Вестник МосУ МВД России. Вып. 8. 2006

Citation preview

ÂÅÑÒÍÈÊ Ó÷ðåäèòåëü: Ìîñêîâñêèé óíèâåðñèòåò Ìèíèñòåðñòâà âíóòðåííèõ äåë Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Íà÷àëüíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè — ãåíåðàë-ëåéòåíàíò ìèëèöèè êàíä. þðèä. íàóê Í.Â. Ðóìÿíöåâ

Íàó÷íûé ðåäàêòîð, îòâåòñòâåííûé çà èçäàíèå äîêò. ýêîí. íàóê, êàíä. þðèä. íàóê Í.Ä. Ýðèàøâèëè

[email protected] òåë.: 8-499-740-60-15

E-mail:

Ðåäàêöèÿ: Ãëàâíûé ðåäàêòîð êàíä. þðèä. íàóê Ì.Â. Ìàêñþòèí Îòâåòñòâåííûé ñåêðåòàðü È.Å. Ñàâåëüåâ Ðåäàêòîðû íîìåðà Ë.Ñ. Àíòîíåíêî, Å.Ë. Êàòàëèíà, À.Ë. Ìèðîíîâ, Ì.È. Ýðèàøâèëè

Âåðñòêà À.Ï. ×óðçèíà Æóðíàë çàðåãèñòðèðîâàí Ìèíèñòåðñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî äåëàì ïå÷àòè, òåëåðàäèîâåùàíèÿ è ñðåäñòâ ìàññîâûõ êîììóíèêàöèé. Ñâèäåòåëüñòâî î ðåãèñòðàöèè ¹ 77-14723 Èíäåêñ ïî êàòàëîãó Àãåíòñòâà «Ðîñïå÷àòü» — 84629

ÌÎÑÊÎÂÑÊÎÃÎ

ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒÀ

ÌÂÄ

ÐÎÑÑÈÈ

¹ 8 • 2006

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ Èç æèçíè óíèâåðñèòåòà

3

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ Í.Â. Ðóìÿíöåâ. Àäìèíèñòðàòèâíî-ïðàâîâîé ðåæèì áåçîïàñíîñòè Ð.Ã. Ãîëîâàòûé. Ó÷àñòèå îðãàíèçàöèé ñ îñîáûìè óñòàâíûìè çàäà÷àìè â îõðàíå îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà À.À. Ñìèðíîâ. Îáåñïå÷åíèå áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà

6 10 15

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ Ò.À. Áóäþê. Èíñòèòóöèîíàëüíîå ïðåäïðèíèìàòåëüñòâî ãîñóäàðñòâà â ñôåðå ðàçâèòèÿ ñèñòåìû ñîáñòâåííîñòè ñðåäíåãî êëàññà Ñ.Í. Áîíäîâ. Ê âîïðîñó î êëàññèôèêàöèè ïðàâîâûõ ïðèíöèïîâ Ï.À. Êîðìàêîâ. Ôóíêöèîíàëüíûå ïðåîáðàçîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà È.Í. Ëåáåäåâ. Þðèäè÷åñêàÿ ïðèðîäà è ñóùíîñòü ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà À.Ý. Íèêîëàåíêî. Ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé íà óðîâíå ñóáúåêòîâ ÐÔ: äåôîðìàöèÿ Ã.Í. Ìàõà÷åâ. Ôîðìèðîâàíèå äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâåííûõ ðåæèìîâ Ñ.È. Õàïóãèí. Êîìïåòåíöèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â îáëàñòè ýêîíîìè÷åñêîé îñíîâû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Ì.À. Òîë÷èíñêèé. Ïîíÿòèå ôüþ÷åðñíîé ñäåëêè â ðîññèéñêîì ãðàæäàíñêîì ïðàâå À.À. Øåðñòîáèòîâà. Þðèäè÷åñêàÿ îñíîâà ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè

18 21 22 23 25 29 32 36 38

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ Ì.Ì. Àëèñèí. Ïðàâîâûå îñíîâû äåÿòåëüíîñòè ìèëèöèè îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè â ñóáúåêòàõ ÐÔ È.Â. Áûñòðóøêèíà. Ñïîñîáû çàùèòû ïðàâ íà òîâàðíûé çíàê è ôèðìåííîå íàèìåíîâàíèå ß.Ñ. Êàëèíèíñêàÿ. Ìåæäóíàðîäíî-ïðàâîâûå àêòû â ñôåðå îõðàíû ïàìÿòíèêîâ èñòîðèè è êóëüòóðû Î.Â. Êóäðÿøîâ. Ïðàâîïðèìåíèòåëüíûé ïðîöåññ Å.È. Ñèäîðîâ. Ìåðû îáåñïå÷åíèÿ ïðîèçâîäñòâà ïî äåëàì îá àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîíàðóøåíèÿõ â îáëàñòè òàìîæåííîãî äåëà À.Î. Ïóíäà. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â ìåäèöèíñêèõ ýêñïåðèìåíòàõ Ä.À. Ðåìèõàíîâà, Ð.Ï. Îçåðîâà. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ïðàâîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ðåãèîíàëüíûõ ïðîãðàìì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ È.Ñ. Ìåòëîâà. Ïðàâîâàÿ ïðèðîäà ðåøåíèé Åâðîïåéñêîãî ñóäà ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà Ò.Â. Ëîðòêèïàíèäçå. Àäìèíèñòðàòèâíî-þðèñäèêöèîííûå ïîëíîìî÷èÿ òàìîæåííûõ îðãàíîâ È.Ç. ×åðåïàíîâ. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè â îáëàñòè ìèãðàöèîííûõ îòíîøåíèé

41 44 47 50 51 55 60 64 68 70

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ Àäðåñ ðåäàêöèè: 109028, Ìîñêâà, Ìàëûé Èâàíîâñêèé ïåð., ä.2 Òåë.: 628-57-16

Å.Â. Ãîðäååâà. Ïðîáëåìû ãîñóäàðñòâåííîé ðåãèñòðàöèè êîììåð÷åñêèõ îðãàíèçàöèé Â.À. Ñóðêîâà. Ïðîáëåìû çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ðûíêà íåäâèæèìîñòè, ïóòè óñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ðèýëòåðñêèõ òåõíîëîãèé Þ.À. ×åðíîóñ. Ïðîáëåìû íåñîâåðøåíñòâà çàêîíîäàòåëüñòâà îá îáîðîòå ãðàæäàíñêîãî îðóæèÿ (îòíîñèòåëüíî îòäåëüíî âçÿòûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí Ðîññèè)

72 74

77

Îðèãèíàë-ìàêåò ïîäãîòîâëåí èçäàòåëüñòâîì «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», æóðíàëîì «Çàêîí è ïðàâî»

Ìíåíèå ðåäàêöèè ìîæåò íå ñîâïàäàòü ñ òî÷êîé çðåíèÿ àâòîðîâ ïóáëèêàöèé. Îòâåòñòâåííîñòü çà ñîäåðæàíèå ïóáëèêàöèé è äîñòîâåðíîñòü ôàêòîâ íåñóò àâòîðû ìàòåðèàëîâ.  ïåðâóþ î÷åðåäü ðåäàêöèÿ ïóáëèêóåò ìàòåðèàëû ñâîèõ ïîäïèñ÷èêîâ

Ðåäàêöèÿ íå âñòóïàåò â ïåðåïèñêó ñ àâòîðàìè ïèñåì, ðóêîïèñè íå ðåöåíçèðóþòñÿ è íå âîçâðàùàþòñÿ

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß Î.Â. Àðòþøèíà. Âëèÿíèå ïîâåäåíèÿ ïîòåðïåâøåãî íà êâàëèôèêàöèþ óáèéñòâà, ñîâåðøåííîãî ñ îñîáîé æåñòîêîñòüþ Ý.Ã. Áîáðîâà. Êâàëèôèêàöèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîíàðóøåíèé È.À. Ìàðòûíîâ. Àäìèíèñòðàòèâíàÿ äåëèêòíîñòü äåÿíèÿ: ïîíÿòèå è ñîäåðæàíèå

ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÜÞ

Þ.Ñ. Ãîðáóíîâ. Ãåíåçèñ òåððîðèçìà

87

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ Î.Â. Àäðîâà. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ìåòîäèêè îöåíêè ýôôåêòèâíîñòè óïðàâëåíèÿ çåìåëüíûìè ðåñóðñàìè Ç.Ê. Àðèôóëèíà. Êðèìèíîëîãè÷åñêèå àñïåêòû ñèñòåìíîãî àíàëèçà èììèãðàöèîííûõ ïðîöåññîâ À.Í. Ëèíåâ. Ïðåäìåò äîãîâîðà îá îêàçàíèè þðèäè÷åñêîé ïîìîùè àäâîêàòîì À.Â. Ìàðêèí. Ê âîïðîñó î ïðèìåíåíèè òåîðèè ñîöèàëüíîãî äåéñòâèÿ ïðè èçó÷åíèè ïðåñòóïíîñòè Å.Â. Ìèòëèí. Ñòðàòåãèÿ óïðàâëåíèÿ âåêñåëüíûì ïîðòôåëåì êîììåð÷åñêîãî áàíêà À.Ë. Ìèðîíîâ. Îêàçàíèå þðèäè÷åñêîé ïîìîùè â ñóäå Ñ.À. Ïðîêîôüåâ. Ñòàáèëèçàöèÿ ýòíîïîëèòè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ â Ðîññèè È.Ì. Ðàññîëîâ. Òåîðåòè÷åñêèå ïðîáëåìû ïðàâîîáðàçîâàíèÿ â Èíòåðíåòå Þ.À. Öûïêèí, Â.È. Öóêàíîâ. Ýôôåêòèâíîå èñïîëüçîâàíèå òðóäîâîãî ïîòåíöèàëà àãðàðíîãî ñåêòîðà ýêîíîìèêè

íåñîâåðøåííîëåòíèõ

Ïå÷àòü îôñåòíàÿ Òèðàæ 1500 ýêç. (1-é çàâîä — 200) Îòïå÷àòàíî â ÎÎÎ «Àíòåé 21» òåë. (495) 730-47-86 Öåíà ñâîáîäíàÿ Çàêàç ¹

83

Â.Â. Êàëóãèí. Êîíöåïöèÿ èíôîðìàöèîííî-ïîèñêîâîé ñèñòåìû óãîëîâíîé ïîëèòèêè â ñôåðå ïóáëè÷íîé âëàñòè 86

Ïðè ïåðåïå÷àòêå èëè âîñïðîèçâåäåíèè ëþáûì ñïîñîáîì ïîëíîñòüþ èëè ÷àñòè÷íî ìàòåðèàëîâ æóðíàëà «ÂåÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ ñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñè- Ì.Â. Àâäååâà. Òîëåðàíòíîñòü — îñíîâîïîëàãàþùèé ôàêòîð ðàçâèòèÿ òåòà ÌÂÄ Ðîññèè» ññûëêà íà ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé æóðíàë îáÿçàòåëüíà À.À. Êî÷èí. Ïðè÷èíû è óñëîâèÿ ñîöèàëüíîé äåçàäàïòàöèè Ôîðìàò 60õ84 1/8. Ïå÷. ë. 20,0

79 81

91 94 96 99 103 107 111 114 116

118 122

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ À.Â. Áûêîâ. Íàöèîíàëüíàÿ ãâàðäèÿ â ñèñòåìå îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè ÑØÀ 125 À.À. Êëèøàñ.«Êîñâåííîå àìïàðî» êàê ñóäåáíûé ïðîöåññ è ôîðìà ñïåöèàëèçèðîâàííîé þñòèöèè 129 À.Í. Êîêîðåâ. Ñîîòíîøåíèå ìåð àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðåñå÷åíèÿ ïî îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè äîðîæíîãî äâèæåíèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå ñòðàí ÑÍà 134 È.Ô. Êîëîíòàåâñêàÿ. Êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ïîëèöèè çà ðóáåæîì 139 Ò.À. Ïðóäíèêîâà. Ðîññèéñêîå è çàðóáåæíîå çàêîíîäàòåëüñòâî: ðîëü â ðåøåíèè ïðîáëåì íåçàêîííîé òðóäîâîé ìèãðàöèè 141 Ò.Á. Òîêàëîâ. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå èíôîðìàöèîííîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðîôèëàêòèêè ïðåñòóïëåíèé â Ðåñïóáëèêå Êàçàõñòàí 143

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ Î.Â. Áàáåíêî. Óáèéñòâî Ï.Ë. Âîéêîâà: èñòîðèêî-ïðàâîâîé àíàëèç È.À. Êàìèíñêàÿ. Èñòîðèÿ ðàçâèòèÿ äîãîâîðà íàéìà æèëîãî ïîìåùåíèÿ Ä.Â. Êàðòàâöåâ. Àäìèíèñòðàòèâíî-äåëèêòíîå çàêîíîäàòåëüñòâî Ðîññèè (1917—2001 ãã.) Ï.Í. Êîðøóíîâ. Íåêîòîðûå àñïåêòû èñòîðèè ñòàíîâëåíèÿ êîîïåðàòèâîâ â Ðîññèè Ñ.Í. Ñìèðíîâ, Ò.È. Ëþáèíà. Ôîðìèðîâàíèå êàäðîâîãî ñîñòàâà ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ Ðîññèè â XIX — íà÷àëå XX â. (íà ïðèìåðå Òâåðñêîé ãóáåðíèè) È.È. Êîòëÿðîâ. Íþðíáåðãñêèé ïðîöåññ è ïðîãðåññèâíîå ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíîãî ãóìàíèòàðíîãî ïðàâà

2

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

147 149 151 152

154 156

ÈÇ ÆÈÇÍÈ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒÀ С 17 по 20 октября 2006 г. в Мос кве во Всероссийском выставоч ном центре состоялся X юбилей ный Международный форум средств обеспечения безопасно сти государства «Интерполи тех 2006». «Интерполитех» уникален по своей тематике и составу участ ников, демонстрирующих совре менные подходы к вооружению и технической оснащенности правоохранительных органов, других министерств и ведомств и иных структур (в том числе него сударственных), чья деятель ность связана с борьбой с орга низованной преступностью и международным терроризмом, ликвидацией последствий терро ристических актов, природных и техногенных катастроф, обеспе чением безопасности бизнеса и личности, охраной государствен ной границы.

Министр внутренних дел РФ Р.Г. Нургалиев открывает выставку В церемонии открытия принял участие Министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Р.Г. Нургалиев. Выступая на открытии выставки, он, в част ности, сказал, что эффективность правоохранительной деятельно сти любого государства напря мую зависит от технического и информационного обеспечения органов правопорядка, вынуж денных сегодня противостоять

На фото слева направо: начальник ВИПК МВД России Ю.Н. Демидов, начальник Московского университета МВД России Н.В. Румянцев, за% меститель начальника ГУВД г. Москвы В.А. Чугунов и заместитель на% чальника МосУ МВД России С.С. Маилян

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

криминалитету, активно исполь зующему в преступных целях са мые передовые достижения чело веческой цивилизации. В этой связи адекватная реакция право охранительных органов на вызо вы и угрозы XXI в. невозможна без повсеместного внедрения совре менного специального оборудо вания и вооружения. По словам Министра, выстав ка «Интерполитех» занимает до стойное место в ряду аналогичных специализированных форумов. За 10 лет площадь выставочной экспозиции увеличилась более чем в 17 раз, а количество участ ников возросло почти в 10 раз. Р.Г. Нургалиев выразил надежду на то, что спектр представленных технических новинок позволит укрепить международное сотруд ничество в области обеспечения безопасности и борьбы с преступ ностью, выведет его на каче ственно новый уровень. «Интерполитех» — это круп нейший в нашей стране форум средств обеспечения безопасно сти государства и единственное мероприятие в этой области, име ющее в России федеральный ста тус и общегосударственное зна чение. Высокопрофессиональ

3

ÈÇ ÆÈÇÍÈ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒÀ

Р.Г. Нургалиев и заместитель Министра внутренних дел РФ М.И. Суходольский у одного из стендов выставки

ном здесь экране демонстриро вался видеоролик о жизни Уни верситета. Рабочей группой Московского университета МВД России было организовано проведение круг лого стола на тему «Повышение эффективности индивидуаль ной и коллективной бронезащи ты, средств активной обороны в борьбе с террористическими уг розами», в заедании которого приняли участие известные уче ные, преподаватели вузов право охранительных органов, практи ческие работники, а также пред ставители организаций, производящих средства коллек тивной и индивидуальной безо пасности. Участники круглого стола вы разили единодушное мнение, что обеспечение безопасности насе ления и территорий от внешних и внутренних угроз во всех сфе рах жизнедеятельности — залог динамичного развития нашей страны. Решить эту сложную проблему можно только при ком плексном подходе к обеспече нию безопасности в области экономики, социального и ду ховного развития личности, об щества и государства.

ный уровень выставки и связан ных с ней мероприятий позволил Международному форуму стать крупнейшей выставочной пло щадкой Европы для демонстра ции и продвижения на рынок со временных высокотехнологич ных средств специального назначения и вооружения. В этом году в форуме приняли участие представители 17 стран. На выставочных стендах было размещено более 9000 экспонатов, среди которых свыше 5400 образцов полицейской техники. 48 предпри ятий обороннопромышленного комплекса России выставили 569 экспонатов продукции военно го назначения, в том числе вооруже ние, боеприпасы, средства связи, системы управления боем и огнем, учебные образцы – тренажеры бро нетанковой и другой техники, бес пилотные летательные аппараты. Единственный вуз — участник выставки — Московский универ ситет МВД России, который представляли его начальник ге нераллейтенант милиции Н.В. Румянцев, заместитель на чальника генералмайор мили

ции С.С. Маилян, начальник уп равления ОНИ и РИД полковник милиции И.В. Засыпкин и др. На стенде Университета была представлена информация об учебноматериальной базе, фа культетах, кафедрах, научной ра боте, о спортивной и культурно массовой жизни курсантов и слу шателей, о правилах отбора кандидатов для поступления в милицейский вуз. На размещен

4

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÛÐÀÆÀÅÌ ÃËÓÁÎÊÈÅ ÑÎÁÎËÅÇÍÎÂÀÍÈß

27 октября 2006 г. скончалась преподаватель кафедры иностран ных языков Московского универ ситета МВД России Валентина Ивановна Алымова. Валентина Ивановна родилась 22 сентября 1937 г. С 1967 г. Вален тина Ивановна работала в учебных заведениях системы Министерства внутренних дел. Преподавала не мецкий язык на кафедре иностран ных языков Высшей школы Мини стерства охраны общественного порядка СССР, в Высшей школе МВД СССР, в Академии МВД СССР (Московском филиале юри дического заочного обучения), на кафедре иностранных языков Выс шей юридической заочной школы МВД СССР, Юридического инсти тута МВД России, Московского университета МВД России. Валентина Ивановна была на стоящим мастером своего дела, об ладала фундаментальными знани ями и богатейшим практическим опытом. День за днем, год за годом получали от нее знания тысячи слушателей и курсантов. Педаго гическая деятельность Валентины Ивановны неоднократно отмеча лась руководством высших учеб ных заведений МВД СССР и МВД России. Она была Награждена ме далью «Ветеран труда». Выражаем глубокое соболезнова ние родным и близким Валентины Ивановны Алымовой.

18 сентября 2006 г. на 52м году жизни скоропостижно скончался старший преподавательметодист управления учебнометодической работы полковник милиции Ми хаил Григорьевич Потапенко.

11 сентября 2006 г. на 45м году жизни трагически погиб доцент кафедры огневой подготовки, кандидат педагогических наук полковник милиции Виктор Вя чеславович Ноздрачев.

Михаил Григорьевич родился 10 июня 1955 г. в дер. Бобрик Не жинского района Черниговской области (Украина). На службе в органах внутрен них дел с 1983 г. Занимал долж ности инспектора Главного уп равления кадров и учебных заве дений МВД СССР. В 1989 г. окончил Высшую юридическую заочную школу МВД СССР. С 1993 г. – преподавательмето дист, старший преподаватель методист учебнометодического отдела Юридического института МВД России, а с 2002 г. — Мос ковского университета МВД России. Михаил Григорьевич более 20 лет своей жизни посвятил службе в органах внутренних дел, благо родному делу профессиональной подготовки и воспитания моло дого пополнения защитников правопорядка. Он был высоко квалифицированным специалис том, обладал большими педагоги ческими и организаторскими способностями. Выражаем глубокое соболезно вание родным и близким Михаи ла Григорьевича Потапенко.

Виктор Вячеславович родился 11 сентября 1962 г. в г. Курске. В 1984 г. окончил Курский сельско хозяйственный институт. На службу в органы внутренних дел поступил в феврале 1986 г. Преподавал в Орловской средней специальной школе милиции.С 1996 по 1998 г. проходил службу в Смоленском филиале Юридичес кого института МВД России, с 2002 г. он — доцент кафедры ог невой подготовки Московского университета МВД России. Виктор Вячеславович 20 лет своей жизни посвятил воспита нию молодежи. Был награжден медалью «За безупречную служ бу» 3й степени. Имел квалифи кацию «мастер спорта» по дзюдо. Виктор Вячеславович пользо вался большим авторитетом сре ди своих воспитанников. Обла дая большим профессиональным опытом, житейской мудростью и эрудицией, он был надежной опо рой для многих начинающих сот рудников органов внутренних дел. Выражаем глубокое соболезно вание родным и близким Викто ра Вячеславовича Ноздрачева.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

5

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÐÅÆÈÌ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ Н.В. РУМЯНЦЕВ, начальник Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, генерал%лейтенант милиции

Если безопасность в сфере ад министративноправового регу лирования представляет собой итог противодействия админис тративноправовых норм вредо носным природным и техноген ным факторам окружающей среды, а законы и иные норма тивные правовые акты, в кото рых содержатся данные нормы, составляют административно правовую основу безопасности, то средством достижения (уста новления и поддержания) безо пасности в сфере администра тивноправового регулирования выступает административно правовой режим безопасности. Административноправовой ре жим безопасности, с нашей точ ки зрения, — категория, произ водная от таких категорий, как «правовой режим» и «админист ративноправовой режим». Пра вовой режим, в свою очередь, яв ляется многогранной юридичес кой категорией, которая рассматривается ученымиюрис тами в нескольких аспектах. Одни ученые рассматривают правовой режим в качестве опре деленной совокупности правовых средств. Сторонники данного подхода понимают правовой ре жим, как элемент юридического инструментария, соединяющего в единую конструкцию определен ный комплекс правовых средств, как результат регулятивного воз действия на общественные отно шения системы юридических средств, как юридическую фор

6

му социального режима, как осо бый порядок правового регулиро вания, отражающий совокуп ность юридических и организаци онных средств, используемых для закрепления социальноправово го состояния объектов воздей ствия и направленный на обеспе чение их устойчивого функцио нирования. Другие исследователи рас сматривают правовой режим как составную часть системы права. Сторонники данного под хода под правовым режимом по нимают систему правовых норм, регулирующих определен ную деятельность разных субъектов, их отношения по по воду определенного объекта. Еще одна группа ученых пред ставляет правовой режим как спе циальный вид правового регули рования, который выражен в сво еобразном комплексе правовых стимулов и правовых ограниче ний. Такой подход к пониманию правового режима называется информационным. Сторонники информационного подхода рас сматривают в качестве правовых средств, определяющих правовой режим, не сами нормы права, а те меры информационнопсихоло гического воздействия, которые в них закреплены. Исходя из сравнительного ана лиза изложенных подходов к по ниманию правового режима, наи более убедительным представля ется информационный подход. По нашему мнению, отождеств

ляя правовой режим с определен ной совокупностью правовых средств, следует говорить о спе циальном механизме правового регулирования, а с совокупнос тью определенных правовых норм — о специальном правовом институте. Независимо от сложившихся подходов к пониманию правово го режима административно правовой режим однозначно вос принимается в юридической ли тературе как один из отраслевых правовых режимов. В этой связи административноправовой ре жим, как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, сопровождает дея тельность органов и должностных лиц исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих должностных обязанностей, регу лировании различных соци альных объектов и процессов. С этой точки зрения в администра тивноправовой литературе выде ляют общий административно правовой и специальный админи стративноправовой режим. Не подвергая сомнению изло женный подход к пониманию ад министративноправового режи ма вообще и специального адми нистративноправового режима в частности, считаем необходимым выделить административнопра вовой режим безопасности в ка честве структурно обособленного специального административно правового режима.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ С позиции информационного подхода, исходя из администра тивноправовой природы безо пасности, можно предложить следующее определение админи стративноправового режима бе зопасности: «Административно% правовой режим безопасности — это закрепленный в администра тивноправовых нормах комп лекс мер информационнопсихо логического воздействия на пове дение физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного само управления, определяющих поря док предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факто ров окружающей среды, связан ных с административно санкци онируемыми действиями (дея тельностью) физических и юридических лиц по использова нию под контролем государства, на законных основаниях и по на значению техногенных и природ ных источников опасности кон ституционным и иным законным интересам личности, общества, государства и нации, а также мер информационнопсихологичес кого воздействия, определяю щих порядок предупреждения, выявления и нейтрализации ад министративных правонаруше ний и административноправо вых казусов, способствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техно генных факторов окружающей среды». К таким мерам информацион нопсихологического воздей ствия, с нашей точки зрения, сле дует отнести закрепленные в ад министративноправовых нормах: общеобязательные условия, ог раничения, запреты и дозволе ния, которые определяют науч но обоснованные методы и приемы предупреждения, вы

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ явления и нейтрализации фи зическими и юридическими ли цами вредоносных природных и техногенных факторов окружа ющей среды, связанных с ис пользованием физическими и юридическими лицами на за конных основаниях и по назна чению предметов, явлений и процессов, которые в силу их социальной значимости долж ны получить оценку со сторо ны государства (подлежат адми нистративному санкциониро ванию и должны пройти государственный контроль); цели, задачи, функции и мето ды деятельности государствен ных органов и органов местно го самоуправления по обеспече нию исполнения физическими и юридическими лицами обще обязательных условий, ограни чений, запретов и дозволений, определяющих научно обосно ванные методы и приемы пре дупреждения, выявления и ней трализации вредоносных при родных и техногенных факторов окружающей среды. Данные общеобязательные ус ловия, ограничения, запреты и дозволения, с одной стороны, оп ределяют модель, эталон адми нистративноправового поведе ния физических и юридических лиц по оказанию содействия органам государственной власти и органам местного самоуправ ления в деятельности по обеспе чению безопасности в сфере ад министративноправового регу лирования; с другой стороны, указанные условия, ограниче ния, запреты и дозволения обусловливают характер и со держание целей, задач, функ ций и методов деятельности го сударственных органов и орга нов местного самоуправления по обеспечению безопасности в сфере административноправо вого регулирования.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

При таком подходе «сердцеви ну» административноправового режима безопасности составляют закрепленные в административ ноправовых нормах общеобяза тельные условия, ограничения, запреты и дозволения, определя ющие научно обоснованные и подконтрольные государству ме тоды и приемы по предупрежде нию, выявлению и нейтрализа ции физическими и юридически ми лицами вредоносных природных и техногенных фак торов окружающей среды, свя занных с административно сан кционируемым правомерным ис пользованием ими под контролем государства предметов, явлений и процессов — техногенных и при родных источников опасности для конституционных и иных за конных интересов личности, об щества, государства и нации. Указанные условия, ограниче ния, запреты и дозволения содер жатся непосредственно в нормах законов либо в нормах специаль ных актов, именуемых «норма тивные документы» (регламентов, правил, стандартов и т.д.), кото рые вводятся в действие законом или такими нормативными пра вовыми актами, как постановле ние, приказ и т.д. Анализ законов и иных нор мативных правовых актов, со ставляющих административное законодательство в области бе зопасности, позволяет выявить множество разнообразных тер минов, которые объединяют (обобщают) в единую конструк цию ограничения, запреты, доз воления, определяющие научно обоснованные и подконтроль ные государству способы и при емы предупреждения, выявле ния и нейтрализации физичес кими и юридическими лицами вредоносных природных и тех ногенных факторов окружаю щей среды. В этих целях зако

¹ 8 • 2006

7

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ нодатель использует, например, такие термины, как «требования к процессам производства, экс плуатации, хранения, перевоз ки, реализации, утилизации, выполнению работ или оказа нию услуг», «санитарноэпиде миологические требования», «требования по обеспечению бе зопасности среды обитания для здоровья человека», «требования промышленной безопасности», «требования пожарной безопас ности», «требования по обеспе чению безопасности дорожного движения» и др. Все ограничения, запреты и дозволения, составляющие со держание перечисленных кате горий, представляют собой со вокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных мер ин формационнопсихологичес кого характера, так или иначе связанных с административно санкционируемыми действия ми (деятельностью) физичес ких и юридических лиц по ис пользованию под контролем го сударства, на законных основаниях и по назначению разнообразных материальных носителей вредоносных при родных и техногенных факто ров окружающей среды или, иначе, природных и техноген ных источников опасности конституционным и иным за конным интересам личности, общества, государства и на ции. Объектами исследуемых огра ничений, запретов и дозволений являются: продукция, производство, экс плуатация, хранение, перевоз ка, реализация, утилизация, выполнение работ или оказание услуг; хозяйственная и иная деятель ность физических и юридичес ких лиц, связанная с воздей ствием на компоненты природ

8

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ной среды, природные и при родноантропогенные объекты; эксплуатация опасных произ водственных объектов и др. Несмотря на множественность объектов, рассматриваемые огра ничения, запреты и дозволения имеют единую направленность. Они нацелены на предупрежде ние, выявление и нейтрализацию вредоносных природных и техно генных факторов окружающей среды, связанных с администра тивно санкционируемыми дей ствиями (деятельностью) физи ческих и юридических лиц по ис пользованию под контролем государства, на законных основа ниях и по назначению предметов, явлений и процессов — природ ных и техногенных источников опасности для конституционных и иных законных интересов лич ности, общества, государства и нации. Указанное обстоятельство указывает на однородность рассматриваемых категорий и, следовательно, обусловливает возможность и необходимость их унификации и систематиза ции. С этой точки зрения, обо снованно говорить о такой уни фицированной категории, как «общеобязательные требования безопасности». Под общеобя зательными требованиями безо пасности при этом следует по нимать закрепленные в нормах законов и иных нормативных правовых актов ограничения, запреты и дозволения, направ ленные на предупреждение, вы явление и нейтрализацию фи зическими и юридическими лицами вредоносных природ ных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с административно санкциони рованным использованием ими под контролем государства, на законных основаниях и по на значению предметов, явлений и

процессов — природных и тех ногенных источников опасно сти для конституционных и иных законных интересов лич ности, общества, государства и нации. Наряду с общеобязательными ограничениями, запретами и доз волениями, закрепленными в нор мах административного законо дательства в области безопасно сти, следует обратить внимание на ряд формально определенных об щеобязательных условий, кото рые нацелены на предупрежде ние, выявление и нейтрализацию вредоносных природных и техно генных факторов окружающей среды, связанных с администра тивно санкционируемыми дей ствиями (деятельностью) физи ческих и юридических лиц по ис пользованию под контролем государства, на законных осно ваниях и по назначению предме тов, явлений и процессов — при родных и техногенных источников опасности для конституционных и иных законных интересов лич ности, общества, государства и нации. К таким условиям, по наше му мнению, следует отнести лицензионные, сертификаци онные и регистрационные ус ловия, связанные с использо ванием физическими и юриди ческими лицами предметов, явлений и процессов — при родных и техногенных источ ников опасности для конститу ционных и иных законных ин тересов. При таком подходе перечис ленные условия представляют собой общеобязательные уста новления, которые предоставля ют физическим и юридическим лицам возможность осуществ лять определенную деятельность или совершать отдельные адми нистративно санкционирован ные действия (деятельность) по

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

использованию под контролем государства, на законных осно ваниях и по назначению предме тов, явлений и процессов — тех ногенных и природных источни ков опасности для конституционных и иных закон ных интересов личности, обще ства, государства и нации. Учитывая единую целевую на правленность рассматриваемых установлений, их можно назвать в обобщенном виде «общеобяза тельные условия безопасности». Здесь под общеобязательными условиями безопасности следует понимать закрепленные в нормах законов и иных нормативных правовых актов установления, предоставляющие возможность физическим и юридическим ли цам осуществлять администра тивно санкционируемую дея тельность или совершать от дельные административно санкционируемые действия по

использованию под контролем государства, на законных осно ваниях и по назначению предме тов, явлений и процессов — тех ногенных и природных источни ков опасности для конституционных и иных закон ных интересов личности, обще ства, государства и нации. Таким образом, администра тивноправовой режим безопас ности можно определить, как закрепленный в административ ноправовых нормах законов и иных нормативных правовых актов комплекс общеобязатель ных условий и требований безо пасности, адресованных физи ческим и юридическим лицам, а также совокупность целей, за дач, функций и методов деятель ности государственных органов и органов местного самоуправ ления по обеспечению исполне ния общеобязательных условий и требований безопасности, оп

ределяющий порядок предуп реждения, выявления и нейтра лизации вредоносных природ ных и техногенных факторов ок ружающей среды, связанных с административно санкциони руемыми действиями (деятель ностью) физических и юриди ческих лиц по использованию под контролем государства, на законных основаниях и по на значению предметов, явлений и процессов — техногенных и природных источников опасно сти для конституционных и иных законных интересов лич ности, общества, государства и нации, а также порядок предуп реждения, выявления и нейтра лизации административных правонарушений и администра тивноправовых казусов, спо собствующих возникновению и (или) развитию вредоносных природных и техногенных фак торов окружающей среды.

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ Под ред. Н.В. Румянцева. — 2е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право. Учебное пособие для студентов вузов На основе действующего законодательства и практики его применения предпринята по пытка комплексного рассмотрения основных институтов экологического права России. Анализируются системообразующие элементы правового и экономического механиз мов природопользования и охраны окружающей природной среды. Освещаются пробле мы экологической безопасности, юридической ответственности за совершение экологи ческих правонарушений и вопросы международного сотрудничества в сфере экологии. Для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений юридического профиля, практических работников природоохранительных органов, а также для всех ин тересующихся проблемами экологоправового регулирования.

123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1 Тел.: 84997406015. Тел/факс: 84997406014 www.unitydana.ru Email:

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

unity@unitydana.ru

¹ 8 • 2006

9

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

Ó×ÀÑÒÈÅ ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÉ Ñ ÎÑÎÁÛÌÈ ÓÑÒÀÂÍÛÌÈ ÇÀÄÀ×ÀÌÈ Â ÎÕÐÀÍÅ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÏÎÐßÄÊÀ Р.Г. ГОЛОВАТЫЙ

В последние годы возросли требования к обеспе чению защиты прав и законных интересов граждан, усилению охраны общественного порядка и обес печению общественной безопасности. Состояние общественного порядка и общественной безопас ности в любом государстве во многом зависит от того, насколько граждане проявляют активность в борьбе с правонарушениями. Наряду с гражданами в охране общественного порядка могут принимать участие различного рода общественные объедине ния и движения. Государственная правоохранительная система России не в состоянии обеспечить надлежащий общественный порядок и общественную безо пасность как без помощи граждан и их обще ственных объединений, так и без участия него сударственных правоохранительных формиро ваний. Эта помощь будет наиболее действенной при условии разработки соответствующей зако нодательной базы и четко урегулированной си стемы взаимодействия с последними правоох ранительных органов. Привлечение организаций с особыми уставными задачами к охране общественного порядка являет ся одной из организационных форм взаимодействия негосударственных правоохранительных формиро ваний и органов внутренних дел. Практика взаи модействия имеет глубокие исторические корни. Историю взаимодействия правоохранительных органов и населения традиционно рассматривают начиная с 1917 г. Это методологически оправданно, поскольку с этого момента началось построение качественно новых форм правоохранительной дея тельности. Для любого политического режима, лю бого государства одной из главных задач является обеспечение прочного общественного порядка. Под общественным порядком понимается обусловлен ная потребностями общества система урегулирован ных социальными нормами отношений, складыва ющихся в общественных местах в процессе обще ния людей, имеющая целью обеспечить обстановку спокойствия общественной жизни, нормальные ус

10

ловия труда и отдыха людей, для деятельности госу дарственных органов, организаций. В начальный период развития советской власти специальных государственных органов, чьей зада чей было бы выполнение таких функций, не суще ствовало. Широкие слои населения, в основном представители рабочего класса, привлекались к ох ране общественного порядка. После того, как 29 ок тября 1917 г. было принято постановление НКВД «О рабочей милиции», население продолжало привле каться к охране общественного порядка. Формы этого привлечения изменялись в соответствии с ис торическими условиями. Развитие форм взаимодействия правоохранитель ных органов с различными общественными объе динениями происходило как «снизу», так и «сверху», и многие его виды и формы явились результатом начатого в 1920е гг. эксперимента по введению так называемой милиционной системы — попытки «ликвидировать штатные органы милиции и ее фун кции постепенно передать общественности»1. Успехи социалистического строительства при вели к созданию народной милиции. Создание штатной милиции поначалу рассматривалось как временная мера. «Милиционная система» предполагала сохранить кадровое ядро милиции, привлекая к несению службы представителей трудовых коллективов в качестве переменного состава в порядке общественной повинности. В 1928 г. резолюция XVI конференции ВКП(б) осу дила «правый уклон», под который подпадала и «милиционная система». Однако именно эта идея породила и институт сельских исполните лей, и общество содействия милиции (Осодмил), которое во многом стало прообразом современ ных народных дружин. Формы взаимодействия правоохранительных ор ганов с населением диктовались конкретными ис торическими условиями. В 1921—1932 гг. это была борьба с кулацкими мятежами, бандитизмом, бас мачеством. Для борьбы с ними и были созданы час ти особого назначения (ЧОНы), которые прекрати

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ли свое существование после решения стоящих пе ред ними задач. Индустриализация, активный рост городского населения вызвали необходимость со здания специализированных дружин по борьбе с хулиганством, Осодмила. Общественные объедине ния правоохранительной направленности возника ли на местах по инициативе населения. Именно для этого этапа развития организационных форм взаи модействия населения с правоохранительными органами характерна наибольшая активность на селения. После принятия в 1931 г. Положения о рабочекре стьянской милиции ситуация начала меняться. Милиция привлекала трудящиеся массы к непос редственному выполнению отдельных возложенных на нее задач, для чего организовывала доброволь ные общества содействия милиции и руководила их деятельностью. К этому моменту окончательно ус тановился принцип централизации милиции, поэто му в 1932 г. была принята директива, согласно ко торой Осодмил был реорганизован в бригады содей ствия милиции (Бригадмил), которые организовывались при соответствующих управле ниях милиции. Хотя формировался Бригадмил по прежнему на добровольной основе, он приобрел ве домственный характер. В 1954 г. появились первые комсомольские пат рули, через четыре года по инициативе ленинградс ких рабочих были созданы первые добровольные народные дружины, а 2 марта 1959 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в охране обще ственного порядка в стране». Долгое время добровольные народные дружи ны (ДНД) и их специализированные формы (опе ративные комсомольские отряды, добровольные народные дружины на транспорте, бригады по охране социалистической собственности) игра ли существенную роль в охране общественного порядка. Однако со временем их деятельность приобретала все более формальный характер, а после принятия постановления Совета Мини стров СССР от 12 марта 1987 г. «Об отмене до полнительных отпусков, предоставленных за выполнение отдельных общественных обязанно стей» количество дружин значительно уменьши лось. В конце 1980х гг. возникла новая форма участия населения в охране общественного порядка — ра бочие отряды содействия милиции (РОСМ). Одна ко их деятельность не получила широкого распрос транения в связи с начавшимися в стране полити ческими и экономическими преобразованиями.

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ В период социальной и экономической нестабиль ности общества подтвердилась необходимость вза имодействия правоохранительных органов с насе лением. Возник новый вид негосударственной пра воохранительной деятельности — частная детективная и охранная. В соответствии с Концеп цией развития органов внутренних дел, утвержден ной приказом МВД России от 20 марта 1996 г. № 145, «главной целью развития системы МВД Рос сии является приведение ее в состояние, позволяю щее обеспечить надежную защиту личности, обще ства и государства от преступных посягательств». Одной из задач, которую необходимо решить для достижения этой цели, является «налаживание на новой основе взаимодействия с населением и ин ститутами гражданского общества», для чего не обходимо всестороннее развивать конкретные фор мы взаимодействия правоохранительных органов с общественностью и негосударственными субъек тами правоохранительной деятельности. Это отно сится прежде всего к взаимодействию с юридичес кими лицами с особыми уставными задачами, пер сонал которых по своим характеристикам зачастую более готов к решению задач в сфере ох раны общественного порядка и безопасности, чем сотрудники органов внутренних дел. Их взаимо действие создаст препятствия на пути сближения этих юридических лиц с криминалом. Правовой основой участия негосударственных объединений и граждан в охране общественного порядка являются Конституция РФ, Закон РФ «О милиции», а также иные ведомственные норматив ные акты. Так, в соответствии с Положением о ми лиции общественной безопасности в РФ, утверж денным Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209, милиция общественной безопасности взаи модействует с органами представительной и испол нительной власти, организациями, трудовыми кол лективами, общественными объединениями и граж данами, информирует их и средства массовой информации о своей деятельности. Аналогичные положения можно найти и в Уставе патрульнопо стовой службы, Типовом положении об управлении внутренних дел. Более того, законодатель выходит за рамки общепринятых традиционных форм взаи модействия с негосударственными правоохрани тельными формированиями, предлагая активнее внедрять их новые образцы2. Однако, несмотря на регламентацию общих на чал взаимодействия органов внутренних дел с не государственными объединениями, его состояние вряд ли можно признать удовлетворительным. К сожалению, не существует признанной на государ

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

11

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

ственном уровне концепции сотрудничества орга нов государственной власти, прежде всего право охранительных органов, с негосударственными структурами безопасности. Система теоретических взглядов и практических рекомендаций по совер шенствованию практики организации взаимодей ствия органов внутренних дел с юридическими лицами с особыми уставными задачами часто на ходит отражение в различных концепциях, форму лируемых на уровне отдельных территориальных подразделений органов внутренних дел. Объективные предпосылки взаимодействия юридических лиц с особыми уставными задачами с органами внутренних дел заложены в общности целей, которые заключаются в стремлении полу чить максимальный эффект в борьбе с нарушени ями правопорядка. Возникновение разных форм собственности, создание коммерческих и иных структур породило новый подход в охране имуще ства, а также обеспечения личной безопасности граждан (банкиров, бизнесменов и др.). Появились тысячи организаций и учреждений, находящихся в частной собственности, охрану и защиту кото рых правоохранительные органы, в том числе ми лиция, не могли обеспечить. С учетом мирового опыта в России в законода тельном порядке была разрешена частная детектив ная и охранная деятельность, которая способство вала снятию части нагрузки с органов милиции. В соответствии с Законом РФ «О частной детектив ной и охранной деятельности в Российской Феде рации», частным детективным и охранным струк турам предоставлено право содействовать правоох ранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе (ст. 3). Среди воз можных направлений делового сотрудничества ча стных детективных и охранных структур и право охранительных органов — поиск без вести пропав ших граждан, утраченного гражданами или организациями имущества, а также сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участ никами процесса. Одним из приоритетных направлений в деятель ности лицензионноразрешительных подразделе ний МВД России рассматривается привлечение сил частных охранносыскных предприятий к поддер жанию правопорядка на улицах и в других обще ственных местах, пресечению преступных и иных антиобщественных проявлений, связанных прежде всего с угонами и кражами автомашин, различны ми формами хищения собственности граждан, к охране общественного порядка при проведении мас совых мероприятий.

12

Взаимодействие нарядов милиции с работниками охранносыскных структур обеспечивается: единым пониманием их общей задачи, твердым знанием своих обязанностей, способов их выпол нения; взаимопомощью при осложнении обстановки; наличием бесперебойной связи и постоянного об мена информацией; правильным применением установленных сигна лов (например, сигналов свистком); непрерывным руководством подразделениями (на рядами) со стороны их начальников (командиров) и контролем над выполнением ими служебных за дач; оказанием взаимной поддержки, помощи подраз делений и нарядов друг другу3. Основные направления работы с частными ох ранными предприятиями определены в письме МВД России от 26 января 1998 г. № 1/822 «О совершен ствовании деятельности органов внутренних дел по привлечению охранносыскных структур к участию в охране общественного порядка и борьбе с преступ ностью». К ним относятся: совместное патрулирование с нарядами патрульно постовой службы в системе единой дислокации; привлечение частных охранников в качестве до веренных лиц, внештатных сотрудников милиции; организация и проведение специальных рейдов и операций по борьбе с наиболее распространен ными видами преступлений и административных правонарушений; проведение специальных ме роприятий в сфере потребительского рынка и участие в борьбе с экономической преступнос тью; обмен информацией между частными охранно сыскными структурами и соответствующими службами милиции о действиях организованных преступных групп, криминальных проявлениях в сфере экономики и иных правонарушениях. К сожалению, взаимодействие во многом обеспечи вается личными связями. Можно выделить основные направления взаимодействия органов внутренних дел с юридическими лицами с особыми уставными зада чами, которые реализуются в процессе: выполнения органами МВД России функций лицен зирования и контроля над деятельностью юридичес ких лиц с особыми уставными задачами; реализации органами МВД России информации о противоправной деятельности отдельных лиц, полученной этими структурами во время выпол нения ими договорных обязательств; привлечения органами МВД России юридичес ких лиц с особыми уставными задачами к обеспе

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ чению правопорядка и борьбе с преступностью вне рамок оказания ими платных услуг; решения социальных и кадровых проблем как ор ганов МВД России, так и этих структур. Юридические лица с особыми уставными зада чами активно участвуют в обеспечении правопоряд ка в следующих шести основных формах: 1) защищают права и законные интересы юриди ческих и физических лиц в процессе выполнения своих договорных обязательств в соответствии со ст. 3 Закона о частной детективной и охранной дея тельности; 2) оказывают непосредственную помощь органам внутренних дел путем безвозмездного вы деления сил и средств для обеспечения обществен ного порядка на основании договоров о сотрудни честве между предприятиями и отдельными подраз делениями органов внутренних дел; 3) оказывают помощь оперативным подразде лениям МВД России путем предоставления инфор мации, проведения совместных или согласованных мероприятий, в том числе оказывают помощь в рас следовании конкретных уголовных дел; 4) осуществляют охрану правопорядка в оп ределенных районах или на определенных объектах по договорам с органами исполнительной власти, в том числе на возмездной основе; 5) участвуют в профилактике правонаруше ний путем распространения правовых знаний сре ди населения через публикации в средствах массо вой информации, выпуск и распространение спе циализированной литературы по способам противодействия противоправным посягатель ствам; 6) участвуют в совершенствовании норма тивной базы, регламентирующей вопросы охра ны правопорядка и борьбы с преступностью, пу тем делегирования квалифицированных экспер тов в органы законодательной и исполнительной власти. Охранная и сыскная деятельность объективно является одной из специфических форм правоох ранительной деятельности, отличающейся от обыч ных ее форм договорным (функциональным) и, как правило, возмездным характером, конкретностью в отношении объектов защиты, большими законо дательными ограничениями в области использова ния сил и средств, профилактическим, превентив ным характером. Как положительный, так и отри цательный опыт сотрудничества еще раз продемонстрировал актуальность и необходимость перехода от двусторонних договоров отдельных подразделений органов внутренних дел с юриди

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ческими лицами с особыми уставными задачами к созданию эффективной системы постоянного вза имодействия и координации деятельности с охран носыскными структурами, которая должна стро иться с учетом специфики правового статуса и организационных форм этих структур. Целью создания системы взаимодействия явля ется снижение уровня криминогенной напряженно сти в обществе в результате максимального исполь зования потенциала негосударственных структур правоохранительной направленности для обеспече ния правопорядка и борьбы с преступностью, а так же решение следующих важных задач: придание процессу развития этих структур управ ляемого со стороны государства характера; качественное улучшение контроля над их деятель ностью; активизация процессов вытеснения криминаль ных элементов из сферы предоставления платных услуг в области обеспечения безопасности; резкое уменьшение количества нарушений, свя занных с недостаточной квалификацией руково дителей юридических лиц с особыми уставными задачами. Основными формами сотрудничества должны выступать взаимный обмен информацией, прове дение совместных либо согласованных мероприя тий. Юридические лица с особыми уставными за дачами, выступая относительно самостоятельной силой, должны эффективно дополнить государ ственную правоохранительную систему. Потенци ально они могут оказать существенную помощь правоохранительным органам по следующим на правлениям: принять на себя обязательства по обеспечению правопорядка на территории охраняемых на до говорной основе с юридическими лицами или орга нами исполнительной власти объектах экономи ки, социальной инфраструктуры, территориях, объектах муниципальной собственности и сокра тить таким образом нагрузку на правоохранитель ные органы; участвовать в проведении мероприятий по обес печению общественного порядка (осуществлять совместные с милицией рейды и патрулирование улиц, жилых районов, организаций по месту дис локации юридического лица на основе договоров или оказывать на объектах охраны помощь насе лению по экстренному вызову милиции и т.д.); информировать правоохранительные органы о совершенных и готовящихся преступлениях (осо бенно в сфере экономики), содействовать в задер жании лиц, подозреваемых в совершении преступ

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

13

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

ления, разыскиваемых преступников, а также в розыске без вести пропавших лиц, утраченного имущества и денежных средств; содействовать государственным органам в выпол нении ими своих задач при проведении оператив ных и следственных мероприятий (сохранять сле ды преступления, выявлять очевидцев, участвовать в качестве понятых и т.д.), при возникновении чрез вычайных обстоятельств (в качестве вспомогатель ных сил для оцепления и т.д.); участвовать в проведении профилактических мероп риятий (проводить чтение лекций населению, орга низовывать детские и юношеские школы и т.д.); содействовать в проведении экспертной оценки готовящихся нормативных актов, регламентиру ющих вопросы охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Необходимо принять научно обоснованные и эк спериментально опробованные нормативы цен на оказание платных услуг по обеспечению правопо рядка, а также меры экономического стимулирова ния юридических лиц с особыми уставными зада чами, оказывающих помощь правоохранительным органам, с целью компенсации возникающих при этом затрат (предоставлять льготы по налогам, арен де, оплате коммунальных услуг и др.). Нужно изме нить отношение к деятельности негосударственных правоохранительных формирований со стороны сотрудников государственных органов, в том числе правоохранительных, рассматривать их как союз ников в борьбе с преступностью и резервную, вспо могательную силу. Одновременно необходимо воз действовать на сознание занятых в этой сфере дея тельности лиц для выработки у них понимания того, что они занимаются не только зарабатыванием де

нег, но и выполнением общественно важной функ ции в государстве, повышать и поддерживать вы сокий уровень правосознания. Целесообразно разработать комплекс практичес ких мероприятий, направленных на усиление коор динации деятельности различных негосударствен ных правоохранительных структур, выступающих в гражданском обороте достаточно обособлено. Осо бенностями деятельности юридических лиц с осо быми уставными задачами являются их распылен ность по субъектам и отсутствие координирующих организационных структур. Необходимо упорядо чить участие негосударственных охранных органи заций в обеспечении общественного порядка и борь бе с преступностью на основе их добровольного объе динения в общественные организации, созданные по территориальному принципу специально для ре шения вопросов взаимодействия с государственны ми правоохранительными органами. Юридические лица с особыми уставными зада чами должны стать основными структурами, выде ляющими силы и средства для оказания помощи органам внутренних дел, обеспечить «канал двусто ронней связи», создать механизм передачи инфор мации и координации их деятельности в обеспече нии правопорядка. 1

Желудкова Т.И. Идеи и опыт ликвидации органов милиции в конце 20х — начале 30х годов. — М., 1922. — С. 84. 2 См., напр.: постановление Совета Министров — Правитель ства РФ от 22 сентября 1993 г. № 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других на селенных пунктов Российской Федерации»; постановление пра вительства Москвы от 9 марта 1993 г. № 207 «О Московской го родской народной дружине». 3 См.: Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внут ренних дел как функция управления. — М., 1973. — С. 29.

Наследственное право учеб. пособие для студентов вузов Под ред. Н.А. Волковой, М.В. Максютина. Раскрываются понятие и значение наследственного права, дается характеристика основани ям наследования (наследованию по завещанию и по закону), обозначена роль органов нотариата в оформлении наследственных прав граждан. Анализируются вопросы, связанные с выделени ем супружеской доли из состава наследственного имущества, рассматриваются особенности наследования отдельных видов имущества — предприятий, жилых помещений, земельных уча стков и т.д. Приведены примерные образцы документов, составляемых в процессе наследственного пра вопреемства, даны размеры уплаты государственной пошлины, взыскиваемой за совершение нотариальных действий, в частности, за удостоверение завещания, принятие мер к охране на следственного имущества, выдачу свидетельства о праве на наследство. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России, практикующих юристов, и всех тех, кто интересуется вопросами наследственного права. М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2007.

14

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ Конституция РФ, провозглашая личность, ее права и свободы в качестве высшей ценности, зак репляет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина. В силу особой значимости и «деликатности» проблемы ограничения основных прав Основной закон ограничивает законодателя в реализации полномочий по установлению этих ограничений рядом формальных и материальных критериев. Наиболее значимые из них нашли свое выражение в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. К их чис лу относятся требования к правовой форме огра ничений основных прав (они должны иметь форму федерального закона), соблюдение меры ограни чения, установленные конституционные цели ог раничения прав и свобод человека и гражданина. Эти критерии, составляющие принципы ограни чения прав и свобод человека и гражданина, во многом воспроизводят положения основополага ющих международноправовых актов в области прав человека. Конституция РФ, закрепляя принципы огра ничения прав и свобод человека и гражданина, предусматривает исчерпывающий перечень конституционных целей, для достижения кото рых могут устанавливаться отдельные ограни чения прав и свобод человека и гражданина. Этот перечень содержит шесть конституционных це лей: 1) защита основ конституционного строя; 2) защита нравственности; 3) защита здоровья; 4) защита прав и законных интересов других лиц; 5) обеспечение обороны страны; 6) обеспе чение безопасности государства. Последней по счету, но не по значению является цель обеспе чения безопасности государства. В международ ных пактах об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и о гражданских и политических правах 1966 г. применительно к этой цели говорится об «интересах государствен ной безопасности», «охране государственной бе зопасности», «императивных соображениях го сударственной безопасности». В Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. идет речь о допустимости ограничения отдель ных прав и свобод в «интересах национальной безопасности». Отправной точкой исследования конституцион ной цели обеспечения безопасности государства

А.А. СМИРНОВ

является уяснение содержания ключевого понятия «безопасность». Достаточно общее его определение приведено в толковом словаре «Бизнес и право»: под безопасностью там понимается «способность пред мета, явления или процесса сохранять свои основ ные характеристики, параметры, сущность при вредных, разрушающих воздействиях со стороны других предметов, явлений или процессов»1. Эта формулировка информирует о сущности и содер жании понятия безопасности, которое является очень широким. В словаре «Безопасность Евразии» безопас ность определяется, как «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жиз недеятельности социума, его структур, институ тов и установлений, при которых обеспечивает ся сохранение их качественной определенности с объективно обусловленными инновациями в ней и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемое функционирование». Отмечается противоречивость подходов к толко ванию безопасности. С одной стороны, есть тра диционная характеристика безопасности как положения, при котором не угрожает опасность, т.е. отсутствуют условия и силы, могущие нару шить стабильное функционирование общества. Такую ситуацию даже теоретически смоделиро вать невозможно. Более реалистичной является позиция, которая исходит из того, что безопас ность представляет собой не мир без опаснос тей, а его способность к адекватному ответу на реальные и возможные вызовы исторического процесса и непосредственные угрозы стабиль ности и развитию как всего человеческого сооб щества, так и его отдельным образованиям 2. Последняя позиция легла в основу легальной дефиниции, нашедшей закрепление в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446I «О безопасности». В его ст. 1 безопасность определяется, как состо яние защищенности жизненно важных интере сов личности, общества и государства от внут ренних и внешних угроз. Часть 3 ст. 1 закрепля ет основные объекты безопасности, в качестве которых перечислены личность, общество и го сударство. Применительно к каждому из объек тов Закон устанавливает содержательные и функциональные параметры, раскрывающие

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

15

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ

его характеристику в качестве объекта безопас ности. Применительно к личности в качестве таких параметров называются ее права и свобо ды, обществу — его материальные и духовные ценности, государству — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целост ность. Объекты безопасности выступают в качестве од ного из базовых критериев классификации различ ных видов безопасности и структурирования их во взаимосвязанную иерархическую систему. На ос нове его использования выделяются три вида безо пасности — личности, общества и государства. Ана логичное разграничение видов безопасности ис пользуется и в Концепции национальной безопасности РФ 2000 г., которая определяется, как «система взглядов на обеспечение в Российской Фе дерации безопасности личности, общества и госу дарства от внешних и внутренних угроз во всех сфе рах жизнедеятельности». Обеспечение безопасности государства как одно го из видов безопасности предусматривается Кон ституцией РФ в качестве одной из легальных целей ограничения прав и свобод человека и гражданина. Понятие безопасности государства не тождествено по объему понятию «национальная безопасность», под которой понимается безопасность многонаци онального народа страны как носителя суверените та и единственного источника власти в ней. Верна точка зрения В.В. Мамонова о том, что государствен ная безопасность является всего лишь частью сис темы национальной безопасности3. Безопасность России можно определить, как со стояние защищенности жизненно важных интере сов государства от внутренних и внешних угроз. Под жизненно важными интересами государства в Законе о безопасности понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности про грессивного развития государства. Жизненно важные интересы государства в со держательной взаимосвязи с жизненно важны ми интересами личности и общества тесно свя заны с понятием национальных интересов и в значительной мере определяют смысловую структуру последних. Национальные интересы носят долгосрочный характер и определяют ос новные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Главная составляющая национального интере са — это «императив самосохранения государ ства» 4. Он пронизывает все содержание нацио нальной безопасности и получает наиболее пол

16

ное выражение в безопасности государства, жиз ненно важных интересах последнего. Он опре деляет центральные (постоянные) интересы го сударства, которые представляют собой ста бильную основу внутренней и внешней политики России, и не зависит от политического окруже ния, в котором себя проявляет5. К числу центральных жизненно важных интере сов государства относятся защита суверенитета России и защита государственной целостности и территориальной неприкосновенности страны. Ретроспекция в историю Отечества с самого момента его зарождения иллюстрирует особую значимость, сакральный смысл для русского на ционального самосознания идеи государствен ной независимости и самостоятельности госу дарства Российского. Ради защиты суверените та России и ее государственной целостности за всю ее историю были отданы десятки миллионов жизней наших соотечественников. Как отмечал В. Соловьев, «тысячелетней исторической рабо той создавалась Россия как единая, независи мая и великая держава» 6. К числу жизненно важных интересов государства также относится защита конституционного строя России. Он, в отличие от вышеперечисленных эле ментов, носит характер переменного интереса, по скольку основы конституционного строя, понима емые как «закрепленные в Конституции базовые принципы государственного и общественного строя, в которых получили юридическое выражение осно вополагающие ценности данного строя»7, были сформулированы Основным законом с учетом тре бований времени, реалий внешне и внутриполити ческой обстановки, а также интересов доминирую щих политических элит и господствующих научных концепций данного исторического периода. Одна ко факт легитимации этих основ волеизъявлением многонационального народа России, являющегося носителем суверенитета и единственным источни ком власти в стране, придает конституционному строю характер важной национальной ценности, а его защите — характер жизненно важного интереса государства. Перечисленные интересы составляют ядро жиз ненно важных интересов государства, но не исчер пывают всего содержания этих интересов. Закры тый и исчерпывающий перечень жизненно важных интересов государства, несмотря на значимость ре шения этой задачи для прояснения содержания кон ституционной цели ограничения прав и свобод лич ности, не может быть определен в принципе. Это обусловлено тем, что объективного национального

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ (в том числе государственного) интереса быть не может, так как «любое размышление об объектив ном национальном интересе является субъектив ным»8. Содержание национальных интересов опре деляется картиной мира и ценностной системой, су ществующей в обществе и государстве, формируется посредством умозаключений, исходя щих из аналитической и ценностной базы полити ки. «Реальность национального интереса выявля ется по мере его осуществления», — весьма точно подмечают ученые из Узбекистана А.Х. Саидов и Л.Ф. Кашинская9. Такой подход в таком важном вопросе, как огра ничение прав и свобод человека и гражданина, мо жет вызвать нарекания. Однако иного пути нет. Это не означает произвольности конструирования жиз ненно важных интересов государства и предпола гает учет комплекса факторов, имеющих объектив ный характер. Законодатель, рассматривая вопрос о принятии федерального закона, устанавливающе го ограничения основных прав в целях обеспечения безопасности государства, должен анализировать сущность и содержание обеспечиваемого жизнен но важного интереса, его значимость в конкретный исторический момент с учетом совокупности фак торов (геополитических параметров государства, национальнокультурных ценностей, боеготовнос ти, состояния экономической системы, социальной сферы, научного потенциала, общественного мне ния и других детерминантов). Для соблюдения прин ципа соразмерности (адекватности) устанавливае мых ограничений прав и свобод личности необхо димо детально изучить содержание и характер угроз защищаемому жизненно важному интересу государ ства, а также механизм взаимодействия соответ ствующей угрозы с процессом пользования основ ными правами. Задача отечественной науки — осуществление постоянного мониторинга международной и внут риполитической ситуации, выявление реальных и потенциальных угроз безопасности государства (и национальной безопасности), выработка адекват ных средств и методов противодействия данным уг

ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ розам, а также внесение предложений по оптимиза ции системы обеспечения национальной безопас ности в стране. Не менее значима и другая задача, связанная с определением национальных ценнос тей и национальных интересов, защита которых рассматривается как необходимое условие гаран тированного выживания страны и народа, ее насе ляющего. Решение этих задач выходит за рамки проблемы ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения безопасности государства. Од нако именно на базе разработки общей теории на циональной безопасности, отдельных ее концепту альных положений, а также при помощи постоян ного отслеживания тенденций развития общественных отношений в этой области можно определить содержательное наполнение жизненно важных интересов государства. Их реализация мо жет обусловливать ограничение прав и свобод чело века и гражданина в России. 1

Толковый словарь «Бизнес и право» / НПП «ГарантСервис» // http://www.garant.ru. 2 См.: Безопасность Евразии2002: Энциклопедический словарь ежегодник / Автор идеи и концепции, руководитель проекта В.Н. Кузнецов. — М., 2003. — С. 49. 3 См.: Мамонов В.В. Понятие и место национальной безопасно сти в системе конституционного строя России // Журнал рос сийского права. — 2003. — № 6. — С. 29. 4 Саидов А.Х., Кашинская Л.Ф. Национальная безопасность и национальные интересы: взаимосвязь и взаимодействие (опыт политикоправового анализа) // Там же. — 2005. — № 12. — С. 123. 5 Выделение в структуре национальных интересов главных (по стоянных) и второстепенных (изменчивых) элементов было про изведено одним из основных разработчиков концепции нацио нального интереса Г. Моргентау (см.: Цыганков А.П. Ганс Мор гентау: взгляд на внешнюю политику // Власть и демократия: Зарубежные ученые о политической науке. — М., 1992. — С. 163—164). 6 Соловьев В.С. Национальный вопрос в России. — М., 1992. — С. 56. 7 Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под ред. В.И. Чер вонюка. — М., 2002. — С. 285. 8 Duroselle J.B. Tout empire perira. Une vision theorique des relation internationals. — P., 1982. — P. 88. 9 Саидов А.Х., Кашинская Л.Ф. Указ. соч. — С. 121—122.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

17

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

ÈÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÀËÜÍÎÅ ÏÐÅÄÏÐÈÍÈÌÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ Â ÑÔÅÐÅ ÐÀÇÂÈÒÈß ÑÈÑÒÅÌÛ ÑÎÁÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ ÑÐÅÄÍÅÃÎ ÊËÀÑÑÀ Т.А. БУДЮК

Собственность стимулирует предпринимательскую актив ность хозяйственных агентов. Средний класс — это прежде все го предпринимательский класс, осуществляющий производ ственные, маркетинговые и иные ноухау. Укрепление системы собственности среднего класса означает укрепление и развитие его созидательной активности и инициативы. Собственность (особенно частная) функциони рует с предпринимательством в сфере присваивающей деятель ности, т.е. в сфере непосред ственного производства. В современных условиях суще ственно актуализируется роль интеллектуальной собственности среднего класса. Причем облада ние интеллектуальной собствен ностью обеспечивает так называ емую ноосферную эффективность производства. Такая «экоэконо мическая» результативность со зидательной деятельности средне го класса все в большей степени становится базисной основой но вого качества экономического роста. Система собственности сред него класса позволяет ему арти кулировать экономические ин тересы в его же политические цели. Экономическая свобода и безопасность, а также возмож ность и способность наращи вать свой доходный статус пу тем диверсификации созида тельной деятельности позволяет среднему классу заявлять о себе и в политическом пространстве

18

страны. Система собственности представителей среднего клас са, опыт продуктивного созида ния и перманентно возрастаю щие уровень и качество жизни, с одной стороны, вырабатыва ют спектр экономических инте ресов среднего класса, а с дру гой — формируют потребность заявления этих интересов на об щественном и государственном уровне. Суть артикуляции эко номических интересов среднего класса в его же политические цели заключается в формирова нии и воспроизводстве спроса этого класса на правовые инсти% туты, регулирующие и коорди нирующие совокупность соци альноэкономических и социа льнополитических трансакций. Общественная ценность сред него класса состоит не только в том, что он задает правовую стра тегию развития институцио нального сектора экономики, но и в том, что он, используя инсти туты гражданского общества и механизм демократизации госу дарственной власти, организует производство этих правовых ин ститутов. Такое известное в со временной экономической на уке явление, как институцио нальное предпринимательство, выступает как одна из функций современного среднего класса. Основным институциональ ным предпринимателем «опера тивнотактического» уровня яв ляется государство, и от его «ка чества» зависит судьба всей системы собственности в стра

не. Зная «собственническую» конструкцию среднего класса, можно выделить конкретные на правления воздействия государ ства на процесс формирования и экономической реализации собственности среднего класса. При этом всякое воздействие го% сударства на социально%эконо% мическую «материю» общества следует рассматривать как фун% кционирование государственной собственности, поскольку меха низм такого воздействия есть не что иное, как процесс экономи ческой реализации собственно сти государства на властные полномочия. Основные направления воздей ствия государственной собствен ности на систему собственности среднего класса: «оформление» в соответ% ствии с требованиями закона формирования и развития собственности конкретной формы. Так, ГК фиксируют ся частная, государственная, муниципальная и иные фор мы собственности. Непонят но, почему этот перечень на чинается с частной формы собственности, а не личной. Кроме того, неплохо было бы «расшифровать», что вклю чается в понятие «иные» формы. Тем не менее, факт признания многообразия форм собственности следует рассматривать как суще ственное достижение либе ральной российской эконо мической политики;

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ создание благоприятных инсти% туциональных условий, обеспе% чивающих заинтересованность номинальных собственников че% ловеческого капитала и других факторов производства в орга% низации творчески%трудового присвоения ценностей. Должны находить свое проявление анг лосаксонская правовая тра диция, а также институцио нальная теория прав собствен ности, где «оселком» формирования различных «ре жимов» собственности и дви жения отдельных юридичес ких правомочий является ди намика трансакционных издержек. Для создания благоприятных институциональных условий не обходимы: спецификация юридического права собственности, что обес печит доступ к факторам про изводства тех, кто сможет вы сокоэффективно использовать их полезные свойства (в отече ственном хозяйстве далеко не исчерпан потенциал арендных отношений); принятие норм, разрешаю щих в экономике свободный обмен юридическими права ми и правомочиями собствен ности, а также обеспечиваю щих справедливость, или эк вивалентность, обменных трансакций; институционализация защиты собственников факторов про изводства и соответствующих юридических прав и правомо чий от часто возникающих не правовых (несправедливых) действий не только контраген тов по бизнесу, но и представи телей официальной власти; институциональное обеспече ние эквивалентного характера обменных трансакций в про цессе движения создаваемых в результате распоряжения при

обретенными юридическими правомочиями новых благ; институционализация конечно го потребления благ, ставших объектом личной собственнос ти (создание норм и правил, ко торые призваны обеспечить комфортность, безопасность конечного потребления, по скольку от этого зависят моти вация и желание собственников повторить творческитрудовой процесс); развитие институционального предпринимательства в сфере развития и совершенствования «набора» соответствующих норм и правил, поскольку в ре жиме непрерывного развития находится творческитрудовой процесс присвоения ценностей, а это объективно требует субъек% тивного творчества институци ональных предпринимателей. Направления деятельности по производству инновационных институтов, обеспечивающих рост эффективности трансакций в сфере движения системы соб ственности среднего класса, сле дующие: Официальная институционали зация и легитимизация всех реаль но действующих форм и видов соб ственности в современной эконо мике. Речь идет о существенном уточнении известного положения ГК, где отмечается бытие частной, государственной, муниципаль ной и иных форм собственности. Должны быть отмечены не «иные» формы и виды собственности, а личная и общественная формы. Если признать, что онтологичес кой основой любой формы соб ственности является способ со здания ценностей, то реальность личных, частных и общественных благ лежит в основе реальности личной, частной и общественной формы собственности. Государ ственная, муниципальная, инди видуальная частная, корпоратив

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

ная частная и другие формы соб ственности — производные как «особенное» в системе более фун даментального «общего». Государству в сфере легитими зации базовых форм собственно сти необходимо конституировать личную, частную и общую фор мы собственности. Проблема зак лючается в том, чтобы обеспечить производство соответствующих норм и правил, регулирующих и ко% ординирующих социально%эконо% мическое взаимодействие в систе% ме присвоения личных, частных и общих благ. Здесь возможны, как минимум, две взаимосвязанные проблемы: 1) естественная слож ность институционального про изводства и 2) чиновничебюрок ратический аппарат. Последний является специфическим челове ческим фактором производства новых институтов собственности. При имеющей место слабости гражданского общества этот ап парат будет делать все, чтобы не допустить ускоренного формиро вания и усиления среднего клас са. Обеспечение институциональ ных условий функционирования созданных форм собственности. Причиной малочисленности рос сийского среднего класса являет ся объективная невозможность эффективно экономически реали% зовать номинальную собствен% ность. Необходимо сместить не которые традиционные акценты: уровень и качество жизни лично сти и домохозяйства определяют ся не декларированностью форм собственности в тех или иных гражданскоправовых актах го сударства, а реальной возможно% стью организовать процесс «пло% доношения» данной собственнос% ти. Актуализируется задача государства в сфере информаци онной экономической политики, заключающаяся в том, чтобы не только уменьшить пространство

¹ 8 • 2006

19

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ информационной неопределен ности, но и обеспечивать действу ющих и предполагаемых пред принимателей необходимой ин формацией. Государству следует создавать такие институты и институцио нальные условия, которые бы «звали» собственников челове ческого капитала и других фак торов производства в созидатель ный, а не в «распределительный» сектор национального хозяйства. Государство должно пресечь фун кционирование административ ного рынка. «Производство» институцио нальных условий, связанных с ко нечной результативностью эко номической реализации собствен ности среднего класса. Не собственность на средства труда и творчества (производительный капитал) является основополага ющим признаком «плодоноше ния» тех или иных объектов соб ственности, а собственность на конечный продукт определяет со ответствующую социальноэко номическую результативность. Догматические утверждения от носительно ведущей роли соб ственности на средства производ ства должны уступить место реа листическим представлениям о том, что «конечным» пунктом движения системы собственнос ти и ее любой конкретной формы является конечный продукт. Институциональное производ ство государства в сфере специ фикации юридических прав соб ственности личности предста вителя среднего класса. В

20

современной российской эконо мике едва ли существует разви тый рынок правомочий соб ственности. Как показывает практика, средний класс оказы вается «закрепощенным», если не созданы условия для наиболее эффективной аллокации всех видов капитала. Более того, об мен правомочиями должен осу ществляться на эквивалентных основах, а участники обменных трансакций нуждаются в защи те своих прав от различных фак торов угроз. Все это обязывает расширять институциональный и трансакционный сектор наци онального хозяйства. Но от ре шения именно этой задачи будет во многом зависеть эффектив ность созидательной деятельно сти среднего класса в современ ной переходной и смешанной экономике. Применительно к характерис тике экономической власти мож но отметить, что собственником властных полномочий является тот субъект, который концент% рирует некую «критическую мас% су» определенных властных полно% мочий. Государственная власть, вопервых, является объектом конкурентного доступа для всех хозяйственных агентов, осуще ствляющих политический поиск ренты; вовторых, становится це лью и «конструктивным» замыс лом функционирования полити ческого рынка и связанной с ним институциональной инфраструк туры. Власть — это полномочия по созданию формальных инсти тутов, внедрение которых в хозяй

ственную и общественную прак тику приводит к определенным ограничениям в поведении чело века как личности и как члена корпораций и общества. В функциональной концепции государства и государственной собственности возможность при% своения и соответствующего ис% пользования государственной вла% сти превращает политический рынок в арену жесткой и жесто% кой борьбы политических групп и партий. Объясняется это тем, что все другие сферы отношений присвоения личных, частных и общественных благ являются производными от присвоения го сударственной власти, которая создает «правила игры» и в силу этого обстоятельства всегда име ет большую «переговорную силу». Направления деятельности го сударства в области создания благоприятных условий для раз вития среднего класса «смыка ются» с проблематикой государ ственного институционального предпринимательства. Качество этого предпринимательства де терминируется качеством самого государства. Возникают, как ми нимум, две взаимосвязанные и самостоятельные научнопракти ческие задачи: 1) повышение со циальноэкономической эффек тивности «производства», или су щественное обновление самого государства; 2) организация не всякого, а именно предпринима тельского функционирования го сударственной властисобствен ности.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÊËÀÑÑÈÔÈÊÀÖÈÈ ÏÐÀÂÎÂÛÕ ÏÐÈÍÖÈÏÎÂ

С.Н. БОНДОВ, кандидат юридических наук

В теории права принципы принято классифици ровать по различным основаниям. Так, Л.С. Явич делит принципы права на общесоциальные и спе циальноюридические. Но оптимальным и наиме нее спорным является их деление по сфере действия на общие, межотраслевые и отраслевые. Эта логика позволяет выдвинуть предположение о наличии принципов, сфера действия которых ог раничена определенными подотраслями и отрасле выми юридическими институтами. Как верно за метил С.С. Алексеев, «многим подразделениям пра вовой системы свойственны особые принципы». Их существование признается О.А. Красавчиковым, В.П. Грибановым и другими учеными, обосновыва ется Р.Л. Ивановым. В связи с этим можно вести речь о существовании принципов жилищного, ав торского права, а внутри семейного — о принципах супружеской собственности, алиментирования, воспитания детей и т.д. Общими считаются принципы, лежащие в основе процессов формирования развития и функциониро вания для всех норм, институтов и отраслей права. В числе общих принципов права обычно называют спра ведливость, равноправие, гуманизм, демократизм, единство прав и обязанностей, сочетание убеждения и принуждения, законность, правосудие и т.д. Межотраслевыми считаются правовые идеи, присущие нескольким отраслям права. Они не за мыкаются в рамках одной отрасли, а, наоборот, имеют тенденцию проникать и оказывать суще ственное влияние на несколько институтов и от раслей права. Отраслевые принципы представляют собой сис тему императивных идеалов или руководящих идей, характерных для конкретной, отдельно взятой от расли права. Они обусловлены спецификой пред мета и метода правового регулирования как систе мообразующих факторов отрасли. К общеотраслевым специфически юридическим принципам относятся принципы законности, вы ражения в праве воли и интересов народа, равен ства всех граждан перед законом, сочетания прав и обязанностей, ответственности за вину, сочетания убеждения и принуждения. В пределах отрасли права крупными структурны ми подразделениями являются юридические инсти

туты. Им также присущи свои принципы. «Содер жание правового института пронизано общими юри дическими началами, идеями. Не случайно поэтому в достаточно развитой области права, отличающей ся высоким уровнем кодификации, нормативных обобщений, правовые институты «возглавляются» нормамипринципами, сформулированными прямо в тексте нормативных актов». С.С. Алексеев предлагает различать институты отраслевые, смешанные и комплексные. Р.Л. Ива нов полагает необходимым классифицировать принципы по сфере действия: общеправовые, ме жотраслевые, отраслевые и институциональные. Отраслевые институты состоят из нормативных предписаний одной определенной отрасли. Таков в семейном праве институт брака, усыновления, вос питания, развода и др. Смешанные институты воз никают на стыках отдельных правовых сфер, в точ ках их соприкосновения, когда в отраслевой инсти тут проникают элементы другой отраслевой принадлежности. Смешанный институт, по мнению С.С. Алексеева, — это институт отраслевой, но с примесью элементов других отраслей права. «Фор мирование смешанных институтов вызвано тесным контактированием между отраслями, их взаимопро никновением, обусловленным существованием «по граничных» общественных отношений, функцио нальными и генетическими связями, необходимос тью «подстройки» под режим соседнего участка правового регулирования». Смешанный институт характерен для родственных отраслей права, напри мер гражданского и семейного, гражданского и тру дового. Примерами смешанных институтов являются се мейный институт брачного договора, гражданско правовой институт супружеского имущества, семей ный институт опеки и попечительства. «Система тическое образование на стыке однородных смежных отраслей «пограничных» отношений слу жит проявлением подвижности границ между отрас лями права как следствия развития общественных отношений. Сохраняя черты одной отрасли, такие отношения приобретают черты и смежной отрасли права. По мере дальнейшего развития «погранич ных» отношений число «заимствованных» черт мо жет увеличиваться».

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

21

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

ÔÓÍÊÖÈÎÍÀËÜÍÛÅ ÏÐÅÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß ÏÎËÈÒÈ×ÅÑÊÎÃÎ ÐÅÆÈÌÀ П.А. КОРМАКОВ

Важным шагом на пути формирования в России механизма реальной демократии является принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 г. №196ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Впервые необ ходимость его юридического оформления озвучил Президент РФ, обращаясь с ежегодным посланием Федеральному Собранию РФ. Говоря о роли партий в политической системе, Глава государства, в част ности, отметил: «Полагаю, также, что надо утвер дить законом процедуру парламентских расследо ваний». Парламентское расследование — это деятельность уполномоченных субъектов по выяснению и ана лизу фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства и общества. Согласно требованиям правовых предписаний Закона, пар ламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гаран тированных Конституцией РФ прав и свобод че ловека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрез вычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными послед ствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Парламентскому расследованию не подлежат де ятельность Президента РФ, суда по осуществлению правосудия, а также органов дознания и предвари тельного следствия, осуществляемая в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством. Факты и обстоятельства, установленные вступив шим в законную силу решением (приговором) суда, подлежат признанию без проверки и не могут ста виться под сомнение. Для расследования фактов и обстоятельств пала тами Парламента на паритетных началах создается комиссия, которая формируется на время рассле дования и после его завершения распускается. Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а так же для выезда в случае необходимости на место рас следуемого события могут создаваться рабочие груп пы. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Парламента. Комиссия имеет право запрашивать и получать от Правительства РФ, иных федеральных

22

государственных органов, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправ ления, учреждений и организаций копии докумен тов, относящихся к предмету расследования, ин формацию, приглашать для дачи объяснений дол жностных лиц и граждан, а также опрашивать их. Существенным направлением в концепции преоб разований политического режима является реформа местного самоуправления. К сожалению, в массовом сознании россиян пока отсутствует четкое и одно значное понимание сущности и принципов местно го самоуправления. Вместе с тем при разумной орга низации системы местного самоуправления рост ВВП в России может достигнуть 15—17% в год. Судя по данным опросов общественного мнения, только 10—15% граждан намерены активно участвовать в ра боте и выборах органов местного самоуправления (в развитых странах эта доля достигает в среднем 70— 80%). Более одной трети респондентов так или иначе постоянно контактируют с органами местного самоуправления. Однако этот опыт односторонний. Граждане чаще всего обращаются в службы с просьба ми и жалобами, непосредственно касающимися их личных интересов и проблем (прежде всего в области услуг ЖКХ). Большинство граждан заявляют об отри цательных результатах таких обращений. Практичес ки никто из опрошенных не верит в то, что от них мо жет зависеть изменение ситуации на местном уровне в лучшую сторону. Именно на органы местного уровня ляжет основ ная ответственность за обеспечение граждан основными услугами ЖКХ, охрану общественного порядка, первичные медицинские услуги, строительство дорог и т.д. Однако до сих пор не оп ределены источники финансирования соответству ющих органов. Предполагается, что в пользу мест ных властей будет передана часть федеральных и региональных налогов (например, значительная доля подоходного налога). Однако, по оценкам эк спертов, доходов от тех налогов, которые, в соответ ствии с законом, предполагается передать на места, хватит лишь для того, чтобы профинансировать по ловину социальных обязательств органов местного самоуправления. В западных странах около 50% всех налоговых доходов остаются в бюджетах местных органов вла

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ сти, так как именно на этом уровне власти избран ным чиновникам виднее, как лучше и эффективнее потратить бюджетные средства. Вот почему в тех странах, где реформа местного самоуправления была проведена, наблюдается высокий экономиче ский рост. Эксперты Совета Федерации полагают, что в случае, если в России на местный уровень бу дет передано хотя бы 30% общих налоговых сборов, рост ВВП может увеличиваться не менее чем на 15% ежегодно. В 2006 г. местные органы смогут «рассчитывать» примерно на 10% общих налоговых сборов. В ре форме местного самоуправления российские влас

ти не заинтересованы: ни федеральное, ни регио нальное руководство не желает делиться полномо чиями и деньгами с органами местного самоуправ ления, которые в нашей стране всегда считались «второсортными». Для того чтобы местные власти обрели реальные полномочия и силу, понадобятся политическая воля высшего руководства государ ства и активность самого населения. Сенаторы счи тают, что в Закон об общих принципах организации местного самоуправления придется вносить изме нения, которые будут касаться прежде всего пере распределения финансовых потоков от центра в ре гионы и на места.

ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÀß ÏÐÈÐÎÄÀ È ÑÓÙÍÎÑÒÜ ÏÎËÈÒÈ×ÅÑÊÎÃÎ ÐÅÆÈÌÀ И.Н. ЛЕБЕДЕВ

Основой всего рационального и прогрессивного является определение структуры какоголибо объек та, порядка и определенной последовательности его существования, развития, а также взаимодействия с иными объектами окружающей действительнос ти. При несоблюдении этого требования объект или система будут не в состоянии полностью и макси мально реализовать свое целевое предназначение, т.е. в полном объеме предстовлять социальную зна чимость. Это правило является универсальной закономер ностью развития; следовательно, оно применимо к объектам любых типов систем: социальным, био логическим, техническим и др. Основной катего рией, используемой для обозначения политическо го режима, является понятие «режим». Оно пред ставляет собой сложную многоаспектную категорию, которую следует рассматривать с раз личных позиций, с точки зрения содержания (сфер охвата или применения этой категории) и с функ циональной точки зрения. С.И. Ожегов предлагает понимать под режимом государственный строй; установленный порядок чеголибо; условия деятельности, существования чеголибо1. В содержании понятия режима — как порядок государства и реализации государственной власти, так и порядок вообще. Оба эти явления объе диняет то значение режима, которое определяет его, как необходимое условие существования и разви

тия чеголибо, деятельности по достижению выб ранной цели. В Советском энциклопедическом словаре содер жатся следующие значения понятия режима: 1) го сударственный строй; метод правления; 2) установ ленный распорядок жизни (работы, питания, отды ха, сна); 3) совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какойлибо цели2. Таким образом, политический режим может быть представлен следующими аспектами (под ходами к определению своей сущности и действи тельного содержания): юридическим (политичес кий режим), биологическим и социологическим. Наиболее важным аспектом является юридичес кий в силу ведущего положения по отношению к другим подходам относительно правового госу дарства и гражданского общества, что не подры вает значимости биологического и социологичес кого аспектов понятия режима. Это обстоятель ство нашло отражение и при выборе последовательности словарного перечисления лексических значений слова «режим». Политический режим является одним из элемен тов государственной формы. Он представляет со бой совокупность средств и способов осуществле ния государственной власти, выражающих ее со держание и особенности. Политический режим формируется в результате как государственно орга низованных и регулируемых государством действий

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

23

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ и процессов, так и деятельности оппозиционных по отношению к государству сил. Политический режим может также рассматривать ся как совокупность структур власти, которые фун кционируют в рамках политической системы обще ства и преследуют цель ее стабилизации, опираясь на специфические методы3. Кроме того, он может быть представлен в аспекте характерных для опре деленного типа государств политических отноше ний, преобладающих форм идеологии, состояния политической культуры4. Распространенной в теории государства является точка зрения, согласно которой политический ре жим представляет собой способ функционирования политической системы общества, определяющий характер политической жизни в государстве5, а так же отражающий тактику его правящих элит, воп лощенную в реально существующий механизм го сударства6. Политический режим может быть представлен: как элемент формы государства; как система средств и методов реализации госу дарственной власти; как совокупность государственновластных структур; как определенный тип политической культуры и идеологии государственного воздействия на прак тику общественных отношений; как способ и тактика функционирования поли тической системы. Политический режим представлен прежде всего динамическим аспектом функционирования поли

тической системы. По мнению К.С. Гаджиева, по литическая система представлена комплексом ин ститутов и организаций, в совокупности составля ющих политическую самоорганизацию общества. Он также полагает, что «это институты и органы управления, руководства и координации политичес кой жизни», центральным из которых является го сударство7. Вместе с тем нельзя исключать суще ствование возникающих в деятельности полити ческих институтов связей и отношений как внутриорганизационного, так и внешнего содержа ния. Под политическим режимом следует понимать со вокупность используемых при реализации полити ческой власти методов, способов, приемов, а также особое функциональное состояние существующей в обществе политической системы, обеспечиваю щее ее стабильность и обладающее собственными временными характеристиками. 1

См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. — 20е изд., стереотип. — М., 1988. — С. 550. 2 См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. — 3е изд. — М., 1984. — С. 1109. 3 См.: Цыганков А.П. Современные политические режимы: струк тура, типология, динамика. — М., 1995. — С. 16. 4 См.: Сумбатян Ю.Г. Исторический генезис и сущность полити ческих режимов // Вестник МГУ. Сер. 12, Политические науки. — 1995. — № 6. — С. 64. 5 См.: Боровиков А.П. Понятие политического режима. — СПб., 1996. — С. 17. 6 См.: Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире: понятие, сущность, тенденция развития. — М., 1998. — С. 56. 7 См.: Гаджиев К.С. Политическая наука: Учеб. пособие. — 2е изд. — М., 1996. — С. 112.

ÌÎÑÊÎÂÑÊÈÉ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ ÌÂÄ ÐÎÑÑÈÈ Îñíîâû òîïîãðàôèè Учебник Коллектив авторов: В. Н. Супрун, А. Л. Вострокнутов, В. В. Животов, В. П. Кукушкин, Ю. Б. Оболенский, М. А. Чварков. В учебнике раскрываются особенности, способы и средства изучения топографии, приемы и методы ориентирования на местности, практические навыки работы с картой и др. Предназначен для курсантов и слушателей высших учебных заведений МВД России и МВД Украины. Может быть использован в деятельности органов внутренних дел (при разработке карт, планов, схем) для решения оперативнослужебных задач.

24

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

ÏÐÈÍÖÈÏ ÐÀÇÄÅËÅÍÈß ÂËÀÑÒÅÉ ÍÀ ÓÐÎÂÍÅ ÑÓÁÚÅÊÒÎÂ ÐÔ: ÄÅÔÎÐÌÀÖÈß А.Э. НИКОЛАЕНКО

Зародившись в античный период и постоянно эво люционируя, принцип разделения властей, тем не менее, остается объектом пристального внимания научного сообщества и сегодня. До сих пор нере шенными остаются вопросы об авторстве теории разделения властей, об оптимальном количестве вет вей государственной власти, их соотношении, о сущности рассматриваемой категории, ряд других проблем. Особый интерес представляет изучение практики реализации принципа разделения влас тей не только на федеральном, но и на уровне субъек тов Российской Федерации. Итак, об авторстве теории разделения властей. Сегодня наука конституционного права неоднознач но трактует эту проблему. Во%первых, П.Д. Баренбойм считает, что «осново полагающие идеи разделения властей и независи мости судов заложены в Книге Книг — Библии»1. Более того, в 1996 г. он заявил, что существует точ ная библейская дата, когда выступление судьи Са муила с осуждением самовластного царя ознамено вало собой рождение теории разделения властей (3000 лет назад)2. Во%вторых, существует мнение, по сути, игнори рующее истинную ценность теоретических право вых разработок Древней Греции и Древнего Рима, согласно которому «отцами» теории разделения вла стей признаются Джон Локк и Шарль Луи Монтес кье. В%третьих, немало авторов утверждают, что сама идея разделения властей зародилась в античные времена, в Древней Греции и Древнем Риме, полу чив разработку в трудах Платона, Аристотеля, Ци церона, Полибия и других мыслителей древности. В%четвертых, наиболее обоснованной и, соответ ственно, истинной представляется точка зрения, которой придерживаются большинство конститу ционалистов: идея разделения властей, зародившись в античные времена, начала приобретать формы те ории в эпоху Д. Локка и Ш. Монтескье, обосновав ших ее необходимость3. Не случайно Н.Н. Алексеев, определив ценность политикоправовых идей Аристотеля, отметил, что

названная «теория не имеет юридического характе ра, присвоенного ей в новое время»4. Количество ветвей власти, а также их наименова ние в государстве также с прошлых веков носит от носительный характер и варьируется от трех и бо лее. Если Д. Локк и Ш. Монтескье выступали сто ронниками триады государственной власти, то, по мнению русского государствоведа С.Е. Десницко го, система государственной власти должна состо ять из двух ветвей власти, — законодательной и ис полнительной. При этом исполнительная власть должна распределяться между «судительной», «на казательной» и «гражданской»5. Неопределенность относительно количества и сущности ветвей власти в государстве характерна и для современности. Как отмечает В.Е. Чиркин, в Конституции мексиканского штата Идальго в ка честве четвертой ветви власти названа муниципаль ная власть; в Конституции Египта наряду с тремя традиционными властями упомянута информаци онная власть; пять властей фигурировали в проекте конституции Никарагуа, подготовленном в 1986 г., включавшем, наряду с тремя общепринятыми и из бирательной властью, также контрольную власть6. Тем не менее, вне зависимости от предпочтений законодателей различных стран в большинстве слу чаев основные законы государств прежде всего зак репляли трехзвенную систему государственной вла сти, а иные ветви приобретали положение дополни тельных к «классической» теории разделения властей. Так или иначе, в зависимости от существу ющих реалий менялись не только количество или наименования ветвей государственной власти, де формировались содержание и сущность принципа разделения властей. Одним из подтверждений указанных процессов современности выступает реализация принципа разделения властей на уровне субъектов Российс кой Федерации, превращенного в средство давле ния одной ветви государственной власти, чаще все го исполнительной, на другую7. Тем самым, по сути, искажается первоначальный замысел создания си стемы государственной власти, построенной на ос нове эффективной системы сдержек и противове

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

25

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ сов, призванной предупредить превалирование лю бой из ветвей власти. Первым шагом на этом пути стало принятие по инициативе Президента РФ Федерального закона от 29 июля 2000 г № 106ФЗ8, которым была введе на ответственность органов государственной влас ти субъектов Федерации перед федеральными орга нами власти. В частности, положениями ст. 1 на званного нормативного правового акта закрепляется право Президента России вынести ре шение о предупреждении высшего должностного лица субъекта либо об отрешении его от должности. В целях обеспечения системы сдержек и противове сов законодатель прописал в Законе процедуру, ко торую Президент РФ при принятии вышеуказан ных решений обязан соблюсти, а также закрепил необходимость участия государственных органов судебной ветви власти в деле отрешения главы субъекта от должности. Однако наиболее существенным и, возможно, знаковым, с точки зрения деформации принципа разделения властей, стал период, ознаменованный принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159ФЗ9, установившего, что наделение гражданина России полномочиями высшего долж ностного лица субъекта Федерации осуществляет ся законодательным органом этого субъекта по пред ставлению Президента. Правомочность указанно го правового положения (п. 2 ст. 18 Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159ФЗ) подтвердил и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13П, признав его не противо речащим Конституции РФ. Опрометчиво лишив законодательный (предста вительный) орган субъекта Федерации права пред ставления кандидатур, Президент издал Указ от 27 декабря 2004 г. № 1603, утвердивший Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высше го исполнительного органа государственной влас ти) субъекта Российской Федерации. Согласно пп. 1, 2 указанного Положения, кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководи теля высшего исполнительного органа государ ственной власти) субъекта Российской Федерации представляются Президенту Российской Федера ции руководителем Администрации Президента Российской Федерации, получившим предложения по кандидатурам непосредственно от полномочных представителей Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе. В резуль тате фактически не учтенными остаются региональ ные интересы, а кроме того, создаются предпосыл

26

ки для нарушения баланса ветвей государственной власти. Весьма опасным, с точки зрения угрозы системе сдержек и противовесов, представляется положение Федерального закона «Об общих принципах орга низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части ответ ственности парламента субъекта Федерации за дву кратное отклонение представленной Президентом РФ кандидатуры. К сожалению, на практике вряд ли возможно стать свидетелем ситуации, когда де путаты законодательного органа добровольно отка жутся от мандатов в целях отстаивания своих пра вовых позиций. Следовательно, перспектива рос пуска представительного органа гарантирует претворение в жизнь замыслов Главы государства, тем самым наглядно деформируя принцип разделе ния властей, наделяя Президента РФ серьезным механизмом воздействия на региональные законо дательные органы власти и ничего не предоставляя им взамен. Следует отметить и то, что, исходя из положений ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, субъекты Федерации, самостоятельно выбирая формы построения своей системы органов государственной власти, созна тельно деформируют модель разделения властей, воспринятую на федеральном уровне. Особенно иллюстративна, с этой точки зрения, организация законодательного процесса, в котором, собственно, и реализуется система сдержек и противовесов, со путствующая принципу разделения властей. Речь идет о возможности избрания на региональном уров не усеченной однопалатной структуры парламента субъекта Федерации, когда за счет исключения ста дии одобрения закона верхней палатой необосно ванно упрощается процедура принятия законов. По нашему мнению, необходимо сохранить закреплен ное на федеральном уровне право субъекта Россий ской Федерации создавать законодательный (пред ставительный) орган, но со строго бикамеральной структурой. Искажение принципа разделения властей на ре гиональном уровне характерно и для организации судебной власти. Определяя в ст. 118 Конституции РФ виды судопроизводства, осуществляемого на федеральном уровне, законодатель предусмотрел создание на уровне субъекта Федерации института мировых судей, низшего звена в системе судов об щей юрисдикции. Неоднозначность статуса миро вых судей, основанная на их фактической зависи мости от органов законодательной и исполнитель ной власти субъекта РФ, по сути, отрицает не только

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ принцип разделения властей, но и принципы осу ществления правосудия в России, такие, как неза висимость судьи и его подчинение только Консти туции РФ и федеральному закону (ч. 1 ст. 120 Кон ституции РФ). Безусловно, необходимо ограничить влияние исполнительной ветви власти, основанное на положении ч. 3 ст. 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 де кабря 1998 г. № 188ФЗ. Как справедливо отмечает Б.Д. Завидов, наиболее сложным из касающихся статуса мировых судей является вопрос об органи зационном обеспечении деятельности мировых су дей, поскольку нет определенности в его практичес ком разрешении. Как констатирует названный автор, несмотря на то, что Законом установлено материальнотехни ческое обеспечение деятельности мировых судей, осуществляемое органами юстиции либо органами исполнительной власти соответствующего субъек та Российской Федерации в порядке, установлен ном законом соответствующего субъекта Российс кой Федерации, во многих регионах высказывает ся мнение о том, что указанное обеспечение деятельности мировых судей должно осуществлять ся за счет средств федерального бюджета управле ниями (отделами) Судебного департамента при Вер ховном Суде РФ в субъектах Российской Федера ции. Поскольку в федеральном законодательстве предусмотрено лишь финансирование мировых су дей, то, с позиции регионов, представляется необ ходимым не пытаться вписаться в действующую федеральную систему законодательства, а иници ировать внесение изменений в ст. 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федера ции», закрепив, что материальнотехническое обес печение деятельности мировых судей осуществля ется за счет средств федерального бюджета. Тем са мым удастся избежать деформации принципа разделения властей с точки зрения обеспечения не зависимости всей единой судебной системы Рос сии, включая ее низшее звено, мировых судей10. Недопустимым, с позиций обеспечения реализа ции принципа разделения властей и ликвидации развивающейся деформации рассматриваемой ка тегории, представляется избрание некоторыми субъектами Российской Федерации пути матери альнотехнического обеспечения деятельности ми ровых судей, осуществляемого через органы Судеб ного департамента на местах на договорных нача лах с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за счет финансовых средств последних. К сожалению, дан ная мера, как отмечает Б.Д. Завидов, способствует

усилению влияния исполнительной власти в регио нах на судебную, а потому представляется еще бо лее серьезной угрозой системе сдержек и противо весов, нежели положения ст. 10 Федерального зако на, названного выше. Значительный урон независимости мировых су дов от иных ветвей власти наносит диспозитивная формулировка положения ст. 6 Федерального зако на от 17 декабря 1998 г. № 188ФЗ, предоставляю щая субъектам РФ возможность назначения (избра ния) мировых судей на должность либо законода тельным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Фе дерации, либо путем избрания на должность насе лением соответствующего судебного участка в по рядке, установленном законом субъекта Российс кой Федерации. Принимая во внимание стремление любой из вет вей власти оказывать влияние на другие ветви, впол не логичным представляется тот факт, что большин ство субъектов Федерации избрали для формирова ния состава мировых судей первый из названных выше способов, в реальности поставив мировых судей в зависимость по отношению и к исполни тельным, и к законодательным органам власти. Ус транив гражданское общество от формирования судебных органов власти в лице мировых судей, за конодатель не только создал благоприятные усло вия для деформации принципа разделения властей, но и фактически препятствует реализации консти туционного права граждан на участие в управлении делами государства путем формирования органов государственной власти. Безусловно, востребованным представляется со здание в государстве условий, не только благопри ятных для проявления правовой активности граж данского общества, но и способствующих форми рованию института гражданского (общественного) контроля, ставшего популярным и востребованным в России в последние годы. В свете реализации п. 4 ст. 2 Федерального закона «Об общественной пала те РФ» представляется необходимым в качестве од ного из направлений деятельности Общественной палаты РФ определить осуществление обществен ного контроля над соблюдением принципа разделе ния властей на федеральном и региональном уров нях11. Исходя из изложенного, представляется логич ным сохранение права предложения Президенту РФ кандидатур на должность руководителя выс шего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации за руко водителем Администрации Президента РФ. Одна

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

27

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ ко необходимо законодательно закрепить положе ние о том, что получать эти предложения по канди датурам руководитель Администрации должен либо от законодательного (представительного) органа субъекта РФ, либо от представителей реги ональных общественных объединений, вошедших в состав Общественной палаты в соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общественной палате РФ». К сожалению, исследование особенностей реали зации принципа разделения властей как конститу ционноправового принципа организации государ ственной власти на уровне субъекта Российской Федерации породило необходимость избрать в ка честве термина, отражающего современную приро ду рассматриваемого принципа применительно к российской действительности, такое слово, как де формация. Как представляется, востребованность подобного термина в науке конституционного пра ва назрела с момента начала реформирования сис темы государственного управления на региональ ном уровне. Основываясь на этих соображениях, можно заключить, что понятие «деформирование принципа разделения властей» способно достаточ но полно отразить суть процесса постепенной нейт рализации системы сдержек и противовесов, лежа щей в основе указанного выше принципа. Поскольку термин «деформация принципа разде ления властей» неоднократно применялся в данной статье и может быть использован в последующих работах при изучении феномена разделения влас тей в России, необходимо сформулировать опреде ление, отражающее сущность понимания автором указанной категории. Деформация принципа разде% ления властей — обусловленное уровнем политико% правого развития государства искажение сущности конституционно%правовых основ организации госу% дарственной власти, построенное на разрушении си% стемы сдержек и противовесов, проявляющемся в неограниченном агрессивном влиянии одной из ветвей власти на другие. В связи с тем, что данный термин заимствован автором из точной науки (физики), рационально обратиться к накопленным ею знаниям, касающим

28

ся деформации, например формуле, изложенной в Иллюстрированном энциклопедическом словаре: «Деформация называется упругой, если она полно стью исчезает после снятия вызвавшей ее причи ны, и пластической, если исчезает не полностью». Таким образом, хочется надеяться, что деформация принципа разделения властей в Российской Феде рации, благодаря своевременной реакции законо дателя, будет «упругой», или, иначе говоря, обрати мой, т.е. способной принять форму так называемо го классического принципа разделения властей — неотъемлемого компонента любого современного демократического правового государства. 1

Баренбойм П.Д. и др. Конституционная экономика: Учебник для юридических и экономических вузов / Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. — М.: ЗАО «Юстицин форм», 2006. — С. 195. 2 См.: Джангирян Ж.Д. Разделение властей в Республике Арме ния: конституционная модель и практика: Дис… докт. юрид. наук. — М., 2004. — С. 27—28. 3 См.: Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. — М.: ООО «Полиграф Опт», 2004. — С. 479—480; Полянский Н.А., Комарова В.В. Реа лизация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2001. — № 1. — С. 33—36; Шувалов И.И. Юридический аспект теории разделения властей // Конституционное и муниципальное пра во. — 2005. — № 3; СПС «Консультант Плюс». 4 Алексеев Н.Н. Идея государства: Учеб. пособие. — СПб., 2001. — С. 82. 5 См.: История политических и правовых учений: Хрестоматия / Под ред. О.Э. Лейста. — М.: Городец, 2000. — С. 224—225. 6 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубеж ный опыт. — М.: Зерцало, 1998. — С. 247. 7 См.: Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и проти вовесов // Журнал российского права. — 1998. — № 6; СПС «Кон сультант Плюс». 8 См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106ФЗ «О вне сении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об об щих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов Российской Федерации». 9 См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов Российской Федерации». 10 См.: Завидов Б.Н. Комментарий к Федеральному закону «О мировых судьях в Российской Федерации» (постатейный). — М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2004; СПС «Консультант Плюс». 11 См.: СЗ РФ. — 2005. — № 15. — Ст. 1277.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈÅ ÄÅÌÎÊÐÀÒÈ×ÅÑÊÈÕ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÕ ÐÅÆÈÌÎÂ

Г.Н. МАХАЧЕВ, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

Положения о разделении властей (правильнее — о размежевании «ветвей» единой государственной вла сти) содержатся во многих конституциях, в том числе российской 1993 г. (ст. 10). Они являются основой для всей структуры органов государства, размежевания их полномочий, хотя о полной самостоятельности здесь вряд ли можно говорить1. Скорее, они самостоятельны в пределах решений, принимаемых ими в соответствии со своей компетенцией. В осуществлении законода тельной власти участвует Президент РФ (Конститу ция РФ не относит его ни к законодательной, ни к ис полнительной власти); суды действуют на основе ак тов, принятых законодательной властью; Парламент имеет и некоторые полномочия, которые смыкаются с судебной властью (например, по объявлению амнис тии осужденным преступникам). В своем классическом виде теория разделения влас тей сформулирована Д. Локком и Ш. Монтескье. Воз никновение этой теории (ее называют и теорией, и док триной, и концепцией) было связано с борьбой креп нувшей буржуазии, которая выражала интересы широких слоев населения, против феодального абсо лютизма. В исторической науке этот период отнесен к Новому времени. Разделение власти менее всего можно рассматривать как абстрактную, умозрительную тео рию. Наоборот, оно отражало конкретные политичес кие интересы, борьбу и взаимодействие главных поли тических сил той эпохи — королевской власти, дворян ства и нарождающейся буржуазии. Прогрессивное значение теории разделения властей состояло прежде всего в ее антиабсолютистской на правленности. Локк и Монтескье были явно на сторо не «третьего сословия», все более настоятельно и ак тивно требовавшего своей доли власти. Разделение власти было эффективным инструментом преодоле ния королевского деспотизма и дворянского засилия. Но в то время это разделение означало, что буржуазии удалось завоевать определяющие позиции в законо дательной власти. Монархия и дворянство долго и крепко удерживали за собой рычаги исполнительной и судебной власти. Теория разделения властей в ее изначальной трак товке была наиболее полно и последовательно ре ализована в Конституции США 1787 г. Здесь про

слеживается влияние как создателей этой теории, так и британских конституционных образцов XVIII в. Законодательные полномочия были пре доставлены Конгрессу, состоящему из двух па лат — Сената и Палаты Представителей. Испол нительная власть была вверена Президенту США, а судебная власть — Верховному суду США, а так же судам, учреждаемым Конгрессом. Для консти туционного строя США характерна высокая сте пень организационного обособления. Так, Прези дент США и члены его кабинета не вправе состоять в палатах Конгресса и принимать участие в голо совании в нем. Президент США не наделен пра вом законодательной инициативы. Конгресс и Президент США избираются раздельно. Члены кабинета ответственны только перед Президентом США. Система сдержек и противовесов — работающий компонент конституционного строя США. Он дает возможность взаимного контроля, создает условия для взаимодействия трех ветвей власти. В государственной системе Франции развитие конституционного строя привело к заметному уси лению исполнительной власти2. Показательно, что в Конституции Французской Республики 1958 г. сначала упоминается о Президенте, потом о прави тельстве и, наконец, о Парламенте. Президент Рес публики избирается прямым всеобщим голосова нием на семь лет. Он следит за соблюдением Кон ституции Французской Республики, обеспечивает нормальное функционирование публичной власти, обеспечивает преемственность государства. Прези дент Республики назначает и смещает Премьер министра, председательствует в Совете Министров, подписывает ордонансы и декреты. После консуль таций с Премьерминистром и председателями па лат он может объявлять о роспуске Национального Собрания. Конституционный Совет Французской Республи ки формально создан для осуществления предвари тельного конституционного контроля. В обязательном порядке ему представляются для промульгации орга нические законы и регламенты палат. Другие законы направляются в Совет Президентом Республики, Пре

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

29

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ мьерминистром, Председателем Национального Со брания. Председателем Сената, сенаторами. Однако поскольку в Конституционный Совет передаются за коны, прошедшие Парламент, предварительный кон троль сближается с последующим и, по существу, во многом с ним совпадает3. Немаловажную роль играет Государственный Совет. Он дает заключения на проекты законов и декретов, а также на многие управленческие акты. Учитывая, что во Франции обычные суды не располагают юрисдик цией, позволяющей им контролировать конституци онность актов администрации, деятельность Государ ственного Совета, а также Конституционного Совета как бы восполняет недостающую функцию судебной власти. Положение, объявленное Конституционным Советом неконституционным, не может быть ни про мульгировано, ни введено в действие, в то время как заключения Государственного Совета обычно носят консультативный характер. В Основном Законе ФРГ 1949 г. о разделении вла сти упоминается как о принципе построения систе мы государственных органов, и далее определяют ся полномочия каждой из ветвей власти. На первое место выдвигается законодательная власть, осуще ствляемая Парламентом. Он состоит из Палаты Союза и Палаты Земель. Правительству не даны полномочия, позволяющие вмешиваться в законо дательную деятельность, если не считать права за конодательной инициативы, широко используемо го на практике. Если у Правительства ФРГ появля ются возражения против принятого закона, оно может обращаться в Конституционный Суд ФРГ. Президент ФРГ — фигура далеко не столь влиятель ная, как в США и Франции. Таким образом, теория разделения властей вос принята во многих новейших конституциях. Конк ретные формы ее реализации весьма разнообразны. Термин «разделение властей» описывает, по край ней мере, три объекта: 1) политическую, или пре скриптивную, теорию; 2) нормативную структуру, присутствующую в некоторых правовых системах; 3) концепцию, относящуюся к теории права, кото рая позволяет анализировать наличествующие в некоторых правовых системах нормативные струк туры распределения компетенций4. В одних странах сочетание одними и теми же лицами функций в раз ных отраслях власти считается недопустимым, в других — укоренились другие традиции, и мини стры, как правило, являются членами парламента. В ряде государств исключается возможность наде ления исполнительной власти правом издания за конов. Но есть и страны, в которых при определен ных условиях допустимо как прямое, так и делеги

30

рованное законодательство со стороны исполни тельных структур (президента и правительства). После октябрьского переворота 1917 г. в нашей стране утвердился государственный механизм, который от вечал сущности и задачам пролетарской диктатуры. Его основой, а впоследствии политической основой всего общества, были объявлены Советы. Они давали возможность соединять выгоды парламентаризма и непосредственной демократии, т.е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. На первых порах Советы объявлялись органами, способными разрешать конфликты с элементами, сохранившимися от пре жнего общественного строя. Принцип «Вся власть Советам» был отражен в Конституции РСФСР 1918 г., ее важнейших зако нах. Высшей властью был Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — Всероссийс кий центральный исполнительный комитет — выс ший законодательный, распорядительный и конт ролирующий орган РСФСР. Советское государство, однако, не могло успеш но развиваться без специализированных структур, способных осуществлять функции управления. В Конституции РСФСР предусматривалось создание Совета народных комиссаров и наркоматов. Это был очевидный отход от строго понимаемой «рабо тающей корпорации», но о разделении власти гово рить, однако, не приходится, поскольку ВЦИК оп ределял общее направление деятельности СНК и других органов, объединял и согласовывал работу по законодательству и управлению. На протяжении всего советского периода нашей ис тории разделение власти так и не стало делом практи ки, да и не могло им стать. Господствовала админист ративнокомандная система; фактически все нити управления страной сходились в этой системе, а кон ституционные нормы о полновластии Советов, подкон трольности исполнительного аппарата, независимос ти суда и объективном прокурорском надзоре превра щались в фикцию. Научные разработки по проблемам разделения властей в этих условиях не могли получить развития. Теория отвергалась официальной идеологи ей и, как правило, с недоверием, порожденным зачас тую неверной трактовкой, воспринималась в обще ственном сознании. В науке теория разделения влас тей если прямо не опровергалась, то соотносилась только с капиталистическим обществом или стара тельно замалчивалась5. В наше время практика многих стран свидетель ствует, что концепция разделения властей, являюща яся непреложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер, нигде, по

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ крайней мере в современных условиях, не осуществ ляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чи стых» формах. Так, согласно ст. 2 Конституции Рес публики Исландия, Президент вместе с Альтингом осуществляет законодательную, а вместе с Прави тельством — исполнительную власть. Такое же по ложение имеет место в Греции (ч. 1 ст. 26, ст. 42 Кон ституции) и в ряде других стран. Получается, что на самом высоком уровне обе власти соединились в ру ках президента, высшего должностного лица в госу дарстве. Классической страной — примером разде ления власти являются США, но и в них нет непрео долимых границ между ветвями власти. Теория разделения властей и в прошлом, и, тем более, в современном варианте не предполагает со здания «китайской» стены между ее ветвями. Это невозможно, вопервых, с теоретических позиций, поскольку речь идет об одной и той же, единствен ной и единой государственной власти, существую щей в стране; вовторых, «по практическим сооб ражениям: все органы государства, хотя и каждый посвоему, участвуют в осуществлении функций го сударства. Они, выполняя единые задачи, объектив но, независимо от желания или нежелания, втяги ваются во взаимодействие, дополняют друг друга, корректируют свои действия, хотя в известной сте пени и противоречат друг другу. Так, законодатель ная власть, по конституциям большинства госу дарств, принадлежит парламенту (исключение со ставляют некоторые мусульманские государства), но в ее осуществлении, в соответствии с теми же конституциями, участвует президент, промульгируя законы, обладая правом вето, пользуясь правом из давать в особых случаях акты, имеющие силу зако на. Правительство в некоторых странах также издает акты, имеющие силу закона, на основе делегации парламента (делегированное законодательство) или предоставленной ему регламентарной власти. Су дебная власть вмешивается в сферу законодатель ства. Во многих странах общие суды осуществляют конституционный контроль в отношении законов и других правовых актов и вправе объявлять их не конституционными. То же делают конституционные суды и квазисудебные органы — конституционные советы. В некоторых англосаксонских странах, осо бенно в Великобритании, где нет конституционно го контроля, решениями судов, которые приобрели нормативный характер, создана специальная от расль правового регулирования — прецедентное право. Парламент, в свою очередь, осуществляет отдель ные исполнительские и даже квазисудебные и про

сто судебные функции. В ряде стран англосаксонс кого права парламент издает так называемые пуб личные и частные законы. В США в разные годы Парламент издает обычно три и более тысяч зако нов в год. Большинство из них — частные законы. Многие парламенты имеют право импичмента в от ношении президентов, судей, послов государства, других высших должностных лиц. В принципе, не существует в мире парламента, который ограничи вался бы только законодательной работой. Парле менты неизменно берут на себя некоторые испол нительские (формирует или участвует в формиро вании правительства, выбирает и назначает должностных лиц государства, ратифицирует дого воры и т.д.), а также судебные функции. Во всех правовых государствах существуют осо бые структурные образования системы органов за конодательной, исполнительной и судебной власти. В прошлом веке можно было без особого труда опре делить, к какой из трех систем относится тот или иной орган. Сегодня появились государственные струк туры на стыке, пересечении этих систем, природа их функций сложна, и они часто решают задачи раз личных отраслей власти. Яркий пример — консти туционный суд, орган, возникающий на пересече нии судебной и законодательной власти, тогда как административные суды (в Германии, Австрии и др.) возникают на пересечении судебной и исполни тельной отраслей власти. Возможности использова ния методов судебной деятельности для решения за конодательных и исполнительных проблем консти туционная практика открыла сравнительно недавно. Между парламентом и правительством действует множество органов, служб, комитетов, которые как бы «склеивают» обе власти. Как это ни парадоксально, но полное разделение власти абсурдно, ибо вступает в противоречие с пер спективой выживания государства и сохранения политической системы6. Но это довод не против раз деления власти, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа. Концепция разделения властей имеет свои преде лы реализации. Она может наиболее успешно рабо тать только на общегосударственном уровне, спо собствуя слаженному функционированию всего го сударственного механизма. Теория разделения властей применяется в федеративных государствах на уровне республик, штатов, земель, провинций и т.п. На этом уровне необходимо учитывать связи и отношения центра и субъектов федерации. Еще бо лее серьезный «допуск» требуется тогда, когда речь идет о звеньях административнотерриториального деления унитарного государства. Необходима кор

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

31

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ ректировка в соответствии с компетенцией, опреде ленной для территориальных органов. Все сторонники теории разделения властей указывают на приоритетзаконодательнойвласти.Действительно,еслипо отношению к разделенным ветвям власти применить опре деление«перваясредиравных»,тотакой,несомненно,стала бы законодательная власть. Именно в ее сферу входит опре делениеосноввнутреннейивнешнейполитикигосударства: разработкафундаментальныхпрограмм,утверждениебюд жета и издание законов, на которых строятся организация и деятельность государства. Принципам, закрепленным в за конах,обязаныследоватьучрежденияисполнительнойвла сти, на их основе функционирует и развивается судебная система.Этиидругиеинтегративныефункцииподчеркива ютособоезначениезаконодательнойвласти. Разделяя ветви государственной власти, законо датель не стремится — во всяком случае не должен этого делать — к их относительному или абсолют ному ослаблению. Напротив, его задача — добить ся через устройство власти, системы сдержек и про тивовесов безусловного повышения эффективнос ти всех отраслей власти. Особенно важно рационально распределить кон ституционные и иные полномочия между президен том, парламентом и правительством по формуле «сильный президент + сильный парламент + силь

ное правительство + справедливый суд = сильное государство»7. Когда президент сильный, а парламент и правительство имеют недостаточные полномочия, тогда возникает угроза установления режима личной власти, а в худшем случае — диктатуры. Если к силь ному президенту добавляется только сильный пар ламент, то личной диктатуры не будет, однако слабое правительство сведет на нет эффективность государ ственной власти. И наконец, при слабых президенте и парламенте сильное правительство вновь сулит ав торитарную перспективу. Ни одно звено в этой цепи не должно быть ослаблено — в этом суть устройства системы властеотношений в правовом государстве. 1

См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубеж ный опыт. — М., 1998. — С. 244. 2 См.: Крутоголов М.А. Президент Французской Республики: пра вовое исследование. — М., 1980. — С. 46. 3 См.: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная орга низация // Разделение властей и парламентаризм: Сб. — М., 1992. — С. 6. 4 См.: Пферсман О. Понятие разделения властей и проблема «вла сти во власти» // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2004. — № 2. — С. 44. 5 См.: Бородин С.В., Кудрявцев, В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. — 2002. — № 5. — С. 13— 16. 6 См. : Ефимов В.И. Власть в России. — М., 1996. — С. 220. 7 Там же. — С. 223.

ÊÎÌÏÅÒÅÍÖÈß ÑÓÁÚÅÊÒΠÔÅÄÅÐÀÖÈÈ Â ÎÁËÀÑÒÈ ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÎÉ ÎÑÍÎÂÛ ÌÅÑÒÍÎÃÎ ÑÀÌÎÓÏÐÀÂËÅÍÈß

С.И. ХАПУГИН

Существование и развитие отношений в сфере местного самоуправления не представляется возможным при отсутствии финансовоэконо мической основы, хотя нормы законодательства и не требуют этого. Однако, как верно заметила Л.Ф. Болтенкова, «без денег нет власти, без бюд жета и собственности нет самостоятельности» 1. Финансовоэкономическое обеспечение муници пальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправ ления. Несбалансированность местных бюджетов, имевшая место в течение ряда лет, привела к ухуд шению социальноэкономического положения му ниципальных образований, а также снижению уров

32

ня и качества предоставляемых населению муни ципальных услуг2. Правовое регулирование финансовоэкономичес ких основ местного самоуправления осуществля ется на трех уровнях — федеральном, региональном и местном. Финансовоэкономические основы ме стного самоуправления, осуществляемого на феде ральном уровне, составляют Конституция РФ, Фе деральный закон «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации», БК и НК. Кроме того, в истории Рос сии предпринимались попытки выделить финансо воэкономический блок развития местного самоуп равления в отдельный закон, когда в 1997 г. был при

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ нят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федера ции», однако последний не оказал существенного влияния на становление поистине самостоятельно го и независимого местного самоуправления. Принятый в 2003 г. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепил новые принципы организации местного самоуправ ления, в том числе касающиеся экономической (финансовоэкономической) основы местного са моуправления. Однако этих принципов оказалось недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчи вое социальноэкономическое развитие муници пальных образований в условиях проведения рефор мы федеративных отношений и местного самоуп равления. Для эффективной работы института местной публич ной власти органы местного самоуправления должны быть обеспечены материальными и финансовыми средствами, необходимыми для решения ими вопро сов местного значения3. В НК и БК были внесены из менения, предусматривающие перераспределение до ходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменения в системе межбюджетных отношений. Закон об общих принципах организации местного самоуп равления отводит ключевую роль субъектам Федерации в регулировании финансовоэкономических основ местного самоуправления. Можно условно выделить две группы воп росов, регулирование которых должно осуществляться за конами субъектов Федерации. Первая группа вопросов относится к сфере финан сов. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законом субъекта Федерации: могут устанавливаться случаи и порядок допол нительного финансирования за счет средств бюд жетов субъектов Федерации финансовых обяза тельств, возникающих в связи с решением вопро сов местного значения (ч. 2 ст. 18); устанавливаются единые для всех поселений или му ниципальных районов нормативы отчислений от оп ределенных видов региональных налогов и сборов, причем это должно регламентироваться специальным законом, а не законом о бюджете (ч. 2 ст. 58); устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачис лению в бюджеты субъектов Федерации, причем это также должно быть регламентировано специальным законом, а не законом о бюджете (ч. 2 ст. 59); устанавливается порядок расчета нормативов от числений от федеральных и региональных нало

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

гов и сборов в случаях полной или частичной за мены дотаций указанными нормативами (абз. 3 ч. 2 ст. 60); осуществляется наделение органов местного само управления муниципальных районов государствен ными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений (ч. 3 ст. 60); устанавливается порядок образования районных фон дов финансовой поддержки поселений и предоставле ния дотаций из этих фондов (абз. 1 ч. 4 ст. 60); утверждается методика определения уровня рас четной бюджетной обеспеченности поселений, являющегося критерием для предоставления до таций из районных фондов финансовой поддерж ки поселений (абз. 1 ч. 4 ст. 60); определяется порядок расчета бюджетной обеспе ченности поселений в отчетном финансовом году (абз. 2 ч. 5 ст. 60); устанавливается порядок определения размера субвенций, перечисляемых из бюджета поселе ния в региональный фонд финансовой поддерж ки поселений в случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до вырав нивания уровня расчетной бюджетной обеспечен ности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в 2 и более раз превы шал средний уровень по субъекту Федерации (абз. 2 ч. 5 ст. 60); устанавливается порядок определения размеров централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для поселения нормати вов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, обеспечивающих поступление средств вместо субвенций (абз. 2 ч. 5 ст. 60); устанавливается порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз. 2 ч. 1 ст. 61); устанавливается порядок предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз. 2 ч. 1 ст. 61); утверждается методика определения уровня расчет ной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), являющегося крите рием для предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных рай онов (городских округов) (абз. 1 ч. 2 ст. 61); устанавливается различный порядок расчета для муниципального района и для городского округа той части дотаций, которая предоставляется в рас чете на одного жителя из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз. 1 ч. 3 ст. 61);

¹ 8 • 2006

33

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ станавливается порядок расчета дополнительных нормативов отчислений от федеральных и регио нальных налогов и сборов в бюджеты муниципаль ных районов (городских округов), призванных заменить полностью или частично ту часть дота ций, которая предоставляется в расчете на одного жителя из регионального фонда финансовой под держки муниципальных районов (городских ок ругов) (абз. 3 ч. 3 ст. 61); определяется порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (город ских округов) (абз. 2 ч. 4 ст. 61); устанавливается порядок определения размера субвенций, перечисляемых из бюджета муници пального района в региональный фонд финансо вой поддержки муниципальных районов (городс ких округов) в случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (город ского округа) до выравнивания уровня бюджет ной обеспеченности муниципальных районов (го родских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в 2 и более раз превышал средний уровень по субъекту Федерации (абз. 2 ч. 4 ст. 61); устанавливается порядок определения размеров цен трализации доходов от части доходов от местных на логов и сборов и (или) снижение для муниципально го района (городского округа) нормативов отчисле ний от федеральных и региональных налогов и сборов, обеспечивающих поступлений средств в объе ме субвенций (абз. 2 ч. 4 ст. 61); определяется порядок отбора инвестиционых про грамм и проектов, для реализации которых предо ставляются субсидии из фонда муниципального развития (абз. 2 ч. 1 ст. 62); устанавливаются целевое назначение и условия предоставления из фонда софинансирования со циальных расходов субсидий для долевого финан сирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (абз. 2 ч. 2 ст. 62); утверждается методика отбора муниципальных образований, которым предоставляются субси дии для долевого финансирования инвестици онных программ и проектов, приоритетных со циально значимых расходов бюджетов муници пальных образований (абз. 3 ч. 2 ст. 62); определяются случаи и порядок предоставления иной финансовой помощи помимо дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченнос ти, субсидий для долевого финансирования инве стиционных программ и проектов, субсидий для долевого финансирования приоритетных соци

34

ально значимых расходов бюджетов муниципаль ных образований (ч. 3 ст. 62); устанавливаются предельные нормативы оплаты труда депутатов, членов выборных органов мест ного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципаль ных служащих, работников муниципальных пред приятий и учреждений для муниципальных обра зований, уровень расчетной бюджетной обеспечен ности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального обра зования (абз. 2 ч. 2 ст. 53). Вторая группа вопросов относится к бюджетной сфере. Так, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления, субъект Федерации в законе о бюджете должен предусмот реть положения о (об): введении на год в действие законов субъекта Фе дерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления муниципальных райо нов и городских округов отдельными государ ственными полномочиями субъектов Федерации (ч. 7 ст. 19); размере регионального фонда финансовой поддер жки поселений (ч. 1 ст. 60); распределении дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) о заме няющих их нормативах отчислений от федераль ных и региональных налогов и сборов (абз. 4 ч. 2 ст. 60); обязанности по перечислению субвенций из бюд жета поселения в региональный фонд финансо вой поддержки поселений в случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансо вом году в расчете на одного жителя в 2 и более раз превышал средний уровень по субъекту Федера ции (абз. 1 ч. 5 ст. 60); распределении дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз. 4 ч. 2 ст. 61); распределении дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (абз. 4 ч. 3 ст. 61); утверждении дополнительных нормативов, каса ющихся отчислений из сумм федеральных и ре гиональных налогов и сборов в бюджеты муници пальных районов (городских округов), призван ных заменить полностью или частично ту часть дотаций, которая предоставляется в расчете на од

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ ного жителя из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (абз. 4 ч. 3 ст. 61); обязанности перечислять субвенции из бюджета муниципального района в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в случае, если уровень бюд жетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных рай онов (городских округов) в отчетном финансо вом году в расчете на одного жителя в 2 и более раз превышал средний уровень по субъекту Федерации (абз. 1 ч. 4 ст. 61); распределении субсидий из фонда муниципаль ного развития (абз. 3 ч. 1 ст. 62); распределении субсидий для долевого финанси рования приоритетных социально значимых рас ходов бюджетов муниципальных образований, предоставляемых за счет средств фонда софинан сирования социальных расходов субсидий (ч. 2 ст. 62); определении общего размера субвенций, предос тавляемых из регионального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправ ления переданных им отдельных государственных полномочий раздельно по каждому из переданных полномочий (ч. 1 ст. 63); распределении субвенций из регионального фон да компенсаций в порядке, установленном БК (абз. 1 ч. 3 ст. 63). В юридической литературе бюджетные полномо чия субъектов Федерации относительно бюджетной деятельности местного уровня разделяют на регу лирующие, обеспечивающие и контрольные4. Бюджетная компетенция субъекта Федерации в отличие от финансовой динамична. Ее объем может меняться в зависимости от принятых федеральных актов, распределяющих бюджетные полномочия, а также вводящих новые, заключенных соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъек тов Федерации, в соответствии с которыми после дние могут наделяться отдельными полномочиями, и др. Примером этого является Федеральный закон 2004 г., внесший изменения в БК в части регулиро вания межбюджетных отношений, ознаменовавший собой новый этап правового регулирования бюд жетной компетенции субъектов Федерации и бюд жетной системы5.

Таким образом, на уровень субъектов Федера ции приходится большой объем полномочий, ре ализация которых должна обеспечиваться сово купностью правовых механизмов, закрепленных в нормах законодательства субъектов Федера ции. Необходимо учитывать следующие прин ципы, на основе которых формируется финан совоэкономическая основа местного самоуп равления: принцип достаточности ресурсов — соразмернос ти передаваемых органам местного самоуправле ния ресурсов при разграничении полномочий тем задачам, которые перед этими органами поставле ны. Применение этого принципа требует выработ ки общих правил и определения неких средних по казателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти; принцип ограниченности ресурсов подведомствен ной органу власти территории — при распределе нии ресурсов необходимо использовать прежде всего те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут зак репляться только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Принцип позволяет мак симально эффективно использовать ресурсы соб ственной территории и заставляет органы власти заботиться о возобновлении ресурсов6; принцип сбалансированности бюджета — объем предусмотренных бюджетом расходов должен со ответствовать суммарному объему доходов бюд жета и поступлений из источников финансирова ния его дефицита. 1

Болтенкова Л.Ф. Развитие межбюджетных отношений в усло виях административной реформы // http://www mirrabot. com/ work/work 28698. 2 См.: Местное право. — 2005. — № 9—10. — С. 4. 3 См.: Мокрый В.С. О финансовом обеспечении местного само управления в условиях проведения реформы федеративных от ношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государствен ная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 12. — С. 14. 4 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федера лизм. — М., 2002. — С. 282; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — М., 1999. — С. 151—152. 5 См.: Евсеев П.И., Ялбулганов А.А. Проблемы правового регули рования полномочий субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. — 2005. — № 2. — С. 55. 6 См.: Зарипов Ф.В., Ягудин Ш.Ш. Вопросы организации местного самоуправления в Республике Татарстан: Учеб.метод. посо бие. — Казань, 2005. — С. 160—161.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

35

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

ÏÎÍßÒÈÅ ÔÜÞ×ÅÐÑÍÎÉ ÑÄÅËÊÈ Â ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÌ ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎÌ ÏÐÀÂÅ М.А. ТОЛЧИНСКИЙ

Фьючерсная сделка представляет собой взаимную передачу прав и обязанностей в отношении стан дартных контрактов на поставку биржевого товара (ст. 8 Закона РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20 февраля 1992 г.). Фьючерсная сдел ка — договор, в рамках которого стороны становят ся обладателями стандартных контрактов. Стандар тный контракт (в литературе его часто называют фьючерсным) является обязательством участника биржевой торговли передать или принять и опла тить определенный биржевой товар в будущем. Ко личество и качество товара, сроки его передачи стандартизированы биржей и одинаковы для всех участников биржевой торговли, за исключением цены, которая устанавливается в ходе биржевого торга. Несмотря на то, что Закон о товарных биржах на зывает именно стандартный контракт предметом фьючерсной сделки, совершаемой на товарной бир же, некоторые исследователи придерживаются иной точки зрения. Некоторые считают, что объектом или предметом фьючерсной сделки может быть строго определенное количество товара установленного сорта (с минимально допустимым отклонением), поставляемого на определенных условиях оплаты транспортных расходов. По поводу предмета фью черсных сделок, совершаемых на фондовых биржах, также нет единого мнения. Одни авторы считают его стандартным контрактом1, другие — реальным товаром2. В законодательстве нет четкого понятия фьючер сного контракта. Отсутствует единое мнение по это му поводу и среди ученых. Некоторые приводят убе дительные доказательства того, что фьючерсы нельзя считать ценной бумагой3. Иногда фьючерс ные стандартные контракты относят к производным ценным бумагам, удостоверяющим право их вла дельца на покупку или продажу стандартной партии ценных бумаг (фондовые фьючерсы), валютных ценностей (валютные фьючерсы). Существует мне ние, что вряд ли есть основания квалифицировать стандартный контракт в качестве производной цен ной бумаги, хотя для обратного вывода имеются за конодательные предпосылки.

36

Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39ФЗ «О рынке ценных бумаг» не указывает, что фьючерс относится к эмиссионной ценной бумаге, но подра зумевает под ней «фондовую ценную бумагу»4. В дореволюционном гражданском праве для обозна чения таких ценных бумаг употреблялись слова «фонды» и «эффекты». Иное название этих ценных бумаг — «производная ценная бумага». К сожалению, определения понятия производной ценной бумаги в законодательстве нет. Под ней сле дует понимать финансовый инструмент. Это поня тие сугубо экономическое и не имеет правового смысла и логики. В соответствии со ст. 14 Закона о рынке ценных бумаг, к обращению на фондовой бирже допуска ются ценные бумаги, а также иные финансовые инструменты. Правовая категория «финансовый инструмент» не успела проникнуть в наше граждан ское законодательство, в отличие от зарубежных стран. В 2001—2002 гг. были разработаны проекты соответствующих изменений в Закон о рынке цен ных бумаг, включающих определение понятия «фи нансовый инструмент срочного рынка», однако они так и не были приняты. В зарубежной правовой ли тературе под производным финансовым инструмен том обычно принято понимать финансовый инст румент, оценка стоимости которого зависит (или буквально произведена) от стоимости базового ак тива (других инструментов) или финансовых (ста тистических) показателей. В России понятие «финансовый инструмент» да ется лишь некоторыми специалистами, преимуще ственно экономистами, что указывает на его исклю чительно экономическую природу, возможность существования его лишь в области экономики, но не права. Понятие «финансовый инструмент» в пра вовом смысле следует трактовать, как «производ ная ценная бумага». Это понятие наиболее близко российскому гражданскому законодательству в том смысле, что институт ценных бумаг уже существует в правовой форме (гл. 7 ГК). В то же время, понятие «финансовый инструмент» нашему законодатель ству не известно. Непонятно, что такое «инструмент» в правовом смысле, а также вызывает вопрос сама

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ необходимость введения в юридический обиход это го понятия. Термин «производная ценная бумага», в отличие от термина «финансовый инструмент», вписывает ся в рамки законодательства. Еще в 1991 г. в поста новлении Правительства РФ от 28 декабря № 78 было определено, что производные ценные бумаги — это любые ценные бумаги, удостоверяющие право их владельца на покупку или продажу акций, обли гаций и государственных налоговых обязательств5. Можно предположить, что производная ценная бумага представляет собой ценную бумагу, удосто веряющую право ее держателя на некий базовый актив, каковым могут быть эмиссионные ценные бумаги, денежные средства, включая процентный доход по ним, товар на складе и товар в пути. Фью черс, являясь подобной ценной бумагой, обращаю щейся на фондовом рынке, представляет собой право на покупку или продажу соответствующего коли чества ценных бумаг на условиях, определенных фондовой биржей. Стандартный фьючерсный кон тракт есть квазиценная бумага, присутствие кото рой формирует специфическое содержание право отношений, возникающих между участниками бир жевой торговли. По мнению некоторых авторов, фьючерсную сдел ку нельзя относить в полной мере к договорам куп липродажи в силу того, что эта сделка не предпо лагает передачи ценных бумаг и, к тому же, в сделке отсутствует приобретаемое по договору право соб ственности на ценные бумаги, следовательно, ни каких вещных отношений по поводу указанных во фьючерсном контракте ценных бумаг не возникает. При проведении расчетов покупатель не оплачива ет стоимость приобретенных по договору ценных бумаг, а происходит начисление на счет какоголибо участника разницы цены, определяемой на момент открытия позиции, и котировочной цены на момент заключения обратной сделки (закрытия позиции). По фьючерсной сделке происходит взаимная передача прав и обязанностей на поставку стан

дартных контрактов на поставку биржевого то вара (ст. 8 Закона о товарных биржах). Предме том сделки является именно фьючерс — ценная бумага, удостоверяющая соответствующие пра ва на поставку стандартных контрактов на по ставку ценных бумаг. Поставка ценных бумаг является лишь предметом стандартного кон тракта, обязанности и права на заключение ко торого переходят при совершении фьючерсной сделки. Соответственно, при совершении фью черсной сделки происходит обычная купляпро дажа фьючерса, удостоверяющего наличие оп ределенных прав на поставку стандартных кон трактов на поставку ценных бумаг. Утверждение, что расчеты по сделке осуществ ляются лишь оплатой разницы между ценой от крытия позиции (покупкой фьючерса) и закры тием позиции (продажей фьючерса), не являет ся убедительным и не может служить основанием отказа в признании фьючерсной сделки сделкой куплипродажи. Этот вид оплаты представляет собой расчет путем зачета взаимных денежных требований, предусмотренный ст. 410 ГК, где обязательства должников и кредиторов друг к друг погашаются в равновеликих суммах. При менение расчета зачетом взаимных денежных требований не противоречит положениям дого вора куплипродажи. Фьючерсный договор не выходит за рамки ГК. Его следует квалифицировать как договор куплипро дажи, предусмотренный ст. 454. 1 См.: Гайнетдинов М. К фьючерсному рынку // Хозяйство и право. — 1993. — № 7. — С. 17. 2 См.: Ем В., Козлова Я., Сургучева О. Фьючерсные сделки на фондовой бирже: экономическая сущность и правовая природа // Там же. — 1999. — № 6. — С. 31. 3 См.: Рохина О. Быть фьючерсу ценной бумагой или не быть // Там же. — 1997. — № 1. 4 См.: Белов В.А. Ценные бумаги в гражданском праве. — М., 1996.— С. 148. 5 См.: Белов В.А. Государственное регулирование рынка ценных бумаг: Учеб. пособие. — М., 2005. — С. 128.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

37

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ

ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÀß ÎÒÍÎØÅÍÈÉ Â

ÎÑÍÎÂÀ ÔÅÄÅÐÀÒÈÂÍÛÕ ÐÎÑÑÈÈ

А.А. ШЕРСТОБИТОВА

Юридическая основа федеративных отношений России была заложена в постсоветский период в условиях, когда законодательство характеризова лось крайней нестабильностью. Ослабление право вого механизма регуляции общественных отноше ний способствовало принятию некоторыми субъек тами Федерации деклараций о суверенитете, присваиванию дополнительных полномочий, не де легированных им Конституцией РФ и относящих ся к компетенции центра. Конституции, уставы и законодательство большинства субъектов Федера ции грубо противоречили федеральному законода тельству. Юридическая основа федеративных отношений в настоящее время представлена многочисленными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов. В них закреплен порядок осуществления полномочий сторон федеративных отношений по предметам ведения, определен объем полномочий, установлен правовой статус субъектов Федерации. Юридическая основа федеративных отношений заложена Конституцией РФ 1993 г. С момента ее принятия началось выстраивание на ее базе новой системы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, субъектов Федерации между собой. Одним из важнейших факторов, обеспечивающих взаимосвязь сторон федеративных отношений, яв ляется четкое определение предметов ведения и пол номочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъек тов Федерации, а также решение проблемы разгра ничения полномочий между ними в сфере совмест ного ведения. Разграничение этих предметов веде ния и полномочий изначально установлено Конституцией РФ. Так, в ст. 71, 72, 73 определены сферы исключительной компетенции РФ, сферы совместной компетенции РФ и ее субъектов. Ас пект строгого обеспечения соотношения разных компетенций и их взаимопереходов в настоящее вре мя слабо выявлен и в теории, и на практике, хотя наступило время переосмысления доктрины разде ления властей. Особенности взаимодействия органов РФ и ее субъектов в значительной мере обусловливаются различиями в разграничении предметов ведения и полномочий между ними. В зависимости от спосо

38

бов и характера разграничений складываются оп ределенные соотношения полномочий и взаимоот ношения между органами РФ и ее субъектов. В ус ловиях нового российского федерализма политичес кая и экономическая системы могут успешно развиваться только при активном участии всех ре гионов. Юридическая основа федеративных отношений находится и в законодательстве субъектов Федера ции, имеющем общие черты с федеральными нор мами. Они проявляются в схожести структуры, внешней формы выражения, единстве принципов, предмете и методе правового регулирования. Все нормативные правовые акты законодатель ства субъектов Федерации в сфере совместного ве дения можно классифицировать по различным ос нованиям: по предмету и способу правового регули рования, по наличию или отсутствию федерального аналога1. По этому основанию первую группу зако нов субъектов Федерации в сфере совместного веде ния составляют так называемые общие законы, предмет регулирования которых схож с предметом регулирования соответствующего федерального за кона, определяющего основы (общие принципы) правового регулирования по предмету совместного ведения. Так, в социальнокультурной сфере дей ствуют Основы законодательства РФ о культуре и законы субъектов Федерации о культуре, в сфере здравоохранения — Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и законы субъектов Федерации об охране здоровья или о здравоохране нии. Отсюда исходит и структура законов субъектов Федерации — наличие общих положений, глав, ох ватывающих основные институты соответствующей отрасли или комплексной сферы регулирования. Такого рода акты принимаются наибольшим коли чеством субъектов Федерации, призваны способ ствовать созданию механизма реализации федераль ных норм и определять направление законодатель ного регулирования органом субъекта Федерации соответствующего предмета совместного ведения. Особую группу образуют законы субъектов Феде рации, которые имеют аналоги в федеральном зако нодательстве, но не направлены на дополнение и конкретизацию соответствующих федеральных за

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ конов. Принятие субъектами Федерации законов этой группы является реализацией органами госу дарственной власти субъектов Федерации собствен ных полномочий в сфере совместного ведения. За коны субъектов Федерации по предметам совмест ного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколь ко важным элементом самого механизма регулиро вания в сфере совместного ведения, который может устранить некоторую абстрактность общефедераль ных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. Решающее значение для вопросов взаимоотноше ний РФ и ее субъектов приобрело массовое состав ление дву и трехсторонних договоров между РФ и ее субъектами о разграничении полномочий и пред метов ведения. Их заключение явилось не только действенным механизмом согласования взаимодей ствия интересов РФ и ее субъектов в экономичес ких, культурных, социальных, политических сфе рах, но и юридической основой федеративных от ношений в современных условиях. Большое значение для юридической основы федеративных отношений приобрела проводи мая федеративная реформа и реформа местного самоуправления. Основными задачами реформ стали перераспределение полномочий между разными уровнями публичной власти, установ ление баланса между взаимоотношениями субъектов Федерации с федеральным центром, приведение федерального и регионального зако нодательства в соответствие с базовыми зако нами, закрепившими новые принципы органи зации федеративных отношений. Реализация основных федеральных законов в рамках реформы идет полным ходом. Так, за субъек тами Федерации числится, согласно положениям Федерального закона 4 июля 2003 г. № 95ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации», около 50 полномочий, в то время как федеральный центр имеет почти в 10 раз боль ше. Не удалось пока выйти на сбалансированную, оптимальную схему взаимоотношений РФ с ее субъектами, субъектов Федерации между собой и муниципальными образованиями. Деятельность по упорядочению юридических ос нов федеративных отношений велась слишком по спешно, многие необходимые законы в рамках фе деративной реформы принимались без глубокого

анализа ее положений, в результате чего в законо творчестве обнаружилось отсутствие законодатель ной взаимосогласованности. Так, Законом о внесе нии изменений в Закон об общих принципах орга низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в компетенцию субъектов Федерации не включены следующие сферы обще ственных отношений, отнесенные ст. 72 Конститу ции РФ к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов: обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), разгра ничение государственной собственности (п. «г»), ад министративнопроцессуальное, трудовое, семей ное, жилищное, земельное, водное, лесное законо дательство, законодательство об охране окружающей среды (п. «к»), кадры судебных и пра воохранительных органов (п. «л»). Несмотря на то, что Закон о внесении изменений в Закон об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнитель ных органов государственной власти субъектов Федерации был принят еще в 2003 г., поправки, внесенные им в Закон об общих принципах орга низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в настоящее время остают ся ключевым звеном федеративной реформы. На основе и в развитие положений этого базового для реформы Закона было принято немало законов, которые, как и за сам базовый Закон, нуждаются в коррекции. Закон об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федера ции можно назвать своеобразным «костяком» фе деративных отношений. Он неоднократно изменял ся, менялись его содержание и предмет правового регулирования. Более того, процесс коррекции от дельных норм Закона не закончен, что делает его одним из наиболее сложных для практического при менения. Причиной тому стали внутренняя проти воречивость и нечеткость некоторых норм, несоот ветствие формы правового регулирования его содер жанию. Так, Закон установил 41 полномочие субъектов Федерации по предметам совместного ведения, остальные полномочия оставлены им за федеральным цетром и могут быть переданы орга нам государственной власти субъектов Федерации лишь с соответствующими финансовыми ресурса ми, что явно свидетельствует не только о централи зации федеративной системы, но и об ограничении

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

39

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ È ÏÐÀÂÎ деятельности регионов в сфере совместной компе тенции. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199ФЗ «О внесении изменений в законодатель ные акты Российской Федерации в связи с расши рением полномочий органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации по предме там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с рас ширением перечня вопросов местного значения му ниципальных образований» завершил процесс пла новых изменений федерального законодательства, устанавливающего в юридические основы федера тивных отношений в связи с разграничением пол номочий между уровнями публичной власти. Среди тенденций законотворчества в сфере федера тивных отношений попрежнему сохраняются невы сокая работоспособность некоторых актов, их необес печенность ресурсным наполнением. Достаточно час то принимаются непроработанные акты с перспективой их дальнейшей коррекции в процессе правопримени тельной деятельности, следствием чего являются не стабильность законодательства, частое изменение за конов, широкое распространение фрагментарного нор мотворчества, перегруженность законов отсылочными нормами. Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами является важнейшим условием эффективного функциони рования федеративного государства. Правовая ос нова функционирования федеративных отношений состоит из механизма взаимодействия органов го сударственной власти в сфере разграничения ком

петенции между РФ и ее субъектами. Выбор опреде ленных методологических ориентиров позволяет разграничить различные сущностные признаки ме ханизма взаимодействия органов государственной власти в сфере разграничения полномочий между РФ и ее субъектами. Основные тенденции, которыми характеризуется сегодняшний этап правовой основы функциониро вания федеративных отношений: относительная стабилизация правового поля России, обеспечение большей системности законодательства, приведе ние законодательства к единому конституционно му «знаменателю», частичная унификация норм и институтов, а также централизация государствен ного устройства. Юридическая основа федератив ных отношений вышла на новый, качественно иной уровень развития. К ней требуются новые подходы, отличные от применявшейся более десяти лет так тики антикризисного управления. Необходимыми мерами по оптимизации законодательного процес са являются планирование законодательной дея тельности, увеличение в законодательном процессе на федеральном уровне удельного веса инициатив регионов, обеспечение большей стабильности зако нодательства, прежде всего в сфере экономики, а также усиление координации законопроектной де ятельности Государственной Думы, Совета Федера ции Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. 1 См.: Путило Н.В. Законодательство субъектов Российской Фе дерации о здравоохранении // Журнал российского права. — 2002. — № 2. — С. 75—83.

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ Учебник Под редакцией А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко Второе издание, переработанное и дополненное В настоящем учебнике подробно рассматриваются вопросы, традиционно относящиеся к предме ту науки конституционного права. В частности, в нем нашли отражение такие институты, как кон ституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод че ловека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местно го самоуправления в Российской Федерации и др. При рассмотрении названных институтов использованы как традиционные подходы к их исследованию, так и обращение к общественной практике, обусловливающей действие Конституции Российской Федерации. Кроме того, большое внимание уделено избирательной системе с учетом изменений, произошедших в избирательном за конодательстве. 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1 Тел.: (495) 84997406015. Тел/факс: (495) 84996014 www.unitydana.ru Email:

40

unity@unitydana.ru

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÏÐÀÂÎÂÛÅ ÎÑÍÎÂÛ ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÌÈËÈÖÈÈ ÎÁÙÅÑÒÂÅÍÍÎÉ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ Â ÑÓÁÚÅÊÒÀÕ ÐÔ М.М. АЛИСИН

При сопоставлении админист ративноправовой регламентации милиции общественной безопас ности на федеральном и регио нальном уровнях наблюдается идентичность регионального зако нодательства федеральному. При казы, утверждающие на регио нальном уровне положения о милиции общественной безо пасности УВД области1, копи руют нормы Указа Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной бе зопасности в Российской Феде рации» и постановления Прави тельства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях мили ции общественной безопасности». Органы исполнительной влас ти областей, входящих в состав Центрального федерального ок руга, не проявляют должной ини циативы по регулированию воп росов, связанных с деятельнос тью милиции общественной безопасности, хотя в п. 2 Указа Президента РФ «О милиции об щественной безопасности в Рос сийской Федерации» оговарива ются их полномочия. Так, орга нам исполнительной власти республик, краев, областей, авто номной области, автономных ок ругов, Москвы и СанктПетер бурга, органам местного самоуп равления рекомендуется: создать необходимые условия для эффективного функциони рования подразделений мили ции общественной безопаснос ти в целях обеспечения надеж

ной защиты прав, свобод и за конных интересов граждан, своевременного реагирования на изменения криминогенной обстановки; предусматривать с учетом мест ных условий и необходимости усиления борьбы с преступнос тью выделение дополнительных финансовых средств для созда ния новых или увеличения сверх нормативов штатной численно сти уже существующих подраз делений милиции общественной безопасности (местной мили ции) и укрепления ее материаль нотехнической базы, в том чис ле за счет привлечения финан совых ресурсов организаций, местных налогов и сборов, доб ровольных взносов и пожертво ваний объединений и граждан. Повышение уровня организа ции деятельности милиции обще ственной безопасности в субъек тах Федерации является необхо димым условием успешного осуществления ею правоохрани тельной функций. Использова ние современных методов и стиля руководства на основе научных достижений в различных облас тях позволит сотрудникам под разделений милиции обществен ной безопасности без дополни тельных затрат добиваться поставленной цели по укрепле нию правопорядка. Обобщая различные точки зре ния на механизм правового регу лирования обеспечения обще ственного порядка, необходимо

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

определить его содержание. Во первых, это совокупность право вых норм и средств различных отраслей права, воздействующих на общественные отношения, и правила поведения граждан в сфере охраны общественного по рядка, закрепленные в законода тельстве. Вовторых, конкретные нормативные акты, устанавлива ющие цели, задачи и функции органов законодательной и ис полнительной власти по обеспе чению правопорядка. Решением проблемы повыше ния социальной роли милиции общественной безопасности мо гут служить меры по повышению правового статуса милиции, вос становлению ее организационной целостности в системе органов внутренних дел. Большое значе ние в деле организации милиции общественной безопасности в субъектах Федерации имеет упо рядочение ее целей, а также задач и организационного построения. Милиция общественной безо пасности, являясь элементом си стемы государственных органов исполнительной власти, образо вана на уровне федеральном, фе деральных округов, субъектов Федерации, а также, исходя из сущности, — на территориаль ном. Это многоуровневое постро ение, что закреплено в ст. 7 Зако на РФ «О милиции», которое про ецируется в соответствии с устройством органов власти Рос сии. Разграничение полномочий милиции общественной безопас

¹ 8 • 2006

41

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ности каждого уровня должно быть производным от разграниче ний полномочий исполнительной власти соответствующих уров ней. Однако в Законе о милиции четкого разграничения нет, кро ме порядка ее создания, реорга низации и ликвидации, а также количества, порядка утверждения в должности и освобождения от нее начальников милиции обще ственной безопасности. Закрепленные Законом о ми лиции служба милиции обще ственной безопасности, ее состав получили дальнейшее развитие в Указе Президента РФ «О мили ции общественной безопасности в Российской Федерации», кото рым был расширен перечень подразделений, входящих в со став милиции общественной бе зопасности. Последующие изме нения в Закон о милиции не дают точного перечня подразделений милиции общественной безопас ности, оставляя порядок созда ния, реорганизации и ликвида ции ее подразделений в компе тенции Правительства РФ. В необходимых случаях это позво ляет государственной власти своевременно реагировать на из менение криминогенной ситуа ции в стране созданием новых подразделений в соответствии с запросами интересов общества. Однако такое положение может необоснованно расцениваться в пользу заинтересованных струк тур власти. Например, это может касаться сокращения структур ных подразделений, количества личного состава милиции обще ственной безопасности и переда чи большинства выполняемых ею функций на уровень органов местного самоуправления. Однако закон, а не подзакон ный акт, должен служить гаран тией защиты интересов человека и общества. Необходимо при нять федеральный закон «О ми

42

лиции общественной безопасно сти», в котором закрепить такие положения, как определение це лей создания милиции обще ственной безопасности, обосно ванное возложение на нее задач, определение функций и полно мочий на каждом организацион ном уровне этой службы, а в свя зи с этим — ее системы. Качественное состояние норм административного права, реали зация которых возложена на ми лицию общественной безопасно сти, свидетельствует о проблемах, связанных с административно правовой регламентацией пози тивных общественных отноше ний (регистрации, учета, лицен зирования, стандартизации, метрологии, сертификации, пред ложений и заявлений), реализа цией мер административного принуждения и реализацией ин ститутов обжалования, контроля и надзора. Регулирование оборота ору жия. Часть 2 ст. 13 Федерально го закона «Об оружии» предус матривает случаи снижения возраста на два года для полу чения разрешения на хранение или на хранение и использова ние огнестрельного оружия. При этом законодательство умалчивает о возможности сни жения возраста на получение разрешений на оборот газового оружия. Таким образом, возраст может снижаться только при получении разрешений на более опасный вид огнестрельного оружия, чем газовые пистолет или револьвер. Целесообразно было бы сни зить возраст получения разреше ний и на оборот газового оружия для самообороны. Эта возмож ность подтверждается следующи ми фактами: газовое оружие предназначено для самообороны. Законода тельство не предусматривает, с

какого возраста лицо может воспользоваться правом на са мооборону; применение газового оружия связано с причинением оборо няющимся определенного вре да нападающему. Лицо, приме няющее газовый пистолет, дол жно действовать в рамках необходимой обороны. При превышении ее пределов оно привлекается к установленной законом ответственности; статья 27 ГК устанавливает, что несовершеннолетний, достиг ший 16 лет, может быть объяв лен полностью дееспособным в случаях, предусмотренных за коном, что дает ему фактичес ки право на получение разреше ния на ношение, хранение га зового оружия самообороны; своими боевыми и технически ми характеристиками газовое оружие намного менее опасно по сравнению с охотничьим ог нестрельным оружием. Административное и уголовное законодательство предусматри вает, что административная и уголовная ответственность на ступает по достижении 16 лет. Ус тановление этого возраста связы вается с достижением такого пси хического развития лица, при котором оно вполне может осоз навать свои действия, контроли ровать поступки. Лицо, исполь зующее огнестрельное оружие в качестве средства самообороны, вполне может контролировать свои действия и осознавать воз можные последствия применения оружия, т.е. действовать в рамках необходимой обороны. Необходимо снизить в законо% дательном порядке не более чем на два года возраст, по достижении которого возможно получение разрешения на хранение и ношение газового оружия. Довольно широко в Законе об оружии (ч. 15 ст. 13) представле

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ны основания, при наличии ко торых лицензия на оружие лицу не выдается, а именно: наличие судимости за соверше ние умышленного преступле ния (п. 3); совершение повторно в течение года административного право нарушения, посягающего на общественный порядок или ус тановленный порядок управле ния. Не все преступления, составы которых очерчены в УК, имеют высокую степень опасности. На личие судимости за совершение таких преступлений, как наруше ние ветеринарных правил и пра вил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями расте ний (ст. 249), незаконная поруб ка деревьев и кустарников (ст. 260), уклонение гражданина от уплаты налога (ст. 198), вряд ли может свидетельствовать о том, что гражданину нельзя доверять оружие. В ст. 13 Закона об оружии необходимо указать, при наличии судимости за совершение каких конкретных умышленных преступ% лений, а также совершение каких административных правонаруше% ний, посягающих на установленный порядок управления, лицензия на приобретение оружия гражданам не выдается. Регулирование частной детектив ной и охранной деятельности.

Пункт 6 ст. 6 Закона РФ «О част ной детективной и охранной дея тельности в Российской Федера ции» запрещает выдавать лицен зию на частную детективную деятельность лицу, ранее осуще ствлявшему контроль над частной детективной деятельностью, если со дня его увольнения не прошел год. С этим основанием нельзя со гласиться полностью. Исключением должны стать случаи, когда лицо желает осуще ствлять частную детективную де ятельность за пределами своего бывшего района обслуживания. В связи с этим п. 6 ст. 6 Закона о ча% стной детективной и охранной де% ятельности необходимо изложить в следующей редакции: «Лицензия не выдается: 6) бывшим работникам право охранительных органов, осуще ствлявшим контроль над частной детективной и охранной деятель ностью и претендующим на осу ществление частной сыскной де ятельности в районе, который они ранее обслуживали, если со дня их увольнения не прошел год». Контрольнонадзорная деятель ность по обеспечению безопаснос ти дорожного движения. С точки зрения эффективности выполне ния, вызывает сомнение обязан ность сотрудников дорожнопат рульной службы проверять техни ческое состояние транспортных

средств (п. 12 ст. 34 Наставления ДПС ГИБДД). В сфере регулирования тех нического состояния транспорт ных средств действует множество норм, поэтому контролировать все из них дорожнопатрульная служба не в состоянии. Кроме того, в системе ГИБДД есть специальные органы, имеющие специализацию по этому на правлению деятельности. Более эффективными контроль и надзор в области технического состояния транспортных средств будут в том случае, если сохранит ся четкая специализация по это му направлению деятельности. Целесообразно, если дорожно патрульная служба будет осуще ствлять проверку технического со% стояния тех автотранспортных средств, техническое состояние которых явно свидетельствует о нарушении требований, предъяв% ляемых к техническому состоя% нию автотранспортных средств, и представляет реальную угрозу безопасности дорожного движе% ния.

1

См., например: Положение о милиции общественной безопасности УВД Тульс кой области, утвержденное приказом УВД Тульской области от 21 января 2004 г. № 34, приложение № 1.

Криминология Учебник для студентов вузов, обучающихся по cпециальности 021100 «Юриспруденция» Под ред. Г.А. Аванесова. 4е изд., перераб. и доп. Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта выс шего профессионального образования по специальности «Юриспруденция». Даны основы криминологи ческого учения о преступности, вскрываются причины преступности, рассматриваются механизмы воздей ствия на преступность, и в частности насильственную, корыстную, организованную, политическую, про фессиональную и т.д. Особое внимание уделено зарубежным криминологическим теориям и практике воздействия на преступность. Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов юридических специальностей, а также судей, практи ческих работников правоохранительных органов и адвокатов. М.: ЮНИТИДАНА, 2006. – 495 с.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

43

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÑÏÎÑÎÁÛ ÇÀÙÈÒÛ ÏÐÀÂ ÍÀ ÒÎÂÀÐÍÛÉ ÇÍÀÊ È ÔÈÐÌÅÍÍÎÅ ÍÀÈÌÅÍÎÂÀÍÈÅ С развитием товарноденежных отношений в Рос сии все более важным элементом рыночной эконо мики становятся такие объекты промышленной соб ственности, как товарные знаки и фирменные наиме нования. Создание равных условий хозяйствования для различных типов товаровладельцев, внедрение конкурентных начал в их деятельность и повышение ответственности за ее результаты, необходимость на сыщения рынка товарами и услугами для удовлетво рения потребностей населения обусловливают объек тивную потребность в правовом механизме, обеспе чивающем должную индивидуализацию предприятий и организаций, а также производимых ими товаров и услуг. До недавнего времени этим проблемам уделялось очень мало внимания и в законодательстве, и в юри дической науке. Отношения, связанные с индиви дуализацией товаропроизводителей, не имели зако нодательной регламентации и регулировались лишь малодоступными и зачастую устаревшими подза конными актами. В условиях гигантского монопо лизма и господства государственной собственнос ти, с одной стороны, и отсутствия конкуренции и скудности товарного рынка — с другой стороны, забота об индивидуализации производителей и вы пускаемых ими товаров была практически ненуж ной. Следствием этого были: крайне незначитель ное по сравнению с масштабами страны число ре гистрируемых индивидуальных знаков охраны; отсутствие споров о нарушении прав на них в су дебной практике; слабая теоретическая разработка проблем, связанных с фирменными наименовани ями, товарными знаками и другими аналогичными объектами промышленной собственности. С переходом к рыночной экономике отношение к указанным объектам стало коренным образом ме няться. Как известно, рыночный механизм чутко ре агирует на реакцию потребителей на производимый товар. Выявленный неудовлетворенный спрос потре бителей на тот или иной продукт служит стимулом для развития производства. Имеющийся вакуум быстро заполняется товарами, востребованными по требителем. В этих условиях очень важно обеспечить возможность индивидуализации предлагаемых това ров и услуг, в чем в равной степени заинтересованы и

44

И.В. БЫСТРУШКИНА производители, и потребители. Гарантируя права на выступление в хозяйственном обороте под собствен ным индивидуальным именем, на обозначение про изводимых товаров и оказываемых услуг определен ными символами или наименованиями и обеспечи вая их защиту в случае нарушения, закон создает необходимые предпосылки для реализации указан ной возможности. Особое внимание к рассматриваемым объектам промышленной собственности обусловлено теми функциями, которые они призваны выполнять в хозяйственном обороте. Хотя в главном своем на значении — индивидуализации производителей и их товаров и услуг — они совпадают, каждый из них играет свою роль в хозяйственных отношени ях. Фирменное наименование, являющееся ком мерческим именем предпринимателя, неразрывно связано с его деловой репутацией. Под этим име нем предприниматель совершает сделки и иные юридические действия, несет юридическую ответ ственность и осуществляет свои права и обязан ности, рекламирует и реализует произведенную им продукцию и т.д. Фирменное наименование, став шее популярным у потребителей и пользующееся доверием у деловых партнеров, приносит предпри нимателю не только немало дивидендов, но и зас луженное уважение в обществе и признание его заслуг. Право на фирму должно рассматриваться и как важное личное неимущественное благо. Использо вание фирменного наименования выполняет также существенную информационную функцию, по скольку доводит до сведения третьих лиц данные о принадлежности, типе и организационной форме предприятия. Товарный знак, которым маркируются произво димые товары и оказываемые услуги, является ак тивным связующим звеном между изготовителем и потребителем, выступая в роли «безмолвного про давца». Наряду с отличительной функцией попу лярный товарных знак вызывает у потребителей определенное представление о качестве продукции. Являясь своего рода« визитной карточкой» пред приятия, товарный знак обязывает предприятие до рожить своей репутацией и постоянно заботиться о

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ повышении качества выпускаемой им продукции. Одной из важных функций товарного знака явля ется также реклама выпускаемых изделий, посколь ку завоевавший доверие потребителей товарный знак способствует продвижению любых товаров, маркированных данным знаком. Известно также, что на мировом рынке цена изделий с товарным зна ком в среднем на 15—25% выше, чем анонимных товаров. Наконец, товарный знак служит для за щиты выпускаемой продукции на рынке и приме няется в борьбе с недобросовестной конкуренцией. Фирменное наименование и товарный знак явля ются эффективным связующим звеном между про изводителем и потребителем и выступают в каче стве важных объектов субъективных гражданских прав. Неправомерное использование товарного зна ка и наименования места происхождения товара или сходного с товарным знаком или наименования ме ста происхождения товара обозначения для одно родных товаров, а также иные действия, наносящие или способные нанести ущерб владельцу товарного знака или обладателю свидетельства на пользова ние наименованием места происхождения товара, влекут за собой гражданскоправовую и (или) уго ловноправовую ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Фе дерации. Нарушения в данной области в связи с общим ослаблением правопорядка в стране и развитием ча стнопредпринимательской деятельности достигли огромных масштабов. Российский рынок букваль но наводнен поддельными низкокачественными то варами, которые ввозятся изза рубежа, а также про изводятся внутри страны мелкими частными пред приятиями и физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельно стью. Действовавшее ранее законодательство хотя и запрещало подобные действия, однако не содер жало эффективного механизма ответственности за допущенные нарушения. Данное обстоятельство, так же как и отсутствие надлежащего контроля со стороны государственных органов и общественных организаций потребителей наряду с действием при чин экономического характера, приводило к тому, что предусмотренные законом меры правовой защи ты владельцев товарных знаков фактически не реа лизовывались на практике. Согласно п. 2 ст. 4 Закона о товарных знаках, на рушением прав владельца товарного знака призна ются несанкционированные изготовление, приме нение, предложение к продаже, продажа, иное вве дение в хозяйственный оборот или хранение с этой целью товарного знака или товара, обозначенного

этим знаком, или обозначения, сходного с ним до степени смешения, в отношении однородных това ров. В принципе, аналогичный характер носит и нарушение прав обладателя свидетельства на пользование наименованием места происхождения товара, с той лишь разницей, что в данном случае исключено санкционирование использования обо значения законным его обладателем. Лица, не имеющие свидетельства на право пользо вания наименованием места происхождения това ра, вообще не могут использовать указанное обо значение, даже если при этом указывается подлин ное место происхождения товара. Не допускается также использование наименования места проис хождения товара и в тех случаях, когда это наиме нование дается в переводе или сопровождается та кими словами, как «род», «тип», «имитация» и т.п. Охрана прав на товарный знак и наименование места происхождения товара осуществляется в ос новном в юрисдикционной форме в рамках адми нистративной, гражданской и уголовноправовой процедур. Административноправовая защита на рушенных или оспариваемых прав сводится, во первых, к возможности подачи возражения против регистрации товарного знака в Апелляционную палату Патентного ведомства Российской Феде рации с правом последующего обжалования при нятого по возражению решения в Высшей патент ной палате Российской Федерации и в суде; во вторых, к обращению с заявлением о нарушении правил добросовестной конкуренции в федераль ный антимонопольный орган (территориальный орган); и, наконец, втретьих, к подаче жалобы в вышестоящий орган организациинарушителя, если таковой у последней имеется. Процедуры рассмотрения указанных обращений и принятия по ним решений аналогичны тем, что были раскрыты при описании административноправовой защиты прав на фирменные наименования. Общим порядком охраны нарушенных прав на товарный знак и наименование места происхождения товара являет ся их гражданскоправовая защита, реализуемая в рамках общего, т.е. судебного (искового) порядка. В настоящее время все споры, связанные с нарушением рассматриваемых прав, в соответствии с закреплен ной действующим законодательством подведомствен ностью дел, относятся к компетенции арбитражных судов, разрешающих все споры, связанные с предпри нимательской деятельностью. Это, конечно, не препят ствует возможной передаче спора по соглашению сто рон на разрешение третейского суда. Способы защиты нарушенных или оспаривае мых прав на товарный знак или наименование ме

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

45

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ста происхождения товара в основном совпадают и сводятся к следующему. Прежде всего владелец товарного знака и обладатель права на наимено вание места происхождения товара, права кото рых оспариваются или не признаются третьими лицами, вправе потребовать официального при знания этих прав. Однако с учетом того, что воз никновение самого права на рассматриваемые объекты зависит от их государственной регист рации, для заявления подобных требований нет особой почвы. Споры такого рода возникают обычно на базе реорганизации юридических лиц, если в ходе нее нечетко определены права и обя занности вновь возникших юридических образо ваний. Кроме того, иск о признании права на то варный знак может быть заявлен также лицом, претендующим на предоставление охраны его зна ку в силу общеизвестности последнего на терри тории РФ. Наиболее распространенным способом защиты, вытекающим из нарушения права на товарный знак и наименование места происхождения товара, яв ляется требование о прекращении их дальнейшего использования. По смыслу закона, данное требо вание может быть заявлено и в целях предотвраще ния готовящегося правонарушения, когда, напри мер, незаконно маркированный чужим товарным знаком товар лишь готовится к реализации или вво зу на территорию охраны. К указанному способу защиты близко примыкает требование об удалении с товара или его упаковки незаконно используемо го товарного знака (наименования места происхож дения товара) или обозначения, сходного с ним до степени смешения, либо уничтожении изготовлен ных изображений товарного знака (наименования места происхождения товара) или обозначения, сходного с ним до степени смешения. Иногда, од нако, сделать это невозможно без причинения су щественного вреда самому товару. Представляется, что, по смыслу закона, в этом случае подлежит унич тожению (переработке) сам товар. В тех случаях, когда вследствие незаконного ис пользования товарного знака или наименования места происхождения товара у их обладателей воз никли убытки, последние подлежат возмещению нарушителями в полном объеме. При этом, одна ко, между возмещением убытков, причиненных незаконным использованием товарного знака, с

46

одной стороны, и наименования места происхож дения товара — с другой, имеются некоторые раз личия. Поскольку правом на пользование наиме нованием места происхождения товара могут од новременно обладать сразу несколько лиц, все они рассматриваются законом в качестве потенциаль ных потерпевших от незаконного использования конкретного наименования места происхождения товара лицом, не имеющим на то соответствую щего права. Иными словами, вред должен быть возмещен нарушителем каждому из обладателей права на наименование места происхождения то вара. При незаконном использовании товарного знака в качестве потерпевшего выступает прежде всего сам владелец товарного знака, который и имеет право на возмещение убытков. Однако в результате пра вонарушения ущемляются и законные интересы тех лиц, которые пользуются товарными знаками на ос новании лицензионных договоров. Поскольку они являются титульными пользователями товарных знаков, их следует рассматривать также как потер певших, имеющих право на возмещение вреда. Неодинаковы и способы определения объема вре да, на возмещение которого вправе претендовать владелец товарного знака и обладатель права на наи менование места происхождения товара. Если пер вый, наряду с другими убытками, в качестве своей упущенной выгоды, в соответствии с п. 2 ст. 15 Граж данского кодекса Российской Федерации, может рассматривать доходы, полученные лицом, незакон но использовавшим принадлежащий потерпевше му товарный знак, то обладатель права на наимено вание места происхождения товара такой возмож ности не имеет. В соответствии с п. 3 ст. 46 Закона о товарных знаках, ему возмещаются все убытки, включая, несомненно, и доказанную им упущен ную выгоду, но вся иная полученная при незакон ном использовании наименования места происхож дения товара прибыль вносится нарушителем в до ход местного бюджета. Рассмотренные способы защиты в основном при меняются во внедоговорной сфере. В тех случаях, когда товарный знак используется на лицензион ной основе, защита прав владельца товарного зна ка осуществляется прежде всего с помощью тех мер, которые предусмотрены сторонами в лицензион ном договоре.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÌÅÆÄÓÍÀÐÎÄÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÛÅ ÀÊÒÛ Â ÑÔÅÐÅ ÎÕÐÀÍÛ ÏÀÌßÒÍÈÊÎÂ ÈÑÒÎÐÈÈ È ÊÓËÜÒÓÐÛ Я.С. КАЛИНИНСКАЯ

Понятие «культура» универсально для всего чело вечества. Универсальны и сложности, связанные с охраной культурного достояния. Сохранить куль турное наследие — важнейшая задача каждого на рода, и справиться с ней возможно лишь с помо щью международного сотрудничества, основанно го на международноправовых актах. Свою актуальность проблема охраны памятников истории и культуры приобрела еще в эпоху Возрож дения. Пропорционально возрастающему интересу к античному искусству и коллекционированию воз росло и количество преступлений, посягающих на культурные ценности. В период Великой французс кой революции декретами Конвента памятники ис тории и культуры впервые были объявлены всена родным достоянием. Тогда же были национализи рованы и частные собрания. Именно в этот период, в 1791 г. был издан декрет о создании музея Лувра и очевидной стала необходимость создания службы, в чью компетенцию будет входить охрана памятни ков. В 1795 г. такая служба была создана. На рубеже XIX—XX вв. многие государства Евро пы принимали культурные ценности под государ ственную опеку. В этот период сфера охраны куль турного достояния развивалась особенно активно, чему способствовало и издание положений и зако нов об охране памятников истории и культуры: во Франции — в 1887 г. (дополнено в 1962 г.); в Ита лии — в 1902 г. и 1909 г. (дополнено в 1939 г.); в Польше — в 1918 г. и 1928 г. Тогда же разворачива ется деятельность по систематизации, реставрации, каталогизации памятников, создаются государ ственные инспекции (в 1830 г. — во Франции, в 1843 г. — в Пруссии). После разрушительных действий фашистов в пе риод Второй мировой войны возникли новые про блемы, повлекшие необходимость разработки но вых положений и создания новых организаций, ох раняющих рассматриваемые объекты. В результате в 1945 г. были изданы законодательные акты, охра няющие памятники истории культуры в Польше (обновлены в 1962 г.); в 1950 г. — в Японии; в

1951 г. — в Египте; в 1952 г. — в ГДР (обновлены в 1962 г.); в 1958 г. — в Чехословакии; в 1959 г. — в Югославии. Проведена огромная работа по восста новлению и реставрации памятников, пострадав ших в годы войны. Для охраны культурного достоя ния созданы: в 1946 г. — Международный совет му зеев (ИКОМ), в 1959 г. — Международный исследовательский центр по охране и реставрации культурных ценностей (Римский центр), в 1965 г. — Международный совет по охране памятников и до стопримечательных мест (ИКОМОС). По инициативе ЮНЕСКО была принята Конвен ция «О защите культурных ценностей в случае воо руженного конфликта»1. Конвенция и ее первый Протокол, касающийся недвижимых ценностей и вопросов их возврата, были приняты в Гааге 14 мая 1954 г. Это международное соглашение — первый в истории документ, посвященный защите культур ных ценностей в случае вооруженного конфликта. Определение культурных ценностей, содержащее ся в Конвенции, было впервые закреплено в норма тивном акте. Свое закрепление в ст. 1 нашло также понятие культурного наследия. Культурные ценно сти и культурное наследие — разные понятия, хотя и содержат некоторые общие элементы; о культур ном наследии как о синониме культурных ценнос тей можно говорить только тогда, когда речь идет о материальной составляющей культурного наследия, т.е. в узком смысле этого слова2. Конвенция охватывает движимые и недвижимые достояния — значимую часть культурного насле дия каждого народа, включая памятники архитек туры, искусства или истории, религиозные или светские, археологические объекты, архитектур ные ансамбли, произведения искусства, рукопи си, книги, другие предметы художественного, ис торического или археологического значения, а так же разнообразные научные коллекции или важные коллекции книг, архивных материалов или репро дукции ценностей, указанных выше, независимо от их происхождения и принадлежности. В прото коле о защите движимых культурных ценностей

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

47

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ впервые на международном уровне было закрепле но определение движимых культурных ценнос тей — произведения искусства, рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического или археологического значения, а также разнооб разные научные коллекции или важные собрания книг и архивных материалов. Одним из недостатков определения культурных ценностей, данного в ст. 1, некоторые специалис ты считают отсутствие в нем указания на объекты смешанной природы (достопримечательные мес та) и объекты, принадлежащие коренным и малым народам. Однако в Конвенции отмечено, что спи сок, приведенный в ст. 1, носит не ограничитель ный, а иллюстративный характер3. А.И. Зябкин и А.В. Спицин пункт, в котором к памятникам исто рии и культуры (культурным ценностям) относят ся центры, сосредоточившие значительное коли чество культурных ценностей, так называемые «центры сосредоточения культурных ценностей», трактуют как возможность взятия под охрану круп ных территориальных комплексов — достоприме чательных мест, исторических поселений и горо дов, историкокультурных заповедников, являю щихся культурным достоянием народов. Важным этапом развития международного зако нодательства в области охраны памятников исто рии и культуры явилось принятие в Париже 14 но ября 1970 г. Конвенции «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вво за, вывоза и передачи права собственности на куль турные ценности», регулирующей движимые куль турные ценности и дающей их перечень. Подпи санная 78ю странами мира, она появилась четырьмя годами позднее одноименной Рекомен дации. Парижская Конвенция — основополагающий нормативный акт международного права, опре деливший наиболее приемлемое для правоохра нительных и контролирующих органов понятие культурных ценностей. Статья 1 Конвенции при знает культурными те ценности религиозного или светского характера, которые рассматрива ются каждым государством как имеющие зна чение для археологии доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки и кото рые относятся к перечисленным ниже категори ям: редкие коллекции и образцы флоры и фау ны, минералогии, анатомии и предметы, пред ставляющие интерес для палеонтологии; ценности, касающиеся истории, включая исто рию науки и техники, историю войн и обществ, а также связанные с жизнью национальных де

48

ятелей, мыслителей, ученых и артистов и с круп ными национальными событиями; археологи ческие находки (включая обычные и тайные) и археологические открытия; составные части расчлененных художественных и исторических памятников и археологических мест; старинные предметы более чем 100летней давности, такие, как надписи, чеканные монеты и печати; этно логические материалы; такие художественные ценности, как: полотна, картины и рисунки целиком ручной ра боты на любой основе и из любых материалов (за исключением чертежей и промышленных изделий, украшенных от руки); оригинальные произведения скульптурного ис кусства из любых материалов; оригинальные гравюры, эстампы и литографии; оригинальные художественные подборки и мон тажи из любых материалов; редкие рукописи и инкунабулы, старинные кни ги, документы и издания, представляющие осо бый интерес (исторический, художественный, на учный, литературный и т.д.), отдельно или в кол лекциях; почтовые марки, налоговые и аналогичные марки отдельно или в коллекциях; архивы, включая фоно, фото и киноархивы; мебель более чем 100летней давности и старин ные музыкальные инструменты4. Данный перечень явился ключевым для большин ства принятых на его основе международных и рос сийских нормативных актов по проблеме сохране ния культурных ценностей. Позднее, в 1972 г., была принята Конвенция «Об охране Всемирного культурного и природного на следия», и в 1985 г. — Европейская Конвенция «О правонарушениях, связанных с культурной соб ственностью». Согласно Конвенции «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» 1972 г., под «культурным наследием» понимаются памятники, ансамбли и достопримечательные ме ста5. Памятники — произведения архитектуры, мону ментальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выда ющуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки. Ансамбли — группы изолированных или объеди ненных строений, архитектура, единство или связь с пейзажем которых представляют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства и науки.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ Достопримечательные места — произведения человека или совместные творения человека и при роды, а также зоны, включая археологические дос топримечательные места, представляющие выдаю щуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии. Большое внимание в Конвенции уделяется недви жимым ценностям. Интересен также перечень куль турных ценностей, данный в Разделе I Рекоменда ции ЮНЕСКО «Об охране движимых культурных ценностей», принятой в Париже 28 ноября 1978 г. на 20й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО. Под такими объектами подразумеваются все дви жимые ценности, которые являются выражением или свидетельством творчества человека или эво люции природы и которые имеют ценность с архео логической, исторической, художественной, науч ной или технической точек зрения. В целом этот пе речень соответствует перечню, указанному в Парижской Конвенции. 24 июня 1995 г. в Риме представителями 68ми государств была подписана Конвенция ЮНИДРУА по похищенным или незаконно выве зенным культурным ценностям. Данная Конвенция имеет важное значение для организации междуна родной борьбы с преступлениями, посягающими на памятники истории и культуры. Она была подго товлена по просьбе ЮНЕСКО в дополнение к Кон венции 1970 г. Понятие культурных ценностей, со держащееся в Конвенции ЮНИДРУА (международ ный институт по унификации частного права) по похищенным или незаконно вывезенным культур ным ценностям (Рим, 24 июня 1995 г.), полностью совпадает с определением, изложенным в Парижс кой Конвенции6. 9 марта 1999 г. был принят второй Протокол Га агской Конвенции 1954 г., уделяющий большее внимание определению понятия «культурные цен ности» и устранивший некоторые недостатки Пер вого протокола. Протокол вступил в силу в марте 2004 г., после присоединения к нему КостаРики — двадцатого государства, подписавшего Протокол. Укрепляя Конвенцию, он еще раз подтвердил прин цип «иммунитета» культурного достояния в пери од военных действий или оккупации и ввел «инди

видуальную уголовную ответственность» за пося гательство на культурные ценности. Протокол ог раничивает, хотя и частично, понятие «абсолютной военной необходимости», которым оправдывают ся посягательства на памятники истории и куль туры. В соответствии с этим Протоколом учрежден Комитет защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, в состав которого вхо дит 12 государствучастников. Комитет следит за выполнением Протокола, отвечает за предоставле ние «усиленной защиты» и рассматривает ходатай ства о международной помощи. Все перечисленные конвенции содержат в себе определения культурных ценностей, отличающие ся друг от друга по ряду признаков. Такая ситуа ция несколько осложняет порядок их применения. Обусловлены, однако, эти отличия различными целями, которые преследует каждая Конвенция. Анализ рассмотренных нормативных правовых актов позволяет выявить и некоторые общие их недостатки. Так, нормы, содержащиеся в пере численных конвенциях, слабо влияют на уголов ноправовую охрану культурных ценностей в го сударствах — участниках ввиду их диспозитив ности. Преступления против культурных ценностей характеризуются высокой степенью общественной опасности и для повышения эф фективности борьбы с данными видами преступ лений целесообразно принятие международного правового акта, регулирующего данную сферу. Наличие такого документа оказало бы положи тельное воздействие на национальные уголовные законодательства в части установления ответ ственности за преступления, посягающие на куль турные ценности. 1

См.: Свод нормативных актов ЮНЕСКО. — М., 1991. См.: Ахметзянов А.А. Международноправовая защита куль турных ценностей в случае вооруженного конфликта: Дис… канд. юрид. наук. — Казань, 2005. — С. 67. 3 См.: Там же. — С. 67. 4 См.: Сборник международных договоров СССР. — Вып. XLIII. — М., 1988. 5 См.: То же. — Вып. XLV. — М., 1991. 6 См.: Приданов С.А., Щерба С.П. Преступления, посягающие на культурные ценности России: квалификация и расследование. — М.: Юрлитинформ, 2002. — С. 243 2

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

49

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÏÐÀÂÎÏÐÈÌÅÍÈÒÅËÜÍÛÉ ÏÐÎÖÅÑÑ О.В. КУДРЯШОВ

Теоретические проблемы правоприменительной деятельности постоянно привлекают внимание уче ных и разрабатываются в общей теории права. «Тер мины «применение права», «правоприменительная деятельность» прочно завоевали себе место в совре менной правовой науке, ибо они выражают содер жание конкретной деятельности органов государ ства, включая органы внутренних дел. Однако до настоящего времени нет устоявшейся единой точки зрения на содержание понятия правоприменитель ной деятельности. Дискуссии и поступление новых предложений продолжаются»1. Мнения ученых раз деляются по вопросу о том, кого следует считать субъектом применения права. Некоторые ученые в качестве субъекта применения права выделяют толь ко государство в лице государственных органов и должностных лиц. Другие утверждают, что нормы права могут применять государственные органы, должностные лица и общественные организации. Третья группа ученых называет граждан субъекта ми применения права2. Указанное разделение мнений возникает при вы яснении вопроса: когда необходимо применение пра ва? Одни авторы указывают, что применение права наступает, когда установлен факт нарушения требо ваний закона. Это и есть исключительная компетен ция правоохранительных органов государства. Дру гие специалисты связывают наступление примене ния права с фактами возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения. С.С.  Алексеев пишет: «Среди обстоятельств, вызывающих применение права, есть такие, которые связаны с воз никновением правоотношений (например, при воз никновении прав и обязанностей по пенсиям). Но в большинстве случаев обстоятельства, предопределя ющие применение права, выражают главную функ цию применения — необходимость государственно властной обеспечительной деятельности в процессе правового регулирования»3. Этими обстоятельства ми и обусловлен рост числа субъектов правоприме нительной деятельности. Однако следует учесть, что простое увеличение числа субъектов правопримени тельной деятельности не означает, что правоприме нение теряет государственновластный характер. Наоборот, деятельность этих субъектов четко уста новлена законом и санкционирована государством. Мы не разделяем мнение тех специалистов, кото рые говорят, что в правоприменительной деятель ности широко участвуют государственные органы

50

и общественные организации, однако неверным считают, что в ней участвуют граждане4. Граждане могут участвовать в правоприменительной деятель ности, но только не в качестве субъектов данной деятельности, а просто в качестве участников пра воотношений. В рамках данной деятельности они обладают определенными правами и несут четко определенные обязанности. Еще один проблемный аспект связан с процессом применения норм права. Многие ученые включают в понятие «процесс правоприменительной деятель ности» ряд взаимосвязанных действий — стадий. Стадии — это «относительно обособленные группы правоприменительных действий (операций), выра жающие развертывание содержания правопримени тельной деятельности»5. Среди стадий в большинстве случаев выделяются: установление фактических обстоятельств дела; установление юридической основы дела — выбор и анализ юридических норм; принятие решения по делу и документальное офор мление принятого решения. Цель первой стадии правоприменительного процес са — достижение фактической объективной истины6. Объективная истина — это полностью правильное отражение явлений и событий. «Проблема познания объективной истины является одной из важных са мостоятельных проблем, изучаемой юридическими науками. Ее можно сформулировать следующим об разом: достижимо ли в принципе абсолютно досто верное знание о фактах, на основе которых выно сится решение юридического дела?»7. Убедительной выглядит позиция авторов, которые указывают на то, что цель данной стадии правопри менительного процесса — достижение объективной истины, которая не зависит ни от человека, ни от человечества, и достижение объективной истины возможно через доказывание. Цель второй стадии правоприменительного про цесса состоит в правильной правовой квалифика ции фактических обстоятельств дела. Правоприме нитель устанавливает, на основе какой нормы пра ва или их совокупности будет рассматриваться данный случай. В некоторых научных работах мож но выделить формулирование еще одной цели, ко торая должна стоять перед правоприменителем на данной стадии процесса применения права. Так, согласно мнению А.С. Пиголкина, «у субъекта, применяющего право, должно возникнуть внутрен

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ нее убеждение в том, что обстоятельства дела уста новлены полностью и достоверно и им дана верная правовая оценка. Только после формирования та кого убеждения, которое представляет собой обо снованную фактами и достигнутую путем строгого логического анализа уверенность, можно перейти к вынесению решения. Внутреннее убеждение — это субъективнопсихологическая гарантия правиль ности выводов по делу, средство оценки этих выво дов»8. Данное положение, на наш взгляд, является вер ным только в том случае если правоприменитель объективно рассматривает сложившуюся ситуацию и не преследует какихто своих целей. Иначе это будет способствовать нарушению режима законно сти в государстве. Первые две стадии подготавливают условия для осуществления последней стадии правопримени тельного процесса — решения дела и документаль ного оформления принятого решения. По нашему мнению, основной целью всего про цесса правоприменения выступает формирование у граждан государства представления о нецелесо образности удовлетворения своих потребностей пу тем преступных или иных правонарушительных (не основанных на законе) действий. А наказание за указанные действия должно убедить сознательных

граждан в том, что последствия, причиненные в ре зультате правонарушительных действий, будут ус транены в обязательном порядке. Следует согласиться с точкой зрения А.С. Пигол кина, который указывал на необходимость добав ления еще одной, заключительной стадии в право применительный процесс, которую он формулиро вал, как: «доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организаций»9. Добавление указанной стадии в правоприменитель ный процесс позволит избежать возникновения ряда сложных ситуаций, связанных с последствия ми применения норм права. 1

Гранат Н.Л., Макуев Р.Х. Профессиональная культура в право применительной деятельности органов внутренних дел: Учеб. пособие. — М.: Академия МВД России, 1994. — С. 46. 2 См.: Там же. — С. 47. 3 Алексеев С.С. Теория права. — Харьков, 1994. — С. 179. 4 См.: Макуев Р.Х. Правоприменительная деятельность милиции по охране общественного порядка в общественных местах: Ав тореф. дис… канд. юрид. наук. — АлмаАта, 1986. — С. 10. 5 Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. — Т. 2. — М., 1982. — С. 232. 6 См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учеб ник для вузов. 2е изд., испр. и доп. — М., 2000. — С. 354. 7 См.: Там же. — С. 354. 8 Пиголкин А.С. Правоприменение в советском государстве. — М., 1985. — С. 37. 9 Там же — С. 33.

ÌÅÐÛ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÏÐÎÈÇÂÎÄÑÒÂÀ ÏÎ ÄÅËÀÌ ÎÁ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÛÕ ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈßÕ Â ÎÁËÀÑÒÈ ÒÀÌÎÆÅÍÍÎÃÎ ÄÅËÀ Е.И. СИДОРОВ

Россия уверенно движется по пути построения правового государства и гражданского общества, где главным приоритетом выступает соблюдение прав и свобод человека и гражданина. И здесь осо бую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения органами исполни тельной власти, в том числе таможенными органа ми, мер принуждения. Наибольшую актуальность представляет рассмотрение принудительных мер, применяемых для обеспечения производства по де лам об административных правонарушениях, по скольку они непосредственно связаны с привлече нием физических и юридических лиц к админист

ративной ответственности, сопряженным с различ ными ограничениями прав и свобод человека. Не смотря на достаточную урегулированность основа ний и порядка применения административных мер, на практике имеют место различные случаи нару шения прав и законных интересов физических и юридических лиц, несоблюдение процессуального порядка привлечения к административной ответ ственности, а значит ненадлежащее выполнение правоохранительной функции государством. Административные правонарушения в области таможенного дела не представляют значительной общественной опасности, в отличие от уголовных

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

51

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ преступлений в этой области, однако их количество остается неизменно высоким. За 2005 г. таможен ными органами Российской Федерации было воз буждено 64 852 дела об административных право нарушениях в области таможенного дела, а наказа ний назначено на сумму 11,3 млрд. рублей. Эффективность борьбы с административными правонарушениями в области таможенного дела в значительной степени зависит от правильности и обоснованности возбуждения дел о нарушении та моженных правил и эффективности применения мер обеспечения производства по этим делам. В настоя щее время вопросы применения мер обеспечения по административным делам о нарушениях таможен ных правил регулируются гл. 27 Кодекса Российс кой Федерации об административных правонару шениях (КоАП РФ) и действующими в соответ ствии с ним ведомственными правовыми актами ФТС России1. В соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ, меры обеспечения производства по делу об админи стративном правонарушении применяются прежде всего для пресечения административного правона рушения, установления личности нарушителя, со ставления протокола об административном право нарушении при невозможности его составления на месте, выявления обстоятельств и мотивов совер шения административного правонарушения, обес печения своевременного и правильного рассмотре ния дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. В КоАП РФ в качестве самостоятельной меры обеспечения производства предусмотрено доставле ние, т.е. принудительное препровождение физичес кого лица в целях составления протокола об адми нистративном правонарушении при невозможнос ти его составления на месте выявления (совершения) административного правонарушения, если состав ление протокола является обязательным2. Это, как правило, первичная процессуальная мера, направ ленная на пресечение противоправного поведения, обеспечение производства по делу, создание усло вий для применения иных мер административного воздействия. Доставление — одна из самых распространенных мер, применяемых должностными лицами таможен ных органов. Так, в 2005 г. по фактам нарушений та моженных правил было составлено 21 900 протоко лов и вынесено 39 958 определений о возбуждении дел об административных правонарушениях. При менение такой меры, как доставление, должностны ми лицами таможенных органов предполагает непос редственное вторжение в сферу личных прав и сво бод человека и всегда носит принудительный

52

характер. Добровольное согласие физического лица следовать в служебное помещение таможенного орга на не изменяет принудительный характер доставле ния. Совершенно очевидно, что в случае необходи мости и при соблюдении установленных законом ос нований доставление может быть произведено должностным лицом таможенного органа с приме нением мер принуждения независимо от желания на рушителя. При осуществлении доставления физи ческого лица должностными лицами таможенных ор ганов в соответствии со ст. 415 и 416 Таможенного кодекса РФ в его отношении могут применяться фи зическая сила и специальные средства3. Однако в КоАП РФ норма по применению физической силы и специальных средств в отношении доставляемого лица отсутствует. По нашему мнению, ст. 27.2 КоАП РФ следует дополнить: «при доставлении физичес кого лица должностные лица, указанные в п. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, в случае его сопротивления или непови новения имеют право применять физическую силу и специальные средства в соответствии с действую щим законодательством». Нуждается в корректировке и норма КоАП Рос сии, определяющая составы правонарушений, по которым должностные лица таможенных органов имеют право осуществлять доставление физичес кого лица. Согласно действующей редакции КоАП РФ, должностные лица таможенных органов имеют право осуществлять доставление только по составам правонарушений, указанных в гл. 16 КоАП РФ («Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)»). Однако должностные лица таможенных органов имеют право составлять протоколы и по другим административным правонарушениям, со ставы которых определены в КоАП РФ (п. 12 ч. 2 ст. 28.3), при составлении которых также может по требоваться применение такой меры, как доставле ние, например по ст. 19.4 (неповиновение законно му распоряжению должностного лица органа, осу ществляющего государственный надзор (контроль). Исходя из этого, по нашему мнению, п. 10 ч. 1 ст. 27.12 целесообразно дополнить следующим аб зацем: «либо административных правонарушений, по которым, в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ таможенные органы составляют протоколы об административных правонарушениях». Другая распространенная мера обеспечения произ водства по делам о нарушении таможенных правил — изъятие вещей и документов. Так, в 2005 г. по правона рушениям в рассматриваемой области было принято 6 858 решений о конфискации орудий совершения или предметов административного правонарушения на

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ сумму 5,7 млрд. рублей, причем в большинстве случаев в качестве мер обеспечения применялось изъятие ве щей и документов. Цель применения данной меры — пресечение правонарушения, сбор доказательств и обеспечение производства по делу о нарушении тамо женных правил. Однако, согласно требованиям ст. 27.10 КоАП РФ, допускается изъятие только тех вещей, которые оказа лись орудиями совершения или предметами админис тративного правонарушения, а также документов, име ющих значение доказательств по делу. При этом необ ходимо учитывать, что возможность изъятия вещей и документов ставится в зависимость от момента их об наружения: данное процессуальное действие допуска ется только в случае обнаружения товаров, транспорт ных средств и документов на месте совершения адми нистративного правонарушения, при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице. Арест товаров, транспортных средств и иных ве щей, явившихся орудиями совершения или пред метами административного правонарушения, как мера обеспечения производства по делам о наруше нии таможенных правил, представляет собой свое го рода альтернативу изъятию, поскольку, в соот ветствии с положениями ст. 27.14 КоАП РФ, при меняется в случае невозможности изъятия таких товаров и транспортных средств и (или) возможно сти обеспечения их сохранности без изъятия. Реа лизация такой меры обеспечения производства по делу, как арест товаров и транспортных средств, обусловлена правовой возможностью осуществле ния их конфискации. Применение данной меры обеспечения, кроме сбора доказательств, нацелено на обеспечение исполнения постановлений по делу. В ситуации, когда изъятие товаров и транспортных средств невозможно вследствие несоблюдения ус ловий, установленных ст. 27.10 КоАП РФ, осуще ствление их ареста, по нашему мнению, также не правомерно. Товары и транспортные средства, яв ляющиеся предметами или орудиями совершения правонарушения, всегда имеют значение для пра вильного разрешения дела. Однако в целях соблю дения требований ст. 27.1 КоАП РФ, устанавлива ющей основания применения мер обеспечения по делу, данные меры обеспечения не должны приме няться «автоматически» по факту выявления при знаков вещественных доказательств. Исходя из не обходимости обеспечения сохранности веществен ных доказательств и исполнения решения по делу, осуществление их изъятия или ареста обоснованы лишь в тех случаях, когда предметы имеют суще ственное значение в процессе доказывания совер

шения лицом административного правонарушения и установления его вины, а также когда санкцией соответствующей статьи предусмотрена конфиска ция предметов или орудий совершения правонару шения. Применение административного задержания как меры пресечения правонарушения и обеспечения производства по делу о нарушении таможенных пра вил входит в юрисдикционные полномочия тамо женных органов, но в правоприменительной дея тельности таможенных органов используется ред ко. Непоследнюю роль здесь играет недостаточно четкая правовая регламентация порядка и основа ний применения этой меры уполномоченными орга нами и должностными лицами. Спорные вопросы, касающиеся сущности оснований и порядка при менения административного задержания, по наше му мнению, до конца не разрешены, что, в свою оче редь, обусловливает ряд проблем, связанных с пра вовым регулированием и практикой применения административного задержания должностными ли цами таможенных органов. В ст. 27.3 КоАП РФ указаны основания и поря док административного задержания: «администра тивное задержание, т.е. кратковременное ограни чение свободы физического лица, может быть при менено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своев ременного рассмотрения дела об административ ных правонарушениях, исполнения постановления по делу»4. Однако приведенная формулировка не отражает всех функций, целей и задач, выполняе мых данной мерой, в частности основного назна чения мер обеспечения — пресечения правонару шений, установления личности нарушителей, — которое определяется ст. 27.1 КоАП РФ. Указанная цель достигается при фактическом задержании лица на месте совершения им административного правонарушения. Однако, по смыслу ст. 27.3 КоАП РФ, административным задержанием при знается лишь содержание доставленного наруши теля в помещении таможенного органа. В действующем законодательстве не решен также вопрос об основаниях административного задержа ния как исключительной меры. Безусловно, зако нодатель не может дать исчерпывающий перечень противоправных действий, которые могут служить основанием для применения административного за держания, тем более, что с помощью этой меры ре шается несколько задач. Представляется, что каж дое ведомство, наделенное юрисдикционными пол номочиями, должно определить примерный перечень признаков противоправных действий, дающих ос

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

53

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ нования для применения административного задер жания как исключительной меры принуждения с учетом фактически складывающихся правоотноше ний, в частности, между должностными лицами та моженных органов, имеющими право применять данную меру в соответствии с приказом Федераль ной таможенной службы № 198 от 15 марта 2005 г., и физическими лицами — участниками внешнеэко номической деятельности, в отношении которых из брана данная мера. По нашему мнению, в области таможенного дела такими основаниями могут быть: оказание сопротивления или неповиновения дол жностному лицу таможенных органов в связи с осуществлением им служебных обязанностей; невозможность установления на месте личности нарушителя или принадлежности товаров и транс портных средств; подделка транспортных и/или товаросопроводи тельных документов, совершение других проти воправных действий, за которые предусмотрен ад министративный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации; невозможность пресечения правонарушения дру гими законными средствами и способами5. Актуальный вопрос при применении мер обеспе чения — соблюдение законности со стороны долж ностных лиц таможенных органов. Действующие нормы КоАП РФ не устанавливают порядка адми нистративного обжалования мер обеспечения про изводства. Они также не определяют последствия отмены решения о применении мер обеспечения по делам о нарушении таможенных правил при обна ружении отсутствия состава административного правонарушения. По нашему мнению, гл. 7 Тамо женного кодекса РФ «Обжалование решений, дей ствий (бездействия) таможенных органов и их дол жностных лиц» следует дополнить соответствующи ми положениями. Другие способы обеспечения законности при применении мер обеспечения по делам о нарушении таможенных правил — проку рорский надзор, судебный контроль, внутриведом ственный контроль. Однако в таможенных органах не ведется учет применения мер обеспечения производства по де

54

лам о нарушении таможенных правил, ограничи вающих права и свободы граждан, имуществен ные интересы физических и юридических лиц, что не позволяет организовать ведомственный конт роль законности и обоснованности применения данных мер. В этой связи представляется необхо димым издание ведомственного правового акта ФТС России, регламентирующего порядок ведения статистики применения административноприну дительных мер должностными лицами таможенных органов. Необходимо, по нашему мнению, также изменить п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, регламентирующий до кументальное оформление мер обеспечения, в соот ветствии с которым дело об административном пра вонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об администра тивном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ, распространив действия данной нормы только на те протоколы о применении мер обеспече ния, в которых фиксируется событие правонаруше ния. Таким образом, необходимо совершенствовать нормы КоАП РФ и других нормативных актов, ка сающихся мер обеспечения по делам о нарушении таможенных правил, ибо указанные противоречия и недоработки в законодательстве мешают произ водству по данным делам, создают судебные преце денты, которые в большинстве случаев решаются не в пользу таможенных органов, а также предпо сылки к нарушению законности со стороны отдель ных должностных лиц таможенных органов. 1 См.: Приказ Федеральной таможенной службы от 15 марта 2005 г. № 198 «О должностных лицах таможенных органов Рос сийской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять админис тративное задержание». 2 См.: Кодекс Российской Федерации об административных пра вонарушениях: ФЗ от 30 декабря 2001 г. № 195. — Ст. 27.2. 3 См.: Таможенный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 28 мая 2003 г. № 161. — Ст. 415, 416. 4 См.: Кодекс Российской Федерации об административных... 5 См.: Сидоров Е.И., Хомяков Л.Л. Административное задержа ние и проблемы его применения за нарушения таможенных пра вил // Поиск. — № 6. — С. 70—76.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ Ó×ÀÑÒÈß ÃÐÀÆÄÀÍ Â ÌÅÄÈÖÈÍÑÊÈÕ ÝÊÑÏÅÐÈÌÅÍÒÀÕ

А.О. ПУНДА, кандидат юридических наук (Украина)

Правовые основы проведения медикобиологи ческих экспериментов с использованием людей, заложенные в отечественной законодательной сис теме, отображают принципы, выработанные на уровне международноправовых актов. Основны ми из них являются Хельсинская декларация, зак репившая Рекомендации для врачей, проводящих биомедицинские исследования на человеке, приня тые 18й Всемирной медицинской ассамблеей в 1964 г., и Международный кодекс медицинской этик», принятый 3й Генеральной ассамблеей Все мирной медицинской ассоциации в 1949 г. Цель биомедицинских опытов на человеке долж на состоять в усовершенствовании диагностичес ких, терапевтических и профилактических методик, а также в углублении понимания отдельного забо левания. В частности, такие исследования необхо димо проводить на человеке. В области биомедицинских исследований необ ходимо различать медицинские исследования, це лями которых является достижение результата, име ющего важное диагностическое или терапевтичес кое значение для пациента, и те медицинские исследования, целью которых является сугубо на учное знание, без непосредственной диагностичес кой или терапевтической ценности для человека, привлеченного к эксперименту. В Хельсинской декларации речь идет об общих принципах проведения биомедицинских исследо ваний, о медицинских исследованиях, которые связаны (являются совместными) с предоставле нием профессиональной помощи (клинических исследованиях), и о нетерапевтических биологи ческих исследованиях на человеке (неклиничес ких биомедицинских исследованиях). Известный ученыйисследователь Н. Болотина делает вывод о необходимости различать два вида медицинских исследований: 1) связанные с предоставлением ме дицинской помощи (клинические исследования) и 2) нетерапевтические биомедицинские исследо вания с экспериментами на человеке (неклиничес кие исследования).

Другие исследователи также отмечают, что основ ным условием допустимости медицинского экспе римента является достижение социальной цели. В частности, Я. Дргонец и П. Холендер полагают, что при экспериментальной проверке медицинского открытия допустимо подвергнуть человека повы шенному риску только в том случае, если такое от крытие может непосредственно (как медицинский метод) или косвенно (как определенное теоретичес кое достижение) оказывать содействие качествен ному улучшению здравоохранения в сфере профи лактики, диагностики, лечения или реабилитации. Многие эксперименты в сфере медицинских мето дик, проводимые с использованием физических лиц, направлены на вмешательство в сферу жизни или здоровья. Необходимость рассматривать право лица на участие в медицинском (медикобиологическом) эксперименте как составной элемент (форму) реа лизации права на свободное распоряжение жизнью находит поддержку в отдельных научных исследова ниях. Тем не менее, большинство ученыхисследова телей предлагают рассматривать право на участие в медицинском эксперименте как составной элемент права на здоровье. По мнению М. Малеиной, одним из аспектов осу ществления права на распоряжение своим здоровь ем является участие в медицинских экспериментах, проводимых на здоровых людяхдобровольцах с целью решения вопросов о развитии болезни, вы явлении ее возбудителей, выбора оптимального спо соба лечения и допустимости его практического применения или для создания модели экстремаль ных условий для выявления пределов возможнос тей человека. Медицинский эксперимент — это исследование влияния на организм человека физических, хими ческих, биологических, хирургических, психологи ческих и других способов воздействия. Междуна родная конвенция по правам человека в области медицины 1988 г. определила вмешательство в сфе ру здоровья человека, как влияние на его организм физическими, химическими, биологическими, хи

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

55

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ рургическими, психологическими и другими спо собами, применение которых может повлечь нару шение целостности организма или отдельных его органов или тканей, нормального функционирова ния органов, их систем или всего организма, а так же смерть человека. Это в значительной мере влияет на определение места права человека в системе лич ных неимущественных прав и имеет принципиаль ное значение. Объектом экспериментальной дея тельности, как правило, являются жизнь и здоро вье человека. Наибольшая степень риска в процессе проведения любой экспериментальной деятельнос ти приходится на жизнь человека, что обусловлено невозможностью четкого размежевания угрозы вли яния рисков такой деятельности и предопределения необходимости отнесения этой деятельности к со держанию права на жизнь. Медикобиологический эксперимент имеет ха рактер терапевтического медицинского исследования (осуществляется с целью получения информации, важной в терапевтическом плане как для непосред ственного участника эксперимента, так и для дру гих лиц), нетерапевтического медицинского иссле% дования (научноисследовательский эксперимент — неклиническое медицинское исследование по Хель синской декларации), осуществляется в сугубо на учном медицинском плане без терапевтической цели) и клинического экспериментального исследова% ния (медицинские исследования, связанные с при менением медицинской помощи конкретному па циенту в качестве «последнего средства лечения»). В последнем случае клинические эксперименталь ные исследования связаны с непосредственным предоставлением медицинской помощи при усло вии, что все другие терапевтические мероприятия исчерпаны, и в интересах лечения больного как «пос леднее средство лечения» врач использует новый, научно обоснованный, но еще не допущенный к об щему применению метод лечения или лечебное сред ство (например такой, который прошел этап испы таний в лабораторных условиях, или лишь на жи вотных, или с неопределенными побочными отрицательными проявлениями). Хельсинская декларация определяет, что врач имеет право на использование новых диагностичес ких или терапевтических методов, если считает, что их применение дает надежду на спасание жизни, восстановление здоровья или уменьшение страда ний (п. 1 разд. II). Предусмотренное в ст. 44 Основ право на приме нение новых методов профилактики, диагностики, лечения и лечебных средств является элементом пра ва на участие в медицинском эксперименте в форме

56

клиническиэкспериментального исследования в соответствии с общими условиями проведения эк спериментальной деятельности на людях. Иное по нимание этой деятельности будет создавать пробе лы в правовом регулировании и оказывать содей ствие «скрытому» медицинскому эксперименту. В каждом виде экспериментов отличается и круг лиц, которые могут в нем участвовать. В терапевти ческом биомедицинском исследовании могут при нимать участие как «пациенты» (с целью лечения, профилактики, диагностики, относительно которых в будущем будут использованные результаты иссле% дований), так и другие, «здоровые» лица. При проведении клинического эксперименталь ного исследования к нему можно привлекать лишь пациентов, для лечения которых в качестве «после днего средства» могут быть использованы резуль таты исследования. При нетерапевтическом меди цинском исследовании к участию в нем можно при влекать лишь добровольцев, которые должны быть здоровыми, или, если это пациенты, их заболевание не должно иметь отношения к исследованию. В 1957 г. в Институте экспериментальной медици ны под руководством членкорреспондента АМН В.М. Смородинцева была создана вакцина для пре дотвращения полиомиелита. Были проведены тыся чи опытов, пока ученые не убедились в безопасности вакцины. В.М. Смородинцев проверил действие вак цины на себе, но в связи с тем что полиомиелит пора жает в большей степени детей, возникла необходи мость апробации препарата на детском организме. В.М. Смородинцев провел вакцинацию своей внуч ке. Этому примеру последовали его коллеги. Работа ученых завершилась успехом. В другом случае сотрудница Центрального инсти тута усовершенствования врачей России в порядке научного эксперимента по собственному желанию была инфицирована малярией и после появления первых признаков заболевания лекарства не прини мала. Эксперимент был прекращен после обостре ния (температура достигала 41,5°С). После выздоров ления приступы лихорадки периодически возобнов лялись на протяжении полугода. Научные исследования и в других областях науки часто принуждали ученых идти на риск. Иногда подобные эксперименты заканчивались смертью. Известный физик, лауреат Нобелевской премии Мария СкладовскаяКюри заболела лейкемией после собственных опытов с радиационными мате риалами. Известны случаи, когда исследователи осуществляли откровенно неприятные эксперимен ты. Британский студентмедик Стаббинс Фирф стал известен исследовательскими приемами желтой

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ лихорадки: он пил кровь больных для того, чтобы определить механизм инфицирования. Все это может свидетельствовать о противоре чиях в правовом регулировании участия физи ческого лица в экспериментальной деятельнос ти. Если в гражданском законодательстве речь идет лишь о совершеннолетнем дееспособном лице, то в действительности к участию в меди цинском эксперименте могут привлекаться и не совершеннолетние или недееспособные либо ог раниченно дееспособные лица. Тем не менее, на практике противоречивости не существует. Учи тывая форму осуществления биомедицинских исследований на людях, можно утверждать, что положения, изложенные в ч. 3 ст. 281 ГК Украи ны, имеют отношение лишь к участию лица в нетерапевтических биомедицинских исследова ниях (научноисследовательском эксперименте). Его участником может быть здоровый человек (доброволец) или пациент, болезнь которого не связана с исследованием (однако при этом та кое лицо не должно страдать психическими рас стройствами — хроническим психическим забо леванием, временным расстройством психичес кой деятельности, слабоумием, другими заболеваниями психики, так как эти заболева ния могут предопределять недееспособность или ограниченную дееспособность физического лица). В терапевтическом биомедицинском исследова нии могут принимать участие как здоровые лица (добровольцы), так и пациенты с целью лечебного влияния, относительно которых в будущем будут использоваться результаты исследований. Но, как известно, болезнь не избирает людей по возрасту, а потому среди пациентов с одинаковой вероятнос тью могут быть как совершеннолетние, так и несо вершеннолетние лица, дееспособные, недееспособ ные, ограниченно дееспособные. В случае недееспособности участника эксперимен та информированное согласие (об участии) может быть получено от его официального опекуна в соот ветствии с национальным законодательством, а если физическая или психическая неполноценность не дает возможности получить осознанное согласие или если участник эксперимента является несовершен нолетним, то разрешение, полученное от родствен ника, должно рассматриваться как согласие участ ника эксперимента соответственно национальному законодательству (если несовершеннолетнее лицо фактически в состоянии дать согласие, согласие дол жно быть добавлено к согласию его официального опекуна) (п. 11 ч. І Хельсинской декларации). Это

положение касается терапевтического и клиничес кого экспериментального исследования и не может быть использовано для регулирования участия в не терапевтическом эксперименте. В нем имеют право принимать участие пациенты, но лишь из числа со вершеннолетних и полностью дееспособных лиц. Что касается клиническиэкспериментальных исследований, то к участию в них могут быть при влечены любые пациенты, изъявившие желание на это самостоятельно или если согласие об участии было получено через их законных представителей. Должны учитываться правила относительно права на медицинскую помощь (ст. 284 ГК Украины). Если лицо достигло 14 лет, оно имеет право само стоятельно решать вопросы предоставления ему медицинской помощи с использованием новых ди агностических или терапевтических методов в ка честве «последнего» средства. Не меньший интерес вызывает соотношение пра ва на использование новых методов лечения с обя занностью предоставления медицинской помощи без согласия физического лица или его законных представителей в неотложных случаях при наличии реальной угрозы жизни такого лица. В законода тельстве Украины речь идет о применении «новых, научно обоснованных методов лечения» (таких, ко торые используются в других странах, разработаны и построены на общепринятых научных нормах, основанных на лабораторных опытах или опытах на животных). Эти методы врач имеет право приме нять лишь в случаях необходимости предотвраще ния угрозы жизни пациента или ее спасения. В слу чае необходимости использования новых средств или методов лечения (для восстановления, улучше ния здоровья), диагностики, профилактики врач не имеет права применять новые исследовательские приемы без согласия пациента. Учет этого положения поможет избежать неопреде ленности в толковании существующих в отечествен ной нормативноправовой базе положений, сформу лированных в Дополнениях к Типовому положению о комиссии по вопросам этики. В его п. 11 указано, что, если исследуемый находится в критическом со стоянии и от него нельзя получить осведомленного согласия на участие в испытании, согласие надо по лучить от его законного представителя, если он при сутствует при этом, а в случае невозможности полу чения предварительного соглашения решение долж ны принимать специалистыисследователи. Исследуемый или его законный представитель в крат чайший срок должны быть проинформированы об исследованиях и должны дать согласие на продол жение клинического испытания.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

57

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ Непонятным является указание на «предваритель ное соглашение» и «согласие на продолжение кли нического испытания», так как согласие должно быть абсолютным. Если лечащий врач начал, он обязан применять новые методы лечения с целью сохранения жизни пациента, независимо от согла сия или несогласия его или его законных предста вителей. Если после их применения пациент выхо дит из критического состояния (независимо от при чин), он и его законные представители получают право определять возможность и желание дальней шего испытания. Решение о применении новых ме тодов медицинской помощи может принимать лишь лечащий врач, а специалисты, которые проводят исследования, должны иметь право лишь наблю дать за процессом. Определение круга субъектов — участников био медицинских исследований предоставляет возмож ность определить основные условия их проведения: условия определения соотношения между риском и результатом, а также информированного согласова% ния на участие, гарантии в процессе участия в иссле% довании. Основными принципами осуществления меди кобиологического эксперимента на человеке яв ляется проведение к началу исследования тща тельного сравнения возможного риска и ожидае мых положительных результатов (иной выгоды) для участника эксперимента или иных лиц. Ин тересы участника всегда должны доминировать над интересами науки и общества. Врачу необхо димо удержаться от экспериментов на человеке, если он считает, что невозможно четко предусмот реть опасность, связанную с исследованием. Не обходимо прекращать исследование, если выяс нено, что опасность весьма высока сравнительно с ожидаемыми результатами (п. 5, 7 Хельсинской декларации). Правовые основы проведения такого медикобио логического эксперимента, как экспериментальное испытание лекарства, в правовой системе Украины детализируются в Инструкции о проведении кли нических испытаний лекарственных средств и эк спертизы материалов клинических исследований от 1 ноября 2000 г. № 281, принятой во исполнение по ложениями Закона Украины «О лечебных сред ствах» (ст. 7, 8). Цель проведения исследований лекарственных средств определена в этой Инструкции, как необ ходимость установления безопасности исследуемо го лекарственного средства, схемы дозировки, те рапевтических доз, режима введения, зависимости эффекта от доз, терапевтической эффективности.

58

Понятие рисков для жизни и здоровья участников эксперимента отсутствует. Вместо него использу ются категории «побочное явление», «побочна ре акция», «серьезная побочная реакция» или «серьез ное побочное явление», «непредвиденная побочная реакция», что может привести к госпитализации, увеличению срока госпитализации, инвалидности, врожденным аномалиям, смерти испытуемого. Ха рактер таких рисков в предоставляемой информа ции для исследуемого лица предусмотреть тяжело. Тем не менее, результаты действия (наступления) рисков должны составлять содержание страховых случаев, при наступлении которых пациент или доб ровольный участник (их наследник) будут иметь право на получение сумм страхового возмещения в соответствии с предварительно оформленными до кументами о страховании жизни и здоровья таких лиц. Обязательность страхования участников био медицинских исследований не вызовет сомнений в своей уместности, в том числе в случаях проведения клиническиэкспериментальных исследований. Еще одним условием является обязательная осве домленность участника эксперимента, связанная с условием информированного согласия на участие. Участник может быть включен в исследование толь ко при условии, если он или его законный предста витель получили информацию о сути и возможных последствиях испытания, свойств лекарственного средства, его ожидаемой эффективности, степени риска исследования (п. 5.5 Инструкции). Тем не менее, в Инструкции вообще не идет речи о степе нях риска. При проведении экспериментальной деятельнос ти можно предложить введение шкалы такого рис ка с использованием 3элементной структуры: низ кий, средний или высокий риск угрозы жизни или здоровью. К числу информации, которая должна предоставляться участнику эксперимента, необхо димо отнести данные о временной продолжитель ности эксперимента и отдельных его фаз; инфор мацию о заказчике клинического испытания (спон соре); относительно субъекта страховой деятельности (страховщика); данные результатов экспериментов или внедрения иностранного лекар ственного средства за границей; ознакомление с программой клинических испытаний. Информа цию надо дополнительно предоставлять к той, что указана в п. 6 Дополнений к Типовому положению о комиссии по вопросам этики в объемах, достаточ ных для понимания и восприятия (без специальных терминов). Предоставляться информация должна лишь в письменной форме понятным для лица языком с

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ обязательной росписью об ознакомлении на каж дой странице информационного сообщения. Ин формированное согласие может иметь форму до говора, должно быть подписано собственноручно и нотариально заверено. Количество экземпляров согласия (договора об участии в медикобиологи ческом эксперименте) должно соответствовать ко личеству участников. Если на участие в экспери менте согласен несовершеннолетний в возрасте от 14 лет, для его участия в эксперименте (терапевти ческом) необходимо иметь дополнительно согла сие его законного представителя. При привлече нии недееспособного лица необходимо согласие опекуна, а ограниченно дееспособного — двойное согласие — от участника эксперимента и его опе куна. На документе о согласии должны, кроме того, быть подписи лечащего врача (если это кли ническиэкспериментальное исследование), пред ставителя комиссии по этике, исследователя и за казчика исследования. Несовершеннолетних до 14 лет и недееспособных, ограниченно дееспособных лиц к терапевтическим или нетерапевтическим клиническим испытаниям привле кать вообще нельзя. Они могут быть лишь участника ми клиническиэкспериментального исследования, если использование новых медицинских средств яв ляется для них «последним средством». Как устанавливать дозирование, режим приема препаратов для лиц до 14 лет? Ответ такой: это надо рассчитывать на основании известных отличий между организмом малолетнего и несовершеннолет него с поправкой на соответствующие физиологи ческие и прочие факторы. Безусловным правом лица, принимающего учас тие в любом виде медицинских экспериментов, яв ляется его право прекратить участие в эксперимен те как полностью, так и частично (например, умень шить дозировки лекарства). Если по смыслу эксперимента сокращение участия в медицинском эксперименте является невозможным, врач обязан сообщить об этом участнику и выяснить его четкую позицию по поводу продолжения участия в меди цинском исследовании. Врач обязан избегать свое го влияния (в прямой форме — убеждениями — или косвенной) на изменение позиции участника иссле дования. Что касается оформления участия лица в медицин ском исследовании, то документ о согласии должен быть изготовлен и подписан в количестве (аутентич ных) экземпляров, которое равняется количеству лиц, принимающих участие в этих правоотношениях:

участник (его законный представитель); врач (леча щий, специалист, проводящий исследование); пред ставитель страховой компании. Еще одним важным элементом проведения биоме дицинских исследований с участием человека явля ется экономическое содержание этих правоотношений. В Дополнении к п. 2.3 Типового положения о комис сии по вопросам этики, в п. 6, указано, что в устной и письменной информации, которая предоставляется пациенту (добровольцу), должен быть, среди прочего, указан размер выплат исследуемому, если таковые предусмотрены, пропорционально продолжительно сти его участия в испытании и затратам исследуемо го, если таковые ожидаются в связи с его участием в испытании. Участие в медицинском исследовании любого вида обязательно должно быть платным. Размер выплат исследуемому надо устанавливать по дого воренности между участниками, и он не должен за висеть лишь от продолжительности участия паци ента (добровольца) в медицинском эксперименте. Исследуемый не должен нести никаких затрат, свя занных с его участием в медицинском эксперимен те. Проведение медицинских исследований может быть связано с необходимостью привлечения в ка честве объекта эксперимента тела, или составных (анатомических) материалов умершего лица, или зародыша (плода) человека. Правового регулиро вания в этой сфере нет. Медицинские исследова ния с привлечением этих объектов требуют разра ботки особых юридических процедур. Законода тельство не дает возможности рассматривать проведение таких опытов как медицинское иссле дование на человеке. Современная правовая докт рина, к сожалению, не рассматривает эмбрион (плод) как субъект права. По понятным причинам правосубъектностью не может быть наделено и умер шее лицо. В законодательстве следует предусмотреть бе зоговорочный запрет проведения медикоэкспе риментальных действий с привлечением беремен ных женщин с целью исследований влияния ме дицинских средств на эмбрион (плод). К экспериментальной деятельности могут привле каться лишь тела мертвых эмбрионов (чаще пло дов). Получить для исследований тело эмбриона (плода) или, как это определяет законодательство, «фетальные материалы» можно лишь в случаях проведения абортов, преждевременных родов или мертворождения.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

59

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ ÏÐÀÂÎÂÎÃÎ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÐÅÃÈÎÍÀËÜÍÛÕ ÏÐÎÃÐÀÌÌ ÑÎÖÈÀËÜÍÎ-ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÎÃÎ ÐÀÇÂÈÒÈß Д.А. РЕМИХАНОВА, кандидат экономических наук; Р.П. ОЗЕРОВА

Современный этап социальноэкономических преобразований характеризуется активным поис ком путей и методов решения проблем развития ре гионов. В соответствии с одной из точек зрения на решение проблемы, рынок сам по себе, без вмеша тельства государства решит все проблемы, в том числе региональные. Однако практика рыночных преобразований в России, ситуация, сложившаяся в регионах, показывают необходимость активного участия государства в процессах социальноэконо мического развития как страны в целом, так и субъектов Федерации. Основная цель региональной социальноэконо мической стратегии — мобилизация всех необхо димых ресурсов и возможностей на ключевых, важнейших направлениях, целях и задачах разви тия субъекта Федерации. Главным нормативным документом регионального программирования яв ляется Порядок разработки и реализации феде ральных целевых программ, утвержденный Пра вительством РФ в 1995 г. и уточненный в 1996 г. Активность использования именно региональ ных программ как средства региональной поли тики во многом объясняется сокращением ин дивидуальных льгот и преференций, установле нием более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюдже та. Программы стали для регионов главной на деждой на получение федеральных инвестиций, а для центра — главным направлением селектив ной поддержки регионов, относящихся к разным проблемным территориям. Разработка и утвер ждение региональных программ прибрели опре деленное политическое значение как свидетель ство конструктивного сотрудничества федераль ной и региональной власти. Не случайно решения о разработке программ (указы Прези дента РФ, постановления Правительства РФ) особенно часто принимаются во время феде ральных и региональных выборных кампаний.

60

Анализ разработки, финансирования и реализа ции целевых программ, подготавливаемых для раз личных территориальных уровней управления, по казывает определенное несовершенство их право вой базы. Основным недостатком имеющейся правовой базы федеральных, региональных и му ниципальных программ является то, что в ней недо статочно учитываются региональные особенности разработки, финансирования и реализации про граммных документов, которые используются на том или ином иерархическом уровне управления. Немногочисленные разработки по нормативноме тодическим основам подготовки и реализации регио нальных и муниципальных программ на уровне регио нов практически повторяют принятые на федеральном уровне нормативные акты и не содержат принципи альных требований к отбору проблем для их решения программным методом. Во многих случаях в виде «про грамм» представляются к рассмотрению и утвержде нию в законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации и муниципальных обра зований обычные планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений ад министраций. Рассматривая целевые программы как один из ин струментов регулирования развития экономики и социальной сферы макро и микрорегионов, пред ставляется целесообразным определить состав тех целей и задач региональной экономики, которые мо гут быть решены на каждом уровне управления про граммноцелевым методом. В основу определения общественной потребности в продуктах, товарах и услугах могут быть положены понятия «государ ственная нужда», «муниципальная нужда». Состав «государственных нужд», включая по ставки продукции для реализации федеральных целевых программ, был определен Законом о по ставках продукции и товаров для государствен ных нужд, где были установлены два уровня «нужд» — федеральный и региональный (уро

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ вень субъекта Федерации). В последующем эти уровни были подтверждены Законом о постав ках продукции для федеральных государствен ных нужд. Однако при формулировании целей удовлет ворения государственных нужд в обоих законах полностью пропущены задачи регионального развития, которые могут быть решены. В ст. 179 БК регламентированы (в сжатой форме) форми рование перечня целевых программ, содержание программ. Однако эта статья относится к про граммам, разрабатываемым как органом испол нительной власти РФ или субъекта Федерации, так и органом местного самоуправления. Так, перечень программ увязывается с прогнозом со циальноэкономического развития России и, соответственно, с прогнозами социальноэконо мического развития соответствующих террито рий и с определяемыми на основе этих прогно зов приоритетами. Однако в тексте ст. 179 ка кихлибо региональных приоритетов не установлено. Также сжато регламентировано содержание дол госрочной целевой программы. Она включает в себя техникоэкономическое обоснование, прогноз ожи даемых социальноэкономических (экологических) результатов реализации программы, наименование заказчика программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам, другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения. Для каждого таксономического уровня террито риальной иерархии могут быть определены специ фические задачи развития, решение которых потре бует привлечения программноцелевого метода уп равления. Так, в число социальноэкономических задач общегосударственного, межрайонного уров ня и уровня субъекта Федерации, решаемых про граммноцелевым методом, следовало бы включить: сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции; обеспечение экономической самостоятельности регионов на основе взаимосогласованных отно шений федерального бюджета и консолидирован ных бюджетов субъектов Федерации; формирование федерального и региональных рын ков; содействие развитию государственного (федераль ного и регионального) и муниципального секто ров экономики; преодоление чрезмерно глубоких различий в уров не социальноэкономического развития между

крупными экономическими районами и субъек тами Федерации; стимулирование экономического роста развитых и государственная поддержка кризисных и деп рессивных регионов, регионов со сложными ус ловиями хозяйствования и государственного ре гулирования (районов Арктики, Крайнего Севе ра и приравненных к ним местностей, Дальнего Востока, приграничных и горных регионов и др.). Следует обеспечить учет интересов субъектов Федерации, не носящих по отношению к другим субъектам Федерации дискриминационного ха рактера (это органически вытекает из конститу ционного принципа равноправия субъектов Фе дерации), а также учет важности решения приори тетных задач структурной, региональной, национальной, демографической и внешнеэконо мической политики. Дополнительного внимания требуют вопросы достижения устойчивости эко номического и социального развития как страны в целом, так и регионов, проведения протекцио нистской политики по отношению к отечествен ным производителям, преодоления территориаль ных диспропорций производства и др. Их реше ние влияет на уровень экономической безопасности России и, по отдельным геострате гическим направлениям, на преодоление тенден ций к автаркии или ограничению межрайонных связей, ведущее к росту экономической самосто ятельности регионов. Все эти задачи закономерно связаны с укрепле нием государственности, как это определено Ука зом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об ос новных направлениях региональной политики в Российской Федерации». Для повышения эффективности разработки, функционирования и реализации региональных программ на общегосударственном (федераль ном), межрайонном уровнях и уровне субъекта Федерации необходимо законодательно устано вить приоритетные цели и основные задачи регио нального развития, требующие программного раз решения. С точки зрения формирования собствен ной законодательноправовой базы разработки, финансирования и реализации региональных программ, выявлена объективная потребность в принятии целого ряда федеральных законов. Сле дует учесть, что в их число входят законы, кото рые помогают созданию благоприятной правовой среды для непосредственного действия законода тельных основ регионального уровня. На федеральном уровне требуются разработка и принятие законов по следующим направлениям:

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

61

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ размещению производства и территориальной орга низации производительных сил; схеме расселения на территории России; разработке и реализации федеральных целевых программ развития крупных экономических районов и решению актуальных межрайонных проблем РФ; разработке и реализа ции федеральных программ развития субъектов Федерации; стимулированию перемещения про мышленности; формированию муниципального за каза и т.д. На региональном (местном) уровне необходимы соответствующие решения представительных ор ганов местного самоуправления по предметам их ведения. Они могут быть использованы как орга низационноправовая база реализации программ ноцелевого метода развития муниципальных об разований: о локальной системе расселения и бла гоустройства территории; о разработке и реализации программы развития группы муници пальных образований (или зоны экономического роста); о разработке и реализации программы раз вития муниципального образования; о программе развития города и т.д. Лишь в немногих регионах имеются официально утвержденные организаци оннометодические материалы по разработке ре гиональных (республиканских, областных) про грамм, включая развитие особых экономических зон и отдельных городов (в Чувашской республи ке, Саратовской, Самарской и Свердловской об ластях, СанктПетербурге и др.). Между группой региональных программ общего сударственного (федерального), межрайонного и ре гионального (для субъекта Федерации) уровней и ре гиональными программами муниципального уров ня намечается определенный структурноправовой разрыв. Он относится к уровню муниципальных об разований в пределах территории одного субъекта Федерации. По отношению к нему вопросы разра ботки и реализации региональных программ до сих пор не определены достаточными нормативными правовыми актами федерального и регионального значения. Речь идет о формировании приоритетных целей и основных задач проведения активной внут рирегиональной политики (республиканской, внут риобластной, внутрикраевой). Под внутрирегиональной политикой понимается система целей и задач органов государственной вла сти субъекта Федерации и органов местного самоуп равления по управлению политическим, экономичес ким и социальнодемографическим развитием реги онов, по регулированию национальнокультурных и национальноэтнических отношений в регионах, а также механизм их реализации.

62

Основными целями и задачами внутрирегиональ ной политики являются: обеспечение экономических, социальных, право вых и организационных основ формирования еди ного хозяйственного комплекса региона, рассмат риваемого как неотъемлемая часть российской экономики, звено единого экономического про странства России; рациональная территориальная организация ре гиона, включающая в себя целесообразное разде ление и интеграцию труда, формирование внут рирегиональной инфраструктуры (прежде всего транспорта, связи, рациональной системы рассе ления); обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гаран тирование социальных прав граждан, установлен ных Конституцией РФ, независимо от экономи ческих возможностей административных районов и городов, использование механизма привлечения средств федеральных бюджетов в экстремальных случаях при недостатке собственных ресурсов ре гиона; выравнивание условий социальноэкономичес кого развития административных районов и го родов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита районов, при родных заповедников и национальных парков; приоритетное развитие административных райо нов и городов, имеющих благоприятные условия для развития воспроизводственного потенциала и обеспечивающих основную часть доходов в реги ональном бюджете; государственная поддержка развития особых эко номических зон; · приоритетная государственная поддержка райо нов и городов с неблагоприятными природнокли матическими и экологическими условиями раз вития; · поддержка развития мелкого и среднего предпри нимательства, фермерских хозяйств; · становление и обеспечение гарантий развития местного самоуправления. Эти положения могут стать предметом законода тельнонормативного регулирования внутрирегио нальной политики. Особое внимание должно быть обращено на: основные положения внутрирегиональной эконо мической политики (цели, задачи, методы регио нальной политики, правовые и организационные формы ее реализации);

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ правовые основы размещения нового, расшире ния и реконструкции действующего производства (предприятий производственной сферы); государственное регулирование развития внутри областных, межобластных и внешнеэкономичес ких связей административных районов, городов и предприятий региона; основные положения региональной политики в социальной сфере (цели, задачи и методы реали зации региональной политики, правовые и орга низационные формы ее реализации); правовые основы обеспечения жильем особых ка тегорий граждан (пострадавших от техногенных катастроф и стихийных бедствий, северян, воен нослужащих, ликвидаторов, беженцев и др.) за счет ресурсов региона, административных райо нов и городов (помимо практической реализации программных мероприятий за счет федеральных ресурсов); правовые основы проведения активной внутрире гиональной политики повышения уровня и каче ства жизни населения и его занятости; основные положения регулирования рациональ ного природопользования и охраны окружающей среды; правовые основы национальноэтнических отно шений и развития национальных языков на тер ритории республики, края, области, автономной области, автономного округа; поддержка и развитие национальнокультурной автономии народов и национальных групп, насе ляющих субъект Федерации. Сложившийся способ взаимодействия централь ных ведомств, ответственных за экономику, и регио нальных властей нельзя считать приемлемым. Вы нуждать органы управления на местах компенсиро вать промахи федеральной экономической политики — неудачное использование потенциала регионов, равно как и перегрузка центра исправле нием ошибок, допущенных региональными властя ми, — не лучший способ использования общенаци ональных ресурсов. В будущем центр и регионы дол жны проводить согласованную политику. Чтобы выстроить механизм эффективного взаи модействия центра и регионов в сфере экономики, необходимо сделать следующее. Вопервых, избавиться от иллюзии, что экономи ческая проблема исчезла, если ею перестали зани маться в центре, а страна между тем продолжает нор мально существовать. Это означает, что ее решение переносится в регионы. Если, например, РАО «ЕЭС России» хочет избавиться от решения проблемы об новления устаревших генерирующих мощностей,

это не приведет к исчезновению самой проблемы. Предприятия и население самостоятельно решить проблему своего электро и теплоснабжения не мо гут, поэтому этот груз опять ляжет на плечи госу дарственной власти, только на уровне регионов. Причем к обычным проблемам добавится вопрос о контроле над возникающими энергетическими мо нополиями регионального уровня. Опыт последних лет показывает, что в пере ходный период государство должно активно воз действовать на макроэкономические процессы. Замена этого псевдолиберализмом и псевдоры ночностью стоит стране больших потерь. Вот по чему государство должно решительно взять на себя лидерство в таких процессах, как техноло гическая модернизация производства и разви тие инновационного потенциала, перестройка отраслевой структуры экономики, формирова ние действенных институтов рыночной эконо мики и создание конкурентной среды, развитие базисной инженерной инфраструктуры, антимо нопольное регулирование и т.д. Только по мере сглаживания социальных, институциональных и структурнотехнологических диспропорций, которое позволит механизму экономического самодействия работать не на деградацию, а на развитие национальной экономики, государство сможет передать эти функции прочим экономи ческим агентам. Вовторых, федеральная власть и регионы долж ны выработать согласованную стратегию долговре менной экономической политики: определить пер воочередные, а также средне и долгосрочные цели развития страны; разработать основной механизм достижения поставленных целей и определить для этого сроки и исполнителей, обязательно «привя зав» их к наличным ресурсам. Втретьих, центр, регионы и местная власть дол жны точнее распределить между собой экономичес кие функции. Даже если всеми регионами будут руководить «блестящие» управленцы, им все равно не решить таких макропроблем, как прекращение утечки капитала из России, создание устойчивой национальной валюты, построение бездефицитно го федерального бюджета, снижение инфляции до приемлемого уровня, контроль над общенациональ ными монополистами, проработка экономических аспектов национальной оборонной политики и др. Эти вопросы должна квалифицированно решать федеральная власть. Регионы, в свою очередь, должны в большей сте пени сосредоточиться на поиске и подготовке к реализации эффективных инвестиционных проек

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

63

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ тов на своих территориях, привлечении инвести ционных ресурсов в региональную экономику, раз витии масштабного жилищного строительства и рынков первичного и вторичного жилья, ускоре нии процессов по перераспределению имущества в пользу эффективных собственников, развитии рыночных институтов и инженерной инфраструк туры в своих регионах и т.д. Было бы целесообраз но передать в управление региональным властям и значительную часть общефедеральной собствен ности, находящейся на их территории, а также пре доставить широкие права по решению вопросов, связанных с правами собственности и пользова ния на землю и недвижимое имущество. К сфере совместной компетенции центра и регио нов необходимо отнести такие экономические воп росы, как реализация инфраструктурных проектов трансрегионального значения, технологическая модернизация различных отраслей экономики, меры по развитию базовых секторов национальной

экономики (АПК, ТЭК, ВПК), патронирование науки и наукоемких отраслей, поддержка экспор теров и импортозамещающих производств и др. Представляется допустимым, чтобы федеральная власть получила право оперативно вмешиваться в ситуацию, если региональная власть не справляет ся со своей долей экономической ответственности, и забирать в свои руки часть функций, отданных региону (например, отзывать право на управление федеральной собственностью, расположенной на территории субъекта Федерации). Вместе с тем дол жен быть разработан механизм, предотвращающий ситуацию, когда точку зрения большинства регио нов на национальную экономическую стратегию много лет игнорировали федеральные ведомства, ответственные за ее разработку и реализацию. Толь ко в этом случае все властные структуры в России смогут согласованно работать, причем каждый уро вень власти будет нести свою долю реальной ответ ственности.

ÏÐÀÂÎÂÀß ÏÐÈÐÎÄÀ ÐÅØÅÍÈÉ ÅÂÐÎÏÅÉÑÊÎÃÎ ÑÓÄÀ ÏÎ ÏÐÀÂÀÌ ×ÅËÎÂÅÊÀ И.С. МЕТЛОВА

В последнее время российские специалисты в об ласти права значительное внимание уделяют Евро пейскому суду по правам человека, юрисдикцию которого Россия признала в 1998 г.1, появляются диссертационные исследования, посвященные раз личным аспектам его деятельности2. И это не уди вительно, поскольку уже накоплен определенный опыт обращения российских граждан за защитой своих прав в Европейский суд по правам человека. Так, согласно статистике Суда, только с 2003 по 2005 г. им было принято 102 окончательных реше ния (постановления) в отношении России: в 2003 г. — 5, 2004 — 15 и в 2005 г. — 82. Однако, несмотря на возрастающий интерес к де ятельности Европейского суда по правам человека, в отечественных юридических теории и практике весьма важные вопросы, касающиеся его правовой природы и характера решений, пока не получили достаточного освещения. В юридической литерату ре природа решений Европейского суда по правам

64

человека оценивается неоднозначно. Так, одни спе циалисты называют их прецедентами, другие — ак тами толкования, третьи — правоприменительны ми актами. При этом большинство специалистов в качестве прецедентов рассматривают все без исклю чения решения Суда. Судебную практику Европейского суда по пра вам человека в юридической литературе также на зывают поразному: правом Суда, прецедентным правом, юриспруденцией. Как отмечает В.А. Тума нов, так называемое право Европейского суда по правам человека представляет собой нечто среднее между прецедентным правом в его традиционном понимании и континентальной судебной практикой как определенной, устоявшейся, однообразной, пос ледовательной позицией судов по тем или иным воп росам правоприменительной деятельности. Очевид но, что, используя в английском тексте решения тер мин «прецедентное право» (case law), а в французском — термин «судебная практика»

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ (jurisprudence), Суд исходит из такого усредненного подхода. В.А. Туманов склонен рассматривать пре цедентное право Суда как более близкое французс кому термину3. Однако практика Европейского суда по правам человека ближе всего прецедентному праву, как оно понимается английской доктриной прецедента. К тому же французское словосочетание «faire jurisprudence» обозначает «составить прецедент», т.е. не особо отличается от английского «case law». Ве сомым аргументом в пользу такой позиции служит широко применяемый Судом в его деятельности принцип stare dicisis (обязательности соблюдения прецедентов). При решении конкретного дела Европейский суд по правам человека, как правило, ссылается на предшествующие свои решения по данной или близ кой категории дел, равно как и на решения по со путствующим вопросам, возникшим в ходе рас смотрения дела. При этом ссылка идет на ближай шие решения, принятые в последнее время. Вместе с тем особым авторитетом пользуются решения (многим из них уже немало лет), которые можно на звать модельными: в них впервые и наиболее деталь но выражены соответствующие правовые позиции и установки Суда. В некоторых своих постановлениях Европейский суд по правам человека указал, что он формально не связан своими предыдущими постановлениями, отметив при этом, что в интересах правовой опреде ленности, равенства всех перед законом без разум ных оснований он не должен отступать от ранее вы несенных прецедентов. Согласно Большому юридическому словарю, пре цедент — вынесенное судом по конкретному делу решение, обоснование которого становится прави лом, обязательным для всех судов той же или низ шей инстанции при разбирательстве аналогичных дел4. Именно этот элемент решения называется в юридической литературе правовой позицией Евро пейского суда по правам человека; именно она, яв ляясь racio decidendi, т.е. сущностью решения, как правило, служит ориентиром для правопримените лей и «снимает неопределенность» в конкретных ситуациях5. Формируясь постепенно, в процессе правоприме нительной деятельности, правовые позиции Евро пейского суда по правам человека представляют собой обобщение накопившейся практики Суда по рассмотрению жалоб на нарушение определенных прав и свобод человека, гарантируемых Конвенци ей и Протоколами к ней. Так, М. Де Сальвиа назы вает их руководящими принципами судебной прак

тики, выработанной в Страсбурге, — regulae juris6. Е.С. Алисиевич называет правовые позиции Евро пейского суда по правам человека «правовыми стандартами» — результатом толкования Судом норм Конвенции и Протоколов к ней применитель но к обстоятельствам конкретного дела, отношени ем Суда к определенной правовой проблеме, возник шей в связи с рассмотрением фактических обстоя тельств поданной жалобы7. Применяя и толкуя Конвенцию в рамках конк ретного дела, по конкретным обстоятельствам и по индивидуальной жалобе, Европейский суд по пра вам человека создает некие нормативные установ ки в виде своих правовых позиций (правовых прин ципов, правовых стандартов). Нормативный харак тер этих установок подразумевает их распространение не только на конкретный, ставший предметом рассмотрения в Суде случай, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. В юридической литературе высказывается мнение о том, что возникла новая специфическая форма права — правовая позиция Европейского суда по правам человека8. Поскольку правовая позиция является частью решения Суда, то, признавая ее формой права, мы тем самым делаем вывод о содер жании одной формы права в другой, т.е. о наличии «формы в форме». Однако с этим нельзя согласить ся, поскольку правовые позиции не существуют абстрактно, в пустоте, а содержатся в текстах конк ретных решений — судебных прецедентов. Ссыла ясь на какуюлибо свою позицию, Суд делает ссылку на свои предыдущие решения, указывая название дела, конкретный параграф. Аналогич но поступает и Конституционный Суд РФ, цити руя постановления Европейского суда по правам человека. За последние девять лет Конституцион ный Суд РФ более чем в 90 своих решениях сослал ся на Конвенцию и позицию Европейского суда, которые оцениваются им фактически как источ ник права9. Правовая позиция не совпадает по объему с ре шением Европейского суда по правам человека, поскольку в одном решении могут быть высказаны правовые позиции как по одному, так и по несколь ким значимым вопросам. Однако вопрос о право вой природе решений Суда осложняется тем, что они представляют собой акты международного судеб ного органа и, следовательно, содержат в себе нор мы международного права. В юридической науке существует мнение, что, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, право вые позиции Европейского суда по правам челове

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

65

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ ка сами являются составной частью российской правовой системы10. Соглашаясь с тем, что право вые позиции Суда являются нормами международ ного права, тем не менее стоит обратить внимание на то, что существование норм невозможно без внешнего выражения. Таким внешним выражени ем (формой), а следовательно, частью российской правовой системы следует считать сами решения Суда (судебные прецеденты), а не отдельный их элемент. Правовая позиция Суда — не самостоя тельный источник права, а «нормативное ядро» судебного прецедента. Более правильно определять судебный прецедент, как судебное решение по кон кретному делу, которому придается общеобязатель ная сила при рассмотрении подобных дел и этим же судом, и нижестоящими судами11. Какие из решений Европейского суда по пра вам человека следует считать прецедентными? Ведь в процессе своей деятельности он выносит самые разнообразные решения, которых с мо мента вынесения первого постановления в 1961 г. накопилось несколько тысяч. Как правило, все его акты некоторые исследователи называют ре шениями. Однако решения — это родовое обо значение всех правовых актов, принятых Судом. Очевидно, что большинство исследователей не делают различий между решениями и постанов лениями Суда, а также не вникают в сущность каждого решения. В зарубежной литературе из решений Европейс кого суда по правам человека четко выделяют по становления — окончательные его решения по су ществу. И это не случайно. Именно в постановле нии Суд выражает свои правовые позиции по отношению к тем вопросам, которые исследовались при рассмотрении конкретного дела. Через поста новление оформляется официальное толкование положений Конвенции. Решения же принимаются по процедурным вопросам и носят процессуальный характер. Правовые позиции можно обнаружить в решениях, не только принимаемых по существу дела, но и носящих процессуальный характер, на пример по вопросу о приемлемости жалобы. Содер жащиеся в этих решениях позиции касаются преж де всего критериев приемлемости жалоб и должны служить образцом для потенциальных заявителей. Неоднозначность оценки природы решений Ев ропейского суда по правам человека выражается в разбросе мнений по этому вопросу. Существует точ ка зрения, что решения Суда являются либо акта ми толкования, либо правоприменительными ак тами. Как отмечается в юридической литературе, Суд осуществляет толкование положений Европей

66

ской конвенции о защите прав человека и основ ных свобод в виде принятия так называемых пре цедентных решений12. По мнению Д.В. Кайсина, решения Суда являются единственным официаль ным толкованием текста Конвенции и обладают тождественной юридической силой13. Постановления Европейского суда по правам че ловека в соответствии с его статусом и функцио нальным назначением по своей юридической при роде можно было бы рассматривать как особую разновидность актов официального толкования права. На это указывают следующие признаки: эти постановления обязательны, обладают юриди ческой силой и, соответственно, влекут за собой определенные юридические последствия, которые в одних случаях в качестве актов казуального тол кования (обязательных ad hoc), в других — норма тивного толкования распространяются на неопре деленный круг случаев и субъектов, являются обя зательными не только для сторон, но и во всех схожих ситуациях14. Однако постановление Европейского суда по пра вам человека не обладает всеми признаками акта толкования, хотя (и это бесспорно) содержит в себе толкование конвенционных норм. Так, в отличие от акта толкования оно содержит не только конкрети зирующие, но и нормативные предписания; имеет самостоятельное значение и, что самое главное, со держит в себе решение по делу. Кроме того, акты тол кования не являются формой и источником права15. В юридической литературе высказывается также мнение о том, что решения Европейского суда по правам человека являются правоприменительными актами и, следовательно, их нельзя считать частью российской правовой системы16. Подпадая mutatis mutandis под определение, давае мое в юридической литературе правоприменитель ному акту, под которым понимается официальное решение компетентного органа по конкретному юри дическому делу, содержащее государственновласт ное веление, выраженное в определенной форме и направленное на регулирование общественных от ношений, изданное на основе правовой нормы в от ношении конкретного лица (лиц), дополнительно определяющее их права и обязанности17, постанов ление Европейского суда по правам человека, тем не менее, имеет существенные отличия. Так, оно носит не только индивидуальный, но и общий характер; в отличие от правоприменительного акта оно имеет силу не только для строго определенных ситуаций и лиц, но и распространяется на аналогичные случаи в будущем. И главное — оно рассчитано на многократ% ное применение.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ Некоторую определенность в вопрос о правовой природе решений Европейского суда по правам че ловека вносит постановление Суда по делу Прети 2002 г., в котором изложена позиция Суда на этот счет. Так, в ответ на заявление адвокатов заявитель ницы о том, что констатация нарушения Конвен ции в этом деле не создаст общего прецедента, Суд признал, что в его компетенцию, по смыслу ст. 34 Конвенции, входит не абстрактное высказывание, а применение Конвенции к конкретным обстоятель ствам индивидуальных дел. Тем не менее, постанов% ления, принятые по индивидуальным делам, в боль шей или меньшей степени составляют прецеденты, и решение по этому делу ни теоретически, ни прак тически не может быть сформулировано таким об разом, чтобы препятствовать его применению в дру гих делах. Следует обратить внимание на то, что, говоря о прецеденте, Суд имеет в виду постановле ние, а не любое свое решение. Таким образом, постановление Европейского суда по правам человека нельзя назвать правопримени тельным актом в чистом виде, хотя нельзя отрицать его правоприменительную природу. Постановления Европейского суда по правам че ловека обладают признаками судебного прецеден та. Однако поскольку фактически каждое решение Суда содержит в себе толкование норм Европейс кой конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, некоторые авторы от носят их к актам толкования, что неверно. Европейский суд по правам человека осуществ ляет официальное нормативное (делегированное) толкование конвенционных норм, однако посколь ку оно дается в рамках определенного дела и не яв ляется целью вынесения постановления, речь все равно должна идти о прецеденте. Нормативный ха рактер постановлений Суда не позволяет также на зывать их правоприменительными актами, несмот ря на то что правоприменительную природу реше ний отрицать нельзя.

1

См.: Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней». 2 См., например: Алисиевич Е.С. Толкование норм Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод как правомочие Европейского суда по правам человека: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2006; Волосюк П.В. Решения Ев ропейского суда по правам человека как источник уголовного права России: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2005. 3 См.: Туманов В.А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. — М., 2001. — С. 105. 4 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. — 2е изд., перераб. и доп. — М., 2003. — С. 483. 5 Волосюк П.В. Указ. соч. — С. 68. 6 См.: Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относя щейся к Европейской конвенции о защите прав человека и ос новных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. — СПб., 2004. — С. 13. 7 См.: Алисиевич Е.С. Указ. соч. — С. 70. 8 См.: Волосюк П.В. Указ. соч. — С. 70. 9 См.: Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // Журнал российского права. — 2005. — № 3. — С. 8. 10 См., например: Витрук Н.В. О юридической силе реше ний Европейского суда по правам человека // Общеприз нанные принципы и нормы международного права, меж дународные договоры в практике конституционного пра восудия: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Ка бышева, В.К. Бобровой и А.В. Сычевой. — М., 2004. — С. 238. 11 См.: Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учебник. — М., 2004. — С. 354. 12 См.: Документы Совета Европы. Тексты и комментарии / Под общ. ред. Уполномоченного РФ при Европейском суде по пра вам человека // Журнал российского права. — 2000. — № 9. — С. 56. 13 См.: Кайсин Д.В. Имплементация норм международного уго ловного права в законодательство Российской Федерации // Уго ловное право: стратегия развития в XXI веке: Материалы между народной науч.прак. конференции (29—30 января 2004 г.) — М., 2004. — С. 28. 14 См.: Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. — М., 1999. — С. 140. 15 См.: Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и отве тах: Учеб.метод. пособие. — М., 2004.— С. 196. 16 См.: Витрук Н.В. Указ. соч. — С. 238. 17 См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 1997; Радько Т.Н. Те ория государства и права: Учебник. — М., 2004.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

67

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÞÐÈÑÄÈÊÖÈÎÍÍÛÅ ÏÎËÍÎÌÎ×Èß ÒÀÌÎÆÅÍÍÛÕ ÎÐÃÀÍΠТ.В. ЛОРТКИПАНИДЗЕ

Административноюрисдикционные полномочия таможенных органов России занимают особое мес то в системе полномочий правоохранительных ор ганов, осуществляющих защиту экономического суверенитета и экономической безопасности госу дарства1. Обеспечение законности и правопорядка в стране приобретают особую актуальность в усло виях административной реформы и провозглаше ния курса на построение устойчивой конкурентос пособной экономической системы рыночного типа. С увеличением товарооборота и интенсификаци ей внешнеэкономической деятельности роль тамо женной службы в деле борьбы с преступлениями и административными правонарушениями приобре тает ключевое значение. О необходимости повыше ния качества производства и расследования дел об административных правонарушениях в области та моженного дела свидетельствуют следующие име ющие место в правоприменительной практике фак ты: преждевременное возбуждение дел без осуществ ления необходимых проверочных мероприятий; неправильное определение субъекта ответствен ности; нарушение прав лиц, привлекаемых к ответствен ности, на защиту; привлечение в качестве законных представителей юридических лиц не руководителей организаций и других лиц, признанных законом или учреди тельными документами органами этих юридичес ких лиц, а иных работников; оформление процессуальных действий в виде изъя тия вещей и документов без указания сведений об идентификационных признаках и количестве изъятых товаров; неправильный выбор единиц измерения предмета правонарушения; передача дел на рассмотрение в судебные органы ненадлежащими должностными лицами. По правовому статусу все субъекты администра тивноюрисдикционной деятельности обладают двумя группами полномочий: 1) правом возбужде ния дела об административном правонарушении, производства процессуальных действий и приме

68

нения мер обеспечения по делу; 2) правом рассмот рения дела об административном правонарушении. Возбуждение дела — обязательная стадия произ водства по делам об административных правона рушениях, на которой уполномоченные должност ные лица при наличии повода к возбуждению дела устанавливают наличие или отсутствие оснований для возбуждения дела об административном пра вонарушении. Дело об административном право нарушении считается возбужденным с момента: составления протокола о применении мер обеспе чения производства по делу об административном правонарушении; составления протокола об административном пра вонарушении или вынесения прокурором поста новления о возбуждении дела об административ ном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об ад министративном правонарушении при необходи мости проведения административного расследо вания; оформления предупреждения или с момента нало жения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонару шения в случаях, когда протокол об администра тивном правонарушении не составляется. На стадии возбуждения возможны следующие формы производства по делу: с составлением про токола об административном правонарушении, без составления протокола либо с вынесением опреде ления о возбуждении дела при необходимости про ведения административного расследования. Рассмотрение дела — это обязательная стадия производства по делам об административных пра вонарушениях, на которой уполномоченные судьи, органы, должностные лица в ходе исследования об стоятельств дела делают официальное заключение о виновности и назначении административного на казания лицу, совершившему административное правонарушение, либо о прекращении производства по делу. Рассмотрение дела состоит из подготовки дела к рассмотрению, непосредственного рассмот рения (слушания) дела и вынесения итогового про цессуального решения.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ Административноюрисдикционная деятель ность характеризуется полисубъектностью, т.е. множественностью органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делам об ад министративных правонарушениях. Протоколы об административных правонарушениях состав ляются должностными лицами органов, уполно моченных рассматривать дела об администра тивных правонарушениях, в пределах компетен ции соответствующего органа (ст. 28.3 КоАП). Вместе с тем протоколы об административных правонарушениях вправе также составлять дол жностные лица федеральных органов исполни тельной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответ ствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо норматив ными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Так, должностные лица та моженных органов составляют протоколы об ад министративных правонарушениях, предусмот ренных ст. 6.15, ч. 1 ст. 7.12, ст. 14.10, ч. 1 ст. 15.6, ч. 2 ст. 15.7, ст. 15.8, 15.9, ч. 2 ст. 16.1, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.26, ч. 2 ст. 20.23 КоАП. Изначально перечень должностных лиц таможен ных органов, уполномоченных составлять прото колы об административных правонарушениях в об ласти нарушения таможенных правил, был утвер жден приказом ФТС России от 1 октября 2004 г. № 98. В последующем, в целях реализации поло жений ч. 4 ст. 28.3 КоАП, был утвержден новый приказ ФТС России от 15 марта 2005 г. № 198. В перечень включены: должностные лица централь ного аппарата ФТС России; начальник управле ния, отдела и их заместители; старший уполномо ченный по особо важным делам; уполномоченный по особо важным делам; старший уполномоченный; уполномоченный; должностные лица региональ ных таможенных управлений; начальник управле ния, службы, отдела, специального отряда быст рого реагирования и их заместители; начальник отделения, старший оперуполномоченный по осо бо важным делам, старший уполномоченный по особо важным делам, главный инспектор, главный государственный таможенный инспектор; оперу

полномоченный по особо важным делам, уполно моченный по особо важным делам, ведущий инс пектор; старший оперуполномоченный, старший уполномоченный, старший инспектор, старший государственный таможенный инспектор; оперу полномоченный, уполномоченный, инспектор, го сударственный таможенный инспектор. Из переч ня исключены уполномоченные должностные лица центрального аппарата ФТС России и региональ ных таможенных управлений, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность. Дела об административных правонарушениях рас сматриваются судьями (мировыми судьями); ко миссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразде лениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномочен ными на то исходя из задач и функций, возложен ных на них федеральными законами либо норма тивными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ (ст. 22.1 КоАП). Таможенные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 16.1, ст. 16.2—16.23. Соответствующие категории дел рассматривают: руководитель федерального органа исполнитель ной власти, уполномоченного в области таможен ного дела, его заместители; начальники региональных таможенных управле ний, их заместители; начальники таможен, их заместители; начальники таможенных постов (об администра тивных правонарушениях, совершенных физичес кими лицами). Таким образом, административноюрисдикцион ные полномочия таможенных органов включают в себя две группы правомочий: 1) право на возбужде ние дела об административном правонарушении и 2) право на его рассмотрение. Юридическим осно ванием установления и реализации соответствую щих полномочий являются нормативные предписа ния КоАП и принимаемые на их основе ведомствен ные нормативные правовые акты ФТС России. 1

См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб ник / Под ред. В.П. Божьева. — 5е изд., испр. и доп. — М., 2004. —С. 255.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

69

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÉ ÎÒÂÅÒÑÒÂÅÍÍÎÑÒÈ Â ÎÁËÀÑÒÈ ÌÈÃÐÀÖÈÎÍÍÛÕ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ И.З. ЧЕРЕПАНОВ

В последнее время проблема незаконной мигра ции приобрела острый характер, что повлекло за собой ряд серьезных негативных последствий и уг роз для России. Государству необходимо выработать и принять наиболее эффективные меры по проти водействию этому явлению. Административная ответственность в области миграционных отношений — действенное средство правоохраны. Являясь государственным и право вым принуждением, оказывая значительное влия ние на соблюдение прав и свобод человека и граж данина в России, она требует четкого правового ре гулирования. Диспозиция ч. 1 ст. 18.11. КоАП является блан кетной, так как содержит термины, для уяснения которых необходимы специальные познания в об ласти миграции. Понятийнокатегориальный аппа рат этой отрасли знания еще находится на стадии формирования, поэтому возникают трудности при толковании некоторых норм. Так, не вполне понят но, кто может быть субъектом административного правонарушения, так как определение понятия «им мигрант» не дано ни в КоАП, ни в других норматив ных правовых актах. К тому же, нет закрепленного в нормах права понятия «иммиграционные прави ла». Многочисленные действия, совершаемые иммиг рантами при въезде в Россию, пребывании и выезде из России, направленные на легализацию своего пребывания в нашей стране, регулируются различ ными нормативными правовыми актами: закона ми о Государственной границе РФ, о правовом по ложении иностранных граждан в России, о порядке выезда из России и въезда в нее, различными под законными актами. Отсутствие рамочного закона, закрепляющего иммиграционные правила и опре деляющего понятия и категории, вызывает значи тельные трудности при установлении признаков (элементов) состава административного правона рушения в данной области. Это негативно сказы вается на квалификации совершенного правонару

70

шения и влечет за собой недостаточную эффектив ность правоохраны общественных отношений. Толкование ч. 1 ст. 18.11. КоАП как элемента пра вореализационного процесса, в частности право применения, указывает на существующие пробелы, что отражается на практической деятельности го сударственных органов и, в конечном счете, на со блюдении законности при реализации прав и сво бод иностранных граждан и лиц без гражданства. Ранее порядок въезда, пребывания и выезда иност ранных граждан и лиц без гражданства регламен тировался Правилами пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденными постановлением Совета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212, в настоящее время — нормами ряда законов, а так же ведомственными нормативными правовыми ак тами государственных органов по делам обеспече ния иммиграции. Необходимо инициировать при нятие специальных законов, нормы которых регулировали бы эти общественные отношения. Причем законы должны быть прямого действия, не требовать большого количества подзаконных актов, и в них обязательно необходимо закрепить основ ные категории и понятия, характеризующие совре менное состояние миграционных процессов в Рос сии, в том числе: «иммиграционные правила», «им мигрант», «незаконная миграция», «незаконный иммигрант». В последнее время значительно увеличилось ко личество иностранных граждан и лиц без граждан ства, выдворенных и депортированных из России. Дальнейшее развитие миграционных процессов, увеличение потока незаконной миграции позволя ют предположить, что такие меры, как выдворение и депортация иностранных граждан и лиц без граж данства, органы государственной власти будут при менять довольно часто. В связи с этим представляет интерес анализ юридических категорий «админис тративное выдворение» и «депортация», а также осо бенностей их применения, что позволяет наиболее полно раскрыть правовую природу, структуру и про

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÅ цедуру их применения, а также существующие про белы в их правовом регулировании. Административное выдворение является мерой административного наказания за совершенное правонарушение и выражается в принудительном контролируемом перемещении через Государствен ную границу РФ или самостоятельном выезде из России иностранных граждан и лиц без граждан ства. Депортация — принудительная высылка ино странного гражданина из России в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в России (ст. 2 Закона о правовом положении иностранных граждан в России). Депортация не является мерой административного наказания, а по своей право вой природе является мерой административного пресечения. Анализ правового регулирования административ ного выдворения и депортации, а также порядка их осуществления позволяет сделать вывод об их схо жести по своему содержанию. Депортация иност ранных граждан и лиц без гражданства ничем не отличается от административного выдворения этой категории лиц. И в том, и в другом случае иност ранный гражданин или лицо без гражданства уда ляются с территории нашей страны. И та, и другая мера применяются в судебном порядке. Однако раз личие заключается в их правовой природе: админи стративное выдворение — это вид административ ного наказания, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства может быть выдворено за пре делы России только совершив административное правонарушение, а депортировано — не совершив никакого правонарушения. Административное выдворение предусмотрено КоАП, депортация и административное выдворе ние — Законом о правовом положении иностран ных граждан в России, депортация — Законом о порядке выезда из России и въезда в нее, выдворе ние — Законом о чрезвычайном положении, а в За коне о беженцах выдворение и депортация вообще рассматриваются как равнозначные понятия. При этом законодатель не проводит достаточно четкой грани между этими понятиями. Так, в соответствии с КоАП и Законом о правовом положении иност

ранных граждан в России, за совершение правона рушения (уклонение от выезда из России по исте чении определенного срока пребывания) фактичес ки могут быть применены в отношении правонару шителя депортация или административное выдворение. Здесь налицо противоречие двух зако нодательных актов, выражающееся в установлении совершенно аналогичных оснований для перемеще ния иностранного гражданина или лица без граж данства за пределы России. Существенной проблемой при осуществлении де портации иностранцев является отсутствие систе матизации в одном законодательном акте основа ний ее применения, а также единообразного пони мания термина «депортация» в законодательстве. Для более правильного понимания этой категории следует сосредоточить все основания ее примене ния в одном законодательном акте. Таким образом, существуют пробелы в зако нодательстве, регулирующем миграционные процессы, что негативно сказывается на право применительной практике государственных ор ганов — субъектов обеспечения иммиграции в России и влечет за собой определенные трудно сти при соблюдении интересов государства и ре ализации прав и свобод человека и гражданина. Вопросы незаконной иммиграции предполага ют формирование комплекса правовых инсти тутов и должны рассматриваться в более широ ком контексте иммиграционного законодатель ства. Оно должно включать в себя четкую юридическую регламентацию критериев и про цедуру въезда в страну и пребывания в ней, учи тывающую разнообразие современных иммиг рационных процессов. Несовершенство правового регулирования адми нистративной ответственности в области миграци онных отношений подтверждает необходимость ко дификации миграционного законодательства, что позволит, вопервых, облегчить применение норм компетентными органами государственной власти, вовторых, структурировать законодательство, в третьих, устранить несогласованность, противоре чия правовых норм и юридических определений раз личных документов.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

71

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ

ÏÐÎÁËÅÌÛ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÉ ÐÅÃÈÑÒÐÀÖÈÈ ÊÎÌÌÅÐ×ÅÑÊÈÕ ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÉ Е.В. ГОРДЕЕВА

Момент возникновения любого юридического лица действующее законодательство увязывает с фактом его государственной реги страции. Значение данной проце дуры весьма образно раскрыто рус ским цивилистом Е.В. Васьковс ким: «Когда несколько людей соединяются для совместной дея тельности или когда ктолибо пред назначает часть своего имущества для осуществления какойлибо цели, то одно это обстоятельство еще не вызывает к жизни юриди ческого лица: союз людей остается союзом, имущество — имуще ством. Для того чтобы они обрати лись в воображаемые лица, необ ходимо постановление закона, предписывающее считать их лица ми: так, водород и кислород, сме шанные в необходимых для обра зования воды долях, всетаки со храняют газообразное состояние в форме гремучего газа и обраща ются в воду только тогда, когда через них будет пропущена элек трическая искра. Роль такой ис кры, вызывающей к жизни юри дическое лицо, играет постанов ление закона». С 1 июля 2002 г. порядок государ ственной регистрации юридичес ких лиц определяется Федераль ным законом Российской Федера ции от 8 августа 2001 г. № 129ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуаль ных предпринимателей» (далее в пределах статьи — Закон) и изда ваемыми в развитие его положений иными нормативными правовыми актами. Несмотря на непродолжитель ный период действия, Закон под вергся жесткой критике со сторо

72

ны как ученых, так и практиков за декларативный и внутренне противоречивый характер. Но са мое главное — стремление зако нодателя максимально упростить процедуру государственной реги страции привело к весьма волюн таристскому решению об исклю чении из числа полномочий реги стрирующего органа функции предварительного контроля. На практике это исказило саму сущ ность регистрации, превратив ре гистрирующий орган в пассив ный фиксатор предоставляемых сведений. Так, для регистрации создания юридического лица должны быть представлены следующие доку менты (ст. 12 Закона): а) подписанное заявителем за явление о государственной реги страции по форме, утвержденной Правительством Российской Фе дерации; б) решение о создании юриди ческого лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодатель ством Российской Федерации; в) учредительные документы юридического лица (подлинники или засвидетельствованные в но тариальном порядке копии); г) выписка из реестра иностран ных юридических лиц соответству ющей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического ста туса иностранного юридического лица — учредителя; д) документ об уплате государ ственной пошлины. На сегодняшний день регист рирующим органам достаточно часто приходится сталкиваться с

фактами предоставления заяви телями недостоверных и даже за ведомо ложных сведений при со здании юридических лиц. При этом фактически существует лишь два основания для отказа в регистрации: 1) непредставление определенных Законом необходи мых для государственной регист рации документов; 2) предостав ление документов в ненадлежа щий регистрирующий орган. В остальных случаях действует пре зумпция добросовестного соблю дения заявителем требований за конодательства. Таким образом, складывается до статочно абсурдная ситуация: реги стрирующие органы вынуждены ре гистрировать юридические лица, из начально не имеющие права на существование. Так, если при созда нии юридического лица допущены грубые нарушения закона или иных нормативных правовых актов и если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднок ратных либо грубых нарушений за конов или иных нормативных пра вовых актов государственной регис трации юридических лиц, регистрирующий орган вправе, в силу п. 2 ст. 25 Закона, обратиться в суд с иском о ликвидации такого юридического лица. Такая практика влечет ничем не обоснованную заг рузку арбитражных судов и, глав ное, — ущемление прав кредиторов (иных лиц), вступивших в договор ные отношения с подобными «фир мамиоднодневками». Не способствует предотвраще нию регистрации «фирмоднодне вок» и существующее требование об оплате уставного капитала. Для обществ с ограниченной ответ

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ ственностью и закрытых акцио нерных обществ размер такого ка питала должен быть не менее 10000 р., для открытых акционер ных обществ — 100000 р., причем на момент регистрации их учреди тели могут оплатить лишь 50%. Но на практике выявляются юриди ческие лица, уставной капитал ко торых вообще не сформирован. В этой связи представителями Фе деральной налоговой службы высказываются предложения о необходимости увеличения разме ра уставных капиталов хозяй ственных обществ. Целесообразно также ст. 12 Закона дополнить по ложением о представлении заяви телем при государственной регис трации документов, подтверждаю щих оплату уставного капитала (документа, подтверждающего от крытие накопительного счета в банке или подтверждающего пере дачу имущества, его оценку). Другая проблема, связанная с государственной регистрацией создаваемых юридических лиц, возникает изза разночтения по нятия местонахождения юриди ческого лица. Согласно п. 2 ст. 52 ГК РФ, ме сто нахождения юридического лица определяется в его учреди тельных документах. Пункт 2 ст. 54 ГК РФ и подпункт «в» п. 1 ст. 8 Закона называют местом на хождения юридического лица ме сто нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия та кового, — иного органа или лица, имеющих право действовать от имени этого юридического лица без доверенности. На практике это трактуется поразному: ктото указывает адрес ад министративного здания, ктото — производственного, ктото — почтовый адрес, по ко торому фактически соответсвую щего юридического лица нет.

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ Иногда дело доходит даже до ука зания домашнего адреса едино личного исполнительного органа (например, директора). Однако следует отличать место нахождения постоянно действую щего исполнительного органа, иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юри дического лица без доверенности, от домашнего адреса физическо го лица, представляющего соот ветствующий орган, или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без до веренности. Кроме того, следует учитывать, что, в соответствии с п. 2 ст. 671 Гражданского кодек са Российской Федерации, юри дическое лицо может использо вать жилое помещение только для проживания граждан. До сих пор на практике исполь зуются понятия «юридический» и «фактический» адрес того или иного предприятия, хотя Закон и Гражданский кодекс Российской Федерации такого разделения не дают. Отсутствует также прямой запрет регистрировать по одному и тому же адресу несколько юри дических лиц. Часто в регистри рующие органы поступает ин формация, в том числе от соб ственников помещений и правоохранительных органов, о незаконном использовании юридическими лицами адресов, указанных в документах при государственной регистрации в качестве места нахождения орга низации. По этой причине при необхо димости не представляется воз можным установить действи тельное местонахождение данно го юридического лица, и это влечет его «уход» от осуществле ния любых мероприятий по кон тролю, нарушение прав кредито ров. При этом невозможно при влечь виновных лиц к любым

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

видам ответственности. Регист рирующие органы вынуждены обращаться в органы внутренних дел для установления фактичес кого нахождения указанных организаций, а также их руково дителей. И тут может возникнуть следу ющая проблема. Поскольку За кон предусматривает нотариаль ное засвидетельствование лишь подписи уполномоченного лица, без установления действитель ности его волеизъявления, на роль таких «уполномоченных лиц» вербуются хронические ал коголики, лица, утратившие по зитивные социальные связи. Ус тановление истинных «создате лей» таких юридических лиц становится почти невозможным, и как следствие, нормы об ответ ственности за лжепредпринима тельство, незаконное предпри нимательство и недостоверное предоставление сведений при го сударственной регистрации (ст. 173 и ст. 171 УК РФ и ч. 3, 4 ст. 14.25 КоАП РФ) «безжизнен ны». В этой связи было бы целесооб разно внести в Закон норму, обя зывающую заявителя предоста вить в регистрирующий орган до кумент, подтверждающий правомочность использования юридическим лицом адреса, ука занного в документах при госу дарственной регистрации в каче стве места нахождения. Выход из сложившейся ситуа ции видится в изменении кон цепции Закона, возврате регист рирующим органам функции предварительного контроля и предоставлении им полномочий на отказ в государственной реги страции в случае несоответствия упредительных документов и по рядка образования юридическо го лица требованиям действую щего законодательства.

¹ 8 • 2006

73

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ

ÏÐÎÁËÅÌÛ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÍÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÐÛÍÊÀ ÍÅÄÂÈÆÈÌÎÑÒÈ, ÏÓÒÈ ÓÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈß ÐÈÝËÒÅÐÑÊÈÕ ÒÅÕÍÎËÎÃÈÉ В.А. СУРКОВА

Спецификой рынка недвижимости является то, что наряду с обязательными субъектами любого гражданскоправового договора (продавца и поку пателя) при отчуждении жилого помещения фигу рируют и профессиональные посредники — риэл теры. Операции с квартирами — продажа, обмен, пере дача права продажи, обмена квартирами или прав на них — включают в себя переговоры, посредниче ство, консультации, разработку договора и совер шение сделки. Гражданские права и обязанности по таким сделкам возникают, изменяются и прекраща ются главным образом в результате их совершения. С принятием ЖК РФ, активным развитием рыноч ных отношений в сфере жилья и другой недвижимо сти различные гражданскоправовые сделки граж дан с принадлежащими им на праве собственности квартирами стали массовым явлением. Собственни ки могут вступать в любые не противоречащие за кону договорные отношения, связанные с приобре тением или отчуждением квартиры, например купить ее, продать, подарить, обменять. Реализовать свое право собственники могут и при заключении дого вора пожизненного содержания с иждивением. При этом любая сделка должна соответствовать закону, иметь набор определенных правовых признаков, или свойств, которые позволяют отличить ее от явлений, сходных со сделкой, и правильно оценить правовой эффект. В противном случае сделка будет считаться недействительной. При этом роль риэлтера как доб росовестного посредника очень важна. Основы риэлтерской деятельности были заложе ны в 90е гг. XX в. Российские риэлтеры зачастую проходят тот путь, который в других странах уже преодолен. Еще недавно слово «риэлтер» было не знакомым. Бытовали и бытуют понятия «маклер», «агент», «брокер». Однако в мире давно существует однозначное понятие «агент по продаже домов и име ний» — риэлтер (от англ. realty — недвижимость). В каждой стране свои особенности риэлтерской дея

74

тельности: гдето действует закон о риэлтерской де ятельности, гдето он вообще отсутствует. В некото рых странах риэлтерская деятельность только на чинает свое развитие, например в Индии действует всего 40 риэлтерских фирм. Слово «риэлтер» — типичный американизм. В точ ном смысле слово «realtor» означает «брокер» или «агент по недвижимости, являющийся членом Наци ональной ассоциации риэлтеров США». Однако в России под риэлтерской деятельностью обычно по нимается профессиональная деятельность, связанная с проведением операций с недвижимым имуществом, поэтому понятия «брокер» и «риэлтер» можно рас сматривать как тождественные. Риэлтерской считается деятельность, осуществля емая постоянно или систематически, по оказанию для других лиц возмездных услуг по покупке, про даже, обмену, передаче, аренде квартир и прав на них. Как правило, основная деятельность риэлтерских фирм — консультирование клиентов по подготовке сделки, физическое сопровождение клиента во вре мя ее заключения, государственной регистрации, а также расчетов между ее сторонами. Риэлтеры ока зывают правовую поддержку своему клиенту при подготовке и заключении сделки, однако стороны вступают в правоотношения самостоятельно. Свои правоотношения с клиентами риэлтеры оформляют в виде агентского договора с минимальной ответ ственностью (ст. 410, 1005 ГК). В случае возникно вения разногласий между сторонами сделки риэл теры остаются непричастными, не привлекаются к судебной ответственности в качестве третьей сторо ны. Регулирование предпринимательской деятельно сти на рынке недвижимости (риэлтерской, девело перской, сервейинговой) как одной из сфер граж данского оборота относится к ведению федеральных органов государственной власти. Основными доку ментами, определяющими правовые основы взаи моотношений исполнителей и потребителей услуг на

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ рынке недвижимости, являются ГК, федеральные законы «О защите прав потребителей», «Об органи зации страхового дела в Российской Федерации», «О некоммерческих организациях» и др. Конституция РФ относит защиту прав человека и гражданина к компетенции субъектов Федерации (ст. 71), однако пока не приняты региональные за коны, направленные на создание механизма защи ты субъектов рынка недвижимости при осуществ лении предпринимательской деятельности. В отдель ных субъектах Федерации (Ставропольском крае, Волгоградской и Челябинской областях) в свое вре мя были приняты законы о лицензировании риэл терской деятельности на территории региона. Феде ральный закон «О лицензировании отдельных ви дов деятельности» упростил процедуру получения лицензий, а также уменьшил количество видов пред принимательской деятельности, подлежащих лицен зированию. В настоящее время обязательная проце дура лицензирования риэлтерской деятельности от менена, в связи с чем региональные законы утратили силу. До августа 2001 г. лицензирование осуществлялось Московской лицензионной палатой и было своего рода формой государственного контроля рынка не движимости. В 2002 г. обязательное лицензирование риэлтерской деятельности отменено и вместо него Российская гильдия риэлтеров разработала систе му добровольной сертификации на рынке брокерс ких услуг (см. постановление Госстандарта России от 8 февраля 2002 г. № 14 «О государственной регис трации системы добровольной сертификации услуг на рынке недвижимости Российской Федерации и ее знака соответствия»). Система сертификации — это продолжение дея тельности Российской гильдии риэлтеров по созда нию цивилизованного рынка недвижимости. Ее так тическая цель заключалась в том, чтобы не просто создать стандарт, который будет зарегистрирован Госстандартом России, но и утвердить принцип, со ответствующий стандартам и требованиям систем сертификации, принятым Европейским сообще ством. Поскольку впервые в истории нашей страны в деятельности профессионального сообщества про писан стандарт, он содержит перечень требований к профессионализму и квалификации риэлтеров, со держанию договоров, необходимые требования к пе речню и качеству услуг. Одним из требований сер тификации стало обязательное страхование профес сиональной риэлтерской деятельности (при обязательном лицензировании оно отсутствовало). В настоящее время страховка является непоследним критерием при выборе агентства, гарантирующего

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ безопасность и юридическую чистоту совершения сделки. В отличие от лицензирования сертификация озна чает для риэлтеров добровольное взятие на себя оп ределенных обязательств и выполнение более стро гих норм при работе на рынке недвижимости. Вопросам регулирования оборота жилых помеще ний как объекта гражданского права законодателем всегда уделялось особое внимание, что обусловлено значением и сложностью этой сферы отношений. Квартиры являются специфическим объектом граж данских правоотношений. На них распространяет ся особый правовой режим. Главная его черта — спе циальный порядок возникновения, изменения и прекращения права собственности и других прав на эти объекты, а также специальные требования, предъявляемые к сделкам с квартирами. Различные гражданскоправовые сделки граждан с принадлежащими им на праве собственности квар тирами получили сегодня небывалый размах. Реа лизовать свое право собственности можно при зак лючении договоров коммерческого найма, пожиз ненного содержания с иждивением или ипотеки в обеспечение выданного банком кредита. Для совер шения сделки куплипродажи квартиры, а также подготовки проекта договора требуются достаточ ная юридическая квалификация, знание основных положений гражданского права, особенностей пра вового режима недвижимого имущества, ряда поло жений жилищного и семейного законодательства. Риэлтерские услуги относятся к наиболее востребо ванным видам услуг, так как квартиры — один из самых привлекательных объектов инвестиций в на шей стране, а риэлтеры обеспечивают безрисковый оборот объекта недвижимости. В законодательстве одновременно используются термины «риэлтерская деятельность» и «риэлтерс кая деятельность (услуги)». Единственное норма тивное закрепление термина «риэлторская деятель ность» содержалось в п. 2 Положения о лицензиро вании риэлтерской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1407. Под риэлтерской деятельностью по нималась осуществляемая юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основе соглашения с заинтересованным лицом (либо по доверенности) деятельность по совершению от его имени и за его счет либо от своего имени, но за счет и в интересах заинтересованного лица гражданско правовых сделок с земельными участками, здания ми, строениями, сооружениями, жилыми и нежилы ми помещениями и правами на них. В ГК такой тер мин не используется. Законодательная база не

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

75

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ предусматривает лицензирования риэлтерской дея тельности, что фактически позволяет заниматься достаточно доходным делом любым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Если обратиться к зарубежному опыту, то интере сен пример продвижения законов в Никарагуа: там риэлтерам не удавалось добиться принятия закона о риэлтерской деятельности. И тогда риэлтеры стали активно работать над продвижением закона о защи те прав потребителей рынка недвижимости, таким образом «протолкнув» свои идеи без всякого финан сирования. Законодательная база необходима как риэлтерам, так и клиентам. Клиент должен быть уверен, что ри элтер имеет право помогать ему в сделках, связан ных с отчуждением квартир, что риэлтер получил соответствующее разрешение на занятие этой дея тельностью. Количество сделок по отчуждению недвижимости должно увеличиться, поскольку клиенты будут чаще прибегать к услугам профессиональных риэлтеров, а не самостоятельно оформлять сделки. Необходи мо, чтобы риэлтеры получили законное право зак лючать договоры по оплате и в случае необходимос ти потребовать, в том числе в судебном порядке, пла ту за обслуживание. Риэлтеры должны повышать свой профессиональ ный уровень. Прежде чем стать риэлтером, необхо димо сдать соответствующий квалификационный экзамен. Отсутствие жестких требований к риэлте рам и контроля над ними провоцирует появление на рынке недвижимости «фирмоднодневок», создава емых для проведения нескольких или одной круп ной операции. Законодательство о риэлтерской деятельности дол жно содержать положение об ответственности риэл теров перед клиентами. Наиболее действенными ме рами по решению проблемы их ответственности не обходимо признать введение обязательного лицензирования для риэлтерских компаний, а также повышение ответственности посредников (риэлтеров) путем закрепления норм об имущественных санкци ях по агентскому договору, ужесточение контроля со стороны соответствующих государственных органов. В качестве одного из вариантов можно рассматри

76

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ вать страхование ответственности профессиональной деятельности риэлтеров. Такое предложение не слу чайно, поскольку качество работы риэлтеров связа но с отсутствием специального правового регулиро вания риэлтерских услуг. Поскольку первоначально определение риэлтерс кой деятельности содержалось в Положении о ли цензировании риэлтерской деятельности, необходи мо, чтобы обязательным условием выдачи лицензии было наличие у соискателя или его штатных работ ников аттестата, подтверждающего прохождение обучения по специальной программе, которая дол жна включать положения ГК о дееспособности граж дан, об условиях действительности сделки, законо дательство о приватизации, регистрации граждан по месту жительства и временного пребывания (см. по становление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»). В мае 2002 г. в связи с измене ниями в законодательстве о лицензировании Поло жение утратило силу без какойлибо адекватной за мены. В настоящее время продолжается работа над про ектом закона о риэлтерской деятельности. Одно именные законы приняты либо находятся на стадии рассмотрения в ряде субъектов Федерации (в Моск ве, Челябинске Красноярском крае), при этом они значительно различаются концепцией контроля над риэлтерской деятельностью (лицензирование либо аккредитация органами самоуправления) и форма ми осуществления риэлтерской деятельности (в ин дивидуальном порядке либо через агентства). Одна ко вместо четкого определения понятия и признаков риэлтерской деятельности предпочтение отдается простому перечислению услуг, относимых к риэл терским: деятельность в качестве агента, поверен ного, комиссионера, дилера, посредника при зак лючении сделок с недвижимым имуществом, дове рительного управляющего, предоставление консультационных услуг, услуг по изучению конъ юнктуры рынка. Перечисляются довольно разнород ные услуги (представительство и дилерская деятель ность, услуги фактического характера при консуль тировании и юридического — по договору поручения, комиссии).

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ

ÏÐÎÁËÅÌÛ ÍÅÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÀ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ ÎÁ ÎÁÎÐÎÒÅ ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎÃÎ ÎÐÓÆÈß (ÎÒÍÎÑÈÒÅËÜÍÎ ÎÒÄÅËÜÍÎ ÂÇßÒÛÕ ÊÀÒÅÃÎÐÈ É ÃÐÀÆÄÀÍ ÐÎÑÑÈÈ) ÊÀÒÅÃÎÐÈÉ Ю.А. ЧЕРНОУС

В нормативных правовых актах, регламентирую щих оборот гражданского оружия, а именно — по рядок приобретения, хранения, ношения граждана ми оружия в нормативноправовой базе деятельно сти подразделений лицензионноразрешительных работ и контроля над частной детективной и охран ной деятельностью (ОЛРР) органов внутренних дел в районах Крайнего Севера, отсутствуют правовое регулирование деятельности объектов ОЛРР, воз можность воздействия на них правовыми и органи зационными мерами. Так, не регламентирована вы дача лицензий на право приобретения гладкостволь ного и нарезного оружия и разрешений на право хранения и ношения оружия кочевым народам Се вера (аборигенам). Граждане, причисленные к малочисленным наро дам Крайнего Севера, ведут кочевой образ жизни. Основными их занятиями являются рыбалка, охота, оленеводство. Им приходится преодолевать рассто яния свыше тысяч километров за стадами домашне го оленя, который мигрирует в поисках корма. В свя зи с этим возникает большая трудность осуществле ния со стороны органов внутренних дел контроля над оборотом оружия и его сохранности, находящегося в личном пользовании кочевников. Предметом существующих проблем при выдаче ОЛРР органов внутренних дел в районах Крайнего Севера лицензий на право приобретения гладкостволь ного и нарезного оружия и разрешений на право хра нения и ношения оружия кочевым народам Севера яв ляются обязательные требования нормативных право вых актов, регулирующих оборот гражданского оружия на территории России, а именно: наличия условий сохранности оружия и его места хранения (металлического шкафа, сейфа), а также отсутствия доступа посторонних лиц к оружию; наличия постоянного места проживания в соответ ствии с полученной регистрацией для получения лицензии и разрешения в органах внутренних дел (в некоторых случаях граждане, являющиеся пред ставителями народов Крайнего Севера, не имеют постоянного места жительства);

ношение, использование оружия гражданами. При постоянном перемещении владельца оружия соблюдение кочевыми народами Крайнего Севера требований хранения оружия по месту жительства или хотя бы при временном пребывании, установ ленных п. 62 гл. 12 постановления Правительства РФ № 814 («хранение оружия и патронов гражданами Российской Федерации в местах временного пребы вания должно осуществляться с соблюдением усло вий, исключающих доступ к оружию посторонних лиц»), не представляется возможным. В п. 62 гл. 12 указанного постановления Прави тельства РФ утверждены категории граждан, кото рым разрешено ношение оружия в соответствии с п. 63 этой главы. Ношение огнестрельного длинно ствольного оружия осуществляется в расчехленном состоянии, со снаряженным магазином или бара баном, поставленным на предохранитель, а огне стрельного короткоствольного оружия — в кобуре в аналогичном виде. Досылание патрона в патронник разрешается только при необходимости применения оружия либо для защиты жизни, здоровья и собственности в со стоянии необходимой обороны или крайней необ ходимости. В подпункте «в» п. 62 речь идет только о применении оружия гражданами, имеющими непос редственное отношение, являющимися работника ми организаций, независимо от формы собствен ности, занимающихся оленеводством в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местнос тях, специализированных предприятий, ведущих охотничий или морской зверобойный промысел, — для охраны поголовья оленей от крупных хищни ков, добычи охотничьих животных, китообразных и ластоногих. Законодатель не учел, что в районах Крайнего Севера оленеводством занимаются граждане и их семьи, которые не относятся к работникам каких либо специализированных организаций, предпри ятий. Оленеводы, не состоящие в них, не имеют тех прав при владении оружием, предусмотренных за конодательством, которыми обладают сотрудники

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

77

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ организаций и предприятий, хотя предметом дея тельности и тех, и других являются оленеводство и охрана поголовья оленей. В п. 65 гл. 12 указанного постановления Пра вительства РФ также речь идет о том, что граж дане, состоящие в организациях, независимо от формы собственности, занимающихся олене водством в районах Крайнего Севера и прирав ненных к ним местностях, а также специализи рованных предприятиях, ведущих охотничий или морской зверобойный промысел, имеют право использовать охотничье огнестрельное оружие, в том числе с нарезным стволом. Организации, занимающиеся оленеводством, имеют право по стоянно использовать это оружие для охраны по головья оленей от крупных хищников, а специ ализированные предприятия, ведущие морской зверобойный промысел, — для добычи китооб разных и ластоногих в пределах установленных квот на основании лицензий, выданных в уста новленном порядке специально уполномочен ным государственным органом по охране, конт ролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Специа лизированные предприятия, ведущие охотничий промысел, имеют право использовать оружие для добычи охотничьих животных в сроки, оп ределяемые правилами охоты. Возрастной ценз на право охоты с огнестрельным оружием подразделяется на два элемента: 1) с на резным оружием — только с 18 лет; 2) с гладко ствольным — может быть менее 18 лет. Ранее вопросы пользования как нарезным, так и гладкоствольным охотничьим оружием, регулиро вались лишь законодательством об охоте, а затем — об оружии. Закон РФ «Об оружии» 1993 г. устанав ливал, что право на приобретение охотничьего ору жия получали граждане России, достигшие 18 лет. Возрастное ограничение на приобретение гладко ствольного оружия могло быть снижено решения ми законодательных органов субъектов Федерации, причем без установления границ этого снижения. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150 ФЗ «Об оружии», предоставляя законодателям субъектов Федерации возможность снижать возра стной ценз для приобретения охотничьего гладко ствольного оружия, ограничивает это право: его  можно снизить, но не более чем на два года. Такая позиция законодателя, ущемляющая не только пра ва охотников, например из числа малочисленных народов Севера, но и не оставляющая субъектам Федерации достаточных возможностей для право вого маневра, вряд ли обоснованна, поэтому неред

78

ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÀ ко игнорируется региональными законодателями. Так, Закон Томской области «Об охоте и охотничь ем хозяйстве Томской области» устанавливает, что все «граждане, населяющие районы Крайнего Се вера и приравненные к ним местности, пользуются правом охоты с охотничьим огнестрельным оружи ем с 14летнего возраста» (как с нарезным, так и с гладкоствольным). В Республике Саха (Якутия) воз растной ценз был установлен без подразделения охо ты на виды: правом на охоту пользовались гражда не, достигшие 14ти лет. В других субъектах Федерации возрастной ценз на право охоты с огнестрельным оружием снижен до 16ти лет и обусловлен рядом признаков. Так, Закон Архангельской области «Об охоте и охотни чьем хозяйстве в Архангельской области» первона чально снижал возрастной ценз на право охоты до 16ти лет, но только для охотников из числа корен ного населения, принадлежащих к народностям Севера, впоследствии — для лиц, занимающихся профессиональной деятельностью, связанной с охотой, либо в случаях, когда охота является осно вой жизнеобеспечения. В Республике Коми возраст снижен до 16ти лет, но только по гладкоствольно му охотничьему оружию и не для всех, а только для граждан, имеющих постоянное место жительства в сельских населенных пунктах, занимающихся про мысловой охотой, а также для членов семей олене водов. Закон Республики Калмыкия оригинален следующим новшеством: «правом самостоятельной охоты с охотничьим огнестрельным оружием обла дают граждане Республики Калмыкия, достигшие 18летнего возраста, а в присутствии поручителя — с 16 лет». Возрастной ценз на право охоты с огнестрельным гладкоствольным охотничьим оружием в России нуждается в снижении. По сложившимся охотничь им традициям, юноши начинают охотиться с роди телями с 14—15 лет. В этом возрасте сильны тяга к знаниям, природе, стремление легализовать свои дей ствия. Учитывая эти факторы, в ряде стран не запре щают, а, наоборот, одобряют привлечение детей к охо те. Так, согласно Охотничьему уставу Аляски, в со ответствии с принятым биллем, направленным на поощрение взрослых к тому, чтобы брать с собой де тей на охоту до начала учебного года и охотничьего сезона, разрешения на охоту на самцов американс кого лося выдаются детям от восьми до 17 лет. При чем добыть лося может только ребенок, а не сопро вождающий его взрослый охотник. Решение проблем в совершенствовании законо дательства будет способствовать улучшению каче ства работы сотрудников подразделений ОЛРР.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß

ÂËÈßÍÈÅ ÏÎÂÅÄÅÍÈß ÏÎÒÅÐÏÅÂØÅÃÎ ÍÀ ÊÂÀËÈÔÈÊÀÖÈÞ ÓÁÈÉÑÒÂÀ, ÑÎÂÅÐØÅÍÍÎÃÎ Ñ ÎÑÎÁÎÉ ÆÅÑÒÎÊÎÑÒÜÞ О.В. АРТЮШИНА

В последние годы в науке замет но возрастает интерес к проблеме уголовноправовой оценки пове дения потерпевшего, к тому, ка кое место занимают характеризу ющие его признаки в системе эле ментов состава преступления, какой характер и какую интен сивность приобретают отноше ния между ним и преступником. Уголовноправовое значение по ведения потерпевшего заключа ется во влиянии на степень обще ственной опасности совершаемо го виновным преступления и последующую уголовную ответ ственность. В научной литературе поведе ние потерпевшего классифици руется следующим образом: отри цательное, положительное и ней тральное. При этом используется различная терминология. В част ности, В.С. Минская отмечает, что действия лиц, могущие при чинить фактический вред интере сам отдельной личности и обще ства, могут оцениваться государ ством и обществом с точки зрения их полезности и вредности и в этом смысле могут быть названы положительными или отрицатель ными1. Ю.Д. Блувштейн и В.В. Романов используют термины «социально одобряемое» (обще ственно полезное) и «социально неодобряемое» (отрицательное) поведение потерпевшего2. А. Гад жиева отмечает, что в уголовном праве целесообразнее использо вать термин «социально неодоб ряемое поведение потерпевшего»,

который включает в себя понятие «виновное поведение потерпев шего»3. Так как во многих случа ях виктимное поведение потер певших носит виновный харак тер, верно мнение Б.В. Сидорова о том, что необходимо определить смешанную форму вины в уго ловном законе4. Убийство, совершенное с осо бой жестокостью, относится к категории преступлений, для ко торых поведение потерпевшего не является конструктивным при знаком состава. Однако анализ судебной практики по примене нию п. «д» ч. 2 ст. 105 УК РФ по казывает, что и правомерные, и противоправные действия потер певшего имеют большое значение для выявления признаков пре ступного деяния, квалификации убийств, совершенных с особой жестокостью, и назначения нака зания. Исследование поведения по терпевшего помогает выяснить умысел виновного при нанесении множественных ранений. Мно жественность ранений при убий стве может быть обусловлена ак тивным сопротивлением потер певшего. По приговору Московского го родского суда З. и О. были при знаны виновными в умышлен ном причинении смерти другому человеку с особой жестокостью. При рассмотрении дела в касса ционном порядке вывод городс кого суда о том, что преступле ние совершено с особой жесто

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

костью, был признан необосно ванным. Как пояснил суд второй инстан ции, нанесение ударов в шею и глаз не свидетельствовало об осо бой жестокости убийства. Из ма териалов дела видно, что потерпев ший спровоцировал конфликт и первым ударил О., а затем оказы вал сопротивление. Доказатель ства, подтверждающие умысел осужденных на причинение смер ти потерпевшему с особой жесто костью, в деле не представлены, в приговоре не указаны, поэтому этот квалифицирующий признак был исключен из приговора5. Согласно п. «з» ч. 1 ст. 61 УК РФ, противоправное или амо ральное поведение потерпевшего, являющееся поводом для убий ства, совершенного с особой же стокостью, может смягчать нака зание. По приговору Верховного суда Республики Татарстан Х. был признан виновным в умышлен ном причинении смерти В. с осо бой жестокостью. Х. после совме стного распития спиртных напит ков с Г. и В. передал деньги В. и попросил его сделать покупку. Не дождавшись В., он пришел к нему в квартиру и потребовал возврата денег, но получил отказ. В ходе возникшей ссоры виновный стал наносить потерпевшему множе ственные удары ногами, обутыми в сапоги, по различным частям тела, в том числе в жизненно важ ные органы. Затем прыгнул на грудь лежащего обеими ногами.

79

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß При этом виновный осознавал, что причиняет потерпевшему особые мучения. Суд учел отри цательное поведение потерпевше го, явившееся поводом для пре ступления, и смягчил виновному наказание. Множественные ранения при убийстве могут быть обуслов лены аффектом виновного, вызванным насилием, издева тельствами или тяжким оскор блением со стороны потерпев шего либо иными противоправ ными или аморальными действиями (бездействием). Тогда деяние, совершенное ви новным, квалифицируется по ст. 107 УК РФ. С точки зрения теории и прак тики представляет интерес вопрос о влиянии присутствия при убий стве близких лиц на его юриди ческую оценку. В постановлении от 27 января 1999 г. № 1 Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что особая жестокость может вы ражаться в совершении убийства в присутствии близких потерпев шему лиц, когда виновный созна вал, что своими действиями при чиняет им особые страдания. В научной литературе высказы ваются сомнения в правильнос ти такой позиции. Причинение вреда другим лицам не охватыва ется понятием убийства: «Возни кающие у третьих лиц при убий

стве близкого человека чувства, как касающиеся только их, на ходятся за пределами состава убийства и не могут влиять на квалификацию преступления, совершенного виновным»6. На первый взгляд, представля ется, что страдания убиваемого должны быть сильнее, чем у при сутствующих близких лиц. Од нако мучения последних, напри мер матери, могут быть глубже. Такие страдания деструктивно влияют на психику человека в течение последующих лет жизни. Поскольку особые страдания близких, присутствовавших при убийстве потерпевшего, являют ся квалифицирующим призна ком убийства с особой жестокос тью в случае их присутствия при убийстве, следует рассматривать их также как потерпевших от этим преступлений. Таким образом, поведение по терпевшего, не являясь конст руктивным элементом состава убийства, совершенного с осо бой жестокостью, тем не менее, оказывает влияние на его ква лификацию. В случае, когда ак тивная защита потерпевшего обусловливает причинение ему множественных ранений и сви детельствует об отсутствии у ви новного умысла на проявление особой жесткости, исключается квалификация по п. «д» ч. 2 ст.

105 УК. Когда виновный нано сит потерпевшему множествен ные ранения до или в процессе убийства в состоянии аффекта, вызванного поведением после днего, деяние квалифицируется по ст. 107. Противоправное или аморальное поведение потерпев шего, явившееся поводом для совершения убийства с особой жестокостью, может смягчить наказание за него согласно п. «з» ч. 1 ст. 61 УК РФ. Потерпевшим от убийства, со вершенного с особой жестокос тью, может быть не только лицо, которому в процессе убийства причиняется смерть, но присут ствовавшие при этом близкие лица, когда виновный осознает, что причиняет им особые мучения и страдания. 1

См.: Минская В.С. Поведение потерпев шего в генезисе преступлений против лич ности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. — М., 1972. — С. 12. 2 См.: Блувштейн Ю.Д., Романов В.В. и др. Профилактика преступлений. — Мн., 1986. — С. 272. 3 Гаджиева А. Отрицательное поведение потерпевшего и его уголовноправовое значение // Уголовное право. — 2004. — № 1. — С. 16. 4 См.: Сидоров Б.В. Поведение потерпев ших от преступления и уголовная ответ ственность. — Казань, 1998. — С. 184. 5 См.: БВС РФ. — 2004. — № 9. 6 Стрельников А.И. Ответственность за убийство, совершенное при обстоятель ствах, отягчающих наказание. — М., 2002. — С. 63—64.

СЕРИЯ «ЗОЛОТОЙ ФОНД РОССИЙСКИХ УЧЕБНИКОВ» Банковское право Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 021100 «Юриспруденция», 060400 «Финансы и кредит» / Н.Д. Эриашвили. 5е изд., перераб. и доп. Рассматриваются такие темы, как кредитные отношения, безналичный расчет, наличноденеж ное обращение, валютные отношения и их правовое регулирование c учетом Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», правовое регулирование кредитных историй, страхование вкладов физических лиц в банках РФ. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических вузов и факульте тов, а также работников банковской сферы. М.: ЮНИТИДАНА; Закон и право, 2007. — 543 с.

80

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß

ÊÂÀËÈÔÈÊÀÖÈß ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÛÕ ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈÉ Э.Г. БОБРОВА

Административноюрисдикционная практика сталкивается с множеством проблем теоретикоме тодологического, прикладного и организационно правового порядка. Особо следует выделить пробле мы качества привлечения к административной от ветственности виновных за нарушение законодательства, в частности квалификации со ответствующих видов административных правона рушений. Основанием административной ответственно сти является совершенное деяние, содержащее все признаки состава административного пра вонарушения, предусмотренного КоАП или за конами об административной ответственности субъектов Федерации 1. Однако для привлечения к ответственности необходимо точно установить, какие требования законодательства были нару шены и состав какого правонарушения они со держат, что и достигается посредством квалифи кации. Правильная квалификация обеспечивает соблю дение принципа законности при возбуждении дела об административном правонарушении, в ходе про изводства по делу и его рассмотрения. Она обус ловливает вынесение обоснованного и справедли вого решения о привлечении к административной ответственности и назначении административного наказания или о прекращении производства по делу. Место и роль квалификации административных правонарушений в системе иных институтов адми нистративноделиктного права обусловлено тем, что она: является средством установления основания ад министративной ответственности (состава адми нистративного правонарушения); определяет вид и размер административного на казания; влияет на определение формы производства по делу об административном правонарушении; обеспечивает определение подведомственности дела об административном правонарушении; служит гарантией законности и обоснованнос ти привлечения к административной ответ ственности.

Квалифицировать — значит установить принад лежность исследуемого объекта к определенному роду (порядку), категории объектов, явлений или процессов, т.е. подвести единичное под особенное. За основу квалификации берутся существенные признаки и свойства объекта. В сфере правоотношений квалификация пред ставляет собой процесс выбора определенной пра вовой нормы, наиболее полно удовлетворяющей по своему нормативноправовому содержанию разре шению какоголибо случая или рассмотрению ка койлибо ситуации. По мнению В.С. Савельевой, «квалифицировать — значит выбрать определен ную правовую норму, закрепленное в законе или в подзаконном акте правило, которое данный слу чай предусматривает, иначе: определить, под ка кое правило данный случай подпадает»2. Квалификация административных правонаруше ний — это осуществляемая на всех стадиях произ водства по делам об административных правонару шениях предметномыслительная деятельность уполномоченных судей, органов, должностных лиц по оценке совершенного лицом деяния (действия или бездействия) как административного правона рушения. Существенными признаками квалификации яв ляются: осуществление ее уполномоченными судьями, органами, должностными лицами; осуществление ее на всех стадиях производства по делам об административных правонаруше ниях; проведение ее в установленных законодательством об административной ответственности формах и предусмотренными им способами; то, что она выражается в установлении тождества или различия между признаками совершенного деяния и признаками, содержащимися в диспо зиции нарушенной административноправовой нормы3. В зависимости от субъекта, производящего ква лификацию, можно выделить два вида квалифика ции: официальную (легальную) и неофициальную (доктринальную). Официальная квалификация производится уполномоченным должностным ли

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

81

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß цом (судьей), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, и свя зана с оценкой деяния, имеющей юридическое зна чение. Доктринальная квалификация связана с оценкой правонарушения иными субъектами про изводства по делу (потерпевшим, свидетелем, экс пертом и т.д.) либо отдельными гражданами и орга низациями по своему усмотрению и не имеет юри дического значения. В зависимости от результатов квалификации ее можно классифицировать на позитивную и нега тивную. Позитивная связана с установлением тож дества между признаками совершенного деяния и составом административного правонарушения. Квалификация является негативной, если элемен ты тождества не установлены. Поскольку квалификация осуществляется на всех этапах производства по делу об администра тивном правонарушении, за исключением лишь стадии исполнения постановления, можно выделить такие виды квалификации, как осуществляемая при возбуждении дела, производстве административного расследования, рассмотрении дела, пересмотре по становлений и решений. В зависимости от точности соотнесения признаков административного правонарушения и признаков его состава возможны два вида квалификации — пра вильная (законная) и неправильная (незаконная). Решающее значение на правильную квалифика цию, а следовательно соблюдение законности при привлечении к административной ответственности, оказывают правила квалификации, разработанные наукой и апробированные на практике. Правила учитывают особенности объекта, объективной сто

роны, субъективной стороны и субъекта админист ративного правонарушения. Квалификация административных правонаруше ний, являясь видом процессуальной деятельности, проходит определенные этапы (стадии). В частно сти, к ним следует отнести: установление и анализ признаков совершенного деяния; выбор административноправовой нормы, предус матривающей административную ответствен ность за совершенное деяние; толкование выбранной административноправо вой нормы; сопоставление признаков совершенного деяния с признаками, содержащимися в выбранной адми нистративноправовой норме, предусматриваю щей административную ответственность за совер шенное деяние; формулирование вывода о тождестве либо разли чии сопоставленных признаков, т.е. установление наличия или отсутствия в деянии лица признаков состава административного правонарушения. К сожалению, теоретикометодологические аспек ты общей теории квалификации административных правонарушений, несмотря на свою актуальность и значимость, не получили должного развития в совре менной административноправовой науке. 1

См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответствен ность по российскому законодательству. — М., 2004. — С. 45. 2 Савельева В.С. Основы квалификации преступлений: Учеб. по собие. — М., 2006. — С. 5. 3 См.: Васильев Ф.П., Степанов Д.Г. Административная ответ ственность в России. Общая часть (в схемах): Учеб. пособие. — М.: ЮНИТИДАНА; Закон и право, 2004. — С. 109.

ÌÎÑÊÎÂÑÊÈÉ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ ÌÂÄ ÐÎÑÑÈÈ представляет издания материалов научнопрактических конференций

82

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÀß ÄÅËÈÊÒÍÎÑÒÜ ÄÅßÍÈß: ÏÎÍßÒÈÅ È ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ И.А. МАРТЫНОВ

Административным правонарушением признает ся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Федерации об адми нистративных правонарушениях установлена адми нистративная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Основные признаки административного правонару шения — виновность деяния, противоправность де яния, наличие закона, предусматривающего ответ ственность за данные деяние. В научных исследованиях по теории администра тивноделиктного права понятие «деликтность дея ния» практически не рассматривается. Д.Н. Бахрах, например, ограничивается указанием на то, что на юридическом языке «деликт» означает «правонару шение», т.е. незаконное действие или бездействие. Соответственно, административный деликт — раз новидность правонарушений; административная деликтность — сумма административных правона рушений, совершенных на определенной территории за какойто отрезок времени1. Сам по себе деликт — продукт конфликтности, разрешение которой осуществляется в рамках осо бых деликтных правоотношений, возникающих между государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем2. Понятие «преступ ность деяния» является широко распространенным в теории уголовного права, хотя высказано мнение о том, что законодательное регламентирование об щего понятия обстоятельств, исключающих пре ступность деяния, отсутствует и это обстоятельство является существенным недостатком, негативно влияющим на правоприменительную практику3. Понятия «преступление» и «административный деликт» близки и обозначают два вида правонару шения (деликта). В теории уголовного права пре ступность понимается, как наличие в деянии при знаков преступления. Следовательно, под админи стративной деликтностью следует также понимать такую совокупность признаков деяния, при нали чии которой наступает административная ответ ственность лица, совершившего это деяние. Еще один признак правонарушения — соверше ние деяния физическим или юридическим лицом. Субъектом административной ответственности, в

отличие от уголовной, может быть не только физи ческое, но и юридическое лицо. Понятие противоправности деяния является од ним из основных понятий, определяющих его де ликтность. Если принять положение о том, что про тивоправность означает наличие запрета в админи стративноделиктном праве, то следует исключить из дефиниции административного правонарушения слова «за которое КоАП или законами субъектов Федерации об административных правонарушени ях установлена административная ответствен ность». Иначе получается, что в легальное опреде ление закралась тавтология и один и тот же признак (противоправность) выражен дважды. Административная ответственность установлена за деяния, нарушающие нормы административного и других отраслей права (конституционного, трудового, гражданского и т.д.). Такой вывод следует из анализа статей Особенной части КоАП. Так, основная часть статей гл. 5 предусматривает ответственность за нару шение законодательства о выборах и референдуме, представляющего собой институт конституционного права, ст. 5.27—5.34 — за нарушение норм трудового права, статьи гл. 7 и 8 обеспечивают правоохраной зе мельные, водные, жилищные правоотношения, а ст. 7.27, 14.10 и др. охраняют гражданские правоотно шения собственности. Однако в КоАП РФ предусмотрены случаи адми нистративной ответственности за деяния, не нару шающие никаких норм права, например за мелкое хулиганство. Здесь мы сталкиваемся с прямым ус тановлением в административноделиктном зако не запрета, за нарушение которого той же нормой предусматривается юридическая ответственность; тогда получается, что признак противоправности полностью совпадает с признаком предусмотрен ности административной ответственности. Противоправность деяния означает нарушение им нормы права, как регулятивной, так и охранитель ной. Административная деликтность деяния харак теризуется прежде всего тем, что деяние нарушает норму права, причем не обязательно администра тивного. Следующим признаком административного пра вонарушения является виновность деяния. Под ви

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

83

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß новностью понимают проявление воли и разума субъекта правонарушения, психическое отношение субъекта ответственности к совершенному им дея нию и наступающим последствиям. Формы вины определены законодателем в ст. 2.2 КоАП. Адми нистративное правонарушение признается совер шенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего дей ствия (бездействия), предвидело его вредные послед ствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало или относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому основа ний самонадеянно рассчитывало на предотвраще ние таких последствий либо не предвидело возмож ности наступления таких последствий, хотя долж но было и могло их предвидеть. При отсутствии виновности, по мнению Д.Н. Бахраха, деяние может быть квалифицирова но как административное нарушение, а не как ад министративное правонарушение4. Однако нельзя согласиться с этим мнением. Если норма админис тративноделиктного закона предусматривает от ветственность за нарушение нормы, например, тру дового права, то при отсутствии признака виновно сти деяния мы имеем дело не с административным нарушением, а с нарушением нормы трудового пра ва, т.е. с трудовым правонарушением. В то же вре мя, нарушение требований нормативного предпи сания, не обеспеченного правовой охраной, есть правонарушение — именно такое значение имеет это слово. Согласно ч. 2 ст. 4.1 КоАП, при назначении на казания физическому лицу необходимо учитывать характер совершенного им административного пра вонарушения. Проблема с определением формы вины субъекта административного проступка свя зана прежде всего с тем, что законодатель применил традиционную формулу уголовного права и связал форму вины с последствиями правонарушения, тог да как основная масса административных делик тов имеет формальный состав, т.е. не влечет матери альных вредных последствий. Совершенно иная ситуация складывается, когда материальные последствия все же наступают. КоАП не предусматривает административной ответствен ности за причинение материального ущерба в резуль тате, например, дорожнотранспортного происше ствия, но наступившие последствия — прямое след ствие административного правонарушения, и

84

потерпевший становится участником производства по делу об административном правонарушении, хотя в ст. 12.9 КоАП о нем не упоминается. Имеет ли зна чение форма вины? Безусловно, имеет, но она опре делена в уголовном праве применительно к смежным преступлениям. Согласно ст. 27 УК, если в резуль тате совершения умышленного преступления при чиняются тяжкие последствия, которые по закону влекут более строгое наказание и которые не охва тывались умыслом лица, уголовная ответственность за последствия наступает только в случае, если лицо предвидело возможность их наступления, но без до статочных к тому оснований самонадеянно рассчи тывало на их предотвращение, или в случае, если лицо не предвидело, но должно было и могло пред видеть возможность наступление этих последствий. Кроме того, КоАП в редких случаях требует опре делять форму вины. Как правило, размер санкции не зависит от того, каким было психическое отно шение лица к своим действиям. Не назван этот при знак и в ст. 4.2 и 4.3. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 4.1, при назначении административного наказания учитывается характер совершенного администра тивного правонарушения, но законодатель не рас крывает, что включает в себя «характер правонару шения». Не влечет административной ответствен ности уничтожение или повреждение чужого имущества по неосторожности (ст. 7.17). Админис тративная ответственность предусмотрена за утра ту материалов и данных государственного картог рафогеодезического фонда РФ, происшедшую в результате неосторожных действий (следовательно, если эти материалы уничтожены умышленно, дея ние следует квалифицировать иначе). В соответ ствии со ст. 8.5, административная ответственность наступает за сокрытие информации о состоянии окружающей среды независимо от формы вины, но за умышленное искажение или несвоевремен ное сообщение информации. Установление умыш ленной формы вины необходимо для квалифика ции административного правонарушения, предус мотренного ст. 19.13 (заведомо ложный вызов специализированных служб) и в некоторых дру гих случаях. Таким образом, установленные законодателем в ст. 2.2 КоАП формы вины некорректны и не имеют практического применения по отношению к фор мальным составам административных правонару шений. Еще один признак административного правонару шения, установленного в законе, — наказуемость дея ния. Под наказуемостью понимается то, что админис тративноделиктный закон (КоАП или закон субъек

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÒÅÎÐÈß ÏÐÀÂÎÍÀÐÓØÅÍÈß та Федерации об административных правонарушени ях) предусматривает наказание за данное деяние (дей ствие или бездействие). Противоправное деяние может быть квалифицировано как преступление, дисципли нарный или гражданскоправовой проступок, если закон предусматривает какуюлибо ответственность за его совершение, а иногда противоправное деяние не образует никакого наказуемого деликта. Деяние, на рушающее норму права, должно называться правона рушением независимо от того, предусмотрена ли за его совершение какаялибо юридическая ответственность или нет. В научных работах называются еще два признака административного правонарушения — обществен ная опасность (или вредность) и признак деяния. Они не определены в законе, но логически вытека ют из него и из смысла административноделикт ного закона. Защита общественной безопасности названа в ряду задач законодательства об админис тративных правонарушениях в ст. 1.2 КоАП, а его гл. 20 предусматривает административную ответ ственность за деяния, посягающие на обществен ный порядок и общественную безопасность. Адми нистративные правонарушения могут быть обще ственно опасными, если посягают на общественную безопасность. Придание административному правонарушению свойства «общественной вредности» является наду манным и необоснованным, а граница между адми нистративными правонарушениями и преступлени ями устанавливается законодателем с учетом сте пени общественной опасности деяния, политической и экономической обстановки в стра не и других факторов. Для квалификации деяния как административ ного правонарушения требуется определить степень его общественной опасности. Именно этот крите рий лежит в основе понятия «малозначительность». В соответствии со ст. 2.9 КоАП, при малозначитель ности совершенного административного правона рушения судья, орган, должностное лицо, уполно моченные решить дело об административном пра вонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от админист ративной ответственности и ограничиться устным замечанием. Такой признак, как сознательное волевое действие или бездействие лица, не может быть использован для характеристики административной деликтнос ти деяния. Однако не следует выделять этот при знак в качестве самостоятельного признака право

нарушения и рассматривать отдельно от вины. Вина означает, что деяние совершено вменяемым лицом и что совершенное им деяние может обусловить при менение к нему мер ответственности. Административное правонарушение — это дея ние, совершенное физическим или юридическим лицом (ч. 1 ст. 2.1 КоАП). Если это положение в от рыве от прочих означает лишь то, что администра тивной ответственности подлежит не только физи ческое, но и юридическое лицо, то, опосредствуя его через признак виновности деяния, мы приходим к закономерному выводу о том, что субъектом адми нистративного правонарушения может быть вменя емое физическое лицо, достигшее возраста, предус мотренного ч. 1 ст. 2.3 (16 лет к моменту соверше ния правонарушения), т.е. лицо, способное совершать сознательные волевые действия (бездей ствовать). Юридическое лицо может быть субъек том административного правонарушения при усло вии государственной регистрации в Едином реест ре юридических лиц. Субъект административного правонарушения должен быть дееспособным. Таким образом, административная деликтность деяния включает в себя: 1) противоправность дея ния; 2) виновность деяния; 3) дееспособность лица, совершившего деяние; 4) общественную опасность деяния; 5) наказуемость, т.е. наличие нормы адми нистративноделиктного закона, предусматриваю щей административную ответственность за его со вершение. Важный элемент административной деликтнос ти: деяние может быть названо административным правонарушением лишь при наличии всех этих признаков. Деяние, нарушающее норму закона, но не фиксируемое административноправовой охра ной, не может быть квалифицировано как и адми нистративное правонарушение, равно как и про тивоправное деяние, за которое предусмотрена ад министративная ответственность, но которое совершено невиновно или неделиктоспособным лицом.

1

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. — М., 2000. — С. 513. 2 См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. — М., 2005. — С. 412. 3 См.: Мордовина А.А. Осуществление законного права как об стоятельство, исключающее преступность деяния: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Ставрополь, 2005. — С. 3. 4 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Админист ративное право: Учебник. — М., 2004. — С. 492.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

85

ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÜÞ

ÊÎÍÖÅÏÖÈß ÈÍÔÎÐÌÀÖÈÎÍÍÎ-ÏÎÈÑÊÎÂÎÉ ÑÈÑÒÅÌÛ ÓÃÎËÎÂÍÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ Â ÑÔÅÐÅ ÏÓÁËÈ×ÍÎÉ ÂËÀÑÒÈ

В.В. КАЛУГИН, кандидат юридических наук

Несмотря на длительную историю организации информационных процессов, их глубинное осмыс ление относится уже к нашему времени. Одним из ощутимых импульсов, активизировавших исследо вания этого направления, стало опубликование в 40 е гг. прошлого столетия работы К. Шеннона1. Если вначале эти проблемы волновали умы лишь фило софов, математиков и кибернетиков, то впослед ствии необходимость изучения информационных процессов была осознана экономистами, психоло гами, а также юристами. Многие правоохранительные структуры создали собственные информационные системы. Их полез ность несомненна, однако им присущи и многие серьезные изъяны. Они разобщены, создаются без глубокой концептуальной проработки, не обеспе чиваются надлежащей технической базой и т.д.

Этим, видимо, можно объяснить их недостаточную эффективность. Уголовная политика, направленная на поддержа ние института публичной власти, должна постоян но корректироваться с учетом складывающихся в этой сфере проблемных ситуаций. В то же время, «увидеть проблемную ситуацию не просто. Для это го нужно убедиться в ее расхождении с предшеству ющими звеньями и ощутить возможности нейтра лизации этого противоречия»2. Для конструирования информационной системы уголовной политики, направленной на защиту ин ститута официальной власти, необходимо учесть как общие для любого «среза» преступности инди каторы, так и особенные. На рисунке представлена принципиальная схема информационной системы, отвечающая требованиям уголовной политики.

Криминологическая ситуация

Организационная ситуация

Уголовно-правовая ситуация

Авторитет власти; функциональность; снижение затратности; социальная ориентированность; подконтрольность

Региональная ситуация

Прогнозные оценки

Информационная система

86

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÜÞ Схема информационной системы уголовной по литики включает в себя сведения, отражающие кри минологическую, уголовноправовую, организаци онную и региональную ситуации, о перспективе развития обстановки применительно к сфере инте ресов официальной власти, а также прогностичес кие оценки этой перстективы. Необходимо лишь уточнить разницу между кри минальной и уголовноправовой ситуациями. Раз личия можно представить в виде двух уровней оцен ки. Первый — криминологический, позволяющий субъектам уголовной политики сделать некий «за мер» как отдельных «срезов» преступности, так и пре ступности в целом на определенной территории, в оп ределенный промежуток времени, в статике или ди намике. Эти замеры позволяют определить, насколько распространены те или иные явления и стоит ли, в конечном счете, формулировать и приме нять законы для противодействия таким ситуациям, или это единичные случаи.

Второй уровень — оценка уголовноправовой си туации. Акцент здесь делается на то, какова эффек тивность уголовноправового воздействия на пре ступность, какие средства и методы наиболее пред почтительны, каков механизм воздействия. Все аспекты складывающейся ситуации должны быть оценены: с позиций влияния на авторитет власти и ее функ циональность; с точки зрения затратности; насколько деятельность органов публичной влас ти социально ориентированна; в каком объеме и до какого уровня бюрократической иерархии власть подконтрольна (подконтрольность ведомственная, вневедомственная и осуществляемая общественными организациями). 1

См.: Шеннон К. Работы по теории информации и кибернетике: Пер. с англ. — М., 1968. 2 Котина С.В. Проблемная ситуация как аспект научного твор чества // Природа научного открытия. — М., 1986. — С. 183.

ÃÅÍÅÇÈÑ ÒÅÐÐÎÐÈÇÌÀ Ю.С. ГОРБУНОВ, кандидат юридических наук, доцент

Терроризм — сложное и многогранное явление, требующее комплексного изучения. Зарождение и трансформация этого явления имеют свою историю, без ясного осознания которой невозможно понять причины современного терроризма, выработать эф фективные пути противодействия ему. Слово «террор» в латинском языке имеет два значе ния: первое — «страх», «ужас»; второе — «предмет страха», «устрашающее обстоятельство». От второго значения образовывались выражения: «приводить в страх»; «страх смерти», «стращаться»; «для устраше ния других»; «страх, причиняемый внешним непри ятелем»; «страх, причиняемый невольниками». При помощи глагола terreo (пугать, наводить страх, стра щать) получили распространение конструкции: «удерживать от чегото страхом»; «страшить когото, угрожая ему смертью»; «удерживать страхом от вос становления свободы»1. Исследователи2, занимаю щиеся проблемами террора, оперируют, как прави ло, только с первым значением этого слова («страх, ужас»), оставляя без внимания второе его значение («предмет страха, устрашающее обстоятельство») и производные от него.

Вместе с тем существование второго значения сло ва свидетельствует о том, что уже во времена Римс кой империи в понятие «террор» вкладывался смысл: «устрашение политического противника насильственными методами, вплоть до физическо го уничтожения, для достижения конкретных це лей», т.е. то, что сегодня присуще понятию «терро ризм». Одновременно прослеживается и другое сущностное отличие террора как формы насилия — систематическое устрашение. Террор использовал ся государством как средство экономического при нуждения, управления обществом, подавления по литических противников, оппозицией — для разре шения противоречий как с властью или с соперничающей организацией, так и внутри самой оппозиции. Этот оппозиционный террор не носил системного характера, устрашение служило фоном и играло второстепенную роль. Главным было фи зическое устранение противника. Участники тех преступлений террористами, естественно, не назы вались. Впервые к систематическому оппозиционному об ратились представители радикального крыла религи

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

87

ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÜÞ ознополитического течения зелотов (буквально — «ревнителей») — «сикарии» — в римской провинции Иудея (Южная Палестина) в I в. н. э. Получив свое название от «сики» — короткого кинжала, которым, в соответствии с ритуалом, убивали противника, — они выступали непримиримыми борцами против римско го господства. Сикарии при этом уничтожали и пред ставителей своей, иудейской знати, сотрудничавших с завоевателями. Это были террористические акты, имевшие четкую политическую мотивацию, направ ленность и адресность3. В средние века к подобной практике также при бегали тайные секты и организации в Индии, Ки тае, на Ближнем Востоке: хариджиты, ассошафи ны (фидаи), неоисмаилитыназаристы (ассасины, в другой транскрипции — хашашины). Метод ха шашинов — подготовка «фидави» (смертников) с помощью наркотических средств — используется и сегодня в исламских фундаменталистских терро ристических организациях. Таким образом, организации, подобные сикари ям, фидаям, ассасинам и другим, — предшествен ники регулярного оппозиционного и сепаратистс кого террора, неизменного спутника всех револю ционных потрясений. Религиозный терроризм зародился еще в начале I в. н. э. Непримиримую массовую борьбу с инако мыслием террористическими методами вела като лическая инквизиция. Вместе с тем на проблему конфликта, правда, вы текающего из социальнополитической дифферен циации общества, как предшественника насилия обращали внимание еще Платон (427—347 гг. до н. э.) и Аристотель (384—322 гг. до н. э.). Последнему при писывается разработка основ доктрины тиранобор цев в трактате «Политика», где обосновывается ес тественный закон природы: деление людей на тех, кто властвует, и тех, кто должен подчиняться, из чего вытекает конфликт как естественное состояние об щества. Мыслители прошлого, осознавая неизбежность конфронтаций в обществе, пытались определить кри терии «справедливого» и «несправедливого» насилия. Развитию теории тираноборцев способствовали: не мецкий монах Манегольд Лаутенбахский (1045— 1113), авторитеты католичества англичанин Иоанн Солсберийский (1120—1180) и итальянец Фома Ак винский (1225—1274), а также итальянец Джованни Боккаччо (1313—1375), которые обосновывали в сво их работах правомерность убийства правителя, не угодного Церкви. Последнему также принадлежат слова: «Нет жертвы более приятной Богу, чем кровь тирана»4. Традиция тираноборства была одной из са

88

мых почитаемых в католическом мире и сформиро валась в эпоху ожесточенного соперничества папс кого Рима с королевскими династиями Европы как ответ на посягательства светской власти на прерога тивы власти церковной. При этом действия убийцы Церковью не квалифицировались как грех5. Пред ставляется, что данный фактор также способствовал распространению террора как метода политической борьбы. Под влиянием именно этих учений в общественном сознании произошло разделение преступлений на по литические и уголовные, т.е. применен двойной стан дарт, в основу которого был положен мотив. Со временем идеи тираноборцев развивали Огюст Бланк, основоположник одноименного учения о воз можности захвата власти через организацию заго вора и восстания хорошо законспирированной бое вой организацией путем уничтожения монарха и его ближайшего окружения, Карл Гейнцен, обосновав ший идею возмездной роли насилия по отношению к власть имущим, автор «философии бомбы», теоре тик анархизма Пьер Прудон («Собственность — это кража»), анархист Иоганн Мост. К числу основате лей анархизма относятся М.А. Бакунин — автор те ории разрушения, который считал, что революцио неры должны быть глухи к стенаниям противника, и князь П.А. Кропоткин, предложивший идею посто янного возбуждения масс с помощью слова, ножа, винтовки и динамита (доктрину пропаганды дей ствием), в целях побуждения их к воздействию на правительство, П. Зайчневский, С.Г. Нечаев — ав тор «Катехизиса революционера», А.И. Желябов — создатель и руководитель «Народной воли», Абра хам Гильен — один из главных идеологов стратегии напряженности и стратегии «городских партизан» («городской герильи») в Латинской Америке, на правленных на втягивание населения в революци онную борьбу при отсутствии революционной ситу ации, Р. Дебре, Р. Готта, а также Карлос Маригела — теоретики и основоположники современного оппо зиционного, «ультралевого», терроризма, У. Бен Ла ден — основатель «Всемирного исламского фронта борьбы с иудеями и христианами» и популяризатор идеологии исламизма. Практиками и теоретиками государственного тер роризма являются якобинцы М. Робеспьер и Сен Жюст, Л.Д. Троцкий, И.В. Сталин, А. Гитлер, А. Пи ночет, М. Бегин, Пол Пот и др. С конца XVIII в. внутригосударственный террор, окончательно потеряв экономические предпосыл ки, приобретает ярко выраженную политическую окраску, а его применение начинает носить систем ный характер.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÜÞ С 1792 г. данная форма насилия используется как эффективный, официально декларируемый и мно гократно повторяющийся прием политической борьбы (системный террор). Во Франции декретом Конвента от 17 сентября 1793 г. «О подозрительных» каждый, кто имел основание быть нелояльным, объявлялся преступником, подлежащим каре. Во время якобинской диктатуры систематическое ис пользование террора определяется, как терроризм6. После поражения революции во Франции термином «терроризм» начинают обозначать и деятельность оппозиции. При этом государство, как бы не заме чая террора, исходящего от него самого, ведет не примиримую борьбу с оппозиционным террором, называя террором только деятельность оппозиции. Именно этим, как представляется, объясняется от сутствие национальных и международноправовых квалификаций государственного терроризма. С конца XVIII в. террор обозначает насилие со сто роны различных правительств и отдельные полити ческие убийства. Этот термин используют также для обозначения неоправданно жестоких действий в ходе войны. До Первой мировой войны террор считался ору дием преимущественно левых движений, несмотря на то, что к нему часто прибегали правые, анархис ты, индивидуалисты и националисты. После Пер вой мировой войны терроризм использовали глав ным образом правые и националсепаратистские движения (хорватские усташи, националсепара тистские и фашистские движения в Германии, Франции, Венгрии, «железная гвардия» в Румынии). В основе этого террора лежал индивидуальный и адресный выбор объекта. С приходом к власти в ряде государств фашистов террор используется как спо соб управления обществом и борьбы с оппозицией. При этом терроризм XIX в. в основном существовал в национальных границах и не представлял угрозы нормальному развитию международных отноше ний. Эти угрозы становятся реальными с начала XX в. (достаточно вспомнить события, спровоциро вавшие Первую и Вторую мировые войны), однако носят эпизодический характер. В массовом поряд ке национальные границы терроризм переходит после окончания Второй мировой войны. Основным объектом (точнее, предметом, но об этом мы погово рим ниже) преступных посягательств первоначаль но становятся объекты воздушного транспорта. Появляются организации, исповедующие, пропа гандирующие и применяющие исключительно тер рористические методы борьбы для ниспровержения существующих политических режимов или осуще ствления социального переустройства. Для испол

нения террористических актов привлекаются спе циально подготовленные члены организаций или наемники. При этом, как представляется, корни террористической традиции уходят не только в ре волюционный, но и в сепаратистский терроризм. Терроризм как метод борьбы активно используется в национальноосвободительных и сепаратистских дви жениях и партизанских войнах. Для его обозначения появляются два термина: «городской терроризм» и «сельский терроризм». Городской терроризм имел мес то в Палестине, на Кипре и в Адене (соответственно, в 1940е, в 1950е и в 1960е гг.)7. Следует отметить, что роль террора в период арабоеврейского конфликта, а также в становлении государства Израиль мало ис следована. Вместе с тем события 2006 г. показали, что постоянные бомбардировки гражданских объектов и разрушение гражданских объектов жизнеобеспечения используются как фактор воздействия на руководство и мирное население Ливана с целью отказаться от под держки «Хизболлы». В 1960—1970 гг. всплески террористической ак тивности на социальной почве наблюдаются в Ла тинской Америке и Европе. На смену им приходит терроризм религиозноэтнической мотивации (Из раиль, Испания, Франция, ФРГ, Япония и другие страны). Меняются тактика и средства, используе мые террористами. Если в 1970е гг. в основном прак тиковались террористические акты с малым пора жающим эффектом, например засады и захват за ложников, то в последующие годы используются передовые достижения в области военных техноло гий и тактики8. Крупнейшие американские поли тологи У. Юбенк. и Л. Вейнберг высказали мнение, что подавляющее большинство террористических проявлений 1970—1980 гг. имели место в демокра тических государствах, а жертвами и исполнителя ми терактов были их граждане. В силу своей конспиративной деятельности терро ристические группы оказались хорошим инструмен том для проведения негласных операций спецслужб заинтересованных государств. Так, советские, амери канские, английские и французские спецслужбы в 1970е — начале 1980х гг. решали задачи по агентур ному проникновению в националистические экстре мистские организации9, оказывая им поддержку и ис пользуя в своих целях. Воспользовавшись финансо вой поддержкой спонсоров, террористические организации со временем вышли изпод контроля этих спецслужб10. Передел сфер влияния после распада СССР, арабо израильское, индийскопакистанское противостоя ния, войны в многонациональной Югославии, Афга нистане, Ираке, процессы глобализации дали толчок

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

89

ÁÎÐÜÁÀ Ñ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÜÞ к всплеску терроризма, включая религиозный, и вы ходу его на международную арену, к установлению тес ных контактов между террористическими организаци ями. Таким образом, за последнее время значительно расширился круг детерминантов терроризма. Усилия администрации Дж. Буша по интенсифи кации и расширению масштабов военной антитер рористической кампании против сторонников «гло бального джихада» в Ираке, Афганистане и других мусульманских государствах с целью избежания эскалации терроризма в собственной стране неиз бежно приведут, как считают большинство офици альных представителей европейских контртеррори стических структур, к дальнейшей радикализации проживающих в Европе мусульман и к увеличению числа потенциальных террористов, готовых оказать поддержку братьям по вере, ведущим борьбу против США и их союзников. Терроризм превратился в прибыльный бизнес с раз витым рынком «труда» (найм террористов для выпол нения заданий в различных странах и конфликтах), товаров (оружия), услуг (вербовка, подготовка наем ников, выполнение заданий) и капитала11. Терроризм стал самодостаточным, способным к самостоятельной жизни и захвату власти, контролю над большими тер риториями и государствами. События в Афганистане, Ираке и Ливане откры ли новую страницу в эволюции терроризма и веде ния войн (переход от «симметричных» войн, т.е. меж ду государствами, способствовал формированию «асимметричных» способов ведения боевых дей ствий, где один из участников не обладает призна ками государственной или территориальной при надлежности, что характерно, например, для терро ристических организаций) и показали, что инвестиции, современное оружие и профессиональ ная подготовка боевиков позволяют крупным тер рористическим организациям, применяющим так тику партизанской борьбы и поддерживаемым мес тным населением, успешно противостоять действиям государственных вооруженных сил. Все эти факторы способствовали тому, что терро ризм на рубеже XXI в. превратился в глобальную угрозу миру, получив возможность влияния на тен денции мирового развития; произошло размывание

90

границ между международным и внутригосудар ственным терроризмом, обусловившие появление супертерроризма (или мегатерроризма)12 и размы вание политической мотивированности терроризма. Однако последнее утверждение представляется некор ректным. Использование террора попрежнему моти вируется прежде всего политическими (в том числе с этническими и религиозными оттенками) устремлени ями, но эта мотивация все чаще находится и во взаимо связи с социальными, экономическими, уголовными и другими целями, что не только значительно осложняет исследование самого явления, его распознание, но и зат рудняет противодействие ему. Таким образом, в основе терроризма лежит целе направленное противоправное, политически моти вированное насилие, вплоть до уничтожения и (или) устрашения объекта воздействия (первичного объек та), направленное на принуждение объекта управ ления (вторичного объекта) к изменению своего по ведения в нужных для террористов целях. В этом — сущность терроризма и основное его отличие от иных видов насилия. 1

См.: Дворецкий И.Ч. Латинорусский словарь. — М., 1976; Ла тинороссийский лексикон / Сост. И. Кронберг. — 1е изд. — Ч. 2 — М., 1824. — С. 1009—1011. 2 См.: Салимов К.Н. Современные проблемы терроризма. — М.: ЩитМ, 1999. — С. 9. 3 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. — Т. XXIXА (58). — Спб., 1990. — С. 855—856; Советская истори ческая энциклопедия. — Т. 12 — М., 1969. — С. 859. 4 Цит. по: Энциклопедический словарь русского Библиографи ческого института Гранат. — Т. 41. — Ч. VIII. — М., б/г. — С. 142. 5 См.: Одесский М.П., Фельдман Д.М. Поэтика террора и новая административная ментальность: очерки истории формирова ния. — М.: РГГУ, 1977. — С. 31—32. 6 См.: Татищев И.И. Полный французскороссийский словарь. — 2е изд. — СПб., 1816. 7 См.: Лакер У. Терроризм. — Лондон, 1977. — С. 37, 38, 49. 8 См.: Хлобусов О.М., Федоров С.Г. Терроризм: реальность сегод няшнего состояния // Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е.И. Степанова. — М.: Эдиториал УРСС, 2000. — С. 77. 9 См.: Лекарев С. Последствия лондонского провала // Незави симое военное обозрение. — 2002. — № 39. — С. 7. 10 См.: Судоплатов А. Война только начинается // Там же. — С. 1. 11 См.: Гушер А., Левицкий Л. Кровавое наследство человечества / / Российская Федерация сегодня. — 2001. — № 20. — С. 29. 12 См.: Степанов Е.А. Роль наркобизнеса в политэкономии кон фликтов и терроризма. — М.: Весь Мир, 2005. — С. 206.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ ÌÅÒÎÄÈÊÈ ÎÖÅÍÊÈ ÝÔÔÅÊÒÈÂÍÎÑÒÈ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ÇÅÌÅËÜÍÛÌÈ ÐÅÑÓÐÑÀÌÈ О.В. АДРОВА

Для определения правильнос ти, обоснованности методов уп равления первоочередное значе ние имеет оценка эффективнос ти управления земельными ресурсами. Под эффективностью понимают способность прино сить результат, оказывать воздей ствие. При этом в профессиональ ном понимании под эффективно стью подразумевается относительный результат, т.е. итог работы в сопоставлении с затра ченными усилиями. Оценка эффективности управ ления земельными ресурсами — это особая оценка, которую не следует отождествлять с эффек тивностью землеустройства и зе мельного кадастра. Землеустрой ство и земельный кадастр — со ставные части управления земельными ресурсами городов. Поэтому необходима оценка эф фективности управления земель ными ресурсами, которая долж на иметь свои специфические по казатели. В практике управления земель ными ресурсами складываются ситуации, когда требуется срав нить его эффективность с пред шествующим периодом и род ственными организациями с це лью выявить динамику роста или падения эффективности и на ее основе принять соответствующие меры по развитию основной дея тельности или улучшению соб ственно управленческой. В этих случаях пользуются показателя ми и критериями эффективности управления.

Критерий — это мера оценки, дающая сравнительную характе ристику явления или процесса. Он требует сопоставления опре деленных показателей, сравнения их с заданной целью, предельным показателем. Абсолютного крите рия эффективности экономичес кой системы не существует. Управленческие процессы и отношения в сфере управления земельными ресурсами с тру дом поддаются количествен ным измерениям. Для людей главное — их качество, зало женная в них мера удовлетво рения их потребностей, инте ресов и целей, которые не толь ко объективны, но и крайне субъективны. В то же время, представление о качестве уп равления имеет большое прак тическое значение, так как свидетельствует, с одной сто роны, о состоянии управления как феномена, а с другой — об отношении к нему людей, их восприятии и оценке. Количественная оценка эф фективности управления зат руднена изза специфических особенностей управленческого труда. Они состоят в том, что управленческий труд, преиму щественно творческий, трудно поддается нормированию и учету. Фактические результаты не всегда можно учесть изза отсутствия документации. Ре ализация решений сопряжена с определенными социально психологическими результата ми, количественное выражение

которых еще более затрудни тельно, чем экономических. Ре зультаты реализации решений проявляются опосредованно че рез деятельность коллектива, в котором сложно выделить долю затрат управленческого труда. Сложность в оценке деятельно сти органов управления земель ными ресурсами (ведомств феде рального и регионального уров ня) проявляется в том, что эти учреждения не производят мате риальной продукции или хотя бы услуг, по которым можно оценить степень удовлетворенности по требителя, или иного результата, который можно зафиксировать, измерить и т.д. Цель деятельнос ти этих органов состоит в созда нии и поддержании порядка в «подведомственной» сфере. Каждая инициатива, каждое регулирующее воздействие ве домства должны оцениваться, проходить проверку на целесооб разность и эффективность, а за тем должен подсчитываться сум марный эффект комплекса ме роприятий и тех последствий, которые с точки зрения систем ности, непротиворечивости, вза имной связанности оказывают влияние на состояние и развитие экономики. Но такой подход масштабен и трудоемок. Очень сложно вычленить и исключить влияние случайных и внешних факторов. На практике этот под счет используют редко. Для оценки эффективности уп равления земельными ресурсами можно использовать три группы

• 2006

91

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ показателей: 1) количественные, 2) условно количественные и 3) качественные. Количественные показатели — это характеристика экономичес ких процессов и явлений, изме ряемая в цифровом выражении. К количественным показателям в сфере управления земельными ресурсами относятся доходы от земельных платежей (арендная плата, плата за право на заклю чение договоров аренды земли, земельный налог), издержки на содержание управленческого персонала (заработная плата, затраты на оснащение рабочего места, командировочные расхо ды и т.д.), просроченная задол женность по земельным плате жам (не оплаченные в срок зе мельные платежи). Условноколичественные по казатели — это характеристика тех или иных процессов или яв лений, которые можно измерить количественно опосредованно. Это количество повторной кор респонденции в сфере организа ции управления, оснащенность организационнотехническими средствами управления, затраты времени на решение управлен ческих вопросов и осуществле ние управленческих операций. Любой управленческий акт целе сообразен лишь в определенных обстоятельствах. Задержка, про медление с его осуществлением приводят к тому, что ослабевает сила воздействия, а значит эф фективность управления. Качественные показатели используются для процессов и явлений, которые, как прави ло, сложно прямо и опосредо ванно измерить. В сфере управ ления земельными ресурсами к ним относятся следующие по казатели: целевая обоснованность (целе направленность) организации и функционирования субъек

92

тов управления земельными ре сурсами, их систем и звеньев, которая определяется по степе ни соответствия их управляю щих воздействий целям, исхо дящим из положения и роли в структуре общества. Целевая обоснованность определяется путем изучения и оценки их организационной, норматив ной и иной деятельности с точ ки зрения соответствия ее целе вой ориентации. Можно не только познавать смысл актив ности структуры управления, но и избегать дублирования, а также ситуаций, когда какие нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне области необходимого уп равляющего воздействия; степень достижения поставлен ных планов. Количество фак тических показателей должно быть близко по значению к зап ланированному уровню, иначе планы можно считать занижен ными или, наоборот, завышен ными; согласованность принятия уп равленческих решений, устра нение их дублирования; стиль функционирования субъектов управления, который характеризуется соотношением между нормоустановительной, нормоприменительной и непос редственно организаторской деятельностью, содержанием и количеством принимаемых ре шений, смыслом и количеством совещаний, заседаний, прове рок и других организационных действий, сосредоточением уп равленческих усилий на дея тельности в органах или на уп равляемых объектах. Стиль за висит не только от личности руководителя и функциониро вания соответствующей систе мы и подсистемы управления, но и от того, насколько в них четко прописаны цели, как рас

пределены функции, как они обеспечены организационными ресурсами и т.д. Для определения показателей и критериев эффективности суще ствует множество различных мето дов. Каждой группе показателей свойственны свои частные методы определения эффективности. При этом могут быть использованы универсальные методы, интегриру ющие все группы показателей. Для отслеживания направле ния развития организация долж на держать под контролем ряд факторов. Степень приближения к планируемому состоянию по каждому параметру и будет сте пенью достижения той или иной цели. Этот подход позволяет по лучить суммарный итоговый ин декс путем взвешивания отдель ных показателей при помощи экспертных оценок. Состав та ких показателей определяется экспертно, исходя из условий конкретной организации. Процедура реализуется в виде матрицы целей и состоит из сле дующих шагов: 1) выделяются параметры (показатели), которые в наиболь шей степени определяют состоя ние организации. Для каждого показателя выбирается величина (Кj), наилучшим образом харак теризующий параметр; 2) однажды достигнутый по каждому показателю результат принимается за исходный уро вень и предполагается, что по де сятибалльной шкале этому ре зультату соответствуют 3 очка; 3) определяется предельный результат, который может быть достигнут по параметру, и ему приписывают 10 очков; 4) так как допускается возможность ухудшения ситуа ции по отдельным показателям, добавляются их значения, кото рым может быть приписано 0 очков;

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ 5) проставляются значения показателей, которым соответ ствуют очки 1—2, 4—9. В резуль тате шагов 2—5 формируется шкала возможных положений организации по каждому из выб ранных показателей; 6) каждому из принятых по казателей экспертным путем присваиваются веса значимости (Wkj) в сумме, равной 100. Затем определяется ряд А — фактичес кие значения исследуемого пери ода, выясняется, сколько очков (Okj) соответствует каждому фак тическому значению по шкале результатов. Эти очки формиру ют ряд В. Перемножение ряда В на веса дает ряд С, состоящий из оценок (Qkj): Qkj = Оkj Wkj.(1)

Сумма значений оценки фор мирует индекс (It), который срав нивается с предшествующим значением (Io): It = Σn I = l Qk, (2) где Qkj (Q в степени t) — значе ния оценки j–го показателя в мо мент t. Io = Σ I = l Qkj, (2) где Qkj (Q в степени 0) — значе ние оценки j–го показателя в ба зисный момент. Текущее значение j–го показа теля производства можно отобра зить его оценкой Qkj. Величина эффективности управления (при рост эффективности от совер шенствования функций управле ния) определяется как разница между суммарными значениями оценок, составляющими индекс It (на момент t после внедрения

мероприятий по совершенствова нию управления), и индексом Io (на первоначальный момент ана лиза): (3) Е = It – Io, где Е — величина эффективно сти управления. Разница индексов определя ет критерий эффективности, который будет выражаться в стремлении к максимальной величине. (It – Io → max). Таким образом, этот подход к измерению результативности труда управленческих работни ков опосредованно, через управ ленческие параметры, предпола гает формирование системы по казателей в зависимости от индивидуальных условий орга низации.

ÌÎÑÊÎÂÑÊÈÉ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ ÌÂÄ ÐÎÑÑÈÈ представляет издания материалов научнопрактических конференций

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

93

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÊÐÈÌÈÍÎËÎÃÈ×ÅÑÊÈÅ ÀÑÏÅÊÒÛ ÑÈÑÒÅÌÍÎÃÎ ÀÍÀËÈÇÀ ÈÌÌÈÃÐÀÖÈÎÍÍÛÕ ÏÐÎÖÅÑÑΠЗ.К. АРИФУЛИНА

По своей структуре иммиграционные процессы — это не просто совокупность различных составляю щих частей, а сложноорганизованное явление, эле менты которого находятся в тесной взаимосвязи с уровнем, качественными характеристиками пре ступности. Системный анализ позволяет обнару жить связь между такими явлениями, которые на первый взгляд не взаимосвязаны. При системном анализе детерминантов иммиграционных процессов раскрывается сущность этих процессов и подлин ное их влияние на рост преступности. Объективной стороной применения этого метода служит то обстоятельство, что иммиграционный процесс как феномен социальной реальности не состоит из отдельных и обособленных предметов, а представляет собой некоторое целостное образо вание, а не только явление общественной среды, влияющее на преступность. Использование сис темного анализа обусловлено концепцией решения проблемы исследования, т.е. построением систе мы показателей и эмпирических индикаторов изу чения иммиграционных процессов. Базовые компоненты, присущие любой системе, в том числе системному анализу: объектыединицы, образующие систему; свойства системы, специфичные для каждого из объектов; внешние и внутренние связи изучаемых объек тов; состояние фазы функционирования объектов; различные этапы, стадии, уровни, ветви развития объектов1. Основываясь на стратификации базовых компо нентов, можно выстроить следующую логическую структуру анализа иммиграционной системы совре менного российского общества как системного объекта. Иммиграционные процессы есть центральное поня% тие, описывающее качественное своеобразие изучае% мого явления. Иммиграционный процесс — это си стема последовательных действий, осуществляемых иностранными гражданами и лицами без граждан

94

ства, направленных на постоянное или временное перемещение на территорию другого государства с целью улучшения условий жизни и приобретения нового правого статуса. Иммиграционный процесс есть социальное яв ление, не однородное по своей структуре, состоя щее из нескольких видов иммиграционных про цессов — единиц, образующих систему. В ходе по становки задач криминологического исследования должны быть определены наиболее криминогенно емкие виды иммиграционных процессов. Крите риями видового отбора могут быть цель въезда ино странных граждан и лиц без гражданства на тер риторию России, потенциальная криминогенность процесса, массовость явления. Базовые единицы, образующие систему, — трудовые, заселяющие и криминальные иммиграционные процессы. Предметом криминологического исследования являются: место и роль детерминантов иммиграционных процессов во влиянии их на преступность; содержание и генезис этих процессов; состояние преступности иммигрантов и ее доля в общероссийской преступности; развитие государственной политики в сфере кон троля над процессами иммиграции. Свойства системы, специфичные для каждого вида иммиграционных процессов. Каждый вид иммигра ционных процессов имеет свою специфику, связан ную с субъектным составом, целью и продолжи тельностью пребывания мигрантов. Изучение и ана лиз специфики видов позволит выявить эмпирические данные, которые могут быть исполь зованы для совершенствования государственного контроля в этой области. Уяснение цели пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, а также продолжительности пребывания иммигрантов на территории нашей страны позволит не только относить оцениваемые категории мигрантов к одному из видов иммигра ции, но и выявить зависимость между временем пре бывания иммигрантов на территории России и по

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ тенциальной криминальной активностью после дних. Соответственно, откроется возможность спрогнозировать перспективы развития взаимосвя зи детерминантов иммиграционных процессов и преступности. Еще одной спецификой объектов являются тен денции расселения и концентрации мигрантов на территории России. Анализ этих тенденций опре делит перечень регионов, которые необходимо под вергнуть оценке на предмет: связи показателей плотности иммиграционного по тока и состояния преступности в этих регионах; влияния компактности расселения иммигрантов на характер совершаемых преступлений; эффективности проводимой государственной по литики в сфере контроля над процессами иммиг рации. Внешние и внутренние связи объектов. Одной из важных сторон системного видения иммиграцион ных процессов должен быть учет того, что их состо яние в значительной степени определяется воздей ствиями окружающей общественной среды. Сущ ностное своеобразие объектов возможно понять через анализ взаимодействия их с другими элементами общественной системы. Принципиально важно в ходе исследования принимать во внимание прямое и (или) косвенное воздействие внешних и внутрен них связей иммиграционных процессов на их со стояние и воздействие на преступность в регионе. Иммиграционные процессы связаны со следую щими внешними факторами: иммиграционной привлекательностью региона; существованием государственной политики в этой области у принимающей стороны; эффективностью осуществления государственной политики; правовым положением иммигранта; экономической, политической ситуацией в стра нах эмиграции; отношением местного населения. Внутренними факторами, оказывающими влия ние на иммиграционные процессы, являются: целевые установки самих мигрантов; разрозненность или организованность процесса иммиграции, а также поддержка вновь прибыв ших мигрантов соотечественниками; формирование национальной диаспоры в прини мающей стране; виды отстаивания иммигрантами своих интере сов в стране пребывания (правовые или внепра вовые). Криминологическое изучение иммиграционных процессов с учетом прямого и (или) косвенного воз

действия внешних и внутренних связей последних раскрывает возможность адекватно оценить скла дывающуюся ситуацию в этой области, не замыка ясь только на сугубо криминологическом предмете. Состояние фазы функционирования объектов. Представление об иммиграционных процессах как некоторой целостности предполагает учет динами ки исследуемого явления. В каждой ситуации на блюдения иммиграционные процессы представля ют собой своеобразный синтез моментов формиро вания, функционирования и развития. Иммиграционные процессы нужно рассматривать не как изначально заданное, сохраняющееся при любых обстоятельствах состояние, а как конкрет ный и характерный для определенного историчес кого периода результат. Оценка криминологического потенциала иммиг рационных процессов должна соотноситься с дей ствительностью, существующей в конкретный ис торический момент. Различные этапы, стадии, уровни, ветви развития объектов. Иммиграционные процессы могут быть рассмотрены исходя из этапов, стадий и уровней своего развития. Специфика миграционного про цесса, как отмечает Л.Л. Рыбаковский, состоит в том, что он включает в себя три фазы: 1) формиро вание факторов мобильности; 2) собственно про цесс перемещения мигрантов; 3) их адаптацию на новом месте жительства2. Градация процесса миг рации приемлема и для иммиграционных процес сов. Однако в криминологии фазы иммиграцион ных процессов необходимо рассмотреть на предмет их влияния на уровень преступности, а также каче ственный характер совершаемых иммигрантами нарушений на различных фазах этого процесса. Наиболее интересны фазы перемещения мигран тов и их адаптации на новом месте. Их можно на звать этапами развития иммиграционного процес са. Формирование факторов мобильности, как пра вило, происходит на территории другого государства и не влияет значительно на криминальную ситуа цию в России. В свою очередь, перемещение через границу и адаптация происходят на территории на шего государства, следовательно, оказывают более существенное влияние на состояние преступности. Другой принципиальной особенностью методоло гии анализа иммиграционных процессов современ ной России являются несколько уровней изучения этих процессов. Иммиграционные процессы выс тупают как единство субъективного и объективно го. Они не существуют безотносительно по отно шению к людям, их деятельности. Иммиграцион ным процессам присуща такая важная черта, как

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

95

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ активность их носителей — индивидов и соци альных групп. В методологию изучения иммигра ционных процессов необходимо включить изучение группового и личностного уровня как составляю щих иммиграционных процессов. Изучение иммиграционных процессов в рамках криминологии определяет известную первичность группового уровня анализа, т.е. при изучении влия ния иммиграционных процессов на состояние пре ступности в стране мы идем от социальной среды к индивиду, особенностям его личности, сознания, поведения, включенности в те или иные социальные системы. Первоочередным действием на личностном уров не изучения иммиграционных процессов является проведение типизации личности мигранта на пред мет криминального или антикриминального пове дения. Это позволяет выявить те интегративные ка чества, которые лежат в основе формирования пре ступности иммигрантов, следовательно

скорректировать селекционную национальную им миграционную политику. Учитывая особенность иммиграционных процес сов, которая заключается в многоаспектности, мно гоуровневости, можно выделить еще два уровня про явления иммиграционных процессов — деюре и де факто. Уровень деюре отражает правовое регулирование иммиграционных процессов, что яв ляется показателем государственной политики в этой области. Уровень дефакто отражает реальное состояние регулирования иммиграционных процес сов, наличие правовых пробелов в российском за конодательстве. Существование последних ведет не к исчезновению миграционных процессов, а к мно гочисленным правонарушениям, усиливающим напряжение в обществе. 1

См.: Тюхтин В.С. Отражение, системы, кибернетика. — М., 1972. — С. 13. 2 См.: Рыбаковский Л.Л. Исследования миграции в России // Социология в России. — М., 1999. — С. 436.

ÏÐÅÄÌÅÒ ÄÎÃÎÂÎÐÀ ÎÁ ÎÊÀÇÀÍÈÈ ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÏÎÌÎÙÈ ÀÄÂÎÊÀÒÎÌ А.Н. ЛИНЕВ

С момента вступления в силу Закона об адвокату ре основным документом, регулирующим отноше ния адвоката с доверителем, является договор (со глашение) об оказании юридической помощи. Со глашение представляет собой гражданскоправовой договор, заключаемый в простой письменной фор ме между доверителем и адвокатом (адвокатами), предметом которого является оказание юридичес кой помощи самому доверителю или назначенному им лицу (ч. 2 ст. 25). Случаи возникновения судеб ных споров в процессе исполнения обязательств, возникающих из данных договоров, как правило, немногочисленны. Между тем точное определение предмета вида договора, отнесение вытекающих из него обязательственных правоотношений к тому или иному предусмотренному ГК виду обязательств име ют большое практическое значение. Следует определиться с содержанием понятия «юридическая помощь». Оно представляется до

96

статочно широким, его объем зачастую зависит от оказывающего эту помощь субъекта. Так, юридической помощью адвоката является про фессиональная деятельность, заключающаяся в даче консультаций и справок по правовым воп росам как в устной, так и в письменной форме, представительстве доверителя в конституцион ном, уголовном, гражданском судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях, в органах государственной власти и местного самоуправления, обществен ных объединениях и иных организациях, а так же в иных действиях, не запрещенных федераль ным законом. Оказание юридической помощи лицом, имею щим статус адвоката, не является предпринима тельской деятельностью. Этому нормативному указанию корреспондирует законодательно офор

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ мленное отграничение юридической помощи ад воката от юридических услуг, оказываемых работ никами организаций, а также индивидуальными предпринимателями. Деятельность адвоката, действующего в интере сах обратившихся за юридической помощью фи зических, юридических лиц, строится на основе отношений представительства. Оно может иметь место не только в рамках участия адвоката в том или ином виде судопроизводства, но и во взаимо действии его с государственными органами, орга нами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями. В гражданском праве институт представительства опосредует об щественные отношения, возникающие между представляемым и представителем по поводу со вершения последним сделок от имени представля емого. Законодатель в п. 1 ст. 182 ГК для определе ния предмета представительства использует сле дующую формулировку: «Сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, осно ванного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, не посредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемо го». Отношения между адвокатом и доверителем возникают по поводу не совершения сделок, а ока зания помощи в осуществлении субъективных прав и исполнении обязанностей доверителя. В большинстве случаев отношения адвоката и до верителя носят характер добровольного представи тельства (за исключением случаев, когда в соответ ствии с УПК представительство интересов подозре ваемого, обвиняемого носит обязательный характер), т.е. не возникают из закона или адми нистративного акта компетентного органа, а зна чит, представляются эквивалентновозмездными. На них отчасти должны распространятся положе ния гражданского законодательства о представи тельстве. Отношения добровольного представительства возникают из договора поручения, где одна сто рона (поверенный) обязуется совершить от име ни и за счет другой стороны (доверителя) опре деленные юридические действия (п. 1 ст. 971 ГК). При этом права и обязанности по сделке возникают непосредственно у доверителя. В ре зультате соотнесения содержания гражданско правового договора поручения с условиями вза имодействия адвоката с доверителем становит ся очевидным, что отношения между последними

регламентируются в том числе правилами, ха рактерными для договора поручения, а именно: действия поверенного должны осуществляться в интересах доверителя (лично поверенным); до веритель обязан уплатить поверенному вознаг раждение за совершенные им действия, а также возместить понесенные им расходы и издержки; полномочия поверенного подтверждает опреде ленный документ — доверенность (полномочия адвоката — ордер). Между тем такой элемент предмета договора поручения, как совершение поверенным сделки (сделок) в интересах доверителя, не позволяет рас пространить его на отношения между адвокатом и доверителем ввиду того, что предмет деятельно сти адвоката заключается в другом. Кроме того, закрепленная в законе императивная норма, зап рещающая адвокату отказаться от принятой на себя защиты (п. 6 ч. 4 ст. 6 Закона об адвокату ре), не согласуется с общим правилом договора поручения о возможности сторон односторонне го отказа от выполнения договора1. Это законо положение объяснимо публичной направленнос тью деятельности адвоката, его особой социаль ной функцией. Таким образом, в договоре (соглашении) об оказании юридической помощи присутствуют некоторые элементы договора по ручения, но далеко не те, которые определяют его концептуальную сущность, т.е. предмет. В рамках оказания какихлибо услуг осуществ ление деятельности или действий может иметь ма териальный результат, а может его и не иметь. Так, юридические услуги могут заключаться в консуль тировании по различным правовым вопросам, а могут воплотиться в подготовке документа, исполь зование которого в дальнейшем повлечет определен ные юридические последствия. Однако в обоих слу чаях, каков бы не был конечный результат, его дос тижению предшествует совершение действий, не имеющих материального воплощения и составля ющих вместе с ним единое целое2. При оказании услуги «продается» не сам результат, а действия, к нему приведшие. Эта трактовка договора имеет сво ей основой изучение договора найма услуг, извест ного еще классическому римскому праву (locatio% conductio operarum)3. Юридическая услуга предполагает совершение конкретного действия, имеющего определенное ко личественное измерение или качественное опреде ление, например составление жалобы или искового заявления, двукратное посещение места содержа ния под стражей подозреваемого, обвиняемого. Ка залось бы, эти действия адвоката подпадают под

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

97

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ понятие юридической услуги и его содержание, а соответствующие его обязательства перед обратив шимися к нему лицами должны оформляться дого вором возмездного оказания юридических услуг. Корреспондирует этому предположению и содержа ние правоотношения, возникающего из договора возмездного оказания услуг, включающего в себя основную обязанность исполнителя по договору оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность) и пер воочередную обязанность заказчика оплатить ус луги. Однако, вопервых, юридическая помощь ад воката «не стыкуется» с коммерческой природой услуги (адвокатская деятельность не является пред принимательской), а вовторых, результат профес сиональной деятельности адвоката, участвующего в том или ином виде судопроизводства, не может быть заранее предопределен и обусловлен как ре зультат юридической услуги. Проведенный анализ природы договора (соглаше ния) об оказании юридической помощи, заключае мого с адвокатом, подтверждает некоторую одно родность вытекающих из него правоотношений сто рон (обязательств) и отношений, опосредуемых договорами поручения и возмездного оказания юри дических услуг, а также присутствие в договоре эле ментов содержания (условий) обозначенных видов договоров. Между тем специфический предмет до говорных правоотношений адвоката с доверителем требует наличия соответствующих особенностей ме ханизма правового регулирования (в том числе дис позитивного) и порождает необходимость рассмат ривать договор (соглашение) об оказании юриди ческой помощи как самостоятельный вид гражданскоправового договора. Не случайно было принято решение на законо дательном уровне отграничить договор (соглаше ние) об оказании юридической помощи от смеж ных с ним по существенным условиям договоров поручения и возмездного оказания услуг. Так, в 2004 г. в Закон об адвокатуре были внесены изме

98

нения, ограничивающие определение соглашения об оказании юридической помощи как граждан скоправового договора с перечислением его су щественных условий. Из нормативного указания в логическом единстве с общими положениями о договоре, содержащимися в ГК, следует, что к до говору (соглашению) об оказании юридической помощи адвокатом применяются правила о дву и многосторонних сделках, к обязательствам, воз никающим из договоров этого вида, применяют ся общие положения об обязательствах. Однако при рассмотрении предмета договора (со глашения) об оказании юридической помощи ад вокатом необходимо учитывать, что правовую ос нову вытекающих из него отношений сторон со ставляют не только все правила ГК о договоре, но и, в связи с особым правовым статусом адвоката и спецификой его деятельности, положения других нормативных правовых актов, устанавливающих определенные права и обязанности сторон этого до говора. Так, в соответствии с Законом об адвокату ре, адвокат вправе занять по делу позицию вопреки воле доверителя, если убежден в наличии самоого вора доверителя. Таким образом, договор (соглашение) об оказа нии юридической помощи адвокатом представляет собой достаточно сложную самостоятельную граж данскоправовую конструкцию, содержание кото рой включает как некоторые элементы гражданс коправовых договоров, предусмотренных ГК, так и отдельные условия, зафиксированные, как пра вило, в форме императивных норм в иных законо дательных актах. 1

См.: Бардин Л.Н., Мастинский Я.М., Минаков А.И. О недостат ках Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре по вопро су о правовых основаниях оказания адвокатом юридической по мощи // Адвокатская практика. — 2003. — № 4. — С. 17. 2 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В.Договорное право. До говоры о выполнении работ и оказании услуг. — М., 2002. — С. 56. 3 См.: Савельев В.А. Римское частное право (проблемы истории и теории). — М., 1998. — С. 145—151.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

Ê ÂÎÏÐÎÑÓ Î ÏÐÈÌÅÍÅÍÈÈ ÒÅÎÐÈÈ ÑÎÖÈÀËÜÍÎÃÎ ÄÅÉÑÒÂÈß ÏÐÈ ÈÇÓ×ÅÍÈÈ ÏÐÅÑÒÓÏÍÎÑÒÈ

А.В. МАРКИН, кандидат социологических наук

Приступая к исследованию любого социального яв ления, представители научного сообщества пытаются определить причины его возникновения, закономер ности его протекания в современных условиях и веро ятные сценарии дальнейшего развития. При этом уро вень интенсивности научного поиска во многом опре деляется степенью заинтересованности как ученыхисследователей, так и потребителей научной продукции в конечной практической реализации дан ных исследования. Именно потребности повседневной человеческой деятельности — основа научнотеорети ческих, теоретико и историкометодологических изысканий, ценность которых определяется не столько адекватностью научного осмысления исследуемого объекта, сколько возможностью применения на прак тике. Если с этих позиций подходить к рассмотрению такого социального явления, как преступность, то мы имеем своего рода идеальный объект для научного ис следования. Действительно, уровень социальной за интересованности в изучении, описании, определении законов существования и тенденций перспективного развития преступности очень высок, что обусловлива ет живой интерес к данной проблеме как отдельных ученых, так и целых научных коллективов. Аспекты исследования преступности также чрезвычайно раз нообразны. История изучения преступности насчиты вает не одно столетие. Тезис о том, что преступность существует со времени возникновения человечества, становится не только общеупотребимым как в публи цистике так и в научной литературе, но и «затертым» трюизмом. Тем не менее, нужно уточнить: исследова ния, посвященные сущности, закономерностям, фор мам проявления, причинам и условиям преступности, личности преступника, а также возможным путям про тиводействия преступности, стали активно появлять ся в середине XIX века (например,«Положение рабо чего класса в Англии» Фридриха Энгельса). В 1879 г. французский ученыйантрополог Топинард вводит термин «криминология», т.е. «наука, изучающая пре ступность». Начиная со второй половины XIX столетия в обществе идет целенаправленное и все нарастающее накопление информации о преступности как социаль ном феномене, однако состояние и уровень преступ

ности в различных социумах на сегодняшний день во многом оставляют желать лучшего. И здесь интересен факт постоянно воспроизводящегося в структуре со циума как индивидуального, так и коллективного по ведения, отклоняющегося «в плюс» или «в минус» от существующих образцов. При этом данные образцы (нормы, правила, заповеди и другие руководящие на чала) многократно проверены на опыте предшествую щими поколениями, закреплены в обычаях, традици ях, законах и подзаконных актах государственно орга низованных сообществ, т.е. постоянно подтверждают необходимость и важность своего существования для социума. А факты нарушения имеют место. Следова тельно, либо часть индивидов нерациональна и не мо жет уразуметь необходимость соблюдения социальных норм, либо сверхрациональна, т.е. рациональна более, чем остальное конформное, нормативно ориентирован ное сообщество. Исследования по этому поводу представляют оп ределенный интерес еще и потому, что обществу (по крайней мере, в лице представителей силовых струк тур, занятых борьбой с преступностью) стоит опре делиться в том, кого оно наказывает за преступле ния и правонарушения: примитивных «недоумков» либо «непризнанных» гениев, чей высокий личнос тный потенциал не востребован законопослушным сообществом. В рамках этой проблемы закономерно возникают и другие вопросы: почему столь низка эффектив ность научных рекомендаций по снижению воздей ствия преступности на общественные отношения, по локализации преступности в определенных со циальных «нишах»; отчего на основании имеющихся данных государственные службы, органы власти и силовые структуры вынуждены только реагировать (причем, не всегда успешно) на возрастание уровня противоправных деяний в обществе, а не активно воздействовать и регулировать этот уровень? Отвечая на первый из сформулированных выше вопросов, представители научных кругов часто ука зывают на то, что нынешнее состояние преступнос ти (в частности — в развитых странах Европы и Америки) представляет собой наилучший вариант

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

99

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ развития событий в этой области, ссылаясь, как правило, на примеры из истории различных стран, когда уровень преступности в стране определить было невозможно, так как в целом все общество было криминализовано, т.е. имеющее место состо яние преступности является реализацией не песси мистического, а, скорее, реалистического сценария развития ситуации. Но здесь возникают вопросы, относящиеся к наилучшему сценарию развития со бытий, который, заметим, также не подразумевает конечной ликвидации преступности. В связи с этим общей гипотезой данной статьи выступает предпо ложение о тенденциях слияния преступных (проти воправных) способов деятельности и наиболее эф фективных легитимных (как правило — инноваци онных), что позволяет максимизировать уровень прибыли (доходность, социальные выгоды и т.д.) и соответствует самому духу предпринимательской активности. Анализируя уровень эффективности научных раз работок в области криминологии, в особенности относящихся к вопросу о предупреждении преступ лений, следует сказать, что эта проблема может иметь несколько аспектов рассмотрения. Во%первых, самые гениальные научные разработки и методические рекомендации могут и не быть вне дрены в практику. Здесь мы выходим на извечную проблему связи и взаимодействия теории с практи кой, однако, на наш взгляд, проблема внедрения/ невнедрения научных разработок не является основ ной в данном случае. Действительно, «у них» на За паде, а теперь и на Востоке даже активно и своевре менно внедряемые научные разработки не позволя ют качественно изменить ситуацию с преступностью. Выходит, либо разработки «не те», либо происходит догоняющее, запаздывающее реа гирование на уровень преступности и эффектив ность ее социальных действий. Во%вторых, отдельные представители силовых пра воохранительных органов могут быть не заинтересо ваны во внедрении этих разработок, так как их вне дрение, а главное — постоянное практическое ис пользование, требует изменения существенных отношений производственной деятельности, посто янной переподготовки сотрудников этих органов, изменения самого способа мышления, менталитета правоохранительной деятельности как профессии, в конечном счете — качественного изменения уровня работника в данной сфере деятельности. Не нужно забывать — решение о внедрении того или иного нов шества принимается представителями сообщества «опытных профессионалов», которые, заметим, зас луженно достигли высокого статуса в должностной

100

иерархии, применяя классические, проверенные ме тодики, однако в принципиально иной социальной (экономической, политической, культурной) ситуа ции. В%третьих, проблема качественного изменения состояния преступности в определенном обществе не может быть решена внедрением отдельных нов шеств в отдельные области правоохранительной де ятельности. Это комплексная проблема. Следова тельно, особая роль здесь принадлежит междисцип линарным исследованиям, позволяющим использовать методологию, методику и объем на копленной информации в иных, зачастую сопре дельных областях научного знания при изучении преступности на качественно ином уровне. В%четвертых, преступность как социальный фе номен имеет, на наш взгляд, еще один аспект рас смотрения. В условиях постоянной и все ускоряю щейся смены социальной, экономической, полити ческой ситуации в различных государствах и этнокультурных регионах особое значение приоб ретает уголовноправовой аспект определения дея ния в качестве преступного (т.е. криминализация/ декриминализация определенного социального яв ления в рамках сложившейся общественной ситуа ции). Действительно, решения законодательной власти, подобные известному Федеральному зако ну о внесении поправок в УК РФ от 8 декабря 2003 г., способны существенно изменить криминогенную обстановку в стране (регионе, федеральном окру ге). Прекращение действия определенных статей УК, изменение санкции (в ту либо другую сторону) в угоду определенным (как правило — властным, высокоресурсным) социальным группам и партий ным коалициям может привести, в конечном итоге, к дестабилизации социальных связей и отношений, утрате реальных рычагов управления властными структурами на всех уровнях. Рассматривая проблему преступности, следует указать на ее постоянную актуальность и в связи с еще одним немаловажным обстоятельством, игра ющим, быть может, ключевую роль в понимании этого социального феномена. Преступная деятель ность, если следовать классификации, предложен ной М. Вебером, относится к целерациональному типу социального действия. Это означает, что в ос нове преступного деяния наличествует действие, характеризующееся однозначностью и ясностью осознания действующим субъектом своей цели, ра ционально соотнесенной с отчетливо осмысленны ми средствами, адекватными для достижения по ставленной цели. При этом рациональность цели удостоверяется как с точки зрения собственно ее

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ достижения (критерием рациональности, по Вебе ру, является успех), так и с точки зрения целесооб разности избираемых средств. С точки зрения энер горесурсного обмена, преступность обладает свой ствами аккумулировать большие социальные (экономические, политические) ресурсы, эффек тивно (с точки зрения преступной организации, со общества) инвестируя их в организацию, расшире ние преступной сферы деятельности, воспроизводя преступность. Высокая активность преступных организаций и сообществ дополняется возможнос тью использования практически всех имеющихся средств и методов достижения поставленных целей, не отвергая никаких из них, что увеличивает веро ятность достижения положительного результата. Очевидно, данная характеристика преступного деяния может быть принята только с некоторыми оговорками. Прежде всего приведенная характери стика относится к «идеальнотипическим», т.е. не является отражением реального действия опреде ленного человеческого типа, а представляет собой мысленную конструкцию, построенную на основе сочетания ряда специфических характеристик, от влеченных от поведения конкретного индивида. Ре альное человеческое действие (т.е. в нашем случае — собственно преступное деяние) может лишь в боль шей или меньшей степени «походить» на свой мыс ленно сконструированный тип, «приближаться» к нему, но между первым и вторым всегда будет суще ствовать разрыв1. Кроме того, под описание целе рационального типа действия более подходит орга низованная и профессиональная преступность, ко торая наиболее опасна с точки зрения ее воздействия на социум. Иные типы преступных де яний могут быть отнесены к категории аффектив ного действия либо, в редких случаях, ценностно рационального. Преступность нерационального типа воспроизводится в обществе по другим причи нам, предполагает иные условия и факторы воздей ствия на изменение ее уровня в обществе. Это, на наш взгляд, более «общественная» преступность. Преступления, входящие в объем понятия «нераци ональная преступность», как правило, не планиру ются заранее, уровень их обдуманности (рациональ ности) минимален. Субъект и объект преступления достаточно ситуативен (например, убийство или на несение тяжких телесных повреждений при быто вой ссоре). Однако почва для совершения подобно го рода преступлений должна быть подготовлена со циальной ситуацией, сложившейся в течение достаточно длительного периода в обществе, а так же отсутствием у определенной личности ресурсов для противодействия данным обстоятельствам.

Преступность нерационального типа не может быть организованной или профессиональной по опреде лению, так как ситуативность — ее сущностный признак. Но она представляет собой питательную среду для организованных преступных сообществ и профессиональной преступности. При этом про фессиональные преступники и организованные преступные сообщества используют потенциальных преступников нерационального типа для реализа ции собственных проектов. В качестве своеобраз ной компенсации заведомо противоправных, пре ступных действий «группе риска» (как правило — подросткам, молодежи, маргиналам) предлагают, наряду с прямыми материальными выгодами, эмо циональнопсихологическое либо аффективное за мещение — статусное приобщение к сообществу «реальных парней», «серьезных пацанов» либо (в случае с маргиналами) «нормальных людей», «на стоящих людей» и т.д. Более подробно механизмы такого замещения изложены в социологокримино логических работах Ю.М. Антоняна, И.П. Башка това, Я.И. Гилинского, В.Ф. Пирожкова, А.Л. Са лагаева, И.Ю. Сундиева, Ю.Ю. Комлева и других авторов. Так, Я.И. Гилинский говорит о влиянии на уровень преступности процентного соотношения «включенных/исключенных» в реальные соци альные отношения2. Слой «исключенных» и состав ляет социальную базу преступности. При этом пред полагается, что для «включения» в реальные соци альные отношения (т.е. отношения, связанные с распределением ресурсов высокого уровня — эко номических, политических, информационных) ка тегория «исключенных» может рассчитывать либо на невероятное стечение обстоятельств, чудо (кста ти, с точки зрения формальной логики, чудо — это нарушение причинноследственных связей, явля ющихся основой правильного мышления; нечто алогичное, нерациональное), либо на рационально непродуманный, неоправданный эмоциональный поступок, «жест» со стороны лиц, входящих в кате горию «включенных». Степень общественной опасности преступного деяния значительно коррелирует с уровнем его ра ционализации. Однако рационализм, обдуманность поступков, трезвость в оценке собственных ресур сов и имеющихся способов их реализации — суще ственные признаки вообще всякой успешной тру довой деятельности в условиях существующего способа производства. Способность отказаться от эмоций в пользу рационального выбора — условие успешной профессиональной деятельности в инду стриальном обществе с момента внедрения капита листических производственных отношений. Что

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

101

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ делать, business is a business (дело есть дело…). Дей ствительно, ради дела (службы, работы, бизнеса) нужно отмести все несущественное, второстепенное, лишнее, к делу не относящееся. Эмоции, эстетичес кие предпочтения, личные симпатии или антипа тии, половая принадлежность и даже сексуальная ориентация бизнеспартнеров — все должно отойти на второй план. В общем, nothing personal, it’s a business (ничего личного, это — бизнес). Подобные принци пы профессиональной этики практически едины как для представителей легального бизнессообще ства, так и для нелегальных, криминальных струк тур, что не вызывает удивления. Реализация на прак тике таких принципов социального общения позво ляет максимально поддерживать уровень рациональности действий в указанных сообще ствах, сводя к минимуму проявление других типов социального действия кроме целерационального. Демонстрируемые индивидами акты поведения, как правило, соответствуют принципу рациональ ности. Но даже если рациональность считать нор мой поведения индивидов, то и тогда можно прийти к различным выводам из практически внешне оди наковых регистрируемых фактов человеческого по ведения. В противном случае не было бы необходи мости в столь многочисленных теориях, объясняю щих (точнее, пытающихся объяснить) механизм актов поведенческой активности (психологии), це ленаправленное поведение социальных групп и об щностей (социальной психологии и социологии), а также наиболее общие законы и закономерности развития общества (социальной философии, фило софии вообще). Зададимся вопросом: поведение преступника, ли шившего жизни другого человека с определенной, для него (преступника), несомненно, значимой и акту альной целью — нерационально? Нет, вполне раци онально. И хотя современная уголовная статистика указывает на наличие определенной части немоти вированных преступлений (или тех преступлений, мотивы которых остаются необъяснимыми для след ствия), в общей структуре преступности как в нашей стране, так и в мире эта часть преступлений остается (пока?) незначительной. Мало того, именно преступ ные посягательства можно отнести к целерациональ ному типу социального действия, если использовать для его характеристики типологию, предложенную М. Вебером, т.е. ненормативное и разрушительное для

102

социума (деструктивное) поведение в общем и целом рационально. Каково же тогда взаимоотношение между социальной нормой и рациональностью? Пытаясь дать ответ на поставленные вопросы, нужно заметить, что, адекватно отражая сложивши еся социальные макро и микрореалии, преступник исходя именно из них планирует и осуществляет свои действия. Действительно, ограбление или раз бой подразумевают, что у потенциальной жертвы нет эффективных мер противодействия грабителю или разбойнику; успешное совершение кражи предпо лагает, что у владельца имущества отсутствуют ре сурсы, позволяющие ему предотвратить эту кражу (отсутствует охранная сигнализация; имущество, хотя бы временно, находится без надзора и т.д.). Эко номические преступления вообще подразумевают тщательное рациональное планирование, организа цию и, как правило, высокий общепрофессиональ ный (в указанном случае — в сфере экономики) уро вень исполнения. Таким образом, совершаемые пре ступления имеют в большинстве своем рациональную основу, могут быть отнесены к целе рациональному типу социального действия. Тогда закономерным образом, в рамках вопроса о проти водействии преступности и ее профилактике, необ ходимо обратиться к проблеме наказания за совер шение преступных деяний, а именно — учесть, что существуют преступления, имеющие рациональные основы совершения (разбойные нападения, профес сиональные заказные убийства, экономические преступления и т.д.), требующие своего подхода к наказанию совершивших их преступников; имеют место и преступления, квалифицируемые как аф фективные либо ценностнорациональные (в соот ветствии с классификацией М. Вебера), и они так же требуют своего, отличного от других подхода к созданию системы наказания совершивших их пре ступников. И в первом, и во втором случае создан ная система исполнения наказаний должна предот вращать рецидивное совершение преступлений, а также способствовать ресоциализации (повторной социализации) экспреступника и эксзаключен ного в структуру имеющегося социума. 1

См.: Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность. — М., 1991. — С. 24. 2 См.: Гилинский Я.И. Девиантология. — СПб., 2005. — С. 24.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÑÒÐÀÒÅÃÈß ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ÂÅÊÑÅËÜÍÛÌ ÏÎÐÒÔÅËÅÌ ÊÎÌÌÅÐ×ÅÑÊÎÃÎ ÁÀÍÊÀ Е.В. МИТЛИН

Ключевую роль в работе и развитии вексельного рынка играют коммерческие банки. Приблизитель но 80% всего рынка занимают именно банковские финансовые векселя, т.е. векселя, выпущенные с целью заимствования денежных средств. Работая на вексельном рынке, коммерческие банки приме няют три основных типа стратегий управления соб ственным вексельным портфелем: 1) консерватив ную, 2) стратегию управления портфелем, состоя щим исключительно из собственных векселей, и 3) рисковую стратегию. Выбор банком типа страте гии обусловливается не только существующей конъюнктурой вексельного рынка, спецификой его работы и развития, но и целями, которые он стре мится достичь. Большинство банков — участников вексельного рынка используют консервативную стратегию управ ления портфелем. Она подразумевает формирование портфеля исключительно из первоклассных вексе лей для достижения основной цели — получить при быль при максимально низком кредитном риске. Эффективное использование этой стратегии воз можно при условии наличия значительного предло жения на денежном рынке. Спрос на первокласс ные векселя, как правило, всегда велик, что под держивает их высокие цены, и для финансирования позиции по ним требуются дешевые денежные ре сурсы. Участники рынка, применяющие этот тип стра тегии, инвестируют и совершают арбитражные опе рации со следующими высоколиквидными вексе лями: по первому сегменту рынка — Сбербанка, Вне шторгбанка, Газпромбанка, банков «Петроком мерц», «Еврофинанс»; по второму сегменту рынка — лидеры банк «Зе нит», Росбанк, инвестиционная банковская груп па «Никойл», банк «Москва», МДМбанк, Аль фабанк, Импэксбанк, ПромстройбанкСПб. Стремление значительно минимизировать кредит ный риск в условиях спокойной обстановки на де нежном и вексельном рынке является отголоском пережитого в 2004 г. кризисом «доверия». Череда банкротств крупных заемщиков на вексельном рынке надолго «отпугнула» как крупные, так и не

большие банки от операций с более доходными век селями. Не взирая на отсутствие в настоящее время какихлибо причин для повторения критической ситуации, большинство участников рынка только в конце 2005 г. стали задумываться о корректиров ке своей стратегии управления вексельными порт фелями. Замедленная реакция на положительное измене ние конъюнктуры денежного рынка и стабилиза цию ситуации на вексельном рынке вызвана пре имуществами, которые дает участникам использо вание ими консервативной стратегии. Вопервых, операции с векселями первой категории и лидера ми второго сегмента рынка характеризуются низ ким кредитными риском. Финансовая устойчи вость векселедателей этих сегментов рынка не вы зывает сомнений, а высокие цены на векселя ограничивают круг их держателей. Ведь для полу чения приемлемого дохода от операции куплипро дажи этих векселей необходимо обладать не только дешевыми ресурсами, но и значительным их объе мом. В терминале российской внебиржевой системы средний размер заявки на покупку векселей перво го и второго эшелона составляет 50 млн. рублей. Совершать сделки в таком объеме не под силу боль шинству коммерческих банков. Сокращенное ко личество операторов с векселями этих категорий значительно снижает риск приобретения подделок: векселя обращаются, по сути, среди ограниченного круга участников рынка. Торговля первоклассными векселями оказывает ся практически безрисковой. Более того, пакеты высоколиквидных векселей легко принимают в за лог и в случае потребности в привлечении денег на короткий срок, т.е. от недели до месяца, их держа тель может довольно быстро заключить сделки РЕПО или залога под межбанковский кредит, вос полнив потребности в ресурсах. В консервативной стратегии корректировка в сто рону работы с более доходными векселями была за медлена в пошлом году благоприятной ситуацией на денежном рынке. Казалось бы, низкая цена де нежных ресурсов, обеспечиваемая неснижающим ся предложением средств на рынке, должна была

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

103

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ «развернуть» значительное количество банков в сто рону более доходных и рисковых векселей. Однако стремление работать при максимально низком кре дитном риске было настолько велико, что банки — участники рынка использовали сложившуюся си туацию для инвестирования средств в первокласс ные векселя. Реализация консервативной стратегии управле ния вексельными портфелями вовсе не подразуме вает исключения спекулятивных операций. Как правило, участники рынка активно покупают и про дают первоклассные векселя сроком погашения через год и более. Это объясняется тем, что цены на первоклассные векселя с меньшим сроком на вто ричном рынке настолько высоки, что приближают ся к ценам первичной выписки самими векселеда телями, что исключает саму возможность такого рода операций. При всех положительных сторонах консерватив ной стратегии было бы несправедливо восприни мать ее как наиболее эффективную из всех, приме няемых на рынке. Несомненно, она позволяет не только получать доход от инвестиций в высоколик видные векселя, но и спекулировать ими, фиксируя прибыль при благоприятном для векселедержателя движении рынка в условиях чрезвычайно низкого кредитного риска. Эффективность той или иной стратегии зависит от времени ее использования и условий, в которых она применяется. Стремление банков формировать портфели только из высоколиквидных векселей было продиктовано прежде всего желанием снизить кредитный риск во время кризиса «доверия» и в по сткризисный период. Тогда в условиях «повально го» закрытия лимитов практически на всех заем щиков, за исключением представителей первого сегмента рынка и лидеров второго, когда предложе ние денег на рынке сокращалось при одновремен ном росте денежных ресурсов, накапливаемых бан ками на случай очередного витка напряженности, использование консервативной стратегии явилось логичными и обоснованным ответом на сложившу юся ситуацию. Она позволила участникам рынка не только пережить критическую ситуацию, но и получить прибыль от вложений в векселя, одновре менно снизив уровень кредитного риска имеюще гося вексельного портфеля. Выбранная стратегия соотносилась с развитием ситуации на рынке. В условиях сокращения и впоследствии исчезно вения какойлибо напряженности на денежном рынке, при открытии лимитов банками друг на дру га, увеличении оборотов по векселям всех сегмен тов рынка формирование вексельных портфелей

104

исключительно из первоклассных векселей пред ставляется простой перестраховкой. Более того, по лучая прибыль в условиях сниженного кредитного риска от инвестиций в векселя, а также от спекуля тивных операций, участники рынка не находят ос нований для начала работы с более рисковыми век селями. Быстрое и закономерное подорожание век селей первого и части второго сегмента со сроком погашения до года компенсируется низкими став ками на денежные ресурсы, а также возможностью оперировать с длинными векселями. Несокращающееся количество лидеров второго сегмента рынка, их обширные вексельные програм мы позволяют участникам рынка повышать цены этих векселей, а регулярное поступление векселей от клиентов — промышленных организаций ее по ставкам дешевле рыночных в среднем на 1—1,5% превращают этот процесс в безостановочный. Уяз вимость такой системы заключается в возможном резком сокращении предложения средств на денеж ном рынке и как следствие ее в повышении стоимо сти денег. Похожая ситуация складывалась на вексельном рынке в докризисный период, в 2004 г. Отсутствие дефицита денежных ресурсов позволило многим участникам рынка вкладываться в первоклассные векселя, открывать большие длинные позиции по векселям первой и второй категорий сроком пога шения больше года или год. Отличие состоит в том, что тогда участники рынка в поисках большего раз мера прибыли стали приобретать векселя банков и компаний, чья ценовая политика вызывала сомне ния в их финансовой устойчивости, а разразившей ся кризис не только не позволил быстро реализо вать первоклассные векселя с длительным сроком погашения, но и вылился в череду отказов от пога шения рисковых векселей в срок. При отсутствии какихлибо предпосылок новой напряженности концентрация на работе с перво классными векселями грозит меньшей прибылью, чем у тех участников рынка, которые придержива ются более рискованной стратегии, как и невозмож ностью четко определить дальнейшее развитие рын ка, т.е. вовремя скорректировать свою позицию на рынке. В середине 2005 г. опасной тенденцией было сокращение вексельных программ представителей первого и второго сегментов рынка. Так, на рынке отсутствовали векселя банка «Русский стандарт», МДМбанка, ПромстройбанкаСПб, а в силу сме ны направления деятельности и владельцев прекра тили свои вексельные программы такие некогда лидеры рынка, как Гутабанк и банк «Уралсиб». На вексельном рынке практически не было дисконт

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ ных векселей Сбербанка России. Участники рынка торговали векселями Сбербанка России по предъявлении за небольшое комиссионное вознаг раждение. Еще одной причиной, по которой эффективность консервативной стратегии ставится под сомнение, является конкуренция со стороны финансовых компаний. Примерно с середины I квартала 2005 г. многие из них стали отказываться от консерватив ной стратегии формирования портфелей. Оценив складывающуюся ситуацию как благоприятную и не предполагающую кризиса, они активизировали работу с векселями всех сегментов рынка и даже стали выводить на рынок новых заемщиков. В ре зультате сегодня именно финансовые компании яв ляются наиболее активными участниками рынка. Размеры их вексельных портфелей на порядок пре вышают размеры портфелей банков. На основании данных терминала российской вне биржевой системы можно подсчитать, что совокуп ная вексельная сумма продаваемых на рынок век селей двумя крупнейшими финансовыми компани ями рынка — инвестиционными компаниями «Регион» и «Велес Капитал» — составляет в сред нем приблизительно 2,6 млрд. и 2 млрд. рублей, со ответственно. Ни один банк не может «похвастать ся» такими показателями. Следующей по важности и распространению на рынке является стратегия управления портфелем, состоящим исключительно из собственных векселей. Наибольшее распространение она получила среди банков второго и третьего эшелона. Так, ее активно используют Собинбанк, Пробизнесбанк, Русьбанк, Бинбанк, КМББанк, Локобанк, Лантабанк, а в докризисный период наиболее заметным участни ком рынка, использующим эту стратегию, был банк «Гранит». Основная цель стратегии — обеспечить банк векселедатель возможностью привлечения длин ных денег при регулярном снижении цены заим ствования. Банки, использующие эту стратегию, рассматривают вексельный рынок исключитель но в качестве источника заемных денежных средств. Сокращение или увеличение предложения денег на рынке, конечно же, оказывает воздействие на возможный объем привлеченных средств, одна ко эффективность применения стратегии полнос тью зависит от управляющего портфелем, от того, насколько точно он реагирует на колебания рын ка, оценивает риск и покупательские возможнос ти постоянных клиентов. Распространение этой стратегии среди банков второго и третьего эшелона объясняется наличием у

них гораздо большего дефицита дешевых длинных денег, нежели у банков первого сегмента рынка. Хотя крупнейшие банки страны, например Внешторг банк, Сбербанк России, также выпускают соб ственные векселя с целью получения длинных де нег. Привлекательной стороной этой стратегии явля ется ее абсолютная безрисковость. Банк, применяю щий эту стратегию, не подвержен риску непогаше ния приобретенных векселей в срок, а известный круг покупателей его векселей сводит риск приобретения подделки собственных векселей практически к нулю. Определенный риск может нести досрочный выкуп собственных векселей, выпущенных фили альной сетью, однако и здесь ограниченное число покупателей, будь то финансовые компании или про мышленные организации, значительно сокращает возможность приобретения «фальшивки». Следующей положительной стороной этой стра тегии является высокая скорость привлечения не обходимых средств. При эффективном применении этой стратегии банквекселедатель может в любой момент обратиться к вексельному рынку за недо стающими ресурсами. Ведь при выпуске векселей нет необходимости проходить какиелибо согласо вания или регистрации как, например, с облигаци ями. Время их выпуска определяют такие присут ствующие на рынке факторы, как объем выписы ваемых векселей, сезонные колебания предложения средств на денежном рынке, изменения объема век селей заемщика. Небольшой объем в 30—50 млн. рублей обычно привлекается у проверенных крупных клиентов. Ис ключается длительная работа с небольшими финан совыми компаниями и банками. Крупный вексель ный заем, больше 150—200 млн. рублей, требует ра боты со всеми потенциальными покупателями векселей и извещения рынка о начале продаж. Ана лиз ситуации на денежном рынке необходим имен но при заимствовании крупных сумм. Практика ра боты на рынке показывает, что наиболее удобными для привлечения являются пики наибольшего пред ложения средств, которые приходятся на начало I квартала, начало и конец III. Предложение ресур сов в эти периоды совпадает с началом формирова ния и пополнения участниками рынка своих век сельных портфелей, и предложение векселей бан комзаемщиком выглядит, как правило, привлекательно. Скорость привлечения недостающих средств зави сит от емкости рынка векселей банкавекселедате ля. Даже в условиях избыточного предложения ре сурсов на денежном рынке его участники могут от

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

105

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ казаться от покупки векселей заемщика в случае, если емкость рынка векселей банказаемщика ис черпана. Кредитный риск оценивается участника ми рынка субъективно, поэтому определяющим ин дикатором надежности для большинства участников является обслуживание векселедателем собственно го займа. Продажа векселей в таких условиях чрева та не только повышением ставок, но и сужением рынка, так как избыточное предложение собствен ных векселей банком может быть расценено как при знак недостаточной финансовой устойчивости. Еще одной привлекательной стороной этой стра тегии является главенствующее положение заемщи ка на рынке собственных векселей. В ходе реализа ции этой стратегии банквекселедатель не только регулирует объем векселей, присутствующих на рынке, т.е. оказывает воздействие на спрос и пред ложение, но и самостоятельно определяет цену вы пускаемых векселей. В современных условиях развития вексельного рынка доминирующее положение банкавекселеда теля необходимо поддерживать. Отсутствие контро ля со стороны заемщика грозит тем, что участники рынка будут диктовать ему условия выпуска. Это повлечет за собой не только удорожание вексельных займов, но и утрату возможности выбора времени выпуска векселей. Достижение основной цели этой стратегии — обеспечение регулярного заимствования денежных средств — будет невозможным, что угро жает вексельной программе банка. Поддержка доминирующего положения на рынке собственных векселей, определение времени выпус ка векселей и цен достигаются благодаря примене нию инструментов реализации этого вида страте гии. Основным является досрочный учет собствен ных векселей. Главная цель выкупа своих векселей — удешевление вексельных займов. В ус ловиях, когда участники рынка определяют степень кредитного риска в большей степени на основе того, как заемщик обслуживает свой долг, проводимый векселедателем досрочный учет не только доказы вает ликвидность своих векселей, но и регулирует цены и объем векселей, обращающихся на рынке. Векселедатель может вызвать спрос на свои вексе ля, одновременно увеличивая емкость рынка и цены векселей. Существует два способа проведения учета соб ственных векселей. Первый подразумевает объяв ление векселедателем твердых ставок выкупа век селей в терминале российской внебиржевой систе мы с указанием суммы, которую векселедатель в

106

любой момент готов выкупить. Применяя этот спо соб, векселедатель публично меняет ставки учета и объем векселей, который он готов учесть. Держате ли его векселей, котируя их на покупку и продажу, вынуждены ориентироваться на ставки самого за емщика, и, например, вслед за понижением ставок векселедателя по учету своих векселей они также вынуждены корректировать свои котировки на по купку и продажу в сторону снижения. Как след ствие — изменяются котировки на продажу вексе лей в сторону повышения. Второй способ подразумевает выставление заем щиком лишь объявления в торговом терминале о проведении учета. Ни ставки, ни точные объемы векселей, ни срочность учитываемых векселей при этом не указываются. Целью этого способа являет ся удешевление вексельных займов для банкавек селедателя, но в отличие от первого этот способ ме нее затратный. Векселедатель не объявляет публич но о ежедневной готовности учитывать определенный объем векселей. Отсутствует возмож ность регулярного отвлечения из банка средств. Второй способ применяется заемщиками, уже об ладающими долгой и проверенной историей заим ствований на вексельном рынке. У таких векселе дателей нет необходимости жестко влиять на коти ровку векселей на вторичном рынке. Коррекция цен осуществляется по мере выкупа векселей по став кам, определяемым в ходе сделок. Отсутствие твер дых ставок учета вовсе не означает меньшую эф фективность этого способа учета собственных век селей. Не всегда досрочный учет векселей приносит же лаемый результат. Низкая отдача от выкупа обычно вызвана неточной оценкой векселедателем текущей ситуации на вексельном и денежном рынке, выра жающейся в завышенных ставках учета. Операции досрочного выкупа эффективны тогда, когда прово дятся базируясь на анализе конъюнктуры денежно го рынка. Ставка выкупа не должна на порядок пре вышать ставки, по которым другие векселедержате ли котируют векселя заемщика. Выделить среди всех типов стратегий, применяю щихся на вексельном рынке, одну в качестве наибо лее эффективной невозможно. Каждая стратегия об ладает как неоспоримыми преимуществами, так и недостатками. Необходимо оценивать их отдачу, при нимая во внимание условия вексельного и денежно го рынка, в которых та или иная стратегия использу ется. Важно учитывать специфические черты совре менного российского вексельного рынка.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÎÊÀÇÀÍÈÅ ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÎÉ ÏÎÌÎÙÈ Â ÑÓÄÅ А.Л. МИРОНОВ

Право на квалифицированную юридическую по мощь определяется, как гарантированная Консти туцией РФ возможность каждого получать необхо димую ему помощь от лиц, обладающих специаль ными юридическими знаниями, умениями и навыками, позволяющими человеку эффективно защищать и отстаивать свои права и законные ин тересы. Однако квалифицированная юридическая помощь — это обусловленная Конституцией РФ возможность участия адвоката, иных квалифици рованных специалистов в конституционном, уго ловном, административном и гражданском судопро изводстве с целью защиты прав и законных интере сов человека. Определение адвокатов и прочих специалистов, способных оказать содействие при обращении граждан в суд, как процессуальных представителей имеет в науке весьма неоднознач ное положение как с точки зрения установления их единого понятия, так и с позиции их процессуаль ного статуса. Без четкого понятийного аппарата ни процессу альное представительство, ни процессуальная на ука вообще развиваться не могут. Все дискуссии рискуют быть сведенными в итоге к спору о поня тиях как базовых категориях, на которых строится любая наука. В правовой же науке терминологичес кая точность особенно важна, поскольку вырабо танные теоретические понятия в дальнейшем ис пользуются в законодательной практике и приоб ретают всеобщее значение. Кроме того, противоречивые трактовки понятия представитель ства, его определения как научной категории, его особенностей породили существование таких про белов, как неопределенность в вопросах природы, статуса представителя, особенности участия на раз личных этапах процесса. Время возникновения представительства сейчас установить достаточно трудно. Очевидно, оно свя зано с усложнением межличностных отношений. Теория представительства прошла в своем развитии длинный путь, который начинается еще в эпоху ра бовладения. Представительство в той или иной сте пени было признано в Египте, Греции, Риме и неко торых других государствах. Однако, несмотря на

высокий уровень профессионализма, изысканность и утонченность, римские юристы не выработали раз витой теории представительства. Это объясняется патриархальной природой римской экономики, широким применением труда рабов. Римское контрактное право до V в. характеризо валось большим формализмом и узкоперсональной природой договорных связей. Действовал принцип «Per extraneam personam nobis adquiri non potest» («Не возможно приобретение в нашу пользу через посто роннее лицо»). Если к этому добавить важность, которую право придавало автономии личности, ста новится понятным отсутствие развития концепции представительства в римском праве. В современной процессуальной науке редкий пра вовой институт имеет такую многообразную, а за частую – путаную терминологию, как институт представительства. Представительство определяют и как процессуальные действия, и как процессу альное отношение, институт процессуального пра ва. При этом авторы разных определений «горячо» спорят друг с другом, указывая на некорректность определений оппонентов в той или иной части. Общий анализ определений процессуального представительства, излагаемых различными учены ми, позволяет сделать вывод о том, что в каждом из них признается наличие в представительстве при знаков и правоотношения, и процессуальной дея тельности, и института права. При этом отдельные авторы выделяют в нем основное, на их взгляд, его качество, наиболее точно устанавливающее сущ ность процессуального представительства, и по средством этого качества выделяют другие элемен ты, присущие определяемой категории. Желая охватить сущность представительства од ним определением, некоторые ученые представля ют его обобщающее понятие. Так, С.А. Халатов и О.В. Якименко пришли к выводу о том, что граж данское и арбитражное процессуальное представи тельство является формой оказания правовой по мощи одного лица (представителя) другому (пред ставляемому) в форме совершения процессуальных действий представителем от имени и в интересах представляемого в рамках полученных полномочий

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

107

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ в связи с рассмотрением и разрешением судом граж данского дела, урегулированных совокупностью норм, составляющих институт. Такое определение не совсем правильно, так как, с одной стороны, охватывает значительную часть исследуемого понятия, а с другой — упускает спе цифические черты, присущие отдельным видам гражданского процессуального представительства. Такая дефиниция допустима для общего вводного ознакомления с представительством в рамках учеб ной дисциплины. Процессуальная наука должна отражать представительство с учетом всех его осо бенностей. Наличие четкого понятийного аппарата необходи мо для определения места процессуального предста вителя в гражданском и арбитражном процессах, бо лее эффективного совершенствования представи тельства и однозначного использования его терминологии в законодательной практике. Процес суальное представительство обладает качествами и правоотношения, и института права, и процессуаль ной деятельности. Процессуальное представительство — это сложная категория права, устанавливаемая с учетом его кон кретных видов и вытекающих из этих видов осо бенностей. Представительство как правоотношение должно выражаться посредством договорного и об щественного представительства, а представитель ство как институт права — посредством законного представительства и представительства по назна чению суда. Концентрация внимания на видах процессуаль ного представительства является более практичной, нежели обобщенное определение исследуемого по нятия. Если руководствоваться определением пред ставительства посредством его конкретных видов, понятие представительства становится более гиб ким, способным отразить любые модификации про цессуального представительства, а также конкрет ных его разновидностей. Это определение позволя ет концентрировать внимание на развитии процессуального представительства посредством совершенствования его конкретных видов, с уче том их различия и взаимосвязи. Такой подход к про цессуальному представительству дает возможность более четко установить место представителя в граж данском процессе. Многолетняя дискуссия о месте представителя в гражданском процессе выявила две противополож ные позиции. В соответствии с одной из них, пред ставитель является лицом, участвующим в деле (И.М. Ильинская, Л.Ф. Лесницкая, А.А. Мельни ков, Л.А. Розенберг, Н.А. Чечина, В.Н. Щеглов,

108

В.М. Шерстюк, А.А. Власов и др.). Ученые, придер живающиеся другой концепции, утверждают, что представитель не является лицом, участвующим в деле (М.С. Шакарян, М.А. Викут, Т.Д. Пескова и др.). С.А. Халатов считает, что, поскольку процессу альный представитель действует в процессе не толь ко как представитель тяжущегося, но и как судеб ный деятель, несущий публичноправовые обязан ности, он должен быть признан лицом, участвующим в деле наравне с прокурором и лица ми, указанными в ст. 34 ГПК. К тому же, предста витель наделяется некоторыми полномочиями не в связи с наличием аналогичных прав у представляе мого, а в силу указания закона, как лицо, оказыва ющее суду помощь в достижении целей гражданс кого процесса. Поскольку представитель выража ет в процессе собственную волю, преследуя определенный правовой результат, он также должен быть признан лицом, участвующим в деле. Сторонники противоположной точки зрения ут верждают, что представитель не имеет в процессе ни собственных прав, ни собственной воли, ни соб ственного интереса, необходимых для признания лица участвующим в деле. Е.Б. Рой делает следую щий вывод: так как можно констатировать отсут ствие у судебных представителей совокупности при знаков, необходимых для признания их участвую щими в деле лицами, все представители относятся к группе участников процесса, содействующих пра восудию путем оказания юридической помощи представляемым лицам. Учитывая, что границы волеизъявления предста вителя определяются либо законом, либо полномо чием представляемого, Р.А. Сидоров сделал следу ющее резюме: судебный представитель — самосто ятельный участник гражданского судопроизводства (поскольку является носителем самостоятельных процессуальных прав и обязанностей), выступаю щий в процессе по конкретному делу в рамках име ющихся у него полномочий с целью защиты прав и охраняемых законом интересов представляемого. Интересны мнения ученых о наличии у предста вителя одного из основных признаков лица, уча ствующего в деле, — юридического интереса. Юридический интерес, служащий основанием для участия в деле, по критерию связи с предметом су дебной защиты подразделяется на материально правовой, наличие которого может отразиться на правах и обязанностях носителя интереса в про цессе или в будущем, и на служебный, или обще ственный, влияние которого на решение не отра жается на правах и обязанностях носителя интере

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ са, а служит удовлетворению служебного или об щественного интереса. Представитель в процессе может иметь материальноправовой опосредован ный интерес к результатам процессуальной дея тельности, поскольку от вынесенного решения за висят отношения между представителем и пред ставляемым. При обосновании наличия общественного интереса в процессе следует исхо дить из того, что обществу присущи коллективные ценности, посягательство на которые недопусти мо с социальной точки зрения. По этой причине общество создает институты, стоящие на страже его интересов. Ему не безразлично, сможет ли граж данин осуществить предоставленные ему права, в том числе право на получение квалифицирован ной юридической помощи. Одним из обществен ных институтов, имеющих целью обеспечение за щиты прав путем оказания юридической помощи, и является институт представительства в суде. Каж дый представитель имеет общественный интерес в процессе. Поскольку законодатель признал нали чие общественного интереса в процессе у органов государственного управления и иных субъектов, указанных в ст. 34 ГПК, он должен в законодатель ном порядке признать наличие такого интереса у процессуального представителя. Самостоятельность правового статуса предста вителя особенно заметна при участии в качестве такового адвоката. Процессуальный закон не тре бует от него представлять какиелибо доказатель ства наделения его полномочиями со стороны пред ставляемого, которые удостоверяются ордером, выдаваемым юридической консультацией. Ордер выдается за подписью заведующего юридической консультацией и выражает собой поручение одно му из членов коллегии адвокатов на ведение конк ретного дела лица, обратившегося за юридической помощью. Договорные отношения не связывают обратившееся лицо с адвокатом. Более того, суд не вправе требовать от адвоката представления дока зательств обращения конкретного лица за юриди ческой помощью и допускает его в процесс вне связи с его отношениями с представляемым, а лишь по воле самого адвоката. Участвуя в деле, адвокат не является всего лишь «глашатаем» пред ставляемого. Разрешая вопрос о возможных спо собах ведения дела своего клиента, адвокат дол жен определять, являются ли они законными, це лесообразными и нравственно дозволенными. Адвокат предстает не только и даже не столько как представитель тяжущегося, а как лицо, на которое возложено исполнение конституционной обязан ности. Он не должен отождествлять себя со своим

доверителем, поскольку является общественным деятелем. Гражданское процессуальное право при отсут ствии детального регулирования предоставляет су дебным представителям большой объем прав, фак тически такой же, каким обладает представляемый. Однако положение субъекта в процессе определя ется не только объемом предоставленных ему прав, но и соотношением этих прав с теми, которыми на делены другие субъекты. Каждый субъект должен заниматься в процессе своим делом, в противном случае возможна неопределенность в распределении обязанностей, что ведет к их неисполнению. Позиция законодателя по этому вопросу имеет большое значение, так как определение правового статуса судебного представителя не является толь ко процессуальной проблемой или проблемой взаи моотношений представителя и представляемого. Судебный представитель своей деятельностью осу ществляет конституционную гарантию доступнос ти квалифицированной юридической помощи. Государство и общество сами по себе не могут обес печить гражданину квалифицированную юриди ческую помощь, поэтому передают эту обязанность иным образованиям (например, коллегиям адвока тов). Однако обязанностью государства как субъек та права остается обеспечение деятельности этих образований не только в организационном или ма териальном плане, но и в плане определения их по ложения в системе. Так, начиная с римского права адвокатпредставитель понимался, как лицо, несу щее при осуществлении своих функций определен ные общественные обязанности. Указание на про цессуального представителя как на судебного дея теля можно встретить при исследовании практически любой из правовых систем западного мира. Не отрицая значения процессуального предста вительства как элемента частноправовых отноше ний и частноправовой системы в отношениях с пред ставляемым в рамках договорного представитель ства, следует отметить, что возложение общественных, публичных обязанностей, связан ных с оказанием помощи суду при осуществлении правосудия, делает представителя субъектом пуб личноправовых отношений. Теория процессуаль ного представительства указывает на то, что пред ставитель, вступая в процессуальные отношения с судом, исполняя обязанности и используя предос тавленные права, является активным элементом процесса, его двигателем. К вопросу о месте процессуального представите ля надо подходить дифференцированно, в зависи мости от вида представительства. Так, договорного

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

109

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ представителя необходимо признать лицом, содей ствующим правосудию, а законного и по назначе нию суда — лицами, участвующими в деле. Признаками, объединяющими всех лиц, участву ющих в деле, являются: 1) совершение процессуальных действий от свое го имени; 2) совершение волеизъявлений, т.е. действий, на правленных на возникновение, развитие и оконча ние процесса; 3) наличие самостоятельного юридического инте реса в решении суда (личного или общественного); 4) распространение на них в установленных за коном пределах законной силы судебного решения (определения о прекращении производства по делу). Договорные представители обладают лишь вторым признаком, который также опосредован волей лиц, участвующих в деле. Относительно юридического интереса, пользуясь той же параллелью с прокуро ром, можно отметить, что общественный интерес прокурора является определяющим в его деятель ности, а для адвоката это в основном принцип, оп ределяющий его правовое положение. В своей дея тельности он руководствуется интересами представ ляемого. Е.Б. Рой, заявляя об отсутствии обязанности у ад воката во время представления оказывать помощь суду, слегка извратил общепринятое положение про фессиональных представителей как общественных деятелей. Иначе возникает вопрос об адвокатской этике, которая не позволяет полностью отождеств лять себя с доверителем и принимать любое поруче ние, за которое можно получить гонорар.

Несмотря на точки зрения в пользу отнесения ад вокатов к лицам, участвующим в деле, более вер ным будет отнести их к категории лиц, содействую щих правосудию, что также соответствует объему и характеру их процессуальных полномочий. Сложнее стоит вопрос об определении места пред ставителя по назначению суда. Ни процессуальное, ни материальное законодательство не определяет объема его полномочий. Пока только постановле нием Верховного Суда РФ установлено, что суд не вправе при вынесении решения принять признание иска или признание обстоятельств, на которых ис тец основывает свои требования, совершенные ад вокатом, назначенным судом в качестве предста вителя ответчика на основании ст. 50 ГПК, по скольку это, помимо воли ответчика, может привести к нарушению его прав. Но адвокат, на значенный судом в качестве представителя ответ чика на основании ст. 50, вправе обжаловать реше ние суда в кассационном (апелляционном) порядке и в порядке надзора, поскольку имеет полномочия не по соглашению с ответчиком, а в силу закона, и это право объективно необходимо для защиты прав ответчика, место жительства которого не известно. При этом также предполагается, что представитель обладает общими правами. Как считает О.П. Чис тякова, наделение такого представителя не только общим объемом полномочий, но и всеми специаль ными полномочиями, перечисленными в ст. 54, про тиворечило бы диспозитивным началам как граж данского, так и гражданского процессуального пра ва. Как видно из складывающейся судебной практики, эта позиция находит поддержку у судей.

Ñåðèÿ «Âûñøåå ïðîôåññèîíàëüíîå îáðàçîâàíèå: Þðèñïðóäåíöèÿ» Ðîññèéñêîå ãðàæäàíñòâî Ó÷åá. ïîñîáèå äëÿ âóçîâ / Ïîä ðåä. Â.ß. Êèêîòÿ, Í . Ì . Ñ ì î ð î ä è í à . 2-å èçä., ïåðåðàá. è äîï. — 352 ñ. ISBN 5-238-00835-Õ Ðàññìàòðèâàþòñÿ ñîöèàëüíàÿ ïðèðîäà ãðàæäàíñòâà, èñòîðè÷åñêèå óñëîâèÿ åãî ðàçâèòèÿ, äàþòñÿ ïîíÿòèå è îáùàÿ õàðàêòåðèñòèêà ãðàæäàíñòâà, ðàñêðûâàþòñÿ åãî ïðèíöèïû è þðèäè÷åñêà ÿ ï ð è ð îäà, çàêî í îäàòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå ãðàæäàíñòâà â Ðîññèéñêî é Ôåäåðàöèè. Äëÿ ñòóäåíòîâ (ñëóøàòåëåé), àñïèðàíòîâ (àäúþíêòîâ), ïðåïîäàâàòåëåé þðèäè÷åñêèõ âóçîâ, ðàáîòíèêîâ ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ è ñóäîâ, à òàêæå äëÿ âñåõ èíòåðåñóþùèõñÿ ïðîáëåìàìè ãðàæäàíñòâà. Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2005.

110

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÑÒÀÁÈËÈÇÀÖÈß ÊÎÍÔËÈÊÒÎÂ Â

ÝÒÍÎÏÎËÈÒÈ×ÅÑÊÈÕ ÐÎÑÑÈÈ С.А. ПРОКОФЬЕВ

Как справедливо отмечает А.А. Жириков, в каче стве одного из наиболее существенных факторов дестабилизации российских государства и обще ства в последние годы выдвигался этнополитичес кий фактор. Углубление взаимодействия народов, стран и государств определяет формирование взаи мозависимого, взаимосвязанного целостного мира. Антиподом этому процессу являются этнические конфликты, источником которых, как правило, ста новятся внеэтнические, социальнополитические и экономические противоречия, политизация этни ческой принадлежности. Противостоящие нацио нальнотерриториальные административные обра зования, социальные слои и группы поляризуются по этническому признаку1. В условиях кризисов в многонациональном обще стве довольно просто взорвать стабильность меж национальных отношений и перевести их в состоя ние конфликта. В ситуации социальноэкономи ческого кризиса и политического безволия представители любой национальности и даже от дельных этнических сообществ, независимо от их количества, те или иные неудачи объясняли нацио нальными мотивами. Это лишний раз доказывает, что национальный фактор — «обнаженный нерв» в многосложных отношениях общества и государ ства, человека и этноса, что недовольство социаль ноэкономическим положением можно легко пере ключить в регистр межнациональной конкуренции, вражды и конфликтов. Причем это может происхо дить даже на благополучном социальноэкономи ческом фоне. Важно своевременно улавливать ре акцию «национальных рецепторов» на социальные и духовные раздражители в обществе. В политике и управлении необходимо предвидеть моменты, ког да властным элитам особенно выгодно придавать национальный окрас самым обычным социально экономическим и политическим процессам. Стабилизация этнополитических конфликтов в России связана со становлением этноса как субъек та политики и права. Концепция государствообра зующей роли этноса дает основание для нового под хода к анализу национальногосударственного ус тройства России, современным федеративным отношениям. Межэтнические отношения в много

национальном государстве выступают как неотъем лемая сторона политики. Г.И. Королева отмечает, что этнические отношения определяются в ряду важ нейших факторов политической стабильности как составной части общей стабильности государства. Непременным условием этнополитической стабиль ности являются устойчивые отношения между про живающими на территории страны народами2. Для профилактических мер по стабилизации эт нополитических конфликтов нужно сделать акцент, по крайней мере, на три важных аспекта. Вопер вых, требуется создать равные социальноэкономи ческие и политикоправовые условия для жизнеде ятельности конкретных людей и их этнических со обществ. Вовторых, необходимо пресекать возможные попытки однобокой этнизации соци альных и политических конфликтов. И наконец, в третьих, предвидя возможное использование наци онального фактора, следует усилить просветитель скую и информационнопропагандистскую работу. Существующие в мировой практике модели уст ранения противоречий между целями этнонацио нального и общегражданского развития в рамках федеративных государств сводятся к двум основным подходам — унификационному и адаптационному. Унификация может проявляться либо в строи тельстве страны на основе исключительно этни ческого федерализма (для России это означает, в частности, необходимость формирования так называемой русской республики), либо на пря мо противоположной основе — полном изгнании этничности из федеративных отношений, «губер низации». Оба сценария чрезвычайно опасны. Первый может усилить вытеснение русских и национальных меньшинств из «чужих» респуб лик и даже породить этнические чистки. Второй сценарий, бесспорно, будет воспринят «в шты ки» этническими элитами, у которых сохраня ется возможность мобилизации населения рес публик на открытую борьбу с центром. В совре менных условиях нужно не ломать сложившиеся формы федеративных отношений, а адаптиро вать их к обслуживанию как национальных, так и общегражданских задач развития российско го общества.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

111

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ Как утверждает генеральный директор Центра эт нополитических исследований Эмиль Паин, ста билизирующим для современного этапа развития России может считаться реализация сценария «эт нополитической интеграции». Он предусматривает сохранение этнической специфики регионов, и «до страивание каркаса» единых связей и отношений в рамках страны3. Для осуществления этнополитической интеграции, т.е. фактически для стабилизации этнополитических конфликтов, следует придерживаться определенных принципов национальной политики. Это расшире ние выбора возможностей, увеличение жизненных шансов граждан в сфере социального и националь ного развития за счет более полного использования потенциала как отдельных регионов, так и всей стра ны, обеспечение безопасности и свободы развития граждан и этнических общностей, повышение гаран тий равноправия граждан всех национальностей, ут верждение в обществе климата межнационального согласия, упрочение общероссийской гражданской общности. В основу такой политики могут быть по ложены принципы межнационального партнерства, национального паритета, самоорганизации и патер нализма. Этнополитическая интеграция общества включа ет в себя целый ряд важных составляющих. Эконо мическая интеграция должна обеспечить заметный экономический рост всех субъектов Федерации за счет развития экономических связей, реализации совместных экономических программ. Социальная интеграция призвана увеличить возможности соци альной мобильности, выбора сфер приложения тру да, получения образования и улучшения бытовых условий гражданам разных национальностей. Цен ностная интеграция проявляется в сближении ос новных ценностей, в обмене информацией и фор мировании общих норм жизнедеятельности. Поли тическая интеграция — сближение этнических элит, обеспечение их взаимодействия, формирова ние и развитие политических институтов для ко ординации этнополитических процессов. Интег рация в сфере безопасности — создание системы предупреждения, предотвращения и стабилизации этнополитических конфликтов; усиление роли и повышение эффективности деятельности феде ральной системы защиты прав человека, в том чис ле в сфере национального развития. Непременным условием успеха на пути стабили зации этнополитических конфликтов являются от крытость, гласность, понятность и последователь ность государственной национальной политики, осторожность и постепенность в ее реализации. Сле

112

дует согласиться с мнением профессора, доктора психологических наук Радой Михайловной Гранов ской, утверждающей, что для уменьшения возмож ности конфликтов на национальной почве необхо димо прежде всего исключить реальную привиле гированность. Признание существования утесняемых приводит к росту напряженности и воз никновению глубоких «трещин» в общественных отношениях, чреватых усилением национализма, фанатизма и разгулом анархии. Сохраняя межна циональный мир, общество должно с помощью всех своих социальных и культурных учреждений бди тельно следить за тем, чтобы не появлялись приви легированные народы или группы и не страдали утесняемые4. Знание и понимание культуры других этносов, а также обогащение своей уменьшают степень недо верия и отчужденности. Важным фактором мирно го существование будет включение интереса к иным культурам. Когда человек, находящийся в чужой этнической среде, «мерит всех на свой ар шин», т.е. не учитывает сложившиеся в ней этни ческие установки и стереотипы, его поведение не достаточно адаптивно, поскольку жестко фикси ровано установками и стереотипами его собственного этноса. В этом случае можно прогно зировать межличностный конфликт на националь ной почве. Для того, чтобы конфликт не развивал ся, необходимо «научить» каждого проявлять ис кренний интерес к представителям другого народа, их культуре, ценностям, традициям и стереотипам поведения. Необходимо расширять формы общения с представителями иной национальности, полезно поощрять совместную деятельность. В многонациональном коллективе совместная ра бота способствует стабилизации этнополитических конфликтов, достигаемой за счет получения реаль ных представлений о своих коллегах. Коллектив ный труд усиливает уважение к ценностям не толь ко своего народа, но и другого, представители ко торого входят в коллектив. В условиях успешной совместной деятельности этнические качества лич ности в процессе межнационального восприятия иг норируются, т.е. значимость национальной принад лежности снижается. При возникновении любого конфликта они выступают на первый план, влияют на межличностные отношения и снижают эффек тивность совместной деятельности. Возникает по ложительная «обратная связь», усугубляющая си туацию. Поощрение совместного переживания эмоцио нальной ситуации, общего настроения, общее про ведение праздников, участие в традиционных се

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ мейных торжествах и ритуалах за счет сопережива ния оказывают мощное влияние на перестройку стереотипов. Трудно умалить значимость факторов, связанных с личным знакомством. Условия совме стного переживания особенно успешно реализуют ся во всех массовых народных мероприятиях, осо бенно благоприятен в этом отношении международ ный спорт. Кроме того, благотворное воздействие оказывают увеличение возможностей совместного международноорганизованного образования моло дежи и международные научные сообщества. Особое значение, по мнению А.Н. Сахарова, при обретает достижение исламохристианского мира как залога сохранения этнополитической стабиль ности России, суперэтнического евроазиатского государства5. Ислам, буддизм и другие традиции, су ществующие на территории России, не навязаны Рос сии извне, а составляют ее интегральные части. По этому, например, и Дальний Восток, и Поволжье, и Северный Кавказ являются неотъемлемой духовной частью России, которая как государство практичес ки всегда и изначально строится на двух принципах организации — территориальнополитическом и тер риториальнонациональном. Один из выдающихся теологов современности швейцарец Х. Кюнг в поисках единства между хри стианскими конфессиями пришел к следующему выводу: раскрываться, насколько это возможно, в теологическом плане навстречу другим религиям — вовсе не значит жертвовать своими религиозными убеждениями. Он убежден, что мир между религия ми — предпосылка мира между нациями6. Для Рос сии этот постулат должен стать в ряд важнейших ду ховных устремлений. У нас было и должно оставать ся многонациональное, многоконфессиональное если не сотрудничество, то мирное сожительство, прежде всего необходим постоянный исламскохри стианский мир как основа единства и стабильности Российского государства. Для выявления возможных путей стабилизации конфликтов, как справедливо указывает Н. Дана кин, необходимо прежде всего всесторонне изучать межнациональные и этнополитические конфлик ты7. По мнению В. Юрченко, стабилизация конф

ликта должна начинаться с его институализации и главным фактором в урегулировании конфликтов является создание технологий управления теми про цессами, которые характеризуют конфликтное вза имодействие8. Разрешение конфликта — это прежде всего раз решение противоречия, его вызвавшего. С. Попов даже высказывает мысль о том, что конфликт как противоречие должен быть доведен до той стадии, когда иными средствами, нежели разрешение про тиворечия, его невозможно стабилизировать9. Для полноценной стабилизации конфликта необходи мо его оптимизировать, свести к минимизации по тери от него и максимизации — выигрыш сторон, являющихся субъектами конфликтного взаимодей ствия10. В процессе стабилизации конфликта очень важно его структурировать, это необходимо для оп ределения субъектов конфликтного взаимодей ствия, квалификации их интересов и целей11. В деле, касающемся сферы этнических отноше ний, нельзя дать какойлибо четкой, единой, окон чательной подходящей ко всем случаям схемы ста билизации конфликтов. Слишком многопланово и неоднозначно это явление. 1 См.: Жириков А.А. Политическая стабильность Российского государства. — М., 1999. — С. 6. 2 См.: Королева Г.И. Россия: в поиске формулы национального возрождения // Социальнополитический журнал. — 1994. — № 1—2. 3 См.: Паин Э.А. Перспективы национальной политики России до 2010 года // http://www.csr.ru./conferences/pain.html. 4 См.: Грановская Р.М. Проявления защиты в межнациональных отношениях. — СПб., 1999. 5 См.: Сахаров А.Н. Россия в XX веке. Проблемы национальных отношений. — М., 1999. — С. 16. 6 См.: Григорьев А. Мир между религиями — предпосылка мира между нациями // Независимая газета. — 1994. — 31 марта. 7 См.: Данакин Н.С., Дягчешю Л.Я. Конфликты и способы их предупреждения. — Белгород, 1994. — С. 67. 8 См.: Юрченко В.М. Политика как фактор региональной конф ликтности. — Краснодар,1997. — С. 134. 9 См.: Попов С.И. Межнациональные конфликты и пути их раз решения на Северном Кавказе // Проблемы межнациональных отношений и пути их стабилизации. — Ставрополь, 1994. — С. 78. 10 См.: Соснин В.А. Урегулирование и разрешение конфлик тов // Психологический журнал. — 1994. — № 5. — С. 34. 11 См.: Смоленский В.Г. Конфликты и конфликтология. — М., 1994. — С. 214.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

113

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÒÅÎÐÅÒÈ×ÅÑÊÈÅ ÏÐÎÁËÅÌÛ ÏÐÀÂÎÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß Â ÈÍÒÅÐÍÅÒÅ И.М. РАССОЛОВ, кандидат юридических наук

Правообразование — комплексный процесс фор мирования права, включающий научный анализ, выработку взглядов и концепций о будущем право вом регулировании, с учетом предложений различ ных социальных групп; это также и механизм фор мирования государственной воли в законе1. В истории можно выявить несколько «информа ционных революций», связанных с преобразовани ем общественных отношений в сфере обработки ин формации. Первая такая революция обусловлена появлением письменности и возможности фиксиро вать информацию, вторая — изобретением в XVI в. книгопечатания. Использование электричества по зволило оперативно накапливать и передавать ин формацию и ознаменовало наступление третьей «ин формационной революции», связанной с созданием компьютеров, компьютерной сети. За последние несколько лет во всем мире значитель но возросло количество законодательных коллизий, связанных с электронной экономикой. Человечество впервые столкнулось с ситуацией, когда циркуляция информации приобрела масштабный характер и осу ществляется в электронноцифровой форме, а суще ствующие законы, регулирующие вещные и обяза тельственные отношения, не всегда подходят для регу лирования подобных отношений. Все без исключения страны мира столкнулись с этим вызовом и сегодня стоят на пороге законода тельных реформ в этой области. Намерения отдель ных государств устанавливать законы в виртуаль ной среде сталкиваются с технологической легкос тью обхода этих законов. В Российской Федерации ситуация усугубляется еще и тем, что нет хорошо проработанной законода тельной традиции регулирования отношений в сфе ре информатики и высоких технологий. Действую щее здесь законодательство явно недостаточно, имеет грубые нарушения в юридической технике и слабо содействует стимулированию конкуренции и обеспечению свободы предпринимательства в сфе ре производства и передачи информации в элект ронном виде. В условиях реформ, осуществляемых в нашей стране, СНГ и ЕврАзЭс, необходим в известной мере

114

свежий взгляд на состояние и перспективы приме нения в сфере права и правового регулирования Интернета современных информационных техноло гий, компьютерной техники и информационнопо исковых систем (ИПС). Существуют три подхода к регулированию сети. Первый состоит в отказе от любого «внешнего» вмешательства в Интернет. Эта позиция опирается на суждение, заключающееся в том, что киберпро странство — новая территория, качественно отли чающаяся от физического пространства; норматив ные регуляторы и судьи «реального мира» обречены на неэффективность в этом «текучем» и неулови мом мире, существующем без формализма докумен тов и без физических границ. Мы считаем данную позицию довольно отсталой и устарелой. Пользователи Интернета — реальные лица, которые имеют определенное расположение или местопребывание. Обмены, коммерческие сдел ки, правонарушения в рассматриваемой среде весь ма реальны, а их последствия ощутимы. Второй подход предлагает, что государства, их учреждения и институты не лучшим образом могут регулировать деятельность в Интернете, потому что они слишком медлительны и имеют юрисдикцию только в рамках собственных границ. Этот подход указывает на экономических участников — на практиков, специалистов, предприятия, которые должны выступать «мотором» развития и регулиро вания Интернета. Третий подход исходит из того, что существую щие демократические учреждения и законодатель ные процессы вполне обнаруживают свою состоя тельность в регулировании информационной сре ды. И только они одни легитимны обсуждать и решать юридические вопросы, стоящие перед прак тикой Интернета. Учитывая все положительные аспекты каждого из подходов, считаем необходимым уточнить, что клю чевой теоретической проблемой правообразования в Интернете является сама стратегия образования права в виртуальном пространстве, а именно (преж де всего!) — механизм правового регулирования этой среды.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ Возможные способы регулирования Сети. В юри дической литературе регуляторы социального пове дения подразделяют на нормативные и ненорматив ные. К нормативным регуляторам относят право вой, моральный, юридикотехнический, нормативнотехнический, групповой (корпоратив ный). В качестве разновидности правового регуля тора выступает правовой обычай или обычное пра во, прецедент, иногда доктрина. К ненормативной регулятивной системе следует отнести ценостный, директивный и информацион ный регуляторы, а также институт прогнозирова ния (предсказаний). Четыре регулятора поведения участников сети. Вы работка права виртуального пространства связана с исследованием возможных способов регулирова ния, применимых к сети. Поведение в этой сфере регулируется: напрямую законом; социальными (корпоративными) нормами; законами рынка и конкуренции; техническими нормами. Регулирование, осуществляемое правовыми нор мами, выступает наиболее результативным и эффек тивным способом регуляции. Здесь вполне состоя тельно законодательство об авторском праве, кле вете, распространении порнографии, посягательстве на частную жизнь граждан и т.д. Как ни трудно их применение, именно на положения по зитивного права следует ссылаться, чтобы решить конкретное дело по существу. Вторым нормативным регулятором выступают социальные (корпоративные) нормы, принятые са мими участниками Сети. Они выражают волю уча стников, обязательны для них и, несомненно, регу лируют их поведение. Кроме того, они предусмат ривают возможность наступления отрицательных последствий, установленных отдельной корпора тивной группой или заинтересованным коллекти вом. Эти нормы не исходят от центральной власти и зачастую могут оказываться более эффективным средством регулирования, так как действуют децен трализованным образом. Широкое распространение получила точка зре ния, согласно которой экономика и рынок облада ют способностью к регуляции. Режим цен, расходы на доступ к некоторой информации, помещенной в сети, и другие факторы (в частности, перегрузка)

существенно влияют на возможный выбор потре бителей в виртуальном пространстве и выступают примерами регулирования поведения участников самим рынком. Сюда также можно включить и регуляторы, выте кающие из архитектурных или естественных харак теристик самой сети. Это регуляторы, связанные с практикой виртуального пространства: программ ное обеспечение, которое используется в этой сре де; сетевые протоколы и иные нормативнотехни ческие регуляторы. Анализируя способы правового регулирования виртуального пространства, следует отметить два свойства, которые позволяют лучше понять приро ду этих регуляторов. Первое — возможность прямо го или директивного воздействия, которое этот ре гулятор осуществляет; чем директивнее регулятор, чем большую сферу действия он сможет охватить, тем он эффективнее. На наш взгляд, нормативное регулирование среды более значимо, нежели ненор мативное. Второе свойство — «пластичность», лег кость, с которой регулятор может быть подвержен изменениям или модифицирован. Сюда можно от нести также и способность его восприятия участ никами сети. Таким образом: чисто национальный и государственный подход к обозначенной проблеме иллюзорен и, в конце кон цов, обманчив; не существует однозначного решения вопроса о контроле содержания информации в электронной среде Интернет. Законодательное (нормативное) регулирование и обеспечение должны сочетаться с договорным консенсуальным, педагогическим и информационным подходами, которые соответству ют социологии Сети и отвечают, в некоторых слу чаях, более эффективным способом на ее требова ния; политика в рассматриваемой сфере должна быть нацелена на скорейшее развитие национального сервиса в Интернете и не ограничиваться оборони тельным арсеналом. 1 См. подробнее: Общая теория права / Под ред. проф. А.С. Пи% голкина. — М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996. — C. 202. 2 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. Часть II. Теория права. — М., 1996. — Т. 1. — C. 75—95.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

115

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ

ÝÔÔÅÊÒÈÂÍÎÅ ÈÑÏÎËÜÇÎÂÀÍÈÅ ÒÐÓÄÎÂÎÃÎ ÏÎÒÅÍÖÈÀËÀ ÀÃÐÀÐÍÎÃÎ ÑÅÊÒÎÐÀ ÝÊÎÍÎÌÈÊÈ

Ю.А. ЦЫПКИН, доктор экономических наук, профессор; В.И. ЦУКАНОВ

В современных условиях возрастает актуальность научных исследований, посвященных вопросам обоснования путей повышения эффективности формирования и использования трудового потен циала аграрного сектора экономики. Необходимо определить сущность и место трудового потенциа ла в системе производительных сил, условия и фак торы его формирования и использования, органи зационнометодическое обеспечение воспроизвод ства трудового потенциала в сельском хозяйстве России. Система расчетов для осуществления комплекс ного анализа трудового потенциала аграрной эко номики включает в себя оценку демографической основы формирования трудового потенциала, рас пределения и перераспределения рабочей силы на рынке аграрного труда, динамики показателей и структуры занятости трудовых ресурсов аграрной сферы. Аналитическое исследование основных тен денций воспроизводства трудового потенциала аг рарного сектора экономики позволяет провести оценку демографических аспектов формирования трудового потенциала аграрного производства и анализ рынка аграрного труда и занятости сельс кого населения. Современные особенности социальноэкономи ческой среды воспроизводства трудового потенци ала аграрной сферы, влияние производственных факторов на реализацию трудового потенциала аг рарного производства, исследование функциони рования социальной инфраструктуры села, пока зателей производительности труда и заработной платы в отрасли, источников доходов сельских жи телей дают возможность выявить причины и след ствия спада инвестиционной деятельности, сниже ния уровня фондо, техно и энерговооруженности сельскохозяйственного производства, разработать мероприятия по улучшению отраслевых условий труда. Условиями успешной активизации и реализации демографической политики в сельской местности являются приоритетное финансовое обеспечение специальных программ относительно оздоровле

116

ния сельского населения, активизация инвестиций в сельское хозяйство, совершенствование ценовой политики на производимую сельскохозяйствен ную продукцию и средства производства, льгот ное налогообложение и кредитование агропредп риятий. Цель разработки механизма сбалансирования спроса и предложения на рынке аграрного труда — обеспечение эффективной занятости в аграрном секторе экономики и повышение конкурентоспо собности аграрного производства. Совершенство вание производственной среды реализации трудо вого потенциала аграрного производства направле но на повышение технического оснащения и энергообеспечения сельского хозяйства, создание благоприятных условий труда, обеспечение сельс кохозяйственного производства удобрениями в раз мере технологической потребности, максимально возможное снижение влияния сезонности на ис пользование трудового потенциала. Функции и задачи по землеустройству и управле нию земельными ресурсами требуют от руководи телей и специалистов знаний по юридическим, эко номическим и административным вопросам. Повы шение уровня обеспеченности специалистами целесообразно проводить по двум следующим на правлениям: 1) пополнение штатов земельных органов со ответствующими специалистами с базовым обра зованием (особенно для областного уровня); 2) повышение квалификации и переподготов ка руководителей (особенно районного и городско го уровня) на соответствующих факультетах обра зовательных учреждений в рамках региональных программ подготовки управленческих кадров. Основные проблемы формирования и развития кадрового потенциала системы управления земель ными ресурсами объективно обусловлены следую щими факторами, типичными для большинства ре гионов России: специалисты с базовым образованием по землеуст ройству «поступают» в область в основном из Госу дарственного университета по землеустройству, так

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÂÎÏÐÎÑÛ ÌÅÒÎÄÎËÎÃÈÈ как в регионе отсутствуют образовательные учреж дения, готовящие специалистов этого профиля; для выполнения функций управления земельны ми ресурсами необходим широкий диапазон зна ний. Наряду с базовым профессиональным обра зованием (по землеустройству) требуются специ альные знания экономического и правового характера, по оценке недвижимости и знания, не обходимые для решения задач в рамках инвести ционных проектов, знания менеджмента в сфере управления персоналом и в практической профес сиональной деятельности; усложняются функции и задачи управления зе мельными ресурсами в связи с изменениями и рас ширением законодательной базы, изменением ус ловий практической деятельности по мере разви тия экономических реформ. Организационное обеспечение кадровой полити ки системы управления земельными ресурсами ре гиона требует разработки нормативной базы в виде типовых структур и нормативов численности пер сонала органов и служб, занятых в системе. Норма тивы должны быть основаны на объективных кри териях, характеризующих объем и сложность рабо ты, т.е. количество земельных участков и их общая площадь, количество землепользователей, состав земель по категориям, количество и интенсивность земельного рынка. Следует разработать типовые квалификационные характеристики руководителей и главных специалистов, механизм их аттестации с учетом конкретных условий деятельности, а также рекомендуемые схемы оплаты и стимулирования труда. Актуализируется задача построения региональной системы подготовки кадров, адаптированной к сло жившейся в регионе ситуации в сфере управления земельными ресурсами, тесно увязанной с систе мами профессиональной переподготовки и повы шения квалификации кадров, основывающихся на сложившейся структуре региональных образова тельных учреждений, с учетом актуальных и перс пективных задач управления. В рамках этой систе мы необходимо организовывать и регулярно прово дить мероприятия по программам психологического и социологического исследований и тестирования кадрового персонала системы управления земель ными ресурсами и государственного земельного кадастра. Этот комплекс мероприятий необходим как для непосредственного планирования исполь зования и распределения трудовых ресурсов, так и для учета психологической мотивации управлен ческой деятельности, определения потенциальной возможности адаптации к постоянно изменяющим

ся и усложняющимся функциям и задачам управ ления земельными ресурсами. Постоянный профессиональный, психологический и личностный мониторинг позволит получать объек тивный «срез» устремлений и мотиваций персонала по достижению имеющихся в этой профессиональ ной сфере должностных целей. В результате на объек тивной основе определяются лидеры и исполнители. Среди лидеров могут быть определены потенциальные стратегия и тактика, а среди исполнителей — выявле ны различные типы исполнительского поведения: ру тинные, исполнителей одного направления, с предпо сылками творческого подхода к исполняемым обязан ностям. Все это, в конечном счете, и позволит определить верную политику в области формирова ния трудовых коллективов, распределения и управле ния кадровыми ресурсами. Данный подход одинако во реализуем и адекватен как для регионального (об ластного), так и для местного (районного, городского) уровней системы управления земельными ресурсами региона. При внедрении автоматизированной системы ве дения земельного кадастра и связанных с ним под систем (аренды, оценки и т.д.) возникает необходи мость обучения персонала работе с ней, а также со временным компьютерным информационным технологиям. Потребность в обучении специалис тов по этому направлению существует в организа циях и учреждениях системы государственного зе мельного кадастра от регионального до местного уровней. Проблема подготовки и обучения кадров системы управления земельными ресурсами региона связа на с процессом организации и планирования про грамм подготовки и обучения. Главная цель — обес печить создание и ведение государственного земель ного кадастра, в том числе его автоматизированной системы. Основной упор необходимо сделать на кадровое обес печение именно руководителями и главными специа листами территориальных органов управления земель ными ресурсами. Для этой категории кадров следует организовывать обучение трех видов: 1) получение второго высшего образования юридического, экономического или управленческо го профиля; 2) целевая краткосрочная специальная подго товка с последующей аттестацией; 3) периодическое повышение квалификации. Целесообразно учредить фонд профессионально го совершенствования и переподготовки кадров си стемы управления земельными ресурсами, в том чис ле земельного кадастра.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

117

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ

ÒÎËÅÐÀÍÒÍÎÑÒÜ — ÎÑÍÎÂÎÏÎËÀÃÀÞÙÈÉ ÔÀÊÒÎÐ ÐÀÇÂÈÒÈß ÌÅÆÄÓÍÀÐÎÄÍÛÕ ÎÒÍÎØÅÍÈÉ М.В. АВДЕЕВА

Новый этап в развитии российской государствен ности, процессы глобализации общественной жиз ни, сопровождающиеся усилением межэтнической напряженности, ростом преступности, повышени ем ее профессионализма вызвали необходимость совершенствования основ деятельности правоохра нительной системы. В условиях нарастающих процессов интернаци онализации преступности и эскалации террориз ма от эффективности практического взаимодей ствия правоохранительных органов Российской Федерации с зарубежными партнерами во многом зависит криминальная обстановка в стране. Не обходимо закрепить «свое место» в работе много численных национальных, межгосударственных организаций, занимающихся вопросами борьбы с преступностью, выработать соответствующие ме ханизмы международного взаимодействия, нала дить эффективную систему коммуникации. Все большая интеграция России в мировое про странство сопряжена с поиском новых путей фор мирования личности современного специалиста, способного свободно ориентироваться в поликуль турном мире, понимая его ценности и смыслы, воп лощая их в личностной позиции и достойных об разцах цивилизованного поведения в процессе вза имодействия с представителями профессиональных сообществ на международном уровне. Одно из средств, обеспечивающих достижение этих целей, — приобретение специалистом межкуль турной коммуникативной компетенции, которая представляет собой функциональные умения пони мать взгляды и мнения представителей другой куль туры, корректировать свое поведение, преодолевать конфликты в процессе коммуникации, признавать право на существование различных ценностей, норм поведения. Такие межкультурная чувствитель ность и толерантность обеспечат специалисту про фессиональную мобильность, расширят возможно сти профессиональной самореализации. Разносторонние международные контакты по ли нии МВД России показали, что успех в междуна

118

родной деятельности во многом зависит от степени подготовки российских представителей в области межкультурной коммуникации. Становясь участ никами межкультурных контактов, сотрудники ор ганов внутренних дел взаимодействуют с предста вителями разных культур, зачастую существенно отличающихся друг от друга. Основная проблема такого взаимодействия — различие в мироощуще нии, т.е. ином отношении к миру и к другим лю дям. Это особенно актуально для сотрудников пра воохранительных органов, осуществляющих пра воохранительную деятельность в поликультурной среде. Потребность в специалистах, обладающих лич ностными качествами и поведением, необходимы ми для эффективной коммуникации в межкультур ной профессиональной среде, обусловлена как ме жэтническими конфликтами на территории России, так и расширяющимися контактами правоохрани тельных органов в сфере международного сотруд ничества. Главное препятствие, мешающее успешному раз витию межкультурного общения, — этноцентризм и, как следствие, интолерантное отношение к пред ставителям других культур. Суть проблемы в том, что восприятие другой культуры происходит через призму собственной. С большим трудом мы пони маем значение слов, поступков, действий, которые не характерны для нас самих. Подобное ограниче ние в восприятии и принятии иной культуры, ме шающее эффективному построению межкультур ной коммуникации, распознается с трудом. Следо вательно, эффективная межкультурная коммуникация не может возникнуть сама по себе и требует целенаправленной работы. Исследования вопросов взаимодействия пред ставителей разных культур свидетельствуют о том, что содержание и результаты межкультурных кон тактов во многом зависят от способностей их уча стников понимать друг друга и достигать согла сия. Таким образом, развитие способности к меж культурному поведению требует адекватной

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ межкультурной чувствительности в приобщении к менталитету и языковой картине мира человека другой культуры, позволяющей более точно интер претировать его поведение. По мнению исследо вателей, основной характеристикой эффективной межкультурной коммуникативной компетентнос ти является толерантность. «Внутренним условием возникновения контакта между взаимодействую щими сторонами является проявление искренне го, подлинного уважения друг друга, эмпатийность и толерантность. Внешним проявлением контакта является поведение взаимодействующих субъек тов»1. Может ли толерантность приобрести значение ос новополагающего принципа в системе современных международных отношений посредством утвержде ния ценности мира и толерантности в конфликтах, вызванных болезненными различиями культур? То лерантность в общественной деятельности предпо лагает сознание повседневной ответственности и готовность к преодолению возникающих трудно стей, к максимальному напряжению воли, сил, к духовному подъему в условиях тяжелых ситуаций, а также сосредоточение всех ресурсов для решения долгосрочных и многоэтапных задач, требующих профессиональной подготовленности, правильно го распределения внимания и усилий. И здесь важ но осознание того, что сложность решаемых задач часто не означает немедленной компенсации затра ченных усилий: «Плоды должны созреть». Эффект «отсроченного вознаграждения» взаимодействует с психолгией терпения»2. Толерантность, как важная составляющая в про цессе коммуникации, особенно в межкультурной коммуникации, в последнее время стала довольно популярной в науке, в том числе и в отечественной психологии. В.Н. Павленко, рассмотрев и проанализировав различные точки зрения на проблему толерантнос ти, делает вывод, что типология основных точек зре ния на понятие «толерантность», может быть пост роена с учетом двух основных критериев: отношения к чемуто непохожему, несовпадающе му, несогласующемуся; способа разрешения данного противоречия. Что касается первого параметра — отношения к непохожему, то по определению возможны три варианта отношения: отрицательное, нейтраль ное и положительное. Что касается путей разре шения данного противоречия, то они лежат в ди апазоне от интолерантного (выражающегося в неприятии какихлибо отношений, в разных формах дискриминирующего поведения, в избе

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

гании взаимодействия с такими людьми и т.п.) до максимально толерантного поведения (состо ящего в принятии другого человека таким, ка кой он есть). Понятие «толерантность» происходит от латин ского слова «tolerantia», что означает «терпение». Толерантность выражается в стремлении достичь взаимного понимания и согласования самых раз ных мотивов, установок, ориентаций, не прибе гая к насилию, подавлению человеческого дос тоинства, а используя гуманитарные возможно сти — диалог, разъяснение, сотрудничество. Понятие «толерантность» разными народами ин терпретируется поразному и зависит от истори ческого опыта той или иной нации. В английс ком языке, в соответствии с Оксфордским сло варем, толерантность — «готовность и способность без протеста воспринимать личность или вещь», во французском — «уважение свобо ды другого, его образа мысли, поведения, поли тических и религиозных взглядов». В китайском языке «быть толерантным» значит «позволять, допускать, проявлять великодушие в отношении других». Психологический смысл толерантности наиболее полно отражен в англорусском психологическом словаре: приобретается устойчивость — устойчи% вость к неопределенности, этническая устойчивоть, устойчивость к стрессу, устойчивость к конфликту, устойчивость к поведенческим отклонениям. Таким образом, стержнем понятия «толерантность» (имен но в социальнопсихологическом смысле) являет ся принятие всего иного и непохожего, а также от сутствие негативного отношения к нему. Федеральная целевая программа «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе на 2001— 2005 гг.»3 толерантность определяет, как: ценность и социальную норму гражданского об щества, проявляющуюся в праве всех индивидов гражданского общества быть различными; обеспечение устойчивой гармонии и конструктив ного взаимодействия между различными соци альными группами; уважение к разнообразию различных мировых культур, цивилизаций и народов; готовность к пониманию и сотрудничеству с людь ми, различающимися по внешности, языку, убеж дениям, обычаям и верованиям; навык эффективного межкультурного взаимодей% ствия. Синонимы понятия «толерантность» — солидар ность, взаимопонимание, уважение прав и свобод,

¹ 8 • 2006

119

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ открытость, признание, культурный плюрализм, открытый диалог, уважение самобытности и ответ ственность4. Межкультурная толерантность проявляется в от ношении к представителям других этнических и культурных групп. «Она представляет своего рода психологическую установку (или систему устано вок), которая позволяет ценить другое этническое «они» равнозначно собственному «мы»5. Это терпи мость к иной культуре, системе ценностей, приня тие иных логик существования и иных способов мировосприятия. Толерантность не сводится к индифферентности, конформизму, ущемлению собственных интересов, она предполагает взаимную активную позицию всех заинтересованных сторон. «Значение толеран тности как ценности и как инструмента разреше ния конфликтов и предотвращения насилия опре деляется нашей способностью не фетишизировать ее, а определить ее действительное место и возмож ности»6. Во взаимодействии между этносами толерант ность отражает уровень культуры межнациональ ного общения, является средством достижения меж национального согласия, урегулирования межна циональных конфликтов и снижения межэтнической напряженности. Один из путей постижения смысла толерантнос ти — анализ форм и проявлений ее противополож ности. Противоположное, негативное восприятие представителей иной культуры понимается как ин толерантность или нетерпимость. «Нетерпимость основывается на убеждении, что твое окружение, твоя система взглядов, твой образ жизни стоят выше остальных. Список форм, симптомов и проявлений интолерантности, к сожалению, разнообразен и ве лик. Ее результаты могут проявляться в широком диапазоне — от обычной невежливости и раздраже ния до этнических чисток и геноцида, умышленно го уничтожения людей. Оценка степени этнической интолерантности возможна на основе уровня «не гативизма» межэтнических установочных образо ваний (стереотипов, предрассудков, предубежде ний), уровня порога эмоционального реагирования на инонациональное окружение, различных форм агрессивности и враждебных реакций по отноше нию к иноэтническим группам. Этническая нетер пимость — реально значимая форма проявлений кризисных трансформаций этнической идентично сти по типу гиперидентичности, когда сверхпози тивное отношение к собственной группе порождает комплекс превосходства над «чужими»7. Можно предположить, что это естественная реакция чело

120

века, сталкивающегося с чемто непонятным и не привычным. Но важно, особенно в профессиональ ной деятельности, преодолевать подобные ощуще ния и быть готовым к тому, что процесс межкуль турной коммуникации сложен и многообразен. Согласно Н.М. Лебедевой, для этнической толе рантности характерно наличие позитивного образа представителей иной культуры при наличии пози тивного образа своей культуры. Это значит, что то лерантность — не следствие ассимиляции (отказа от собственной культуры), а характеристика меж культурной интеграции, для которой характерно «принятие» или позитивное отношение к своей этн ческой культуре и к этническим культурам групп, с которыми данная группа вступает в контакт. Такое понимание адекватности восприятия базируется на постулате ценностного равенства этнических куль тур и отсутствии в этом плане преимущества одной культуры перед другой. Профессор Дж. Сартори выделяет три базовых критерия толерантности: во%первых, толерантность должна обладать убедительной аргументацией про тив интолерантности и догматизма. Не обладая до казательствами и аргументацией в свою пользу, то лерантность сама становится догматичной. Во%вто% рых, толерантность подразумевает принцип «не причинять вреда». Толерантное общество не обяза но терпеть поведение, наносящее вред. В%третьих, подразумевается принцип взаимности, означаю щий, что, проявляя толерантность в отношении дру гих, мы имеем право рассчитывать на взаимную толерантность в отношении нас. Конечная цель межнациональной, этнической толерантности — объединение общества, достиже ние межнационального примирения политически ми средствами, снятие негативных явлений и тен денций в сфере межнациональных отношений по средством восприятия «чужих» культур, обычаев, обрядов, своеобразия как достойных, ценностных явлений. Процесс достижения толерантности весьма сло жен, поскольку толерантность одновременно и не обходима, и как бы невозможна (приходится при нимать во внимание взгляды, поступки, образы жизни порой чуждые, отталкивающие своей «нена шестью»). «Вследствие развития человеческого об щества людям приходится ездить по всему миру и сотрудничать в многонациональных командах. Как же при этом им избавиться от представлений и цен ностей, укоренившихся в них в результате сотен и тысяч лет воспитания и образования? Это невоз можно, и не стоит даже пытаться. Но что они могут сделать, так это расширить свое понимание проис

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ ходящего, признать существующие культурные различия, не будучи парализованными ими»8. В связи с этим остро встает вопрос о повышении уровня культуры специалистов, что подразумевает высокий профессионализм, интеллигентность, со циальную зрелость и творческое начало. Развитие целостной культуры специалиста опосредуется складывающейся и динамично меняющейся соци окультурной ситуацией в обществе, в частности рас ширением межгосударственных и межэтнических контактов. Безусловно, в регулировании межэтни ческих отношений ключевую роль играют право охранительные органы. Опыт многих стран пока зывает, что непрофессиональное поведение и лож ные психологические установки сотрудников правоохранительных органов могут вести к значи тельному росту межэтнической напряженности. В связи с этим МВД приняло проект документа под названием: «Улучшение межэтнических отношений и развитие толерантности в России» (программа «Та сис»)9, который нацелен на разработку комплекс ных, ориентированных на практику подготовитель ных курсов, которые в перспективе будут включе

ны в постоянный учебный план образовательных учреждений МВД России. 1 Зимняя И.А. Педагогическая психология. — М.: Логос, 2002. — С. 121. 2 Культура толерантности: опыт дипломатии для решения со временных управленческих проблем / Под ред. И.Г. Тюлина. — М., 2004. — С. 62. 3 См.: О смыслах понятия «толерантность» // Век толерантнос ти. — СПб., 2001. — С. 7. 4 См.: Бардиер Г.Л. Интолерантность и девиантное поведение в бизнесе. — М., 2001. 5 Межведомственная программа «Формирование установок то лерантного сознания и профилактика экстремизма в российс ком обществе(Национальная стратегия содействия становлению гражданского общества)». — М., 2000. — С. 43. 6 Золотухин В.М. Толерантность как принцип поведения. — http: // virlib. eunnet.net/sofia/052002/text/059.html. 7 Солдатова Г.У., Шайгероа Л.П. Комплекс превосходства и фор мы интолерантности // Век толерантности... — С. 2. 8 Культура толерантности: опыт... — С. 153 9 См.: Полиция в многокультурном обществе / Под ред. М. Гал диа. — Ростов н/Д., 2004. — С. 216—222.

ÌÎÑÊÎÂÑÊÈÉ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ ÌÂÄ ÐÎÑÑÈÈ представляет издания материалов научнопрактических конференций

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

121

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ

ÏÐÈ×ÈÍÛ È ÓÑËÎÂÈß ÑÎÖÈÀËÜÍÎÉ ÄÅÇÀÄÀÏÒÀÖÈÈ ÍÅÑÎÂÅÐØÅÍÍÎËÅÒÍÈÕ А.А. КОЧИН, кандидат педагогических наук, доцент

В условиях высокого динамизма политических, социальных и экономических процессов эффектив ность управленческих воздействий государствен ных органов в сфере защиты прав и законных инте ресов детей в значительной степени определяется глубиной и всесторонним характером анализа при чинного комплекса, обусловливающего соци альную дезадаптацию несовершеннолетних и их противоправное поведение. Понятие «социальная дезадаптация» вошло в пра вовую и медицинскую литературу во второй поло вине двадцатого столетия, а в психологопедагоги ческую литературу — в 80е — 90е гг. двадцатого столетия. Отсутствие исследований причинных связей социальной дезадаптации и нормативнопра вового закрепления понятийного аппарата этого феномена привели к недостаточной его научной раз работке. Некоторые исследователи (Беличева С.А., Лебе динская К.С., Максимова М.В., Чесноков Г.С., Короленко Ц.П., Донских Т.А.) рассматривают данное явление как самостоятельный феномен, формирующийся в результате несоответствия соци опсихологического или психофизиологического статуса ребенка требованиям социальной ситуации школьного обучения. К причинам указанные авто ры относят десоциализирующее влияние ведущих институтов социализации1. Бреева Е.Б. рассматривает дезадаптацию как про явление отклоняющегося (девиантного) поведения, вызванного совокупностью соответствующих при чин: беспризорности, преступности, наркомании2. Под социальной дезадаптацией индивида, на наш взгляд, следует понимать нарушение процесса при способления индивида к изменениям условий со циальной среды, сопровождающееся снижением эффективности его жизнедеятельности. Отчужде ние человека от социума, влекущее деформацию личных ценностных ориентаций и социальных ус тановок, наркомания и токсикомания, детская пре ступность и проституция, насилие в семье, бродяж ничество — это наиболее очевидные последствия этой проблемы. Наиболее значительной причиной дезадаптиро ванности детей и подростков из всего множества

122

факторов является всестороннее нарушение их прав. Процесс деформации личности несовершеннолет него нередко развивается по модели: нарушение прав ребенка — дезадаптация — девиантное поведение — конфликт — правонарушение. Основные факторы социальной дезадаптации не совершеннолетних образуют подсистему общей си стемы факторов социальных деформаций. Проведенное нами исследование позволило вы делить наиболее значимые детерминанты макросо циального уровня, способствующие социальной дезадаптации несовершеннолетних3: 1) правового характера: пробелы и противоречия в законодательстве, нарушения требований норма тивных правовых актов. 2) организационного характера — неэффективная ра бота в ведомствах, учреждениях, организациях сис темы профилактики безнадзорности и правонаруше ний несовершеннолетних; серьезные упущения в де ятельности правоохранительных структур; 3) политического характера — отсутствие стабиль ной экономической, налоговой, социальной по литики, коррупция, недостатки и упущения юве нальной и семейной политики; 4) экономического характера — отсутствие долж ного государственного контроля рыночного рефор мирования экономики; низкий уровень благосо стояния большей части населения; 5) социального характера — резкая поляризация об щества по степени материальной обеспеченности, неблагополучная демографическая ситуация, ослаб ление государственной социальной поддержки; 6) идеологического характера — распространение куль та вседозволенности, наживы любой ценой, нивели рование моральнонравственных устоев общества, отсутствие четких ценностных ориентиров; 7) технического характера — несовершенство либо отсутствие технических средств предупреждения, пресечения и предотвращения противоправного поведения. Значимость детерминантов правового характера усиливается тем, что за последние четыре года чис ло выявленных нарушений законов, затрагиваю щих интересы несовершеннолетних, увеличилось, по данным Генеральной прокуратуры России, по

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ чти в 2 раза. Каждое четвертое нарушение прав де тей относится к деятельности органов и учрежде ний системы профилактики безнадзорности и пра вонарушений несовершеннолетних4. Рассматривая детерминанты организационного ха рактера, отметим прежде всего недостаточную эффек тивность работы органов и учреждений системы про филактики безнадзорности и правонарушений несо вершеннолетних (комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов управ ления образованием, органов опеки и попечительства и др.). В настоящее время обострение проблемы социаль ной дезадаптации несовершеннолетних обусловле но такими процессами общественного развития, как усиление социальной напряженности, политичес кая нестабильность, продолжающееся снижение жизненного уровня населения, разрастание поля ризации граждан по уровню доходов, отсутствие необходимой динамики повышения жизненного уровня большинства населения, расширяющаяся неравномерность развития регионов и субъектов Российской Федерации, увеличивающиеся соци альнопсихологические и нравственные девиации общественного сознания, связанные с алкоголиза цией и наркотизацией населения, а также распад традиций в семейной сфере. Среди детерминантов экономического характе ра, способствующих социальной дезадаптации не совершеннолетних и их противоправному поведе нию, следует выделить отсутствие должного госу дарственного контроля над рыночным реформированием экономики, которое негативно влияет на уровень и качество жизни населения: нарушаются права потребителя, разрушается со циальная сфера предприятий; ведомственные культурнооздоровительные объекты переводятся на коммерческую основу; нарушается система пенсионного обеспечения лиц, пострадавших на производстве. Особую озабоченность вызывает состояние физи ческого и психического здоровья подрастающего поколения. Среди школьников младших классов здоровыми можно назвать лишь 10—12% (к выпус ку их остается всего 5%); в стране уже сейчас 600 тыс. детейинвалидов; 14 тыс. несовершеннолетних находятся в СИЗО и 21 тыс. — в колониях; они вряд ли смогут рассчитывать на физическое, психичес кое, а также и нравственное здоровье, равно как и многие миллионы беспризорников. Демографы про гнозируют, что при сохранении существующей тен денции только 54% сегодняшних 16летних юношей доживут до пенсионного возраста5.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

Стремительное распространение получила нарко мания, за последние пять лет число потребителей нар котиков увеличилось почти в 4 раза, а число детей и подростков, наблюдавшихся учреждениями здраво охранения по поводу употребления наркотических и токсических средств, — в 14 раз. За истекшее деся тилетие детская смертность изза употребления нар котиков возросла более чем в 40 раз6. Нельзя не обратить внимания на интенсивность миграционных процессов, усилившихся вследствие распада Союзного государства и межнациональных конфликтов. Это привело к появлению на террито рии России миллионов беженцев и вынужденных переселенцев, в большинстве семей которых име ются дети, нуждающиеся в особых мерах социаль ной защиты, реабилитации и поддержке. Соци альная неустроенность и правовая незащищенность этой группы лиц превращает их в группы повышен ного криминального и виктимологического риска. В настоящее время в СевероЗападный регион сте кается все больше представителей южных и азиат ских республик бывшего СССР, что ведет к этни ческим разногласиям и даже неприязни. Большин ство осевших в округе иностранцев, в том числе и находящихся здесь незаконно, склонны к соверше нию административных правонарушений и пре ступлений. Социальная дезадаптация несовершеннолетних есть не только следствие политикоправовых, эко номических, социальных, но и социокультурных, духовнонравственных проблем в государстве. Фор мирование ценностной системы нашей страны — одна из фундаментальных проблем современной России. Ее актуальность очевидна, поскольку куль тура — сложное понятие, относящееся не только к репродукции, к организованной деятельности (ис кусству, религии, науке), к основе материальных (пищи, одежды, жилья) и социальных (организа ции и структуры общества) явлений, но и к индиви дуальному поведению. Именно культура, как и эко номика, гарантирует обществу нормальное разви тие и стабильность. В настоящее время идет процесс размывания гра ниц нравственности. Сказывается отсутствие чет ких ценностных ориентиров в российском обще стве: идеологизированные ценности социалистичес кого общества оказались утраченными, их место заполняется «низкопробными» образцами западной массовой культуры, не соответствующей отечествен ному менталитету. В этих условиях требует переосмысления микро социальный комплекс факторов социальной деза даптации несовершеннолетних в контексте основ

¹ 8 • 2006

123

ÏÅÄÀÃÎÃÈÊÀ È ÂÎÑÏÈÒÀÍÈÅ ных сфер жизнедеятельности человека, таких, как семья и быт, образование, труд, досуг. Семья как микросоциальный институт в последнее время под давлением социальноэкономических пре образований выдвинула на первый план проблему меж поколенной взаимопомощи и семейного выживания, а также обострила проблему социального сиротства. Противоправное поведение формируется в первую очередь в десоциализирующих семьях, где асоци альный образ жизни лиц, связанных отношениями родства и общностью быта, создает питательную почву для формирования у ее членов, в первую оче редь несовершеннолетних, аморальных, противо правных черт. Неудовлетворенная потребность в самоутвержде нии при наличии большого количества незанятого свободного времени — фактор, стимулирующий противоправное поведение. Если в 70е гг. прошлого века в структуре преступ лений несовершеннолетних преобладали кражи и хулиганские действия, то в нынешнее время резко увеличился фактор жестокости и агрессии при со вершении преступных деяний. Психология изгоев общества, аутсайдеров предоп ределяет неуважение к закону и базовым ценностям общества, негативное отношение к труду и учебе, выступает как один из субъективных факторов кри минализации сознания и, как следствие, — откло няющегося и преступного поведения. Наблюдающаяся в последние годы тенденция сни жения уровня образования и его престижа — один из факторов, негативно влияющих на подрастающее по коление. Налицо кризис системы школьного и началь ного профессионального образования. Признаками школьной дезадаптации являются нарушение взаимоотношений в школьном коллек тиве, трудности в общении, конфликты с препода вателями, плохая успеваемость, нарушение правил поведения. В учебных заведениях у некоторых уча щихся, обычно из неблагополучных семей, возни кают враждебность к окружающим, отчуждение от учебы. Образуется слой «отверженных», которые пытаются противопоставить себя остальным. Са моутверждение указанных учащихся нередко дос тигается путем противоправного насилия. На уровне личностном (индивидуальном) экономи ческие и политические перемены сопровождаются пси хологической неустойчивостью, нестабильностью, дискомфортом. На данном уровне обстоятельства, про дуцирующие дезадаптацию подростка и последующее его противоправное поведение, отражаются в виде из вестной триады «личность — ситуация —преступле ние». Механизм криминогенных факторов связан с

124

особенностями внутренней сферы личности, обусло вившими формирование противоправного поведения, характером взаимодействия субъекта с окружающей средой, ситуацией совершения криминального пося гательства7. Элементами данного уровня выступают антисоциальная направленность личности, кримино генная ситуация и преступление. В плоскости инди видуального поведенческого акта результат взаимодей ствия первых двух элементов приводит к криминалу. Нравственная деформация личности проявляет ся в антиобщественном поведении еще до соверше ния преступления. Отсутствие сдерживающих нрав ственных и моральных устоев сочетается с проти вопоставлением эгоистических устремлений личности существующим в обществе требованиям к внутрисемейным и бытовым отношениям. Следует признать, что кризис взаимоотношений поколений, рост агрессии несовершеннолетних, массовая безнадзорность, формирование асоциаль ных субкультур демонстрируют недостаточность развития институтов социализации и свидетель ствуют об их системном кризисе. Ситуация ослож нена неразвитостью современного российского за конодательства в части регламентации прав и обя занностей основных субъектов социализации по отношению к детям. Проблема социальной дезадап тации несовершеннолетних — проблема комплекс ная. Ее стержень образует единство естественных и гражданских прав граждан России. Соблюдение и охрана двух вышеназванных фундаментальных институтов, по сути, — основный критерий, позво ляющий оценивать отношение властных структур к подрастающему поколению. 1

См.: Беличева С.А. Основы превентивной психологии. — М., 1993; Настольная книга социального педагога / Отв. ред. Г.С. Чеснокова. — Новосибирск, 2000; Максимова М.В. Психологи ческие условия адаптации: Автореф. дис… канд. психол. наук. — М., 1994; Лебединская К.С. Подростки с нарушениями в аффек тивной сфере: Клиникопсихологическая характеристика «труд ных» подростков. — М., 1998; Короленко Ц.П., Донских Т.А. Семь путей к катастрофе: деструктивное поведение в современном мире. — Новосибирск, 1990. 2 См.: Бреева Е.Б. Дезадаптация детей и национальная безопас ность России. — М., 2003. — С. 8, 21—23, 66—76, 122—136. 3 Мы придерживались схемы, предложенной Ю.М. Антоняном. См.: Антонян Ю.М. Криминология. Избранные лекции. — М., 2004. — С. 259—260. 4 См.: Рекомендации парламентских слушаний на тему «О прак тике применения Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершен нолетних» (протокол № 3.612/4) — 2004. — С. 3. 5 См.: Нечевина Н.Д. Особенности макропричинного комплекса преступности несовершеннолетних в современный период раз вития российского общества // Преступность и общество: Сб. науч. тр. — М.ВНИИ МВД России, 2004. — С. 77. 6 Бреева Е.Б. Указ. соч. — С. 8, 116—137. 7 См.: Криминология. Общая часть. — СПб., 1992. — С. 116.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè ¹ 8

• 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ

ÍÀÖÈÎÍÀËÜÍÀß ÃÂÀÐÄÈß Â ÑÈÑÒÅÌÅ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÑØÀ А.В. БЫКОВ, кандидат юридических наук, доцент

Безопасность — постоянная забота человечества на протяже нии всей его истории. В настоя щее время проблемы безопасно сти приобрели принципиально новые черты. Современный мир многолик, динамичен и полон острых противоречий — полити ческих, социальных, экономи ческих, военных, экологичес ких, — быстро перерастающих в глобальные проблемы. С их про явлениями население нашей планеты сталкивается ежеднев но и ежечасно. Обеспечение бе зопасности — постоянная забо та политического руководства любого государства. Исторически сложилось так, что все вопросы обеспечения безопас ности находились в исключитель ном ведении государственной власти. Государство, как единая политическая организация обще ства, с момента своего появления вынуждено постоянно уделять неослабное внимание вопросам обеспечения безопасности. При чем если ранее речь шла преиму щественно о военной защите ин тересов конкретного государства, то в XX в., особенно после оконча ния Второй мировой войны, все более широкой заботой прави тельств стран мира становится за щита населения их государств и человечества в целом от иных ви дов угроз. После окончания Второй миро вой войны США заняли лидиру ющие позиции в мировой эконо мике и политике и стремились их сохранить. Если в европейских государствах вопросы обеспече ния безопасности законодательно

сводились в основном к защите конституционного строя и терри ториальной целостности, в том числе и колониальных владений, то США создали новый подход к пониманию проблем националь ной безопасности, заключающий ся в обеспечении безопасности своих граждан и их экономичес ких интересов во всем мире. Это потребовало разработки целост ной системы законодательных нормативных актов, создаваемых в русле единой концепции, полу чившей в дальнейшем название «концепция национальной безо пасности». На протяжении XX в. Соеди ненные Штаты несколько раз пе ресматривали концепцию своей национальной безопасности 1. Правительство США гибко реа гировало на малейшие изменения в мире, которые после Второй ми ровой войны были тесно связаны со стремлением американского руководства сохранить междуна родные позиции и масштабы сво его влияния, проводить страте гию «отбрасывания коммуниз ма», установить контроль над политическими процессами в странах «третьего мира» сначала с помощью силы, а затем поли тическими и экономическими средствами. При этом оно ориен тировалось на использование силы в глобальном масштабе. «Национальная безопасность се годня, — указывал в первом док ладе Министр обороны США Конгрессу, — не может ограничи ваться лишь Соединенными Штатами. Она должна охваты вать весь мир»2.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

Официальные основы обеспе чения национальной безопасно сти США были заложены в Зако не Соединенных Штатов от 26 июля 1947 г. № 257 «О нацио нальной безопасности». Он стал прообразом многих подобных за конодательных актов европейс ких, азиатских и латиноамери канских стран, дружественных США. В. Манилов отмечает, что этот Закон определял систему на циональной безопасности, как интеграцию вопросов внутрен ней, внешней и военной полити ки в интересах взвешенного под хода к проблемам использования различных военных и невоенных средств3. Принятием 26 июля 1947 г. За кона США № 257 «О националь ной безопасности» американский законодатель определил функции федеральных органов обеспече ния национальной безопасности, силы и средства, привлекаемые к выполнению этой важнейшей за дачи. Однако механизм реализа ции этих функций в самом Зако не представлен не был. Создание эффективно функционирующей системы обеспечения националь ной безопасности государства стало первоочередной задачей по литического руководства США. В 70е гг. прошлого века в по нятие «национальная безопас ность» американские специали сты стали включать не только во енные, но и сопряженные с ними экономические и социальные ас пекты. По словам М. Тэйлора, председателя комитета начальни ков штабов вооруженных сил США в те годы, «в повестке дня

125

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ текущих забот фигурирует слиш ком много гражданских угроз рост народонаселения, инфляция, спад производства, нехватка ре сурсов, потеря доверия к прави тельству. Не только причины и следствия такого рода угроз не имеют в целом военного характе ра, но и средства их решения мало что могут позаимствовать у воен ной мощи, олицетворяемой воо руженными силами»4. На рубеже 80—90х гг. прошед шего столетия американские поли тологи пришли к выводу о том, что необходимо расширить содержание понятия «национальная безопас ность», так как идея, лежавшая в основе концепции безопасности Запада, — сдерживание Советско го Союза — потеряла свою актуаль ность. В современных условиях зада ча создания системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ), по мнению американс ких специалистов, подразумева ет комплексный подход к реали зации решений в области поли тики, экономики, обороны, науки и техники, экологии, культуры и других сферах жизни и деятель ности, связанных с обеспечени ем безопасности граждан, обще ства и государства. Словарь военных или близких к ним по значению терминов, из данный министерством обороны США, трактует национальную безопасность, как военный по тенциал, способный «успешно противостоять враждебным или разрушительным действиям из вне или изнутри, открыто или тайно»5. Согласно официальным амери канским документам, «нацио нальная безопасность» государ ства означает его «способность сохранять в неприкосновенности свою территорию, поддерживать на приемлемых условиях эконо мические отношения с другими

126

странами, отстаивать свои ин ституты и способ правления от внешних и внутренних угроз»6. Для ее обеспечения американское руководство считает необходи мым создавать: «а) военное пре восходство над любым иностран ным государством или группой государств; б) прочные внешне политические позиции; в) воен ную организацию, способную успешно противостоять военным или подрывным действиям извне или изнутри, в открытой или скрытой форме»7. Характерной особенностью американской системы обеспече ния национальной безопасности является традиционное примене ние частей вооруженных сил (главным образом сухопутных войск, морской пехоты и Нацио нальной гвардии) для подавления гражданских беспорядков. Отча сти это объясняется отсутствием в американской системе обеспе чения национальной безопасно сти специально подготовленных федеральных военизированных полицейских сил для решения подобной задачи, что обусловле но особыми историческими усло виями формирования американ ской государственности. Американская система обес печения внутренней безопаснос ти (СОВБ) — составная часть СОНБ — состоит из 2х уровней: федерального и субъектов феде рации — штатов. Это две само стоятельные, относительно неза висимые друг от друга подсисте мы. Если первый уровень американской системы обеспече ния внутренней безопасности (федеральный) является основ ным, то второй уровень СОВБ, региональный (уровень штатов), является базовым. Его основу со ставляют правоохранительные органы административнотерри ториальных единиц США: шта тов, городов, графств (округов), а

также части Национальной гвар дии (НГ), дислоцированные на территории штата. Национальная гвардия как со ставная часть вооруженных сил США полностью входит в основ ную подсистему (1 уровень) аме риканской системы обеспечения внутренней безопасности. Вместе с тем ее отдельные части, дисло цированные на территории конк ретного штата, выступают важ нейшей и самой многочисленной составляющей базовой подсисте мы обеспечения внутренней безо пасности страны. Национальная гвардия занима ет особое место в системе воору женных сил США. Это один из компонентов резерва американс кой армии, служащего для моби лизационного развертывания во оруженных сил Соединенных Штатов, создания новых частей и соединений и восполнения потерь в ходе боевых действий. В то же время, войска Национальной гвардии применяются для реше ния внутригосударственных за дач, выполняя ряд важных поли цейских функций. Войска Национальной гвардии имеются во всех штатах и в мир ное время находятся в распоря жении губернаторов, по решению которых могут привлекаться для ликвидации последствий стихий ных бедствий, экологических и техногенных катастроф, борьбы с беспорядками, наркобизнесом, терроризмом, защиты частной собственности и решения других задач. Численность личного со става Национальной гвардии для каждого штата устанавливается пропорционально общей числен ности его населения. В случаях, когда губернаторы штатов не могут самостоятельно справиться с возникшими чрез вычайными обстоятельствами, они вправе запросить федераль ную помощь, а Президент США

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ обязан ее предоставить8. Прези дент США может ее оказать и са мостоятельно, если, по его мне нию, обстановка в конкретном штате угрожает национальной безопасности США. Национальная гвардия комп лектуется на добровольной осно ве из «благонадежных» граждан в основном среднего класса, при верженных демократическим цен ностям Соединенных Штатов. Ее части и подразделения формиру ются по территориальному прин ципу, согласно которому личный состав проживает в районе форми рования и в случае приведения подразделения в готовность может в кратчайшие сроки прибыть к месту сбора. Сроки приведения в готовность сокращаются за счет того, что обмундирование и сна ряжение выдается личному соста ву на руки и хранится дома. Бое вая подготовка личного состава Национальной гвардии США в настоящее время все больше осу ществляется по принципу «вос кресной службы», т.е. в свободное от основной работы время. В мирное время формирования сухопутных войск и военновоз душных сил Национальной гвар дии являются вооруженными си лами штатов, на территории ко торых они дислоцируются, находятся в подчинении губерна торов этих штатов и используют ся ими для обеспечения внутрен ней безопасности. Правовая база использования Национальной гвардии во внут ригосударственных операциях представляет собой сложную си стему гражданских и военных за конодательных актов США и по зволяет выделить из них четыре основных вида задач, возлагае мых американским законодате лем на НГ при проведении внут ригосударственных операций. 1. Ликвидация последствий стихийных бедствий. В подобных

операциях (в военной науке США термин «операция» тракту ется, как выполнение любых во енных задач стратегического, тактического, учебного или ад министративного характера) ча сти и подразделения Националь ной гвардии участвуют с момен та ее создания. В настоящее время на федеральном уровне и уровне штатов разработаны и осуществляются программы по мощи в ликвидации последствий стихийных бедствий, имеющих как естественные причины воз никновения (землетрясений, тайфунов, наводнений), так и искусственные (террористичес ких актов, катастроф, взрывов, пожаров и т.д.). 2. Содействие в охране окру% жающей среды. Для выполнения задач этого вида Национальная гвардия стала активно привле каться с 60х гг. XX в. Админист рация Б. Клинтона рассматрива ла охрану окружающей среды в качестве одной из приоритетных задач. Как следствие, в рамках Министерства обороны США была создана новая управленчес кая структура во главе с помощ ником заместителя Министра по вопросам безопасности окружа ющей среды. Соединения и части вооруженных сил США в основ ном занимаются ликвидацией загрязнений, являющихся по следствиями прежде всего их же деятельности. 3. Обеспечение законности и правопорядка. Задачи данного вида внутригосударственных операций включают в себя дей ствия Национальной гвардии по ликвидации гражданских беспо рядков и созданию условий для полной нормализации обстанов ки. Хотя основная ответствен ность за поддержание правопо рядка возлагается на законода тельные органы и губернаторов штатов, Конституция США в

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ст. 4 раздела 4 гарантирует каж дому штату защиту от «вторжения, а по ходатайству законодательно го собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созва но) — и от внутреннего насилия»9. 4. Помощь местным властям. Уставы и наставления вооружен ных сил США предписывают ко мандирам и начальникам всех степеней поддерживать тесные контакты с населением и граж данскими властями штатов, графств, округов, в которых дис лоцируются части Националь ной гвардии. Содействие мест ным властям оказывается в виде различных программ, разрабо танных на федеральном уровне, уровне штатов, местном уровне. Их суть сводится к участию гвардейцев в общественных ра ботах, осуществлении неболь ших местных хозяйственных проектов; содействию в обуче нии гражданских лиц; рекламе здорового образа жизни, помо щи в проведении праздничных церемоний, различного рода пат риотических мероприятий и т.п. По мнению американского воен ного руководства, «это должно способствовать укреплению свя зей между вооруженными сила ми страны и американским на родом, генерировать обществен ную поддержку вооруженным силам»10. Деятельность в рамках трех первых направлений обычно но сит характер чрезвычайных мер. При этом поддержка гражданс ких правоохранительных органов силами и средствами военного ведомства охватывает такие жиз ненно важные для общества сфе ры, как борьба с терроризмом, воспрепятствование распростра нению наркотиков, обеспечение общественной безопасности, по давление гражданских беспоряд ков.

127

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ В тех случаях, когда возникает необходимость в оказании помо щи гражданским властям со сто роны военных структур, первые, как правило, просят привлечь части и подразделения сухопут ных войск национальной гвар дии. Считается, что сухопутные войска НГ располагают разви той структурой боевого и тыло вого обеспечения, они наиболее технически оснащены и подго товлены к действиям в условиях различных аварий, катастроф и т.п. Согласно статистике пос ледних лет, наиболее частой при чиной привлечения сухопутных войск Национальной гвардии к оказанию помощи гражданским властям являются стихийные бедствия. С ними сопоставимы производственные аварии и эко логические катастрофы; к лик видации же гражданских беспо рядков части и подразделения НГ привлекаются в 6—7 раз реже, что во многом объясняется раз личной частотой возникновения указанных чрезвычайных обсто ятельств11. Национальная гвардия оказы вает действенную помощь в борь бе с наркобизнесом на уровне штатов, активно участвуя в ме роприятиях по реализации пла нов, разрабатываемых губернато рами и проводимых правоохрани тельными органами. В соответствии с требованиями устава FM 10019, на контингент НГ, участвующий в операциях по борьбе с наркобизнесом, возло жено решение следующих задач: наземной и воздушной разведки;

128

наземного и воздушного наблю дения; использования наземных радиолокационных станций (РЛС); обеспечения наземного и воздушного транспорта; инже нерного, тылового, информаци онного, ремонтнотехнического и административного обеспечения; изоляции района действий против наркобизнеса, координации, вза имодействия и связи; разработки и осуществления программ под готовки (обучения) специалис тов, в том числе гражданских, правоохранительных органов, включая иностранные. В 2001 г. части и подразделе ния НГ принимали участие в 1 500 операциях по борьбе с наркотиками, израсходовав при этом около 500 человеко дней. Стоимость изъятых в ходе этих мероприятий наркотиков превышает 1 млрд. долларов США 12. В современных условиях вопро сы использования вооруженных сил в урегулировании возможных кризисных ситуаций на террито рии США все больше находятся в центре внимания военнополити ческого руководства США. О воз растании значимости этих вопро сов свидетельствуют некоторые положения ежегодного доклада Комитета по вопросам строитель ства резервных компонентов воо руженных сил США. В нем гово рится об «уменьшении угрозы гло бальной войны и предоставлении тем самым возможности более эф фективно использовать военные ресурсы для лучшего обеспечения внутренних проблем нации13.

Авторы доклада предложили на делить более широкими полномо чиями по обеспечению внутренней безопасности Национальную гвардию — структуру, которая тра диционно отвечает за вопросы гражданской обороны. Это пред полагает ее серьезную реорганиза цию, в плане как подготовки лич ного состава, так и технического оснащения. Таким образом, значи мость активного использования частей и подразделений Нацио нальной гвардии Соединенных Штатов в современных условиях неуклонно возрастает. 1

См. напр.: Ананичук В.Я., Путилин Б.Г. Система обеспечения национальной бе зопасности (на примере Соединенных Штатов Америки). М., 1998; Манилов В. Система национальной безопасности: за рубежный опыт // Зарубежное военное обозрение. — 1995. — № 10. 2 First RePort of the Secretary of Defense. — Wash., 1948. — P. 13. 3 См.: Манилов В. Указ. соч. — С. 2. 4 Orbis. Winter 1975. — № 4. — P. 1011. 5 Внутренние войска (структуры, им по добные) в системе обеспечения внутрен ней безопасности зарубежных госу дарств / Под ред. B.C. Гафарова, В.А. Зо лотарева. — М., 1998. — С. 7. 6 Departament of Defense Dictionary of milirary and associated terny. — Wash., 1984. — P. 244. 7 Ibid. — P. 222. 8 См.: Конституции зарубежных госу дарств. — М., 1997. — С. 28. 9 Конституции зарубежных государств…— С.28. 10 Field Manual FM 10019, Fleet Marine Force Manual FMFM 7—10 «Domestic Support ’ Operations». — P. VIII. 11 См.: Балуков Н. Особенности примене ния резервных компонентов в особых ус ловиях мирного времени // Зарубежное во енное обозрение. — 2002. — № 2. — С. 23. 12 См.: Там же. 13 См.: Нормативноправовая база по уре гулированию внутригосударственных кризисных ситуаций США. — М.: ЦИВ ТИ, 2005. — С. 93.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ

«ÊÎÑÂÅÍÍÎÅ ÀÌÏÀÐλ ÊÀÊ ÑÓÄÅÁÍÛÉ ÏÐÎÖÅÑÑ È ÔÎÐÌÀ ÑÏÅÖÈÀËÈÇÈÐÎÂÀÍÍÎÉ ÞÑÒÈÖÈÈ

А.А. КЛИШАС, кандидат юридических наук

Предмет исследования, проводимого в рамках на стоящей статьи, — теоретические аспекты процеду ры косвенного (биинстанционального) ампаро, как одного из основных видов специализированного судопроизводства Мексики, в процессе которого разрешается — по первой инстанции — значитель ная часть юридических (уголовноправовых, граж данскоправовых, административноправовых, трудовых) коллизий, возникающих между частны ми лицами и органами публичной, в том числе су дебной, власти и претензий конституционноправо вого характера. Традиционно процедуру juicio de amparo, иниции руемую посредством направления искового заявле ния (жалобы, ходатайства) о нарушении тех или иных прав и свобод, гарантированных Политической Кон ституцией 1917 г. (el derecho del gobernado establecido en la Constitucion), защите и возможном восстановле нии (реституции) законных интересов1 в районный суд, принято называть косвенным (indirecto или «bi% instancial» — в терминологии некоторых авторов) ам паро2. В связи с этим возникает вопрос: почему этому виду судебного конституционного контроля и в док трине, и в правоприменительной практике было дано подобное определение, каковы основные причины, из за которых он так именуется? Насколько вообще кор ректно определение «косвенное», используемое для обозначения данной сферы общественный отноше ний? Рикардо Коуто по этому поводу пишет: «…Поня тия «косвенный» и «опосредованный» различны, поскольку отражают не во всем совпадающие, а в ряде случаев — вообще противоположные по своему содержанию терминологические и смысловые кон струкции. «Прямое» (иными словами, не опосредо ванное) подразумевает наличие непосредственного взаимодействия между двумя элементами (субъек тами) отношений… Точнее говоря, эти термины яв ляются точным определением связи между двумя элементами (субъектами), при которой между конеч ными результатами тех или иных юридических дей ствий отсутствует какоелибо дополнительное, про межуточное институциональное звено. Поэтому, сле

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

дуя принципу исключения, «косвенное» — представ ляет собой такую связь (реальную или идеальную), которая объединяет два элемента посредством одно го либо нескольких промежуточных звеньев… Таким образом, «косвенное ампаро» представляет собой понятие противоположное понятию «прямое ампа ро»3. В свою очередь, Игнасио Бургоа спрашивает: «Что стало причиной терминологической дифференциа ции, без которой уже невозможно представить со временный институт ампаро, как форму судебного конституционного контроля Мексики?» И говорит о том, что в основе разделения специализированно го правосудия на две процессуальные разновиднос ти лежит возможность тех, чьи конституционные права нарушены, обратиться с ходатайством о воз буждении «процедуры ампаро» в несколько судеб ных инстанций, наделенных полномочиями по вы несению окончательного решения по тому или ино му конкретному вопросу… Исходя из того, что Верховный суд и окружные коллегиальные суды яв ляются властными органами, которые в соответству ющих случаях обладают прерогативой на принятие окончательных решений, иначе говоря «правом на последнее слово» в процессе разрешения конститу ционноправовых коллизий, можно сформулировать следующий вывод: рассмотренное в первой инстан ции дело, возбужденное по инициативе заинтересо ванной стороны районным судьей, через него пере дается вышеуказанным структурам федеральной судебной власти в рамках процедуры пересмотра ре шений районных судов… Иными словами, разреше ние конституционноправовой коллизии осуществ ляется районным судьей опосредованно4, «косвен но». И наоборот, «прямым» называют ампаро, при котором рассмотрение дела в первой и единственной инстанции осуществляется Верховным судом или окружными коллегиальными судами. При этом оно — до момента инициирования «процедуры ам паро» вышеуказанными институтами конституци онного контроля — не рассматривается в какойлибо другой процессуальной инстанции5.

¹ 8 • 2006

129

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ На первый взгляд — все предельно четко и конк ретно. Перед нами — две самостоятельные, децент рализованные инстанции одного и того же процес са, в рамках которого федеральными судебными органами осуществляются функции конституцион ного контроля. Тем не менее, при более детальном изучении вопрос взаимосвязи терминов «прямой» и «косвенный» применительно к «процедуре ампаро», с одной стороны, возбуждаемой, соответственно, Верховным либо окружным коллегиальным судом, с другой — районным судьей, нельзя не прийти к заключению, что существующая практика исполь зования указанных дефиниций (так как на законо дательном уровне отсутствует, если не принимать во внимание институт подведомственности, четкая рег ламентация иерархического характера организации конституционного правосудия, выраженного, в том числе, в «терминологическом дуализме») не вполне адекватно отражает суть проблемы. Высказанное предположение не противоречит, в большей или меньшей степени, выводам мексикан ских государствоведов, исследовавших специфику конституционного контроля, осуществляемого тре мя видами учреждений федеральной судебной влас ти. «Действительно, — признает Эктор ФиксЗаму дио, — косвенная связь, реальная или идеальная, между двумя процессуальнофункциональными элементами (в нашем случае — правом на ходатай ство о защите и районным судьей) всегда является целостной. Прежде всего, в том смысле, что она воз никает между, условно говоря, «исходным элемен том» (осуществлением права на иск в рамках ампа ро) и «итоговым результатом» (окончательным реше нием в отношении поднятого конституционного вопроса). В ходе развития их взаимосвязи, транс формирующейся в соответствующую процедуру су допроизводства, преследуемая цель и процесс ее практического осуществления должны корреспон дировать первоначальному элементу — возможнос ти частного лица, чьи права нарушены, отстаивать свои интересы с использованием институциональ ных механизмов конституционного контроля. Ина че говоря, применительно к «процедуре ампаро», воз буждаемой и осуществляемой районным судьей, цель или «конечный результат» развития юридичес кой связи (окончательное решение) должны зави сеть от вариативности «исходного элемента» — реа лизации права на иск. Таким образом, целостность такой связи (прямой или косвенной) имеет, как след ствие, единство природы и многообразия «исходно го элемента» и «конечного результата» развития от ношений… Применительно к процедуре ампаро (впрочем, как и к любому судебному процессу вооб

130

ще) единство природы, характера, содержания, спе цифики права на иск и формальной природы, зна чимости решения по иску»6. Следовательно, как констатирует Альфредо Рей ес, «если подобное телеологическое соответствие со блюдается на всех стадиях судебного процесса, на чиная с возбуждения процедуры конституционного контроля районным судьей и заканчивая вынесением решения во второй инстанции — в Верховном суде или в окружных коллегиальных судах, очевидно, что в этом случае не нарушается целостность возника ющих взаимоотношений… Поэтому связь такого рода может считаться реализованной в форме по средничества (косвенное ампаро)…»7. Вместе с тем, характеризуя научнотеоретическое осмысление соотношения двух форм — «прямого» и «косвенного» — судебного конституционного конт роля, нельзя не отметить, что во многом тезис об иерархичности специализированного правосудия, рассматриваемый в качестве важнейшей гарантии противодействия неконституционным нормативным актам и незаконным решениям органов государ ственной власти и местного самоуправления, под вергается сомнению со стороны некоторых ученых. Так, Игнасио Бургоа отмечает, что логикопроцес суальная ошибка выводов тех авторов, которые пы таются обосновать целостность системы конститу ционного правосудия, состоит в основном в следу ющем. С момента возбуждения «процедуры ампаро» районным судьей и окончательным решением орга на второй инстанции (Верховного суда или одного из окружных коллегиальных судов), обнаруживают ся две — процессуально различающиеся — систе мы отношений (легитимных связей), несмотря на то, что их юридические последствия в большинстве случаев обнаруживают известное сходство. Первая из названных связей устанавливается между реали зацией права на иск и вынесенным решением рай онного судьи; вторая — возникает с момента осу ществления права на пересмотр решения первой инстанции до момента вынесения окончательного решения Верховным судом или окружным коллеги альным судом. По существу, аналогичной точки зрения придер живаются и судьипрактики. Например, Серхио Хьюго, анализируя специфические черты организа ции конституционного контроля, не отрицает того факта, что различие указанных систем процессуаль ных отношений (легитимных связей) определяется дифференцированным характером преследуемых целей, возникающих при реализации права на иск, с одной стороны, и осуществлении права на пере смотр решения — с другой.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ В первом случае juicio de amparo возбуждается районным судьей, и дело рассматривается в пер вой инстанции, решения которой не носят оконча тельного характера, поэтому могут быть оспорены в иерархически вышестоящем суде, к юрисдикции которого отнесены функции конституционного контроля. Основной целью («итоговым результа том») реализации права на защиту, иначе говоря «исходного элемента» (в интерпретации ряда иссле дователей), является разрешение вопроса, постав ленного в рамках «процедуры ампаро» и направ ленного на установление конституционности или неконституционности обжалуемого акта (дей ствия). Во втором случае основной целью процессуаль ных отношений, возникающих при разрешении кол лизий Верховным или окружным коллегиальным судом, является отнюдь не решение вопроса о кон ституционности либо неконституционности соот ветствующих актов, а установление факта наличия или отсутствия нарушения предписаний закона в обжалуемом решении либо в процессе его принятия при рассмотрении дела в первой инстанции... Раз решив же этот вопрос, высшие органы судебной вла сти опосредованно, косвенным путем приходят к изучению поднятого в иске об ампаро конституци онного вопроса (п. I и III ст. 91 Органического зако на об ампаро). Таким образом, основной целью кон ституционного контроля при рассмотрении дела Вер ховным судом или окружными коллегиальными судами посредством процедуры косвенного ампаро является анализ процессуальной законности оспа риваемого решения, и только после разрешения этого вопроса, как необходимого предварительного усло вия, осуществляется исследование нарушений, по служивших причиной для возбуждения процедуры ампаро… При этом судебные органы, действующие в качестве второй инстанции, подменяют районно го судью при окончательном разрешении возник шей конституционноправовой коллизии, изменяя, отменяя или подтверждая оспариваемое решение8. Нельзя не согласиться, что «конечные цели» про цессуальных отношений, возникающих в рамках процедуры косвенного ампаро, могут совпадать (и совпадают). Вместе с тем, если строго придерживать ся терминологии, используемой в доктрине и судеб ной практике, то следует, видимо, признать, что, указанные цели различаются по своим правовым основаниям, несмотря на то, что в рамках «процеду ры ампаро», осуществляемой в порядке пересмотра Верховным судом или окружными коллегиальными судами решений районных судов, обязательно пред

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

варительное установление «процессуальной чисто ты» рассмотрения дела в первой инстанции9. Рассматриваемая классификация, в соответствии с которой juicio de amparo терминологически диффе ренцируется на два самостоятельных вида — «пря мое» и «косвенное» ампаро, если и признается мек сиканскими учеными не во всем корректной, то чаще всего по той причине, что в противном случае вооб ще проблематично говорить об институте косвенно го ампаро. К такому заключению нельзя не прийти, отталкиваясь от точки зрения, что любая связь во обще и процессуальная в частности, итогом кото рой является реализация права на ходатайство о воз буждении «процедуры ампаро» либо права на обжа лование и отмену соответствующего решения, всегда едина, и это единство выражается в соответ ствии «исходного элемента» конечному результату, в то время как в процедуре конституционного конт роля, именуемой «косвенное ампаро», «…мы обна руживаем две — юридически отличные друг от дру га — процессуальные связи… В силу того, что учас тие двух судебных инстанций, в процессе вынесения окончательного решения, не может обеспечить по добной целостности, мы не должны говорить, что такой процесс является косвенным, так как этот тер мин… предполагает наличие целостной связи между двумя элементами, взаимосвязь которых осуществ ляется опосредованно»10. Заслуживает внимания предложение Игнасио Бургоа использовать, в том числе в законотворче стве и судебной практике, несколько иную терми нологическую конструкцию для обозначения иссле дуемого института судебного конституционного кон троля. «…Уже существуют более логичные и адекватные с правовой точки зрения термины, по зволяющие идентифицировать две ветви конститу ционного правосудия. Вместо того, чтобы именовать процесс рассмотрения дела посредством ампаро рай онным судьей в первой инстанции, Верховным су дом и окружными коллегиальными судами во вто рой инстанции в порядке пересмотра, «косвенное ампаро», вполне возможно было бы использовать более подходящее в этом случае обозначение — «ам паро биинстанциональное», раскрывающее общую идею данного вида конституционного правосудия — разрешение коллизии и восстановление нарушен ных прав в двух инстанциях. И, наоборот, для того вида ампаро, в рамках которого дело рассматрива ется непосредственно Верховным судом или окруж ными коллегиальными судами должен применятся термин «ампаро униинстанциональное» в силу оче видных причин… Тем не менее, несмотря на логи ческое преимущество приведенных терминов, опре

¹ 8 • 2006

131

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ деляющих две самостоятельные ветви «процедуры ампаро», попрежнему наблюдается использование терминов «прямое» и «косвенное» ампаро...»11. И здесь нельзя не обратить внимания на тот факт, что оценки ряда авторов существенным образом дис сонируют с мнением представителей той научной школы, которую принято ассоциировать с Игнасио Бургоа, и разработанной им доктриной специализи рованного конституционного правосудия12. Так, Карлос Арельяно Гарсия, рассматривая про цессуальную разновидность juicio de amparo, в част ности, пишет о том, что «косвенное ампаро представ ляет собой такой вид конституционного судопроиз водства Мексики, в рамках которого юрисдикция по осуществлению контрольных функций сконцен трирована в компетенции районных судей, а не ок ружных коллегиальных судов. Кроме того, отличие косвенного ампаро от прямого состоит в том, что в рамках первого вида ампаро окружные коллегиаль ные суды возбуждают рассмотрение дела на основа нии обращения ответственного органа публичной власти… В рамках же косвенного ампаро рассмот рение дела Верховным судом или окружными колле гиальными судами во второй инстанции может быть инициировано в порядке пересмотра»13. При составлении конституционноправовой жа лобы о защите и последующем восстановлении на рушенных прав посредством «процедуры ампаро» заявителю в первую очередь следует определить, какой вид конституционного правосудия — «пря мое» или «косвенное» ампаро — подлежит возбуж дению в данном конкретном случае, согласно нор мам действующего законодательства. Причем ре шение «вопроса о подведомственности» имеет принципиальное значение, так как требования, предъявляемые к исковым заявлениям (ходатай ствам) для каждого из видов «процедуры ампаро», различаются, не говоря уже о том, что собственно процедура конституционного правосудия имеет оп ределенные специфические черты: полномочиями по рассмотрению дел посредством косвенного ам паро в первой инстанции наделены районные су дьи; полномочиями по рассмотрению дел посред ством прямого ампаро в первой инстанции наделе ны соответствующие окружные коллегиальные суды. Обобщая свои выводы, Карлос Арельяно Гарсия констатирует: «Процедура косвенного ампаро может быть возбуждена в случаях, предусмотренных ст. 114 и 115 Органического закона об ампаро… Поэтому заявитель, чьи права нарушены, при обращении с ходатайством о возбуждении процедуры косвенного ампаро должен в первую очередь определить — под

132

падает ли обжалуемый нормативный акт органа вла сти под один из случаев, предусмотренных ст. 114 и 115 Органического закона об ампаро… По нашему убеждению (и в этом мнение Карлоса Арельяно Гар сия кардинально отличается от позиции Игнасио Бургоа. — А.К.) неправомерно именовать косвенное ампаро как «ампаро биинстанциональное» лишь по той причине, что решение, принятое при рассмотре нии дела в процессуальных рамках данного вида конституционного правосудия, может быть пере смотрено во второй инстанции. Так как в разреше нии конституционноправовой коллизии посред ством прямого ампаро могут также принимать учас тие две инстанции — окружной коллегиальный суд и Верховный суд — в случаях, предусмотренных ст. 83 Органического закона об ампаро»14. Процедура косвенного ампаро в исключительных случаях, предусмотренных ст. 156 и 37 Органичес кого закона об ампаро, может быть возбуждена вы шестоящим органом власти (например, федераль ного уровня) по отношению к органу публичной вла сти (регионального (штата) или муниципального уровня), допустившему нарушение. Статья 156 закрепляет следующее правило: «В тех случаях, когда заявитель обжалует факт применения ответственными органами публичной власти норма тивных актов, признанных неконституционными на основании решения Верховного суда, либо в ситуа циях, предусмотренных ст. 37 настоящего закона, рассмотрение дела посредством процедуры ампаро осуществляется в соответствии с вышеуказанными нормами; за исключением положений, касающихся срока предоставления мотивированного отзыва, ко торый должен быть направлен в течение трех дней, не подлежащих продлению, а также, за исключением положений, имеющих отношение к дате проведения слушания дела, которая должна быть назначена не позднее десяти дней, начиная со дня, следующего за днем принятия иска к рассмотрению…»15. В свою очередь, ст. 37 предусматривает, что нару шение прав граждан, закрепленных в ст. 16, в обла сти уголовного права, ст. 19, подпунктами первым и вторым пунктов I, VIII и X ст. 20 Конституции16, мо жет быть обжаловано соответствующему районно му судье либо в орган публичной власти, вышестоя щий по отношению к органу, допустившему нару шение. Таким образом, ст. 37 Органического закона об ампаро закрепляет конкурирующую компетенцию по рассмотрению дел посредством специализиро ванной конституционной юстиции. Подытоживая, следует сказать, что в лице «кос венного ампаро» (indirecto, bi%instancial — терми

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ нология принципиального значения не имеет) перед нами предстает не что иное, как первая сту пень специализированного правосудия, в рамках которой — с использованием процедур и норм су дебного процесса (los procedimientos y formas del orden juridico) — осуществляется конституцион ный контроль. Тот факт, что в ряде случаев реше ние районного суда не носит окончательного ха рактера и может быть пересмотрено иерархичес ки вышестоящим судом, свидетельствует о процессуальной вариативности механизмов кон ституционной юстиции. Говоря о двух инстанциях одного и того же про цесса, мы имеем в виду, что лицо (parte agraviada), чьи права были нарушены актом или действием органа публичной власти (la autoridad responsable), вправе обратиться с ходатайством о возбуждении «процедуры ампаро» — по первой инстанции — либо в районный суд, либо в окружной коллегиальный суд. Более того, не исключена возможность оспари вания решений судов общей или специализирован ной (административной, трудовой, аграрной, элек торальной) юстиции непосредственно в Верховном суде страны. Если проблема в полном объеме разрешается на уровне районного суда, решение которого для заин тересованной стороны приобретает окончательный характер, то отпадает необходимость его пересмотра во второй инстанции. При этом участник процесса, не удовлетворенный решением районного суда (ины ми словами, если вопрос был решен не в его пользу), может отстаивать свои интересы в другом районном суде, в статусе заинтересованной стороны. Однако в ситуации, когда решение, принятое районным су дом в качестве первой инстанции, противоречит ин тересам заинтересованной стороны, возможно его обжалование в окружном коллегиальном суде, ре шение которого является окончательным (la sentencia de amparo). Поэтому в одних случаях все завершает ся уже на уровне районного суда, в других — на уров не окружного суда (первой и единственной инстан ции) и крайне редко — на уровне Верховного суда. 1 См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституцион ный Суд РФ. — М.: Закон и право; ЮНИТИ, 1998. — С. 13—14.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

2 См., например: Barcenas Chavez, Hilario. El Juicio de Amparo ante el Juez de Distrito. — Puebla: Revista Juridica del Tribunal Superior de Justicia del Estado. № 6, marzoabril de 1982. — P. 15—27; Miron Reyes, Jorge Antonio. Reformas a la Ley de Amparo. — Mexico: Revista mexicana de Justicia. Nueva Epoca. № 8, 1999; Ojeda Bohorquez, Ricardo. La comparencia: Otro error de la Ley de Amparo. — Mexico: Iter Criminis. Revista de Ciencias penales. Segunda Epoca. № 4, octubre— diciembre de 2002; Ferrer Mac Gregor, Eduardo. Juicio de Amparo e Interes Legitimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos. — Mexico: Editorial (далее —Ed.) Porrua, 2004; Perez Tremps, Pablo. El recurso de amparo. — Valencia: Tirant Lo Blanch, 2004. 3 Цит. по: Couto, Ricardo. Tratado teoricopractico de la suspension en el Amparo. — Mexico: Ed. Porrua, 1986. — C. 145—148. 4 См.: Клишас А.А. Компетенция органов судебной власти в Мек сике по рассмотрению дел в рамках процедуры ампаро // Вест ник РУДН. — Серия «Юридические науки». — 2002. — № 2. 5 См.: Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. — М.: Издво. РУДН, 2002. — С. 125—126. 6 Подробнее см.: Fix%Zamudio, Hector. Garantias constitucionales en el proceso // Ciencia Juridica. — Los Mochis, Sinaloa: Universidad de Occidente, juliodiciembre de 1986. — P. 3—29. 7 См.: Barboa Reyes, Alfredo. El sobreseimiento en el Juicio de Amparo por inactividad procesal. — Mexico: Ed. Porrua, 1957. — P. 55—70. 8 Подробнее об этом см.: Hugo Chapital, Sergio G. Las reformas a la Ley de Amparo y a la Ley Organica del Poder Judicial de la Federacion. — Puebla: Revista Juridica del Tribunal Superior de Justicia del Estado. № 14, mayo — junio de 1983. — Р. 25—58. 9 См.: Жидков О.А. Верховный суд США: право и политика. — М.: Наука, 1985. — С. 65—69. 10 Подробнее см.: Couto, Ricardo. Op. cit. — P. 203—210. 11 Цит. по: Burgoa Orihuela, Ignacio. Ley de Amparo. Reforma, 1994. — Mexico: Criminalia. Ano LX. № 1, enero — abril de 1994. Иные точки зрения см., напр.: Fix%Zamudio, Hector. Juicio de Amparo. — Mexico: Ed. Porrua, 1984. — P. 269—275. 12 См., напр: Alcala%Zamora, Niceto y Castillo Negrete, Gustavo A. Trayectoria y contenido de una Teoria general del Proceso. — Mexico: Jus. № 140, marzo de 1950. — P. 170; Proceso administrativo. — Montevideo: Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Ano IX. № 1, enero — marzo de 1958. — P. 307; Gongora Pimentel, Genaro D. Comentarios a las reformas y adiciones a la Ley de Amparo. — Mexico: Lex. Ano III. № 15, noviembre de 1988; Он же. Las reformas a la Ley de Amparo. — Cuernavaca: Revista Juridica. Nueva Serie. № 6, abril — junio de 1996; Zaldivar Lelo de Larrea, Arturo. Hacia una nueva Ley de Amparo. — Mexico: Lex. Difusion y analisis. III Epoca. Ano VI. № 69, marzo de 2001; Yescar Ferrat, Gonzalo. Reflexiones sobre el proyecto de nueva Ley de Amparo. — Mexico: Revista Juridica. Nueva Epoca. Ano XII. № 21, julio — septiembre de 2001; Diaz, Silvia A. Procedimiento en la Ley de Amparo. — Buenos Aires: La Ley. Ano LXVI. № 50, 12 marzo de 2002. 13 Цит. по: Hugo Chapital, Sergio G. Op. cit. — P. 26—29. 14 Подробнее см.: Arellano Garcia, Carlos. Practica Forense del Juicio de Amparo. — Mexico: Ed. Porrua, 1988. — Р. 224—225. 15 Art. 156. Ley de Amparo // Libro Primero. Titulo Segundo. Del Juicio de Amparo ante los Juzgados de Distrito. — Capitulo IV. De la Substanciacion del Juicio. — Mexico: Ed. PAC, 1988. — P. 108. 16 См.: Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos. — Mexico: Camara de Diputados del H. Congreso de la Union. Secretaria General, 2005. — P. 9—10, 11.

¹ 8 • 2006

133

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ

ÑÎÎÒÍÎØÅÍÈÅ ÌÅÐ ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎÃÎ ÏÐÅÑÅ×ÅÍÈß ÏÎ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈÞ ÁÅÇÎÏÀÑÍÎÑÒÈ ÄÎÐÎÆÍÎÃÎ ÄÂÈÆÅÍÈß Â ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÅ ÑÒÐÀÍ ÑÍÃ

А.Н. КОКОРЕВ

С учетом возможностей мер административного пресечения по прекращению как административ ных проступков, так и уголовных деяний они ши роко используются в различных сферах правоох ранительной деятельности, одной из которых явля ется обеспечение безопасности дорожного движения. Из многообразия пресекательных мер сотрудники правоохранительных органов наиболее часто применяют остановку, отстранение от управ ления, задержание и запрещение эксплуатации транспортных средств. Причем единственной це лью последних трех является пресечение правона рушения, поскольку по своему содержанию эти меры не способствуют ни установлению личности правонарушителя, ни составлению протокола об административном правонарушении, ни своевре менному и правильному рассмотрению дела, ни исполнению принятого по делу постановления. Остановка транспортного средства предшеству ет всем другим мерам принуждения и направлена на прекращение движения транспорта. Она может иметь как превентивную, так и пресекательную направленность. Так, остановка транспортных средств на поврежденных участках дорог, в зоне проведения контртеррористической операции или территории, где объявлен карантин, носит предуп редительный характер, а остановка автомашины при совершении проступка или преступного дея ния лицом, ей управляющим, является средством пресечения противоправной ситуации. В ряде слу чаев с целью остановки транспортного средства, в соответствии с Законом РФ «О милиции», могут применяться специальные средства принудитель ной остановки транспорта или использоваться ог нестрельное оружие. Она применяется правоохра нительными органами всех без исключения стран СНГ. Следующей мерой административного пресече ния является отстранение от управления транспор тными средствами лиц, в отношении которых име

134

ются достаточные основания полагать, что они на ходятся в состоянии опьянения, а равно не имею щих документов на право управления или пользо вания транспортным средством. Эта мера закрепле на в статутных законах, регламентирующих соответствующие направления правоохранитель ной, контрольнонадзорной деятельности органов внутренних дел всех стран — участниц СНГ и со относится с законодательством этих стран, регла ментирующим административную противоправ ность и наказуемость проступков. Они дополняют друг друга, отвечая на вопрос о том, каким образом правоохранительные органы должны реагировать на противоправные деяния и отклоняющееся от нормы поведение правонарушителей. Нормы статусных законов, предоставляющих это правомочие сотрудникам органов внутренних дел, практически идентичны, а Закон Азербайджанской Республики «О полиции» посвятил этой мере пресе чения самостоятельную статью — ст. 20 «Права со трудника полиции в области обеспечения безопас ности дорожного движения». Значительные отличия содержатся в КоАП стран СНГ. Так, в ст. 406 КоАП Азербайджанской Республики в качестве поводов для отстранения от управления транспортным сред ством к числу вышеперечисленных добавляются нестандартность или подделка знаков государствен ной регистрации транспортного средства, несоот ветствие номеров агрегатов транспортного средства номерам, указанным в регистрационном удостове рении транспортного средства, а также отсутствие регистрации транспортного средства. Эти основа ния позволяют сотрудникам азербайджанской по лиции не только отстранять от управления, но и про изводить временное задержание транспортного сред ства путем помещения его на охраняемую стоянку. Правоприменительная практика органов внут ренних дел России свидетельствует о том, что дей ствия сотрудников органов внутренних дел, свя занные с отстранением от управления автотран

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ спортом, аналогичны тем, которые применяются правоохранительными органами стран СНГ. Так, при совершении правонарушения, выступающе го в качестве основания для отстранения от уп равления лица, его совершившего, если невоз можно устранить причины задержания транс порта на месте выявления проступка, наземное транспортное средство помещается на ближай шую специализированную стоянку (п. 13 поста новления Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на сто янку, хранения, а также запрещения эксплуата ции»). Однако в отличие от азербайджанского законо дательства правовые нормы, предусматривающие отстранение лица от управления транспортным средством, не всегда приводят к задержанию пос леднего. Так, лицо, отстраненное от управления за эксплуатацию транспортного средства в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ), для транспортиров ки автомашины к месту назначения может восполь зоваться услугами родственников, знакомых, име ющих право на управление транспортным средством данной категории, или эвакуатором. Даже в случае обнаружения автомототранспор та, числящегося в розыске, по инициативе НЦБ Интерпола не всегда происходит его задержание. В соответствии с соответствующей Инструкци ей об организации деятельности служб и подраз делений ГУВД г. Москвы, при выявлении авто машин, числящихся в розыске по инициативе НЦБ Интерпола, сотрудник органов внутренних дел, выявивший такое транспортное средство, должен предложить лицу, управляющему автома шиной, поехать в ближайшее отделение милиции и передать его в дежурную часть органа внутрен них дел. Оперативный дежурный, руководству ясь § 2, 3, 6 Инструкции «О порядке изъятия, учета, хранения и передачи вещественных дока зательств по уголовным делам, ценностей и ино го имущества органами предварительного след ствия, дознания и судами», утвержденной Генп рокуратурой СССР, МВД СССР, Минюстом СССР, Верховным Судом СССР, КГБ СССР 18 октября 1989 г., обязан изъять свидетельство регистрации транспортного средства, составить протокол в двух экземплярах: первый остается в органах внутренних дел для дальнейшего направ ления в отдел ГИБДД по месту регистрации ав томототранспорта, второй передается владельцу автомашины, который обязуется в 30дневный срок предоставить машину в орган ГИБДД по

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

месту регистрации. Выявленное транспортное средство не задерживается и не изымается (см. п. 1, 2 приказа ГУВД г. Москвы от 16 июля 1999 г. № 470 «Об утверждении и введении в действие Инструкции об организации деятельности служб и подразделений ГУВД г. Москвы при выявле нии автомашин, числящихся в розыске по ини циативе НЦБ Интерпола»). КоАП ряда стран определяется круг лиц, уполно моченных отстранять от управления транспортным средством. Так, КоАП Республики Казахстан 2001 г. включает в него должностных лиц дорож ной полиции, военной автомобильной полиции, а также участковых инспекторов полиции и других сотрудников органов внутренних дел, возлагая на них обязанность по доставлению водителя и транс портного средства в ближайший орган внутренних дел для фиксации факта нарушения (ч. 2, 3 ст. 629), а КоАП Киргизской Республики таким правом на деляет работников Госавтоинспекции и Главной государственной технической инспекции (ст. 568). Выделение конкретных категорий должностных лиц, правомочных осуществлять эту меру пресече ния, имеет как положительные, так и отрицатель ные аспекты. Положительным является то, что за конодательным определением круга субъектов, реа лизующих право на отстранение от управления транспортным средством, исключается возмож ность злоупотребления со стороны сотрудников дру гих служб органов внутренних дел и осуществление не свойственных им задач и функций. Отрицатель ным — обстоятельство, связанное с передачей этих функций от одной службы органов внутренних дел другой в процессе реорганизации МВД России или изменении ее названия, что потребует внесения со ответствующих законодательных изменений. Фор мулировка ч. 2 ст. 27.12 КоАП РФ (которой право отстранения от управления транспортным средством соответствующего вида предоставлено должностны ми лицам, осуществляющим государственный над зор и контроль безопасности движения и эксплуа тации транспортных средств соответствующего вида) — наиболее емкая и содержательная. В законодательных актах только республики Ка захстан, Киргизия и Таджикистан закрепили право сотрудников милиции (полиции) на осуществление задержания транспортных средств. Закон Респуб лики Казахстан «Об органах внутренних дел Рес публики Казахстан» определяет, что транспортное средство может быть задержано и доставлено на спе циальную площадку в случаях и порядке, определя емом МВД (п. 30 ст. 11). В Законе Республики Тад жикистан «О милиции», как и в российском Зако

¹ 8 • 2006

135

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ не, определено, что сотрудники органов внутренних дел вправе задерживать транспортные средства, на ходящиеся в розыске (п. 24 ст. 11), в то время как нормы Закона Киргизской Республики «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики» упомина ют лишь о правомочиях сотрудников органов внут ренних дел по задержанию и доставлению транспорта на специальные стоянки (п. 27 ст. 9), не определяя основания этих мер принуждения. Делегирование казахским законодателем права МВД Республики Казахстан самостоятельно определять поводы реа лизации данной административнопресекательной меры нелегитимно и создает возможность для зло употребления этим правом. Анализ правовых норм, определяющих причины задержания транспорта, в кодифицированных адми нистративноделиктных актах свидетельствует о неоднозначном подходе к решению этого вопроса. Так, КоАП Азербайджанской Республики и КоАП Республики Таджикистан в качестве основания за держания транспортного средства предусматривает не только совершение проступка (управление транс портным средством в состоянии опьянения или без документов на право управления или пользования; передачу управления лицу, не имеющему права на управление транспортным средством; управление транспортом без регистрационных знаков, а для Рес публики Таджикистан также управление транспор тным средством с тонированными стеклами), но и преступного деяния (подделки номерных узлов, аг регатов, знаков государственной регистрации транс портного средства). В Азербайджане в случаях, пре дусматривающих задержание транспортного сред ства, правонарушителю предоставляется возможность в течение 3 ч. устранить выявленные недостатки, и только после этого правоприменитель имеет право помещать транспорт на специализиро ванную стоянку (ст. 407 КоАП Азербайджанской Рес публики). Анкетирование более 150%ти руководителей различных служб милиции общественной безопасности России по% казало, что 60% респондентов высказались в пользу не% обходимости законодательного установления временных рамок, предоставляемых лицу для устранения недостат% ков, послуживших основанием для задержания его транс% портного средства (в порядке ст. 27.13 КоАП РФ). КоАП Республики Беларусь признает пресечение административных проступков в качестве основной цели всех мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Их примене ние возможно, когда исчерпаны другие меры воздей ствия (ст. 239). Не является исключением из этого правила и задержание транспортного средства.

136

В отличие от КоАП Азербайджанской Республи ки КоАП Республики Беларусь рассматривает толь ко три состава правонарушений, за совершение ко торых может быть задержано транспортное средство: 1) управление транспортными средствами водителя ми в состоянии опьянения или передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в та ком состоянии (ст. 115); 2) управление транспортны ми средствами лицами, не имеющими права управ ления (ст. 118); 3) нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств (ст. 1191). После дний состав позволяет применять данную меру пре сечения в отсутствии правонарушителя, однако пра воприменитель обязан незамедлительно сообщить собственнику (владельцу) через дежурную службу территориальных органов внутренних дел о прину дительной отбуксировке его транспортного сред ства. Аналогичная норма содержится в КоАП Респуб лики Казахстан, особенностью которого является то, что объединены такие меры административного пре сечения, как задержание, доставление и запреще ние эксплуатации транспортного средства (ст. 630), а правоприменителю предоставлен выбор между ме рами принуждения или изъятием государственных регистрационных номерных знаков до устранения причин задержания. Подобное объединение пред ставляется нецелесообразным, так как каждая мера имеет самостоятельное значение и круг решаемых задач, а изъятие номерных знаков вряд ли способно пресечь такие проступки, как нарушение правил пожарной безопасности на транспорте (ст. 460), пре вышение водителями транспортных средств уста новленной скорости движения (ст. 462) или наруше ние правил проезда железнодорожных переездов (ст. 466), за совершение которых применяется задер жание транспорта. Следовательно, изъятие государ ственных регистрационных знаков выступает в ка честве обеспечительной меры, не способной заме нить анализируемую меру пресечения. КоАП Республики Таджикистан и КоАП Укра ины рассматривают задержание транспорта в ка честве составной части такой принудительной меры, как изъятие вещей и документов (ст. 262 КоАП Республики Таджикистан и ст. 265 КоАП Украины), а КоАП Республики Молдова не пре дусматривает этой меры административного пре сечения. Подобный подход к задержанию транс портного средства принижает его самостоятель ность как меры пресечения. Кроме того, задержание транспортного средства означает, что лицу запрещается его эксплуатировать, а само транспортное средство помещается на специально

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ оборудованную охраняемую стоянку1, в то время как при изъятии лицо, совершившее правонаруше ние, принудительно ограничивается в возможнос ти пользоваться и распоряжаться транспортным средством, что не характерно для задержания транс порта. КоАП РФ, рассматривая задержание транспорт ного средства как самостоятельную меру админи стративного пресечения, связывает ее применение с совершением правонарушений. Задержание транспортного средства предусматривается за уп равление транспортным средством или судном ли цом, находящимися в состоянии опьянения (ст. 11.9, ч. 1 ст. 12.8), лишенным права управления транспортным средством (ст. 12.7), а равно укло нение от прохождения медицинского освидетель ствования на состояние опьянения (ст. 12.26), экс плуатацию технически неисправного транспорта (ч. 2 ст. 12.5), нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств, повлекшее созда ние препятствий для движения других участников дорожного движения (ч. 4 ст. 12.19). Основная це левая направленность этой меры обеспечения про изводства по делам об административных право нарушениях — именно пресечение противоправных действий; следовательно, ее использование может быть связано не только с совершением админист ративных проступков, но и преступных деяний (на пример, задержание угнанного транспорта — ст. 166 УК РФ). Вопервых, задержание угнанного транспортно го средства осуществляется в процессе исполни тельнораспорядительной деятельности сотрудни ков органов внутренних дел, связанной с провер кой автотранспорта или пресечением административных проступков в сфере безопасно сти дорожного движения (например, нарушения скоростного режима, игнорирования световых сиг налов и жестов регулировщика), и предшествует процедуре возбуждения уголовного дела по факту неправомерного завладения автомобилем или иным транспортным средством. Вовторых, оно осуще ствляется с осуществлением административно правовых мер (проверки документов на право уп равления и пользования транспортом, применения специальных средств принудительной остановки транспорта, использование огнестрельного ору жия) в рамках процедур (отстранения от управле ния лица, незаконно завладевшего транспортным средством; доставления его и угнанной автомаши ны в орган внутренних дел, на территории которого было выявлено преступное деяние), урегулирован ных нормами административного права.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

Заслуживают внимания нормативные конструк ции административноделиктного законодательства Азербайджана и Таджикистана, рассматривающие применение этой меры пресечения в отношении как проступков, так и преступлений. О необходимости законодательного закрепления права правоохрани тельных органов задерживать транспортное средство (в административном порядке), используемое в про тивоправных целях до возбуждения уголовного дела, высказались 95% опрошенных начальников различ ных подразделений милиции общественной безопас ности России. Однако при включении этих норм в КоАП РФ не следует указывать конкретные виды пресекаемых преступлений, а необходимо обратить внимание на особенность их совершения, связан ную с использованием транспортного средства. Це лесообразно дополнить ч. 1 ст. 27.13, изложив ее в следующей редакции: «1. При нарушениях правил эксплуатации и уп равления транспортным средством соответствующе го вида, предусмотренных статьей 11.9, частью 1 ста тьи 12.3, частью 2 статьи 12.5, частями 1 и 2 статьи 12.7, частью 1 статьи 12.8, частью 4 статьи 12.19, статьей 12.26 настоящего Кодекса, а также при ис пользовании транспортных средств в преступных целях задерживать их до устранения причины задер жания.». Запрещение эксплуатации транспортных средств в статусных актах об органах внутрен них дел стран СНГ рассматривается как мера, направленная на устранение угрозы безопасно сти дорожного движения. Национальное зако нодательство многих государств СНГ так же, как и российское, в качестве основной причи ны запрета эксплуатации называет несоответ ствие технического состояния автотранспорта установленным требованиям. Нормативные правовые акты, регламентирующие деятель ность правоохранительных органов Молдавии и Украины, предусматривают дополнительные причины — угрозу окружающей среде при пре вышении допустимых норм выброса в атмосфе ру выхлопных газов (п. 24 ст. 13 Закона Респуб лики Молдова «О полиции» и п. 21 ст. 11 Зако на Украины «О милиции) и несоответствие узлов и агрегатов записям в регистрационных доку ментах (п. 24 ст. 11 Закона Украины «О мили ции»). Закон РФ «О милиции» в качестве допол нительного повода запрещения эксплуатации называет неисполнение владельцем транспорт ного средства установленной федеральным за коном обязанности по страхованию гражданс кой ответственности (п. 23 ст. 11).

¹ 8 • 2006

137

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ Более детальная регламентация оснований приме нения данной меры пресечения раскрывается в ад министративноделиктном законодательстве Азер байджана, Белоруссии и Казахстана. Так, КоАП Республики Беларусь (ст. 2451) и КоАП Республи ки Казахстан (ст. 2451) предусматривают следую щие основания запрещения эксплуатации транспор тных средств: эксплуатация транспорта с неисправ ной тормозной системой, рулевым управлением или его переоборудованием без соответствующего раз решения. КоАП Азербайджанской республики рас ширяет этот перечень за счет включения в него не исправностей или отсутствия внешних осветитель ных приборов или стеклоочистителей переднего стекла. Юридические факты, на основании которых азербайджанский административноделиктный за кон требует запретить эксплуатацию транспортного средства, практически полностью повторяют ана логичные положения п. 2.3.1 Правил дорожного дви жения РФ. Основанием запрета эксплуатации, в соответ ствии с КоАП РФ, являются нарушения правил эксплуатации, управление транспортным сред ством, не прошедшим государственного техничес кого осмотра или с заведомо неисправными тормоз ной системой (за исключением стояночного тормо за), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда) (ч. 2 ст. 27.13), при этом государ ственные регистрационные знаки подлежат снятию. Однако изъятие последних не пресекает противо правных действий, поскольку водитель транспорт ного средства вправе следовать к месту ремонта или стоянки. Применение запрета обеспечивает лишь устранение владельцем (собственником) транспор тного средства правонарушений, послуживших ос нованием применения этой меры.

Перечень оснований в КоАП Азербайджанской Республики и Правилах дорожного движения РФ (п. 2.3.1) шире, а неисправность или отсутствие вне шних световых приборов, недействующий стекло очиститель со стороны водителя в определенных ус ловиях представляют не меньшую угрозу безопас ности дорожного движения, чем неисправность тормозной системы или рулевого управления. Об ращает на себя внимание отсылочный характер нор мы ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ, исключающий возмож ность применения задержания транспорта к водите лям, по отношению к которым не удалось доказать умысла их противоправного поведения. Таким образом, необходимо изложить ч. 2 ст. 27.13 КоАП РФ в следующей редакции: «2. При наличии неисправностей рабочей тормоз% ной системы, рулевого управления, сцепного устрой% ства (в составе поезда), негорящих (отсутствующих) фар и задних габаритных огней в темное время суток или в условиях недостаточной видимости, недейству% ющего стеклоочистителя со стороны водителя во время дождя или снегопада, а также при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и уп% равления транспортным средством соответствую% щего вида, предусмотренных статьями 9.3, 12.1 (за исключением управления транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке), статьей 12.4, частями 3—6 статьи 12.5 настоящего Кодекса, запрещается эксплуатация транспортного средства. Государственные регистрационные знаки подлежат снятию до устранения причины запреще% ния эксплуатации транспортного средства.». 1

См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об адми нистративных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. — М., 2002. — С. 1066.

Гражданское право современной России Очерки теории: научное издание Под ред. Н.М. Коршунова. Рассматриваются гражданскоправовые дефиниции, механизм взаи модействия принципов и норм гражданского права, субъективное граждан ское право и экономическая безопасность частных предпринимателей, юри дические средства охраны субъективных гражданских прав согласно рос сийскому законодательству, ограничения экономических прав граждан РФ. Особое внимание уделяется освещению сущности и состава гражданских правонарушений. Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов, препода вателей, научных работников, а также работников правоохранительных ор ганов. М.: ЮНИТИДАНА, 2006. — 592 с.

138

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ

ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÅ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈÅ ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈÈ È ÄÅßÒÅËÜÍÎÑÒÈ ÏÎËÈÖÈÈ ÇÀ ÐÓÁÅÆÎÌ И.Ф. КОЛОНТАЕВСКАЯ, кандидат юридических наук, доктор педагогических наук

Конституционноправовое регулирование охваты вает многообразные отношения, возникающие в де ятельности полиции и складывающиеся в процессе: 1) создания органов полиции государства в соответ ствии с положениями Конституции страны, опреде ления полномочий и компетенции различных поли цейских структур, организации и правового обеспе чения их деятельности; 2) поддержания органами полиции основ конституционного строя; 3) обеспе чения силами и средствами полиции общественной безопасности и правопорядка с соблюдением кон ституционных принципов; 4) предупреждения пре ступности и борьбы с ней; 5) охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина; 6) оказания широ кого спектра социальных услуг населению; 7) меж дународного сотрудничества органов полиции; 8) проведения кадровой политики; 9) осуществления профессиональной подготовки; 10) социального обеспечения и защиты служащих полиции др. Правоохранительные органы любого государ ства — это прежде всего органы государственной власти, специально уполномоченные для решения задач по обеспечению общественной безопасности и правопорядка в стране, охране и защите основных прав и свобод человека и гражданина, борьбе с пре ступностью. В большинстве стран права и обязан ности полиции, цели и задачи полицейской деятель ности, порядок формирования и подчиненности по лицейских органов определяются специальными нормативными правовыми актами, соответствую щими конституционным нормам и принципам. При этом органы полиции входят в общую систему госу дарственного, а на местах — муниципального управ ления. Конституции государств, как правило, не со держат прямых указаний на организацию систе мы органов полиции, однако определяют осново полагающие принципы, в соответствии с кото рыми должны создаваться и функционировать эти органы.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

Конституционные установления, касающиеся ха рактеристики государства (правовое, демократичес кое, социальное и т.д.), основ государственного ус тройства, закрепляющие экономическую систему, социальную политику, направления развития поли тической системы, основы правового положения личности, будучи выражением сущности конкрет ного государства, обусловливают принципы деятель ности органов полиции как института государствен ного механизма. Так, в США существование трех уровней власти и управления отразилось на суще ствовании трех уровней полицейских формирова ний: федеральных органов, полиции штатов, мест ных (муниципальных) полицейских органов. При этом только местная полиция и полиция штатов со ставляют полицию в «классическом» ее понимании. В Швейцарии (государствефедерации, в состав которого входят 26 кантонов, из которых 6 — полу кантоны) функционирует особая система организа ции полицейских служб. Это предельно децентра лизованная модель самоуправляемой полиции (т.е. управляемой органами местного самоуправления). Здесь отсутствует централизованный и монолитный корпус государственной полиции. Численность ор ганов правопорядка и принципы их функциониро вания определяют отдельные местные (кантональ ные) органы власти. Замещение руководящих по стов в подразделениях полиции производится на основе демократических выборов на определенный срок (4 года). Между отдельными кантональными округами существуют значительные различия в организации полицейских служб. В то же время, в стране действуют четко работающие формы связи и правила регионального сотрудничества в сфере дея тельности полиции. Конституции государств, провозгласивших себя правовыми, демократическими, социальными, обя зывают полицию, как политикоправовой институт исполнительной власти, обеспечивать реализацию законов и действовать в рамках закона. Так, в част ности, в ст. 5 Конституции Швейцарской Конфеде

¹ 8 • 2006

139

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ рации (1999 г.) говорится, что основой и пределом государственных действий является право. При этом государственные действия должны совершаться в публичных интересах и быть соразмерными. Ста тья 1 Конституции Испании (1978 г.) требует от ор ганов государственной власти «создания эффектив ных условий, при которых свобода и равенство лю дей и образованных ими групп становятся реальными, помогают преодолеть препятствия и ока зать содействие участию всех граждан в политичес кой, экономической, культурной и социальной жиз ни» (п. 2 ст. 9). Существенное влияние на организацию и деятель ность полиции оказывает религия, являющаяся высшим авторитетом для многих граждан западно го общества, исламского мира, стран латиноамери канского региона и т.д. Конституции ряда стран прямо закрепляют Божественную первооснову все го и всех, находящую дальнейшее выражение в раз личных аспектах деятельности полиции. В Преам буле Конституции Швейцарской Конфедерации (1999 г.) говорится: «Во имя Всемогущего Бога! Швейцарский народ и кантоны, чувствуя ответствен ность перед Творением (…), дают себе следующую Конституцию». Основной закон Королевства Дании (ст. 4) провозглашает Евангелическую Лютеранс кую Церковь Официальной Церковью Дании и ус танавливает для нее поддержку со стороны государ ства. Великобритания до сих пор формально явля ется теократической монархией, и со времен Генриха VIII монарх (в наши — дни Королева Ели завета) возглавляет Англиканскую церковь, кото рая конституционно признана государственной. Впрочем, в указанных странах гарантируется сво бода исповедания и наряду с государственной су ществуют другие конфессии. В странах Ближнего и Среднего Востока государ ственной религией признано мусульманство, кото рое напрямую охватывает правосознание населения и идеологию полицейской деятельности. Так, в Араб ских странах, где почти 100% граждан — верующие, религиозное воспитание является существенным фактором, воздействующим и укрепляющим взаи модействие полиции и населения страны. Согласно Исламу, религия и право едины. Предписания Ко рана, сунны и шариата обязательны для исполне ния всеми правоверными и воспринимаются в мас совом обыденном сознании как образ жизни. По

140

этому когда гражданин оказывает помощь полиции в борьбе с преступностью, он считает, что выполня ет свой не только гражданский, но и религиозный долг1. Один из аспектов конституционного регулирова ния общественного порядка полицейскими сила ми — закрепление в Конституции основ правового положения личности, включающих такие государ ственноправовые институты, как гражданство, рав ноправие граждан, основные их права, свободы и обязанности, гарантии прав и свобод, ответствен ность за неисполнение обязанностей. Заложенная в Конституции «модель» правомерного поведения в процессе ее реализации способствует укреплению общественной безопасности и правопорядка. Важнейшим направлением деятельности органов полиции, ставшим доминирующим в правовых, де мократических и социальных государствах, явля ется оказание социальной помощи населению. В Ав стрии с 1933 г. на полицейские органы возложена не только охрана общественного порядка, но и оказа ние помощи населению. Любой гражданин, оказав шийся в затруднительном положении, в том числе и в бытовом плане, обращается не в местные испол нительные органы, а в полицию. Представители по лиции устанавливают виновных и обязывают их принимать меры для наведения порядка. Помощь населению составляет от 60 до 80% повседневной деятельности полицейских в США, Канаде, стра нах Западной Европы, в Японии, Австралии и др. В процессе несения полицейской службы служи тели порядка вступают в различные взаимоотно шения не только с населением, но и друг с другом, начальством, подчиненными. При этом полицейс кие, как граждане своей страны, так же, как и все, нуждаются в защите и социальных гарантиях сво ей жизнедеятельности. Всемирная история поли ции содержит немало примеров, когда полицейс кие отстаивали свои конституционные права: рав ноправие мужчины и женщины, право равенства при доступе к профессии, свободу инакомыслия и т.д. 1

См.: Каид бин Каид Мусаед. Специфика взаимодействия поли ции и населения в борьбе с преступностью в Йеменской Респуб лике // Использование зарубежного опыта в деятельности орга нов внутренних дел Российской Федерации. — СПб., 1995. — С. 140—142; Смирнов М.П. Оперативнорозыскная деятельность полиции. — М., 2004. — С. 92.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ

ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÅ È ÇÀÐÓÁÅÆÍÎÅ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ: ÐÎËÜ Â ÐÅØÅÍÈÈ ÏÐÎÁËÅÌ ÍÅÇÀÊÎÍÍÎÉ ÒÐÓÄÎÂÎÉ ÌÈÃÐÀÖÈÈ Т.А. ПРУДНИКОВА

Среди основных миграционных проблем в Россий ской Федерации на передний план все более выдви гаются проблемы незаконной трудовой миграции. Анализ миграционных процессов в РФ показывает, что проблемы, обусловленные незаконной трудовой миграцией, продолжают оставаться актуальными, а отдельные из них даже представляют угрозу наци ональной безопасности государства. Помимо коли чественного роста незаконной миграции наблюда ется изменение самой сущности этого процесса: не законная трудовая миграция превращается в хорошо организованную коммерческую деятельность на международном уровне. Нелегальная трудовая миграция охватывает такие явления, как въезд в Российскую Федерацию с це лью трудоустройства на ее территории, пребывание на ее территории и выезд из нее иностранных граж дан и лиц без гражданства с нарушением законода тельства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произволь ное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Фе дерации1. Значительная часть работниковмигрантов, въез жающих в Россию на законных основаниях, оста ются на российской территории с нарушением ус тановленных правил и переходят в категорию неле гальных трудовых мигрантов. Незаконные трудовые мигранты из стран дальнего зарубежья и стран СНГ прибывают в Россию по сухопутным, воздушным и морским транспортным магистралям, используя как пассажирские, так и грузовые транспортные сред ства. Здесь можно выделить две основные катего рии трудовых мигрантов: а) лица, легально въезжающие с целью дальнейшего изменения статуса своего пребывания в России; б) лица, пытающиеся нелегально въехать в Рос сийскую Федерацию для последующей легализации в ней. Экономическая нестабильность многих стран, низкий уровень жизни населения, нарушение прав человека, дискриминация в отношении трудоуст

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

ройства — вот основные причины превращения миг рации в долгосрочный процесс. Нелегальная трудо вая миграция, как правило, — следствие неравно мерности развития регионального рынка труда и его деформации. Она создает различные угрозы безо пасности приграничным субъектам Российской Федерации, способствует росту социальной напря женности. Находясь в столь сложной ситуации, Россия со своей стороны принимает усилия для решения воп росов борьбы с незаконной миграцией и регулиро вания внешней трудовой миграции. После распада Советского Союза наша страна стала экономически выгодной и более притягатель ной для народов других республик, входивших в со став СССР. «Прозрачность» границ, пробелы зако нодательства, нехватка рабочих отдельных специ альностей обусловливают огромный приток мигрантов. Важную роль регулятора миграционных отношений играет также правоприменительная практика: в России для получения разрешения на законное трудоустройство мигранта, например на сезонную работу, необходимо предоставить в миг рационную службу большое количество бумаг и до кументов (заявление о разрешении на работу, меди цинские справки, визы), что дает повод обходить бюрократические препоны, расширяет круг неле гальных мигрантов. С превращением России в страну, открытую для остального мира, качественно меняется ее роль в международной экономической миграции, связан ная с международным трудовым обменом, бизнес миграцией и т.д. Активно включаясь в процесс меж дународной экономической миграции, наша стра на выступила как принимающая сторона, привлекая экономических мигрантов из стран ближнего и даль него зарубежья, а также как направляющая сторо на, посылающая своих экономических мигрантов в зарубежные страны. После распада Советского Союза, как отмечает Е.С. Красинец2, борьба с незаконной миграцией ста ла важнейшей задачей миграционной политики в России. Противодействие нелегальной трудовой

¹ 8 • 2006

141

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ миграции, минимизация и предупреждение ее нега тивных последствий требуют всестороннего и глу бокого исследования данного явления, подкреплен ного основательной информацией о его важнейших характеристиках и динамике. Несмотря на рост масштабов нелегальной миграции и усиление обес покоенности за ее последствия, она остается слабо изученной. Незаконные мигранты в большей степени заняты в тех отраслях национальной экономики, в которых значительна доля теневого сегмента. Так, около по ловины иностранных рабочих занято в строительстве, в торговле — шестая часть, в промышленности — десятая часть, в меньшей степени они заняты в сфе ре бытового обслуживания, сельского хозяйства, на транспорте, в здравоохранении, лесном хозяйстве, культуре и др. отраслях. Не менее важным фактором, способствующим росту масштабов потока нелегаль ных мигрантов, выступают недостатки, имеющиеся в законодательной базе, регламентирующей и конт ролирующей движение данного потока, и соответ ствующей практике. Рост числа нелегальных мигрантов и увеличение теневого сектора приводят к сокращению легаль ного сектора, увеличению налогового пресса и от току капитала за границу; теневой бизнес становит ся более выгодным, а крупные компании стремятся добиться для себя финансовых льгот и привилегий, ограничивающих конкуренцию. Нелегальные мигранты, прибывающие в Россию, оказывают разностороннее влияние на политичес кую, социальную, экономическую и культурную жизнь страны в целом. Незаконная миграция часто связана с контрабандными операциями и другими видами теневого бизнеса (торговлей оружием, рас пространением наркотиков и т.д.). Незаконные миг ранты в силу дешевизны их рабочей силы составля ют реальную конкуренцию на рынках труда для ме стного населения и могут обусловливать понижение среднего уровня оплаты труда в некоторых отраслях. В результате власти утрачивают контроль над реаль ной экономической ситуацией, имеет место прямой экономический ущерб от налоговых потерь и от кон трабанды из страны ценных ресурсов. Другой важный аспект нелегальной миграции — криминализация общества: растет количество пре ступлений, совершаемых нелегальными мигранта ми, все громче заявляет о себе организованная пре ступность, приобретающая международный харак тер. Прежде всего это проявляется в организации преступных группировок по переправе нелегалов че рез границу. Эксперты отмечают, что маршруты не законной миграции в нашей стране часто совпада

142

ют с путями наркотрафика и перевозки оружия: дельцы наркобизнеса пытаются активно использо вать налаженные каналы. Эти же каналы исполь зуются и международными террористами, угрожа ющими общественной безопасности, естественно му развитию нашей страны. В результате сами нелегалы стали рассматриваться в нашей стране как пособники террористов, как потенциальные терро ристы. По данным МВД РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российс кой Федерации январе — ноябре 2005 г. совершено 47 тыс. преступлений, что на 3% больше, чем за ян варь — ноябрь 2004 г., в том числе гражданами госу дарств — участников СНГ — 42,8 тыс. преступлений (+3,7%), их удельный вес составил 91,1%. Одно из основных направлений в области предуп реждения и пресечения незаконной трудовой миг рации — совершенствование миграционного зако нодательства путем внесения соответствующих по правок в федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О государственной гра нице РФ», «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Введены в действие миграционные карты — документы, содержащие сведения об иностранных гражданах, въезжающих в Российскую Федерацию, а также служащие для контроля временного пребы вания иностранных граждан в РФ. Многие субъекты РФ на своем уровне принима ют нормативные правовые акты, направленные на предупреждение незаконной миграции, регулирова ние внешней трудовой миграции, однако эти шаги недостаточны. Важным направлением работы МВД России в об ласти миграции может стать взаимодействие с меж дународными организациями — Управлением Вер ховного комиссара ООН по делам беженцев и Меж дународной организации по миграции. По мнению В.А. Волоха3, одним из вариантов решения пробле мы незаконной миграции могло бы быть заключе ние соглашений о реадмиссии, как между отдель ными странами — участницами СНГ, так и между странами СНГ и государствами дальнего зарубежья, являющимися основными «поставщиками» неза конных мигрантов. 1

См.: Концепция, опубликованная на сайте «Наследие» (http:// www.nasledie.ru/). 2 См.: Красинец Е.С. Международная миграция населения в Рос сии в условиях перехода к рынку. — М., 1997. 3 См.: Волох В.А. Борьба с незаконной миграций — одно из ос новных направлений реализации миграционной политики. — М., 2005.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ

ÑÎÂÅÐØÅÍÑÒÂÎÂÀÍÈÅ ÈÍÔÎÐÌÀÖÈÎÍÍÎÃÎ ÎÁÅÑÏÅ×ÅÍÈß ÏÐÎÔÈËÀÊÒÈÊÈ ÏÐÅÑÒÓÏËÅÍÈÉ Â ÐÅÑÏÓÁËÈÊÅ ÊÀÇÀÕÑÒÀÍ Т.Б. ТОКАЛОВ, кандидат юридических наук

Успешная работа правоохранительных органов по профилактике преступлений предполагает форми рование системы профилактики преступлений и обеспечение процесса ее функционирования, что невозможно без определения целей и задач системы профилактики преступлений, ее информационного обеспечения, криминологического прогнозирования и планирования оперативнопрофилактических ме роприятий, расстановки имеющихся сил и средств, обеспечения их взаимодействия, координации рабо ты, контроля исполнения, методического, кадрово го, материальнотехнического и иного обеспечения. Борьба с преступностью, как указывает С.С. Алексеев, ведется общими и специальными мерами социального предупреждения1. Когда же речь идет о правовом регулировании профилактики пре ступлений, имеются в виду оба вида мер, вернее пра вовое регулирование каждого из них. При правовом регулировании общих мер социаль ного предупреждения, как отмечает А.Ю. Шумилов, с помощью права оказывается воздействие на раз личные социальные факторы, способствующие со вершению преступлений либо противостоящие это му: устраняются или уменьшаются криминогенные условия, изменяются неблагоприятные ситуации, а также усиливается или создается антикриминоген ная обстановка2. Как известно, объектом правового регулирования в сфере профилактики преступлений являются те аспекты социальной жизни, которые имеют криминогенный или антикриминогенный характер, т.е. негативно или позитивно влияют на преступность. Это прежде всего социальные откло нения, а также организация быта и досуга, охрана объектов, на которых находятся материальные цен ности, соблюдение правил общежития, охрана об щественного порядка, пропаганда права и т.д. Некоторые аспекты правовой регламентации в этой области получили определенное решение. Накоплен опыт разработки правовых норм прямой профилак тической направленности. Еще в 70е гг. прошлого столетия были введены в действие «Положения об об щественных пунктах охраны порядка, о советах про

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

филактики в трудовых коллективах, о профилакти ческой службе органов внутренних дел». Эти норма тивные акты внесли определенный вклад в профи лактику преступлений, хотя имеют и серьезные недо статки, касающиеся как их содержания, так и практики их применения. В Республике Казахстан правовое регулирование профилактики правонарушений специальными ме рами социального предупреждения, к сожалению, развито слабо. При этом в Уголовном кодексе Рес публики Казахстан имеются нормы о запрещении совершения преступлений, об общей и специальной превенции наказания, об институтах необходимой обороны и добровольного отказа, а в Уголовнопро цессуальном кодексе Республики Казахстан — об обязанности органов уголовной юстиции выявлять причины и условия совершения преступлений и при нимать меры к их устранению. Обязанность предуп реждать правонарушения возложена и на органы внутренних дел. Работу по предотвращению преступ лений проводят, например, и инспекции по делам несовершеннолетних, приемникираспределители. Однако правовая регламентация этой деятельности разобщена, не согласована, а главное — поверхнос тна. Не учитывается, что работа эта нуждается в де тальной регламентации — не менее сложной, чем расследование преступлений или судебное разбира тельство уголовных дел. В связи с этим заслуживает внимания мнение Б.М. Нургалиева относительно того, что «оставлять работу по профилактике право нарушений на современном уровне правовой регла ментации — значит ослаблять борьбу с преступнос тью на главном направлении. Четкая правовая рег ламентация, основанная на глубоком знании практики и результатах научных исследований, яв ляется необходимым условием профилактики пра вонарушений»3. В связи с этим одним из направлений совершен ствования деятельности оперативных подразделе ний органов внутренних дел, на наш взгляд, должно стать совершенствование информационного обес

¹ 8 • 2006

143

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ печения профилактики преступлений, что диктует ся реалиями жизни. Его несовершенство, наряду с другими причинами, способствует снижению эф фективности профилактики преступлений. Некото рые сотрудники органов внутренних дел недооцени вают работу по предупреждению преступлений, не добиваются полного выявления причин, порожда ющих преступления, и устранения условий их со вершения. С.К. Журсинбаев справедливо говорит о том, что со стороны правоохранительных органов не уделяется должного внимания борьбе с рецидивом, который обусловлен низким уровнем профилактической ра боты среди несовершеннолетних, а также наркома нов, алкоголиков и других антиобщественных эле ментов, неудовлетворительной постановкой процес са исправления и воспитания осужденных в ИУ, слабым воспитательным воздействием на лиц, склон ных к совершению преступлений4. Между тем эффективное функционирование сис темы профилактики преступлений, по мнению В.А . Ананича и В.С. Яловика, определяется ее высокой информационной обеспеченностью. Это обусловле но тем, что в профилактике преступлений информа ция является основным ресурсом управления и от того, насколько высоко организована работа с ин формацией, в значительной степени зависит успех деятельности органов внутренних дел по предупреж дению преступлений5. Рассматривая основные пути совершенствования информационного обеспечения профилактики пре ступлений, необходимо в первую очередь учитывать условия этой деятельности, а именно: правовые ос новы информационного обеспечения; организаци онные предпосылки работы с информацией; ресур сное обеспечение. Соответственно этому можно вы делить и направления улучшения информационного обеспечения предупреждения преступлений — со вершенствование правовой базы, управленческих и организационных основ, технических средств, а также оптимизацию ресурсов информационного обеспечения. Совершенствование правовой базы информаци онного обеспечения предполагает разработку на уровне МВД — ДВД (Департамента внутренних дел) соответствующих нормативных актов (приказов, указаний, инструкций, правил), в которых были бы отражены основные принципы построения и фун кционирования информационного обеспечения профилактики преступлений, указаны виды и объем информации, необходимой для организации и осуществления профилактики различными субъектами на различных уровнях, имеющиеся в

144

распоряжении органов внутренних дел информа ционные фонды, порядок пользования ими. Нуждается в правовом регулировании поступле ние в органы внутренних дел из статистических и плановых государственных органов социальноэко номической и демографической информации, а так же информации об общих и специальных мерах про филактики, осуществляемых государственными органами и общественными организациями, необ ходимой для информационноаналитической рабо ты. Следует отметить, что эта информация имеет важное значение для предупреждения преступности в целом и отдельных ее видов, потому что она позво ляет при планировании и организации профилак тики учитывать влияние социальноэкономических и демографических факторов. Для совершенствования информационного обес печения профилактики преступлений необходимо установление порядка предоставления социально экономической и демографической информации из статистических учреждений в органы внутренних дел, а также правил работы с профилактической и иной информацией специализированными субъек тами профилактики преступлений. В сфере профилактики функционирует сложная многоуровневая система управления. В.А. Шувалов и Г.А. Айрумян отмечают, что потребность в инфор мации различных субъектов управления неодинако ва и определяется прежде всего теми задачами, ко торые решает в процессе управления каждый из этих субъектов, тот или иной руководитель, работник ап парата. В этой связи возникает довольно сложная задача снабжения различных субъектов профилак тики необходимой информацией, соответствующей их месту в системе профилактики преступлений, функциям, которые они выполняют6. Совершен ствование правовой базы информационного обес печения профилактики преступлений предполагает также разработку и принятие соответствующих нор мативных актов в системе не только МВД, но и всех правоохранительных органов в целом, а также дру гих государственных органов, общественных орга низаций. Мы разделяем точку зрения А.Ф. Токарева о том, что совершенствование управленческих и органи зационных основ информационного обеспечения профилактики преступлений — необходимая пред посылка создания высокоэффективной системы управления, способной чутко улавливать происхо дящие в сфере профилактики преступлений процес сы, тенденции, предвидеть их развитие и в соответ ствии с этим своевременно реагировать на них, при нимать обоснованные управленческие решения.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ Указанные решения должны основываться на све дениях о закономерностях и тенденциях, имеющих место в рассматриваемой сфере, с учетом реального состояния дел на различных уровнях управления, на объективных потребностях субъектов профилакти ки7. Следует подчеркнуть, что сама по себе информа ция не приведет к принятию эффективного реше ния. Совершенствование информационного обес печения должно ориентироваться не только на ра ционализацию правовой базы, но и на оптимизацию самих информационных процессов. В этих целях необходимо вначале решить вопрос об оптималь ном распределении информации в соответствии с потребностями субъектов профилактики преступ лений. А для этого следует выявить всю имеющую ся в рассматриваемой сфере информацию, опреде лив используемую и излишнюю информацию при менительно к каждому субъекту профилактики (например, каждой службе органов внутренних дел). Такой подход в конечном итоге позволит выделить информацию, необходимую для эффективной орга низации профилактики преступлений. Кроме того, назрела необходимость определения проблемных управленческих и организационных ситуаций, их всестороннего анализа в целях выяв ления организационных факторов, влияющих на качество информационного обеспечения. Учет этих факторов позволит совершенствовать его более це ленаправленно. Развитие организационных основ информацион ного обеспечения предполагает специальное обуче ние и подготовку сотрудников органов внутренних дел к работе с информацией. Как указывает А.Я. Минин, информация может быть полной, дос товерной и своевременной, но если сотрудники не подготовлены к работе с ней, процессы принятия решений на основе этой информации не отработа ны, нечетко распределены функции между органа ми управления и людьми, то управление не будет эффективным8. К сожалению, сегодня приходится констатиро вать, что направление профессиональной подготов ки — одно из самых запущенных в системе органов внутренних дел. Как показывает практика, многие сотрудники служб и подразделений органов внутрен них дел не имеют элементарных знаний и навыков работы с профилактической и оперативнослужеб ной информацией9. Другим, на наш взгляд важным, направлением совершенствования информационного обеспечения профилактики преступлений являются централиза ция и интеграция информационных систем. В этих

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

целях целесообразно создать в рамках информаци онных центров МВД и ДВД специальную службу, которая занималась бы сбором, обработкой и выда чей всей отчетной и оперативнослужебной инфор мации. Создание такой службы позволило бы орга низовать единую интегрированную систему уголов ноправовой, криминологической и иной оперативнослужебной информации, обеспечить не только ее централизованный сбор, но и анализ, обоб щение, хранение и выдачу потребителям, успешнее решить задачи создания необходимых автоматизи рованных информационных систем с использова нием современной электронновычислительной тех ники. В настоящее время информационные центры по линии профилактики преступлений и применения уголовного законодательства занимаются в основном обработкой и выдачей потребителям (службам ГРОВД, ДВД, МВД) информации лишь в виде аб солютных показателей, т.е. выполняют информаци онносправочные функции. Между тем, как отмеча ет А.К. Мулдахметов, для оценки действительной ре зультативности профилактической работы абсолютных показателей не достаточно. Здесь нуж ны методы криминологической и математической статистики, с помощью которых можно получить об ширную и надежную информацию о закономернос тях и тенденциях преступности и тем самым обеспе чить необходимую базу совершенствования предуп редительной деятельности10. Нуждаются в рационализации формы учета доку ментальной информации, используемой в профилак тической работе. В настоящее время в органах внут ренних дел распространена журнальная форма уче та. В то же время, более рациональная картотечная форма еще не получила широкого распространения. Между тем она позволяет без особых затрат созда вать местные справочные картотеки типа простей ших неавтоматизированных информационнопоис ковых систем (ИПС). Важное преимущество карто течной формы по сравнению с журнальной заключается в оперативности получения нужной информации, в наличии возможности доступа к ней широкого круга сотрудников. Следующее, наиболее кардинальное направление совершенствования информационного обеспечения, как отмечает В.В. Симачев, — разработка и созда ние информационноанализирующих систем. Под информационноанализирующей понимается сис тема, которая предназначается для сбора первичной информации о состоянии, эффективности и тенден циях развития управляемого объекта, накопления этой информации и ее переработки в форму, удоб

¹ 8 • 2006

145

ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ ную для использования органами, принимающими решения11. Таким образом, информационноанализирую щая система не просто собирает, накапливает и хранит информацию, она преобразует ее в формы, наиболее удобные и приемлемые для принятия уп равленческих решений. Иными словами, работа информационноаналитической системы нацеле на на управление социальными процессами, в том числе и процессами борьбы с преступностью. К работе с информационноанализирующими системами в первую очередь должны привлекаться специально подготовленные, вооруженные необхо димыми методиками и техническими средствами анализа и переработки информации работники штабных аппаратов и информационных центров. Целесообразно привлечение к этой работе крими нологов и других научных работников для оказания методической и консультативной помощи. Поскольку информации из различных имеющих ся в органах внутренних дел статистических отче тов для анализа и оценки эффективности профи лактики преступлений и планирования явно не до статочно, задачей информационноанализирующей системы могут стать получение, обработка, анализ и выдача субъектам управления профилактикой преступлений информации о социальных услови ях, влияющих на состояние и тенденции преступ ности. Таким образом, основными направлениями совер шенствования информационного обеспечения про филактики преступлений являются: установление порядка предоставления социаль ноэкономической и демографической информа ции из статистических учреждений в органы внут ренних дел; создание высокоэффективной системы управле ния органами внутренних дел в целях совершен ствования управленческих и организационных основ информационного обеспечения профилак тики преступлений; оптимизация информационных процессов, наце ленная на оптимальное распределение информа ции в соответствии с потребностями субъектов профилактики преступлений; формирование единой централизованной интег рированной системы уголовноправовой, крими нологической и иной оперативнослужебной ин формации.

146

Особого внимания при этом заслуживает вопрос кадрового обеспечения специалистами в области информационных технологий системы органов внутренних дел (в настоящее время в системе ве домственного образования МВД Республики Ка захстан не предусмотрена подготовка специалис тов в данной области). По нашему мнению, в сис теме ведомственного образования назрела острая необходимость введения специального учебного курса по вопросам информационноаналитической работы в органах внутренних дел.

1

См.: Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 1981. — T. 1. — С. 289. 2 Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного регулирования ОРД в России: Материалы науч.прак. конференции. — М.: РИА РТА РФ, 1996. — C. 29. 3 Нургалиев Б.М. Организованная преступность и меры борьбы с ней // Борьба с преступностью в Казахстане: вопросы теории и практики: Материалы науч.прак. конференции. — Алматы:. НИиРИО АВШ МВД РК. 1998. 4 См.: Журсинбаев С.К. О допустимости доказательств в советс ком уголовном процессе // Вопросы борьбы с преступностью. — Вып. 27. — М., 1997. 5 См.: Ананич В.А., Яловик В.С. Информационное обеспечение предупреждения в крупном городе тяжких преступлений, со вершаемых против личности // Пути и средства повышения эф фективности ОРД ОВД: Межвузовский сб. учеб. тр. — Минск, 1989. — С. 29. 6 См.: Шувалов В.А., Айрумян Г.А. Повышать эффективность ин формационноаналитической работы и планирования // Сб. МВД СССР. — № 21. — М., 1988. 7 Токарев А.Ф. Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: Учебник / Под ред. п р о ф . В.Д. Малкова, доцента А.Ф. Токарева. — М., 2000. 8 См.: Минин А.Я. Методологические аспекты информатизации аналитической разведки криминальной милиции // Проблемы борьбы с организованной преступностью: Материалы науч. прак. конференции. — М.: ВНИИ МВД России, 1996. — С. 45— 51. 9 См.: Уканов К.Ш. Организация подготовки специалистов по вос питательной работе с личным составом органов внутренних дел // Организация воспитательной работы с личным составом: проблемы, решения и перспективы: Материалы Международ ной межведомственной науч.прак. конференции. — Алматы: ООНИиРИР Академии МВД РК, 2002. 10 См.: Мулдахметов А.К. О некоторых аспектах научнотеоре тического и методологического определения понятия информации // Казахстан — 2030 — проблемы совершенство вания деятельности правоохранительных органов: Материалы науч.прак. конференции (приложение). — Алматы: НИиРИО Академии МВД РК, 1999. — С. 64. 11 См.: Симачев В.В. О задачах, проблемах и направлениях совер шенствования оперативнорозыскной деятельности // Право вые и организационнотактические проблемы совершенствова ния управления органов внутренних дел. — Алматы: ООНИи РИР Академии МВД РК, 2002. — Ч. 2. — С. 5—6.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ

ÓÁÈÉÑÒÂÎ Ï.Ë. ÂÎÉÊÎÂÀ: ÈÑÒÎÐÈÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÀÍÀËÈÇ О.В. БАБЕНКО

Советский политик и дипломат Петр Лазаревич Войков (1888— 1927) вступил в должность полно мочного представителя СССР в Польше в октябре 1924 г. Он при нимал деятельное участие в дип ломатических переговорах Мос квы и Варшавы по различным вопросам двусторонних отноше ний. Однако в начале июня 1927 г. все советскопольские контакты были прерваны в связи с убий ством советского полпреда в Вар шаве Б. Ковердой. В Российском государствен ном военном архиве (РГВА) хра нятся польские неопубликован ные материалы об убийстве П.Л. Войкова. Они содержатся в фондах 2го отдела Генераль ного штаба Республики Польша и экспозитуры №I 2го отдела Генерального штаба Республики Польша, представ ляют собой документы польско го МИД и военной разведки Польши, обзоры советской пе риодики. Материалы позволяют пролить свет на обстоятельства, при которых было совершено убийство П.Л. Войкова, особен ности судебного процесса над Б. Ковердой. Убийство советского посла в Польше П.Л. Войкова было со вершено 7 июня 1927 г. российс ким эмигрантом, белорусом по национальности, Борисом Ко вердой. Покушение произошло на Главном вокзале Варшавы, где Войков намеревался встретиться с «проезжавшим через Варшаву бывшим поверенным в делах СССР в Лондоне Розенгольцем»1. Смертельно раненый советский

посол через 2 ч. скончался в вар шавской больнице «Малютка Иисус». Убийца П.Л. Войкова — 19лет ний сын белогвардейца Борис Коверда — был учеником рус ской гимназии в г. Вильно и ра ботал корректором в газете «Бело русское слово». Коверда полнос тью признал свою вину, что было зафиксировано в протоколе его допроса, проведенного 7 июня 1927 г. старшим полицейским 2 го отдела сыскной полиции Вар шавы Стефаном Бакалажем2. Ко верда утверждал, что совершил убийство по собственной иници ативе. Он называл себя против ником советской власти и наме ревался выехать в Россию для борьбы с большевизмом. В июне 1927 г. Коверда приехал в Варша ву для того, чтобы уладить фор мальности, связанные с выездом в Россию. Увидев Войкова 3 июня в российском посольстве, он ре шил убить советского посла, «сам не зная, зачем»3. О том, что Вой ков в ближайшие дни в утреннее время появится на Главном вок зале, Коверда узнал из газеты «За свободу» и в течение трех дней спе циально выслеживал его. 7 июня преступник встретился на вокза ле с Войковым и произвел в него шесть выстрелов с трех шагов из револьвера системы «Маузер», после чего был арестован и пре дан суду. 7 июня 1927 г. временно испол няющий обязанности поверенно го в делах СССР в Польше Улья нов направил в польский МИД ноту, в которой выразил надежду на то, что польская сторона раз

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

решит присутствовать на всех следственных мероприятиях со ветским представителям4. В от ветной записке МИД Польши на ноту Ульянова было отмечено, что «допуск к участию в следствии официальных представителей мис сии иностранного государства яв ляется невозможным с точки зре ния существующего уголовного законодательства»5. Официальные представители СССР не были до пущены к участию в судебных заседаниях по делу Коверды. 7 и 11 июня 1927 г. заместитель наркома иностранных дел СССР М.М. Литвинов направил ноты протеста польскому посланнику в Москве С. Патеку. В них он свя зывал убийство Войкова с дея тельностью белогвардейских тер рористических организаций на территории Польши и особеннос тями международной обстановки6. Литвинов особо отметил, что «сиг нал об опасности поступил из Лондона»7, имея в виду разрыв дипломатических отношений между СССР и Великобританией, который произошел 27 мая 1927 г. В ответ польская сторона утвер ждала, что правительство Польши «не допускало совершения на польской территории какойлибо запланированной акции, направ ленной против иностранных госу дарств...»8. По итогам судебного разбира тельства Б. Коверда был пригово рен сначала к пожизненному зак лючению. Однако позднее Прези дент Польши И. Мосьцицкий сократил срок его заключения до 15 лет, принимая во внимание воз раст преступника. Впоследствии

¹ 8 • 2006

147

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ дипломат А. Розенгольц, с кото рым П.Л. Войков должен был встретиться 7 июня на Главном вокзале, неоднократно давал ин тервью для советских периодичес ких изданий о суде над Ковердой, на котором он лично присутство вал. Так, в интервью, опублико ванном в № 27 журнала «Огонек» от 3 августа 1927 г., Розенгольц го ворил: «Вышеуказанный процесс проходил очень тенденциозно. Иногда мне казалось, что я не на процессе по делу об убийстве со ветского представителя, а на ка комто антисоветском митинге... Адвокаты Коверды в пылу разго ряченности позволили себе напад ки в адрес России... Обвинение прокурора было чрезмерно тенден циозным и походило на речь адво ката, а не прокурора»9. Розенгольц утверждал, что «суд не старался выяснить некоторые факты, на пример, откуда Коверда взял день ги на покупку револьвера (а все время доказывал, что Коверда

бедствовал, жил, умирая с голоду и т.д.)»10. В белорусской газете «Орка» от 21 августа 1927 г. была представ лена заслуживающая внимания версия убийства П.Л. Войкова. Ее сотрудники ссылаются на вы ходившую в Риге газету «Голос белоруса», в которой было опуб ликовано письмо варшавянина Игнация Граба. В нем он с уверен ностью утверждает, что «винов ников убийства следует искать в польской дефензиве у господина Сухенко (руководитель польской политической полиции), а также у его приспешников Адамовичей и Павлюкевичей (известные бе лорусские авантюристы, бело гвардейцы), которых англичане могли купить за небольшую сум му»11. Автор письма утверждает, что Коверда принадлежал к их обществу, а 24, 27, 31 мая и 2 июня ходил к господину Сухенко. Кро ме того, белогвардеец Павлюке вич перед убийством Войкова

встречался с Ковердой в Варша ве12. Таким образом, советская и польская стороны видели связь между убийством П.Л. Войкова и разрывом дипломатических отно шений между Великобританией и СССР. Кроме того, Москва свя зывала покушение на советского посла с деятельностью белогвар дейских организаций. Судебный процесс над Б. Ковердой носил ярко выраженный антисоветский характер. 1

РГВА. — Ф. 308к. — Оп. 19. — Д. 508. — Л. 36. 2 См.: Там же. — Л. 47—48. 3 Там же. — Л. 47 об. 4 См.: Там же. — Л. 40 об. 5 Там же. — Л. 38 об. 6 См.: Там же. — Л. 41—41 об., 43 об. — 46 об. 7 Там же. — Л. 36 об. 8 Там же. — Л. 42. 9 См.: РГВА. — Ф. 460к. — Оп. 1. — Д. 184. — Л. 56 об. 10 Там же. — Л. 56 об. — 57. 11 Там же. — Л. 158—158 об. 12 См.: Там же.

ÌÎÑÊÎÂÑÊÈÉ ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ ÌÂÄ ÐÎÑÑÈÈ Бельский В.Ю., Беляев А.А., Лощаков Д.Г.

Ñîöèîëîãèÿ Учебное пособие. Под ред. кандидата философских наук, доцента Лощакова Д. Г. Изд. 2е, перераб. и доп. — М.: Московский университет МВД России, 2004. В учебном пособии рассматриваются важнейшие понятия и концепции социо логии, которые дают общее представление об устройстве общества и основах его научного анализа. Материал подготовлен с учетом результатов работ отечествен ных и зарубежных социологов. Второе издание пособия переработано в соответ ствии с последней редакцией рабочей программы по курсу социологии и предва рительными итогами Всероссийской переписи населения 2002 г. Учебное пособие соответствует требованиям Государственного стандарта юри дического образования для вузов и предназначено для слушателей и курсантов Московского университета и других образовательных учреждений высшего про фессионального образования МВД России и всех интересующихся вопросами социологии. Рецензенты: доктор социологических наук, профессор Козлов В. Б.; кандидат философских наук, доцент Демчук А. Л. Твердый переплет, 315 с.

148

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ

ÈÑÒÎÐÈß ÐÀÇÂÈÒÈß ÄÎÃÎÂÎÐÀ ÍÀÉÌÀ ÆÈËÎÃÎ ÏÎÌÅÙÅÍÈß И.А. КАМИНСКАЯ

Договор социального найма жилого помещения в настоящее время является одним из способов удов летворения жилищных потребностей граждан. Этот договор получил самостоятельное законодательное закрепление с принятием в 1961 г. Основ гражданс кого законодательства, содержащих отдельную гла ву «Наем жилого помещения». Ранее отношения по пользованию жилыми помещениями регулирова лись нормами об имущественном найме. Гражданс кий кодекс 1922 г. содержал лишь отдельные поло жения, специальным образом регулирующие наем жилья. Это нормы об основаниях и порядке растор жения договора, о размере платы за наем и др. Полноценная кодификация жилищного законо дательства была осуществлена в начале 80х гг. про шлого века: 24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Со юза ССР и союзных республик, а 24 июня 1983 г. — Жилищный кодекс РСФСР, который стал основой нормативноправового регулирования найма жилья до введения в действие ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. Глава 2 ЖК РСФСР зак репила нормы, регулирующие пользование жилы ми помещениями в домах государственного и об щественного жилищного фонда. Что же касается отношений по пользованию жилыми помещениями в домах частного жилищного фонда, то они до 1 мар та 1996 г. складывались в рамках договора аренды на основании ст. 17 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики». После принятия ч. 2 Гражданского кодекса РФ идея разделения найма жилья на коммерческий и социальный получила законодательное закрепле ние. Общепринятый термин «договор найма жилого помещения» дал название гл. 35 ГК РФ, в которой предусматривается возможность заключения нани мателем с собственником жилого помещения (най модателем) договора по поводу владения и пользо вания жилым помещением за плату. Договор полу чил название «договор коммерческого найма». Определение договора социального найма содер жится в п. 1 ст. 60 Жилищного кодекса Российской Федерации: «По договору социального найма жи лого помещения одна сторона — собственник госу дарственного либо муниципального жилищных

фондов (уполномоченный орган государственной власти либо орган местного самоуправления) или управомоченное им лицо (наймодатель) — обязует ся передать другой стороне — гражданину (нани мателю) жилое помещение во владение и пользова ние для проживания в нем на условиях, установ ленных настоящим Кодексом». Таким образом, в вопросах правового регулиро вания жилых помещений, вытекающих из догово ра коммерческого найма жилых помещений, зако нодатель установил приоритет гражданского зако нодательства, а для договоров социального найма — жилищного1. Основополагающим актом в правовом регулиро вании жилищных отношений, в том числе и дого ворных, является Конституция Российской Феде рации. Впервые право на жилище в отечественном законодательстве было закреплено ст. 44 Консти туции СССР 1977 г., которая помимо его деклара ции предусматривала также, что оно обеспечивает ся «развитием и охраной государственного и обще ственного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предос тавляемой по мере осуществления программы стро ительства благоустроенных жилищ, а также невы сокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Характеризуя юридическую природу права на жи лище, представители науки советского гражданс кого и жилищного права были практически едино душны в том, что право на получение жилого поме щения — это абстрактная возможность каждого советского гражданина2. В Конституции СССР в ст. 44, действительно, было закреплено право граждан на жилище. И это юридически гарантировало обеспечение нуждающихся советских граждан жилым поме щением. Считалось, что были предусмотрены и основные материальные и правовые гарантии реализации этого конституционного права: мас совое жилищное строительство, сохранность существующего государственного и обществен ного жилищного фонда, предоставление граж данам благоустроенных квартир по мере осуще

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

149

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ ствления программы жилищного строительства с соблюдением справедливости в распределении жилой площади под общественным контролем, содействие Советского государства кооператив ному и индивидуальному жилищному строитель ству, невысокие квартирная плата и плата за коммунальные услуги 3. В основе формирования советского жилищно го законодательства лежали следующие прин ципыидеи: удовлетворение жилищных потребностей граждан осуществляется прежде всего и главным образом за счет наемного жилья в обобществленном жи лищном фонде, где основным, главном инстру ментом такого удовлетворения выступает государ ство — монополистдомовладелец, инвестор, под рядчик; иные разновидности жилищного фонда имеют вспомогательный характер; утверждение потребительского принципа исполь зования жилья во всех разновидностях жилищ ного фонда на основе всеобщего нормирования распределения, перераспределения, предоставле ния, использования и строительства (реконст рукции) жилья при руководстве межотраслевым принципом «каждому — по труду», зафиксиро ванным в советских конституциях 1936 г. и 1977 г.4 Поскольку Конституция СССР всем предостав ляла право (для многих только «на бумаге») полу чить бесплатное жилье, очередь на него была огром ной и бесконечной5. Как социальный итог — коммунальное расселе ние, высокая плотность проживания, скученность, имеющая «далеко идущие» последствия в виде под держания социальной напряженности в бытовых отношениях, переносимой и на трудовые отноше ния, неудовлетворительное психогигиеническое со стояние людей и санитарногигиенической безопас ности проживающих в таких жилищных условиях. Достичь положения «каждой семье — квартира», как это планировалось на 2000 г., не удалось6.

150

Жилищный кодекс РСФСР был принят в 1983 г. Утвержденный постановлением Верховного совета РСФСР от 24 июня 1983 г., он действовал более 20 лет. Наряду с Жилищным кодексом РСФСР име лось несколько тысяч нормативных правовых ак тов, некоторые из них были приняты еще в 30х годах прошлого века НКВД СССР, занимав шимся тогда регулированием жилищных отноше ний, что неизбежно осложняло их практическое при менение. Кроме того, законодательными органами субъектов Федерации тоже принимались законы в сфере жилищных отношений, которые зачастую не соответствовали требованиям Конституции РФ и Федеральному законодательству. Многие положения Жилищного кодекса безна дежно устарели, и в 1999 г. Правительство РФ отка залось от внесения поправок в десятки статей дей ствовавшего тогда Кодекса и приняло решение о разработке его новой редакции. Выработка единой концепции и работа над законопроектом продолжа лась около двух лет, после чего в соответствии со ст. 72 Конституции РФ он был направлен на согла сование субъектам Федерации. Почти из всех рос сийских регионов на него поступило около 900 за мечаний и предложений, которые были учтены в дальнейшей работе. Новый ЖК РФ содержит в себе новую концепцию жилищного законодательства, отменяя все старые акты и нормы7. 1

См.: Юрченко Е.В. Понятие и правовая природа договора соци ального найма жилого помещения // Юрист. — 2005. — № 9. 2 См.: Усков О.Ю. Эволюция права на жилище (законодатель ство и доктрина) // Журнал российского права. — 2005. — № 8. 3 См.: Литовкин В.Н. Право советских граждан на жилище. — М.: Знание, 1982. — С. 3. 4 См.: Проблемы современного гражданского права: Сб. ста тей. — М.: Городец, 2000. — С. 242—243. 5 См.: Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федера ции / Под ред. П.В. Крашенинникова. — М.: Статус, 2005. — С. 3. 6 См.: Проблемы современного гражданского… — С. 249. 7 См.: Шалыгин Б.И., Викторов И.С. Новый жилищный кодекс РФ и некоторые проблемы его применения // Жилищное пра во. — 2005. — № 8.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ

ÀÄÌÈÍÈÑÒÐÀÒÈÂÍÎ-ÄÅËÈÊÒÍÎÅ ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÐÎÑÑÈÈ (1917 2001 ÃÃ.) (1917—2001 Д.В. КАРТАВЦЕВ

Анализ основных тенденций развития правовой системы России XX в. свидетельствует о направлен ности ее движения в сторону усиления роли и вер ховенства закона во всех сферах жизнедеятельнос ти государства и общества. Этим обусловлено зак репление в Конституции РФ положения о том, что Россия — правовое государство, в котором Консти туция РФ и федеральные законы имеют верховен ство на всей территории страны. Эта норма была сформулирована как результат длительной эволю ции правового сознания, юридической техники и отраслевого законодательства под воздействием происшедших политических и социальноэкономи ческих изменений. Административноделиктное законодательство — это исторически подвижная система нормативных правовых актов, содержащая структурированую со вокупность правовых норм, устанавливающих ос нования привлечения к административной ответ ственности, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях и испол нение отдельных видов административных наказа ний. Система административноделиктного законода тельства представляет собой логически устойчивую конструкцию внешнего устройства правового ар сенала, посредством применения которого государ ство устанавливает материальные и процессуаль ные основы административной ответственности. Внутреннее устройство системы законодательства об административных правонарушениях, представ ленное качественным содержанием нормативных правовых актов, входящих в ее состав, образует структуру административноделиктного законода тельства. В развитии административноделиктного законо дательства 1917—2001 гг. выделяются три самосто ятельных периода — докодификационный, первой кодификации и второй кодификации. Каждый пе риод имеет собственные хронологические границы и специфику качественного содержания юридичес кой техники. Докодификационный период характеризуется на чальным этапом формирования основных элемен тов административноделиктного законодатель

ства, сочетанием норм уголовного и административ ного права, содержанием особых средств обеспече ния законности и правопорядка, включающих в себя повышенные меры государственнопринуди тельного воздействия. По мере утверждения совет ской власти необходимость в их применении отпа дала, поэтому отдельные виды уголовно наказуемых деяний были декриминализированы. Для начального этапа становления администра тивноделиктного законодательства советского го сударства было характерно наличие трех режимов его реализации — обычного, исключительного и режима реализации в условиях военного положения. Два последних являлись средством применения чрезвычайных мер охраны революционного поряд ка, в том числе административноправового содер жания. Период первой кодификации административноде ликтного законодательства связан с принятием пер вого в истории права кодифицированного акта, ре гулировавшего комплекс вопросов административ ноюрисдикционной сферы (КоАП РСФСР). Он достаточно полно отрегулировал сферу админист ративноправовых отношений в области привлече ния виновных к административной ответственнос ти. Единые требования к основаниям и механизму реализации института административной ответ ственности были установлены в период второй ко% дификации административноделиктного законода тельства (КоАП РФ). Законодателю удалось со здать достаточно совершенный нормативный акт, отвечающий требованиям международных стандар тов обеспечения законных прав и свобод человека и гражданина. КоАП РФ разрешил большую часть вопросов, не охваченных КоАП РСФСР. Динамика и направления развития администра тивного нормотворчества предопределили призна ние наиболее приемлемым того положения, что ад министративноделиктное законодательство в ус ловиях федеративного государства должно находиться в совместном ведении центра и регио нов, следовательно состоять из федерального зако на (кодекса) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

151

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ

ÍÅÊÎÒÎÐÛÅ ÀÑÏÅÊÒÛ ÈÑÒÎÐÈÈ ÑÒÀÍÎÂËÅÍÈß ÊÎÎÏÅÐÀÒÈÂÎÂ Â ÐÎÑÑÈÈ

П.Н. КОРШУНОВ

Слово «кооперация» в переводе с латинского оз начает совместную деятельность, сотрудничество. Изначально именно этим термином обозначали про стое сотрудничество. В этом смысле, кооперация имеет древнейшую историю, так как даже племя, совместно охотившееся на зверя, представляло со бой простейшую кооперацию. Термин «кооперация» в современном его понимании впервые употребил в начале XIX в. Р. Оуэн, предложив радикальное сред ство борьбы с «язвами капитализма» — устройство «земледельческих и мануфактурных поселений единства и взаимной кооперации». Идеи Р. Оуэна из Англии проникли в Германию и другие страны Европы, в том числе и в Россию, предопределив широкое развитие кооперации в том числе и в доре волюционной России (в частности, в сферах сельс кого хозяйства, торговле, промысловой деятельно сти). В истории развития кооперативного движения в России можно выделить три этапа: становление за конодательства о кооперации: до 1917 г. зарождает ся законодательство о кооперации, чему значитель но способствовала отмена крепостного права; при нятие законодательства о кооперации (1917—1987 гг.); возрождение законодательства о кооперации (1988 г.) и бурный рост кооперативного движения. Стоит заметить, что все три этапа разви тия кооперации совпадают с соответствующими социальноэкономическими и политическими про цессами развития государства: первый период — с развитием рыночной экономики России после от мены крепостного права; второй — с достаточно неудачными попытками централизации экономи ки; третий — с реформированием всех сфер советс кой экономики. I этап. Предыстория кооперативов в России свя зана с именами декабристов, которые в 1831 г. объе динились в «Большую артель» — потребительскую организацию, основанную на уставе, — основной целью провозгласив взаимопомощь. Классические кооперативы начали возникать только после отме ны крепостного права в 1861 г. При этом использо вался опыт зарубежных кооператоров с поправкой на национальный характер и черты российской жизни. Подъем кооперативного движения наметил ся в нашей стране только в 90е гг. XIX в., когда были

152

образованы Московский союз потребительских обществ и Союз сибирских маслодельных артелей. В тот период преобладали потребительские обще ства. Развивались также кредитные, сельскохозяй ственные и т.п. кооперативы. В Своде законов Рос сийской империи (т. X, ч. 1, гл. 6) содержались раз делы, посвященные кооперативам. Производственные кооперативы, именуемые трудо выми артелями, участвовали в экономической жиз ни России наряду с другими коммерческими струк турами. В 1895 г. был принят Закон о мелком креди те, 7 июля 1904 г. — положение о мелком кредите, появились кредитные товарищества, способство вавшие развитию кооперации. К 1917 г. в России насчитывалось 35000 потребительских обществ, 16 417 кредитных кооперативов, 6 100 сельскохо зяйственных товариществ, 3 000 маслодельных ар телей, 1 200 кустарнопромысловых и других коо перативов1. В стране проводилась большая работа по упорядочению кооперативного законодательства. На основе бурных дискуссий к 1917 г. был подго товлен проект единого закона о кооперации в Рос сии, а также Положение о кооперативных товари ществах и союзах. Октябрь 1917 г. круто изменил судьбу российской кооперации. Члены кооперативов отрицательно встретили революцию, по сути, выразив недоверие новой власти. Складывавшаяся в течение полувека сеть кооперативов перестала существовать как си стема, общероссийские и региональные центры и союзы были разогнаны. Кооперативы — демокра тические организации, контролируемые членами этих организаций, теми, кто активно участвует в формировании политики кооперативов, в принятии решений. Будучи выборными представителями, они подотчетны остальным членам кооператива. После революции отношение к такой демократической части экономики было достаточно противоречивым. II этап. Со времени окончания гражданской вой ны, когда была запрещена торговля и действовала политика продразверстки, приведшая к выступле ниям рабочих и крестьян, последовали меры, до пускавшие внедрение товарноденежных отноше ний в зарождавшуюся социалистическую эконо мику. При этом основное внимание уделяется сельскохозяйственной кооперации, пережившей

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ мировую и гражданскую войны, эпоху военного коммунизма и НЭПа. В 30е гг. прошлого столе тия кооперация была полностью обезглавлена и превратилась в государственную структуру: ее де ятельность регулировалась решениями партийных и государственных органов. В указанный период кооперация была сильно потеснена коллективиза цией, т.е. объединением крестьянских хозяйств в колхозы. И тем не менее, кооперация сохранилась. Возобновление кооперативного движения в СССР выразилось, в частности, в учреждении паевых то вариществ с образованием самостоятельных орга нов управления. В потребительской кооперации участие пайщиков в управлении делами коопера тива приобретало сугубо формальный характер: люди шли на собрание пайщиков не как пайщи ки, а просто как жители того или иного села. И несмотря на то, что сеть потребительских коопера тивов несколько расширилась, открывались «сельмаги», районные универмаги, повышение подоходного налога с 12 до 20% никак не способ ствовало развитию потребительской кооперации. Кроме того, если до 1935 г. потребительская коо перация функционировала и на селе, и в городе, то после 1935 г. ее деятельность была ограничена об служиванием жителей деревень и мелких городов, а вся материальнотехническая база оптовороз ничной торговли, комбинатов питания, промыш ленности была передана государственным пред приятиям, причем безвозмездно. Начиная с 1950х гг. цены в потребительских кооперативах стали выше, чем в государственных магазинах. Это было обусловлено установлением надбавки за доставку товаров в отдаленные деревни. Подобная ситуация сохранялась до конца 1980х гг., когда появились первые частные предприятия — кооперативы. С тех пор кооперация пережила и яркие периоды некое го расцвета, и драматические события, связанные не только с ограничениями но и с полным запре том. Наглядный тому пример — жилищная коопе рация СССР. III этап. Возрождение кооперативов как формы хозяйствования началось с принятия в 1988 г. Зако на «О кооперации в СССР». Затем, в конце 1990 г. Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности», были введены существенные ограни чения в деятельность кооперативов, так как Закон не предусматривал кооперативы как самостоятель ную организационноправовую форму юридическо го лица, и новым кооперативам отказывали в регис трации. Ранее организованные кооперативы пыта лись преобразовать в акционерные общества,

которые по своим целям и задачам отличаются от кооперативов. И тем не менее, кооперативы продол жали действовать, поскольку о них упоминалось в других законах РФ, например в Законе «О собствен ности в РСФСР», Законе «О потребительской коо перации в Российской Федерации». Да и сам Закон «О кооперации в СССР» во многих своих положени ях на территории России не был отменен. В итоге про блема возрождения кооперации после 1991 г. переме стилась в «новое» время. И всетаки начиная с сере дины 1990х гг. достаточно четко прослеживается политика государственной поддержки кооперации. Вопросы кооперации нашли свое отражение в ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 107—112, 116); были изданы федеральные зако ны: «О производственных кооперативах» от 8 мая 1996 г.; «О некоммерческих организациях» от 12 ян варя 1996 г.; «О кредитных потребительских коопе ративах граждан» от 7 августа 2001 г.; «О жилищных накопительных кооперативах» от 31 января 2004 г. и т.д. В настоящее время кооперативы признаются в качестве организационноправовой формы юриди ческих лиц. Современное гражданское законодательство под разделяет все кооперативы на производственные и потребительские. Потребительские кооперативы представляют собой добровольные объединения граждан на основе членства с целью удовлетворе ния материальных и иных потребностей, достигае мого путем объединения имущественных паевых взносов. Производственным кооперативом счита ется добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности. Это объединение основано в первую очередь на личном трудовом уча стии членов кооператива и также предполагает объе динение имущественных паевых взносов. Таким образом, кооператив можно представить как форму объединения граждан и их имущества для совмест ной деятельности. В настоящее время осуществляются общероссий ские программы развития сельскохозяйственной кооперации, стабилизации развития потребительс кой кооперации, учреждена Ассоциация коопера тивных организаций России. Сегодня в стране су ществуют все основные виды кооперативов, при нятые в международной классификации, что может стать фундаментом солидного кооперативного сек тора. 1 См.: Фаин Л.Е. Отечественная кооперация. Исторический опыт. — Иваново, 1994. — С. 87.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

153

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ

ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈÅ ÊÀÄÐÎÂÎÃÎ ÑÎÑÒÀÂÀ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÕ ÎÐÃÀÍΠÐÎÑÑÈÈ Â XIX — ÍÀ×ÀËÅ XX â. (íà ïðèìåðå Òâåðñêîé ãóáåðíèè) С.Н. СМИРНОВ, кандидат юридических наук; Т.И. ЛЮБИНА, кандидат исторических наук

Влияние сословной системы на формирование кад рового состава государственных органов входит в круг научной проблематики, связанной с исследованием правового статуса человека в историческом аспекте, изучением различных правовых статусов индивида. Вопросы определения социального происхождения и места чиновничества в российской социальной струк туре XIX — начала XX в. исследовались отечественны ми историками и правоведами на протяжении 100лет него периода отечественной истории. Однако в совре менной историографии попрежнему встречаются различные мнения относительно его социальной при роды, в том числе относительно степени влияния со словной системы на кадровый состав органов госу дарственной власти. Актуальным остается анализ социального проис хождения и социального состава чиновничества, его региональных и ведомственных особенностей. На социальный состав провинциального чиновниче ства влияли: политика правительства в сфере формирования бюрократии; процесс модернизации, развития буржуазных от ношений, затронувший как все социальные груп пы (например, прогрессирующее стирание соци альных различий в городах), так и некоторые из них (оскудение дворянства и др.); сословная структура населения региона, создавав шая определенную социальную базу для пополне ния состава служащих местных учреждений; существовавшие в различных социальных группах индивидуальные жизненные стратегии (планирова ние будущей жизни) и связанные с ними приоритет ные направления социальной мобильности, а также субъективные факторы (позиции губернаторов, глав отдельных учреждений, сила протекции, родствен ных связей, фамильные традиции и т.п.). Намерение Правительства сделать дворянство ос новным источником формирования высшего и сред него звеньев бюрократии, а другие сословия — низше го увенчались успехом лишь отчасти1. В первой поло

154

вине XIX в. дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, а вакантные места запол няли дети священнослужителей, приказных и даже выходцы из податного состояния. Изучение социального состава служащих губер нских и уездных учреждений Тверской губернии середины XIX в. подтверждает этот вывод. Так, из 541 чиновника, занимавшего классные должности, только 24,95% принадлежали к потомственному дворянству. Доля дворян среди чиновников разных классов была неодинакова: в IV ранге она состав ляла 100%, в VI—VII — по 71,43%, в VIII—IX — со ответственно, 41, 67 и 36,71%; в X — 31,76%; в XII— XIV — соответственно, 17,22 и 14,66%. Потомствен ные дворяне явно превалировали в высшем звене провинциальной бюрократии. Самый большой удельный вес среди чиновни чества Тверской губернии (43,81%) составляли выходцы из духовного звания — священно и цер ковнослужителей. Особенно велика была их доля в низшем звене губернской и уездной бюрокра тии — среди чиновников XIV (55,17%), XII (50,33%) классов. Роль податных сословий в формировании чинов ничества была ничтожна: представители мещанства составляли лишь 1,48% состава, крестьянства — 0,18%. Социальный состав канцелярских чиновников и служителей в основном повторял состав чиновни ков, занимавших табельные должности, с той лишь разницей, что еще ниже была доля потомственных дворян (9,59%) и несколько выше процент выход цев из канцелярскочиновничьей среды (35,18%) и духовенства (53,49%). Существенная роль выходцев из духовного звания в формировании чиновничества Тверской губернии объясняется, повидимому, особенностями социаль ной структуры местного населения, т.е. удельным весом белого духовенства, а также отсутствием иных, альтернативных священству и государственной службе, возможных сфер деятельности.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ Вторая половина XIX в. не внесла принципиаль ных изменений в социальную ориентацию полити ки Правительства в вопросах формирования бю рократии. Кроме Закона от 9 декабря 1856 г. «О сро ках производства в чины по службе гражданской», ликвидировавшего преимущества дворянства на получение чина VIII класса, остальные законода тельные акты носили ограниченный характер, ка саясь отдельных социальных групп и отдельных должностей. Попрежнему сохранялась сословная дискриминация в отношении лиц податного состо яния; потомственные дворяне, как и в первой поло вине XIX в., пользовались преимуществами при про изводстве в I классный чин. Независимо от правительственной политики по линии отдельных ведомств наблюдались отступле ния от общеустановленных правил и исключения из них, что являлось следствием новых жизненных реалий. Так, смещение акцентов с сословного цен за на образовательный наблюдалось в пореформен ный период в Минюсте и Минфине2. Наряду с законодательными предписаниями и ве домственной политикой значительное влияние на формирование социального состава бюрократии в пореформенный период оказывали и другие факто ры общероссийского и регионального происхожде ния. Так, в связи с увеличением пространственной мобильности чиновничества снижается значимость такого фактора, как социальная структура местного населения. Напротив, существенное влияние на со став провинциальной бюрократии начинает оказы вать нарастающий процесс обезземеливания, оску дения потомственного дворянства3 и связанное с ним изменение отношения дворянства к гражданской службе. Управляющий акцизными сборами Тверс кой и Новгородской губерний В.Л. Юнг в ответ на требование Минфина замещать вакантные должно сти лицами из министерских списков заметил, что на каждую вакансию бывает до 10—15 претендентов из местных дворян, «почти все они люди совершенно бедные, нуждающиеся в куске хлеба для себя и се мейств»4, не располагающие иными источниками су ществования, кроме службы. Помимо правительственной политики все большее влияние во второй половине XIX в. на формирование кадрового состава государственных органов стали ока зывать факторы неправового характера. Речь идет не столько о сословной принадлежности лица, сколько о его имущественном положении. В результате к концу XIX в. в составе чиновничества Тверской губернии су щественно возросла доля представителей потомствен ного дворянства: 38,8% чиновников, состоявших на классных должностях, и 21% канцелярских чиновни

ков и служителей — соответственно, на 13,85 и 11,41% больше аналогичных показателей середины века. Одновременно значительно сократилась доля вы ходцев из духовного звания. В конце XIX в. дети свя щенно и церковнослужителей занимали лишь 31,2% штатных должностей вместо 43,81% в 1850е гг., т.е. на 12,61% меньше. Среди канцеляр ских чиновников и служителей это значение соста вило 21,99%. Это явилось следствием таких причин, как усиление конкуренции со стороны дворянства, расширение выбора альтернативных священству и бюрократической службе сфер деятельности (в си стеме образования, земских структурах, на частной службе и т.п.), а также позиции руководства отдель ных ведомств и др. Доля выходцев из непривилегированных сосло вий среди чиновников, состоявших на классных должностях, возросла к концу века до 5%, на 2,97% по сравнению с серединой века. Процент ничтож ный, принимая в расчет удельный вес крестьянства и мещанства в социальной структуре населения гу бернии. Поступление на государственную службу не рассматривалось этими социальными группами в качестве одного из приоритетных направлений социальной мобильности. Таким образом, на формирование кадрового со става государственных органов влиял правовой фактор — наличие у кандидатов правового статуса члена определенного сословия. Приоритетом при назначении на государственные должности облада ли дворяне. Вместе с тем все большее влияние ока зывают факторы неправового характера. Они уси лили свое действие в пореформенную эпоху и отра зили ее специфику. Под их влиянием представители различных социальных групп вырабатывали инди видуальные жизненные стратегии, которые позво ляли обходить или преодолевать законодательные барьеры. Именно в этой неформальной сфере сле дует искать причины того, что недворяне в конце XIX — начале XX в. зачастую опережали дворян в «строительстве» своей карьеры и серьезно потесни ли последних на высших и средних ступенях про винциальной служебной иерархии. 1

См.: Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I. Политика пра вительства в области формирования бюрократии // Отечествен ная история. — 1996. — № 4. — С. 41. 2 См.: Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. — Л., 1991. — С. 139—140. 3 См.: Тверской край в ХХ веке: Доклады и материалы. — Тверь, 1995. — Вып. 2. — С. 22—27. 4 ГАТО. — Ф. Р570. — Оп.2. — Д. 901. — Л. 42 об. — 43 об.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

155

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ

ÍÞÐÍÁÅÐÃÑÊÈÉ ÏÐÎÖÅÑÑ È ÏÐÎÃÐÅÑÑÈÂÍÎÅ ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÌÅÆÄÓÍÀÐÎÄÍÎÃÎ ÃÓÌÀÍÈÒÀÐÍÎÃÎ ÏÐÀÂÀ

И.И. КОТЛЯРОВ, кандидат юридических наук

Развязанная фашистской Германией Вторая ми ровая война унесла свыше 50 млн. жизней. Основ ная тяжесть этой кровопролитной войны выпала на долю Советского Союза, сыгравшего решающую роль в достижении Великой Победы. Его потери со ставили около 27 млн. человек, из них потери мир ного населения 17,4 млн. человек. С началом войны Советский Союз неоднократно заявлял о необходимости строгого наказания гит леровских захватчиков за злодеяния, совершаемые ими в оккупированных странах Европы. Идея об ответственности военных преступников нашла от ражение во многих международноправовых доку ментах: в Декларации правительств СССР и Польши от 4 декабря 1941 г., в Московской декла рации правительств СССР, США и Великобрита нии от 30 октября 1943 г., постановлениях Крымс кой (Ялтинской — февраль 1945 г.), Потсдамской (июль—август 1945 г.) конференций руководителей трех союзных держав, а также в Соглашении между правительствами СССР, США, Великобритании и Франции о судебном преследовании и наказании главных военных преступников европейских стран оси от 8 августа 1945 г.1 Этим соглашением был уч режден также международный военный трибунал (МВТ)2. В целях реализации названного Соглашения со юзные государства, действуя в интересах всех Объе диненных Наций, обязались предпринять необхо димые меры, чтобы предоставить для расследова ния обвинений и суда над главными военными преступниками, содержащимися у них под стражей и подлежащих суду МВТ, а также над теми из них, которые не находятся на территории какойлибо страны, подписавшей это Соглашение. Юрисдикции МВТ подлежали: a) преступления против мира — планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессив ной войны или войны в нарушение международ ных договоров, соглашений или заверений или участие в общем плане или заговоре, направлен ных на осуществление любого из вышеизложен ных действий;

156

б) военные преступления — нарушения законов или обычаев войны. К этим нарушениям относятся убийства, истязания или увод в рабство или для дру гих целей гражданского населения оккупированной территории; убийства или истязания военноплен ных или лиц, находящихся в море; убийства залож ников, разграбление общественной или частной собственности; бессмысленное разрушение городов или деревень; разорение, неоправданное военной необходимостью, и другие преступления; в) преступления против человечности — убийства, истребление, порабощение, ссылка и другие жесто кости, совершенные в отношении гражданского населения до или во время войны, или преследова ния по политическим, расовым или религиозным мотивам в целях осуществления или в связи с лю бым преступлением, подлежащим юрисдикции Трибунала, независимо от того, являлись ли эти дей ствия нарушением внутреннего права страны, где они были совершены, или нет (ст. 6 Устава МВТ). В Уставе МВТ также были сформулированы об щие принципы его деятельности: принцип индивиду% альной ответственности лиц за преступления, под% падающие под юрисдикцию МВТ; принцип неотвра% тимости наказания виновных лиц за международные преступления вне зависимости от их роли в процессе совершения преступных деяний3; должностное поло% жение подсудимых, их положение в качестве глав го% сударства или ответственных чиновников различных правительственных ведомств не является основани% ем для освобождения от ответственности или смяг% чения наказания; действие подсудимого по распоря% жению правительства или приказу начальника не ос% вобождает его от ответственности, но может рассматриваться как повод для смягчения наказа% ния; право Трибунала на признание преступной груп% пы или организации, членом которой являлся подсу% димый4; осуждение виновного лица МВТ не освобож% дает его от ответственности и наказания за совершение других преступлений, подпадающих под юрисдикцию национальных, военных или оккупацион% ных судов; рассмотрение Трибуналом дел в отсут% ствие обвиняемых лиц (или когда обвиняемый не ра%

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ зыскан, или заочно) в преступлениях, предусмотрен% ных ст. 6 Устава МВТ. В состав судей и обвинителей Международного Военного Трибунала вошли представители четырех великих держав: СССР (членом трибунала от Совет ского Союза был И.Т. Никитченко, главным обви нителем — Р.А. Руденко), США, Великобритании и Франции. Международный Военный Трибунал приговорил Геринга, Риббентропа, Кейтеля, Кальтенбруннера, Розенберга, Франка, Фрика, Штрейхера, Заукеля, Йодля, ЗейссИнкварта и Бормана (заочно) к смер тной казни через повешение (в ночь на 16 октября 1946 г. все эти фашистские главари, за исключени ем Геринга, которого ктото избавил от позорной каз ни, подсунув ему яд, были повешены во дворе нюрн бергской тюрьмы); заместитель Гитлера по партии Гесс, бывший главнокомандующий ВМС Редер, имперский министр экономики Функ были приго ворены к пожизненному заключению; четверо дру гих военных преступников — к 20, 15 и 10 годам тю ремного заключения. Трибунал объявил преступными формированиями руководящий состав фашистской националсоци алистической партии, гестапо (государственной тай ной полиции), СС (охранных отрядов), СД (службы безопасности). Приговор Нюрнбергского Трибунала получил международное одобрение в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 95 (I) от 11 декабря 1946 г. Кроме того, в рамках ООН 26 ноября 1968 г. была принята Конвенция о неприменимости срока давно сти к военным преступлениям и преступлениям про тив человечества, закрепившая положение о том, что никакие сроки давности не применяются к: а) военным преступлениям, как они определяют ся в Уставе Нюрнбергского Международного Воен ного Трибунала от 8 августа 1945 г.; б) преступлениям против человечества, незави симо от того, были ли они совершены во время вой ны, или в мирное время. Государства — участники Конвенции обязались принять все необходимые внутренние меры законо дательного или иного характера, направленные на то, чтобы создать условия для выдачи лиц, совер шивших перечисленные выше преступления, а так же для обеспечения того, чтобы срок давности, уста новленный законом или иным путем, не применялся к судебному преследованию и наказанию за воен ные преступления и преступления против человече ства. Таким образом, Нюрнбергский процесс не только развил идею Конвенции о законах и обычаях сухо

путной войны 1907 г. об индивидуальной ответствен ности физических лиц, но и публично покарал ви новных за совершенные международные преступле ния. В послевоенный период Нюрнбергские принципы нашли свое подтверждение и дальнейшее развитие в принципах и нормах международного гуманитарно го права. Коснемся прежде всего проблемы индивидуаль ной уголовной ответственности за совершение меж дународных преступлений. Правовой основой такого рода ответственности являются Женевские конвенции о защите жертв вой ны 1949 г. и Дополнительные протоколы I, II к ним 1977 г., Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. и Второй протокол к ней 1999 г., Римский статут Междуна родного уголовного суда 1998 г. В I—IV Конвенциях о защите жертв войны 1949 г. (ст. 49, 50, 129, 146) говорится об обязанности госу дарств выявлять и подвергать уголовным или дисцип линарным санкциям лиц, нарушивших или прика завших нарушить эти Конвенции. Аналогичные нор мы содержатся в Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (ст. 28), а также в ст. 15, 16 Второго протокола к ней 1999 г. В Дополнительном протоколе I (1977 г.) вопрос об уго ловной ответственности физических лиц за наруше ние норм международного гуманитарного права на шел свое дальнейшее развитие. Согласно этому до кументу, воюющие стороны несут ответственность за все действия, совершаемые лицами, входящими в состав их вооруженных сил (ст. 91), а поэтому долж ны требовать от каждого командира принятия необ ходимых мер для предупреждения нарушений Кон венций и Протокола I и, в случае необходимости, воз буждения дисциплинарного или уголовного преследования в отношении тех, кто допустил ука занные нарушения (ст. 87, п. 3). В названных источниках международного гума нитарного права перечислены серьезные нарушения, совершение которых является юридическим осно ванием для привлечения к уголовной ответственно сти физических лиц. Что касается вооруженных конфликтов немежду народного характера, то в п. 1 ст. 6 Дополнительного протокола II, озаглавленной «Уголовное преследова ние», отмечается, что «настоящая статья применя ется к судебному преследованию и наказанию за уголовные правонарушения, связанные с вооружен ным конфликтом». Таким образом, в названных источниках между народного гуманитарного права приводится доволь

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

157

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ но внушительный перечень серьезных нарушений — около 50, которые Дополнительным протоколом I (ст. 85) рассматриваются как военные преступления. Россия (Советский Союз), являясь участником договоров, относящихся к международному гумани тарному праву, взяла на себя обязательства «ввести в действие законодательство, необходимое для обеспе чения эффективных уголовных наказаний для лиц, совершивших или приказавших совершить те или иные серьезные нарушения …», (ст. 49, 50, 129, 146, соответственно, I—IV Женевских конвенций). Вы полнить эти обязательства, т.е. имплементировать нормы международного права в национальное зако нодательство, Россию обязывают императивный принцип международного права добросовестного выполнения договорных обязательств, ст. 15 п. 4 Кон ституции РФ, а также положения, закрепленные в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. (преамбула, ст. 5, 31, 32). Имплементация норм международного гумани тарного права, на наш взгляд, способствует реше нию следующих внешнеполитических и внутрипо литических задач: а) укрепления международного правопорядка и доверия между государствами; б) обеспечения в определенной ситуации право вого статуса жертв войны, других покровительству емых лиц; в) укрепления законности и правопорядка в стра не, обеспечения профилактики правонарушений в мирное время и в период вооруженных конфликтов (в случае их возникновения); г) повышения эффективности деятельности орга нов исполнительной власти, судов и прокуратуры; д) высококвалифицированной подготовки спе циалистов с высшим юридическим образованием. И тем не менее, российский законодатель до сих пор не привел уголовное законодательство в соот ветствие с договорами России, заключенными по чти 60—100 лет тому назад (соответственно, с Же невскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. и Гаагской конвенцией о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г.), ограничившись лишь включением в раздел XII (гл. 34) УК РФ, озаглав ленный «Преступления против мира и безопаснос ти человечества», следующих составов: «Планиро вание, подготовка, развязывание или ведение агрес сивной войны» (ст. 353), «Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны» (ст. 354), «Про изводство или распространение оружия массового поражения» (ст. 355), «Применение запрещенных средств и методов ведения войны» (ст. 356), «Гено цид» (ст. 357), «Экоцид» (ст. 358), «Наемничество»

158

(ст. 359) и «Нападение на лиц или учреждения, ко торые пользуются международной защитой» (ст. 360). Как видно из перечисленных составов, законода тель предпринял попытку лишь в ст. 356 закрепить серьезные нарушения Женевских конвенций и До полнительного протокола I, не квалифицируя их как военные преступления. При этом: одна статья далеко не охватывает тех 50ти се рьезных нарушений международноправовых доку ментов, о которых говорилось выше; в самом названии статьи «Применение запре щенных средств и методов ведения войны» и в ее диспозиции неоправданно объединены достаточ но объемные по своему содержанию и совершенно различные по значению понятия «средства» и «ме тоды» ведения войны; к тому же, их содержание не раскрывается5; в теории международного гумани тарного права и нормативных документах отсут ствуют единые подходы к пониманию «методов» ведения войны, что может ввести в затруднитель ное положение правоприменительные органы при квалификации противоправных деяний по этой статье. в ч. 1 статьи неоправданно широко представлен объект преступления, включающий разнородные, несопоставимые по тяжести совершаемого посяга тельства (против жертв войны; на национальное имущество). Тут же закреплено достаточно неопре деленное положение, касающееся применения зап рещенных «средств и методов» ведения войны, о чем говорилось выше. Позитивным моментом этой статьи является, на наш взгляд, то, что, вопервых, в ней применены общие формулировки: «ведение войны»6 (в названии статьи), «…применение в вооруженном конфликте (выделено нами — И.К.) средств и методов…» (в дис позиции ч. 1), указывающие на применимость ее в период как международных, так и внутренних воо руженных конфликтов; вовторых, в части второй статьи в качестве отдельного состава преступления справедливо выделено «применение оружия массо вого поражения, запрещенного международным до говором РФ», как более тяжкое деяние, из запретов на использование других, обычных средств ведения войны, указанных в ч. 1. Таким образом, Россия лишь символически имп лементировала Женевские конвенции и Дополни тельные протоколы к ним и результаты такого «пра вотворчества» не могут быть эффективно исполь зованы правоприменительными органами в практической работе для реализации положений международного гуманитарного права об индиви

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ дуальной ответственности лиц, совершивших воен ные преступления. После принятия и вступления в силу Римского ста тута Международного уголовного суда (МУС) 1998 г., в котором содержатся положения об индивидуальной уголовной ответственности, встал вопрос о приведе нии законодательства России в соответствие с этим документом и о присоединении к нему. Проблем в этом отношении было бы гораздо меньше, если бы Женев ские конвенции и Дополнительные протоколы к ним своевременно были имплементированы в российское законодательство. В Римском статуте речь идет о юрисдикции МУС в отношении следующих международных преступлений: 1. Преступления геноцида, т.е. любого из деяний, совершаемых с намерением уничтожить полностью или частично какуюлибо национальную, этничес кую, расовую или религиозную группу как тако вую. 2. Преступлений против человечности, т.е. деяний, которые совершаются в рамках широкомасштабно го или систематического нападения на любых граж данских лиц, если такое нападение совершено со знательно7. 3. Военных преступлений — серьезные нарушения Женевских конвенций от 12 августа 1949 г., другие серьезные нарушения законов и обычаев войны. Квалифицирующий признак военных преступле ний — совершение их в рамках плана или политики или крупномасштабное совершение таких преступлений. 4. Преступления агрессии8. Рассмотрим через призму Римского статута МУС отражение его норм в УК РФ. Из названных групп преступлений, подпадающих под юрисдикцию МУС, в УК РФ нашли закрепление геноцид и пре ступление агрессии. 1. Формулировка геноцида, приводимая в ст. 6 Римс кого статута МУС и в ст. II Конвенции о предупрежде нии преступления геноцида и наказании за него 1948 г., полностью воспроизводится в ст. 357 УК РФ, устанав ливающей уголовную ответственность за геноцид, и не вызывает какихлибо сомнений. 2. Что касается преступления агрессии, то, хотя в Римском статуте оно лишь названо, а определение еще не сформулировано, в УК РФ «Планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны» (ст. 353) частично воспроизводит п. «а» ст. 6 Устава Международного Военного Трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран оси 1945 г. В нынешних услови ях формулировка этого преступления не соответству ет существующим международноправовым доку ментам в этой области, например «Определению аг

рессии», принятому XXIX сессией Генеральной Ас самблеи ООН в 1974 г. В то же время, например, в Федеральном консти туционном законе РФ «О военном положении» 2002 г. (с оговоркой «для целей настоящего Феде рального конституционного закона») используется названное определение агрессии. Подписанием Римского статута МУС Россия как «демократическое федеративное правовое государ ство…» (ст. 1 Конституции РФ) политически подтвер дила свою приверженность тому, что самые серьез ные преступления, вызывающие озабоченность все го международного сообщества, не должны оставаться безнаказанными и их расследование дол жно обеспечиваться мерами, принимаемыми на на циональном уровне и в процессе активизации меж дународного сотрудничества. В силу этого, было бы правильным и последовательным шагом осуществ ление комплексного приведения уголовного законо дательства РФ в соответствие с Женевскими конвен циями о защите жертв войны и Дополнительными протоколами к ним и Римским статутом МУС, а так же присоединением к последнему. В Римском статуте Международного уголовного суда также закреплены положения об уголовной от ветственности физического лица за международные преступления (ст. 25). Названный Статут применя ется в равной мере ко всем лицам вне зависимости от занимаемой ими должности (ст. 27). Ответственности командиров и начальников по священа ст. 28, в которой закреплена норма о том, что военный командир или лицо, эффективно дей ствующее в качестве военного командира, подлежит уголовной ответственности за преступления, совер шенные силами, находящимися под его эффектив ным командованием и контролем либо, в зависимо сти от обстоятельств, под его эффективной властью и контролем, в результате неосуществления им кон троля надлежащим образом над такими силами, ког да такой военный командир или начальник: а) знал или должен был знать, что эти силы совершали или намеревались совершить преступления; б) не при нял необходимых и разумных мер в рамках своих полномочий для предотвращения или пресечения их совершения либо для передачи данного вопроса в компетентные органы для расследования и привле чения виновных к уголовной ответственности. В Статуте закрепляется также положение о непри менимости срока давности в отношении преступле ний, подпадающих под юрисдикцию Суда. Проблема ответственности физических лиц за на рушение норм международного гуманитарного ост ро встала в 1960е гг. в связи с военными действия

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006

159

ÑÒÐÀÍÈÖÛ ÈÑÒÎÐÈÈ ми США на стороне Южного Вьетнама. Свидетель ством тому являются судебные процессы в США над военнослужащими, виновными в совершении во енных преступлений во время этой войны. Особый резонанс в общественном мнении вызвали действия лейтенанта Келли, который со своими подчиненны ми уничтожил жителей деревни Сонгми. К сожале нию, американские военные трибуналы стали на путь оправдания подсудимых, ссылавшихся на то, что они действовали в соответствии с полученным приказом. Это противоречило положениям Устава Международного Военного Трибунала 1945 г. Таким образом, в послевоенный период Нюрнбергс кие принципы получили дальнейшее подтверждение и развитие, в связи с чем можно говорить об огромном историческом, политическом и международноправо вом значении Нюрнбергского процесса: 1. Он явился первым в истории международных от ношений судебным процессом, на котором агрессия была признана международным преступлением. 2. Нюрнбергский Трибунал c использованием ог ромной доказательственной базы разоблачил перед всем миром чудовищные преступления германского фашизма и милитаризма, причинившие неизмери мые страдания и бедствия человечеству9. 3. Суд в Нюрнберге продемонстрировал всему миру стремление прогрессивных государств и на родов к послевоенному международному сотрудни честву в борьбе с агрессией и фашизмом в интере сах укрепления международного мира и безопасно сти, результатом которого явилось создание Организации Объединенных Наций. (Устав ООН вступил в силу 24 октября 1945 г.). 4. На Нюрнбергском процессе получил дальней шее развитие принцип неотвратимости наказания за международные преступления физических лиц, он стал первым прецедентом справедливого инди видуального наказания главных военных преступ ников, совершивших преступления против мира и человечности. 5. В Уставе МВТ, как международноправовом акте материального и процессуального права, впер вые были сформулированы общие принципы дея тельности международного судебного органа и дана классификация международных преступлений. Он является красноречивым свидетельством дальней шего прогрессивного развития норм международ ного гуманитарного права, ранее нашедших юри дическое закрепление в Гаагской конвенции о за конах и обычаях сухопутной войны 1907 г. и других документах, принятых на Первой (1899 г.) и Второй (1907 г.) конференциях мира.

160

6. Нюрнбергский процесс — это урок тем, кто в наше время разжигает войны и вооруженные конфликты, продолжает «бряцать оружием» и под предлогом защи ты «своих жизненных интересов» за «тридевять земель» от собственной территории нарушает суверенные пра ва других государств. Это грозное напоминание и тем, кто в различных регионах планеты, в том числе в Рос сии, стремится к возрождению фашизма в различных его проявлениях. 7. Нюрнбергский процесс наглядно подтвердил, что при наличии политической воли государств можно создать эффективный международный су дебный орган для укрепления безопасности миро вого сообщества и борьбы с преступностью, что со временем и нашло свое подтверждение в учрежде нии в 1998 г. Международного уголовного суда. 1 См.: Международное гуманитарное право в документах. МНИМП. — М., 1996. — С. 513—514. 2 Создание Международного Военного Трибунала не умаляло компетенции и не ограничивало прав национальных или оккупа ционных судов, которые были созданы или создание которых предусматривалось на любой союзной территории или в Герма нии для суда над военными преступниками. Судебные процес сы над военными преступниками за совершенные ими злодея ния на территории СССР в годы Великой Отечественной войны были проведены советскими судами в Харькове, Краснодаре, Киеве, Минске, Ленинграде, Хабаровске и других городах. 3 Руководители, организаторы, подстрекатели и пособники, уча ствовавшие в составлении или в осуществлении общего плана или заговора, направленного на совершение любых из выше упомянутых преступлений, подлежали ответственности за все действия, совершенные любыми лицами в целях осуществления такого плана. 4 В соответствии с этим принципом, закреплялось положение о том, что компетентные национальные власти государств — уча стников Устава вправе привлекать к судебной ответственности лиц за принадлежность к такой группе или организации. 5 См., например: Давид Э. Принципы права вооруженных кон фликтов. МККК. — М., 2000. — С. 207—305. Долова А.З. Про блемы ограничения средств ведения войны в международном гуманитарном праве // РЕМП. — Спецвыпуск. — СПб., 2004. — С. 82—85; Колосов Ю.М. Применение некоторых ви дов обычного оружия как нарушение прав человека // Там же. — С. 72—74. 6 Хотя и здесь правильнее было бы говорить о «вооруженном конфликте», как более широком понятии. 7 Убийство; истребление; порабощение; депортация или насильствен ное перемещение населения; заключение в тюрьму или другое жес токое лишение физической свободы в нарушение основополагаю щих норм международного права; пытки; изнасилование, обраще ние в сексуальное рабство, принуждение к проституции и др. 8 Суд осуществляет юрисдикцию в отношении преступления аг рессии после того, как будет принято положение, содержащее определение агрессии в соответствии со ст. 121 и 123 Римского статута Международного уголовного суда. 9 Нюрнбергский Трибунал исследовал более 3 тыс. подлин ных документов, допросил около 200 свидетелей (еще не сколько сот были допрошены особыми комиссиями по его поручению), принял 300 тыс. письменных показаний. См.: Нюрнбергский процесс: Сб. материалов. — Т. II. — 3е изд., испр. — М., 1955. — С. 946.

Âåñòíèê Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà ÌÂÄ Ðîññèè

¹ 8 • 2006