11 Vgl. dazu Rudolf Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, 1979, S. 415 ff. m.w.N. 12 Vgl. Roman Schnur, Zeit f ü r Reform, 1967, S. 41 ff.; Halstenberg, S. 27.

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Schließlich ist auf den Versuch der Einführung eines Aufgabenplanungssystems i m Bundeskanzleramt 1969 hinzuweisen. Gerade dieses Beispiel macht jedoch auch deutlich, daß durch die organisatorische Ansiedlung einer Aufgabe i m Bundeskanzleramt allein noch keinesfalls deren effektive Wahrnehmung gesichert ist: Trotz hoher politischer Priorität und erheblichem Einsatz des Chefs des Bundeskanzleramts Horst Ehmke waren die hochgespannten Erwartungen an das neue Aufgabenplanungssystem spätestens m i t dem Ende der ersten Regierung Brandt 1972 gescheitert, was auch i n dem Ausscheiden des Kanzleramtsministers und seines Planungschefs, Raimut Jochimsen, zum Ausdruck kam. Die Probleme, die eine Zentralisierung der genannten Aufgaben i m Bundeskanzleramt m i t sich bringt, lassen sich auf drei Ursachen zurückführen: die Eigenart der Verwaltungsaufgabe; die Kosten jeder Zentralisierung; die strukturellen Grenzen der Leistungsfähigkeit der dem Regierungschef unmittelbar zugeordneten Verwaltungsstellen. Die Wahrnehmung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen durch die Administration ist als eine komplexe Fachaufgabe beschrieben worden. Als eines ihrer wesentlichen Charakteristika wurde deutlich, daß sie sich — anders als ihre nicht-komplexen Elemente — einer organisatorischen Konzentration i n einer Verwaltungsstelle entzieht 13 . Damit entfällt hier die besondere Koordinierungsleistung, die die A u f gabenwahrnehmung durch eine einheitliche Organisation bedeutet 14 . So einleuchtend es ist, daß eine komplexe Verwaltungsaufgabe nicht i n einer Verwaltungsstelle organisiert werden kann, so offen ist die Frage der Organisation der Aufgabe, auf die sich als wesensmäßiges Kernproblem die komplexe Aufgabe zurückführen läßt: die Koordinationsfunktion. Diese Steuerungsaufgabe w i r d dann erfolgreich wahrgenommen, wenn die Ziele der komplexen Fachaufgabe (ζ. B. das Unterschreiten eines bestimmten Grenzwertes i m Bereich des Gewässerschutzes oder ein bestimmtes Maß an äußerer Sicherheit) nicht bei der Verfolgung anderer (primärer) Verwaltungsaufgaben beeinträchtigt werden, oder umgekehrt formuliert: die anderen Verwaltungsaufgaben unter Berücksichtigung der Sekundärinteressen wahrgenommen werden. Diese Koordinationsfunktion kann unterschiedlich organisiert sein: i n Form zentraler oder dezentraler Stellen; es kann aber auch auf jede integrative Steuerung durch eine Stelle zugunsten einer Selbstkoordi13 F ü r den Umweltschutz vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 164 ff., 276 f. 14 Vgl. ebd., S. 277 ff.; Ulrich Becker, Koordination durch Organisationsplanung (Bericht), i n : Klaus König (Hrsg.), Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, 1976, S. 128 ff.

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nation verzichtet werden, die möglicherweise durch Handlungs- u n d E n t s c h e i d u n g s p r o g r a m m e gesteuert w i r d 1 5 . Es ü b e r r a s c h t n i c h t , daß die l e t z t e F o r m d i e schwächste F o r m d e r K o o r d i n a t i o n d a r s t e l l t 1 8 , w e n n gleich das organisatorische S t e u e r u n g s d e f i z i t d u r c h F o r m e n e x t e r n e r K o n t r o l l e — e t w a d e r G e r i c h t e — i n einigen, f r e i l i c h n i c h t d e m h i e r interessierenden A u f g a b e n b e r e i c h z u m i n d e s t p a r t i e l l ausgeglichen w e r den kann. A l s M ö g l i c h k e i t e n a k t i v e r S t e u e r u n g v e r b l e i b e n als O r g a n i s a t i o n s l ö s u n g e n s o m i t d i e Z u w e i s u n g entsprechender Z u s t ä n d i g k e i t e n e n t w e d e r d e r z e n t r a l e n B e h ö r d e des Regierungschefs, i n d e r B u n d e s r e p u b l i k also d e m B u n d e s k a n z l e r a m t , oder e i n e r ressorteigenen Stelle. D i e E n t s c h e i d u n g i s t — w o h l g e m e r k t : h i e r n i c h t e t w a aus verfassungsrechtlichen, s o n d e r n aus v e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t l i c h e n G r ü n d e n — e i n d e u t i g : F a c h a u f g a b e n u n d auch k o m p l e x e F a c h a u f g a b e n g e h ö r e n g r u n d s ä t z l i c h n i c h t i n das B u n d e s k a n z l e r a m t , s o n d e r n i n d i e Ressorts 1 7 . E i n erster g e w i c h t i g e r E i n w a n d gegenüber e i n e r Z e n t r a l i s i e r u n g d e r K o o r d i n a t i o n v o n Fachaufgaben liegt i n deren erheblichen Kosten beg r ü n d e t , d i e Fritz W . Scharpf w i e f o l g t z u s a m m e n f a ß t : „Eine solche Zentralisierungsstrategie könnte zwar durchaus die erforderliche Weite des Überblicks m i t der Verfügung über die Fülle der K o m p e tenzen u n d M i t t e l verbinden, sie w ü r d e jedoch rasch auf zwei Schwierigkeiten stoßen, die eine wirksame Steigerung der Problemverarbeitungskapazität des politischen Systems w o h l vereiteln würden: Z u m einen erscheint es aufgrund theoretischer Überlegungen w i e nach praktischer E r fahrung n u r i n sehr begrenztem Maße möglich, die Informationsbestände der spezialisierten Einheiten auf eine zentrale Planungseinheit zu übertragen. Zumindest g i l t dies f ü r das nicht-formalisierte Hintergrundwissen u n d Problemverständnis u n d den praktischen Sinn für die Realisierbarkeit von Lösungsvorschlägen. Deshalb muß jede Zentralisierung m i t Informationsverlusten bezahlt werden, die rasch so gravierend werden können, daß der erreichbare G e w i n n an Entscheidungsfähigkeit den Verlust an Entscheidungsqualität nicht mehr auf wiegen k a n n 1 8 . " 15 Vgl. etwa den Katalog der „Belange" i m § 1 Abs. 6 B B a u G oder §§ 41 ff., 50 BImSchG. 16 Vgl. etwa die Überlegungen von Eberhard Schmidt-Aßmann, Umweltschutz i n der Raumplanung, D Ö V 1979, S. 3 m i t A n m . 26 zum Stellenwert von Umweltschutzbelangen bei den Fachplanungsbehörden, insbes. den Straßenbauverwaltungen. 17 Z u r Vermeidung von Mißverständissen sei angemerkt, daß diese A b l e h nung der Zentralisierung von komplexen Fachaufgaben nicht für Querschnittsaufgaben, u. U. auch nicht f ü r eine politische Aufgabenplanung gilt. Vgl. etwa Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 416 ff. I m m e r h i n sei darauf hingewiesen, daß v o m B K A keine Querschnittsaufgabe wahrgenommen w i r d u n d auch die politische Planung i m wesentlichen nach 1972 wieder auf eine Ablaufplanung für den Zeitraum einer Legislaturperiode beschränkt wurde. 18 Probleme der politischen Aufgabenplanung, i n : Handbuch der V e r w a l tung, H. 2.3, 1974, S. 16; vgl. auch zum folgenden ders., Politische Durchsetz-

6 Steinberg

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I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

Neben dem Informationsproblem ist auf die durch die Zentralisierung zu befürchtende Verminderung der Sensibilität der staatlichen Verwaltung für die Lagen, Probleme und Bedürfnisse der Verwaltungsumwelt, i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik also vor allem der internationalen Umwelt hinzuweisen. Der letzte und nicht minder gewichtige Einwand betrifft die Gefahr einer Überforderung der Leistungsfähigkeit und Denaturierung des Bundeskanzleramtes durch die Übertragung von Fachaufgaben. Die Funktionen des Kanzleramtes sind — wie oben bereits ausgeführt — „aus ihrer ausschließlichen Zuordnung zu den Funktionen des Regierungschefs [zu] erfassen" 19 . Es erfüllt diese Funktionen nur dann, wenn es sich als „Augen, Ohren und M u n d " 2 0 des Kanzlers versteht. Hierfür ist Voraussetzung, daß es „aus einer ausschließlichen Loyalität zum Regierungschef handelt . . . [und daß es] über jene detaillierte — oft intuitive — Kenntnis seiner politischen Intentionen verfügt, die . . . [ihm] die jederzeitige Entscheidung darüber gestattet, ob ein politischer Vorgang oder eine politische Initiative für die Formulierung und Durchsetzung seiner Politik bedeutungsvoll ist oder nicht" 2 1 . Diese Aufgabe geht über die eines bloßen Sekretariats für Kanzler (und Kabinett) hinaus. I h r kommt zum einen die Regelung akuter politischer Konflikte (,,Feuerwehr"-Funktion) 22 sowie die Koordination der laufenden Regierungsarbeit zu 23 . Diese Koordinationsarbeit, die ein gelegentliches behutsames Eingreifen auch i n fachliche und politische Einzelfragen nicht ausschließt, wenn dies i n einer wichtigen Frage die Durchsetzung der Gesamtpolitik der Regierung erfordert, darf sich jedoch nicht zu einem Oberministerium oder einem omnipotenten Koordinationsamt hinentwickeln. Der ehemalige Chef der Staatskanzlei der nordrhein-westfälischen Landesregierung Halstenberg rät deshalb der Staatskanzlei dazu, „die Schwelle ihrer Koordination hoch anzusetzen und ihren Koordinationsanspruch nicht abzunutzen" 24 . Koordinationsaktivitäten müßten aber stets dann entfaltet werden, wenn es die dem Regierungschef zustehende Geschäftsleitungsbefugnis oder Richtlinienbefugnis erfordere. Die Gefahren einer Uberbeanspruchung barkeit innerer Reformen, 1974, S. 34 f.; Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 283 f. 19 So Roman Herzog, Staatskanzleien i m Verfassungssystem, i n : Klaus K ö n i g (Hrsg.), Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, 1976, S. 47. 20 So Alfred Katz, Politische Verwaltungsführung i n den Bundesländern, 1975, S. 229. 21 Roman Herzog, S. 48 f. 22 Vgl. Katz, S. 225 ff.; Halstenberg, S. 31 f. 23 Vgl. Katz, S. 225 ff. 24 Halstenberg, S. 33.

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der Koordinationsleistung des Bundeskanzleramtes w i r d von dessen von 1974—1980 amtierenden Chef, Manfred Schüler, verdeutlicht: „ W i r sind sicher kein Superministerium, und der Chef des Kanzleramtes ist kein Oberminister. Ich hätte sonst längst Schiffbruch erlitten, w e i l ich nicht mehr auf die notwendige Kooperationsbereitschaft der Ressorts zählen könnte. Aber natürlich muß das Kanzleramt auf der Grundlage der Regierungserklärung und auf der Grundlage der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers eine koordinierende Funktion ausüben 25 ." Über eine derart verstandene Gesamtabstimmung der Regierungsarbeit geht die Koordinierungsfunktion einer komplexen Fachaufgabe jedoch weit hinaus. Sie würde eine Überforderung des Kanzleramts i n personeller, zeitlicher und informationeller Hinsicht darstellen. Sie müßte deshalb entweder mißlingen oder aber faktisch die Verlagerung wesentlicher Bereiche der jeweiligen komplexen Fachaufgabe aus den Ressorts i n das Bundeskanzleramt erfordern. Das aber hätte weitreichende Konsequenzen für Struktur und Funktionen des Kanzleramtes zur Folge 26 . Unumgänglich wäre eine Ausweitung des Personals für die Wahrnehmung der neuen Fachaufgaben, die eine Bürokratisierung des Bundeskanzleramtes bewirken müßte. Die zunehmende Befassung m i t operativen Details der Ressortarbeit würde zu einer Schwächung der übergreifenden Gesamtkoordination führen. Nicht nur die Konflikte m i t den Ressorts würden ansteigen, sondern auch innerhalb des Kanzleramtes müßte die Herausbildung einer A r t von Parallelbürokratien, gleichsam einer „Ressortbildung en miniature", die Spannungen verschärfen, da nicht mehr die Perspektive des Kanzlers oder der Regierung als solche, sondern die eines — sei es auch noch so wichtigen Partialinteresses — vorherrschen würde. Die Zentralisierung der Aufgabenwahrnehmung i m Kanzleramt würde somit keineswegs m i t einer Stärkung des Bundeskanzlers verbunden sein. Die Funktion, Auge, Ohr und Mund des Kanzlers zu sein, würde durch andere Funktionen zumindest teilweise überlagert.

25 I n : Spiegel-Gespräch, Der Spiegel Nr. 33 v o m 9. August 1976, S. 21. E r fügt hinzu: „ I c h verstehe das Kanzleramt als eine A r t Dienstleistungszent r u m f ü r die Ressorts u n d f ü r andere, die i n Bonn an der P o l i t i k beteiligt sind". E i n wenig hanseatisch u n t e r k ü h l t Bundeskanzler Helmut Schmidt: „Das Bundeskanzleramt von heute versteht sich als ein möglichst lautlos arbeitendes Generalsekretariat des Bundeskabinetts (sie!); w i e i n jedem großen Unternehmen untersteht das Vorstandssekretariat dem Vorstandsvorsitzenden. So ist das hier auch, das ist durchaus vergleichbar." Vgl. ManagerMagazin, H. 3/1975, S. 17. 26 Die verfassungsrechtlichen Probleme w u r d e n oben i n Kap. I V . 2. erörtert.

*

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Die Wahrnehmung einer Fachaufgabe durch die dem Kanzler zugeordnete Behörde könnte darüberhinaus seine politische Verwundbarkeit erhöhen, da er nunmehr auch für fachliche Einzelmaßnahmen verantwortlich gemacht werden könnte. Seine Fähigkeiten, bei Kontroversen zwischen den Ressorts als Schlichter oder Schiedsrichter aufzutreten, würden Schaden nehmen i n Fällen, i n denen er selber gleichsam Partei darstellt. Auch dies könnte hier zu einer politischen Schwächung des Kanzlers beitragen. Die geschilderten Auswirkungen einer Zentralisierung von Fachaufgaben i m Kanzleramt würden eher verstärkt eintreten bei der Errichtung neuer Behörden beim Bundeskanzleramt, da deren raisond'être gerade nicht i n der umfassenden Unterstützung der Arbeit von Kanzler und Kabinett, sondern in der bestmöglichen Erledigung einer Fachaufgabe bestünde. A l l e diese Befürchtungen sind nicht aus der L u f t gegriffen, sondern stellen die Summe der Erfahrungen dar, die m i t der äußerst weitreichenden Zentralisierung von Fachaufgaben i m Executive Office des amerikanischen Präsidenten seit dessen Gründung 1939 gemacht w u r den 27 . Vor der Nachahmung der amerikanischen Fehlentwicklung, für die i m übrigen die völlig andersartigen verfassungsrechtlichen und politisch-administrativen Voraussetzungen verantwortlich sind, ist entschieden zu warnen. Das Ergebnis der verfassungsrechtlichen Untersuchung w i r d demnach durch die verwaltungswissenschaftlichen Uberlegungen bestätigt: Die Wahrnehmung von Fachaufgaben auch komplexer A r t gehört i n die Ressorts, nicht i n das Bundeskanzleramt oder andere dem Kanzler zugeordnete Behörden. Dies gilt auch für die Wahrnehmung der komplexen Verwaltungsaufgabe Abrüstungs- und Rüstungskontrolle. b) Querkoordination innerhalb der Bundesregierung aa) Hierarchie

und Matrix

in der

Organisationsstruktur

Die Absage an eine zentrale Koordination komplexer Fachaufgaben durch das Kanzleramt oder andere dem Kanzler zugeordnete Behörden bedeutet nicht den Verzicht auf die unentbehrliche Wahrnehmung der Koordinierungsfunktion. Diese w i r d allerdings dezentral durch ein Ressort innerhalb der Bundesregierung besorgt; sie läßt sich als Querkoordination bezeichnen. Diese Lösung, die Betrauung eines Ressorts m i t ressortübergreifenden, unter Umständen regierungsweiten Funktionen entspricht — wie 27 Dazu Steinberg, 181 f.

P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation,

S. 81 ff., 98 ff.,

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dargestellt — einem typischen Strukturmerkmal der deutschen Ministerialverwaltung, die i n erheblichem Maße matrixartige Züge aufweist 28 . Die Matrixorganisation zeichnet sich durch eine Durchbrechung der hierarchischen Organisationsstruktur aus, die idealtypisch nur vertikale Informations- und Autoritätslinien aufweist und die erforderliche Koordination zwischen den einzelnen Arbeitseinheiten der jeweils gemeinsamen Spitze überläßt. Die Koordination zwischen den untersten A r beitseinheiten innerhalb der Ministerien, den Referaten, nimmt der gemeinsame Abteilungsleiter vor, zwischen den Referaten verschiedener Abteilungen oder zwischen Abteilungen desselben Ministeriums der Staatssekretär oder Minister, zwischen Arbeitseinheiten verschiedener Ressorts das Kabinett oder der Kanzler.

Abb. 1 : Hierarchische Linienorganisation

Es ist einleuchtend, daß das derart beschriebene bürokratische Organisationsmodell 29 i n seiner idealtypischen Form i n der Organisationswirklichkeit der deutschen Ministerialverwaltung nicht anzutreffen ist. Die Koordinationsleistung durch die hierarchische Spitze würde nur dann ausreichen, wenn von den einzelnen Arbeitseinheiten wenig interdependente Aufgaben wahrgenommen würden, deren Zuschnitt der organisatorischen Ausdifferenzierung vollständig kompatibel wäre. Wie bereits ausgeführt, ist dies jedoch bei den Querschnittsaufgaben und bei den zunehmend bedeutsamen komplexen Fachaufgaben nicht der Fall und auch niemals zu erreichen. Dieser Situation w i r d innerhalb der Ressorts ebenso wie innerhalb der Bundesregierung insgesamt begegnet durch die Eröffnung horizontaler Kommunikationslinien dadurch, daß Verwaltungsstellen innerhalb der Linienorganisation A u f 28 s. o. Kap. I V 2 u n d Bodo A. Baars, Strukturmodelle f ü r die öffentliche Verwaltung, 1973, S. 25 ff.; Renate Mayntz / Fritz W. Scharpf, P o l i c y - M a k i n g i n the German Federal Bureaucracy, Amsterdam 1975, S. 46 f., 64 f. 29 Vgl. Renate Mayntz, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, 1978, S. 109 ff.

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gaben, insbesondere Koordinierungsaufgaben für die gesamte Organisation zugewiesen werden. Matrixartig organisiert innerhalb der Ministerien werden vor allem die Querschnittsaufgaben — Haushalt, Personal, Organisation — verbunden m i t den Intendanturfunktionen und dem Justitiariat.

Linienfunktionen Abb. 2: Matrix-Organisation eines typischen Bundesministeriums Quelle: Baars, S. 26

Derartige Züge trägt aber auch die Verteilung von Querschnitts- und komplexen Fachaufgaben zwischen den Ressorts. I m Bereich der Querschnittsaufgaben zu nennen sind das Innenministerium als das Organisations- und Beamtenministerium der Regierung 80 und das Finanzministerium als das Haushaltsministerium 31 . A u f dem Felde komplexer Fachaufgaben sind die Bundesministerien der Justiz und des Innern als Verfassungsministerien bezeichnet worden 3 2 , und seit der Kabinettsreform 197233 dürfte das Innenministerium auch als Umwelt30 So Arnold Röttgen, Bundesregierung u n d oberste Bundesbehörden, D Ö V 1954, S. 4 ff. — Vgl. auch die i n diesem Zusammenhang wichtige V o r schrift des § 23 GGO I I . 81 Vgl. Zunker, S. 42 ff. 82 So Alfred Faude / Kurt Fritz, Das Bundesministerium des Innern, 1966, S. 57. 88 Vgl. Organisationserlaß des Bundeskanzlers, B u l l e t i n der Bundesregier u n g v o m 19. Dezember 1972, S. 1980; vgl. auch die neue Vorschrift des § 23 Abs. 2 Nr. 4 GGO I I i.d.F. v. 1.1.1977 (GMB1. 1976, S. 554).

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schutzministerium zu charakterisieren sein, wenngleich dem Landwirtschaftsministerium noch Kompetenzen auf dem Gebiet des Naturschutzes zukommen. Eine regierungsweite Zuständigkeit auf dem Gebiete der auswärtigen Beziehungen besitzt das Auswärtige A m t ( § 1 1 GO BReg.), und besonders deutlich ist die ausdrückliche Übertragung einer ressortübergreifenden Koordinationszuständigkeit des Bundesministers für Forschung und Technologie für Nachrichtentechnologie, für die zivile und militärische L u f t - und Raumfahrtforschung und -entwicklung; Forschungskoordinierung und die Koordinierung von Informationsbereitstellungssystemen des Bundes 84 . N u r nebenbei sei bemerkt, daß die Matrixorganisation auch i n privaten Wirtschaftsunternehmen anzutreffen ist und wegen der zahlreichen Unzulänglichkeiten der hierarchischen Organisationsstruktur gleichsam als Kompromiß zwischen einer reinen Produkt- und reinen Funktionalorganisation in der Bundesrepublik Deutschland ebenso wie i n den Vereinigten Staaten von Amerika zunehmend Verwendung findet 8 5 . bb) Querkoordination

und Ressortprinzip

I m Zusammenhang einer derartigen Koordination komplexer Fachaufgaben durch eine matrixartige Organisationsstruktur der deutschen Ministerialverwaltung stellen sich drei Fragen, die betrachtet werden müssen: 1. Welchem Ressort ist die Zuständigkeit für die ressortübergreifende Koordinierungsfunktion zu übertragen? 2. Über welches Durchsetzungspotential gegenüber den Ressorts verfügt eine dezentrale Koordinierungsstelle? 3. Läßt sich eine derartige interministerielle Organisation m i t dem Ressortprinzip vereinbaren? 84 Vgl. Organisationserlaß, S. 1980. — Vgl. auch den Hinweis von Klaus König, Die Rolle zentraler oder ressorteigener Einheiten f ü r Planung i m Bereich der Politikentscheidung u n d Prioritätensetzung, i n : Siedentopf (Hrsg.), Regierungspolitik u n d Koordination, 1976, S. 252 auf einen Organisationserlaß zu einem Bundesministerium f ü r wissenschaftliche Forschung: Es sei zuständig f ü r die Koordinierung der gesamten Tätigkeit des Bundes auf dem Gebiete der Wissenschaft. 85 Vgl. Hans-Joachim Arndt, Neue Sachzwänge u n d neuer Sachverstand, i n : Die Staatskanzlei: Aufgaben, Organisation u n d Arbeitsweise auf v e r gleichender Grundlage, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 34, 1967, S. 193 ff. — Aus der amerikanischen L i t e r a t u r vgl. etwa James L. Gibson / John M. Ivancevich / James H. Donnelly jr., Organisations: Structure, P r o cesses, Behavior, Dallas, Texas 1973, S. 145 ff . ; Harald Koontz/Cyril O'Donnel, Principles of Management: A n Analysis of Managerial Functions, 5. Aufl., New Y o r k etc. 1972, S. 282 ff.

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Z u r Ressortierung der Koordinationsfunktion Die Frage nach der Ressortierung der Koordinationsfunktion kann kaum eindeutig beantwortet werden. Das gilt nicht nur für ihre Lokalisierung, sondern auch den Umfang, das Ausmaß der Konzentration an einer Stelle. Ein Blick auf die Praxis etwa der Ressortierung der Koordinierungsaufgaben i m Bereich des Umweltschutzes und der Raumordnung zeigt, daß es hier höchst unterschiedliche Lösungen nicht nur zwischen den verschiedenen Ministerialverwaltungen i n Bund und Ländern, sondern auch innerhalb der Organisationsentwicklung der Bundesregierung gibt 3 6 . Genausowenig wie sich der optimale Ressortzuschnitt wissenschaftlich bestimmen läßt 37 , kann die hier interessierende Frage eindeutig beantwortet werden. Es lassen sich allenfalls gewisse Gesichtspunkte formulieren: der Grundsatz des Sachzusammenhangs, der i n Zweifelsfällen das Ministerium für zuständig erachtet, i n dessen Bereich der Schwerpunkt der Aufgabe fällt 3 8 . Die Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform macht auf Probleme der Interessenkompatibilität aufmerksam 39 . So solle der Verbraucherschutz nicht einem produktions- oder absatzorientierten Ministerium wie dem W i r t schafts- oder Landwirtschaftsministerium, sondern dem Gesundheitsministerium zugewiesen werden. Ähnliche Schlußfolgerungen zieht Arnd Morkel für die Ressortierung des Umweltschutzes 40 . Allgemein läßt sich formulieren, daß für die Zuweisung einer Koordinationszuständigkeit entweder ein schwerpunktmäßiger Sachzusammenhang oder — falls der nicht auszumachen ist — eine Parallelität, zumindest aber eine Neutralität der von einem Ressort verfolgten Interessen und der Koordinierungsaufgabe bestehen muß. Zum Durchsetzungspotential der Koordinierungsstelle Die Koordinierungsstelle verfügt über keine formelle Autorität gegenüber den anderen Ressorts, da die formellen Autoritätslinien i n der Ministerialverwaltung nur vertikal verlaufen. Die Effektivität ihrer Koordinationsleistung müßte außerordentlich schwach bleiben, wenn nur der Weg einer Kabinettsentscheidung offenstünde. Angesichts der vielfältigen ressortübergreifenden Koordinationsaufgaben müßte dies zu einer Uberbeanspruchung, ja Blockade der Ressort36

Vgl. auch K. König, Die Rolle, S.252f. Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 183 ff., 268 f. m.w.N. 38 Vgl. ebd., S. 305. 39 Vgl. dazu ebd., S.252f. 40 Vgl. Die Reform des Kabinetts, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte Β 43/70, S. 17: Ressortierung i m I n n e n - oder Raumordnungsministerium. 37

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spitzen und des Kabinetts führen. Als ultimo ratio i n Fällen unüberwindlichen Dissenses oder von großer politischer Bedeutung bleibt diese Möglichkeit unentbehrlich, wie die Betrachtung der Arbeit eines Kabinettsausschusses, des Bundessicherheitsrates, gleich erweisen wird. Für die Mehrzahl der Routinefälle w i r d die Koordination auf andere Weise wirksam. Die nicht-formale, horizontale Autorität ist u m so größer, je stärker die positiven oder negativen Anreize sind, über die die Koordinationsstelle verfügt 4 1 . Zu ihnen zählen die Sach- und Fachkunde, die Verfügung über für die Fachressorts unentbehrlichen oder auch nur nützlichen Informationen und Leistungen, ζ. B. i m Bereich Haushalt und Personal, oder auch bei der Monopolisierung bestimmter Außenkontakte, wie es § 11 GO BReg. für die auswärtigen Beziehungen vorsieht. Hierzu gehören auch die Zustimmungsvorbehalte und Einspruchsrechte, wie sie etwa für das Außenministerium ( § 1 1 Abs. 2 GO BReg.), den Finanzminister (§ 26 Abs. 1 GO BReg.) 42 und den Justiz- und Innenminister bei Einwänden gegen die Rechtmäßigkeit einer geplanten Maßnahme (§ 26 Abs. 2 GO BReg.) zu finden sind. Dementsprechend schlägt der Beirat für Raumordnung zur Durchsetzung der komplexen Fachaufgabe Raumordnung vor, dem für die Raumordnung zuständigen Bundesminister i m Kabinett ein aufschiebendes Widerspruchsrecht einzuräumen 43 . Derartige Einspruchsrechte vermögen die Kompetenz zur regierungsweiten Wahrnehmung von Querschnitts- und komplexen Fachaufgaben verfahrensmäßig abzusichern, ohne gegen das Ressortprinzip zu verstoßen. Es kommt hier das konsensbildende Kabinettsprinzip zum Zuge (Art. 65 Satz 3 GG). Möglichkeiten der Einwirkung eröffnen schließlich Regelungen der Beteiligung (ζ. B. in § 23 GGO II.), die Schaffung von ständigen oder ad-hoc errichteten interministeriellen Ausschüssen 44, die unübersehbare Fülle informeller Kontakte 4 5 , schließlich die Möglichkeit, zu Vorhaben 41

Vgl. auch Mayntz / Scharpf, Policy-Making, S. 60. Vgl. zu den sehr starken Befugnissen des Finanzministers Zunker, S. 41 ff. 43 Vgl. Beirat für Raumordnung, Instrumente zur Steuerung der E n t w i c k l u n g der Raum- u n d Siedlungsstruktur, 28. 2.1980, abgedruckt bei Werner Cholewa et al., Raumordnung i n B u n d u n d Ländern, 2. A u f l . 1981, T e i l V I , 2.8.2, S. 25. — Vgl. auch Schöler, Stellung des Raumordnungsministers, S. 733 ff. 44 Vgl. vor allem Manfred Lepper, Die Rolle u n d E f f e k t i v i t ä t der i n t e r ministeriellen Ausschüsse f ü r Koordination u n d Regierungspolitik. Länderbericht: Bundesrepublik Deutschland, i n : Siedentopf (Hrsg.), Regierungsp o l i t i k u n d Koordination, 1976, S. 433 ff. 45 Darauf weist vor allem Haftendorn, Management der Sicherheitspolitik, S. 511 hin. 42

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der Fachressorts unter bestimmten ressortübergreifenden Aspekten i n Form von Gutachten Stellung zu nehmen. Zu nennen sind hier die erprobten Gutachten des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung 4 6 , während über die 1975 durch Beschluß der Bundesregierung eingeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen durch den Bundesminister des Innern 4 7 noch keine abschließende Beurteilung möglich ist. Vereinbarkeit m i t dem Ressortprinzip Die verbreitete Praxis der horizontalen Koordination innerhalb der Bundesregierung, die nur die organisatorische A n t w o r t auf die heutige Struktur zunehmend interdependenter Aufgaben darstellt und die auch ihren Niederschlag i n zahlreichen Regelungen i n Gesetzen und Geschäftsordnungen 48 gefunden hat, kann nicht ohne Auswirkung auf das Verständnis des Ressortprinzips bleiben. Wenn sich als dessen K e r n der Satz formulieren läßt, daß alle Verwaltungsaufgaben grundsätzlich lückenlos von einem Ressort wahrgenommen und verantwortet werden müssen 49 , so schließt das notwendig auch hochinterdependente A u f gaben ein, die sich der Aufteilung i n horizontal scharf abgegrenzte Geschäftsbereiche entziehen. Es sei an das Beispiel des Forschungsministers erinnert, dem durch den Organisationsakt des Bundeskanzlers ausdrücklich die regierungsweite Koordinierungszuständigkeit zugewiesen wurde. Es ist freilich einzuräumen, daß dadurch die Klarheit und Eindeutigkeit der idealtypischen monokratisch-hierarchischen Organisationsstruktur leidet, daß an den Schnittstellen von vertikaler und horizontaler Kommunikation Konfliktmöglichkeiten entstehen 50 . Nur — das w i r d von den Vertretern eines aufgabentrennenden Verständnisses des Ressortprinzips übersehen — die aufgabenzentrierte Verteilung der Zuständigkeiten auf verschiedene Ressorts ist aus der Praxis 46

Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 403 ff. Beschluß der Bundesregierung v o m 22. August 1975, Gem.MinBl. 1975, S. 717 ff. — Z u m V o r b i l d der amerikanischen Environmental Impact Statements vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 159 f. — F ü r ein Raumordnungsgutachten Schöler, Stellung des Raumordnungsministers, S. 735 f. 48 Bemerkenswert i n diesem Zusammenhang ist außerhalb des Bereichs der Bundesregierung die Geschäftsordnung f ü r die Bezirksregierungen i n Niedersachsen v o m 10. 4.1979 (Nds.MBl. S. 656), i n der die Ausgestaltung der Koordinierungsfunktion besondere Aufmerksamkeit gefunden hat. 49 I n diesem Sinne Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Organisationsgewalt i m Bereich der Bundesregierung, 1964, S. 181. 50 Vgl. Arndt, S. 193 f.; zu dem Problem des dual command vgl. auch Gibson / Ivancevich / Donnelly, S. 156 f.; Koontz / O*Donnei, S. 285 f. — A u f die Konfliktmöglichkeiten, die i n der Person des Mitglieds eines interministeriellen Ausschusses zwischen Ausschußstandpunkt („Gruppenbewußtsein") u n d Ressortstandpunkt entstehen können, macht Lepper, Rolle u n d Effekt i v i t ä t , S. 445, aufmerksam. 47

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der modernen Regierungsorganisation nicht wegzudenken: Verschiedene Ressorts wirken i m Rahmen ihrer Zuständigkeit bei der Wahrnehmung einer gemeinsamen Aufgabe mit, wobei einem Ressort die besondere Verantwortung für die Gewährleistung dieses kooperativen Prozesses, d. h. für die Koordination, zukommt. Bereits der Klassiker der modernen Organisationstheorie, Luther Gulick 51f weist darauf hin, daß die moderne Regierung wegen der Eigenart ihrer Aufgaben nach verschiedenen Prinzipien (Zweck, Klientel, Prozeß = Funktion) organisiert sei, so daß die sich daraus ergebenden Koordinationsprobleme unvermeidlich seien. Diese werden jedoch durch ein unzulängliches Verständnis der Organisationsgrundsätze der Regierung, insbesondere des Ressortprinzips verschärft. Dies w i r d auch von Rainer Wahl i n seiner Untersuchung der Organisation der Raumordnung beobachtet. Er weist auf die notwendigerweise negativen Wirkungen der traditionellen Interpretation und Uberbetonung des Ressortprinzips hin, die gegenüber den Bedürfnissen der Querkoordination durchweg abweisend sei sowie die Querbeziehungen sachwidrig hierarchisiere und bei der Ressortspitze monopolisiere: „Diese extreme Reduzierung legaler Instrumente der ressortübergreifenden A b s t i m m u n g ist ersichtlich von einem Staatsaufgabenverständnis geprägt, dem die vielfältigen Interdependenzen des (sozial) gestaltenden u n d planerischen Staatshandelns unbekannt sind, eben w e i l die sozialstaatlichen Gestaltungsaufgaben nicht zugrundegelegt sind. Treffend bemerkt Faber, daß die Versammlung von Ressortspitzen Koordinierungsinstrument des Nachtwächterstaates ist. Dieses traditionelle Verständnis steht aber nicht n u r ressortübergreifenden A k t i v i t ä t e n , w i e sie i m Zusammenhang m i t der Entwicklungsplanung angestrebt werden, entgegen; es v e r stellt auch den Zugang z u m Verständnis des »Geschäftsbereichs Raumordnung' 5 2 ."

N u r i n einem Punkte erscheint diese Aussage modifizierungsbedürftig: Für die kritisierte Sichtweite ist nicht eine Uberbetonung des Ressortprinzips verantwortlich zu machen, sondern ein falsches Verständnis, das von einer einzigen denkbaren Form der Geschäftsverteilung, nämlich der aufgabentrennenden ausgeht. Es ist deshalb verfehlt, die ressortübergreifende Koordination als „Einbrüche i n den Ressortbereich", als „Beitrag zur Uberwindung der organisatorisch notwendigen Ressortgliederung" oder als Erosion der Ministerverantwortlichkeit 5 8 zu beklagen; vielmehr gilt die treffende Bemerkung Georg 51

Vgl. The Theory of Organisation, i n : L u t h e r G u l i c k / L . U r w i c k (Hrsg.), Papers on the Science of Administration, New Y o r k 1937, S. 31 ff. u n d die K a r t e n 1 u n d 3 (S. 17 u n d 19) m i t Organisationsdiagrammen einer ZweckFunktions-, d. h. einer Matrixorganisation. Die Skizzen sind abgedruckt i n der deutschen Fassung bei Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Verwaltungswissenschaft, 1976, nach S. 178. 52 Bd. I I , S. 149 f.

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Poetsch-Heffters, daß der interministerielle Ausschuß — also ein Instrument der Querkoordination — eine logische Konsequenz des Ressortprinzips sei. I n dem Maße, i n dem die staatliche Tätigkeit sich verdichte, werde die Interdependenz und Notwendigkeit der Abstimmung größer. Dies erfordere einen erhöhten Koordinationsbedarf zwischen den Ressorts, der nicht ausschließlich auf der Ebene des Kabinetts zu leisten sei 54 . Es sei eingeräumt, daß das traditionelle Verständnis dem Modellb i l d einer Regierungsorganisation entspricht, die „das Zeichen ihrer Entstehungszeit i m Bismarckreich unverkennbar an sich [trägt]" 5 5 . Doch bleibt die Frage unbeantwortet, wieso nicht die Organisationsform der Regierung, die auch Böckenförde zufolge „ i n einem eigenartigen Kontrast zu den Erfordernissen [steht], die die heutigen gesellschaftlichen und politischen Gegebenheiten an eine Regierung stellen, die als oberste Leitungs- und Regulierungsinstanz und politisches Führungsorgan funktionsfähig sein w i l l " 5 6 , diesen heutigen Bedürfnissen entsprechen kann. Gerade eine historische Auslegung des A r t . 65 GG muß die tiefgreifenden Änderungen von Umfang und Reichweite staatlicher A u f gaben und der A r t ihrer Erledigung berücksichtigen und den Satz „Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und i n eigener Verantwortung" (Art. 65 Satz 2 GG) den Wandlungen des Normbereichs entsprechend aufgabengerecht interpretieren 57 . Dies fällt u m so leichter, da doch nicht zu übersehen ist, daß das Grundgesetz i m Bereich der Regierungsorganisation nur einige wenige Punkte der Regelungen enthält, die der flexiblen Anpassung durch Gesetze, vor allem aber durch die Geschäftsordnungen bedürfen. I n diesem Bereich ist Joseph H. Kaiser voll zuzustimmen, wonach das Grundgesetz nicht hindere, daß das, was hier für notwendig gehalten werde, eingerichtet werde, während es andererseits zulasse, daß das Notwendige bisher nicht i n vollem Umfange geschehen sei 58 . 53 So Klaus Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit i n der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1972, S. 104 f.; vgl. auch ebd., S. 81. 54 Vgl. Dieter Schimanke, Entwicklungen von Koordination u n d integrierter Planung i n den Landesregierungen (Bericht), i n : K . K ö n i g (Hrsg.), Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, 1976, S. 59. 55 Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 170. 58 Ebd., S. 171; zu dieser Diskrepanz m i t dem Ausdruck des Bedauerns auch ebd., S. 178 f. 57 Keine Bedenken gegenüber einer gewissen (rechtlichen) Sonderstellung einzelner Minister innerhalb der Bundesregierung, die der Koordination dient, sieht Ulrich Scheuner, Politische Koordination i n der Demokratie, jetzt i n : Staatstheorie u n d Staatsrecht, Gesammelte Schriften, 1978, S. 290. 58 Vgl. Ausblicke v o m Standpunkt des Staatsrechts, i n : Die Staatskanzlei, S. 234.

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c) Querkoordination durch ein eigenes Ressort Z u r Errichtung eines Abrüstungsministeriums

Eine alternative organisatorische Lösung, die sich i n gewisser Weise als Grenzfall der Wahrnehmung der Querkoordination verstehen läßt, stellt die Errichtung eines eigenen Ministeriums dar, das ausschließlich und überwiegend für die Koordinationsaufgabe zuständig ist. Dieses Strukturmodell liegt dem Vorschlag der „Arbeitsgruppe A b r ü stungsplanung" zur Errichtung eines Bundesministeriums für Sicherheit und Zusammenarbeit zugrunde, über den bereits berichtet wurde 5 9 . Als Präzedenzfall w i r d auf die Schaffung des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit verwiesen, dessen Aufgaben ebenfalls vordem von anderen Ressorts wahrgenommen worden seien. Prinzipiell sei nicht auszuschließen — so heißt es i n der Denkschrift der Arbeitsgruppe —, „daß drängende politische Probleme durch die Einrichtung neuer, auf ihre Bearbeitung zugeschnittener Ressorts effektiver bearbeitet werden können" 6 0 . Dies ist i n der Tat nicht auszuschließen, aber auch nicht i n jedem Falle durch die Errichtung eines neuen, spezialisierten Ministeriums sichergestellt; es bedarf vielmehr für ein abschließendes Urteil einer eingehenden Betrachtung der Wirksamkeitsvoraussetzungen sowie einer Abwägung der bei seiner Realisierung entstehenden Kosten und Nutzen. Ein derartiges Ministerium besäße i n gewisser Weise einen kurzlebigen Vorläufer i m Bundesministerium für die Angelegenheiten des Bundesverteidigungsrates während der Regierung Erhard, Es war von diesem wohl i n erster Linie aus personellen Motiven für seinen Leiter, Dr. Krone, geschaffen worden, der den Vorsitz i m Bundesverteidigungsrat führte und mangels sonstiger Kompetenzen eher m i t einem „Sonderminister" oder Minister ohne Portefeuille zu vergleichen war. Der Hinweis der „Arbeitsgruppe Abrüstungsplanung" auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) ist nicht unzutreffend, übersieht jedoch auch einige Unterschiede i n Aufgabe und politischer Situation, die zwischen Entwicklungshilfe auf der einen Seite und Abrüstungs- und Rüstungskontrolle auf der anderen Seite bestehen. So ist auch das Entwicklungshilferessort i n starkem Maße auf Kooperation m i t anderen Ministerien, vor allem dem Auswärtigen A m t und dem Bundesministerium für Wirtschaft angewiesen. Aus diesem Grunde hat die Schaffung des B M Z von Anfang an bis zum heutigen Tage eine Fülle von Koordinationsproblemen und Konflikten m i t sich gebracht 61 . Davon abgesehen besitzt das B M Z jedoch auch w

Siehe oben Kap. I V . 1. Volker Rittberger (Hrsg.), Neue Wege der Abrüstungsplanung, S. 330. eo

1981,

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eigene (primäre) Zuständigkeiten, vor allem zur Finanzierung von technischer Hilfe und seit 1972 auch zur Erbringung von Kapitalhilfe, die inzwischen (Haushalt 1979) ein Volumen von 6,3 Mrd. D M ausmachen. Noch bemerkenswerter erscheint die Geschichte des BMZ, das seine Entstehung wie kein anderes Ressort den politischen Interessen seines ersten Leiters, Walter Scheel, und dem Engagement des Parlaments an Fragen der Entwicklungshilfe unter Einschluß deren Organisationsprobleme verdankt. Die Organisationsprobleme keines anderen Politikbereichs haben — wie der Verf. an anderer Stelle dargestellt hat 8 2 — i n seiner Geschichte den Bundestag i n dem Maße beschäftigt w i e die der Entwicklungshilfe. I m Unterschied hierzu ist auf dem Felde der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik ein vergleichbares, auch die Organisationsprobleme einbeziehendes politisches Engagement bei Politikern der Regierung oder des Bundestages — zumindest zur Zeit — nicht erkennbar. Auch würden einem Abrüstungsministerium wesentliche eigenverantwortlich wahrzunehmende Kompetenzen fehlen, wenn man einmal von der möglichen Federführung für Rüstungskontroll- und Abrüstungsverhandlungen absieht. Auch hier dürfte jedoch eine engste Absprache m i t anderen Ressorts (vor allem dem Auswärtigen A m t und dem Bundesministerium der Verteidigung) unabdingbar sein. Als wesentliche Aufgabe bleibt eben nur — anders als beim B M Z — die Koordinierungsfunktion übrig. Die Errichtung eines Bundesministeriums für Sicherheit und Zusammenarbeit wiese deshalb vergleichbare strukturelle Probleme auf, wie sie i m Zusammenhang m i t der Errichtung eines Bundesumweltministeriums diskutiert worden sind. I n ihrem Umweltprogramm vom 14. Oktober 1971 lehnte die Bundesregierung die Schaffung eines einzelnen neuen Ressorts für Umweltfragen ab, „ w e i l die S t r u k t u r eines herkömmlichen Ministeriums i n seinen b ü r o k r a tischen Organisationsformen nicht flexibel genug auf die wechselnden Anforderungen der Umweltprobleme reagieren kann. V o r allem aber widerspricht die Einrichtung eines Einzelressorts i m klassischen S t i l dem Querschnittscharakter der Umweltfragen. F ü r die Aufgaben des U m w e l t schutzes, also f ü r den restriktiven T e i l der U m w e l t p o l i t i k , wäre ein eigenes M i n i s t e r i u m zu hoch gegriffen, während umgekehrt f ü r die umfassenden Aufgaben der Umweltgestaltung ein eigenes M i n i s t e r i u m nicht ausreichen würde, da es hier durchweg u m i n t e r - u n d überministerielle A u f gaben geht 8 3 ." β1

Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 364, 379, 382, 385, Fn. 266 a. E. — Z u m B M Z vgl. insgesamt Jürgen Dennert, Entwicklungshilfe geplant oder verwaltet?, 1968. • 2 Vgl. hierzu Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 379, 391 f. 63 BT/Drucks. VI/2710, S. 570.

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Auch der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung v e r w i r f t den Gedanken, alle umweltrelevanten Bundesaufgaben auf ein bestehendes oder neu zu schaffendes Ressort zu übertragen, da die Voraussetzungen, die i n anderen europäischen Staaten 84 oder i n einzelnen Bundesländern zur Bildung von Umweltministerien geführt hätten, auf Bundesebene nicht gegeben seien. Der Bund verfüge auf dem Gebiete des Umweltschutzes nur über beschränkte Kompetenzen. Der Verwaltungsvollzug liege auf Länder- und Gemeindeebene. „Häufig steht", so heißt es weiter, „die Bearbeitung des Umweltschutzes auf Ministerialebene i n einem kaum zu lösenden Zusammenhang zu der jeweiligen Gesamtaufgabenstellung der einzelnen Bundesressorts, die eine organisatorische Herauslösung der Bearbeitung besonderer Umweltprobleme i n einem hohe Maße unwirtschaftlich machten®5." Wenngleich der Gesichtspunkt der UnWirtschaftlichkeit eher sekundär erscheint und i n dem fraglichen Zusanmmenhang zutreffender auf die i m Hinblick auf die A r t der Verwaltungsaufgabe geringe Effektivität hinzuweisen gewesen wäre 6 6 , w i r d die Problematik der Organisation von komplexen Fachaufgaben i m K e r n erfaßt. Das gilt auch für die Auffassung der Bundesregierung, i n deren Stellungnahme auch der Hinweis auf die unzureichende Flexibilität eines eigenen Ressorts bemerkenswert erscheint. Damit sind erhebliche Bedenken gegen die Errichtung eines eigenen Ministeriums bezeichnet, die sich — wie bereits oben sichtbar wurde 8 7 — aus der Eigenart der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik als komplexer Fachaufgabe ergeben. Weitere Einwände beruhen auf der Einschätzung der Informationssituation und des Durchsetzungspotentials, über die ein eigenes Abrüstungsministerium verfügen würde. Die bloße Tatsache der Errichtung eines eigenen Ministeriums garantiert keineswegs politisches Gewicht. Da die von einem Abrüstungsminister i u m repräsentierten Belange denen anderer Ressorts häufig zuwiderlaufen, würde es wohl weitgehend als Konfliktministerium fungieren 88 . Die Schwäche der von einem Abrüstungsministerium vertretenen 64 Ä h n l i c h i n den USA, w o der B u n d 1970 zur V e r w a l t u n g der zahlreichen Emissions- u n d Immissionsschutzgesetze die Environmental Protection Agency (EPA) gründete, vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 161 ff. 65 Gutachtliche Stellungnahme zur Frage der Errichtung eines Bundesamtes f ü r Umweltschutz, März 1972, S. 15 (nicht veröffentlicht). ββ Z u diesen K r i t e r i e n für die Bewertung von Organisationsstrukturen vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 264 ff. • 7 Siehe oben Kap. I V . 3. a) u n d b). 68 Vgl. auch Wilker, Impulse f ü r die Abrüstungspolitik, S. 45. — Ebenso zu einem Umweltschutzministerium Horst Ehmke, Planung i m Regierungsbereich — Aufgaben u n d Widerstände, i n : Frieder Naschold / Werner V ä t h

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Interessen und die erhebliche Stärke anderer relevanter Ressorts (Verteidigung, Wirtschaft, Auswärtiges) sind schlechte Voraussetzungen für die Durchsetzungskraft innerhalb der Administration. Das Abblocken von kaum ersetzbaren Informationen durch die Fachressorts würde schnell zu Isolierung und Ohnmacht eines Abrüstungsministeriums führen. Diese mangelnde Konfliktfähigkeit kontrastiert jedoch auffällig zu der erheblichen Konfliktträchtigkeit und politischen Brisanz der Materie, so daß die Diskrepanz zwischen dem vom Gegenstand her Erforderlichen und dem administrativ Möglichen um so schärfer auffällt. Dagegen vermöchte die Anbindung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung an ein starkes Ministerium — wie es etwa das Auswärtige A m t darstellt — die Durchsetzungschance auch dieses von Hause aus schwachen Interesses gleichsam i m HuckepackVerfahren zu steigern. Auch aus der Perspektive der Gesamtorganisation der Bundesregierung dürfte die Schaffung eines neuen Ressorts eher zurückhaltend zu beurteilen sein, da hierdurch i n aller Regel die Koordinationsprobleme steigen und der Wert des Kabinetts als Instrument der politischen Gesamtleitung — wenn man diesen nicht ohnehin leugnet — noch weiter abnimmt 6 9 . Ob danach allein die m i t einer Neugründung verbundene Chance des Verlassens eingefahrener Wege der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik ausreicht, erscheint sehr zweifelhaft. Meines Erachtens ließe sich ein eigenes Ressort nur unter einer Bedingung rechtfertigen: i n einer Situation, i n der der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik ein derart überragendes politisches Gewicht beigemessen würde, so daß die Anwesenheit eines besonderen Sachwalters der Abrüstungsinteressen i m Kabinett erforderlich erschiene. Ein Abrüstungsminister könnte entgegen den auch dann nicht zu negierenden administrativen Erschwernissen nur dann Erfolg haben, wenn er sich auf starke politische Kräfte i m Bundestag, den politischen Parteien und der öffentlichen Meinung stützen könnte. Daß dies i m Augenblick oder i n absehbarer Zukunft festzustellen wäre, erscheint höchst zweifelhaft. I n jedem Falle wäre die Errichtung eines eigenen Abrüstungsministeriums Ausdruck der politischen Zielsetzung der Regierung. Hierzu bedarf es einer politischen Entscheidung, die durch verwaltungswissenschaftliche Uberlegungen nicht ersetzt werden kann.

(Hrsg.), Politische Planungssysteme, 1973, S. 320 (311 ff.); Kölble, Ist A r t i k e l 65 G G überholt?, D Ö V 1973, S. 5, Fn. 58; a. A. Arnd Morkel, Die Reform des Kabinetts, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschichte, 20 Β 43/70, S. 17 f. 69 Z u dieser Diskussion vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 268 f., 304 f. m.w.N.

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d) Der Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung u n d Rüstungskontrolle

So scheint die Wahrnehmung der komplexen Staatsauf gäbe „ A b r ü stung und Rüstungskontrollpolitik" innerhalb der Bundesregierung durch Ressorts, die auch für andere — primäre — Aufgaben zuständig sind, i m Grundsatz durchaus angebracht zu sein. Aufgaben i n diesem Politikfeld werden — wie bereits ausgeführt wurde — von einer Reihe von Ressorts wahrgenommen. Die wichtigen Koordinierungskompetenzen liegen beim Auswärtigen A m t i n der Unterabteilung 22 unter der Leitung eines Ministerialdirigenten, der gleichzeitig i m Range eines Botschafters zum Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik bestellt worden ist. Die Zuweisung der Koordinierungskompetenz an das Auswärtige A m t entspricht dem oben dargelegten Ansatz des schwerpunktmäßigen Sachzusammenhanges und dem Gedanken der Interessenparallelität, zumindest aber Interessenneutralität, da das Auswärtige A m t für die Führung internationaler Verhandlungen und die Förderung der allgemeinen politischen Außenbeziehungen zuständig ist, wozu die Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik als ein Teilaspekt gehört. Zwar ist auch ein gewisser Sachzusammenhang zur Arbeit des Verteidigungsministeriums nicht zu leugnen; es liegt jedoch auf der Hand, daß die Ansiedlung der Abrüstungsverwaltung i m Verteidigungsministerium nicht sehr wirkungsvoll wäre, da dessen Tätigkeit von eher entgegengesetzten Belangen dominiert wird. Von besonderem Interesse i n dem hier vor allem relevanten Zusammenhang der Querkoordination ist die Einrichtung des Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik. Es ist anzunehmen, daß m i t der Institution des „Beauftragten" innerhalb der Regierungsorganisation ein Instrument der Querkoordination auf dem Felde von Querschnittsaufgaben und komplexen Fachaufgaben i n der Staatspraxis sich entwickelt hat, dessen Bedeutung wissenschaftlich noch nicht klar genug hervorgetreten und dessen administrative Ausformung noch entwicklungsfähig ist. Beispiele innerhalb der Ministerialorganisation des Bundes und der Länder sind der Beauftragte der Bundesregierung für Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung, der Beauftragte des Bundes für Berlin, der Beauftragte der Bundesregierung für die deutsch-französischen Beziehungen, Datenschutzbeauftragte, der Beauftragte der Bundesregierung für ausländische Arbeitnehmer, i n Baden-Württemberg 1976 die Einsetzung eines Landesbeauftragten für Vertriebenenfragen und i m Bund und einigen Ländern neuerdings Beauftragte für Frauenfragen. Das A m t des Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der A b rüstung und Rüstungskontrolle wurde am 16. August 1965 eingerich7 Steinberg

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t e t 7 0 . M i t dieser O r g a n i s a t i o n s m a ß n a h m e w u r d e e i n e r e i n s t i m m i g e n E n t s c h l i e ß u n g des D e u t s c h e n Bundestages v o m 21. J a n u a r 1965 7 1 e n t sprochen, i n d e r dieser a u f A n t r a g des Ausschusses f ü r A u s w ä r t i g e A n g e l e g e n h e i t e n 7 2 d i e B u n d e s r e g i e r u n g ersuchte, „ i n Würdigung der besonderen Bedeutung der Fragen der Abrüstung, der Rüstungsbegrenzung u n d Rüstungskontrolle für die deutsche Politik, insbesondere f ü r die deutsche Frage, 1. i m Rahmen des Auswärtigen A m t s einen ,Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung u n d der Rüstungskontrolle 4 zu bestellen u n d i n einem Nachtrag z u m E n t w u r f des Haushaltsplanes 1965 Vorschläge f ü r die Ergänzung des Einzelplans 05 — Geschäftsbereich des Auswärtigen A m t s — u n d Einzelplans 14 — Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung — vorzulegen, die eine Bearbeitung dieser Fragen entsprechend ihrer wachsenden Bedeutung gewährleisten, 2. einen Vorschlag f ü r die Schaffung einer unabhängigen Forschungsstelle f ü r Fragen der Strategie, der Abrüstung u n d der Rüstungskontrolle sowie verwandte Gebiete zu erarbeiten u n d diesen Vorschlag dem B u n destag vorzulegen." D e m Beschluß des A u s w ä r t i g e n Ausschusses u n d des P l e n u m s w a r e i n E n t s c h l i e ß u n g s a n t r a g d e r S P D - F r a k t i o n z u r 3. B e r a t u n g des E n t w u r f s des Haushaltsgesetzes 1964 vorausgegangen, m i t d e m d i e E r r i c h t u n g eines A b r ü s t u n g s a m t e s angestrebt w u r d e 7 3 . A u f g r u n d e i n e r g e m e i n s a m e n K a b i n e t t s v o r l a g e des A u s w ä r t i g e n A m tes u n d des B u n d e s m i n i s t e r i u m s d e r V e r t e i d i g u n g v o m 15. A p r i l 1965 74 faßte d i e B u n d e s r e g i e r u n g i m J u l i des Jahres f o l g e n d e n B e s c h l u ß 7 5 : 70 Z u r Entstehungsgeschichte vgl. auch Helga Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte. Z u r Organisation der Abrüstungspolitik i n der Bundesrepublik Deutschland, PVS 13 (1972), S. 14 ff. 71 Vgl. BT/Prot. I V , S. 7761 ff. 72 Vgl. BT/Drucks. IV/2936. 73 Vgl. BT/Prot. I V , S. 5941 f., Anlage 22, Umdruck 419: Es heißt dort: „Der Bundestag wolle beschließen: Die Bundesregierung w i r d beauftragt, ein Abrüstungsamt zu errichten. Das A m t hat die Aufgabe, die vielfältigen Probleme, die sich aus den Z u sammenhängen zwischen militärischer Sicherheit, außenpolitischen F r a gen, Wirtschaftsproblemen u n d technologischer E n t w i c k l u n g u n d den verschiedenen Möglichkeiten der Abrüstung, der Rüstungsbegrenzung u n d der Rüstungskontrolle ergeben, laufend zu untersuchen. Es soll der B u n desregierung die Beurteilung der Vorschläge anderer Länder auf dem Gebiet der Abrüstung u n d der Rüstungskontrolle erleichtern u n d deutsche Vorschläge auf dem genannten Gebiet entwickeln. Das A m t bedient sich zur Durchführung seiner Aufgaben der Einrichtungen der Bundesregierung u n d der vorhandenen u n d zu diesem Zweck auch neu zu schaffenden unabhängigen Forschungseinrichtungen. Es u n tersteht der Verantwortung der Bundesregierung." 74 Der I n h a l t der gemeinsamen Kabinettsvorlage des Auswärtigen Amtes u n d des Bundesministeriums der Verteidigung über den Beauftragten der Bundesregierung f ü r Fragen der Abrüstung u n d Rüstungskontrolle u n d E r -

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„Das A m t eines »Beauftragten der Bundesregierung f ü r Fragen der A b rüstung und der Rüstungskontrolle' w i r d i m Auswärtigen A m t eingerichtet. Z u diesem Zweck w i r d i m Rahmen der Politischen Abteilung I I des Auswärtigen A m t s eine Unterabteilung I I B geschaffen, der der Beauftragte als Leiter m i t der Amtsbezeichnung »Botschafter 4 (Bes.Gr. Β 5) v o r steht. Als Arbeitsstab des Beauftragten sind — unter Wegfall des bisherigen Referats Abrüstung u n d Sicherheit ( I I 8) — drei Referate m i t nachstehender Aufgabenstellung vorzusehen: I I Β 1 Allgemeine Abrüstung u n d weltweite Rüstungskontrolle I I Β 2 Europäische Sicherheit u n d sonstige Regionalmaßnahmen I I Β 3 Technologische, militärische u n d wirtschaftliche Fragen der A b rüstung u n d der Rüstungskontrolle. Der Beauftragte w i r d m i t dem Bundesminister der Verteidigung, insbesondere dem zuständigen Referat F ü B I I I 6, das u m einen zusätzlichen Hilfsreferenten verstärkt w i r d , eng zusammenarbeiten. Ferner w i r d a m Sitz der 18-Mächte-Abrüstungskonferenz der Vereinten Nationen i n Genf eine Beobachterdelegation f ü r Abrüstungskonferenzen eingerichtet. Die Beobachterdelegation w i r d der Deutschen Vertretung bei den internationalen Organisationen i n Genf eingegliedert. Aufgabe der Delegation ist insbesondere die Vertiefung der Kontakte zur 18-MächteAbrüstungskonferenz sowie die Wahrnehmung anderer Konferenzen auf dem Gebiet der Abrüstung u n d der Rüstungskontrolle 7 6 ." richtung einer Forschungsstelle f ü r Fragen der Strategie, der Abrüstung u n d der Rüstungskontrolle sowie verwandter Gebiete v o m 15. A p r i l 1965 sowie des entsprechenden Organisationserlasses des Auswärtigen Amtes v o m 31. August 1965 w u r d e dem Verfasser v o m Auswärtigen A m t a m 9. Oktober 1980 mitgeteilt, nachdem der Chef des Bundeskanzleramtes eine förmliche Aktenfreigabe nach § 8 Abs. 2 GGO I abgelehnt hatte. 75 Über diesem vorangegangene Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Bundesregierung berichtet Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte, S. 20 f. 78 Weiter heißt es i n dem Beschluß : „ Z u Ziffer 2 der Entschließung a) Die Bundesregierung w i r d die bereits bestehende Stiftung »Wissenschaft u n d P o l i t i k ' als Forschungsstelle f ü r Fragen der Strategie der Abrüstung u n d der Rüstungskontrolle sowie verwandter Gebiete benutzen. Die Stift u n g ist als solche unabhängig. Sie w i r d i n der Lage sein, amtliche V e r schlußsachen f ü r ihre Arbeiten zu benutzen. ' Dem Stiftungsrat gehören Vertreter der Regierung, der Fraktionen des Bundestages u n d Wissenschaftler an, die das Forschungsprogramm u n d den Wirtschaftsplan festlegen u n d hierbei Forschungsersuchen der Regierung berücksichtigen sollen. Das stiftungseigene wissenschaftliche I n s t i t u t sollte materiell u n d personell i m Hinblick auf die auf diesen Gebieten notwendige Zweckforschung m i t Bundesmitteln entsprechend ausgestattet werden. b) Die Bundesregierung w i r d sich außerdem die wissenschaftlichen Arbeiten an den deutschen Hochschulen auf diesen Gebieten zunutze machen. c) Sie w i r d das Forschungs- u n d Publikationsprogramm des Forschungsinstituts der Deutschen Gesellschaft f ü r Auswärtige P o l i t i k darüber hinaus auch i n Z u k u n f t unterstützen. Sie beabsichtigt, das Forschungsinstitut, das über ein Referat f ü r Rüstungsbeschränkung u n d Abrüstung verfügt, m i t langfristigen u n d allgemeinen Forschungsarbeiten, besonders auf dem Gebiet der europäischen Sicherheit, zu betrauen. 7*

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Hinter dem Kabinettsbeschluß blieb der ausführende Organisationserlaß des Auswärtigen Amtes vom 31. August 1965 insofern zurück, als er — wohl aus Haushaltsgründen — vorerst nur zwei Referate vorsah 77 . Später wurde — wie vorgesehen — auch das Referat I I Β 3 eingerichtet. Heute hat die Unterabteilung 22 vier Referate: Die Bundesregierung w i r d ferner die Arbeiten der bei der Deutschen Gesellschaft f ü r Auswärtige P o l i t i k bestehenden Studiengruppe f ü r R ü stungskontrolle, Rüstungsbeschränkung u n d internationale Sicherheit durch eigene Beteiligung u n d Beiträge t a t k r ä f t i g fördern sowie die A r beitsergebnisse dieser Studie bei ihrer Beschlußfassung heranziehen u n d berücksichtigen. Die enge Zusammenarbeit zwischen dieser Studiengruppe u n d der Stiftung »Wissenschaft u n d P o l i t i k ' w i r d v o m Auswärtigen A m t u n d v o m Bundesminister der Verteidigung besonders unterstützt. Die für die Forschungsaufgaben erforderlichen Haushaltsmittel werden i n einem Nachtrag zum E n t w u r f des Haushaltsgesetzes 1965 beantragt werden, sobald der Deutsche Bundestag seine grundsätzliche Zustimmung zu dem dargestellten Vorschlag der Bundesregierung erteilt hat." 77 Der Erlaß sah i m wesentlichen folgendes vor: 1. M i t W i r k u n g v o m 16. August 1965 ist das A m t eines »Beauftragten der Bundesregierung f ü r Fragen der Abrüstung u n d Rüstungskontrolle' i m Auswärtigen A m t eingerichtet worden. Z u diesem Zweck werden m i t sofortiger W i r k u n g aus dem bisherigen Referat I I 8 — Abrüstung u n d Sicherheit — zwei Referate gebildet, aus denen sich die neue Unterabteil u n g I I Β zusammensetzt. Der Beauftragte ist der Leiter der Unterabteil u n g I I B. 2. Z u r Unterabteilung II Β gehören folgende Referate: Referat II Β 1 Allgemeine Abrüstung und weltweite Maßnahmen der Rüstungskontrolle; technologische, militärische und wirtschaftliche Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle. Geschäftsbereich : Vollständige Abrüstung, Pläne hierzu; Kontrollfragen u n d militärisches Gleichgewicht; Rüstungskontroll Vorschläge (ζ. B. Teststopp, Nichtverbreitung u n d Produktionseinstellung von Kernwaffen, Nahwaffenverbot); Maßnahmen der internationalen Friedenssicherung; Grundsatzvereinbarungen; weltweite Abrüstungskonferenzen, Behandlung i n den Vereinten Nationen. Instruktionen f ü r die Beobachterdelegation f ü r Abrüstungskonferenzen. Einfluß der technologischen E n t w i c k l u n g auf Abrüstung u n d Rüstungskontrolle. Wirtschaftliche u n d soziale Fragen der Abrüstung, soweit nicht bei Referat I I I A 1. Beteiligung an Sicherheitskontrollen durch WEU, E U R A T O M , internationale Atomenergie-Organisation u n d andere Gremien. Verbindung zu i n - u n d ausländischen Instituten u n d Wissenschaftlerkonferenzen i n Fragen der Abrüstung u n d Sicherheit. Forschungsstelle für Fragen der Strategie, der Abrüstung u n d der R ü stungskontrolle sowie verwandter Gebiete. Mittelbewirtschaftung. Referat II Β 1 Europäische Sicherheit und sonstige regionale Sicherheitsmaßnahmen. Geschäftsbereich : Disengagement-Vorschläge (z.B. Rapacki-, Gomulka-, Gaitskell-Plan).

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Referat 220: Abrüstung und Rüstungskontrolle (weltweit), insbesondere SALT und NRTNF Referat 221: Sicherheit, Abrüstung und Rüstungskontrolle i n Europa Referat 222: Abrüstung und Rüstungskontrolle (weltweit), insbesondere Abrüstungsausschuß, Nichtverbreitung und regionale Rüstungskontrolle außerhalb Europas; Forschung Referat 223: Abrüstung und Rüstungskontrolle i n den Vereinten Nationen und ihren Sonderorganisationen. I n ihnen sind etwa zwölf Beamte des höheren Dienstes tätig. Rechtlich ist der Kabinettsbeschluß insoweit bemerkenswert, als i n ihm die innere Organisationsstruktur eines Ressorts geregelt wird. Nach der herrschenden Auffassung 78 gehören die Fragen der inneren Organisation anders als der Ressortabgrenzung, die von der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers umfaßt werden sollen 79 , zur Geschäftsleitungskompetenz der Ressortminister. Der Beschluß legt — durchaus überzeugend — die Annahme nahe, daß bei Organisationsfragen, die Koordinationsaufgaben für die gesamte Bundesregierung betreffen, zumindest aber über den Geschäftsbereich eines Ressorts hinausgehen, das Ressortprinzip zugunsten des Kabinettsprinzips eingeschränkt wird. A u f dieser Erwägung beruht auch die Einräumung von Koordinationsrechten einzelner Minister i n der Geschäftsordnung der Bundesregierung, die deshalb keinen unzulässigen Eingriff i n die Gleichheit und Entscheidungsfreiheit der anderen Minister darstellt 8 0 . Hervorzuheben ist zum anderen der ausdrückliche Koordinierungsauftrag, wie er i n dem Postulat der engen Zusammenarbeit des Beauftragten m i t dem Bundesminister der Verteidigung zum Ausdruck kommt. Dem entspricht auch die Praxis, wofür bereits der Entstehungsakt des Amtes des Abrüstungsbeauftragten — die gemeinsame Kabinettsvorlage — als ein positives Vorzeichen gesehen werden kann. Sie läßt i m übrigen erkennen, daß die Zuständigkeitsverteilung i m Bereich der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik auf mehrere Ressorts, die zu einer ständigen, langjährigen Zusammenarbeit zwischen bestimmten Referaten verschiedener Ministerien zwingt, die Entwicklung einer als Rüstungskontrollmaßnahmen i n Mitteleuropa (ζ. B. Nichtangriffspakt, B o denbeobachtungsposten). Kernwaffenfreie Zonen. Verbindung zur Deutschlandfrage u n d zu den Verteidigungsproblemen (in Zusammenarbeit m i t den Referaten I I A 1 u n d I I A 7)." 78 Vgl. Böckenförde t Die Organisationsgewalt, S. 147 ff. 79 Vgl. § 9 Satz 1 GO BReg.; dazu kritisch Steinberg, P o l i t i k u n d V e r w a l tungsorganisation, S. 334. 80 So auch Scheuner, Politische Koordination, S. 29; a. A . Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 183 ff.

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positive Koordination zu bezeichnenden konstruktiven Zusammenarbeit zu fördern vermag 81 . Als Beispiel für eine derart geteilte Zuständigkeit soll der Aufgabenbereich von SALT genannt werden, der i m Auswärtigen A m t vom Referat 220 und dem Verteidigungsministerium vom Referat FüS I I I 5 wahrgenommen wird 8 2 . Daß dies Erfolg haben kann, zeigt die deutsche Position zum sog. Nachrüstungsbeschluß der NATO, der m i t einem Verhandlungsangebot gekoppelt werden konnte. Neben den wichtigen Formen informeller Koordination nutzt der Beauftragte als organisatorisches Koordinationsinstrument vor allem die Möglichkeit, für konkrete Aufgaben ad hoc intra- und interministerielle sowie internationale Arbeitsgruppen einzusetzen. So wurde die Sondergeneralversammlung der Vereinten Nationen über Abrüstung 1978 über ein Jahr lang durch einen referatsübergreifenden Arbeitsstab i m Auswärtigen A m t und eine interministerielle Arbeitsgruppe vorbereitet 8 3 . Die MBFR-Verhandlungen werden international durch den ständigen NATO-Rat m i t seinen Unterorganisationen i n Brüssel vorbereitet, während eine ad hoc-Gruppe der an MBFR beteiligten NATOStaaten i n Wien diese konzeptionellen und strategischen bündnisinternen Absprachen i n die verhandlungstaktische Wirklichkeit umsetzt 84 . Ähnlich werden die vorgeschlagenen Verhandlungen für die Mittelstreckenraketen i n Europa bereits heute durch eine Special Consultative Group vorbereitet, an welcher von deutscher Seite der Abrüstungsbevollmächtigte und als sein Stellvertreter ein General aus dem Bundesverteidigungsministerium teilnehmen. Ebenso werden die Sitzungen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) 85 , die ein wichtiges internationales Gremium auch für die deutschen Sicherheitsinteressen darstellt, regelmäßig durch problembestimmte internationale Arbeitsgruppen vorbereitet. Man w i r d diese organisatorischen Lösungen als erfolgreiche Strategie der Bewältigung der Anforderungen der neuen Sicherheits- und Außen81 Vgl. Joachim Krause / Lothar Wilker, Bürokratie u n d Außenpolitik, i n : Haftendorn et al. (Hrsg.), Verwaltete Außenpolitik. Sicherheits- u n d entspannungspolitische Entscheidungsprozesse i n Bonn, 1978, S. 45 unter Berufung auf Mayntz / Scharpf. 82 Vgl. auch Heinrich Buch, Die Rolle der Bundesrepublik bei S A L T — Mitspieler oder Zuschauer?, i n : Haftendorn et al. (Hrsg.), Verwaltete Außen-

Politik, 1978, S. 131.

83 Andere Beispiele finden sich bei Buch, S. 130 f. (Interministerielle A r beitsgruppe S A L T ) u n d Haftendorn, Der Abrüstungsbeauftragte, S. 35 m i t A n m . 115. 84 Vgl. Friedrich Ruth, Die Wiener Verhandlungen über beiderseitige u n d ausgewogene Truppenverminderung, i n : Forndran / Friedrich (Hrsg.), R ü stungskontrolle u n d Sicherheit i n Europa, 1979, S. 195. 85 Vgl. Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), hrsg. v. Presse- u. Informations amt der Bundesregierung, 4. Aufl. 1980, T e i l I, Z u r Einführung, S. 15 ff.

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politik bezeichnen können 86 . Sie werden — wie bereits erwähnt 8 7 — von der Organisationssoziologie als besonders innovationsgünstige Organisationsformen der Zukunft angesehen, als sog. „temporary systems", bei denen der spezialisierte Sachverstand zur Lösung eines bestimmten Problems von einem sich als Koordinator verstehenden Projektmanager zusammengebracht wird 8 8 . Eine wichtige institutionelle Fortentwicklung des Amtes des A b r ü stungsbeauftragten stellt die Änderung der Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates vom 19. Februar 1979 dar 8 9 . Seitdem nimmt der Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle geschäftsordnungsmäßig an den Sitzungen des Bundessicherheitsrates teil. Da er gleichzeitig der Leiter der für diese Fragen i m Auswärtigen A m t zuständigen Unterabteilung 22 ist, w i r d eine Verklammerung des maßgeblichen politischen Leitungsgremiums der Bundesregierung i m Bereich der Sicherheitspolitik m i t der Bürokratie gewährleistet. e) Der Bundessicherheitsrat So wichtig die interministerielle Koordination unterhalb der Ebene der politischen Führung der Bundesregierung einzuschätzen ist, so unentbehrlich ist doch ein Instrument der politischen Gesamtleitung innerhalb der Bundesregierung. Zu seinen Aufgaben gehört es, unter längerfristigen und konzeptionellen Aspekten den Rahmen für die einzelnen Fachpolitiken abzustecken und widerstreitende politische Ziele abzugleichen; an kurzfristigen, tagespolitischen Geschäften hat es Konflikte zwischen den Ressorts zu bereinigen, die auf unterer Ebene nicht ausgeräumt werden konnten, i n wichtigen Fragen selber Entscheidungen zu treffen und zwischen Optionen auszuwählen, die von den A r beitseinheiten der Ressorts oder auch von interministeriellen Ausschüssen vorgelegt wurden. Dieser politischen Koordination durch die Führung der Bundesregierung bedarf es auch bei komplexen Fachaufgaben, wodurch der Koordinierungsbedarf auf dieser Ebene stark ansteigt. Es erscheint einleuchtend, daß das Kabinett selber m i t dieser Aufgabe überfordert wäre: Es ist zu groß und schwerfällig, m i t der Wahrnehmung seiner statuarischen Aufgaben (vgl. § 16 GO BReg.) hinreichend ausgelastet. Vor allem jedoch taugt es deshalb nicht für die beschriebene 86 Vgl. auch Hans-Peter Schwarz, Die Bundesregierung u n d die auswärtigen Beziehungen, i n : ders. (Hrsg.), Handbuch der deutschen Außenpolitik, 1975, S. 151; Wolf-Dieter Eberwein, Außenpolitik u n d Verwaltung, Die V e r w a l t u n g 11 (1978), S. 469 f. 87 Siehe oben Kap. I I I . 5. 88 Vgl. die Hinweise vor allem auf Warren Bennis u n d Philip Slater bei Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 287 f. 89 Dazu siehe unten Kap. I V . 4. e).

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Aufgabe, w e i l es seiner Struktur nach kein kollegiales Führungsgrem i u m darstellt wie etwa der Vorstand eines Unternehmens, sondern ein wenig geschlossenes Beratungs- und Beschlußgremium 90 . I m Hinblick auf die Prärogative Stellung des Kanzlers m i t Richtlinienkompetenz auf der einen Seite und der Ressortselbständigkeit der Minister auf der anderen Seite bemerkt Böckenförde: „Damit fehlt dann ganz von selbst dem Kollegium die Substanz für eine eigene Leitungstätigkeit, für die Darstellung eines geschlossenen Kabinetts. Die Regierung polarisiert sich. Das Kabinett ist nicht mehr die umfassende, höhere Einheit, aus der sich bestimmte Rechte von Kanzler und Ministern herleiten, sondern nur das dünne Verbindungsglied, die Stelle der Beratung und ausgleichenden Koordination 9 1 ." Ein den Anforderungen entsprechendes effektives Koordinations- und Leitungsinstrument i m Bereich der Sicherheitspolitik läßt sich i m Bundessicherheitsrat feststellen. Eine derartige Einrichtung wurde i m Zusammenhang m i t der Schaffung der Bundeswehr 1954 von Horst Ehmke gefordert 92 . Nach einem Vorschlag von Groener i n der Weimarer Repub l i k und nach dem Vorbild des amerikanischen National Security Council und dem britischen Committee of Imperial Defense solle beim Kabinett ein Verteidigungsrat m i t einem eigenen Sekretariat gebildet werden. Es dürfe keine Nebenregierung werden, sondern nur beratende Funktion haben. Die Entscheidungen müßten bei der parlamentarisch verantwortlichen Regierung liegen. Man solle aber für die wichtige Arbeit dieses Verteidigungsrates auch andere als offizielle Kräfte nutzbar machen, zum Beispiel auch freie Wissenschaftler. Als Vorläufer des Bundessicherheitsrates wurde 1955 der Bundes Verteidigungsrat geschaffen. Bei dem Bundessicherheitsrat handelt es sich u m einen Kabinettsausschuß der Bundesregierung, dessen Aufgaben i n § 1 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates (GO BSR) vom 27. 1. 1959 i. d. F. v. 14. 2. 1979 wie folgt geregelt sind: 90 Vgl. Manfred Lepper, Das Ende eines Experiments. Z u r Auflösung der Projektgruppe Regierungs- u n d Verwaltungsreform, Die V e r w a l t u n g 9 (1976), S. 485 f. 91 Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 171 f. — Vgl. auch das harte U r t e i l von Raimut Jochimsen, Z u m A u f b a u u n d Ausbau eines integrierten Aufgabenplanungssystems u n d Koordinationssystems der Bundesregierung, B u l l e t i n der Bundesregierung, 1970, S. 950: „ . . . , daß das Kabinettsprinzip i n seiner positiven, koordinierenden u n d aufgabenplanenden F u n k t i o n neben dem Kanzlerprinzip u n d dem Ressortprinzip i m Bereiche der Verfassungsw i r k l i c h k e i t der Bundesrepublik de facto praktisch untergegangen ist." Vgl. auch Mayntz / Scharpf, Policy-Making, S. 42 f. 92 Vgl. Horst Ehmke, Militärischer Oberbefehl u n d parlamentarische K o n trolle, ZfP 1 (1954), S. 353, abgedruckt i n : ders., Beiträge zur Verfassungstheorie u n d Verfassungspolitik, hrsg. von Peter Häberle, 1981, S. 393.

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„Der Bundessicherheitsrat berät Fragen der Sicherheitspolitik, insbesondere auf allen Gebieten der Verteidigung sowie der Abrüstung u n d R ü stungskontrolle. E r t r i f f t Vorentscheidungen, soweit sie politisch möglich sind, oder bereitet die einschlägigen politischen Entscheidungen des B u n deskanzlers oder der Bundesregierung vor. Der Bundessicherheitsrat k a n n endgültig entscheiden, soweit nicht nach dem Grundgesetz oder einem Bundesgesetz ein Beschluß der Bundesregierung erforderlich ist. Die Sitzungen des Bundessicherheitsrates sind geheim."

Als Voraussetzung seiner Arbeit w i r d ihm ein umfassender Informationsanspruch eingeräumt (§ 1 Abs. 3 GO BSR) : „ D i e zuständigen Bundesminister haben den Bundessicherheitsrat über die Planung u n d Durchführung der Maßnahmen von besonderer Bedeutung auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik laufend zu unterrichten."

Mitglieder des Bundessicherheitsrates sind die Bundesminister des Auswärtigen, des Innern, der Finanzen, für Wirtschaft und der Verteidigung. Andere Bundesminister werden zu den Sitzungen des Bundessicherheitsrates hinzugezogen, wenn Angelegenheiten beraten werden, die ihren Geschäftsbereich berühren. Neben den Ministern bzw. i m Verhinderungsfalle den Parlamentarischen Staatssekretären oder Staatssekretären nehmen an den Sitzungen teil: der Chef des Bundeskanzleramts und der Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung oder deren Vertreter, der Generalinspekteur der Bundeswehr sowie der geschäftsführende Beamte (Offizier) und der Protokollführer. A u f eine wichtige Änderung der Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates vom Februar 1979 wurde bereits hingewiesen; danach ist der Kreis der regelmäßig teilnahmeberechtigten Personen u m den Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle erweitert worden. Zusätzlich zu den regelmäßigen Teilnehmern können der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundeskanzler, der Chef des Bundespräsidialamtes oder sein Vertreter sowie der Persönliche Referent des Bundeskanzlers teilnehmen. Der Vorsitzende kann die Sitzungen des Bundessicherheitsrates auf die Bundesminister beschränken, aber auch anderen Personen die Teilnahme i m Einzelfall oder für Dauer gestatten. Vorsitzender des Bundessicherheitsrates ist der Bundeskanzler, Stellvertretender Vorsitzender ist der Vizekanzler; sind beide verhindert, so hat der Bundesminister der Verteidigung den Vorsitz als Beauftragter Vorsitzender. Die Geschäfte des Bundessicherheitsrates führt ein Beamter oder Offizier des Bundeskanzleramtes, der als Leiter der Gruppe 23 i m Kanzleramt generell für Fragen der Sicherheitspolitik zuständig ist. Der Bundessicherheitsrat verfügt über einen mehrstufigen Unterbau: Ein interministerielles Sekretariat, für das die Mitglieder des Bundes-

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Sicherheitsrates Verbindungsbeamte und -Offiziere benennen, bereitet unter der Leitung des Geschäftsführenden Beamten/Offiziers die Sitzungen des Bundessicherheitsrates vor; es schlägt insbesondere die Beratungsgegenstände sowie die Reihenfolge ihrer Behandlung vor und sorgt für die rechtzeitige Einreichung der Vorlagen. Die i n das Sekretariat entsandten Beamten entstammen der Referentenebene; i n der Regel handelt es sich u m die Parlaments- und Kabinettsreferenten der beteiligten Häuser. Über diesem Gremium auf der Referentenebene steht ein Abteilungsleiterausschuß, dem i n der Regel je ein Abteilungsleiter der sachlich beteiligten Bundesministerien angehört. Dieser — so heißt es i n § 6 Abs. 2 GO BSR — „erörtert und koordiniert unter dem Vorsitz des Abteilungsleiters i m Bundeskanzleramt den Stand der Gesamtarbeit und veranlaßt die frühzeitige Unterrichtung der M i t glieder des Bundessicherheitsrates". Dem Vernehmen nach steht dieser Abteilungsleiterausschuß i m wesentlichen auf dem Papier, i n Wirklichkeit hat er kaum praktische Bedeutung. Schließlich ist die Bildung von interministeriellen Ausschüssen vorgesehen, denen die Vorbereitung beschlußreifer Vorlagen aus dem Bundessicherheitsrat übertragen werden kann. Auch von dieser geschäftsordnungsmäßigen Möglichkeit w i r d wenig Gebrauch gemacht. Stattdessen scheint die Bildung von kleinen ad-hoc-Arbeitsgruppen durch den Geschäftsführenden Beamten/Offizier effektiver zu sein. So wies Bundeskanzler Helmut Schmidt während der Diskussion um die umstrittenen Rüstungsexportgeschäfte nach Chile und Saudi-Arabien darauf hin, daß die Richtlinien der Bundesregierung für den Export von Rüstungsgütern aus dem Jahre 1971 durch eine interministerielle Arbeitsgruppe überprüft würden, „die eine Reihe von Gesichtspunkten durch den Bundessicherheitsrat vorgegeben bekommen hat" 9 3 . Ein wichtiges Instrument des Bundessicherheitsrates stellen die Protokolle über die Ergebnisse seiner Beratungen dar. Nach ihrer Billigung durch den Beauftragten Vorsitzenden und den Chef des Bundeskanzleramtes werden sie den Mitgliedern des Bundessicherheitsrates sowie dem Chef des Bundespräsidialamtes und dem Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung übersandt. Dem Vernehmen nach werden sie von den Beamten der beteiligten Ressorts sorgfältig beachtet, so daß sie sich durchaus als politisch-administratives Führungsinstrument ähnlich den britischen Cabinet Minutes bezeichnen lassen. I n der Bewertung seiner Arbeit läßt sich der Bundessicherheitsrat unzweifelhaft als ein bedeutsames zentrales Führungskoordinierungsgremium auf dem Felde der Sicherheitspolitik bezeichnen. Dies kommt auch i n einer Würdigung der Bundesregierung i m Verteidigungs-Weiß^buch 1970 zum Ausdruck: 93

I n t e r v i e w i n SZ v o m 7. A p r i l 1981, S. 8.

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„Die Gesamtverteidigung ist nicht Aufgabe eines einzelnen Hessorts, sie liegt i n der Zuständigkeit des Bundeskanzleramtes u n d w i r d i n der B u n desregierung f ü r den militärischen Bereich v o m Bundesminister der V e r teidigung u n d für den zivilen Bereich v o m Bundesminister des I n n e r n wahrgenommen. Die Planung u n d Verwirklichung der Gesamtverteidigung werden von einem besonderen Kabinettsausschuß, dem Bundessicherheitsrat, k o o r d i n i e r t . . . 9 4 "

Das politische Gewicht des Bundessicherheitsrates w i r d schon dadurch sichtbar, daß an seinen Sitzungen — i m Unterschied zur Praxis anderer Kabinettsausschüsse 95 — grundsätzlich der Bundeskanzler und die Bundesminister selber teilnehmen. Der Bundessicherheitsrat ist neben dem Kabinettsausschuß für Bildung und Wissenschaft 98 der am häufigsten tagende Kabinettsausschuß: Für die (verkürzte) erste Amtszeit von Bundeskanzler Brandt w i r d die Zahl von 21 Sitzungen angegeben 97 , während der Zeit des zweiten Kabinetts Schmidt sollen etwa 25 Sitzungen stattgefunden haben. Daraus ließe sich auf eine Sitzung i n einem Zwei-Monats-Abstand schließen, wobei allerdings die Unregelmäßigkeit des Zusammentritts hervorzuheben ist. Die herausragende Stellung des Bundessicherheitsrates beruht auch auf der Tatsache, daß ihm nicht nur die Aufgabe der Beratung und Entscheidungsvorbereitung, sondern auch — wie es i n der GO BSR heißt — der endgültigen Entscheidung zukommt. Damit stellt der Bundessicherheitsrat seiner ganzen Struktur nach weniger ein Hilfsorgan des Kabinetts als vielmehr ein politikbereichsorientiertes Teil- oder Fachkabinett dar, ein Sicherheitskabinett, dem die Funktion des leitenden Organs der Regierung i n sicherheitspolitischen Fragen zukommt 9 8 . Die Auswirkungen dieser Regelung sind beträchtlich: So w i r d berichtet, i n der ersten Regierung Brandt seien keine Sicherheitsfragen ins Kabinett 94 Z i t i e r t nach Gerhard W. Wittkämper, Die Bundeswehrplanung i m B u n desverteidigungsministerium, Die V e r w a l t u n g 4 (1971), S. 82. 95 Vgl. die Darstellungen bei Arnd Morkel, Kabinettsausschüsse als I n strumente interministerieller Koordination, Gutachten f ü r die Projektgruppe Regierungs- u n d Verwaltungsreform, Bonn 1973, S. 24 ff.; Hartmut H. Brauswetter, Kanzlerprinzip, Ressortprinzip u n d Kabinettsprinzip i n der ersten Regierung Brandt, 1969—1972, 1976, S. 156 ff. — Vgl. auch Lepper, Die Rolle u n d Effektivität der interministeriellen Ausschüsse, S. 437 f., wonach eine Strukturschwäche der Kabinettsausschüsse gerade i n der großzügigen H a n d habung der Stellvertretung durch Beamte bis hinunter zum Referenten liege: „Aus dieser Tatsache k a n n auf die F u n k t i o n u n d die Wirkungsebene geschlossen werden. Sie zeigt, daß die Kabinettsausschüsse trotz ihrer formalen Zusammensetzung mehr dem administrativen Bereich u n d nicht so sehr dem ausschließlich politisch geprägten Bereich zuzurechnen sind." 96 F ü r diesen Ausschuß scheint aber i m besonderen Maße die vorstehend zitierte Einschätzung Leppers zuzutreffen, vgl. Brauswetter, S. 157. 97 So Brauswetter, S. 156. — Dem Verteidigungs-Weißbuch 1970 zufolge tagt der Bundessicherheitsrat einmal monatlich oder öfter, vgl. Wittkämper, S. 82. 98 So bereits Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 247.

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gekommen, über sie sei vielmehr i m Bundessicherheitsrat entschieden worden. Es sei selbst vorgekommen, daß ein Minister, der nicht m i t einer Entscheidung durch den Bundessicherheitsrat einverstanden gewesen sei, auf das i h m formal zustehende Recht der Befassung des Kabinetts verzichtet, letztlich also die Entscheidung des Bundessicherheitsrates akzeptiert habe". Wenn dennoch sicherheitspolitische Fragen ins Kabinett gelangen, liegt der Grund entweder i n einer verfassungsoder geschäftsordnungsmäßigen Zuständigkeit oder aber — wegen der allgemeinpolitischen Bedeutung einer Angelegenheit — i n dem Erfordernis der Information aller Kabinettsmitglieder über die Politik der Bundesregierung. Gegen das Entscheidungs- und Vorentscheidungsrecht des Bundessicherheitsrates werden erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken vorgebracht, wobei allerdings der Sinn und die sachliche Notwendigkeit einer solchen Institution nicht bestritten w i r d 1 0 0 . M. E. vermögen diese Einwände jedoch nicht durchzugreifen. Letztlich beruhen sie — worauf oben hingewiesen wurde — auf der Annahme einer Inkongruenz von der A r t der heute wahrzunehmenden staatlichen Aufgaben und der Organisationsstruktur der Bundesregierung, wenn nicht gar die Eigenart der heutigen Staatsaufgaben überhaupt nicht i n den Blick kommt. Daß sich aus einem Wandel der Staatsaufgaben auch Auswirkungen für die Interpretation der normativen Regelungen der Organisation der Bundesregierung ergeben, ist ebenfalls bereits festgestellt worden. Eine ähnliche Lösung scheint auch Böckenförde zu erwägen, wenn er trotz der Empfehlung zur Novellierung des Art. 65 GG zu bedenken gibt: „Es liegen alle Anzeichen einer durch die Verfassung zwar keineswegs gedeckten, aber gleichwohl andauernd betätigten und von den Beteiligten verfassungsmäßig anerkannten Übung vor, die schließlich zu einer Verfassungswandlung führen w i r d 1 0 1 . " A u f zwei wichtige Einschränkungen der Entscheidungsautonomie des Bundessicherheitsrates, die i n seiner Geschäftsordnung ausdrücklich geregelt oder aber stillschweigend vorausgesetzt sind, soll noch aufmerksam gemacht werden: zum einen auf die Vorbehaltsklausel („soweit nicht nach dem Grundgesetz oder einem Bundesgesetz ein Beschluß der Bundesregierung erforderlich ist"); zum anderen das selbstverständliche Recht jedes Mitglieds des Bundessicherheitsrates wie auch der übrigen Kabinettsmitglieder, sicherheitspolitische Fragen i n das Bundeskabinett zu bringen. Es dürfte aber nicht sehr realistisch sein 99

Vgl. Brau$wetter, S. 158. So besonders Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 246, 248 m.w.N.; vgl. auch Kröger, S. 63 f. — a. A . Scheuner, Politische Koordination, S. 290 Fn. 58, wonach der Ausschuß die Grenzen des A r t . 65 GG nicht überschreite. 101 Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 248 f. 100

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anzunehmen, eine Entscheidung, die i m Bundessicherheitsrat von einem breiten Konsens des Kanzlers und seiner wohl wichtigsten Minister getragen wurde, könnte i m Gesamtkabinett etwa m i t den Stimmen des Landwirtschafts- oder Gesundheitsministers umgestoßen werden. I m übrigen dürfte die Bedeutung der formellen Entscheidungskompetenz überschätzt werden. Auch i n den Fällen, in denen — wie etwa bei der Beratung von Gesetzesvorlagen (vgl. § 16 GO BReg.) — den Kabinettsausschüssen kein Beschlußrecht zukommt, werden die Kabinettsbeschlüsse durch die Ergebnisse der Beratungen der Kabinettsausschüsse stark präjudiziert. „Eine Vorlage, die den Kabinettsausschuß einstimmig passiert hatte", stellt Brauswetter fest, „war in der Regel beschlossen und wurde i m Kabinett oft ohne Diskussion schnell akzeptiert102." Die durchweg positive Würdigung der Arbeit des Bundessicherheitsrates w i r d überraschenderweise lediglich i m abrüstungspolitischen Schrifttum geleugnet 103 . Die Gründe hierfür sind unklar; die eher ungünstige Einschätzung scheint weniger auf einer Analyse seiner Arbeit zu beruhen als vielmehr auf wenig tragfähigen Beurteilungskriterien und der unzureichenden Einordnung i n die staatsrechtliche und verwaltungswissenschaftliche Diskussion um die Struktur der Bundesregierung. Diese Diskrepanz ist deshalb um so erstaunlicher, als bereits die Arbeit des Vorläufers des Bundessicherheitsrates, des 1955 errichteten Bundesverteidigungsrates als für die Staatspraxis von „ k a u m zu überschätzende^) Bedeutung" 1 0 4 gewürdigt wurde. Daß Kabinettsausschüsse gerade i m Bereich der Koordination komplexer Fachaufgaben eine effektive Funktion einnehmen, zeigt die Gründung eines neuen Kabinettsausschusses für die friedliche Nutzung von Kernenergie, des sog. Nuklearkabinetts, durch Beschluß des Bundeskabinetts vom 16. Februar 1977105. Diese Organisationsmaßnahme war eine Reaktion auf i m Zusammenhang m i t dem Brasilien-Abkom102 Brauswetter, S. 168. — Daß darin gerade der Sinn eines Ausschusses bestehe, betont Wilhelm Hennis , Z u r Kunst des Regierens, i n : Die Staatskanzlei: Aufgaben, Organisation u n d Arbeitsweise auf vergleichender G r u n d lage, 1967, S. 291. 103 Vgl. Haftendorn, Das Management der Sicherheitspolitik, S. 512, 515 (dort m i t unzutreffenden Angaben zum organisatorischen Unterbau, auch i m Gegensatz zu Abb. 2 ebd., S. 514); Wilker, Impulse, S. 41 f.; Krause / Wilker, S. 47. — Positiver zur Beteiligung des Bundessicherheitsrates bei der Genehmigung von Rüstungsexportgeschäften Loeck, S. 219. 104 So Wilhelm Hennis, Richtlinienkompetenz u n d Regierungstechnik, 1964, S. 21 f. 105 Vgl. hierzu Wilker, Nuklearexport- u n d Nichtverbreitungspolitik — E i n Prioritätenkonflikt f ü r die Bundesrepublik Deutschland?, i n : ders. (Hrsg.), Nuklearexport i m Zielkonflikt, 1980, S. 90 f.

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men zutage getretene Koordinationsmängel. Dem Nuklearkabinett gehören seit seiner Konstituierung am 4. März 1977 unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers der Außenminister, der Bundesminister für Forschung und Technologie, der Wirtschaftsminister und der Innenminister an. Die Rolle des „Nuklearkabinetts" w i r d von Wilker als ein Koordinationsgremium bezeichnet, „das der politischen Bedeutung der zu erörternden Probleme Rechnung trägt" 10 ®. Es habe seit 1977 alle wichtigen Probleme des Nuklearexports erörtert und — auch mittels der Geschäftsführung durch das Referat 36 i m Bundeskanzleramt — dem Bundeskanzler eine wichtige — de facto kompetenzerweiternde — Rolle auf dem Gebiet der Nuklearpolitik verschafft. Ähnlich ist auf den 1970 gebildeten Kabinettsausschuß für Umweltfragen („Umweltkabinett") zu verweisen, dem unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers und dem Beauftragten Vorsitz des Bundesministers des Innern zwölf Minister als Ständige Mitglieder angehören. Zugeordnet ist ihm ein Ständiger Abteilungsleiterausschuß für Umweltfragen unter dem Vorsitz des Bundesministers des Innern 1 0 7 . Diese Beispiele zeigen, daß den Kabinettsausschüssen i n derart komplexen Politikbereichen wesentliche Aufgaben der politischen Führung i n Form der Koordinierung und Erarbeitung von ressortübergreifenden Programmen zuwachsen. I n seiner sorgfältigen Untersuchung der Kabinettsausschüsse kommt Arnd Morkel zu dem Schluß, daß gerade hierin i n Zukunft eine immer wichtigere Aufgabe der Kabinettsausschüsse liege: „Kabinettsausschüsse können, wie das Beispiel des Umweltkabinetts zeigt, nicht nur Ressortmaßnahmen koordinieren, sondern auch ressortübergreifende Konzeptionen entwickeln. Solche Ausschüsse i n Schwerpunktbereichen der Regierungstätigkeit eingesetzt und m i t einem entsprechenden präzisen Auftrag des Kabinetts versehen, könnten dazu beitragen, die Kooperation zwischen den Ressorts zu stärken und das Kabinettsprinzip i n seiner koordinierenden und aufgabenplanenden (und nicht nur Streitfälle entscheidenden Funktion) zu kräftigen108." Der Bundessicherheitsrat läßt aber auch deutlich die Voraussetzungen einer erfolgreichen Arbeit eines Kabinettsausschusses erkennen 109 : Koordinationsbedarf von Problemen, die von den beteiligten Ressorts als auch für ihre Arbeit hochrangig empfunden werden; Präsenz der 106

Ebd., S. 91. Vgl. U m w e l t p r o g r a m m der Bundesregierung v o m 14.10.1971, B T / Drucks. VI/2710, S. 3; Umweltbericht '76, 1976, S.64f. 108 Arnd Morkel, Kabinettsausschüsse als Instrumente interministerieller Koordination, S. 84 f. 109 Z u einem weiteren effektiven Kabinettsausschuß, dem „Finanzkabinett", vgl. Zunker, S. 80 ff. 107

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politischen Führung: Sie verdeutlicht das politische Interesse an den i m Ausschuß behandelten Fragen, ohne sie kann ein Ausschuß kaum zu einem Instrument der politischen Führung werden; Vorbereitung der Sitzungen, aber auch Koordinierung der Implementierung von Beschlüssen durch einen organisatorischen Unterbau. Nicht unverzichtbar erscheint demgegenüber die faktische Leitung der Ausschußsitzungen durch den Bundeskanzler selber, wenngleich dies einem Kabinettsausschuß besonderes Gewicht zu verleihen vermag. N u r am Rande sei ein gelegentlich auftauchendes Mißverständnis ausgeräumt: Der Bundessicherheitsrat ist seiner Struktur nach nicht m i t dem amerikanischen National Security Council zu vergleichen. Zwar gleichen sich ihre Aufgaben: die Koordinierung der Sicherheitsund Außenpolitik; darüber hinaus überwiegen jedoch die Unterschiede. Stellt der Bundessicherheitsrat eher ein kollegiales Koordinationsgremium dar, das — auch auf der Ebene des organisatorischen Unterbaues — eine Ausprägung des Kabinettsprinzips darstellt, ist das National Security Council ganz wesentlich ein Koordinierungsinstrument des Präsidenten, das ganz dessen Bedürfnissen entsprechend genutzt w i r d und seine hohe Bedeutung für diesen nicht durch das „Council", sondern den Verwaltungsstab i m Executive Office unter der Leitung des Assistant for National Security Affairs erhalten hat. Das National Security Councü läßt sich somit anders als der Bundessicherheitsrat als Instrument zentraler Koordination kennzeichnen 110 . f) Ausblick Die Untersuchung hat ergeben, daß die Organisation der Abrüstungsund Rüstungskontrollpolitik wenigstens i m Grundsatz der Koordinationsaufgabe i n diesem Bereich gerecht zu werden vermag. Das schließt nicht Verbesserungen i m einzelnen aus 111 . Zu denken ist etwa an die auch von der Bundesregierung für notwendig erachtete personelle Verstärkung 1 1 2 , die Aufstufung der Unterabteilung zu einer eigenen Abteilung und die Verstärkung der Grundlagen- und Planungsarbeit. Dabei scheint die Aufstufung der Unterabteilung zu einer eigenen Abteilung, welche die Dritte Politische Abteilung i m Auswärtigen A m t darstellen würde, besonders dringlich zu sein. Sie würde einmal die 110

Vgl. Steinberg, P o l i t i k u n d Verwaltungsorganisation, S. 60 ff. Vgl. Steinberg, Stärkung der deutschen Abrüstungs- u n d Rüstungsk o n t r o l l p o l i t i k durch die Errichtung eines Abrüstungsamtes?, i n : Rittberger (Hrsg.), Neue Wege der Abrüstungsplanung, 1981, S. 207 ff.; vgl. auch A r beitsgruppe Abrüstungsplanung, Neue Wege der Abrüstungsplanung — eine Denkschrift, i n : Rittberger (Hrsg.), Neue Wege der Abrüstungsplanung, 1981, S. 329 ff. 112 Siehe oben Kap. I V . 1. 111

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Zusammenfassung der anderen sicherheitspolitisch relevanten Referate des Auswärtigen Amtes wie den für die KSZE zuständigen Referaten 201 und 202 und dem für den Nuklearexport zuständigem Referat 403 m i t sich bringen. Zum anderen ließe sie sich als symbolische Aufwertung der Abrüstungs- und Rüstungskontrollinteressen innerhalb der Administration deuten. Darüber hinaus besäße sie aber auch erhebliche praktische Bedeutung. Der Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle würde als Abteilungsleiter Mitglied der Direktorenkonferenz des Auswärtigen Amtes werden. Dieser aber kommt i m Auswärtigen A m t die Rolle des zentralen Führungsinstruments zu 1 1 3 . Sie t r i t t täglich u m 9 h für etwa eineinhalb Stunden unter der Leitung des Staatssekretärs des Auswärtigen Amtes, i m Vertretungsfalle des Staatssekretärs im Auswärtigen A m t zusammen. Der Direktorenkonferenz gehören neben den beiden Staatssekretären und den zwei Staatsministern die sieben Abteilungsleiter, der Protokollchef, die Leiter des Ministerbüros, des Öffentlichkeitsreferats und des Planungsstabs, der Pressesprecher und der Leiter des für die Koordination i m Auswärtigen A m t wichtigen „Büros Staatssekretäre" an. Dieser fertigt auch das Protokoll und ist für die Kontrolle der Durchführung von Beschlüssen verantwortlich. Der Minister nimmt an den Sitzungen gelegentlich teil. A n die Sitzung der Direktorenkonferenz schließt sich gegen 11 h eine Besprechung i n den verschiedenen Abteilungen an. Gegenstand der Beratung der Direktorenkonferenz ist einmal die Erörterung konkreter, aktueller Probleme. Soweit es sich um A b rüstungs« und Rüstungskontrollfragen handelt, kann der Leiter der Unterabteilung 22 zum Vortrag gebeten werden. Vielleicht noch wichtiger als die Erörterung der aktuellen Probleme ist die sich oftmals anschließende Diskussion längerfristiger politischer Entwicklungen und der informelle Meinungsaustausch. Es ist einleuchtend, daß die ordentliche Mitgliedschaft des A b r ü stungsbeauftragten nicht nur die Einbindung der deutschen A b r ü stungs· und Rüstungskontrollpolitik i n den Gesamtzusammenhang der Außenpolitik, sondern auch umgekehrt den Stellenwert von Belangen der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik i n der Entwicklung der deutschen Außenpolitik insgesamt fördern könnte. Der zweite Vorschlag betrifft die Verstärkung der Grundlagenund Planungsarbeit auf dem Felde der Abrüstungs- und Rüstungs^ kontrollpolitik. Hier dürfe die Schaffung eines Referates für Grund113 Vgl. auch Paul Frank, p o l i t i k 24 (1973), S. 151.

Reorganisation i m Auswärtigen A m t , Außen-

4. Organisationsstrukturen

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satzfragen d e r A b r ü s t u n g s - u n d R ü s t u n g s k o n t r o l l p o l i t i k i n d e r sicherh e i t s p o l i t i s c h e n A b t e i l u n g des A u s w ä r t i g e n A m t e s z u e m p f e h l e n sein, das auch f ü r d i e F o r s c h u n g s b e g l e i t u n g z u s t ä n d i g sein sollte. D i e F o r schung u n d l a n g f r i s t i g e P l a n u n g i n d e m oben e n t w i c k e l t e n S i n n e 1 1 4 d ü r f t e eher i n v e r w a l t u n g s e x t e r n e n E i n r i c h t u n g e n wissenschaftlicher Hochschulen u n d I n s t i t u t e s t a t t f i n d e n , w i e es d i e B u n d e s r e g i e r u n g i n d e m Z w e i t e n T e i l des Beschlusses z u r S c h a f f u n g des A m t e s eines A b r ü s t u n g s b e a u f t r a g t e n v o m J u l i 1965 vorgesehen h a t 1 1 5 . Dagegen scheint d e r V o r s c h l a g d e r S o z i a l d e m o k r a t i s c h e n P a r t e i v o m F r ü h j a h r 1981, e i n B u n d e s i n s t i t u t f ü r R ü s t u n g s k o n t r o l l e zu errichten, w o h l eher i n eine a n d e r e R i c h t u n g z u gehen. Es h e i ß t h i e r z u : „ D i e Zahl der f ü r Fragen der Rüstungskontrolle kompetenten Gesprächspartner i n Administration u n d Wissenschaft, i n Parteien u n d Medien ist i n unserem Lande zu klein. E i n Bundesinstitut f ü r Rüstungskontrolle soll nicht n u r das politische Gewicht dieses Sektors der Sicherheitspolitik sichtbar u n d glaubwürdig machen, sondern auch — ohne i n die A d m i n i stration unmittelbar eingebaut zu sein — die notwendige rüstungskontrollpolitische Expertise für die Ressorts der Bundesregierung, das Parlament u n d die Öffentlichkeit bereitstellen. Dieses Bundesinstitut soll darüberhinaus eine wesentliche Rolle i m Dialog m i t der Wissenschaft i n den Universitäten, i n den Instituten zur Regierungsberatung u n d zur Friedensforschung — auch i m Ausland — übernehmen. Auch i m Gespräch m i t der Öffentlichkeit, m i t engagierten G r u p pen u n d bei der Darstellung der Rüstungskontrollpolitik i n den Medien könnte das I n s t i t u t Aufgaben übernehmen. I n einem Bundesinstitut f ü r Rüstungskontrolle müssen die w e l t w e i t v e r fügbaren Daten, Informationen u n d Ideen gesammelt, ausgewertet u n d f ü r die politische Willensbildung aufbereitet werden. Der Öffentlichkeit sind i n regelmäßigen Abständen Berichte über den Stand des Rüstungskontrollprozesses, über getroffene Vereinbarungen, über rüstungskontrollpolitische Handlungsspielräume u n d Perspektiven vorzulegen. Das I n s t i t u t k a n n ferner die Nebenwirkung haben, rüstungskontrollpolitisch k o m petente Nachwuchskräfte f ü r Administration, Medien u n d Wissenschaft hervorzubringen. E i n Bundesinstitut f ü r Rüstungskontrolle müßte organisatorisch dem B u n deskanzleramt zugeordnet werden, da sich seine Aufgabenstellung auf die i m Bundessicherheitsrat vertretenen Ressorts bezieht 1 1 6 ." Es scheint, als b e s t ü n d e d e r H a u p t z w e c k des vorgeschlagenen I n s t i t u t s i n d e r V e r d e u t l i c h u n g des p o l i t i s c h e n G e w i c h t s d e r A b r ü s t u n g s u n d R ü s t u n g s k o n t r o l l b e l a n g e i n n e r h a l b d e r A d m i n i s t r a t i o n , das h e i ß t d e r E r f ü l l u n g e i n e r s y m b o l i s c h e n F u n k t i o n . D a n e b e n scheint i h m d i e 114

Siehe oben Kap. I V . 3. c). Siehe oben A n m . 76. 116 Hans Koschnick / Wolf Graf von Baudissin / Klaus von Schubert, G r u n d positionen sozialdemokratischer Sicherheitspolitik, hrsg. v o m Vorstand der SPD, Bonn, M a i 1981, S. 8. 115

8 Steinberg

114

I V . Die V e r w a l t u n g der Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollpolitik

Aufgabe einer sicherheitspolitischen Öffentlichkeitsarbeit zugedacht zu sein. Darüberhinausgehende Verwaltungsaufgaben soll es nicht wahrnehmen. Die Verwirklichung des Vorschlages ließe die Struktur der Abrüstungs- und Rüstungskontrollverwaltung unverändert; sie vermöchte sich jedoch als administrative Reaktion auf das gesteigerte Öffentlichkeitsinteresse der Bevölkerung an sicherheitspolitischen Fragen als durchaus nützlich erweisen. Die hier empfohlenen organisatorischen Reformen würden jedoch nur eine Fortentwicklung, nicht eine strukturelle Veränderung der bestehenden Organisation bedeuten. Eine solche könnte nur ein grundlegender Wandel verwaltungsexterner, d. h. politischer Faktoren erforderlich machen. Solange diese jedoch i m wesentlichen konstant bleiben, muß die Wirksamkeit organisationsstruktureller Veränderungen gering eingeschätzt werden.

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Sachverzeichnis Abrüstungsamt 59 ff., 98 Abrüstungsinteressen 38 ff., 54 ff., 69 ff., 112 Abrüstungskultur 40 Abrüstungsministerium 59 ff., 93 ff. Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollp o l i t i k 9 ff., 23 ff., 32 ff., 69 ff. Abrüstungs- u n d Rüstungskontrollverwaltung 9 f., 19, 21, 23, 27, 33, 69 — Reform der ~ 9 Abschreckung 23 A r m s Control and Disarmament Agency (ACDA) 60 ff. Atomwaffensperrvertrag 49 Aufgabe 14 ff. — staatliche ~ 9 f. komplexe ~ 11, 68 ff., 72 ff., 80, 95, 97, 103 — Querschnitts ~ 67 f., 72 — ~ n p l a n u n g 80 Außenpolitik 24, 112 Auswärtiges A m t — Direktorenkonferenz des ~ 112 — s. auch Bundesminister des Auswärtigen Beauftragter 97 — ~ der Bundesregierung f ü r Fragen der Abrüstungs- u n d R ü stungskontrolle 12, 27, 63, 97 ff., 105, 112 Bio-Toxinwaffenvertrag 24 Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit i n der V e r w a l t u n g 68, 90, 95, 97 Bundesinstitut für Rüstungskontrolle 60, 113 Bundeskanzler 24, 66, 104 f., 111 — kanzleramt 66 f., 76 ff., 105 f. — ~ prinzip 65 — s. auch Richtlinienkompetenz Bundesminister 24 — ~ f ü r die Angelegenheiten des Bundesverteidigungsrates 93 — ~ des Auswärtigen 63 f., 75, 76 f., 87, 89, 93 f., 96 ff., 98, 100, 102 f., 105, 111 f. — ~ der Finanzen 68, 77, 86, 89, 105 — ~ f ü r Forschung u n d Technologie 77, 87, 90

— — — —

~ ~ ~ ~

des I n n e r n 68, 86, 89 f., 105, 107 der Justiz 68, 86, 89 ohne Portefeuille 68 f., 93 für Verteidigung 42 f., 57, 63, 77 für Wirtschaft 77, 93, 105 — ~ f ü r wirtschaftliche Zusammenarbeit 93 — s. auch Ressort Bundesoberbehörde 65 Bundessicherheitsrat 43, 48, 67 f., 103 ff. Bundestag 38, 45 ff., 94, 98 — ~ sausschuß 51 — Auswärtiger ~ 45, 51, 53 f., 98 — Unter ~ f ü r Abrüstungs- u n d R ü stungskontrolle 52 — Verteidigungs~ 45, 51, 53 f. Bundesverteidigungsrat 93, 109 Bundeswehr 23, 45 CDU/CSU 49 f., 62 Committee of I m p e r i a l Defense 104 Dezentralisation 11, 25, 31 Direktiven 23, 25 Effektivität 13, 69, 88, 95 Effizienz 13 EG 52 Einfluß 34 Entscheidung 11, 13, 15 ff. — ~sprämissen 11, 13, 20, 26 — ~ s p r o g r a m m 20, 23 ff., 81 EPZ 37, 102 F D P 53, 62 „Friedensbewegung" 55 Führung — politische ~ 12, 14, 17 ff., 25, 29, 103 F u n k t i o n 20 ff. Grundgesetz 23, 65 ff. Herwarth-Kommission 29, 71 Hierarchie 26, 28, 31, 77, 79, 84 ff. Informationsverarbeitung 20, 25 Inkrementalismus 21 f., 25, 35 Innovation 21 f., 24 ff., 31, 55, 59, 64, 77 Interessen 18 f., 34 f., 95 f.

Sachverzeichnis Juristen 26 ff. Kabinett 12, 24, 66, 89, 92, 96, 103 — ~ s a m t 67 —- ~sausschuß 67 f., 104, 107, 109 f. — ~ s p r i n z i p 65, 101, 111 — ~ssekretariat 66 — s. auch Koordinationskompetenz „ K a m p f dem A t o m t o d " 40 K o m m u n i k a t i o n 26, 30 K o m p l e x i t ä t 10 — ~ der Verwaltungsaufgabe 12, 15 f. Kontrolle 26, 34, 46 ff. Koordination 10, 12, 27 f., 67, 70 ff., 75 f., 77 ff., 103 f., 111 — interministerielle ~ 28, 78, 92 — intraministerielle ~ 28 — negative ~ 31 — positive ~ 32, 102 — Q u e r ~ 11 f., 68, 84 ff., 97 — Selbst ~ 80 — ~skompetenz 24, 97 Kriegswaffenkontrollgesetz 24 K S Z E 49 f., 52 f., 112 Legitimation 33 f. M B F R 37 f., 53, 102 Militärisch-industrieller K o m p l e x 36, 41 Multiorganisation 31 National Security Council 104, 111 N A T O 37, 50, 52, 58, 102 Nichtverbreitungsvertrag 24 Oberste Bundesbehörde 65 f. öffentliche Meinung 38 ff., 54 Öffentlichkeit 35 Opposition 48 ff. Organisation 13, 20, 29 ff., 72, 79, 86 — ~ s a m t 67 — ~skompetenz 66 f. — ~sprobleme 11 — ~ reform 30 f., 59 ff. — ~ s s t r u k t u r e n 9 f., 59, 77 ff. — ~sziele 29 f. — M a t r i x ~ 68, 84 ff. Parlament 34 Parteien 25, 34 Personal 9, 20, 22, 26 ff., 72, 79, 86 — ~ a m t 67 Planung 10, 31 f., 64, 67, 74 ff., 77 ff., 112 f. — ~ s a m t 67 — ~sstab 63, 75 f. — Haushalts- u n d Finanz ~ 72, 79 — Landesentwicklungs~ 79 Pluralisierung, Pluralismus 21, 25, 31, 35

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Rationalität 21 Raumordnung 11, 72 ff., 79, 88 f., 91 Referat 77, 85 Reform der Abrüstungs- u n d R ü stungskontrollverwaltung 9 f. Regierung 25, 34 — ~ serklärung 24 f., 83 —- ~sprogramme 24 f. Ressort 24 f., 67, 70, 81, 97 — ~ denken 77 f. — ~leitungskompetenz 24, 101 — ~ p r i n z i p 63, 65 f., 68, 78, 87 ff., 101 Richtlinien 23, 25, 78 — ~kompetenz 24, 66, 83, 103 Rüstungsinteressen 41 ff., 54 Rüstungsspirale 36 Rüstungswirtschaftlicher Arbeitskreis 43 S A L T 37, 102 Seerechtskonferenz 70 SPD 48, 53 f., 59 f., 62, 98, 113 State Department 61 f. S t r u k t u r 20 ff. — ~ dilemma 21 — ~prämisse 20 ff., 71 — ~ reform 22 — s. auch Entscheidungsprämisse 11 Subsumtion 10 „temporary systems" 58, 103 Umweltkriegsverbotsabkommen 24 U m w e l t m i n i s t e r i u m 94 f. Umweltschutz 11, 57, 72 f., 88, 94 f. Umweltverträglichkeitsprüfung 90 Vereinte Nationen 39, 51, 53 Verfahren 9 f. Verflechtung — internationale ~ 11 Verträge — völkerrechtliche ~ 24 f. Verwaltung 9 — Ausdifferenzierung der ~ 15 — Handlungsspielräume der ~ 11,17, 22, 54 f. — Einheitlichkeit/Impermeabilität der ~ 9 — politische ~ 19 — ~ s a k t 10, 16 — ~ als System 13 ff., 17 f. — ~ sauf gäbe 11, 14 — ~sdogmatik 9 — ~sentscheidungen 10 — ~ s h a n d e l n 10 f., 14 — ~ s r e f o r m 9 f., 12, 22 — ~ s s t r u k t u r 11 f., 14 f. — Änderung der 12, 21 f., 55 sumwelt 11, 13 f., 20, 22, 29, 31, 33 ff., 54, 69

128 — ~svorschriften 16 — ~szwecke 13 f., 18, 21 Verteidigung 23 — Vorne ~ 23 Vorbehalt des Gesetzes 10

averzeichnis Waffen 23 f. — A - B - C - ~ 24 W E U 37 Wirtschaftlichkeit 21 Zentralisation 11 f., 21, 31 f., 78 ff.