Вестник МосУ МВД России. Вып. 6. 2013

Citation preview

УЧРЕДИТЕЛЬ: Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации

Начальник Московского университета МВД России генерал-лейтенант полиции, кандидат юридических наук Н.В. Румянцев Научный редактор, ответственный за издание, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Н.Д. Эриашвили E-mail: [email protected] Тел. 8 (499) 740-68-30 РЕДАКЦИЯ:

Главный редактор А.Л. Миронов кандидат юридических наук Редактор И.И. Кубарь кандидат юридических наук Ответственный секретарь В.Н. Калинин кандидат юридических наук, доцент В подготовке номера участвовали: Л.С. Антоненко, М.И. Эриашвили. Верстка номера О.А. Головлева Журнал зарегистрирован Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации № 77-14723 Индекс по каталогу Агентства «Роспечать» — 84629 Адрес редакции: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д. 2 Тел. 628-57-16 E-mail: [email protected]

ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ Содержание

№ 6 · 2013

СПЕЦИАЛЬНЫЙ ВЫПУСК: «20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСВЯЩАЕТСЯ» Вступительное слово: 20-летию Конституции Российской Федерации посвящается . . .5 ГАСАНОВ К.К., ЧЕРВОНЮК В.И. Основные процессуальные права в системе гуманитарного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 ГЛЕБОВ И.Н. Моя строка в Конституции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 БАРЩЕВСКИЙ М.Ю., ЖИРОНКИНА Ю.Е. Особенности развития и законодательного закрепления права на неприкосновенность частной жизни в Соединенных Штатах Америки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 БЫКОВ А.В., КИКОТЬ-ГЛУХОЕДОВА Т.В. Конституционно-правовые основы проведения оперативно-розыскных мероприятий полицейскими органами США . . . . .18 ВОРОБЬЕВ В.Ф. Правовые стимулы укрепления единства конституционной и ювенально-правовой безопасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 ГРУДЦЫНА Л.Ю. Народ, гражданское общество и государство: конституционноправовой аспект . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 ЛИМОНОВ А.М., НУРАДИНОВ Ш.М. Развитие конституционной основы взаимодействия граждан с правоохранительными органами в охране общественного порядка . . . . .28 ДМИТРИЕВ Ю.А. Необходимость и основные направления ревизии действующей Конституции Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 НУРАДИНОВ Ш.М., ЧЕРВОНЮК В.И., КУРБАНОВ Б.М. Конституция и конституционная законность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 ПРУДНИКОВ А.С. Роль и значение Конституции Российской Федерации в обеспечении безопасности личности в современных условиях . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 ХАЗОВ Е.Н., НИКОЛАЕВ Б.В., КАСАТКИН М.Н. Конституционно-правовое обеспечение организации и деятельности советов по вопросам высшего образования в США . . . . .43 ЧЕРВОНЮК В.И. Преобразование Конституции и конституционный порядок . . . . .49 АКИМОВА С.А. Особенности конституционного закрепления принципов регулирования отношений, связанных с гражданством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 БОГДАНОВ А.В., ХАЗОВА В.Е., ЗЕЛЕНКОВА О.П. Права, свободы и обязанности человека и их международно-правовое признание, обеспечение и защита . . . . . . . . . .56 БОГДАНОВ А.В., ХАЗОВ Е.Н. Роль и значение обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 ЕЖЕВСКИЙ Д.О. Роль Российской Федерации в международном сотрудничестве по подготовке кадров правоохранительных органов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 ЕРЕМЯН Э.В. О некоторых дискуссионных, теоретических и методологических вопросах современного Российского государствоведения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 ЖЕСТЯННИКОВ С.Г., КОМАХИН Б.Н., КУТРОВ А.А. Основные проблемы трудовой миграции и ее государственно-правовое регулирование в ряде зарубежных стран и пути решения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .76 ЗИНЧЕНКО Е.Ю., ЗИНЧЕНКО О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. (основные черты и юридические свойства) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 ИВАНЧЕНКО Ю.А. Конституция как основа легитимности государственной власти . . . .83 КОМАХИН Б.Н., ЛЫСОВ П.К. Принципы судебной власти и принципы правосудия: тождества и различия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 ЛАРИНА Л.А. Правовое регулирование цензов натурализации в общем порядке в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 МЕДВЕДНИКОВА Е.С. Отдельные вопросы правового положения граждан Российской Федерации, имеющих двойное гражданство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 НЕСМЕЛОВ П.В., КАЧУРИНА И.Б., ШАКУН Н.В. Понятие механизма обеспечения прав человека на неприкосновенность частной жизни . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 НАЗАРОВА С.И. Конституция и представительная законодательная власть (сравнительно-правовая характеристика) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 ПОЛЯНСКАЯ И.С., ДОРОЖКО Ф.Л., НАЗАРОВ В.Ю. Сравнительно-правовой опыт решения проблем двойного гражданства в зарубежных странах и возможности его применения в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 ПРУДНИКОВА Т.А. Конституция Российской Федерации и ее роль в реализации и защите прав соотечественников в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 САУДАХАНОВ М.В. Конституционные и законодательные основы организации полицейской деятельности в Мексике и ее эффективность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 ХАРЛАМОВ С.О., КИНЧЕНЕ Л.В. Концепция развития местного самоуправления в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115 ЧЕИШВИЛИ М.В. Некоторые проблемы реформирования экономики городского самоуправления в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118 КЛЫГА Т.В., БАРИКАЕВА Т.В. Право на жизнь и правовые основания применения эвтаназии в зарубежных странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 ТИШИН Р.В. Инновационные конституционные механизмы реализации права на судебную защиту в сфере уголовного судопроизводства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126

Оригинал-макет подготовлен издательством «ЮНИТИ-ДАНА», журналом «Закон и право» · Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения авторов публикаций. Ответственность за содержание публикаций и достоверность фактов несут авторы материалов. В первую очередь редакция публикует материалы своих подписчиков. · Редакция не вступает в переписку с авторами писем, рукописи не рецензируются и не возвращаются. · При перепечатке или воспроизведении любым способом полностью или частично материалов журнала «Вестник Московского университета МВД России» ссылка на журнал обязательна. · В соответствии со ст. 42 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», письма, адресованные в редакцию, могут быть использованы в сообщениях и материалах данного средства массовой инрформации, если при этом не искажает смысл письма. Редакция не обязана отвечать на письма граждан и пересылать эти письма тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение. Никто не в праве обязать редакцию опубликовать отклоненное ею произведение, письмо, другое сообщение или материал, если иное не предусмотрено законом. Формат 60х84 1/8. Печать офсетная. Тираж 1500 экз. (1-й завод — 300). Отпечатано в типографии ООО «Контент-пресс» Москва, Складочная, д. 1, стр. 18 Тел. 8 (495) 971-82-90

ХАРЛАМОВА Д.С. Конституционно-правовой статус трудящихся мигрантов в Российской Федерации (на примере граждан Белоруссии и Казахстана) . . . . . . . . .130 КАЗАКОВА Л.С. К вопросу о защите конституционных прав несовершеннолетних в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 САЗОН К.Д. Убежище как объект конституционного регулирования в Российской Федерации и республике Беларусь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права БОГДАНОВ Д.Е. Возмещение вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости, с позиций справедливости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140 ТИКИДЖИ В.Н. Страховой (имущественный) интерес и цели страхования в деятельности адвоката и частнопрактикующего нотариуса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 Актуальные проблемы уголовного права и криминологии ГАСАНОВА К.К. К вопросу об использовании отечественным законодателем опыта современного Китая в противодействии коррупции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 ОЛИМПИЕВ А.Ю., КОЧЕТОВА Л.А. О роли органов внутренних дел в противодействии незаконному обороту наркотиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 ПЫШЬЕВА Е.А. Актуальные вопросы, основные проблемы и причины высокой степени преступности среди несовершеннолетних в сельской местности на современном этапе развития Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 РАДЧЕНКО С.А. Оценка внешних наркоугроз и контрабанды наркотических средств синтетической группы в Россию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 ФАДЕЕВ В.Н. О соотношении классической, неклассической и глобальной криминологии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162 Актуальные проблемы криминалистики АФОНЕНКОВ М.В. Актуальные проблемы технико-криминалистического обеспечения раскрытия и расследования преступлений в районах вооруженного конфликта . . . . . . . .170 КЛИМОВ И.А., КУЗМИН Н.А., ТАИРОВ А.В. Информационно-аналитическое обеспечение предупреждения, выявления, раскрытия и расследования коррупционных преступлений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173 КОЛЕСОВА А.С. Специфика выдвижения и проверки версий при расследовании насильственных преступлений в семье . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179 МИХАЙЛОВ Б.П., ВОРОНЦОВ А.В., ЗАВЬЯЛОВ И.А. Особенности криминальной среды России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186 ПИЧУГИН С.А. Проблемы формирования комплексной криминалистической концепции исследования внешнего облика человека с позиции оперативно-розыскной и следственной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190 ПОГРЕБНОЙ А.А. Характеристика следов близкого выстрела из 5,6-мм пистолета МЦМ на четырехслойных тканевых мишенях двух типов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .194 Актуальные проблемы административного права ВИШНЕВСКИЙ А.А. Методологические проблемы формирования механизма обеспечения экономической безопасности государства на современном этапе . . . . . .200 КОСТЕННИКОВ М.В. К вопросу о кодификации административно-деликтного законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 КУРАКИН А.В. К вопросу о понятии и значении административной ответственности в российском праве . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208 МЕНЬШИКОВ А.В. Истоки формирования, зарубежный опыт и перспективы развития негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .210 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ БОРЩЕВА Н.Л. Интернационализация высшего образования как фактор экономического развития страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 ГАПОНЕНКО В.Ф., ИЛАЕВ Ш.А. Обеспечение экономической безопасности региона с участием органов внутренних дел в современных условиях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 САРАДЖЕВА О.В., БОЯРСКАЯ И.В. Кибернетическая модель системы государственного регулирования рынка труда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222 ТУТАЕВА Д.Д. К вопросу о теневой экономике в Северо-Кавказском федеральном округе России в сегодняшних условиях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225 ЧАБАНЮК О.В. Ранжирование факторов развития туризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ АБРАШКИН Д.М. Теоретические и практические проблемы процесса подготовки будущих психологов для системы МВД России с учетом специфики их деятельности . . . . . . .232 САМОЙЛОВ В.Д. Эффективность государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (или что показал анализ Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.) . . . . . . . . . . . . .234 КУШНАРЕНКО И.А., МАЛАРАЕВА Ю.М. Нравственные основания правового принуждения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .238 ЛОГИНОВ Е.Л., БАРИКАЕВ Е.Н. Мультиагентные императивы обеспечения безопасности энергоснабжения при управлении российским энерготранспортным кластером . . . . . . . . .244

FOUNDER: Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

Head of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, lieutenant general of police, candidate of law sciences N.V. Rumyantsev Scientific editor, responsible for the publication, the winner of the award of the government of the Russian federation in the field of a science and technics, doctor of Economics, candidate of law sciences, professor N.D. Eriashvili E-mail: [email protected] Tel. 8 (499)740-68-30 EDITORIAL STAFF:

Editor-in-Chief A.L. Mironov candidate of law sciences Editor I.I. Kubar candidate of law sciences Executive secretary V.N. Kalinin candidate of law sciences, lecturer In edition preparation participated: L.S. Antonenko, M.I. Eriashvili. Imposition O.A. Golovleva The journal is registered by Ministry for Press, Broadcasting and Mass Communications of the Russian Federation. The certificate of registration № 77-14723 Zip Code at the List of the Agency «Rospechat» — 84629 Editorial Staff adress: 109028, Moscow, Malyj Ivanovskij per., d. 2. Tel. 628-57-16 E-mail: [email protected]

VESTNIK MOSKOVSKOGO UNIVERSITETA MVD ROSSII Contents

№ 6 · 2013

SPECIAL ISSUE: «20TH ANNIVERSARY OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION IS DEDICATED» GASANOV K.K., CHERVONYUK V.I. The basic procedural laws in the system of the humanitarian law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 GLEBOV I.N. My string in the Constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 BARSHCHEVSKY M.YU., ZHIRONKINA YU.E. Features of development and legislative fixation of the right of privacy in the United States of America . . . . . . . . . . 15 BYKOV A.V., KIKOT-GLUKHODEDOVA T.V. Constitutional and legal basis of carrying out of operatively-search procedures by police authorities of the United States . . . . . . . . . . 18 VOROBIEV V.F. Legal incentives of strengthening of unity of the constitutional and juvenile and legal security . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 GRUDTSYNА L.YU. People, civil society and state: constitutional and legal aspect. . . . . 24 LIMONOV A.M., NURADINOV SH.M. Development of constitutional basis for interaction between citizens and law-enforcement bodies in the protection of public order . . . . . . . . . . . . . 28 DMITRIEV YU.A. The need for and the main directions of the revision of the existing Constitution of the Russian Federation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 NURADINOV SH.M., CHERVONYUK V.I., KURBANOV B.M. The Constitution and constitutional legality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 PRUDNIKOV A.S. Constitution importance in support of personal security in Russia in current conditions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 HAZOV E.N., NIKOLAEV B.V., KASATKIN M.N. Constitutional and legal framework of the organization and the council for higher education in the USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 CHERVONYUK V.I. Transformation of the Constitution and constitutional order . . . . . 49 AKIMOVA S.A. Features constitutionally guidelines on relations with citizenship. . . . . . . 53 BOGDANOV A.V., KHAZOVA V.E., ZELENKOVA O.P. The rights, freedoms and duties and international legal recognition, promotion and protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 BOGDANOV А.V., KHAZOV Е.N. The role and importance of guaranteeing the constitutional rights and freedoms of man and citizen in the operative-investigative activity of bodies of internal Affairs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 EZHEVSKY D.O. The role of the Russian Federation in international cooperation in law enforcement training . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 EREMYAN E.V. About some debatable theoretical and methodological questions of modern Russian political science. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 ZHESTYANNIKOV S.G., KOMAKHIN B.N., KUTROV A.A. The main problems of labor migration and its state-legal regulation in a number of foreign countries and ways of solving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 ZINCHENKO E.YU., ZINCHENKO O.V. The Constitution of the Russian Federation 1993 (the main features of and legal properties) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 IVANCHENKO YU.A. The Constitution as basis of government legitimacy . . . . . . . . . . . 83 KOMAKHIN B.N., LYSOV P.K. Principles of the judiciary and the principles of justice: Similarities and differences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 LARINA L.A. Legal regulation of qualifications naturalization in general in the Russian. . . . 90 MEDVEDNIKOVA E.S. Particular questions of legal position of Russian citizens, possessing double citizenship . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 NESMELOV P.V., KACHURINA I.B., SHAKUN N.V. The concept of a mechanism for ensuring human rights to the inviolability of private life . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 NAZAROVA S.I. The Constitution and the representative of the legislative power (comparative legal description) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 POLYANSKAYA I.S., DOROZHKO F.L., NAZAROV V.YU. Comparative legal experience of the problems of dual citizenship in foreign countries and its application of the Russian Federation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 PRUDNIKOVA T.A. Content of the constitutional mechanisms of realization and protection rights of compatriots in Russia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 SAUDAKHANOV M.V. Constitutional and legislative basis for organization of police activity in Mexico and it’s efficiency. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 KHARLAMOV S.O., KINCHENE L.V. The concept of local self-government in the Russian Federation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 CHEISHVILI M.V. Some of the problems of economic reform municipal government in the Russian . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 KLYGA T.V., BARIKAEVA D.E. The right to life and the right base of euthanasia in other countries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 TISHIN R.V. Innovative constitutional mechanisms of realization of the right to judicial protection in the sphere of criminal proceedings. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 KHARLAMOVА D.S. Constitutional and legal status of migrant workers in Russia (example: the citizens of Belarus and Kazakhstan) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 KAZAKOVA L.S. On the protection of the constitutional rights of minors in Russia . . . 133

The original-model is created by publishing house «UNITYDANA» and by the journal «Law and Legislation» · The opinion of editorial staff may not coincide with the point of view of the authors of publications. The responsibility of publications maintenance and reliability of the facts lies on authors. First of all editorial staff publishes materials of the subscribers. · Editorial staff does not enter into a correspondence to authors of letters, manuscripts does not return. · At a reprint or reproduction by any method, in full or in part journal materials «Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii» the reference to the journal is obligatory. · In accordance with the Law of the Russian Federation «About mass media» of 27 December 1991 № 2124-1, letters addressed to the editorial staff, may be used in messages and materials of mass media, if it does not distort the meaning of the letter. Editorial staff is not obliged to answer letters of citizens and to remit these letters to those bodies, the organizations and officials, whose competence includes their consideration. Nobody has the right to oblige editorial staff to publish the product, the letter, other message or a material that has been dismissed earlier, if other is not statutory. Format 60x84 1/8. Offset printing Circulation 1500 copies (1st batch — 300) It is printed in Company OOO «Center-press» Moscow, Skladochnaja d. 1 str. 18 Ph. 8 (495) 971-82-90

SAZON K.D. Asylum as an object of constitutional regulation in the Russian Federation and the republic of Belarus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 JURISPRUDENCE Actual problems of civil law BOGDANOV D.E. Compensation for damage caused in a state of extreme necessity from the standpoint of justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 TIKIDZHI V.N. Insurance (property) interest and the goals of the insurance in the activity of an advocate and a notary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Actual problems of criminal law and criminology GASANOVA K.K. On the use of domestic legislators experience of modern China's against corruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 OLIMPIEV A.YU., KOCHETOVA L.A. The role of law enforcement bodies in combating drug trafficking. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 PYSHUEVA E.A. Topical issues, the main problems and the reasons for the high degree of criminality among minors in rural areas at the present stage of development of the Russian Federation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 RADCHENKO S.A. Assessment of external narcothreats and smuggling of drugs of synthetic group to Russia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 FADEEV V.N. On the correlation of classic, non-classic and global criminology . . . . . . . 162 Actual problems of criminalistics AFONENKOV M.V. Actual problems of technical-criminalistic ensuring the disclosure and investigation of crimes in areas of armed conflict . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 KLIMOV I.A., KUZMIN N.A., TAIROV A.V. Information and analytical provision of prevention, detection and investigation of corruption crimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 KOLESOVA A.S. Specificity of the extension and verify the versions in the investigation of violent crimes in the family . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 MIKHAILOV B.P., VORONTSOV A.V., ZAVYALOV I.A. Particular qualities of criminal environment of Russia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 PITCHUGIN S.A. Problems of formation of the complex criminalistic concept of research of appearance of the person from a position of operational search and investigative activity . . . 190 POGREBNOY A.A. Characteristics of traces of a close-distance shot on four-layer fabric targets of two types when firing the 5.6 mm MTsM pistol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Actual problems of administrative law VISHNEVSKIY A.A. Methodological problems of formation of the mechanism of ensuring economic safety of the state at the present stage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 KOSTENNIKOV M.V. To a question of codification of the administrative and delictual legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 KURAKIN A.V. To a question of concept and value of administrative responsibility in the Russian right . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 MENSHIKOV A.V. The origins, the foreign experience and prospects of development of the non-state educational institutions providing professional training and qualification of private detectives and employees of private security organizations . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 ECONOMIC SCIENCES BORSCHEVA N.L. Internationalization of the higher education as factor of economic development of the country . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 GAPONENKO V.F., ILAEV SH.A. Ensuring the economic security of the region, with the participation of the organs of internal affairs in modern conditions . . . . . . . . . . . 218 SARADZHEVA O.V., BOYARSKAYA I.V. Cybernetic model of system of state regulation of a labor market . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 TUTAEVA D.D. The underground economy in the North Caucasus Federal District of Russia today. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 CHABANUK O.V. Ranking factors of the tourism development. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 PEDAGOGICAL SCIENCES ABRASHKIN D.M. Theoretical and practical problems of process of preparation of future psychologists for system of the Ministry of Internal Affairs of Russia taking into account specifics of their activity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 SAMOILOV V.D. The effectiveness of state-legal regulation of migration processes in the Russian federation (the article reflects the author's views on the Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation until 2025). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 KUSHNARENKO I.A., MALARAEVA YU.M. Moral bases of legal coercion . . . . . . . 238 LOGINOV E.L., BARIKAEV E.N. Multiagent imperatives of safety supply in the management of Russian energy transport cluster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

20-летию Конституции 20

Российской Федерации посвящается 12 декабря 2013 г. исполняется 20 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации — «правового фундамента, на котором базируется система государственного управления, ее институциональная парадигма, юридическое гарантирование прав человека»1. При этом Конституция РФ — не абстрактная декларация, а важнейший нормативный правовой акт прямого действия. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Как указал Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в соответствии с этим документом — Основным законом Российской Федерации — судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях следует применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия. Путь создания и принятия Конституции России был долгим и непростым. В разработке Основного закона страны принимали участие сотни авторов, которые трудились свыше трех лет. Результатом их колоссальной работы стали десятки проектов Конституции, основными из которых стали проекты, подготовленные и представленные: 1) Президентом Российской Федерации; 2) Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации; 3) рабочей группой под руководством С.М. Шахрая; 4) по решению Политсовета Российского движения демократических реформ авторским коллективом в составе С.С. Алексеева, А.А.Собчака при участии Ю.X. Калмыкова, С.А. Хохлова; 5) народным депутатом СССР, академиком А.Д. Сахаровым и многие другие2. В итоговый вариант главного документа страны вошли лучшие положения проектов, и этот документ был представлен на всероссийское голосование. 15 октября 1993 г. Президент страны Б.Н. Ельцин подписал Указ о всенародном голосовании по проекту конституции России и утвердил «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года». Голосование состоялось 12 декабря 1993 года. За принятие Конституции проголосовало 58,43%. Новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования в «Российской газете» — 25 декабря 1993 г. Настоящий выпуск журнала «Вестник Московского университета МВД России» посвящен юбилею принятия Конституции России и содержит результаты научных работ как профессорско-преподавательского состава университета, так и иных авторов, в сфере конституционного права. Профессорами Московского университета МВД России К.К. Гасановым и В.И. Червонюком, например, рассмотрены основные процессуальные права человека и гражданина в системе гуманитарного права. Отрадно сознавать, что сотрудники Университета принимали активное участие в создании Конституции России. Из статьи профессора кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России И.Н. Глебова «Моя строка в Конституции», в частности, можно

Аренс Г. Юридическая энциклопедия, или Органическое изложение науки о праве и государстве на основании принципов этической философии права / пер. с нем. М., 1863. С. 70. 2 История принятия действующей Конституции РФ: URL://http://constitution.garant.ru/history/active/ 1

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

5

узнать интересные и редкие факты о процедуре подготовки Основного закона страны, в частности, о включении в него положений о государственной безопасности и обороне. Данные положения получили нормативное воплощение в п. «ж» ст. 83 Конституции РФ, который был сформулирован И.Н. Глебовым накануне всенародного голосования. Статья профессора М.Ю. Барщевского, подготовленная в соавторстве с адъюнктом Университета Ю.Е. Жиронкиной, посвящена особенностям развития права на неприкосновенность частной жизни в Соединенных Штатах Америки и закреплению данного права в нормативных правовых актах США. Названные авторы рассмотрели также проблему взаимодействия права на неприкосновенность частной жизни с рядом информационных прав. Обращению к опыту США не случайно. Конституционное право США является одним из самых развитых в мире. Конституция США была принята 17 сентября 1787 г. и действует до настоящего времени. За этот период в нее было внесено всего 26 поправок. Безусловно, как и любой другой закон, Конституция США не лишена недостатков, ее положения являются предметом научных дискуссий, однако более чем 200-летний успешный опыт применения основных положений данной Конституции целесообразно учитывать при в процессе совершенствования конституционного законодательства. В статье профессора А.В. Быкова и докторанта Московского университета МВД России Т.В. Кикоть-Глухоедовой «Конституционно-правовые основы проведения оперативно-розыскных мероприятий полицейскими органами США» авторы также обращаются к вопросам конституционно-правового регулирования в США. В работе, в частности, представлены результаты анализа отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих проведение полицейскими органами США оперативно-розыскных мероприятий в отношении отдельных категорий преступников и против преступных сообществ. Профессор Московского университета МВД России В.Ф. Воробьев в своей статье формулирует и анализирует правовые стимулы укрепления единства конституционной и ювенально-правовой безопасности. «Народ, гражданское общество и государство» — эти основополагающие категории конституционного права рассматриваются в статье профессора Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Л.Ю. Грудцыной. Взаимодействие граждан с правоохранительными органами, призванными защищать и охранять законные права и интересы этих граждан, является одним из тех направлений исследований, актуальность которых не снижается. Анализу этой проблемы, поиску путей ее решения посвящена статья профессоров Университета А.М. Лимонова и Ш.М. Нурадинова. В своей совместной работе авторы рассмотрели формы участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка, причем как в индивидуальном порядке, так и в составе некоммерческих объединений. В статье проведен также научный анализ правового регулирования и взаимодействия народных дружин и полиции в России. В статье доктора юридических наук, профессора, члена-корреспондента Российской академии образования Ю.А. Дмитриева предлагается обоснование необходимости внесения в действующую Конституцию РФ ряда изменений. Автор, в частности, указывает на целесообразность освобождения Основного закона от уже исполненных норм временного характера (разд. 2), предлагает расширить число ветвей государственной власти, закрепленных в ст. 10 Конституции РФ (определить место для прокуратуры, уполномоченных по правам человека, избирательных комиссий и т.д.), считает, что место гл. 6 «Правительство Российской Федерации» должна занять глава, посвященная исполнительной власти, четко структурирующая ее вертикаль, обосновывает необходимость внесения иных изменений и дополнений. К сожалению, формат настоящей статьи не позволяет охарактеризовать все представленные в специальном выпуске журнала «Вестник Московского университета МВД России» материалы. Бесспорно одно — все работы в равной степени заслуживают внимания читателей. Надеемся, что этот выпуск журнала станет еще одним шагом на пути совершенствования конституционного законодательства России.

6

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. Рассматриваются основные процессуальные права человека и гражданина в системе гуманитарного права. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: конституционное право, процессуальное право, юридический механизм реализации, права и свободы человека и гражданина.

THE BASIC PROCEDURAL LAWS IN THE SYSTEM OF THE HUMANITARIAN LAW K.K. GASANOV, doctor of legal sciences, professor, deputy chief of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; V.I. CHERVONYUK, doctor of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article consideres the basic procedural laws of the person and the citizen in system of the humanitarian law. The main theoretical problems, the various points of view of scientists are discussed and offered the vision of this problem. Keywords: constitutional law, procedural law, legal mechanism of realization, right and freedom of the person and citizen.

Следует прежде всего оговориться: предметом ана-

ции прав человека 1948 г. (ст. 3, 9 и 10), в Международ-

лиза являются те процессуальные права, которые мы

ном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.

квалифицируем как основные, или конституционные

(ст. 9). Но наиболее подробно они развиты в Европей-

(поскольку все они позитивированы), получившие

ской конвенции о защите прав человека и основных

оформление в Основном Законе страны; при этом дан-

свобод. Именно этим актом, можно сказать, положено

ная группа прав человека и гражданина, может быть,

начало для официального утверждения в конститу-

за редким исключением, в научной и учебной литера-

ционной системе прав и свобод тех прав, которые об-

туре не получила отражения.

особлены в группу процессуальных.

Между тем исторически процессуальные права по-

Особенность данной группы основных прав преж-

лучают формально-юридическое признание еще до

де всего в том, что их реализация связана с необходи-

возникновения в позитивном праве прав первого по-

мостью защиты принадлежащих каждому прав при

коления. Так, уже в Великой хартии вольностей 1215 г.

условии, что эти права уже нарушены или подвер-

постулировалось, что «ни один свободный человек не

гаются потенциальной угрозе нарушения. Причем речь

будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен

идет, в перую очередь, о такой сфере их применения,

владения, или каким-либо иным способом обездолен

как уголовное судопроизводство. Соответственно, но-

иначе, как по законному приговору и по закону стра-

сителями таких прав являются лица, либо привлекае-

ны». Правовое положение лица, находящегося под

мые к юридической ответственности (прежде всего уго-

стражей до суда, и процедура судебного подтвержде-

ловной), либо жертвы противоправных деяний, а рав-

ния оснований для ареста были урегулированы в из-

но лица, чьи интересы могут быть затронуты в этой

вестном акте 1679 г., получив название habeas corpus.

связи (свидетели и пр.).

В последующее время эти наиболее важные гарантии

Обобщенно можно указать на следующие консти-

свободы и неприкосновенности личности вошли в на-

туционные признаки процессуальных прав: их универ-

циональные конституции и были отражены в между-

сальность, т.е. относимость данного права ко всем

народных соглашениях о правах человека. Элементы

субъектам правоотношений; материально-процессуаль-

habeas corpus как гарантии судебной защиты против

ную регламентированность, т.е. закрепление элементов

незаконного посягательства на свободу и личную не-

данного права как в материальных, так и в процессуаль-

прикосновенность содержатся во Всеобщей деклара-

ных источниках права; самостоятельность, т.е. незави-

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

7

Специальный выпуск:

К.К. ГАСАНОВ, доктор юридических наук, профессор, заместитель начальника Московского университета МВД России; В.И. ЧЕРВОНЮК, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРАВА В СИСТЕМЕ ГУМАНИТАРНОГО ПРАВА

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

симость данного права от иных прав, закрепленных в

кого порядка (самозащита) и меры оперативного воз-

национальных и международных нормативно-правовых

действия (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ).

актах; взаимосвязанность с правонарушающими действиями, т.е. использование данного права только при реальном или потенциальном нарушении иных прав человека и гражданина; реальность, т.е. использование

а) право обратиться за защитой нарушенного права к публичным властям в любой законной форме;

данного права в процессе осуществления права, включая правоприменительные действия. Особенность данной группы прав и в их техникоюридической конструкции. Ряд таких прав закрепляется

б) право на пользование любыми предусмотренными законом процессуальными правами и процедурами, установленными для данной конкретной формы защиты права;

в негативной форме, что для других групп прав является

в) право на обжалование в судебном, администра-

исключением. Данные права сконструированы по типу

тивном либо общественном порядке решения компе-

«право на право». В этом значении они производят впе-

тентного органа по конкретному делу1.

чатление производности, вторичности, что не умаляет их социальной ценности.

Комплекс вытекающих из данного права правопритязаний реализуется в праве человека обращаться в го-

Среди прочих преимуществ выделения данной

сударственные органы и организации с жалобами, заяв-

группы прав укажем на их мировоззренческое значе-

лениями и просьбами о защите от неправомерных пося-

ние: обособление данной группы прав усиливает кон-

гательств, а равно использовать механизм самозащиты,

ституционные формы и способы защиты личности,

право обращения в наднациональные органы защиты

раскрывает перед ней конституционную ценность ме-

прав и свобод. В ряде мировых держав формула «защита

ханизмов защиты.

прав человека через процедуры» является неотъемлемым

Действующая Конституция РФ содержит доста-

условием конституционности соответствующих реше-

точно обширный набор таких прав, отнеся к ним сле-

ний государственных органов.

дующие: право на государственную защиту прав и

Право на государственную защиту прав и свобод — гарантированная Конституцией РФ и принадлежащая каждому возможность обращения за защитой нарушенного права в компетентные органы. Содержанием данного права является возможность гражданина обратиться за защитой нарушенных прав как к специализированным национальным органам, так и к межгосударственным органам по защите прав и свобод человека, к которым каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обратиться при исчерпании всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). При этом формы государственной защиты разнообразны и подразделяются на: юрисдикционные — судебная, административная, общественная, смешанная и неюрисдикционные — обращение к различным правозащитным организациям и движениям, собрания граждан, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, самозащита и др. Право на судебную защиту — конституционная возможность каждого в установленном законом порядке использовать механизм правосудия для защиты нарушенного права, а равно для охраны права. Особой разновидностью является право на обращение с конституционной жалобой в орган конституционной юстиции как федерального, так и регионального уровня.

свобод (ст. 45), право на судебную защиту (ст. 46), право на эффективные средства правовой защиты (ст. 13 Конвенции о защите основных прав и свобод человека), право каждого на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), презумпция невиновности (ст. 49), право не быть принуждаемым к даче показаний против самого себя или к признанию себя виновным (ст. 51), право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц (ст. 53). Право на защиту — принадлежащее каждому комплексное право каждого использовать все дозволенные законом средства для защиты своих прав. Конституционно-правовое содержание права на правовую защиту включает следующие правомочия:

Специальный выпуск:

2) процессуально-правового характера, включающего:

1) материально-правового характера (содержания), предполагающего: а) право каждого обратиться к публичным властям с требованием принудить обязанное лицо к обеспечению реализации права (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ); б) право обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); в) право человека использовать против правонарушителя и для защиты своего права собственные, разрешенные законом принудительные действия фактичес-

8

Стремоухов А.В. Правовая защита человека: монография. СПб., 2007. С. 204. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

правах (праве на доступ к правосудию, праве на возме-

приспособлены к защите прав человека, поэтому пра-

щение вреда и т.п.) от должностного лица, органа рас-

восудие рассматривается в качестве высшей юридиче-

следования или суда и пользоваться услугами пред-

ской гарантии защиты прав личности (П.Е. Недбайло). Право на эффективные средства правовой защи-

ставителя (адвоката) в период предварительного след-

ты — предусмотренная Конституцией РФ и конвенциональными нормами международного и европейского права возможность требовать от государства предоставления ему таких средств защиты, применение которых обеспечивало бы беспрепятственное пользование принадлежащими ему правами и свободами и восстановление нарушенного права. Признание данного права в ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в п. «а» ч. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и личных правах одновременно означает его имплементацию в правовую систему России, выступая в качестве критерия эффективности средств правовой защиты, деятельности правоохранительных органов, в целом поддерживаемого государством режима правоохраны. В определенном смысле конкретизацией данного права являются положения Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»2. Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. Реализуется посредством конституционно предусмотренных форм юридической помощи, которую могут оказывать работники юридических служб организаций, в том числе организаций, оказывающих юридические услуги, нотариусы, патентные поверенные, работники органов государственной власти и местного самоуправления и иные лица, уполномоченные на ведение профессиональной деятельности. Особое значение имеет адвокатская деятельность — квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам (далее — доверители) в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Порядок оказания юридической помощи адвокатами регулируется Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2007 г.; с изменениями от 28 октября 2003 г., 22 августа, 20 декабря 2004 г., 24 июля, 3 декабря 2007 г., 23 июля 2008 г.). Право жертв (потерпевших) преступлений на государственную защиту3. Содержанием является возможность потерпевшего получить информацию о своих

ния реализации всего комплекса принадлежащих ему

№ 6 / 2013

ствия, судебного рассмотрения до момента прекращеправ. Эффективная защита жертв преступлений требует прежде всего признания данного понятия действующим законодательством, которое оперирует более значительным специальным понятием «потерпевший». Между тем понятие жертвы преступления имеет более широкое звучание, хотя бы в том смысле, что не каждый, кому преступлением причинен вред, не обязательно может быть признан потерпевшим (из-за нежелания обращаться с заявлением в правоохранительные органы, неправомерного отказа регистрирующих преступления органов и должностных лиц возбуждать производство по делу и пр.). Жертвами преступления должны в ряде случаев признаваться не только потерпевшие, но и их близкие. Сходным с понятием жертвы преступления является употребляемое в действующей Конституции РФ понятие «потерпевшие от преступлений» (ст. 52). Представляется, что введение в конституционную практику понятия жертвы преступления имеет мировоззренческое значение. Совершение преступных действий в отношении того или иного человека одно-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Судебные средства защиты объективно наиболее

временно означает, что по самому факту совершения преступления его жертва признается законом лицом, которого государство, институты уголовной юстиции берут под особую охрану. Это важно с точки зрения гарантий прав потерпевшего от преступления, поскольку с этим связано определение круга лиц, признаваемых потерпевшими от преступления, а значит, тех лиц, которые с точки зрения закона берутся под особую охрану государством; определение момента признания лица потерпевшим, а значит, установление обстоятельтом, порождающим соответствующие правоотношения между жертвой преступления, с одной стороны, и государством — с другой. Отстаиваемый подход принципиально важен для утверждения новой парадигмы в правовом регулировании проблемы защиты прав жертв преступлений. Термин «жертва преступления» несет в себе значительную смысловую нагрузку, и его легализация законодательно расширяет диапазон правовых возможностей потерпевшего от преступления, СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144. О преимуществе (социальной ценности) введения в практику понятия «жертва преступления» см.: Червонюк В.И. 2 3

Вестник Московского университета МВД России

9

Специальный выпуск:

ства, которое правом признается юридическим фак-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

одновременно увеличивая удельный вес действий госу-

правовых средств защиты нарушенных прав; обраще-

дарства, его органов и должностных лиц по обеспече-

ние к Уполномоченному по правам человека и др. В

нию этих возможностей. Таким образом, точнее про-

случаях, оговоренных в законодательстве, допускается

сматриваются права потерпевших от преступлений,

возможность привлечения специальных средств для

обязанности государства и его структур.

предотвращения непосредственной угрозы противо-

Немаловажным оказывается и внешний эффект.

правного посягательства на жизнь, здоровье и имуще-

Интеграция страны в международное и европейское со-

ство граждан. В частности, ФЗ от 13 декабря 1996 г.

общество, процессы интернализации (точнее говоря,

«Об оружии» (с изм. от 21 июля, 31 июля, 17 декабря

аккультурации) правовых систем обязывают госу-

1998 г., 19 ноября 1999 г., 10 апреля 2000 г., 26 июля,

дарство подчинить законодательствование и правопри-

8 августа, 27 ноября 2001 г., 25 июня, 25 июля 2002 г.,

менительную практику сложившимся в международном

10 января, 30 июня, 8 декабря 2003 г., 26 апреля,

и европейском праве стандартам. Наконец, такой под-

29 июня 2004 г., 18 июля, 29 декабря 2006 г., 24 июля

ход способен радикально повлиять на профессиональ-

2007 г., 4 марта, 22 декабря, 30 декабря 2008 г., 9 февраля,

ное правосознание, менталитет персонала правоохра-

24 июля 2009 г., 29 марта, 31 мая 2010 г.) для защиты

нительных структур, прежде всего сотрудников органов

жизни, здоровья и собственности в пределах необходи-

внутренних дел, осуществляющих учет и регистрацию

мой обороны и крайней необходимости предоставляет

преступлений. Тем самым снимается острота проблем

гражданам возможность приобретения определенных

защиты жертв преступлений и укрытия преступлений

видов оружия, относимого к оружию самообороны:

от учета. Право каждого считаться невиновным (презумпция

огнестрельное гладкоствольное длинноствольное ору-

невиновности) — предусмотренное Конституцией РФ (ст. 49) право на непризнание виновности в инкриминируемом преступлении или административном правонарушении до тех пор, пока вина не будет установлена вступившим в законную силу приговором. Под защитой этого конституционно признанного права (презумпции невиновности) находятся все лица, которые привлекаются к ответственности как за совершение преступления, так и административного правонарушения. Право на самозащиту принадлежащих гражданину прав и свобод. Представляет собой конституционный механизм каждого защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону. Способы самозащиты определены в законодательстве. Это обращения граждан; обжалование действий должностных лиц; обращение в средства массовой информации; использование правозащитных организаций и общественных объединений; обращение с конституционной жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации; использование международно-

ствия, огнестрельное бесствольное оружие отечествен-

10

жие, в том числе с патронами травматического дейного производства с патронами травматического, газового и светозвукового действия; газовое оружие: газовые пистолеты и револьверы, в том числе патроны к ним, механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, разрешенными к применению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Как отмечалось, к указанным правам относятся также право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц (ст. 53), закрепленное в негативной форме право каждого не подвергаться преследованию за деяния, совершенные при отсутствии в законе их запрета, и не нести более суровую ответственность за правонарушение, чем предусматривалось в момент его совершения (ст. 54) и др.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. Рассматриваются предпосылки и история принятия Конституции РФ, основные положения международных и нормативно-правовых актов России, которые вошли в текст Конституции или были приняты на основании существующей Конституции. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: Конституция, Конституционный совет, Совет Безопасности, национальная безопасность, конституционное право, международное право, референдум, государственный суверенитет.

MY STRING IN THE CONSTITUTION I.N. GLEBOV, doctor of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, honored lawyer of the Russian Federation Annotation. Is considered background and history of adoption of the Constitution of the Russian Federation, the basic provisions of international and normative-legal acts of Russia, which were included in the text of the Constitution or have been adopted on the basis of the existing Constitution. Discusses the main theoretical problems, different points of view of scientists and offered his vision of the problem. Keywords: Constitution, the constitutional Council, the security Council, national security, constitutional law, international law, the referendum, state sovereignty.

Главной юридической книге нашей страны исполни-

1993 г. — дня ее опубликования — Конституция всту-

лось 20 лет. В канун юбилея нашей Конституции, обра-

пила в силу. Впервые в российской истории Конститу-

щая мысленный взор в минувшее, стоит признать, что

ция была утверждена всенародным референдумом.

именно Конституция 1993 г. вполне достойно приняла

В то время мне довелось быть руководителем юри-

эстафету отечественной государственности. Это было,

дической группы Секретариата Совета Безопасности

когда наша страна оказалась перед лицом тяжелейших

Российской Федерации1. В мою задачу входило юриди-

испытаний и реальной угрозы общенациональной ката-

ческое обеспечение высшего руководства, и практиче-

строфы. В стране и во всем нашем постсоветском обще-

ски все государственно-правовые документы системы

стве произошел глубинный раскол. Удар времен распада

национальной безопасности того периода разрабаты-

советской державы затронул все стороны общественной

вались с моим непосредственным участием.

жизни. Плановая экономика, которой мы ранее так гор-

Это было удивительное время, трудная, интересная,

дились, неузнаваемо деградировала. Социалистическую

в высшей степени сложная и ответственная работа. Глав-

собственность рвали на куски приверженцы частной на-

ная трудность состояла в том, что у нас не было прежних

живы. Преимущества свободного рынка манили людей,

наработок. Не на что было опереться, неоткуда было

которые ждали перемен. Единый народнохозяйственный

списывать и не к кому обратиться за помощью. Все пи-

организм оказался на грани полного краха. В стране бу-

салось в оригинале «с чистого листа», ведь аналогов кри-

шевал конституционный кризис, все институты власти

зисных решений не бывает. Началась новая эпоха, и она

были подорваны. Стране грозил хаос и распад.

диктовала свои законы. Требовалось создать новое пра-

В этой ситуации требовались мужество, политиче-

во национальной безопасности России. В органах власти

ская воля и решимость миллионов образованных, поли-

тогда были в основном бывшие политработники, креп-

тически зрелых людей России, которые выразили свою

кие хозяйственники, вояки и технари. Такого, как теперь

волю на референдуме, создав в стране новый конститу-

изобилия знатных юристов, не было. Юрист тогда был

ционный правопорядок. Действующая Конституция

редкостью, особенно в тех структурах, где формирова-

стала итогом большой и интенсивной работы. На ос-

лись реальные политические решения в области безопас-

нове синтеза многих проектов (сначала Конституцион-

ности. Но уникальность той ситуации была в том, что

ной комиссией, а затем Конституционным совещанием)

каждое слово юриста того периода могло иметь невидан-

был сформирован единый текст, который был вынесен на всенародное голосование 12 декабря, и с 25 декабря

№ 6 / 2013

Распоряжения Администрации Президента РФ от 2 сентября 1993 г. № 940 и от 2 ноября 1993 г. № 1201. 1

Вестник Московского университета МВД России

11

Специальный выпуск:

И.Н. ГЛЕБОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, заслуженный юрист РФ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

МОЯ СТРОКА В КОНСТИТУЦИИ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ную по нынешним меркам реализацию. Слово профес-

1993 г., в газетах «Российские вести» и «Российская газета»

сионала тогда имело вес и силу. Те, кто принимал поли-

уже с этими формулировками и был опубликован проект

тические решения, юристов слышали и, как правило,

Конституции, текст которой согласно Указу Президента

уважали. Но это нас и обязывало, непозволительно было

РФ8 был вынесен на общероссийский референдум.

юридическое пустословие, у юриста не было права на

По прошествии стольких лет мне нисколько не стыдно

ошибку. На поправки и доработки просто не было вре-

за эти формулировки. Скорее, наоборот, меня не оставляет

мени. Был конституционный кризис, по сути, война за бу-

удивление тем, что за считанные мгновения тогда удалось

дущее страны. Решения принимались мгновенно, и мо-

сформулировать и обеспечить принятие главой госу-

ментально следовало их юридическое оформление.

дарства верного и мудрого юридического решения. Эти

9 ноября 1993 г. Секретарь Совета Безопасности

формулировки послужили добротной основой формиро-

О.И. Лобов2 в перерыве совещания в Кремле у президен-

вания целой отрасли российского права — права нацио-

та пригласил меня в свой кабинет на Старой площади,

нальной безопасности.

там уже находились три его заместителя — В.Л. Манилов3, В.А. Рубанов4, А.Н. Трошин5. «Читал новый проект Конституции, — спросил меня О.И. Лобов, — что можешь сказать?».

Теперь вполне отчетливо видно, что действующая Конституция России сохранила демократические, интернациональные и гуманистические идеалы народов нашей страны и, вместе с тем, стала стержнем строительства

Объяснять, что на тот момент существовало, как ми-

сильного и крепкого государства. Конституция стала не

нимум, несколько десятков альтернативных рабочих про-

просто юридическим актом, а важнейшим методологиче-

ектов Конституции, было неуместно. Да тогда и не при-

ским документом строительства правового государства.

нято было уходить от прямого ответа.

Она вобрала в себя весь предшествовавший исторический

«Читал, — ответил я, — могу сказать, что в имею-

опыт российского законодательства, образцы лучших за-

щихся проектах нет норм о безопасности. Считаю, что

рубежных достижений конституционализма и, по суще-

в Конституции должна быть отдельная статья о госу-

ству, открыла новый горизонт прогрессивного развития

дарственной безопасности и обороне…».

отечественной правовой системы.

Если сейчас заглянуть в стенограммы Конституцион-

С принятием Конституции была сформирована си-

ной комиссии Съезда народных депутатов Российской Фе-

стема обеспечения национальной безопасности, опреде-

дерации и Конституционного совещания6, то увидим, что

лены полномочия органов государственной власти, зако-

действительно разработчики проекта, представленного на

нодательно закреплен статус Совета Безопасности РФ и

подпись президенту, упустили эту «маленькую деталь».

его рабочих органов. После вступления в силу Конститу-

Увлекшись демократическими изысканиями о правах и

ции РФ Совет Безопасности трансформировался из амор-

свободах, они забыли про государственную безопасность.

фного координирующего органа с ситуативным статусом

А ведь без нее не бывает ни прав, ни свобод человека. Во

в конституционный орган президентской власти9. С уче-

время войн не бывает свободы и демократии.

том норм Конституции были признаны недействующими

Времени на написание статьи у нас нет, — сказал

и не подлежащими применению ряд норм Закона 1992 г.

О.И. Лобов, — у меня всего две минуты, на совещание к

«О безопасности»10, относивших деятельность Совета Безо-

Ельцину я должен вернуться с конкретной формулировкой. Это был день, когда в самом ближайшем окружении своих помощников президент принимал решение о том,

Специальный выпуск:

какой текст подписывать в печать, и только он мог внести в проект окончательные правки7. Вот тогда-то мною и была написана строка, ставшая впоследствии п. «ж» ст. 83 Конституции, закрепившей в полномочиях главы государства, что Президент РФ «формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом». Меня поддержал заместитель Секретаря Совета Безопасности генерал В.Л. Манилов. Он также предложил внести фразу о том, что Президент РФ «утверждает военную доктрину Российской Федерации», которая стала потом п. «з» ст. 83. С этими формулировками Секретарь Совета Безопасности вернулся в Кремль, а на следующее утро, 10 ноября

12

Назначен Указом Президента РФ от 18 сентября 1993 г. № 1397. Назначен распоряжением Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 704-рп. 4 Назначен распоряжением Президента РФ от 9 августа 1993 г. № 556-рп. 5 Назначен распоряжением Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 703-рп. 6 Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.) / под общ. ред. О.Г. Румянцева. В 6 т. Т. 4. Кн. 3. Июль — декабрь 1993 г. М., 2007. 7 Отредактированный текст проекта Конституции был представлен Президенту РФ 7 ноября 1993 г. в соответствии с распоряжением Президента РФ от 5 ноября 1993 г. № 717-рп «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 45. Ст. 4378. 8 Указ Президента РФ от 6 ноября 1993 г. № 1845 «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 45. Ст. 4332. 9 Совет Безопасности РФ. 20 лет. М., 2012. С. 9, 70—77. 10 Закон РСФСР от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Российская газета. 1992. 6 мая. 2 3

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Тем не менее потребность в совершенствовании зако-

функция определения состава Совета Безопасности и ру-

нодательства в сфере национальной безопасности стано-

ководство им перешли в исключительное ведение главы

вится все более актуальной. Россия — такая страна, что ей

государства.

больше, чем любой другой, надо думать о прочности своей

Жизнь подтвердила правоту этого решения, деятель-

безопасности: 30% природных ресурсов планеты и пока

ность Совета Безопасности строилась в соответствии с

три, но быстро тающих процента населения мира — это

теми фундаментальными задачами, которые России при-

всегда почва для зависти, а за нею — и возможных внеш-

ходилось решать в конкретной исторической обстановке

них притязаний.

как внутри страны, так и на международной арене. Гран-

Безопасность в настоящее время — это больше, чем

диозные по значимости, сложности и масштабам функции

отсутствие непосредственной военной угрозы или наси-

обеспечения безопасности потребовали совместных уси-

лия со стороны террористов. Появляются новые угрозы

лий всех общественных и государственных структур. Но

и вызовы, на которые необходима экстренная реакция, в

создать действующую модель обеспечения национальных

том числе и правовая. Граждан все больше тревожат де-

интересов и безопасности страны удалось не сразу. На это

мография, экология, здоровье нации, рост изощренной

ушли десятилетия, достаточно сказать, что Совет Безопас-

преступности, природные и техногенные катастрофы, экс-

ности обрел свой полноценный конституционный право-

тремизм, ксенофобия и религиозная нетерпимость.

вой статус только недавно, в 2010 г., когда был принят

Несмотря на многие преобразования в администра-

действующий ФЗ «О безопасности», в котором, наконец-

тивной сфере, исполнительной власти в стране, не в пол-

то, появилась глава «Статус Совета Безопасности РФ»12.

ной мере можно считать завершенным создание научно-

Но и спустя двадцатилетие, эту задачу, на мой взгляд,

обоснованного механизма коллегиальной выработки

нельзя считать полностью решенной. Безопасности нико-

внутренней и внешней политики державы. По существу,

гда не бывает много. Безопасность легко потерять, памя-

он остался в дореформенном состоянии: вопросы подго-

туя историю распада великой и мощной страны — нашей

товки таких решений рассредоточены в Администрации

Родины СССР, а вот создать, сформировать отлаженный

Президента РФ, Правительстве РФ, в других федераль-

механизм, филигранно отточенный меч защиты безопас-

ных ведомствах. Координация этой деятельности Сове-

ности, крайне трудно. Однако Конституция РФ дает нам

том Безопасности РФ нуждается в постоянном совер-

такую возможность.

шенствовании, исходя из изменчивости политико-правовых условий внутренним и международным вызовам безопасности и угрозам национальным интересам.

туционного закона о Совете Безопасности вполне укла-

Несмотря на то что законодательная база обеспечения

дывается в демократические императивы Конституции.

национальной безопасности РФ, в основном создана, при-

Это позволит создать еще более прочное сопряжение но-

няты законы, направленные на борьбу с терроризмом и

вых технологий безопасности с традиционной механикой

экстремизмом, по противодействию коррупции и незакон-

конституционной демократии. Это сопряжение может иг-

ной миграции, обеспечению экономической, информаци-

рать каталитическую роль, когда две мощных силы обес-

онной и иных аспектов безопасности. Система правовых

печения безопасности необратимо сольются воедино для

актов в сфере национальной безопасности сегодня — это

будущего РФ. Возможно, это произойдет постепенно, и

Стратегия национальной безопасности РФ, Военная док-

преобразования нашей системы обеспечения безопасно-

трина РФ, Национальный план по противодействию кор-

сти приведут к появлению того, что мы еще не можем се-

рупции, Доктрина информационной безопасности РФ,

годня себе представить. Современные условия глобаль-

Морская доктрина РФ, Концепция внешней политики РФ,

ного развития, экономика, общественная жизнь в настоя-

Основы пограничной политики и пр. Тем не менее и в этих

щее время немыслимы вне безопасности и всего того, что

актах имеются серьезные нестыковки и противоречия.

именуется мирным общественным развитием. Сферы безопасной внутренней и внешней политики,

Федеральные структуры обеспечения национальной безопасности не решают всех проблем этой сферы, так как

механизмы ее выработки и реализации — важные состав-

имеют чрезмерную внутриведомственную ориентирован-

ляющие социально-экономического развития страны, по-

ность. Замыкаться и далее на «отраслевых» аспектах на-

вышения благосостояния граждан, роста международного авторитета РФ. Стабильность политической системы и институтов демократии, рост доверия к институтам государственной власти, укрепление экономики позволяют выстраивать эффективное государственное управление.

№ 6 / 2013

Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 5086. 12 ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 11

Вестник Московского университета МВД России

13

Специальный выпуск:

Сейчас самое время заниматься разработкой новых форм и гарантий безопасности. Например, идея консти-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

пасности к сфере полномочий парламента11. В результате

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

циональной безопасности непродуктивно. Назрела необ-

щихся защиты долгосрочных национальных и междуна-

ходимость пересмотреть действующий порядок координа-

родных интересов РФ. Он призван стать эффективно рабо-

ции разработки решений во внутренней и внешнеполити-

тающим механизмом повседневной координации, кото-

ческой сферах. Переналадка инструментария подготовки

рый обязан требовать, контролировать и информировать

ключевых решений в упомянутых сферах вписывается в за-

общество о том, как осуществляются конкретные меры на-

дачу повышения эффективности вертикали власти.

циональной безопасности всеми без исключения структу-

«Безопасность» и как термин, и как смысловое содер-

рами власти и местного самоуправления.

жание должна перестать быть принадлежностью только

Решения Совета Безопасности должны иметь не ре-

силовых структур. К сожалению, российская Стратегия на-

комендательную, а нормативно-распорядительную силу,

циональной безопасности — это, по-прежнему, перечень

определять правовую стратегию страны, формировать у

угроз силового свойства. На деле же безопасность — это

Федерального Собрания РФ ответственность за достиже-

забота всех сфер государства, а не его отдельных ведомств.

ние конкретных целей внутренней и внешней политики

Несмотря на то что функции Совета Безопасности

России с тем, чтобы они полнее учитывались в законода-

определены в Законе, не следует считать, что во всех слу-

тельной деятельности, а также служили в качестве ориен-

чаях наименование функции гарантирует тщательный ана-

тиров для применения всеми органами власти.

лиз складывающейся стратегической обстановки в стране

Национальную безопасность пора рассматривать не

и в мире. Даже такому органу трудно увидеть всю палитру

только в качестве предметной сферы «силовиков», но и

опасностей, угрожающих самому существованию РФ и

как метод правового регулирования всех сфер жизни. За-

сформулировать необходимую нашей стране перспектив-

дачу по обеспечению национальной безопасности следует

ную национальную стратегию, а на ее базе — главные со-

видеть в качестве отправной точки для выработки любого

ставляющие внутренней и внешней политики.

конкретного направления в правовой стратегии госу-

Совет Безопасности не должен быть церемониально

дарства. Презумпция национальной безопасности должна

совещательным органом. Он должен быть элементом уп-

стать основным принципом правотворчества, мерой об-

равления и руководства, научно-практическим центром

щественно-государственного качества каждого закона, его

выработки перспективной внутренней и внешней страте-

способности эффективно служить согласованию и удовле-

гии, которая не может оперировать среднесрочными пара-

творению интересов личности, общества и государства.

метрами трехлетнего бюджета или очередных выборов.

Именно эти идеи позволяет реализовать ныне дей-

Политика безопасности должна прогнозироваться и про-

ствующая Конституция РФ. Достижение большей без-

считываться на несколько десятилетий вперед.

опасности государства — необычайно трудный стратеги-

Если в период антикризисного управления (1993—

ческий вызов, который требует огромных ресурсов, скоор-

1996 гг.), когда все силы государства были сосредоточены

динированных и сосредоточенных усилий всего россий-

на установлении контроля над собственной территорией,

ского общества, федеральных властей и местных органов,

сохранением суверенитета страны и стабилизацией ее

частного сектора и каждого из российских граждан.

бюджетной системы, решение только тактических задач

Основным условием безопасности была и останется

было допустимо, то теперь для решения задач периода ин-

конституционная законность. Конституция сегодня — это

тенсивного развития России существующее положение, а

юридический императив; жесткий, несгибаемый внутрен-

именно — отсутствие долгосрочной политической и эко-

ний стрежень всего законодательства и правоотношений

номической стратегии, является расточительством, упу-

в государстве. Конституция позволила нам делать свою

щением исторического шанса.

жизнь самим, делать ее более свободной, вольной и кра-

Исходя из изначального смысла конституционной

сивой, так, как изящно, легко и кратко это выразил наш

нормы, стране необходим сильный Совет Безопасности,

великий поэт А.С. Пушкин: «свободною душой закон бо-

общенациональный коллегиальный орган управления во

готворить». Прекрасные слова! В этих четырех словах

внутриполитической и международной сфере безопасно-

есть все, что созвучно нашей Конституции.

сти. Глава государства должен опираться не только на

Когда власть и общество «свободны душой» — сво-

разделенную систему органов власти, но иметь свой, ра-

бодны от всех пороков, тогда они способны осознать

ботающий при нем координирующий механизм уровней

право как самый надежный, долговременный стержень

власти, осуществления конституционных полномочий в

безопасности и основу основ нормальной жизни. Тогда

любых ситуациях.

мы сможем сказать словами Ш. Монтескьё: «Мы сво-

Аппарат Совета Безопасности вполне мог бы стать органом стратегического планирования геополитических, геоэкономических и иных глобальных решений, касаю-

14

бодны потому, что живем под властью законов». Эту возможность в полной мере дает нам Конституция России.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. В данной статье рассматриваются особенности развития права на неприкосновенность частной жизни в Соединенных Штатах Америки, его законодательное закрепление. Исследуется проблема взаимодействия обозначенного права с рядом информационных прав. Ключевые слова: права, частная жизнь, информация, неприкосновенность, персональные данные.

FEATURES OF DEVELOPMENT AND LEGISLATIVE FIXATION OF THE RIGHT OF PRIVACY IN THE UNITED STATES OF AMERICA M.YU. BARSHCHEVSKY, doctor of legal sciences, professor, honoured lawyer of Russian Federation; YU.E. ZHIRONKINA, an applicant of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of the Ministry of Affairs of Russia Annotation. This article is devoted to the features of the right to privacy in the United States of America and its legislative fixation. The problem of interaction designated of the right with a number of information rights is discussed in the article. Keywords: rights, privacy, information, inviolability, personal data.

Местом возникновения права на частную жизнь как

правовой охране и, если требуется, защите от каких-либо

юридической категории считаются Соединенные Штаты

внешних посягательств, независимо от того, будут ли

Америки. Данный термин был впервые научно разрабо-

они исходить со стороны государства или же другого ин-

тан учеными-юристами С.Д. Уорреном и Л.Д. Брендай-

дивида. Основными составляющими обозначенной юри-

сом в статье «Право на частную жизнь», опублико-

дической категории являются интимная жизнь человека,

ванной в 1890 г. В ней обозначенное понятие рассматри-

сфера его личных отношений, в том числе семейная

валось как право человека «быть оставленным в покое»

жизнь, убеждения, личные неотъемлемые права, непри-

(«thе right to bе lеft аlonе») .

косновенность личности, жилища, корреспонденции, ре-

1

В дальнейшем право на неприкосновенность част-

путация, личные неформализованные связи с другими

ной жизни было поддержано серией прецедентов Вер-

людьми, религиозные и политические убеждения. Аме-

ховного суда Соединенных Штатов Америки, которые

риканские юристы также включают сюда и такие дефи-

обосновали существование рассматриваемого права, а

ниции, как право человека контролировать «собствен-

также обозначили характерные особенности, выделив-

ное жизненное пространство», «собственную личность»,

шие его из ряда поправок к Конституции Соединенных

«информацию о самом себе»2.

Штатов Америки (Билль о правах).

Представляется необходимым упомянуть, что при

Нельзя не отметить, что Верховный суд сыграл

рассмотрении дел, связанных с нарушением неприкос-

значительную роль в формировании конституционно-

новенности частной жизни, одним из самых противо-

правовых основ регулирования различных сторон

речивых моментов был и остается вопрос определения

частной жизни. Следствием его глубокой и фундамен-

границ нравственности. В сущности, вопросы нрав-

тальной правотворческой деятельности стало введение в конституционную практику понятия «рrivасy», т.е. право на неприкосновенность частной жизни. Дефиниция данного понятия подразумевает те аспекты жизни человека, которые подлежат безусловной

№ 6 / 2013

Раков В.М. Частная жизнь: исторический ракурс // Альманах «Будущее прав человека в России». URL://http://www.pgpalata.ru/reshr/privacy/deb_01.s.html. 2 Власихин В. Феномен Верховного суда США: американский ареопаг в первом доме на первой улице // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 55—58. 1

Вестник Московского университета МВД России

15

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

М.Ю. БАРЩЕВСКИЙ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ; Ю.Е. ЖИРОНКИНА, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Специальный выпуск:

ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПРАВА НА НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ственности являются субъективными и сугубо лич-

Термин «персональные данные» употребляется в

ными. Несмотря на этот факт, частные интересы не

рассматриваемом Законе в широком смысле и подразу-

должны посягать на основы нравственности и куль-

мевает единицу, подборку или группу информации об

туры всего общества и государства. Фактически в этом

индивиде, которой располагает ведомство, в том числе

и заключается основа правовой жизни Соединенных

сведения об образовании, о состоянии здоровья, финан-

Штатов Америки, а именно — в необходимости уста-

совых сделках, трудовой и криминальной биографии, а

навливать и соблюдать баланс личных интересов и ин-

также указание на его имя, идентификационный номер,

тересов государственных.

символ или иной идентифицирующий признак (напри-

Несомненно, показательным результатом судебного

мер, отпечатки пальцев или фотографию)6.

правотворчества было именно то, что Верховный суд го-

Закон о неприкосновенности частной жизни наде-

сударства заявил, сформулировал и развил право на

ляет обязанностью каждое ведомство, располагающее

охрану и защиту частной жизни. В Соединенных Шта-

системой персональных данных, предоставить требую-

тах Америки вопрос вторжения в частную жизнь регу-

щему лицу возможность внесения изменений в его дан-

лируется властями штатов. Тем не менее положения

ные. Указанное правило распространяет свое действие

ст. 6 Конституции Соединенных Штатов Америки уста-

не только на федеральные ведомства, но и на частные

навливают приоритет правовых актов федерации (Кон-

организации, которые по договору с ведомством в по-

ституции, принимаемых во исполнение ее законов и

рядке исполнения его функций осуществляют операции

международных договоров Соединенных Штатов Аме-

с его системой данных.

рики) перед законодательством штатов.

Весьма уместно будет отметить, что в случае отказа

В случае конфликта норм Конституции Соединенных

со стороны ведомства федеральный окружной суд по

Штатов Америки или федеральных нормативных актов

иску заинтересованного лица может обязать ведомство

с положениями нормативно-правовых актов штатов, в

внести изменения в персональную информацию. Од-

частности, в вопросе, касающемся частной жизни, суды

нако перед тем, как обратиться в суд, данное лицо

обязаны применять федеральные акты3. Так, в 2003 г. Вер-

должно получить отказ в удовлетворении первоначаль-

ховный суд Соединенных Штатов Америки по делу «Ло-

ного требования и жалобы. Тем не менее Закон не уста-

уренс против Техаса» отменил закон штата Техас,

навливает обязанность истца или ведомства доказывать

содержавший запрет гомосексуальных актов в частных

обоснованность принятого ранее решения. Этот аспект

спальных комнатах, который противоречил XIV поп-

в некоторой степени является вопросом распределения

равке к Конституции Соединенных Штатов Америки.

бремени доказывания.

Впоследствии данное решение распространило свое дей-

Учитывая вышеизложенные факты, можно сделать

ствие в отношении аналогичных нормативно-правовых

выводы о том, что для законодательства Соединенных

актов и в других штатах4.

Штатов Америки в сфере охраны и защиты частной

Целесообразно отметить, что помимо отдельных

жизни характерна некоторая непоследовательность в ре-

аспектов частной жизни в Соединенных Штатах Америки

гулировании различных видов персональной информа-

охраняется и персональная информация. Ее защита га-

ции. Кроме того, на федеральном уровне отсутствуют

рантируется рядом законов, в том числе Законом о непри-

ведомство и соответствующие должностные лица, осу-

косновенности частной жизни 1974 г., который преду-

ществляющие надзор за национальной политикой в ука-

сматривает свод правил «добросовестной информа-

занной области. Тем не менее на уровне отдельных

ционной практики» и определяет порядок сбора, обра-

штатов приняты нормативно-правовые акты, способные

ботки и использования индивидуальных данных (све-

создавать дополнительные механизмы защиты прав

дений о конкретных лицах)5.

граждан этих штатов. Так, предусмотрена возможность

Вышеназванный Закон распространяется только на

выплаты компенсаций за вторжение в частную жизнь7.

федеральные ведомства. Он предоставляет индивиду —

Наряду с правом на охрану тайны личной жизни в

обладателю персональных данных такие правомочия,

Соединенных Штатах Америки закрепляются такие ин-

которые позволяют осуществлять превентивный контроль над использованием и передачей персональной информации. Вместе с тем Закон наделяет субъектов правом на доступ к своим личным данным, их копирование, внесение исправлений, а также ограничивает раскрытие информации без согласия субъекта данных другим федеральным ведомствам.

16

3 Конституция Соединенных Штатов Америки. URL://http://www. pseudology.org/state/Cons usa.html. 4 Лоуренс против Техаса № 2—102 от 26 марта 2003 г. URL://http:// www.supreme.justia.com/cases/federal/us/539/558/case.html. 5 Закон о неприкосновенности частной жизни 1974 г. // The Privacy Act of 1974. 5 U.S.C.S. § 552a. 6 Законодательство Соединенных Штатов Америки. URL://http:// www.library.cjes.org/online. 7 Там же.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

венность частной жизни его защищает. Эти нарушения

прессы (поправка I к Конституции Соединенных Шта-

можно свести к следующим положениям:

тов Америки ). Право на информацию предоставляет

1) нарушение уединения лица или вмешательство в

любому гражданину возможность широкого доступа к

его личные дела (подслушивание и перехват телефонных

информации, в том числе и имеющейся в распоряжении

переговоров или перлюстрация корреспонденции);

8

федеральных государственных структур, а также нахо-

2) предание гласности сведений личного характера,

дящейся в электронных базах данных, средствах массо-

персональных данных, которые, с точки зрения лица, не-

вой информации.

благоприятно влияют на его имидж в обществе или при-

Однако в поправке IX к Конституции Соединенных

чиняют ему боль и душевные страдания (в том числе и в

Штатов Америки закреплена норма, которая содержит

тех случаях, когда такие сведения соответствуют дей-

в себе положение о том, что утверждения одних прав не

ствительности);

должно толковаться как отрицание или умаление других прав, охраняемых народом . Нередки случаи, когда 9

3) выставление лица в ложном свете в глазах окружающих;

при реализации одними лицами права на информацию

4) использование имени или изображения лица в

затрагиваются права и законные интересы других в

интересах того, кто его использует (в первую очередь с

области частной жизни. Так, например, при осуществ-

целью получения коммерческой выгоды)11.

лении профессиональной деятельности средств массо-

Подводя итоги вышесказанному, а также учитывая

вой информации происходит вторжение в личную

основные положения нормативно-правовых актов Со-

сферу. Это делается не только в связи с коммерческой

единенных Штатов Америки, можно сделать вывод о

выгодой, но и с целью защиты общественного (публич-

том, что единственным основанием вмешательства го-

ного) интереса, под которым в Соединенных Штатах

сударства и общества в частную жизнь граждан яв-

Америки понимают право общества знать и получать

ляется существенный публичный интерес в данной

информацию об общественно важных фигурах и акту-

сфере, который направлен на создание гарантий без-

альных проблемах10.

опасности как отдельных граждан так и государства, и

Тем не менее в американском законодательстве нет

общества в целом.

четко прописанных пределов вторжения в частную жизнь, а также процедур реализации того или иного права при столкновении различных интересов. Установить границы вмешательства в частную жизнь субъекта, как видится, возможно через конкретизацию нарушений, от которых право на неприкосно-

Билль о правах (Ратифицирован 15 декабря 1791 г.). URL:// http://www.hist-dokyments.narod.ru/Sbornik/popravku.html. 9 Конституция Соединенных Штатов Америки. URL://http:// www.pseudology.org/state/Cons_usa.html. 10 Защита частной жизни. URL://http://www.llbooktoday.com/ book 424 glava 67 10.3 ARBITRAGE PRICING THEORY.html. 11 Раков В.М. Указ. соч. 8

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

формационные права, как свобода слова, свобода

А.М. Осавелюк. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

Специальный выпуск:

Рассматриваются темы Общей и Особенной частей учебного курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран». В Общей части рассматриваются важнейшие понятия и институты конституционного права, в Особенной — основы конституционного права стран Европы, Азии и Америки, представляющие наиболее распространенные конституционно-правовые системы современности. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, может быть полезна для студентов, обучающихся по социально-гуманитарным специальностям.

17

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ПОЛИЦЕЙСКИМИ ОРГАНАМИ США А.В. БЫКОВ, доктор юридических наук, профессор, начальник НИИ ФСИН России; Т.В. КИКОТЬ-ГЛУХОДЕДОВА, кандидат юридических наук, докторант кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. В статье представлены результаты анализа отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих проведение полицейскими органами США оперативно-розыскных мероприятий в отношении отдельных категорий преступников и против преступных сообществ. Ключевые слова: полиция, ФБР, правовые основы, законы Конгресса, закон РИКО.

CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASIS OF CARRYING OUT OF OPERATIVELYSEARCH PROCEDURES BY POLICE AUTHORITIES OF THE UNITED STATES A.V. BYKOV, doctor of legal sciences, professor, head of Scientific research institute of Federal Penitentiary service of Russia; T.V. KIKOT-GLUKHODEDOVA, candidate of legal sciences, doctoral candidate of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article analyses some individual regulations governing the conduct of police forces of the USA search operations in respect of certain categories of offenders against the criminal organizations. Keywords: police, the FBI, the legal basis, the laws of Congress, the law of RICO.

Совокупность законодательных и подзаконных

дательстве, но могут существенно отличаться друг от

нормативных правовых актов, регламентирующая пра-

друга) правовой основой деятельности федеральных по-

вовые основы деятельности и правовой статус всех эле-

лицейских сил является исключительно законодатель-

ментов полицейской системы США, сформировалась,

ство Соединенных Штатов:

развивалась и совершенствовалась с учетом особенностей американского федерализма. Отцы-основатели Соединенных Штатов на заре аме-

Специальный выпуск:

риканской государственности в Конституции страны

v Конституция США (с многочисленными дополнениями в виде судебных прецедентов — решений Верховного суда США по конкретным вопросам, касающимся правоохранительной деятельности);

стремились закрепить как можно больше полномочий за

v законы Конгресса (они публикуются в система-

властями штатов и органами местного самоуправления.

тизированном виде в 50 томах (американцы называют

Поэтому вся деятельность полиции штатов, городов и

их разделами или титулами) Свода законов США);

округов в соответствии с поправкой X к Конституции

v изданные на их основе подзаконные норматив-

США (эта заключительная статья знаменитого Билля о

ные правовые акты (исполнительные приказы прези-

правах, принятого в 1791 г., гласит: «Полномочия, кото-

дента, приказы министров внутренней безопасности,

рые не делегированы Соединенным Штатам настоящей

юстиции, обороны, финансов, директоров ФБР, ЦРУ,

Конституцией и пользование которыми не запрещено ею

ДЕА, Секретной службы, других федеральных полицей-

отдельным штатам, сохраняются соответственно за шта-

ских органов).

тами либо за народом»)1, регламентируется конститу-

Законы, принятые Конгрессом, устанавливающие

циями и законами штатов, а также изданными на их

уголовную ответственность за преступления против

основе нормативными правовыми актами органов мест-

Соединенных Штатов и, соответственно, юрисдикцию

ного самоуправления.

полицейских органов федерального уровня, сгруппи-

В отличие от различных полицейских органов субъектов федерации (их деятельность регламентируется

рованы в ч. 1 разд. (тит.) 18 Свода законов США. По сути, это и есть Федеральный уголовный кодекс.

конституциями и законами штатов, которые хотя и базируются на Конституции США и федеральном законо-

18

1

Конституция США. М., 1993. С. 22.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

США, в нашем понимании, составляют уголовно-про-

осторожность упомянуть об этом в обычном телефон-

цессуальные нормы, сгруппированные в ч. 2 разд. 18

ном разговоре, который был записан агентами ФБР и

Свода законов США (они связаны с порядком ареста и

явился, по сути, единственной, но вполне достаточной

задержания, обыска, освобождения из-под стражи под

для суда присяжных уликой.

денежный залог, рассмотрения дел большим жюри при-

15 октября 1970 г. Конгресс одобрил Закон «О

сяжных, предания суду, вынесения вердикта, а также со-

контроле за организованной преступностью» — RICO

бирания и использования доказательств), а также в

(в некоторых отечественных научных источниках его

разд. 28 Свода законов США (там собраны преимуще-

еще называют Актом по борьбе с организованной пре-

ственно нормы, регулирующие судоустройство и граж-

ступностью и коррупцией — РИКО), ставший весьма

данское судопроизводство)2.

эффективным инструментом для привлечения к уголов-

Ни в коем случае не претендуя на полноту анализа всех законодательных актов, регламентирующих опе-

ной ответственности членов и главарей организованных преступных сообществ.

ративно-розыскную деятельность правоохранитель-

Этот большой по объему и сложный по содержа-

ных органов США, да это и невозможно в рамках

нию Федеральный закон, ставший основой для законо-

одной статьи, постараемся раскрыть наиболее суще-

дательства во многих штатах, был до конца понят и

ственные, с нашей точки зрения.

начал эффективно применяться в полном объеме, по

Важным законодательным актом, в результате при-

собственному признанию ФБР, только с 1982 г.6.

нятия которого в 1947 г. были созданы ЦРУ и единое

Акт РИКО кроме возможности вынесения пригово-

министерство обороны Соединенных Штатов Америки,

ров отдельным подсудимым до 20 лет тюремного за-

является Закон «О национальной безопасности» — Na-

ключения имеет эффективные механизмы конфискации

tional Sekurity Akt of 1947 .

всех доходов преступной группы или отдельных преступ-

3

Кроме того, в соответствии с этим Законом при

ников (инструмент гениально прост — при предъявле-

Президенте США создан специальный совещательный

нии обвинения все имущество подозреваемых и их

орган — Совет Национальной Безопасности.

активы замораживаются, а после вынесения обвинитель-

1 июня 1968 г. Конгресс принял Закон № 90351,

ного приговора это имущество подлежит конфискации)

регламентирующий деятельность ФБР в новых усло-

и позволяет пострадавшим подавать гражданские иски

виях. Помимо прочего в нем предусматривается и по-

на возмещение убытков. Гражданский процесс может

рядок назначения директора ФБР — он назначается,

повлечь за собой почти в полном объеме повторное ис-

как и было ранее, Президентом США с согласия се-

пользование улик и свидетелей обвинения.

ната, но на срок не более 10 лет для одного и того же

Еще в 1980 г. на совещании руководящих работни-

лица (американцы «учли» опыт бессменной работы

ков министерства юстиции США Роберт Блейки —

Джона Эдгара Гувера на посту директора ФБР) .

один из авторов Акта РИКО, профессор школы права

4

19 июня 1968 г. Конгресс США принял Закон «Об

Нотр-Дам по борьбе с организованной преступностью,

установлении контроля над уличной преступностью» —

заявил, что тактика ФБР и полиции, ориентированная

Omnibus Crime Control and Safe Strets Act of 19685.

на отдельных уголовников, когда целые бригады аген-

В соответствии с этим Законом полицейские ор-

тов расследуют отдельные преступления, обречена.

ганы в США впервые получили право проводить под-

Место одного сборщика дани на улице буквально на

слушивание для получения доказательств в отношении

следующий день займет другой рэкетир. Такова уж

лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а

природа американской мафии (как, впрочем, и любой

также в целях предупреждения преступлений. На ос-

другой) — это самовоспроизводящаяся преступная ор-

новании материалов оперативного контроля (в том

ганизация. Поэтому удар необходимо направить про-

числе прослушивания телефонных переговоров) аме-

тив всей организации — если уничтожить структуру,

риканскими судами осуждается абсолютное большин-

то мафия развалится.

ство преступников, в том числе и обладавших особым статусом. Пожалуй, наиболее яркий пример — осуждение 16 февраля 2012 г. на 14 лет тюрьмы бывшего губернатора штата Иллинойс Рода Благоевича, пытавшегося продать в 2008 г. за сумму не менее 300 тыс. долл. освободившееся место сенатора от своего штата (Барака

№ 6 / 2013

Гуценко К.Ф. Уголовная юстиция США. М., 1979. С. 93. Николайчик В.М. США: полицейский контроль за обществом. М., 1987. С. 42, 68. 4 Чернер Ю. ФБР: история и реальность. М., 2003. С. 15. 5 Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Полицейская система современного демократического государства. М., 2010. 6 РИКО (влияние рэкета и коррумпированные организации) — теория расследования // Информационный бюллетень НЦБ Интерпола в России. 1994. № 11. С. 60—64. 2 3

Вестник Московского университета МВД России

19

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Обамы, ставшего Президентом США) и имевшего не-

Специальный выпуск:

Федеральный уголовно-процессуальный кодекс

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

«С помощью закона РИКО ФБР удастся сосредо-

на пожизненное заключение без права помилования

точить силы и средства для ликвидации всей семьи, а

новый глава самого мощного преступного клана Аме-

не горстки солдат» — заключил Р. Блейки. Он же про-

рики — «семьи Гамбино» — Джон Готти7.

вел специальные занятия с руководящим составом ФБР и объяснил новую методику.

Многочисленные судебные процессы, завершившиеся осуждением к длительным срокам лишения свободы

Изменение тактики деятельности ФБР очень быстро

как главарей, так и рядовых членов «Коза Ностры», про-

дало впечатляющие результаты: уже 9 апреля 1984 г.

шли за последние 30 лет в Кливленде, Канзасе, Сент-

предъявлены обвинения, а в 1986 г. были осуждены на

Луисе, Филадельфии и Нью-Йорке, что является объек-

20 лет лишения свободы каждый из 18 лидеров органи-

тивным показателем успешности борьбы с организован-

зованной преступности США, в том числе главы пяти

ной преступностью в США и представляет несомненный

семейств — члены так называемой «комиссии» — ор-

интерес для российских правоохранительных органов.

гана, руководящего преступностью в национальном масштабе. 24 июля 1992 г. осужден судом в Нью-Йорке

7

Быков А.В., Кикоть-Глуходедова Т.В. Указ. соч.

ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ УКРЕПЛЕНИЯ ЕДИНСТВА КОНСТИТУЦИОННОЙ И ЮВЕНАЛЬНО-ПРАВОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В.Ф. ВОРОБЬЕВ, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, Аннотация. Укрепление единства конституционной и ювенально-правовой безопасности является важной задачей современного Российского государства. В этой связи анализируются основные правовые стимулы укрепления такого единства и формулируются теоретико-прикладные выводы и рекомендации. Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституционная безопасность, ювенально-правовая безопасность, демократические стимулы укрепления единства конституционной и ювенально-правовой безопасности.

LEGAL INCENTIVES OF STRENGTHENING OF UNITY OF THE CONSTITUTIONAL AND JUVENILE AND LEGAL SECURITY V.F. VOROBIEV, candidate of legal sciences, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Специальный выпуск:

Annotation. The strengthening of the unity of the constitutional and the juvenile and legal security is an important task of the modern Russia. In this connection an analysis of the main legal incentives strengthening the unity and formulated theoretical and applied conclusions and recommendations is given. Keywords: Constitution of the Russian Federation, the constitutional security, the juvenile and legal security, democratic incentives of strengthening of unity of the constitutional and juvenile and legal safety.

Обеспечение ювенально-правовой безопасности

ных отношений, которые могут служить признаками ка-

страны само по себе является и юридической, и социаль-

таклизмов развития конституционной безопасности?

ной задачей. Так же следует подчеркнуть, что конститу-

Иными словами, необходимо с помощью норм консти-

ционная безопасность, безусловно, является определяю-

туционного права определить, что лежит в основе ос-

щей для правового регулирования ювенальных отноше-

лабления ювенальной безопасности.

ний в аспекте его положения и устойчивости.

Исследование невостребованного потенциала юве-

Однако первостепенное значение имеют те право-

нально-правовой безопасности направлено на рассмот-

вые характеристики ювенальных процессов безопасно-

рение причин противоречивой ситуации, возникшей на

сти, которые играют роль политических первопричин

догматическом и идеологизированном фундаменте, на

и условий, определяющих показатели конституционной

котором набирал силу авантюрный способ мышления и

безопасности.

поведения, основанный на грубом игнорировании ре-

Важно выяснить, существуют ли такие правовые,

альной экономической и политической ситуации, пре-

политические и социальные характеристики ювеналь-

небрежении к аналитическим оценкам и прогнозам

20

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

шении имущественных и иных материальных благ взрос-

прежде всего уроков в ювенальной сфере. Обреченные

лых за невыполнение или ненадлежащее выполнение обя-

на неудачу, эти меры пагубно отразились на судьбах не-

занностей, возложенных на несовершеннолетних.

совершеннолетних, ибо превратили ювенальное поле в

Зачастую понятие «правовой стимул» используют в

сферу конфликтов разного рода — локальных, регио-

ином контексте, наделяя позитивным характером. Пра-

нальных, вплоть до обширного кризиса.

вовые средства принуждения как стимулирующие меры

Глубинные истоки ювенального кризиса общества

должны применяться таким образом, чтобы они могли

кроются в недооценке потенциала объективной связи го-

оказывать положительное воздействие и на конкретного

сударства, права, ювеналистики, в игнорировании един-

молодого человека, пусть даже осужденного, при реали-

ства конституционной и ювенально-правовой безопас-

зации индивидуальной программы его исправления.

ности, его демократической сущности, породившем не-

Речь, по сути, идет не о мотивационном (информа-

гативные явления: падение уровня жизни несовершенно-

ционно-психологическом) действии права, а о воспита-

летних, бюрократизм, авторитаризм, теневое ювеналь-

тельных последствиях воздействия. Их, конечно же,

ное пространство, злоупотребление привилегиями, от-

полностью разделять (а тем более противопоставлять)

рыв от народа, коррупцию. Поэтому самой жизнью были

нельзя, но нельзя и не замечать их различий.

вызваны феномены такого единства, как исключительно

Естественно, стимулирование можно и нужно рас-

справедливого, значительного явления в жизни обще-

сматривать и в этом воспитательном контексте. Но в нем

ства, как социальных институтов, существующих в самых

оно приобретает несколько иное звучание соответ-

различных проявлениях безопасности несовершеннолет-

ственно тому, какое значение имеют различные формы

них. Все это требует глубокого изучения, разработки кон-

правового воздействия, поскольку меняются критерии

цепции ювенально-правовой безопасности в единстве с

выделения стимулов. В качестве последних в данном слу-

институтами конституционного права. По существу, воз-

чае выступают все те правовые средства, которые благо-

никает комплекс, система правовых взглядов, определен-

творно влияют на развитие положительных склонностей

ный способ понимания ювенально-правовых отношений,

личности несовершеннолетнего, на ее качества, убежде-

достоинств конституционного и иного законодательства

ния, культуру, способствуя формированию требуемой

в сфере правового регулирования отношений обеспече-

системы ценностей, совершенствованию его характера

ния жизни несовершеннолетних. Трактовка смысла, со-

как будущего взрослого человека. Ясно, что таковыми

держания, перспектив таких правовых отношений отра-

могут при определенных ситуациях выступать практи-

жает прогрессивное развитие жизни общества и форми-

чески все юридические инструменты1.

рование правовой ювеналистики, ее составной части —

К правовым стимулам как позитивным факторам нередко относят все правовые средства и в том случае,

Слагаемые конституционной и ювенально-правовой

когда они способствуют осуществлению поставленной

безопасности, ее составные, структурные и содержатель-

перед действием права несовершеннолетних цели — на-

ные элементы образуют в целом единую и влиятельную

правляют поведение молодых людей в правомерное

ювенально-правовую систему, имеющую свои цели, эле-

русло. По сути, такой взгляд отражает роль стимулов в

менты, фундамент, генезис, инновации.

социальном механизме действия права обеспечения

Цели такого единства отражают стремление государ-

жизни несовершеннолетних, когда возникает необходи-

ства к созданию правовых основ, начал, слагаемых юве-

мость рассмотреть соотношение жизненных факторов,

нально-правовой безопасности. Не может быть спора о

с одной стороны, способствующих достижению целей

том, что законы, указы, постановления, решения, касаю-

управления процессом жизнеобеспечения, а с другой, —

щиеся безопасности жизни несовершеннолетних, влияют

мешающих этому процессу. На первое место в понима-

на упрочение этого единства. Юноша или девушка, живя

нии стимула выходят не конкретные мотивационные

в обществе и государстве, должны подчиняться не только

моменты — субъективная сторона поведения, а резуль-

родителям, но и государственным властям, заботясь о

тат правового воздействия — правомерное поведение

безопасности последних, как о своей личной безопасно-

несовершеннолетних как объективная сторона. Ведущей

сти. Необходимо учитывать, что правовое стимулирова-

здесь является проблема достижения целей управления

ние проявляется либо в создании благоприятных условий

процессом жизнеобеспечения несовершеннолетних —

для ювенальной деятельности, либо в предоставлении различных благ в качестве поощрения за достигнутые результаты в обеспечении жизни детей и молодежи. Отрицательные стимулы находят свое выражение в умень-

№ 6 / 2013

Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 19—21; Сизый А.Ф. Концепция стимулирования правомерного поведения осужденных: поощрительные нормы уголовно-исполнительного законодательства (Проблемы теории и практики). Рязань, 1993. С. 6—8. 1

Вестник Московского университета МВД России

21

Специальный выпуск:

теории ювенально-правовой безопасности.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

развития событий и процессов без учета уроков истории,

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

упорядочение развития ювенальной системы. Поэтому

Как же быть с принципами права, куда их отнести

выступающие на информационно-психологическом

в системе демократических стимулов? Естественно,

уровне и положительные (дозволения, льготы, поощре-

они могут осуществляться в двух плоскостях: претво-

ния), и отрицательные (обязанности, запреты, наказа-

ряться в жизнь и через различные первичные средства,

ния) средства на уровне социального действия права

и непосредственно (в частности, при применении ана-

несовершеннолетних приобретают характер позитив-

логии права)2.

ных средств, так как призваны содействовать реализации намеченных задач — заданному поведению детей

печения жизни несовершеннолетних есть правовое по-

и молодежи. Механизм же этого содействия сам по себе

буждение не только несовершеннолетних, но и взрослых

не отрицается, но и во внимание не берется. Такой

к законопослушному поведению, которое включает в

аспект правового стимула тоже необходим, когда

себя совершение предписываемых правом и воздержание

важно взглянуть на ювенальные проблемы более ши-

от запрещенных действий, направленное на рост благо-

роко, без учета мотивации поведения отдельно взятого

получия, уровня жизни детей и молодежи.

ребенка, т.е. лица до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия).

Правовая ювеналистика анализирует стимулы и деятельность несовершеннолетнего под влиянием всех

К сожалению, правовые стимулы понимаются под-

факторов, при условиях не только этических, внутри-

час излишне узко, связывая их только с поощрениями.

государственных, но и создаваемых правительствен-

Последние, действительно, выступают мощными сти-

ной и общественной властью, словом, при конкретных

мулирующими факторами, вызывают заинтересован-

условиях, создаваемых в целях жизнеобеспечения не-

ность субъектов права обеспечения жизни несо-

совершеннолетних.

вершеннолетних в определенном поведении, создавая

Демократический потенциал отношений конститу-

для них режим благоприятствования. Однако это не

ции и права обеспечения жизни несовершеннолетних —

означает, что только поощрительные меры могут при-

это реальные источники и средства, которые могут быть

обретать статус стимулирующих. Все богатство стиму-

приведены в действие только в условиях ювенально-

лирующих средств в правовом регулировании жиз-

правовой безопасности. Речь идет об использовании ог-

необеспечения детей и молодежи нельзя сводить только

ромных возможностей правовых ситуаций, заложенных

к поощрению, ибо тем самым отражаются стимули-

в демократии открытого общества3.

рующие возможности у целого ряда юридических инструментов, прежде всего наказаний.

Специальный выпуск:

Следовательно, правовой стимул в системе обес-

Хотя «конституционная» и «ювенально-правовая безопасность» — понятия, близкие по смыслу, но они

Употребление выражений «право стимулирует», «от-

не одинаковы по содержанию. С одной стороны, соот-

расль конституционного, семейного, гражданского права

носимость этих категорий — это соотносимость це-

выполняет стимулирующую функцию», «уголовное пра-

лого (правовых стимулов) и части (ювенальная сфера),

во ограничивает действие субъектов» и т.д. имеет в виду

которая, являясь производной от понятий «право»,

общестимулирующее воздействие той или иной отрасли

«конституция», «государство», указывает на опреде-

права. Отсюда конкретные средства с точки зрения воз-

ленную организацию использования государственно-

действия на интересы субъектов ювенальных отношений

правовых стимулов.

можно назвать первичными (непосредственными), а

С другой стороны, это объясняется все тем же ком-

более объемные юридические инструменты — вторич-

плексным, объективным характером ювенальных отно-

ными (опосредованными). Первые прямо контактируют

шений, государственной власти и правовых стимулов,

с интересами несовершеннолетних, своей силой могут из-

которые следовало бы упорядочить с помощью право-

менить связку «интересы — ценности», вторые — кос-

вой ювеналистики.

венно, ибо выступают лишь формой их сочетания. Если

Взаимосвязь правовых стимулов, власти госу-

же под правовым стимулом в трудовом праве понимать

дарства и ювенальной безопасности, обусловленная

не только сугубо первичные позитивные трудовые отно-

конституционным строем, его нацеленностью на ста-

шения и средства, но и любые, то теряется «демаркацион-

новление демократического правового государства,

ная линия» между конкретным и общим, позитивным и

определяет переход от тоталитарных к демократиче-

негативным воздействием на конкретные интересы лич-

ским ювенально-правовым отношениям, что соответ-

ности несовершеннолетнего. В мотивационном действии

ствует характеру реальной демократии. В условиях

права имеются в виду прежде всего конкретные интересы

командного администрирования и тоталитаризма кон-

конкретных субъектов права жизнеобеспечения несовершеннолетних и молодежи.

22

2 3

Тихонравов Ю.В. Основы философии права. М., 1997. С. 205—207. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1—2. М., 1992.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ванность правом взаимодействия не одного лишь го-

тельной мере оторвано от конституционного права.

сударства и права, но прежде всего общественных и го-

Толкование каждого из этих взаимодействующих фе-

сударственных интересов в процессе устранения лю-

номенов было субъективным, конъюнктурным, не от-

бых угроз для несовершеннолетних, обеспечения га-

ражало ювенальных потребностей и запросов даже

рантий реализации их полномочий и мер ответствен-

малолетних, лиц, не достигших возраста 14 лет (ст. 28

ности за невыполнение обязанностей. Основным ис-

ГК РФ). Это негативно сказывалось на научной разра-

точником этой безопасности является особый характер

ботке правовой ювеналистики и проблем связи консти-

взаимосвязи прав молодого человека с государством,

туционной и ювенально-правовой безопасности с

нравственностью, который обусловлен современными

учетом ювенальных интересов общества. Демократические преобразования, формирование

потребностями ювенального права, востребованного гражданским обществом.

рыночных отношений объективно обусловливают не-

В цивилизованном мире закладываются каче-

обходимость пересмотра казавшихся незыблемыми мно-

ственно новые основания государственно-властного и

гих теоретических положений, выводов и концепций,

общественно-ювенального развития, ибо проявляется

оторванных от интеллектуального потенциала правовой

тенденция конституционно-правового разделения вла-

ювеналистики и ее научного арсенала.

сти, требующая пересмотра статуса государственных

В самом деле, государство и общество нуждаются

органов с точки зрения кардинальных мер по обеспече-

в реальной ювенально-правовой безопасности и пра-

нию свободы личности и самостоятельности гражда-

вопорядке как неотъемлемой части обеспечения жизни

нина. Именно они обусловливают необходимость поис-

несовершеннолетних, основанного на Конституции

ка эффективных правозащитных средств государства и

Российской Федерации и правовом статусе ребенка и

применения нравственные начал в управлении процес-

молодежи. Речь идет не только о совокупности пред-

сом жизнеобеспечения несовершеннолетних.

усмотренных законодательством прав и обязанностей

Таким образом, борьба за ювенально-правовую

молодежи, но и о ювенально-правовом порядке жиз-

безопасность важна в первую очередь для конституци-

необеспечения молодого поколения, т.е. о том мощном

онно-правового развития, в том числе и отношений жиз-

средстве, которое призвано опосредовать урегулиро-

необеспечения несовершеннолетних.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

цепция правовых стимулов разрабатывалась в значи-

Конституционное право России: учебник для бакалавров // под ред. И.Н. Зубова, А.С. Прудникова, Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

Специальный выпуск:

Учебник подготовлен на основе программы бакалавриата, с учетом изменений нормативных правовых актов по состоянию на 1 октября 2012 г. Рассмотрены традиционные вопросы науки конституционного права: конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, избирательная система, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др.

23

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

НАРОД, ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ Л.Ю. ГРУДЦЫНА, доктор юридических наук, доцент, член-корреспондент РАЕН, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, почетный адвокат России, член Научно-консультативного совета при Федеральной палате адвокатов РФ Аннотация. Государство является необходимым фактором создания и самого факта существования гражданского общества. Если не будет силы и государственной воли (принуждения) в определенных вопросах общественной жизни — все скатится к беспорядкам и хаосу. Не в последнюю очередь это касается гражданского общества, саморегулируемой системы, нуждающейся в постоянном контроле со стороны государства. Ключевые слова: государство, гражданское общество, права человека, семья, частный интерес, правопорядок, демократия, экономический кризис, народ, нация, население.

PEOPLE, CIVIL SOCIETY AND STATE: CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECT L.YU. GRUDTSYNА, doctor of legal sciences, associate professor, corresponding member of the Russian Academy of Natural Sciences, professor of Financial University under the Government of the Russian Federation, Honourable lawyer of Russia, member of Scientific and advisory council at Federal chamber of lawyers of the Russian Federation Annotation. The state is a necessary factor of creation and the fact of existence of civil society. If there is no force and the state will (coercion) in certain questions of public life — everything will come down to disorders and chaos. Not least it concerns civil society, the self-regulating system needing continuous control from the state. Keywords: state, civil society, human rights, family, private interest, law and order, democracy, economic crisis, people, nation, population.

Основным компонентом любой социальной системы всегда выступает человек как социальное существо. Как

рым направлениям) переходить в саморазвитие и формирование институтов гражданского общества.

верно писал В.Г. Афанасьев, человек есть последний, в известном смысле слова элементарный носитель соци-

руемых государством сфер так называемой гражданской

ального системного качества. В то же время, будучи ком-

активности (повторим, что в этом случае государство де-

понентом любой социальной системы, воплощением ее

лает определенные волевые усилия по самоограничению

сущности, человек есть лишь часть социальной системы.

собственной власти во имя полноценного развития всей

Только будучи включен в определенную общественную

системы) являются важным симптомом благополучного

систему, индивид обретает свою социальную сущность .

развития всей системы, сравнимым с наличием иммуни-

Действительно, опираясь на эту научную теорию,

тета в организме. Иными словами, чем больше возмож-

применительно к рассматриваемой в статье проблеме

ностей предоставляет государство как управляющий

1

Специальный выпуск:

Самоорганизация граждан и наличие неконтроли-

можно сделать следующий важный вывод: если человек

субъект, являющийся частью системы (государство-об-

является компонентом (элементом) социальной си-

щество), управляемому объекту (гражданскому обще-

стемы, то его нахождение в ней предполагает выполне-

ству) в сфере самоидентификации и самоорганизации,

ние человеком определенных функций в этой системе,

тем меньше риск «заболевания» всей системы как еди-

которые, во-первых, структурно связывают его с систе-

ного организма, части которого могут влиять друг на

мой, во-вторых, меняют саму систему. Таким образом,

друга. Именно государство в данном случае может яв-

и человек в отдельности, и сама система в целом разви-

ляться как рычагом, так и тормозом всего процесса. В со-

ваются, обретая новые качества. Чем развитие конкрет-

временной России после принятия Конституции РФ

ного человека в его взаимодействии с другими людьми

1993 г. это особенно актуально, ведь политическое

(элементами системы) будет интенсивнее, тем быстрее

устройство, как верно отметил Р.Г. Абдулатипов, — это

будет совершенствоваться сама система . 2

Иными словами, чем свободнее и интенсивнее будет развиваться человек, индивиды, народ конкретного государства, тем быстрее его развитие будет (по некото-

24

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 23. 2 Грудцына Л.Ю. Государство и гражданское общество: моногр. / под ред. проф. С.М. Петрова. М., 2010. С. 152. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

цессы формирования институтов гражданского обще-

дов страны и культурного, цивилизованного устройства

ства — процесс во многом естественный и неизбежный с

форм их развития и взаимодействия .

учетом исторических традиций нашей страны. Россия —

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. граж-

это община как продукт эволюции сообщества народов,

данское общество нельзя трактовать как антитезу го-

это и общность как совокупность людей, имеющих

сударства, ибо гражданское общество и государство —

общую историю, на базе которой формируются общие

это теснейшим образом объективно взаимосвязанные

духовно-нравственные признаки. Взаимовлияние куль-

и взаимозависимые социальные и политико-правовые

тур и традиций многих народов шло веками вокруг рус-

явления, своего рода тандем, где ведущая роль в идеале

ского этноса5.

должна принадлежать гражданскому обществу, на сто-

Тем не менее нельзя забывать и об ответственности

роне которого формирование материального субстрата

власти, стремящейся создать институты гражданского об-

государства — общезначимого интереса. При слабо

щества, поскольку этот, в общем-то, позитивный процесс

развитых институтах демократии или в тоталитарных

может быть использован в качестве особого инструмента

государствах эта картина оказывается сильно закамуф-

государственного управления для манипулирования объ-

лированной: государство как субъект государственного

ективными процессами в социуме, где при наличии демо-

управления оказывает воздействие на гражданское об-

кратических предпосылок, сколько бы слабыми они не

щество (и достаточно активное) как его объект.

были, гражданское общество неизбежно вырастает и

Устранение интегрирующего государственного на-

снизу. Поэтому в идеале приоритет в государственном

чала, противостоящего индивидуализму субъектов граж-

управлении должен быть отдан именно содействию в фор-

данского общества, превращает последнее в ничем не

мировании гражданского общества, а не в администра-

связанную совокупность индивидов, что способно при-

тивном создании удобных власти его институтов.

вести к воцарению анархии4. Здесь не будет ни госу-

Например, одни авторы, в частности Л.С. Мамут, сле-

дарства, ни гражданского общества. История дает

дуя широкому пониманию гражданского общества, под-

множество примеров, когда из-за ослабления или гибели

черкивают, что в основе такого общества лежат эконо-

государства общество погружалось в анархию и смуту со

мические, исторические, социокультурные, языковые, эт-

всеми сопутствующими им бедствиями и кровопроли-

нические, конфессиональные, территориальные, этичес-

тиями. Достаточно вспомнить Россию конца XVI — на-

кие отношения, т.е. условия жизни людей, в которых про-

чала XVII вв. Самая яркая иллюстрация из новейшей

исходит реализация их партикулярных интересов, и где

отечественной истории — перестройка и реформы, кото-

нет места субординации6. Гражданское общество — ипо-

рые привели к крушению Советского Союза.

стась цивилизованного (базирующегося на общественном

На наш взгляд, построение государством «сверху»

разделении труда) человеческого общества. Оно было,

в условиях его общей неразвитости и при наличии мас-

есть и всегда будет. Другое дело, что всякий раз граждан-

совых стереотипов советского тоталитаризма в обще-

ское общество выступает в определенной конкретно-ис-

ственном сознании гражданского общества имеет ряд

торической форме. К тому же отличительной чертой

плюсов, хотя бы с позиций метода системного анализа.

гражданского общества является такая его архитекто-

Во-первых, государству (и не только ему) легче

ника, как наличие определенных горизонтальных связей,

управлять обществом как подсистемой, когда основные

а не организации со всеми присущими ей атрибутами7.

элементы системы (государство-общество) упорядо-

Другие исследователи, например В.А. Четвернин,

чены, соотнесены друг с другом, когда понятны их внут-

полагают, что гражданское общество — это сфера сво-

ренние связи и соподчиненность. Сложнее (и почти не-

бодной, автономной активности, в которой действуют

возможно) управлять хаосом, беспорядком, в котором

индивидуальные и коллективные субъекты, преследую-

управляемые элементы разрозненны и не имеют четких

щие свои частные цели и интересы, и что отношения

связей друг с другом.

между ними не опосредованы публичной властью8. Это

Во-вторых, в современной России, где проживает более 200 различных народов и этнических групп, различающихся по языку, самобытным особенностям своей материальной и духовной культуры, конфессиональной принадлежности, необходимость «управляемой свободы» очевидна и вполне логична. Государство не просто является регулятором и реформатором данной сферы, но и сам факт государственного вмешательства в про-

№ 6 / 2013

Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000. С. 33. 4 Поздняков Э.А. Российское гражданское общество. Иллюзии и реальность // Политический класс. 2006. № 22. С. 6, 7. 5 Абдулатипов Р.Г. Указ. соч. С. 27. 6 Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблемы соотношения // Общественные науки и современность. 2002. № 5. С. 101. 7 Серегин Н.С., Шульгин Н.Н. Гражданское общество, правовое государство и право // Гос. и право. 2002. № 1. С. 31. 8 Четвернин В.А. Общество и государство // Феноменология государства. Вып. 2. М., 2004. С. 20. 3

Вестник Московского университета МВД России

25

Специальный выпуск:

3

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

один из элементов отражения социального опыта наро-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

общество, в котором все становятся в равной мере сво-

ствие закона). Понятие «аномия», которое ввел в оборот

бодными, обладающими естественными и неотчуждае-

французский социолог Э. Дюркгейм, характеризует со-

мыми правами. Таким образом, гражданское общество

стояние общества, в котором преобладает равнодушие

является сложной системой, предполагающей взаимодей-

к законам вследствие утраты уважения и доверия к ним

ствие организованных субъектов — людей, групп, кол-

со стороны большинства населения. И как результат —

лективов, сообществ, и это взаимодействие означает

либо их несоблюдение, либо злостное нарушение10.

объединение людей по социально-групповому, органи-

Одна из главных причин аномии — господство в об-

зационному и поселенческому принципам .

ществе ценностей индивидуального успеха, прежде всего

Подводя некоторые итоги, можно сделать следующие выводы. Во-первых, человек (народ) — это часть структуры гражданского общества, базовый элемент («атом») этой подсистемы, управляемой в основном государством. Гражданское общество — это не только совокупность элементов, даже не просто подсистема (организованная во времени и общественно-политическом пространстве совокупность) взаимодействующих друг с другом и развивающихся (в том числе самоорганизовывающихся и организованных государством) элементов, но и часть государства в самом широком его смысле, и часть поглощающей эту подсистему системы общественно-политической организации. Во-вторых, медленное развитие в России институтов гражданского общества вызвано также отсутствием у населения страны социальной ответственности и кризисом самоидентификации личности, отдельных социальных групп и общества в целом. Ответственность как социальный феномен определяет пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе, а значит, является индикатором возможности саморегулирования обществом своих отношений, их социокультурной и экономической трансформации (без привлечения к этому процессу государства или при минимальном привлечении последнего). В-третьих, чем свободнее и интенсивнее будет развиваться человек, индивиды, народ конкретного государства, тем быстрее его развитие будет (по некоторым направлениям) переходить в саморазвитие и формирование институтов гражданского общества. В-четвертых, участие государства в формировании российского гражданского общества должно быть весьма взвешенным, его следует контролировать независимыми общественными институтами, чтобы не допустить манипулирования процессом формирования гражданского общества в интересах самой власти. А для этого власть должна осознать важность и необходимость самоограничения, пойти во многом против своей природы. Особенно это касается тоталитарных традиций государственного управления в России. Степень диссоциации общества наилучшим образом раскрывается понятием «аномия» (буквально — отсут-

богатства и власти, которые часто достигаются противо-

9

26

законным путем. Поскольку большинство людей не могут позволить себе ни того, ни другого, возникает негативное отношение к существующим социальным нормам, дающим преимущества одним и лишающим их других. У многих появляется ощущение своей социальной невостребованности и ненужности, чувство пустоты жизни, крушения моральных устоев и целей. Особенно ярко аномия проявилась в 1990-е гг. в российском обществе, ее проявления также очевидны и в настоящее время. Именно с этим связан рост настроений авторитаризма, политического, национального и религиозного экстремизма, ксенофобии и т.п. Масштаб аномии не связан с законотворческой деятельностью: законов, в том числе хороших и строгих, может быть много, но в стране это ничего не меняет. Определяющим моментом становления гражданского общества является социальная ответственность. Ее роль заключается в том, что ответственность как социальный феномен определяет пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе. Это особенно важно в российских условиях, где крайне сложно проходит процесс разграничения общественного, государственного и личного. Более того, ни о какой социальной ответственности населения в России сегодня говорить не приходится. Во многом это объясняется отсутствием социальной защищенности самого населения, кризисом самоидентификации среднего и низшего класса, отсутствием четкой и понятной стратификации общества, невозможностью государства реализовывать гарантированные законодательством (в первую очередь Конституцией России) социальные права и свободы человека и гражданина, что вызывает встречную негативную реакцию населения по отношению к власти, порождая правовой нигилизм и безразличие к происходящему в стране11. В известной мере можно говорить и о том, что единого народа-нации в современной России пока еще нет, а значит, не существует и полноценного источника го9 Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 285, 315 329; Четвернин В.А. Указ. соч. С. 22. 10 Сорокин В.В. Проблемы толкования права в современном гражданском обществе // Гражданин и право. 2010. № 6. 11 Грудцына Л.Ю. Указ. соч. С. 163.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Можно добавить к этому следующее: если буквально

предпосылки произвольного толкования властью воли

гражданское общество толковать как совокупность

народа, в том числе в ходе выборов.

граждан страны, их качественное и регулируемое обще-

Если нет основы народа — гражданского общества,

признанными в данном обществе социальными регуля-

а то, что либо крайне слабо и неразвито, либо искус-

торами взаимодействие друг с другом и с государством,

ственно сформировано государством, то и о правовой

то народ страны, еще не осознавший возможности само-

государственности говорить пока (выд. Л.Г.) преждевре-

регулировать свои социально-экономические потребно-

менно. Наличие множества быстро меняющихся зако-

сти и не выработавший пригодные для этого социальные

нов — это отнюдь не наличие подлинного права, кото-

регуляторы, можно считать начальной ступенью на пути

рое имеет куда более глубокие социальные и политиче-

развития от народа к гражданскому обществу. Таким об-

ские основания, чем однобокая и чаще всего неуклюжая

разом, одним из рецептов «ускорения» такого развития

в плане законодательного выражения общезначимых со-

от народа к гражданскому обществу может быть усиле-

циальных интересов деятельность российских органов

ние социальных связей внутри общества, которое поли-

представительной власти, формируемых на основе весь-

тически оформляется в народ.

ма далекого от демократических образцов избирательного законодательства.

Можно говорить также об «активном» или «пассивном» гражданском обществе. Поскольку гражданское

Если обратиться к лозунгам и политическим декла-

общество есть сфера действия эгоистических интересов

рациям, в которых так или иначе эта тема затрагивается,

индивидов, более того, «войны всех против всех», то

то понятия «народ» и «гражданское общество» в России,

применение по отношению к нему слова «активное» сле-

к сожалению, рассматриваются как независящие друг от

довало бы по логике вещей понимать в смысле особо ак-

друга и не взаимосвязанные. Более того, народ полити-

тивного ведения этой самой «войны». Если же речь идет

ками рассматривается исключительно как электорат, ин-

о состоянии гражданского общества, то о нем больше

тересующих их только накануне выборов. И это опять же

может сказать степень его диссоциации. Гражданское

следствие крайней слабости подлинного гражданского

общество как сфера господства частного, эгоистического

общества, имеющего политическое выражение в народе .

интереса, будучи неподконтрольным государству и пол-

В целом власть, оперируя понятиями «народ» и

ностью предоставленным самому себе, движется в на-

12

«гражданское общество», либо не стремится разобраться

правлении анархии.

в их сути, запутываясь и запутывая окружающих, либо,

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

сударственной власти. На фоне этого формируются

что тоже весьма вероятно, в какой-то мере намеренно маСостояние аномии тесно связано с другим, разрушительным для всякого общества явлением: люмпени-

зацией народа по сути своей, процесса, обратного формированию гражданского общества, связанного, опять-таки, с социологическим понятием «кризис самоидентификации». Еще Гегель отмечал, что в тех случаях, когда образуется пропасть между несметными богатствами на одном полюсе общества и нищетой — на другом, жизнь многих людей оказывается ниже необходимого уровня существования. Это, в свою очередь, ведет к утрате ощущения возможности обеспечивать свое существование собственным трудом и порождает паразитизм и социальное иждивенчество13. Рост обнищания и люмпенизации вызывает у многих людей внутреннее озлобление, направленное не только против богатых, но и против общества в целом, против правительства, чиновников, политиков и т.д. Все

Литература 1. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000. 2. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. 3. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. 4. Грудцына Л.Ю. Государство и гражданское общество: моногр. / под ред. проф. С.М. Петрова. М., 2010. 5. Грудцына Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Адвокат. 2009. № 8. 6. Мамут Л.С. Гражданское общество и государство: проблемы соотношения // Общественные науки и современность. 2002. № 5. 7. Поздняков Э.А. Российское гражданское общество. Иллюзии и реальность // Политический класс. 2006. № 22. 8. Сорокин В.В. Проблемы толкования права в современном гражданском обществе // Гражданин и право. 2010. № 6. 9. Четвернин В.А. Общество и государство // Феноменология государства. Вып. 2. М., 2004.

это, как правило, ведет к росту противоправных настроений и действий, конечно, не способствуя развитию правосознания и гражданского общества.

№ 6 / 2013

Грудцына Л.Ю. Частная собственность и гражданское общество в России // Адвокат. 2009. № 8. 13 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 234. 12

Вестник Московского университета МВД России

27

Специальный выпуск:

нипулирует ими, в том числе и в политической практике.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАН С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА А.М. ЛИМОНОВ, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; Ш.М. НУРАДИНОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. В статье рассматриваются определенные формы участия граждан Российской Федерации как индивидуально, так и в составе некоммерческих объединений, в охране общественного порядка. Проведен научный анализ правового регулирования и взаимодействия народных дружин и полиции в России. Ключевые слова: права, свободы, гражданин, общественное объединение, правоохранительные органы, охрана общественного порядка.

DEVELOPMENT OF CONSTITUTIONAL BASIS FOR INTERACTION BETWEEN CITIZENS AND LAW-ENFORCEMENT BODIES IN THE PROTECTION OF PUBLIC ORDER A.M. LIMONOV, candidate of legal science, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; SH.M. NURADINOV, doctor of legal science, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. In the article the authors considers the concrete forms of participation of citizens of Russian Federation individually or as a part of non-profit association in the protection of public order. There is a scientific analysis of legal regulation and interaction of the people's police and state police in Russia in the article. Keywords: rights, freedoms, citizen, public association, law-enforcement bodies, protection of public order.

Защита прав и свобод человека и гражданина —

Очевидно, что гражданами и организациями для

конституционная обязанность государства. Полномо-

защиты прав не могут совершаться действия, которые

чия по их охране возложены на специально созданные

в различных отраслях права определяются как право-

государственной властью структуры, именуемые право-

нарушения. Но определенные права и свободы граждан

охранительными органами, которые в совокупности об-

допускают специфические формы их защиты со сто-

разуют юрисдикционные формы защиты прав и свобод.

роны их носителей. Например, возможна защита лич-

Кроме юрисдикционных форм защиты прав существуют

ности либо прав обороняющегося или другого лица от

неюрисдикционные формы их защиты. Конституцион-

общественного посягательства путем причинения по-

ной основой неюрисдикционных форм защиты прав и

сягающему вреда, если при этом не было допущено пре-

свобод человека и гражданина является положение ч. 2

вышения пределов необходимой обороны, т.е. явного

ст. 45 Конституции Российской Федерации, установив-

несоответствия защиты характеру и опасности посяга-

шее, что «каждый вправе защищать свои права и сво-

тельства. Допускается устранение опасности, угрожаю-

боды всеми способами, не запрещенными законом» .

щей личности или правам данного лица или других

1

По мнению некоторых ученых, которое отвечает и

граждан, если опасность при данных обстоятельствах

нашим представлениям, неюрисдикционные формы сле-

не могла быть устранена другими средствами и если

дует трактовать как деятельность граждан и организа-

причиненный вред является менее значительным, чем

ций по защите своих прав или прав других лиц без

вред предотвращенный (крайняя необходимость).

обращения за помощью к государственным и иным юрисдикционным органам, уполномоченным на принятие необходимых мер для восстановления нарушенного права и пресечения правонарушения2.

28

Конституция Российской Федерации: по сост. на 2011 г. М., 2011. С. 21. 2 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 435. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

получили развитие в законодательстве большинства

тивную работу органов внутренних дел, в частности,

субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах

призвал усилить меры по обеспечению правопорядка

Федерации приняты законы3 и другие нормативные

в общественных местах, поскольку именно там совер-

акты, регламентирующие участие граждан и организа-

шается каждое третье преступление, и таких деяний

ций в охране общественного порядка.

стало больше на 12%. По мнению В.В. Путина, это вы-

Однако одной из ключевых, нерешенных на сего-

зывает серьезное напряжение в обществе, а безнаказан-

дняшний день проблем в этой сфере, которая имеет

ность преступников негативно сказывается на общест-

принципиальное значение, является отсутствие на феде-

венном доверии к государству. На этом же совещании

ральном уровне законодательной базы деятельности 45

министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Ко-

тыс. общественных объединений граждан правоохрани-

локольцев не стал отрицать, что проблемы есть, и по-

тельной направленности . Законопроект «Об участии

яснил, что снижение эффективной работы на районном

граждан и общественных объединений в охране обще-

уровне вызвано штатными изменениями, сокращением

ственного порядка» был на рассмотрении в Государст-

сотрудников и чрезмерной нагрузкой6. На колле-

венной Думе Федерального Собрания Российской Феде-

гии были определены задачи по укреплению законно-

рации и в 2009 г. Но в то время у депутатов и обществен-

сти и правопорядка на 2013 г.

4

ности возникло много вопросов, мешающих его приня-

Высшее руководство страны признало, что большую

тию: не станет ли народная дружина параллельной

помощь органам государственной власти и местного са-

милицейской структурой; не возникнет ли соблазн у ми-

моуправления в выполнении задачи по укреплению за-

лицейских и муниципальных начальников использовать

конности и правопорядка оказывают как граждане,

народные дружины против участников несанкциониро-

которые индивидуально сотрудничают с органами внут-

ванных митингов, пикетов, демонстраций и др.

ренних дел в качестве внештатных сотрудников (42 тыс.

Неопределенность сохраняется и в настоящее

человек), так и некоммерческие объединения граждан,

время, до сих пор на федеральном уровне не опреде-

участвующие в охране общественного порядка, а

лено правовое положение добровольных дружин. При

именно: народные дружины (150 тыс. человек), казачьи

этом общеизвестно, что борьба с правонарушениями

объединения (62 тыс. человек)7, общественные пункты

станет результативнее тогда, когда полиции будут по-

охраны общественного порядка, общественные ин-

могать и содействовать граждане, общественные фор-

спекции по предупреждению правонарушений несовер-

мирования и общество в целом.

шеннолетних и др.

В последнее время появилась надежда на принятие

В ходе оперативно-профилактических мероприя-

закона в этой сфере на федеральном уровне. Как отметил

тий общественные формирования граждан правоохра-

в своем интервью статс-секретарь МВД России И. Зубов,

нительной направленности взаимодействуют не только

в ближайшей перспективе будут приняты законо-

с полицией, но и с сотрудниками других правоохрани-

проекты, регулирующие участие граждан в охране об-

тельных ведомств — Федеральной миграционной служ-

щественного порядка и профилактике правонарушений.

бой, Федеральной службой исполнения наказаний,

Он также сообщил, что в России зарегистрировано не-

Федеральной службой наркоконтроля.

сколько тысяч общественных формирований правоохра-

В г. Москве реализована необычная инициати-

нительной направленности, насчитывающих в своих

ва — по созданию в Москве миграционных патрулей.

рядах свыше полумиллиона человек, которые могут ока-

Представители Московской городской народной дру-

зывать и уже оказывают МВД серьезную поддержку, особенно в обеспечении охраны порядка на улицах и в других общественных местах. Это особенно важно в связи с недостаточностью у нас штатной численности патрульно-постовой службы и участковых инспекторов для полноценного прикрытия всех малых населенных пунктов. В прошлом году при участии внештатных сотрудников полиции было раскрыто 23 817 преступлений, выявлено 325 123 административных правонарушений, задержано 265 708 правонарушителей5. На серьезность проблемы обратил внимание и Президент РФ. На расширенной коллегии МВД Рос-

№ 6 / 2013

Закон Воронежской области от 3 апреля 2008 г. № 18-ОЗ «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области» // Молодой Коммунар. 2008. № 38; Закон Томской области от 4 марта 2010 г. № 28-ОЗ «О внесении изменений в Закон Томской области «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Томской области» // Ведомости Государственной Думы Томской области. 2010. № 12; Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 31 (с изм. Законом г. Москвы № 49) // Тверская, 13. 2012. № 148. 4 Куликов В. Возьмут в кулак // Российская газета. 2013. № 61. С. 9. 5 Фалалаев М. Полиция и дружина // Российская газета. 2013. № 45. С. 17. 6 Латухина К. Невнутреннее дело // Российская газета. 2013. № 28. С. 2. 7 Куликов В. Указ. соч. 3

Вестник Московского университета МВД России

29

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

сии (февраль 2013 г.) он указал на недостаточно эффек-

Специальный выпуск:

Неюрисдикционные формы защиты прав и свобод

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

жины прошли специальное обучение в подразделениях

Американская модель института шерифа на уровне

миграционной службы для совместного с сотрудни-

идеи нашла поддержку в Ленинградской области. По

ками миграционной службы участия в рейдах на стан-

мнению губернатора А. Дрозденко, в муниципалитетах

циях метрополитена, вокзалах, транспортных узлах и

необходимо ввести должность «шерифа — человека в

в других местах массового присутствия людей. Как от-

погонах, который бы знал всех жителей и отвечал за со-

метил руководитель ФМС России К.О. Ромоданов-

блюдение порядка»11. Подобные институты не пред-

ский «мегаполисы перенасыщены мигрантами. Это

усмотрены российским законодательством и потому

место притягивания иностранных граждан, и именно

отсутствуют в структуре полиции.

для мегаполисов необходимо привлечение обществен-

Что касается проекта Федерального закона «Об

ности для того, чтобы проводить разъяснительную ра-

участии граждан в охране общественного порядка», то

боту с иностранными гражданами и помогать мигра-

он призван заложить основы взаимодействия органов

ционной службе» .

внутренних дел с общественными объединениями пра-

8

Московская инициатива нашла поддержку и в

воохранительной направленности и расширить формы

г. Санкт-Петербурге. Петербургские власти обсуждают

участия граждан и их общественных объединений в

возможность создания специальных миграционных

охране общественного порядка на территории муници-

патрулей на основе народных дружин, созданных из

пального образования и по России в целом.

представителей национальных диаспор . 9

Статус дружинника в миграционном патруле — точ-

для граждан за невыполнение законных требований

но такой же, как и в полицейском патруле. Дружинник

дружинника или внештатного сотрудника полиции от

имеет право действовать только с ведома и по команде

500 до 2500 руб. Но и дружинники не вправе злоупо-

сотрудника полиции или миграционной службы. Само-

треблять своими полномочиями. В связи с этим в зако-

стоятельно он не вправе задерживать человека или про-

нопроекте предусмотрено наказывать как дружин-

верять документы. Их требования не носят обязатель-

ников, так и внештатных сотрудников полиции за пре-

ный характер, а потому ответственность за неисполне-

вышение полномочий при участии в охране обще-

ние их санкций и рекомендаций не установлена. Нет

ственного порядка: «Совершение народным дружин-

четко проработанной системы государственных и соци-

ником или внештатным сотрудником полиции дей-

альных гарантий: пробелы в федеральном законодатель-

ствий, явно выходящих за пределы их полномочий, по-

стве не дают возможности развивать муниципальную

влекших нарушение прав и законных интересов граж-

полицию и т.д.

дан или организаций, влечет предупреждение или на-

Анализируя зарубежный опыт, следует отметить, что первые народные дружины появились в Англии в се-

Специальный выпуск:

Новый законопроект предлагает ввести штрафы

ложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей».

редине XVII в. Правда, общенациональных народных

В проекте Закона «Об участии граждан в охране об-

дружин в Британии нет. Британские народные дружины

щественного порядка» также предусмотрено, что «на-

могут носить самые разные названия. Они действуют

родные дружинники, участвуя в охране общественного

при полицейских силах графств или при местных поли-

порядка, могут применять физическую силу для устра-

цейских участках. Полиция выделяет общественникам

нения опасности, непосредственно угрожающей им или

помещение и тренирует их. Никаких льгот доброволь-

иным лицам, в состоянии необходимой обороны или

цам не положено.

крайней необходимости в пределах, установленных за-

Что любопытно, английские дружинники обла-

конодательством Российской Федерации». Законо-

дают правом гражданского ареста. Это право распро-

проект запрещает дружинникам иметь при себе оружие

страняется и на всех граждан страны.

самообороны. Законы об участии граждан в охране об-

Похожие организации существуют во многих европейских странах.

щественного порядка, принятые в большинстве субъектов РФ также не предусматривают данной меры.

«В США с 1972 г. по инициативе Национальной ас-

Такая мера не предусмотрена, поскольку обес-

социации шерифов была создана программа «Сосед-

печение дружинников оружием самообороны, приве-

ский дозор». Она финансируется из федерального бюджета. Отделения дозора действуют во всех штатах и округах страны. На время выполнения обязанностей дружинники наделяются правами шерифа, т.е. могут арестовывать подозреваемых, производить обыски и охранять место преступления»10.

30

8 Фалалаев М. Патруль примерил форму // Российская газета. 2013. № 31. С. 4. 9 Цинклер Е., Голубкова М. Избавят от привычек // Российская газета. 2013. № 40. С. 4. 10 Фалалаев М. Все повязаны // Российская газета. 2009. № 52. С. 24. 11 Голубкова М. После драки к шерифу // Российская газета. 2012. № 186. С. 3.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

рядка», находящегося сейчас на рассмотрении в Госу-

объединения. Но этому препятствует конституцион-

дарственной Думе Федерального Собрания Российской

ная норма ч. 5 ст. 13, «запрещающая создание и дея-

Федерации, многие его положения и сегодня нуждаются

тельность общественных объединений, цели и дейст-

в существенной доработке. Необходимо законодательно

вия которых направлены на… создание вооруженных

обеспечить действенные государственные гарантии пра-

формирований…».

вовой и социальной защиты дружинников, поскольку в

В законопроекте закреплено, что дружинник имеет

законе прописаны достаточно скромные меры поощре-

право, выполняя обязанности по обеспечению обще-

ния дружинников за службу, различные компенсации за

ственной безопасности, при необходимости использо-

травмы, ранения и даже гибель. Да и акцент сделан на

вать оружие самообороны, приобретенное на законном

участие дружинников в охране общественного порядка,

основании. Это травматическое и газовое оружие, а

а не на самостоятельную деятельность.

также электрошок, т.е. все то, что сегодня вправе при-

Следует признать бесспорным плюсом ситуацию,

обрести практически любой российский гражданин. О

когда дружинники, выходящие на пост или маршрут

применении физической силы и оружия дружинник

вместе с сотрудником полиции, лишают его возможно-

должен доложить по команде в течение 24 часов.

сти нагрубить гражданину, уйти с поста, что-то принять

Для того чтобы исключить опасения, что дружина

от правонарушителя, безответственно отнестись к раз-

будет состоять из охотников за приключениями и людей,

бирательству и т.п. И это хорошо, такой общественный

ищущих повод применить физическую силу или оружие

контроль нужен. В то же время совместные дежурства с

самообороны, законопроект предусматривает строгий

народными дружинниками на массовых и публичных ме-

отбор в народную дружину, вводит ограничения. В на-

роприятиях позволяют сотрудникам полиции увереннее

родную дружину не могут быть приняты граждане:

действовать по пресечению правонарушений, имея на-

v имеющие неснятую или непогашенную судимость;

дежную свидетельскую базу и не опасаясь необоснован-

v состоящие на учете в лечебно-профилактических

ных обвинений в нарушении законности и превышении

учреждениях по поводу психического заболевания,

полномочий. Помощь народных дружинников позволяет

наркомании или алкоголизма;

высвободить значительное количество сотрудников по-

v ранее осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления;

лиции для выполнения ими главной повседневной задачи — обеспечение общественного порядка и безопасно-

v признанные по решению суда недееспособными или ограниченно дееспособными;

сти, работе по недопущению преступлений. Представляется, что все противоречия снимет Закон

v подвергнутые административному наказанию за

«Об участии граждан в охране общественного порядка»,

совершение административных правонарушений про-

а стимулирование развития добровольческого движения

тив порядка управления или посягающие на обще-

определит федеральная целевая программа.

ственный порядок и общественную безопасность. Это

Это, безусловно, приведет к дальнейшему повыше-

является гарантиями адекватных и законных действий

нию активности участия граждан в деятельности народ-

дружинников.

ных дружин, оказании содействия правоохранительным

По нашему мнению, в проекте Федерального за-

органам в обеспечении общественного порядка и борьбе с правонарушениями.

Специальный выпуск:

кона «Об участии граждан в охране общественного по-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

дет к созданию некоего вооруженного общественного

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

31

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

НЕОБХОДИМОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕВИЗИИ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ю.А. ДМИТРИЕВ, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Российской академии образования Аннотация. Анализируется современное состояние конституционной законности в Российской Федерации. Автор считает необходимым внесение ряда изменений в Основной Закон страны. Ключевые слова: конституционное право, Конституция РФ, законность.

THE NEED FOR AND THE MAIN DIRECTIONS OF THE REVISION OF THE EXISTING CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION YU.A. DMITRIEV, doctor of legal sciences, professor, corresponding member of the Russian Academy of Education Annotation. The author analyzes the present state of the constitutional legality in the Russian Federation. The author considers it necessary to introduce some amendments to the Basic Law of the country. Keywords: constitutional law, the Constitution of the Russian Federation, the rule of law.

В этом году исполняется 20 лет действующей Конституции Российской Федерации. Однако юбилей — не столь-

ного Закона мы уже имеем. Не секрет, что Конституция

ко повод для подведения итогов, сколько основание для

РФ 1993 г. была написана под конкретного человека —

разработки конструктивных планов на будущее. В науке

первого Президента РФ Б.Н. Ельцина. Именно поэтому

конституционного права существует мнение, что консти-

в Конституции России глава о президенте самая боль-

туция каждые 15—20 лет должна подвергаться пересмотру.

шая по объему, но в ней нет и намека на необходимость

Разумеется, речь идет о реально действующей конституции.

принятия закона о президенте, изъят предельный воз-

Так называемая сталинская Конституция СССР 1936 г.

растной барьер для занятия этой должности, дано ука-

была неизменной более 40 лет именно потому, что реально

зание на невозможность пребывания в ней более двух

не действовала. И если бы не юбилей Октябрьской рево-

сроков подряд (ч. 3 ст. 81), списанное с Конституции

люции и не стремление Л.И. Брежнева войти в историю не

США. Последние изменения Конституции РФ (речь

только как генсек, но и как автор новой конституции, Кон-

идет о Законе РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об из-

ституция СССР 1936 г. продолжала бы существовать.

менении срока полномочий Президента Российской Фе-

Предвижу возражение сторонников неизменности

дерации и Государственной Думы») свидетельствуют о

Основного Закона и их самый весомый аргумент: Кон-

том, что сейчас идет подготовка общественного мнения

ституция США действует более 200 лет, а в нее внесено

к отмене этой нормы. Если эти изменения будут при-

всего лишь 26 поправок. Однако не стоит забывать, что

няты, очередное президентство В.В. Путина начнется с

правовая система США относится к англо-американской

чистого листа и он будет у власти уже не 12, а 18 лет, как

семье права и конституция там, по образному выражению

Л.И. Брежнев.

специалистов, «живая», т.е. постоянно дополняется и развивается решениями Верховного суда США.

Специальный выпуск:

Негативный опыт изменений действующего Основ-

Современную Россию часто критикуют за то, что страна за вековую историю пережила шесть конституций, по-

Задача современного этапа — с учетом накопленного опыта применения конституционных норм наметить основные направления изменения и дополнения Конституции РФ.

лагая, что это, якобы, признак ее конституционной неста-

Прежде всего ее текст необходимо освободить от уже

бильности. Но нельзя не учитывать, что источником этой

исполненных норм временного характера. Речь идет о

нестабильности всякий раз выступали реальные или мни-

разд. 2 Конституции РФ «Заключительные и переходные

мые, но всегда заметные изменения ее общественного строя.

положения». Те нормы раздела, которые имели истори-

Между тем во Франции, например, менее чем за 250 лет де-

чески конкретный характер, уже исполнены, а норма о

мократической истории сменилось 17 конституций — и

том, что федеративный договор является частью Консти-

ничего, страна существует и стабильно развивается.

туции РФ, давно уже не соответствует действительности.

Итак, о конструктивных планах на будущее: если под-

Весьма остро стоит задача повышения эффективно-

вергать изменению и дополнению Конституцию России

сти исполнения норм Конституции. Как это ни странно,

1993 г., то в каком направлении?

но увеличить число санкций за их невыполнение просто

32

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

сической трехчленной структуры нормы права гипоте-

потому, что разрушили сложившуюся систему специа-

за — диспозиция — санкция применительно к конститу-

литета и бездумно перешли на бакалавриат и магистра-

ционной норме превращается в курацию (от лат. curatio —

туру. Более того, давным-давно мы провозгласили, что

попечение, лечение). Отсюда отсутствие в науке, а тем

строим рыночную экономику, а в Основном Законе до

более в практике конституционного права института кон-

сих пор не определен статус юридического лица — ос-

ституционной ответственности, которая схожа с ответ-

новного для развития этого процесса.

ственностью политической, не связанной с правом вооб-

Когда-то Советский Союз был передовым государст-

ще. Здесь — ответственность депутатов, президента, пра-

вом в области прав человека. Социально-экономические

вительства, персональная ответственность министров.

права — это советское изобретение, хоть и закрепленное

Полагаем, закрепленный ч. 2 ст. 8 Конституции Рос-

«сталинской» Конституцией. Весь мир брал с нас пример.

сии открытый перечень форм собственности необходимо

Сейчас в области защиты социально-экономических прав

расширить, включив в него собственность общественных

мы на одном из последних мест в мире. Речь идет о пра-

и религиозных объединений, поскольку указанный вид

вах человека пятого поколения, связанных с созданием

собственности имеет специфику в лице коллективного

искусственного интеллекта, робототехники, использова-

собственника, а объекты собственности не подлежат раз-

нием Интернета, клонированием человека и его органов,

делу между участниками объединения (церковной об-

разрешением эвтаназии. Надо возвращать приоритеты!

щины). Определив режим этого вида собственности,

Требуют пересмотра и некоторые конкретные статьи

можно решить проблему секуляризации тех объектов, ко-

гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», в част-

торые церкви никогда не принадлежали, а также не до-

ности ст. 20 — о праве на жизнь. Двадцать лет назад ее

пустить раздела партийного и иного имущества между

содержание было прорывом в юридической практике.

партийными лидерами, живущими за счет взносов рядо-

Однако сейчас необходимо бланкетные нормы об отмене

вых членов.

смертной казни в будущем заменить четкой формулой о

Еще одна проблема — это расширение числа ветвей

том, применяется в России смертная казнь или нет. Если

государственной власти, закрепленных ст. 10 Конститу-

применяется, то можно легитимировать это решение по

ции России, до четырех-пяти, а может быть, и более. В

образцу Республики Беларусь — путем референдума, а

системе органов власти пора определить место для про-

если нет, то необходимо это четко указать. Без этого не-

куратуры, уполномоченных по правам человека, изби-

возможно принятие нового Уголовного кодекса РФ вза-

рательных комиссий, которые с расширением функций

мен безнадежно устаревшего.

государства оказались вне рамок системы государствен-

Таким же образом необходимо решить и вопрос о

ных органов. В связи с этим целесообразно говорить о

применении эвтаназии. На основании толкования ч. 1

создании таких ветвей государственной власти, как

ст. 20 Конституции РФ мы утверждаем, что Основной

контрольная и учредительная, наполнив их конкретным

Закон допускает ее применение. Наши оппоненты дока-

содержанием в виде системы органов публичной власти.

зывают, что право на жизнь несовместимо с правом на

Необходимо вспомнить о главе Конституции, по-

смерть. Но научно-технический и медицинский прогресс

священной гражданскому обществу. Именно вспом-

остановить нельзя, он существует и развивается вне го-

нить, поскольку она присутствовала в так называемом

сударств, наций и континентов. Мы же, по-прежнему,

парламентском («румянцевском») проекте Конститу-

действуем путем законодательных запретов.

ции. В свое время Б.Н. Ельцин, обиженный на оппози-

Есть в Конституции РФ ст. 31, согласно которой ми-

ционный парламент, вычеркнул этот раздел из текста

тинги проводятся абсолютно свободно, если они прохо-

проекта. А ведь эта глава определяла статус науки, куль-

дят мирно, без оружия. Какой бы самый либеральный

туры, образования, предпринимательства и т.д. Взять

закон не был принят в этой области, он будет противо-

то же образование. Сейчас решается судьба так назы-

речить Конституции России. А в данной статье всего-

ваемых неэффективных вузов. Между тем конститу-

навсего требуется ссылка на него.

ционных критериев для оценки деятельности вузов,

Теперь — о федеративных отношениях. Им в нашей

критериев и принципов их объединения, в том числе

стране нет еще и 100 лет, но мы переживаем уже четвер-

оценки вузов, расположенных не только в различных

тую модель их развития. А ведь именно в вопросах го-

городах, но даже в регионах, принадлежащих к разным

сударственного устройства необходима стабильность,

часовым поясам, нет. Все делается ради достижения

даже косность. Но вместо этого объединяем субъекты

сиюминутной цели: занятия места в международном

без достаточных к тому оснований, создаем антиконсти-

рейтинге, из которого мы «выпали». А выпали-то не по-

туционные федеративные округа, «большую» Москву и

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

33

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

тому, что наплодили много юристов и экономистов, а

Специальный выпуск:

необходимо. Мы привыкли к тому, что третья часть клас-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

пр. Откуда же возьмется патриотизм, любовь к малой

принят прямо предписанный Основным Законом Феде-

Родине и Родине вообще? Глава о президенте достраи-

ральный конституционный закон о Конституционном

вается каждым «главой» государства на свой манер, по-

Собрании Российской Федерации? Или ключевой для

скольку, как уже отмечалось, нет закона о Президенте

всей законодательной системы закон о законах?

РФ, о механизме исполнения им своих полномочий, о

Т.Г. Морщакова на конференции, посвященной

сроках президентства, о предельном возрасте и пр. Об

19-й годовщине принятия российской Конституции,

импичменте и ответственности главы государства речь

справедливо отмечала, что «механизм контроля пред-

вообще не идет. А нужен понятный и эффективный ме-

ставительной власти за исполнительной у нас факти-

ханизм реализации этих функций, дабы сдерживать не-

чески отсутствует». И решить эту проблему призвана

легитимную инициативу человека, занимающего выс-

самостоятельная глава «Представительная власть»

ший пост в государстве.

Конституции РФ. В ней можно было бы определить

Главы 4—7 Конституции РФ, как известно, посвя-

порядок избрания Совета Федерации, ради которого

щены разделению властей. Если уж сохранять триаду

правящая власть собирается в очередной раз вносить

ветвей государственной власти, то ее необходимо гра-

«точечные» изменения в Основной Закон.

мотно оформить. Из всех ветвей государственной власти

В завершение — еще об одной отсутствующей в

больше всех повезло власти судебной — она хоть как-то

Конституции Российской Федерации главе — об изби-

структурирована. Но и здесь налицо коллизия: Консти-

рательной системе. Дефект Конституции РСФСР в по-

туция закрепляет судопроизводство, не получившее кон-

следней редакции 1992 г. состоял в том, что в ней не

ституционного оформления, в лице системы арбитраж-

было избирательного права, а избиратель являлся при-

ных судов (ст. 127), и судопроизводство, не имеющее

датком избирательной системы (гл. 11). В действующем

своей системы судов, — это административное производ-

Основном Законе появилась норма о праве избирать и

ство (ч. 2 ст. 118). Тому есть ряд причин, но главная —

быть избранным, зато исчезла избирательная система.

это стремление государственных чиновников уйти от су-

Это позволяет как угодно ее изменять и к очередным

дебной ответственности перед населением. Более 10 лет

выборам конструировать систему по-новому. На наш

назад разработан проект Административно-процессу-

взгляд, стране давно необходим Избирательный кон-

ального кодекса РФ, но отсутствие конституционных

ституционный кодекс, который вобрал бы в себя все

основ не дает оснований для его принятия.

разрозненные нормы избирательного права и соединил

Что касается законодательной и исполнительной

их с правом на участие в референдуме. Его можно было

власти, то эти ветви представлены в Основном Законе,

бы назвать Федеральный конституционный кодекс на-

образно выражаясь, только верхушками. Вот и вынуж-

родных голосований. Это решило бы целый ряд про-

ден Президент страны достраивать вертикаль исполни-

блем и защитило процесс голосования хотя бы на время

тельной власти своими указами.

от повседневного волюнтаризма.

Полагаем, место гл. 6 «Правительство Российской

В заключение следует отметить, что все высказанные

Федерации» должна занять глава, посвященная испол-

предложения укладываются в рамки действующей Кон-

нительной власти и четко структурирующая вертикаль

ституции РФ 1993 г. Речь идет не о замене в целом хоро-

исполнительной власти.

шего нормативного правового акта, а лишь о его пере-

Статус законодательной власти также не урегулиро-

смотре Конституционным Собранием, федеральный

ван. Взять хотя бы простой вопрос компетенции феде-

конституционный закон о котором также не принима-

рального парламента — о судьбе федеральных консти-

ется парламентом на протяжении 20 лет, хотя давно

туционных законов: сколько их должно быть? На этот

готов его проект. Не принимается потому, что проект

счет существуют две точки зрения: первая — столько,

этот исходит от депутатов-коммунистов. Очевидно, для

сколько предусмотрено самой Конституцией РФ; вто-

этого российским органам власти и всем россиянам

рая — федеральный законодатель может принять к

остро не хватает толерантности и здравого смысла, но

своему рассмотрению и решить любой законотворческий

при наличии искомых все получится.

проект в любой форме, поскольку он не только высший законодательный, но и высший представительный орган власти и может любому закону придать форму конституционного, т.е. неприкосновенного для президента. И такие Законы уже есть — о референдуме и о дисциплинарном судебном присутствии. Но если федеральный парламент столь изобретателен, почему до сих пор не

34

Литература 1. Закатнова А. Переписать все! // Российская газета. 2012. № 281(5954). 2. Закон РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы».

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Ш.М. НУРАДИНОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; В.И. ЧЕРВОНЮК, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; Б.М. КУРБАНОВ, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. Рассматриваются вопросы конституционной законности и правопорядка. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: Конституция, конституционная законность, правопорядок, конституционное право, права и свободы человека и гражданина.

THE CONSTITUTION AND CONSTITUTIONAL LEGALITY SH.M. NURADINOV, doctor of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; V.I. CHERVONYUK, doctor of legal sciences, professor of the chair of the constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; B.M. KURBANOV, graduated in a military academy of chair of the constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

КОНСТИТУЦИЯ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ЗАКОННОСТЬ

Annotation. The article consideres questions of the constitutional legality and a law and order. The main theoretical problems, the various points of view of scientists are discussed and offered the vision of this problem. Keywords: Constitution, constitutional legality, law and order, constitutional law, rights and freedoms of the person and citizen.

«пора отдать должное категории «конституционная законность»2, по-прежнему остается не услышанным.

тельно мало предпринималось и попыток осмысления

В то же время не будет преувеличением сказать, что

данного феномена, исследования его природы, опреде-

как в правотворческой, так и в правоприменительной

ления места в категориальном аппарате науки консти-

(судебной) практике понятие конституционной закон-

туционного (государственного) права . Отмеченное

ности уже утвердилось. В качестве примера можно, в

1

справедливо и применительно к новейшей отечественной литературе. Достаточно сказать, что в учебниках по отечественному и иностранному конституционному праву эта проблема даже не затрагивается. Не является предметом анализа тема конституционной законности и в многочисленных публикациях по проблематике правового государства. Можно сказать, что призыв автора солидной работы по теории конституции к тому, что

№ 6 / 2013

Одной из редких монографических работ, в которой специально ставилась и рассматривалась эта проблема, является монографическое исследование Ю.П. Еременко. (Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982. С. 18—38). 2 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997; Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. № 2; Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь. М., 2003. 1

Вестник Московского университета МВД России

35

Специальный выпуск:

Понятие конституционной законности является относительно новым в юридической лексике. Сравни-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

частности, обратиться к Указу Президента РФ от

в том, что правовая жизнь страны, деятельность госу-

30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восста-

дарства, законодательствование, вся правопримени-

новлению конституционной законности и правопо-

тельная практика, юридически значимые действия и

рядка на территории Чеченской Республики», поста-

поведение должностных лиц государства, вообще лиц,

новлению Правительства РФ от 9 декабря 1994 г.

наделенных властными полномочиями, а также пове-

№ 1360 «Об обеспечении государственной безопасно-

дение граждан должны быть сообразованы с буквой и

сти и территориальной целостности Российской Феде-

духом конституции. В этом значении конституция

рации, законности, прав и свобод граждан, разору-

страны выступает правовой мерой (масштабом) сво-

жения незаконных вооруженных формирований на тер-

боды, а конституционная законность есть особое пра-

ритории Чеченской Республики и прилегающих к ней

вовое состояние общества, при котором свобода пове-

регионов Северного Кавказа», а также постановлению

дения уравновешена с конституционными императи-

Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г.3. Поня-

вами5. С учетом отмеченного конституционную закон-

тие конституционной законности используется в офи-

ность в самом первом приближении можно рассмат-

циальных документах зарубежных стран, в частности

ривать как утверждение в общественной жизни господ-

в послании Конституционного совета Республики Ка-

ства основного закона в национальной правовой си-

захстан от 19 апреля 2005 г. «О состоянии конститу-

стеме, его безусловного и неоспоримого приоритета

ционной законности в Республике».

перед любым актом, содержащим нормы права6.

Очевидно, что имеющийся в конституционной тео-

Таким образом, конституционная законность есть

рии пробел должен быть восполнен. О понятии конституционной законности. При

утверждение господства основного закона в нацио-

оценке рассматриваемого понятия необходимо по мень-

римый приоритет перед любым актом, содержащим

шей мере учитывать два обстоятельства методологиче-

нормы права. Конституция с этой точки зрения зани-

ского свойства. Во-первых, понятие конституционной

мает особое место в системе законодательства. Она яв-

законности является составной частью разработанного

ляется основополагающим законом государства и

нальной правовой системе, ее безусловный и неоспо-

теорией права и экстраполируемого в различные обла-

обладает верховенством на всей его территории. Кон-

сти правовых знаний понятия законности. Соответ-

ституционная законность — это складывающийся в

ственно, понятие конституционной законности право-

общественной жизни режим исполнения (осуществле-

мерно рассматривать в значении:

ния) конституции, всего конституционного законода-

а) принципа или как декларированную в политиче-

тельства как государством, его органами, так и

ских и юридических документах идею правового пове-

гражданами, их объединениями, органами местного

дения и деятельности участников конституционных

самоуправления7.

правоотношений, в особенности органов государственной власти и иных властных структур; б) метода или способа, средства осуществления

С более широких позиций (если не ограничиваться только нормативистским пониманием назначения конституции) конституционная законность может быть

целей и задач государственной деятельности; в) режима государственно-правовой жизни, характеризующегося действующей в механизме государственности системой предупреждения и восстановления

Специальный выпуск:

нарушений законности4. Во-вторых, особенности конституционной законности объективно предопределены особенностями конституции. Конституция, как точно обратил на это внимание основатель нормативистской теории права Г. Кельзен, располагается на вершине «юридической пирамиды» (правовой системы) в том смысле, что высшая юридическая сила заложена именно в ней и в силу этого она обладает безусловным верховенством в правовой системе. По данному признаку с конституцией не может конкурировать никакой другой нормативный правовой акт. В таком понимании одно из сущностных свойств конституционной законности как раз и состоит

36

Материалы дела Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 54. 4 По этой причине следует признать неточным определение законности как системы требований, «предъявляемых к государственной деятельности». Клочков В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997. С. 135. 5 Червонюк В.И. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2004. С. 587—589. 6 Существует и более широкая интерпретация конституционной законности. В представлении проф. С.А. Авакьяна, «конституционная законность может быть истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающая действие конституции, утверждение конституционного правопорядка». Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. 7 Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2001; Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь. М., 2002. С. 298, 299; Червонюк В.И. Конституционное право России: учебник для вузов. М., 2003. С. 78—79. 3

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

1994 г., а также Постановления Конституционного Суда

ституционализма, обеспечивающая полное действие

РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституцион-

конституции .

ности данных актов, восстановление конституционной

Конституция и конституционная законность — понятия действительно взаимозависимые. Конституцион-

законности на территории Чеченской Республики как субъекта Федерации рассматривается в контексте:

ная законность, несомненно, порождена фактором конституции. Однако сущность конституционной за-

а) действия федеральной Конституции и федерального законодательства на территории республики;

конности составляет не только (наверное, и не столько!) факт существования юридической конституции. Исто-

б) функционирования легитимных органов государственной власти;

рический опыт содержит немало примеров того, как

в) обеспечения прав и свобод всех граждан;

при наличии де-юре существующих конституций скла-

г) существования в республике государственного

дывались неправовые, тоталитарные политические ре-

режима, соответствующего основам конституционного

жимы, утверждавшие иной, чем следовало из данной

строя Российской Федерации;

конституции, порядок в общественной жизни. Получа-

д) ликвидации вооруженных формирований, соз-

лось так, что конституция «жила» (точнее говоря, суще-

данных в противоречие с действующим российским за-

ствовала) сама по себе, а социально-правовая жизнь

конодательством и не подчиняющимся его нормам;

протекала вне ее. Было бы не совсем правильно в этой

е) функционирования экономической, финансовой,

связи обращаться исключительно к конституционной

банковской систем в соответствии с правовыми осно-

истории таких стран, как Германия и Италия периода

вами финансово-экономической и банковской систем,

1930—1940 гг. прошлого столетия. Отмеченное подтвер-

установленными Конституцией РФ и федеральным за-

ждается и современными конституционными реалиями.

конодательством;

Политическая практика целого ряда стран, в том числе

ж) осуществления судопроизводства и наличия су-

возникших на постсоветском пространстве, такова, что

дов, созданных в соответствии с положениями гл. 7 Кон-

формально провозглашенные в этих странах конститу-

ституции РФ и действующими на ее основе федераль-

ции входят в явное противоречие с конституционной

ными законами;

практикой. О режиме конституционной законности

з) установления и поддержания правопорядка на

применительно к таким странам можно говорить лишь

территории конституционными средствами и преду-

условно, с определенными оговорками. Значит, консти-

смотренными федеральной Конституцией и федераль-

туционная законность предполагает не только «хоро-

ным законодательством органами и учреждениями;

шую» в формально-юридическом значении конститу-

и) единства системы государственной власти, на ко-

цию. Это лишь одно из необходимых условий ее утвер-

тором согласно ст. 5 гл. 1 «Основы конституционного

ждения. Важнее, чтобы продекларированные в Основ-

строя» Конституции РФ основано устройство Россий-

ном Законе права и свободы, их условия (гарантии),

ской Федерации10. Таким образом, утверждение режима

равно как и такие конституционные принципы, как раз-

законности охватывает широкий комплекс мер, исполь-

деление властей, народовластие, эффективность инсти-

зование которых способно обеспечить действие феде-

тутов публичной власти, социальный и правовой ха-

ральной Конституции.

рактер государства и др., имели бы реальное воплощение в конституционно-правовой жизни общества. С указанной точки зрения принципиально важно

Итак, предопределенность действием конституции является сущностным свойством конституционной законности. Этим качеством понятие конституционной

увязывать понимание конституционной законности с

законности принципиально отличается от близкого по

действием конституции9. Конституционная законность

значению понятия конституционности.

предопределена, обусловлена действием конституции,

Содержание и природа конституционной законно-

есть режим конституции в действии; это складываю-

сти предполагает уяснение ее соотношения со смеж-

щийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного зако-

ными понятиями. Конституционная законность и конституционность.

нодательства как государством, его органами, так и

Как отмечалось, конституционная законность не сво-

гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления. Отмеченное подтверждается официальными материалами. Как следует из содержания упомянутых ранее Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. и Постановления Правительства РФ от 9 декабря

№ 6 / 2013

Калинский И.В., Червонюк В.И. Элементарные начала общей теории права. М., 2003. С. 234. 9 Червонюк В.И., Калинский И.В. Действие Конституции (концептуальный взгляд) // 20 лет Конституции РФ: итоги и перспективы: науч.-практ. конф. 28 ноября 2003 г. М., 2004. С. 41—54. 10 Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 54. 8

Вестник Московского университета МВД России

37

Специальный выпуск:

8

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

истолкована как реально действующая система кон-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

дится к конституционности11. Конституционность, явля-

тановлений, это основанное на Конституции РФ реаль-

ясь специфическим проявлением правомерности, как

ное состояние политических, социально-экономических

представляется, есть специально-юридическое условие,

и иных отношений, воплощенных в конституционном

или инструмент утверждения конституционной закон-

строе. Конституционный правопорядок в указанном

ности. Через обеспечение конституционности утвержда-

смысле есть практическая, или результативная, сторона

ется конституционная законность. Можно сказать, что

действия конституции, есть конституция, осуществлен-

конституционность в этом значении сводится к понима-

ная в общественных отношениях, которые под воздей-

нию законности как метода государственной жизни. Од-

ствием этого приняли правовой характер; это общест-

нако этим ее содержание не исчерпывается. Режим конс-

венные отношения, существующие в режиме законности.

титуционной законности утверждается не только вслед-

Таким образом, конституционный правопорядок — это

ствие обеспечения конституционности, но и как резуль-

режим законности в действии или, образно говоря,

тат легитимности всех институтов публичной власти, гарантированности прав и свобод граждан и их реали-

«реализованная законность». Конституционная законность и конституционная

зуемости. Конституционность утверждается преимуще-

безопасность. Понятие конституционной безопасности

ственно действенностью инструментария конституцион-

пока не получило должного научного обоснования. В

ного контроля, предполагающего особый правовой (и

самом общем виде конституционная безопасность есть

конституционный) строй, когда сам общественный ме-

обеспеченное государственно-правовыми механизмами

ханизм устроен таким образом, что принятие властным

состояние защищенности жизненно важных интересов

органом, прежде всего, неконституционного действия

личности, общества, государства от внутренних и

ведет к возмущению в правовой среде; срабатывают ме-

внешних угроз, а равно совокупность внутренних и

ханизмы, которые возвращают в первоначальное со-

внешних условий существования личности, общества,

стояние, которое выступает условием, инструментом

государства, обеспечивающих достойную жизнь граж-

утверждения законности . Конституционная законность

данам, защиту интересов общества, суверенитет на-

в этом смысле есть особый режим государственной и об-

рода, исключающих возможность насильственного

щественной жизни — режим, отвергающий неконститу-

изменения конституционного строя. В этом смысле

ционность поведения и утверждающий правомерный

конституционная безопасность есть предпосылка, одно

характер поведения, прежде всего поведения, деятельно-

из необходимых и специальных условий утверждения

12

сти институтов (органов и должностных лиц) публичной

режима конституционной законности, условие, при ко-

власти. Но конституционная законность не исчерпыва-

тором обеспечивается безопасное существование госу-

ется конституционностью, которая выступает, хотя и

дарственных устоев, интересов общества, ценностей и

чрезвычайно важным, но не единственным условием ее

приоритетов личности, выраженных в комплексе пре-

утверждения .

доставленных ей конституцией прав и свобод. Значит,

Специальный выпуск:

13

Следовательно, конституционная законность, не

без установления режима конституционной безопасно-

сводится к конституционности, но предполагает осо-

сти невозможно утверждение режима конституционной

бый правовой (и конституционный) строй, когда сам

законности. В то же время установление и поддержание

общественный механизм устроен таким образом, что

режима конституционной безопасности возможно ис-

принятие властным органом (прежде всего) неконсти-

ключительно в условиях режима конституционной за-

туционного действия ведет к возмущению в правовой

конности. Конституционная законность и безопасность

среде; срабатывают механизмы, которые возвращают

сопровождают, предполагают друг друга. Однако сле-

в первоначальное состояние.

дует иметь в виду, что такие режимы различны. Для их

Конституционный правопорядок и законность. Эти

установления привлекаются различные конституцион-

явления взаимосвязаны. Конституционный правопорядок как составная часть, сердцевина правопорядка характеризует собой состояние урегулированности (упорядоченности) общественных отношений, опосредуемых конституционными установлениями. Это состояние общественных отношений, к которому стремится общество, создавая в социальной жизни режим реального господства права, утверждения реальности и реализуемости конституции. Правопорядок напрямую связан с реализуемостью, исполнимостью конституционных ус-

38

Между тем довольно распространенным является сведение конституционной законности к конституционности. Винокуров А.Я., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства. М., 2000; Серов Г.П., Байдаков С.Л. Правовое обеспечение национальной безопасности в экологической сфере. М., 1999. 12 Эбзеев Б.С. Правовое государство. Конституционный суд: учеб. пособие для вузов. М., 1997. С. 89. 13 В этой связи предпринятая Н.В. Витруком в его интересной работе попытка замены термина «конституционная законность» термином «конституциооность» не представляется удачной. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2002. С. 58, 59. 11

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

тинно конституционной законности — режима поведе-

жет, а при определенных обстоятельствах должна вос-

ния и деятельности властных институтов, основанных

станавливаться и путем применения вооруженной си-

на правовой Конституции14.

лы, использования специальных средств, вооружения и

В таком понимании отражается неразрывная связь

т.п. Режим конституционной законности требует, что-

законности и демократии. Демократичными будут

бы эти специальные средства применялись по праву, не

лишь такие акции власти, которые соответствуют

входили бы в противоречие с правами и свободами че-

праву, закону. Конституционная законность нераздель-

ловека и их правомерным ограничением, предусмот-

но связана с демократией, является ее стороной (свой-

ренным Конституцией РФ и основанными на ней

ством). Демократические права и свободы, которые яв-

законах. Каждый из этих конституционно-правовых

ляются важными компонентами демократии, стано-

режимов обеспечивается особенными субъектами. Так,

вятся реальным явлением общественной жизни через

органы конституционного контроля, Конституцион-

права, через законность. Именно в условиях демокра-

ный Суд РФ, в частности, институт Уполномоченного

тического политического строя законность выступает

по правам человека в Российской Федерации призваны

в качестве самостоятельного явления — в виде обще-

утверждать конституционную законность, в то время

ственно-политического режима, обретающего свое са-

как Совет Безопасности Российской Федерации, На-

мостоятельное бытие. Законность в этом смысле —

циональный антитеррористический комитет, учреж-

элемент демократии (И.С. Самощенко), включает не

денный Указом Президента Российской Федерации от

только строгое соблюдение и исполнение норм, а также

15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию

принцип законности, но и развернутую реальную си-

терроризму», и др. призваны обеспечивать конститу-

стему политико-правовых требований. Законность как

ционную безопасность.

элемент демократии — основа конституционного

Конституционная законность и демократия. За-

строя, стиля и образа жизни.

конность выступает элементом демократического ре-

Связь законности и демократии прослеживается и

жима, в то время как демократия является основой

в том, что утверждение конституционной законности

утверждения законности. Демократия предполагает

возможно исключительно демократическими сред-

обязанность всех государственных властей и их долж-

ствами. Очевидно, что не основанный на законности

ностных лиц соблюдать конституцию и действовать

порядок в обществе может быть достигнут и помимо

совместимым с законом образом. Прочность демокра-

законности. Устанавливая и поддерживая порядок не-

тии определяется не только созданием конституции,

легитимными средствами, государство отрицает демо-

даже отвечающей самым высоким стандартам, или су-

кратию, пренебрегает правами и свободами. С «наве-

ществующими в обществе умонастроениями, а факти-

дением порядка» резко снижается уровень конститу-

ческим достижением и юридическим закреплением

ционной законности. Государственная власть в этих

действительного баланса интересов различных соци-

условиях приобретает откровенно антидемократиче-

альных слоев и общественных классов, наций и наро-

ский характер. Таким образом, неразрывная связь с

дов, групп населения, результатом которого являются

демократией связывает конституционную законность

уважение и доверие граждан к институтам конститу-

с правами человека, демократическим правлением, гу-

ционного строя. В свою очередь, истинно демократи-

манистической направленностью государственной

ческий режим, в котором наиболее полно реализованы

деятельности.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ные средства. Так, конституционная безопасность мо-

обходимым условием установления и поддержания ис-

№ 6 / 2013

14

Специальный выпуск:

принципы народовластия, выступает основой и неЭбзеев Б.С. Указ. соч. С. 89, 91.

Вестник Московского университета МВД России

39

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ А.С. ПРУДНИКОВ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, ученый секретарь Ученого совета Московского университета МВД России Аннотация. В статье исследуется актуальная проблема обеспечения безопасности личности в России с позиции конституционно-правового регулирования. Ключевые слова: Конституция, национальная безопасность, личность, конституционно-правовая защита.

CONSTITUTION IMPORTANCE IN SUPPORT OF PERSONAL SECURITY IN RUSSIA IN CURRENT CONDITIONS A.S. PRUDNIKOV, doctor of legal sciences, professor, honored lawyer of Russia, Academic council secretary of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article deals with current person security in Russia in the position of constitutional regulation. Keywords: Constitution, national security, person, constitutional protection.

В условиях глобализации процессов мирового раз-

прямое действие, на положениях которой базируются

вития, международных политических и экономических

федеральные конституционные законы и законодатель-

отношений, формирующих новые угрозы и риски для

ство России, указы Президента РФ, постановления Пра-

развития личности, Россия в качестве гаранта благопо-

вительства РФ. Каждый нижестоящий акт конкретизи-

лучного национального развития переходит к новой го-

рует и детализирует положения вышестоящего, имеет

сударственной политике в области безопасности лич-

другие способы взаимодействия с ним. Во-вторых, все

ности. Интересы личности состоят в реализации консти-

нормативные правовые акты определяют правовое ре-

туционных прав и свобод, повышении качества и уровня

гулирование, создание государственных органов, за-

жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном

крепление способов их взаимодействия на правовых

развитии человека и гражданина.

принципах. В-третьих, национальные интересы России

Как правильно отмечает Президент РФ В.В. Путин,

обеспечиваются системой взаимосвязанных институтов

«быть сильными — гарантии национальной безопасно-

государственной власти, важнейшими из которых вы-

сти для России»1. Согласно Указу Президента РФ от

ступают Президент РФ и возглавляемый им Совет Без-

12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной без-

опасности РФ, Федеральное Собрание РФ и Правитель-

опасности Российской Федерации до 2020 года» основ-

ство РФ, федеральные органы исполнительной власти,

ными направлениями обеспечения национальной безо-

органы исполнительной власти субъектов РФ, судебная

пасности Российской Федерации являются стратегиче-

власть и органы местного самоуправления. Названные

ские национальные приоритеты, которыми определя-

органы осуществляют свои функции и полномочия во

ются задачи важнейших социальных, политических и

взаимодействии с общественными организациями, дей-

экономических преобразований для создания безопас-

ствующими на основе Конституции и законодательства

ных условий реализации конституционных прав и сво-

РФ, нормы и институты которой играют основопола-

бод граждан Российской Федерации, осуществления

гающую роль в закреплении полномочий различных ор-

устойчивого развития страны, сохранения территори-

ганов государственной власти в области обеспечения

альной целостности и суверенитета государства .

безопасности личности в Российской Федерации.

2

Система обеспечения безопасности личности в си-

Так, Конституция РФ устанавливает, что Президент

стеме национальной безопасности России носит устой-

РФ в пределах своих полномочий руководит органами

чивый и взаимосвязанный характер. Во-первых, потому,

и силами обеспечения безопасности России, реоргани-

что она создается и развивается на основе и в соответствии с системой источников права, среди которых Конституция РФ имеет наивысшую юридическую силу и

40

Путин В.В. Гарантии национальной безопасности для России // Российская газета. 2012. № 5708. 2 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

контроль за соблюдением прав и свобод человека и

ступает с обращениями по проблемам безопасности

гражданина в деятельности федеральных органов испол-

личности, в том числе с ежегодными посланиями Феде-

нительной власти; контроль за разработкой и реализа-

ральному Собранию РФ, в которых могут уточняться

цией мер по обеспечению безопасности личности этими

отдельные положения относительно безопасности лич-

органами.

ности. Президент РФ обеспечивает в соответствии с

В функциях и полномочиях различных звеньев судеб-

Конституцией РФ осуществление полномочий феде-

ной системы находит отражение место судебной власти в

ральной государственной власти на всей территории

системе обеспечения безопасности личности. Так, среди

Федерации. Он вправе:

целей Конституционного Суда РФ — защита основ кон-

а) приостанавливать действие актов органов испол-

ституционного строя, защита прав и основных свобод че-

нительной власти субъектов РФ в случае противоречия

ловека и гражданина, обеспечение верховенства и прямо-

этих актов Конституции РФ и федеральным законам,

го действия Конституции РФ. Другие звенья судебной си-

международным обязательствам РФ или нарушения

стемы РФ также имеют цели и задачи в области обеспече-

прав и свобод человека и гражданина;

ния безопасности личности и всего общества в целом.

б) отрешить от должности высшее должностное

Важнейшей сферой обеспечения безопасности лич-

лицо (руководителя исполнительного органа государст-

ности выступают отношения в сфере политической си-

венной власти) субъекта РФ, в том числе за неисполне-

стемы общества. Конституция РФ закрепляет демокра-

ние Конституции РФ, федеральных законов, за издание

тический режим, идеологическое и политическое много-

акта или принятие решения, нарушающего права и сво-

образие, многопартийность. Вместе с тем на общем со-

боды человека и гражданина;

стоянии данных отношений сказывается отсутствие опы-

в) вынести предупреждение и принять решение о

та развития демократических традиций в этой сфере на

роспуске законодательного (представительного) ор-

протяжении длительного этапа развития нашей страны.

гана государственной власти субъекта РФ.

Одним из факторов, разрушающих стабильность поли-

Федеральному Собранию РФ принадлежит особое место в системе обеспечения безопасности личности, по-

тических отношений и составляющих угрозу безопасности личности, является политический экстремизм.

скольку именно парламент формирует законодатель-

Проявления политического экстремизма возможны

ную базу в рассматриваемой области. В федеральных

во время проведения различного рода публичных меро-

законах определяются правовой статус, компетенция

приятий — собраний, митингов, демонстраций, шествий,

различных органов государства, обеспечивающих безо-

пикетирования. Основными направлениями противо-

пасность личности. С помощью этих нормативных пра-

действия экстремистской деятельности являются:

вовых актов вырабатывается механизм защиты прав и свобод личности.

v принятие профилактических мер, направленных на предупреждение такой деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих ее осуществлению;

ции такой функции государства, как обеспечение безо-

v выявление, предупреждение и пресечение экстре-

пасности личности. Среди полномочий Правительства

мистской деятельности общественных и религиозных

РФ — осуществление мер по обеспечению законности,

объединений, иных организаций, физических лиц.

прав и свобод граждан, охране общественного порядка,

При этом конституционно-правовые нормы играют

координации деятельности федеральных органов ис-

важную роль в регулировании отношений по противо-

полнительной власти, органов исполнительной власти

действию проявлениям политического экстремизма.

субъектов РФ в области безопасности личности с уче-

Так, Конституция РФ в ст. 17 формулирует условие для

том сформулированных Президентом РФ приоритетов,

осуществления прав и свобод человека и гражданина.

а также формирование в установленном порядке статей

Пользование правами и свободами не должно нарушать

федерального бюджета для реализации конкретных це-

права и свободы других лиц. Это означает, что, напри-

левых программ в этой области.

мер, распространение экстремистских изданий по содер-

Правительство осуществляет систематический конт-

жанию не может быть признаваемо таковым, так как

роль за федеральными органами исполнительной вла-

ведет к нарушению социального, национального или ре-

сти, в том числе имеющими функции по обеспечению

лигиозного равноправия, а значит, к нарушению прав и

безопасности личности. Это прежде всего контроль за

свобод других лиц.

соответствием законодательству нормативных право-

Негативное влияние на общество и государство, пра-

вых актов федеральных органов исполнительной власти;

вовой статус человека и гражданина могут оказывать

Вестник Московского университета МВД России

41

Специальный выпуск:

Органы исполнительной власти также выполняют значительный объем работы по практической реализа-

№ 6 / 2013

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

зует и упраздняет подчиненные ему органы и силы, вы-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

различные субъекты конституционно-правовых отноше-

основам конституционного строя России, обеспечение

ний, действия или бездействие которых ведут к наруше-

механизма их реализации, контроля их исполнения;

ниям либо игнорированию норм международного права

v продолжение процессов стабилизации российской

и международных договоров России, российского кон-

государственности путем принятия нормативных право-

ституционного законодательства и, тем самым, к наруше-

вых актов, направленных на создание условий для со-

нию конституционной законности. Так, Конституцион-

блюдения органами государственной власти субъектов

ный Суд РФ в своей практике регулярно сталкивается с

Федерации Конституции РФ и федеральных законов;

нарушениями верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ и федерального законодательства ор-

v совершенствование в рамках Конституции РФ федеративных отношений.

ганами государственной власти субъектов Федерации,

Одной из самых сложных задач в области укрепле-

принимающими нормативные правовые акты, не соот-

ния безопасности личности является оптимизация феде-

ветствующие либо противоречащие Основному Закону

ративных отношений. Укрепление вертикали государ-

страны, федеральным законам. Представляют ли эти дей-

ственной власти, проводимое в РФ, предполагает уста-

ствия органов государственной власти субъектов Феде-

новление мер федерального вмешательства в дела субъ-

рации прямую реальную угрозу безопасности личности?

ектов РФ, что обусловлено самой природой федерализ-

Думается, что да.

ма. Федеральное вмешательство может осуществляться:

В целом наибольшую угрозу безопасности личности в России в современных условиях представляют:

v в рамках обычных форм контроля над деятельностью субъектов Федерации;

v организованная преступность (прежде всего транс-

v в виде применения особых организационно-пра-

национальная) во всех ее формах и связанная с ней неза-

вовых форм такого вмешательства, связанных с введе-

конная миграция;

нием режима чрезвычайного положения на территории

v политический, национальный, религиозный экс-

субъекта Федерации.

тремизм и терроризм как высшая форма их проявления; рост преступности в экономической сфере; v коррупционные проявления в государственном аппарате на всех его уровнях; v наркотизация и алкоголизация значительной части населения России;

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»3 (в ред. от 7 марта 2005 г.) устанавливает, что целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражда-

v рост преступности среди несовершеннолетних и т.д.

нина, защита конституционного строя. В случае возник-

Проблема преступности долгое время рассматрива-

новения на территории субъекта Федерации угрозы

лась в теории и на практике как проблема защиты лич-

конституционной безопасности России там может вво-

ности от преступных посягательств. На современном

диться чрезвычайное положение, выражающееся прежде

этапе преступность приобрела принципиально новые

всего в соответствующих действиях Президента РФ, на-

качества, стала представлять угрозу не только отдель-

чиная с перераспределения властных полномочий феде-

ным гражданам, но и основам конституционного строя,

ральных и региональных органов государственной влас-

гражданскому обществу и государству. Коррупционные

ти и до приостановления осуществления органами вла-

проявления, сращивание криминальных слоев с госу-

сти субъекта Федерации их полномочий и введения пря-

дарственным аппаратом, транснациональная преступ-

мого президентского правления на соответствующей

ность, незаконная миграция и т.д. — это огромная по

территории. При этом в соответствии с нормами между-

степени разрушительного воздействия на конституцион-

народного права действия государственных органов,

ный строй России угроза.

принимающих на себя управление территорией в рамках

Важнейшую роль в деле укрепления безопасности

режима чрезвычайного положения, должны соизме-

личности играют, во-первых, меры противодействия

ряться с требованиями момента, соответствовать сте-

преступности в различных ее проявлениях; во-вторых,

пени опасности кризисной ситуации и не должны соп-

наличие системы законодательного обеспечения кон-

ровождаться дискриминацией на основе расы, нацио-

ституционной безопасности.

нальности и т.д. Любые чрезвычайные меры должны но-

Главными задачами государства в этой области яв-

сить временный характер. Так же специально следует отметить значение такой

ляются: v обеспечение соответствия положений всех видов

формы, как введение правового режима борьбы с тер-

законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровне,

42

3

СЗ РФ 2001. № 23. Ст. 2277.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Происходит переоценка и обновление мировоззренче-

6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терро-

ских установок. На первый план обоснованно выдви-

ризму» (в ред. от 8 ноября 2011 г.). В целях пресечения

гаются общечеловеческие ценности, демократия, права

и раскрытия террористического акта, минимизации его

и свободы личности. Именно личность представляет

последствий и защиты жизненно важных интересов без-

собой цель и смысл деятельности государства, а ее права

опасности личности по решению должностного лица,

и свободы являются высшей ценностью в государстве.

принявшего в соответствии с законом решение о прове-

Главной в реализации задач обеспечения безопасности

дении соответствующей операции, в пределах террито-

личности является конституционно-правовая база, на ко-

рии ее проведения может вводиться правовой режим на

торой основана политическая воля государства, про-

период ее проведения. Решение о введении правового ре-

исходит объединение усилий всех органов, сил и

жима, включая определение территории (перечня объ-

средств, входящих в государственную систему обеспече-

ектов), в пределах которой (на которых) такой режим

ния безопасности личности, координация их деятельно-

вводится, и перечня применяемых мер и временных

сти с негосударственной системой, включающей в себя

ограничений), а также решение об отмене правового ре-

граждан и их объединения, политические партии. По-

жима подлежат незамедлительному обнародованию.

этому закрепленные в Конституции Российской Феде-

4

Таким образом, можно сделать вывод, что совре-

рации положения требуют неуклонного претворения их

менный период развития Российского государства ха-

в жизнь, а соответствующее законодательство — даль-

рактеризуется глубоким реформированием политичес-

нейшего совершенствования.

ких, социальных, экономических, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни.

4

СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; № 31. Ст. 3452.

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТОВ ПО ВОПРОСАМ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В США Е.Н. ХАЗОВ, доктор юридических наук, профессор Московского университета МВД России; Б.В. НИКОЛАЕВ, кандидат юридических наук, доцент Пензенского государственного университета; М.Н. КАСАТКИН, адъюнкт Московского университета МВД России

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

роризмом в соответствии с Федеральным законом от

CONSTITUTIONAL AND LEGAL FRAMEWORK OF THE ORGANIZATION AND THE COUNCIL FOR HIGHER EDUCATION IN THE USA E.N. HAZOV, doctor of legal sciences, professor of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; B.V. NIKOLAEV, candidate of of legal sciences, associate professor of the Penza state university; M.N. KASATKIN, adjunct of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. This article analyzes the constitutional and legal regulation, security, organization and activities of the Council for higher education in the United States to borrow their positive experience is the reform of higher education in the Russian Federation. Keywords: the U.S. Constitution, state constitutions, university, high school, board of trustees, the board of education, the institution of higher education, education.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

43

Специальный выпуск:

Аннотация. В статье проведен анализ конституционно-правового регулирования, обеспечения, организации и деятельности советов по вопросам высшего образования в США с целью заимствования их положительного опыта, связанного с реформированием высшего образования в Российской Федерации. Ключевые слова: Конституция США, конституции штатов, университет, высшая школа, совет попечителей, совет образования, институт высшего образования, образование.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

Одной из констант конституционного регулирова-

Университета Коннектикута и других устанавливаемых

ния в штатах США в сфере высшего образования яв-

составных единиц или координирующих советов в дан-

ляется регламентация деятельности органов, управляю-

ной системе»3. Конституция штата Северная Каролина

щих или координирующих деятельность институтов

гласит: «Генеральная ассамблея обеспечивает выбор по-

высшего образования. Подобные положения отсутству-

печителей Университета Северной Каролины и других

ют в конституциях штатов Айдахо (упоминается лишь

высших учебных заведений»4.

Совет земельных комиссаров штата, который обладает

В то же время значительное число конституций шта-

некоторыми полномочиями в отношении земель, пред-

тов содержит более или менее развернутые положения

назначенных для нужд образования), Айова (упомина-

относительно порядка формирования этих советов, их

ется лишь Совет образования), Вашингтон, Вермонт,

состава, срока полномочий и порядка их прекращения.

Висконсин, Делавэр, Западная Виргиния, Иллинойс

Как правило, такие советы формируются губернатором

(упоминается лишь Совет образования штата), Ин-

с одобрения сената (Вайоминг, Гавайи, Джорджия, Ка-

диана, Кентукки, Массачусетс, Миннесота, Мэн, Мери-

лифорния, Канзас, Луизиана, Оклахома, Миссисипи,

ленд, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Огайо (Совет штата

Миссури, Аризона, Мичиган) или законодательного ор-

по образованию), Орегон, Пенсильвания, Род-Айленд,

гана в целом (Аляска). Некоторые конституции содер-

Теннеси, Южная Дакота, Южная Каролина, Юта.

жат дополнительные положения: «в соответствии с

Существенно различаются наименования соответ-

законом» (Аризона, Мичиган, Монтана), включают не-

ствующих органов руководства и координации институ-

которых лиц ex officio — губернатора (Аризона), прези-

тов высшего образования. Наиболее распространенным

дента университета и суперинтенданта публичного об-

является совет регентов: Аляска, Аризона (Регенты уни-

разования (Вайоминг).

верситета и другие управляющие советы), Гавайи, Джор-

Конституция штата Мичиган предусматривает по-

джия, Канзас (Совет регентов штата), Монтана (Совет

добную процедуру формирования советов трех универси-

регентов высшего образования), Небраска (отдельно

тетов штата, но члены советов общинных и младших

упоминается Совет по управлению колледжами штата),

колледжей назначаются Советом образования штата5. В

Невада, Нью-Йорк (Регенты университета), Нью-Мек-

штате Колорадо советы избираются «в соответствии с за-

сико, Оклахома.

коном». При этом «Совет регентов избирает из своих чле-

Встречаются и другие наименования: советы попечи-

нов председателя для ведения заседаний и вице-пред-

телей (штаты Вайоминг, Северная Каролина), советы и

седателя, выполняющего в случае отсутствия председа-

комиссии, управляющие штатными институтами (Аркан-

теля его функции»6. В штате Небраска члены совета изби-

зас), советы инспекторов (Виргиния), Управляющие со-

раются от округов и студенческого совета (последние без

веты и Совет регентов университета (Колорадо), Советы

права участия в голосовании при принятии решений)7.

регентов и совет наблюдателей (Луизиана), Совет по-

В соответствии с положениями Конституции штата

печителей институтов высшего образования штата (Мис-

Нью-Мексико «губернатор номинирует и с согласия се-

сисипи), Координирующий совет по высшему образо-

ната назначает членов каждого такого совета для каж-

ванию и Совет кураторов университета штата (Мис-

дого института. Губернатор будет выбирать с согласия и

сури), Контролирующие советы (Мичиган).

совета сената представителя студенчества из списка, пре-

Конституция штата Флорида предусматривает со-

доставленного президентом института. Составляя спи-

веты попечителей, которые управляют отдельными уни-

сок, президент будет отдавать должное внимание реко-

верситетами штата, Совет управляющих, который

мендациям президента студенческого совета института»8.

руководит штатной университетской системой, а также локальные советы попечителей, управляющие местными университетами . 1

Конституции ряда штатов ограничиваются общей констатацией наличия таких руководящих органов. Так, Конституция штата Виргиния устанавливает, что «управление такими институтами и статус и полномочия их советов инспекторов и других управляющих советов устанавливается законом» (ст. 8 § 9)2. В соответствии с Конституцией штата Коннектикут «генеральная ассамблея будет определять размер, число членов, срок полномочий и порядок назначения управляющих советов

44

1 The Constitution of the State of Florida 1968. URL://http://www.leg.state.fl.us/Statutes/index.cfm?Mode=Constitution&Submenu=3& Tab=statutes&CFID=44762251&CFTOKEN=23515869. 2 The Constitution of the State of Virginia. URL://http://www.legis.state.va.us/Laws/search/Constitution.htm#SS1. 3 The Constitution of the State of Connecticut. URL://http://www. cga.ct.gov/asp/Content/constitutions/CTConstitution.htm. 4 The Constitution of the State of North Carolina 1971. URL://http:// www.statelibrary.dcr.state.nc.us/nc/stgovt. 5 The Constitution of the State of Michigan 1963. URL://http://www. legislature.mi.gov/ (S(c0jnzr55h1f2mkrtqdb2prfl))/mileg.aspx?page= getobject&objectname=mcl-constitution&highlight. 6 The Constitution of the State of Colorado. URL://http://www.michie.com/colorado/ lpext.dll?f=templates&fn=main-h.htm&cp. 7 The Constitution of the State of Nebraska. URL://http://www.uniweb.legislature.ne.gov/QS/laws.php?mode=show_con. 8 The Constitution of the State of New Mexico 1911. URL://http://www. conwaygreene.com/nmsu/lpext.dll?f=templates&fn=main-h.htm&2.0.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

чаются губернатором с утверждения сената из числа из-

числа членов совета), Конституция штата Небраска (от

бирателей и налогоплательщиков штата, проживающих

шести до восьми членов).

в нем не менее пяти лет, восьмой участник назначается

Другие штаты, прямо не определяя численность со-

губернатором из числа студентов очной формы, находя-

вета, устанавливают общий принцип определения его со-

щихся на хорошем академическом счету в соответствую-

става обычно по числу представителей от избирательных

щем образовательном институте. «Губернатор назна-

округов по выборам в Конгресс: Конституция штата

чает из списков по три кандидата на каждую должность,

Алабама (два представителя от того округа по выборам

представляемых по решению четырех из следующих

в Конгресс, где находится университет, по одному от

пяти лиц: президента образовательной ассоциации Се-

иных избирательных округов штата), Конституция штата

верной Дакоты, главного судьи Верховного суда штата,

Джорджия (по одному члену от каждого округа по вы-

суперинтенданта публичной инструкции, временного

борам в Конгресс и пять других членов от штата в целом;

президента сената, спикера палаты представителей с со-

губернатор не будет являться членом такого Совета),

гласия большинства избранных членов сената»9.

Конституция штата Луизиана (по два члена от каждого

Особый порядок формирования управляющего со-

избирательного округа и один от штата в целом).

вета определяет Конституция штата Алабама (разд. 264):

Конституция штата Гавайи более мягко определяет,

«По истечении срока полномочий члена совета остав-

что «по крайней мере часть членов совета должна пред-

шиеся члены тайным голосованием избирают преем-

ставлять географические регионы штата». Некоторые

ника, кандидатура которого может быть утверждена или

советы включают в свой состав, как уже отмечалось,

отклонена сенатом, в последнем случае сенат самостоя-

должностных лиц в силу занимаемого положения: штат

тельно избирает попечителей»10.

Монтана (губернатор и суперинтендант публичного об-

Пожалуй, наиболее подробно порядок формирова-

разования без права участия в голосовании), штат Ари-

ния советов определяет Конституция штата Флорида (в

зона (губернатор), штат Вайоминг (президент универ-

соответствии с поправками 2002 г.): «Каждый совет по-

ситета и суперинтендант публичного образования), штат

печителей будет состоять из шести членов, назначаемых

Калифорния (губернатор, лейтенант-губернатор, спикер

губернатором, и пяти, назначаемых управляющим сове-

ассамблеи, суперинтендант публичного образования,

том. Назначенные члены совета будут утверждаться се-

президент и вице-президент ассоциации выпускников

натом и осуществлять полномочия в течение пятилет-

университетов и действующий президент университета),

него срока в порядке, установленном законом. Глава се-

штат Алабама (суперинтендант образования и губерна-

ната преподавателей или другое эквивалентное лицо и

тор, который ex officio является президентом совета).

президент студенческого совета также являются членами

Многие советы включают в свой состав представителей

совета. «Совет управляющих состоит из 17 членов. Гу-

студенчества, в частности советы в штате Небраска

бернатор назначает 14 граждан, служащих выполнению

включают трех студентов без права решающего голоса,

целей штатной университетской системы. Назначенные

в том числе президента студенческого совета.

члены совета утверждаются сенатом и осуществляют

Конституции штатов устанавливают обязательные

полномочия в течение семилетнего срока. Комиссар об-

требования партийного представительства (Миссури,

разования, глава консультативного совета сенатов пре-

Невада, Нью-Мексико), расы и пола (Луизиана) и даже

подавателей или эквивалентное лицо и президент сту-

институционального представительства (согласно Кон-

денческой ассоциации Флориды или эквивалентное

ституции штата Северная Дакота «не более двух членов

лицо также входят в состав совета» .

совета могут иметь бакалаврскую степень одного инсти-

11

Конституции штатов включают различные положе-

тута»). Конституция штата Миссисипи предусматривает

ния относительно состава советов, определяющих как

наличие значительных квалификаций в отношении чле-

количественные, так и качественные характеристики.

нов советов «из числа квалифицированных избирателей,

Состав советов может включать семь (конституции шта-

проживающих в соответствующем округе, достигших

тов Вайоминг, Монтана, Калифорния, Нью-Мексико,

двадцатипятилетнего возраста и обладающих высоким

Оклахома), восемь (конституции штатов Мичиган, Северная Дакота), девять (конституции штатов Канзас, Миссури, Невада, Нью-Йорк не менее девяти), двенадцать (конституция штата Миссисипи) членов. В двух конституциях штатов устанавливается альтернативная численность: штат Арканзас (пять, семь, десять членов

№ 6 / 2013

The Constitution of the State of North Dakota (as amended to 1973). URL://http://www.harbornet.com:80/rights/nodakota.txt. 10 The Constitution of the State of Alabama 1901. URL://http:// www.legislature.state.al.us/CodeOfAlabama/Constitution/1901/Constitution1901_toc.htm. 11 The Constitution of the State of Florida 1968. URL://http://www. leg.state.fl.us/Statutes/index. cfm?Mode=Constitution&Submenu=3& Tab=statutes&CFID=44762251&CFTOKEN=23515869. 9

Вестник Московского университета МВД России

45

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

и устанавливается запрет на увеличение или сокращение

Специальный выпуск:

В штате Северная Дакота семь членов совета назна-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

уровнем интеллекта, широтой знаний, характером и под-

преподавателей и студентов может быть значительно

готовкой, необходимых для выполнения соответствую-

меньшим (один-два года). Штат Арканзас связывает про-

щих обязанностей при исполнении советом своих высоких

должительность полномочий с составом совета (пять лет

и благородных задач во имя прогресса и процветания на-

при составе в пять членов, семь лет при семи членах совета,

селения штата и образовательных институтов, не подвер-

десять лет при десяти членах совета соответственно).

женных политическим соображениям»12. Одной из наиболее детализированных в этом отно-

Согласно Конституции штата Арканзас отставка членов осуществляется губернатором после утверждения боль-

шении является Конституция штата Калифорния (ст. 9

шинством голосов членов легислатуры, а «квалификации,

разд. 9)13, согласно которой совет состоит из семи членов

денежное вознаграждение и отставка членов совета реген-

ex officio: губернатора, лейтенант-губернатора, спикера ассамблеи, суперинтенданта публичного образования, президента и вице-президента ассоциации выпускников университетов, действующего президента университета и 18 назначаемых губернатором и одобряемых сенатом большинством голосов членов; при условии, однако, что в настоящее время назначенные члены продолжают занимать должность до истечения их срока полномочий. Кроме того, члены совета могут по собственному праву и после консультаций с представителями преподавателей и студентов университета, включая членов академического сената и студенческого правления, назначить в состав совета преподавателя университета или другого института высшего образования и представителя студентов (на каждый академический период) на срок не менее одного года с первого июля. Регентами должны быть лица, широко отражающие экономическое, культурное и социальное разнообразие штата, включая этнические меньшинства и женщин. Это не означает, однако, применение специальной формулы или квот при отборе регентов. При отборе кандидатов в совет регентов губернатор консультируется с консультативным советом, в состав которого входят: спикер ассамблеи и два публичных члена, назначаемых спикером, временный президент сената и два публичных члена, назначаемых комитетом сената по правилам процедуры, два публичных члена, назначаемых губернатором, глава регентов университета, представитель выпускников, избранный ассоциацией выпускников университета, студент университета, избранный советом студенческих президентов, преподаватель, избранный академическим сенатом университета. Срок полномочий членов такого совета составляет четыре, два и один год. Конституции устанавливают различный срок полномочий членов общештатных советов, предусматривая принцип ротации: четыре года (Невада), шесть лет (конституции штатов Небраска, Колорадо, Луизиана, Техас, округ Колумбия, Нью-Мексико), семь лет (конституции штатов Джорджия, Оклахома), восемь (Конституция штата Мичиган), девять (Конституция штата Миссисипи), двенадцать лет (конституции штатов Алабама, Калифорния), при этом срок полномочий специальных представителей

тов регулируется законом»14. В штате Нью-Мексико члены

46

совета «не подвергаются отставке, за исключением случаев некомпетентности, пренебрежения обязанностями или должностного преступления при условии, однако, что такая отставка возможна лишь при условии предоставления ответного слова такому члену. Высший суд штата осуществляет исключительную первоначальную юрисдикцию в отношении отставки членов совета в соответствии с правилами, принятыми Судом, и его решения будут окончательными (поправки 1949 г., 1986 г., 1994 г.)»15. В штате Оклахома отставка членов «возможна только в соответствии с законом об отставке избранных должностных лиц, не подлежащих импичменту»16, напротив, в штате Северная Дакота в отношении таких лиц предусмотрена процедура импичмента17. В соответствии с Конституцией округа Колумбия члены совета «не будут получать жалование, но им могут быть компенсированы расходы, связанные с осуществлением своих обязанностей»; «они могут быть отрешены от должности только по основаниям и в порядке, установленном законом»18. Конституция штата Вайоминг делегирует определение обязанностей и прав попечителей закону19. Еще более лаконичными являются конституционные положения относительно порядка и оснований упразднения, роспуска и реорганизации советов, а также порядка их работы. «Отмена или передача полномочий совета… не допускается, если такой совет не упраздняется или консолидируется с другим штатным институтом» (Конституция штата Арканзас); генеральная ассамблея полномочна определять упразднение или реорганизацию совета (Кон12 The Constitution of the State of Mississippi 1890. URL://http:// www.olemiss.edu/depts/law_lib_research/laws/msconst.html. 13 The Constitution of the State of California. URL://http://www.leginfo.ca.gov/const-toc.html. 14 The Constitution of the State of Arkansas 1874. URL://http:// www.sos.arkansas.gov/ar-constitution/arconst/arconst.htm. 15 The Constitution of the State of New Mexico 1911. URL://http:// www.conwaygreene.com/nmsu/lpext.dll?f=templates&fn=mainh.htm&2.0. 16 The Constitution of the State of Oklahoma. URL://http://www.oklegal.onenet.net/okcon/index.html. 17 The Constitution of the State of North Dakota (as amended to 1973). URL://http://www.harbornet.com:80/rights/nodakota.txt. 18 The Constitution of the District of Columbia. URL://http://www. government.westlaw.com/linkedslice/default.asp?SP=DCC-1000. 19 The Constitution of the State of Wyoming. URL://http://www. soswy.state.wy.us/Forms/Publications/07WYConstitution.pdf.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

публичными, за исключением случаев, предусмотренных

ками институтов на срок, не превышающий четыре года».

законом» (Конституция штата Калифорния), «формаль-

Совет может аннулировать контракт в связи с правонару-

ные сессии управляющих советов будут открыты для пуб-

шением, неэффективностью профессиональной деятельно-

лики» (Конституция штата Мичиган).

сти или неподобающим поведением, но только не по поли-

Значительной детализацией отличаются положения

тическим причинам. Это не ограничивает полномочий ле-

конституций полутора десятка штатов относительно функ-

гислатуры принимать поправки, консолидировать, упразд-

ций и полномочий советов. В Конституции штата Аляска

нять или изменять статус любых таких институтов»21.

к ведению совета относится «управление университетом,

Координирующий совет штата Миссури провозглаша-

формирование политики вуза и назначение президента

ется «преемником комиссии по высшему образованию со

университета». В Конституции штата Вайоминг — «управ-

всеми полномочиями и обязанностями и будет иметь такие

ление университетом, его землями и собственностью». Кон-

полномочия и обязанности в соответствии с законом»22.

ституция штата Гавайи определяет следующие полномочия

Наиболее развернутыми являются положения о ком-

совета: формулирование политики, ее осуществление в уни-

петенции советов в конституциях штатов Джорджия, Ка-

верситете через свое исполнительное должностное лицо

лифорния, Луизиана, Северная Дакота, округа Колумбия.

(президента университета, назначаемого советом), исклю-

Так, Совет регентов штата Джорджия обладает в со-

чительная юрисдикция в отношении структуры, управле-

ответствии с Конституцией «исключительными полномо-

ния и деятельности университета, что не исключает право

чиями по созданию новых публичных колледжей, младших

легислатуры издавать общештатные законы.

колледжей и университетов штата Джорджия с одобрения

В Конституции штата Мичиган к полномочиям совета

Палаты представителей и Сената. Такое голосование не

отнесены общее руководство институтом, контроль за его

требуется для изменения статуса колледжа, института или

расходами, назначение по мере необходимости президента

университета, существующего на дату вступления в силу

соответствующего института; в Конституции штата Мон-

данной конституции. Руководство, контроль и управление

тана — надзор, координация, управление, контроль за уни-

университетской системой Джорджии осуществляется Со-

верситетской системой штата и другими публичными об-

ветом регентов университетской системы штата Джор-

разовательными системами в соответствии с законом, при

джия». «Все ассигнования для институтов университетской

этом совет назначает комиссара высшего образования и

системы штата будут направляться Совету регентов, кото-

определяет его обязанности, а фонды и ассигнования под

рый полномочен размещать и распределять их среди соот-

контролем совета регентов подчиняются тем же условиям

ветствующих институтов в целях обеспечения эффектив-

аудита, что и другие штатные фонды; в Конституции штата

ного экономичного управления университетской систе-

Невада — контроль и управление делами и фондами уни-

мой». «Совет регентов владеет, приобретает, арендует,

верситета.., незамедлительная организация горнорудного

продает, передает правовой титул и иным образом распо-

факультета, факультетов сельского хозяйства, механики,

ряжается публичной собственностью, может осуществлять

военного дела; в Конституции штата Техас — «совет реген-

право на принудительное отчуждение частной собственно-

тов Университета Техаса может инвестировать постоян-

сти в соответствии с законом, осуществляет иные полно-

ный университетский фонд в другие ценные бумаги».

мочия в соответствии с законом», а также «принимает

В соответствии с Конституцией штата Колорадо (ст. 8

пожертвования, предоставляет гранты, осуществляет пе-

«Институты штата» § 5 (2)) «управляющие советы штатных

редачу земли, зданий и другой собственности для исполь-

институтов высшего образования, установленные Консти-

зования университетской системой Джорджии»23.

туцией или законом, будут иметь общий надзор в отноше-

В штате Калифорния совет обладает полномочиями в

нии соответствующих институтов и исключительный конт-

сфере «организации и управления и подлежит только та-

роль и управление всеми фондами и ассигнованиями в от-

кому законодательному контролю, который необходим

ношении таких институтов, если иное не установлено зако-

для обеспечения безопасности его фондов в соответствии

ном. Регенты университета избирают президента универ-

с условиями капиталовложений в университет и такими

ситета и принимают решение о его отставке. Он является

конкурентными процедурами, которые могут быть приме-

главным исполнительным должностным лицом университета, членом его факультета и осуществляет политику и программы, устанавливаемые советом регентов»20. В штате Миссисипи «совет имеет полномочия выбирать глав различных институтов высшего образования и заключать контракты с деканами, профессорами и дру-

№ 6 / 2013

The Constitution of the State of Colorado. URL://http://www.michie.com/colorado/ lpext.dll?f=templates&fn=main-h.htm&cp. 21 The Constitution of the State of Mississippi 1890. URL://http://www. olemiss.edu/depts/law_lib_research/laws/msconst.html. 22 The Constitution of the State of Missouri 1945 (rev. 2006). URL:// http://www.sos.mo.gov/pubs/missouri_constitution.pdf. 23 The Constitution of the State of Georgia 1982. URL://http://www. sos.georgia.gov/elections/constitution_2007.pdf. 20

Вестник Московского университета МВД России

47

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

гими преподавателями и административными работни-

Специальный выпуск:

ституция штата Айова); «заседания регентов являются

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

нимы к университету в соответствии с законом для обес-

разования.., передавать их работникам детали управления

печения строительных контрактов, продаж недвижимости,

данными институтами.., организовывать и реорганизовы-

покупки материалов, товаров и услуг» .

вать в конституционных и законодательных рамках ра-

24

Совет «управляет и распоряжается собственностью

боту контролируемых институтов и делать все необхо-

университета, находящейся в его владении, при условии,

димое для эффективного экономичного управления инсти-

что продажа реальной собственности университета будет

тутами высшего образования»26.

осуществляться на основе обязательной конкурентной

Кроме того, Совет предписывает им «стандартные си-

процедуры в соответствии с законом. Кроме того, совет

стемы отчетов» и раз в два года и за шесть месяцев до на-

обладает полномочиями по эффективному управлению

чала очередной сессии легислатуры предоставляет отчет

таким трастом, в том числе полномочен выступать в роли

губернатору о работе контролируемых институтов. Главы

истца и ответчика в судебном процессе, использовать пе-

вузов направляют бюджетные предложения Совету, кото-

чать, передавать соответствующие полномочия комите-

рый рассматривает их и подает единый унифицированный

там, профессорско-преподавательскому составу универси-

бюджет бюджетному совету штата и легислатуре (вся про-

тета, иным подразделениям. Регенты будут получать все

цедура проводится два раза в год, при этом сельскохозяй-

фонды от продажи земель в соответствии с актом Кон-

ственные вузы могут иметь отдельный бюджет). Совет

гресса от 2 июля 1862 г. и иными актами, вносящими со-

контролирует расходы институтов высшего образования

ответствующие поправки».

и назначает на срок не более трех лет комиссара высшего

Совет регентов в соответствии с Конституцией штата

образования с офисом в г. Бисмарк, который должен быть

Луизиана (ст. 8 разд. 5) «планирует, координирует и несет

выпускником колледжа или университета с хорошей репу-

бюджетную ответственность за все публичное высшее об-

тацией и иметь навыки работы в системе высшего образо-

разование», полномочен пересматривать или отменять су-

вания. Комиссар является главным исполнительным долж-

ществующие программы департамента образования или

ностным лицом Совета и исполняет предписанные ему Со-

сходного подразделения штата по присуждению академи-

ветом обязанности. При этом Конституция подчеркивает

ческих степеней, одобрять, отклонять или изменять пред-

прямой характер соответствующего положения, не тре-

ложенную академическую программу.., исследовать воз-

бующего законодательного действия.

можности учреждения нового высшего учебного заведения,

Конституция округа Колумбия подробно определяет

принимать решения по созданию нового образовательного

бюджетные полномочия и полномочия Совета высшего

совета или переходу существующего института от одного

образования по распоряжению и управлению собствен-

совета к другому». «При этом совет должен представить ле-

ностью штата, а также устанавливает, что Совет «осу-

гислатуре отчет в течение года после отчета или по истече-

ществляет общий надзор за всеми штатными институтами

нии года с момента получения просьбы об отчете от

высшего образования, направляет и контролирует все

легислатуры штата, при этом последняя может предпри-

фонды и ассигнования и обладает другими полномо-

нять аффирмативное действие по такому предложению в

чиями и обязанностями в соответствии с законом»27.

форме закона, принятого 2/3 избранных членов каждой па-

Таким образом, наиболее распространенными полно-

латы. Совет вправе формулировать и пересматривать ма-

мочиями советов являются руководство институтами выс-

стер-план для высшего образования штата (как минимум,

шего образования (как прямо перечисленными, так и опре-

такой план включает формулу для справедливого распре-

деляемыми лишь категориально), назначение президента

деления фондов между институтами высшего образования),

университета, контроль в отношении академических про-

требовать ежегодного бюджетного предложения от каж-

грамм, а в некоторых случаях внутренней структуры (в

дого совета высшего образования для обеспечения опера-

конституциях штатов Гавайи, Невада) и контрактов с пре-

ционных и капитальных нужд соответствующего институ-

подавателями (в Конституции штата Миссисипи), финан-

та. Совет направляет свои бюджетные рекомендации всем

совые и бюджетные полномочия, полномочия управления

институтам высшего образования и указывает на приори-

и распоряжения собственностью университетов (землями),

тетные направления в капитальном строительстве и улуч-

принятия решений по вопросу о создании, реорганизации

шении инфраструктуры университетских кампусов» .

и ликвидации институтов высшего образования.

25

Совет высшего образования штата Северная Дакота создается для контроля и управления перечисляемых Конституцией штатных образовательных институтов и обладает полной властью над такими институтами, в том числе правом «предписывать, ограничивать или изменять академические курсы, предлагаемые в институтах высшего об-

48

The Constitution of the State of California. URL://http://www.leginfo.ca.gov/const-toc.html. 25 The Constitution of the State of Louisiana 1974. URL://http://www. legis.state.la.us/lss/lss.asp?folder=72. 26 The Constitution of the State of North Dakota (as amended to 1973). URL://http://www.harbornet.com:80/rights/nodakota.txt. 27 The Constitution of the District of Columbia. URL://http://www. government.westlaw.com/linkedslice/default.asp?SP=DCC-1000. 24

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

В.И. ЧЕРВОНЮК, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. Рассматриваются вопросы преобразования Конституции, их механизмы и средства. Обсуждаются теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: Конституция, конституционное право, юридические свойства, внесение поправок в Конституцию.

TRANSFORMATION OF THE CONSTITUTION AND CONSTITUTIONAL ORDER V.I. CHERVONYUK, doctor of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article consideres problems of transformation of the Constitution, their mechanisms and means. Theoretical problems, the various points of view of scientists are discussed and offered the vision of this problem. Keywords: Constitution, constitutional law, legal properties of making amendments to the Constitution.

То обстоятельство, что действующая Конституция

щается В.К. Дябло, который, в частности, вел речь о

РФ вплоть до недавнего времени текстуально не претер-

трех группах преобразований Конституции СССР

певала изменений путем внесения в нее поправок от-

1924 г., или изменениях, связанных с:

нюдь не означает того, что все это время неизменным оставалось ее содержание. С этой точки зрения следует

а) перераспределением компетенции союзной власти между различными ее органами;

обратить внимание на принципиально отличающиеся

б) учреждением новых госорганов;

друг от друга понятия «частичный пересмотр конститу-

в) разграничением компетенции между союзной

ции» и «фактическое изменение конституции». В отли-

властью и республиками8.

чие от частичного пересмотра фактическое изменение

В современной отечественной конституционно-пра-

конституции означает эволюционирование ее содержа-

вовой теории отношение к проблеме выражено в обо-

ния под влиянием целого ряда обстоятельств как метаю-

значаемой ее терминологии: «содержательное развитие

ридического, так и собственно юридического свойства.

Конституции» (В.Г. Голумян), «ползучее реформирова-

Сохраняющаяся формально-юридически (текстуально)

ние» (С.А. Авакьян), «трансформация» (И.Г. Шабалин-

неизменность конституции (ее нормативного объема)

ский) и т.д. Наряду с фрагментарным обращением к

при изменяющемся фактически ее содержании в госу-

проблеме предпринят и специальный ее анализ9.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ПРЕОБРАЗОВАНИЕ КОНСТИТУЦИИ И КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПОРЯДОК

дарствоведении получило название «преобразованиеконституции». ции активно исследуется как в зарубежной, так и в отечественной государствоведческой науке. Считается, что данное понятие введено в оборот Г. Еллинеком, который под преобразованием конституции понимал «те изменения, которые оставляют ее текст в прежнем виде и вызываются фактами, не связанными непременно с намерением произвести такое изменение, или с сознанием, что последнее обязательно произойдет»1. Специальный анализ проблемы получает отражение в работах П. Лабанда2, А. Эсмена3, Д. Брайса4. Среди российских юристов проблемой занимались В.В. Ивановский5, Б.А. Кистяковский6, Ф.В. Тарановский7; в начальный период советской истории к проблеме обра-

Вестник Московского университета МВД России

49

Специальный выпуск:

В начале ХХ в. феномен преобразования конститу-

№ 6 / 2013

Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / пер. с нем. Б.А. Кистяковского. СПб., 1907. С. 5. 2 Лабанд П. Государственное право германских государств (нем.). 3 Эсмен А. Общие основания конституционного права; 2-е изд. / под ред. И.О. Берг. СПб., 1909. С. 430. 4 Брайс Д. Американская республика: в 3 ч. Ч. 3: Общественное мнение. Объяснительные примеры и замечания. Строй общественной жизни. М., 1890. С. 262. 5 Ивановский В.В. Учебник государственного права; 3-е изд. Казань, 1910. С. 157. 6 Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 500—511. 7 Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1915. С. 502, 503. 8 Дябло В.К. Охрана буржуазных конституций // Советское право. 1926. № 3 (21). 9 Преобразование (наряду с нормальной реализацией конституции) в сравнении с предполагаемыми текстуальными изменениями Конституции РФ представляет собой оптимальный вариант ее развития. Однако об оптимальности преобразования речь можно вести в том случае, если оно имеет позитивную направленность». Аничкин Е.С. Преобразование конституции: моногр. / под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2008. С. 41. 1

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Отдельные авторы, желая, видимо, расширить круг

Как известно, Г. Еллинек различал преобразова-

сторонников феномена преобразования конституции,

ние конституций путем «интерпретации их парламен-

ссылаются на сложившуюся конституционную практику

том, администрацией и судебной практикой15. Сов-

США, утверждая со ссылкой на работу Уильяма Бер-

ременная конституционная практика охватывает как

нама «Правовая система США», что «преобразование»

эти, так и другие («инновационные») формы фактиче-

есть конструктивное свободное толкование Конститу-

ского изменения (преобразования) Конституции. С

ции Верховным судом США» .

этой точки зрения эволюционное развитие российской

10

При этом мнение по данному вопросу поляризова-

1) толкованием Основного Закона Конституцион-

нии сторонники формально-юридического (текстуаль-

ным Судом РФ. Понятно, что орган конституционного контроля не вправе расширять содержание конституционного установления. Такая прерогатива зарезервирована самой Конституцией исключительно за учредительной властью, каковой Конституционный Суд не наделен. В то же время в пределах конституционного смысла и содержания нормы по запросу конституционно определенных субъектов Конституционный Суд обязан уточнить соответствующее конституционное положение, придав ему юридическую определенность и исключив, таким образом, двусмысленную или всякую иную несоответствующую букве и духу интерпретацию16; 2) формулированием Конституционным Судом РФ конституционных принципов, правовых позиций, имеющих общее (конституционное) значение. Нормативные правоположения конституционного уровня федеральный орган конституционного контроля создает в процессе осуществления конституционного правосудия при рассмот-

ного) изменения Конституции РФ отрицательно относятся к преобразованию конституции, считая их спорными (А.И. Лукьянов)11 или неверными в принципе (С.А. Авакьян)12. Напротив, другая группа авторов «преобразование» конституции считает оптимальным способом ее развития (Л.В. Бойцова, М.А. Митюков). Более «осторожная» позиция основывается на том, что «стабильность Конституции — важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни. Снятие противоречий должно осуществляться прежде всего через ее интерпретацию и толкование». Чтобы действительно быть вектором развития общества и государства, Конституция должна реагировать на запросы жизни. А для этого необходима ее гибкая и деликатная интерпретация, обеспечивающая единство ее буквы и духа. Интерпретация, обеспечивающая одновременно стабильность и динамизм общества13. Следовательно, оставляя Конституцию неизменной текстуально, «стабильной», одновременно указывается и на способ придания ей (Конституции РФ) динамизма, усовершенствования — это «гибкая и деликатная интерпретация». По сути, цитируемый автор также имеет в виду возможность, пусть «деликатного, но все же преобразования Конституции. Очевидно, если оставаться на реалистических позициях, то преобразование Конституции — действительно процесс, имеющий некоторые объективные основания14: обусловленный метаюридическими факторами динамизм

Специальный выпуск:

Конституции связано с:

лось. В современном отечественном государствоведе-

конституционного процесса, требующий внесения изменений в Основной Закон страны, с одной стороны, и необходимость обеспечения устойчивого развития страны с такой же необходимостью предопределяют консерватизм конституционных норм и принципов — с другой. Существующее противоречие должно получить разрешение цивилизованными средствами и механизмами. Очевидно, что преобразование Конституции, подчиняющееся общим закономерностям действия права и основанное на логике конституционного развития, принципах конституционного строя, в определенной мере может способствовать разрешению такого противоречия.

50

Другой автор существование феномена преобразования Конституции РФ объясняет тем, что «Конституция принималась в условиях острого противостояния различных социально-политических сил, неясности общественных ориентиров на более или менее длительную перспективу и банального непонимания сути некоторых заимствованных у зарубежных стран конституционных положений. Отсюда недоговоренности, пробелы и противоречия (таковых, по некоторым оценкам, более 70). Однако конституционная практика способствует сглаживанию названных недочетов.., но делая это, конституционное право может отходить от первоначального смысла того или иного положения. В этом случае речь может идти об изменении конституции без формального изменения текста конституции». Невинский В.В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти: избр. науч. труды. М., 2012. С. 207, 208. 11 Аничкин Е.С. Указ. соч. 12 См.: Лукьянов А.И. 13 «Все подобные варианты опосредованного реформирования по нраву апологетам действующей Конституции, для их оправдания в научный лексикон вводится понятие преобразование Конституции. Однако совершенно очевидно, что в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то, и другое в равной мере нежелательно». Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 52. 14 Конституция РФ: доктрина и практика: мат-лы науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека. Санкт-Петербург, 13—14 ноября 2008 г. / отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009. С. 12, 33. 15 Вывод о том, что «преобразование» федеральной Конституции является объективным и естественным процессом» (Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 40) по своей сути нивелирует роль субъективного фактора, девальвирует ценность государства и государственного управления (понимаемого в широком, конституционном его значении). 16 Еллинек Г. Указ. соч. С. 10—34. 10

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

пальной и региональной властью. Существовавшие

Подобная практика существует во многих зарубежных

прежде неправовые отношения (отношения, склады-

странах. Так, источниками действующей французской

вающиеся в данной сфере, регулировавшиеся по обык-

Конституции (кроме конституционного текста 1958 г.),

новению) получили прочное юридическое основание.

наряду с Декларацией прав и свобод человека и гражда-

Посредством федеральных (конституционных и

нина, преамбулой к Конституции 1946 г., Хартией ох-

иных) законов Конституция наполняется конкретным

раны окружающей среды 2004 г. являются конститу-

юридическим содержанием; нормы, содержащиеся в

ционные принципы, в том числе сформулированные

Основном Законе, не утрачивая конституционный ха-

Конституционным советом (квазисудебным органом

рактер, объединяясь с нормами конституционных и

конституционного контроля);

иных законов, создают полноценные нормативные

3) принятием законов:

комплексы — институты и даже подотрасли конститу-

а) конституционных — о референдуме; о военных

ционного права.

судах, об арбитражных судах; об Уполномоченном по

Таким образом, современная конституционная

правам человека; о Правительстве РФ; о гербе РФ; о

практика располагает множеством форм преобразова-

гимне РФ; о флаге РФ; о чрезвычайном положении; о

ния действующей Конституции РФ. В этой связи Кон-

военном положении; о порядке образования в составе

ституция приобретает динамизм, должный порядок и

РФ нового субъекта РФ и др.;

сущий конституционный порядок оказываются более

б) базовых (их можно было бы назвать органиче-

или менее совместимыми. В то же время существует ре-

скими). Это федеральные законы об общих принципах

альная опасность девальвация конституционных стан-

организации законодательных (представительных) и

дартов. Очевидно, что в этой связи отнюдь не рито-

исполнительных органов государственной власти

ричными являются вопросы о том насколько осуществ-

субъектов РФ, об общих принципах организации мест-

ляемые преобразования устраняют конструктивные по-

ного самоуправления в РФ и об основных гарантиях

грешности Конституции, способствуя реализации уста-

избирательных прав и права на участие в референдуме

новленных ею целей, принципов и ценностей развития

граждан РФ;

общества и государства; каковы допустимые пределы

в) «обычных», или федеральных законов — о граж-

осуществляемых преобразований, за которыми воз-

данстве; о политических партиях; о выборах депутатов

можно обесценивание первоначального смысла консти-

Государственной Думы и Президента РФ, о беженцах,

туционной нормы18; каковы допустимые пределы

о вынужденных переселенцах, о порядке выезда из РФ

судебного правотворчества федерального органа кон-

и въезда в РФ, об Общественной палате РФ, о парла-

ституционного контроля страны. Как уже отмечалось, рассматриваемая проблема не

Например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

является типичной для современной России. Отсюда об-

«Об общих принципах организации местного само-

ращение к опыту зарубежных стран с устойчивыми кон-

управления в Российской Федерации» (в ред. Федераль-

ституционными традициями позволяет адекватно оце-

ного закона от 2005 г.) предусмотрел принципиально

нивать сложившуюся конституционную реальность, в

иной порядок отрешения главы муниципального обра-

том числе точнее оценивая и роль «негативного законо-

зования от должности: отрешение от должности главы

дателя» — судебного правотворчества Конституцион-

муниципального образования (главы местной адми-

ного Суда, призванного быть «хранителем» Консти-

нистрации) осуществляется высшим должностным

туции и конституционных ценностей.

лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)17. Можно сказать, что уже этой законодательной новеллой внесены конструктивные изменения в конституционно принятую ранее модель местного самоуправления (ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ). Органы местного самоуправления тем самым частично явочным нормативным порядком были встроены в систему всей публичной власти, действующей в Российской Федерации. Новый нормативный порядок, таким образом, создал принципиально новую модель взаимоотношений между муници-

№ 6 / 2013

В специальной литературе справедливо обращено внимание на то, что правовое основание для иного понимания нормы, чем это выражено в ее содержании, предусмотрено положением абз. 2 ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которому Суд «принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов» (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447). Как отмечается, во многих случаях толкование конституционных норм осуществлялось Судом именно со ссылкой во вводной части Постановления на отмеченное положение Закона. 18 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; 2005. № 30. Ст. 3104; 2006. № 8. Ст. 852; № 31. Ст. 3427; 2007. № 1. Ст. 21; № 10. Ст. 1151; № 26. Ст. 3074; № 43. Ст. 5084; 2008. № 48. Ст. 5517; № 52. Ст. 6236. 17

Вестник Московского университета МВД России

51

Специальный выпуск:

ментском расследовании и др.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

рении и разрешении отнесенных к его компетенции дел.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

В частности, в США тенденция гибкого и расшири-

ной позиции придерживаются представители «нон-ин-

тельного подхода к конституционному толкованию чаще

терпретивизма» (non-interpretivists) или направления

всего ассоциируется с «бурным расширением прав» в

«основных прав» ) fundamental rightists), исходящие (со

1960-е гг., хотя, как подчеркивает Уильям Бернам, по

ссылкой на поправку IХ к Конституции США) из того,

большому счету она наблюдалась практически с самого

что судьи могут «находить» в общих положениях Кон-

начала истории конституционного надзора в США; это

ституции «основные права», к которым государство

связано с тем обстоятельством, когда в 1819 г. в решении

должно относиться с уважением, а также использовать

по делу McCulloch v. Maruland председатель Верховного

современные понятия справедливости и права при

суда США Дж. Маршалл, «дабы поддержать конститу-

определении данных основных ценностей20. Наличие

ционность федерального закона», обнаружил «подразу-

таких расхождений предопределяет чрезмерно кор-

меваемые полномочия помимо тех полномочий, которые

ректное отношение высшего судебного органа страны

конкретно поименованы в Конституции. Более того,

к формулированию правоположений, имеющих кон-

чтобы установить иммунитет федерального правитель-

ституционное значение.

ства от обременительного налогообложения штатами, он

Одновременно конституционные системы целого

выстроил линию аргументов, исходя из общей структуры

ряда современных зарубежных стран располагают ме-

Конституции. В качестве оправдания своим действиям

ханизмами, сдерживающими процессы преобразова-

он счел достаточным высказать ныне знаменитое утвер-

ния конституции законодательной деятельностью на-

ждение: «Мы никогда не должны забывать о том, что

циональных легислатур. Так, с принятием Конститу-

именно мы даем толкование Конституции»19. Дж. Мар-

ции Франции 1958 г. в конституционную практику вве-

шалл особо подчеркивал, что Конституция не так «мно-

дена такая юридическая форма, как органический

гословна», как законы. Многие ее части написаны

(статутный) закон, предназначенный для урегулирова-

общим языком с тем, чтобы она лучше прошла бы испы-

ния статуса конституционных органов по прямому

тания «грядущими временами».

предписанию Конституции. Тем самым поставлен был

В современной практике США отношение к судеб-

заслон против возможного «ползучего» расширения

ному правотворчеству высшего судебного органа

нормативного содержания Конституции путем приня-

страны неоднозначное; активно обсуждается вопрос,

тия обычных законов21.

могут ли судьи при толковании Конституции США

Таким образом, если преобразования конституции

правомерно основываться на ценностях, прямо не вы-

стали действительностью, то нужен поиск механизмов

текающих из ее текста или истории. Сторонники тео-

и конституционных средств сдерживания и придания

рии следования сугубо «первоначальным намерениям»

ему цивилизованного характера.

(original intent) (их именуют «оригиналистами») авторов Конституции исходят из того, что выход за рамки этих «первоначальных намерений» неправомерен; этой же позиции придерживаются представители «строгого

20

Специальный выпуск:

интерпретивизма» (strict interpretivists). Противополож-

Невинский В.В. Указ. соч. С. 207. U.S. (4.Wheat) 316 (1819). Бернам У. Правовая система США. Вып. 3. М., 2007. С. 536. 21 Бернам У. Указ. соч. С. 536—538. 22 Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах: Ч. II. Законодательные производства: учеб. пособие. М., 2012. С. 84—87. 19

52

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

С.А. АКИМОВА, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. Статья посвящена исследованию принципиальных основ конституционно-правового регулирования вопросов гражданства в Российской Федерации и ряде зарубежных стран. Ключевые слова: Конституция, конституционно-правовое регулирование, правовые отношения, гражданство.

FEATURES CONSTITUTIONALLY GUIDELINES ON RELATIONS WITH CITIZENSHIP S.A. AKIMOVA, candidate legal sciences, senior lecturer of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article deals with the fundamental principles of the constitutional regulation of citizenship in the Russian Federation and several foreign countries. Keywords: Constitution, constitutional regulation, legal relations, citizenship.

Принципы института гражданства представляют

ципы гражданства, лежащие в основе политико-право-

собой исходные начала, ведущие идеи и установки, опре-

вой связи лица с государством, и специфические прин-

деляющие стабильность его функционирования. Соот-

ципы, основывающиеся на конкретных отношениях по

несение внутригосударственных принципов института

поводу возникновения и прекращения гражданства, в

гражданства с нормами-принципами, касающимися

которых объектом выступает сама политико-правовая

прав и свобод человека и гражданина и получившими

связь гражданства1.

международное признание и закрепление, служит пока-

В юридической литературе существует и другая

зателем степени развитости и демократичности законо-

классификация специальных принципов гражданства,

дательства о гражданстве в том или ином государстве.

что объясняется различием формулировок норм-принципов, закрепленных в конституциях и законах о гражданстве различных государств2.

чественная правовая система: народовластие, демокра-

В рекомендательном законодательном акте «О согла-

тизм, гуманизм, федерализм, равноправие, признание и

сованных принципах регулирования гражданства», одоб-

уважение достоинства, основных прав и свобод чело-

ренном Межпарламентской Ассамблеей государств —

века, единство прав, свобод и обязанностей, приоритет

участников СНГ 29 октября 1992 г., нормативно при-

общепризнанных принципов и норм международного

знаны следующие принципиальные положения: граждан-

права и международных договоров РФ и т.д. Эти прин-

ство — атрибут государственного суверенитета; право

ципы являются базовыми в регулировании отношений,

каждого человека на гражданство; недопустимость ли-

связанных с гражданством.

шения гражданства или права изменения гражданства;

Специальные принципы института гражданства —

недопустимость дискриминации в вопросах гражданства

принципы, имеющие отношение только к данному ин-

по различным основаниям; равенство гражданства неза-

ституту и обусловленные его предметом и методом регу-

висимо от основания приобретения; сокращение безграж-

лирования. К ним можно отнести следующие принципы:

данства; учет постоянного проживания на данной

единое гражданство, равное гражданство, свобода и доб-

территории при решении вопроса о приобретении граж-

ровольность выбора гражданства, гарантированность

данства; принцип единства семьи; защита своих граждан

защиты государством своих граждан за границей, недо-

государством за пределами своей территории в соответ-

пустимость выдачи гражданина иностранному государству, недопустимость лишения гражданства, непризнание автоматической утраты российского гражданства. В.В. Полянский делит специальные принципы гражданства на две подгруппы: специфические прин-

№ 6 / 2013

Полянский В.В. Принципы советского гражданства // Советское государство и право. 1980. № 5. С. 123. 2 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 57; Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 12; Косаков С.К. Конституционные основы советского гражданства. С. 19—34; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 161—166. 1

Вестник Московского университета МВД России

53

Специальный выпуск:

К общим принципам института гражданства могут быть отнесены принципы, на которых основывается оте-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ПРИНЦИПОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ГРАЖДАНСТВОМ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ствии с международными нормами; сохранение граждан-

равны перед законом, как, например, в ст. 24 Конститу-

ства при проживании за границей; недопустимость выдачи

ции Украины. Можно предположить, что более общий

собственных граждан иностранному государству; право на

принцип равенства граждан должен охватывать и их рав-

судебную защиту в случае нарушения правомочий лица в вопросах гражданства; приоритет межгосударственных до-

ные права по отношению к гражданству. Принцип свободы и добровольности выбора граж-

говоров в отношении национального законодательства.

данства. Иначе данный принцип может быть обозначен

Коллизии между нормами конституции и закона о

как принцип самостоятельного решения лицом вопросов

гражданстве относительно трактовки того или иного

гражданства. В его основе лежит субъективное право

принципа, встречающиеся в законодательстве некоторых

лица на гражданство, выступающее в качестве предпо-

стран ближнего зарубежья, свидетельствуют о наличии

сылки для свободной реализации каждым человеком

определенных трудностей в плане обеспечения синхрони-

своего естественного желания иметь гражданство и в силу

зации развития законодательства. Последнее очень важно

этого пользоваться защитой со стороны государства, а

для обеспечения полноценных отношений гражданства

также конституционными правами и свободами. В ч. 3

между различными странами, например, при прекраще-

ст. 6 Конституции РФ закреплено: «Гражданин Россий-

нии и приобретении гражданства. Зафиксированные на

ской Федерации не может быть лишен своего граждан-

конституционном уровне и конкретизированные в зако-

ства или права изменить его».

нах о гражданстве, данные принципы структурируют со-

Своеобразно трактуется вопрос о запрете лишения

держание национальных институтов гражданства, прида-

гражданства в Конституции Эстонии, где отмечается, что

вая им необходимую четкость и направленность. Принцип единства гражданства. Федеративное уст-

никто не может быть лишен гражданства Эстонии, при-

ройство России, наличие в ее составе республик, имею-

ранее, носит дискриминационный характер, поскольку

щих собственное гражданство, придают особую значи-

косвенным образом подтверждает возможность лишения

обретенного по рождению. Этот тезис, как уже отмечалось

мость принципу единства граждан. В ч. 1 ст. 6 Конс-

гражданства в случае приобретения его иным способом. В

титуции РФ закреплено, что гражданство Российской Фе-

отличие от конституций других стран ближнего зару-

дерации является единым и равным независимо от осно-

бежья, в эстонской Конституции акцентируется внимание

ваний приобретения.

и на таком аспекте, как запрет лишения гражданства из-за

В унитарных государствах устанавливается только

убеждений. В конституциях иных прибалтийских госу-

единое гражданство. Принцип единого гражданства за-

дарств (Латвии и Литвы) вообще отсутствуют положения,

креплен в ст. 4 Конституции Украины и раскрыт в ст. 2

касающиеся лишения гражданства. Такие положения так-

Закона 2001 г. «О гражданстве Украины» как недопусти-

же отсутствуют в конституциях Армении и Таджикистана.

мость возможности существования гражданства адми-

Принцип недопустимости выдачи гражданина РФ

нистративно-территориальных единиц Украины. Принцип равного гражданства. Среди других прин-

другому государству. В Конституции РФ нормы об экстрадиции находятся в гл. 2 о правах и свободах человека

ципов, на которых основывается институт российского

и гражданина (ст. 62, 63), что служит важнейшей гаран-

гражданства, важнейшее значение имеет принцип равного

тией их соблюдения. Кроме того, институт экстрадиции

гражданства. Он закреплен в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ и

должен соответствовать и другим нормам Конституции

в ч. 2 ст. 4 Закона о гражданстве России. Принцип равного

РФ, посвященным процессуальным гарантиям личности.

гражданства выражается в двух аспектах: в содержатель-

Согласно ч. 2 ст. 63 Конституции России совершенное дея-

ном и в формальном. В первом он означает равенство пра-

ние должно считаться преступлением как в государстве,

вовых статусов граждан, во втором — равенство отно-

запрашивающем о выдаче, так и в запрашиваемом госу-

сительно прав в вопросах гражданства.

дарстве. Принцип невыдачи собственных граждан нашел

Помимо России наиболее четко он зафиксирован в

отражение в ч. 1 ст. 61 Конституции РФ, императивно за-

Конституции Республики Узбекистан (ст. 21): «Граждан-

прещающей высылку и выдачу российских граждан дру-

ство Республики Узбекистан устанавливается равным для

гому государству.

всех независимо от оснований его приобретения». В боль-

Конституции Беларуси (ст. 10), Казахстана (ч. 1 ст. 11),

шинстве конституций стран ближнего зарубежья данный

Грузии (ч. 4 ст. 13), Таджикистана (ст. 16), закрепляя по-

принцип либо поглощается более широким по содержа-

ложение о запрете выдачи своего гражданина, устанавли-

нию общим принципом равенства граждан (в Конститу-

вают исключение из этого правила, связанное с наличием

циях Таджикистана, ст. 17; Молдовы, ст. 16; Грузии,

соответствующих международных договоров либо дву-

ст. 14; Армении, ст. 15), либо подчеркивается, что граж-

сторонних соглашений. При этом в грузинской Консти-

дане имеют равные конституционные права и свободы и

туции предусмотрена возможность судебного обжало-

54

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

зание на то, что государство защищает своих граждан и

Грузии (ст. 9) и Таджикистана (ст. 9) правило о невыдаче своих граждан, в отличие от установленных в конститу-

в иностранных государствах (ст. 13). Принцип приоритета норм международного права и

циях, признается безусловным. Принцип допустимости двойного гражданства. От-

международных договоров по вопросам гражданства над национальным законодательством. Применительно к

ношение юристов к институту двойного гражданства раз-

гражданству данный принцип означает, что сохраняет

лично. Одни признают его необходимость, приводя такие

свою силу и имеет в случае противоречия приоритет Кон-

доводы, как равенство прав и обязанностей для бипат-

венция об упрощенном порядке приобретения граждан-

рида с гражданами страны проживания и возможность

ства государств — участников СНГ, подписанная

сохранения культурных и иных связей со страной про-

Россией, Казахстаном и Таджикистаном 19 января 1996 г.

исхождения3. Другие отрицают двойное гражданство, по-

В Конституции РФ он зафиксирован в ч. 4 ст. 4, где ска-

скольку оно приводит к нежелательным последствиям . В

зано, что если международным договором РФ установ-

ч. 1 ст. 62 Конституции РФ закреплено, что гражданин РФ

лены иные правила, чем предусмотренные законом, то

может иметь гражданство иностранного государства

применяются правила международного договора.

(двойное гражданство) в соответствии с федеральным за-

В заключение необходимо сделать вывод, что консти-

коном или международным договором РФ.

туционные принципы регулирования отношений, связан-

Принцип сохранения российского гражданства за лицами, проживающими за пределами РФ. Особенностью

ных с гражданством, выполняют свою роль гарантий

данного принципа является его взаимосвязь с естествен-

основных прав и свобод человека и гражданина, начал фе-

ным правом человека избирать место своего жительства,

дерализма различными способами в законодательной,

свободно выезжать за пределы своего государства и бес-

правоприменительной и судебной практике.

реализации и соблюдения основ конституционного строя,

препятственно в него возвращаться. Указанное право по-

Во-первых, они задают направления нормотворче-

лучило закрепление в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ: «Каж-

ства в сфере гражданства. Законодатель не может отка-

дый может свободно выезжать за пределы Российской Фе-

заться от воплощения в законе того или иного основного

дерации. Гражданин Российской Федерации имеет право

принципа.

беспрепятственно возвращаться в Российскую Федера-

Во-вторых, основные принципы выступают крите-

цию». Принцип сохранения гражданства за лицами, нахо-

риями оценки законодательных актов. Положения за-

дящимися за пределами своего государства, нашел отра-

кона, не соответствующие основным принципам, должны

жение в национальных законах о гражданстве Азербай-

признаваться неконституционными и не подлежащими

джана (ст. 7), Беларуси (ст. 15), Грузии (ст. 7), Казахстана

применению. Максимальное воплощение этих принци-

(ст. 7), Кыргызстана (ст. 6), Молдовы (ст. 19), Латвии

пов должно быть провозглашено целью их деятельности.

(ст. 6), Литвы (ст. 5) и других стран ближнего зарубежья. Принцип защиты и покровительства граждан РФ,

Они же лежат в основе оценки законности конкретных

находящихся за ее пределами. Существо этого принципа

скольку Конституция РФ — акт прямого действия, то вы-

заключается в установлении обязательства государства

текающие из нее принципы регулирования отношений,

оказывать всемерную защиту своим гражданам, нахо-

связанных с гражданством, служат непосредственным ос-

дящимся за пределами его территории, покровитель-

нованием судебного решения и т.д.

действий и решений государственных органов. По-

ствовать им. Данный принцип связан с суверенитетом

В-третьих, конституционные принципы регулирова-

государства и наличием взаимных обязанностей между

ния отношений, связанных с гражданством, являются эта-

государством и гражданином. Он получил четкое отра-

лоном при рассмотрении вопроса о применении подза-

жение в конституциях Азербайджана (ст. 61), Беларуси

конного акта, его оценки, как соответствующего Консти-

(ст. 10), Грузии (ст. 13), Казахстана (ч. 2 ст. 11), Кыргыз-

туции РФ и закону. Они являются основой при рассмот-

стана (ч. 4 ст. 13), России (ч. 2 ст. 61). Согласно ч. 2

рении исков о признании недействительными актов нор-

ст. 61 Конституции РФ Россия принимает на себя обя-

мативного характера органов государственной власти и

зательство защиты своих граждан и покровительства им

местного самоуправления.

за пределами государства, гарантируя такую защиту и покровительство как постоянно проживающим за границей российским гражданам, так и временно там пребывающим. В ст. 13 Конституции Литвы он закреплен так: «Литовское государство опекает своих граждан за границей». В эстонской Конституции содержится ука-

№ 6 / 2013

Авакьян С.А. Указ. соч. С. 16; Мицкевич А.В. Комментарий к законодательству государств — участников СНГ о гражданстве. М., 1996. С. 25; Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 105. 4 Черниченко С.В. Вопросы гражданства в современном международном праве. М., 1963; Ушаков Н.А. О нецелесообразности допущения Российской Федерацией двойного гражданства // Актуальные проблемы гражданства. М., 1995. С. 127; Полянский В.В. Двойное гражданство и защита прав человека // Актуальные проблемы гражданства. М., 1995. С. 133. 3

Вестник Московского университета МВД России

55

Специальный выпуск:

4

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

вания решения о выдаче. Однако в законах о гражданстве

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ПРАВА, СВОБОДЫ И ОБЯЗАННОСТИ ЧЕЛОВЕКА И ИХ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ ПРИЗНАНИЕ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ЗАЩИТА А.В. БОГДАНОВ, кандидат юридических наук, доцент; В.Е. ХАЗОВА, кандидат юридических наук, преподаватель Московского университета МВД России; О.П. ЗЕЛЕНКОВА, адъюнкт Московского университета МВД России Аннотация. Рассматриваются международно-правовой механизм охраны и защиты прав и свобод человек, основные нормативно-правовые акты и международные процедуры. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: права человека и гражданина, свободы человека и гражданина, обязанности человека и гражданина, элементы, стадии, юридический механизм реализации.

THE RIGHTS, FREEDOMS AND DUTIES AND INTERNATIONAL LEGAL RECOGNITION, PROMOTION AND PROTECTION A.V. BOGDANOV, candidate of jurisprudence, associate professor; V.E. KHAZOVA, candidate legal sciences, associate professor of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; O.P. ZELENKOVA, adjunct of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. We consider the international legal mechanism for the protection and defense of the rights and freedoms of people, the main regulatory and legal acts and international procedures. The basic theoretical problems, different points of view of scientists and their vision of the problem. Keywords: human rights and civil freedoms and gravel zhdanina, duties of man and citizen, the elements, the stage, the legal mechanism of implementation.

Проблемы прав, свобод и обязанностей человека не-

нием этих прав, их признанием, соблюдением, охраной и

достаточно соблюдаются, охраняются и защищаются как

защитой. Права человека на мировом уровне признаются

в России, так и за рубежом. Необходимость создания но-

естественными, неотчуждаемыми и принадлежат ему от

вого, более справедливого мира, а также решимость бо-

рождения, а следовательно, защищаются не только госу-

роться с государственным террором и проявлениями диктатур побудили ООН после Второй мировой войны объединить основные права человека, осуществление которых она считала желательным для всего человечества, и принять 10 декабря 1948 г. Всеобщую декларацию прав человека1. В последнее время стало обычным явлением дек-

Специальный выпуск:

ларировать хорошо известные всем права человека, сформулированные во Всеобщей декларации прав человека и последующих конвенциях и пактах, а также требовать их признания, соблюдения, охраны и защиты во всем мировом сообществе, во всех государствах2. Если во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. подписавшие ее государства только выражали свое согласие с ее положениями, то в других международных документах (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Факультативный протокол к международному пакту о гражданских и политических правах)3 государства обязались следить за осуществле-

56

Устав ООН. Казань, 1995. С. 19—23; Всеобщая декларация прав человека // СССР и междунар. сотрудничество в области прав человека: док-ты и мат-лы. М., 1989. С. 413—419. 2 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. // Права человека: сб. универсальных и региональных междунар. док-тов. М., 1990. С. 85—117; Африканская хартия прав человека и народов 1981 г. // Права человека: сб. универсальных и региональных междунар. док-тов. М., 1990. С. 166—179; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. // СССР и междунар. сотрудничество в области прав человека: док-ты и мат-лы. М., 1989. С. 384—397; Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка: сб. стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992. С. 163—170; Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международная жизнь. 1990. № 9. С. 135—149; Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни // междунар. соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1989. С. 69, 70; Минимальные стандартные правила обращения с заключенными // междунар. соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1989. С. 71—92; Доклад Комитета по правам человека на 47 сессии Генеральной Ассамблеи ООН. НьюЙорк, 1993; Доклад Генерального секретаря ООбН на I очередной сессии ЭКОСОС. Нью-Йорк, 1985; Документ Московского совещания. Конференция по человеческому измерению СБСЕ. М., 1991; Итоговый документ Венской встречи представителей — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989 г.). Права человека: сб. междунар. док-тов. М., 1990. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

рушения прав человека могут применяться международно-

в том случае, если другие физические и юридические лица

правовые санкции.

будут выполнять свои обязанности.

Права индивидов, государственных органов или об-

Данный недостаток имеют и международные доку-

щественных организаций зачастую вступают друг с дру-

менты: Всеобщая декларация прав человека, конвенции и

гом в противоречия. Столкновение законных интересов

пакты, в которых провозглашаются права и свободы че-

заставляет стороны искать решение путем переговоров,

ловека, но забывается, при этом об их обязанностях. В

соглашений, компромиссов, что иногда приводит к огра-

частности, во Всеобщей декларации прав человека отве-

ничению чьих-либо прав. В ст. 29 Международной декла-

дена только одна статья (п. 1 ст. 29), которая гласит, что

рации прав человека сказано, что при осуществлении ос-

каждый человек имеет обязанности перед обществом, в ко-

новных прав и свобод каждый человек должен подвер-

тором возможно свободное и полное развитие его лично-

гаться только таким ограничениям, какие установлены за-

сти. Однако эти общие положения теряются в общей массе

коном исключительно с целью должного признания и ува-

прав, они превращаются лишь в собирание прав человека

жения прав и свобод других и удовлетворения справед-

без определения или акцентирования его обязанностей.

ливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Неразработанность в теории и законодательстве проблемы соотношения прав и обязанностей человека поро-

Учитывая экономические и политические состояния в

дила ряд негативных последствий. Отсутствие определения

различных странах, и, в частности в России, в настоящее

основных обязанностей человека на том же уровне, что и

время человечество пока еще не живет в таком обществе,

его права, неизбежно приводит к недооценке обязанностей,

где оно могло бы полностью удовлетворить все свои закон-

что на практике негативно сказывается на обеспечении

ные потребности и интересы. Нельзя создавать общество,

прав человека в сторону требования немедленного, безого-

исходя из прав, вкусов, интересов индивида, его характер

ворочного осуществления только его прав. Такой подход

определен закономерностями прошлого и настоящего. За-

способствует искажению личной ориентации, что может

кономерности в поведении человека играют такую же роль,

привести к нарушению прав человека. Влияние данного

как и в явлениях природы. Создание и поддержание гармо-

фактора уже сказывается в данное время на росте и состоя-

ничных отношений в обществе требует, не только уважения

нии преступности и административных правонарушений.

к правам свободам человека и гражданина, но и выполне-

Для восстановления гармонии между правами и обя-

ния им определенных обязанностей, а в случае необходи-

занностями на мировом уровне уже предпринят ряд шагов

мости и его отказ от осуществления своих прав.

к принятию Международной декларации основных обя-

Чрезмерное внимание к правам и недооценка обязан-

занностей человека. Такие предложения на международ-

ностей человека, так же как и осуществление прав любой

ном уровне уже обсуждались в 1990 г. на 12 Всемирном

ценой, неблагоприятно влияют на отношения индивида и

социологическом конгрессе в Мадриде и на конгрессе

общества. Как правило, большинство людей хорошо про-

Международного общества социальной защиты в Париже

информированы о своих правах, но очень мало знают о

в 1991 г. После принятия этой декларации в России данный

своих обязанностях или вообще не знают и не всегда ис-

вопрос тоже должен найти свое отражение.

пытывают желания знать их. Ознакомление человека и

Международные организации не ограничиваются

гражданина с его правами, свободами и обязанностями и

декларированием прав и свобод человека, принимаются

побуждение к их соблюдению — важнейшая задача каж-

энергичные меры по созданию механизмов по их соблю-

дого государства. Очевидно, что одним из главных усло-

дению, охране и защите.

вий соблюдения прав и свобод человека и гражданина

ООН рассматривает и обсуждает вопросы, касаю-

является выполнение другими своих обязанностей. Следо-

щиеся прав человека, во всех своих структурах, но по за-

вательно, права и обязанности составляют единое целое,

щите прав человека главную роль играет Генеральная

одной стороной которого является право одного человека,

Ассамблея, Экономический и Социальный Совет и кон-

а другой — обязанность другого человека, организации,

венционные, договорные органы, т.е. различные коми-

государства не нарушать это право. Например, если ст. 3

теты, созданные в соответствии с пактами, конвенциями.

Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность, то одновременно должна возлагаться на других лиц обязанность не нарушать, уважать и защищать права человека на жизнь. На современном уровне общественного развития человек, проживающий в том или

№ 6 / 2013

Международный пакт о гражданских и политических правах // СССР и междунар. сотрудничество в области прав человека: док-ты и матлы. М., 1989. С. 302—320; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // СССР и междунар. сотрудничество в области прав человека: док-ты и мат-лы. М., 1989. С. 292—02; Второй Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах // Резолюции и решения, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на 44 сессии. Нью-Йорк, 1990. С. 288—291. 3

Вестник Московского университета МВД России

57

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ином государстве, сможет осуществить свой права только

Специальный выпуск:

дарством, но и всем мировым сообществом, и в случае на-

Многие предполагают, что за защитой попранных

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

прав отдельный человек может обратиться в Международ-

которое не является участником Протокола.

ный Суд ООН. Однако Статут Международного Суда од-

Только в 1991 г. Верховный Совет СССР принял по-

нозначно устанавливает, что только государства могут

становление о присоединении к Факультативному прото-

быть сторонами по делам, разбираемым Судом (ст. 34)4.

колу и признал компетенцию Комитета по правам

Один из первых способов защиты — «процедура

человека принимать и рассматривать сообщения от граж-

1503». Этот способ защиты прав человека получил свое

дан СССР, касающиеся ситуации или фактов о наруше-

наименование в 1970 г., когда Экономический и Социаль-

нии прав и основных свобод человека и гражданина6.

ный Совет (ЭКОСОС) утвердил «процедуру рассмотре-

Обратиться с жалобой в Комитет может любое част-

ния сообщений, касающихся нарушения прав человека и

ное лицо. Если человек по каким-либо причинам не может

основных свобод».

этого сделать сам, например, находится в заключении, то

Порядковый номер резолюции Совета, в которой

за него это могут сделать другие лица. Сообщения о нару-

она была утверждена, как раз и был номер 1503. В со-

шениях прав человека в каком-либо государстве в Коми-

ставе ЭКОСОС действует Комиссия по правам человека.

тет может направить и другое государство при условии,

В соответствии с этой процедурой на основе посту-

что оба государства являются участниками Факультатив-

пающих сообщений рассматриваются в основном систе-

ного протокола и признают в отношении себя компетен-

матические нарушения прав человека в той или иной

цию Комитета. Важно иметь в виду, что по «процедуре

стране. По этой процедуре государство, выражая и под-

Факультативного протокола» можно искать защиты толь-

тверждая свою добрую волю в соблюдении и защите прав

ко тех прав, которые зафиксированы в Международном

человека, представляет ответы по доведенным до них жа-

пакте о гражданских и политических правах.

лобам, сообщениям. Государствам направляются реко-

Итог рассмотрения жалоб на нарушение прав — об-

мендации относительно тех мер, которые следует принять

ращение Комитета к государствам с рекомендациями

по рассмотренным проблемам. Все меры, принимаемые в

восстановить нарушенные права, предпринять меры по

соответствии с «процедурой 1503», носят конфиденциаль-

изменению ситуации. Рекомендации Комитета не обяза-

ный характер до тех пор, пока Комиссия не представит со-

тельны для государств, но они оказывают определенное

ответствующий доклад Экономическому и Социальному

политическое воздействие на государства, на их законо-

Совету. Обращаться в ЭКОСОС по поводу нарушения

дательную и правоприменительную практику7.

всех прав человека и основных свобод могут как частные лица, так и группы лиц, организации.

Основные различия между «процедурой 1503» и «процедурой Факультативного протокола» заключаются

Существует также и «процедура Факультативного

в следующем:

протокола». Международный пакт о гражданских и по-

1) «процедура 1503» предусматривает рассмотрение

литических правах имеет два дополнительных факульта-

ситуаций, «процедура Факультативного протокола» ка-

тивных протокола. Когда говорят о защите прав человека

сается рассмотрения частных жалоб;

по «процедуре Факультативного протокола», то имеется

2) в основе «процедуры 1503» лежит резолюция од-

в виду Факультативный протокол № 1. Факультативный

ного из органов системы ООН — Экономического и Со-

протокол № 2 предлагает государствам, ратифицировав-

циального Совета. Для того чтобы эта процедура дейст-

шим его, отказаться от применения смертной казни и от-

вовала, необходимо добровольное сотрудничество госу-

крыт для присоединения к нему других государств . 5

Специальный выпуск:

тетом, если оно касается государства-участника Пакта,

дарств. «Процедура Факультативного договора» принята

«Процедура Факультативного протокола» является

на основе международного договора, который налагает

более эффективным механизмом защиты прав человека,

на ее участников обязательства рассматривать представ-

чем «процедура 1503».

ленные против них жалобы;

В соответствии с Международным пактом о граждан-

3) «процедура 1503» применяется в отношении всех

ских и политических правах образован и действует Коми-

государств. «Процедура Факультативного протокола» —

тет по правам человека. Факультативный договор предусматривает, что государство — участник Пакта, которое становится участником настоящего Протокола, признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте. Ни одно сообщение не принимается Коми-

58

Манов Б., Манов К., Москаленок К. Обращение в международноправовые органы как средство защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6. С. 12—18; Палеев М. ООН создает Международный Суд // Российская юстиция. 1996. № 11. С. 2—4. 5 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. С. 292—302; Второй Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. С. 288—291. 6 Ледях И. Новый УК РФ и международно-правовые стандарты по правам человека // Российская юстиция. 1997. № 1. С. 4—7. 7 Каламкарян Р. Поведение сторон на стадии открытия международного судебного производства // Государство и право. 1997. № 3. С. 98—111. 4

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

в отношении только тех государств, которые являются 4) первая процедура охватывает рассмотрение нару-

линии как других конвенционных комитетов, так и спе-

шений всех прав и основных свобод человека, тогда как

циализированных учреждений ООН9, но их рассмотрение

процедура Протокола касается лишь тех гражданских и

выходит за рамки данной статьи.

политических прав, которые провозглашаются в Международном пакте о гражданских и политических правах; 5) по «процедуре 1503» в ООН могут обращаться любые лица, группы лиц, неправительственные организа-

Помимо ООН существуют механизмы защиты прав человека, применяемые Советом Европы: Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека10.

ции, если они располагают непосредственными или кос-

Правила приемлемости жалоб в Европейскую комис-

венными данными о предполагаемых нарушениях. В соот-

сию и Европейский Суд сходны с требованиями ООН. Ев-

ветствии с «процедурой Факультативного протокола» со-

ропейская комиссия по правам человека — предваритель-

общение подается лицом, полагающим, что его права на-

ная ступень рассмотрения жалоб, ведет работу по оцен-

рушены, либо другим человеком, уполномоченным дейст-

ке соответствия жалобы материальным и процессуаль-

вовать от имени жертвы;

ным нормам Совета Европы.

6) в соответствии с «процедурой 1503» авторы сообще-

Найдя содержащиеся в жалобе факты, соответствую-

ний не привлекаются к разбирательству, не уведомляются

щие действительности, Комиссия предпринимает шаги к

о принятых мерах, пока они не будут оглашены. Автор жа-

дружественному урегулированию спорного вопроса. Она

лобы уведомляется о получении сообщения и направлении

предлагает государству, допустившему нарушения прав

копии тем государствам, где произошло нарушение. Ав-

человека, восстановить права конкретных лиц и принять

тор сообщения по «процедуре Факультативного прото-

меры к совершенствованию законодательства, приведе-

кола» имеет больше полномочий. Ему сообщается обо

нию его к общеевропейским нормам — Европейской Кон-

всех предпринимаемых мерах, он имеет возможность сде-

венции о защите прав человека и основных свобод и

лать замечание на письменные ответы государств8.

нескольким дополнительным протоколам к Конвенции.

За время деятельности ООН сложились определенные

Если не удается достичь результата путем взаимного

«правила приемлемости» сообщений, петиций, жалоб. Не

соглашения, урегулирования — дело поступает в Европей-

вдаваясь в специфику, имеющую место при обращении в

ский Суд по правам человека. Суд в данной ситуации вы-

те или иные структуры, отметим самое важное:

ступает как суд первой инстанции, т.е. рассматривает воп-

1) сообщения должны быть совместимы с Уставом

рос по существу дела, а не как апелляционная или надзор-

ООН, Всеобщей декларацией прав человека, междуна-

ная инстанция. Решение Суда передается Комитету ми-

родными пактами о правах человека;

нистров Совета Европы, который, в свою очередь, прини-

2) до обращения в ООН должны быть исчерпаны все

мает решение, обязывающее государство-ответчик выпол-

доступные внутренние, национальные средства правовой

нить решение Суда, и контролирует ход его выполнения11.

защиты, предусмотренные законодательством РФ; 3) неприемлемы жалобы, не относящиеся к компе-

Региональная общеевропейская система защиты прав человека общепризнанна как наиболее эффективная.

тенции данного органа, специализированного учреждения, другой структуры ООН; 4) неприемлемы жалобы на частных лиц, на обще-

Следует ожидать, что с принятием России в Совет Европы в его органы защиты прав человека потечет широкий поток жалоб и петиций от граждан России.

ственные объединения. Жалоба должна быть направлена

В государствах, где постоянно нарушаются права и

против государства и его структур, допускающих или на-

свободы человека и гражданина, могут применяться меж-

рушающих права и свободы человека;

дународно-правовые санкции: запрет на импорт многих

5) жалоба может быть не принята, если обнаружится,

важных товаров и технологий, не предоставляется гумани-

что данный вопрос рассматривается в соответствии с

тарная, международная помощь, блокада и применение си-

другой процедурой международного разбирательства

ловых методов давления.

или урегулирования; риалах средств массовой информации; 7) не принимаются анонимные сообщения; 8) жалоба, сообщение не должны содержать оскорбительных оценок, замечаний в адрес государства, являющегося объектом жалобы.

№ 6 / 2013

Тузмухамедов Р.А. Права и свободы народов в современных источниках международного права: сб. док-тов. Казань, 1995. С. 55—60. 9 Палеев М. ООН создает Международный Суд // Российская юстиция. 1996. № 2. С. 24—25. 10 Организация и работа Европейского суда по правам человека // Российская юстиция. 1997. № 2. С. 10, 11. 11 Завадская Л. Право жалобы в Европейский суд // Российская юстиция. 1996. № 8. С. 48—50; Совместная программа между Комиссией Европейских Сообществ и Советом Европы по укреплению федеральных структур и механизмов защиты прав человека, по реформированию правовой системы РФ // Российская юстиция. 1996. № 11. С. 2—4. 8

6) не приемлемы сообщения, основанные на мате-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

цедуры защиты прав и свобод человека и гражданина по

Вестник Московского университета МВД России

59

Специальный выпуск:

полноправными участниками Пакта и Протокола;

В рамках ООН существуют и другие механизмы про-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ А.В. БОГДАНОВ, кандидат юридических наук, доцент; Е.Н. ХАЗОВ, доктор юридических наук, профессор Аннотация. В статье рассматриваются вопросы обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в оперативно-розыскной деятельности. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: права человека и гражданина, свободы человека и гражданина, обеспечение прав и свобод человека, юридический механизм реализации.

THE ROLE AND IMPORTANCE OF GUARANTEEING THE CONSTITUTIONAL RIGHTS AND FREEDOMS OF MAN AND CITIZEN IN THE OPERATIVEINVESTIGATIVE ACTIVITY OF BODIES OF INTERNAL AFFAIRS А.V. BOGDANOV, candidate of legal sciences, associate professor; Е.N. KHAZOV, doctor of legal sciences, professor Annotation. The article covers issues of ensuring the constitutional rights and freedoms of man and citizen in the operativeinvestigative activity. Discusses the main theoretical problems, different points of view and offers his vision of the problem. Keywords: human and citizen rights and freedoms of man and citizen, ensuring human rights and freedoms, legal mechanism of realization.

Конституция, являясь Основным Законом, нахо-

писки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф-

дится на вершине всей структуры законодательных и

ных и иных сообщений, право на неприкосновенность

других нормативных актов в Российской Федерации,

жилища и другие личные, политические, социально-эко-

который признает, закрепляет, охраняет и защищает

номические и культурные права и свободы человека и

права и свободы человека и гражданина1.

гражданина могут быть ограничены в связи с соверше-

Конституционный строй, нравственность, жизнь, здо-

Специальный выпуск:

ровье, права, свободы и законные интересы личности за-

нием лицом преступлений. Но такие ограничения допустимы лишь в строго очерченных законом рамках.

креплены и объявлены Конституцией РФ основными цен-

Формирование оперативно-розыскного законода-

ностями. Мы живем в условиях новой общественно-поли-

тельства обусловлено потребностями общества и госу-

тической формации. Эти условия требуют принципи-

дарства в установлении такого порядка деятельности

ально новых подходов к обеспечению законности, соблю-

государственных органов по борьбе с преступностью и

дению прав и свобод российских граждан, особенно при

их взаимоотношений с гражданами, который бы отве-

осуществлении оперативно-розыскной деятельности как

чал социально-экономическим и политическим законо-

чрезвычайно тонкой и болезненной для человека сфере

мерностям демократического государства. Демократи-

правоприменения. Для защиты личности, а также обес-

ческое общество заинтересовано в осуществлении пра-

печения безопасности государства Конституция допус-

воохранительными органом успешной борьбы с пре-

кает возможность ограничения отдельных прав и свобод

ступностью, в изобличении и справедливом наказании

человека и гражданина, посягающих на признанные меж-

виновных. Отражая эти интересы, оперативно-розыск-

дународным правом и защищаемые Конституцией госу-

ной закон наделяет эти органы в лице оперативных под-

дарственные, общественные и личностные ценности.

разделений соответствующими правомочиями, в том

Право на свободу, личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, на тайну пере-

60

1

Конституция Российской Федерации. М., 2013.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

российской Конституции, и проблема заключается лишь

ституционных прав и свободы граждан, вовлеченных в

в том, настолько этот принцип соблюдается государст-

сферу оперативно-розыскной деятельности. Государст-

вом, т.е. органами, осуществляющими оперативно-ро-

во заинтересовано также в недопущении нарушений за-

зыскную деятельность. Если прежние российские конс-

конности, ущемления прав и законных интересов граж-

титуции исходили из главенствующей роли государства,

дан. Поэтому устанавливается система гарантий, пре-

то в нынешней Конституции провозглашено главенство

пятствующих возможному произволу государственных

человека, его прав и свобод как высшей ценности.

органов, в том числе и правоохранительных, по отно-

При соблюдении Конституции РФ особое значение приобретают вопросы обеспечения прав и законных ин-

Оперативно-розыскная деятельность занимает осо-

тересов лиц, по тем или иным причинам вовлеченных в

бое место в борьбе с преступностью, и ее роль в выявле-

сферу оперативно-розыскных отношений. Федеральный

нии, предупреждении и раскрытии преступлений все

закон «Об оперативно-розыскной деятельности» не

более и более возрастает. В январе — декабре 2012 г.

только декларирует обеспечение защиты жизни, здо-

органами внутренних дел рассмотрено 26,24 млн за-

ровья, прав и свобод человека и гражданина, провозгла-

явлений, сообщений и иной информации о происше-

шая это в качестве конечной цели ОРД и принципа ее

ствиях. По каждому четырнадцатому сообщению при-

осуществления (ст. 1 и ст. 3 ФЗ РФ «Об ОРД»), но фор-

нято решение о возбуждении уголовного дела, всего

мирует правовой механизм, обеспечивающий гарантии

возбуждено 1861,4 тыс. уголовных дел. 91% всех заре-

защиты жизни, здоровья, прав и свобод. В связи с этим

гистрированных преступлений выявляется органами

Российское государство взяло под свою охрану и защиту

внутренних дел, причем 4,9% (102,1 тыс. преступлений)

права и свободы человека и гражданина.

из них — на стадии приготовления и покушения.

Федеральный закон Российской Федерации «Об

Ущерб от преступлений (по оконченным и приостанов-

оперативно-розыскной деятельности» в ч. 1 ст. 5 указал

ленным делам) составил 267,77 млрд руб. .

на необходимость при осуществлении ОРД обеспечи-

2

Вместе с тем, принимая во внимание, с одной сто-

вать соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

роны, потребность в повышении ее эффективности, а

на неприкосновенность частной жизни, личную и семей-

с другой, — необходимость соблюдения прав и свобод

ную тайну, неприкосновенность жилища и тайну кор-

человека и гражданина при ее осуществлении, очевид-

респонденции. Несложно заметить, что формулировка

ным представляется повышение контроля и надзора за

почти дословно перенесена в данный законодательный

оперативно-розыскной деятельностью.

акт из Конституции РФ (ст. 23 и 25)4.

В современных условиях деятельность правоохра-

Как бы ни высока была потребность в усилении

нительных органов России находится под присталь-

борьбы с преступностью, оперативные подразделения

ным вниманием общества. Поэтому соблюдение ими

должны действовать в четком соответствии с конститу-

прав человека и гражданина актуально, как никогда.

ционными нормами и требованиями уголовно-процес-

Конституционный принцип уважения и соблюдения

суального, оперативно-розыскного законодательств,

прав и свобод человека и гражданина пронизывает со-

значительно повысившими в наше время соблюдения

держание всей оперативно-розыскной деятельности, на-

прав и законных интересов граждан при проведении

чиная от ее важнейшей цели (ст. 1 Федерального закона

оперативно-розыскных мероприятий.

РФ «Об оперативно-розыскной деятельности») — за-

Контроль и надзор за ОРД осуществляется пере-

щиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и граж-

численными в ст. 20—22 ФЗ РФ «Об ОРД» субъектами.

данина от преступных посягательств, четкую законода-

Надзор осуществляется в соответствии с приказом

тельную процедуру условия проведения ОРМ. В ходе

Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33

проведения оперативно-розыскных мероприятий ис-

(в ред. от 5 сентября 2012 г. № 310) «Об организации

пользуются информационные системы, видео- и аудио-

прокурорского надзора за исполнением законов при

запись, кино- и фотосъемка, а также другие технические

осуществлении оперативно-розыскной деятельности»5.

и иные средства, не наносящие ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющие вреда окружающей среде3. Также сам факт заведения дела оперативного учета не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов граждан. Принцип соблюдения прав человека, гражданина и свободы личности является основой ныне действующей

№ 6 / 2013

Состояние преступности в России за январь — декабрь 2012 г. // ФГУ «Главный информационный центр МВД России» М., 2013. 3 Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 29 ноября 2012 г. № 207-ФЗ) «Об оперативно-розыскной деятельности». URL://http://www/pravo.gov.ru. 4 Конституция Российской Федерации. М., 2013. 5 Приказ Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 (в ред. от 5 сентября 2012 г. № 310) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» // Законность. 2011. № 5. 2

Вестник Московского университета МВД России

61

Специальный выпуск:

шению к гражданам.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

числе и на применение принуждения, ограничение кон-

Органы прокуратуры и судебные органы остро реа-

Специальный выпуск:

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

гируют на любые необоснованные и незаконные огра-

сотрудников органов внутренних дел, большая часть из них совершены в сфере ОРД.

ничения прав граждан за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Анализ нарушений оперативно-розыскного законодательства, допускаемых при проведении ОРМ:

Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрен последовательный ком-

v низкий уровень профессиональной подготовки оперативных сотрудников;

плексный подход к реализации прав граждан как в виде

v слабое знание ими требований уголовного, опе-

их соблюдения со стороны субъектов ОРД, так и путем

ративно-розыскного и уголовно-процессуального за-

использования лицами права на защиту, т.е. вправе об-

конодательства;

жаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществ-

v сокрытие заявлений, сообщений о преступле-

ляющий оперативно-розыскную деятельность, проку-

ниях в делах оперативного учета (без проверки в по-

рору или в суд6.

рядке ст. 144 УПК РФ)10;

Право обжалования решений и действий должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, в соответствии

v ненадлежащий уровень контроля со стороны руководителей оперативных подразделений на всех уровнях;

с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ может быть также реали-

v поспешный и формальный подход к проведению

зовано путем обращения в международные органы по

ОРМ, в том числе и в оформлении оперативно-служеб-

защите прав и свобод человека, если исчерпаны все

ных документов;

имеющиеся внутригосударственные средства правовой

v представление результатов оперативно-розыск-

защиты. Принцип уважения и соблюдения прав и сво-

ной деятельности следователю, прокурору или суду при

бод распространяется и на лиц, замышляющих, подго-

отсутствии необходимых документов (без постановле-

тавливающих и совершающих преступления и ставших

ния о предоставлении таких материалов, постановления

в связи с этим объектами ОРД. Согласно ч. 3 ст. 55 Кон-

о рассекречивании, отсутствие подписей руководителей);

ституции РФ права и свободы человека и гражданина

v незаконное проведение оперативно-розыскных

могут быть ограничены федеральным законом только

мероприятий, нарушающих или ограничивающих кон-

в той мере, в какой это необходимо в целях защиты

ституционные права граждан (отсутствие разрешения

основ конституционного строя, нравственности, здо-

суда или постановления на проведение ОРД).

ровья, прав и законных интересов других лип, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Потребность в безукоснительном соблюдении и всестороннем обеспечении основных прав, свобод и закон-

Право на обжалование действий органов, осу-

ных интересов человека и гражданина в сферах челове-

ществляющих оперативно-розыскную деятельность, в

ческой жизнедеятельности возникла далеко не в совре-

первую очередь распространяется на нарушения основ-

менных условиях и главным образом не на волне демо-

ных конституционных прав и свобод граждан: на до-

кратических преобразований (они только актуализиро-

стоинство личности, которая охраняется государством

вали и усилили потребность такого подхода к междуна-

(ст. 21 Конституции РФ), на неприкосновенность част-

роднопризнанным стандартам человеческого измере-

ной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей

ния), происходящих во многих государствах мира, в

чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ), на

частности, начавшихся и продолжающихся в РФ со дня

тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,

образования ее государственности. Данная проблема по

телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого

своей сути не нова, и корни ее лежат в глубоком истори-

права допускается только на основании судебного ре-

ческом прошлом.

шения (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ), на ознакомление с

Таким образом, сложные социальные условия, в ко-

документами и материалами, непосредственно затра-

торых сегодня функционируют оперативные подразде-

гивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конститу-

ления, требуют принятия кардинальных, неоднозначных

ции РФ), право гражданина на ознакомление с резу-

мер в решении проблем соблюдения законности, соблю-

льтатами ОРД возникает у лица, виновность которого

дения прав и свобод человека и гражданина при осу-

в совершении преступления не доказана (ст. 5 Феде-

ществлении ОРД.

рального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности»7), на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ8), (ст. 15 Закона «О полиции»9). Не удивительно, что ежегодно фиксируется значительное количество нарушений законности со стороны

62

Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 29 ноября 2012 г. № 207-ФЗ). 7 Там же. 8 Конституция Российской Федерации. М., 2013. 9 Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3 (в ред. от 3 декабря 2012 г.) «О Полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 10 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174ФЗ (в ред. от 30 декабря 2012 г.). URL://http://www.pravo.gov.ru. 6

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Д.О. ЕЖЕВСКИЙ, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. В свете современной международной глобализации и интеграции крайне важное значение приобретает международное сотрудничество в области подготовки кадров правоохранительных органов. Важную роль в международном сотрудничестве и в подготовке кадров правоохранительных органов играет Российская Федерация. Ключевые слова: правоохранительные органы, международное сотрудничество, кадры, силовые структуры, полиция зарубежных государств.

THE ROLE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN INTERNATIONAL COOPERATION IN LAW ENFORCEMENT TRAINING D.O. EZHEVSKY, candidate of legal sciences, senior lecturer of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. An light of the current international globalization and integration are extremely important to the international cooperation in the field of law enforcement training. Important role in international cooperation and in law enforcement training plays Russian Federation. Keywords: law enforcement agencies, international cooperation, frames, security forces, police in foreign countries.

нальные стандарты подготовки, так и стандарты по обеспечению прав человека.

формирование специалистов, нацеленных на выполне-

Правоохранительные органы — это неотъемлемая

ние задач, актуальных для всех слоев общества. До-

часть любого государства и так же стара, как и само го-

стичь этого можно лишь в том случае, когда не только

сударство. У каждого народа, создавшего свою госу-

учебные заведения твердо уверены в том, что они пра-

дарственность, неизбежно возникает потребность в

вильно готовят полицейских, но и сами полицейские

особом аппарате, призванном осуществлять борьбу с

убеждены в том, что они правильно обучены и соответ-

правонарушениями. Такие аппараты, существовавшие

ствующим образом действуют1.

во всех странах со времен античности, являлись про-

Международные стандарты подготовки кадров

образом полиции в сегодняшнем ее понимании. Вполне

правоохранительных органов в области обеспечения

естественно, что с давних пор существует вопрос о под-

прав человека уже нашли свое отражение в международ-

готовке высококвалифицированных кадров для право-

ных документах, таких, например, как Кодекс поведе-

охранительных органов. Проблема обучения и подго-

ния должностных лиц по поддержанию правопорядка,

товки профессионалов в своей сфере была, остается и

Основные принципы применения силы и огнестрель-

будет актуальной всегда.

ного оружия должностными лицами по поддержанию

Подготовка высококвалифицированных кадров для

правопорядка, Декларация о полиции, Европейский

правоохранительных органов является одной из перво-

Кодекс полицейской этики. Профессиональные стан-

степенных задач любого современного государства.

дарты пока еще находятся в стадии обсуждения.

Подбор, воспитание и обучение кадров правоохрани-

Представляется целесообразным участие Россий-

тельных органов представляются важнейшим направле-

ской Федерации в разработке многосторонних соглашений рекомендательного характера по международным стандартам в области подготовки кадров правоохранительных органов, содержащих как профессио-

№ 6 / 2013

Шушкевич И.Ч. Конференция руководителей высших полицейских учебных заведений стран Центральной и Восточной Европы // Известия Методического центра профессионального образования и координации научных исследований. 1997. № 4. С. 112. 1

Вестник Московского университета МВД России

63

Специальный выпуск:

Во многих развитых странах Европы подготовка кадров правоохранительных органов ориентируется на

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

РОЛЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ ПО ПОДГОТОВКЕ КАДРОВ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

нием государственной деятельности, обеспечивающим

лицейским следует знать особенности правовых систем

реализацию правоохранительной функции.

различных государств, основы международного права,

Сегодня для России в условиях развития демокра-

иностранные языки. В условиях роста количества пре-

тии и становления рыночной экономики имеет большое

ступлений международного характера необходимо го-

значение международное сотрудничество в сфере пра-

товить более квалифицированных специалистов.

воохранительной деятельности. Обращение к зарубеж-

Эффективно учить полицейских бороться с преступле-

ному опыту и его изучение позволяют избежать ошибок

ниями международного характера, в том числе с терро-

при реформировании и модернизации отечественного

ризмом, и работать в условиях тесного международ-

ведомственного образования, отчетливо увидеть свои

ного сотрудничества возможно только при активном

национальные, исторические и другие особенности, по-

развитии сотрудничества в области подготовки кадров

высить наукообразовательную мобильность и качество

правоохранительных органов на международном

образования, что отвечает тенденции формирования

уровне.

единого образовательного пространства.

В конце XX в. между европейскими странами на-

Основанием любой образовательной концепции

метилась четкая тенденция к интеграции в области

подготовки сотрудников полиции служат прежде всего

подготовки кадров для правоохранительных органов.

идеология и социальные воззрения. Они оказывают

Существующие различия между правоприменитель-

определяющее и непосредственное влияние на теорию и

ными системами стран Европы и регулирующим зако-

практику подготовки кадров правоохранительных ор-

нодательством, а также разнообразие политических

ганов в системе ведомственного образования. Опыт пе-

систем и структур не только отдельных стран, но и

редовых стран мира свидетельствует о наличии прямой

внутри одной страны, создают препятствия, не позво-

зависимости качества полицейской деятельности от

ляющие проводить кооперацию в сфере правоохрани-

уровня профессиональной подготовки персонала право-

тельной деятельности и обмена положительным

охранительных органов.

опытом. Однако в Европе уже прослеживается готов-

В каждой стране на специфику профессиональной

ность проводить более тесную кооперацию и интегра-

ведомственной образовательной системы влияют мно-

цию правоохранительных органов при сохранении

гочисленные факторы, в первую очередь национально-

суверенности национальных правоохранительных ор-

государственные особенности социально-политическо-

ганов. В то же время необходимо учитывать успехи,

го, историко-географического и культурного характера,

уже достигнутые путем объединения международных

во-вторых, государственная политика в сфере образова-

усилий полиций разных стран (например, по борьбе с

ния и педагогические традиции, а также философия пра-

наркоторговлей, легализацией криминальных капита-

воохранительной деятельности и ряд других.

лов) в разрешении специфических интернациональных

Любая исторически сложившаяся система образо-

задач правоохранительной службы. При этом, можно

вания, где бы она ни формировалась, непременно вы-

добиться еще большего успеха за счет интеграционных

ражает национальные качества, традиции и менталитет

процессов в сфере полицейского образования, в том

народа. В западноевропейских странах система подго-

числе создания различных совместных интеграцион-

товки кадров правоохранительных органов напрямую

ных организаций и объединений.

зависит от принципа организации самих органов. Сте-

В настоящее время Российская Федерация является

пень же зависимости или независимости полицейских

важным субъектом межгосударственного сотрудниче-

учебных заведений от центрального правоохранитель-

ства в сфере борьбы с преступностью. Сотрудничество

ного ведомства зависит от различных политических

в области подготовки кадров правоохранительных ор-

аспектов2.

ганов является одним из приоритетных направлений

Новым перспективным направлением международ-

международного сотрудничества Министерства внут-

ного сотрудничества в области борьбы с преступностью

ренних дел России. Основными целями сотрудничества

является международное сотрудничество в области под-

в области подготовки кадров правоохранительных ор-

готовки кадров правоохранительных органов. В совре-

ганов являются совершенствование деятельности под-

менных условиях быстрого развития интеграционных

разделений МВД России и подготовки кадров, оказание

процессов в мире, значительного сближения стран в различных областях, расширяющегося сотрудничества по борьбе с преступностью возникает потребность учить полицейских работать в условиях интенсивного развития международного сотрудничества. Современным по-

64

Шушкевич И.Ч. Совершенствование профессиональной подготовки кадров ОВД России и зарубежный опыт полицейского образования. Зарубежный опыт организации подготовки полицейских кадров и работы полиции: сб. статей / под ред. В.П. Сальникова. СПб., 1999. С. 74. 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

странам СНГ) в обучении сотрудников правоохрани-

нительной деятельности.

тельных органов. Эти цели реализуются посредством

Следует согласиться с мнением профессора А.В. Гу-

обмена положительным опытом работы; научного ана-

банова о необходимости более широко практиковать

лиза зарубежного опыта подготовки кадров правоохра-

такую наиболее эффективную и относительно недоро-

нительных органов и по выработке рекомендаций по

гостоящую форму обучения за границей, как стажи-

совершенствованию подготовки сотрудников право-

ровки и обучение сотрудников правоохранительных

охранительных органов Российской Федерации; органи-

органов Российской Федерации на курсах повышения

зация стажировок, ознакомительных визитов в учебные

квалификации и, соответственно, работников ино-

заведения полиции других государств; развития прямых

странных правоохранительных органов в высших учеб-

связей образовательных учреждений МВД России с

ных заведениях МВД России4.

учебными заведениями полиции других государств.

Круг стран и международных организаций, с кото-

Правовой основой в сфере международного сотруд-

рыми МВД России сотрудничает в области подготовки

ничества МВД России являются международные дого-

кадров на двусторонней основе, достаточно широк.

воры Российской Федерации, федеральные законы,

Основываясь на данных за 2002—2003 гг. двустороннее

подзаконные акты МВД России (ФЗ «О международ-

сотрудничество осуществлялось с Великобританией,

ных договорах РФ», ФЗ «Об образовании в РФ», Поло-

Федеративной Республикой Германии, Францией, Вен-

жение о Министерстве внутренних дел РФ, Концепция

грией, Китаем, Грузией, Ирландией, Казахстаном, Тад-

развития международных связей МВД России на период

жикистаном, Республикой Беларусь, Кыргызстаном,

до 2005 г., утвержденная решением Коллегии МВД Рос-

Ливаном, Литвой, Монголией, Нидерландами, Поль-

сии № 4/км2 от 1 июля 1998 г. и др.).

шей, Словакией, Соединенными Штатами Америки,

В основу международного сотрудничества в обла-

Финляндией. МВД России активно сотрудничает с Ор-

сти подготовки кадров правоохранительных органов

ганизацией Объединенных Наций, Международным

входят также международные договоры, заключенные

Комитетом Красного Креста, Советом Европы5.

СССР, обязательные для России как правопреемницы

В рамках двустороннего сотрудничества МВД Рос-

Советского Союза. Большинство договоров, заклю-

сии обучает иностранных специалистов стран СНГ, ор-

ченных Российской Федерацией по сотрудничеству в

ганизует посещение сотрудниками ОВД учебных заве-

области подготовки кадров правоохранительных ор-

дений правоохранительных органов и полиции целого

ганов, составляют двусторонние договоры, межправи-

ряда европейских государств, а также проводит меж-

тельственные и договоры межведомственного характе-

дународные семинары и конференции по актуальным

ра по сотрудничеству в сфере борьбы с преступностью,

проблемам; организует обучение иностранных сотруд-

а также многосторонние договоры, созданные в рам-

ников полиции в вузах МВД России на взаимной или

ках Содружества Независимых Государств .

контрактной основе.

3

Основными организационными формами междуна-

Наиболее эффективно в рамках двустороннего со-

родного сотрудничества России в области подготовки

трудничества МВД России развивается сотрудничество

кадров являются: проведение и участие в международ-

между учебными заведениями. Участвующие в сотруд-

ных научно-практических конференциях, семинарах, по

ничестве учебные заведения заключают соответствую-

проблемам подготовки сотрудников правоохранитель-

щее соглашение, например Протокол о намерениях

ных органов; проведение совместных научно-практиче-

сотрудничества между Московской академией МВД

ских исследований по актуальным вопросам подго-

России и Институтом повышения квалификации Бавар-

товки сотрудников правоохранительных органов; ока-

ской полиции. Подобные соглашения не являются меж-

зание содействию развитию учебно-материальной базы

дународным договором и не имеют юридического

образовательных учреждений; организация обучения и

характера. Они основываются на двусторонних межпра-

стажировок сотрудников МВД России за рубежом; ор-

вительственных или межведомственных международных

ганизация подготовки кадров для зарубежных госу-

соглашениях, например Протокол о намерениях сотруд-

дарств на основании контрактов в соответствии с межправительственными и иными соглашениями, заключаемыми МВД России как с юридическими, так и с физическими лицами; установление и развитие контактов профессорско-преподавательского состава, курсантов и слушателей с коллегами из дальнего зарубежья с

№ 6 / 2013

Алексеева Т.О. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 101. 4 Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России: дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1997. С. 327. 5 Алексеева Т.О. Указ. соч. С. 103. 3

Вестник Московского университета МВД России

65

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

целью обмена практическим опытом в сфере правоохра-

Специальный выпуск:

помощи МВД России другим странам (прежде всего

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ничества между Московским университетом МВД Рос-

можно описать как помощь Соединенных Штатов Аме-

сии и Академией МВД Республики Таджикистан осно-

рики и Канады другим государствам в подготовке и

вывается на Соглашении о сотрудничестве между МВД

обучении полицейских кадров, взаимный обмен опы-

Российской Федерации и МВД Таджикистана от 23 сен-

том и накопленными знаниями, как таковой, отсутству-

тября 1993 г.

ет. США организуют обучение иностранных сотрудни-

Сегодня Российская Федерация принимает активное

ков полиции в своих учебных центрах и Академии

участие и играет важную роль в международном сотруд-

ФБР, основывают международные учебные центры,

ничестве в области подготовки кадров правоохрани-

специалисты из Соединенных Штатов проводят заня-

тельных органов, тем не менее вопрос совершенство-

тия в учебных заведениях других стран6.

вания деятельности образовательных учреждений МВД

В настоящее время само создание Европейского

России требует дальнейшего развития взаимодействия с

Союза и проходящие в Европе интеграционные про-

учебными заведениями полиции других стран. В настоя-

цессы стали важным фактором европейского развития.

щее время участие в сотрудничестве принимают, в ос-

В европейской интеграции находят свое отражение ка-

новном, высшие учебные заведения МВД России, пред-

чественно новые и позитивные явления международ-

ставляется целесообразным привлекать к сотрудниче-

ного сотрудничества. Поэтому опыт Европейского

ству учебные заведения всех уровней. МВД России не-

Союза по сотрудничеству в подготовке кадров право-

обходимо развивать взаимный обмен положительным

охранительных органов представляется чрезвычайно

опытом по подготовке кадров правоохранительных ор-

важным и интересным.

ганов, учебной литературой, преподавателями и слуша-

Европол — Европейская организация правоохрани-

телями, повышать квалификацию практических работ-

тельных органов, — была создана в целях повышения эф-

ников в рамках взаимного обмена по проблемам, пред-

фективности и расширения сотрудничества правоохрани-

ставляющим общий интерес.

тельных органов государств-участников Европейского

Международное сотрудничество в области подго-

Сообщества в предупреждении и борьбе с терроризмом,

товки кадров правоохранительных органов можно рас-

незаконным оборотом наркотиков и другими формами

сматривать на универсальном и региональном уровнях.

международной организованной преступности.

На универсальном уровне сотрудничество осуществ-

Еще в 1995 г. было подписано соглашение о созда-

ляется в рамках международных межправительственных

нии Ассоциации европейских полицейских колледжей

организаций, таких как Организация Объединенных

(академий) — Association of European Police Colleges

Наций, международных полицейских организаций —

(АЕРС), в которую в настоящее время входят полицей-

Интерпол. Сотрудничество универсального уровня в на-

ские колледжи и академии всех стран-участниц Евро-

стоящее время представляется недостаточно развитым.

пейского Союза7.

Еще не созданы специализированные международные

Учреждение Ассоциации европейских полицейских

организации по сотрудничеству в области подготовки

колледжей обеспечивает единый принцип контакта для

кадров. Сотрудничество, которое осуществляется в рам-

всех институтов обучения полицейских в Европе.

ках ООН, скорее можно охарактеризовать, как оказание

Между участниками Ассоциации достигается макси-

помощи определенным странам в подготовке кадров

мальная кооперация и координация относительно обу-

правоохранительных органов. Сотрудничество в рамках

чения кадров полиции, распространяются передовой

Интерпола имеет достаточно узкую направленность и

опыт и лучшие исследования. Ассоциация также по

нацелено на подготовку и повышение квалификации

мере необходимости осуществляет совместные обучаю-

кадров, непосредственно работающих в национальных

щие программы и сотрудничает с Международной ака-

бюро Интерпола.

демией правоохранительных органов в Будапеште

На региональном уровне сотрудничество осуществ-

(International Law Enforcement Academy — ILEA). Ас-

ляется в рамках региональных международных межпра-

социация европейских полицейских колледжей занима-

вительственных организаций, таких как Совет Европы,

ется определением тех образовательных запросов,

Ассоциация Южно-азиатских народов, а также в рам-

которые могут быть лучше всего удовлетворены муль-

ках региональных полицейских организаций и ассоциа-

тинациональным подходом8.

ций, специализированных международных организаций по сотрудничеству в области подготовки полицейских кадров. Многостороннее сотрудничество на региональном уровне развивается неравномерно. В Северной и Южной Америке сотрудничество, в общем,

66

Алексеева Т.О. Указ. соч. С. 79. Hebenton B., Thomas T. Policing Europe. Cooperation, conflict and control. London, 2008. P. 125. 8 Policing in Central and Eastern Europe: Comparing Firsthand Knowledge with Experience from the West. Slovenia: College of Police and Security Studies, 2010. P. 579. 6 7

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

щих кадров и работы с ним.

ского образования можно выделить следующие:

Так, например, в ст. 18 Постановления Межпарла-

v Среднеевропейская полицейская академия (по-

ментской Ассамблеи государств-участников СНГ от

лицейская академия стран Центральной Европы), соз-

15 июня 1998 г. № 11-5 «О модельном законе «Об осно-

данная в 1994 г., в которой участвуют восемь стран:

вах государственной службы»9 устанавливается, что в

Австрия, Венгрия, Германия, Польша, Словакия, Сло-

государственных органах создается резерв кадров для

вения, Хорватия, Чехия. Деятельность этой академии

своевременного замещения вакантных государствен-

нацелена на подготовку специалистов по борьбе с ор-

ных должностей государственной службы, а также для

ганизованной преступностью, повышение их квалифи-

обеспечения продвижения государственных служащих

кации и установление прямых действенных контактов

по службе. Порядок формирования и организации ра-

между специалистами соседних стран;

боты с резервом кадров определяется положением о ре-

v Северо-Балтийская академия (Дания, Исландия,

зерве кадров государственной службы, утверждаемым

Норвегия, Литва, Латвия, Эстония, Швеция) готовит

главой государства. Данное положение в полной мере

около 20 различных курсов в год по актуальным про-

относится и к правоохранительной службе, являю-

блемам правоохранительной деятельности;

щейся разновидностью государственной службы. Кон-

v колледж европейских правоохранительных органов (Бельгия, Великобритания, Голландия); v в 1997 г. был открыт Международный центр спе-

кретные нормы и требования к кадровому резерву на выдвижение на руководящие должности содержатся во внутреннем законодательстве каждой страны.

циальной полицейской подготовки в Варшаве, на базе

Характерной чертой комплектования кадрового

которого обучаются полицейские из 17 стран Европы,

резерва служащих в зарубежных странах является их

в том числе из Российской Федерации;

конкурсный отбор. Он реализуется, как правило, в

v в 2000 г. по решению Совета министров ЕС был

форме экзамена, при проведении которого основной

создан Европейский полицейский колледж (CEPOL).

акцент часто делается на определение того, кто из пре-

В настоящее время Европейский полицейский колледж

тендентов обладает большими способностями и лучшей

выступает координирующим органом по сотрудниче-

подготовкой. Особо выявляются у кандидатов способ-

ству и обучению сотрудников полиции, организует

ности принимать решения в различных нестандартных

различные обучающие курсы на базе национальных

ситуациях. Законодательство всех стран Европы огова-

учебных заведений.

ривает ряд условий, которым должны отвечать претен-

Большие надежды в деле кооперации и интеграции

денты на зачисление в резерв на выдвижение. Внутри

полицейского образования возлагаются на информа-

государственной службы большинства европейских

ционное сотрудничество через международную ком-

стран в настоящее время действуют кодексы поведения

пьютерную сеть Интернет, которая постоянно и чрез-

для государственных служащих, детально регламенти-

вычайно быстро расширяется.

рующие многие аспекты их деятельности.

Несмотря на то что многие из вышеперечислен-

Некоторые государства только начинают развивать

ных организаций и мероприятий все еще носят ча-

свое внутреннее законодательство по вопросам государ-

стично декларативный характер и лишь обеспечивают

ственной и правоохранительной службы, в частности.

поддержание связей между правоохранительными ор-

Так, например, лишь в 2004 г. Указом Президента

ганами, процессы интеграции и сотрудничества пра-

Республики Беларусь утверждено Положение «Об орга-

воохранительных институтов становятся более ощути-

низации работы с руководящими кадрами, их резервом

мыми. Исследователи теории и практики полицей-

в системе государственных органов и иных государст-

ского образования выступают против ограничения со-

венных организаций»10. Этот документ направлен на си-

трудничества только границами ЕС. Наибольшее

стематизацию и дальнейшее развитие нормативной

внимание уделяется проблемам подготовки управлен-

правовой базы по вопросам подготовки, подбора, по-

ческих и научно-педагогических кадров правоохрани-

вышения профессионального уровня руководящих кад-

тельных органов, которые в дальнейшем смогут ус-

ров на государственной и правоохранительной службе.

пешно решать проблемы профессионального обучения, образования и полицейской деятельности в целом, причем особое значение придается созданию резерва руководящих кадров. В большинстве современных государств уже разработана и внедрена в

№ 6 / 2013

Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1998. № 18. 10 Указ Президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. № 354 «Об утверждении Положения «Об организации работы с руководящими кадрами, их резервом в системе государственных органов и иных государственных организаций». 9

Вестник Московского университета МВД России

67

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

единений международного уровня в области полицей-

практику система формирования резерва руководя-

Специальный выпуск:

Среди других интеграционных организаций и объ-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Отдельные положения по данному вопросу содер-

тенденцию к интеграции систем профессионального

жатся в приказе Председателя Агентства Республики

образования кадров полиции зарубежных стран и ор-

Казахстан по делам государственной службы .

ганов внутренних дел России в мировую систему про-

11

В целом такие государства, как Республика Бела-

фессионального образования.

русь, Республика Казахстан, Украина и др. в настоящее

Во время существования СССР на его территории

время идут по одинаковому пути в вопросах развития

действовала единая система подготовки кадров для ор-

нормативно-правового регулирования вопросов фор-

ганов внутренних дел. На сегодняшний день ситуация

мирования резерва кадров государственных служащих

коренным образом изменилась. В каждой бывшей рес-

и работы с ним. Законодательная база по этому узкому

публике СССР, а ныне в независимом государстве, су-

вопросу еще не достаточно развита, еще предстоит де-

ществуют собственная система подготовки полиции,

тально разработать различные программы по подго-

свои учебные заведения и программы обучения. Од-

товке кадрового резерва для правоохранительных ор-

нако в настоящее время в рамках Содружества Неза-

ганов и работы с ним.

висимых Государств отсутствует специальный договор

Учитывая изложенное, представляется целесооб-

между министерствами внутренних дел стран СНГ по

разным для Российской Федерации разработать кон-

вопросам сотрудничества в области подготовки кад-

кретные программы международного сотрудничества

ров, общая концепция сотрудничества, единая концеп-

по различным аспектам работы с кадрами государст-

ция подготовки кадров13.

венных служащих и кадровыми резервами, особенно по

Таким образом, Российская Федерация принимает

линии правоохранительных органов, принимать актив-

активное участие и играет важную роль в международ-

ное участие в международных конференциях по вопро-

ном сотрудничестве в области подготовки кадров пра-

сам кадрового обеспечения правоохранительных орга-

воохранительных органов, тем не менее вопрос совер-

нов с целью обмена позитивным опытом и совершен-

шенствования деятельности образовательных учрежде-

ствования отечественной законодательной базы и прак-

ний МВД России требует дальнейшего развития взаи-

тики в этой сфере.

модействия с учебными заведениями полиции других

Сегодня инициаторами интеграции в области под-

стран. Как было отмечено ранее, участие в сотрудниче-

готовки кадров правоохранительных органов на Ев-

стве принимают, в основном, высшие учебные заведе-

ропейском континенте выступают преимущественно

ния МВД России. Вместе с тем представляется целесо-

западные страны, прежде всего Великобритания и Гер-

образным привлекать к сотрудничеству учебные заве-

мания, в последнее время активизировалась Россий-

дения всех уровней. МВД России необходимо разви-

ская Федерация.

вать взаимный обмен положительным опытом по под-

В рамках Соглашения о взаимном сотрудничестве

готовке кадров правоохранительных органов, учебной

между Великобританией и Российской Федерацией в

литературой, преподавателями и слушателями, повы-

борьбе с преступностью Лейстерский университет ак-

шению квалификации практических работников в рам-

тивно сотрудничает с Московским университетом МВД

ках взаимного обмена по проблемам, представляющим

России и Тульским филиалом Юридического института

общий интерес в сфере борьбы с организованной пре-

МВД России12.

ступностью, терроризмом, нелегальной миграцией, борь-

Развитие творческих связей образовательных уч-

бы с незаконным оборотом наркотиков и др.

реждений России и зарубежных стран, обмен делега-

Специальный выпуск:

циями профессорско-преподавательского состава и учащихся, заключение между ними договорных отношений, например между Английским колледжем по подготовке руководящих кадров полиции и Академией управления МВД России, указывают на позитивную

68

Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 24 ноября 1999 г. № А-202 «Об утверждении правил проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности» // Казахстанская правда. 2001. 23 июня. 12 Государство и право. 2010. № 2. С. 101. 13 Алексеева Т.О. Указ. соч. 11

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. В статье раскрывается специфика республиканской формы правления в Российской Федерации. Анализируются правовое положение главы государства и его роль в системе сдержек и противовесов. Предлагается с критической точки зрения посмотреть на некоторые конституционные положения, устанавливающие институт отрешения от должности президента, ценз оседлости, возрастной ценз. Ключевые слова: глава государства, президент, республиканская форма правления, система сдержек и противовесов, институт отрешения от должности.

ABOUT SOME DEBATABLE THEORETICAL AND METHODOLOGICAL QUESTIONS OF MODERN RUSSIAN POLITICAL SCIENCE E.V. EREMYAN, candidate of legal sciences, associate professor of the chair of constitutional and municipal law of the Russian university of friendship of the people Annotation. In article specifics of the republican form of government in the Russian Federation reveals. The legal status of the head of state and his role in system of controls and counterbalances is analyzed. It is offered to look from the critical point of view at some constitutional provisions at dismissals establishing institute from a position of the president, a residential qualification, the age qualification. Keywords: head of state, president, republican form of government, system of controls and counterbalances, dismissal institute from a position.

В этом году мы будем отмечать рубежный юби-

компилируя из зарубежных источников отдельные власт-

лей — двадцатилетие Конституции Российской Федера-

ные структуры, не конкретизировали в соответствующих

ции 1993 г.: повод достаточно существенный, чтобы по-

статьях или разделах, с какой «реальной» формой прав-

пытаться критически обобщить (хотя бы в общих

ления — парламентской, президентской, смешанной —

чертах) опыт перехода от «советской» модели властно-

политическая бюрократия ассоциировала институт гла-

публичных отношений к «демократическому федера-

вы государства, занимающего (и de facto, и de jure) цент-

тивному правовому государству с республиканской

ральное место в иерархии публичных учреждений [1].

формой правления…». При этом, вне всякого сомнения,

В ситуации «латентной гражданской войны» осени

не удастся избежать, тем более проигнорировать, об-

1993 г., о которой сейчас «стыдливо умалчивают» ее

ширного спектра вопросов, прямо или опосредованно

участники, решающее значение, видимо, играл не только

связанных с процессом адаптации к отечественным реа-

лимит времени (как в декабре 1991 г.), но и «социальный

лиям «заимствованных» учреждений и институтов, в

заказ», тем или иным образом определявший алгоритм

большей либо меньшей степени традиционных для об-

законотворческой деятельности «отцов-основателей» [2]

щественной практики, сложившейся в «качественно»

современной российской государственности. Необхо-

других социально-политических системах.

димо было (оправданно или нет — другой вопрос) изба-

По весьма справедливому замечанию целого ряда

виться от «депутатской говорильни» — всесильного

исследователей, одним из фундаментальных вопросов,

Съезда народных депутатов, ограничивавшего и конт-

от ответа на который не в последнюю очередь зависит

ролировавшего деятельность федеральной исполнитель-

характеристика сложившегося в нашей стране консти-

ной власти, ассоциируемой с президентом и его непо-

туционного строя, является идентификация, причем не

средственным окружением. Парламентаризм как респуб-

только с научно-теоретической, доктринальной точки

ликанская форма правления оценивался и восприни-

зрения «республиканской формы правления», провоз-

мался «правящей элитой» исключительно в качестве

глашенной в ст. 1 Конституции. Не конструктивно вы-

«тоталитарного» рудимента пресловутой «советской»

яснять, по каким причинам «авторы Основного закона»,

административно-командной системы, все более тормо-

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

69

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Э.В. ЕРЕМЯН, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Специальный выпуск:

О НЕКОТОРЫХ ДИСКУССИОННЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ВОПРОСАХ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

зившего социально-экономическое развитие страны и де-

полномочия относятся к прерогативам Федерального

мократизацию отдельных сфер общественных отноше-

Собрания — Парламента РФ. Не менее жесткое предпи-

ний. В итоге маятник качнулся, причем исторически не

сание содержится в ст. 110, устанавливающей, что «ис-

мог не качнуться, из одной крайности (неоправданно

полнительную власть РФ осуществляет Правительство

раздутых полномочий учреждений парламентского типа)

РФ», которое «состоит из Председателя.., заместителей

в другую (гипертрофированного статуса института пре-

Председателя… и федеральных министров».

зидентуры).

Как видим, Конституция декларирует дифференциа-

В этом, судя по всему, не было бы ничего экстраорди-

цию власти в строго «классическом» варианте, однако в

нарного, тем более, учитывая «переходный» характер го-

ст. 11 общепринятый принцип разделения властей инсти-

сударственности, в рамках которой объективно возраста-

туционально интерпретируется в более широком поли-

ло значение публичных учреждений, функционирующих

тико-правовом контексте: «1. Государственную власть в

в тех областях, где государство по-прежнему продолжало

Российской Федерации осуществляют Президент Рос-

играть ведущую либо доминирующую роль. Опыт мно-

сийской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Фе-

гих развитых и развивающихся стран свидетельствует о

дерации и Государственная Дума), Правительство Рос-

том, что в ситуациях подобного рода на лидирующие по-

сийской Федерации, суды Российской Федерации…».

зиции выходит исполнительная власть, как правило (пре-

При этом Президент как глава государства de jure не ас-

имущественно), концентрирующая значительный объем

социируется ни с одной из ветвей властного механизма

управленческих прерогатив, выходящих за пределы тра-

(более того, отсутствуют какие-либо ведомства, осущест-

диционных полномочий, вытекающих из принципа раз-

вляющие контрольные мероприятия за его деятель-

деления властей. Однако в качестве важнейшего полити-

ностью). В то же время его реальный социальный и по-

ко-правового фактора, мощным регулятором взаимодей-

литический статус и чрезвычайно широкий перечень

ствия ветвей власти в таких случаях чаще всего выступает

полномочий (которые помимо всего прочего не носят

система «сдержек и противовесов», не позволяющая ка-

исчерпывающего характера) ставят «институт главы го-

кому-либо федеральному или национальному властному

сударства» вне конституционно-правовых рамок «клас-

институту бесконтрольно осуществлять соответствующие

сического» определения принципа разделения властей, в

функции [3, c. 355].

том числе предельно четко сформулированного в ст. 10

Если использовать аналогию, заимствованную из

Конституции РФ 1993 г. [5, c. 7].

практики муниципальных отношений, имеющих место

Какие же публичные прерогативы, отнесенные дей-

в англосаксонской модели организации местного само-

ствующей Конституцией к исключительному ведению

управления и подпадающих под дефиницию «публичная

Президента Российской Федерации, тем или иным обра-

власть», речь идет об «inter vires», т.е. полномочиях,

зом позволяют рассматривать данный орган примени-

установленных актом британского парламента («можно

тельно к функциям всех трех ветвей власти, аккумули-

только то, что нормативно разрешено или закреплено

руемых в руках главы государства?

за конкретными учреждениями»). Каждый орган госу-

Во-первых, глава государства соответствующими до-

дарственной власти осуществляет лишь те публичные

кументами не только актуализирует формирование и

прерогативы, которыми он, исходя из принципа разде-

роспуск одной из палат Федерального Собрания — Го-

ления властей, наделен нормами конституции и законо-

сударственной Думы (п. «а» и «б» ст. 84), но инициирует

дательством [4].

и завершает законодательный процесс (п. «г» и «д» ст. 84),

В противном случае в действие вступает «ultra vi-

в том числе используя инструмент «вето». Таким обра-

res» — решения и акты, выходящие за рамки строго регламентированных полномочий, отменяются или признаются ничтожными, а лица и органы, их принявшие либо инициировавшие, несут персональную (юридическую) ответственность, вплоть до отрешения от должности и уголовного преследования. Согласно ст. 10, закрепляющей важнейший критерий конституционного строя, «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Исходя из нормы ст. 94, императивный характер которой вполне очевиден, представительные и законодательные

зом, его можно рассматривать одним из важнейших эле-

70

ментов той ветви власти, которая осуществляет законодательные полномочия. Во-вторых, глава государства непосредственно либо по согласованию с Государственной Думой или Председателем формирует и отправляет в отставку Правительство Российской Федерации, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров и руководство Центрального банка (п. «а», «в», «г», «д» ст. 83). Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации (п. «б»

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

вия», в целом направленных на сдерживание активности

ведет переговоры и подписывает международные дого-

любой из «традиционных» ветвей власти. Об этом, с од-

воры Российской Федерации, подписывает ратифика-

ной стороны, достаточно наглядно свидетельствует ис-

ционные грамоты, принимает верительные и отзывные

черпывающий перечень полномочий Государственной

грамоты аккредитуемых при нем дипломатических

Думы и Совета Федерации (где «контрольные» функции

представителей (п. «а», «б», «в», «г» ст. 86), является вер-

по существу, отсутствуют), с другой — декларативный

ховным главнокомандующим (ст. 87). Кроме того, он

характер отдельных прерогатив, прежде всего отреше-

формирует и возглавляет Совет Безопасности (п. «ж»

ние президента от должности, законодательно, по-преж-

ст. 83), назначает и освобождает высшее командование

нему не регламентированных [7].

Вооруженных Сил, утверждает военную доктрину (п.

Напомним, что президент может прекратить испол-

«з» и «л» ст. 83), решает вопросы гражданства Россий-

нение своих полномочий досрочно всего лишь только в

ской Федерации и предоставления политического убе-

трех случаях (ч. 2 ст. 92): «…его отставки, стойкой неспо-

жища (п. «а» ст. 89) и т.д.

собности по состоянию здоровья осуществлять принад-

Наконец, глава государства в случае противоречия

лежащие ему полномочия или отрешения от должности».

Конституции 1993 г. федеральному законодательству,

Некоторые исследователи и политики, ссылаясь при этом

международным обязательствам нашей страны или на-

на опыт Соединенных Штатов Америки, «родины» про-

рушения прав и свобод человека и гражданина вправе

цедуры импичмента, полагают (справедливо или нет —

приостанавливать до решения этого вопроса соответ-

другой вопрос), что нет никакой необходимости в дета-

ствующим судом действие правовых актов органов ис-

лизации в рамках специального правового акта ком-

полнительной власти субъектов Российской Федера-

плекса мероприятий, связанных (в совокупности и для

ции (ч. 2 ст. 85).

каждого отдельного основания) с досрочным прекраще-

Следовательно, как и в ситуации с законодатель-

нием полномочий главы государства. Соглашаться или

ной ветвью, его корректно рассматривать доминирую-

нет с предложениями подобного рода — личное дело

щим элементом той части публичного управленческого

ученых и рядовых избирателей, однако откладывать ре-

механизма, к ведению которой тем или иным образом

шение данной проблемы в «долгий ящик» на фоне роста

отнесены властные функции исполнительно-распоря-

гражданской активности и протестных настроений ста-

дительного характера [6, c. 16, 17].

новится все более нецелесообразным. Особенно учиты-

В-третьих (п. «е» ст. 83), за исключением судей фе-

вая то «банальное» обстоятельство, что в отдельных сфе-

дерального Конституционного, Верховного Суда и

рах общественных и публичных отношений (например,

Высшего Арбитражного Суда, кандидатуры которых

организация выборов) законодательное регулирование

для их последующего назначения вносятся Президен-

носит перманентный характер [8]. Процедура отрешения главы государства от долж-

рального прокурора Российской Федерации), глава

ности, описанная в ст. 93 Конституции, предполагает

государства непосредственно назначает своими ука-

(причем норма императивная) наличие в действиях пре-

зами судей всех прочих федеральных судов. По его же

зидента строго определенного состава уголовного пре-

предложению, Генеральный прокурор освобождается

ступления: он «может быть отрешен от должности Со-

от занимаемой должности (аналогичным образом, ви-

ветом Федерации только на основании выдвинутого Го-

димо, несмотря на отсутствие указанной структуры в

сударственной Думой обвинения в государственной из-

Конституции, обстоят дела и в отношении руководите-

мене или совершении иного тяжкого преступления».

лей Следственного комитета).

При этом в тексте Конституции (ч. 1 ст. 93) ничего не го-

С учетом сказанного, полностью отпадает необхо-

ворится о том, какое конкретное правоохранительное

димость иметь в наличии «что-то», хотя бы поверх-

учреждение будет инициировать лишение или ограниче-

ностно или в деталях напоминающее систему «сдержек

ние неприкосновенности, возбуждать и вести дело, осу-

и противовесов», когда одна ветвь государственной вла-

ществлять необходимые следственные мероприятия, в

сти не только контролирует деятельность другой (дру-

частности опрашивать свидетелей (особенно иностран-

гих), но и оказывает прямое либо латентное давление,

ных граждан), проводить очные ставки и т.д.

опираясь на мнение гражданского общества, на своих

Как и в практике американского конституциона-

«публичных контрагентов». В отличие от развитых «за-

лизма (где во главу угла поставлен не закон, а традиция),

падных» демократий в Российской Федерации эту роль

Государственная Дума выступает своего рода квазислед-

сравнительно успешно играет институт президентуры,

ственным органом, выдвигающим обвинение «в госу-

концентрирующий широкий круг «методов воздейст-

дарственной измене или совершении иного тяжкого пре-

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

71

Специальный выпуск:

том РФ в Совет Федерации (как и кандидатура Гене-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ст. 83), осуществляет руководство внешней политикой,

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ступления, подтвержденного заключением Верховного

Любопытно, в том случае если будет применена

Суда...», а Совет Федерации — квазисудебным органом,

процедура habeas corpus, от какого публичного органа

принимающим постановление об отрешении главы госу-

(существующего, специально сформированного для

дарства от занимаемой должности. Однако, учитывая от-

этих целей) либо официального должностного лица

сутствие письменного юридического документа, деталь-

(группы лиц) последует юридически или политически

но регулирующего механизм «импичмента», скорее всего

обоснованная инициатива [10] по освобождению под

депутатам Государственной Думы и членам Совета Фе-

залог [11, c. 201], арестованного главы государства, и ка-

дерации придется, видимо, использовать положения пар-

кого минимального и максимального размера должна

ламентских регламентов (ч. 4 ст. 101: «каждая из палат

устанавливаться залоговая сумма? И кто в столь не-

принимает… регламент и решает вопросы внутреннего

однозначной и противоречивой ситуации будет высту-

распорядка своей деятельности…») обеих палат, где

пать гарантом выполнения соответствующих, прежде

должны быть нормы, посвященные указанной проблеме,

всего финансовых требований и условий: государствен-

причем нормы процессуального характера.

ный бюджет, личные средства «подсудимого» и членов

Получается, что за неимением закона (в перечне конституционных актов его нет) судьба главы государства и

de jure, и de facto в принципе может быть решена постановлением Совета Федерации, принятого на основе регламента. Более того, прежде чем быть подвергнутым политической ответственности (а импичмент — это вид не уголовной, а политической ответственности), президента необходимо признать лицом, совершившим то или иное тяжкое уголовное преступление, что и подтверждается заключением Верховного Суда (предположительно, судя по всему, в рамках пленарного заседания). И в первом, и во втором случае легитимность вынесенных парламентом экстраординарных по своей значимости и последствиям решений подтверждается не только квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа в каждой из палат Федерального Собрания, но и необходимым участием в процессе Конституционного Суда. Вместе с тем совершенно непонятно, как, если «что-то подобное» вообще возможно (или допустимо) не на уровне гипотетических предположений, будет осуществляться кассация как одна из важнейших стадий, направленных на защиту прав и свобод подсудимого? Какая из форм презумпции невиновности либо виновности будет распространяться на главу государства, подвергнутого импичменту? Действующее законодательство ответов не дает. Пробелы конституционно-правового характера (на которые в силу целого ряда причин не принято обращать должного внимания), в большей или меньшей степени обусловленные слабым научно-теоретическим фундаментом, видны даже невооруженным глазом. В частности, речь идет о таких основополагающих (для развитых демократий) институтах, как habeas corpus и habeas data, непосредственно вытекающих из необходимости неукоснительного обеспечения (безусловного соблюдения) правоохранительными, следственными и судебными органами прав и свобод человека и гражданина [9, c. 42]?

72

его семьи, добровольные пожертвования граждан, международные спонсоры? В контексте обсуждаемой темы принципиальным представляется вопрос, связанный с определением так называемой «стойкой неспособности по состоянию здоровья» осуществлять президентом принадлежащие ему полномочия. Если в отношении процедуры отрешения от должности в Конституции сформулирован, пусть и в самых общих чертах, алгоритм взаимодействия парламента и двух высших федеральных судов, то о процедуре, в рамках которой «кто-то» должен установить уровень, характер и базовые критерии «стойкой неспособности», нет даже намека. В компетенции каких федеральных либо региональных научных центров и лечебных медицинских учреждений — психиатрических, онкологических, гипертонических, терапевтических, урологических, ортопедических или, например дерматологических и стоматологических — в настоящее время сконцентрированы прерогативы, обладатели которых будут выносить «вердикт» о состоянии здоровья главы государства? И чье решение (правительства, парламента, суда), сохраняя при этом не только профессиональную (врачебную), но и государственную тайну, соответствующая инстанция будет в том или ином объеме выполнять? А ведь речь идет, как минимум, о досрочном прекращении исполнения президентских полномочий (с соответствующими последствиями для их реального «физического носителя»), в рамках которых системно аккумулированы не просто фундаментальные, а структурообразующие публично-правовые, политические и представительские прерогативы главы государства. Так что закон об импичменте обусловлен целым рядом чисто объективных причин, вытекающих из практики государственного строительства. На наш взгляд, он должен носить общий характер, так как в конституционном акте подобного рода следует регламентировать «институт отрешения от должности» не только главы государства, но и руководителей субъек-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ного и регионального уровней.

отказавшись от неконструктивных и ничем не оправдан-

Подытоживая, нельзя, хотя бы поверхностно, не

ных амбиций, набраться мужества и перестать отно-

углубляясь в детали, не коснуться некоторых вопросов,

ситься к Конституции как к некой «священной корове».

невольно возникающих в рамках сравнительно-право-

Внесение уже давно назревших поправок и дополнений

вого анализа при буквальном прочтении ч. 2 ст. 81 Кон-

лишь усилит ее значение и авторитет в глазах широких

ституции: «Президентом Российской Федерации может

слоев и общественных групп населения, придав ей статус

быть избран гражданин Российской Федерации не мо-

подлинного, а не декларативного «Основного Закона».

ложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Фе-

Тем более, что определенные шаги в этом направлении

дерации не менее 10 лет». Как видим, очень лаконичная

(увеличение срока полномочий главы государства и де-

формулировка, позволяющая вариативные, неодно-

путатов Государственной Думы) были осуществлены в

значно трактуемые интерпретации [12].

рамках обычного законодательного процесса.

Практика многих стран (например, Соединенных Штатов) свидетельствует, что на пост главы государ-

Литература

ства вправе претендовать лишь гражданин по рождению (филиация), а не получивший этот статус путем натурализации. Именно поэтому президент Барак Обама подвергается критике со стороны оппонентов, считающих, что он не отвечает указанному критерию в полном объеме [13]. В свою очередь, ценз оседлости (постоянное проживание на территории страны или региона) также является чрезвычайно действенным сдерживающим фактором, препятствующим натурализованным гражданам (в первом поколении) занимать отдельные (перечень которых в целом достаточно обширен) выборные и служебные должности в государственном аппарате. Как это ни парадоксально на первый взгляд, но для того, чтобы занять, например, должность заведующего кафедрой, как минимум, необходимо иметь высшее профессиональное образование, ученую степень и звание, определенное количество монографических исследований, учебников и прочих печатных работ, а в последнее время — еще и справку, подтверждающую отсутствие у «кандидата» судимости. На этом фоне Президентом Российской Федерации в принципе может стать человек, отвечающий всего лишь трем критериям: гражданству, возрасту и оседлости, не исключено — даже не говорящий по-русски. Скорее всего законодательной регламентации требует и возрастной ценз: если по поводу его, условно говоря, нижнего предела (35 лет) проблем в целом не возникает, то в отношении верхнего, как в случае с представителями судейского корпуса, известная «определенность» была бы уместной, предварительно, хотя бы на уровне научной и публичной дискуссий. Итак, как видим, с течением времени все более очевидными становятся те «авторские недоработки», прямо или косвенно связанные с подготовкой текста проекта Конституции, одобренного на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Задача современного поколения уче-

№ 6 / 2013

1. Отдельные ученые, использующие метод сравнительного правоведения, обращают внимание на тенденции, имеющие место в теории и практике конституционного права зарубежных стран, исходя из которых, делаются выводы, позволяющие критически воспринимать «классический» (периода борьбы с абсолютизмом) принцип разделения властей. Более того, подчеркивается тот факт, что традиционная триада — дифференциация на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти — не совсем адекватно отражает реалии процессов, которые наблюдаются в тех или иных регионах мира. Например, в некоторых государствах Латинской Америки, в частности Венесуэле, в конце 1990-х гг. были приняты конституции, закрепившие нетрадиционную систему разделения властей и функций публичных институтов, с одной стороны, по территориальному — на власть национальную, власть штатов и власть муниципалитетов. Раздел IV Конституции Венесуэлы 1999 г. («О публичной власти») определил в ст. 136, что публичная власть дифференцируется между властью муниципалитетов, властью штатов и властью общенационального уровня. С другой стороны, общенациональная (федеральная) власть подразделена по функциональному принципу на законодательную, исполнительную и судебную. При этом законодатель посчитал, что указанный алгоритм, регламентирующий традиционный подход к разделению властных полномочий, уже не во всем отражает характер общественных отношений и ввел дополнительно еще две ветви власти — гражданскую и избирательную (электоральную). Штатина М.А. Разделение властей по Конституции Венесуэлы 1999 г. Федеральная власть и власть штатов, законодательная и исполнительная власть // Вестник РУДН. 2000. № 2. С. 98; Еремян В.В. Развитие институтов местного управления и местного самоуправления в Латинской Америке // Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 355. 2. В связи с этим нельзя не учитывать соотношения легитимности и целесообразности конкретных решений и актов, принятых в тот период законодательной и исполнительной властью. 3. Когда речь заходит об опыте развитых и развивающихся государств, невольно возникает вопрос: почему

Вестник Московского университета МВД России

73

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ных, законодателей и политиков состоит в том, чтобы,

Специальный выпуск:

тов Федерации и высших должностных лиц федераль-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

при подготовке текста действующей Конституции Российской Федерации использовалась законодательная практика очень узкого перечня стран (Германии, Франции, Соединенных Штатов) и игнорировался опыт тех регионов, где фундаментальный принцип разделения государственной власти интерпретировался в более широком публично-правовом контексте? Достаточно наглядной иллюстрацией, на наш взгляд, может служить конституционная теория и практика Латинской Америки. Так, «в соответствии с традициями латиноамериканской науки конституционного и муниципального права публичной властью признается власть, осуществляемая от имени и в интересах населения, сообщества граждан. Она должна быть единой по своей сути, однако ее функции дифференцируются между различными ветвями и уровнями власти. От имени граждан осуществляют свои полномочия прежде всего органы государственной и муниципальной власти. Вместе с тем допускается практика, при которой и частные структуры также вправе действовать в публично-общественных интересах или от имени определенного сообщества граждан. В подобных случаях они осуществляют публичную власть, поэтому в своей деятельности обязаны подчиняться нормам публичного, конституционного, административного, муниципального права, а не частного…». Еремян В.В. Указ. соч. С. 355. 4. Напомним, что в ряде современных демократий отход от «классической» триады дифференциации публичной власти прослеживается в течение, как минимум, 150—180 лет. Так, в Бельгии разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную было закреплено в Конституции, принятой в начале 1830-х гг. XIX в. 5. Конституция Российской Федерации. М., 1993. Абстрагируясь от темы исследования, зададимся весьма риторическим вопросом: к какой ветви власти относится так называемая Общественная палата, претендующая на реальные контрольные полномочия, с учетом того обстоятельства, что об этом органе в Конституции ничего не говорится? 6. В контексте рассматриваемой проблемы во многом принципиальное и с теоретической, и с практической (правоприменительной) точки зрения значение приобретает не только федеративный характер государственного устройства, но и специфика дифференциации властных прерогатив. Как справедливо подчеркивает А.А. Мелкумов в одной из работ, посвященной проблемам современного канадского федерализма, «в любом государстве существует функциональное и территориальное распределение властных полномочий. Когда говорят о функциональном распределении, имеется в виду наделение теми или иными ролями и функциями конкретных лиц и институтов в соответствии с их профессиональными или иными качествами. Именно этим объясняется существование в государственном аппарате профессионалов или специалистов самых разных профилей: чиновников, администраторов, судей, законодателей… Государственные институты и органы разделяются на несколько или множество подразделений, занимающихся самыми различными сферами: социальной, экономической, культурной, политической... Причем такое разделение характерно для всех ветвей власти:

74

законодательной, судебной и исполнительной. Без этого немыслимо само функционирование как каждой отдельно взятой ветви, так и государственно-политической системы в целом». Не меньшего внимания заслуживает и следующий тезис цитируемого автора: «Но когда мы говорим о разделении властей на три ветви, речь идет об особом принципе, характерном для демократического государства. Этот принцип определяет системные характеристики государства. Если в государстве его нет или он не действует, мы не вправе называть это государство демократическим. Иначе говоря, сущность демократической политической системы определяется прежде всего наличием или отсутствием тех или иных политических институтов, их соотношением. Наличие в структуре власти исполнительной, судебной и законодательной ветвей власти само по себе не делает политическую систему демократической. Эти ветви существуют и действуют порой даже в самых настоящих авторитарных и диктаторских режимах». Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998. 7. Согласно механизму, закрепленному в последней «советской» Конституции, система «сдержек и противовесов» носила откровенно односторонний характер, в рамках которого преференциями обладал Съезд народных депутатов, наделенный исключительным правом отрешения президента (высшего должностного лица и главы исполнительной власти) от должности. Президент, в свою очередь, был не вправе распустить (в рамках легальных конституционных процедур) не только высший орган государственной власти — Съезд народных депутатов, но и постоянно действовавший Верховный Совет. Законодательные органы доминировали над исполнительными учреждениями. С периода масштабных преобразований конца 1980-х начала 1990-х гг. функционировала своеобразная «советская» модель республики парламентского типа, где институт президентуры имел во многом подчиненный, подконтрольный характер. Именно по этой причине вопрос «выравнивания» статуса с течением времени приобрел фундаментальное (если не гипертрофированное) значение, в большей либо меньшей степени спровоцировав политический кризис осени 1993 г. В идеале, о чем ярко свидетельствует американский опыт конституционализма, система «сдержек и противовесов», без которой принцип разделения властей не достаточно конструктивен, в целом работоспособна лишь при условии независимости суда от всех остальных институтов публичного механизма. Более того, полномочия высших судебных инстанций развитых «западных» демократий позволяют сделать вывод: Верховный Суд, как правило, рассматривается не только гарантом Основного Закона, но и ведущим (если не структурообразующим?) элементом в сфере публично-правовых отношений, арбитром взаимодействия законодательной и исполнительной (президентской) ветвей власти. Этим отчасти объясняется тот факт, что судьи несменяемы и нередко осуществляют свои полномочия пожизненно. В то же время, практика отдельных государств (тех же Соединенных Штатов) дает основание говорить о том, что система «сдержек и противовесов» допускает ситуации, при которых

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

75

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

прецедентами и обычаями. Поэтому в Великобритании особое внимание традиционно уделяется обеспечению эффективной защиты прав и свобод, прежде всего судебной. Сивицкий В.А. Великобритания. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / Под ред. А.С. Автономова. М., 2001. С. 281; Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование: моногр. / Под ред. профессора В.В. Еремяна. М., 2007. С. 17—26. 10. Опыт современных федеративных государств многообразен и противоречив. Так, согласно ст. 102 Конституции Бразилии 1988 г., к исключительной юрисдикции Верховного федерального суда главным образом относятся полномочия по охране Основного закона, в частности, он вправе: выступать в качестве суда первой инстанции по обычным уголовным правонарушениям, совершенным президентом, вице-президентом, членами Конгресса и генеральным прокурором. 11. Анализируя правоприменительную практику, один из британских исследователей в свое время писал: «Посредством акта Habeas Corpus свобода каждого англичанина была настолько обеспечена, насколько это может быть сделано законом, — ему гарантировано, что в случае обвинения его в преступлении, вместо того чтобы томиться в тюрьме, как нередко случалось прежде, он будет подвергнут справедливому и безотложному суду...». Бокль, Генри Томас. История цивилизаций. История цивилизации в Англии. В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 201. 12. В ситуациях подобного рода резко возрастает (при внесении соответствующих поправок в действующее законодательство) роль федерального Конституционного Суда, который в принципе, если бы обладал правом самостоятельно инициировать рассмотрение таких проблем, гипотетически сумел бы внести определенные коррективы. Пока же остается надеяться, что обладающие (ч. 2 ст. 125) таким правом субъекты в перспективе все-таки направят запрос в Конституционный Суд для разрешения «потенциальной коллизии». 13. Естественно, нам могут возразить: Соединенные Штаты Америки — страна эмигрантов, поэтому «отцыоснователи» и закрепили в качестве определяющего конституционного принципа, связанного с организацией публичной власти, критерий филиации. Однако миграционная динамика последних лет, имеющая место в Российской Федерации, свидетельствует о том, что проблема «последствий натурализации» становится все более актуальной.

Специальный выпуск:

глава государства может быть отрешен от должности, не обладая сопоставимыми прерогативами в отношении парламента или его палат. 8. События последних лет, связанные с отставкой глав нескольких субъектов Федерации (в том числе мэра Москвы), показывают, что «лаконичные» формулировки, закрепленные в Конституции, уже не совсем отвечают требованиям дня, так как включают в себя ограниченный, исчерпывающий перечень и не содержат, например, такого существенного основания, как «утрата доверия». Тем самым складывается впечатление, что утратить доверие (избирателей, населения) может и глава муниципального образования, и руководитель региона, но ни при каких условиях глава государства. В то же время нельзя не учитывать одного «проблемного» обстоятельства: какой из существующих (в рамках системы разделения властей) институтов федерального уровня вправе делать выводы подобного рода? Может ли, например, группа граждан, политическая партия, регион или несколько субъектов Федерации поставить в «повестку дня» этот вопрос? Наконец, обладает ли глава государства так называемым «императивным мандатом», составным элементом которого является институт утраты доверия, позволяющий актуализировать механизм процедуры отрешения президента от должности? 9. В этом случае, по всей видимости, корректны определенные аналогии, позволяющие проводить параллели с практикой, исторически сложившейся в отдельных государствах. Напомним, что в Великобритании, исходя из требований «Habeas Corpus Amendment Act» 1679 г. («Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями»), был установлен такой процессуальный (судебно-процедурный) порядок, при котором арестованному физическому лицу предоставлялся письменный приказ об аресте, выданный судом. Суд, проверяя по заявлению заинтересованных сторон основания ареста, решал вопрос о пребывании лица под стражей или освобождения его под залог. Ливанцев К.Е. История буржуазного государства и права. Л., 1986. С. 42. Нельзя не согласиться, что, несмотря на тот общепризнанный факт, что Великобританию можно рассматривать в качестве одного из «старейших» демократических государств «западного мира», отличительной чертой (особенностью) конституционного статуса личности на протяжении многих десятилетий по-прежнему является отсутствие системного изложения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Они преимущественно устанавливаются и регулируются статутами,

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ И ЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РЯДЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ПУТИ РЕШЕНИЯ С.Г. ЖЕСТЯННИКОВ, заместитель начальника УФМС России по Вологодской области; Б.Н. КОМАХИН, кандидат юридических наук, докторант Московского университета МВД России; А.А. КУТРОВ, соискатель Московского университета МВД России Аннотация. В данной статье проведен анализ мер государственно-правового регулирования процессов трудовой миграции в зарубежных странах с целью заимствования их положительного опыта в сфере регулирования миграционных потоков Российской Федерации. Ключевые слова: трудовая миграция в зарубежных странах, государственно-правовое регулирование миграционных процессов, квотирование, мигранты, миграционный прирост, высококвалифицированные специалисты.

THE MAIN PROBLEMS OF LABOR MIGRATION AND ITS STATE-LEGAL REGULATION IN A NUMBER OF FOREIGN COUNTRIES AND WAYS OF SOLVING S.G. ZHESTYANNIKOV, deputy heard of UFMS of Russia on the Vologda area; B.N. KOMAKHIN, candidate of legal sciences, doctoral candidate of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; A.A. KUTROV, competitor of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. In the article are analyzed the measures of the state legal control of labour migration in foreign countries with the object of borrowing of the positive experience in the regulation of migratory streams in the Russian Federation. Keywords: labour migration in foreign countries, state legal control of labour migration, quota system, migrants, migratory increase, highly skilled specialists.

В докладе Генерального секретаря ООН отмечено,

получателями международных мигрантов. Далее сле-

что численность международных мигрантов в 2010 г.

дует Германия (10,8 млн) и Канада (7,2 млн). Число

оценивается на уровне 214 млн человек по сравнению со

стран, принимающих более 500 тыс. международных миг-

195 млн в 2005 г. Хотя экономический кризис и замедлил

рантов, согласно прогнозам, увеличится с 57 в 1990 г. до

темпы роста численности международных мигрантов в

64 в 2010 г.3 (диаграмма 2).

развитых странах, их общее количество продолжает

Миграция стала неотъемлемой частью современной

расти: на 12,8 млн человек в период 2000—2005 гг. и на

жизни. В последнее время наблюдается интенсификация

10,5 млн человек в период 2005—2010 гг. Снижение чи-

процессов миграции, что требует совершенствования ме-

стого прироста количества международных мигрантов

ханизмов государственно-правового регулирования миг-

в развитых странах между этими двумя периодами про-

рационных потоков. Как отмечает Т.Я. Хабриева: «С

исходит на фоне противоположной тенденции в разви-

учетом интересов того или иного государства формиру-

вающихся странах, где количество мигрантов за период

ется его миграционная политика, а как следствие этого —

2000—2005 гг. возросло на 4 млн человек, а за период

правовая политика миграции: стимулирование или

2005—2010 гг. — на 8,2 млн человек (диаграмма 1, сост. 1

по данным базы ООН «Численность международных мигрантов» ). 2

Российская Федерация как страна — получатель международных мигрантов (12,3 млн) занимает второе место после Соединенных Штатов Америки (42,8 млн), которые, согласно прогнозам, являются крупнейшими

76

Доклад Генерального секретаря ООН «Международная миграция и развитие» 2 августа 2010 г. URL://http://www.daccess-dds-ny.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N10/470/06/PDF/N1047006.pdf?OpenElement. 2 Trends in international migrant stock: The 2008 Revision. CDROM Documentation. POP/DB/MIG/Stock/Rev/2008 — July 2009. URL://http://www.http://esa.un.org/migration/. 3 Trends in international migrant stock: The 2008 Revision. CD-ROM Documentation. POP/DB/MIG/Stock/Rev/2008 — July 2009. URL:// http://www.un.org/esa/population/migration/UN_MigStock_2008. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

3 2,5

2,7

2 1,5

-0,5

2 1,8 1,7

1,8 1,5

1,3

1,1

0,5 0

2,3

2,1

0,6 1990—1995

1995—2000

2000—2005

2005—2010

0,4

-1 Развитые страны

Развивающиеся страны

Всего в мире

ограничение миграции законодательством, установле-

ному миграционному праву и правовым вопросам

нием поощрений в конкретных отношениях и для опре-

штаб-квартиры MOM в Женеве дал высокую оценку

деленных категорий лиц, ограничения для других» .

новым, принятым в России нормам миграционного за-

4

Вместе с тем любое государство имеет ограничи-

конодательства и отметил, что «они, без преувеличения,

тельные полномочия в сфере иммиграционного плани-

могут считаться серьезным шагом на пути формирова-

рования, так как относительно успешно оно может

ния сбалансированной и слаженной миграционной по-

отбирать только потоки трудовой миграции.

литики Российской Федерации»6.

Российская Федерация имеет сравнительно неболь-

Накопленный за эти годы опыт российского регули-

шой опыт регулирования иммиграционных процессов.

рования трудовой миграции позволяет сделать вывод о

Следует отметить, что законодательство в области ре-

необходимости внесения коррективов в миграционное

гулирования миграционных отношений первоначально

законодательство. Анализ миграционного законода-

развивалось достаточно хаотично5. Причины этого но-

тельства различных стран позволит заимствовать поло-

сили во многом объективный характер и были обуслов-

жительный опыт зарубежных государств в сфере регули-

лены необходимостью принятия срочных мер на

рования миграционных потоков.

законодательном уровне в силу специфики проблемы

В условиях глобализации достаточно четко про-

(массовое перемещение населения в страну из госу-

слеживается тенденция диверсификации подходов го-

дарств — бывших республик СССР; социальная напря-

сударства к приему различных категорий иностранных

женность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе;

граждан, прибывающих в страну. Отмечается, что

В 2007 г. миграционная политика России совершила революционный поворот в сторону сокращения и даже отчасти полной отмены законодательных преград на пути легализации пребывания и занятости иностранных трудовых мигрантов. Департамент по Международ-

Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 7. 5 Андриченко А.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. № 4. 6 Витковская Г., Платонова А., Школьникова В. Введение к кн.: Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика. М., 2009. С. 19—36. 4

Специальный выпуск:

изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.).

Диаграмма № 2. Численность международных мигрантов

США

№ 6 / 2013

Россия

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Диаграмма № 1. Среднегодовой темп прироста численности международных мигрантов в мире и двух основных группах стран, %

Германия

Вестник Московского университета МВД России

Канада

77

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

«если традиционно большая часть административных

руб. в течение года, появилась возможность получения

и финансовых ресурсов принимающих стран шла на

вида на жительства на весь период трудовой деятельно-

предотвращение пресечения границы и пребывания не-

сти в России без соблюдения общих требований по вре-

желательных (незаконных) мигрантов, то сегодня все

менному проживанию. Однако установление приоритета

больше усилий направляется на привлечение желаемых

только по уровню заработной платы не сможет в полной

категорий мигрантов»7.

мере обеспечить специалистов тех профессий, которые

Во-первых, это достигается путем приоритетного

необходимы российской экономике.

привлечения квалифицированных специалистов.

Одним из «древнейших» механизмов регулирования

В настоящее время квалифицированные специалисты

иммиграции является квотирование иностранной рабо-

привлекаются в развитые страны в рамках иммиграцион-

чей силы10, которое стало ограничительной мерой при

ных (переселенческих) программ и программ временной

регулировании миграционных потоков. Это количе-

трудовой миграции. Политика привлечения квалифици-

ственное ограничение численности прибывающих в

рованных специалистов на постоянной основе (иммигра-

страну мигрантов, устанавливаемое органами власти

ция) проводится странами классической иммиграции:

принимающей страны в виде абсолютной либо относи-

Австралией, Канадой, Новой Зеландией и США. Одним

тельной величины (процентной доли) по стране в целом,

из инструментов для этого является балльная система от-

отдельным территориям, видам экономической деятель-

бора, которая введена в Канаде, Австралии, Новой Зе-

ности (отраслям), странам происхождения, профессио-

ландии. Отработанная балльная система в Австралии и

нальным группам. Квотирование сегодня используется

Канаде позволяет повышать процент квалифицирован-

в ряде стран, таких как Австрия, Италия, Португалия,

ных мигрантов. Так, современная иммиграционная поли-

Швейцария, США.

тика Австралии направлена на привлечение мигрантов,

Реализуемый механизм квотирования иностранной

чьи квалификационные характеристики и профессио-

рабочей силы в Российской Федерации, по оценкам

нальный опыт соответствуют потребностям страны . В

специалистов, в настоящее время стал рудиментом, он

Австралии большее количество баллов начисляется пред-

негативно сказывается на малом и среднем бизнесе. По-

ставителям специальностей, обозначенных в списках тре-

данные от предприятий заявки на трудовых мигрантов

буемых иммигрантских профессий, учитываются так-

порой слишком далеки от реальной потребности.

8

же образование и опыт работы в Австралии, знание язы-

В целях повышения конкурентоспособности России

ков. В США, несмотря на то, что приоритет отдается им-

за квалифицированную рабочую силу, а также поддер-

миграции по линии воссоединения семей, установлены

жания оптимального баланса трудовых ресурсов и со-

преференции на получение статуса постоянного жителя

действия трудоустройству в приоритетном порядке

(green-card) для лиц, обладающих высокими достиже-

граждан Российской Федерации необходимо дальней-

ниями в области науки, искусства, образования, бизнеса

шее совершенствование правовых и организационных

или спорта, а также выдающимся профессорам, исследо-

механизмов привлечения иностранных работников в за-

вателям и международным менеджерам.

висимости от профессии, специальности, квалификации,

Советом Европейского Союза 25 мая 2009 г. принята

уровня знания русского языка, иных экономических и

Директива об условиях въезда и проживания граждан

социальных критериев, исходя из учета региональных

третьих стран в целях осуществления ими высококвали-

потребностей рынка труда11.

фицированной деятельности. Основным итогом приня-

В связи с этим заслуживает внимание опыт Канады

тия данной директивы является введение такого понятия,

в части регулирования вопросов иммиграции. Одним из

как «синяя карта», которая предоставляет дополнитель-

факторов успешного формирования экономической им-

ные возможности для привлечения квалифицированных

миграции в Канаде на региональном уровне является ак-

специалистов в страны Евросоюза . Кроме того, во 9

Франции предусмотрен льготный вид на жительство, получивший название «компетентность и таланты», для представителей определенного круга профессий и обладающих необходимыми навыками и квалификацией. В Германии существуют преференции для мигрантов — специалистов в сфере информационных технологий. В России также введен режим благоприятствования при въезде в страну высококвалифицированных специалистов, чье вознаграждение составляет не менее 2 млн

78

Фомичева О.В. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты // Миграционное право. 2008. № 3. 8 Некрасов Н.А. Иммиграционная политика Австралии: особенности и возможности применения в России // Миграционное право. 2007. № 2. 9 Брус В.А. Современные черты миграционных процессов и миграционной политики в странах Западной Европы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. 10 Крошенко М., Алексенцева Ю. Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве // Человек и труд 2011. № 4. 11 Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Динамика развития миграционного законодательства в современной России // Журнал российского права. 2010. № 10. 7

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

круг вопросов решается на уровне земель. Например,

государства в решение вопросов иммиграционной поли-

землям отданы значительные полномочия в вопросах

тики, прежде всего с позиции их собственных интересов

«брать — не брать» мигрантов и в каком количестве

и потребностей. Урегулирование отношений между фе-

«брать»12. Миграционная и интеграционная политика

деральным правительством и администрациями провин-

являются основными направлениями городской соци-

ций по вопросам иммиграции происходит на договор-

альной деятельности. Городские власти заняты поиском

ной основе при определяющей роли федерального им-

и предложением вакансий, организацией интеграцион-

миграционного законодательства. Согласно Конститу-

ных курсов, курсов программ повышения квалифика-

ции вопросы иммиграции являются сферой ответствен-

ции и профессиональной переподготовки, первичным

ности как федерального правительства, так и провин-

сопровождением.

ций. Согласованность интересов достигается путем кон-

Таким образом, российская модель правового регу-

сультаций и выработки совместных соглашений по

лирования миграционных процессов может быть значи-

вопросам численности, распределения и расселения им-

тельно улучшена с учетом отечественного и зарубеж-

мигрантов по территории страны, их интеграции и тру-

ного опыта путем разграничения существующих полно-

довой политики, а также разработки иммиграционных

мочий между Федерацией, субъектами и муниципаль-

программ провинций. Иммиграционные программы

ными образованиями. Это позволит не только качест-

провинций направлены на привлечение лиц, удовлетво-

венно улучшить привлекаемую иностранную рабочую

ряющих требованиям, выдвинутым местными властями,

силу, но и регулировать миграционные потоки с учетом

на долгосрочное поселение и работу в провинции.

региональных потребностей.

В Германии также распределены полномочия в сфере иммиграционной политики между федеральным, земельным и городским уровнями власти. Широкий

Карачурина Л. Иммиграционная политика Германии: успешный — неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 7. С. 50—60. 12

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 г. (ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА)

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

тивная вовлеченность провинций и территорий данного

Е.Ю. ЗИНЧЕНКО, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; О.В. ЗИНЧЕНКО, кандидат юридических наук

THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION 1993 (THE MAIN FEATURES OF AND LEGAL PROPERTIES) E.YU. ZINCHENKO, candidate of legal sciences, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; O.V. ZINCHENKO, candidate of legal sciences Annotation. Is considered the basic traits and legal properties of the Constitution of the Russian Federation. Discusses the main theoretical problems, different points of view of scientists and offered his vision of the problem. Keywords: Constitution, federal constitutional laws, constitutional law, legal properties of making amendments to the Constitution.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

79

Специальный выпуск:

Аннотация. Рассматриваются основные черты и юридические свойства Конституции Российской Федерации. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: Конституция, федеральные конституционные законы, конституционное право, юридические свойства, внесение поправок в Конституцию.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

Общеизвестно, что конституция (от лат. constituti-

венной власти, обеспечиваются права и свободы граж-

on — устройство) — это основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство страны, порядок и принципы образования органов государственной власти, избирательную систему и правовой статус личности. Первые конституционные акты в современном значении были приняты в конце XVIII в. (США, Франция, Польша). Становление и развитие современной России с точки зрения идей конституционализма (система общественных отношений, которая соответствует модели справедливого демократического общества) принято связывать с основными этапами становления и развития Конституции, которые подразделяются на: 1) дореволюционный период — формирование конституционных институтов до октября 1917 г.; 2) советский период, включающий: Конституцию РСФСР 1918 г.; Конституцию СССР 1924 г.; Конституцию РСФСР 1925 г.; Конституцию СССР 1936 г.; Конституцию РСФСР 1937 г.; Конституцию СССР 1977 г.; Конституцию РСФСР 1978 г.; 3) переходный период конституционной смены общественно-политического строя (1990—1993 гг.); 4) современный период, связанный с разработкой, принятием и совершенствованием Конституции РФ 1993 г. Конституция — обязательный признак правового государства, основанного на господстве права, принципе законности, отрицании произвола власти и бесправия подвластных. Обычно конституция — явление демократического порядка, она принимается народом (или при его участии) и ограничивает институты власти. Регулирующая роль конституции касается всего общественного организма. Ее положения охватывают не только государственную организацию, но и негосударственные сферы: социально-экономическое устройство, культурную жизнь, отношения в сфере гражданского общества. Конституция определяет основные принципы и порядок взаимоотношения государства с институтами собственности, общественными и религиозными учреждениями. Нормы конституции, как и право в целом, оказывает формирующее воздействие на различные стороны общественной жизни — государственно-политическую, экономическую, социальную и духовную. Ее сущность большинство авторов определяют как баланс основных социальных интересов, представленных в обществе. Близко к этому объяснение сущности конституции как социального плюрализма, политического компромисса. Конституцию можно рассматривать как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государст-

дан. Таким образом, конституция является основой и

80

фундаментом современного законодательства. Каждая конституция как самостоятельное явление социальной и правовой действительности характеризуется совокупностью основных черт и юридических свойств. Это такие сущностные проявления конституции, которые выражают индивидуальность, качественное своеобразие высшего закона государства. В них раскрывается правовая природа конституции. Конституция важна и необходима для современного государства прежде всего потому, что в ней закрепляются его исходные принципы и назначение, функции и основы организации, формы и методы деятельности. Конституция устанавливает пределы и характер государственного регулирования во всех основных сферах общественного развития, взаимоотношения государства с человеком и гражданином. Самое главное — конституция придает высшую юридическую силу фундаментальным правам и свободам человека, защищает его честь и достоинство. Исключений сегодня практически не существует. Конституция — неотъемлемая составляющая современного государства, правовой акт высшей юридической силы, своеобразный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права. В свете вышеизложенного конституцию справедливо называют главным, основным законом государства. Великобритания, в которой нет единого и кодифицированного основного закона, располагает комплексом юридических актов, начиная с «Хабеас корпус акт» и Билля о правах (оба приняты еще в XVII в.), а также традиций, составляющих в совокупности ее конституцию. Основные черты и юридические свойства конституции взаимосвязаны и взаимозависимы, существуют не изолированно друг от друга и проявляются в системе, оказывая друг на друга влияние. Они представляют собой не простую совокупность, а органическое единство норм, целостную систему и выражают качественную определенность содержания конституции. Если представить себе многочисленные правовые акты, действующие в стране, в виде определенного организованного и взаимосвязанного целого, некой системы, то конституция — это основание, стержень и одновременно источник развития всего права. На базе конституции происходит становление различных отраслей права, как традиционных, существовавших еще в прошлом, так и новых, создаваемых с учетом перемен в экономике, социальном развитии, политике и культуре. При этом конституционные нормы действует не изолированно, а в рамках

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ганической составляющей и центральным звеном, глав-

дерация реально встала на путь демократических преобра-

ным структурообразующим элементом и основным юри-

зований, политическая власть вернулась в рамки консти-

дическим источником.

туционного поля. Именно Конституции 1993 г. создала в

Данные основные черты и юридические свойства кон-

стране новую модель общественного и государственного

ституции отражают ее особое место в системе права, спе-

строя, основанную на общепризнанных для нашего вре-

цифику механизма конституционного регулирования об-

мени демократических ценностях.

щественных отношений. Обобщенно основные характе-

Конституция определила эти ценности в качестве не-

ристики конституции можно свести к: легитимности; ито-

зыблемых основ конституционного строя РФ: закрепила

говому характеру предписаний; перспективности; преем-

универсальную концепцию прав и свобод человека и

ственности; реальности; верховенству; стабильности; ос-

гражданина, содержащую широкий перечень основных

новополагающему месту в системе права .

прав и свобод граждан РФ с признанием приоритета ес-

1

Легитимность конституции проявляется в том, что

тественных прав человека; установила в России новую си-

она принимается либо законно избранным органом го-

стему государственной власти, основанную на принципе

сударственной власти, либо учредительным собранием,

разделения властей; регламентировала статус Президента

созданным специально для принятия конституции, либо

РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека,

непосредственно самим народом путем референдума. Ле-

главного арбитра в обеспечении конституционного функ-

гитимность конституции связана с ее учредительным ха-

ционирования органов государственной власти.

рактером. Важным юридическим свойством конституции

Была учреждена новая модель федеративных отноше-

является ее стабильность, т.е. незыблемость конститу-

ний в РФ; определен статус местного самоуправления как

ционных предписаний.

важнейшего института народовластия, осуществляемого

Конституции присущ итоговый характер предписа-

населением самостоятельно и в негосударственных формах;

ний. Как итоговый документ, конституция закрепляет до-

установлены гарантии стабильности Конституции РФ

стигнутый уровень развития общественных отношений,

(усложненный порядок внесения поправок и пересмотра).

сложившихся к моменту ее принятия. Таким образом, со-

Конституция РФ, как и конституции других зарубеж-

держание конституции обусловлено социально-экономи-

ных государств, занимает верховенствующее положение в

ческими и общественно-политическими процессами, она

правовой системе нашей страны. Конституции республик,

является правовой формой закрепления общественного

уставы краев, областей, городов федерального значения,

прогресса, социальных завоеваний народа, революцион-

автономной области и автономных округов, а также все

ного или эволюционного развития общества.

другие нормативно-правовые акты, принимаемые в Рос-

В то же время конституция — акт долговременного

сийской Федерации, в том числе федеральные конститу-

действия. Стабильная конституция — важнейшее условие

ционные законы, федеральные законы, не должны проти-

правопорядка и законности, устойчивости всей системы

воречить ее конституционным нормам.

права, укрепления федеративных связей, механизма осу-

Конституционные положения являются первичными.

ществления властных государственных функций, гуманных

Это же относится к договорам о разграничении предметов

отношений между личностью, обществом, государством.

ведения и полномочий между федеральными органами го-

Конституция действует до тех пор, пока существует

сударственной власти и органами государственной власти

государство, ее принявшее, пока не произошла замена

субъектов Федерации, ибо речь идет о конституционном,

конституции новой конституцией или смена политиче-

т.е. внутригосударственном, а не о международном праве.

ского режима, повлекшего за собой кардинальное изменение права государства.

Одним из важнейших юридических свойств Конституции РФ, впервые закрепленном на законодательном уров-

В XX в., особенно в его второй половине, имело место

не, является ее верховенство в правовой системе, что яв-

обновление конституционного строя многих стран, вклю-

ляется проявлением доктрины господства права и означает

чая Францию, Германию, Италию, Японию, Грецию,

приоритетное положение в системе законодательства РФ.

Португалию, Испанию, в значительной степени — вслед-

Верховенство Конституции РФ обеспечивается осо-

ствие серьезных политических и социальных перемен в

бым порядком ее принятия и изменения; приданием кон-

данных государствах2. Следовательно, конституция — не

ституционным предписаниям высшей юридической силы;

догма и не застывшее правовое явление. Она может видоизменяться и совершенствоваться. При этом каждая новая конституция выступает юридическим отражением хода исторического развития общества и государства.

№ 6 / 2013

Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г., Войтенко О.Н. Конституционное право современной России: учебник. М., 2009. С. 38. 2 Конституция РФ. Энциклопедический словарь / рук. авт. кол. С.М. Шахрай. М., 2008. С. 34. 1

Вестник Московского университета МВД России

81

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

С принятием Конституции РФ 1993 г. Российская Фе-

Специальный выпуск:

всей системы права, в которой конституция является ор-

созданием специального органа охраны конституцион-

Поправки к гл. 3—8 Конституции РФ принимаются

ной законности (конституционным судопроизводством) .

Федеральным Собранием по процедуре, установленной

Контроль за соответствием Конституции действующего

для федерального конституционного закона. Поправка

законодательства и иных нормативно-правовых актов в

должна быть одобрена большинством, не менее 2/3 голо-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

3

нашей стране осуществляет Конституционный Суд РФ

сов от общего числа депутатов Государственной Думы

(ст. 125 Конституции РФ).

(300 голосов) и не менее 3/4 голосов членов Совета Феде-

Гарантом Конституции РФ является Президент Рос-

рации (103) голоса. Принятая таким образом поправка,

сийской Федерации (ст. 80 Конституции РФ), хотя, несо-

вступает в силу только после одобрения органами законо-

мненно, что в обеспечении сохранения, соблюдения и

дательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Эти за-

действия конституции в действительно демократическом

коны не подлежат «отлагательному вето» Президента РФ.

обществе должно быть заинтересовано все или почти все

С начала 1998 г. стало возможным вносить поправки

общество. Более того, как отмечается в ст. 15 Конституции

в положения гл. 3—8 Конституции РФ в связи с приня-

РФ, все органы государственной власти, местного само-

тием соответствующего федерального закона, а вот про-

управления, должностные лица, граждане и их объедине-

цедура пересмотра гл. 1, 3, 9 остается неурегулированной

ния обязаны соблюдать Конституцию РФ.

из-за отсутствия важнейшего федерального конститу-

Еще одним свойством Конституции РФ является то, что она является нормативным актом прямого и непосред-

Российская Конституция жизнеспособна и обеспечи-

ственного действия. Это закрепляется в ч. 1 ст. 15 Консти-

вает поступательное развитие страны по демократическо-

туции (прямое действие) и ст. 18 (непосредственное дейст-

му пути. Произошедшее за последние годы комплексное

вие прав и свобод человека и гражданина).

развитие всех отраслей права на базе новой Конституции

Прямое и непосредственное действие Конституции Российской Федерации особенно важно для обеспечения

обеспечивает хорошие условия для упрочения режима законности и правопорядка в Российской Федерации4.

и защиты прав и свобод личности. Не случайно поэтому в прежних советских конституциях такое установление отсутствовало, хотя во многих демократических странах, где нет соответствующего положения в конституции, ее прямое действие реализуется в судебной практике. Сегодня каждый гражданин нашей страны имеет возможность требовать защиты своих прав и свобод в судах, опираясь только на положения Конституции РФ. Прямое и непосредственное действие норм Конституции Российской Федерации фактически предусматривается и в ряде иных случаев, хотя во многих других предусматривается издание федерального или федерального конституционного закона. Гарантией стабильности российской Конституции служит особый порядок ее принятия, изменения и дополнения. Согласно Конституции РФ она может видоизменяться через механизмы «пересмотра» и «внесения поправок».

Специальный выпуск:

ционного закона о Конституционном Собрании.

При этом пересмотру подлежат гл. 1, 2, 9 Конституции и они не могут быть предметом рассмотрения Федерального Собрания РФ. Внесение поправок направлено на изменение гл. 3—8 Конституции РФ, что входит в компетенцию российского парламента. Ограничен круг субъектов, которые обладают правом конституционной инициативы. В соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации этим правом наделены Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, зако-

Литература 1. Конституция РФ. М., 2007. 2. Конституция РФ. Научно-практический комментарий: учебник. / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2007. 3. Конституция РФ. Энциклопедический словарь / рук. авт. кол. С.М. Шахрай. М., 2008. 4. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс.; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. 5. Арутюнян Г.Г. Конституционное право: энциклопедический словарь. М., 2008. 6. Ковешников Е.М. Конституционное право РФ: курс лекций. М., 2007. 7. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. пособие. М., 2009. 8. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г., Войтенко О.Н. Конституционное право современной России: учебник. М., 2009. 9. Конституционное право России: сб. нормативных актов / сост. С.А. Авакьян. М., 2007. 10. Комментарий к Конституции РФ / под общ.ред. Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 2009. 11. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2008. 12. Курс лекций по конституционному праву / под ред. А.А. Потапова. В 2 ч. Саратов, 2007.

нодательные (представительные) органы субъектов РФ, группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы.

82

Курс лекций по конституционному праву / под ред. А.А. Потапова. В 2 ч. Саратов, 2007. С. 40. 4 Конституция РФ. Энциклопедический словарь. С. 53. 3

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. В статье исследуется значение Конституции в системе легитимационной коммуникации общества и государства и раскрываются особенности конституционно-правовой легитимации государственной власти. Ключевые слова: государственная власть, правовая легитимация, Конституция, конституционная законность.

THE CONSTITUTION AS BASIS OF GOVERNMENT LEGITIMACY YU.A. IVANCHENKO, inspector of the academic council of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article deals with significance of the Constitution in a system legitimizing communication society and the state, and describes the peculiarities of constitutional legitimacy of the government. Keywords: the government, legal legitimating, Constitution, constitutional legality.

Государственная власть связана с реализацией функ-

В узком смысле легитимной признается законная

ций государства и предназначена к использованию вла-

власть, образованная в соответствии с процедурой, преду-

ствующим субъектом в широких общественных инте-

смотренной правовыми нормами. Следует отличать ле-

ресах, вытекающих из потребностей регулирования об-

гитимность первоисточника власти и легитимность ор-

щественных отношений. При совпадении образа прак-

ганов государственной власти. Легитимность первоис-

тической реализации власти с ее социальным предназ-

точника власти находит отражение и юридическое за-

начением можно говорить о том, что такая государст-

крепление в конституции страны. Основной закон пред-

венная власть является эффективной, судьба которой за-

ставляет собой единый, наделенный особыми юридиче-

висит не только от реформационных процессов, но и от

скими свойствами правовой акт, посредством которого

того, насколько этой власти доверяет население, на-

устанавливаются основные начала функционирования

сколько деятельность государственной власти является

государственной власти, определяется круг субъектов,

обоснованной, законной и т.д.

осуществляющих государственную власть, механизм ее

Процесс приведения в соответствие деятельности го-

осуществления, условия и принципы легитимности. Так,

сударственной власти системе ожиданий общества спо-

ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации гласит:

собствует повышению ее легитимности или осознанию

«Носителем суверенитета и единственным источником

сущности государственной власти как установки массо-

власти в Российской Федерации является ее многонацио-

вого сознания, а также наибольшему привлечению к

нальный народ»2. Значит, Конституция провозглашает

управлению государством широких слоев населения.

и определяет многонациональный народ России перво-

Как правильно отмечает Президент Российской Федера-

носителем и первоисточником государственной власти,

ции В.В. Путин, «демократия должна иметь механизмы

тем самым, подчеркивая ее легитимность.

постоянного и прямого действия, эффективные каналы

Каково значение Конституции в легитмационном

диалога, общественного контроля, коммуникаций и об-

процессе в отношении к государственной власти? Кон-

ратной связи»1. Демократия заключается в фундамен-

ституция, являясь важнейшим формализованным поли-

тальном праве выбирать власть, непрерывно влиять на

тико-правовым документом, безусловно, оказывает мощ-

власть и процесс принятия ею решений. Размышления о

ное влияние как на процесс формирования властных

дальнейших путях развития российской государственно-

форм, так и на их существование. Конституционные

сти, развития современного общества, требующего вы-

нормы закрепляют формы властных институтов, поря-

сокой эффективности государственной власти, о спосо-

док их взаимодействия друг с другом и с гражданами, ос-

бах управления обществом в новых условиях приводят

новы их формирования и контроля за их деятельностью.

к вопросу того взаимопонимания, которое должно су-

Конституция непосредственно утверждает условия леги-

ществовать между государственной властью и обществом, и актуализируют проблему легитимации государственных властных структур.

№ 6 / 2013

Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр. 2 Конституция РФ // Российская газета. 1993. № 237. 1

Вестник Московского университета МВД России

83

Специальный выпуск:

Ю.А. ИВАНЧЕНКО инспектор Ученого совета Московского университета МВД России

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

КОНСТИТУЦИЯ КАК ОСНОВА ЛЕГИТИМНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

тимации государственной власти, определяя свое значе-

ние государственной власти в межличностных сферах. В

ние в этом процессе как правовая гарантия коммуника-

данном случае речь идет о невмешательстве государст-

ции между органами государственной власти и граж-

венной власти в свободную экономику, в межличност-

данским обществом. Конституция влияет на характер и

ные отношения и т.д. Такая правовая гарантирован-

уровень эффективности государственной власти и функ-

ность и провозглашение некой самостоятельности и не-

ционально способствует формированию доверия к ней.

зависимости от государства, по нашему мнению, яв-

Это проявляется, на наш взгляд, прежде всего в процессе

ляется одним из правовых средств обеспечения доверия

селективного формирования органов государственной

к государственной власти. Таким образом, достигаются

власти и назначения государственных должностей, на-

две цели: с одной стороны, обеспечиваются и гаранти-

пример президента, судебных органов, путем установле-

руются права и свободы, с другой — создается правовая

ния сроков, профессиональных цензов и т.д. Так, ч. 2

основа для доверия властным институтам.

ст. 81 Конституции РФ устанавливает, что Президентом

Во всей системе социальной регуляции обществен-

РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет,

ных отношений Конституция предстает в качестве

постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет; ст. 119 —

официального выразителя народной воли. Однако не-

судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет,

обходимо отметить, что в процессе функционирования

имеющие высшее юридическое образование и стаж ра-

социальных систем присутствует ряд противоречий

боты по юридической профессии не менее пяти лет.

между деятельностью органов государственной вла-

Таким образом, Конституция не просто легализует

сти, стремящимися к наибольшей свободе в принятии

государственную власть, но еще и устанавливает особые

решений, и сущностным содержанием самой конститу-

правила, например отбора на замещение государствен-

ционно-правовой установки, которая не может не

ных должностей. Кроме того, Конституция устанавли-

ограничивать такие устремления. Именно сущностное

вает формы контроля в различных сферах за соблюде-

определение характера процессов функционирования

нием органами государственной власти интересов лич-

правовой системы может предстать в качестве эффек-

ности и общества в целом, что в конечном счете является

тивного средства разрешения противоречий между

необходимым средством легитимации как предпосылкой

объективными законами развития общества и легити-

формирования доверия населения к государственной

мационной оценкой деятельности органов государст-

власти. Так, в ч. 5 ст. 101 Конституции РФ закреплено,

венной власти.

что для осуществления контроля за исполнением феде-

Таким образом, основные направления конститу-

рального бюджета Совет Федерации и Государственная

ционно-правового регулирования легитимации госу-

Дума образуют Счетную палату, порядок деятельности

дарственной власти способствуют формированию пра-

которой определяется законодательством.

вового образа государства как целостного явления. Но

Необходимо иметь в виду, что любая система, в том

при этом большинство отношений легитимационного

числе и государственная власть, стремится к самодоста-

характера зачастую находятся вне зоны конститу-

точности, у нее на этапе функционирования появляются

ционно-правового регулирования. Причина, на наш

собственные интересы, которые вначале отличаются от

взгляд, лежит на поверхности — всякая власть стре-

интересов тех структур, которые эту систему создали, а

мится к неограниченному расширению властного про-

затем начинают отличаться от интересов государства,

странства, что ведет, как правило, к ущемлению инте-

от интересов общества. Для того чтобы эти явления не

ресов личности, и, как следствие, к установлению в го-

происходили, и необходимы всевозможные конститу-

сударстве правового режима однонаправленной закон-

ционно-правовые формы контроля как атрибуты госу-

ности, выдавая его за истинную законность. Отсюда

дарственного порядка.

возникает главный вопрос: как упорядочить и ограни-

Кроме того, в легитимационном процессе в отноше-

чить трансгрессирующую государственную власть?

нии государственной власти Конституция выступает га-

Как мы считаем, средством, упорядочивающим и огра-

рантом подлинного представительного характера законо-

ничивающим государственную власть, должна высту-

дательного органа. В этом находят свое проявление пра-

пать как раз конституционная законность как проти-

вовые основания народовластия, характеризующие пол-

вопоставление государственного произвола, опреде-

новластие народа, признание его единственным источни-

ляющая надежные правовые рамки.

ком власти, а также свободное осуществление им этой власти в соответствии с его суверенной волей и интересами.

Обеспечение конституционной законности является важнейшим условием существования и развития

Другим проявлением конституционно-правовой ле-

РФ как демократического федеративного правового

гитимации государственной власти является ограниче-

государства с республиканской формой правления, в

84

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Подводя итоги, полагаем возможным сформулиро-

боды человека и гражданина согласно общепризнан-

вать вывод о том, что основной закон государства есть

ным принципам и нормам международного права и в

базовая правовая форма легитимации государственной

соответствии с Конституцией РФ. Конституционный

власти. Поскольку общество нуждается в более конкрет-

Суд РФ как судебный орган конституционного конт-

ной системе конституционных гарантий легитимности

роля, самостоятельно и независимо осуществляющий

государственной власти, постольку вопросы, связанные

судебную власть посредством конституционного судо-

с порядком легитимации государственной власти, про-

производства, реализует особые конституционно зна-

блема доверия и поддержки этой власти населением

чимые функции, обеспечивающие наряду с деятель-

должны носить не только идеологический характер, но и

ностью других органов государственной власти кон-

иметь соответствующую конституционно-правовую рег-

ституционную законность в РФ.

ламентацию. Тогда конституционно-правовая легитима-

Таким образом, конституционная законность яв-

ция как средство упорядочивания государственной

ляется базой для осуществления и развития режима за-

власти будет оказывать первоочередное влияние на по-

конности в целом, нарушение конституционных поло-

литическую, государственную и общественную сферы и

жений влечет нелегитимность текущего законодатель-

иметь основополагающее значение для стабильного фор-

ства, а соответственно. и государственной власти.

мирования правового государства.

ПРИНЦИПЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОСУДИЯ: ТОЖДЕСТВА И РАЗЛИЧИЯ Б.Н. КОМАХИН, кандидат юридических наук, докторант Московского университета МВД России; П.К. ЛЫСОВ, адъюнкт очной формы обучения кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. В статье рассматривается соотношение системы принципов судебной власти и принципов правосудия. В литературе, посвященной судебной власти и правосудию, принципы судебной власти и общие принципы правосудия, как правило, не разграничиваются. Однако, по мнению авторов, неверно причислять все принципы правосудия к принципам судебной власти, поскольку понятия «судебная власть» и «правосудие» не тождественны. Ключевые слова: принципы судебной власти, принципы правосудия, судебная система, принцип равенства перед законом и судом.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

котором признаются и гарантируются права и сво-

B.N. KOMAKHIN, candidate of legal sciences, doctoral candidate of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; P.K. LYSOV, adjunct of full-time tuition of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article deals with the relation of the principles of the judiciary and the principles of justice. The literature on the judiciary and justice, the principles of the judiciary and the general principles of justice, as a rule, are not differentiated. However is not true to rank all of the principles of justice to the principles of the judiciary, since the concept of «judicial power» and «justice» are not the same. Keywords: principles of the judiciary, the principles of justice, the court system, the principle of equality before the law and the courts.

Выявление основополагающих начал судебной вла-

дебной власти и уровень правового развития общества.

сти требует исследования системы принципов , на кото-

Статус судебной власти раскрывается в первую очередь

рых она основывается. Как наиболее общие положения,

путем формулирования принципов ее осуществления2.

1

выражающие сущность и содержание исследуемого яв-

Принципы судебной власти как правовая категория

ления, принципы судебной власти отражают природу су-

характеризуются, с одной стороны, устойчивостью и не-

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

85

Специальный выпуск:

PRINCIPLES OF THE JUDICIARY AND THE PRINCIPLES OF JUSTICE: SIMILARITIES AND DIFFERENCES

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

изменностью, как некие «основополагающие начала». С

К системе конституционных принципов судебной

другой стороны, они изменяются в связи с развитием об-

власти, обладающей свойствами взаимосвязи, взаимо-

щества, поскольку отражают уровень его правосознания.

зависимости и взаимообусловленности, следует отнести:

Поскольку судебная власть осуществляется на основании

v равенство всех граждан перед законом и судом;

и в строгом соответствии с законом, конституционное за-

v осуществление правосудия исключительно судом;

крепление принципов судебной власти имеет особое

v независимость судей, их неприкосновенность и

значение для ее институционализации. Конституционные нормы-принципы конкретизируются в процессуаль-

v свобода доступа к судебной защите;

ных отраслях права и в различных видах судопроиз-

v обязательность судебных постановлений;

водства, где они приобретают собственное специфическое содержание и механизм реализации. В Конституции Российской Федерации получили

v возможность обжалования и пересмотра судебного решения; v ответственность государства за судебную ошибку.

закрепление общеправовые принципы, содержание га-

Указанные принципы следует считать непосред-

рантии прав и свобод человека и гражданина. В ст. 2

ственно принципами судебной власти, отражающими

указано, что человек, его права и свободы являются

ее государственно-властную природу.

высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита

Система конституционных принципов судебной

прав и свобод человека и гражданина — обязанность

власти получила законодательную конкретизацию в Фе-

государства. Закрепленный конституционный приори-

деральном конституционном законе от 31 января 1996 г.

тет интересов личности получил отражение в основных

№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»5

принципах судебной власти и правосудия, содержа-

(ст. 1, 5, 6) (далее — Закон о судебной системе).

щихся в Конституции и федеральных законах. Особое

В то же время некоторые авторы причисляют к

значение реализация конституционных принципов су-

принципам судебной власти принципы организации и

дебной власти имеет в уголовном судопроизводстве,

функционирования судебной системы либо принципы

специфика которого требует установления повышен-

правосудия.

ных гарантий защиты прав личности.

Так, например, В.С. Авдонкин причисляет к принци-

В юридической литературе принципы судебной вла-

пам осуществления судебной власти принцип самостоя-

сти и общие принципы правосудия (судопроизводства),

тельности судебной власти, а также принцип единства

зачастую не разграничиваются. Правосудие как форма

судебной системы6.

государственной деятельности является основной функ-

Самостоятельность судебной власти (ст. 10 Консти-

цией судебной власти и, соответственно, осуществляется

туции Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Закона о судеб-

на основе принципов, отражающих ее сущность3. Это поз-

ной системе) является не принципом ее функциони-

воляет рассматривать принципы судебной власти одно-

рования, а свойством судебной власти7. Принцип един-

временно в качестве общих принципов правосудия.

ства судебной системы (ст. 3 Закона о судебной си-

С другой стороны, представляется неправильным причисление общих или межотраслевых принципов пра-

стеме), как вытекает из его названия, относится к принципам судебной системы.

восудия к принципам судебной власти. Подобный подход

К системе принципов судебной власти относят

не позволяет раскрыть в полном объеме всю сферу реа-

также такие принципы, как гласность судопроизвод-

лизации судебной власти .

ства, принцип языка судопроизводства и участие пред-

4

Специальный выпуск:

несменяемость;

Рассматриваемые понятия не тождественны. Поня-

ставителей народа в осуществлении правосудия

тие «судебная власть» является понятием общегосударст-

(ст. 7—9 Закона о судебной системе)8. Однако, по на-

венным, тогда как «правосудие» — понятием судопроизводственным. Под принципами судебной власти следует понимать отраженные в Конституции Российской Федерации основополагающие, исходные положения, определяющие суть и характер ее государственно-правового воздействия на общественные отношения. Правильному разграничению принципов правосудия и судебной власти способствует определение системы принципов последней, характеризующих ее именно в качестве самостоятельного и полноценного вида государственной власти.

86

1 Слово «принцип» (от лат. — principium) — основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки. Советский энциклопедический словарь. М., 1988. С. 1061. 2 Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие. М., 2005. С. 218. 3 Капикранян А.А. Конституционные принципы судебной власти в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 46. 4 Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / под ред. В.Е. Чиркина. М., 2002. С. 395, 396. 5 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. 6 Авдонкин В.С. Правоохранительные органы в схемах с комментариями: учеб. пособие; 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 19. 7 Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. В.П. Божьева; 5-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 47. 8 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 306, 307.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

граничивать категории самостоятельности, характери-

большей мере правосудие, нежели судебную власть.

зующую судебную власть в ее взаимодействии с другими

Это вытекает из самой их формулировки.

ветвями власти и государственными органами, и неза-

В теоретических работах, посвященных судебной власти, независимость судей зачастую отождествляется

висимости, относящуюся к осуществлению правосудия и статусу судей.

с их самостоятельностью, а самостоятельность судебной

Участие граждан в отправлении правосудия рас-

власти — с независимостью суда. Слово «независимый»

сматривается как один из демократических принципов

в этимологическом смысле означает «ни от кого и ни от

организации и деятельности судебной власти13. Данное

чего не зависящий, вольный, свободный, неподчинен-

право закреплено в ч. 5 ст. 32 Конституции Российской

ный, ничем не связанный, самостоятельный» .

Федерации. Реализуя данное право, граждане участвуют

9

Между тем терминологическое употребление ука-

и в осуществлении судебной власти. В Законе о судебной

занных понятий в российском конституционном праве

системе также предусмотрено, что судебная власть в Рос-

следует разграничивать, поскольку они касаются раз-

сийской Федерации осуществляется только судами в

нопорядковых конституционно-правовых величин,

лице судей и привлекаемых в установленном законом по-

распространяются на различный круг правоотноше-

рядке к осуществлению правосудия присяжных, народ-

ний и содержат неодинаковые объемы праворегули-

ных и арбитражных заседателей.

рующего материала .

В то же время судебная власть основана на профес-

10

Понятие самостоятельности употреблено в ст. 10

сиональном, а не на любительском принципе. Она пре-

Конституции РФ применительно к видам государствен-

красно функционирует и без привлечения представите-

ной власти. При этом самостоятельность судебной вла-

лей народа. Это подтверждает отказ в ныне действующих

сти, так же как и других ветвей власти, является не

Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуаль-

абсолютной, а относительной, поскольку ограничена на-

ном кодексах от института народных заседателей. Про-

личием системы «сдержек и противовесов» в системе го-

цент рассмотрения уголовных дел с участием присяжных

сударственного механизма. Решения суда — это власт-

заседателей в развитых демократических странах невелик

ные акты, которые не могут быть отменены ни законо-

и составляет около 5%. Суд с участием присяжных засе-

дательным, ни исполнительным органом, ни главой го-

дателей в современном мире представляет собой скорее

сударства. Однако самостоятельность судебной власти

дань уважения демократическим традициям, своего рода

не следует понимать так, будто она никак не зависит от

демократическую «витрину» правосудия.

двух других ветвей власти11. Самостоятельность суда

Что касается арбитражных заседателей, то данный

должна соответствовать паритетности властей в системе

институт также является новым для организации рос-

механизма государственной власти.

сийской судебной системы и практики осуществления

Правосудие как важнейшая форма реализации су-

правосудия. После непродолжительного эксперимента

дебной власти, напротив, ограничено только правом

в 14 субъектах Российской Федерации по рассмотрению

и может осуществляться лишь на началах независимо-

дел с привлечением арбитражных заседателей14 этот ин-

сти, которые воплощаются в особом статусе судей и

ститут получил закрепление в Законе о судебной си-

присяжных заседателей, никому не подотчетных и не-

стеме (ч. 2 ст. 8).

зависимых в процессе рассмотрения судебных дел и

К арбитражным заседателям закон предъявляет ряд требований: помимо российского гражданства они долж-

В этой связи методологически неточной выглядит

ны иметь высшее образование и опыт работы в этой сфе-

позиция авторов Концепции судебной реформы, опре-

ре. Указанные требования, свидетельствующие о том, что

деливших судебную власть как независимую от зако-

арбитражные заседатели должны обладать специальны-

нодательной и исполнительной .

ми экономическими знаниями, дает основания для вы-

12

Такое же смешение понятий наблюдается и в п. 1 ст. 5 Закона о судебной системе, где говорится о независимости судов: «Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону». В данном случае не учено терминологическое различие между понятиями «самостоятельность суда» и «независимость судей». В этой связи следует четко раз-

№ 6 / 2013

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 2008. С. 69. Мосина И.А. Независимость судебной власти как основополагающая гарантия статуса судьи // Администратор суда. 2011. № 4. 11 Бевеликова Н.М. Конституционные основы судебной власти в Китае, Корее и Японии // Законодательство и экономики. 2011. № 3. С. 27. 12 Концепция судебной реформы в РФ. М., 1992. С. 35. 13 Научно-практический комментарий к Конституции РФ / под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 149. 14 Положение об эксперименте по рассмотрению дел с привлечением арбитражных заседателей. Утверждено постановлением Пленума ВАС РФ от 5 сентября 1996 г. № 10 // Вестник ВАС. 1996. № 11. 9

10

Вестник Московского университета МВД России

87

Специальный выпуск:

принятия правовых решений.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

шему мнению, данные принципы характеризуют в

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

вода об ограниченности применения к ним принципа уча-

общая декларация прав человека 1948 г., Международ-

стия граждан в отправлении правосудия.

ный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.,

Такие формы участия граждан в осуществлении правосудия, как институты общественных обвинителей и об-

новных свобод 1950 г.18.

щественных защитников, были присущи уголовному

Во второй главе Конституции Российской Федера-

судопроизводству советского типа. В настоящее время

ции получило закрепление большое количество принци-

они расцениваются наряду с институтом народных засе-

пов уголовного судопроизводства, представляющих

дателей как анахронизм, и в ныне действующем УПК РФ

собой одновременно гарантии прав личности в данной

от 22 октября 2001 г. они закрепления не получили.

форме реализации судебной власти. Это объясняется

Все это дает основания для вывода о том, что кон-

тем, что именно в уголовном процессе государственное,

ституционное право участия представителей народа в

в том числе судебное принуждение, проявляется осо-

осуществлении судебной власти следует относить не к

бенно жестко. К их числу относятся: презумпция неви-

числу принципов судебной власти, а к числу ее факуль-

новности; право обвиняемого на рассмотрение его дела

тативных признаков.

с участием присяжных заседателей; право на получение

Что касается таких принципов, как состязательность,

квалифицированной юридической помощи; запрет по-

презумпция невиновности, свобода оценки доказательств,

вторного осуждения за одно и то же преступление (non

уважение чести и достоинства личности и ряд других, то

bis in idem), запрет использования доказательств, полученных с нарушением закона; запрет обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность; неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и т.д. Детализированное законодательное закрепление принципы уголовного судопроизводства получили в гл. 2 УПК РФ. Основополагающим принципом правового государства, функционирование которого предполагает исключение возможности сохранения и воспроизводства в будущем всех форм социально неоправданного, несправедливого правового неравенства, последовательное внедрение в жизнь принципов социальной справедливости, является принцип равенства граждан перед законом и судом19. Согласно Конституции РФ в России все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Равенство прав и свобод человека и гражданина гарантируется российской Конституцией независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств (ч. 2 ст. 19). Данные конституционные положения базируются на рекомендациях, содержащихся в ст. 7 и 8 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

их, по мнению авторов, следует рассматривать исключительно в качестве общих либо межотраслевых принципов правосудия (судопроизводства). Так, например, в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ закреплено, что именно правосудие (а не судебная власть) в России осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Именно к принципам правосудия применима развернутая классификация принципов. Последние разделяют на конституционные и неконституционные, а также по отраслевой принадлежности. Что касается разграничения принципов правосудия на принципы судоустройства и принципы судопроизводства, то следует учесть условность такого подхода. Возражая против такого деления, Г.Н. Добровольская подчеркивала, что в каждом из них есть и организационные, и функциональные элементы, выраженные в меньшей или большей степени15. Деление принципов правосудия на судоустройственные и судопроизводственные, таким образом, условно и носит скорее методологическое, чем практическое значение16. В этой связи классификация конституционных принципов судебной власти на судоустройственные и судопроизводственные в теоретическом смысле также

Специальный выпуск:

Европейская конвенция о защите прав человека и ос-

малопродуктивна17. Каждый конституционный принцип судебной власти одновременно носит как организационный, так и функциональный характер, что способствует дальнейшей институционализации двух основных аспектов судебной власти — судоустройственного и судопроизводственного. На формулировку системы принципов судебной власти, содержащуюся в Конституции Российской Федерации 1993 г., непосредственное влияние оказали общепризнанные принципы и нормы международного прав. Прежде всего это положения о судебной власти, содержащиеся в таких международных актах, как Все-

88

15 Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. М., 1971. С. 12. 16 Уголовный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1978. С. 11, 12. 17 В юридической литературе предлагается и более дробная классификация принципов судопроизводства, например, их деление на организационные, организационно-функциональные и строго функциональные (процессуальные). Михеенко М.М. Понятие и система принципов советского уголовного процесса. Киев, 1984. С. 91—95. 18 СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143. 19 Государственное право Российской Федерации / под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 126.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ституциях и законах, судебной практике22.

также в зависимости от их государственной, социаль-

Грубым нарушением данного принципа выступают

ной, политической принадлежности, места рождения

попытки давления лиц, использующих свое служебное

и по другим, не предусмотренным законом основа-

положение, на судебные органы и судей для обеспечения

ниям (ч. 2 ст. 7)20.

принятия устраивающих их решений. Многие государст-

Принцип равенства граждан перед законом и

венные и муниципальные служащие, тем более, зани-

судом действует одновременно с положением о едином

мающие высокие посты, до сих пор никак не могут

суде и единстве права. В Российском государстве нет

привыкнуть к тому, что не только деятельность граждан,

судов, предоставляющих привилегии определенным

но и власти должна быть ограничена правом. Особенно-

лицам либо основанных на дискриминации. Судебная

сти правосознания и правовой культуры российского об-

система России едина: для всех граждан имеются одни

щества таковы, что построение в России правового

и те же суды.

государства неизбежно требует длительного периода

Одной из важных характерных черт правового го-

времени и больших усилий со стороны как государства,

сударства, связанных с его взаимоотношениями с граж-

так и всех российских граждан в преодолении всех имею-

данами, является наличие развернутых юридических

щихся трудностей и недостатков.

процедур, которые граждане могут без особых сложно-

В действующем уголовно-процессуальном законе

стей использовать для защиты своих прав. Среди таких

установлен ряд положений, предусматривающих осо-

юридических форм средства судебной защиты являются

бый порядок привлечений к уголовной ответственно-

приоритетными. Их отсутствие или же ненадежность

сти депутатов, судей, прокуроров, следователей и

механизма судебной защиты лишают граждан реальных

некоторых других категорий лиц. Установление осо-

возможностей отстаивать права, предоставленные им

бого порядка привлечения к уголовной ответственно-

законом.

сти преследует цель не установления привилегий в

Конституционный Суд РФ в Постановлении от

отношении данных категорий лиц, а создания гаран-

3 мая 1995 г. № 4-П по делу о проверке конституцион-

тий для успешного осуществления их деятельности,

ности ст. 220-1 и 220-2 УПК РСФСР в связи с жалобой

ограждения от искусственного создания препятствий к

гражданина В.А. Аветяна21 отметил, что личность в ее

исполнению ими своих служебных обязанностей23.

взаимоотношениях с государством выступает не как

В случае привлечения указанных лиц к ответствен-

объект государственной деятельности, а как равно-

ности они наделяются обычными процессуальными пра-

правный субъект, который может защищать свои права

вами соответствующего участника уголовного процесса.

всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45

Установление особого порядка возбуждения дела и

Конституции Российской Федерации) и спорить с госу-

привлечения к ответственности некоторых категорий

дарством в лице любых его органов. Никто не может

должностных лиц стало объектом критики в обществе,

быть ограничен в защите перед судом своего достоин-

в том числе в средствах массовой информации. Решая

ства, а также всех связанных с ним прав.

вопрос о том, является ли данный порядок исключением

Российское государство в этой связи призвано га-

из принципа равенства или же нет, Конституционный

рантировать равенство прав и свобод человека и граж-

Суд РФ в Постановлении от 7 марта 1996 г., вынесенном

данина независимо от пола, расы, национальности,

в связи с рассмотрением жалоб Р.И. Мухаметшина и

языка, происхождения, имущественного и должност-

А.В. Барбаша, отметил, что судейская неприкосновен-

ного положения, места жительства, отношения к рели-

ность является исключением из принципа равенства

гии, убеждений, принадлежности к общественным

перед законом и судом. Предъявляя к судье и его дея-

объединениям, а также других обстоятельств. Запре-

тельности высокие требования, государство обязано

щаются любые формы ограничения прав граждан по

обеспечить его дополнительными гарантиями24.

признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Все граждане должны быть наделены одинаковыми правами и в равной степени отвечать перед законом за совершенные правонарушения. В обществе не должно быть никаких групп или отдельных лиц, за которыми закон признает какие бы то ни было привилегии, исключительные права и льготы. Именно в таком значении рассматри-

№ 6 / 2013

Принцип осуществления правосудия на началах равенства перед законом и судом закреплен также в Законе о судоустройстве РСФСР (ст. 5), АПК РФ (ст. 6), ГПК РФ (ст. 6). В действующем УПК РФ данный принцип не нашел отражения, в отличие от предшествующего УПК РСФСР (ст. 14). 21 СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1764. 22 Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2000. С. 93. 23 Правоохранительные органы Российской Федерации. С. 80. 24 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1549. 20

Вестник Московского университета МВД России

89

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

не отдает предпочтения участвующим в деле лицам,

ваемый принцип получил широкое закрепление в кон-

Специальный выпуск:

В соответствии с Законом о судебной системе суд

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕНЗОВ НАТУРАЛИЗАЦИИ В ОБЩЕМ ПОРЯДКЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Л.А. ЛАРИНА, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. В современном мире главной и высшей ценностью для государства является человек. Безусловно, для нормальной жизни человек должен обладать правами, свободами и обязанностями в полном объеме. Для этого необходимо наличие такого структурного элемента конституционно-правового статуса личности, как гражданство. Россия на сегодняшний день довольно привлекательна не только для лиц, имеющих родственные связи в России. Новую родину находит большая армия потенциальных граждан. В связи с этим необходимо более четкое правовое закрепление цензов приема в гражданство (натурализация) в общем порядке, соразмерных с принципами гражданства. Ключевые слова: гражданство, вид на жительство, гражданство в общем порядке, дееспособность, иностранные граждане, срок проживания, владение русским языком.

LEGAL REGULATION OF QUALIFICATIONS NATURALIZATION IN GENERAL IN THE RUSSIAN L.A. LARINA, candidate of jlegal sciences, associate professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. In the modern world the main and the highest value for the state is the people. Certainly, for a normal life is entitled to the rights, freedoms and duties in full. This requires a structural element of the constitutional and legal status of the individual as a citizen. Russia today is quite attractive not only for those who have family ties in Russia. New home was a large army of potential citizens. In connection with this, a clearer legal consolidation qualifications granting citizenship (naturalization) in a general way that is commensurate with the principles of citizenship. Keywords: citizenship, residence, citizenship in the general order, efficiency, foreign citizens, length of stay, of the Russian language.

Действующая Конституция Российской Федера-

годняшний день Российская Федерация столкнулась с

ции устанавливает норму о том, что гражданство Рос-

массой проблем в связи с гибелью усыновленных детей

Специальный выпуск:

1

сийской Федерации приобретается и прекращается в

за рубежом, поскольку защищать права этих детей ор-

соответствии с федеральным законом Российской Фе-

ганы государственной власти Российской Федерации

дерации. Сама натурализация в общем порядке пред-

в полном объеме не могут, так как усыновленные дети

усмотрена ст. 13 Федерального закона Российской

прекратили гражданство Российской Федерации и

Федерации от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 12 но-

стали гражданами нового для них государства. Совре-

ября 2012 г.) «О гражданстве Российской Федерации».

менная наука различает два вида натурализации: по за-

Закон устанавливает довольно четкие цензы к канди-

кону — усыновление, установление отцовства, мате-

датам. Во-первых, лицом, претендующим на приобре-

ринства, опека; натурализация по выбору, т.е. осно-

тение гражданства, может быть только иностранный

ванная на желании лица. В первом случае речь идет о

гражданин или лицо без гражданства. По сути, у лица

ребенке, о его воле закон не предусматривает нормы.

на руках должен быть действующий национальный

Возраст в данном случае варьируется от 0 до 14 лет.

паспорт или документ, подтверждающий, что он яв-

Полную ответственность за ребенка несут его предста-

ляется апатридом.

вители. У ребенка же нет возможности высказать свое

Во-вторых, кандидат должен достигнуть совершен-

мнение по данному вопросу. Законодательство, без-

нолетия, которое согласно ст. 60 Конституции Россий-

условно, нужно менять в части сохранения граждан-

ской Федерации наступает в 18 лет. Что же касается лиц, не достигших 18-летнего возраста, они следуют за гражданством родителей, причем в возрасте с 14 до 18 лет необходимо согласие несовершеннолетнего2. На се-

90

СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445. Статья 9 ФЗ РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 12 ноября 2012 г.) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

возможность усыновлять российских детей иностран-

ральным законом Российской Федерации от 25 июля

ным родителям с целью создания полноценных семей,

2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных

а у РФ появится возможность защищать своих несо-

граждан в Российской Федерации»5 и приказом ФМС

вершеннолетних граждан в случае нарушения их прав.

от 29 февраля 2008 г. № 41 «Об утверждении админи-

В-третьих, кандидат должен быть дееспособен. В

стративного регламента по предоставлению федераль-

данном случае речь идет о полной дееспособности. В

ной миграционной службой государственной услуги по

российском законодательстве не предусмотрены ор-

выдаче иностранным гражданам и лицам без граждан-

ганы, устанавливающие дееспособность, однако, напри-

ства вида на жительство в Российской Федерации»6. Для

мер, в результате брака несовершеннолетний становит-

получения этого документа лицо должно прожить на

ся полностью дееспособным. Инициаторами по вопро-

территории Российской Федерации на законных осно-

сам признания лица недееспособным могут быть члены

ваниях не менее одного года с момента получения раз-

семьи, прокурор, органы опеки и попечительства, пси-

решения на временное проживание при наличии квоты.

хиатрическое лечебное заведение и другие лица, указан-

Это условие не распространяется на граждан республик

ные в ст. 281 ГПК РФ . Окончательное решение о

Беларусь, Туркменистана, а также апатридов, прибыв-

недееспособности выносит суд. Тем не менее закон

ших из Республики Туркменистан, имеющих собствен-

четко указывает возраст — совершеннолетие, которое

ность на территории Российской Федерации; а также

в соответствии со ст. 60 Конституции Российской Феде-

граждан государств СНГ, апатридов, прибывших из

рации наступает в 18 лет.

данных государств, бывших граждан СССР, прибыв-

3

В-четвертых, лицо должно обратиться в полномоч-

ших из безвизовых с Российской Федерацией государств

ный орган, рассматривающий вопросы гражданства,

(по состоянию на 22 мая 2002 г.), имеющих регистрацию.

лично и в письменной форме, т.е. потенциальный граж-

Это же правило касается высококвалифицированных

данин должен непосредственно обратиться к Прези-

специалистов и членов их семей.

денту Российской Федерации; либо в федеральный

В-седьмых, потенциальные граждане обязаны со-

орган исполнительной власти, уполномоченный на осу-

блюдать Конституцию Российской Федерации и дей-

ществление функций по контролю и надзору в сфере

ствующее законодательство Российской Федерации.

миграции, и его территориальные органы; либо в феде-

Хотя эта обязанность распространяется на всех лиц, на-

ральный орган исполнительной власти, ведающий во-

ходящихся на территории Российской Федерации.

просами иностранных дел, и дипломатические предста-

В-восьмых, кандидат должен подтвердить свою фи-

вительства и консульские учреждения Российской Фе-

нансовую состоятельность, прежде всего у него должны

дерации, находящиеся за пределами Российской Феде-

быть законные и достаточные финансовые средства, на-

рации . Персональное обращение дает гарантию Рос-

пример, кандидат может представить трудовой конт-

сийской Федерации добровольного желания приобре-

ракт и справку о зарплате либо справку из банка о

тения гражданства Российской Федерации.

наличии на его счете денег, достаточных для прожива-

4

В-пятых, кандидат должен проживать на террито-

ния его и членов его семьи. Пробелом здесь является от-

рии Российской Федерации. По общему правилу, мак-

сутствие лимита снятия денежных знаков по дням.

симальный срок проживания — пять лет. Этот период

Сегодня лицо может положить деньги на счет, получить

начинает исчисляться с момента получения вида на жи-

справку из банка, тут же их снять и использовать по

тельство, о котором будет сказано более подробно

своему усмотрению. Финансовая состоятельность кан-

ниже. Причем, лицо должно проживать на территории

дидата дает гарантию Российской Федерации о том, что

Российской Федерации пятилетний срок непрерывно.

лицо будет достойно жить.

Это не означает, что лицо не может выезжать за пре-

В-девятых, лицо должно обратиться в полномочный

делы Российской Федерации, закон разрешает в тече-

орган государства своей гражданской принадлежности

ние календарного года выезд за пределы Российской

с заявлением об отказе в гражданстве своей страны. Это

Федерации на три месяца в совокупности с извещением

правило не действует, если это предусмотрено междуна-

об этом органа, в который были поданы документы на гражданство. Срок проживания может быть сокращен. Каждый случай рассматривается индивидуально в соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона. В-шестых, наличие вида на жительство является одним из важнейших условий приобретения граждан-

№ 6 / 2013

ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. №138 ФЗ (ред. от 4 марта 2013 г.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532. 4 Статья 28 ФЗ РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 12 ноября 2012 г.) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. 5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. 6 Российская газета. 2008. № 101. 3

Вестник Московского университета МВД России

91

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ства Российской Федерации, предусмотренных Феде-

Специальный выпуск:

ства РФ детям вплоть до их совершеннолетия. Это даст

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

родным договором Российской Федерации либо отказ

чень особых заслуг, в соответствии с которыми возмо-

невозможен по независящим от кандидата причинам.

жен прием в гражданство Российской Федерации. Еще

На практике эта процедура осуществляется в уведоми-

одним важным моментом является перечень условий,

тельном порядке — заявление отправляется в полномоч-

которые могут не соблюдаться, а именно: проживание

ный иностранный орган власти, при отсутствии ответа

в Российской Федерации, наличие вида на жительство,

в течение одного месяца документы принимаются к рас-

соблюдение действующего законодательства Россий-

смотрению с приложением копии обращения. Таким об-

ской Федерации; наличие законной финансовой ста-

разом, в случае положительного решения вопроса о

бильности; обращение в полномочный орган своей

гражданстве у нового гражданина Российской Федера-

страны с заявлением об отказе имеющегося у него граж-

ции на руках остается прежний паспорт, тем не менее

данства; владение русским языком. Из этого перечня

не все государства разрешают двойное гражданство.

выделяются несколько спорных пунктов. Так, по сути

Данный пробел необходимо ликвидировать путем вне-

данной нормы, лицо, которое имеет особые заслуги

сения изменения в действующий Закон о гражданстве

перед Российской Федерацией, может не соблюдать дей-

Российской Федерации в части, касающейся получения

ствующее законодательство Российской Федерации, что

гражданства Российской Федерации гражданам госу-

в корне противоречит ст. 15 Конституции Российской

дарств, в которых имеется конституционный запрет на

Федерации. Так же вызывает сомнение норма о наличии

двойное гражданство. Это позволит Российской Феде-

законной финансовой стабильности. По смыслу нормы

рации не нарушать законодательства других государств

лицо не обязано предоставлять документы о финансо-

и сохранить добрые отношения с ними.

вой состоятельности. Таким образом, закон разрешает

В-десятых, потенциальный кандидат должен владеть

не соблюдать норму о «…законном источнике средств

русским языком. Указ Президента Российской Федера-

к существованию…». Так же для государств, запрещаю-

ции от 14 ноября 2002 г. №1325 «Об утверждении Поло-

щих в своих конституциях двойное гражданство, отсут-

жения о порядке рассмотрения вопросов гражданства

ствие обращения за отказом имеющегося у лица граж-

Российской Федерации»7 предусматривает получение в

данства нанесет вред отношениям двух государств.

установленном порядке документа о знании русского

По мнению Президента Российской Федерации9,

языка. Это требование не распространяется на мужчин,

для иностранных граждан — носителей русского языка,

достигших возраста 65 лет, и женщин, достигших воз-

родственники которых проживали в Российской Импе-

раста 60 лет; недееспособных лиц; инвалидов I группы.

рии, СССР, в случае переезда в Российскую Федерацию

Тем не менее, на практике при наличии у лица подобного

необходим отказ от имеющегося гражданства.

документа не дает ему возможности изъясняться на рус-

Действующее законодательство также предусмат-

ском языке. В данном случае необходимо установить

ривает льготный механизм оформления документов

прием экзаменов по русскому языку только на террито-

для граждан государств СССР, проходивших службу в

рии Российской Федерации. Это даст возможность конт-

Вооруженных Силах Российской Федерации. Так, на-

ролировать учебные заведения на предмет обучения,

пример, не требуются проживание в Российской Феде-

приема экзаменов и выдачи сертификатов.

рации, вид на жительство, пятилетнее проживание в

Интересной представляется норма ч. 3 ст. 13 Федерального закона Российской Федерации от 31 мая 2002 г.

Таким образом, порядок приобретения гражданства

№ 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» о

Российской Федерации в общем порядке имеет класси-

том, что лица, имеющие особые заслуги перед РФ,

ческую схему, требуется лишь некоторое совершенство-

могут быть приняты в гражданство РФ без соблюдения

вание отечественного законодательства.

8

Специальный выпуск:

Российской Федерации.

условий, предусмотренных ч. 1 ст. 13. Здесь законодатель не точно сформулировал норму: «…могут быть приняты…», но ведь по смыслу нормы кандидаты… могут быть и не приняты… Так же отсутствует пере-

92

СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571. ФЗ РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 12 ноября 2012 г.) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031. 9 URL://http://www.kremlin.ru/assignments/17248. 7 8

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. Статья посвящена анализу российского законодательства в сфере правового положения граждан Российской Федерации, имеющих двойное гражданство. Ключевые слова: двойное гражданство; гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства; правовой статус гражданина Российской Федерации, имеющего двойное гражданство.

PARTICULAR QUESTIONS OF LEGAL POSITION OF RUSSIAN CITIZENS, POSSESSING DOUBLE CITIZENSHIP E.S. MEDVEDNIKOVA, candidate of legal sciences, lecturer of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article deals with Russian legislation analysis in the area of legal position of Russian citizens, possessing double citizenship. Keywords: double citizenship; a Russian citizen, possessing a foreign state citizenship; legal possessing of a Russian citizen, possessing double citizenship.

В международном праве и российском законодатель-

Позиция России в отношении двойного гражданства

стве понятие «двойное гражданство» означает наличие у

определяется ст. 62 Конституции РФ, на основании кото-

лица одновременно гражданства (подданства) двух или

рой гражданин РФ может иметь гражданство иностран-

более государств. Источником возникновения факта двой-

ного государства (двойное гражданство) в соответствии с

ного гражданства является внутреннее законодательство

федеральным законом или международным договором

каждого из этих государств.

РФ. Наличие у гражданина РФ гражданства иностран-

Двойное гражданство возникает, если в законода-

ного государства не умаляет его прав и свобод и не осво-

тельстве государства не содержится определенного на-

бождает от обязанностей, вытекающих из российского

бора ограничений, препятствующих его возникновению.

гражданства, если иное не предусмотрено федеральным

Для абсолютного избежания возможности возникновения

законом или международным договором РФ.

двойного гражданства в законодательстве хотя бы одного

Кроме того, нормы, посвященные двойному граждан-

из двух государств должен присутствовать следующий

ству, содержит ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Рос-

минимум ограничений: отказ от прежнего гражданства

сийской Федерации». Действовавший ранее российский

как условие приобретения «своего» гражданства; прекра-

Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Фе-

щение «своего» гражданства в случае приобретения ка-

дерации», закреплял положение о том, что за гражданином

кого-либо иного гражданства; непредоставление «своего»

РФ «не признается принадлежность к гражданству другого

гражданства по рождению, если ребенок приобретает по

государства» (ч. 1 ст. 3). Действующий ФЗ «О гражданстве

рождению гражданство иного иностранного государства.

Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (ч. 1 ст. 6), опре-

При этом следует отметить, что такие декларативные

деляет, что гражданин РФ, имеющий также иное граждан-

положения законодательства, как непризнание двойного

ство, рассматривается «только как гражданин Российской

гражданства или наличие процедуры выдачи разрешения

Федерации». Оба закона содержат оговорки в отношении

на приобретение другого гражданства, сами по себе не ис-

случаев, предусмотренных международными договорами

ключают возможности его возникновения, если не будут

РФ. Новеллой в вышеназванном законе является оговорка

дополнены вышеупомянутым комплексом ограничений.

в отношении случаев, предусмотренных федеральным за-

В международной практике государства, не исклю-

коном. Указанное можно трактовать так, что при законо-

чающие в своем законодательстве двойного гражданства,

дательно определенных обстоятельствах гражданин Рос-

в правоотношениях с «двойными гражданами» исходят,

сии, имеющий иное гражданство, может в части ограниче-

как правило, только из наличия у этих граждан «своего»

ния определенной сферы прав приравниваться в правовом

гражданства.

статусе к иностранному гражданину.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

93

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Е.С. МЕДВЕДНИКОВА, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Специальный выпуск:

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИМЕЮЩИХ ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

Ни один из российских законов о гражданстве (ни

Кроме того, правовой статус российского гражданина,

прежний, ни новый, действующий) не содержит комплекса

обладающего также гражданством иностранного госу-

упомянутых выше ограничений, препятствующих возник-

дарства, характеризуется рядом ограничений в сравнении

новению двойного гражданства, и, следовательно, не ис-

со статусом гражданина только РФ.

ключает возможности приобретения его на практике.

Так, граждане РФ, имеющие гражданство иностран-

Частичное ограничение введено в новый Закон в п. «г»

ного государства либо вид на жительство или иной доку-

ч. 1 ст. 13. Так, одним из условий приема в российское

мент, подтверждающий право на постоянное проживание

гражданство является обращение заявителя в полномоч-

гражданина РФ на территории иностранного государства

ный орган иностранного государства с заявлением об от-

не имеют права быть избранными в соответствии с поло-

казе от имеющегося иного гражданства. Однако приобре-

жениями ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных га-

тение гражданином РФ иного гражданства не влечет за

рантиях избирательных прав и права на участие в рефе-

собой прекращения российского гражданства, что особо

рендуме граждан Российской Федерации» (п. 3.1 ст. 4).

подчеркивается в ч. 2 ст. 6 Закона. А при приобретении

Следует отметить, что Закон наделяет указанных граждан

российского гражданства по рождению и при приеме детей

правом быть избранными в органы местного самоуправ-

в гражданство РФ отказ от иного гражданства не требуется

ления, если это предусмотрено международным догово-

(ст. 12 ч. 1 ст. 24 нового Закона).

ром РФ. Но он же наделяет правом избирать и быть

Таким образом, в соответствии действующим законо-

избранными в органы местного самоуправления, участво-

дательством, РФ признает двойное гражданство только с

вать в иных избирательных действиях на указанных выбо-

теми государствами, которые подписали с Россией дого-

рах, а также участвовать в местном референдуме на тех же

воры об урегулировании вопросов двойного гражданства.

условиях, что и граждане РФ, и постоянно проживающих

Во всех остальных случаях лицо считается только гражда-

на территории соответствующего муниципального обра-

нином России.

зования иностранных граждан на основании международ-

На сегодняшний день существуют два таких междуна-

ных договоров РФ (п. 10 указанной статьи). Анализ

родных договора — Договор между РФ и Республикой

данной нормы позволяет сделать вывод, что правом изби-

Таджикистан об урегулировании вопросов двойного граж-

раться в органы местного самоуправления граждане РФ,

данства (Москва, 7 сентября 1995 г.)1, а также Соглашение

имеющие гражданство иностранного государства, наде-

между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов

лены наравне с наделением пассивным избирательным

двойного гражданства (Ашхабад, 23 декабря 1993 г.) .

правом в обозначенной сфере иностранных граждан.

2

10 апреля 2003 г. РФ и Туркменистаном был подписан

Так же, граждане РФ, обладающие иностранным

Протокол о прекращении действия Соглашения между РФ

гражданством, в соответствии с российским законодатель-

и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного

ством не вправе занимать ряд государственных должностей

гражданства, однако данное Соглашение продолжает дей-

и должностей государственной службы.

ствовать, поскольку этот протокол до сих пор не вступил

Так, например, в соответствии с п. 5.1 ч. 1 ст. 3 ФЗ от

в силу. 22 апреля 2003 г. Президент Туркменистана Сапар-

10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Рос-

мурад Ниязов подписал Указ «Об урегулировании вопро-

сийской Федерации» не имеет права быть избранным

сов прекращения действия двойного гражданства между

Президентом РФ гражданин РФ, имеющий гражданство

Туркменистаном и Российской Федерацией», на основании

иностранного государства либо вид на жительство или

которого проживающие в республике граждане Туркмени-

иной документ, подтверждающий право на постоянное

стана, имеющие также российское гражданство, в течение

проживание гражданина РФ на территории иностранного

двух месяцев должны были выбрать, гражданами какого

государства.

из двух государств они являются. Следует отметить, что

Членом Совета Федерации, равно как и депутатом Го-

принятый Указ никак не повлиял на действие международ-

сударственной Думы, также не может быть гражданин РФ,

ного Соглашения между РФ и Туркменистаном, так как

имеющий гражданство иностранного государства либо

находится в другом юридическом поле.

вид на жительство или иной документ, подтверждающий

Случаи приобретения российскими гражданами ино-

право на постоянное проживание гражданина РФ на тер-

странного гражданства вне рамок вышеуказанных между-

ритории иностранного государства. Об этом гласит ч. 3

народных договоров не являются наказуемым деянием, однако, как уже отмечалось выше, полученное таким образом гражданство, так же как и соответствующие иностранные документы, не признаются российским законодательством и не действуют на территории России.

94

Договор ратифицирован ФЗ от 15 декабря 1996 г. № 152-ФЗ «О ратификации договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства». 2 Договор ратифицирован ФЗ от 25 ноября 1994 г. № 41-ФЗ «О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства». 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Федерации и статусе депутата Государственной Думы Фе-

В соответствии с российским законодательством о граж-

дерального Собрания Российской Федерации». Приобре-

данстве, под двойным гражданством понимается наличие

тение же гражданства иностранного государства в период

у гражданина РФ гражданства (подданства) иностран-

осуществления членом Совета Федерации или депутатом

ного государства, которое не умаляет его прав и свобод

Государственной Думы своих полномочий является осно-

и не освобождает от обязанностей, вытекающих из рос-

ванием для их досрочного прекращения (п. «г» ч. 1 ст. 4

сийского гражданства, если иное не предусмотрено феде-

указанного Закона).

ральным законом или международным договором РФ.

Недавно в прессе появилась информация о том, что

При этом гражданин РФ, имеющий также иное граждан-

член Совета Федерации В. Малкин, представитель от ис-

ство, рассматривается Российской Федерацией только

полнительной власти Республики Бурятия, имеет граждан-

как российский гражданин, за исключением случаев,

ство Израиля. Спикер Совета Федерации Федерального

предусмотренных международным договором РФ или

Собрания РФ В. Матвиенко заявила, что будет проведено

федеральным законом.

тщательное расследование, и если факт наличия у сенатора

Анализ текущего законодательства показывает, что

двойного гражданства подтвердится, он должен будет по-

ряд федеральных законов как раз предусматривает некие

кинуть свой пост. Не дожидаясь результатов проверки, не

ограничения в правовом статусе лиц, имеющих наряду с

согласный с обвинениями В. Малкин 26 марта 2013 г.

российским гражданство иностранного государства.

подал заявление о сложении своих полномочий по собственному желанию3.

Что же касается существующих международных соглашений РФ с другими государствами в сфере урегули-

В соответствии с ФЗ от 17 декабря 1997 г. «О Прави-

рования вопросов двойного гражданства, то эти немного-

тельстве Российской Федерации» (ст. 7, 9) Председатель

численные договоры сегодня не меняют ситуации в отно-

Правительства РФ, его заместители и федеральные ми-

шении таких ограничений, как занятие указанными ли-

нистры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих

цами ряда государственных должностей и т.д., в силу того,

гражданства иностранного государства либо вида на жи-

что они эти вопросы не регулируют. Однако, очевидно,

тельство или иного документа, подтверждающего право

что законодатели при принятии ныне действующего за-

на постоянное проживание гражданина РФ на террито-

конодательства руководствовались возможными перспек-

рии иностранного государства.

тивами изменения действующих в этой сфере норм. Об

На основании ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го-

этом говорят многочисленные оговорки — «если иное не

сударственной гражданской службе Российской Федера-

предусмотрено федеральным законом иди международ-

ции» гражданин не может быть принят на гражданскую

ным договором Российской Федерации».

службу, а гражданский служащий не может находиться на

Следует отметить, что политика РФ в отношении

гражданской службе в случаях выхода из гражданства РФ

граждан, имеющих двойное гражданство, не идет вразрез

или приобретения гражданства другого государства, а

с существующей в этой области законодательной прак-

также наличия гражданства другого государства (других

тикой других государств — членов мирового сообщества.

государств), если иное не предусмотрено международным

Это связано с тем, что государства ожидают от своего

договором РФ (п. 6, 7 ч. 1 ст. 16).

гражданина исключительной лояльности. Обладая двой-

Сотрудник полиции не может находиться на службе

ным (или множественным) гражданством, лицо вынуж-

в полиции в случае приобретения или наличия граждан-

дено проявлять лояльность в отношении двух (или более)

ства иностранного государства, о чем гласит п. 8 ч. 1

государств. В данном контексте речи об исключительной

ст. 29 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».

лояльности быть не может.

Аналогичные требования предъявляются к гражда-

В связи с этим многие государства в той или иной сте-

нам РФ, принимаемым на службу в Следственный коми-

пени ограничивают для своих граждан возможность при-

тет РФ. В соответствии с п. 7 ч. 4 ст. 16 ФЗ от 28 декабря

обретения двойного гражданства (подданства). Ввиду

2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской

этого позиция РФ в этой сфере является достаточно ло-

Федерации» гражданин не может быть принят на службу

яльной — она не только не запрещает, но и законода-

в СК, если он имеет гражданство другого государства

тельно закрепляет возможность приобретения российски-

(других государств), если иное не предусмотрено между-

ми гражданами двойного гражданства. И тут уже дело

народным договором РФ. А приобретение гражданства

гражданина взвешивать все «за» и «против».

другого государства действующим сотрудником Следственного комитета РФ влечет за собой его увольнение (п. 2 ч. 2 ст. 30 указанного Закона).

№ 6 / 2013

ИТАР-ТАСС — Информационное телеграфное агентство России: «Сенатор Малкин подал заявление о сложении полномочий члена СФ». М., 26 марта 2013 г. URL://http://www.itar-tass.com/c1/687071.html. 3

Вестник Московского университета МВД России

95

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Подводя итоги, необходимо обозначить следующее.

Специальный выпуск:

ст. 1 ФЗ от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ПОНЯТИЕ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА НА НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ П.В. НЕСМЕЛОВ, кандидат юридических наук, начальник экспертно-криминалистического факультета Московского университета МВД России; И.Б. КАЧУРИНА, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника экспертно-криминалистического факультета по учебной и научной работе Московского университета МВД РФ; Н.В. ШАКУН, соискатель Московского университета МВД России Аннотация. Авторы статьи ставят перед собой задачу раскрытия понятия механизма обеспечения прав человека на неприкосновенность частной жизни, рассматривают процесс его реализации в соответствии с существующим законодательством Российской Федерации. Ключевые слова: частная жизнь, проблема правового регулирования, конституционно-правовой механизм, законы, Конституция РФ.

THE CONCEPT OF A MECHANISM FOR ENSURING HUMAN RIGHTS TO THE INVIOLABILITY OF PRIVATE LIFE P.V. NESMELOV, candidate of legal sciences, the head of the expert and criminalistic faculty of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; I.B. KACHURINA, candidate of legal sciences, the associate professor, the deputy chief of expert and criminalistic faculty on educational and scientific work of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; N.V. SHAKUN, competitor of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. Authors of article set the task of disclosure of concept of the mechanism of ensuring human rights on inviolability of private life, consider process of its realization according to the existing legislation of the Russian Federation. Keywords: private life, problem of legal regulation, constitutional legal mechanism, laws, Constitution of the Russian Federation.

Общеизвестно, что для выполнения любой деятель-

на или сфера правового регулирования, так как и в ста-

ности (в том числе и правообеспечительной) необходим

тике, и в динамике обеспечение основных прав воздей-

набор специальных средств, совокупность которых в их

ствует на часть общественных отношений — правообес-

взаимодействии представляет собой не что иное, как ме-

печительных и в конечном счете упорядочивает их.

Специальный выпуск:

ханизм осуществления этой деятельности.

Обеспечение прав человека на неприкосновенность

Определение механизма обеспечения прав человека

частной жизни также связано с действием определен-

на неприкосновенность частной жизни было бы непол-

ного механизма, охватывающего совокупность эконо-

ным, если бы оно не было рассмотрено в рамках право-

мических, политических, социальных и юридических

вого регулирования. В последние 30 лет проблема право-

(правовых) средств3.

вого регулирования получила в юридической науке всестороннюю разработку1. Под правовым регулированием понимают осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями2. Конституционно-правовое обеспечение прав человека — это не что иное, как «вертикальный срез», сторо-

96

Алексеев С.С. Общая теория права: курс в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 288—339; Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 145—155; Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974; Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976; Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985; Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 244—246; Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М., 1992. С. 11—103; Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 304—309. 2 Алексеев С.С. Теория права. С. 145. 3 Мордовец А.С. Механизм социально-юридического обеспечения прав человека // Общая теория государства и права: академический курс в 2 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 1. Теория государства. М., 1998. С. 277—287. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ции «О беженцах»7 и «О вынужденных переселенцах»8.

ской науке определения механизма правового регулирования4, конституционно-правовой механизм обеспече-

Хотя до конца 1980-х гг. Россия в таких нормах практи-

ния прав человека можно определить как взятую в един-

и принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. «Об

стве систему взаимодействующих конституционно-пра-

адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской

вовых средств, при помощи которых государство осу-

Федерации»9;

чески не нуждалась. Этой же цели, например, служило

ществляет юридическое воздействие на правоотношения

5) вводит ряд положений структурно-функциональ-

между субъектами права в целях признания, соблюдения

ного характера (виды, порядок образования и компетен-

и реализации прав человека на неприкосновенность

ция правообеспечительных и правозащитных учреж-

частной жизни.

дений), которые направлены на организацию осуществ-

Следовательно, для того, чтобы обеспечить пере-

ления прав человека внутри страны, объявляет их обя-

вод основных прав человека из разряда возможностей,

зательными и гарантирует экономически. Таким учреж-

провозглашенных Конституцией РФ, в конкретные

дением согласно п. «д» ст. 103 Конституции стал аппа-

блага, необходимо создать надежный конституционноправовой механизм их обеспечения5.

рат Уполномоченного по правам человека, который

Указанный механизм, считает Ф.М. Рудинский, есть

ным законом. Кроме того, работают Комиссия по пра-

не что иное, как универсальный механизм гарантий прав

вам человека при Президенте Российской Федерации и

человека, как глобальная система средств защиты прав,

другие органы.

действует в соответствии с федеральным конституцион-

которая состоит из международного, внутригосударст-

Международный механизм обеспечения основных

венного и локального механизмов . Таким образом, весь

прав человека включает механизм как охраны (между-

механизм конституционно-правового обеспечения ос-

народно-правовые нормы, фиксирующие права чело-

новных прав человека делят на внутригосударственный

века, международный контроль за соблюдением прав

и международный.

человека и др.) и юридической помощи (содействие

6

Анализ законов, принятых в последние годы, пока-

осуществлению международных соглашений в области

зывает, что в рамках конституционно-правового меха-

прав человека), так и механизм их защиты (юридиче-

низма обеспечения основных прав человека как целост-

ские процедуры, юридическую международную ответ-

ной системы и его механизмов-подсистем РФ обеспечи-

ственность за массовые нарушения прав человека,

вает основные права человека в следующих формах:

деятельность международных уголовных и не уголов-

1) охраняет и защищает те нормы, регулирующие основные права человека, которые уже полностью сложи-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Исходя из относительно устоявшегося в юридиче-

ных судов, работу международных правозащитных организаций).

лись в повседневной практике общественных отноше-

Главная цель функционирования исследуемого меха-

ний, и если эти нормы полезны и соответствуют интере-

низма — это правовая защищенность основных прав че-

сам и воле народа. Подтверждением этого положения

ловека, соответствующая международным стандартам.

являются правозащитные нормы Конституции Российской Федерации, Основы законодательства Российской

Таким образом, конституционно-правовой механизм обеспечения основных прав человека — это слож-

Федерации о нотариате и многие другие;

ный конституционно-правовой феномен, включающий

2) отвергает те формы поведения, которые проти-

в себя внутригосударственные и международные меха-

воречат конституционным принципам признания и со-

низмы (институты, процедуры). Конституция не исчер-

3) статья 15 Конституции РФ запрещает применять любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения; 4) устанавливает новые нормы, регулирующие обеспечение основных прав человека, в том числе и оказание ему юридической помощи, придавая им юридический характер, если эти нормы вызываются жизнью. Так, в связи с острой жизненной потребностью в специальной государственной защите основных прав человека 19 февраля 1993 г. были приняты Законы Российской Федера-

№ 6 / 2013

Алексеев С.С. Теория права. С. 150; Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 341, 342; Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 625; Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Гос-во и право. 1998. № 5. С. 106; Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник. М., 1998. С. 370, 371. 5 Корнев А.В. Государство, право, личность // Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. М., 2000. С. 449—450. 6 Рудинский Ф.М. Механизм гарантий прав человека в современных условиях // Права человека в условиях становления гражданского общества: мат. Междунар. науч.-теор. конф. (г. Курск, 15—16 мая 1997 г.). Курск, 1997. С. 30, 31. 7 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425. 8 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427. 20 декабря 1995 г. в соответствии с ФЗ РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О вынужденных переселенцах» была принята новая редакция Закона РФ от 19 февраля 1993 г. 9 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102. 4

них ответственность;

Вестник Московского университета МВД России

97

Специальный выпуск:

блюдения основных прав человека, и устанавливает за

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

пывает всех средств и механизмов обеспечения основных

гражданина или решения суда сведения о частной жизни

прав. Существуют средства, определяемые и другими за-

не могут быть собраны, использованы и переданы из

конами. Но все они существуют, обязаны существовать

одной системы в другую.

в конституционном поле, в конституционных рамках10.

Вместе с тем Закон «О персональных данных» имеет

В этой связи важным шагом в сфере защиты прав

ряд положительных нововведений. Первый, несомнен-

человека на неприкосновенность частной жизни в РФ

ный и самый большой плюс этого Закона — появляется

является принятие ФЗ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О

возможность контроля за оборотом нелегальных баз

персональных данных» . Вместе с тем Закон не лишен

данных. Отныне вне закона не только для соответствую-

ряда недостатков, которые в значительной степени за-

щих органов, но и для адресатов почтовой рассылки и

труднят реализацию указанного Закона на практике.

телемаркетинга, которые в этих базах окажутся.

11

Например, Закон не предусматривает практически ни-

Вместе с тем есть ряд особенностей нового Закона,

какого контроля за сбором персональных данных, ого-

которые будут значительно усложнять работу право-

варивая лишь ограничения в части обработки уже

применителю, на которых хотелось бы остановиться

собранных сведений о гражданах.

более подробно.

Закон предполагает, что персональные данные в

1. Для работы с персональными данными база дан-

системах управления могут быть уничтожены. Однако

ных, в которую они будут собираться, должна быть за-

уничтожение таких данных, по нашему мнению, соз-

регистрирована в специальном государственном реест-

даст широчайшие возможности для махинации, кор-

ре. Так же должна быть зарегистрирована организация

рупции и иных умышленных и случайных нарушений

(или частное лицо), которая работает с базами данных.

прав граждан без возможности последующего восста-

Таким образом, появится еще одна сложность для тех,

новления в своих правах.

кто работает с базами данных постоянно.

Одним из существенных моментов, которые не наш-

2. Отныне обращение к субъекту персональных

ли своего отражения в Законе «О персональных данных»

данных (т.е. использование персональных данных) ста-

является то обстоятельство, что нет никаких различий

новится возможным только с его согласия, либо ис-

между электронными системами, использующими персо-

пользованные базы данных (персональные данные)

нальные данные граждан, применяющимися в органах го-

относятся к категории общедоступных.

сударственной власти и негосударственных структурах.

В принципе, и раньше в Законе «Об информации,

Вместе с тем ст. 11 Закона «О персональных данных»

информационных технологиях и защите данных» была

предполагает распространение действия этого Закона и

такая норма, но ничего не было сказано, что будет, если

на системы сбора, хранения, обработки и использования

ее не выполнить. И не сказано было, каким образом со-

биометрических данных, что вызывает особые опасения,

гласие получать. Теперь сказано достаточно четко,

поскольку само создание баз биометрических и генети-

хотя и двусмысленно. Во-первых, согласие должно

ческих данных граждан требует особой осторожности и

быть выражено письменно. Во-вторых, письменное со-

широкого обсуждения.

гласие (если это анкета в печатном виде, заполненная

Закон прямо устанавливает возможность трансгра-

покупателем) должно включать еще и серьезный пере-

ничной передачи данных, т.е. сбора и передачи персо-

чень дополнительных пунктов — от согласия субъекта

нальных данных за пределы России. Очевидно, что при

с целями сбора информации до срока действия согла-

любых манипуляциях и действиях с персональными дан-

сия, условий его отзыва и прав субъекта данных. В

ными в пределах России мы имеем возможность требо-

принципе, любая анкета в магазине, или «собери и вы-

вать от органов государственной власти России принятия

играй», даже мини-опросник на упаковке продукта,

властных мер. В то время, если злоупотребления персо-

должны включать громоздкий абзац о том, что и когда

нальными данными будут происходить за пределами Рос-

можно делать с собираемыми данными. В-третьих, опе-

сии, действенных механизмов пресечения этих злоупо-

ратор персональных данных (владелец базы данных)

треблений или преступлений у органов государственной

обязан по запросу предоставить доказательства согла-

власти России просто нет в силу суверенитета России.

сия субъекта на контакт с ним (использование персо-

Еще один пласт проблем вытекает из устанавливаемой Законом возможности интеграции баз персональ-

нальных данных), т.е. придется в любой базе хранить изображения анкет с подписями.

ных данных и неподконтрольной гражданину возможности передачи его персональных данных из одной интегрированной системы в другую. Необходимо отметить, что в силу ст. 23, 24 Конституции РФ без согласия

98

Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 8. 11 ФЗ РФ от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3451. 10

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Вместе с тем субъекту персональных данных дали

сающихся расовых, религиозных, политических взгля-

достаточно много прав, тогда как права государствен-

дов. Де-факто запрещается директмаркетинг для поли-

ных органов и бизнес-структур в отношении данных

тических и религиозных организаций.

сильно урезали. В целом Закон принят с учетом всех

4. Субъекту персональных данных предоставлена

принципов международного права, однако, по нашему

возможность запрашивать оператора персональных

мнению, при реализации норм данного Закона будет

данных о наличии у него, оператора, данных об этом

много проблем в связи с наличием пробелов и проти-

субъекте и запрещать их использование. Отдельно даже

воречий с действующим законодательством.

сказано об использовании данных в рекламных це-

Обобщая средства обеспечения прав человека на

лях — если у субъекта есть основания полагать, что его

неприкосновенность частной жизни, можно сделать

данные будут так использованы, он может возразить и

вывод: информация о частной жизни лица относится к

запретить использование. А у оператора установлен

информации с ограниченным доступом. Правовая

срок и порядок ответа субъекту.

охрана прав на неприкосновенность частной жизни

товой рассылке, по базе данных оператор может быть завален грудой вопросов от адресатов и обязан будет на них ответить в установленном порядке. А поскольку

осуществляется прежде всего через установление конституционных гарантий. Сюда относятся: а) запрет произвольного вмешательства в частную жизнь каждого;

люди склонны забывать (что дали согласие), то запро-

б) запрет осуществлять сбор, хранение, использо-

сов по любой легальной базе может быть весьма много.

вание и распространение информации о частной жизни

5. Требуется согласие субъекта персональных дан-

лица без его согласия;

ных не только на использование его данных владель-

в) запрет применять любые нормативные правовые

цем базы данных (которому он согласие дал), но и на

акты, затрагивающие права, свободы и обязанности

передачу данных третьим лицам. Это, как минимум,

человека и гражданина, без их официального опубли-

говорит о том, что подобное условие необходимо про-

кования для всеобщего сведения;

писывать в согласии.

г) право каждого отказываться давать свидетель-

6. В базе данных запрещено хранить сведения, кото-

ские показания против самого себя, своего супруга и

рые не имеют отношения к целям, для которых база дан-

близких родственников, круг которых определен феде-

ных собиралась. Не совсем ясно в таком случае, как

ральным законом;

будут определяться данные «для целей» и «не для целей».

д) право каждого на охрану законом своих прав от

7. Не определено само понятие «персональные дан-

преступлений и злоупотреблений властью и право на

ные». К сожалению, и комитеты по этому поводу не вы-

возмещение государством вреда, причиненного неза-

сказались. Что есть персональная информация, что —

конными действиями (бездействием) органов госу-

нет? Например, место работы и должность — персо-

дарственной власти или их должностных лиц;

нальные данные? Видимо, да. Например, любая база

е) обязанность органов государственной власти и

данных, где есть информация о руководителе, — имя и

органов местного самоуправления, их должностных лиц

должность (генеральный директор, например, или фи-

обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-

нансовый директор) — противозаконна, если он, гене-

ментами и материалами, затрагивающими его права и

ральный, не дал согласия.

свободы, если иное не предусмотрено законом;

Вместе с тем для реализации указанного Закона не-

ж) допустимость ограничения прав на неприкосно-

обходимо установить уголовную ответственность, при-

венность частной жизни лишь на основании судебного

чем как для операторов персональных данных, так и

решения (в части тайны корреспонденции) и в случаях,

отдельно для их работников.

прямо установленных федеральным законом. Консти-

На самом деле в Законе много неясных мест и не

туционными основаниями такого ограничения прав

определено множество понятий. В том числе и в ком-

могут быть необходимость защиты основ конститу-

ментариях к Закону комитетов есть моменты, которые

ционного строя, нравственности, здоровья, прав и за-

устраняют недостатки, — четкое определение «база

конных интересов других лиц, обеспечение обороны

данных», отделение понятий «владелец данных» от

страны и безопасности государства или чрезвычайного

«оператор данных».

положения (для ряда прав).

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

99

Специальный выпуск:

Это значит, что при любой акции, особенно поч-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

3. Запрещается обработка персональных данных, ка-

Специальный выпуск:

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

КОНСТИТУЦИЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА) С.И. НАЗАРОВА, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института ВВ МВД России Аннотация. Рассматриваются основные черты и юридические свойства Конституции Российской Федерации. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: Конституция, федеральные конституционные законы, конституционное право, юридические свойства, внесение поправок в Конституцию.

THE CONSTITUTION AND THE REPRESENTATIVE OF THE LEGISLATIVE POWER (COMPARATIVE LEGAL DESCRIPTION) S.I. NAZAROVA, candidate of legal sciences, senior lecturer of the chair of constitutional and administrative law of Saint-Petersburg military Institute of Internal troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article consideres the basic traits and legal properties of the Constitution of the Russian Federation. It discusses the main theoretical problems, different points of view of scientists and offered its vision of the problem. Keywords: Constitution, Federal constitutional laws, constitutional law, legal properties of making amendments to the Constitution.

Задача усиления представительных начал россий-

Так, Конституция Республики Исландии от 17

ского парламента и региональных легислатур, в осо-

июня 1944 г. устанавливает, что «Исландия — респуб-

бенности являющаяся предметом государственной по-

лика с парламентарной формой правления. Законода-

литики последних лет, прямо вытекает из послания

тельная власть принадлежит совместно Альтингу и

Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 де-

Президенту Республики Исландия. Исполнительная

кабря 2012 г.1. Решению данной задачи будет способ-

власть осуществляется Президентом и другими госу-

ствовать формирование в структуре конституционного

дарственными органами исполнительной власти в со-

права конструкции представительной природы зако-

ответствии с Конституцией и иными законами. Судеб-

нодательной власти Российского государства и разра-

ная власть осуществляется судами» (ст. 2)2. В соответ-

ботка ее теоретического аналога. В этой связи ос-

ствии с Конституцией Княжества Лихтенштейн от 5 ок-

мысление опыта конституционного опосредования

тября 1921 г. «Княжество является конституционной

представительных начал легислатур современных го-

наследственной монархией на демократической и пар-

сударств представляет значительный научный и прак-

ламентской основе» (ст. 2). Согласно п. «а» ст. 32 Кон-

тический интерес.

ституции система государственного управления осно-

Как показывает анализ проблемы, исходной в комплексе конструктивных особенностей представительной природы законодательной власти является форма правления. От формы правления зависят статусные характеристика парламента, объем его компетенции, формы взаимодействия с исполнительной властью, наличие (или отсутствие) механизмов влияния на эту власть, возможность досрочного прекращения полномочий, наличие сильного или слабого «вето» главы государства и др. Наиболее предпочтительной для оценки представительной природы парламента является так называемое представительное правление.

вана на разделении законодательной, исполнительной

100

и судебной власти, поддерживая при этом сотрудничество между ними в соответствии с положениями Конституции. Однако ограниченное делегирование законодательных полномочий допустимо на определенный период времени и по определенному предмету, и должно происходить в соответствии с положениями законодательства о делегировании3. Российская газета. 2012. 13 дек. С. 1—3. Конституция Исландии // Конституции государств Европы. В 3 т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. Т. 2. М., 2001. 3 Там же. С. 31. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

№ 6 / 2013

через уполномоченного представителя относящуюся к дать ответы на поставленные перед ним вопросы7. По Конституции Королевства Бутан от 18 июля 2008 г. (ст. 10.2) парламент посредством публичного контроля политики и решения государственных дел, законопроектов и иных нормативных актов, осуществления государственных функций должен обеспечивать, чтобы правительство защищало интересы государства и действовало в соответствии с чаяниями народа8.

Конструктивный элемент представительной природы законодательной власти — конституционно выраженная совокупность присущих парламенту функций — законодательной, представительной, контрольной, финансовой и судебной. Например, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Испании Генеральные кортесы представляют испанский народ (ч. 1), осуществляют законодательную власть государства, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и, кроме того, обладают иными полномочиями. При этом формы выражения этой конструктивной особенности парламента могут быть самыми разными: прямое перечисление означенных функций в текстах национальных конституций; закрепление на конституционном уровне, в органических или иных законах, а равно в регламентных нормах полномочий парламента по реализации указанных функций; указание на представительный характер парламента в дефинитивных нормах, как это, например, характерно для характеристики Федерального Собрания РФ (ст. 94 Конституции РФ); конструирование в специальных законах (о политических партиях, о выборах, о статусе парламентариев) полномочий членов парламента, связанных с представительством интересов избирателей и др. В этой связи представляется ошибочным утверждение о том, что «современный парламент — это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти», что «главное выражение законодательной власти — принятие законов государства, это ее основная функция»9. Содержанием конституционной конструкции представительной природы законодательной власти являКонституции государств Азии. В 3 т. Т. 1. Западная Азия / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 202. 5 Конституция Республики Намибия. М., 2001. С. 1. 6 Конституции государств Америки. В 3 т. Т. 1. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. 7 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 2. Средняя Азия и Индостан / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 80. 8 Там же. С. 145. 9 Пафнутьев А.И., Мальцев К.В. Актуальные проблемы конституционного права России: учеб. пособие. Н. Новгород, 2012. С. 50, 58. 4

Вестник Московского университета МВД России

101

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

делу информацию и устно либо в письменной форме

Специальный выпуск:

Элементом конституционного оформления представительной природы законодательной власти наряду с представительным правлением является конституционное определение законодательной власти в системе разделения властей. При этом, как правило, национальные конституции законодательную власть, даже вне зависимости от формы правления, ставят на первое место. Например, Конституция Республики Ирак от 15 октября 2005 г. учредила парламентскую республику (ст. 1); согласно ст. 45 Конституции «власти Федерации включают в себя законодательные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют свои специальные полномочия и обязанности на основе принципа разделения властей»4. В соответствии с Конституцией Венесуэлы национальная государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 59). По Конституции Королевства Дании «законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом. Исполнительная власть осуществляется Королем. Судебная власть осуществляется органами правосудия» (ст. 3). «Основными властными институциями государства являются исполнительные, законодательные и судебные учреждения»5, — гласит Конституция Намибии (ст. 1). Аналогичны положения Конституции Республики Хорватия от 22 декабря 1990 г., ст. 3 которой определяет, что «государственная власть организована на принципе разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную». Согласно Конституции Гватемалы 1956 г. «форма правления является республиканской, демократической и представительной. Суверенитет исходит от народа, и власть осуществляется законодательными, исполнительными и судебными органами, независимыми друг от друга» (ст. 2)6. На представительный характер парламента указывают конституционно обязывающие нормы контроля за правительством и соответствия политики принципам конституционного строя, народному суверенитету. Для этой цели парламент, как правило, наделяется контрольными полномочиями, правом создания комиссий по расследованию злоупотреблений исполнительными структурами власти, включая комиссии (комитеты) по борьбе с коррупцией, обеспечением прозрачности организации и деятельности иных властей. Согласно ст. 76.1 «b» Конституция Народной Республики Бангладеш от 4 ноября 1972 г. учреждается постоянный комитет по привилегиям; парламент формирует постоянные комитеты, в том числе с целью изучать и расследовать деятельность министерств по любому вопросу, отнесенному парламентом к числу вопросов, имеющих общественную значимость; они также вправе потребовать от любого министерства предоставить

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ется конституционное определение статусных характеристик парламента, его компетенции. Это — одна из наиболее примечательных особенностей рассматриваемой конструкции, можно сказать, ее квинтэссенция. Например, Конституция Венгерской Республики (ч. 1 ст. 19) определяет, что «Государственное собрание является высшим органом государственной власти и народного представительства Венгерской Республики». При осуществлении своих прав, основывающихся на суверенитете народа, Государственное собрание обеспечивает конституционный строй общества и определяет организацию, цели и условия правления (ч. 2 ст. 19)10. Конституционно определенные основания и процедуры досрочного принудительного прекращения полномочий парламентариев — еще одна конструктивная черта представительной природы законодательной власти. Закрепление в конституционных установлениях подобных норм является важной гарантией подтверждения высокого статуса парламентария, характеристики его особого должностного статуса11. Правомерно сказать, что такие гарантии указывают на относительную независимость члена парламента от парламента, позволяют ему свободно выражать свое волеизъявление «без оглядки» на позицию парламентского большинства. В определенной мере это способствует также защите прав парламентского меньшинства. Поправка № 7 к Основному закону о Кнессете от 12 февраля 1958 г. устанавливает, что Кнессет может, приняв резолюцию, отстранить члена Кнессета от должности, если он решит, что такой член не достоин занимать свою должность по причине осуждения за уголовное преступление по приговору суда, вступившему в законную силу и осудившему его к тюремному заключению на срок от одного года и больше (ст. 42А. а)12. Конституция Венгерской Республики в ст. 20/А. (1) закрепляет положение о том, что «полномочия депутата Государственного собрания прекращаются, в том числе в случае возникновения конфликта интересов»13. К числу конструктивных особенностей анализируемого феномена следует также отнести: а) конституционно предусмотренное право парламента конституционным способом отстранять главу государства от должности. Наличие данного права и возможность его реализации — свидетельство действительного представительства носителя власти и осуществления его воли. Конституции значительного количества современных государств наделяют парламент такой прерогативой (США, Франция и др.); б) конституционное определение порядка принятия решений (порядка голосования) в парламенте. Тем самым исключается возможность правящей партии

102

дискреционно путем изменения регламентных норм устанавливать угодный ей порядок принятия решения вопреки представителя иных политических сил, представленных в парламенте. По Конституции Королевства Бутан кворум, необходимый для проведения заседаний Национального совета и Национальной ассамблеи (палат парламента), составляет две трети общего числа их членов; в) конституционно установленные и неизменяемые

гарантии представительного характера законодательной власти. Последние, в том числе устанавливаются конституционными нормами, закрепляющими предсказуемую избирательную систему (порядок формирования палат парламента, конституционный статус политических партий и др.), демократический характер организации и деятельности парламента, статуса парламентариев. Так, согласно Переходной Конституции Непала от 15 января 2007 г. представительный характер Законодательного собрания (однопалатного парламента) обеспечивается выборностью, парламентскими методами работы (ст. 51—54), осуществлением законодательной и контрольной функций (ст. 55А, 57, 60)14; г) конституционное подтверждение законодательных прерогатив парламента. Указание на прерогативу принятия законов только парламентов само по себе указывает на представительную природу парламента. Но более всего важно, чтобы в конструкции законодательной власти нормативно презюмировались положения, подобные тем, которые зафиксированы в ст. 164 Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 декабря 1988 г.: «Все важные постановления, устанавливающие правовые нормы, должны издаваться в форме федерального закона. Особенно к этой категории принадлежат основные постановления, относящиеся к: а) осуществлению политических прав; б) ограничению конституционных прав; в) праву налогоплательщика, предмету налогообложения и расчету итоговой суммы налогов; г) функциям и предоставлению пособий Конфедерации; д) обязательствам кантонов на период внедрения и осуществления федерального права; е) устройству и организации деятельности федеральных органов власти»15; д) конституционные гарантии представительного характера депутатского мандата, его связи с народным

Конституции зарубежных стран: Сб. / Сост. В.Н. Дубровин. М., 2009. С. 371, 372. 11 Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 276. 12 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 1. С. 110. 13 Конституции зарубежных стран: Сб. С. 374. 14 Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 2. С. 552. 15 Конституции зарубежных стран: Сб. С. 118. 10

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Очевидно, что конструкция представительности люционирует вместе с развивающейся конституционной практикой. В современной отечественной конституционной доктрине к числу важнейших направлений усиления представительного характера российского парламента относят: учреждение нового образа правления, опирающегося на сбалансированное сочетание двух постоянно конкурирующих российских традиций и начал; эффективной сильной верховной власти и народовластия; появление новой практики постоянного взаимодействия президента и парламента, «дефицит которого приводит к усыханию народного представительства в центре и на местах»; механизмы ответственности президента и правительства, парламентского контроля. Решение проблемы конституционной ответственности высших должностных лиц предполагает, что реально осуществимым должен стать импичмент за умышленные тяжкие нарушения положений Конституции. Предлагается ввести институт персональной ответственности членов правительства: право парламента поставить вопрос об отставке председателя или члена правительства и о назначении ключевых членов правительства; самостоятельное назначение и освобождение Председателя Центрального банка, Генерального прокурора, Председателя и аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

парламента не может оставаться неизменной, она эво-

В связи с внесенными поправками в Конституцию РФ предлагается придать новый статус депутатским запросам и парламентскому контролю. Одновременно обращается внимание на развитие народного представительства в регионах18.

Конституции государств Азии. Т. 1. С. 107. Там же. С. 204. Румянцев О.Г. Перспективы конституционной реформы в РФ // Актуальные вопросы развития российского парламентаризма на современном этапе: мат-лы «круглого стола». М., 2012. С. 45—49. 16 17 18

Специальный выпуск:

суверенитетом. Сюда же следует отнести требования к пассивному избирательному праву; е) определение конституционных ориентиров (критериев) представительности парламента. Это необходимо для того, чтобы исключить злоупотребление парламентом выраженного ему избирателями доверия, чрезмерную политизацию его деятельности в ущерб осуществлению законодательной деятельности и парламентского контроля за исполнительной властью. Одним из важнейших критериев в этом случае выступает соответствие парламентской практики обязательствам государства (включая и парламент) по обеспечению прав человека. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека составляют смысл, содержание и применение законов; издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, конституционно запрещено (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ). Игнорирование отмеченных обстоятельств указывает на то, что парламент в своей деятельности отступает от требований конституционного представительства, его воля расходится с общей волей и общими интересами. Конституционные ориентиры представительности важны еще и потому, что они являются дополнительной гарантией, предотвращающей от так называемой «парламентской тирании»; ж) конституционно установленный постоянно действующий характер парламента. Согласно ст. 31 Основного закона Государства Израиль Кнессет проводит две сессии в год: первая из них проводится в течение четырех недель после праздника Кущей, а вторая — в течение четырех недель после Дня независимости; общая продолжительность двух сессий должна быть не менее восьми месяцев16. Постоянно действующий характер деятельности парламента — следующая конструктивная характеристика его представительной природы. В соответствии со ст. 55 Конституции Республики Ирак «Совет представителей проводит две законодательные сессии в год общей продолжительностью в восемь месяцев»17.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

103

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И.С. ПОЛЯНСКАЯ, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; Ф.Л. ДОРОЖКО, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; В.Ю. НАЗАРОВ, кандидат юридических наук, доцент, докторант Московскогоуниверситета МВД России Аннотация. В статье проведен сравнительно-правовой опыт решения вопросов двойного гражданства и государственно-правового регулирования данных вопросов в зарубежных странах с целью заимствования их положительного опыта в сфере регулирования проблемных вопросов двойного гражданства в Российской Федерации. Ключевые слова: гражданство, подданство, двойное гражданство, почетное гражданство, государственно-правовое регулирование вопросов двойного гражданства, квотирование, мигранты, высококвалифицированные специалисты.

COMPARATIVE LEGAL EXPERIENCE OF THE PROBLEMS OF DUAL CITIZENSHIP IN FOREIGN COUNTRIES AND ITS APPLICATION OF THE RUSSIAN FEDERATION I.S. POLYANSKAYA, candidate of legal sciences, associate professor, deputy of the heard of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; F.L. DOROZHKO, lecturer of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; V.YU. NAZAROV, candidate of legal sciences, associate professor, doctoral candidate of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Специальный выпуск:

Annotation. In this paper, a comparative legal experience in solving issues of dual citizenship and state-legal regulation of these matters in the foreign countries to borrow their positive experience in the regulation of problematic issues of dual citizenship in the Russian Federation. Keywords: citizenship, citizenship, dual citizenship, honorary citizenship, public-legal regulation of dual citizenship, quotas, migrants, highly skilled experts.

Гражданство представляет собой устойчивую пра-

щее время миграция имеет четко прослеживаемую тен-

вовую связь человека с государством, выражающуюся в

денцию к усилению, тем самым, создавая предпосылки

совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответ-

для возникновения двойного гражданства. Одним из ис-

ственности, основанную на признании и уважении до-

точников возникновения бипатризма (от bi — два и греч.

стоинства, основных прав и свобод человека .

patris, patridos — отчество, родина; в международном праве — лица, состоящие в двойном гражданстве) является существование расхождений в законодательстве разных государств по вопросам приобретения и утраты гражданства2.

1

Конституционным принципом гражданства является предоставляемая гражданину возможность иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Как правило, двойное гражданство возникает в результате территориальных изменений либо миграции населения. Характерным является тот факт, что в настоя-

104

ФЗ РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 ноября 2012 г. ФЗ № 182-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2031. 2 Хаммар Т. Государство, нация и двойное гражданство // Российский бюллетень по правам человека. 1994. № 3. С. 56—65. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

щественно к сфере внутригосударственного регулирова-

данство также не требуется обязательного отказа от ино-

ния, между государствами в ряде случаев неизбежно

странного гражданства, если между государствами

возникают коллизии, порождающие такие явления в

заключен договор о двойном гражданстве.

сфере межгосударственных отношений, как двойное

Автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны. Двойное гражданство возникает при заключении брака лицами, являющимися гражданами различных государств, в тех случаях, когда получение гражданства супруга не обусловлено требованием утраты прежнего гражданства, а национальное законодательство супруги не рассматривает заключение брака с иностранцем в качестве автоматического условия для утраты прежнего гражданства. Подобные положения можно встретить в законодательстве о гражданстве ряда стран Азии, Африки, Латинской Америки. В некоторых странах гражданство мужа предоставляется безусловно (Ливан, Саудовская Аравия). В других странах (Доминиканская Республика, Камерун) допускается отказ жены от гражданства мужа, если национальный закон страны государственной принадлежности супруги позволяет сохранить прежнее гражданство. Число стран, в которых супруге-иностранке гражданство предоставляется автоматически, сокращается, это связано с изменением международно-правовых стандартов в данной сфере. Участники Конвенции о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 г. предусмотрели, что заключение, расторжение брака, а также перемена гражданства мужа во время существования брачного союза автоматически не отражается на гражданстве жены (ст. 1)4. Предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке. Исторически в большинстве стран гражданство ребенка определялось по отцу. И сегодня, подобные положения можно встретить в законодательстве ряда стран (Индия, Южная Корея). Однако в настоящее время подобные подходы не являются общепризнанными. Законы о гражданстве в ряде европейских государств, США, Японии являются нейтральными не зависимо от пола, они допускают предоставление гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно, дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. Согласно российскому закону при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения является гражданином РФ, вопрос решается на основании их письменного соглашения. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на

гражданство и многогражданство. В силу объективного характера этих явлений государства вынуждены их учитывать в своем законодательстве о гражданстве. Нормам международного права в равной мере не противоречит как прямое запрещение двойного гражданства (если при этом не возникает состояние «безгражданства»), так и безусловного признания двойного гражданства. Статья 3 Гаагской конвенции «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве», принятой в 1930 г. под эгидой Лиги Наций, гласит, что лицо, имеющее двойное или множественное гражданство, может рассматриваться в качестве своего гражданина любым государством, гражданством которого оно обладает3. Согласно ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. никто не может быть лишен гражданства или права изменить свое гражданство. Кроме того, в ч. 2 ст. 6 Закона закреплено, что приобретение гражданином России иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ. Анализируя сложившуюся практику, можно рассмотреть наиболее типичные примеры, определяющие возникновение двойного, множественного гражданства.

Натурализация без утраты предшествующего гражданства. Данная ситуация складывается, когда приобретение нового гражданства допускает возможность сохранения прежнего, а также в тех случаях, когда лицо не выполнило необходимых требований, связанных с выходом из прежнего гражданства, до получения нового. В некоторых странах (например, США) сам факт натурализации влечет утрату гражданства. В Канаде, Финляндии это происходит только в случае добровольного приобретения гражданства. Вместе с тем лицо рассматривается как гражданин страны, если иностранное гражданство ему было предоставлено не по его просьбе, а в соответствии с законом страны в силу рождения, происхождения, территориальных изменений. Министр юстиции Японии в особых случаях может разрешить натурализацию иностранцев, не требуя отказа от гражданства государственной принадлежности. В Бангладеш исключения распространяются на тех иностранцев, которые вкладывают инвестиции в широкомасштабные проекты на территории данной страны.

№ 6 / 2013

Гаагская Конвенция «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве», принятая в 1930 г. под эгидой Лиги Наций, ратифицирована 19 странами (причем семью — после 1945 г.) и сейчас депонирована у Генерального секретаря ООН. 4 Конвенция о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1957. № 28. 3

Вестник Московского университета МВД России

105

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

В настоящее время при приеме в российское граж-

Специальный выпуск:

Поскольку вопросы гражданства относятся преиму-

Специальный выпуск:

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ее территории, либо если бы иначе он стал лицом без граж-

Традиционные правовые и политические доводы

данства (ч. 2 ст. 15 Закона о гражданстве).

против двойного гражданства исходят из того, что оно

Рождение ребенка у родителей-иностранцев на территории государства, предоставляющего гражданство в соответствии с принципом почвы. В США, Канаде, Аргентине гражданами признаются лица, родившиеся на территории страны. Исключения, как правило, касаются детей иностранцев, находящихся на государственной службе своих государств или работающих в международных организациях. Австрия, Бельгия, Нидерланды разрешают лицам, родившимся на территории страны и проживающим в ней установленный период времени, приобрести гражданство путем подачи простого заявления по достижении или до достижения совершеннолетия. В данной ситуации дети одновременно приобретают право на получение гражданства страны рождения и государства, гражданами которого являются родители. Возникновение двойного гражданства иногда является следствием государственной политики, направленной на подрыв суверенитета других государств и закрепление там своего политического влияния. Причинами возникновения двойного гражданства могут быть также специальные международные соглашения. В 1960-е гг. западноевропейские государства — члены Совета Европы пришли к соглашению о том, что двойное гражданство является нежелательным и его необходимо избегать. В соответствии с Конвенцией о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников, которые на основе свободного волеизъявления приобретают гражданство другого государства-участника (ч. 1 ст. 1)5. Кроме того, участники Конвенции брали на себя обязательство уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами, являющимися гражданами государств-участников Конвенции (ст. 1 Дополнительного протокола к Конвенции 1977 г.). Без такого обмена реализация положений Конвенции носит случайный характер6. Однако необходимо добавить, что только две страны (Люксембург и Норвегия) ратифицировали Дополнительный протокол Конвенции. В настоящее время ряд государств Европы считают двойное гражданство приемлемым в связи с ростом мобильности населения, развитием миграционных процессов и перемещениями беженцев. Беженцы, как правило, натурализуются чаще и быстрее, чем другие иммигранты и от них лишь в редких случаях требуется отказ от прежнего гражданства как предварительное условие натурализации. Даже страны, официально провозгласившие своей целью устранение двойного гражданства, на практике относятся к нему благоприятно, выделяя положительные стороны.

способно создать для человека дополнительные обязан-

106

ности: человека могут обязать нести военную службу в двух государствах, платить налоги двум государствам. Лицо с двойным гражданством имеет усеченные права на дипломатическую защиту. В отношении лиц с двойным гражданством возникают трудности в сфере международных отношений: с одной стороны, может возникнуть спор о гражданстве лица между государствами, рассматривающими его как своего гражданина, а с другой — по каким-либо причинам третье государство может быть вынуждено решать, какому гражданству лица с двойным гражданством следует отдать предпочтение. Среди положительных последствий установления двойного гражданства можно назвать: дополнительные гарантии реализации и защиты прав и свобод личности, выгоды в отношении права на жительство в обоих государствах, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения гражданства в смешанном браке. Наличие значительного числа лиц с двойным гражданством может способствовать интенсификации связей между государствами. Сложное сочетание положительных и отрицательных сторон двойного гражданства затрудняет выработку однозначного отношения к нему. Так, например, в Италии с 1992 г. признается возможность двойного гражданства; в законодательстве ряда государств оговаривается возможность приобретения гражданства определенных стран без утраты прежнего гражданства. В Испании такой подход распространяется на иберо-американские страны или страны, имевшие или имеющие особые связи с Испанией. Некоторые станы допускают двойное гражданство при определенных условиях или не требуют отказа от прежнего гражданства при приобретении нового. В других странах лицо, обладающее двойным гражданством, обязано выбрать одно из них в течение установленного в законодательстве срока. Каждая страна подходит к решению проблемы двойного гражданства сообразно с особенностями собственной политики, культуры, демографической ситуации, географического положения. Устранение двойного гражданства возможно как при помощи внутригосударственных, так и международно-правовых мер7. Существует несколько внутригосударственных способов сокращения бипатризма. Конвенция о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности 1977 г. Страсбург // Права человека: сб. док. М., 1989. 6 Хаберамс Ю. Гражданство и национальная идентичность // Российский бюллетень по правам человека. 1995. № 7. С. 55—69. 7 Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. 5

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

менений в законодательстве других государств.

предусмотрен в разд. 12 Закона о британской государственной принадлежности 1981 г.8; 2) негативная оптация. В случае рождения ребенка у иностранцев, один из которых родился в этой стране (так

Заключаемые государствами международные договоры могут быть направлены как на предотвращение случаев возникновения двойного гражданства, так и на урегулирование его последствий.

называемый принцип двойного рождения), ребенок при-

К первым относится упомянутая ранее Конвенция о

обретает гражданство данной страны. Но по достижении

сокращении случаев многогражданства и о воинской по-

совершеннолетия такое лицо имеет право отказа от граж-

винности 1977 г. К данной категории договором можно

данства этой страны в течение определенного срока, упу-

также отнести соответствующие конвенции Советского

стив который, право теряет. Такой порядок предусмот-

Союза с рядом восточноевропейских социалистических

рен, например, в законодательстве Франции;

государств. Так, посредством конвенций между Прави-

3) с целью пресечения неограниченного приобрете-

тельством СССР и Правительством ВНР, подписанных в

ния гражданства эмигрантами, утратившими реальную

августе 1957 г. и в январе 1963 г.9, была достигнута дого-

связь с родиной, законодательство ряда государств уста-

воренность о том, что в течение одного года все лица,

навливает количество поколений лиц, постоянно прожи-

считающиеся одновременно как гражданами СССР, так

вающих за границей, которые могут передать детям свое

и гражданами ВНР, на основании добровольности имеют

гражданство по праву «крови». Определяются также ус-

право избирать гражданство любой из сторон.

ловия утраты гражданства лицами, родившимися за гра-

Вторая категория международных договоров само

ницей. Такой порядок существует в Швеции: гражданин

двойное гражданство не устраняет. Они заключаются

Швеции, который родился за границей, никогда не про-

для регулирования последствий двойного гражданства в

живал в этом государстве и «не пребывал в нем таким

связи с оказанием дипломатической защиты, военной

образом, какой мог бы свидетельствовать о его принад-

службы. В 1984 г. Франция и Алжир подписали соглаше-

лежности к Швеции», утрачивает шведское гражданство

ние о том, что лица, обладающие двойным гражданст-

по достижении 22 лет;

вом, могут проходить воинскую службу в любой из дан-

4) практически во всех государствах основной, ха-

ных стран вне зависимости от места их жительства.

рактерной чертой гражданства считается лояльность

14 мая 1997 г. в Европейскую конвенцию о граждан-

лица в отношении своего государства. Нарушением

стве, принятую и открытую для подписания, включена

этой лояльности, как правило, являются поступление на

глава о множественном гражданстве, в которой допус-

государственную службу или службу в армию иностран-

кается такой правовой статус: согласно ст. 17 граждане

ного государства без разрешения государства граждан-

государства-участника, имеющие другое гражданство,

ства, или натурализация в иностранном государстве по

обладают на территории государства-участника, в ко-

собственной воле, влекущие экспатриацию в страну

тором они проживают, теми же правами и несут те же

первичного гражданства. Принудительная натурализа-

обязанности, что и другие граждане этого государства-

ция таких правовых последствий не влечет;

участника.

5) для сокращения случаев приобретения множе-

Примерами договоров, направленных на урегулиро-

ственного гражданства по «праву крови», при смешан-

вание вопросов двойного гражданства, являются согла-

ном браке законодательство некоторых государств на-

шения между Испанией и Аргентиной, Россией и Турк-

деляет детей от такого брака гражданством по «праву

менистаном10. Данные договоры допускают сохранение

крови» отца (Индия, Таиланд);

прежнего гражданства, ссылаясь на исторические связи

6) для предотвращения возникновения множествен-

между государствами.

ного гражданства при вступлении женщин в брак в аб-

Советское законодательство не признавало инсти-

солютном большинстве правовых систем в настоящее

тута двойного гражданства. Декрет ВЦИК от 1 апреля

время введен принцип, согласно которому вступление в

1918 г. «О приобретении прав российского граждан-

брак с иностранцем не влияет на гражданство женщин.

ства» требовал извещения иностранных государств о

Более эффективным и действенным способом по

приобретении российского гражданства лицами, кото-

сравнению с внутригосударственными средствами является заключение международных договоров. Это объясняется тем, что внутригосударственные законодательные акты не могут полностью исключить коллизии законов о гражданстве в силу своего одностороннего харак-

№ 6 / 2013

рые ранее состояли гражданами этих государств11. Акт о гражданстве Великобритании от 1981 г. // Конституции стран ЕС: сб. док. М., 1997. С. 165. 9 Ведомости Верховного Совета СССР. 1958. № 1; 1963. № 30. 10 Дипломный вестник. 1994. № 1—2. 11 СУ РСФСР. 1918. № 31. С. 405. 8

Вестник Московского университета МВД России

107

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ного из своих гражданств (оптация). Такой порядок

тера и не могут, следовательно, учитывать возможных из-

Специальный выпуск:

1) представление бипатридам права отказа от од-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Согласно положениям о гражданстве СССР 1924 г.

гражданина того государства, на территории которого

(ст. 2), 1930 г. (ст. 4) и 1931 г. (ст. 4) иностранные граж-

постоянно проживают. Лица, обладающие двойным

дане, принятые в гражданство СССР, не пользовались

гражданством, пользуются защитой и покровительством

правами и не несли обязанности, связанные с принад-

обоих государств.

лежностью к гражданству другого государства.

Вопрос о двойном гражданстве неоднократно рас-

Законы о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 8) и 1990 г.

сматривался в органах государственной власти России

(ст. 2) закрепляли положение, согласно которому «за

в связи с проблемой соотечественников, проживающих

лицом, являющимся гражданином СССР, не признается

в странах СНГ и Балтии. В обращении от 15 февраля

принадлежность в гражданстве иностранного государ-

1995 г. «К главам государств и правительств Содруже-

ства» . С распадом Советского Союза произошло резкое

ства Независимых Государств» Государственная Дума

изменение геополитической ситуации как в мире в целом,

Федерального Собрания РФ ставила вопрос о достиже-

так и в республиках бывшего СССР.

нии согласия в предоставлении этническим русским рав-

12

Становление российского гражданства произошло на

ных прав в приобретении второго гражданства. Многие

фоне прекращения гражданства советского. Преемствен-

страны СНГ сохранили прежнее, характерное как для

ность обусловила главную черту российского Закона о

имперского, так и для советского периода истории от-

гражданстве 1991 г.: расширение круга российских граж-

рицательное отношение к данному институту. А те из

дан посредством предоставления гражданства лицам,

государств, которые изменили свои взгляды на эту про-

проживающим за пределами РФ . Это выразилось в при-

блему, пока не спешат заключать подобные договоры с

знании двойного гражданства, отсутствии большинства

Россией и между собой.

13

требований при приеме в гражданство, возможности об-

Двусторонние или многосторонние соглашения мог-

легченного приема в российское гражданство, предостав-

ли бы действовать временно и смягчить переход от старой

лении российского гражданства лицам, проживающим за

системы гражданства к новой. В таких договорах должны

пределами России.

найти отражение вопросы, связанные с изменением граж-

Политика, направленная на порождение фактическо-

данства, объем и порядок пользования правами и свобо-

го дойного гражданства, имела свое обоснование. Пред-

дами, выполнение обязанностей, гарантии защиты и пок-

полагалось, что будут заключены договоры с другими

ровительства сторон, порядок разрешения основных во-

странами, прежде всего с бывшими республиками в со-

просов в связи с толкованием и применением соглашения.

ставе СССР об использовании института двойного граж-

Возможно также заключение договоров о правовом ста-

данства с целью поддержки этнических россиян, прожи-

тусе граждан России, постоянно проживающих на терри-

вающих в этих республиках. После распада СССР за пре-

тории других государств, и граждан этих государств,

делами России оказалось, по разным данным, от 25 до 30

постоянно проживающих на территории России.

млн соотечественников . Во многих республиках идет от-

Европейский опыт мог бы быть использован при ре-

кровенная этническая дискриминация, ущемляющая

шении вопросов гражданства в рамках СНГ. Ориенти-

права некоренного населения, что, как следствие, порож-

ром может служить Европейская конвенция о граждан-

Специальный выпуск:

14

дает поток миграции в Россию. В этих условиях требова-

стве 1997 г., содержащая рекомендации, связанные с пра-

лось политико-правовое разрешение сложившейся ситуа-

вопреемством государств на постсоветском простран-

ции. В качестве одного из основных способов предлага-

стве. В частности, предлагается создать Центр докумен-

лось развитие института двойного гражданства в РФ.

тации по вопросам гражданства стран СНГ. Основной

Подразумевается, что предоставление двойного граждан-

целью его деятельности должно стать:

ства вводит в действие ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, где го-

v информирование на основе взаимности об изме-

ворится, что Россия гарантирует своим гражданам защи-

нениях в национальных законодательствах государств —

ту и покровительство за ее пределами.

участников СНГ, касающихся гражданства;

В настоящее время только два государства — члена

v информирование о добровольном приобретении

СНГ (Туркменистан и Таджикистан), заключили с Рос-

гражданства одного государства-участника гражда-

сийской Федерацией двусторонние соглашения об урегу-

нами другого государства-участника15.

лировании вопросов, касающихся двойного гражданства. Данные соглашения предусматривают, что каждое из государств-участников признает за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачивая собственное. При этом они пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности

108

Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 49. С. 816. Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 112. 14 Панарин С. Свой среди чужих. Русские в ближайшем зарубежье // Российская газета. 1994. 19 февр. 15 Российское гражданство: учеб. пособие / под ред. проф. В.Я. Кикотя. М., 2003. 12 13

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

двойном гражданстве может быть перспективным реше-

на концептуально иной основе. Получение гражданства

нием для законодательного определения статуса бипатри-

теперь связывается с рядом требований, в числе которых

дов в России. Такой закон позволил бы РФ урегулировать

необходимость отказа от прежнего гражданства. Пол-

вопросы, возникающие в связи с двойным гражданством,

ный отказ от двойного гражданства в новом Законе не-

для всех лиц, обладающих гражданством двух или не-

возможен из-за конституционной нормы, допускающей

скольких государств, на которых не распространяются

двойное гражданство (в Российской Федерации с 12 де-

уже заключенные Россией международные договоры с

кабря 1993 г. право граждан иметь двойное гражданство

Таджикистаном и Туркменистаном, т.е. для большинства

закрепляется конституционно).

реально существующих в нашей стране бипатридов. Од-

Согласно ч. 1 ст. 6 названного Закона за лицами, со-

нако до принятия такого закона положение «двуграждан»

стоящими в гражданстве РФ, не признается принадлеж-

в РФ фактически останется таким же, каким оно было

ность к гражданству другого государства, если иное не

свыше ста лет назад в Российской Империи, когда право

предусматривается международным договором РФ.

на двойное гражданство отвергалось категорически, что

В силу ст. 6 Закона гражданин РФ может по ходатай-

в тогдашних условиях соответствовало имперским поли-

ству получить гражданство другого государства, с кото-

тическим интересам и низкому уровню социальной мо-

рым имеется соответствующий международный договор.

бильности основной массы населения.

В РФ процесс заключения двусторонних договоров

Таким образом, важнейшим практическим шагом в

об урегулировании вопросов, связанных с двойным граж-

решении проблем бипатризма может стать скорейшее

данством, после подписания договоров с Таджикистаном

принятие анонсированного ст. 62 Конституции РФ, фе-

и Туркменистаном приостановился. В этих условиях толь-

дерального закона, который позволил бы определить

ко разработка и принятие анонсированного в Конститу-

статус лиц с двойным гражданством и урегулировать все

ции РФ и Законе о гражданстве федерального закона о

возникающие в связи с этим коллизионные вопросы.

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ РОЛЬ В РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ В РОССИИ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Новый Закон о гражданстве России 2002 г. строится

Т.А. ПРУДНИКОВА, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Аннотация. Статья представляет собой результат научного обобщения взглядов ученых на особенности конституционно-правового механизма реализации и защиты прав соотечественников за рубежом. Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, соотечественники, права и свободы, правовой механизм.

T.A. PRUDNIKOVA, candidate of legal science, chair of law senior lecturer of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article is the result of scientific analysis of views on particular constitutional mechanism for the implementation and protection of the rights of compatriots abroad. Keywords: constitutional regulation, compatriots, rights and freedoms, legal framework.

Общественные отношения, в которых участвуют

ческие системы как страны проживания, так и России, а

российские граждане, проживающие за рубежом, весьма

также на двусторонние отношения между этими стра-

многообразны и многие из них развиваются очень дина-

нами. От этого во многом зависит уровень интеграции

мично. Участие и представительство соотечественников

соотечественников в политическую систему страны их

может оказывать значительное воздействие на полити-

проживания. Основной целью в нашем контексте яв-

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

109

Специальный выпуск:

CONTENT OF THE CONSTITUTIONAL MECHANISMS OF REALIZATION AND PROTECTION RIGHTS OF COMPATRIOTS IN RUSSIA

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ляется конституционный принцип, согласно которому

должностных лиц. В данном контексте ученые-юристы

соотечественники пользуются защитой РФ.

в качестве принципов, гарантирующих права и свободы,

Обеспечение прав и свобод есть система гарантиро-

обоснованно выделяют принципы соразмерности их ог-

вания их осуществления, т.е. система действия общих

раничений и сохранения их сущностного содержания.

условий и специальных средств, обеспечивающих их пра-

Общий смысл обоих заключается в недопустимости

вомерную реализацию. Механизм защиты соотечествен-

чрезмерного ограничения властью прав и свобод (даже

ников состоит из:

по причине возникшей опасности для конституционного

v судебной защиты (система судов РФ);

строя), прав и законных интересов других лиц, правопо-

v внесудебной защиты (Президент РФ, Правитель-

рядка и др. Это весьма значимо для прав, реализация ко-

ство РФ, Министерство юстиции, МВД России, Комис-

торых при известных правонарушающих обстоятельст-

сия по правам человека при Президенте РФ, Уполномо-

вах не исключает законного применения государством

ченный по правам человека в РФ, Уполномоченный по

силы и принуждения (запрет митингов, ограничение сво-

правам человека регионального уровня и др.).

боды передвижения, забастовок и т.д.).

С начала реализации Государственной программы

Важную роль в осуществлении субъективных прав

по оказанию содействия добровольному переселению в

играет их конкретизация, в частности, пределов (границ)

РФ соотечественников принято более 120 тыс. заявлений

их использования соотечественниками, а также содержа-

для участия в Государственной программе, причем за

ния прав, круга обязанных лиц и принадлежащих им

2012 г. — 50 тыс. . В настоящее время идет формирова-

полномочий и пр.3. Конкретизация проводится, как пра-

ние конституционно-правового механизма реализации

вило, нормативно: посредством детализации субъектив-

и защиты основных прав и свобод соотечественников, в

ного права содержащей это право нормой определен-

котором можно выделить следующие направления:

ного закона, посредством текущего законодательства, а

1

1) законодательное обеспечение реализации прав и свобод соотечественников;

прав. Так, допускается конкретизация основных прав и

2) создание специальных органов для оказания со-

свобод личности путем их толкования Конституцион-

действия в реализации основных прав и свобод сооте-

ным Судом РФ в рамках его исключительной прерога-

чественников;

тивы толковать нормы Конституции (ч. 5 ст. 125

3) закрепление на законодательном уровне обязан-

Конституции). Одной из первоначальных позиций кон-

ностей должностных лиц по реализации основных прав

кретизации служит установление субъектов — облада-

и свобод соотечественников.

телей права. Субъектом почти всех провозглашенных в

Путь к юридическому обеспечению прав и свобод со-

гл. 2 Основного Закона прав и свобод является каждый

отечественников в широком плане открывается с законо-

человек. Однако это не исключает детализации в зако-

дательного оформления сущности государства, общест-

нодательстве (подчас уже в самой Конституции) с выте-

венного строя, приверженности демократическим поли-

кающими отсюда последствиями субъектов пользова-

тико-правовым принципам, таким как правовая госу-

ния правами, к которым относятся граждане, иностран-

дарственность, верховенство закона, разделение властей,

ные граждане, апатриды и т.д.

приоритет личности во взаимоотношениях с государст-

В интересах правомерной реализации в норматив-

вом и т.д. . Непосредственное обеспечение прав и свобод

ных актах часто делается специальное указание на юри-

2

Специальный выпуск:

в отдельных случаях — путем официального толкования

берет начало с самого их признания государством и со-

дические факты, с которыми обоснованно связана воз-

ответствующей нормативно-правовой регламентации.

можность использования субъективного права индиви-

Определяющим здесь является характер регламентации,

дом, указание на порядок использования, его пути, сред-

включая уровень имплементации международных актов

ства. Исключительно значимо в законе определение пе-

о правах человека, а также официально придаваемый

речня конкретных лиц, которые должны содействовать

правам социально-юридический смысл. Российская Фе-

реализации прав и свобод посредством исполнения своих

дерация, как известно, присоединилась к важнейшим

функциональных обязанностей, наконец, регламентация

международно-правовым документам о правах человека,

последних, т.е. их перечня, надлежащего исполнения.

признала их приоритет. К тому же основные права и сво-

Наряду с инициативной формой использования

боды человека и гражданина закреплены на конститу-

прав и свобод существует процессуально-процедурная,

ционном уровне как непосредственно действующие, что придает им высшую юридическую силу в отношении правотворческой, правоисполнительной, правоохранительной деятельности всех государственных органов и

110

Итоги деятельности ФМС России за 2012 г. по основным направлениям. 2 Права человека. История, теория и практика. М., 1995. С. 141—144. 3 Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 34. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

щиты прав и свобод и возможность каждого защищать

предусматривает регламент их использования. Процес-

свои права всеми способами, не запрещенными законом

суально-процедурный порядок представляет собой соб-

(ч. 1, 2 ст. 45) и др.4. Полагаем, что вышеназванные поло-

ственно юридическую конструкцию реализации прав.

жения Конституции можно использовать при охране (за-

Он обычно предполагает согласованность активных

щите) прав и свобод соотечественников, так как Россия

действий правообладателя и обязанных субъектов, чет-

признает особые связи соотечественников с исторической

кую нормативную обозначенность этих действий по

родиной и возлагает на себя обязательства по поддержке

форме, методам, средствам, времени, месту осуществле-

в области их основных прав и свобод.

ния и т.д. Согласованность задана прежде всего через си-

В число распространенных основных гарантий не-

стему юридических фактов, юридических (фактических)

посредственно защиты прав и свобод соотечественни-

составов, которые вызывают указанные действия, а так-

ков входят: выявление фактов нарушения прав и свобод;

же сами ими порождаются. Одновременно могут регла-

средства их восстановления; меры юридической ответ-

ментироваться и организационные мероприятия (уве-

ственности; меры пресечения действий, нарушающих

домление лица о решении, выдача документа и др.).

права и свободы или создающих тому угрозу; процессуальные формы (процедуры) охраны прав и свобод. Восстановление нарушенных прав и свобод соотече-

объективно обусловлено, не может не ослаблять их га-

ственников осуществляется, как правило, посредством:

рантированность. Данная проблема не теряет своей ак-

признания за ними права (свободы), в чем им было не-

туальности и сегодня. В юридической литературе отме-

законно отказано; отмены или признания недействитель-

чается, что затруднено, например, обращение человека

ными неправомерных как нормативных, так и индиви-

в межгосударственные органы по защите прав и свобод,

дуальных юридических актов властных субъектов; воз-

поскольку неизвестно, как определяется и что значит ис-

ложения обязанности возместить причиненный ущерб, а

черпанность всех внутригосударственных средств пра-

также устранить препятствия, помешавшие осуществле-

вовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции); не подкреплено

нию субъективного права; присуждения или иного

соответствующими обязанностями должностных лиц

властного предписания к исполнению невыполненной

право соотечественников на поддержку со стороны Рос-

обязанности; возврата имущества собственнику; опро-

сии в области защиты основных прав и свобод. На наш

вержения сведений, порочащих честь и достоинство и др.

взгляд, для реализации прав и свобод соотечественников

В деле восстановления прав и свобод соотечественников

необходимо законодательно оформить гарантии за-

исключительно значима роль суда, чьи решения позво-

щиты основных прав и свобод. На сегодняшний день

ляют не только удовлетворять законные интересы истца,

данная норма носит лишь формальный характер.

но и утверждать правовые начала государственности,

Защита прав и свобод соотечественников начинается с базового нормотворческого определения наказуемых

справедливость, режим демократической законности и правопорядка.

посягательств на них, а также с основных принципов и

Важным аспектом практики обеспечения нацио-

возможностей правозащиты в государстве, включая об-

нальных интересов России в отношении защиты прав со-

щегосударственные обязательства, главные ее способы,

отечественников является определение круга субъектов,

допустимые пределы. Важнейшая роль здесь принадле-

занимающихся правами соотечественников. Принципи-

жит Конституции, закрепившей приверженность России

альные вопросы определения и регулирования госу-

соответствующим международным стандартам, согласно

дарственной политики в отношении соотечественников

которым права человека необходимо охранять «властью

отнесены к ведению Российской Федерации. Согласно

закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был

п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведение Федерации вхо-

вынужден прибегать в качестве последнего средства к

дят установление основ федеральной политики и феде-

восстанию против тирании и угнетения» (преамбула Все-

ральные программы в области культурного и нацио-

общей декларации прав человека). Конституция подчер-

нального развития России, немыслимые без активных и

кивает равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19);

действенных связей с зарубежными соотечественниками.

закрепляет соблюдение и защиту прав и свобод человека

Приоритетные для них международно-правовые во-

и гражданина как обязанность государства (ст. 2); не до-

просы отнесены к ведению Российской Федерации п. «к»

пускает применения затрагивающих права и свободы

ст. 71 Конституции. Сюда вошли внешняя политика, а

нормативных правовых актов, если они не опублико-

также международные отношения и договоры России.

ваны официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); провозглашает гарантированность государственной за-

№ 6 / 2013

4

Конституция РФ. М., 1993. С. 2, 3, 6, 15.

Вестник Московского университета МВД России

111

Специальный выпуск:

Отсутствие процедурной упорядоченности по реализации прав и свобод соотечественников, когда это

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

когда закон с той или иной степенью определенности

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Вопросы обеспечения прав человека не являются

щих за пределами РФ. Основная задача Совета — коор-

предметом исключительного ведения РФ. Они включены

динация действий по защите прав и свобод соотечествен-

также в ведение ее субъектов. В частности, в п. «б» ч. 1

ников в государствах их проживания.

ст. 72 Конституции говорится о защите прав и свобод че-

Вопросами защиты прав соотечественников также

ловека и гражданина, защите прав национальных мень-

занимаются Администрация Президента РФ, Прави-

шинств. Пункт «о» включил в предмет ведения субъектов

тельство РФ, руководители федеральных органов испол-

Федерации и крайне важные вопросы координации меж-

нительной власти и заинтересованных организаций, об-

дународных и внешнеэкономических связей субъектов

щественные и благотворительные фонды и центры.

РФ, выполнения международных договоров России. Реа-

В связи с проведенным анализом представляется це-

лизация данных предметов ведения конкретизирована

лесообразным в качестве механизма защиты прав сооте-

ФЗ «О координации международных и внешнеэкономи-

чественников разрабатывать и утверждать соответствую-

ческих связей субъектов Российской Федерации».

щие программы с учетом конкретной ситуации в странах

Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции

их проживания.

РФ, являясь гарантом самой Конституции, прав и свобод

Таким образом, под конституционно-правовым ме-

человека и гражданина, в том числе и в области защиты

ханизмом защиты прав и свобод соотечественников сле-

прав соотечественников, определяет основные направле-

дует понимать систему правовых и организационных

ния внутренней и внешней политики государства.

способов, форм, методов и средств обеспечения прав и

Федеральное Собрание РФ осуществляет правовое

свобод соотечественников, а также репатриированных в

регулирование в области защиты прав человека и граж-

Россию, основанную на совокупности норм международ-

данина, включая защиту прав соотечественников. При

ных договоров, конституционного и отраслевого зако-

Государственной Думе создан и функционирует Совет

нодательства Российской Федерации.

соотечественников . Совет является действующим экс5

пертно-консультационным органом, представляющим в Государственной Думе соотечественников, проживаю-

Положение о нем утверждено Постановлением Государственной Думы от 25 октября 1996 г. № 763-ПГД. 5

КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИЦЕЙСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МЕКСИКЕ И ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ М.В. САУДАХАНОВ, кандидат юридических наук

Специальный выпуск:

Аннотация. Статья посвящена изучению конституционных и законодательных основ организации полицейской деятельности в Мексике, а также ее эффективности. Автор проводит анализ и делает выводы. Ключевые слова: конституционные основы, полицейская деятельность, Мексика.

CONSTITUTIONAL AND LEGISLATIVE BASIS FOR ORGANIZATION OF POLICE ACTIVITY IN MEXICO AND IT’S EFFICIENCY M.V. SAUDAKHANOV, candidate of legal science Annotation. In this article we explore the Constitutional and Legislative basis for organization of police activity in Mexico and it’s efficiency. The author makes the analysis and gives the conclusions. Keywords: constitutional basis, police activity, Mexico.

На сегодняшний день уровень познаний о функ-

свою линию поведения, и никакие из последних поли-

циях полиции Мексики не велик, и развитие теории о

тических и демократических изменений, произошед-

таких функциях находится в зачаточном состоянии.

ших в стране, не смогли существенно изменить это

Мексиканская полиция самостоятельно выработала

поведение.

112

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

мации о полиции, изучение общественного мнения в Мек-

полиции произошло, исходя из особенностей и традиций

сике показало, что значительная часть населения государ-

авторитарного управления, которое существовало в стра-

ства не доверяет органам полиции. Представляется, что

не2. Существующий в государстве политический режим

это явление есть продолжение длительного исторического

видит полицию прежде всего как элемент осуществления

отрезка, когда мексиканская полиция была создана как

контроля, а не обеспечения безопасности граждан.

инструмент политического контроля, но не как элемент защиты граждан от различного рода посягательств.

Мария Де Лас Эрас отмечает: «Полиция Мексики входит в десятку мировых полицейских структур, к кото-

Таким образом, кризис эффективности и соблюдения

рым со стороны местного населения присутствует наи-

законности в действиях органов полиции сохраняется и

большее недоверие. Даже в таких государствах, как Гаити,

по сей день. Национальная программа общественной без-

Малави, Армения, Гватемала и Сектор Газа ситуация

опасности, принятая на период с 1995 по 2000 гг., содер-

лучше чем в Мексике. Согласно опросам населения, около

жит достаточно широкий перечень проблем, связанных с

65% опрошенных полагают, что мексиканская полиция не

организацией деятельности полиции, а также с исполне-

заслуживает доверия»3. При этом другие исследования по-

нием полицейскими своих обязанностей. Однако после

казали, что 53% населения характеризуют свое отношение

принятия этой Программы до настоящего времени не был

к местной полиции как «плохое» и «очень плохое»4. Так

опубликован ни один отчет, ни один документ об успеш-

же министр общественной безопасности города Мехико

ности или провале реализации Программы, а также не

не так давно заявил, что количество людей, доверяющих

был опубликован ни один документ, который бы позво-

органам полиции, в столице государства не превышает

лил понять актуальную масштабность проблем.

20%, однако при этом не предоставил какие-либо данные,

Из всех попыток, сделанных в последние 20—25 лет,

которые бы подтверждали его заявление.

усовершенствовать и модернизировать систему деятельно-

Эрнесто Варгас добавляет: «Фактическое отсутствие

сти органов полиции выделяется создание в 1995 г. Нацио-

границ в применении власти, которой государство наде-

нальной системы обеспечения общественной безопасности,

лило органы полиции, позволяет полиции оставаться без-

благодаря которой планировалось оптимизировать работу

наказанной. Эта безнаказанность делает полицию своеоб-

полиции и координацию между различными полицей-

разной автономной организацией, которая действует, не-

скими структурами. Однако уже через два года независи-

взирая на существующие нормы и правила, становясь не-

мыми организациями были опубликованы сведения, кото-

ким привилегированным ведомством. Таким образом, без-

рые ставили под сомнение деятельность этой Системы, а

наказанность, автономность и самоуправство исторически

также результаты, ею достигнутые. Так же необходимо от-

стали основой для формирования деятельности полиции

метить создание в 1998 г. Федеральной полиции по преду-

Мексики на современном этапе»5.

преждению преступлений. Сомнения о природе функцио-

Обращаясь к истории становления и развития полиции

нирования данной структуры возникли после того, как

Республики Мексика, на наш взгляд, необходимо отме-

более 5 тыс. сотрудников военной полиции перешли на

тить, что во времена колониальной Мексики функции по-

службу во вновь созданную структуру. При этом закон, уч-

лиции исполняли две структуры. С одной стороны, поли-

редивший создание этого Федерального ведомства, не

цейский орган (Stricto sensu), задача которого заключалась

предусматривал возможность такого перемещения с од-

в обеспечении общественного порядка, с другой — сол-

ного места работы на другое.

даты Короны, исполнявшие функции, которые в дальней-

Последние исследования показывают, что уровень на-

шем были переданы органам полиции, и заключавшиеся в

рушений органами полиции прав граждан вырос суще-

подавлении восстаний, волнений и применении, где было

ственно. Количество пыток и истязаний, применяемых

необходимо, различного вида вооружения. Со временем

полицейскими во время допросов, да и в течение всего

колониальная полиция, работавшая «под крылом» властей

срока расследования преступления, вызывает тревогу.

города Мехико, перестала справляться с актами ванда-

Учение о полиции Республики Мексика ограничено определенными рамками. При этом репрессивная и превентивная деятельность полиции достаточно широко рассматривается в рамках дисциплин уголовного и административного права. В 1994 г. было опубликовано первое теоретическое исследование, посвященное общественной безопасности, а также функциям полиции, ее системе и структуре1.

№ 6 / 2013

GONZÁLEZ RUÍZ, SAMUEL, LÓPEZ PORTILLO VARGAS, ERNESTO y YAÑEZ, JOSÉ ARTURO. Seguridad pública en México, problemas, perspectivas y propuestas. México, 1994. 2 LÓPEZ PORTILLO VARGAS, ERNESTO. The police in Mexico. Political Functions and Needed Reforms, en BAYLEY, JOHN y CHABAT, JORGE (eds.), Transnational Crime and Public Security. Center for U.S.-Mexican Studies, University of California, San Diego (California), 2002, pp. 109 a 137. 3 DE LAS HERAS, MARÍA. Si de confianza se trata... el ejército, en Milenio Diario, diciem-bre 6, 2002, p. 12. 4 JOYMESR, ALFREDO y MICHEL, VICTOR H. México, con una mala policía y un buen ejército, en Milenio Diario, junio 6, 2002, p. 6. 5 LÓPEZ PORTILLO VARGAS, ERNESTO (N. 5), p. 110, 111, versión en español. 1

Вестник Московского университета МВД России

113

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

По мнению Э. Варгаса, становление системы функций

Специальный выпуск:

Несмотря на недостаток познаний, сведений и инфор-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

лизма и иными правонарушениями в столице государства.

тельства. При этом не содержит положений, посвященных

Возникла необходимость создания новой полицейской

сотрудникам полицейских структур, так как их деятель-

структуры, которая была бы схожа с уже существовавшей

ность регламентируется самостоятельными законами. К

в то время в Испании — полицией Santa Hermandad de la

тому же власти штатов издают свои нормативные акты, ре-

Acordada (Санта Эр-мандад де ла Акордада), созданной на ос-

гулирующие такую деятельность, и органы полиции нахо-

новании Королевского указа от 22 мая 1722 г. Тем не менее

дятся в подчинении у властей того или иного штата.

этот полицейский орган был составлен в основном из на-

В последнее время в научной литературе все сильнее

емных сотрудников, которые получали установленную за-

предлагаются создание и внедрение единой системы конт-

работную плату и зачастую действовали не в интересах

роля над всеми полицейскими структурами государства13.

государства, которому они служили, а в своих .

Э. Варгас отмечает: «Мнения, высказанные в опубли-

6

С 1858 по 1872 гг. во главе государства находился Бе-

кованных работах, официальных документах правитель-

нито Хуарес. При нем были созданы сельские и деревен-

ства и международных и зарубежных организаций, иссле-

ские подразделения полиции. Однако единой системы

дованиях национальных и международных организаций по

набора кадров в эти подразделения не было, и только по-

защите прав человека, материалах средств массовой инфор-

ловина из принятых на работу сотрудников проходила весь

мации, расследованиях независимых журналистов, интер-

служебный путь от приема до пенсии. Около трети от всех

вью с различными представителями полицейских структур,

принятых на службу дезертировали (при существовавших

прокуратуры и правительственных организаций за послед-

тогда 2400 позициях на службу было принято около 20 тыс.

ние 10 лет, позволяют мне сделать вывод о том, что осу-

человек), в рядах полиции процветала коррупция, боль-

ществляемый в настоящее время контроль за деятель-

шинство полицейских употребляли алкоголь, что было

ностью мексиканской полиции является недостаточным»14.

причиной совершения самими полицейскими многих тяж-

Таким образом, можно сделать вывод о том, что за всю

ких преступлений .

историю существования Мексики отсутствовали нормы,

7

В настоящее время недоверие и недовольство со сто-

регулирующие функции полиции, равно как и нормы, рег-

роны граждан по отношению к полиции возросли. В неко-

ламентирующие взаимодействие между полицией и орга-

торых сельских районах местное население активно сопро-

нами судебной юстиции.

тивляется появлению подразделений полиции8, в других ре-

Однако ситуация несколько изменилась, когда в 1993 г.

гионах жители пользуются дозволениями национального

законодательная власть г. Мехико (который, согласно

законодательства и самостоятельно создают местные ор-

ПКСШМ, именуют Федеральным округом) издала Закон

ганы полиции9. Другой фактор, демонстрирующий потерю

об общественной безопасности, который регулировал дея-

полицией доверия со стороны граждан, — значительное со-

тельность полиции и определил функции полиции. В 1995 г.

кращение числа желающих вступить в ряды полиции. Так,

Национальный конгресс принял Генеральный закон,

в столице государства городе Мехико в настоящий момент

целью которого была координация функционирования

существует около двух тысяч вакантных должностей только

Национальной системы общественной безопасности. Не-

в одном из подразделений полиции — Полиции по преду-

сколько глав этого Закона были посвящены деятельности

преждению преступлений, что показывает, что «никто не

полиции. В 1998 г. Национальный конгресс впервые при-

хочет быть полицейским»10. В это же время в ряде регионов

нял Закон, основным объектом регулирования которого

страны уже более 15 лет имеют место недобор сотрудников

стали организация деятельности и функции Федеральной

и отсутствие желающих занять вакантные позиции .

полиции по предупреждению преступлений.

11

Специальный выпуск:

Необходимо, на наш взгляд, отметить существующую разницу в заработных платах полицейских различных подразделений. Например, средняя заработная плата сотрудника полиции по предупреждению преступлений составляет 3600 песо в месяц, а заработная плата сотрудника судебной полиции — около 12 000 песо12. Кроме того, в государстве отсутствует конституционная база, которая устанавливала бы минимально допустимые условия для работы в полиции. Статья 123 Политической конституции Соединенных Штатов Мексики (далее — ПКСШМ) в ч. «А» регламентирует режим труда в государстве, а в ч. «В» определяет условия работы сотрудников властных структур государства и Федерального прави-

114

LÓPEZ UGALDE, ANTONIO; RÍOS ESPINOSA, CARLOS y SARRE MIGUEL. Bases Ideológicas de la función policial en México. Documento de trabajo No. 36, Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C., México, 1999, p. 16, 18. 7 MARTÍNEZ GARNELO, JESÚS. Policía Nacional Investigadora del delito. 1ª ed., Ed. Porrúa, México, 1999, pp. 143 a 147. 8 VEGA, RENÉ. Amenazan con linchar a policías en Morelos, en Milenio Diario, abril 2, 2002, p. 14. 9 ROJAS, ROSA. Ante el hartazgo, la autonomía, en La Jornada, noviembre 19, 2001, contraportada y p. 23. 10 MADRID, LEMIC. En el Distrito Federal nadie quiere ser policía, dice Marcelo Ebrard, en Milenio Diario, abril 9, 2002, p. 16. 11 CABALLERO, SERGIO. Desairan en Cancún empleos de policía, en Reforma, marzo 28, 2002, p. 9A. 12 HERRERA, ROLANDO. Prefieren ingresar a Policía Judicial, en Reforma, abril 10, 2010, p. 3B. 13 FRÜHLING E., HUGO. La Reforma Policial y el Proceso de Democratización en América Latina. Centro de Estudios para el Desarrollo, Seguridad Ciudadana, Chile, p. 6. Fecha de consulta: febrero del 2002. 14 LÓPEZ PORTILLO VARGAS, ERNESTO. La asistencia internacional para la reforma policial en México: Una alternativa experimental. México, 2002. 6

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. В данной статье рассматриваются этапы становления и развития местного самоуправления во все периоды становления России. Отмечаются основные тенденции становления местного самоуправления на всех этапах развития государственности. Ключевые слова: реформа, центральная власть, местная власть, местное самоуправление, местная администрация.

THE CONCEPT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION S.O. KHARLAMOV, candidate of legal sciences, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia; L.V. KINCHENE, candidate of legal sciences, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. This article discusses the stages of formation and development of local government in all periods of the formation of Russia. Pointing out the main tendencies of local government at all stages of development of the state. Keywords: reform, the central government, local government, local government, the local administration.

В своей книге «Земство и земская реформа» (1918 г.)

Те же проблемы существовали и в городской

Б.Б. Веселовский писал: «При крепостном праве, до

жизни: «Город без одобрения администрации не может

1960-х гг. прошлого века, Россия управлялась всецело

ступить ни одного шага, и в этом, конечно, нужно ви-

чиновниками и помещиками, которых Николай I на-

деть главную причину отсталости наших городов в деле

зывал своими полицмейстерами. Несовершенства та-

благоустройства. По существу своему, понятие о само-

кого управления и таких порядков становились все

стоятельности местного самоуправления не совместимо

яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и рус-

с предоставлением администрации права утверждать

ское государство должно было ровняться по другим

или не утверждать должностных лиц, а тем более — на-

цивилизованным государствам… Приходилось поду-

значать их на свое усмотрение. Если органы городского

мать, как улучшить это управление. И уже в начале

самоуправления могут самостоятельно управлять де-

XIX в. правительство стало составлять разные про-

лами города, то им должно быть предоставлено и право

екты, как исправить дела местного самоуправления. Со-

выбирать подходящих лиц для выполнения своих пред-

ставлялись секретно разные проекты, как бы ослабить

начертаний»2.

гнет крепостного права, однако боялись поступить ре-

Уже в XIX в. специалистам было ясно, что при

шительно — боялись восстания крестьян, боялись по-

таком способе управления граждане перестают быть

вредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое

субъектами управленческой деятельности, превраща-

дело и в конце концов пришлось отказаться от кре-

ясь в пассивные и в активно противодействующие объ-

постного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновре-

екты (как это было со столыпинской реформой). Ни то,

менно с этим был поставлен вопрос, как улучшить

ни другое не способствует эффективному функциони-

управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное самоуправление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении»1.

№ 6 / 2013

Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918. С. 30—32. 2 Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. С. 38—42. 1

Вестник Московского университета МВД России

115

Специальный выпуск:

С.О. ХАРЛАМОВ, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России; Л.В. КИНЧЕНЕ, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД Росси

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

рованию государства, а главное — реализации прав и

управления. Государственная бюрократия субъектов

свобод граждан.

Федерации не заинтересована в том, чтобы отдавать

ХХ в. принес понимание того, что демократиче-

власть, собственность и финансы органам местного са-

ское, правовое государство, гражданское общество

моуправления, решающим конкретные вопросы жизне-

могут решать свои основные задачи только при нали-

деятельности местного населения, несмотря на то что

чии развитой системы самоуправления, как местного,

объективная потребность общества заключается в пря-

так и общественного. Жители населенных пунктов

мо противоположном. По различным причинам в неко-

должны иметь возможность самостоятельно, под свою

торых регионах законодательство о «местной» влас-

ответственность решать вопросы организации своей

ти — власти местного населения (местного сообщества)

жизни, используя формы как прямой демократии, так

развивается весьма неудовлетворительно.

и через избранные ими органы самоуправления. При-

Сегодня можно говорить о достаточной регламен-

чем объем полномочий этих органов должен опреде-

тации органами государственной власти деятельности

ляться возможностями их реализации и ничем иным.

органов местного самоуправления, но, к сожалению это

Только при таком подходе возможно оптимальное со-

не всегда способствует успешному развитию местного

четание интересов государства в целом и его граждан.

самоуправления, а зачастую приводит к затормажива-

Только такой подход обеспечивает в максимальном

нию этого процесса. Органам местного самоуправления

объеме права, свободы и интересы граждан.

приходится создавать свою нормативную базу в слож-

Во все периоды становления России как единой Ве-

ных условиях борьбы с государственной бюрократией.

ликой державы, особенно в кризисные периоды, отчет-

После того как муниципальные образования при-

ливо проявлялись две тенденции: объединение на основе

няли свои уставы, в регионе окончательно определились

сильной центральной власти и разобщение, суверениза-

приоритеты в выборе моделей местного самоуправления.

ция территорий, ее составляющих. Причинами тому

В выборе варианта территориальной организации

были как объективные исторические и социально-эко-

местного самоуправления в регионе были использованы

номические условия, так и субъективное желание удель-

различные модели, предусмотренные федеральным за-

ных владетелей, или региональных элит (в современных

конодательством: поселенческий принцип в Оренбург-

политических терминах) быть всевластными хозяевами

ской области (до 2000 г.), муниципальные образования

своих ограниченных, главное — самодостаточных, с их

в границах городов и районов в Удмуртии, Пермской

точки зрения, пределах.

области, Коми-Пермяцком автономном округе, в посел-

Наряду с двумя отмеченными основными тенден-

ках и селах Башкирии, двухуровневая система местных

циями на всех этапах развития государственности ино-

образований: район-поселковые и сельские советы — в

гда в менее заметной мере проявлялась и третья —

Курганской и Челябинской областях.

становление и развитие местного самоуправления. В пе-

При определении системы организации власти в му-

риоды разобщенности самоуправление было одним из

ниципальных образованиях предпочтение получили мо-

инструментов управления для региональных властей.

дели, предусматривающие ключевое положение глав

При усилении центральной власти самоуправление бы-

местного самоуправления или местных администраций.

ло одним из инструментов управления для региональ-

Более чем 2/3 глав местных образований региона одно-

ных властей. При усилении центральной власти само-

временно выступают в качестве высшего должностного

управление было в значительной мере компромиссом

лица местного самоуправления, руководителя адми-

между верховной властью и входящими в состав единого

нистрации и представительного органа (входят в него

государства территориями. Признание прав территорий

по должности, председательствуют на заседаниях и ор-

на самоуправление сглаживало остроту противостояния

ганизуют его работу). Таким образом, можно говорить,

центра и провинции.

что роль представительных органов в подавляющем

В той или иной мере самоуправление в России суще-

числе муниципальных образований региона незначи-

ствовало на всем протяжении ее истории. При этом не-

тельна. Их деятельность поставлена под контроль глав

маловажным обстоятельством является то, что, как и в

муниципальных образований, хотя, исходя из практики

настоящее время, государство сознательно шло на воз-

зарубежных стран и требований Европейской хартии

рождение самоуправления в периоды кризиса государст-

местного самоуправления, все должно быть наоборот.

венной власти, принуждаемой неизбежной необходи-

В этой связи объяснимо и оправданно появление в

мостью проведения реформ. На сегодняшний день нор-

регионе тенденции к организованному размежеванию

мативно-правовые акты Российской Федерации закреп-

представительных и исполнительных органов власти в

ляют государственную природу органов местного само-

муниципальных образованиях районного и городского

116

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

щейся значительной автономии органов местного само-

депутатский корпус.

управления в границах территорий городов и районов.

В этой связи стоит отметить, что совмещение гла-

Систему местного самоуправления нельзя считать

вами муниципальных образований своих должностей с

полноценной без территориального общественного са-

постами председателей представительных органов вла-

моуправления (ТОС). Эта система находится в стадии

сти целесообразно на уровне поселков и сельсоветов,

становления. По ряду причин фактически органы терри-

где власть максимально приближена к населению и

ториального общественного управления созданы и дей-

может им контролироваться непосредственно, напри-

ствуют главным образом в крупных городских муници-

мер, через формы прямой демократии — сходы, собра-

пальных образованиях. В сельских районах и населен-

ния и т.д. Это нельзя обеспечить в городах и районах

ных пунктах территориальное общественное самоуправ-

субъективного значения, поэтому здесь оправданно су-

ление существует формально. Его развитие сдерживается

ществование организованного размежевания предста-

пассивностью граждан, неоднозначностью правового

вительных и исполнительных органов власти. Отноше-

статуса ТОС, незаинтересованностью глав местного са-

ния между ними должны строиться на объективном

моуправления в том, чтобы иметь на своей территории

разделении вопросов компетенции. В этой связи глава

независимую от них самоорганизацию граждан.

муниципального образования должен иметь право воз-

В муниципальных образованиях должно быть обес-

главлять либо представительный орган власти, либо

печено проведение продуктивной налоговой политики,

местную администрацию. Такой поход в условиях низ-

повышение собираемости налогов, расширение налого-

кой активности населения позволит обеспечить реаль-

облагаемой базы путем развития предпринимательства,

ный контроль депутатов за деятельностью местной

рационального использования земельных ресурсов.

исполнительной власти.

На уровне областей и республик региона необхо-

В вопросах территориальной организации местного

дима последовательная бюджетная политика, прежде

самоуправления в регионе налицо тенденция отказа от

всего определение долгосрочных нормативов отчисле-

поселенческой модели с характерным для нее множе-

ний в бюджеты муниципальных образований от долей

ством муниципальных образований и перехода к осу-

федеральных налогов, остающихся в регионе, реализа-

ществлению местного самоуправления на уровне горо-

ция социально-экономических программ, направленных

дов и районов, как, например, в Оренбургской области.

на выравнивание экономического потенциала муници-

В Челябинской области, по итогам местных референду-

пальных образований, обеспечение перехода муници-

мов, набирает силу процесс самороспуска муниципаль-

пальных образований к планированию расходных час-

ных образований уровня поселков и сельсоветов с пере-

тей бюджета на основе социальных нормативов. На фе-

дачей ими своих полномочий районным и городским

деральном уровне назрела необходимость разграничить

муниципальным образованиям. В Курганской области

расходные полномочия между различными уровнями

рассматривается вопрос о переходе от двухуровневой си-

органов государственной власти и местного самоуправ-

стемы: район, город-поселок-сельсовет — к одноуровне-

ления, ликвидировать ее финансируемые федеральные мандаты, законодательно установить государственные минимальные социальные стандарты для объективного

образований и многоступенчатый механизм принятия и

определения расходных частей бюджетов местного и ре-

реализации управленческих решений при сохраняю-

гионального уровней.

Специальный выпуск:

вой: город, район. Основные причины этого явления — финансовая несостоятельность сельских муниципальных

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

уровней, где существует довольно представительный

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

117

Специальный выпуск:

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ М.В. ЧЕИШВИЛИ, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. Важной составляющей в деятельности любого муниципального образования является финансово-экономическая самостоятельность и обеспеченность. Одним из основных факторов, определяющих современное состояние экономики каждого муниципального образования, является жилищно-коммунальное хозяйство, требующее грамотного и эффективного управления и использования. Из-за нехватки финансовых ресурсов иногда не решаются первостепенные задачи. Ключевые слова: местное самоуправление; городское хозяйство; муниципальная собственность; финансово-экономическая самостоятельность; экономика муниципального образования; финансовые ресурсы.

SOME OF THE PROBLEMS OF ECONOMIC REFORM MUNICIPAL GOVERNMENT IN THE RUSSIAN M.V. CHEISHVILI, candidate of legal sciences, associate professor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. An important part in the activities of any municipality is the financial and economic self-sufficiency and security. One of the main factors determining the current state of the economy of each municipality, is the housing and utilities sector, which requires a competent and effective management and use. Due to lack of financial resources, sometimes Primary tasks are solved. Keywords: local government, urban economy; municipal property, financial and economic independence, the economy of the municipality; financial resources.

В настоящее время одной из самых острых задач в

тельность населения города. Сюда относятся прежде

деятельности органов местного самоуправления является

всего жилищно-коммунальная сфера, водопроводно-

финансово-экономическая самостоятельность и обеспе-

отопительная, дорожная, санитарная, энергетическая и

ченность. Из-за нехватки финансовых ресурсов зачастую

др. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства осо-

не решаются первостепенные задачи. Все еще недоста-

бенно актуальны для урбанизированных территорий,

точно высока в муниципальных бюджетах доля собст-

где имеет место разветвленная сеть инженерной инфра-

венных средств, не возмещается значительная часть рас-

структуры. На жилищно-коммунальное хозяйство в го-

ходов органов местного самоуправления, связанных с ис-

родской среде возлагаются такие основные функции,

полнением отдельных государственных полномочий, не-

как контроль за выполнением федерального законода-

достаточно эффективно используется муниципальная

тельства по содержанию и эксплуатации объектов жи-

собственность.

лищно-коммунального хозяйства, эксплуатация, строи-

Одним из основных факторов, определяющих со-

тельство и ремонт дорог, водоснабжения, канализации,

временное состояние экономики каждого муниципаль-

эксплуатация городских земель в соответствии с гене-

ного образования, является жилищно-коммунальное хо-

ральным планом и проектом земельно-хозяйственного

зяйство (ЖКХ). На жилищно-коммунальную сферу

устройства города, обеспечение материально-техниче-

приходится значительная доля дотаций, что существен-

ского снабжения, распределение муниципальных зака-

ным образом отражается на размерах расходных средств

зов, поддержание на соответствующем уровне жилищ-

государственных структур и муниципалитетов. Жи-

но-коммунальной сферы и ее развитие в целом.

лищно-коммунальное хозяйство включает в себя дея-

Целью системы жизнеобеспечения каждого город-

тельность ряда независимых друг от друга, экономи-

ского поселения является бесперебойная работа всей ин-

чески самостоятельных сфер, представляющих в сово-

женерной инфраструктуры урбанизированной террито-

купности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедея-

рии на основе строгого учета энергозатрат и стоимости

118

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ципальном управлении этой сферой является необходи-

городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов

мость

механизма

страны, то сегодня эти фонды радикальным образом пе-

поддержания городской системы жизнеобеспечения и

сочетания

экономического

рераспределены между субъектами рынка — населением

исполнения городом социальных стандартов, учет ко-

и частными (акционерными) предприятиями. И хотя го-

торых позволяет урбанизированной территории обес-

рода продолжают сохранять контроль за обеспечением

печивать свою целостность и безопасность.

основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов,

В недалеком прошлом, в условиях плановой экономики бывшего СССР, практически все предприятия жи-

схема такого контроля становится намного сложнее и менее эффективной, чем в прежние годы.

лищно-коммунального хозяйства были объединены в

С большими трудностями сталкиваются админист-

комбинаты коммунальных услуг, что, однако, уже тогда

рации так называемых «городов одного завода». Такие

обнаруживало массу недостатков в работе предприятий,

города были построены в советском прошлом специ-

проявлению которых способствовали объективные об-

ально для обслуживания крупных предприятий, где

стоятельства функционирования данной сферы. Подоб-

завод был смыслом и источником существования всего

ные негативные явления были обусловлены тем, что

города. Жилье, коммунальные службы, услуги — все

услуги предприятий жилищно-коммунальное хозяйства

принадлежало предприятию, а сегодня, как только завод

потреблялись по месту жительства, а это не могло не вы-

становится акционерным обществом, он прекращает фи-

звать заметного противоречия между территориальным

нансирование инфраструктуры, поскольку это не вы-

и отраслевым принципом деятельности этих предприя-

годно, и тогда инфраструктура тяжким бременем ложит-

тий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных

ся на скудный муниципальный бюджет, который не в со-

услуг, предприятие жилищно-коммунального хозяйства

стоянии это вынести. В результате это приводит к раз-

как представитель соответствующей отрасли заинтере-

валу экономики муниципального образования. Некото-

совано в эффективных результатах своей деятельности,

рые муниципалитеты пытаются привлечь частные пред-

тогда как потребитель этих услуг (население) — только

приятия к предоставлению услуг и содержанию комму-

в качестве конечного результата. На производственную

нальной службы, однако большинство муниципалитетов

структуру и организацию управления хозяйством ока-

без энтузиазма относится к такой инициативе, ибо они

зывает влияние масштаб самого хозяйства — чем боль-

опасаются, что налоговые поступления, полученные от

ше размер городского поселения, тем сложнее и разветв-

этих предприятий, будут присвоены органами государст-

ленней становится структура жилищно-коммунального

венной власти субъекта Федерации2.

комплекса. Характерные для сферы производства эко-

В действительности сегодня муниципалитеты не

номические критерии эффективности, такие как рента-

имеют финансовой самостоятельности, которую они

бельность и выработка, зачастую оказываются непри-

должны были бы иметь как единицы местного само-

годными для объектов жилищно-коммунального хозяй-

управления. Местные налоги и долевые доходы от нало-

ства. Этот факт делает актуальной проблему разработки

гов составляют лишь малую часть бюджетов местного

критериев эффективности предприятий жилищно-ком-

самоуправления. За пределами этого источника дохода

мунальной сферы.

муниципалитеты вынуждены «выпрашивать» субсидии

Жилищный фонд в РФ составляет около 23% недви-

либо у федерального правительства, либо у правитель-

жимого имущества страны. В городской местности рас-

ства субъектов Федерации. В силу данных обстоятельств

положено примерно 72% жилого фонда, тогда как в

органы государственной власти начинают вторгаться в

сельской только 28%. Доля жилья и жилищно-комму-

полномочия муниципалитетов, что, по существу, приво-

нального хозяйства к началу его реформирования в Рос-

дит к реставрации системы советского образца.

сийской Федерации достигала 35% от стоимости основ-

В настоящий момент муниципальная собственность

ных фондов страны . Однако уже к концу 1990-х гг. под

в Российской Федерации находится в начальной стадии

влиянием реформ 1991—1993 гг. в структуре жилищно-

становления и развития, хотя юридическая основа уже

1

коммунального хозяйства стали происходить интерес-

заложена. Концепция муниципальной собственности до

ные изменения. В первую очередь в результате прива-

сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс прива-

тизационных процессов значительная часть предприя-

тизации еще не окончен, и в настоящий момент не ясно,

тий жилищно-коммунального хозяйства (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности. Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами эко-

№ 6 / 2013

Ипатьев И.А. Условия осуществления жилищной реформы // Экономист. 2011. № 5. С. 61. 2 Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: матлы междунар. симпозиума / под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2010. 1

Вестник Московского университета МВД России

119

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

номики страны. Если в дореформенный период на долю

Специальный выпуск:

эксплуатационных работ. Главной проблемой в муни-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

что именно остается за федеральной, областной и муни-

Тем не менее кризисные явления, сопровождающие

ципальной собственностью. Следовательно, остается не

весь период реформирования жилищно-коммунального

ясным, какая собственность будет облагаться муници-

хозяйства, к настоящему времени продолжают про-

пальным налогом, или сколько налоговых поступлений

являться с той же степенью остроты, что и раньше. Сло-

сможет в будущем получать муниципалитет .

жившаяся сегодня ситуация в жилищно-коммунальном

3

На данный момент все еще весьма слабой является

хозяйстве попросту не позволяет потенциальным инве-

система юридической защиты местного самоуправления,

сторам направлять свободные средства на развитие это-

прежде всего в том, что касается собственности. Напри-

го сектора муниципальной экономики. Причем в каж-

мер, недавно принятый Земельный кодекс РФ полностью

дом населенном пункте вырабатывается свой ряд прио-

игнорирует права органов местного самоуправления в

ритетов в решении постоянно возникающих здесь проб-

вопросах определения правового статуса земли, совер-

лем. Наиболее типичными для российских городов про-

шения сделок с нею. А ведь земля является достоянием

блемами являются: неудовлетворительная работа в

государства, общенародной собственностью, и решать

области теплоснабжения и газоснабжения микрорай-

наиболее важные вопросы, связанные с правовым стату-

онов и домов, плохое качество водопроводной воды, от-

сом земельных участков, возможно только при участии

сутствие развитой социальной инфраструктуры в микро-

органов местного самоуправления. Ощущается потреб-

районах, низкий уровень благоустройства муниципаль-

ность в развитии законодательства по вопросам владе-

ных территорий4.

ния, использования, распоряжения муниципальной соб-

С целью разрешения возникающих проблем в сфере

ственностью, финансово-экономическими ресурсами,

жилищно-коммунального хозяйства была разработана

местным бюджетом и внебюджетными средствами.

федеральная Концепция реформирования этой отрасли.

Актуальной проблемой является организация конт-

Данная Концепция не создавалась исключительно под

роля за использованием муниципальных финансов и

городские условия, однако именно города оказались в

муниципальной собственности. В системе местного са-

эпицентре проблем, связанных с реализацией принци-

моуправления отсутствуют свои контролирующие ор-

пов реформирования жилищно-коммунального хозяй-

ганы, способные квалифицированно и непредвзято

ства. На городские поселения пришлись наиболее

проводить контроль за расходованием муниципальных

тяжелые последствия результатов первых лет реформи-

средств, а также нет финансовых средств на проведение

рования. Резко возросли тарифы на коммунальные

аудиторской проверки или оплаты проверки исполне-

услуги. Если в Москве, Санкт-Петербурге и большин-

ния бюджета государственными контрольно-ревизион-

стве городов России рост составил около 30%, то, на-

ными управлениями.

пример, в Ульяновске стоимость коммунальных услуг

Состояние жилищно-коммунальной сферы в каж-

увеличилась сразу в три раза. Правительство РФ внесло

дом городском поселении определяется несколькими

коррективы в проведение жилищно-коммунальной по-

обстоятельствами. Во-первых, количеством работни-

литики, отказавшись от намерений перенести на насе-

ков, занятых в этой системе, число которых постоянно

ление 100%-ную оплату коммунальных услуг.

увеличивается; примечательно, что увеличился и уро-

Рассматривая вопрос организации муниципального

вень заработной платы в этом секторе российской эко-

управления в крупных городах, необходимо отметить на-

номики, но на самом деле этот рост является экстен-

личие высокой степени централизации управления ЖКХ,

сивным и никак не влияет на принципиальные органи-

целостность и неделимость действующей инфраструк-

зационные основы функционирования данной сфе-

туры, огромное количество потребителей услуг. Подоб-

ры. Во-вторых, кардинально меняется структура управ-

ная масштабность и емкость управления отраслью в

ления жилищно-коммунальным хозяйством, предпола-

городских условиях, безусловно, имеет как положитель-

гающая взаимодействие на правах социального парт-

ные, так и отрицательные стороны, непосредственно

нерства государственных, муниципальных и частных

влияющие на характер реформирования городского хо-

предприятий России. Значительно увеличивается доля

зяйства в настоящий период. Преимуществом централи-

оборотных средств в этой сфере, что превращает жи-

зации в системе управления отрасли может быть высокая

лищно-коммунальное хозяйство в финансово насыщен-

оперативность работы коммунальных служб в случае

ную и устойчивую экономическую структуру. В-третьих,

крупномасштабных аварийных ситуаций. В то же время

расширяются права субъектов жилищно-коммунального хозяйства, получающих возможность осуществления выбора, а также самостоятельной экономической политики.

120

Концепция управления федеральной собственностью // Вопросы экономики. 2009. № 10. 4 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2009. С. 217—270. 3

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ностей отдельных граждан, органов территориального

конодательных актов, направленных на повышение эф-

самоуправления самостоятельно регулировать и контро-

фективности использования ресурсов муниципального

лировать потоки коммунальных услуг, масштабы и ха-

района, в первую очередь определяющих источники

рактер которых подчас не соответствуют реальным

формирования этих ресурсов и контроля за их исполь-

потребностям. Эффективность работы ЖКХ зависит от

зованием. Эти акты не должны противоречить дейст-

его правильной организации. В настоящее время органи-

вующему законодательству, приводить к резкому изме-

зационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и за-

нению сложившихся финансовых потоков. Вместе с тем

частую не выполняет возложенных на нее задач.

они должны создавать возможности бюджетных по-

В настоящее время очевидна назревшая необходи-

ступлений и закладывать прочную основу для форми-

мость разработки единой муниципальной политики в

рования в будущем полновесных районных бюджетов и

сфере оказания целевой поддержки населения путем

бюджетов других муниципальных образований.

организации в округах центров жилищных субсидий.

Важное значение также имеет научная выработка эф-

Реализация указанного направления, безусловно, яв-

фективных форм организации городского самоуправле-

ляется сложной задачей. Долгое время невысокие цены

ния. Без научно обоснованных разработок невозможно

на коммунальные услуги населению компенсировались

реализовать эффективное самоуправление на местах. В

высокими тарифами для промышленных предприятий,

этом смысле целесообразно проводить комплексные на-

что с неизбежностью отражалось на себестоимости

учные исследования в различных сферах науки, составить

продукции последних. Однако в соответствии со ст. 426

перечень проблем, требующих первостепенного исследо-

ГК РФ практика компенсации недополученных

вания, и организовать тендеры для их выполнения.

средств от населения за счет повышенных тарифов для

Подготовка и повышение квалификации кадров —

промышленных предприятий попадает под запрет, что

одна из основных задач в обеспечении реформы мест-

в значительной степени способствует увеличению доли

ного самоуправления, как это сформулировано в основ-

платежей за коммунальные услуги от населения. И все

ных Положениях государственной политики в области

же, несмотря на то что доля затрат на услуги жилищно-

развития местного самоуправления.

коммунального хозяйства, покрываемых за счет бюд-

Создание эффективного механизма самоуправления

жета, за последние 10 лет снизилась с 97—98% до

в России, судя по всему, окажется делом более долгим и

60—70%, доля дотаций в бюджетах всех уровней оста-

трудным, чем это представлялось ранее. Очевидно, что

валась достаточно высокой: в бюджетах субъектов Фе-

гораздо проще осуществить организационные и институ-

дерации она составляла более 25%, в бюджетах

ционные перемены, чем добиться изменения установок и

муниципалитетов — более 50%5.

оценок «в головах» политиков и администраторов, от ко-

Экономическая составляющая является наиболее

торых в значительной мере зависит руководство процес-

важной в развитии местного самоуправления. Экономи-

сом глубоких политических, экономических и обществен-

ческой основой обеспечения жизнедеятельности системы

ных преобразований. Иными словами, «эволюция в го-

местного самоуправления каждого города является

ловах» оказывается более важным делом, чем проведение

укрепление финансово-экономической базы, следова-

каких-либо реформ, но в конечном счете именно она есть

тельно, в этом направлении должна осуществляться ком-

ключ к построению демократического государства с ры-

плексная политика, которая способна охватить решение

ночной экономикой. Таковы проблемы и выводы, дей-

следующих проблем: 1) расширение муниципальной

ствительные для нынешних процессов, разнообразных

собственности и улучшение ее управления; 2) разработка

преобразований в стране, осуществляющей переход от

комплексных социально-экономических программ и

централизованной административно-командной системы

обеспечение их выполнения; 3) более детальная разра-

управления и государственной экономики к демократии

ботка местной налоговой политики; 4) эффективное и

и рыночному хозяйству.

целесообразное использование экономических, трудовых и природных ресурсов, находящихся в ведении муниципальных органов.

№ 6 / 2013

Косарева Я.А., Улюкаев А.Д. Реформа ЖКХ: эволюция или революция? // Вопросы экономики. 2007. № 9. С. 55—68. 5

Вестник Московского университета МВД России

121

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Не менее очевидна необходимость в разработке за-

Специальный выпуск:

недостатком централизации является отсутствие возмож-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ПРАВО НА ЖИЗНЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ЭВТАНАЗИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ Т.В. КЛЫГА, адъюнкт Московского университета МВД России; Т.В. БАРИКАЕВА, слушатель 521 группы Московского университета МВД России Аннотация. Рассматриваются международно-правовой механизм охраны и защиты прав и свобод человека, основания и нормативно-правовые акты и процедуры применения эвтаназии в ряде зарубежных стран. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: право человека на жизнь, свободы человека, эвтаназия, элементы, стадии, процедуры, юридический механизм.

THE RIGHT TO LIFE AND THE RIGHT BASE OF EUTHANASIA IN OTHER COUNTRIES T.V. KLYGA, adjunct of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; D.E. BARIKAEVA, listener of 521 group of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. We consider the international legal mechanism for the protection and defense of the rights and freedoms of the individual, foundation and regulations and procedures for the use of euthanasia in some foreign countries. The basic theoretical problems, different points of view of scientists and their vision of the problem. Keywords: right to life, freedom, rights, euthanasia, elements, steps, procedures, legal mechanism.

На протяжении многих лет законодатели, судьи, уче-

«Если болезнь не только не поддается врачеванию, но и

ные пытаются дать понятие такому феномену, как эвта-

доставляет постоянные мучения и терзания, то священ-

назия и прийти к единому мнению по наиболее важным

ники и власти обращаются к страдальцу с такими уго-

вопросам, вызывающим разногласия как в России, так и

ворами: он не может справиться ни с какими заданиями

в зарубежных странах. Это прежде всего касается поня-

жизни, неприятен для других, в тягость себе самому и,

тия эвтаназии, традиционные представления об эвтана-

так сказать, переживает уже свою смерть»3.

зии, случаи, в которых можно говорить об эвтаназии,

Эвтаназия — удовлетворение просьбы больного об

моральные аспекты, где официально она разрешена, и

ускорении его смерти какими-либо действиями или

способы применения, доводы «за» и «против» эвтаназии.

средствами4. Но данное понятие, на наш взгляд, являет-

Термин «эвтаназия» впервые употреблен Френсисом

ся неполным. Сама идея эвтаназии зародилась давно.

Беконом в XVI в. для определения «легкой смерти» . С

Но со времен Гиппократа и до наших дней традицион-

XIX в. стал означать «умертвить кого-либо из жалости».

ная врачебная этика включает в себя запрет: «Я не дам

Здесь идет речь о преднамеренном убийстве с целью об-

никому просимого от меня смертельного средства и не

легчить ненужные страдания. В таком случае не суще-

покажу пути для подобного замысла»5. Именно эти

ствует более двусмысленного слова, чем «эвтаназия».

слова касаются вопроса эвтаназии, именно их должен

Специальный выпуск:

1

С древнейшей поры проблема жизни и смерти была предметом философского и правового осмысления. По-

произнести настоящий врач — человек, который затем всю жизнь придерживается данной клятвы.

стичь проблему пытались и античные философы, видя в

В ст. 14 Этического кодекса российского врача го-

ней один из важных вопросов человеческого существо-

ворится, что «эвтаназия как акт преднамеренного лише-

вания. Высказывались самые разные суждения. Сократ и

ния жизни пациента по его просьбе, или по просьбе его

Платон, например, считали допустимым убийство тяжелобольных людей даже без их согласия. Более того, они полагали, что человек, в силу своей слабости ставший обузой для общества, обязан совершить самоубийство, что это его моральный долг2. Т. Мор еще в 1516 г. писал:

122

1 2 3 4 5

URL://http://www.ru.wikipedia.org/wiki. Материалисты Древней Греции. М., 1955. С. 50. Мор Т. Избранные сочинения. М., 1984. С. 103. URL://http://www.slovari.yandex.ru. URL://http://www.lechebnik.info/7-15.htm (текст клятвы Гиппократа).

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ситета Эразма, добровольную эвтаназию поддерживало

эвтаназии. Под пассивной эвтаназией понимается пре-

92% населения Голландии, в том числе и верующие люди.

кращение лечебных действий у постели умирающего

Осенью 2000 г. парламент страны принял Закон о

больного»6. Исходя из этого, можно сделать вывод, что

легализации некоторых форм активной эвтаназии.

эвтаназия имеет разные виды. Так, бывает активная и

Врач, умертвивший или способствовавший самоубий-

пассивная эвтаназия.

ству своего пациента, не признается виновным.

В уголовно-правовом значении эвтаназия опреде-

Обязательные условия эвтаназии:

ляется как умышленное лишение жизни безнадежно

1) эвтаназия должна быть добровольной;

больного человека для избавления его от страданий. В

2) только врач может оказывать помощь или осуществлять эвтаназию;

назия (намеренное прекращение медиками поддерживающей терапии больного) и активная эвтаназия (вве-

3) состояние пациента должно быть с медицинской точки зрения неудовлетворительно.

дение умирающему лекарственных средств либо другие

В 2000 г. в Голландии было 2123 официально заре-

действия, которые влекут за собой быструю смерть). К

гистрированных случая эвтаназии, из которых 1893 —

активной эвтаназии часто относят и самоубийство с вра-

на последних стадиях рака.

чебной помощью (предоставление больному по его просьбе препаратов, сокращающих жизнь).

В 2002 г. эвтаназия была легализована в Бельгии. В 2003 г. эвтаназия помогла расстаться с жизнью 200 смер-

Во многих странах проблема эвтаназии обсужда-

тельно больным пациентам, а в 2004 г. — 360 пациентам.

ется уже достаточно давно. Активная эвтаназия в отно-

С апреля 2005 г. в бельгийских аптеках появились спе-

шении неизлечимо больных осуждена Нюрнбергским

циальные наборы для эвтаназии, позволяющие упростить

международным трибуналом как преступление против

процедуру добровольного ухода из жизни. В набор стои-

человечности.

мостью примерно 60 евро входят одноразовый шприц с

Всемирная медицинская ассоциация (ВМА), неодно-

ядом и другие необходимые для инъекции средства.

кратно рассматривая вопрос об эвтаназии, всегда нахо-

Набор для эвтаназии может заказать только прак-

дила ее недопустимой и категорически осуждала. Ее

тикующий врач, который должен указать точную дози-

Декларация об эвтаназии 1987 г. подтвердила, что «эвта-

ровку отравляющего вещества. Оформить заказ можно

назия как акт преднамеренного лишения жизни пациента

после обращения в одну из 250 бельгийских аптек,

даже по просьбе самого пациента или на основании об-

имеющих соответствующую лицензию.

ращения с подобной просьбой его близких, не этична».

Обязательные условия эвтаназии:

Следует подчеркнуть, что речь идет лишь об активной эвтаназии. Пассивная эвтаназия законодательно разре-

1) эвтаназии может подвергнуться человек старше 18 лет, страдающий неизлечимым заболеванием;

шена более чем в 40 государствах. В отдельных штатах

2) после нескольких письменных запросов, подтвер-

США узаконен особый документ, называемый «Воля

ждающих твердую решимость больного, врач может

при жизни», в котором человек сам определяет меру по-

провести эвтаназию.

мощи, которую он хотел бы получить при возможном безнадежном состоянии. Так, в штате Калифорния хро-

Согласно официальной статистике в 40% случаев эвтаназию проводят на дому у пациента.

нически больным людям разрешено прибегнуть к пассив-

В Швейцарии сама эвтаназия запрещена. Но чело-

ной эвтаназии после подписания завещания при двух

век, который, не имея собственной выгоды, помог дру-

свидетелях. Число сторонников эвтаназии, считающих,

гому уйти из жизни, не может быть осужден. По оценкам

что каждый человек имеет право на достойную и легкую

экспертов, ежегодно в Швейцарии таким образом про-

смерть, неизменно растет. 10 апреля 2001 г. парламент

щаются с жизнью около 100 человек.

Голландии утвердил закон, освобождающий от уголов-

В Швеции и Финляндии пассивная эвтаназия путем

ной ответственности врачей, помогающих уходить из

прекращения бесполезного поддержания жизни не счи-

жизни страдающим безнадежно больным людям. Пер-

тается противозаконной. Однако основой для принятия

вым государством, в котором была легализована эвтана-

врачом решения о прекращении лечения являются сво-

зия, стали Нидерланды. В 1984 г. Верховный суд страны

бодное и осознанное волеизъявление пациента. Анало-

признал добровольную эвтаназию приемлемой.

гичные просьбы от ближайших родственников пациента,

Если при эвтаназии врач следовал пунктам инструкций, составленных Королевской медицинской ассоциа-

находящегося в бессознательном состоянии, являются юридически недействительными.

цией, он мог не бояться уголовной ответственности. К 1998 г., согласно исследованиям Роттердамского универ-

№ 6 / 2013

6

URL://http://www.med-pravo.ru/Ethics/EthCodRF.htm.

Вестник Московского университета МВД России

123

Специальный выпуск:

теории выделяются два вида эвтаназии: пассивная эвта-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

близких, недопустима, в том числе и в форме пассивной

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

В некоторых штатах США принят Закон, разрешаю-

чально было получено в ходе проведения контртеррори-

щий оказание медицинской помощи в осуществлении са-

стических операций в Чечне. У него фактически отсут-

моубийства больным в терминальной стадии. Во время

ствует поджелудочная железа, все это — последствия тяже-

терминальных состояний происходит распад функций

лого ранения. Он не может передвигаться без посторон-

сердечно-сосудистой системы, дыхания, центральной

ней помощи и двух костылей. На более дальние дистан-

нервной системы, почек, печени, гормональной системы,

ции переносят на руках и носилках. С кровати Геннадий

метаболизма. Наиболее существенным является угаса-

не встает более года. Масса тела в весе упала со 120 кг до

ние функций центральной нервной системы.

Голени ног покрыты трофическими язвами и нестерпимо

(шок IV степени); запредельная кома; коллапс; преаго-

болят. Все это подтверждено специальной медкомиссией

нальное состояние; терминальная пауза; агония; клини-

ФБЛ ПУ Б-2 УФСИН России по Рязанской области

ческая смерть .

№ 29 от 3 октября 2010 г с привлечением врачей — спе-

7

В штате Орегон разрешено так называемое «само-

циалистов Рязанской областной больницы. Заключен-

убийство с помощью другого лица». О нем говорят, когда

ный находится на грани жизни и смерти. Каждый новый

врач прописывает больному смертельные таблетки.

день приносит новые физические страдания и боль. В

Обязательные условия эвтаназии:

условиях лишения свободы Геннадий обречен на медлен-

1) у пациента диагностировано неизлечимое забо-

ную мучительную смерть. В тюремной медицине нет эн-

левание с неблагоприятным прогнозом и ему остается

докринологических отделений и методики лечения

жить не более полугода;

сахарного диабета и его последствий10. В соответствии с

2) диагноз о неизлечимости подтвержден двумя врачами;

законодательством Российской Федерации эвтаназия запрещена, поэтому наиболее вероятно, что Геннадий

3) пациент должен быть вменяем и дееспособен;

Уминский получит отказ.

4) пациент должен дважды устно и один раз пись-

В 2007 г. Совет Федерации подготовил законо-

менно попросить об эвтаназии. Интервал между за-

проект, легализующий в России эвтаназию, который

явлениями должен составлять не менее двух недель;

сразу вызвал волну критики со стороны общественно-

5) смертельная доза назначается самим врачом и

сти. Он так и не был воплощен в жизнь.

принимается самим пациентом.

Ряд авторов считают, что никто не волен лишать че-

В Калифорнии врач, выполнивший желание безна-

ловека жизни, которая во всех случаях должна поддер-

дежно больного пациента о добровольной смерти, не

живаться до естественного конца11. Против эвтаназии

несет за это ответственности перед судом .

активно выступает и церковь. Представители различ-

8

Специальный выпуск:

58 кг. Дистрофия прогрессирует. Выпали почти все зубы.

К терминальным состояниям относят: тяжелый шок

В 2002 г. Европейский Суд по правам человека

ных конфессий утверждают, что жизнь, какой бы тяже-

столкнулся с проблемой права на эвтаназию, в свете ко-

лой она ни была, дается человеку свыше и не может

торой право на жизнь приобретает аспект, прямо проти-

быть насильственно прервана, а сознательный уход из

воположный его традиционному пониманию. В деле

жизни просто недопустим. По мнению буддистов, на-

«Претти против Соединенного Королевства» заявитель-

против, состояние человека в момент смерти является

ница, полностью парализованная, тяжело больная жен-

решающим для его посмертной судьбы, поэтому пред-

щина (присутствовавшая, тем не менее, на публичном

почтительнее, если человек умрет спокойно и без муче-

слушании дела), утверждала, что английские власти, от-

ний. Как верно отмечает Ф. Фут, «не просто состояние

казав ей в эвтаназии, нарушили тем самым ее право на

быть живым может быть определено как благо или само

жизнь. Суд отказался истолковать право на жизнь «в об-

по себе считаться им, а именно жизнь, доходящая до

ратном смысле» и пришел к выводу, что нарушения ст. 2

определенного стандарта нормальности»12. В качестве

не было (решение от 29 апреля 2002 г.). Тем не менее, рас-

морального обоснования целесообразности допустимо-

смотрение данного дела оказало влияние на английские

сти эвтаназии можно указать на то, что высшей цен-

власти9. В марте 2002 г. Верховный суд Великобритании предоставил «право достойной смерти» 43-летней парализованной женщине. Недавно российский заключенный попросил Европейский Суд о разрешении ему в эвтаназии. Геннадий Уминский страдает тяжелой формой сахарного диабета 1 типа. Заболевание, которое развилось в тяжелые формы в условиях изоляции, при отбывании наказания, изна-

124

URL://http://www.ru.wikipedia.org/wiki. URL://http://www.angarsk-gb1.ru/index.php?module=Forum&do= ShowTopic&id=26. 9 Комментарии к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практика ей применения / под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. В.А. Туманова и докт. юрид. наук, проф. Л.М. Энтина. М., 2002. С.18, 22, 23. 10 Московский Комсомолец. 2011. 23 марта. 11 Бородин С.В., Глушков В.А. Убийство из сострадания // Общественные науки и современность. 1992. № 4. С. 144, 145. 12 Фут Ф. Эвтаназия // Философские науки. 2001. № 6. С. 69. 7 8

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

эвтаназии не установлено. Однако следствием эвтаназии

каждый неизлечимо больной имеет силы лежать пара-

является смерть пациента, что позволяет применять к

лизованным, не обходиться без посторонней помощи и

данной ситуации ст. 105 (убийство) УК РФ15.

испытывать постоянные боли. Не у всех одинаковое представление о качестве жизни.

Общественно-политическая деятельность, направленная на убеждение общественного мнения в допустимости

Сторонники легализации эвтаназии в России рас-

эвтаназии, проводится во многих странах. Сторонники

сматривают ее не в качестве уголовного преступления

эвтаназии аргументируют свою позицию соображениями

против жизни, а как гражданско-правовую форму реали-

гуманности, противники же считают ее легализацией со-

зации пациентом права на жизнь в аспекте распоряжения

действия в самоубийстве.

собственной жизнью. Несмотря на несостоятельность по-

«Жизнь священна и неприкосновенна, она дана нам

добных утверждений с точки зрения действующего рос-

свыше, и мы не вправе избавляться от нее», — утвер-

сийского законодательства, взгляд на эвтаназию как на

ждают одни.

естественное право человека достаточно распространен

«Жизнь не должна превращаться в мучительное и

в медицинской среде. Благодаря СМИ происходит де-

бессмысленное существование, человек не должен жить,

криминализация эвтаназии в общественном сознании.

как растение», — возражают другие.

Большинство авторов считают допустимой лишь пассивную эвтаназию при соблюдении следующих усло-

Что более гуманно: прекратить страдания тяжелобольного или пытаться лечить его до конца жизни?

вий. Некоторые авторы, впрочем, уверены, что следует легализовать и активную эвтаназию13.

Имеем ли мы право распоряжаться своей жизнью или жизнью других?

В соответствии со ст. 45 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487114

Вопрос о допустимости эвтаназии так и остается дискуссионным.

медицинскому персоналу запрещается осуществление эвтаназии — удовлетворение просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) осуществляет эвтаназию, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Уголовный кодекс РФ не содержит особого состава преступления, связанного с осуществлением или с побуждением к эвтаназии, т.е. особого наказания за совершение медицинскими работниками акта

Акопов В.И. Этические, правовые и медицинские проблемы эвтаназии // Медицинская этика и право. 2000. № 1. С. 54; Малеина М.Н. Личные неимущественные права граждан: понятие, осуществление, защита. М., 2000. С. 70. 14 Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I (с изм. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1 декабря, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21 декабря, 31 декабря 2005 г., 2 февраля, 29 декабря 2006 г., 24 июля, 18 октября 2007 г., 23 июля, 8 ноября, 25 декабря, 30 декабря 2008 г., 24 июля, 25 ноября, 27 декабря 2009 г.) // Российские вести. 1993. № 174. 15 Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24 мая 1996 г.) (ред. от 29 марта 2010 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 апреля 2010 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; URL://http:// www.rae.ru/monographs/30-765. 13

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ностью является реальное благополучие человека. Не

Уголовно-исполнительное право: учеб. пособие / под ред. С.Я. Лебедева, С.М. Иншакова; 7-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

Специальный выпуск:

Рассмотрены вопросы, касающиеся понятия и предмета уголовно-исполнительного права, системы уголовно-исполнительного законодательства, правового положения лиц, в отношении которых исполняется наказание, общих принципов исполнения наказания. Освещены вопросы исполнения всех видов уголовных наказаний (обязательные работы, ограничение свободы, арест) и наказаний, применяемых в отношении осужденных военнослужащих. Рассмотрены освобождение от отбывания наказания, участие адвоката в подготовке и рассмотрении дел Европейским Судом по правам человека, тюремные системы зарубежных стран.

125

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается Специальный выпуск:

ИННОВАЦИОННЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА Р.В. ТИШИН, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. Рассматриваются инновационные конституционные механизмы реализации права на судебную защиту в сфере уголовного судопроизводства. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: Конституция, федеральные конституционные законы, конституционное право, юридический механизм реализации, права и свободы человека и гражданина.

INNOVATIVE CONSTITUTIONAL MECHANISMS OF REALIZATION OF THE RIGHT TO JUDICIAL PROTECTION IN THE SPHERE OF CRIMINAL PROCEEDINGS R.V. TISHIN, competitor of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of the Ministry of internal Affairs of Russia Annotation. The article consideres innovative constitutional mechanisms of realization of the right to judicial protection in the sphere of criminal proceedings. It discusses the main theoretical problems, different points of view of scientists and offered its vision of the problem. Keywords: Constitution, Federal constitutional laws, constitutional law, the legal mechanism of realization of the rights and freedoms of man and citizen.

Закрепление в Конституции РФ основных прав и сво-

таточных процессуальных правомочий для защиты своих

бод конституционно связывает государственную власть

интересов при осуществлении всех процессуальных дей-

обязанностью создания механизмов, гарантирующих бес-

ствий, результат которых имеет существенное значение

препятственное пользование такими правами и свободами.

для определения их прав и обязанностей»1. Постановление

Очевидно, что наука призвана теоретически обосновать оп-

Суда от 20 апреля 2006 г. № 4-П констатирует, что «кон-

тимальные юридические средства и механизмы реализации

ституционное право на судебную защиту как основное, не-

прав и свобод. Очевидно, что право на судебную защиту

отчуждаемое право человека, выступающее гарантией

как одно из основных прав человека, гарантирующее граж-

реализации всех других прав и свобод, — это не только

данам защиту прав и свобод в судах, особо нуждается в

право на обращение в суд, но и право на эффективное вос-

таких средствах и механизмах, что в особенности остро

становление нарушенных прав и свобод посредством пра-

ощущается в сфере уголовного судопроизводства.

восудия, отвечающего требованиям справедливости»2.

Для оценки юридической природы права на судебную

При этом Конституционный Суд РФ сформулировал чет-

защиту важны правовые позиции, согласно которым дан-

кую правовую позицию о том, что право на судебную за-

ное право относится к основным, неотчуждаемым правам

щиту является личным неотчуждаемым правом каждого

и свободам человека; это право предполагает конкретные

человека вне зависимости от наличия у него гражданства

гарантии эффективного восстановления в правах посред-

какого-либо государства3.

ством правосудия, отвечающего требованиям справедливости (постановления от 2 февраля 1996 г. № 4-П, от 3 февраля 1998 г. № 5-П, от 16 марта 1998 г. № 9-П, от 14 февраля 2002 г. № 4-П, от 25 февраля 2004 г. № 4-П, от 16 июля 2004 г. № 15-П, от 11 мая 2005 г. № 5-П, от 14 июля 2005 г. № 8-П и др.). В определении Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. № 26-0 под конституционным правом на судебную защиту понимается право «на эффективное восстановление в правах независимым судом путем справедливого судебного разбирательства на основе состязательности и равноправия сторон с предоставлением им дос-

126

Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Коновалова С.Ю. на нарушение его конституционных прав ч. 5 ст. 108, ст. 172 и 210 УПК РФ. Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. № 26-0, абз. 1, п. 2. 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 20 апреля 2006 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 УК РФ, ч. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие УК РФ», ФЗ «О внесении изменений и дополнений в УК РФ» и ряда положений УПК РФ, касающихся порядка приведения судебных решений в соответствии с новым уголовным законом, устраняющим или смягчающим ответственность за преступление, в связи с жалобами граждан А.К. Айжанова, Ю.Н. Александрова и др. 3 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

право на судебную защиту заключается в возможности

право на судебную защиту является необходимой гаран-

гражданина требовать от государства, во-первых, наделе-

тией осуществления всех других прав и свобод (постанов-

ния его гражданской и уголовно-процессуальной право-

ления от 3 мая 1995 г. № 4-П4, от 3 июля 2001 г. № 10-П5,

субъектностью; во-вторых, принятия и постоянного совер-

от 14 февраля 2002 г. № 4-П, от 16 июля 2004 г. № 15-П,

шенствования законодательства о судоустройстве, а также

от 17 ноября 2005 г. № 11-П6, от 21 января 2010 г. № 1-П7).

гражданского и уголовно-процессуального законодатель-

Безусловно, особенно важно то обстоятельство, что, ос-

ства; в-третьих, создания системы судебных органов и под-

новываясь на положении ч. 2 ст. 17 Конституции РФ,

держания порядка в ее функционировании12.

Конституционный Суд РФ в своих решениях подчеркивает

При этом право на судебную защиту рассчитано как

неотчуждаемый характер права на судебную защиту (абз. 1

на активную поддержку со стороны государства, так и на

п. 3 мотивировочной части Постановления от 14 февраля

активную позицию личности в отстаивании своих прав и

2002 г. № 4-П), означающий в понимании правовой док-

законных интересов. Иными словами, обязанности госу-

трины, что «право на судебную защиту принадлежит

дар-ства защищать права (свободы) человека и гражда-

каждому человеку от рождения, и потому лишение этого

нина соответствует, во-первых, право личности требовать

права недопустимо, а отказ от него или передача другим

защиты от посягательств на свои права (свободы), а во-

лицам недействительны»8.

вторых, конституционно подтвержденное право самой

универсальным институтом процессуального и материаль-

личности предоставленными ей юридическими средствами защищать свои права в суде.

ного права, поскольку охватывает не только право на об-

Следовательно, конституционное право на судебную

ращение в суд за защитой прав и законных интересов, но

защиту есть гарантированное государством право каждого

и обязанность суда при наличии достаточных оснований

требовать от суда как органа правосудия обеспечения

удовлетворить законные требования граждан (С.Ю. Кац)9.

субъективных прав посредством рассмотрения и разреше-

Правильно сказать и так, что право на судебную защиту

ния своего дела в зависимости от его судебной подведом-

состоит в том, что при определенных условиях лицо, имею-

ственности в конституционном, гражданском, админист-

щее это право, вправе требовать от конкретного суда вы-

ративном или уголовном судопроизводстве13. При этом,

несения решения о применении одного из способов

как это следует из компетентной литературы, содержанием

защиты, а суд обязан вынести решение соответствующего

права на судебную защиту в данном контексте распола-

содержания ; это право каждого заинтересованного лица

гают как потерпевшие от преступлений, так и лица, подо-

на беспрепятственное обращение в суд за защитой своих

зреваемые и обвиняемые в их совершении.

10

прав, свобод или охраняемых законом интересов, на рас-

При всей значимости правозащитной деятельности су-

смотрение его дела в разумный срок беспристрастным и

дебной власти она не исчерпывает всех механизмов и

независимым судом и на исполнение судебного решения11.

средств защиты прав личности. Между тем при оценке пра-

Право на судебную защиту составляет часть общего

вовых средств реализации права на судебную защиту

правового статуса человека и гражданина (status negati-

обычно сводят все их многообразие к судебной деятельно-

vus) и в то же время служит гарантией этого статуса (status positivus); человек и гражданин обладают этими правами независимо от того, есть или нет у него конкретный повод требовать защиты его прав и свобод. В теории конституционного права право на судебную защиту наравне с другими правами относят к группе конституционных процессуальных прав (В.И. Червонюк). Для правильного понимания природы защитных юридических конструкций, составляющих предмет права на судебную защиту, укажем, что они, с одной стороны, предстают перед нами как государственно-правовые средства обеспечения прав, правовые формы и способы их защиты, с другой — входят в структурно-системный состав (строение) права человека на правовую защиту. Поэтому последнее представляет собой сложное субъективное конституционное право, состоящее из ряда правомочий. Прав Е.А. Крашенинников, считающий, что конституционное

№ 6 / 2013

СЗ РФ 1995. № 19. Ст. 1764. СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3058. 6 Российская газета. 2005. 24 нояб. 7 Российская газета. 2010. 10 февр. 8 Краснов М.Л., Кряжков В.А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб., 2004. С. 137. 9 Наверное, справедливы и такие суждения, что право на судебную защиту в современном мире есть больше, чем лишь право на защиту социальной сферы личности; оно охватывает право на защиту самой жизни человека, право на защиту высоких духовно-нравственных ценностей и свобод личности, ее достоинства. 10 Иванов О.В. Право на судебную защиту // Сов. гос-во и право. 1970. № 7. С. 40; Беляевская О.Я. Право личности на судебную защиту: проблемы классификации // Юрист. 2006. № 12; Кощеева Е.С. Конституционное право на судебную защиту (ст. 46 Конституции) и право на обращение в суд в ст. 3 ГПК РФ // Российское право. 2012. 11 Жуйков B.M. Теоретические и практические проблемы конституционного права на судебную защиту: дисс. … докт. юрид. наук в форме научного доклада. М., 1997. С. 4. 12 Крашенинников Е.А. Конституционное право на судебную защиту и гражданское судопроизводство // Вопросы теории охранительных правоотношений: мат. науч. конф. Ярославль. 1991. С. 35. 13 Конин В.В. К вопросу о реализации конституционного права граждан на судебную защиту через судопроизводство с участием присяжных заседателей сквозь призму критики // Актуальные проблемы уголовного процесса и криминалистики России и стран СНГ: мат. междунар. науч.-практ. конф. Челябинск, 2009. С. 245—249. 4 5

Вестник Московского университета МВД России

127

Специальный выпуск:

Таким образом, право на судебную защиту является

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Как следует из решений Конституционного Суда РФ,

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

сти (в основном к правосудию), хотя, как отмечалось, это

восудия17. Между тем право на судебную защиту в реальной

действительно весьма важный механизм восстановления

практике длительное время преимущественно ограничива-

нарушенных прав, вне которого право на судебную защиту

лось правом на обжалование в суде решений органов и их

утратило бы свое значение. В то же время сведения этого

должностных лиц; соответственно, в юридической теории

многообразия к процессуальной деятельности суда гаран-

особое внимание обращалось на процедуры подачи жа-

тии его оказываются усеченными и зависящими от усмот-

лобы в органы правосудия, а также реализации права на

рения властных структур. Это, так сказать, традиционный

справедливое судебное разбирательство.

инструмент правовой защиты личности .

Принципиально важно и то, что содержанием права

14

В связи с отмеченным требуют научного анализа во-

на судебную защиту должен охватываться комплекс спе-

просы, касающиеся осмысления конституционной природы

циально-юридических гарантий прежде всего те юриди-

права на судебную защиту в контексте инновационных

ческие средства и механизмы, с действием которых, как

средств его реализации, механизмов защиты прав обвиняе-

это прямо следует из правовых позиций Конституцион-

мых, привлекаемых к уголовной ответственности, а равно

ного Суда РФ18, связана реализуемость права на судебную

граждан, потерпевших от преступления.

защиту в его в полном объеме19. В частности, в п. 5 Поста-

Следует отметить, что проблеме защиты прав лично-

новления Конституционного Суда РФ от 14 февраля

сти в сфере уголовного судопроизводства в юридической

2000 г. № 2-П указывается: «Право на судебную защиту

литературе уделяется пристальное внимание. Значительная

предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы

часть таких работ связана с рассмотрением конституцион-

реализовать его в полном объеме и обеспечить эффектив-

ных аспектов проблемы. Вместе с тем в конституционно-

ное восстановление в правах посредством правосудия, от-

правовой литературе при анализе проблемы реализации

вечающего требованиям справедливости. Одной из таких

права на судебную защиту главное внимание уделяется

гарантий применительно к уголовному судопроизводству

роли института судебной власти. При этом данный подход

является закрепленное в ст. 123 ч. 3 Конституции РФ по-

характерен даже для тех работ, предметом исследования

ложение об осуществлении судопроизводства на основе

которых является собственно право на судебную защиту15.

состязательности и равноправия сторон»20.

Такой «крен» в исследовании проблемы объясняется тем,

Думается, что состязательность и равноправие сторон

что «в государственно-правовом арсенале средств, при-

юридического (судебного) процесса при всей их несомнен-

званных реально защитить права и свободы человека, гла-

ной значимости все же нельзя отнести к юридическим

венствующая роль принадлежит судам» .

средствам. Это — условия, правовая среда, в которой про-

16

Данный подход действительно важен, однако он не ис-

исходит реализация права на защиту. Они универсальны,

черпывает всей проблемы. Судебная защита в уголовном

не зависят от усмотрения носителя права, его инициативы

судопроизводстве представляет собой как осуществляе-

и волеизъявления. Сами же средства зависимы от субъекта

мую в установленных законом процессуальных формах

права, они приводятся в действие его усилиями и волей.

многоаспектную и многофункциональную уголовно-про-

В то же время современная практика должна быть

цессуальную деятельность органов судебной власти, на-

оснащена комплексом средств реализации и защиты кон-

правленную на обеспечение доступа к правосудию и

ституционных прав граждан, которые они могли бы ис-

восстановление нарушенных прав и законных интересов

пользовать, в том числе по своему усмотрению. Тем самым

личности при производстве дознания и предварительного

реальность конституционного права подкрепляется дей-

следствия, так и использование этой личностью обуслов-

Специальный выпуск:

ленных содержанием конституционного права на судебную защиту юридических средств его реализации. В этой связи принципиально важное значение в механизме реализации любого конституционного права имеют вытекающие из его содержания и общей правосубъектности те юридические средства, при помощи которых носитель основного права достигает поставленной перед ним цели. В отличие от иных конституционных прав право на судебную защиту как раз и отличается незначительной оснащенностью такими средствами, вследствие чего его (права на судебную защиту) реализация обусловлена преимущественно процессуальной деятельностью суда, не будучи, впрочем, сведенной исключительно к осуществлению пра-

128

Белоусов Д.В. Судебная защита в механизме гарантирования прав и свобод: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. 15 Банников Г.Н. Проблемы реализации права граждан на судебную защиту в РФ: Общетеоретический аспект: дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006; Белоусов Д.В. Указ. соч. 16 Ведерников А.Н. Конституционное право личности на судебную защиту в законодательстве и судебной практике России: дисс. … докт. юрид. наук. М., 2011. С. 12. 17 Бровкин Д.В. Обеспечение конституционных прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. 18 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 9-П, от 3 июля 2001 г. № 10-П, определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. № 285-0. 19 Адзинова Е.А. Обеспечение конституционного права на судебную защиту в экономической сфере: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 30. 20 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений ч. 3—5 ст. 377 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан А.Б. Аулова, А.Б. Дубровской, А.Я. Карпинченко, А.И. Меркулова, Р.Р. Мустафина и А.А. Стубайло» // СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 991. 14

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

сматриваемых позиций «использование (реализация) пра-

ставится в зависимость от усмотрения его носителя: содер-

ва на судебную защиту есть… разрешение дела о наруше-

жание основного права снабжается юридическим механиз-

нии прав и свобод личности по существу, в разумные сроки

мом его реализации.

независимым и беспристрастным, созданным на основе за-

Как показывает анализ проблемы, новейшая юриди-

кона судом…»22, то применение механизма досудебного со-

ческая практика в сфере применения уголовного и уго-

глашения о сотрудничестве существенно усиливает дейст-

ловно-процессуального законодательства располагает

венность данного права и одновременно результативность

инструментарием, применение которого принципиально

всего механизма судебной защиты прав личности.

изменяет правовой режим производства по уголовному

Кроме того, досудебное соглашение о сотрудниче-

делу, равно как и правовое положение привлекаемого к

стве одновременно выступает необходимым инструмен-

уголовной ответственности лица. В этой связи закреплен-

том обеспечения конституционности действий и реше-

ная в уголовно-процессуальном законодательстве такая

ний, применяющих право в сфере уголовного правосудия

материально-процессуальная возможность, как право на

государственных органов и их должностных лиц. Такой

досудебное соглашение о сотрудничестве, существенно

вывод основывается на прочно укоренившемся в госу-

модернизирует возможности защиты прав лиц, вовлечен-

дарственно-правовой практике целого ряда зарубежных

ных в сферу уголовного судопроизводства, что прежде

государств принципе, согласно которому «защита прав

всего касается обвиняемых (подозреваемых) в соверше-

человека через процедуры» является неотъемлемым усло-

нии преступлений.

вием конституционности соответствующих решений го-

Изучение проблемы показывает, что в сфере уголов-

сударственных органов»23. Механизм досудебного согла-

ного судопроизводства эффективным механизмом реали-

шения о сотрудничестве, тем самым, выступает одним из

зации права на защиту лиц, привлекаемых к уголовной

важнейших условий обеспечения режима конституцион-

ответственности, является введенный Федеральным зако-

ной законности в сфере уголовного правосудия.

ном от 29 июня 2009 г. № 141-ФЗ в Уголовный кодекс РФ

В научном плане к этой проблеме обратились предста-

и УПК РФ институт «досудебных соглашений о сотруд-

вители уголовно-процессуальной науки24, общей теории

ничестве», представляющий собой соглашение между

государства и права25. В теории конституционного права

сторонами обвинения и защиты, в соответствии с кото-

к данной проблеме обращаются фрагментарно, в основ-

рым стороны согласовывают условия ответственности

ном в связи с исследованием более общих проблем26. При

подозреваемого или обвиняемого в зависимости от его

этом риск вторжения в предметную область иных отраслей

действий после возбуждения уголовного дела или предъ-

юриспруденции в немалой степени выступает сдерживаю-

явления обвинения; соглашение приобретает юридиче-

щим фактором осмысления проблемы с позиции науки

скую силу после его санкционирования судом. Как

конституционного права. Между тем, как представляется,

свидетельствуют данные судебной (уголовной) стати-

исследование проблемы реализации права на судебную за-

стики, доля уголовных дел, разрешаемых судами Россий-

щиту средствами досудебного соглашения о сотрудниче-

ской Федерации с применением механизма досудебного

стве принципиально важно: на примере анализа отдель-

соглашения, в общей массе разрешенных в течение 2010—

ного права оно позволяет обосновать качественно новый

2011 гг. уголовных дел составляет 70—75%21.

механизм действия конституционных прав.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ственными гарантиями. В этом случае реализация права

Уголовное судопроизводство самым непосредственбоды человека и гражданина. В этой связи закрепленное в отраслевом (уголовно-процессуальном и уголовном) законодательстве право на досудебное соглашение о сотрудничестве, если руководствоваться положениями п. 2 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах (согласно которой права человека могут быть закреплены как в национальной конституции, так и в «обычном» законе), одновременно имеет конституционное значение. Его осуществление затрагивает основные права и свободы человека и гражданина, имеет конституционноправовые последствия для вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства граждан, а равно правоприменительных органов и должностных лиц. При этом если с рас-

№ 6 / 2013

О практике применения судами особого порядка судебного разбирательства уголовных дел при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве см: постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2012 г. № 16 // Бюллетень ВС РФ. 2012. № 6. С. 14. 22 Ведерников А.Н. Конституционное право личности на судебную защиту в законодательстве и судебной практике России: моногр. М., 2009. С. 62. 23 Ледях И.А., Воробьев О.В., Колесова Н.С. Механизмы защиты прав и свобод граждан // Права человека: проблемы и перспективы. М., 1990. С. 144. 24 Конституционно-правовые проблемы уголовного права и процесса: сб. мат. междунар. науч. конф. СПб., 30—31 октября 2009 г. / сост. К.Б. Калиновский. СПб., 2010; Пиюк А.В. Проблемы применения упрощенных форм разрешения уголовных дел в судопроизводстве РФ в свете типологии современного уголовного процесса: моногр. Томск, 2011; Головинский М.М. Досудебное соглашение о сотрудничестве: моногр. Владимир, 2011. 25 Бахновский А.В. Сделка с правосудием: Особенности англосаксонской и континентальной правовой традиции: дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2001. 26 Ведерников А.Н. Конституционное право личности на судебную защиту в РФ и проблемы его реализации: дисс. … докт. юрид. наук. М., 2012. 21

Вестник Московского университета МВД России

129

Специальный выпуск:

ным образом затрагивает фундаментальные права и сво-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТРУДЯЩИХСЯ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ГРАЖДАН БЕЛОРУССИИ И КАЗАХСТАНА) Д.С. ХАРЛАМОВА, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Аннотация. В статье рассматривается вопрос о конституционно-правовом статусе трудящихся мигрантов в Российской Федерации на примере граждан из Белоруссии и Казахстана с учетом ратифицированного Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 11 июля 2011 г. Ключевые слова: трудящийся мигрант, российский работодатель, правовой статус, вид на жительство, разрешение на временное проживание.

CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS OF MIGRANT WORKERS IN RUSSIA (EXAMPLE THE CITIZENS OF BELARUS AND KAZAKHSTAN) D.S. KHARLAMOVА, adjunct of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. This paper examines the constitutional and legal status of migrant workers in Russia for example, the citizens of Belarus and Kazakhstan with the ratified agreement on the legal status of migrant workers and their families July 11, 2011. Keywords: migrant workers, employers that legal status, residence permit, a temporary residence permit.

Прежде всего определим, кто является трудящимся-

с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации со-

мигрантом. Термин «трудящийся-мигрант» означает

стоит в следующем: «иностранные граждане и лица без

лицо, которое будет заниматься, занимается или зани-

гражданства пользуются в Российской Федерации пра-

малось оплачиваемой деятельностью в государстве,

вами и несут обязанности наравне с гражданами Россий-

гражданином которого он или она не является. Данное

ской Федерации, кроме случаев, установленных феде-

определение содержится в ст. 2 Международной конвен-

ральным законом или международным договором Рос-

ции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов

сийской Федерации»3. Тем не менее именно законода-

их семей. Принята резолюцией 45/158 Генеральной Ас-

тельное закрепление за мигрантом, временно проживаю-

самблеи ООН от 18 декабря 1990 г. Вступила в силу 1

щим на территории РФ, определенных прав и обязанно-

июля 2003 г. .

стей позволяет осуществлять первичное регулирование

Специальный выпуск:

1

Сегодня Россия является одним из самых крупных

миграционных потоков в РФ. Речь идет как об иммиг-

государств, принимающих мигрантов, не только на пост-

рации (т.е. первичном въезде на территорию страны не-

советском пространстве, но и в Европе, и в мире в целом.

резидента), так и о последующей внутренней трудовой

Приток мигрантов объективно востребован в сложив-

миграции по территории субъектов РФ4.

шихся экономических реалиях и будет востребован в еще

Правовой статус мигранта носит временный харак-

больших масштабах в связи с демографической ситуа-

тер — в дальнейшем он либо натурализуется (получает

цией. Действие многих факторов, таких как геополити-

гражданство страны своего проживания и работы), либо

ческая ситуация, более стабильное экономическое поло-

отбывает на территорию государства, гражданином ко-

жение России по сравнению с другими странами СНГ,

торого является. Специфика его правового положения

демографические проблемы, связанные с абсолютным

состоит также в том, что вне рамочных конвенций и

уменьшением численности населения, «прозрачность»

международных соглашений, ратифицированных при-

границ со странами СНГ, наличие в России больших на-

нимающей стороной и вступивших в законную силу на

циональных диаспор, указывают на то, что Россия оста-

момент въезда на ее территорию обозначенного лица,

нется принимающей страной на долгое время . Значи2

тельная часть иммигрантов нацелена на постоянное проживание в России. Многие из тех, кто намерен вернуться в свои страны, живут здесь продолжительное время — несколько лет. Правовой статус таких лиц в соответствии

130

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. 2 Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2005. 3 Конституция РФ / Российская газета. 2009. 21 янв. 4 Там же. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ционального законодательства, которые в каждом от-

в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляю-

дельном государстве обладают своей спецификой. Сог-

щих деятельность как в одном или нескольких субъектах

ласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что

РФ, так и по всей России. Это означает, что работодатель

«общепризнанные принципы и нормы международного

не вправе привлекать больше иностранных работников,

права и международные договоры РФ являются состав-

чем установлено по тем видам деятельности, которые

ной частью ее правовой системы. Если международным

определены Правительством РФ. Поскольку гражданам

договором Российской Федерации установлены иные

Белоруссии миграционная карта не выдается, предста-

правила, чем предусмотренные законом, то применяют-

вить ее должны только граждане Казахстана.

ся правила международного договора» . 11 июля 2011 г.

При приеме на работу трудящийся-мигрант должен

Россия ратифицировала Соглашение о правовом статусе

представить документы, которые предусмотрены зако-

трудящихся-мигрантов и членов их семей (далее — Со-

нодательством государства трудоустройства, а также до-

глашение). Данное Соглашение было подписано на-

кументы, подтверждающие законность нахождения в

шей страной, Белоруссией и Казахстаном еще 19 но-

этом государстве. Законное нахождение в России в соот-

5

ября 2010 г., однако вступило в силу только 26 июля

ветствии со ст. 2 Закона № 115-ФЗ может подтвердить

2011 г. Итак, Соглашением предусматривается, что граж-

один из следующих документов:

данам из договаривающихся стран не требуется разре-

1) вид на жительство;

шение на работу в Российской Федерации. Они могут

2) разрешение на временное проживание;

привлекаться к трудовой деятельности без учета ограни-

3) виза и (или) миграционная карта;

чений по защите национального рынка труда.

4) иной предусмотренный федеральным законом

Отметим, что данное нововведение актуально преж-

или международным договором документ, подтвер-

де всего для граждан Казахстана, поскольку в отношении

ждающий право иностранного гражданина на пребы-

граждан Белоруссии это правило действовало уже давно.

вание (проживание) в РФ.

В соответствии с п. 1, 2 Решения Высшего Совета Со-

Поскольку гражданам Белоруссии миграционная

общества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. № 4 «О

карта не выдается (Письмо ФМС России от 21 января

равных правах граждан на трудоустройство, оплату

2005 г. № МС-2/559), представить ее должны только

труда и предоставление других социально-трудовых га-

граждане Казахстана. В остальном список необходимых

рантий» на граждан Белоруссии не распространяется

для трудоустройства документов такой же, как и для

общий порядок привлечения и использования иностран-

российских граждан. Он установлен ст. 65 Трудового

ной рабочей силы, т.е. гражданам Белоруссии и раньше

кодекса Российской Федерации8.

не требовалось получать разрешение на работу. Теперь

Еще одна важная льгота, предусмотренная Соглаше-

этого не надо делать и гражданам Казахстана. Консти-

нием, заключается в том, что трудящиеся-мигранты и

туция РФ в ст. 37 гарантирует свободу труда и закрепляет

члены их семей освобождаются от регистрации (поста-

право каждого на труд в условиях безопасности и ги-

новки на учет по месту пребывания) в течение 30 суток с

гиены. Вследствие своей неосведомленности о суще-

даты въезда в государство трудоустройства. Раньше они

ствующих вакансиях, условиях и оплате труда иностран-

были обязаны уведомлять миграционные органы о своем

ные граждане и лица без гражданства работают, как пра-

прибытии в Россию не позднее семи рабочих дней со дня

вило, в условиях, не отвечающих тем, которые преду-

прибытия (п/п. 2 п. 3 ст. 20 Федерального закона от 18

смотрены законодательством. Нежелание работода-

июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностран-

телей создавать иностранным работникам условия труда,

ных граждан и лиц без гражданства в Российской Феде-

отвечающие требованиям безопасности и гигиены, при-

рации»)9. Максимальный срок временного пребывания

водят в результате к несчастным случаям и повышенному

трудящегося-мигранта и членов его семьи — это срок

травматизму на производстве . Кроме того, граждан Ка-

действия его трудового договора с работодателем (ч. 2

захстана российский работодатель теперь вправе прини-

ст. 5 Соглашения).

6

мать на работу и на те должности, в отношении которых

Однако, если трудовой договор с иностранным

действуют ограничения, установленные Правительством

гражданином будет прекращен досрочно, этот гражда-

РФ во исполнение п. 5 ст. 18.1 Закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранцев в России» (далее — Закон № 115-ФЗ)7. Напомним, что ежегодно Правительство РФ устанавливает допустимую долю иностранных работников, привлекаемых в различ-

№ 6 / 2013

Конституция РФ / Российская газета. 2009. 21 янв. Тюнина И.И. Конституционно-правовое регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации // Закон и право. № 7. 7 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032. 8 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3. 9 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285. 5 6

Вестник Московского университета МВД России

131

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ные отрасли экономики. Размер такой доли утверждается

Специальный выпуск:

легитимность его статуса всецело зависит от норм на-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

нин лишится статуса трудящегося-мигранта, поскольку

рации и работающие там по трудовым договорам,

перестанет осуществлять трудовую деятельность. Соот-

имеют равные права с российскими гражданами на по-

ветственно, находиться в России он сможет не более 90

лучение медицинской помощи в государственных и му-

суток с даты въезда, потом ему необходимо будет вы-

ниципальных учреждениях здравоохранения. Это пре-

ехать из страны (абз. 2 п. 1 ст. 5 Закона № 115). Если же

дусмотрено ст. 6 Соглашения между Правительством

на момент расторжения трудового договора он уже про-

Российской Федерации и Правительством Республики

был в РФ более 90 суток, то он имеет право в течение

Беларусь от 24 января 2006 г. «О порядке оказания ме-

15 дней заключить новый трудовой договор. Если за

дицинской помощи гражданам Российской Федерации

указанное время он не устроится на работу, ему придется

в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь

покинуть страну.

и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здра-

Очень важно отметить, что в Соглашении преду-

воохранения Российской Федерации».

смотрено право детей трудящегося-мигранта посещать

Трудящимся-мигрантам из Казахстана, которые

дошкольные учреждения и получать образование со-

временно пребывают, а не проживают в России, плано-

гласно законодательству государства трудоустройства

вая медицинская помощь оказывается на платной основе

(ст. 12 Соглашения). Однако необходимо, чтобы дети

в соответствии с договором на предоставление платных

проживали совместно с мигрантом. Российские до-

медицинских услуг или договором добровольного меди-

школьные и образовательные учреждения не вправе от-

цинского страхования. Это установлено Правилами ока-

казать в приеме таких детей на том основании, что они

зания медицинской помощи иностранным гражданам на

не являются гражданами РФ.

территории Российской Федерации, утвержденными

Чтобы ребенка взяли в детский сад или школу, трудящийся-мигрант должен написать заявление и прило-

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2005 г. № 54610.

жить документы, подтверждающие его статус как миг-

Таким образом, можно сделать вывод, что в даль-

ранта. К таким документам относится миграционная

нейшем предвидится тенденция к увеличению числа го-

карта (для граждан Казахстана) и трудовой договор с

сударств, участвующих в обмене трудовыми ресурсами

российским работодателем.

и заключению соглашений между государствами упро-

Что касается медпомощи, то в соответствии с Согла-

щающих порядок приема трудящихся-мигрантов на ра-

шением право на ее получение регулируется законода-

боту. В будущем такие соглашения предвидятся между

тельством государства трудоустройства и международ-

Россией и Таджикистаном, Узбекистаном и Китайской

ными договорами, участниками которых оно является.

Народной Республикой.

Например, граждане Белоруссии, временно пребывающие и временно проживающие в Российской Феде-

10

СЗ РФ. 2005. № 36. Ст. 3708.

Правоохранительные органы зарубежных стран: учебник / Под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой, Г.Б. Мирзоева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

Специальный выпуск:

Определены методологические положения курса «Правоохранительные органы зарубежных государств», понятия «правоохрана», «правоохранительный орган». Рассмотрены методологические начала теории правоохраны, а также правовая основа организации правоохранительных органов зарубежных государств. Рассмотрены правоохранительные органы США и Федеративной Республики Бразилия; пяти европейских государств — Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Французской Республики, Федеративной Республики Германия, Королевства Испания, Итальянской Республики; всех иных, помимо Российской Федерации, стран — участниц СНГ — Республики Беларусь, Украины, Республики Казахстан, Республики Узбекистан, Республики Армения, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Туркменистана, Кыргызской Республики, Азербайджанской Республики; прибалтийских государств — Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики, а также вышедшей из состава СНГ Грузии.

132

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Л.С. КАЗАКОВА, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан полиции Аннотация. В статье рассматривается вопрос о правовых проблемах защиты конституционных прав несовершеннолетних в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в России. Ключевые слова: права несовершеннолетних, защита прав, защита прав несовершеннолетних, права человека.

ON THE PROTECTION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS OF MINORS IN RUSSIA L.S. KAZAKOVA, associate professor of the constitutional and international law of the Ministry of Internal Affairs St. Petersburg university of Russia, police captain Annotation. The article deals with the legal problems of protection of the constitutional rights of minors in the activities of state and local authorities in Russia. Keywords: the rights of minors, protection of rights, the protection of minors, human rights.

В России правовой статус несовершеннолетнего

стемы органов по работе с несовершеннолетними3. В.И.

отличает нестабильность, недостаточно эффективная

Абрамов полагает, что механизм защиты прав детей

социально-правовая защищенность, отсутствие надеж-

должен решаться государством и обществом на пяти

ных гарантирующих государственных механизмов. В

уровнях: законодательном, программном, управленчес-

различных отраслях права (конституционном, граж-

ком, исполнительном и просвещенческом. Под механиз-

данском, семейном, административном, уголовном и

мом правового обеспечения прав и свобод человека и

др.) существует огромный массив нормативных актов,

гражданина Е.А. Курноскин понимает «систему право-

так или иначе связанных с регулированием прав ре-

вых средств и способов, направленную на реализацию,

бенка, накоплен большой объем знаний, содержащих

охрану и защиту субъективных прав и свобод»4.

рекомендации относительно реализации прав несовер-

Как неотъемлемая функция государства защита

шеннолетних в различных сферах жизни общества, со-

прав детей получила действительную реализацию в

вершенствования институтов, связанных с детством.

нашей стране лишь в начале 1990-х гг. До этого ее суще-

Однако в современном российском праве слабо пред-

ствование определялось в контексте общей функции за-

ставлена межотраслевая и межпредметная связь, что в

щиты прав человека, которая, получив признание в

свою очередь мешает совершенствованию правового

Конституциях СССР 1936 г. и 1977 г.5, все же носила ско-

регулирования, восполнению пробелов и преодолению

рее декларативный характер.

законодательстве в интересах детей подходов . 1

Несовершеннолетние, по справедливому мнению

Не отрицая «функциональную» сущность защиты прав несовершеннолетних, А.В. Ермаков считает, что не только связанность с государственной деятель-

А.Д. Магденко, наряду с престарелыми и инвалидами относятся к числу физических лиц, в наибольшей степени подверженных негативному воздействию со стороны общества, а потому нуждающихся в особой защите своих прав2. Под правовой защитой несовершеннолетних следует понимать совокупность нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений и закрепляющих основы организации деятельности си-

№ 6 / 2013

Немытина М.В. Защита прав несовершеннолетних в России: системный подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 2. С. 59. 2 Магденко А.Д., Танаева З.Р. Обеспечение прав несовершеннолетних в деятельности милиции: учеб. пособие. Челябинск, 2008. С. 34, 35. 3 Основы ювенального права: учеб. пособие. В 3 т. / под науч. ред. В.Ф. Воробьева, Е.Д. Волоховой, А.В. Заряева. Т. 1. Воронеж, 2001. С. 12. 4 Курноскин Е.А. Государственно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 7. 5 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987. 1

Вестник Московского университета МВД России

133

Специальный выпуск:

коллизий, реализации на практике декларированных в

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

К ВОПРОСУ О ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ностью определяет истинный ее смысл. Защита — есте-

v необходимость закрепления в международных

ственный атрибут права. Особенности правозащитного

документах в области прав человека, принципа прио-

инструментария определяют содержание механизмов

ритетной защиты прав и интересов ребенка компетент-

охраны прав ребенка6. Правозащитные механизмы за-

ным органом государства — судом;

ключают в себе способы защиты прав и свобод на внутригосударственном и на международном уровнях7. В

v невозможность ребенка самостоятельно защищать свои права (за отдельными исключениями);

каждом обществе действуют национальные механизмы, обеспечивающие права несовершеннолетних. Набор

v целесообразность укрепления независимости судебной власти;

таких механизмов не одинаков и в разных государствах может отличаться по форме и содержанию . В нашей 8

v отсутствие иной более эффективной и справедливой формы защиты прав, в частности ребенка12.

стране к механизмам защиты прав ребенка, по мнению

Не со всеми приведенными автором доводами

специалистов, относятся институты конституционного,

можно согласиться. Так, у Н.В. Кравчука вызывает на-

парламентского и административного правового конт-

стороженность столь категорическое утверждение отно-

роля и судебной защиты9.

сительно отсутствия более справедливой формы защиты

Источники материального неблагополучия малообес-

прав. Этот фактор особенно важен при рассмотрении

печенной семьи, основу которой составляет супружеская

судами дел, связанных с правами детей, где не исключа-

пара в трудоспособном возрасте с одним — двумя детьми,

ется предвзятая оценка судом доказательств по делу,

на протяжении последних десятилетий остаются все те же:

когда речь идет о сложной ситуации, затрудняющей

отсутствие заработка у взрослых или мизерные ее раз-

определение подлинных интересов ребенка13.

меры, не обеспечивающие удовлетворение элементарных

В ряде исследований предлагается реконструкция

потребностей ее членов, особенно детей. Постоянный

отечественной системы специального образования и соз-

страх потерять работу или, наоборот, чрезвычайная за-

дание нового структурного элемента — Службы ранней

груженность родителей на работе, наличие в семье боль-

помощи детям с различными отклонениями в развитии

ных детей, детей-инвалидов — все это лишает даже самых

и семье, воспитывающей проблемного ребенка14. В этом

добросовестных родителей возможности защитить своего

направлении уже предпринят ряд практических мер.

ребенка, обеспечить ему достойное существование10.

Подрастающее поколение, как показывают исследо-

Учитывая международный опыт, а также опыт ряда

вания, с наибольшими потерями адаптируется к происхо-

законодательных инициатив субъектов Российской Фе-

дящим в настоящее время в стране сложным и противо-

дерации, К.Ю. Паршуковой предлагается возложить

речивым социально-экономическим изменениям, нахо-

функции по координации работы органов опеки и по-

дясь на острие этих противоречий со своими потребно-

печительства на вновь учрежденного Уполномоченного

стями в получении образования, специальности, с нуж-

по правам ребенка . Однако данное предложение, на

дой в жилье и обустройстве своей дальнейшей жизни15.

11

наш взгляд, является не вполне обоснованным. Право на судебную защиту принадлежит каждому физическому лицу, а, следовательно, и несовершеннолетнему, который может защищать свои права в суде с помощью родителей или иных законных представителей. Семейный кодекс РФ в ст. 56 также закрепляет право ре-

Специальный выпуск:

бенка самостоятельно обратиться в суд для защиты собственных прав по достижении им 14 лет. Это право не может быть реализовано до принятия соответствующего федерального закона, предусматривающего механизм обращения ребенка в суд. Ю.Ф. Беспалов говорит о расширении рамок судебной защиты семейных прав ребенка и утверждении судебной защиты как основной ее юрисдикционной формы. В обоснование своих позиций автор, помимо прочих, приводит следующие соображения: v неспособность административной защиты обеспечить восстановление в полном объеме прав и законных интересов детей;

134

Ермаков А.В. Прокурорский надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних: моногр. М., 2008. С. 13. 7 Права человека / под ред. Р.Г. Вагизова. Казань, 2004; Старовойтов О. Механизмы защиты прав ребенка // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. № 3. С. 3—13. 8 Гарлицкий Л., Новицкий М, Жеплиньский А. Справочник для правозащитных организаций. Варшава, 1997. 9 Такие механизмы защиты прав предлагает Е.А. Лукашева в своей книге «Права человека». Среди специалистов не всегда поддерживается это мнение в части механизмов судебной защиты прав человека. Например, Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева считают, что конституционный контроль является частью судебного контроля, осуществляется органом судебной системы. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1. С. 5. 10 Нечаева А.М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000. С. 168. 11 Паршукова К.Ю. Проблемы реализации прав детей, лишенных родительского попечения в России // Юрист. 2007. № 10. C. 19—23. 12 Беспалов Ю.Ф. Семейно-правовое положение ребенка в РФ. Владимир, 2000. С. 107. 13 Кравчук Н.В. Защита прав ребенка в судебном порядке // Государство и право. 2004. № 6. С. 66—73. 14 Архипова Е.Ф. К проблеме обеспечения прав ребенка в аспекте реализации национального проекта «Здоровье» // Вести МГУ, Право. 2004. С. 178. 15 Бакаев А.А., Остапенко Н.И. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних: моногр. М., 2003. С. 12. 6

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

рушение прав детей происходит непосредственно по

ского законодательства, регулирующего правовой ста-

месту их жительства (пребывания), возможности Упол-

тус несовершеннолетних, оказывает негативное влияние

номоченного по правам человека для оперативного

на уровень и степень их правовой защищенности, ответ-

реагирования на нарушения прав детей крайне малы.

ственности. Назрела настоятельная необходимость в

В цивилизованном правовом государстве проблемы

установлении «общих для всех отраслей права базовых

заботы о детях рассматриваются и решаются государст-

основ законодательного регулирования статуса несо-

вом и обществом, по крайней мере, на пяти уровнях: за-

вершеннолетних и преодоления отраслевой разобщен-

конодательном, программном, управленческом, испол-

ности в праве в тех ситуациях, когда предметом пра-

нительском и просвещенческом, которые предполагают

вового регулирования становятся правоотношения с

определенные конкретные правовые механизмы.

участием детей и подростков»16.

Неслучайно поэтому в последнее время в научной

Если органы опеки и попечительства занимаются

правовой литературе высказываются мнения относи-

вопросами защиты прав детей-сирот, детей, остав-

тельно необходимости закрепления специального пра-

шихся без попечения родителей, вопросами соблюде-

вового статуса ребенка на конституционном уровне17.

ния прав детей в семье или в учреждениях для детей,

Однако считаем, что изменения Конституции здесь не-

оставшихся без попечения родителей, т.е. преимуще-

целесообразно. Возможно, ограничиться изменениями

ственно вопросами внутрисемейных отношений и их

ряда законов.

неблагоприятными для ребенка последствиями, то в

Меры защиты прав детей в трудной жизненной си-

поле деятельности Уполномоченного по правам ре-

туации осуществляются на основе изменений и допол-

бенка находится защита прав и законных интересов ре-

нений в существующие законодательные акты. Страте-

бенка во взаимоотношениях со всеми социальными

гическое значение для формирования идеологии и прак-

институтами и организациями.

тики защиты прав детей имеет принятый в 1998 г. Феде-

Что касается компетенции комиссий по делам не-

ральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в

совершеннолетних, то она не охватывает всего спектра

Российской Федерации», в котором сказано, что «дети,

прав детей, а ограничивается профилактикой безнад-

находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют

зорности, беспризорности и другими производными от

право на особую защиту и заботу со стороны федераль-

этого вопросами, т.е. по сути комиссии занимаются не-

ных органов государственной власти, органов законо-

благополучными детьми. Комиссии по делам несовер-

дательной и исполнительной власти субъектов Федера-

шеннолетних формируются из представителей органов

ции, а также органов местного самоуправления»18.

исполнительной власти, работающих в комиссии на об-

По заключению специалистов, наиболее благопри-

щественных началах. Спектр проблем положения де-

ятной формой воспитания детей-сирот и детей, остав-

тей, которыми занимается уполномоченный, шире, чем

шихся без попечения родителей, является приемная

у комиссии, и кроме того, он занимается ими лично и

семья. Приемная семья — это форма устройства детей-

на постоянной основе, для обеспечения работы упол-

сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче несовершеннолетнего

Уполномоченный по правам человека не может

на воспитание в семью, заключаемого между органами

столь же эффективно, как это делает Уполномоченный

опеки и попечительства и приемными родителями (су-

по правам ребенка, осуществлять функции защиты

пругами или отдельными гражданами, желающими

прав ребенка по ряду причин. Компетенция Уполно-

взять детей на воспитание в семью).

моченного по правам человека в основном определена

Нельзя согласиться с А.П. Солдатовым и Л.М. Се-

как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи ис-

редой в том, что для более эффективного оказания со-

ключает возможность подачи жалобы ребенком (не-

циальной поддержки приемным семьям следовало бы

обходимо обращаться письменно, жалоба должна

вывести органы опеки и попечительства из структуры

содержать изложение существа решений или действий

местного самоуправления, так как местные бюджеты

(бездействия), нарушивших или нарушающих, по мне-

не справляются с задачей их финансирования в полном

нию заявителя, его права и свободы, и сопровождаться

объеме. На наш взгляд, органы местного самоуправле-

копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке). Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что на-

№ 6 / 2013

Рябов Е.Н. Правовой статус несовершеннолетних в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. № 2. С. 60. 17 Там же. С. 79—84. 18 ФЗ от 24 июля 1998 г. № 124–ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. 16

Вестник Московского университета МВД России

135

Специальный выпуск:

номоченного создается аппарат.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

Также можно отметить, что разобщенность россий-

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

ния ближе к населению и имеют необходимый опыт.

циальные правила обращения с несовершеннолетними,

При помещении несовершеннолетнего под опеку в при-

вовлеченными в уголовное судопроизводство.

емную семью органы опеки и попечительства должны

Изучение проблемы обеспечения и реализации прав

действовать строго в интересах несовершеннолетнего,

несовершеннолетних совершенно очевидно показало не-

обследовать жилищно-бытовые условия. Нередки слу-

обходимость создания органа, который бы непосред-

чаи, когда приемные родители не справляются со

ственно контролировал исполнение законодательства в

своими обязанностями по воспитанию несовершенно-

области охраны материнства и детства, создавал обще-

летних, и детей приходится возвращать в детский дом.

ственные региональные организации в области под-

В целях обеспечения права ребенка жить и воспиты-

держки семьи. В этом смысле стоит согласиться с мне-

ваться в семье, необходимо принять соответствующий

нием Ж.А. Бикситовой21, которая в своей диссертацион-

Федеральный закон «О праве несовершеннолетнего,

ной работе внесла предложение о создании при Прези-

оставшегося без попечения родителей, на приемную

денте РФ Общественного совета по проблемам детства.

семью», который бы сократил количество детдомов-

Учитывая, что вопросы опеки и попечительства по

цев, направив высвободившиеся ресурсы на поддержку

ранее действовавшему законодательству являлись пол-

института приемной семьи19.

номочиями органов местного самоуправления и на ос-

Для обеспечения и реализации прав несовершенно-

нове анализа их роли в реализации прав несовершен-

летних в субъектах Российской Федерации необходимо

нолетних до реформ опеки 2009 г. и в последующем дис-

создать департаменты (управления) по делам семьи, ко-

сертант считает необходимым расширение полномочий

торые явились бы связующим звеном между органами

органов местного самоуправления в сфере опеки и по-

местного самоуправления и органами исполнительной

печительства, существующая формулировка, введенная

власти субъектов Российской Федерации в обеспечении

от 18 июля 2009 г. ФЗ № 178, представляется неудачной.

прав несовершеннолетних. Основные функции Департа-

Предлагается возвращение органам местного самоуп-

мента: обеспечение реализации прав несовершеннолет-

равления принадлежащих им до изменения полномочий

него в различных сферах жизни общества, проведение

по опеке и попечительству, или передача их от органов

пропагандистской работы среди населения по объясне-

государственной власти субъектов в установленном за-

нию необходимости воспитания детей в семье, а также

коном порядке повсеместно. Это вызвано тем, что за

обеспечение прав семьи, материнства и детства .

время нахождения этих полномочий в сфере ведения

20

Специализация правосудия в отношении несовер-

местного самоуправления была создана соответствую-

шеннолетних будет служить решению комплексной за-

щая структура органов, наработан необходимый опыт.

дачи достижения социальной справедливости, защиты

К сожалению, объем статьи не позволяет детально

несовершеннолетних и поддержания порядка в обще-

рассмотреть все аспекты проблемы защиты прав несо-

стве. Ювенальные суды нельзя отнести непосредственно

вершеннолетних в России. Вместе с тем автор надеется,

к муниципальной власти, однако их работа вполне спо-

что ряд высказанных предложений будет полезен в со-

собна кардинально изменить ситуацию по реализации

вершенствовании механизма защиты прав несовершен-

конституционных прав несовершеннолетних в целом,

нолетних в России.

что актуализирует обращение к ювенальной юстиции в контексте настоящего исследования. Нельзя забывать и о перспективах взаимодействия ювенальных судов с ор-

Специальный выпуск:

ганами местного самоуправления, в рамках ювенальной юстиции в целом. Ювенальная юстиция в первом значении — это система органов, применяющих в своей деятельности спе-

136

Солдатов А.П., Середа Л.М. Обеспечение прав несовершеннолетних органами местного самоуправления: моногр. / под ред. А.П. Солдатова. Славянск-на-Кубани, 2007. С. 72. 20 Середа Л.М. Полномочие органов опеки и попечительства в защите прав несовершеннолетних // Безопасность больших городов: мат. работы «круглого стола». Волгоград, 2002. С. 103. 21 Бикситова Ж.А. Конституционный статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. 19

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

Аннотация. В статье анализируется конституционное законодательство, выявляются общие черты и отличительные признаки конституционного закрепления института убежища в текстах конституций России и Беларуси. Ключевые слова: государство, конституция, убежище, лицо, ищущее убежище, право убежища.

ASYLUM AS AN OBJECT OF CONSTITUTIONAL REGULATION IN THE RUSSIAN FEDERATION AND THE REPUBLIC OF BELARUS K.D. SAZON, graduated in a military academy of chair of the constitutional and municipal law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia Annotation. The article analyzes the constitutional legislation, identifies common features and distinctive signs of the constitutional consolidate the institution of asylum in the texts of the constitutions of Russia and Belarus. Keywords: state, government, constitution, asylum, refuge, asylum-seeker, refuge law.

Как известно, выделение в системе права отдельных

основные права, свободы и обязанности, их гарантии, а

отраслей происходит по признаку регулируемых данной

также правовое положение иностранных граждан, бе-

отрасль общественных отношений. В юридической нау-

женцев, лиц, которым на территории России предостав-

ке совокупность таких общественных отношений приято

ляется политическое убежище, — все это непосредствен-

называть предметом правового регулирования. Что ка-

ные объекты конституционно-правового регулирования,

сается определения предмета конституционного права,

не свойственные иным отраслям права»4. Таким обра-

то этот вопрос «…относится к числу наиболее дискус-

зом, к числу отношений, обладающих конституционно-

сионных»1. По мнению О.Е. Кутафина в качестве обще-

правовой предметной идентичностью, следует также от-

ственных отношений, которые являются компонентом

носить отношения, складывающиеся в сфере предостав-

предмета конституционного права, выступают отноше-

ления политического убежища.

ния, «…определяющие основы конституционного строя,

Современное состояние международных отношений

основы правового статуса человека и гражданина, ос-

на постсоветском пространстве, проявляющееся в актив-

новные принципы системы органов исполнительной и

ной деятельности региональных межгосударственных

судебной власти, а также органов местного самоуправ-

образований, таких как СНГ, ОДКБ, Таможенного Сою-

ления» . Кроме того, среди ученых высказывается мне-

за и др., а также более чем 15-летний опыт интеграцион-

ние о том, что в рамках предмета конституционного

ных процессов между Российской Федерацией и Респуб-

права «осуществляется регулирование системой консти-

ликой Беларусь5 определяют особую актуальность науч-

туционных норм положения человека и гражданина в

ного познания особенностей функционирования отдель-

обществе и государстве, защита его прав и свобод, уста-

ных правовых институтов с целью не только совершен-

навливаются основы конституционного строя, федера-

ствования механизма правового регулирования обеспе-

2

тивного устройства, организация и деятельность системы государственных органов»3 и т.д. Из этого можно заключить, что предмет конституционного права составляют не только общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного строительства, но и отношения, касающиеся правового статуса личности. Данное положение подчеркивает В.И. Червонюк, который пишет, что «правовой статус граждан — гражданство,

№ 6 / 2013

Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 9. Там же. С. 26. 3 Прудников А.С. и др. Конституционное право России: учебник для студентов вузов / под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко; 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 13. 4 Червонюк В.И. Конституционное право России. М., 2004. С. 8. 5 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии; 2 апреля 1997 г. — Договор о Союзе Беларуси и России; 8 декабря 1999 г. — Договор о создании Союзного государства. 1 2

Вестник Московского университета МВД России

137

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

К.Д. САЗОН, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Специальный выпуск:

УБЕЖИЩЕ КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

чения и защиты прав и свобод человека и гражданина,

ст. 63 КРФ. Часть 1 ст. 63 посвящена политическому

но и дальнейшей унификации правовых систем.

убежищу, вторая — устанавливает принцип невыдачи

Вышеизложенные обстоятельства предопределили

лиц, преследуемых по политическим мотивам. Поэтому

необходимость исследования в настоящей работе осо-

представляется логичным подход, позволяющий рас-

бенностей конституционного закрепления института

сматривать ст. 63 в единстве ее структурных элементов,

убежища в Основных законах Российской Федерации и

и следующий из этого вывод о политическом характере

Республики Беларусь.

института убежища.

Отметим, что институт убежища известен конститу-

Не менее интересен опыт Республики Беларусь в

ционному праву России. Существует подобный инсти-

построении национальной системы убежища. Ста-

тут и в конституционном праве Республики Беларусь.

тья 12 Конституции Республики Беларусь (далее —

Вместе с тем анализ конституций России и Беларуси, из-

КРБ) закрепляет, что «Республика Беларусь может пре-

учение научной литературы и результаты обобщения

доставлять право убежища лицам, преследуемым в

правоприменительной практики в указанной сфере вы-

других государствах за политические, религиозные

явили ряд особенностей развития и функционирования

убеждения и национальную принадлежность»10. Основ-

данного института.

ной закон признает не только первоочередное значе-

Прежде всего, обращает на себя внимание использо-

ние роли государства в предоставлении убежища, но и

ванная в Основных законах терминология. Часть 1 ст. 63

определяет индивида в качестве субъекта права убе-

Конституции Российской Федерации (далее по тексту —

жища. Так, по мнению профессора Г.А. Василевича,

КРФ) устанавливает, что «Российская Федерация предо-

«право на убежище — это право иностранца, пресле-

ставляет политическое убежище иностранным гражда-

дуемого в другом государстве за политические, рели-

нам и лицам без гражданства в соответствии с обще-

гиозные убеждения или национальную принадлеж-

признанными нормами международного права» . Оче-

ность, пребывать на территории Республики Бела-

видным представляется вывод о том, что в рассматривае-

русь…»11. В связи с этим, по-нашему мнению, право

мой статье конституции подтверждается не только прин-

убежища должно рассматриваться в нескольких значе-

цип приоритета норм международного права в сфере

ниях. С государственно-правовой точки зрения право

убежища, но и главенствующая роль государства в реше-

убежища — это право суверенного государства предо-

нии вопроса о его предоставлении. Этот же вывод под-

ставить возможность лицу, ищущему убежища, прожи-

6

тверждается А.Ю. Ястребовой, которая отмечает, что

вать на территории государства и обладать специ-

«российская правовая концепция убежища строится на

альным правовым статусом. С точки зрения субъекта

сочетании принципа государственного суверенитета и

право убежища — это возможность лица искать, про-

соблюдении международно-правовых норм в области

сить и пользоваться убежищем. С институциональной

прав человека» . Кроме того, институт убежища в соот-

точки зрения право убежища есть совокупность консти-

ветствии с КРФ носит ярко выраженный «политический»

туционно-правовых норм, регулирующих обществен-

характер. По нашему мнению, это является следствием

ные отношения в сфере предоставления убежища и

устоявшихся в научных кругах представлений о том, что

защиты лиц, его ищущих.

Специальный выпуск:

7

институт убежища является инструментом политической

Таким образом, следует констатировать различие в

борьбы и служит для защиты лиц, преследуемых в госу-

применяемых подходах конституционного закрепления

дарстве гражданской принадлежности или обычного по-

рассматриваемого института. Если в Конституции РФ

стоянного места жительства, по политическим мотивам.

речь идет об исторически обусловленном доминанте

Так, в отдельных энциклопедических источниках отождествляется убежище и политическое убежище. При этом, под убежищем (политическим убежищем) понимается «предоставление государством какому-либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории»8. Видится, что объяснение подобного отождествления коренится в советской правовой доктрине, определявшей институт убежища как средство классовой борьбы, призванное для защиты интересов трудящихся9. По нашему мнению, существованию подобных воззрений также способствует структурная организация

138

Конституция Российской Федерации. М., 2011. С. 39. Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 22, 23. 8 Большой юридический словарь / под ред. проф. А.Я. Сухарева; 3-е изд., доп. и перераб. М., 2007. С. 778. 9 В соответствии со ст. 36 Конституции РСФСР 1978 г. право убежища могло быть предоставлено «за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность». 10 Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Мн., 2010. 11 Василевич Г.А. Конституция Республики Беларусь: научно-практический комментарий // КонсультантПлюс. Минск, 2013. 6 7

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

получения по решению Президента убежища ино-

печить защиту лиц, преследуемых по политическим мо-

странцы могут приобрести статус беженца. Кроме то-

тивам, то Конституция Республики Беларусь закрепляет

го, последним может быть предоставлена дополнитель-

не только индивида в качестве субъекта права убежища,

ная или временная защита, что является свидетель-

но и содержит более широкий перечень оснований пре-

ством учета общемировых тенденций в сфере защиты

следования лица, при наличии которых последнему

лиц, ищущих убежища.

может быть предоставлено убежище.

Таким образом, описанные выше особенности кон-

Следующая особенность конституционного регу-

ституционного регулирования института убежища в Рос-

лирования института убежища проявляется при рас-

сийской Федерации и Республике Беларусь свидетельст-

смотрении вопроса о расположении норм об убежище

вует о том, что построение национальной системы убе-

в структуре Основного закона. В КРФ ст. 63 находится

жища в каждом из государств, в целом, соответствует об-

в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Это

щемировой практике регулирования отношений в сфере

обстоятельство, на наш взгляд, позволяет отнести

убежища и основано на сочетании принципа государст-

право политического убежища к конституционным

венного суверенитета и признания приоритета норм

правам, которыми обладают иностранные граждане и

международного права, что отражает приверженность

лица без гражданства в Российской Федерации. Совсем

каждой из стран идеалам правового государства.

иная позиция наблюдаются при анализе конституционных положений Основного закона Республики Беларусь. Статья 12 Конституции Республики Беларусь, закрепляющая возможность государства предоставлять убежище лицам, его ищущим, располагается в разд. I

12 Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: учебник. Мн., 2010. С. 137. 13 Сазон К.Д. Конституционные основы предоставления убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 7. С. 41.

«Основы конституционного строя». Следует отметить, что в теории конституционного права под основами конституционного строя понимаются «наиболее важные принципы и нормы Конституции, предопределяющие характер и содержание государственного и общественного строя» и, по этой причине, «обладающие большей юридической силой даже по отношению к

ПОЛИТОЛОГИЯ. СХЕМЫ, ТАБЛИЦЫ: учебно-методическое пособие / Под ред. В.Ю. Бельского, А.И. Сацуты. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

20-летию Конституции Российской Федерации посвящается

доктрины политического убежища, призванного обес-

нормам других статей Конституции»12. Таким образом, можно сделать вывод, что отнесение конституционных норм, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища к норм-принципам основ конституционного строя, призвано отметить их особый характер и правовую охрану, а также подчеркнуть первоочередную роль государства в регулировании данных правовых отношений13. В заключении хотелось бы отметить, что, несмотря на указанные различия в конституционном закреплении рые общие черты отраслевого регулирования рассматриваемого института. Национальные системы убежища России и Беларуси не ограничиваются функционированием только рассмотренных выше форм защиты лиц, ищущих убежище. В России помимо политического убежища для иностранных граждан и лиц без гражданства предусмотрена возможность признания их беженцами или предоставления в установленном порядке временного убежища, что позволяет оказывать государственную защиту различным категориям «неполитических» миг-

В схемах и таблицах в логико-смысловой последовательности раскрывается содержание политологии как науки и учебной дисциплины, характеризуются наиболее важные политические процессы и явления, социальные и институциональные субъекты политических отношений и др. Для студентов и преподавателей вузов, а также тех, кто интересуется политической теорией и общественно-политической практикой.

рантов. В Республике Беларусь наряду с возможность

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

139

Специальный выпуск:

института убежища, сегодня можно указать на некото-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права

ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО В СОСТОЯНИИ КРАЙНЕЙ НЕОБХОДИМОСТИ, С ПОЗИЦИЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ Д.Е. БОГДАНОВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право E-mail: [email protected] Аннотация. В представленной статье анализируется проблема возмещения вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости, как проявление дистрибутивной справедливости в деликтных отношениях. Отдельное внимание уделено разграничению вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости, от вреда, причиненного правомерными действиями органов власти. Ключевые слова: деликт, вред, дистрибутивная и корректирующая справедливость, крайняя необходимость.

COMPENSATION FOR DAMAGE CAUSED IN A STATE OF EXTREME NECESSITY FROM THE STANDPOINT OF JUSTICE D.E. BOGDANOV, candidate of legal sciences, associate professor of the chair of civil law of the Russian law academy of Ministry of Justice of thr Russian Federation Annotation. In the present article is analyzed the problem of compensation for damage caused in a state of extreme necessity, as a manifestation of distributive justice in tort relations. Special attention is paid to the differentiation of the harm caused in a state of extreme necessity of the harm caused by lawful actions of the authorities. Keywords: tort, damage, distributive and corrective justice, extreme necessity.

До настоящего времени в науке гражданского права отсутствует единство в понимании природы и сущности деликтных обязательств и деликтной ответственности. Так, характеризуя сущность деликтных обязательств, О.А. Красавчиков указывал, что они являются правовой формой отношений по перераспределению материальных благ, когда причинитель возмещает вред без какого-либо встречного предоставления со стороны потерпевшего1. Как отмечает И.Н. Поляков, «этим достигается восстановление имущественного положения, которое было у него до причинения вреда, также компенсируются физические и нравственные страдания»2. Отечественные авторы исходят из того, что задачей деликтного обязательства является достижение справедливости путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, т.е. деликтные обязательства защищают сложившийся статус-кво. Названные и подобные позиции других отечественных ученых, по сути, интуитивно базируются на идее так называемой корректирующей справедливости (corrective justice), согласно которой задача деликтного права заключается в восстановлении

140

равновесия, существовавшего до совершения деликта. Деликтное право «корректирует» несправедливость путем возмещения полной стоимости потерь ответственной стороной3 или, как указывает Дж. Гарднер, происходит обратная передача, обратное перераспределение ресурсов (allocation back)4. Такое понимание «корректирующей» справедливости восходит к учению Аристотеля, изложенному в его «Никомаховой этике». Аристотель прямо выделил общую и частную справедливость, при этом последняя как раз и была разделена им на дистрибутивную (distributive) и корректирующую (некоторыми учеными для корректирующей используются уточняющие категории, как коммутативная или интеракСоветское гражданское право / под ред. О.А. Красавчикова. Т. 2. М., 1985. С. 349. 2 Поляков И.Н. Ответственность по обязательствам вследствие причинения вреда. М., 1998. С. 10. 3 John C.P. Goldberg. Twentieth Century Tort Theory // Vanderbilt University Law Scholl / Law&Economics Working Paper. № 2—15. P. 73. URL://http://www. ssrn.com/abstract_id=347340; Hanoch Sheinman. Tort Law and Corrective Justice // Law and Philosophy. 2003. Vol. 22. № 1. P. 24, 25. 4 John Gardner. What is Tort Law for? Part 1. The Place of Corrective Justice // Law&Philosophy. 2011. Vol. 30. P. 1, 11. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права тивная справедливость). Аристотель метафорически характеризовал корректирующую справедливость с позиции арифметической пропорции (арифметического равенства). Таким образом, если совершением деликта причиняется вред, то одновременно он является «выгодой» для деликвента и «потерей» потерпевшего, а корректирующая справедливость становится взаимодействием между данной потерей и выгодой. В целях восстановления арифметической пропорции (равенства) стоимость потерь должна быть перенесена с потерпевшего на деликвента5. Действительно, во многом деликтная ответственность является инструментом устранения несправедливости, порождаемой совершенным деликтом путем возложения обязанности по возмещению вреда в полном объеме на его причинителя. Об этом, в частности, прямо указано в п. 1 ст. 1064 ГК РФ. Однако полностью втиснуть феномен деликтной ответственности в «прокрустово ложе» теории корректирующей справедливости не представляется возможным. Деликтная ответственность слишком многогранный феномен для ее подобного понимания. При этом последовательная реализация идеи корректирующей справедливости при возложении деликтной ответственности может породить еще большую несправедливость, например, когда восстановление положения, существовавшего до совершения деликта, приведет к нищете деликвента и его семьи как цена возмещения незаметного для потерпевшего вреда. Для подобных ситуаций в отечественном ГК РФ есть правило ст. 1083 ГК РФ, допускающее учет имущественного положения деликвента при решении вопроса о размере возмещения. Названное правило вступает в прямое противоречие с началом корректирующей справедливости. В этой связи вызывает интерес позиция Джона Голдберга, что с фундаментальных позиций представляется неверной картина деликтной ответственности, как средства восстановления равновесия, существовавшего до совершения деликта. Деликтный иск фактически не может уничтожить правонарушение, он не может вернуть мир в состояние равновесия, предшествовавшего деликту. Вместо этого он обеспечивает «удовлетворения» (satisfaction), термин, имеющий скрытый подтекст, связанный с мщением6. Действительно, деликтный иск не всегда способен полностью загладить причиненный вред и тем более вернуть мир в исходное состояние. Поэтому и

№ 6 / 2013

нельзя свести весь институт деликтной ответственности к теории корректирующей справедливости, ее явно недостаточно для полного раскрытия сущности столь сложного и многогранного цивилистического феномена. Выше нами уже отмечалось, что Аристотелем, помимо корректирующей выделялась и дистрибутивная справедливость. Данная форма справедливости связана с распределением в обществе благ либо бремени между отдельными лицами согласно их заслугам, достоинствам, потребностям или какому-либо иному общему политическому критерию. Таким образом, каждый имеет право на определенную долю ресурсов, благ и одновременно должен переносить определенную долю социального бремени. Поэтому в отличие от формального (арифметического) равенства, свойственного корректирующей справедливости, дистрибутивная справедливость базируется на геометрическом равенстве, равенстве в пропорциях; т.е. доли в социальных благах должны быть не формально (арифметически) равными, а справедливыми, исходя из общепризнанного критерия, например, каждому по его заслугам7. Именно с позиций дистрибутивной справедливости можно объяснить многие феномены современного этапа развития деликтной ответственности. Однако, как отмечает Ицхак Энглард, некоторыми авторами выдвигается аргумент, что дистрибутивная справедливость рассматривает только публичные блага, в то время как корректирующая справедливость посвящена частным благам, т.е. дистрибутивная справедливость — это взаимодействие общества с отдельным (частным) субъектов, а корректирующая — это взаимодействие одних частных субъектов с другими частными субъектами. В этой связи Ицхак Энглард приводит верную позицию Гуго Гроция, уточняющую соотношение дистрибутивной и корректирующей справедливости, что частные блага могут быть распределены между частными субъектами в соответствии с дистрибутив-

Richard W. Wright. The Principle of Justice // Notre Dame Law Review. 2000. Vol. 75. P. 1879; Дж. М. Кели. Кратка история на западната теория на правото. София, 1998. С. 29—31; James Gordley. Foundation of Private Law. Property, Tort, Contract, Unjust Enrichment. Oxford University Press, 2006. P. 8. 6 John C.P. Goldberg. The specified composition. P. 80, 81. 7 Richard W. Wright. The specified composition. P. 1882—1884; Izhak Englard. Corrective and Disributive Justice: From Aristotle to Modern Times. Oxford University Press, 2009. P. 165. 5

Вестник Московского университета МВД России

141

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права ной справедливостью, а публичные (общие) блага могут быть переданы государством в соответствии с началом корректирующей справедливости8. Дистрибутивная справедливость в сфере деликтных отношений проявляется также в ситуациях возмещения вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости. В соответствии со ст. 1067 ГК РФ вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред. Учитывая обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и причинившего вред. Как видно из анализа указанной нормы, причинение вреда в состоянии крайней необходимости, по общему правилу, не освобождает причинителя от обязанности по его возмещению, т.е. речь идет о примере возмещении вреда, причиненного правомерным действием (п. 3 ст. 1064 ГК РФ). Именно правомерность причинения вреда и обусловливает ту широкую судебную дискрецию, позволяющую с учетом обстоятельств каждого конкретного дела и действия начал справедливости возлагать обязанность по его возмещению как на непосредственного причинителя, так и на третье лицо, в интересах которого действовал причинитель, либо возлагать на них обязанность по возмещению в долях9. Так, например, спасая тонущего в реке человека, гражданин Н. использовал стоявшую у берега лодку, из которой предварительно выбросил в воду находившееся в ней чужое имущество. Обязанность по возмещению причиненного вреда была возложена судом на спасенного, неосторожно купавшегося в опасном месте10. Учитывая характер опасности, а также то, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный, суд может освободить как причинителя, так и третье лицо от обязанности по возмещению вреда. В этой связи представляет интерес следующее дело. Решением Арбитражного суда ОАО «Ростовэнерго» было отказано в удовлетворении иска о возмещении ущерба.

142

Судом было установлено, что 13 июля 2006 г. произошло аварийное отключение ВЛ-35 кВ «Антоновская-Новоцимлянская». При внеочередном осмотре линии установлено, что в результате излома железобетонной стойки опоры основания сорвана тросовая оттяжка. Оттяжка была сорвана многокорпусным плугом трактора К-700, принадлежащему ООО «Земля», проводившему вспашку противопожарной полосы в целях предотвращения распространения возгорания принадлежащего ответчику поля, засеянного озимой пшеницей, и принадлежащей истцу территории электроподстанции. Рассмотрев и оценив действия ООО «Земля», осуществленные в целях предотвращения распространения пожара и возникновения ущерба не только посевам общества, но и имуществу истца и близлежащей лесополосе, суд пришел к выводу о том, что, причиняя ущерб, ответчик действовал в состоянии крайней необходимости. Учитывая, что вред причинен в состоянии крайней необходимости с целью предотвращения причинения вреда от пожара имуществу обеих сторон спора, суд, руководствуясь положениями ст. 1067 ГК РФ, отказал в удовлетворении иска11. Таким образом, при вынесении решения по данному делу суд руководствовался соображениями дистрибутивной справедливости, справедливого распределения вреда от осуществления обоюдно полезной деятельности. Аналогичные нормы, направленные на установление дистрибутивной справедливости, предусматриваются и в иностранном законодательстве. Так, согласно п. 2 ст. 52 Швейцарского обязательственного закона судья определяет по своему усмотрению размер возмещения, причитающегося с того, кто посягает на имущество другого лица, чтобы предотвратить вред или опасность, угрожающие ему или третьему лицу12. Еще более четко направленность на достижение целей

Izhak Englard. The specified composition. P. 145, 164-165. Возможность установления возмещения в долях предусмотрена в п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 26 января 2010 г. № 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина» // Российская газета. 2010. 5 февр. 10 Бюллетень ВС РСФСР. 1984. № 2. С. 4. 11 Определение ВАС РФ от 18 февраля 2008 г. № 17719/07 // Консультант Плюс. 12 Швейцарский обязательственный закон / пер. с нем., фр. Н.И. Шер Гайдаенко, М. Шер. М., 2012. С. 20. 8 9

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права дистрибутивной справедливости проявляется в ст. 1306а Всеобщего ГК Австрии, в силу которой если кто-либо причиняет вред в чрезвычайной ситуации, чтобы отвратить непосредственно угрожающую опасность от себя или другого лица, то судья должен решить вопрос о том, должен ли быть возмещен вред и в каком объеме, с выяснением обстоятельств: не упустил ли пострадавший осуществление мер по защите от вреда с учетом угрожавшей другим лицам опасности, а также соотношение величины вреда и этой опасности или, наконец, имущественного положения причинителя вреда и пострадавшего13. Представляется необходимым и в отечественной правоприменительной практике учитывать имущественное положение лиц при решении вопроса о возмещении вреда, причиненного в состоянии крайней необходимости. Следует отметить, что в науке гражданского права действия в состоянии крайней необходимости относят к мерам самозащиты гражданских прав14. Под самозащитой гражданских прав традиционно понимается совершение управомоченным лицом дозволенных законом действий фактического порядка, направленных на охрану его личных или имущественных прав и интересов15. С позиций дистрибутивной и ретрибутивной (воздающей) справедливости представляет интерес п. 9 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8, согласно которому при разрешении споров, возникших в связи с защитой принадлежащих гражданам или юридическим лицам гражданских прав путем самозащиты, следует учитывать, что самозащита не может быть признана правомерной, если она явно не соответствует способу и характеру нарушения, а причиненный (возможный) вред является более значительным, чем предотвращенный. В этой связи необходимо отметить, что действия в состоянии крайней необходимости не могут выходить за рамки самозащиты гражданских прав либо защиты субъективных прав и интересов третьих лиц. На защиту публичных интересов (например, интересов государства и народа России) могут быть направлены действия в состоянии необходимой обороны либо при исполнении обязанностей. Однако это не всегда учитывается правоприменителями. Так, например, предприниматель Т. обратился в Арбитражный суд с иском к Минобороны РФ о взыскании ущерба, причиненного ухудшением качества земель и потравой посевов озимой пшеницы. Иск был обоснован тем,

№ 6 / 2013

что на предоставленных истцу и засеянных озимой пшеницей землях были дислоцированы бронетанковые соединения, направленные на восстановление конституционного порядка в Чеченской Республике. Истец доказывал, что два года подряд он не мог выращивать на своей земле зерно, посевы озимой на площади 100 га были потравлены, а качество 32,5 га пашни снизилось настолько, что потребовалась рекультивация земель. Суд отказал в удовлетворении исковых требований, указав, что действия, предпринятые в рамках контртеррористической операции, не являются противоправными, поскольку совершались в целях предотвращения опасности в отношении государства и его граждан. Доказательств того, что опасность террористических акций могла быть устранена иными средствами, в материалах дела отсутствовали. Кроме того, закон предусматривает возможность освобождения от ответственности лица, причинившего вред в состоянии крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ). Истцом не были представлены доказательства того, что действия ответчика совершались с превышением пределов крайней необходимости16. В данном деле суд дал неправильную правовую квалификацию сложившейся ситуации, несправедливо отказав потерпевшему в возмещении вреда. При таких обстоятельствах командование бронетанковой части действовало не в состоянии крайней необходимости, их действия были направлены на исполнение обязанностей по защите интересов государства и общества. Действия носили объективно правомерный характер, однако причинили значительный имущественный вред. Вызывает интерес то, что в Проекте изменений ГК РФ планируется дать более подробную регламентацию подобных ситуаций, непосредственно закрепив право потерпевших на компенсацию правомерно причиненного вреда. Так, согласно п. 3 ст. 295-1 «Реквизиция земельного участка. Временное занятие земельного участка» Проекта при наличии обстоятельств, являющихся основаниями для реквизиции земельного участка, он может быть временно занят по решению уполномоченВсеобщий гражданский кодекс Австрии / пер. с нем. С.С. Маслов. М., 2012. С. 226. 14 Кархалев Д.Н. Самозащита гражданских прав // Российский судья. 2008. № 2. 15 Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2000. С. 117. 16 Лапач В. В состоянии крайней необходимости... // Юрист. 2004. № 20. 13

Вестник Московского университета МВД России

143

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права ного государственного органа с возмещением собственнику убытков, причиненных таким временным занятием. При прекращении обстоятельств, послуживших основанием временного занятия, земельный участок подлежит незамедлительному возврату собственнику. Собственник вправе требовать осуществления реквизиции временно занятого земельного участка. Вызывает интерес и то, что ГК РФ уже дополнен ст. 16-1 «Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления», согласно которой в случаях и порядке, установленных законом, ущерб, причиненный личности или имуществу правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации. Таким образом, названная норма направлена на усиление начал корректирующей и дистрибутивной справедливости в сфере деликтных отношений, т.е. справедливого распределения потерь, возникших при осуществлении правомерной властной деятельности.

Литература 1. Всеобщий гражданский кодекс Австрии / пер. с нем. С.С. Маслов. М., 2012. 2. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2000. 3. Дж. М. Кели. Кратка история на западната теория на правото. София, 1998.

4. Кархалев Д.Н. Самозащита гражданских прав // Российский судья. 2008. № 2. 5. Лапач В. В состоянии крайней необходимости... // Юрист. 2004. № 20. 6. Поляков И.Н. Ответственность по обязательствам вследствие причинения вреда. М., 1998. 7. Российское гражданское право: учебник. В 2 т. Т. 2. Обязательственное право / отв. ред. Е.А. Суханов; 2-е изд. М., 2011. 8. Советское гражданское право / под ред. О.А. Красавчикова. Т. 2. М., 1985. 9. Швейцарский обязательственный закон / пер. с нем., фр. Н.И. Шер Гайдаенко, М. Шер. М., 2012. 10. Hanoch Sheinman. Tort Law and Corrective Justice // Law&Philosophy. 2003. Vol. 22. № 1. 11. Izhak Englard. Corrective and Disributive Justice: From Aristotle to Modern Times. Oxford University Press, 2009. 12. James Gordley. Foundation of Private Law. Property, Tort, Contract, Unjust Enrichment. Oxford University Press, 2006. 13. John Gardner. What is Tort Law for? Part 1. The Place of Corrective Justice // Law&Philosophy. 2011. Vol. 30. 14. John C.P. Goldberg. Twentieth Century Tort Theory // Vanderbilt University Law Scholl / Law&Economics Working Paper. № 2—15. URL://http://www.ssrn.com/abstract_id=347340. 15. Richard W. Wright. The Principle of Justice // Notre Dame Law Review. 2000. Vol. 75.

Гражданское право: учебник; 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. М.М. Рассолова, П.В. Алексия, А.Н. Кузбагарова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. 911 с. Четвертое издание подготовлено с учетом новых законов и изменений действующего законодательства в сфере гражданского права, принятых в 2007—2010 гг. В учебнике использованы новые материалы по всем разделам курса гражданского права и проанализированы изменения в Гражданском, Земельном, Жилищном, Водном, Лесном кодексах РФ и других федеральных законах. Раскрыты новые положения Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью», касающиеся учредительных документов общества с ограниченной ответственностью, имущественных отношений между участниками общества, роли нотариусов в оформлении перехода имущественных и обязательственных прав участников на имущество общества. Освещены концептуальные изменения в законодательстве Российской Федерации о банкротстве. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, практических работников и всех тех, кто интересуется вопросами гражданского права.

144

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права

СТРАХОВОЙ (ИМУЩЕСТВЕННЫЙ) ИНТЕРЕС И ЦЕЛИ СТРАХОВАНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДВОКАТА И ЧАСТНОПРАКТИКУЮЩЕГО НОТАРИУСА В.Н. ТИКИДЖИ, аспирант Московского института экономики, политики и права, старший научный сотрудник НИИ образования и науки Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право E-mail: [email protected] Аннотация. Статья посвящена исследованию страхового (имущественного) интереса и цели страхования в деятельности адвоката и частнопрактикующего нотариуса. Автор проводит анализ и делает выводы. Ключевые слова: страховой (имущественный) интерес, деятельность адвоката, деятельность нотариуса.

INSURANCE (PROPERTY) INTEREST AND THE GOALS OF THE INSURANCE IN THE ACTIVITY OF AN ADVOCATE AND A NOTARY V.N. TIKIDZHI, graduate student of the Moscow institute of economy, policy and law, senior research associate of Scientific research institute of science and education Annotation. In this article we explore the insurance (property) interest and the goals of the insurance in the activity of an advocate and a notary. The author makes the analysis and gives the conclusions. Keywords: insurance (property) interest, activity of an advocate, activity of a notary.

В качестве цели организации страховой деятельности в Законе Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 (в ред. от 29 ноября 2010 г.) «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее — Закон об организации страхового дела)1 названо обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении страховых случаев. Договор страхования заключается тогда, когда у страхователя появляется страховой интерес к объекту страхования. Однако такая зависимость указанных явлений, по нашему мнению, нисколько не оправдывает сложившиеся представления о страховом интересе как юридическом факте, выступающем наряду с заключением договора страхования самостоятельным основанием возникновения страхового правоотношения2. Напротив, правильное понимание места и роли любого имущественного интереса, в том числе страхового, в формировании побудительных начал для правомерных действий сторон можно найти у

№ 6 / 2013

О.С. Иоффе, указавшего, что «интерес, охраняемый правом, составляет цель и предпосылку субъективной воли (воли участников гражданских правоотношений), которая формируется под влиянием интереса, укрепляющегося в процессе его осознания, выступает как осознанный интерес и является средством его удовлетворения»3. Заключая договор страхования, страхователи перекладывают риски наступления возможных неблагоприятных последствий в их имущественной сфере на страховщика. Основополагающие экономические начала страховых отношений удачно раскрываются в определении страхования, предложенном А.А. Ивановым, который понимает под ним «вид необходимой общественнополезной деятельности, при которой граждане и организации заранее страхуют себя от неблагоприятных последствий в сфере их материальВедомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6409. 2 Граве К.А., Лунц Л.А. Страхование. М., 1960. С. 16. 3 Иоффе О.С. Избранные труды. СПб., 2004. С. 579. 1

Вестник Московского университета МВД России

145

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права ных и личных нематериальных благ путем внесения денежных взносов в особый фонд специализированной организации (страховщика), оказывающей страховые услуги, а эта организация при наступлении указанных последствий выплачивает за счет средств этого фонда страхователю или иному лицу обусловленную сумму»4. С правовой точки зрения страхование представляет собой «регулируемый нормами гражданского права особый вид предпринимательской деятельности, осуществляемой в рамках единого гражданского оборота профессиональными коммерсантами-страховщиками с целью систематического извлечения прибыли от проведения страховых операций и оказания связанных с ними услуг»5. В юридической доктрине6 страховым интересом принято определять основанный на законе, ином правовом акте или договоре субъективно обусловленный интерес страхователя заключить договор страхования, его социально-правовую позицию, которая объясняет субъективное желание страхователя обратиться за услугами страховщика. Иными словами, страховой интерес может выражать желание лица сохранить свое имущественное положение и уровень благосостояния в случае потери, порчи, гибели или повреждения имущества, нарушения контрактов со стороны партнеров предпринимателя или наступления гражданско-правовой ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда или невыполнения договорных обязательств. С.В. Михайловым7 выделяются следующие признаки страхового интереса: ¨ интерес должен быть имущественным; ¨ интерес должен быть юридическим, т.е. основанием страхового интереса должна быть юридическая связь с предметом спора; ¨ интерес должен быть субъективным; ¨ интерес должен быть правомерным. Заслуживает внимания научный подход в определении страхового интереса, разработанный О.Н. Ефимовым. Ученый предложил понимать под страховым интересом осознанную потребность в защите имущественного интереса методом страхования8. Наиболее широким и учитывающим различные аспекты формирования воли участников страховых правоотношений, на наш взгляд, следует признать понятие страхового интереса, предложенное Н.Ю. Ког-

146

денко, содержанием которого, по мнению указанного автора, является «форма выражения потребности субъекта в страховой защите, определяющаяся совокупностью условий окружающей действительности (объективная составляющая) и прошедшую через сознание субъекта (субъективная составляющая), заключающаяся в защите материального положения страхователя»9. Соглашаясь с традиционным пониманием страхового интереса как частного случая общей категории имущественного интереса, нельзя не упомянуть о предпринятой в цивилистической науке попытке охарактеризовать страховой интерес через понятие имущественного интереса, который присутствует у страхователя в отношении имущественного блага и является основой для возникновения страховых правоотношений10. Необходимо отметить, что вопрос оценки страхового интереса на предмет его правомерности требует исследования в каждом конкретном случае его принятия на страхование. Как указано в Обзоре практики рассмотрения споров, связанных с исполнением договоров страхования, направленном арбитражным судам Информационным письмом Президиума Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2003 г. № 7511, интерес собственника в сохранении имущества не может быть квалифицирован как противоправный исключительно на основании того, что застрахованное имущество в момент заключения договора страхования находилось на территории России с нарушением таможенных правил. Объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные с владеГражданское право: учебник. В 3 т. / отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. Т. 2. М., 2004. С. 572. 5 Витрянский В.В. и др. Гражданское право: учебник. В 2 т. / отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 2. П/т. 2. М., 2002. С. 141. 6 Гражданское право: учебник; 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. М.М. Рассолова, П.В. Алексия, А.Н. Кузбагарова. М., 2011. С. 693. 7 Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 119. 8 Ефимов О.Н. О базовых понятиях страхования: материалы международного страхового форума «Взаимодействие государства и страховых организаций: проблемы и перспективы развития. Пермь, 2011. С. 37. 9 Когденко Н.Ю. Страховой интерес и смежные категории имущественного страхования в гражданском праве России: дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 7. 10 Савкин Д.В. Страховое правоотношение по российскому гражданскому праву: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 52. 11 Вестник Верховного Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. № 1. 4

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права нием, пользованием и распоряжением имуществом, осуществлением предпринимательской деятельности, с возникновением по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством Российской Федерации, обязанности возместить физический вред или имущественный ущерб, причиненный другим лицам. В числе названных объектов страхования особое место занимают имущественные интересы лиц, осуществляющих какую-либо профессиональную деятельность и предоставляющих услуги потребителям, выполняющим работы на основании гражданскоправового договора. В числе видов обязательного страхования гражданской ответственности Н.Г. Кабанцева называет страхование профессиональной ответственности нотариусов, оценщиков, таможенных брокеров, страхование ответственности аудиторов (при проведении обязательного аудита аудиторская организация обязана страховать риск ответственности за нарушение договора)12. Определяя риски, покрываемые страхованием профессиональной ответственности, С.Л. Сотников13 выделяет профессиональную ошибку, являющуюся нарушением правил и стандартов профессиональной деятельности, и упущение, заключающееся в неосуществлении должного профессионального поведения. Соглашаясь с предлагаемыми ученым формами выражения недостатков, допускаемых участниками профессиональной деятельности, нельзя не высказать сомнения в правильности используемого авторами понятия профессиональной ответственности. Дело в том, что общего признака, позволяющего относить тот или иной вид деятельности к профессиональной, не существует. В зависимости от сфер общественного производства и обслуживания на профессиональную основу экономической деятельности могут указывать требования о ее лицензировании, саморегулировании или об ином способе допуска участников к ее осуществлению. Таким образом, профессиональная ответственность как вид гражданско-правовой ответственности представляется недостаточно определенной. Как любые другие профессиональные занятия, адвокатская и нотариальная виды деятельности требуют от лиц, их осуществляющих, достаточного уровня компетенции, подтверждаемого полученными юридическими знаниями, сформировавшимися навыками и умениями. В этой связи государством в лице

№ 6 / 2013

уполномоченных органов уделяется особое внимание оценке уровня квалификации претендентов на присвоение статуса адвоката и замещение должности нотариуса. В качестве одного из элементов отечественного правового инструментария определения уровня профессиональной подготовленности в Российской Федерации установлена обязанность каждого кандидата на должность нотариуса и присвоение статуса адвоката пройти процедуру сдачи соответствующего квалификационного экзамена, чем обеспечивается наделение полномочиями осуществлять адвокатскую и нотариальную деятельность на конкурсной основе, путем отбора лучших специалистов. Совершенно справедливым представляется высказывание А.Э. Жалинского, отметившего, что профессионализм осуществления нотариальной деятельности обеспечивается строгими требованиями к кандидату на должность нотариуса14. По нашему мнению, в случае причинения ущерба лицам, обратившимся к оказанию нотариальных действий или юридической помощи, осуществляется страхование частнопрактикующими нотариусами и адвокатами своей имущественной ответственности. Отсюда следует, что цель данного страхования должна характеризоваться направленностью на защиту лиц, пострадавших от нарушения договора. Однако необходимо учитывать, что в рассматриваемом страховом правоотношении страхуется не имущественный интерес заинтересованных граждан и организаций, а убытки самих нотариуса или адвоката, вызванные возможностью их привлечения к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств. Как отмечает по этому поводу М.И. Брагинский, определение в договоре страхования в качестве выгодоприобретателя контрагента страхователя по заключенному между ними гражданско-правовому договору «не означает признания соответствующего договора страхования, заключенным исключительно в интересах потерпевшего — контрагента страхователя. В действительности он защищает в такой же мере и интересы самого страхователя, так как дает ему возможность переложить бремя ответственности за нарушеКабанцева Н.Г. Страховое дело: учеб. пособие. М., 2008. С. 198. Сотников С.Л. Страхование профессиональной ответственности: дисс. … канд. юрид. наук. Томск, 2010. С. 9. 14 Жалинский А.Э. Профессиональная деятельность юриста. М., 1997. С. 4. 12

13

Вестник Московского университета МВД России

147

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права ние договора перед контрагентом на страховщика. Имеется в виду, что деньгами страховщика погашается долг страхователя перед третьим лицом, в пользу которого был заключен договор страхования»15. Однако сказанное, конечно, не означает, что адвокатам и нотариусам, выступающим на стороне страхователя, можно, полагаясь на выплату страхового возмещения, недобросовестно исполнять свои обязательства. Адвокат и нотариус должны иметь интерес в своем правомерном поведении, в надлежащем исполнении договора на оказание юридической помощи и совершении нотариальных действий, так как от этого во многом зависит их репутация. Со слабой разработанностью условий страхования имущественной ответственности адвокатов некоторые ученые связывают исчезновение интереса к рассматриваемому виду страхования со стороны доверителей. Любопытно в данном отношении высказывание В.А. Вайпана, отметившего, что его осуществление — это прежде всего дополнительные издержки граждан и организаций, обращающихся за оказанием юридической помощи, возникающие в условиях, когда страховая компания получает от адвоката страховую премию, но возместить причиненный клиенту вред не может в силу спорности ситуации, недоказуемости страхового случая, а порой и отсутствия имущественного вреда, который невозможно измерить, оценить16. Однако указанный недостаток, по нашему мнению, обусловлен отсутствием должного механизма правового регулирования страхования адвокатов, что не должно ставить под сомнение его социальное назначение. Инициатором обязательного страхования является государство, которое в форме закона обязывает юридических и физических лиц вносить страховые платежи для обеспечения общественных интересов. Государство устанавливает обязательную форму страхования, когда страховая защита тех или иных объектов связана с интересами не только отдельных страхователей, но и всего общества. Напротив, добровольное страхование — личный выбор каждого страхователя. Как показывают результаты опроса, проведенного в Республике Марий Эл, только 41% жителей пользуются услугами страховых компаний. Среди причин отказа от страхования прежде всего доминируют отсутствие свободных средств и потребности, а также уверенность респондентов в не-

148

выгодности страхования. Становится очевидным, что высокая доля обязательного страхования обусловлена низким уровнем страховой культуры в РФ, отмечаемого многими исследователями17. Отечественному гражданскому праву известны несколько форм гражданско-правовой ответственности. Ответственность, в частности, может наступать в форме возмещения убытков (ст. 15, 393 ГК РФ), уплаты неустойки (ст. 330 ГК РФ), потери задатка (ст. 381 ГК РФ). Под убытками в гражданско-правовом обороте понимают те отрицательные последствия, которые наступили в сфере имущественных интересов потерпевшего в результате нарушения его гражданских прав. Гражданское законодательство Российской Федерации выделяет две категории убытков, причиняемых правонарушением. Первая состоит в уменьшении, произошедшем или предстоящем, имущества потерпевшего, ее именуют реальным ущербом. Реальный ущерб включает в себя расходы, которые лицо, чье право нарушено, понесло или должно понести для восстановления нарушенного права, в том числе стоимость утраченного или поврежденного имущества. Вторая часть проявляется в несостоявшемся приумножении имущества или стоимости имущественных интересов потерпевшего и именуется упущенной выгодой. Упущенная выгода предполагает неполученные доходы, которые потерпевшая сторона могла бы получить при обычных условиях гражданского оборота, если бы ее гражданское право не было нарушено (ч. 2 ст. 15 ГК РФ). Как следует из содержания п. 2 ч. 2 ст. 929 ГК РФ, страхование ответственности осуществляется только в отношении причинения вреда жизни, здоровью или имуществу. Следовательно, ответственность за причинение морального вреда не может приниматься на страхование. Поскольку страхование ответственности является разновидностью имущественного страхования, то и к нему, как полагает В.А. Сердюков18, в равной мере Брагинский М.И. Договор страхования. М., 2000. С. 119. Вайпан В.А. Настольная книга адвоката: Постатейный комментарий к Федеральному закону об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации // КонсультантПлюс. 17 Закирова О.В. Низкая страховая культура как основной фактор неразвитого страхового рынка РФ: материалы международного страхового форума «Взаимодействие государства и страховых организаций: проблемы и перспективы развития. Пермь, 2011. С. 39. 18 Сердюков В.А. Страховое дело: учеб. пособие. М., 2005. С. 245. 15 16

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы гражданского права применяется принцип страхового возмещения в размере действительного убытка, согласно которому выплачиваемое страховщиком возмещение должно вернуть страхователя, потерпевшего ущерб, точно в такое же финансовое положение, в каком он был до наступления ущерба. Следовательно, и в страховании ответственности страхование не может служить средством извлечения выгоды, а должно выполнять свою главную функцию — защитить страхователя от неблагоприятных последствий проявления застрахованных событий, выразившихся в его обязанности возместить нанесенный ущерб. Резюмируя рассуждения о страховом интересе и его месте в адвокатской и нотариальной деятельности, необходимо отметить, что предпосылкой его проявления выступает возможность привлечения адвоката и нотариуса, занимающегося частной практикой, к гражданско-правовой ответственности за причинение имущественного вреда вследствие недостатков оказанных ими юридических услуг. Таким образом, в страховом интересе адвоката и частнопрактикующего нотариуса выражается желание указанных участников хозяйственного оборота защитить себя от имущественных претензий третьих лиц, обращающихся к ним за оказанием юридиче-

ской помощи, совершением нотариальных действий и предоставлением услуг юридического и технического характера, тем самым сохранив свое имущественное положение. Выделение страхования профессиональной ответственности в качестве одного из видов имущественного страхования, осуществляемого по самостоятельному гражданско-правовому договору, представляется неправомерным ввиду неопределенности понятия профессиональной имущественной ответственности и соответственно предмета такого страхового обязательства. В зависимости от сфер общественного производства и обслуживания на профессиональную основу экономической деятельности могут указывать требования о ее лицензировании, саморегулировании или об ином способе допуска участников к ее осуществлению. Однако применительно к хозяйственной деятельности участников гражданского оборота с точки зрения ее правового содержания следует вести речь о страховании рисков наступления ответственности за нарушение условий договора или за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц в процессе производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, не вступающих с участником профессиональной деятельности в договорные отношения.

Трудовое право: Учебник / Под ред. К.К. Гасанова, Ф.Г. Мышко; 4-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА. Рассматриваются предмет, методы, субъекты и основные источники трудового права. Анализируются современное законодательство, правовые отношения в сфере наемного труда, коллективные договоры и отношения, освещаются вопросы международного трудового права. Особое внимание уделяется вопросам заключения и расторжения трудового договора, регулирования рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, порядка предоставления гарантий и компенсаций, рассмотрения трудовых споров. Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, руководителей организаций всех форм собственности, работников социальной сферы, кадровой и юридической служб организаций, а также для всех тех, кто интересуется действующим трудовым законодательством и практикой его применения.

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Ìîñêâà, óë. Èðèíû Ëåâ÷åíêî, ä. 1. Теë./ôакс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: [email protected], www.unity-dana.ru

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

149

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии

К ВОПРОСУ ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ОТЕЧЕСТВЕННЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЕМ ОПЫТА СОВРЕМЕННОГО КИТАЯ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ К.К. ГАСАНОВА, адъюнкт Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право E-mail: [email protected] Научный консультант: доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Эриашвили Н.Д. Аннотация. В статье рассматриваются особенности юридической техники, касающиеся уголовно-правовых запретов различных проявлений коррупции. Данный анализ осуществляется на базе сравнения уголовного законодательства России и КНР. Обращается внимание на особенности законодательного определения терминов, отражающих те или иные нюансы коррупции, на применяемую в УК РФ И УК КНР законодательную модель в целях эффективного преодоления упомянутого социально опасного феномена. Ключевые слова: Китай, правосудие, коррупция, социальный феномен, уголовный закон, юридическая техника, органы власти, чиновничий аппарат, социологические исследования, международные правозащитные организации.

ON THE USE OF DOMESTIC LEGISLATORS EXPERIENCE OF MODERN CHINA'S AGAINST CORRUPTION K.K. GASANOVA, adjunct of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The peculiarities of legal techniques concerning criminal prohibitions of different manifestations of corruption. This analysis is based on the comparison of the criminal law of China and Russia. Draws attention to the particular legal definition of terms related to certain nuances of corruption, to the used in the Criminal Code and the Criminal Law of the legislative models in order to effectively overcome these socially dangerous phenomenon. Keywords: China, justice, corruption, social phenomenon, criminal law, legal technology, government, bureaucracy, case studies, international human rights organizations.

Проблемы борьбы с коррупцией являются одними из наиболее животрепещущих в жизни любого общества и государства. Упомянутый весьма опасный феномен, как известно, разлагает и расшатывает общество и государство изнутри, сводя на нет многие прогрессивные инициативы граждан. Коррупция крайне негативно сказывается на экономической и морально-нравственной сторонах развития общества, заставляя сначала отдельных граждан, а затем и социум в целом обратить внимание на острую необходимость активизации комплекса мер, направленных на создание в этом обществе атмосферы нетерпимости к любым видам и формам проявления коррупции. Здесь же нельзя не отметить, что согласно исследованиям хорошо известной международной организации Transparency International, Россия, среди

150

174 стран мира по уровню коррупции в 2012 г. заняла 133 место1. О масштабах названного феномена в нашей стране свидетельствуют также и исследования отечественных экономистов. Например, по их оценкам, как следствие коррумпированности государственных чиновников, ежегодные прямые потери в бюджете России составляют от 15 до 24%. Еще менее оптимистичной выглядит картина в том случае, если учитывать еще и упущенную выгоду государства. Вполне очевидно, что нынешняя разбалансированность экономики страны, а также наблюдаемое в настоящее время снижение управляемости социальными процессами во многом обусловлены коррупционной пораженностью целого ряда сегментов социальных отношений. 1

URL://http://www.fundshub.ru/market/opinion/14116.php.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии Делая попытки оценить природу и социальные последствия коррупционных проявлений, видимо, будет вполне уместным обратить внимание на справедливые высказывания известного немецкого криминолога Г.Й. Шнайдера отметившего, что преступность снижает качество жизни и увеличивает ее стоимость. При этом, как считает ученый, следует различать прямые и косвенные расходы на возмещение ущерба. Прямой ущерб может быть выражен в виде нелегального сговора о ценах и дележе рынков между крупными предприятиями. Все это неизбежно вызывает инфляцию и рост цен на потребительские товары. Косвенный ущерб причиняется в результате реакции со стороны частных лиц и государства на преступность. Дополнительные ассигнования на полицию, суды и органы применения наказания обременяют государственный бюджет. На основе этих данных общество может решить, на какой риск уве-

личения преступности оно может пойти и для подавления какого вида преступности хочет выделить людей и средства2. Видимо, именно для указанных целей и необходимы комплексные исследования преступности, в том числе и такой ее разновидности, как коррупционная. К сожалению, современное состояние борьбы с проявлениями названного феномена вряд ли можно признать приемлемым. При этом субъектами уголовной политики не в полной мере учитывается, что эффективность противодействия коррупции возможна лишь при социальной обусловленности соответствующих мер воздействия. Иными словами, успех в преодолении наиболее опасных проявлений коррупции возможен лишь в том случае, если значительная часть населения будет убеждена, что органы власти всерьез на2

Шнайдер Г.Й. Криминология / пер. с нем. М., 1994. С. 106.

Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учебник / под ред. Г.Б. Мирзоева, В.Н. Григорьева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 463 с. В учебнике данные об организации правоохранительных органов впервые сведены воедино с краткой информацией об их деятельности. На основе правовой категории «правоохрана» определено понятие «правоохранительный орган» и установлен исчерпывающий перечень этих органов. Правовая категория «правоприменение» позволила выделить органы, содействующие правоохране (правоприменительные органы). Посредством системного подхода установлена структура каждого правоохранительного и правоприменительного органа, установлены их взаимосвязи. В учебнике учтено законодательство, а также решения органов судебной власти по состоянию на 1 апреля 2010 г. Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов, а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных и правоприменительных органов.

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Ìîñêâà, óë. Èðèíû Ëåâ÷åíêî, ä. 1. Теë./ôакс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: [email protected], www.unity-dana.ru

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

151

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии мерены противодействовать распространению данного феномена. Это касается как «низовой», так и «верховой» коррупции. Один из действенных рычагов борьбы с правонарушениями был и остается комплекс мер уголовноправового воздействия. Коррупционные преступления, как известно, не являются исключением. В данном случае имеют значение многие вопросы, относящиеся к юридической технике отражения тех или иных уголовно-правовых запретов. В указанном контексте «огрехи» отечественного уголовного законодательства нередко выявляются при сравнении со сводами уголовного законодательства зарубежных государств, имеющих разные правовые традиции и различный опыт противодействия определенным формам и видам преступности. В частности, если сравнивать УК РФ И УК КНР, то гл. 8 китайского свода уголовно-правовых норм целиком посвящена регламентации ответственности за коррупцию и взяточничество. При этом коррупциявзяточничество в УК КНР обозначается терминами «тань’у» (хищение, казнокрадство) и «хуэйлу» (взяточничество, подкуп). Коррупция-разложение обозначается словом «фубай» (разложение, загнивание). Кроме отмеченного сразу же бросается в глаза, что китайский законодатель постарался абсорбировать все антикоррупционные нормы в единый раздел, что, видимо, имеет глубокий смысл не только с точки зрения юридической техники, но и повышает, таким образом, предупредительный потенциал уголовноправовых средств. Упомянутую главу свода уголовноправовых норм КНР можно охарактеризовать как довольно жесткую и конкретизированную систему, нацеленную на ответственность и наказание виновных за те или иные коррупционные преступления. Учитывая разные мнения, законодатель Китая построил структуру системы Особенной части ныне действующего УК КНР, по принципу большой главы, т.е. рубрикация первой степени — это глава, второй степени — это параграф, который появляется в главах, содержащих большой объем норм. Теперь в Особенной части УК КНР 10 глав. В гл. 3 и 6 появляются параграфы, их всего 17. Как показывает исследование, ученые Китая систему Особенной части уголовного права определяют как органическую систему, в которой по определенным главам и параграфам располагаются все виды преступлений и каждое преступление внутри

152

одного и того же вида преступления, предусмотренные Особенной частью УК КНР. Структурирование системы Особенной части имеет не только прикладной, юридико-технический поисковый смысл, подобный алфавитно-предметному указателю статей Уголовного кодекса. Оно показывает иерархию охраняемых Уголовным кодексом социальных ценностей (благ, объектов). К сожалению, в нашей стране уголовное законодательство, предусматривающее ответственность за различные коррупционные преступления, недостаточно полно и отчетливо регламентирует круг вопросов, связанных с совершением коррупционных преступлений. Хотя гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) и включает в себя целый ряд запретов на совершение, по своей сути, коррупционных преступлений, однако ни в названии главы, ни в самих дефинициях этой главы термин «коррупция» не употребляется. Кроме отмеченного ответственность за коррупционные по своей природе деяния законодателем включены и в другие главы Уголовного кодекса Российской Федерации. Например, это касается гл. 21 (Преступления против собственности), а именно: ст. 159, 159-6 (мошенничество различных видов) и ст. 160 УК РФ (Присвоение или растрата); гл. 23 УК РФ (Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях) — ст. 201 УК РФ (Злоупотребление полномочиями), ст. 204 УК РФ (Коммерческий подкуп) и др. Как представляется автору, по примеру УК КНР и ряда иных зарубежных стран в Уголовный кодекс Российской Федерации, следует ввести новый раздел — «Коррупционные преступления». Такое суждение время от времени высказывается как на научных форумах, так и в стенах Государственной Думы РФ. Например, в начале текущего года на одной из прессконференций глава Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Ирина Яровая («Единая Россия») высказала мнение о необходимости упомянутого переструктурирования Уголовного кодекса Российской Федерации. Кроме отмеченного, по ее словам, наряду с уже действующими составами преступления, относящимися к коррупции, инициативная группа депутатов из ее Комитета будет предлагать ввести новые составы, такие как нарушение требований выполнения муни-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии ципального и госзаказа, выполнения оборонного заказа, хищения государственных и муниципальных средств. При этом ответственность, как считает депутат, за такие преступления должна быть выше, чем за экономические. В свою очередь, для экономических преступлений должен появиться нижний порог, а верхний — увеличен с действующих ныне 10 до 20 лет. Поводя итоги сказанному, следует подчеркнуть, что за последние 10 лет Россия ратифицировала почти все международные договоры, относящиеся к противодействию коррупции. А это свидетельствует о том, что в настоящее время у нас в стране не только создана необходимая нормативная база для активного противостояния феномену коррупции, но и то, что органы власти демонстрируют готовность противостоять данному феномену всеми легитимными средствами.

Литература 1. Новый УК о коррупции и взяточничестве. Баодин, 1998. С. 33. (на кит. яз.). 2. Энциклопедия нового Уголовного кодекса. Пекин, 1997. С. 1484, 1495 (на кит. яз.). 3. Справочник по практическому применению законов. Пекин, 1986. С. 346—452 (на кит. яз.). 4. Краткий юридический словарь. Ухань, 1986. С. 163 (на кит. яз.). 5. КНР. Конституция и законодательные акты. М., 1984. С. 372—374. 6. Энциклопедия уголовного права. Шанхай, 1993. С. 901, 902 (на кит. яз). 7. Разработка нового Уголовного кодекса. Пекин, 1997. С. 482. 8. Уголовный кодекс КНР. Пекин, 1997. С. 1—96 (на кит. яз.). 9. Причины пересмотра УК КНР и практика его применения. Пекин, 1998. С. 95 (на кит. яз.). 10. Информационный бюллетень агентства Синьхуа. 2000. 2 февр. 11. Шнайдер Г.Й. Криминология / пер. с нем. М., 1994. С. 106. 12. URL://http://www.fundshub.ru/market/opinion/14116.php.

№ 6 / 2013

Ендольцева А.В., Химичева О.В., Эриашвили Н.Д. и др. Прокурорский надзор зарубежных стран: учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

На основе сравнительного правоведения рассмотрены особенности организации и деятельности прокуратур зарубежных государств (американских — США, Федеративной Республики Бразилия; европейских — Соединенного Королевства, Французской Республики, Федеративной Республики Германия, Королевства Испания, Итальянской Республики; всех иных, помимо Российской Федерации, стран—участниц СНГ — Республики Беларусь, Украины, Республики Казахстан, Республики Узбекистан, Республики Армения, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Туркменистана, Кыргызской Республики, Азербайджанской Республики; прибалтийских государств — Латвийской Республики, Литовской Республики, Эстонской Республики; вышедшей из состава СНГ Грузии). Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов (квалификация «бакалавр»), а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных органов ряда зарубежных государств.

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Ìîñêâà, óë. Èðèíû Ëåâ÷åíêî, ä. 1. Теë./ôакс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: [email protected], www.unity-dana.ru

Вестник Московского университета МВД России

153

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии

О РОЛИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ НАРКОТИКОВ А.Ю. ОЛИМПИЕВ, кандидат юридических наук, доктор исторических наук, научный сотрудник Всероссийского института повышения квалификации МВД России; Л.А. КОЧЕТОВА, заместитель начальника центра ПСОП Всероссийского института повышения квалификации МВД России Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс E-mail: А.о[email protected] Аннотация. В статье на основе анализа юридической литературы и законодательства предложено наделить полномочиями по координации противодействия незаконному обороту наркотиков исключительно один правоохранительный орган — орган по контролю за оборотом наркотиков. Ключевые слова: незаконный (криминальный) оборот наркотиков, правоохранительный орган, судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел, органы по контролю за миграцией, теория правоохраны, противодействие незаконному обороту наркотиков.

THE ROLE OF LAW ENFORCEMENT BODIES IN COMBATING DRUG TRAFFICKING A.YU. OLIMPIEV, candidate of legal sciences, doctor of historical sciences, research associate of the All-Russia institute of professional development of the Ministry of Internal Affairs of Russia; L.A. KOCHETOVA, deputy of the heard of the PSOP center of the All-Russian institute of professional development of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. Based on the analysis of legal literature and proposed legislation empowered to coordinate counter drug trafficking only one law enforcement agency — the bodies for control over drug trafficking. Keywords: illegal (criminal) drug trafficking, law enforcement, courts, prosecutors, police, authorities migration control, the theory of law enforcement, combating drug trafficking.

Незаконный (криминальный) оборот наркотиков рассматривается в качестве одной из разновидностей организованной преступности1. Относительно всех разновидностей организованной преступности, в том числе и незаконного оборота наркотиков, правомерно противодействие со стороны управомоченных государственных органов. Таковыми являются правоохранительные органы2. Разумеется, не все правоохранительные органы противодействуют незаконному обороту наркотиков. Речь идет о судебных органах и о прокуратуре. Все иные правоохранительные органы (органы государственной безопасности, органы внутренних дел, органы по контролю за миграцией, органы по контролю за оборотом наркотиков, таможенные органы, органы юстиции и органы уголовного расследования) в той или иной мере противодействуют незаконному обороту наркотиков.

154

Возникают вопросы: какова роль каждого из правоохранительных органов (за исключением судебных органов и прокуратуры) в противодействии незаконному обороту наркотиков? Какой правоохранительный орган должен быть наделен полномочиями по координации этого вида государственной деятельности? Наиболее влиятельным правоохранительным органом в противодействии всякой преступности, в том числе и организованной преступности, является

Олимпиев А.Ю. Криминальный оборот наркотиков как одна из разновидностей организованной преступности // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 3. С. 116—118. 2 Правоохранительные органы: учебник для студентов вузов / под ред. И.И. Сыдорука, А.В. Ендольцевой, Р.С. Тамаева; 8-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 155—338; Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник для студентов вузов / под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой, Г.Б. Мирзоева. М., 2013. С. 34—284. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии орган внутренних дел3. Это подтверждается и законодательством. Так, например, приказом министра внутренних дел РФ от 7 мая 1998 г. № 284 «О создании Центра межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России (на правах Управления)»4 сформирован Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России (на правах Управления), подчинив его Управлению по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД России. В соответствии с Положением о Центре межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России, утвержденным вышеупомянутым приказом, Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД РФ является подразделением криминальной милиции (ныне полиции), находящимся в подчинении Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД России (УНОН МВД России). Центр создается для объединения усилий МВД России, ГТК России, ФПС России и ФСБ России по противодействию незаконному перемещению наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, прекурсоров. Центр возглавляет начальник, который назначается и освобождается от должности первым заместителем министра внутренних дел РФ по представлению начальника УНОН МВД России. Назначение на должность заместителя начальника Центра и освобождение от должности заместителя начальника Центра производится первым заместителем МВД РФ по представлению руководства федерального органа исполнительной власти и по согласованию с начальником Центра. В штатах Центра предусматриваются должности, комплектуемые на условиях прикомандирования сотрудниками ГТК России и военнослужащими ФСБ России и ФПС России. Приказом министра внутренних дел РФ от 5 октября 1998 г. № 6255 «О мерах по реализации Постановления Правительства РФ от 30 мая 1998 г. № 541 «Об утверждении Положения о выдаче лицензий на использование объектов и помещений, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ» утверждена Инструкция о порядке оформления органами внутренних дел лицензий на использование объектов и помещений,

№ 6 / 2013

где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Приказом министра внутренних дел РФ от 9 ноября 1999 г. № 840 «Об утверждении Инструкции о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения»6 утверждена Инструкция о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения. Приказом министра внутренних дел РФ от 23 декабря 2011 г. № 1298 «Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации»7 утверждена согласованная с Министерством здравоохранения и социального развития РФ Инструкция о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации. В Инструкция регламентирован порядок доставления сотрудниками полиции лиц, находящихся на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и

Мы разделяем высказанное в теории правоохраны суждение о недопустимости отождествления терминов «орган внутренних дел» и «полиция». Галузо В.Н. О реформировании органов внутренних дел в Российской Федерации и роли в этом прокурора // Закон и право. 2011. № 7. С. 20, 21; он же: Теория правоохраны в Российской Федерации: pro et contra // Государство и право. 2012. № 11. С. 110—113. 4 В официальных источниках не публиковался. 5 В официальных источниках не публиковался. 6 В официальных источниках не публиковался. 7 Российская газета. 2011. 23 дек. 3

Вестник Московского университета МВД России

155

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения. В связи с упразднением органов налоговой полиции их место в системе правоохранительных органов заняли органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ8. Правовая основа этого реформирования закреплялась в Указе Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления»9. Инами словами, был сформирован новый государственный орган, специально предназначенный для противодействия незаконному обороту наркотиков. С 2005 г. некоторые авторы для наименования данного правоохранительного органа используют иной термин — «органы по контролю за оборотом наркотиков»10. Организация и деятельность вновь сформированного правоохранительного органа урегулирована в нормативных правовых актах. Так, например, приказом директора ФСКН РФ от 10 февраля 2010 г. № 29 «Об утверждении форм межведомственной статистической отчетности о результатах борьбы с незаконным оборотом наркотиков»11 в целях обеспечения отражения результатов деятельности в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров или аналогов, сильнодействующих веществ утверждено несколько форм межведомственной статистической отчетности. Приказом директора ФСКН РФ от 29 декабря 2011 г. № 580 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по предоставлению государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии у работников, которые в соответствии со своими служебными обязанностями должны иметь доступ к наркотическим средствам, психотропным веществам, внесенным в Список I прекурсорам или культивируемым наркосодержащим растениям, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое, особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров либо с незаконным культивированием наркосодержащих растений, в том числе за преступление, совершенное за пределами Российской Федерации»12 утвержден Административный регламент Федеральной службы РФ по контролю за оборотом нарко-

156

тиков по предоставлению государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии у работников, которые в соответствии со своими служебными обязанностями должны иметь доступ к наркотическим средствам, психотропным веществам, внесенным в Список I прекурсорам или культивируемым наркосодержащим растениям, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое, особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров либо с незаконным культивированием наркосодержащих растений, в том числе за преступление, совершенное за пределами РФ. Приказом директора ФСКН РФ от 31 мая 2012 г. № 209 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по выдаче разрешений Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков на ввоз (вывоз) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в экспертной деятельности»13 утвержден Административный регламент Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по выдаче разрешений Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков на ввоз (вывоз) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в экспертной деятельности. Анализ юридической литературы, а также целого ряда нормативных правовых актов позволяет нам высказать несколько суждений. Во-первых, противодействие незаконному (криминальному) обороту наркотиков вправе оказывать все правоохранительные органы, за исключением судебных органов и прокуратуры. Во-вторых, полномочиями по координации противодействия незаконному обороту наркотиков должен быть наделен один правоохранительный орган — органы по контролю за оборотом наркотиков. Правоохранительные органы: учебник для вузов / под ред. О.А. Галустьяна; 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 181—195. 9 СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099. 10 Правоохранительные органы: учебник для вузов; 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка. М., 2005. С. 15, 186—198. 11 В официальных источниках не публиковался. 12 БНА РФ. 2012. № 26. 13 Российская газета. 2012. 22 авг. 8

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ, ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРИЧИНЫ ВЫСОКОЙ СТЕПЕНИ ПРЕСТУПНОСТИ СРЕДИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Е.А. ПЫШЬЕВА, адъюнкт кафедры криминологии Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право E-mail: pyshyeva @yandex.ru Аннотация. Рассматриваются вопросы преступности несовершеннолетних как одной из острейших проблем нашего общества. Даются мотивы и причины совершения общественноопасных деяний несовершеннолетними. На сегодняшний день наиболее острая проблема — это наркотизация, алкоголизация, проституция и криминализация в среде несовершеннолетних. Автором обозначены проблемы в профилактике правонарушений несовершеннолетних. Ключевые слова: преступность несовершеннолетних; безнадзорность; безнаказанность; мотивы и причины; предупреждение преступлений; профилактика.

TOPICAL ISSUES, THE MAIN PROBLEMS AND THE REASONS FOR THE HIGH DEGREE OF CRIMINALITY AMONG MINORS IN RURAL AREAS AT THE PRESENT STAGE OF DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION E.A. PYSHUEVA, adjunct of the chair of criminology of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. Some problems of crime of minors as one of the burning issues of our society are considered in the article. Several motives and the reasons of commision of public and dangerous acts of minors are also considered. Nowadays the most acute problem is a narcotization, alcoholization, prostitution and criminalization among minors. The author designated some problems in prevention of offenses of minors. Keywords: crime of minor, homelessness, impunity, motives and reasons, prevention of crime, preventive maintenance.

Проблема преступности несовершеннолетних всегда была, есть и, вероятно, будет оставаться одной из актуальных в криминологии и правоохранительной практике, поскольку от ее решения во многом зависит судьба нации. Традиционные и определяемые настоящим временем противоречия общественного развития на фоне сокращения общей численности и удельного веса детского населения (в связи со спадом рождаемости, который начался в 1990-е гг. XX в. и продолжается до сих пор) в стране многократно усиливают свое криминогенное влияние на несовершеннолетних. Несовершеннолетние — особая демографическая группа. Соответственно, говорится социальная среда, социальное пространство, сфера отношений. Сегодня в этой среде активизировались процессы криминализации и виктимизации отношений в среде несовершеннолетних. При этом криминальные и виктимные пределы здесь заметно расширяются. Пре-

№ 6 / 2013

ступность несовершеннолетних проникает во все сферы жизнедеятельности людей1. Преступность несовершеннолетних — своеобразный индикатор социальной ситуации в стране. Этот вид преступности очень чутко реагирует на состояние общества. Рост преступности несовершеннолетних, как правило, свидетельствует о неблагоприятных социальных процессах2, а уровень преступности несовершеннолетних в сельской местности, по последним данным, значительно выше, чем в городской черте, в два раза3 (в зависимости от региона показатели разнятся). Аванесов Г.А., Лебедев С.Я. Криминология несовершеннолетних: понятие, пределы исследования, социальная ориентация // Россия в период реформ: задачи, пути решения: науч. тр. ИМПЭ им. A.C. Грибоедова. М., 2006. С. 7. 2 Алексеев А.И. Криминология: курс лекций. М., 2011. С. 335. 3 Сибиряков С.Л. Предупреждение девиантного поведения молодежи (методологические и прикладные проблемы). Волгоград, 1998. С. 28. 1

Вестник Московского университета МВД России

157

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии Обозначим ряд факторов, влияющих на преступность несовершеннолетних в сельской местности. ¨ Неудовлетворительные условия воспитания детей в семье. Ежегодно в отношении почти 50 тыс. граждан ставится вопрос о лишении родительских прав. В 2011 г. было выявлено 150 тыс. детей и подростков, оставшихся без попечения родителей. Органами опеки взято на учет 113 тыс. родителей, отрицательно влияющих на поведение детей4 (употребляют спиртное и наркотики, бьют супругов и детей, подают отрицательный пример); 70% всех детских травм — семейно-бытового характера. Ежегодно изза жестокого обращения кончают жизнь самоубийством порядка 2 тыс. детей и подростков, около 30 тыс. детей уходят из семьи; 25—27 тыс. детей ежегодно становятся жертвами преступных посягательств, почти столько же пропадают без вести. ¨ Так же остро ощущается недостаточная помощь родителям в воспитании детей со стороны школьных педагогов, полиции (в сельской местности не хватает инспекторов ПДН) и общественности. ¨ Реформы педагогической и правоохранительной систем, начавшиеся после распада Советского Союза, были ориентированы на ликвидацию воспитательной функции школы и профилактической функции милиции. Жизнь показала ошибочность и порочность этого курса реформ. Сейчас указанные функции постепенно восстанавливаются, однако далеко не во всех регионах удается сделать это на должном уровне, что особенно заметно в российской «глубинке». ¨ Низкий уровень воспитательной работы в школах, неподготовленность педагогических кадров к проведению эффективной воспитательной работы с трудными детьми, неадекватное стимулирование этой деятельности. Распад семей, приводящий к тому, что ежегодно остаются без одного из родителей 500 тыс. детей. Этот процесс усугубляется ростом ранней смертности родителей, влекущим рост сиротства. В России примерно 400 тыс. семей, где дети — с одним отцом, примерно 5 млн семей — с матерью, без отца (всего семей в стране порядка 12 млн), около 300 тыс. детей, рожденных вне брака. Криминогенность данных процессов обусловлена тем, что вероятность стать преступником в неполной семье возрастает почти в три раза. ¨ Безработица, а впоследствии бедность (на селе связанная с реорганизацией колхозов и практически полным отсутствием рабочих мест). Бедная семья практически утрачивает способность защищать детей от не-

158

гативных влияний окружающей среды, в значительной мере она сама становится криминогенным фактором. ¨ Приобретает массовый характер уклонение детей от получения образования в начальной и средней школе, раннее начало трудовой деятельности, которая в большинстве случаев носит теневой, полукриминальный или криминальный характер. Ежегодно бросают учебу около 60 тыс. детей. Обнищание родительской семьи, безработица либо неполучение зарплаты родителями и значительные заработки детей в теневом и криминальном бизнесе (распространение наркотических и психотропных веществ, кражи, разбои) исключают положительное отношение к честному труду5. ¨ В семьях, где малолетние дети содержат родителей, последние, как правило, утрачивают авторитет и оказываются неспособными выполнять какие-либо позитивные педагогические функции. Начавшие раннюю трудовую жизнь дети обычно оказываются отрезанными от духовной жизни, физической культуры, спорта, здорового досуга и вообще здорового образа жизни. Через достаточно короткий срок они практически утрачивают способность к духовному развитию. ¨ Идеологический вакуум после развала коммунистического режима, ликвидации пионерских и комсомольских организаций в значительной мере заполнился криминальной идеологией, культом насилия, индивидуализма, корысти и цинизма6. ¨ Пороки социальной политики государства, деградация системы здравоохранения вызывают рост физических и психических заболеваний среди детей, различные психические аномалии, которые можно было бы скорректировать в раннем возрасте, но из-за недостатка медицинского обслуживания они приобретают устойчивый характер. Впоследствии они оказывают влияние на мотивацию преступного поведения. ¨ Разрушение сети государственных организаций, обеспечивающих культурный досуг подростков, которая была достаточно развитой в советское время, коммерциализация в этой области сделали нормой жизни многих подростков бессмысленное времяпрепровождение на улицах, в подъездах, на чердаках и в подвалах. Все это оказывается благотворной почвой Алексеев А.И. Указ. соч. С. 341. Иншаков С.М. Криминология. М., 2010. С. 18. 6 Езикян В.И. Криминология: учеб. пособие. Новочеркасск, 2011. С. 99. 4 5

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии для развития наркомании, употребления спиртного, беспорядочной половой жизни, изнасилований. Занятия в секциях борьбы заменяются групповыми драками. Те, кто в недалеком прошлом имел возможность стать юным натуралистом, юным корреспондентом, юным другом пограничников и т.п., сегодня совершают кражи для покупки спиртного или наркотиков. Так же следует отметить состояние преступности несовершеннолетних в сельской местности — оно отстает от городской и колеблется, по данным различных исследователей, на уровне 30—40%. Динамика преступности в России по структуре приблизительно соответствует пропорциям городского и сельского населения (72% и 28%), однако темпы роста сельской преступности опережают темпы роста городской преступности, а по некоторым видам преступлений (против личности, экономические преступления) сельские районы обгоняют города. В сельской местности более высокая интенсивность убийств и других преступлений7. В структуре сельских умышленных убийств и изнасилований доля оконченных преступлений выше, чем в структуре городской преступности. Отмечается также и увеличение удельного веса корыстных посягательств против собственности. Если в 1980 г. доля краж в структуре сельской преступности составляла 30,6%, то в последующие годы колеблется в пределах 60%, что является серьезной проблемой. Кризис традиционных сельских ценностей способствовал возникновению ситуации в сельской среде, в которой негативное поведение способно быстро адаптироваться. После потери привычного статуса в общественном производстве некоторая часть сельских жителей стала проявлять негативные формы поведения, появились группы «люмпенов». Не могут не вызывать тревогу и некоторые особенности возрастной структуры лиц, совершающих преступления в сельской местности. Так, в ней выше удельный вес несовершеннолетних и лиц старших возрастных групп, по сравнению с городской преступностью. Количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, в том числе и в состоянии алкогольного, наркотического опьянения, имеет тенденцию к росту. Негативные изменения в характеристике преступности в сельской местности, произошедшие за последние годы, требуют серьезного анализа социальных условий, формирующих преступное поведение и спо-

№ 6 / 2013

собствующих совершению преступлений, вызывают необходимость постоянного внимания к работе, выработке опережающих адекватных мер предупреждения преступлений в сельской местности. Вышеприведенные данные показывают, что принимавшиеся все прежние годы меры по борьбе с преступностью данного контингента оказались явно недостаточными, чтобы изменить такое развитие событий. Российские ученые предлагают ряд мер, которые позволят эффективнее воздействовать на преступность несовершеннолетних в сельской местности. 1. Коррекция государственной политики в сторону развития в ней социальной составляющей (в частности, политики в области укрепления семьи, материнства и детства, молодежной политики и т.д.)8. 2. Развитие системы государственных органов, выполняющих функции профилактики преступности несовершеннолетних: комиссии по делам несовершеннолетних, специальные профилактические подразделения органов внутренних дел, участковые инспекторы, отделы по делам семьи и детей в органах местного управления, комитеты по делам молодежи и т.д. Главным направлением совершенствования деятельности этих органов являются подбор и подготовка кадров, совершенствование методик работы, материальное обеспечение9. 3. Государственное содействие общественным организациям, участвующим в профилактике преступности несовершеннолетних. Улучшение координации усилий государственных и общественных организаций в воздействии на преступность несовершеннолетних. 4. Развитие сферы досуга, активное приобщение детей и подростков к занятию физической культурой и спортом. 5. Организация правового и военно-патриотического воспитания подростков. 6. Увеличение удельного веса воспитательной составляющей в школьной деятельности. Распространение положительного опыта по созданию в школах специальных структур, специализирующихся на профилактике преступлений и правонарушений (завуч по правовому воспитанию), которые положительно зарекомендовали себя на практике. Забрянский Г.И. Криминологические проблемы современного села (предпосылки исследования) / отв. ред. С.И. Дементьев. Ростов н/Д., 1990. С. 39. 8 Минина С.П. Преступность несовершеннолетних. М., 2000. 9 Иншаков С.М. Криминология: учеб. пособие. М., 2002. С. 592. 7

Вестник Московского университета МВД России

159

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии 7. Профилактика физических и психических заболеваний детей, обеспечение гигиены беременности и предупреждение родовых травм. Государственное обеспечение новорожденных детским питанием. Профилактика пьянства и наркотизма среди как детей, так и взрослых. 8. Ужесточение карательной практики в отношении лиц, применяющих насилие в отношении несовершеннолетних, вовлекающих их в преступную деятельность (ст. 150 УК РФ), в систематическое употребление спиртных напитков, одурманивающих, бродяжничеством или попрошайничеством, а также за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетних. 9. Повышение уровня и прикладного значения научных исследований в области педагогики. Развитие методик прогноза индивидуального преступного по-

ведения и некарательного воздействия на личность подростка в целях коррекции криминогенных качеств. Развитие сети специальных школ для так называемых «трудных» подростков (гиперактивных детей, детей с аномалиями психики, нравственно запущенных). Штат сотрудников таких школ должен быть адекватен сложности решаемых задач (наиболее способные педагоги, психологи, криминологи). Повышенное материальное обеспечение может обеспечить приток в эти учреждения лучших специалистов. К сожалению, в нашей стране сложилась неблагоприятная социальная обстановка, которую в ближайшие сроки не изменить, из чего можно сделать вывод, что это долговременная проблема, для решения которой потребуется значительная совместная работа власти, правоохранительных, общественных и научных структур.

ОЦЕНКА ВНЕШНИХ НАРКОУГРОЗ И КОНТРАБАНДЫ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ СИНТЕТИЧЕСКОЙ ГРУППЫ В РОССИЮ С.А. РАДЧЕНКО, преподаватель Московского университета МВД России, майор полиции Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право E-mail: [email protected] Аннотация. Проблема наркотизации населения нашей страны остается острой на протяжении длительного времени, несмотря на возрастающую активность мер противодействия со стороны государства и общества. Современная наркоситуация в РФ характеризуется расширением масштабов незаконного оборота и немедицинского потребления высококонцентрированных наркотиков, таких как героин, кокаин, стимуляторы амфетаминового ряда, лекарственных препаратов, обладающих психотропным воздействием. Анализ структуры отечественного «черного рынка» наркотиков показывает, что их основная масса имеет зарубежное происхождение, т.е. их ввоз в пределы РФосуществляется контрабандным путем. Масштабы экспансии транснационального наркобизнеса напрямую подрывают национальные интересы, посягают на безопасность государства, общества и личности. Ключевые слова: контрабанда наркотических средств, национальные интересы, наркобизнес.

ASSESSMENT OF EXTERNAL NARCOTHREATS AND SMUGGLING OF DRUGS OF SYNTHETIC GROUP TO RUSSIA S.A. RADCHENKO, lecturer of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, police major Annotation. The problem of drug addiction of our population remains sharp for a long time, despite the increasing activity of counter-measures by the state and society. The current drug situation in the Russian Federation is characterized by expansion of trafficking and non-medical use of highly concentrated drugs such as heroin, cocaine, amphetamine-type stimulants, drugs that have psychotropic effects. Analysis of the structure of the domestic «black market» of drugs shows that the majority of them is of foreign origin, that is, their import into the territory of the Russian Federation shall be smuggled. Scale expansion of the transnational drug trade directly undermine national interests impinge on the safety of the state, society and the individual. Keywords: smuggling of drugs, national interests, narcobusiness.

160

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии К началу XXI в. вопросы борьбы с незаконным оборотом наркотиков и злоупотреблением ими приобрели глобальный характер. Сегодня на карте мира вряд ли найдется государство, которого бы не коснулась проблема наркотизации общества. Россия не является исключением в этом смысле. Проблема наркотизации населения нашей страны остается острой на протяжении длительного времени, несмотря на возрастающую активность мер противодействия со стороны государства и общества. В последнее десятилетие в современном мире и в нашей стране масштабы наркоугрозы вышли на один уровень с такими проблемами, как международный терроризм и угроза локальных войн. По оценкам экспертов, ежегодно жертвами наркомании в России становятся десятки тысяч человек. Это лишь те, кто гибнет от передозировок. Еще сотни тысяч людей превращаются в безвозвратно потерянных для общества инвалидов, пополняют ряды криминалитета. Сегодня Россия оказалась перед страшной перспективой потери целого поколения, так как почти 70% наркоманов — это молодежь. Наркотики стали широкомасштабным средством деморализации населения России и уничтожения его будущего. Современная наркоситуация в РФ характеризуется расширением масштабов незаконного оборота и немедицинского потребления высококонцентрированных наркотиков, таких как героин, кокаин, стимуляторы амфетаминового ряда, лекарственных препаратов, обладающих психотропным воздействием, а также их влиянием на распространение ВИЧ-инфекции, вирусных гепатитов, что представляет серьезную угрозу безопасности государства, экономике страны и здоровью ее населения. На эффективности государственной антинаркотической политики отрицательно сказывается отсутствие государственной системы мониторинга развития наркоситуации. Необходимо принятие комплексных и сбалансированных мер, которые не только существенно снизили бы немедицинское потребление наркотиков и последствия их потребления, но и способствовали бы разрушению финансовых, организационных, информационных и иных наркодилерских сетей1. Современная Россия находится на одном из передовых рубежей в борьбе с международной наркопреступностью, которая за последние десятилетия трансформировалась в мощные, высокоорганизованные сообщества. С начала 1990-х гг. XX в., после распада

№ 6 / 2013

СССР, Российская Федерация закономерно стала объектом экспансии мирового наркобизнеса, лидеры которого стремятся организовать на территорию нашей страны международный наркотрафик с целью расширения рынка сбыта наркотических средств. Анализ структуры отечественного «черного рынка» наркотиков показывает, что их основная масса имеет зарубежное происхождение, т.е. их ввоз в пределы РФ осуществляется контрабандным путем. Например, в крупных городах, таких как Москва, СанктПетербург, Новосибирск и др., доля наркоимпорта превышает отметку в 90% от общего количества наркотиков, присутствующих в незаконном обороте. Наркотические средства, такие как героин, кокаин и ряд синтетических веществ вытесняют ставшие уже традиционными для нашей страны наркотики, в основном каннабисной группы. По оценкам российских экспертов, ключевым фактором, определяющим состояние внутренней наркоситуации, в ближайшее время окажется борьба за проникновение, освоение и формирование рынка наркотиков на территории России именно извне. Это наглядно подтверждает статистика объемов задержанной контрабанды наркотиков правоохранительными органами России. Количество перехваченных контрабандных наркотиков составило: в 1992 г. — 438 кг; в 1997 г. — 8451,6 кг; в 2003 г. — 8192,891 кг; в 2008 г. — 11 231,3 кг; в 2010 г. — 32 400 кг. Кроме того, на территории РФ в течение последнего десятилетия только органами внутренних дел за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков, задерживались представители наркобизнеса более чем из 90 государств мира. Подобные масштабы экспансии транснационального наркобизнеса напрямую подрывают национальные интересы, посягают на безопасность государства, общества и личности. Экспертные оценки внешних наркоугроз и анализ внутренней наркоситуации показывают, что с 1990-х гг. для России наиболее острой определилась героиновая проблема. По указанной причине силы и средства отечественных правоохранительных органов и спецслужб преимущественно направляются в сторону противодействия героиновой наркоэкспансии. Таким образом, другая, не менее опасная угроза в лице Указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 «Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года». 1

Вестник Московского университета МВД России

161

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии контрабандных поставок наркотиков синтетической группы как бы остается в тени героиновой угрозы. В итоге синтетическая тема приобрела в России особую специфику и связанную с ней высокую латентность. Отсутствие комплексного изучения контрабанды наркотиков синтетической группы в РФ предопределяет актуальность этой проблемы в настоящее время. Наркопреступность, контрабандные поставки наркотических средств и употребление наркотиков тесно взаимосвязаны и взаимодействуют со многими негативными явлениями и процессами: общеуголовной преступностью, алкоголизмом, токсикоманией, проституцией, бродяжничеством и беспризорностью несовершеннолетних и т.д. Поэтому исследование этих проблем нуждается в комплексном подходе с од-

новременным охватом медико-биологических, социально-правовых, политико-национальных, экономических, нравственно-этических, философских и психолого-педагогических проблем2. Необходимость разработки комплекса взаимосвязанных профилактических мер, направленных на противодействие контрабанде наркотических средств синтетической группы, создает предпосылки для углубленного исследования данной проблемы, что обусловливает теоретическую и практическую значимость ее исследования.

Сергеева А.А. Контрабанда наркотических средств и психотропных веществ: криминологическая характеристика и предупреждение: дисс. … канд. юрид. наук. Барнаул, 2006.

2

О СООТНОШЕНИИ КЛАССИЧЕСКОЙ, НЕКЛАССИЧЕСКОЙ И ГЛОБАЛЬНОЙ КРИМИНОЛОГИИ В.Н. ФАДЕЕВ, доктор юридических наук, профессор кафедры криминологии Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология; исполнительное право E-mail: [email protected] Рецензент: доктор экономических наук, кандидат юридических наук, профессор Эриашвили Н.Д. Аннотация. Автор подчеркивает факт, который стоит за строками определения криминологии как науки о выживании в условиях нарастающей криминализации общественных отношений, и что криминализации подвергаются все стороны жизни общества — от бизнеса и политики до обыденной жизни и деятельности экономических «киллеров». Этот факт состоит в том, что общество развивается, находясь в пассивно-охранительной позиции, притом в отношении не только к своему криминалу, но и к своей жизни и будущему в целом. По содержанию, предмету и форме неклассическая и глобальная версии криминологии отличаются друг от друга. Но в концептуальном отношении они обе являются активно-конструктивными по характеру и по сути, поскольку претендуют на опережение преступности с ростом численности населения, а не наоборот, как это констатировала классическая криминология, выразив тем самым позицию общества в отношении к криминалу и его росту. Классическая криминология — это часть классической науки вообще, и смена концептуальных основ с пассивной на активную должна произойти не только в криминологии. Тем более что она уже столетие тому назад началась и на его протяжении произошла в области физики, которая включает классическую и неклассическую версии представлений о мире. Опыт ее развития и даже терминология, логика, названия и т.д., учтенный во многом автором, значительно опередил аналогичное качественное развитие криминологии, равно как и соответствующих им социальных институтов. Далее автор обосновывает тезис, что во всех них в самое ближайшее время должна будет произойти трансформация концептуальных основ и возникнуть качественно новые практические возможности. И тот факт, что следование за современной физикой в переходе от классической версии к неклассической начинается с криминологии, как предлагается в настоящей статье, подобно этому ни криминология, ни общество не рассматривают девиантное поведение человека в устанавливаемом ими правовом поле как нормальное и объясняемое тем, что оно устанавливается не в соответствии с природой, потребностями и разумом человека, а не в соответствии с ними, а то и противоположно им. Ключевые слова: микромир человеческого, планетарного и космического сознания, преступное сознание, естество-человеко-знание, классическая криминология, неклассическая криминология, глобальная криминология.

162

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии

ON THE CORRELATION OF CLASSIC, NON-CLASSIC AND GLOBAL CRIMINOLOGY V.N. FADEEV, doctor of legal sciences, professor of the chair criminology department of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The author underlines the fact that stands beyond the lines of determination of criminology as the science about the survival in conditions of growing of social relations, and all sides of social relations fall in criminalization — from business and politics to everyday life and activity of economic «killers». This fact consists in the thing that the society develops remaining in passive-protective position, ant not only to its criminality but to its own life and future in common. By the content, subject and the form non-classic and global versions of criminology are different. But conceptually they are both actively-constructive in their character and essence, as far as they claim to keep forward the criminality with the increase of the population and not upside down, as the classic criminology stated, expressing by this the position of the society towards the criminality and its increase. Classic criminology is the part of the classic science in common, and the change of the conceptual basis from passive to active should take place not only in criminology. Especially if take into consideration the thing that it started a century ago and during this time it happened in the sphere of physics, which includes classic and non-classic versions of world visions. The experience of its development and even terminology, logic, names etc., considered by the author, significantly advanced beyond the quality development of criminology, as well as correspondent social institutes. Further the author justifies the thesis, that in all of them in the near future should take place the transformation of the conceptual basis and qualitative new practical opportunities should appear. And the fact that following the modern physics in transit from classic to non-classic criminology, as it is suggested in the present article, alike this neither criminology, nor society consider the deviant human behavior in the established legal field as normal and explainable by the fact that it is established not in accordance with the nature, human needs and intelligence, but not in accordance with them, and sometimes even in contra with them. Keywords: micro world of human, planet and space sentience, criminal sentience, natural-human-knowledge, classic criminology, non-classic criminology, global criminology.

Прежде чем развертывать представления о новой версии криминологии, нужно объясниться с читателем, какой смысл вкладывается в каждое из трех этих понятий и каковы соотношения между ними. Это необходимо в принципе, но еще и потому, что автор ни в коей мере не отрицает классическую версию науки о преступности и борьбе с нею, но предпринимает попытку сформулировать такие ее версии, которые лишь отталкиваются от нее, а по сути, содержанию и форме очень сильно, можно сказать, принципиально отличаются от своей прародительницы. Опубликовано много работ, в которых определяется понятие криминологии. Наиболее подходит в качестве отправной концепция В.В. Лунеева, который понимает криминологию как науку о выживании в условиях постоянно растущей криминализации общественных отношений («Курс мировой и российской криминологии. Т. 1. С. 27»). Основной контекст этого представления криминологии состоит в том, что криминализация и даже учтенная преступность развиваются за последние десятилетия более чем в пять раз быстрее, чем растет численность населения. Если все пойдет так, как это происходит сейчас, то не за горами время, когда абсолютные значения этих

№ 6 / 2013

показателей сравняются, и криминал просто захлестнет этот мир. Законы вообще утратят смысл, девиантное поведение станет нормой общественного поведения, и в обществе окончательно восторжествуют бесправие и беспредел. Есть, правда, в этой перспективе и нечто положительное. Ведь сейчас, по образному выражению М.А. Волошина, на которого ссылается В.В. Лунеев, «есть два класса, которые живут вне закона, — уголовный и правящий». Причем во время революций, перестроек общественного устройства и т.п. они обычно меняются местами, так что с точки зрения законов, общественной морали и правил поведения у власти в обществе и в собственно криминальном мире все время находятся преступники. Просто-таки постоянно действующая криминальная вахта с одними и теми же вахтенными и смотрящими за ними и за паствой. Только эполеты меняются и названия… Если же дальнейшее развитие нашей цивилизации пойдет по сценарию все более нарастающего опережения числа преступников по сравнению с ростом численности населения, то к «сладкой жизни вне закона» сможет приобщиться гораздо большая часть населения, к чему оно, кстати говоря, и стремится,

Вестник Московского университета МВД России

163

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии что и фиксируется как рост преступности. Во истину: «Нет худа без добра, а добра — без худа», как говорится в народе. Особенно, если этот рост идет вверх по экспоненте… В.В. Лунеев, говоря о преступности и ее росте и развитии, далее отмечает: «Человеческое общество смирилось с этой петлей на шее, демонстрируя свою нетерпимость к ней лишь в ничтожно малой доле реально наказанных преступников, на большее у него нет ни сил, ни возможностей, а иногда и политической воли. В связи с этим криминологическое выживание в новом тысячелетии выходит на одно из первых мест». Совершенно аналогична по характеру и сути позиция другого крупного ученого-криминолога Ю.М. Антоняна и целого ряда ученых, которые публиковали свои работы ранее, в том числе в безвозвратно минувшее советское время. Общий смысл этих работ сводится к утверждению, что современному обществу приходится принять некий «цивилизованный уровень преступности». Подчеркнем факт, который стоит за строками определения криминологии как науки о выживании в условиях нарастающей криминализации общественных отношений, и напомним также, что криминализации подвергаются все стороны жизни общества — от бизнеса и политики до обыденной жизни и деятельности экономических «киллеров». Этот факт состоит в том, что общество развивается, находясь в пассивноохранительной позиции, притом в отношении не только к своему криминалу, но и к своей жизни и будущему в целом. По содержанию, предмету и форме неклассическая и глобальная версии криминологии отличаются друг от друга, и мы далее оговорим эти различия. Но в концептуальном отношении они обе являются активно-конструктивными по характеру и по сути, поскольку претендуют на опережение преступности с ростом численности населения, а не наоборот, как это констатировала классическая криминология, выразив тем самым позицию общества в отношении к криминалу и его росту. Общий зачаток всех версий криминологии, включая и эти две новые, — жизненное (социальное) постижение общественно вредных действий, выраженных в криминальной информации, с которыми желательно бороться. Конкретная статистическая информация о негативных изменениях, произошедших в России, относится к другим странам и народам только в струк-

164

турном отношении и при сравнении с аналогичными данными об их ситуации. Самое главное, чего добивается автор, состоит в том, чтобы вся эта информация о параллельно нарастающих негативных изменениях и жизнеспособности России вызвала не просто временный подъем внимания, а адекватную реакцию на эти события. Статья — это еще не набат, но ситуация тревожная и реагировать на нее нужно именно адекватными действиями. Чтобы совершенно конкретно представить и понять логику этих действий и характер реакции на негативную информацию, напомним читателю потрясший в свое время публику японский фильм «Легенда о Нараяме»1, в котором в страшном мраке жизни заброшенной японской деревушки позапрошлого века показана расправа жителей с вором и его семьей за украденный им у соседей вилок капусты. Жители этой деревни, бесконечно далекие от криминологии как науки о преступности, узнав, что этот прохиндей украл капусту, послали к нему домой человека, который застал семью вора за ее поеданием и завел с ними ласковую беседу, в то время как в деревне шла какаято непонятная интенсивная работа — плели какую-то сеть, готовили длинную палку вроде оглобли, копали большую яму и т.д., притом молча и сосредоточенно. Наконец, показан момент, когда большая группа людей ворвалась в этот дом, все круша и ломая на своем пути. Они начали хватать всех членов семьи вора, включая маленьких детей. Все они были заброшены в эту сплетенную сеть, которая была подвешена на длинную палку, и быстро-быстро на плечах понесли весь этот истошно орущий живой груз через всю деревню к той яме, вокруг которой их ждали тоже человек 15—20 с лопатами. Сетка с семьей вора была спущена с оглобли в приготовленную яму, и вся эта группа начала быстро закапывать в нее всю семью вора. Еще некоторое время из нее слышались истошные крики и предсмертный вой, затем все стихло и были слышны только постукивание лопат и сосредоточенное дыхание работающих… Через несколько минут работа была закончена, и люди молча разошлись по домам… В сцене был интересный момент, когда неудачливый воришка кормит украденной капустой своего ребенка, любовно и ласково глядя ему в глаза… URL://http://www.1kinobig.ru/drama/6984-legenda-o-narayame1983.html. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии Наверное, точно также сейчас смотрят в глаза своим чадам все вольные и невольные воры и коррупционеры, поскольку коррупция — это то же самое воровство, которое охватывается понятием «социальный паразитизм» — жизнь в социуме за счет труда и доверчивости других людей. Экологический паразитизм — это другая его форма, которую можно назвать паразитическим отношением к Природе Планеты, хотя и в нем есть. Следует еще раз подчеркнуть, что жители той японской деревни были бесконечно далеки от криминологии как науки о преступности и преступлениях, но уже тогда они знали цену социальному паразитизму и его способности к распространению и преемственности, так что ни у кого не дрогнула рука при беспощадной расправе с этим явлением даже в отношении к малым детям пойманного паразита. Но именно в этом и просматривается естественное и здоровое начало, основа логики глобальной криминологии, поскольку это была реакция не столько на сам поступок (всего-навсего вилок капусты), сколько на его негативный характер, т.е. на действие Темных сил в сознании и поведении вора по отношению к обществу. Конечно, это только фильм, снятый не с натуры, благо события, показанные в нем, происходили в XVIII в. Но это не выдумка автора сценария, а реальное отношение его и его нации к социальному паразитизму во всех его формах, включая самую простую, показанную в фильме, и кончая цивилизованными формами современной преступности, включая, разумеется, банковские проценты при кредитовании разных видов деятельности. И надо сказать, что это беспощадное наказание имеет глубокую объективную почву и резон, поскольку паразитизм одного человека за счет других людей как некоего их объединения — это нарушение закона контрадикции2, действующего во всей живой природе и жестко регламентирующего взаимоотношения между видом и индивидуумом в пользу первого. Это — объективное условие, соблюдение которого необходимо и достаточно для выживания вида как множества однородных индивидуумов, так что все формы социально-экологического и экономического паразитизма, сложившиеся в человеческом обществе за последние, а особенно за два последних века, говорят о противоестественной манере развития человечества как вида и должны быть закопаны в яму

№ 6 / 2013

истории, пока оно еще само целиком и бесповоротно не угодило в нее в полной мере. Космические законы, установленные для жизни на Земле, человеческому обществу нужно выполнять в полной мере. Не будет этого, рано или поздно придет расплата. Точно такое же отношение к паразитизму в отношении природы и общества лежит в основе этой статьи, так что оно распространяется автором на отношения между человечеством, с одной стороны, и средой его обитания — экологией, экосферой и т.д. — с другой. Совершенно негативный по характеру материал, представляющий и состояние среды, и жизнеспособность человечества на примере России и, ее народа, однозначно говорит о том, что Темные силы успешно работают, и процесс расплаты за это уже пошел. Иное дело, по какой логике строить отношение к конкретным паразитам от человечества, и в какой форме его выражать по конкретным поводам, именуемым экологическими или социальными преступлениями. В примере, который показан в фильме, логика проста. Фактически это проявление инстинкта самосохранения вида по отношению к индивиду, который дал для этого повод. Типичное проявление закона контрадикции и очень простая форма выражения отношения к вору — индивидууму со стороны вида — убить и все! Притом всех, включая детей вора и вообще всю его семью, поскольку они тоже представляют собой опасность для всей деревни как общежития индивидов. Закопать в землю — это просто удобное и однозначное по результатам орудие расправы, которое избрала деревня, чтобы разом покончить с этим злом в ее жизни. *** Так называемая цивилизация вообще и европейского типа в особенности уже давно отошла от естественного отношения к паразитизму как злу и поставила между паразитом в его отношении к обществу и природе и их защитой от его деяний совсем другую логику и гораздо более мягкое отношение к такому индивиду со стороны вида «homo sapiens». Почему так получилось в истории, — это второй вопрос, но в результате этого попустительства безобразное отношение к природе и обществу, т.е. соци-

Контрадикция (от лат. contra — против + dictio — высказывание) — логически противоречивое суждение; высказывание, нарушающее законы формальной логики.

2

Вестник Московского университета МВД России

165

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии ально-экологический паразитизм буквально расцвел за последние столетия, а особенно за минувший век, во время которого развернулась научно-техническая революция и связанный с нею бизнес на ресурсах и развитии потребления и производства. Разные формы игнорирования общих интересов отдельными людьми и пренебрежении ими себе во благо стали чуть ли не нормой поведения и уж во всяком случае не способствовали выстраиванию нормальных отношений человечества с Природой. Напротив, выстроились параллельно друг с другом паразитическая по способу формирования система ценностей и соответствующая ей иерархическая структура общества с финансовой олигархией на самом верху. Одно только положение США как потребительского общества по отношению ко всему прочему миру чего стоит в этом плане! Более того, вместо сохранения жесткого отношения общества к негодяям, ворам, бандитам и т.д., которое было бы естественным в своей основе и оградило бы и человечество, и среду его обитания от всех форм паразитизма и неразумных действий, общество разработало множество кодексов и статей, а главное наплодило огромное количество адвокатов и прочих юристов, которые теперь живут и процветают, благодаря развитию социально-экологического паразитизма и росту числа преступлений и преступников. Произошла подмена сути формы и фактов — информацией о них, и именно в этом «теплом болоте» недопонимания или непонимания, обмана и самообмана в отношении к реальности и в оценке взаимоотношений своей собственной и с внешней природой пребывает сейчас большая часть человечества, стран и народов. Случай с простым воровством, показанный в фильме «Легенда о Нарояме» наглядно демонстрирует зачаточную форму криминологии как защитную и необходимую именно для выживания в условиях, когда одни пытаются это сделать за счет других. Именно из этого «зачатка» вырастают разные формы социального паразитизма и даже паразитической концепции человечества в отношении Природы Планеты, равно как и попытки защититься от этой напасти. Понятно, что криминализация межчеловеческих отношений нарастала и нарастает вместе с ростом численности населения и к настоящему времени воплотилась во множество форм и проявлений. Соот-

166

ветственно, классическая криминология тоже росла вместе с нею и ныне оформилась как самостоятельная и комплексная наука о преступности, ее причинах, предупреждении и борьбе с нею. Не будем детализировать здесь проблему более или менее полного соответствия и несоответствия множества форм преступных деяний множеству статей в разных кодексах и наоборот. Укажем лишь на факт, имеющий прямое отношение к теме данной статьи. Криминология (будем при этом иметь в виду все ее прошлые и мыслимые версии) — это действительно относительно самостоятельная и комплексная наука. «Но ее комплексность», — отмечает В.В. Лунеев, не ограничена стыком: социология — уголовное право, хотя он является важным и даже основополагающим. Она вынуждена дополнительно опираться еще на экономику, демографию, политологию, науку управления, общую и социальную психологию, педагогику, уголовный кодекс». Вот за этой «дополнительностью» и скрыто основание для перехода от пассивно-охранительной манеры развития общества, одним из проявлений ущербности которой является его беспомощность перед нарастанием криминализации общественных отношений, к активно-конструктивной концепции по отношению к Природе. К своей собственной, в первую очередь к проблемам развития сознания и осознания миссии человека на Земле и к внешней по отношению к человеку и человечеству, т.е. к Планете как к Космическому телу и части системы Мирового разума. Классическая криминология — это часть классической науки вообще, и смена концептуальных основ с пассивной на активную должна произойти не только в криминологии. Тем более что она уже добрый век тому назад началась и на его протяжении произошла в области физики, которая включает классическую и неклассическую версии представлений о мире. Опыт ее развития и даже терминология, логика, названия и т.д., учтенный во многом автором, значительно опередил аналогичное качественное развитие криминологии и всех названных В.В. Лунеевым наук, равно как и соответствующих им социальных институтов. Во всех них в самое ближайшее время должна будет произойти трансформация концептуальных основ и возникнуть качественно новые практические возможности. И тот факт, что следование за современной физикой в переходе от классической версии к неклассической начинается с криминологии, как

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии предлагается в настоящей статье, весьма показателен и не может не воодушевить не только ее корифеев, но и ту большую часть общества, которая страдает от преступности и ее роста. Суть аналогии между классическими и неклассическими версиями современной физики и новых версий криминологии можно передать просто. Классическая версия физики (конкретно — классическая механика) описывала наблюдаемое движение объектов, не учитывая их взаимодействие с пространством, в котором происходит это движение, поскольку оно представлялось чисто математическим, а не физическим полем сил. Неклассическая версия физики сосредоточила все внимание именно на этом поле и выявила природу сил, действующих в микромире, в том числе их значение при взаимодействии поля и материальных макрообъектов, начиная с микрочастиц, которые подобны макрообъектам в силу обладания исчезающе малой, но все-таки массой. Так возникла и развилась современная физика и соответствующее ей новое мировоззрение, в котором основную роль играют представления о микромире, а классическая физика с ее макромиром выступает как частный случай, когда определяющее значение физических полей можно не принимать во внимание. Что дал миру этот скачок в научном плане и в мировоззрении за ХХ в., известно всем, поскольку это стало не только революцией в физике, но и основой всего научно-технического и технологического прогресса человечества. Беспомощность криминологии и общества перед нарастающей криминализацией всей его жизни и разных форм деятельности аналогична беспомощности классической механики перед движением макрообъектов в условиях действия не только гравитационного поля, открытого И. Ньютоном, но и электромагнитного поля мирового физического пространства, о котором классическая физика не имела никакого понятия и не могла принимать его во внимание. Эта наука была далека от понимания того, что свет дуален и что фотон обладает массой, так что его распространение в пространстве в принципе не может происходить по прямым линиям и с бесконечной скоростью, как она предполагала. Подобно этому ни криминология, ни общество не рассматривают девиантное поведение человека в устанавливаемом ими правовом поле как нормальное и объясняемое тем, что оно устанавливается не в

№ 6 / 2013

соответствии с природой, потребностями и разумом человека, а не в соответствии с ними, а то и противоположно им; т.е. подобно сложно устроенному физическому миру, который уже в значительной мере понятен и описан в современной физике, обществу предстоит выяснить, по каким законам и как нужно строить свою жизнь, чтобы его члены не только не нарушали устанавливаемые в нем правила поведения в отношении друг друга, но и следовали им как естественным, а не надуманным. Лазоревая мечта (по выражению Ю.М. Антоняна) человека и общества — жить по естественным законам человеческого общежития, а не по понятиям правящего и криминального классов, благо и в России, и в мире в целом они все более переплетаются друг с другом и образовывают новую по отношению к известным в истории насквозь коррумпированную и, следовательно, просто по определению криминальную общественную формацию. Ее декриминализация становится все более проблематичной, а необходимость этого — все менее понятной все большему числу членов такого общества! Переход к нормальной жизни, свободной от криминала, возможен только как создание принципиально новой системы жизнеустройства и жизнеобеспечения, которая будет естественным образом служить человеку и человечеству, а не использовать их в качестве рабочей силы или источника наживы. И это тоже лазоревая мечта всех утопистов, марксистов, коммунистов и т.д., которые, однако, никогда не выдвигали такой социальной технологии, которая по-настоящему захватила бы сознание масс и стала настоящей материальной силой, обеспечивающей нормальную жизнь. Насколько можно понять, в частности, идея строительства светлого счастливого будущего, т.е. коммунизма, претендовала на роль такой идеи, но не была обеспечена активно-конструктивной доктриной общественного развития и методологией достижения отдаленных целей. По сути, это технико-технологические вопросы, которые уже давно имеют решение, а не политические, которые решения не имеют и иметь не могут. Даже тогда, когда вроде бы шло строительство этого светлого, счастливого будущего, и это происходило на единой идеологической основе под руководством КПСС, — такой методологии в стране не было и в помине, ею располагали и пользовались только США.

Вестник Московского университета МВД России

167

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии Теория научного коммунизма, на основе которой вроде бы было начато, пошло и постепенно завалилось его строительство, — это просто детские игрушки по сравнению с возможностями американской системы PATTERN (Planning Assistance Through Technnical Evaluation Relevance Number — Помощь планированию посредством относительных показателей технической оценки или иначе — метод планирования и прогнозирования научных работ (М.М. Лопухин, Советское радио, 1971)). Этот вариант системно-целевого подхода был применен для создания наднационального Проекта «Достижения военно-политического превосходства США над всем миром» за 30 лет, который был блестяще реализован к началу 1990-х гг. минувшего века практически без отклонений от сценария. Вот так и надо было строить коммунизм, а не выдумывать пятилетние планы, которые никогда не выполнялись, а корректировались вместе с пресловутой генеральной линией КПСС. Но лучше поздно, чем никогда, и поскольку единственной радикальной мерой и альтернативой криминализации общественных отношений является именно строительство светлого и счастливого будущего для современного человечества и его поколений, и к этой идее, и к этому строительству нужно возвращаться, притом на принципиально новой концептуальной, научной и технико-технологической основе. На практике это означает, что к перечню наук и их приложений, которые называет В.В. Лунеев, как к «партнерам» по борьбе с криминализацией общественных отношений, нужно добавить еще несколько направлений мысли и деятельности, а главное — еще раз подчеркнуть принципиальную ущербность их пассивности по отношению к происходящей с ними деградации под давлением криминала, взяточничества, коррупции и т.д. Этим же объясняется и их отставание не только от уровня миропонимания современной физики, но и от тех идеалов, которые были провозглашены в нашей стране в начале минувшего века как контуры коммунистического будущего. В основе всех наук бывшего СССР были заложены эти идеалы, но в силу засилья Шариковых в руководстве страной они не могли быть поняты и реализованы в полной мере. Стало быть, если под давлением роста преступности и в порядке самозащиты общества от расту-

168

щего вала преступности именно в полной мере возвратиться к идее строительства светлого, счастливого будущего на новой основе и больше близко не подпускать к власти и управлению класс малообразованных бездельников и воров, то все должно получиться, притом за 25—30 ближайших лет. Нужно создавать Глобальный проект такого строительства и приступать к его реализации. Конкретно, должно получиться изменение отношения общества к своей жизни на Планете и к будущему с пассивно-охранительного варианта в активноконструктивный, с одной стороны, а с другой — быстрое развитие всех названных наук и их приложений следом за физикой из их классических версий в неклассические. Ближе всего к этому находится именно криминология, поскольку здесь уже многое ясно, сфера охраны здоровья (не включена, кстати, в список «партнеров» криминологии В.В. Лунеевым), образование, в котором в силу его «ущербного» характера уже сложились осязаемые классические тупизм и тупик, и другие науки и их приложения. В целом довольно активно начнется преобразование наук о природе в науки о человеке и наоборот, так что формой знания станет естество-человеко-знание. Это — глобальная перспектива всех преобразований, которые ждут человечество и которые будут реально запущены именно глобальной криминологией, почему она так и называется. *** Таким образом, подытоживая сказанное о соотношении классической, неклассической и глобальной версий криминологии как «…изучении выживания в условиях постоянно нарастающей криминализации общественных отношений», можно сказать следующее. Стадию формирования неклассической версии криминологии и ее использования пройти придется, причем, начать это можно будет практически сразу, в процессе создания ее теоретической и методо-логической базы. Объясняется это тем, что в ней должны быть предложены логические инструменты, которые, с одной стороны, давно и основательно ей знакомы, ибо в принципе отрабатывались в рамках именно классической версии, а с другой — представлены в совершенно новом качестве как стиль мышления и инструменты для осуществления общественно-криминологической экспертизы предыстории человечества и особенно России.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы уголовного права и криминологии Эти же инструменты могут быть полезными в других областях науки и практики, являющихся партнерами криминологии в предупреждении и борьбе с преступностью и криминализацией жизни общества. Что же до криминологии, то ее неклассическая версия может стать аналогом изучения микромира, открытого физикой вне человека, но лишь по форме. По сути же и содержанию это будет микромир человеческого, планетарного и космического сознания, в том числе преступного, чем, собственно, и определяется ее отношение и с классической версией нашей профессии, и с ее партнерами — психологией, антропологией, педагогикой, социологией и т.д. Глобальный характер самой крупномасштабной версии криминологии, которая будет формироваться параллельно с неклассической и, опираясь на нее, объясняется тремя обстоятельствами. Во-первых, именно криминология располагает наиболее полной информацией об альтернативе подлежащих реализации по Проекту общечеловеческих идеалов, поскольку в ее базе данных сосредоточен весь горько-соленый и кровавый опыт борьбы человечества за выживание и сохранение этих идеалов в условиях постоянно нарастающей криминализации общественных отношений. Во-вторых, один из ее новых логических инструментов (криминологический «шаблон» — семеричная логика с двумя временными компонентами)3 позволяет буквально «взрыть» человеческую предысторию и отношения человечества с экологией Планеты, а главное — полностью разобраться с фальшиво монетным денежным обращением и с тем, что с его помощью наделано за последние 20 лет с Россией, ее экономикой и коренным населением. Третье обстоятельство состоит в том, что методология PAТTERN, который может быть использован и для ретроспективного анализа крупных криминальных событий, и для проектирования и строительства системы жизнеустройства и жизнеобеспечения, освобождающих общество от криминала, имеет глобальное значение. Эта методология может применяться во всех областях науки и практики, но в первую очередь это предполагается сделать именно в рамках глобальной криминологии для остановки вала преступности и поворота финансовых потоков и усилий общества на строительство нормальной жизни, освобождающей ее от груза криминогенности и криминала. Исходя из изложенного о соотношении классической,

№ 6 / 2013

неклассической и глобальной криминологии, предлагается следующий понятийный аппарат: Классическая криминология — наука о преступности в реальных земных формах, рассматривающая их в целях ее снижения и предупреждения. Неклассическая криминология — новое понятие, обозначающее поле взаимодействия Темных и Светлых сил, которое выражается в инакомыслии человека и общества и их девиантном поведении по отношению к жизни на Планете и в Космосе. Глобальная криминология — наука о выживании человечества на Планете в условиях неблагоприятной социально-экологической ситуации и нарастающей криминализации всех общественных отношений4. Фадеев В.Н. Логическое обоснование предмета неклассической криминологии // Российский криминологический взгляд. 2012. № 3. 4 За основу этого определения взято определение криминологии, данное В.В. Лунеевым, «… изучение выживания в условиях нарастающей криминализации общественных отношений» в кн.: Курс мировой и российской криминологии. Т. 1. С. 27. 3

Профессиональная этика и служебный этикет: учебник / под ред. В.Я. Кикотя. — М.: ЮНИТИДАНА, 2011. — 559 с.

Применительно к реалиям современного общества систематизированно изложены нравственные основы правоохранительной деятельности. Рассмотрены этические основы специфики деятельности отдельных правоохранительных служб и учреждений. Для студентов юридических вузов, изучающих курс профессиональной этики и служебного этикета, а также для практических работников системы правоохранительных органов.

Вестник Московского университета МВД России

169

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕХНИКОКРИМИНАЛИСТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАСКРЫТИЯ И РАССЛЕДОВАНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В РАЙОНАХ ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА М.В. АФОНЕНКОВ, начальник отдела учета анализа и контроля качества учебного процесса управления учебно-методической работы Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность E-mail: [email protected] Рецензент: доктор юридических наук, профессор кафедры технико-криминалистического обеспечения экспертных исследований Московского университета МВД России Колотушкин С.М. Аннотация. Статья посвящена проблемным вопросам, связанным с технико-криминалистическим обеспечением правоохранительных органов в полевых условиях, а также рекомендациям по формированию, порядку использования и комплектации передвижных криминалистических лабораторий в районах вооруженного конфликта. Ключевые слова: военно-полевая криминалистика, технико-криминалистическое обеспечение, передвижная криминалистическая лаборатория, район вооруженного конфликта.

ACTUAL PROBLEMS OF TECHNICAL-CRIMINALISTIC ENSURING THE DISCLOSURE AND INVESTIGATION OF CRIMES IN AREAS OF ARMED CONFLICT M.V. AFONENKOV, head of department of the accounting of the analysis and quality control of educational management process of educational and methodical work of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article is devoted to problem issues related to the technical-theft security law enforcement agencies in the field, as well as recommendations on the formation, procedure for the use and equipment of mobile forensic laboratories in areas of armed conflict. Keywords: military-field of criminology, technical and forensic software, mobile criminalistic laboratory, the area of armed conflict.

Прежде чем обозначить проблему, рассматриваемую в рамках данной статьи, на наш взгляд, необходимо затронуть вопрос о содержании системы полевой криминалистики. Задачи, относящиеся к полевой криминалистике, давно перестали быть дискуссионными, хотя развитию последней в настоящее время не уделяется должного внимания. Полевая криминалистика в самом обобщенном понятии — это работа следователя и некоторых других участников уголовного процесса за пределами постоянного служебного места деятельности, сопряженная с переездами и внешними (в том числе и неблагоприятными) полевыми условиями. Военно-полевая криминалистика — это работа в дополнение к вышесказанному и в условиях боевой обстановки. Ранее подобный термин, но относящийся к медицине, был введен в научный оборот в период Крымской войны (1853—1856 гг.) великим русским

170

хирургом Н.И. Пироговым, который под военно-полевой хирургией понимал производство хирургических операций в полевых условиях в районе боевых действий. Данный термин до сих пор широко используется военными медиками1. Главной задачей полевой и военно-полевой криминалистики является разработка научных рекомендаций, снижающих информационные и физические потери в указанных условиях и которые способствовали бы практическим работникам иметь представление о возможных препятствиях и связанными с ними трудностями в расследовании преступлений. Р.С. Белкин правомерно объединил проблемы «полевой криминалистики» в следующие группы:

Маликов С.В. Военно-полевая криминалистика. Вып. 86. М., 2008. С. 143 (Серия «Право в Вооруженных Силах — консультант»). 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики 1) проблемы технического характера: принцип комплектования наборов технико-криминалистических средств; пределы технического оснащения следователя и специалиста для работы в полевых условиях; информационное обеспечение следственно-оперативной группы в полевых условиях; 2) проблемы организационного характера: централизация или децентрализация средств полевой криминалистики и выбор оптимального решения о субъекте применения этих средств; 3) проблемы методического характера: определение принципиальной возможности проведения криминалистических экспертиз на месте происшествия; выявление круга задач, доступных для экспертного решения в полевых условиях2. В то же время он предпринял попытку подробно раскрыть содержание системы полевой криминалистики и в связи с этим детально рассмотрел: ¨ принципы комплектования технико-криминалистических средств; ¨ пределы технического оснащения следователя и специалиста для работы в полевых условиях; ¨ целесообразное направление научных исследований в области технического оснащения следователя для работы в полевых условиях; ¨ информационное обеспечение оперативно-следственных групп в полевых условиях; ¨ принцип распределения средств полевой криминалистики и вопрос о субъектах их применения; ¨ проведение экспертиз в полевых условиях3. Разработке проблем полевой криминалистики посвятили свою деятельность Д.А. Турчин, И.С. Чижиков4. Крупный вклад в развитие военно-полевой криминалистики внесли В.Н. Григорьев5, С.В. Маликов, А.Н. Савенков6. Некоторые вопросы, касающиеся отдельных методических, организационных и техникокриминалистических особенностей расследования преступлений, совершаемых в зоне вооруженного конфликта, дополнительно рассмотрел И.В. Федюкин7. Технико-криминалистическое обеспечение представляет собой многоэлементную и сложную по структуре систему, включающую в себя правовые, организационные, научно-методические и собственно технические составляющие. Достаточный интерес для нас представляет высказанный С.В. Маликовым тезис о пределах технического оснащения военного следователя и специалиста в полевых условиях, в котором «нижним» пре-

№ 6 / 2013

делом он признает криминалистические наборы универсального типа, а «верхним» пределом считает передвижную криминалистическую лабораторию, в салоне которой имеются условия не только для предварительного исследования вещественных доказательств, но и необходимых процессуальных действий8. Безусловно, «нижний» и «верхний» пределы оснащенности технико-криминалистическими средствами весьма условны. При минимальном наборе техникокриминалистических средств следователь и специалист могут использовать подручные материалы, а пределы максимального оснащения, на наш взгляд, неограниченны с учетом развития науки и техники, а также с учетом качественного и системного комплектования. В настоящее время уже разработаны определенные рекомендации по использованию техникокриминалистических средств в районах вооруженного конфликта, к основным из которых относятся: ¨ наборы технико-криминалистических средств, укомплектованные по принципам универсального, специального и смешанного типа, которые поступают на вооружение в виде чемоданов, портфелей, вьюков; ¨ облегченные криминалистические комплекты на базе разгрузочного жилета; ¨ герметичные транспортные чемоданы-контейнеры; ¨ передвижные криминалистические лаборатории и т.д.; При решении вопросов применения средств полевой криминалистики рациональным представляется использование центральной передвижной криминалистической лаборатории (далее — ЦПКЛ) на базе автомобилей КАМАЗ или УРАЛ, которая находится на месте расположения военного следственного органа при штабе группировки и в которой сосредоточена основная масса технико-криминалистических Белкин Р.С. Курс криминалистики. В 3 т. Т. 3. М., 1997. С. 7. Белкин Р.С. Криминалистика: проблемы, тенденции, перспективы. От теории к практике. М., 1988. С. 38—62. 4 Чижиков И.С. Проблемы полевой криминалистики: дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2004; Турчин Д.А., Чижиков И.С. Полевая криминалистика и ее практическое применение. М., 2006. 5 Григорьев В.Н. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях: (Правовое обеспечение, организация, методика): дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1993. 6 Маликов С.В., Савенков А.Н. Руководство по военно-полевой криминалистике. М., 2011. 7 Федюкин И.В. Правовые и организационно-технические особенности расследования преступлений, совершаемых в зоне вооруженных конфликтов: моногр. Волгоград, 2011. 8 Маликов С.В., Савенков А.Н. Указ. соч. С. 173. 2 3

Вестник Московского университета МВД России

171

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики

Рис. 1. Внешний вид ЦПКЛ

средств и расходных материалов. При выезде на место происшествия целесообразно использовать базовые автомобили СКОРПИОН ЛТА, «ТИГР-6А» или специальный полицейский автомобиль СПМ-3 «Медведь», которые в отличие от вышеуказанной ЦПКЛ обладают броневой защитой, соответствующей проходимостью, маневренностью и оснащены штатным вооружением. В этом случае специалист-криминалист дополняет базовую (минимальную) комплектацию необходимыми технико-криминалистическими средствами в зависимости от видов преступлений. Проведенный анализ показывает, что вместимость салона при использовании модульной системы комплектования «разъездной» мобильной ПКЛ (далее — МПКЛ) технико-криминалистическими средствами будет достаточной для работы следственно-оперативной группы. Базовый (минимальный) криминалистический набор МПКЛ должен включать: 1) комплекты бланков процессуальных документов, набора канцелярских принадлежностей и печати, присвоенной каждой лаборатории;

2) комплект научно-технических приборов и инструментов по принципу их принадлежности отраслям криминалистической техники: ¨ оптические приборы: набор луп, бинокулярный микроскоп, УФ-осветитель с автономным питанием и питанием от сети автомобиля через удлинители, прибор ночного видения, бинокль; ¨ измерительные инструменты и приборы: рулетки, измерительный шнур, штангенциркуль, угольники, циркули, дальномер и пр.; ¨ набор дактилоскопических порошков, пленок, йодная трубка с достаточным количеством йодных кристаллов хранятся в стеклянной емкости с притертой крышкой, магнитные и другие кисти; ¨ набор металлических щупов, в том числе и с заборными концами; ¨ профессиональная фото-, видео-, аудиоаппаратура; ¨ защищенный ноутбук повышенной прочности; ¨ материалы для сохранения, упаковки и опечатывания веществ и доказательств. ЦПКЛ на базе автомобилей КАМАЗ или УРАЛ должна быть оснащена вместительным кунгом с возможностью развертывания и трансформирования по принципу «бабочки» (рис. 1, 2). Кроме того, ЦПКЛ может иметь двухосный прицеп для размещения дополнительного оборудования и отдыха личного состава. Вместимость ЦПКЛ позволит разместить в ней технико-криминалистические средства, которые обеспечат проведение практически всех видов традиционных криминалистических экспертиз в полевых условиях, поэтому вопрос комплектования ЦПКЛ требует дополнительного рассмотрения.

Рис. 2. Внутренний интерьер развернутого кунга ЦПКЛ для размещения в нем технико-криминалистического оборудования

172

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Использование ЦПКЛ для выездов на места происшествий в районах вооруженного конфликта нецелесообразно в связи с малой маневренностью, отсутствием какой-либо защиты, необходимостью более усиленной охраны при сопровождении или прикрытии. Центральная и несколько мобильных ПКЛ должны составлять единый парк машин, находящийся в пунктах постоянной дислокации военных следственных органов при командовании военных округов. К основным требованиям, предъявляемым к технико-криминалистическому оборудованию, применяемому в районах вооруженного конфликта, относятся: мобильность, автономность, многофунциональность,

унифицированность, облегченность, защищенность, стойкость к неблагоприятным внешним воздействиям. Несомненно, современные технологии и новейшие разработки в области криминалистической техники должны находить свое использование и применение в процессе раскрытия и расследования преступлений, в том числе и в районах вооруженного конфликта с учетом вышеприведенных требований. Таким образом, использование вышеуказанного парка подвижных криминалистических лабораторий позволит оперативно решать вопросы, касающиеся всего процесса расследования преступлений в условиях вооруженного конфликта.

ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ, ВЫЯВЛЕНИЯ, РАСКРЫТИЯ И РАССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И.А. КЛИМОВ, доктор юридических наук, заслуженный юрист России, профессор кафедры ОРД Московского университета МВД России; Н.А. КУЗМИН, кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры ОРД Московского университета МВД России; А.В. ТАИРОВ, адъюнкт кафедры ОРД Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность E-mail: [email protected] Аннотация. Исключительную опасность для общества представляют коррупционные преступления. Коррупция в органах государственной власти подрывает веру населения в способность государства защитить права и свободы своих граждан. Обсуждаются основные теоретические проблемы, различные точки зрения ученых и предлагается свое видение данной проблемы. Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, уведомление, проверка, сроки проведения проверки, результаты проверки, окончание проверки, информационно-аналитическое обеспечение.

INFORMATION AND ANALYTICAL PROVISION OF PREVENTION, DETECTION AND INVESTIGATION OF CORRUPTION CRIMES I.A. KLIMOV, the doctor of legal sciences, the deserved lawyer of Russia, professor of the chair of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; N.A. KUZMIN, candidate of legal sciences, deputy of the heard chair of operative-search activity of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; A.V. TAIROV, adjunct of the chair of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. Extremely hazardous for the society are crimes of corruption. Corruption in bodies of state power undermines the confidence of the population in the ability of the state to protect the rights and freedoms of its citizens. Discusses the main theoretical problems, different points of view of scientists and offered his vision of the problem. Keywords: corruption, anti-corruption, notification, verification, the timing of the audit, the results of the verification, the end of the inspection, information and analytical support.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

173

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Коррупция в современных условиях все более прочно внедряется в органы государственной власти и местного самоуправления, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. В этих условиях борьба с экономической преступностью приобретает важный характер для органов внутренних дел при тесном взаимодействии их с другими субъектами противодействия коррупции. Особое внимание в осуществлении такого взаимодействия уделяется вопросам выявления, предупреждения и раскрытия правонарушений в кредитно-финансовой системе, в области добычи, переработки и реализации сырьевых ресурсов, в сфере управления государственным имуществом, внешнеэкономических связей, промышленности (в том числе предприятий оборонного комплекса), строительства, архитектуры и коммунального хозяйства, сельского хозяйства, охраны природы и природопользования, культуры, науки, образования и здравоохранения, защиты и занятности населения, фондового и потребительского рынка. Некоторые авторы делят систему государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, на две неравные части. Первая — большая — призвана осуществлять борьбу с коррупцией внутри своих органов в качестве одной из дополнительных внутренних функций, вторая — меньшая — одной из основных внешних задач [1, с. 14]. Первую часть составляют органы представительной и исполнительной власти, осуществляющие по уровням управления правовое регулирование и правоприменительную деятельность в обществе, охранные и контрольные функции (правительства, администрации, органы муниципального (городского) управления; органы отраслевого управления, включающие Федеральную службу финансового мониторинга, Государственную банковскую систему, Федеральные агентства по внешнеэкономической деятельности, по управлению федеральным имуществом, по недрополь-

174

зованию; отраслевые министерства и ведомства, осуществляющие распорядительные и регулирующие функции; органы Государственной системы контроля, представленные Федеральной антимонопольной службой, Федеральной таможенной службой, по валютному регулированию, Контрольным управлением при Президенте России и другими ведомствами, осуществляющими надзорные функции). Вторую часть образуют органы прокуратуры и судебной власти; специализированные подразделения органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной пограничной службы, Службы расследований Федеральной таможенной службы. По мнению этих авторов, несмотря на многочисленность органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, между ними не выработана система устойчивых взаимосвязей и взаимоотношений и связанного с ней контроля за состоянием коррупции [2, с. 12, 13]. К сожалению, каких-либо специальных межведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок взаимодействия субъектов оперативнорозыскной деятельности в борьбе с коррупцией, до настоящего времени не принято. Поэтому одной из самых актуальных проблем повышения эффективности оперативно-розыскных мер по выявлению, предупреждению и пресечению корыстных преступлений экономической направленности, в том числе и коррупционной деятельности, является количественное и качественное совершенствование информационной базы оперативно-розыскной деятельности. Различные субъекты оперативно-розыскной деятельности (подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции ОВД, оперативно-розыскные аппараты ФСБ, ГТК и др.) в силу особенностей сфер их деятельности и предоставленных им полномочий обладают различной по объему и содержанию информацией о деятельности в сфере экономики, а также в сфере деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления. Практика борьбы с экономической и организованной преступностью ощущает острую потребность в обмене такой информацией, ее систематизации, анализе и использовании всеми субъектами оперативно-розыскной деятельности, уполномоченными на выполнение задач по борьбе с такой преступностью. Необходимость такого информационного обеспечения обу-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики словливается также тем, что не все субъекты оперативно-розыскной деятельности имеют равную возможность собирать и использовать на законных основаниях сведения закрытого характера (сведения, составляющие коммерческую, банковскую тайну и другие подобные данные). Примером осуществления таких мер является образование Межведомственного центра по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, при МВД России. Информационно-аналитическое обеспечение в теории и практике оперативно-розыскной деятельности рассматривается как комплекс специальных мер по созданию, накоплению осмысленной (переработанной до уровня знания) информации и использованию системы оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, раскрытия и расследования рассматриваемых видов преступлений. Наиболее эффективным инструментарием в создании таких систем оперативно-розыскной информации явился научный и практический метод аналитической разведки и аналитического поиска. Этот метод полностью ориентирован на постоянное и непрерывное осуществление аналитической разведки в целях отыскания, накопления и аналитической проработки оперативно значимой информации, содержащей первичные признаки преступной деятельности на обслуживаемой территории или в отраслях экономики [3, с. 468— 490]. Группы аналитической разведки подразделений криминальной милиции комплектовались специалистами разного профиля — агенты-туристы-практики, опытные разведчики оперативно-поисковых бюро, следователи, аналитики ОРД, криминологи, экономисты, программисты и другие специалисты по использованию электронной техники. Оперативно-розыскную информацию условно можно разделить на тактическую и стратегическую. Тактическая информация содержит признаки первичных действий криминальных структур в той или иной сфере, на территории оперативного обслуживания. Она уточняется и направляется соответствующим подразделениям органов внутренних дел для первоначальной проверки или оперативной разработки. Стратегическая информация — это наиболее значимая информация с признаками преступных действий организованных преступных групп или более сложных криминальных структур (организованных

№ 6 / 2013

преступных формирований и организованных преступных сообществ). Данная информация должна оформляться в качестве управленческих решений, с установлением ответственных исполнителей, методов и форм ее использования. Аналитическая разведка создавалась для выполнения следующих функций: ¨ анализа (осмысления и оценки) поступающей оперативной, разведывательной информации, системной организации ее потоков; ¨ синтеза разрозненных, фрагментарных разведданных; обогащения их за счет использования возможностей всех видов криминальной разведки и учетов органов внутренних дел; ¨ разработки заданий с целью поиска дополнительных данных с привлечением специалистов по криминальной разведке; ¨ составления схем сети связей на каждую организованную преступную группу; активизации сбора доказательственной информации о характере (окрас, устойчивость и пр.) связей, ролевых функциях элементов преступных структур (физических и юридических лиц), взаимодействующих с ними конкретных лиц и организаций; ¨ анализа связей объектов учета — элементов информационной базы разведданных, добывания знаний с использованием методик аналитической разведки, компьютерных технологий; ¨ освоения новых информационных технологий (компьютерная разведка, экспертные или консультирующие системы) и специальных методик анализа информации; ¨ удовлетворения информационных потребностей оперативных работников (по запросам, инициативно), в том числе штатных негласных сотрудников (через гласных руководителей); ¨ подготовки аналитических документов, документирования оперативно-аналитической разведывательной деятельности; ¨ координации оперативно-аналитической работы групп аналитической разведки в службе криминальной полиции региона, округа; ¨ взаимодействия с субъектами оперативно-аналитической разведывательной деятельности системы МВД, иных правоохранительных органов и взаимодействующих с ними организаций (специальных информационных служб, частных охранных, детективных и др.);

Вестник Московского университета МВД России

175

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики ¨ ведения тематического реестра базы знаний (классификация терминов и понятий, видов хранимой оперативно-розыскной и иной разведывательной информации); ¨ учета (контроля) реализации разведданных от специальных источников. Выполнение обозначенных функций должно обеспечивать эффективное решение стратегических и тактических задач борьбы с преступностью. Стратегическими задачами являются: выявление тенденции развития групповой коррупционной преступности, определение новых механизмов противоправной деятельности и их уязвимости (по отношению к действиям правоохранительных и иных государственных органов); пресечение и нейтрализация деятельности организаторов, членов преступных сообществ и организаций, организованных групп и связанных с ними коррупционеров; ослабление, подрыв, разрушение их организационных структур и связей, механизма получения и легализации преступных доходов [4]. Таким образом, подразделения аналитической разведки должны объединять исполнение двух взаимодополняющих направлений: тактического и стратегического, высвобождение линейных и отраслевых оперативных подразделений службы криминальной полиции от сложной и трудоемкой работы для сосредоточения их усилий на непосредственной реализации оперативно-розыскных материалов и осуществлении комплексных мероприятий борьбы с организованными криминальными проявлениями. Важнейшими источниками и направлениями их аналитического поиска являются: ¨ ежедневные сводки о совершаемых в регионе обслуживания преступлениях, материалы отделов службы безопасности о выездах на места происшествий и осмотре мест преступлений с первичными признаками групповой или организованной форм совершения, дополнительный их анализ с привлечением других материалов и обоснованием выводов о наличии признаков организованности в действиях подозреваемых либо о проявлениях противодействия и внутригрупповых отношениях, которые остались за пределами первичных материалов или уголовных дел; ¨ сообщения негласных сотрудников криминальной полиции, мест лишения свободы, следственных изоляторов и других субъектов ОРД органов внутренних дел, введенные в ЭВМ для многоразового ис-

176

пользования картотеки и видеотеки на авторитетов и лидеров криминальной среды, воров в законе и других профессиональных преступников для выявления дополнительных признаков функционирования организованных криминальных структур, еще не взятых под оперативное наблюдение, оперативными аппаратами ОВД; ¨ материалы об изъятии незаконно хранившегося или бесхозного оружия, наркотических средств, крупных денежных и материальных ценностей, антиквариата, других контрабандных товаров, уголовное преследование по которым прекращено; ¨ материалы первичных проверок и оперативных разработок на группы мошенников, рэкетиров, преступников-гастролеров. и взяточников, расхитителей чужого имущества, длительное время нереализуемые или прекращенные по надуманным основаниям; ¨ материалы контролирующих, финансовых органов, сообщения, заявления и жалобы граждан о крупных хозяйственных нелегальных сделках, производстве фальсифицированных товаров, функционировании фиктивных коммерческих структур, извлекающих доходы от обмана населения и государственных предприятий, о разнообразных формах существования теневого бизнеса под покровительством чиновников госаппарата и т.п.; ¨ материалы общества защиты прав потребителей, арбитражных и третейских судов о крупномасштабных операциях по массовому обману, отравлению потребителей, о хозяйственных спорах, не возврате кредитов и т.д., что может указывать на признаки организованных действий криминальных структур. Этот метод носит комплексный характер и охватывает своим содержанием ряд оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных ст. 6 Закона «Об ОРД». Организационно-тактические приемы его исполнения позволяют включать в орбиту его действий и такие оперативно-розыскные мероприятия, как наведение справок, наблюдение, опрос граждан, сбор образцов для сравнительного исследования, что значительно расширяет его разрешительные возможности в поиске первичной информации о признаках функционирования организованной преступности. Оперативные работники службы криминальной полиции при осуществлении аналитической разведки используют весь комплекс методов и средств сбора информации. Существуют и другие, открытые источники аналитической информации, о которых оперативные со-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики трудники, ведущие борьбу с коррупционными преступлениями, забывают. Такими являются: 1. Документы: ¨ о составе комиссии по приватизации государственных предприятий; ¨ администрации по подготовке и проведению внутрихозяйственных аукционов по продаже земли, имущества сельскохозяйственных предприятий; ¨ отражающие порядок и результаты проведения инвентаризаций и оценки государственного имущества; ¨ отражающие законность и обоснованность имущественных вкладов, являющихся государственной собственностью, в уставные капиталы предприятий любой организационно-правовой формы; ¨ отражающие учет и анализ поступлений от приватизации; ¨ по оценке и возмещению стоимости имущества, изъятого при аресте; ¨ о поступлении в доход бюджета налогов и сборов средств от денежно-вещевых лотерей, сделок, произведенных на товарных биржах, и средств, полученных за выдачу лицензий на право вывоза продукции за пределы Российской Федерации; ¨ обследования организаций (акты), занимающихся лицензируемыми видами деятельности, на соответствие условиям, предусмотренных лицензией; ¨ отражающие работу с банками, в том числе с зарубежными, по заключенным договорам, получению кредитов, своевременному поступлению средств на расчетные счета; ¨ о привлечении к различным видам ответственности лиц, виновных в нарушении решений органов власти и управления в области градостроительства, действующего законодательства; ¨ о различных видах финансовой поддержки конверсионных программ и налоговых льготах предприятиям оборонного комплекса; ¨ предложений по акционированию и приватизации предприятий, в том числе, оборонного комплекса; ¨ отражающие движение государственных целевых средств, выделяемых безвозмездно в форме кредитов, компенсаций, дотаций; ¨ отражающие законность и обоснованность выдачи разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов, результаты контроля за учетом и оценкой образующихся отходов

№ 6 / 2013

производства и отработанных продуктов на предприятиях, в учреждениях, организациях, независимо от форм собственности объектов; ¨ контроля финансово-хозяйственной деятельности учреждений культуры и искусства, объектов капитального строительства; ¨ реализующие в установленном порядке лицензированную деятельность (культурно-массовую, театрально-зрелищную, выставочную, спортивно-развлекательную, а также по производству и реализации аудио- и видеокассет с записями); ¨ об обоснованности распределения ассигнований на капитальный ремонт и приобретение оборудования учреждений культуры и т.д. 2. Договоры: ¨ сдачи в аренду государственного имущества; ¨ на передачу государственного имущества акционерным обществам; ¨ с зарубежными партнерами на реализацию, приобретение продукции для нужд региона; ¨ договоры с поставщиками нефти, газа, дров и теплоэнергетического оборудования и т.д. 3. Результаты: ¨ анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, проводимого органами исполнительной власти; ¨ экспертных оценок расчета начальной цены при приватизации по конкурсу и на аукционе, уставного капитала при преобразовании предприятий в акционерное общество; ¨ рассмотрения критических замечаний, предложений, заявлений и жалоб граждан, предприятий, учреждений, организаций по вопросам, относящимся к компетенции комитета по ценовой политике; ¨ анализа работы по предоставлению предприятиям различной финансовой поддержки, в том числе из фонда поддержки предприятий и льготных налоговых кредитов; ¨ контроля над состоянием расчетов по заключенным договорам и контрактам, своевременным поступлением на счета администрации финансовых средств; ¨ проверок работы объединений, предприятий и учреждений по вопросам, входящим в компетенцию комитета архитектуры и градостроительства; ¨ согласования вопросов экономического сотрудничества региона с зарубежными странами, торгово-экономическими союзами, экономическими и финансовыми организациями;

Вестник Московского университета МВД России

177

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики ¨ работы с зарубежными партнерами по вопросам конверсии, военно-техническому сотрудничеству, проведению специализированных выставок; ¨ оценки и контроля эффективности целевого использования средств бюджетов всех уровней, выделенных на поддержку малого предпринимательства; ¨ экспертиз условий труда и контроля за состоянием охраны труда на предприятиях, независимо от их организационно-правовых форм и видов собственности и т.д. 4. Решения: ¨ администрации об отчуждении в установленном порядке имущества общественных и иных организаций, используемого не в соответствии с их уставной деятельностью; ¨ органов государственной власти региона о предоставлении льгот по налогам и другим платежам в бюджет, а также отсрочек и рассрочек их уплаты и т.д. 5. Материалы: ¨ о разработке и реализации программ привлечения иностранного капитала и фирм, передовых технологий и прогрессивного оборудования в строительном комплексе и жилищно-коммунальном хозяйстве; ¨ о приватизации жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства и создании рынка жилья и т.д. 6. Предложения: ¨ об ограничении роста цен на отдельные потребительские товары в условиях монополизации производства; ¨ о предоставлении субъектам малого предпринимательства в аренду или собственность нежилых помещений, земельных участков и объектов незавершенного строительства; ¨ об установлении упрощенного порядка регистрации субъекта малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, предоставления ими государственной статистической и бухгалтерской отчетности и т.д.

178

Возможности применения метода аналитической разведки в сфере борьбы с коррупционными преступлениями позволяют получать достаточно разнообразную по содержанию и значимости информацию, которую можно успешно использовать для реализации не только тактических, но и стратегических задач борьбы с коррупционными видами преступлений. Однако было бы целесообразно сосредоточить его применение в каком-то одном, специальном подразделении криминальной полиции. Стратегия и тактика борьбы с коррупционной, организованной преступностью определяется, исходя из оценки социально-экономической, криминогенной ситуаций, состояния оперативно-розыскных сил, средств и методов на период принимаемого решения. В период реформирования все эти факторы подвержены быстрым изменениям, поэтому стратегические и тактические цели зачастую переходят из одной категории в другую. В подобной ситуации определить ориентиры стратегии на длительный период весьма проблематично. Следовательно, оставлять жесткую структуру, построенную по этому принципу, нецелесообразно.

Литература 1. Гуров А.И. Коррупция угрожает национальным интересам России // Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения: сб. ст. и док-тов. М., 2002. 2. Попов В.И. Коррупция в России: состояние и проблемы// Коррупция в России: состояние и проблемы: мат. науч.-практ. конф. (26—27 марта 1996 г.). Вып. 1. М., 1996. 3. Основы оперативно-розыскной деятельности: учебник / под ред. С.В. Степашина. СПб., 1999. 4. Васильев В.А. Преступные сообщества распадутся, если разрушить их финансово-экономическую базу // Защита и безопасность. 1998. № 1.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики

СПЕЦИФИКА ВЫДВИЖЕНИЯ И ПРОВЕРКИ ВЕРСИЙ ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ НАСИЛЬСТВЕННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СЕМЬЕ А.С. КОЛЕСОВА, кандидат юридических наук, соискатель кафедры криминалистики Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность E-mail: [email protected] Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Кардашевская М.В. Аннотация. Рассматривается специфика выдвижения и проверки версий при расследовании насильственных преступлений в семье. Раскрываются этапы версионной деятельности. На основе анализа этапов выдвижения и проверки версий делаются соответствующие выводы. Ключевые слова: версия, криминалистическая версия, следственная версия, выдвижение, версионная деятельность, общая версия, частная версия, проверка версий.

SPECIFICITY OF THE EXTENSION AND VERIFY THE VERSIONS IN THE INVESTIGATION OF VIOLENT CRIMES IN THE FAMILY A.S. KOLESOVA, candidate of legal sciences, applicant of the chair of criminalistic of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. Considered the specifics of extension and version checks in the investigation of violent crime in the family. Disclosed stages versioning activities. Based on the analysis of the stages of nomination and verify the versions draw conclusions. Keywords: version, forensic version, investigative leads, extension, versioning activities, the global version, a private version, version check.

Вероятностное представление о происшедших и будущих событиях — одно из самых важных составляющих человеческой психики. Ни одно расследование преступления невозможно без того, чтобы следователь (дознаватель) не выдвинул предположения о том, какое событие и как произошло, т.е. без версий. Криминалистическая1 версия — это научно и фактически обоснованное предположение следователя (либо иного управомоченного на то субъекта) о сущности или отдельных обстоятельствах исследуемого события, требующее проверки2. Рассматриваемую как результат мыслительной деятельности криминалистическую версию можно определить как логически обоснованное предположение в связи с расследуемым преступлением. Через нее дается возможность установить существовавшие в объективной действительности обстоятельства, имеющие значение для расследования. Криминалистическая версия обеспечивает развитие познания от вероятного к достоверному знанию. Она выполняет

№ 6 / 2013

в расследовании роль метода познания. Версии определяют направленность процесса расследования и его составных частей, они обусловливают его логическим способом, являясь его ориентирующим началом. Благодаря им могут приниматься одни или другие тактические решения в связи со способом действия в процессе их проверки3. Учение о криминалистической версии относится к числу наиболее разработанных в криминалистике. В работах по этой тематике, а также во многих трудах, посвященных смежным проблемам, на высоком Мы поддерживаем мнение авторов ниже указанного учебника, что выдвигаемые в процессе расследования версии следует обозначать как криминалистические, а не следственные, как это традиционно принято, поскольку следственные версии — это один из видов версий, классифицированных по субъекту выдвижения. 2 Волохова О.В., Егоров Н.Н., Жижина М.В. и др. Криминалистика: учебник / под ред. Е.П. Ищенко. М., 2011. 3 Коновалова В.Е. Версия: концепция и функции в судопроизводстве. Харьков, 2000. С. 109—146; Павлов Х.П. Значение то на следствените версии за процеса на разследване на престъпления // Правна мисъл. Бр. 3. С., 2010. С. 72—79. 1

Вестник Московского университета МВД России

179

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики теоретическом уровне проведен анализ ряда важнейших положений, касающихся понятия, сущности, классификации версий, их построения и проверки4. В связи с этим вряд ли целесообразно вновь рассматривать те теоретические положения, которые, на наш взгляд, детально и верно отражены в серьезных, в том числе монографических, исследованиях. В то же время анализ следственной практики показывает, что следователи часто испытывают затруднения при выдвижении и проверке версий. Так, по 73% изученных уголовных дел по факту совершения насильственного преступления в семье, когда личность виновного неизвестна, версия о том, что преступление совершено членом семьи, вообще не выдвигалась. Считаем, что погрешности в формировании версий в известной степени обусловлены отсутствием у значительного числа следователей и сотрудников уголовного розыска четких представлений о возможных вариантах механизма их построения. Как отмечает В.Н. Карагодин, «в известных нам научно-методических пособиях отсутствуют описания, позволяющие ликвидировать подобные пробелы в знаниях практических работников»5. Поэтому на основе имеющихся теоретических положений определим специфику выдвижения и проверки версий при расследовании насильственных преступлений в семье. Версионная деятельность осуществляется в несколько этапов. Первый этап связан со сбором информации и ее логическим осмыслением. Эти процессы зачастую протекают параллельно. Анализируя, осмысливая обстановку места происшествия, объяснения жертвы преступления, очевидцев, следователь формирует ряд сменяющих друг друга динамических мыслительных моделей происшествия и как бы «примеряет» к ним имеющиеся данные. Каждое обнаруживаемое обстоятельство интерпретируется следователем в качестве определенного звена в логической цепи исследуемых событий, рассматривается как факт, исключающий или подтверждающий ранее возникшее предположение6. Но чаще всего к анализу и синтезу информации приступают после выполнения целого ряда действий по ее сбору. Для того чтобы на стадии возбуждения уголовного дела выдвинуть версию, необходимо располагать хотя бы минимумом сведений о деянии, имеющем признаки преступления, которые могут быть получены, в том числе непроцессуальным путем

180

(из случайных источников, при проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п.). Г.В. Арцишевский считает, что при выдвижении следственной версии можно использовать различные сведения7. По его мнению, наряду с доказательствами, полученными в результате проведенных следственных действий, для выдвижения версий можно использовать и сведения из непроцессуальных источников. Он принимает, что следственная версия может основываться не только на достоверно установленных фактах, но учитывать и непроверенную информацию. Г.В. Арцишевский обосновывает свое утверждение тем обстоятельством, что следственная версия является прежде всего вероятностным знанием. Проистекающие из нее выводы, до ее проверки, обладают условным характером. Мы согласны, что для выдвижения криминалистических версий успешно можно использовать информацию, полученную как из процессуальных, так и из непроцессуальных источников (поступившие сведения от граждан, полученная информация из средств массовой информации и т.д.). Как отмечает Ц. Цеков, эти источники «находятся в связи и взаимно дополняются. Это вполне нормально, потому что выдвижение версий является познавательной деятельностью, а не деятельностью по доказыванию. Только после их выдвижения, во время проверки, они подчиняются установленному процессуальному порядку»8. В то же время мы согласны с мнением Х. Павлова, что непроверенная информация может, но не должна быть единственным или преобладающим информационным источником выдвижения этих предположений9. Полученные из непроцессуальных источников данные необходимо сопоставить с фактами по уголовному делу. Пренебрежение этим правилом покрывает риск от нецелесообразного привлечения внимания следователя, а оттуда и к неоправданному промедлению расследования. Драпкин Л.Я. Выдвижение и проверка следственных версий: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1972; Его же. Основы теории следственных ситуаций. Свердловск, 1987. С. 59—89; Ларин А.М. От следственной версии к истине. М., 1976. С. 54. 5 Карагодин В.Н. Выдвижение версий о личности субъекта нераскрытого убийства // Законность. 2009. № 7. 6 Белых-Силаев Д.В., Аляутдинов Д.Р. Тактика и психология осмотра места происшествия // Юридическая психология. 2009. № 4. С. 8—10. 7 Арцишевский Г.В. Выдвижение и проверка следственных версий. М., 1978. С. 25—27. 8 Цеков Ц. Криминалистика. С., 1998. С. 301. 9 Павлов Х. Характеристика процесса мышления, связанного с выдвижением и проверкой следственных версий // Российский следователь. 2012. № 6. С. 43—46. 4

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики В то же время мы не согласны с мнением А.С. Григоряна, что информация, использующаяся при построении криминалистической версии, должна быть зафиксирована на материальном носителе и не может носить характер разговоров, сплетен, мнений, обсуждений10. Считаем, что любые сведения, независимо от того, зафиксированы ли они на материальном носители или нет, могут лечь в основу выдвигаемой версии. Так, при обнаружении трупа соседи пострадавшего могут высказать свое мнение, что он стал жертвой действий одного из членов семьи, при этом данное мнение может у них сложиться не под воздействием какихлибо конкретных фактов, а в результате длительного наблюдения за этой семьей, оценки взаимоотношений между членами семьи и т.п. Данное мнение соседи могут попросить не заносить в протокол, боясь прослыть сплетниками. Однако не использовать эту информацию при построении версий будет ошибочным. Е. Коцева-Владимирова считает, что исходные данные, на основании которых формируются версии, могут быть проверенными и непроверенными. По ее мнению, «основанием версии могут послужить даже и неверные объяснения обвиняемого по делу. Это проистекает из правила, что при альтернативных умозаключениях доказывание неверного подтверждает верное»11. Таким образом, при построении криминалистической версии принимаются во внимание все известные на текущий момент факты, имеющие отношение к уголовному делу, независимо от способа их фиксации. Следует отметить, что по уголовным делам исследуемых преступлений значительную часть исходной информации следователь (дознаватель) получает как на уровне конкретных образов (место совершения преступления, следы преступника и жертвы), так и в абстрактной форме (описание преступления очевидцами, версии жертвы и ее родственников и т.п.). В этом процессе следователь может столкнуться с противоречивой информацией — объяснения жертвы, очевидцев могут не соответствовать обстановке на месте происшествия и т.п. Это определяет множество проблемных задач в процессе выдвижения криминалистических версий, которые следует решить. Таким образом, от следователя (дознавателя) требуется исследование максимального числа связей, аспектов, отношений и вариантов, которые надо учесть при решении поставленных перед ним задач. Насколько точно следователь (дознаватель) определит объем исследований отдельных обстоятельств на-

№ 6 / 2013

сильственного преступления в семье, зависит непосредственно от накопленного им опыта и от богатства теоретических знаний. Для этого следователь (дознаватель) должен обладать глубиной мысли. Глубина мысли означает возможность интеллекта проникать в самую глубокую суть предметов и явлений. Как отмечает Н. Попов, «углубленное мышление уходит за констатацией фактов и событий, чтобы обнаружить более общее и существенное, правило, закон, согласно которым существуют и развиваются эти факты и события»12. Углубленность включает в себя умение обнаруживать проблему, вникнуть в сложность, понимать причины возникновения определенных событий и явлений. Она дает возможность выяснить не только внешние, но и внутренние зависимости, обнаружить перспективы для развития. Эта черта выделяется в ряде логических операций, как, например, осуществление с повышенным вниманием аналитико-синтетической деятельности по обработке доказательственного материала со стороны следователя. Мышление в связи с выдвижением и проверкой криминалистических версий — это прежде всего деятельность, при которой осуществляются анализ и синтез, абстракция и обобщение. Анализ и синтез полученной информации также происходят на конкретном и абстрактном уровнях. В связи с этим следователь (дознаватель) должен сбор информации построить с учетом наблюдения и изучения образа жизни участников преступления, а также анализа основных и дополнительных факторов, влияющих на обстановку совершения преступления; осмотра места происшествия; исследования следов преступления (вещественных доказательств, образцов и др.); опросов (допросов) заявителей, возможных свидетелей, консультации со специалистами в области детской психологии, педагогами и т.п.; направления запросов и сбора характеризующего материала относительно лиц, подозреваемых в совершении преступлений; назначения и проведения специальных исследований (освидетельствования, судебных экспертиз и пр.). Необходимо учитывать, что основной массив ориентирующей и доказательственной информации о пресГригорян А.С. Значение данных о личности потерпевшего — сотрудника органов внутренних дел при построении следственных версий // Российский следователь. 2011. № 17. С. 2—4. 11 Коцева-Владимирова Е. Версии при разследването. С., 2002. С. 72. 12 Попов Н. Психология. Обща психология. С., 1999. С. 185. 10

Вестник Московского университета МВД России

181

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики тупнике, его деятельности несет в себе комплексное исследование связи «преступник — жертва»13. Второй этап непосредственно связан с формулировкой версий относительно события в целом или его деталей. Если на данном этапе нет возможности выдвинуть хотя бы одну достаточно обоснованную версию, следует признать, что следователь поторопился и нужно вернуться к сбору информации. К построению версий предъявляются определенные требования, наиболее важными из которых являются следующие: обоснованность фактическим материалом, относимость к расследуемому событию, реальность, т.е. возможность проверки выдвинутого предположения. Обоснованность — это та характеристика деятельности мышления, которая гарантирует верное выдвижение и проверку криминалистических версий и обеспечивает правильное протекание расследования. Об обоснованности суждений и умозаключений следователя можно говорить тогда, когда они основываются на доказательственном материале по уголовному делу. В этом смысле будет обосновано заключение в связи с выдвижением криминалистических версий тогда, когда у него есть свое основание — наличные доказательства и информация (полученная с помощью процессуальных и непроцессуальных источников). Соответственно, будет обосновано заключение следователя в связи с проверкой версий единственно тогда, когда оно основывается и не противоречит собранному и проверенному (в надлежащем для этого порядке) доказательственному материалу. Х. Павлов считает, что можно говорить об обоснованности в процессе выдвижения криминалистических версий, когда: во-первых, версии следователя формируются на основании наличного доказательственного материала после его углубленного анализа и обобщения и информации. В этой связи можно формировать ряд различных предположений по уголовному делу (догадки об обстоятельствах, связанных с исследуемыми фактами), но одно предположение можно рассматривать как версию только тогда, когда оно полностью основывается на известных данных; во-вторых, криминалистические версии должны не только обосновываться доказательственным материалом по делу, но необходимо с их помощью раскрывать сущность фактов в основе того обстоятельства, в отношении которого сформированы версии,

182

объективные закономерности в процессе возникновения и существования этих фактов, связь как между ними, так и с самим неизвестным обстоятельством14. Для правильного протекания уголовного процесса важно, чтобы криминалистическая версия (как одно из возможных объяснений преступного события в целом или отдельных его обстоятельств и как направляющее средство для решения задач уголовного судопроизводства) не противоречила наличным фактам, на основании которых она сформирована. Из этого следует вывод, что она будет обоснованной и в том случае, когда сформирована при участии непроверенных данных, которые не противоречат ей. Возможно, чтобы криминалистическая версия находилась в соответствии с определенными данными по делу, но одновременно с этим находилась в противоречии с другой информацией. При этом решение вопроса об обоснованности версии не может быть однозначным. Необходимо учесть то обстоятельство, какой информации более конкретно она противоречит. Версия должна соответствовать фактическим данным, на чьем основании она формируется. При расследовании преступлений может существовать группа фактов, на чьем основании обоснованно сформировать одну следственную версию. Часто существуют случаи, при которых есть противоречивые данные, и из-за этого практически невозможно, чтобы всегда версия соответствовала всем фактам в их совокупности. Одна следственная версия может основываться на отдельной части фактических данных. Во всяком случае, это противоречие доказательственного материала, как с основанием считает Й. Кунчев, является «своеобразным сигналом недостоверности собранной информации и (или) неправильности сформированной версии»15. В связи с этим вероятность, чтобы одна следственная версия подтвердилась и превратилась в достоверное знание конкретного предполагаемого обстоятельства, высока, когда она формируется на основании всего собранного (или большой части) и непротиворечивого доказательственного материала. Версия должна быть максимально конкретна, должна позволять ставить криминалистически значимые задачи и планировать расследование. Подопригора А.А. Типичные следственные ситуации и программы действий следователя (дознавателя) на первоначальном этапе расследования // Российский следователь. 2008. № 19. 14 Павлов Х. Указ. соч. С. 43—46. 15 Кунчев Й. Криминалистическа тактика. С., 2003. С. 124. 13

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Процесс развития криминалистических знаний о версии неразрывно связан с классификацией данного объекта научных исследований. В научной литературе предложены различные классификации по разным основаниям. Рассмотрим только те классификации, которые имеют отношение к формулированию версий16. В изученных планах первоначальных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий следователи не указывают, к какому типу относится выдвигаемая ими версия, используя общую формулировку «по делу могут быть выдвинуты следующие версии…». Представляется, что такой подход не дает следователю возможность более углубленно подходить как к формулированию версий, так и к их проверке. С точки зрения формулирования версий наибольший интерес представляет классификация версий на общие и частные. Под общими версиями понимаются версии, касающиеся всего преступления17; обоснованное предположение органа расследования о закономерных связях и об эмпирических регулярностях всего преступного деяния18. В то же время В.Н. Карагодин отмечает, что «в теории криминалистики отсутствует единое мнение о содержании общих версий. Ряд ученых полагают, что общие версии выдвигаются не только о расследуемом событии, но и о других элементах предмета доказывания. К частным же относятся версии об обстоятельствах, не охватываемых предметом доказывания. Представляется, что использование неоднозначных научных категорий неуместно в методических публикациях, поскольку дезориентирует практиков»19, в чем мы полностью с ним согласны. При расследовании насильственного преступления в семье общая версия будет направлена на объяснение самого события, т.е., что произошло: убийство, жестокое обращение с ребенком и т.п. При формулировании данных версий (а их может и должно быть несколько, в том числе и альтернативных) основное внимание обращается на объективные стороны деяния, оцениваются с позиции уголовного закона действия преступника безотносительно к личности самого преступника. Это свидетельствует о том, что при выдвижении общих версий при расследовании насильственных преступлений в семье специфика, обусловленная именно тем, что жертва и преступник находятся в семейных отношениях, отсутствует. Совсем иначе обстоит дело при формулировании частных версий. Под частными версиями понимают предположительные суждения по поводу отдельных

№ 6 / 2013

элементов расследуемого деликта: по поводу виновного, использованных им орудий, целей и мотивов преступника и т.д.20. «Частные версии строятся для объяснения отдельных обстоятельств совершения преступления, происхождения отдельных фактов (вид оружия, место хранения похищенного и т.п.)»21. Частная версия — это обоснованное предположение органа расследования о происхождении отдельных обстоятельств и связи между собой, имеющих или могущих иметь значение для установления объективной истины по уголовному делу (кем, когда и где могло быть совершено преступление, умысел виновного лица и связь с преступным деянием и другие обстоятельства)22. Таким образом, версия о том, что насильственное преступление совершено членом семьи жертвы, является частной. По данной категории дел чаще всего не возникает проблем в установлении места, времени, орудий насильственного преступления, личности потерпевшего, розыска подозреваемого. Сложно определить субъективную сторону (типичные версии — умышленное преступление, неосторожность, превышение необходимой обороны, состояние аффекта, несчастный случай), а также субъекта, когда несколько участников и кто-то берет вину на себя по каким-либо причинам. Это может быть мать, взявшая вину на себя вместо дочери, муж — вместо жены и т.п. Трудность состоит в том, что взявший на себя вину за содеянное был очевидцем происшествия и в деталях знает происходящее событие, его показания согласуются с другими доказательствами, в частности об оружии, с помощью которого было совершено насильственное преступление23. В связи с этим следует согласиться с мнением изЛузгин И.М. Методологические проблемы расследования. М., 1973. С. 134; Белкин Р.С. Курс криминалистики. В 3 т. Т. 2: Частные криминалистические теории. М., 1997. С. 373; Яблоков Н.П. Криминалистика: учебник. М., 2005. С. 61; Криминалистика: тактика, организация и методика расследования преступлений: учебник / под ред. А.П. Резвана, М.В. Субботиной. Волгоград, 2001. С. 58; Ищенко Е.П., Топорков А.А. Криминалистика: учебник / под ред. Е.П. Ищенко. М., 2005. С. 347, 348; Криминалистика / под ред. Р.С. Белкина, Г.Г. Зуйкова. М., 1968. С. 288, 289; Расследование преступлений: руководство для следователей. М., 1997. С. 29; Шмонин А.В. Методика расследования преступлений: учеб. пособие. М., 2006. С. 317—319; Исаев С. С.-Х. Классификация следственных версий // Российский следователь. 2010. № 16. С. 15—17. 17 Ищенко Е.П., Топорков А.А. Указ. соч. С. 347, 348. 18 Шмонин А.В. Указ. соч. С. 317—319. 19 Карагодин В.Н. Указ. соч. 20 Ищенко Е.П., Топорков А.А. Указ. соч. С. 347, 348. 21 Криминалистика / под ред. Р.С. Белкина, Г.Г. Зуйкова. С. 288, 289. 22 Шмонин А.В. Указ. соч. С. 317—319. 23 Калиновский В.А. Понятие убийства на бытовой почве и особенности его совершения женщинами // Право и политика. 2009. № 7. С. 1596—1602. 16

Вестник Московского университета МВД России

183

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики вестного криминалиста М.П. Шаламова, который писал: «Следователь еще не построил своих версий, а версии обвиняемого уже готовы взять его в плен, дезориентировать следствие, направить его по ложному пути. И достаточно именно тут совершить ошибку, чтобы она оказалась роковой для дела»24. Выдвигая частную версию о том, что насильственное преступление совершено членом семьи пострадавшего, для установления субъективной стороны преступления необходимо выдвигать версию о том, кем был пострадавший — жертвой постоянного домашнего насилия или насильником. В любом случае необходимо учитывать, что степень конкретизации выдвигаемых версий зависит от условий реальных следственных ситуаций, формирующихся к моменту планирования. В криминалистической литературе обсуждается вопрос о том, как надлежит выдвигать версии: вначале общие, а потом из них выводить частные, или это может быть параллельный процесс. Так, С. Пропастин утверждает, что, в первую очередь выдвигаются общие версии (позволяют очертить границы, направления поиска в целом), а затем применительно к каждой общей — частные версии (позволяют сосредоточить внимание на отдельных «секторах» поиска информации). Именно в такой последовательности, по его мнению, процесс выдвижения версий (а значит, и планирование в целом) достигает своего предназначения — внесения ясности в направление поиска. В противном случае закрепление версий носит формальный характер. И более того, способно существенно затруднить, дезорганизовать совместную работу взаимодействующих субъектов25. С ним не согласен В.Н. Карагодин: «Вызывает возражение утверждение С. Пропастина о том, что сначала строятся общие версии о событии преступления, а из них выводятся частные. Во многих ситуациях имеются данные, достаточные для построения версии о способе убийства, реализованного конкретным индивидуумом, принадлежащим к определенному кругу лиц»26. Представляется, что в данном сборе правы обе стороны. Действительно, в тех случаях, когда известен способ совершения насильственного преступления в семье, и то, что преступление совершено членом семьи, на первый план выходят частные версии о том, кто это конкретно совершил и по каким мотивам. В то же время нельзя не выдвигать общих версий о том, какое событие произошло — убийство, несчастный

184

случай, неосторожное причинение смерти и т.д. Это может привести к принятию неправильных решений по делу. Так, в больницу поступила М. с проникающим ножевым ранением брюшной полости. При допросе, проведенном сразу после операции, М. пояснила, что ножом ее ударил муж в ходе ссоры. Следователь, выехавший на осмотр места происшествия в дом М., не выдвигал никаких версий, поскольку преступление было очевидным: лицо известно, способ тоже, результат — причинение тяжкого вреда здоровью. Именно поэтому осмотр места происшествия был произведен поверхностно, местонахождение пятен крови фактически не зафиксировано, орудие преступления не найдено, особенности обстановки в комнате, где произошло происшествие, не описаны; т.е. осмотр места происшествия был проведен формально, видимо, единственная цель, которая при выезде преследовалась, — это задержание мужа М. Однако его не оказалось дома: он забрал троих малолетних детей, отвез их теще, а сам начал скрываться от следствия. Таким образом, в процессе расследования никаких фактических доказательств версии М. собрано не было. Через два месяца муж М. был задержан. При допросе в качестве обвиняемого в умышленном причинении тяжкого вреда здоровью он пояснил, что никакой ссоры с женой не было. Во время происшествия она сидела на диване, а он на стоящем рядом с диваном столе резал салат. При нарезании помидора у него с доски соскочил нож и случайно попал жене в живот. Он сразу вызвал «скорую помощь». Дополнительно допрошенная М. подтвердила показания мужа, пояснив, что после наркоза она не понимала, что говорит, и только чувствовала обиду на мужа, который сделал ей больно. Доказательств, опровергающих показания супругов, у следователя не было. Таким образом, не выдвижение альтернативных общих версий, отсутствие действий по проверке даже единственной версии привели к принятию неправильных процессуальных решений27. В некоторых работах появился новый термин «интегральная версия расследуемого события (предмета Шаламов М.П. О роли версий при расследовании убийств // Вопросы борьбы с убийствами: мат. науч.-практ. конф. М., 1969. С. 83. 25 Пропастин С. Типичные недостатки организации взаимодействия следователя и оперативных подразделений по делам об убийствах // Законность. 2009. № 3. 26 Карагодин В.Н. Указ. соч. 27 Материалы архива Ворошиловского районного суда г. Волгограда. Дело № 1-15/2011. 24

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики исследования)»28. Авторы этих работ ставят его в один ряд с такими терминами, как «общие» и «частные версии». По их мнению, «интегральная следственная версия — предположение следователя о характере и обстоятельствах расследуемого события, опирающееся на все установленные фактические данные, все их непротиворечиво объясняющее и служащее основанием для организации и планирования расследования по делу в целом». «Такая версия, считают авторы, представляет информационную основу для планирования криминалистических действий по расследованию уголовного дела в целом или исследования и решения любой самостоятельной криминалистической задачи». Построение «интегральной версии» осуществляется, как отмечается авторами, «на основе ознакомления с исходными данными и результатами ориентирующего и общего осмотра места происшествия»29. Как представляется, следует разделить позицию Е.Е. Центрова, который пишет: «Понятие «интегральная версия» не имеет смысла вводить в оборот не только потому, что для этого нет фактических и практических оснований, но еще и потому, что отсутствуют логические основания для выделения версий по такому признаку, как интегративность»30. Введение в научный оборот любого понятия требует серьезной и обстоятельной аргументации, что в данном случае отсутствует. Авторы понятия «интегральная версия» достаточно четко не аргументировали его соотношения с общими и частными версиями. В частности, они отмечают, что «в отличие от частных версий и частных информационных моделей... интегральная модель представляет собой общую систему события, целостную структуру составляющих его элементов и их взаимосвязей. Этим интегральная версия и модель отличаются от общих версий и модели, дающих только общую характеристику события по отдельному элементу: мотиву, способу или субъекту, например: убийство — самоубийство; хищение — недостача; взрыв — террористический акт и т.п.»31. На третьем этапе из каждой версии выводят логические следствия (например, если версия звучит, как «жена нанесла удар ножом мужу», то следствием такого предположения будут суждения о том, что «жена в момент нанесения удара должна была находиться рядом с мужем, а не в ином месте»; «у жены должна была быть физическая возможность нанести удар с определенной силой» и т.д.).

№ 6 / 2013

Именно следствия, выведенные из выдвинутой версии, играют важную роль в проводимом расследовании. Они обусловливают направление расследования и производство следственных действий по выявлению максимального количества данных, характеризующих преступника, по установлению факта преступления, его основных черт, отдельных обстоятельств и сбора доказательств, необходимых для дальнейшего планирования расследования. Четвертый этап — этап проверки выдвинутых версий. Не только выдвижение, но и проверка версий должны осуществляться в строгом соответствии с рекомендациями криминалистической организации раскрытия и расследования преступлений. Следственные версии, т.е. выдвинутые следователем (дознавателем), проверяются в основном путем производства соответствующих следственных действий, оперативно-розыскные методы и средства носят обычно вспомогательный, хотя и весьма важный характер32. Все версии независимо от степени вероятности необходимо проверять параллельно. Только комплексная проверка версий позволяет всесторонне оценивать поступающую информацию, целенаправленно решать возникающие по ходу расследования задачи. Все версии должны быть проверены и кроме одной, объективно подтвердившейся, должны быть отвергнуты. Следователь должен критично относиться к результатам проверки версий. Критичность является необходимой предпосылкой для решения задач уголовного судопроизводства в связи с расследованным преступлением. Как отмечает Й. Кунчев, «объективность требует, чтобы расследующий орган проявлял критичность не только в отношении выводов и оценок специалистов и других лиц, которые принимают участие в уголовном производстве, но и к своим собственным выводам, версиям, оценкам фактов по делу»33. Версия может считаться объективно проверенной и подтвержденной только тогда, когда для такого выБаймуратов И.Ю. Криминалистический анализ механизма расследуемого события: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 29 Криминалистика: информационные технологии доказывания: учебник / под ред. В.Я. Колдина. М., 2007. С. 626. 30 Центров Е.Е. Следственные версии и некоторые новации «информационных технологий доказывания» // Вестник криминалистики. 2007. Вып. 3 (23). С. 10. 31 Криминалистика: информационные технологии доказывания: учебник / под ред. В.Я. Колдина. С. 95. 32 Кокурин Г.А. Выдвижение и проверка поисковых версий в ходе раскрытия и расследования преступлений // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 118—125. 33 Кунчев Й. Указ. соч. С. 106. 28

Вестник Московского университета МВД России

185

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики вода собрана достаточная совокупность доказательств, полученных из процессуальных источников34. В процессе расследования версии могут уточняться, дополняться и конкретизироваться. На основании изложенного можно сделать следующие выводы. 1. При сборе информации для выдвижения версий следует обращать внимание на информацию о взаимоотношениях внутри семьи как в тех случаях, когда преступник известен, так и когда преступник неизвестен, а жертва в силу тяжелого состояния или смерти не может о нем ничего сообщить. Подобная информация может лечь в основу версии о том, что насильственное преступление совершено членом семьи. При этом не имеет значения, каким образом зафиксирована данная информация. 2. При расследовании насильственных преступлений в семье выдвижение общих версий не обладает какими-либо специфическими особенностями. В то же

время, учитывая, что потерпевшие могут в силу различных обстоятельств давать неправильное объяснение происшедшему, следователь обязан выдвигать и проверять альтернативные общие версии. 3. Версия о том, что насильственное преступление совершено членом семьи, является частной. В зависимости от обстоятельств дела это могут быть частные версии о том, кто именно из членов семьи совершил преступление и по каким мотивам. Для установления мотива преступления необходимо выдвинуть и проверить версии о том, кем является потерпевший — жертвой домашнего насилия или «домашним тираном». 4. Способы проверки выдвинутых версий зависят от складывающихся следственных ситуаций, при этом версию следует проверять, исходя из тех следствий, которые из нее вытекают. 34

Волохова О.В., Егоров Н.Н., Жижина М.В. и др. Указ. соч.

ОСОБЕННОСТИ КРИМИНАЛЬНОЙ СРЕДЫ РОССИИ Б.П. МИХАЙЛОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры ОРД Московского университета МВД России, заслуженный юрист РФ; А.В. ВОРОНЦОВ, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры ООРД Академии управления МВД России, полковник полиции; И.А. ЗАВЬЯЛОВ, преподаватель кафедры ОРД Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность E-mail: [email protected] Аннотация. В статье раскрываются особенности современной криминальной среды, ее понятие. Дается структура организованной преступности. Отмечается слияние воровских традиций и постулатов традиционной криминальной среды с новой российской преступностью элитарных слоев российского общества. Ключевые слова: криминальная среда, криминальный профессионализм, криминальная община, атрибутивные элементы криминальной среды.

PARTICULAR QUALITIES OF CRIMINAL ENVIRONMENT OF RUSSIA B.P. MIKHAILOV, doctor of legal sciences, professor of the chair of operative-search activity, honored lawyer of Russia of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; A.V. VORONTSOV, candidate of legal sciences, senior lecturer of the chair of operative-search activity of the Academy of Management of the Moscow university Ministry of Interior Affaird of Russia; I.A. ZAVYALOV, lecturer of the chair of operative-search activity of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. This article deals with particular qualities of criminal environment and gives its meaning and structure of organized crime. The integration of thief traditions and basis of traditional criminal environ with new Russian crime of the elite stratum of society are analyzed. Keywords: criminal environment; criminal professionalism; criminal community; attribute of criminal environment.

186

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики По нашему мнению, криминальная среда — это исторически сложившаяся, относительно устойчивая часть социальной среды, источником существования и воспроизводства которой являются доходы от преступной деятельности и антиобщественного поведения, активно противостоящая мерам противодействия преступности. Криминальная среда по аналогии с социальной средой включает в себя три основных компонента: асоциальную жизненную среду, асоциальный организм (криминальную общину) и его субкультуру. Асоциальная жизненная среда, на наш взгляд, состоит из двух компонентов: нематериального — причины и условия, позволяющие криминальной среде существовать и развиваться, и материального — объекты, пораженные преступностью. К материальным объектам криминальной среды можно отнести места лишения свободы и различные виды притонов, в качестве которых могут выступать питейные и подпольные игорные заведения, гостиницы, общежития и базы отдыха, объекты организаций сферы обслуживания и ритуальных услуг, автосервисы и гаражные кооперативы, товарные и продовольственные базы, промышленные зоны, объекты долгостроя и брошенные здания. Проводниками криминальной субкультуры и ядром криминальной общины современной России выступают профессиональные преступники. Именно им криминальная община в первую очередь обеспечивает благоприятные условия существования на свободе и в местах лишения свободы. В ходе исторического развития данной общины профессиональные преступники создали в ней жесткую иерархию, в которой есть свои «звания», отражающие степень криминального профессионализма, и «должности», фиксирующие полномочия участника1. «Звания» начинаются с «пацана», поднимаются до «авторитета» и «положенца» и заканчиваются «вором в законе», а вот «должности» все одинаковы по названию («смотрящие»), но различаются масштабами подконтрольного объекта криминальной среды: объект экономики, транспортный узел, район, город, место лишения свободы, субъект, общиной которого управляет данный «смотрящий». Необходимо отметить особенности, присущие криминальной общине современной России: ¨ наряду с традиционными видами криминального профессионализма (кражи, грабежи, разбои, мошенничества) получили распространение новые виды преступных специализаций (вымогательство, похищения и торговля людьми, заказные убийства и т.д.);

№ 6 / 2013

¨ возрос уровень квалификации профессиональных преступников, при подготовке и совершении преступлений ими широко используются знания и навыки гражданских профессий, в том числе в сфере высоких технологий (например, проведение «сходок» уголовных авторитетов с использованием возможностей интернет-ресурса «Скайп» в режиме «конференция»); ¨ произошел рост рынка криминальных услуг (например, в ряде городов России сбытчики краденного на личном транспорте выезжают к месту совершения преступлений квартирными ворами и выкупают похищенное); ¨ происходит объединение преступников разных криминальных специализаций на длительный срок (например, на территориях крупных торговых комплексов Москвы и Подмосковья действуют ОПС, состоящие из карманных воров и похитителей транспортных средств, первые из которых похищают у владельцев автомашин ключи, а вторые совершают кражу автомашин и все дальнейшие действия по реализации похищенного); ¨ продолжается процесс совершенствования организованных форм профессиональной преступности, трансформация профессиональной преступности в организованную, когда различные ОПС выступают либо как элементы на конвеере совершения ресурснозатратного преступления (например, одна ОПС похищает автомашины, другая — изменяет идентификационные знаки похищенных автомашин, третья — готовит «документы» для продажи и реализует похищенные автомашины), либо как работодатель, нанимающий профессионального преступника для выполнения определенных функций в рамках криминального производства (например, преступники-профессионалы, иногда вызываемые лидерами ОПС для вскрытия автомашин или квартир со сложными запорными устройствами); ¨ профессионально-корыстный характер приобрела преступность экстремистской и террористической направленности; ¨ профессиональная преступность благодаря маскировке криминальных миграций под трудовые миграции приобрела межрегиональный и транснациональный характер. Структура организованной профессиональной преступности современной России построена по терТулегенов В.В. Криминальная субкультура и ее криминологическое значение: дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2003. С. 10. 1

Вестник Московского университета МВД России

187

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики риториальному и линейному принципам. Вся страна разбита на определенные криминальные регионы с центрами управления в крупных городах, в каждом из которых находится курирующий регион уполномоченный «всероссийской сходкой» уголовный авторитет — «центровой смотрящий», как правило, «вор в законе», со своим советом — «головней», состоящим из 3—5 уголовных авторитетов. Основные функции этого «регионального совета»: управление криминальной общиной региона, поддержка заключенных в местах лишения свободы, распределение доходов от контроля над отраслями экономики, разрешение споров между криминальными структурами, пропаганда криминальной субкультуры и противодействие работе правоохранительных органов. Центрами криминальных регионов сегодня являются такие города, как Москва, Санкт-Петербург, Владимир, Волгоград, Ростов-на-Дону, Краснодар, Екатеринбург, Сургут, Иркутск, Якутск, Комсомольск-на-Амуре и др. На каждый «совет» такого криминального региона замыкаются авторитеты криминальных структур крупных городов и мест лишения свободы 2—5 субъектов РФ, в каждом из которых непосредственное руководство осуществляет уголовный авторитет — «угловой смотрящий», «вор в законе» или «положенец», уполномоченный на то «региональной сходкой», вместе со своим субъектовым криминальным советом. Кроме того, организованная профессиональная преступность осуществляет контроль за легальным и «теневым» бизнесом по линейному принципу. Фактически за каждой финансовой или промышленной компанией «закреплены» «авторитетные» представители криминальной общины. Через данных лиц лидеры профессиональной преступности имеют свою долю при уклонении от уплаты налогов коммерческих структур, осуществляющих экспорт нефти, газа, иных полезных ископаемых, пиломатериалов, мехов и морепродуктов, произведений искусства и предметов старины, и импорт бытовой техники, автотранспорта, продуктов и ширпотреба. Лидеры организованной профессиональной преступности контролируют подпольное производство спиртосодержащей и иной контрафактной продукции, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, оружия и взрывчатых веществ, фальшивомонетчество, изготовление поддельных документов и драгоценностей, торговлю похищенными транспортными средствами и ряд других традиционных видов криминального «бизнеса».

188

Субкультура криминальной среды — это основанная на преемственности норм асоциального и аморального поведения система взглядов, традиций, обычаев и ритуалов, использующая в качестве средства общения и конспирации условный язык — криминальный жаргон, обеспечивающая обособленность и устойчивость криминальной среды путем реализации ее регулятивных, атрибутивных и эмоциональных функций. Она состоит из трех взаимосвязанных между собой групп основных элементов: регулятивных, атрибутивных и эмоциональных. Регулятивная группа элементов включает идеологию преступного мира, обычаи и правила поведения, порядок управления криминальной средой, распределения доходов от преступной деятельности, способы вовлечения подрастающего поколения в эту среду, их обучения криминальным «ремеслам», ритуалам субординации и прохождения степеней криминальной иерархии, формам защиты криминальной среды от действий правоохранительных органов. Регулятивные установки криминальной среды исходят из ее превосходства над гражданским обществом, пропагандируют и утверждают преимущества преступного образа жизни, гарантируют равенство всех членов этой общины перед ее высшим «законодательным, судебным и исполнительным органом» — «сходкой» уголовных авторитетов. Комплекс «правил» — криминальных «законов» определяет структуру криминальной общины, разделяя эту общину на различные структуры в зависимости от преступной специализации, определяя сферы их влияния и порядок распределения доходов от «разрешенных» «сходкой» видов преступной деятельности. Он формирует порядок ее жизнедеятельности, сохраняет обычаи разрешения ее внутренних конфликтов, предлагает формы защиты криминальной среды от правоохранительных органов2. В основе этого порядка лежат следующие постулаты выживания криминальной общины: ¨ для представителя криминальной среды существует только криминальная община, в которой женщина не имеет права быть лидером; ¨ общинная «касса» — «общак» обязательна и неприкосновенна; Александров Ю.К. Очерки криминальной субкультуры. М., 2001. С. 8—11; Анисимков В.М. Криминальная субкультура и ее нейтрализация в исправительных учреждениях России: дисс… докт. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 23—31; Пирожков В.Ф. Криминальная психология. М., 2001. С. 120—124; Тулегенов В.В. Указ соч. С. 15—24. 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики ¨ все члены криминальной общины обязаны соблюдать установленные «правила» и исполнять решения «сходок авторитетов»; ¨ члены криминальной общины отвечают за сохранение ее тайн от правоохранительных органов и гражданского общества; ¨ внутри криминальной общины клятвенные обязательства и карточные долги должны быть исполнены точно в оговоренные сроки; ¨ члены криминальной общины имеют право обеспечивать себя за счет совершения преступлений и участия в азартных играх; ¨ все члены криминальной общины должны уважать друг друга, уметь постоять за свою «честь» и «честь» общины; ¨ воспроизводство криминальной общины зависит от постоянного привлечения в ее ряды представителей подрастающего поколения; ¨ месть предателю планов и интересов криминальной общины бессрочна и безжалостна; ¨ статус изгоев криминальной общины изменению не подлежит. Основными санкциями за нарушение криминальных «законов» для членов криминальной общины выступают: последнее предупреждение (обычай публичного нанесения пощечины); перевод на нижестоящий иерархический уровень (обычай публичного нанесения резкого удара по ушам); перевод в касту «вечных» изгоев — «опущенных» и «обиженных» (обычай обливания мочой, мужеложство); принуждение к самоубийству (через повешенье или бросание на нож); мучительные способы убийства (обычаи сажания на лом, распиливания на пилораме и др.); физическое уничтожение всей «семьи» — преступной группы нарушителя3. К группе атрибутивных элементов криминальной среды относятся: уголовный жаргон и язык жестов, клички преступников и названия преступных структур, криминальные татуировки и амулеты, особенности внешнего вида преступников и их манеры поведения — «блатная» мода. В настоящее время необходимо учитывать, что определенный набор специальных терминов существует у представителей каждой асоциальной общности. Свои жаргоны есть у профессиональных преступников, нищих, проституток и наркоманов. Из всех социальных групп общества наибольший интерес к «блатной» речи проявляет молодежь. Немаловажную роль играет и язык жестов. К

№ 6 / 2013

сожалению, научным изучением этой проблемы занимался очень узкий круг исследователей. К внешней атрибутике криминальной субкультуры следует отнести и институт татуировок. Татуировка — это нанесение на тело человека узоров, рисунков, текстов, знаков, цифр, аббревиатуры путем введения под кожу красящих веществ с помощью режущих и колющих инструментов. На своеобразные художественную и патриотическую особенности российской тюремной татуировки обратил внимание М.Н. Гернет, который отмечал, что «при сравнении содержания известных нам по литературе татуировок иностранных преступников и обследованных нами русских заключенных татуировка последних нам представляется более оригинальной. Мы считаем, что мировой рекорд в этом отношении побит изображением на груди одного из заключенных московской тюрьмы копии картины Васнецова «Три богатыря».., москвичами побит рекорд и в области татуировки так называемого политического содержания. Она состоит большей частью в воспроизведении портретов королей, президентов республик и прочего. Один из наших учеников-студентов… видел на груди одного из обитателей ночлежки галерею портретов всего дома Романовых»4. Д.С. Балдаев отметил ряд важных особенностей татуировки лидеров криминальной среды в том, что они: требуют от своего носителя соблюдения ряда поведенческих стереотипов; задают правила существования для окружающих лиц; организуют все социальное пространство криминального «общежития». Он впервые среди исследователей уголовной татуировки обращает внимание на такую ее функцию, как «наказ воров»: «Конкретным сообщением татуировки могут становиться также в тех случаях, когда посылаемое ворами в зону письмо татуируется на теле «гонца». Такой гонец специально «берет» на себя необходимое преступление и отправляется в нужную зону. Он становится живым письмом. Его тело — прямой речью воровского авторитета… «гонец» часто тоже несет на своем теле сообщение воровского сообщества всей зоне»5. Группа эмоциональных элементов криминальной субкультуры включает различные формы преступного фольклора: стихи и песни, рассказы и предания, Александров Ю.К. Указ. соч. С. 15, 16; Анисимков В.М. Указ. соч. С. 23—27; Пирожков В.Ф. Указ. соч. С. 120—124. 4 Гернет М.Н. Татуировка в местах заключения Москвы // Сборник «Преступный мир Москвы». Ржев, 1924. С. 47—49. 5 Балдаев Д.С., Судаков А.М. Татуировки заключенных: альбом. СПб., 2001. С. 7, 8. 3

Вестник Московского университета МВД России

189

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики пословицы и поговорки, анекдоты и развлечения. Литературное творчество заключенных не запрещается «понятиями» криминальной среды, если оно не наносит морального ущерба отбывающим заключение в местах лишения свободы лицам и не ведет к их уголовному преследованию. Оскорбления представителей правоохранительных органов только приветствуются. На поприще сочинительства пробуют себя все слои криминальной общины мест лишения свободы. Так, «вор в законе» В. Кирпичев из Санкт-Петербурга выпустил самиздатом ряд своих книг: «Антология одного преступления», «Корноухий», «Тюрьма», «Фемида в СССР и РФ». Эти книги широко известны в криминальной среде, но в научном мире до сих пор не анализировались. Таким образом, нами дан краткий обзор особенностей криминальной среды. Проблема ее социальной детерминации, а значит, и преступности в целом не вызывает сомнений. Как нам представляется, в последние годы отмечается глубокое переплетение и слияние старых воров-

ских традиций и постулатов с новой российской преступностью элитарных слоев общества, криминальная часть которой действует с большим корыстным размахом, изобретательна и беспощадна. Поэтому прав В.В. Лунеев, который утверждает, что «преступления совершают и богатые, и образованные, и высокопоставленные, правящая политическая, экономическая элита, президенты, премьер-министры, министры и губернаторы. Коэффициент поражаемости реальной преступностью элитарных групп «как отношение преступников из этих групп к общему числу лиц данных групп» не ниже «чем самых неблагополучных слоев населения»6. Нет сомнений в том, что эта многочисленная часть преступников пополняет и усиливает традиционную криминальную среду. На наш взгляд, этот вопрос требует специального изучения.

Лунеев В.В. Особенности современной преступности в России // Куда пришла Россия? Итоги социальной трансформации. 2003. С. 269.

6

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСНОЙ КРИМИНАЛИСТИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ИССЛЕДОВАНИЯ ВНЕШНЕГО ОБЛИКА ЧЕЛОВЕКА С ПОЗИЦИИ ОПЕРАТИВНОРОЗЫСКНОЙ И СЛЕДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С.А. ПИЧУГИН, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры экспертно-криминалистической деятельности Московского университета МВД Росcии, майор полиции Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность E-mail: [email protected] Аннотация. В статье приводится аргументация необходимости формирования криминалистической концепции исследования внешнего облика человека с позиции комплексности применяемых знаний из смежных с криминалистикой наук. Ключевые слова: криминалистическая габитоскопия, признаки внешности человека, комплексная наука.

PROBLEMS OF FORMATION OF THE COMPLEX CRIMINALISTIC CONCEPT OF RESEARCH OF APPEARANCE OF THE PERSON FROM A POSITION OF OPERATIONAL SEARCH AND INVESTIGATIVE ACTIVITY S.A. PITCHUGIN, candidate of legal sciences, the applicant of the chair of expert and criminalistic activity of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The argument of need of creation of the criminalistic concept of research of appearance of the person is provided in article from a position of complexity of applied knowledge from sciences adjacent to criminalistics. Keywords: criminalistic gabitoskopiya, signs of appearance of the person, complex science.

190

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Формирование основных положений комплексной криминалистической теории, исследующей признаки внешности человека по линии оперативно-розыскной и следственной деятельности, предполагает выполнение двух условий: 1) потребность практики в разработке теоретических рекомендаций по осуществлению криминалистического анализа признаков внешности человека применительно к оперативно-розыскной и следственной деятельности; 2) выявление основополагающих принципов данной деятельности, позволяющих органически связать все имеющиеся элементы теории в единое целое, позволяя познать закономерности более глубокой сущности, т.е. закономерности структурных элементов собственно самой теории (алгоритм, понятийный аппарат, классификации, критерии, методы, механизмы, направления использования и т.д.). В зависимости от уровня организации и решаемых задач в рамках деятельности субъектов органов внутренних дел, направленной на установление личности, действия (мероприятия) могут быть выстроены по следующим направлениям: ¨ организационно-управленческое: анализ поступающей информации о разыскиваемом лице, анализ информации о методах и средствах применяемых в рамках деятельности, направленной на установление личности; изучение и оценка состояния розыскной деятельности, осуществляемой на основе информации о признаках внешности; совершенствование системы управления розыскными действиями, формирование механизма взаимодействия между заинтересованными ведомствами и специальными службами; управленческая деятельность по руководству применяемыми силами и средствами розыска, подготовка соответствующих методических рекомендаций и др.; ¨ организационно-тактическое: анализ и реализация оперативной, ориентирующей информации о признаках внешности разыскиваемого, разработка розыскных версий о внешнем облике и мер по их проверке, использование разведывательных возможностей оперативных подразделений и реализация планов взаимодействия заинтересованных ведомств и специальных служб в целях эффективного решения задач, связанных с установлением личности; ¨ оперативно-тактическое: комплексные розыскные действия по реализации возможностей имеющихся сил, применяемых средств и методов сбора

№ 6 / 2013

информации о признаках внешности и осуществления розыска по ней конкретного лица, разработка плана проведения оперативно-розыскных комбинаций. Исходя из специфики розыска конкретного человека по признакам внешности, представляется более логичным оптимальное сужение рассматриваемых направлений на организационно-управленческое и организационно-тактическое (организационные, тактикокриминалистические, оперативно-тактические). Далее рассмотрим указанные комплексные направления более подробно. Организация розыскных мероприятий, направленных на поиск и установление личности разыскиваемого, предполагает учет и расстановку сил и средств, задействованных субъектов в этом процессе; определение форм и методов взаимодействия с оперативными аппаратами органов внутренних дел, анализ поступившей информации о признаках внешности. Существенное значение в этом случае приобретают определение и конкретизация форм и методов взаимодействия следователя и принимающих участие в розыске оперативных сотрудников. И.М. Лузгин, рассматривая взаимодействие при розыске в тактико-криминалистическом плане, различал общие основания (условия) и специальные методы осуществления взаимодействия. В качестве общих оснований он рассматривал совместные розыскные версии и план розыска; специальные методы взаимодействия зависят от объектов розыска1. В целом соглашаясь с мнением ученого, следует отметить тот факт, что наличие совместных розыскных версий о том, какими признаками внешности обладал разыскиваемый, едва ли можно считать условием взаимодействия. Разумеется, совпадение мнений следователя и оперативного работника облегчает их сотрудничество. Однако такое совпадение не является обязательным; оперативный работник вправе выдвинуть и проверить свою розыскную версию, если это не идет вразрез с поручением следователя. А.М. Ларин справедливо отмечал в своей работе, что следователь лишь определяет задачу розыскных мероприятий, но не определяет, не предписывает определенных методов решения этой задачи оперативному сотруднику2.

Лузгин И.М. Тактическое положение взаимодействия следственных и оперативных органов // Криминалистика. М., 1976. С. 362. 1

Вестник Московского университета МВД России

191

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Совместные розыскные версии и согласованный план розыскных мероприятий, направленный на установление личности по признакам внешности, представляют собой, по нашему мнению, не условие, а форму взаимодействия. Взаимодействие, осуществляемое в форме согласованных действий, с нашей точки зрения, возможно с учетом следующих ситуаций: 1) следователь и оперативный сотрудник проводят параллельно близкие по своему содержанию следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия, например опрос (допрос) свидетелей преступления. В этом случае взаимодействие осуществляется путем обмена информацией о ходе установления личности преступника; 2) проведение оперативным сотрудником оперативно-розыскных мероприятий, обеспечивающих розыскную деятельность следователя дополнительной информацией о признаках внешности разыскиваемого лица, полученных в ходе опроса, наведения справок, наблюдения, отождествления личности и т.д.; 3) разработка и передача рекомендаций о путях и способах использования информации о признаках внешности, полученной в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий оперативным сотрудником для следователя; совместное обсуждение результатов розыскной деятельности, выявление недостатков в осуществлении взаимодействия и принятие мер к их устранению; 4) проведение розыскной оперативно-тактической комбинации, под которой понимается комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, преследующих цель установления личности и выполняемых в определенной последовательности. При этом следует специально оговориться, что это комплекс самостоятельных мероприятий, а не противозаконный гибрид действий правоохранительных органов. Структура оперативно-тактической комбинации должна содержать следующие составные элементы: цель; объект; субъект; условия (конкретная следственная ситуация); средства; способы достижения цели (конкретная программа действий). Думается, что нет необходимости широко анализировать дискуссионные мнения ученых-криминалистов о различии смыслового содержания используемых в общей криминалистической теории двух близких терминов: «операция» и «комбинация». Для нашей

192

концепции это не имеет существенного значения, поскольку, повторяем, понятие сложной тактической комбинации и понятие тактической операции в общепринятом употреблении является весьма сходным. Рассмотрим основные элементы тактической комбинации применительно к процессу установления личности по признакам внешности. 1. Тактическая комбинация может заключаться в определенном сочетании тактических приемов. Такое сочетание, детерминированное целью тактической комбинации и следственной ситуацией, в которой они применяются, осуществляется в рамках одного следственного действия — допроса, предъявления для опознания и т.д. Следует специально подчеркнуть, что в этом случае речь идет о сочетании тактических приемов осуществления именно одного следственного действия. Было бы неверным считать, что содержанием тактической комбинации может быть сочетание тактических приемов одного следственного действия с тактическими приемами другого. Комбинационное сочетание тактических приемов понимается как система приемов. Иное понимание сочетания тактических приемов неизбежно приведет к выводу о существовании неких комбинированных следственных действий, например «осмотра-допроса» или «задержания-предъявления для опознания» и т.п., что, как известно, противоречит и представлению о самостоятельном характере следственных действий, и процессуальному порядку их производства. 2. Тактическая комбинация может заключаться в определенном сочетании следственных действий в рамках одного акта расследования. И в этом случае, как и при сочетании тактических приемов, комбинация выступает как система следственных действий, как момент процесса расследования. В структуре тактической комбинации каждое следственное действие как элемент структуры является незаменимым, а их последовательность обычно строго определена, поскольку в этой последовательности и может заключаться замысел комбинации. Примером тому служат тактические комбинации, проводимые на начальном этапе расследования дела. 3. Тактическая комбинация может состоять из одноименных или из разноименных следственных дей-

Ларин А.М. Процессуальные формы участия органов дознания в расследовании убийств // Проблемы советского государства и права. Вып. 9—10. Ч. 2. Иркутск, 1975. С. 28. 2

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики ствий. В ее состав могут входить организационно-технические мероприятия, имеющие обеспечивающий характер; их включение не отражается на тактической природе комбинации, поскольку они не имеют самостоятельного значения. Если в ходе расследования, особенно на начальном его этапе, реализуются данные, полученные оперативным путем, то тактическая комбинация может представлять собой сочетание как оперативно-розыскных мероприятий, так и следственных действий, выступающих как промежуточное звено. Например, допрос подозреваемого, намеренно оставленного до осуществления комбинации на свободе, проводится таким образом, чтобы у него возникла необходимость встретиться с кем-то из лиц, представляющих оперативный интерес. Наблюдение за подозреваемым после допроса позволяет выявить это лицо и установить его личность посредством анализа признаков внешности, полученных со слов очевидцев преступления. В этой комбинации следственное действие (первоначальный допрос подозреваемого) преследовал цель обеспечения эффективности следующего за ним оперативно-розыскного мероприятия (наблюдения, отождествления личности), а последующие допросы позволили реализовать полученную оперативным путем информацию. Комбинационное сочетание следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий вовсе не означает возникновения на этой основе неких комбинированных «оперативно-следственных» действий. Оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия сочетаются, а не смешиваются, не переплетаются друг с другом в каком-то новообразовании. Следователь при этом отнюдь не приобретает права участия или непосредственного проведения оперативно-розыскных мероприятий, он не определяет и методы их осуществления. Оперативно-тактическая комбинация осуществляется путем взаимодействия между следователем и оперативным работником, каждый из которых действует строго в пределах своей компетенции и своими методами. Как уже отмечалось, взаимосвязь цели тактической комбинации и следственной ситуации может быть двоякой. Если существующая следственная ситуация благоприятна для ведения следствия, то эта ситуация просто используется при осуществлении тактической комбинации, а ее благоприятные стороны учитываются при планировании и проведении комбинации.

№ 6 / 2013

Если следственная ситуация неблагоприятна, то тактическая комбинация призвана прежде всего изменить ее к лучшему, изменить «препятствующий» следствию барьер. Неблагоприятная следственная ситуация непосредственно влияет на структуру тактической комбинации, ограничивает следователя в выборе ее элементов, не позволяет применить тактические приемы или провести следственные действия как элементы комбинации3. Так, например, комбинация, преследующая цель изобличения одного из свидетелей преступления во лжи в процессе формирования субъективной модели внешности, уже не сможет включать в себя в качестве одного из элементов использование показаний другого свидетеля, который знаком с первым. В другом случае неблагоприятная следственная ситуация может вообще исключить возможность проведения тактической комбинации если, предположим, неосторожные, непродуманные действия следователя позволили распространить информацию о признаках внешности преступника и привели к последующей безрезультатной комбинации по его задержанию. В литературе по общей криминалистической теории в качестве решения оперативных и следственных задач, связанных с процессом установления личности человека по признакам внешности, предлагаются следующие методические схемы проведения комбинаций: а) метод преобразований. Задача преобразовывается из масштабной в другую, более информативную и более определенную форму отображения признаков внешности (создание на основе словесного портрета розыскных ориентировок). При этом возникает новая, более простая задача, решение которой облегчает решение исходной; б) метод выделения признаков. Каждой задаче присуще выявление большого числа признаков внешности, однако не все они равноценны с точки зрения степени идентификационной значимости. Вместе с тем от выбора признаков, которыми оперирует специалист, зависит успех последующего установления личности. Формируется несколько вариантов выделения тех признаков, которые предполагаются существенными. Каждый вариант позволяет взглянуть на

Ткачук Т.А. Научно-техническое обеспечение розыскной деятельности в уголовном процессе России: дисс. ... докт. юрид. наук. Владимир, 2011. С. 326.

3

Вестник Московского университета МВД России

193

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики нее под другим углом зрения, что помогает приблизиться к решению; в) метод декомпозиции. Задача разбивается на подзадачи, каждая из которых должна быть детально проанализирована. Все подзадачи должны решаться одновременно, поскольку они связаны между собой; г) метод аналогий. Синтезируется сходная задача, решение которой известно, определяется различие между исходной и синтезированной задачами. Путем преобразования одной из них уменьшается различие между ними. Путем усиления типовой аналогии достигается решение основной задачи (создание портрета разыскиваемого лица на основе криминалистической информации об антропологическом типе). Таким образом, криминалистическая концепция о комплексном исследовании признаков внешности человека с позиции оперативно-розыскной и следственной деятельности представляется в виде теоретических и практических положений, позволяющих оперативным путем осуществить анализ и оценку со-

бранной информации о признаках внешности; разработать обоснованные версии о возможной мысленной текстуальной, графической или иной форме модели внешнего облика разыскиваемого лица; составить программу (алгоритм) конкретных мероприятий с отражением направлений деятельности, задач, методов, сроков их решения; реализовать программу (план) действий, позволяя провести оценку полученных результатов и принять решение о завершении или продолжении розыска.

Литература 1. Белкин Р.С. Курс криминалистики. Т. 1. М., 2001. 2. Зинин А.М. Теоретические и практические проблемы криминалистического установления личности по признакам внешности: дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1997. 3. Рузавин Г.И. Методология научного исследования. М., 1999. 4. Топорков А.А. Словесный портрет. М., 1999.

ХАРАКТЕРИСТИКА СЛЕДОВ БЛИЗКОГО ВЫСТРЕЛА ИЗ 5,6-ММ ПИСТОЛЕТА МЦМ НА ЧЕТЫРЕХСЛОЙНЫХ ТКАНЕВЫХ МИШЕНЯХ ДВУХ ТИПОВ А.А. ПОГРЕБНОЙ, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры трасологии и баллистики Волгоградской академии МВД РФ, Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность E-mail: [email protected] Аннотация. Описаны признаки следов выстрела с разных дистанций из 5,6-мм пистолета Марголина (МЦМ) на мишенях, имитирующих многослойную одежду. Показаны специфические для определенных дистанций виды окопчения, предельные дистанции образования следов, рассмотрены особенности отображения пояска обтирания, отложений пороха и копоти на внутренних слоях мишеней. Приведены фотоснимки следов выстрела. Ключевые слова: следы выстрела, многослойная преграда, дистанция выстрела, 5,6-мм пистолет МЦМ.

CHARACTERISTICS OF TRACES OF A CLOSE-DISTANCE SHOT ON FOUR-LAYER FABRIC TARGETS OF TWO TYPES WHEN FIRING THE 5.6 MM MTSM PISTOL A.A. POGREBNOY, candidate legal sciences, senior lecturer of the chair of traceology and ballistics of the Volgograd Academy of the Ministry of Interior of Russia Annotation. The author analyzes specific features of traces of a shot at various distances on targets imitating multilayer clothes when firing the 5.6 mm Margolin (MTsM) pistol. The article represents types of smoking that are specific for certain distances. It also shows limiting distances of trace formation as well as peculiarities of displaying of a friction band and deposition of gunpowder and smoke black on inner layers of targets. The article contains photographs of traces of a shot. Keywords: traces of a shot, multilayer obstacle, distance of a shot, 5.6 mm MTsM pistol.

194

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Объектом судебно-баллистической экспертизы нередко является одежда потерпевшего со следами выстрела, исследованием которой решаются вопросы об огнестрельном характере следов, модели оружия, дистанции выстрела и др. Одежда состоит, как правило, из нескольких элементов, несущих те или иные следы выстрела, т.е. представляет собой многослойную преграду. Известен ряд работ, в которых освещаются различные вопросы отложения продуктов выстрела на многослойных преградах. Так, о возможности отложения копоти на втором слое преграды при выстрелах с дальнего расстояния упоминает И.В. Виногра-

дов [1]. С.Д. Кустанович и Ю.Г. Корухов указывают на возможность отложения копоти и пороха при выстреле с близкого расстояния на нижних слоях многослойной одежды [2; 3, с. 140—197]. О.В. Микляева рассматривает влияние свойств ткани, расстояний между слоями и других параметров на отложение продуктов выстрела на втором слое преград [4]. И.В. Латышов приводит сведения об особенностях отображения следов выстрела на ткани при наличии между ней и оружием промежуточной преграды из жести, ДВП или стекла, а также формирования повреждений внутренних слоев при простреле преград пулями со смещенным центром масс [5, с. 80—85; 6, с. 64—71]. Таблица 1.

Предельные дистанции образования разрывов и окопчения, а также дистанции, на которых окопчение имеет характерную топографию Признак Предельная дистанция образования разрывов

Тип мишени 2-й

1

1-й

30

2-й

25

3-й

20

4-й

15

1-3-й

25

4-й

10

1-й

в упор

4-й

10

2-й

4-й

в упор

1-й

1-й

1—3

1-й

1—10

2-й 4-й (оборотная сторона) 1-й

3—10

2-й

3

3-й

в упор

1-й

15—20

1-й

20—30

2-й

10—25

3-й

1—20

4-й

0—15

1-й

15—25

2-й

3—25

3-й

3—15

4-й

3—10

Предельная дистанция окопчения лицевой стороны 2-й

Лучистая форма центральной зоны окопчения

1-й

Лучистая форма периферийной зоны окопчения 1-й

2-й

Окопчение серого или светло-серого цвета с равномерной интенсивностью на всей площади, диаметром не менее 10 см или «пятнистое»

1-й

Окопчение серого или светло-серого цвета с равномерной интенсивностью на всей площади, диаметром до 10 см 1-й

2-й

№ 6 / 2013

Дистанция выстрела, см

1-2-й

1-й

Предельная дистанция окопчения оборотной стороны

Номер слоя

Вестник Московского университета МВД России

в упор 1—10

195

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Несмотря на имеющиеся публикации, в экспертной практике ощущается нехватка детальных описаний следов выстрела из различного оружия на многослойных тканевых преградах. Это ограничивает возможности эксперта при решении вопроса о дистанции выстрела в случае отсутствия первого слоя одежды, уничтожения, повреждения или загрязнения следов на нем. Целью данной статьи является описание признаков следов близкого выстрела из 5,6-мм пистолета малокалиберного целевого Марголина (МЦМ) на мишенях, имитирующих многослойную одежду.

Экспериментальные образцы получены в результате серии выстрелов штатными 5,6-мм спортивноохотничьими патронами кольцевого воспламенения, снаряженными порохом Сф массой 0,06—0,12 г. Выстрелы производились в специальные мишени двух типов. Мишень первого типа представляла собой набор из четырех расположенных вплотную друг к другу слоев белой хлопчатобумажной ткани (бязи), плотно прилегавших к подложке. Мишень второго типа имела такое же количество слоев, но расстояние между ними составляло 0,5—1 см, а последний слой прилегал к подТаблица 2.

Размеры и интенсивность отложения копоти и пороха* Лицевая сторона

№ слоя

Диаметр отложений пороха, см

Оборотная сторона

Интенсивность и диаметр зоны окопчения, см Периферийная зона

Диаметр отложений пороха, см

Центральная зона

Интенсивность и диаметр зоны окопчения, см Периферийная зона

Центральная зона

Выстрел в упор 1-й

1,5—2 Темно-серая; или отсутствует серая 1.5—3

—

—

—

—

2-й

1,5—2 Темно-серая; или отсутствует серая 1—3,5

—

—

—

—

3-й

Темно-серая; 1,5—2 светло-серая или отсутствует 1,5—5

—

—

—

—

4-й

2,5—3,5 или единичные

—

—

Темно-серая; серая 3—7

—

Серая; светлосерая 3—6

Дистанция 1 см 1-й

1,5—2 Темно-серая или отсутствует 4,5—6,5

Черная 3,5—4,5 2—4 или отсутствует или единичные

Светло-серая Темно-серая 5—5,5 2,5—4 или отсутствует или отсутствует

2-й

1,5—2 или единичные

Серая; светлосерая 3—4,5

Отсутствует или — темно-серая ≈ 3

—

—

3-й

2—2,5 или единичные

Светло-серая 2,5—3

—

—

—

—

4-й

2—2,5 или единичные

Светло-серая 1—5 — или отсутствует

—

Светло-серая 1,5—2,5 — или отсутствует

Дистанция 3—5 см 1-й

2,5±0,5 (1,5—4) или единичные

Темно-серая; Черная; темно2—4,5 серая 8±1 (5—10) серая 4±1,5 (1,5-8)

2-й

2,5±1 (1,5—5,5) или единичные

Светло-серая 4,5±1,5 (1,5—9)

3-й

2,5±0,5 или единичные

Светло-серая 4±0,5 (2—5,5) — или отсутствует

4-й

2—2,5 или единичные

Светло-серая 3,5±1 (1—5) — или отсутствует

—

—

—

—

1—6

—

—

1—6

Светло-серая до 3 — или отсутствует

Отсутствует или темно-серая; 1—6 серая 1,5—8

* Приводятся средние значения размеров с доверительным интервалом с вероятностью р=,95. Границы интервалов, например, 2—4, обозначают предельные значения размеров (минимальный и максимальный).

196

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Таблица 2. Размеры и интенсивность отложения копоти и пороха (окончание) Лицевая сторона № слоя

Диаметр отложений пороха, см

Оборотная сторона

Интенсивность и диаметр зоны окопчения, см Периферийная зона

Диаметр отложений пороха, см

Центральная зона

Интенсивность и диаметр зоны окопчения, см Периферийная зона

Центральная зона

Дистанция 10—15 см 1-й

4±1 (2—6)

Серая; светлосерая 6,5±1 (4,5—8,5)

Темно-серая; серая 3±1 (1,5—4,5)

—

—

2-й

4±1 (2—6)

Светло-серая 3,5±1 (2—5)

1,5—2 1—2 — или отсутствует или отсутствует

—

3-й

2,5±0,5 (1,5—4) или единичные

Светло-серая 2±1 (1—4,5) — или отсутствует

1—2 — или отсутствует

4-й

2,5±1,5 (1—6) или единичные

Светло-серая 3±1 — или отсутствует

Светло-серая 1—2 до 3 — или отсутствует или отсутствует

2—4

—

Дистанция 20—25 см 1-й

5±1 (3,5—8)

Светло-серая Серая 3,5—5 5,5±2 (2—8,5) 3—7 или отсутствует или отсутствует

2-й

4±1 (2—6) или единичные

3-й 4-й

—

—

Светло-серая 3±1 (1,5—4,5) — или отсутствует

1—2 — или отсутствует

—

1—2

Отсутствует или светлосерая 1,5—2,5

—

1—2 — или отсутствует

—

1,5—3

—

—

1—2 — или отсутствует

—

Дистанция 30—35 см 1-й

3—12

2,5—3 — или отсутствует

4,5—8

—

—

2—4-й

1—4

—

1—4

—

—

—

Дистанция 40—50 см 1-й

3—12 — или отсутствует

—

5—9 — или отсутствует

—

2—3-й

1—5 — или отсутствует

—

—

—

—

4-й

1—5

—

—

—

—

—

ложке. Слои в мишенях были натянуты, а подложкой являлась плотная эластичная полимерная плита в 1 см. Устройство мишеней позволяет в какой-то мере учесть влияние локализации повреждения и позы потерпевшего в момент ранения на отображение следов. Например, на плечах и спине слои одежды плотно прилегают друг к другу, в то же время в области живота, ребер, особенно при наклоне туловища вниз, расстояние между слоями увеличивается и составляет в среднем указанную величину.

№ 6 / 2013

Выстрелы в мишени производились под углом 90о с дистанции в упор, 1, 3, 5 см и далее с интервалом 5 см до 50 см. Всего произведено 54 выстрела. С каждой дистанции было получено не менее пяти образцов следов выстрела из пяти экземпляров оружия. Результаты изучения полученных следов выстрелов сведены в табл. 1, 2. Иллюстрации типичных следов на различных слоях при выстрелах с некоторых дистанций приведены на рис. 1—5.

Вестник Московского университета МВД России

197

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики Анализ экспериментальных данных позволил сделать следующие наблюдения и выводы. 1. Отложения копоти со специфической топографией, например, лучистое или окопчение с равномерной интенсивностью на большой площади (см. табл. 1), встречаются только при выстрелах с определенных дистанций. Использование этих признаков в процессе решения задачи о дистанции выстрела повышает достоверность выводов. Кроме того, характер признаков позволяет применять их для оперативного определения дистанции выстрела на месте происшествия. 2. Признаки лучистой топографии окопчения на первом слое, например, количество и длина лучей, интенсивность их окраски, имеют свои особенности у различных моделей оружия и могут быть использованы для их определения. У пистолета МЦМ чаще встречается лучистая форма периферийной зоны окопчения, а лучи при этом относительно короткие. 3. При выстрелах с близкого расстояния за счет отражения пороховых газов от подложки отложение * На 4-м слое мишени 1-го типа наблюдается «псевдоокопчение» — потемнение участка ткани при отсутствии копоти на ее поверхности. Это происходит из-за интенсивного окопчения оборотной стороны данного слоя. ** все снимки в одинаковом масштабе.

Рис. 1. Следы выстрела из МЦМ в упор на лицевых сторонах слоев мишеней*

Рис. 2. Следы выстрела из МЦМ с дистанции 5 см на лицевых сторонах слоев мишеней**

198

Рис. 3. Следы выстрела из МЦМ с дистанции 10 см на лицевых сторонах слоев мишеней

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы криминалистики

Рис. 4. Следы выстрела из МЦМ с дистанции 20 см на лицевых сторонах слоев мишеней

копоти возможно не только на лицевых, но также на оборотных сторонах слоев. На дистанциях, близких к упору, окопчению могут подвергаться оборотные стороны любого из слоев мишени, а с увеличением расстояния выстрела, как правило, только последнего слоя, прилегающего к подложке. 4. В отложении зерен пороха, в частности, их расположении на том или ином слое или стороне слоя, а также размере отложений не прослеживаются статистически значимые закономерности, позволяющие надежно дифференцировать дистанции выстрела или положение слоя. 5. Выраженность пояска обтирания помимо прочих факторов зависит от типа мишени и положения слоя. В мишенях без промежутков между слоями (1-го типа) поясок более выражен на первом слое, в то же время в мишенях с промежутками между слоями (2-го типа), он лучше выражен на последнем слое, прилегающем к подложке (рис. 1—5). Объясняется это тем, что копоть осаждается лучше на первом из слоев, с которым у снаряда возникает достаточно сильное трение. В мишенях 1-го типа одновременно защемляются все слои, и большая часть копоти отлагается на первом из них. В мишенях 2-го типа снаряд чаще всего пробивает первые слои и защемляет только последний слой, что и обеспечивает на нем более выраженный поясок обтирания.

№ 6 / 2013

Рис. 5. Следы выстрела из МЦМ с дистанции 30 см на лицевых сторонах слоев мишеней

6. Устройство мишени (наличие промежутков между слоями) при выстрелах с дистанций до 5 см может оказывать существенное влияние на интенсивность и топографию окопчения, что можно наблюдать на рис. 1—2. Различие в отображении признаков обусловлено вариациями в направлении движения газопорохового потока и характере деформации слоев ткани.

Литература 1. Виноградов И.В. Возможность отложения порохового нагара у входного отверстия при выстрелах из винтовки с дальнего расстояния // Труды Военномедицинской академии им. С.М. Кирова. Т. 53. 1952. 2. Кустанович С.Д. Судебная баллистика. М., 1956. 3. Корухов Ю.Г. Исследование входного отверстия при выстреле из малокалиберного оружия // Теория и практика судебной экспертизы. Т. 1 (11). 1964. 4. Микляева О.В. Криминалистическая экспертиза следов и обстоятельств выстрела. М., 2009. 5. Латышов И.В., Андреев А.Г. Некоторые вопросы криминалистической оценки огнестрельных повреждений, образованных пулями со смещенным центром тяжести // Вестник Волгоградской академии МВД России. Волгоград, 2009. № 2 (9). 6. Латышов И.В. Особенности огнестрельных повреждений на многослойных объектах // Экспертная практика. 2005. № 58.

Вестник Московского университета МВД России

199

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ А.А. ВИШНЕВСКИЙ, кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс E-mail: [email protected] Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Зырянов С.М. Аннотация. В статье рассматриваются вопросы особенностей методологии формирования экономической безопасности больших и малых государств на примере обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь. Ключевые слова: экономическая безопасность, концепция, стратегия, механизм формирования безопасности.

METHODOLOGICAL PROBLEMS OF FORMATION OF THE MECHANISM OF ENSURING ECONOMIC SAFETY OF THE STATE AT THE PRESENT STAGE A.A. VISHNEVSKIY, candidate legal sciences, associate professor, doctoral candidate of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. In article questions of features of methodology of formation of economic safety of the big and small states on the example of ensuring economic safety of Republic of Belarus are considered. Keywords: economic safety, concept, strategy, mechanism of formation of safety.

Эффективная теоретическая модель административно-правового механизма обеспечения экономической безопасности государства, на наш взгляд, может быть построена на основании глубокого изучения содержания последней, технологии и методов ее обеспечения, используемых в различных странах: Беларуси, Прибалтийских государствах, Восточной и Центральной Европы, Российской Федерации, США. Изучение специальной научной литературы по интересующей нас проблеме дает основание сделать вывод о том, что исследователями различных областей знаний принято отграничивать экономическую безопасность больших государств от малых. Подобная градация не случайна, она содержит в себе как теоретическое, так и сугубо практическое значение, потому что дает ориентиры по формированию оптимальной модели экономической безопасности конкретного государства, позволяет определить круг национальных интересов, угроз и рисков им, влияние геополитического пространства и других факторов на указанные проблемы. В таком методологическом ключе можно проследить взаимодействие, а также возможное противоречие политической и экономической сфер госу-

200

дарственно-организованного общества, воздействие национальных элит на экономическое развитие, а следовательно, и на экономическую безопасность. С распадом СССР на европейском континенте образовалось особое геополитическое пространство, ориентированное как на Восток, так и на Запад. Его заполнили в основном так называемые малые государства с численностью населения менее 15 млн человек Беларусь, Венгрия, Литва, Латвия, Румыния, Словакия, Чехия, Эстония, а также Польша с численностью населения около 40 млн человек1. Для создания эффективной модели экономической безопасности малых государств на современном этапе необходимо иметь в виду тот факт, что формирование их экономик осуществляется в соответствии с рыночными принципами и с учетом глобализации межхозяйственных связей. Учитывая это, для обеспечения экономической безопасности при интеграции в мировую экономику (создание единого экономиче-

Заико Л.Ф., Карбалевич В.И., Абрамова О.М. и др. Национально-государственные интересы Республики Беларусь / под ред. Л.Ф. Заико. Мн., 1999. С. 12. 1

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права ского пространства Беларуси, России и Казахстана именно таким примером и является) политика государства должна базироваться на национальных экономических интересах и приоритетах, гармонично сочетать их с общемировыми экономическими тенденциями, предусматривать возможное противодействие по всему спектру угроз. Необходимо также создание механизма согласования экономических интересов субъектов общества и формирование национальных элит, способных обеспечить эффективное функционирование своего государства в мировой экономике. Определяя место и роль экономической безопасности в системе национальной безопасности страны, белорусские и российские исследователи вполне справедливо обращают внимание на то, что национальная безопасность состоит из политической, экономической, научно-технологической, социальной, демографической, информационной, военной и экологической безопасности. На этом акцентируется внимание и в Указе Президента Республики Беларусь «Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь»2. Отсюда вытекает тот непреложный факт, что все составляющие виды национальной безопасности тесно взаимосвязаны между собой, взаимопроникают и взаимодополняют друг друга. Учитывая системный подход в методологии научного познания, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем, приходим к выводу о том, что единство национальной безопасности обусловливает существование многоаспектных отношений, в том числе таких как социально-экономические, экономико-политические, экономико-экологические и др. Невозможно обеспечить безопасность в военной сфере, не обеспечив ее в политической, экономической сферах, нельзя говорить о социальной безопасности без учета состояния безопасности в экономике, экологии и т.д. Однако, несмотря на взаимосвязанный многоаспектный характер взаимодействия видов безопасности, постоянные изменения, происходящие во всей системе национальной безопасности, все же ее фундаментом, материальной силой является экономическая безопасность. Это объясняется тем, что производство и воспроизводство материальных благ, удовлетворение материальных потребностей субъектов любой общественно-экономической формации или этапа развития человеческой цивилизации, прежде всего главного из них — человека, являются основой и необходимым условием их существования и жизнедеятельности.

№ 6 / 2013

В существующих моделях экономической безопасности как в Беларуси, так и в России выделяются следующие объекты: личность — ее экономические права и интересы; общество — его материально-технические, сырьевые и энергетические ресурсы; государство — его экономическая система, институты и учреждения (президент, органы, создаваемые им, парламент, министерства, госкомитеты, банки, биржи, страховые компании, предприятия). Согласно Концепции национальной безопасности Республики Беларусь3 и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, субъектами экономической безопасности стран являются: государство, осуществляющее функции в данной области через главу государства — президента; органы законодательной, исполнительной и судебной властей; граждане, общественные, иные организации и объединения, наделенные правами и обязанностями по участию в обеспечении экономической безопасности в соответствии с действующим законодательством4. Как показывает анализ, содержание деятельности в сфере экономической безопасности в российской трактовке можно классифицировать по следующим блокам: 1) определение жизненно-важных экономических целей и приоритетов, представляющих синтез экономических интересов личности, общества и государства. Разработка долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных экономических планов, программ для реализации национальных экономических интересов, реформирования и развития экономики; 2) разработка системы качественных категорий, показателей состояния экономики, которые должны стать важнейшим ориентиром при выработке социальных, экономических и иных программ; принятии решений по всем важнейшим государственным проблемам; 3) разработка и реализация государственных программ по обеспечению экономической безопасности; 4) разработка системы правового регулирования отношений в сфере экономической безопасности страны; проведение экспертизы важнейших законодатель-

Указ Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575 (ред. от 30 декабря 2011 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь» // Консультант Плюс: Беларусь. Мн., 2013. 3 Там же. 4 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // Консультант Плюс. М., 2013. 2

Вестник Московского университета МВД России

201

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права ных актов, правительственных решений по вопросам экономики с позиций экономической безопасности; 5) определение и мониторинг факторов, подрывающих социально-экономическую устойчивость общества, что предполагает создание информационноаналитической системы, позволяющей оперативно отслеживать динамику качественных и количественных показателей экономической безопасности; 6) создание системы государственного контроля за реализацией принятых решений; определение основных направлений деятельности органов государственной власти и управления в области экономической безопасности; 7) надзор и контроль за соблюдением законности при обеспечении экономической безопасности государства5. На наш взгляд, такая система содержания деятельности по обеспечению экономической безопасности является весьма дорогостоящей, отличается громоздкостью и предполагает формирование самостоятельной подсистемы в механизме государства, предназначенной исключительно для реализации функции экономической безопасности. Основными, базовыми принципами, на которых предполагалось строить «российскую» модель экономической безопасности, и которые нашли свое отражение в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь 1995 г., а также в Концепции 2001 г., являются: законность — строгое соблюдение норм международного права и национального законодательства; всеобщая безопасность, означающая соблюдение баланса жизненно-важных интересов личности, общества и государства, их взаимную ответственность; информированность граждан, общества по вопросам экономической безопасности6. Мы согласны с мнением Е.Г. Моисеенко о том, что реализовать принципы всеобщей безопасности, информированности граждан никогда не удавалось в прошлом и вряд ли удастся в будущем, так как они носят скорее декларативный, идеальный характер, а не являются инструментом практических действий7. Формирование системы экономической безопасности государства в «российской» модели предполагает разработку концепции и стратегии экономической безопасности. Основываясь на глубоких научных знаниях, концепция должна давать целостное представление о сущности, структуре, функциях, целях, тенденциях развития экономической безопасности государства8. Что

202

же касается стратегии, то она включает в себя систему национальных экономических интересов, характеристику внешних и внутренних угроз экономической безопасности, определение критериев и параметров состояния экономики, отвечающих требованиям экономической безопасности, механизм обеспечения экономической безопасности страны, защиты ее жизненноважных интересов на основе применения всеми институтами государственной власти правовых, экономических и административных мер воздействия9. Таким образом, в рамках настоящего подхода к определению существующих направлений деятельности государства в сфере обеспечения экономической безопасности предполагается: разработка концепции и стратегии, придание им нормативного характера в процессе принятия политических и хозяйственных решений; включение в механизм управления общественными процессами показателей, сигнализирующих о появлении угроз, и формирование системы мер по их отражению. При этом обеспечение экономической безопасности рассматривается белорусскими и российскими учеными в качестве самостоятельного средства достижения общественно-политических и социально-экономических целей развития, определенных обществом в качестве приоритетных. Время, прошедшее с момента принятия Концепции, показало, что сформировать такую систему в России не удается. Можно констатировать, что деятельность в сфере экономической безопасности переориентировалась на создание либерализованной, комфортной макроэкономической среды, конкурентоспособной, динамично развивающейся экономики при жестком системообразующем воздействии государства. Иную методологию формирования экономической безопасности в постсоветскую эпоху использоМоисеенко Е.Г. Экономическая безопасность государства (понятие, содержание, структура, система): моногр. Мн., 2001. С. 15, 16. 6 Концепция Национальной безопасности Республики Беларусь. Утверждена Советом безопасности Республики Беларусь. Мн., 1995. С. 5.; Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 17 июля 2001 г. № 390 (ред. 12 мая 2009 г.) // Консультант Плюс: Беларусь. Мн., 2013. 7 Моисеенко Е.Г. Указ. соч. С. 17. 8 Лабуш Н.С. Национальная безопасность России и средства ее обеспечения. СПб., 1999. С. 16. 9 Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12. С. 4—13; Видяпин В.И., Олейников Е.А., Тагирбеков К.Р. и др.Основы экономической безопасности. (Государство, регион, предприятие, личность) / под ред. Е.А. Олейникова. М., 1997. С. 33. 5

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права вали государства Балтии. Структура ее содержания на региональном пространстве (уровне) включала в себя следующие параметры: оценку геополитической ситуации в регионе; определение вектора и стратегии развития; выстраивание и реализацию модели поведения, в том числе в сфере экономики, в соответствии с доминирующими тенденциями регионального и мирового эволюционного процесса; соотнесение базовых количественных и качественных критериев экономического развития с общемировыми и региональными стандартами, корректировку курса экономических реформ10. Исходя из вышеназванных критериев, а также учитывая особенности своего исторического развития, складывающиеся политические и экономические связи, приверженность основополагающим принципам эволюционного движения к рыночной экономике, элиты Латвии, Литвы и Эстонии сформулировали гипотетически возможные основные угрозы национальной безопасности. К ним, по их мнению, относились: политическая нестабильность и усиление авторитаризма в России; высокая степень вероятности эскалации территориальных, национально-религиозных конфликтов на фоне прогрессирующего экономического кризиса в странах бывшего СССР; ухудшение криминогенной ситуации в странах СНГ, Восточной Европы, связанной с ростом торговли наркотиками, оружием, радиоактивными материалами; сравнительно сильная зависимость от поставок энергетических и сырьевых ресурсов с Востока прежде всего из России, что в условиях нестабильности подрывало формирующийся экономический потенциал. В этой ситуации государства Балтии в лице активно формирующихся национальных элит определили западный вектор «...в качестве гаранта своей национальной безопасности и естественного стратегического политического партнера, которому можно доверять...»11. Как следствие, в числе приоритетных национальных интересов были названы такие как: расширение политического, экономического, культурного сотрудничества с западноевропейскими странами; активное участие в работе существующих организаций европейской безопасности; сотрудничество с государствами, имеющими совпадающие политические взгляды и интересы; создание экономики, функционирующей на основе рыночных принципов; интеграция сначала в региональную, а затем в мировую экономику. Аналогичным образом происходило формирование системы, позволяющей обеспечивать экономиче-

№ 6 / 2013

скую безопасность в Польше (РП). Дело в том, что в конце 1980-х — начале 1990-х гг. РП оказалась перед выбором между западным и восточным векторами развития. Как считает польский политолог А. Кшемински, политическими элитами, исходя из их политических и экономических интересов, был избран курс, предусматривающий сближение польских национальных интересов с общеевропейскими; политическую, экономическую, институциональную, культурную трансформацию в соответствии с западными стандартами. Не случайно поэтому в качестве приоритетов национальной безопасности политическим руководством РП были определены: ¨ развитие добрососедских отношений и регионального сотрудничества в Центральной Европе; ¨ участие во всеевропейских действиях по сотрудничеству и поддержка глобальной системы безопасности ООН. Поддержка ОБСЕ как единственного всеевропейского форума сотрудничества в области безопасности; ¨ интеграция в западноевропейские и евроатлантические структуры безопасности. При этом членство в НАТО и ЕС рассматривалось Польшей как средство обеспечения национальной безопасности, в том числе экономической безопасности; ¨ формирование демократического государства, основанного на приоритете прав человека, верховенстве закона, принципах рыночной экономики12. В качестве методологии проведения трансформации экономики Польша выбрала метод шоковой терапии. В результате последовательного, целенаправленного проведения политики реформ сегодня экономика Польши характеризуется эффективностью, конкурентоспособностью, стабильностью, устойчивостью, способностью к саморазвитию и прогрессу, что позволяет говорить об экономической безопасности страны в целом. Можно согласиться с белорусским ученым Е.Г. Моисеенко в том, что другие государства Восточной Европы в основных, сущностных чертах повторили путь Литвы и Польши по обеспечению экономической безопасности в переходный период своего развития. Richard Latter. Security and Stability in the Baltic Region. London: HMSO, 1994. 11 Gintaras Tamulaitis National security and defence policy of the Lithuanian state. New York and Geneva: United Nations Institute for Disarmament Research, 1994. P. 13. 12 Report on Poland’s integration with NATO. Torun: Wydawnictwo Adam Marszalek, 1998. P. 3—5. 10

Вестник Московского университета МВД России

203

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права Определяющее влияние на выбор вектора экономического развития, формирование системы национальных экономических интересов, стратегию и тактику экономических реформ оказали лидеры политических и экономических элит, которые для достижения своих целей использовали политические инструменты, а также средства массовой информации13. Анализ рассмотренных концепций (подходов) экономической безопасности государства позволяет сделать вывод о том, что в современной геополитике и геоэкономике принято классифицировать государства по степени могущества, в основу которого положена оценка размеров территории и численности населения государства, наличие или отсутствие полезных ископаемых, уровень технологического и экономического развития, финансовая мощь, этническая однородность, уровень социальной интеграции, политическая стабильность, наличие национальной идеи, степень пассионарности населения, военная досягаемость территорий других стран. По указанным критериям государства подразделяются на три группы: государства-сверхдержавы; региональные и малые государства. Сверхдержава — это государство со значительными территорией и численностью населения, доминирующим экономическим влиянием в мире, превосходством в технологиях. Своим политическим, пространственным, культурным воздействием на народы мира сверхдержава влияет на мировые процессы, располагает возможностью финансовой помощи другим странам, по своему военному потенциалу может свободно досягать территорий других стран. Региональная держава — это страна, обладающая значительной территорией и численностью населения, развитой экономикой и обороной, основными природными ресурсами, но ее политические и экономические интересы ограничены непосредственно прилегающими к ней территориями других государств региона. Усилия таких стран, как правило, направлены на формирование региональных объединений и союзов. Малые государства — это страны, имеющие относительно незначительные по масштабам территорию и численность населения, ограниченные ресурсы и круг отраслей национальной экономики. Их развитие зависит от интеграции с экономикой региональных держав, уровня участия на мировом рынке. В интересах своей безопасности они вступают в союзы,

204

объединения, коалиции, блоки со сверхдержавами или региональными державами14. В соответствии с принятой классификацией выделяются три типа экономической безопасности: экономическая безопасность сверхдержав, выполняющих функции мировых, экономическая безопасность региональных держав, выполняющих функции региональных центров силы, и экономическая безопасность малых государств, формирующих мировую экономику на локальном уровне между мировыми и региональным центрами. Понятно, что методология обеспечения экономической безопасности большого государства предполагает формирование самостоятельной подсистемы в государственном аппарате и экономике страны, предназначенной для реализации функций обеспечения экономической безопасности, структурирования экономического пространства и управления на общемировом и региональном уровнях. Это усиливает централизацию, стабильность, но уменьшает гибкость и приспособляемость системы, приводит к дополнительному расходованию финансовых и иных ресурсов общества. Методология обеспечения экономической безопасности малых государств должна основываться на создании эффективной, конкурентоспособной, независимой, стабильной, саморазвивающейся экономики. Выявление и устранение угроз экономическому развитию малых государств в переходный период можно в общем виде свести к следующей модели. Во-первых, четкому формулированию целей экономического развития, исходя из мировых и региональных тенденций, выделению блока национальных экономических целей, приоритетов и угроз. Во-вторых, анализу геополитической ситуации, прежде всего на региональном уровне, выделению региональных центров, определению направления вектора развития, формированию спектра национальных интересов и угроз. Формирование экономической модели должно основываться на разработке такой экономической политики, которая предусматривает трансформацию существующей экономической системы в соответствии с рыночными принципами, ее интегрирование

Моисеенко Е.Г. Указ. соч. С. 22. Князев С.Н. и др. Основы национальной и экономической безопасности / под ред. С.Н. Князева. Мн., 2012. С. 76.

13 14

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права в экономические союзы и мировую экономическую систему. При этом интеграция и трансформация экономики являются не самоцелью, а рассматриваются как средство реализации национальных экономических интересов, отражения угроз, достижения экономических целей развития страны. Следовательно, феномен экономической безопасности государства имеет достаточно сложную, синтетическую внутреннюю структуру, содержание которой может быть раскрыто через совокупность условий и факторов, которые обеспечивают: 1) экономическую эффективность, заключающуюся в способности государства отстаивать свои национальные интересы и обеспечивать свою экономическую безопасность в условиях неограниченной международной конкуренции. Не случайно в соответствии с законом техно-гумманитарного баланса «сообщества, в которых традиции, мораль, другие элементы культуры препятствовали повышению эффективности используемых ими ресурсов, либо вымерли, либо были ассимилированы другими народами»15; 2) конкурентоспособность, которая означает способность производить продукцию, пользующуюся спросом на внутреннем и внешнем рынках и закреплять экономически и юридически свое присутствие на этих рынках16; 3) экономическую независимость, которая в условиях современного мирового хозяйства не может носить абсолютного характера. В этих условиях экономическая независимость означает возможность контроля государства за национальными ресурсами, достижение такого уровня производства, эффективности и качества продукции, который обеспечивает ее конкурентоспособность и позволяет на равных участвовать в мировой торговле, кооперационных связях и обмене научно-техническими достижениями и в конечном счете проводить независимую экономическую политику; 4) стабильность и устойчивость национальной экономики. Как считает специальный советник бывшего премьер-министра Великобритании Маргарет Тэтчер Гриффитс-Форестах, ключ к экономической стабильности лежит в создании стабильной финансовой ситуации. При этом правительство должно быть легитимным, способным на целеустремленные, решительные, последовательные политические действия, направленные на продвижение к рыночной экономике. В этом смысле имеют важность и такие

№ 6 / 2013

факторы, как низкий уровень ротации и единство в высших эшелонах власти, общественное согласие, справедливое распределение доходов17. В заключение отметим, что содержание экономической безопасности во многом характеризуется способностью экономики к саморазвитию и прогрессу. Способность к саморазвитию предполагает создание благоприятного климата для инвестиций и инноваций, постоянную модернизацию производства, повышение профессионального, образовательного и общекультурного уровня работников18. Таким образом, экономическая безопасность государства представляет собой не просто экономическую или правовую категорию, а является сложной комплексной экономико-правовой категорией, структура которой на сегодняшний день определена законодателем не достаточно точно и ясно. В понятие экономической безопасности целесообразно включить такие основные элементы, как наличие системы национальных экономических интересов и угроз; состояние и потенциал экономики, институтов власти, государства, общества; деятельность субъектов для достижения целей экономической безопасности; наличие определенных целей — реализация национальных экономических интересов, эффективное противодействие внутренним и внешним угрозам, достижение гармоничного социально-экономического развития страны, обеспечение независимости национальной экономики, поддержание социально-политической стабильности в обществе; определение суверенно, без вмешательства извне путей и форм своего социально-экономического развития. При этом одним из основных элементов экономической безопасности государства является механизм ее обеспечения, который включает в себя специальные силы и средства, предназначенные для реализации национальных экономических интересов и оказания противодействия угрозам.

Злотников Л. Открытое общество, открытая экономика — стратегия для Беларуси // Беларусь: возможности выбора (модели социально-экономического развития): сб. ст. Мн., 2000. С. 24. 16 Пороховский А. Экономически эффективное государство: американский опыт // Вопросы экономики. 1998. № 3. С. 83; Сенчагов В.К. Проблемы финансовой и денежно-кредитной политики с позиций стратегии экономической безопасности // Деньги и кредит. 1996. № 9. С. 39. 17 Гриффитс-Форестах. Как политики могут привлечь иностранные инвестиции // Экономические реформы сегодня (специальный выпуск на русском языке). США: Центр международного частного предпринимательства Торговой палаты США, 1999. С. 21. 18 Абалкин Л.И. Указ. соч. С. 5. 15

Вестник Московского университета МВД России

205

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права

К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОДЕЛИКТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА М.В. КОСТЕННИКОВ, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс E-mail: [email protected] Аннотация. В статье рассматриваются история развития административно-деликтного законодательства, указывается на необходимость соответствующего законотворческого процесса, а также на то, что подготовка и принятие КоАП были знаковым событием в развитии российского административного права. Ключевые слова: деликт, правонарушение, правонарушитель, санкция, кодификация, норма, вопрос, кодекс, субъект, законодательство.

TO A QUESTION OF CODIFICATION OF THE ADMINISTRATIVE AND DELICTUAL LEGISLATION M.V. KOSTENNIKOV, doctor of legal sciences, professor of the All-Russian institute of professional development, staff of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. In article are considered history of development of the administrative and delictual legislation, it is indicated the need of the corresponding legislative process, and also it is specified that preparation and acceptance of KOAP was a sign event in development of the Russian administrative law. Keywords: delict, offense, offender, sanction, codification, norm, question, code, subject, legislation.

Законодательство об административных правонарушениях начало развиваться в 1920-е гг. XX в. Именно в этот период учеными и практиками начал принципиально ставиться вопрос о разграничении преступлений и административных правонарушений, а также вопрос кодификации законодательства об административных правонарушениях. Именно в 1920-е гг. прошлого столетия был подготовлен проект Административного кодекса РСФСР, который, по сути, являлся Кодексом об административных правонарушениях, поскольку касался только вопросов, связанных с административными правонарушениями, а также с наказаниями, которые за них должны применяться. К сожалению, в те годы вопрос о кодификации законодательства об административных правонарушениях в силу целого ряда причин (как объективного, так и субъективного характера) так и не удалось разрешить. К исследованию проблем административной ответственности, а также кодификации законодательства об административных правонарушениях было обращено весьма содержательное внимание в 1960-е гг.

206

XX в. Именно в этот период учеными были накоплены теоретические знания в области исследования административного процесса, института административного принуждения основной составляющей которого является административная ответственность. Знаковым документом в развитии законодательства об административной ответственности в 1960-е гг. явился Указ Президиума ВС СССР от 26 июля 1966 г. № 5362-VI «Об усилении ответственности за хулиганства». В 1960-е гг. XX в. и последующие годы усилия ученых по разработке кодифицированного законодательства об административных правонарушениях так и не увенчались успехом. Импульсом развития и кодификации законодательства об административных правонарушениях явилось принятие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 23 октября 1983 г., которые вступили в силу 1 марта 1984 г. В развитие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, в 1984 г. принимается Кодекс РСФСР об администра-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права тивных правонарушениях, который в своей основе с многочисленными изменениями и дополнениями действовал до 1 июля 2002 г. Не вдаваясь в анализ вышеназванных законодательных актов об административных правонарушениях, необходимо отметить, что они явились знаковыми документами, которые завершили дискуссию о кодификации законодательства об административных правонарушениях и долгие годы, несмотря на ряд технико-юридических недоработок, служили добротной правовой основой обеспечения правопорядка в различных сферах публичного управления. Кодификация законодательства об административных правонарушениях в силу специфики предмета административно-правового регулирования завершилась гораздо позже кодификации уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и гражданского процессуального законодательства и др. Данное обстоятельство создало определенные проблемы в правоприменительной деятельности судов, а также различных органов исполнительной власти. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях вступил в действие 20 июня 1984 г. и фактически применялся до 1 июля 2002 г. После распада СССР 1991 г. возник целый ряд проблем в деле реализации КоАП РСФСР, которые были связаны с разграничением компетенции в вопросах установления административной ответственности, размерах этой ответственности, субъектах ответственности, основаниях административной ответственности и др. КоАП РСФСР не соответствовал новым социально-экономическим и политическим условиям, но, несмотря на это, продолжал действовать достаточно длительный период времени, усложняя правоприменительную деятельность. КоАП РСФСР не предусматривал ответственности индивидуальных предпринимателей, хозяйствующих субъектов — юридических лиц. Ад-

№ 6 / 2013

министративная ответственность названных субъектов стала устанавливаться различными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации. Последние, несмотря на требования федерального закона, устанавливали свои административные наказания, а также высокие размеры штрафов для хозяйствующих субъектов. К середине 1990-х гг. XX в. законодательство об административных правонарушениях оказалось практически полностью декодифицировано, что, безусловно, отразилось на уровне законности и правопорядка в различных сферах публичного управления. После длительных дискуссий и обсуждений в 2001 г. принимается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который в своей основе полностью соответствует Конституции Российской Федерации, а также современным социально-экономическим условиям. КоАП РФ вступил в силу с 1 июля 2002 г. После его вступления субъекты Российской Федерации были обязаны привести свое законодательство об административных правонарушениях в соответствие с федеральными предписаниями. Некоторые субъекты начали процесс кодификации законодательства об административных правонарушениях и приняли региональные кодексы об административных правонарушениях.

Литература 1. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. 2. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М., 2000. 3. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994. 4. Максимов И.В. Концепции позитивной административной ответственности в теории и праве // Государство и право. 2006. № 8.

Вестник Московского университета МВД России

207

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ЗНАЧЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ А.В. КУРАКИН, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс Email: [email protected] Аннотация. В статье кратко рассматривается институт административной ответственности, показывается место этого института в системе мер административного принуждения. Ключевые слова: ответственность, право, понятие, регулирование, наказание, санкция, норма, охрана, правопорядок, институт.

TO A QUESTION OF CONCEPT AND VALUE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE RUSSIAN RIGHT A.V. KURAKIN, doctor of legal sciences, professor of the All-Russian institute of professional development, staff of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. In article the institute of administrative responsibility is briefly considered, the place of this institute in system of measures of administrative coercion is shown. Keywords: responsibility, law, concept, regulation, punishment, sanction, norm, protection, law and order, institute.

Административная ответственность является одним из основных средств обеспечения правопорядка в сфере государственного управления. Однако на пути реализации мер административной ответственности имеется достаточно много правовых и организационных проблем. Следует отметить, что к настоящему времени проделана значительная и плодотворная работа по исследованию института административной ответственности, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов относительно существа административной ответственности. Перед исследованием данного вида юридической ответственности все же представляется необходимым кратко рассмотреть ряд теоретических положений, касающихся существа юридической ответственности, поскольку относительно данной проблемы в юридической литературе имеются различные мнения, точнее сказать, единого мнения по этим вопросам так и не выработано. В науке административного права институт административной ответственности определяется далеко не однозначно. В этой связи И.В. Максимов отмечает,

208

что административная ответственность в научном плане — понятие достаточно сложное, многомерное и полифункциональное [4, с. 29]. Традиционно административная ответственность определяется как особый вид юридической ответственности, которая является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами [1, с. 477]. В научной литературе также отмечается, что административная ответственность используется как важное средство правовой охраны, борьбы с особым видом нарушений — административными правонарушениями, опасность которых заключается в их значительной распространенности [5, с. 153]. Кроме того, административная ответственность — это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение [2, с. 337]. Д.М. Овсянко определяет административную ответственность как применение наказания за административные правонарушения

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права соответствующими органами и должностными лицами с целью оказать воспитательное воздействие на нарушителя и других лиц [3, с. 54]. Таким образом, административная ответственность — это мера административного принуждения, которая применяется за совершение административного правонарушения. Административная ответственность реализуется в административно-процессуальном порядке путем применения санкций норм Особенной части КоАП РФ, а также предписаний законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Административная ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом требований норм административного законодательства. Административная ответственность выражается в неотвратимости реагирования государства на административные правонарушения. Административной ответственности присущи общие признаки юридической ответственности. Вместе с тем данная ответственность характеризуется своеобразным проявлением этих признаков. Административная ответственность представляет собой государственное принуждение в виде применения установленных законодательством об административных правонарушениях наказаний за совершение административных правонарушений. Административная ответственность сопровождается порицанием противоправного поведения физического или должностного лица от имени государства в лице его уполномоченных на то органов — суда, органов и должностных лиц — субъектов административной юрисдикции.

№ 6 / 2013

Административная ответственность является правовой ответственностью, наступающей за административные правонарушения, совершенные в различных отраслях и сферах жизнедеятельности. Законодательство об административных правонарушениях охраняет не только нормы административного права, но и нормы конституционного, финансового, экологического и других отраслей права. Так же необходимо сказать, что сущность административной ответственности состоит в предусмотренной законодательством об административных правонарушениях обязанности правонарушителя дать отчет о своих виновных, неправомерных действиях (или бездействии) и в надлежащих случаях понести административное наказание, назначаемое судьями, мировыми судьями, а также иными органами административной юрисдикции в соответствии с характером совершенного административного правонарушения.

Литература 1. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. 2. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М., 2000. 3. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994. 4. Максимов И.В. Концепции позитивной административной ответственности в теории и праве // Государство и право. 2006. № 8. 5. Хаматова С.Х. Административно-правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003.

Вестник Московского университета МВД России

209

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права

ИСТОКИ ФОРМИРОВАНИЯ, ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ ПОДГОТОВКУ И ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ ЧАСТНЫХ ДЕТЕКТИВОВ И РАБОТНИКОВ ЧАСТНЫХ ОХРАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ А.В. МЕНЬШИКОВ, соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс E-mail: [email protected] Аннотация. Статья посвящена особенностям функционирования негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций. Автор рассматривает исторический аспект заявленной тематики, обращает внимание на зарубежный опыт подготовки частных детективов и работников охранных структур. Кроме того, в статье обозначены основные тенденции развития и проблемы правового регулирования рассматриваемых образовательных учреждений. Ключевые слова: образовательный, частная, охрана, детектив, история, опыт, особенности, деятельность, негосударственный, перспективы.

THE ORIGINS, THE FOREIGN EXPERIENCE AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE NON-STATE EDUCATIONAL INSTITUTIONS PROVIDING PROFESSIONAL TRAINING AND QUALIFICATION OF PRIVATE DETECTIVES AND EMPLOYEES OF PRIVATE SECURITY ORGANIZATIONS A.V. MENSHIKOV, competitor of the chair of administrative law of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article is devoted to the peculiarities of the functioning of non-state educational institutions providing professional training and qualification of private detectives and employees of private security organizations. The author considers the historical aspect of the claimed subject matter, draws the attention of the foreign experience in training of private detectives and employees of security structures. In addition, article outlined the main trends of the development and problems of legal regulation of the considered educational institutions. Keywords: educational, private, protection, detective, history, experience, features, activities, non-state, prospects.

В современной России сформировались и функционируют все необходимые элементы системы негосударственного обеспечения безопасности деятельности хозяйствующих субъектов и личности — частные охранные организации, информационно-аналитические службы, страховые фирмы, учебные заведения по подготовке кадров для частного охранного бизнеса, предприятия, производящие и реализующие технические средства по обеспечению безопасности, и, что самое главное — эта система не стоит на месте, она динамично развивается.

210

Решая задачи, связанные с охраной жизни и здоровья граждан, их имущества, предпринимательской деятельности, все указанные системные элементы вносят заметный вклад в обеспечение правопорядка и создают условия для эффективного противодействия преступлениям и правонарушениям, способствуют профильному либо близкому к основной специальности трудоустройству квалифицированных сотрудников правоохранительных структур, прекративших государственную службу, а также военнослужащих, уволенных в запас.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права В то же время специалисты в области частной охраны и сыска [3] практически единогласно считают, что действующее законодательство не в полной мере согласуется с происходящими в обществе и государстве социально-экономическими преобразованиями и зачастую служит сдерживающим фактором в деле развития и совершенствования негосударственной системы безопасности как составляющей части безопасности государства. Данная проблематика заслуживает самого пристального внимания в рамках самостоятельного научного исследования. В настоящей статье мы попытаемся проследить истоки формирования и перспективы развития одного из важнейших и необходимых элементов системы негосударственного обеспечения безопасности — учебных заведений по подготовке кадров для частного охранного бизнеса или точнее, в соответствии с реалиями современности — негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций, опираясь при этом на зарубежный опыт развития указанных структур. Развитие учебных заведений по подготовке кадров для частного охранного бизнеса неразрывно связано с историей самих негосударственных детективных, охранных агентств и служб безопасности, которая, в свою очередь, насчитывает более 200 лет. Так, старейшему и ныне действующему частному американскому агентству «Пинкертон» (Pinkerton National Detective Agency — Pinkerton Government Services) в 2012 г. исполнилось 162 года. Новая история негосударственных агентств и фирм в Европе началась после окончания Второй мировой войны. Первые агентства были восстановлены и начали функционировать уже во второй половине 1945 г., а уже через 10 лет встал вопрос о необходимости национального и регионального объединения в ассоциативные органы для координации деятельности в сфере негосударственного сыска, охраны, безопасности и, конечно, в вопросах подготовки квалифицированного персонала. Примерно до середины 1970-х гг. вопросы подготовки решались шаблонными методами, т.е. прямым переносом методов государственных служб безопасности и полиции в негосударственную сферу, так как подавляющее большинство сотрудников частных агентств являлось бывшими сотрудниками государст-

№ 6 / 2013

венных служб. Но ряд серьезных провалов в деятельности достаточно крупных организаций и одновременные успехи других частных фирм продемонстрировали наличие проблемы в данном вопросе. Ряд авторитетных специалистов однозначно высказались за пересмотр системы подготовки персонала частных агентств и за создание специальных образовательных программ для этой сферы деятельности. Таким образом, более 20 лет назад мнения зарубежных специалистов разделились на два полюса: прямой перенос системы подготовки государственных органов в негосударственную сферу и создание совершенно самостоятельных программ подготовки. По-видимому, истина лежит где-то посредине, но с явной тенденцией смещения в сторону специализированного обучения. Такая тенденция воспринята и в Российской Федерации. Данный постулат связан с особенностями законодательной базы в области негосударственных субъектов безопасности. Так, в Великобритании даже сотрудники линейных отделов полиции не имеют права носить оружие. Частным же детективам и охранникам подобное тем более категорически запрещено, хотя среднестатистический английский частный охранник имеет лицензию примерно на 2,5 оружейных ствола, т.е. на пять охранников приходится 10 лицензий на нарезное и гладкоствольное оружие, пользоваться которым во время работы они не могут. Закон позволяет только тренироваться с оружием на специально отведенных базах. В Германии, где законодательство разрешает частным охранникам применение огнестрельного оружия при выполнении служебных обязанностей, среднее соотношение лицензированных стволов на одного охранника составляет примерно 1,5 единицы. В Европе выделяется несколько основных школ подготовки, но все они объединены общей профилактической направленностью обучения. Негосударственные службы делают основной упор на вопросах выявления уровня риска в различных ситуациях и использования разнообразных способов профилактики данных критических моментов. Общая благополучность социальной среды практически исключает необходимость подготовки сотрудников частных агентств к активному предупреждению и пресечению противоправных действий. При этом основное внимание уделяется точному знанию законодательства своей страны и неукосни-

Вестник Московского университета МВД России

211

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права тельному соблюдению во время работы локальных служебных инструкций, разрабатываемых администрацией фирм. Главный принцип всех частных фирм на Западе — сохранение жизни сотрудника агентства за счет потери материальных ценностей (практически 98% ценностей застраховано). Поэтому вопросы отражения нападений, физического контакта с потенциальным преступником отрабатываются в большинстве служб на уровне курсов самообороны. Исключение составляют центры подготовки Израиля, где уделяется очень большое внимание контртеррористической подготовке, привитию работникам коммерческих структур безопасности навыков массированного огневого подавления, разрешенного израильским законодательством в силу сложившейся в регионе обстановки. Некоторым негосударственным службам Израиля разрешено даже использование автоматического скорострельного оружия, что является для них нормой. В остальных странах, за исключением некоторых фирм ЮАР, использование автоматического оружия частными агентствами запрещается. Так же многие западные центры по подготовке специалистов негосударственных организаций объединяет высокий уровень внедрения новых заимствованных методологий обучения с последующей адаптацией к национальным условиям. Длительное время незнание представителями России истинного положения дел в сфере международной подготовки позволяло западным центрам обучения получать высокую прибыль за счет обслуживания российских частных агентств. Так, вложив в среднем по 10 тыс. долл. в изучение негосударственной сферы правоохраны и безопасности в России в 1993—1994 гг., основные национальные центры Европы и США получали финансовую отдачу уже в конце 1994 — начале 1995 гг. Примерно каждый четвертый тренинговый центр в Великобритании, Израиле, более 20 центров в США работали в 1990-е гг. на российском рынке этих специализированных образовательных услуг. Заметим, что при формировании программ подготовки западные специалисты активно использовали материал, полученный от российских курсантов на предыдущих курсах и заимствованный из открытых российских источников. Анализ законодательства по частной охранной и детективной деятельности позволяет заявить, что ближе всего к российскому законодательству находится

212

законодательная база и возможности частных фирм в Германии и во Франции. Но если французские центры по подготовке работников негосударственных агентств практически полностью разобщены, то немецкие, наоборот, стараются консолидироваться, несмотря на жесточайшую внутреннюю конкуренцию. По данным Европейской конфедерации частных фирм по безопасности и охране: ¨ после принятия Закона 1980 г. в частной сфере охраны и безопасности в Германии были задействованы 30 тыс. человек, а в 1994 г. лицензированных сотрудников частных фирм было уже 105 тыс. человек при количестве фирм 1290, т.е. в среднем в каждой фирме числились около 80 человек; ¨ в 1994 г. в Великобритании в 2000 частных фирм безопасности насчитывалось 81 200 работников, что составило в среднем по 40 человек в каждой фирме; ¨ во Франции 60 тыс. охранников и детективов работали в 944 фирмах, т.е. в среднем на каждую фирму приходится по 60 человек; ¨ Италия и Испания занимают в Европе 4—5 место, имея в частной сфере безопасности примерно чуть более 40 тыс. человек, работающих примерно в 700 фирмах. Необходимо учесть, что эти данные заявлены крупнейшей, но не единственной, Европейской ассоциацией негосударственных агентств, насчитывающей около полумиллиона сотрудников частных фирм. Следует учитывать, что организации, подобные Confederation of European Security Services (CoESS) [4], стремятся к активному сотрудничеству с руководящими органами Европейского Союза, национальными министерствами внутренних дел и юстиции с целью усовершенствования программ подготовки специалистов для негосударственных структур безопасности, трудоустройства бывших государственных служащих, лоббирования интересов национальных фирм по отношению к фирмам иностранным [5]. Определенный интерес в сфере организации обучения сотрудников частных охранных и сыскных структур, на наш взгляд, представляет опыт США, где многие работодатели не требуют от безоружных охранников какого-либо конкретного образования. Что же касается вооруженных охранников, то они, как правило, имеют образование не ниже среднего. При этом допускается как предварительное обучение охранников, так и обучение их в процессе работы. Объем учебной программы для различных ка-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права тегорий охранников разный. У специалистов, предполагающих работать с оружием, должна быть более серьезная профессиональная подготовка, учитывающая, что не только они, но и их работодатели ответственны за любое применение силы во время исполнения профессиональных обязанностей. Вооруженные охранники проходят официальную подготовку, включающую изучение правил хранения и применения оружия, а также последующие регулярные экзамены и прочие испытания по его практическому использованию. Однако тенденция такова, что все большее число штатов признают необходимость лицензирования и специальной подготовки сотрудников, включающей элементы конфликтологии, оказания первой помощи, специальной подготовки, имеющей отношение к их конкретным задачам, процессуального оформления отчетов и иных документов. Американское общество по промышленной безопасности (ASIS) [6] разработало руководящие принципы обучения, которые предназначены для обеспечения минимальных стандартов качества охранных услуг. Согласно этим принципам охранники обязаны проучиться не менее 48 часов за первые 100 дней работы. Затем они сдают письменный и практический экзамены, охватывающие такие темы, как обмен информацией с правоохранительными органами, предупреждение преступности, обработка доказательств, применение силы, свидетельские показания в суде, составление отчетов, межличностные и коммуникативные навыки, а также специальные процедуры. Кроме того, для вооруженных сотрудников ASIS рекомендует проводить дополнительную подготовку по использованию огнестрельного оружия и ежегодную переподготовку. Некоторые работодатели предпочитают нанимать охранников с юридическим образованием. В целом ряде общеобразовательных учебных заведений существуют доступные программы и курсы подготовки специально для сотрудников охраны. Охранники, работающие в учреждениях с усиленными мерами безопасности, получают обширную теоретическую и практическую подготовку. Их учат пользоваться огнестрельным оружием, системами сигнализации и электронного наблюдения, оказанию первой помощи, а также методам обнаружения и решения иных возможных проблем в сфере безопасности. Например, на атомных электростанциях, прежде

№ 6 / 2013

чем приступить к работе, они должны пройти специализированное обучение в течение нескольких месяцев, выполняя после этого свои обязанности под наблюдением старших сотрудников (наставников) на протяжении значительного периода времени. Сотрудникам службы безопасности и детективам в игровых заведениях обычно, кроме средней школы, требуется определенная подготовка, но необязательно степень бакалавра. Несколько учебных заведений предлагают программы такой подготовки и последующей сертификации специалистов. Подобные занятия обычно проходят в классах-полигонах, организованных в виде казино, оборудованных разнообразными средствами наблюдения. При этом предыдущий опыт в области безопасности в качестве работника казино или полицейского является весьма желательным при приеме на такую работу. В большинстве штатов охраннику требуется лицензия, для получения которой претендент, достигший 18 лет, проходит специальную проверку и курс обучения по правовым и специальным дисциплинам, включающим задержание подозреваемых преступников. Для приобретения права работать с оружием охранники должны обладать особой государственной лицензией либо получить специальные полицейские сертификаты, позволяющие при исполнении служебных обязанностей производить ограниченные виды арестов. Личности сотрудников вооруженной охраны подвергаются более углубленным проверкам по полицейским и прочим специальным учетам, чем безоружные охранники. В качестве вооруженных охранников работодатели часто стремятся привлечь тех, у кого имеется опыт ответственной работы в других профессиях, включая правоохранительные органы. Строгая программа отбора и найма сотрудников, предусматривающая проверку биографических данных (в частности, наличия судимости), а также регистрацию отпечатков пальцев, повсеместно становится нормой в охранной профессии, где соискатели при наличии положительных рекомендаций и хорошего здоровья, эмоциональной стабильности и физической подготовленности не должны иметь в прошлом серьезных проблем с полицией. Охранники, имеющие частые контакты с населением, работающие в публичных местах, должны иметь хорошие навыки вербального общения, наблюдения, выявления и описания поведения нарушителей, оформления процессуальных документов, задержания и

Вестник Московского университета МВД России

213

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права удерживания нарушителей до прибытия представителей полиции [7]. Относительно отечественной истории частных охранных структур и соответствующих образовательных организаций стоит отметить, что 11 марта 2012 г. частный сыск и охрана отметили двадцатилетие своего официального существования в России. За прошедший период возникло множество вопросов и проблем, касающихся подготовки кадров для частной охранной и сыскной деятельности. Первые образовательные учреждения в данной сфере появились сразу после принятия Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В начале 1990-х гг. профессия «охранник» из-за массового оттока граждан из силовых структур пользовалась большой популярностью. Активный «бум» частного охранного бизнеса породил открытие специализированных образовательных учреждений по всей стране. Первые профильные негосударственные образовательные учреждения (далее — НОУ) начинали работать без какого-либо опыта — в рабочем порядке определялись нужные учебные дисциплины, создавались программы обучения, первые учебно-мето-

дические пособия. Иногда среди них встречались и оригинальные — в учебные программы подготовки охранников включались прыжки с парашютом или обучение подводному плаванию. Однако к концу 1990-х гг. престиж профессии охранника снизился, количество НОУ на территории субъектов РФ возросло и заниматься обучением в сфере частного охранного бизнеса стало низкодоходным занятием. Это, в свою очередь, подтолкнуло НОУ к улучшению качества обучения, расширению спектра образовательных услуг, развитию дополнительных направлений деятельности (книгоиздание, профессиональное консультирование и т.д.). Появились специализированные курсы и тренинги (подготовка сотрудников личной охраны, групп быстрого реагирования, подразделений сопровождения материальных ценностей и т д.), зародилась система семинаров для руководителей и специалистов частных охранных предприятий и служб безопасности. К середине 2000-х гг. нормативно закрепилась практика проведения органами внутренних дел периодических проверок частных охранников и детективов с использованием материальной базы НОУ,

Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова; — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. — 759 с. В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности. Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.

214

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ Актуальные проблемы административного права которая привела к численному увеличению образовательных учреждений, специализирующихся приоритетно не на обучении, а на реализации указанных мероприятий. С 2010 г. в данную систему добавилось проведение квалификационных экзаменов частных охранников. Федеральный закон № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» принес свои новации — обязательное повышение квалификации руководителей частных охранных организаций, изменение для охранников программ реализуемой ранее специальной подготовки на «профессиональную подготовку», введение периодического повышения квалификации частных охранников. Изменился статус специализированных образовательных учреждений — теперь охранников смогли учить только НОУ начального, среднего, высшего или дополнительного профессионального образования (а детективов — не ниже среднего профессионального). Данные нормы привели к «ротации» образовательных учреждений (часть школ прекратила деятельность, часть вновь открылась), всем без исключения образовательным учреждениям пришлось поменять уставы, вновь согласовать программы, получить новые лицензии (причем для каждого НОУ не менее двух раз подряд в течение последних лет) [8]. Данные процессы настоятельно потребовали создания в масштабах страны общественной организации образовательных учреждений. В то же время первые попытки консолидировать образовательные учреждения предпринимались еще с середины 1990-х гг. (организовывались отдельные конференции образовательных учреждений для обмена опытом). 1 июля 2003 г. по инициативе московских образовательных учреждений «Витязь», «Баярд» и «Дарьял» была создана первая общественная организация школ — «Общественный совет образовательных учреждений по подготовке сотрудников охранно-сыскных структур Московского региона». В 2007 г. в связи с обращениями о вступлении в организацию представителей образовательных учреждений из различных регионов РФ, была создана новая организация, имеющая статус межрегиональной, — «Центральный совет учреждений по подго-

№ 6 / 2013

товке кадров российских охранно-сыскных структур» (далее — ЦС УПК РОСС). В настоящее время в ЦС УПК РОСС насчитывается 152 представителя образовательных учреждений из 33 регионов РФ [9]. В сферу уставных задач ЦС УПК РОСС входит как совершенствование методической и организационной работы в самих учебных заведениях, так и устранение недоработок в существующей нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы частной охранной, детективной и образовательной деятельности. В условиях современного правового регулирования деятельности рассматриваемых структур ключевая проблема специальных образовательных учреждений, вызванная различными, в том числе и совершенно объективными обстоятельствами, состоит в том, что система организации обучения во многих учреждениях на сегодняшний день не стимулирует достижение обучаемыми высоких показателей по всем дисциплинам — в основном прививаются навыки готовности к квалификационному экзамену и периодической проверке.

Литература 1. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (в ред. от 3 декабря 2011 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 30 апр. 2. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 12 ноября 2012 г.) «Об образовании» // Российская газета. 1996. 23 янв. 3. Овчинников И.С. Исторические предпосылки и развитие системы безопасности предпринимательства в России, 1980—1990-е гг. ХХ в.: дисс. ... докт. истор. наук. Саратов, 2002. 4. URL://http://www.coess.eu/?CategoryID=193. 5. URL://http://www.bodyguardsonline.com/technical-details/619-zarubezhnyj-opyt-v-detektivno-oxrannoj-sluzhby.html. 6. URL://http://www.asisfoundation.org/Pages/default.aspx. 7. URL://http://www.ekb-security.ru/component/content/article/18-base/1713-2011-01-27-04-45-05.html 8. URL://http://www.rus21.com/stati/k-20-letiyuchastnoj-oxranyi.obrazovanie–vchera,segodnya,zavtra.html. 9. URL://http://www.cs-nou.ru/cs-nou/Spisok/Spisok_14574.html.

Вестник Московского университета МВД России

215

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ ИНТЕРНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ Н.Л. БОРЩЕВА, кандидат экономических наук, Первый МГМУ им. И.М. Сеченова Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected] Аннотация. В статье рассмотрено одно из важнейших современных направлений экономического развития страны — интернационализация высшего образования; основные формы и характеристики этого процесса, влияние на экономику страны. Ключевые слова: интернационализация высшего образования, мобильность студентов, экспорт и импорт образовательных услуг.

INTERNATIONALIZATION OF THE HIGHER EDUCATION AS FACTOR OF ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE COUNTRY N.L. BORSCHEVA, the candidate of economic sciences of First Moscow State Medical University I.M. Sechenov Annotation. In article one of the most important modern directions of economic development of the country — internationalization of the higher education is considered; мain forms and characteristics of this process, influence on national economy. Keywords: internationalization of the higher education, mobility of students, export and import of educational services.

Интернационализация применительно к высшему образованию может рассматриваться с двух противоположных точек зрения: импорт и экспорт образовательных услуг. Экспорт образовательных услуг является одним из важных направлений развития внешнеэкономических связей. В большинстве стран он становится важным фактором стимулирования экономического роста. В основном объем мирового рынка образовательных услуг характеризует численность иностранных студентов, обучающихся в зарубежных странах. За период 1990-х гг. этот показатель вырос вдвое и достиг в 2004 г. двух миллионов. К 2025 г., по оценке ЮНЕСКО, число иностранных студентов в мире должно увеличиться до 5—7 млн человек, из которых две трети будут составлять студенты из Индии и Китая [2]. Россия обладает большими возможностями экспорта образовательных услуг. Но в настоящее время на долю России приходится только 3% от общего количества учащихся в мире иностранных граждан, в то время как в США их доля составляет 22%, Великобритании — 12%, Германии — 9%, Франции — 8%, Австралии — 8,2%, Китае — 5%, Японии — 4,2% [1, с. 22—28]. Развитие экспорта образовательных услуг должно стать приоритетным направлением современной российской образовательной политики.

216

Развитие экспорта образовательных услуг положительно сказывается на развитии национального рынка труда. Иммиграционная политика способствует получению высококвалифицированных иностранных специалистов из числа бывших студентов, обучавшихся в иностранных вузах. Во многих странах Европы работодатели при приеме на работу выпускников вузов больше внимания обращают на опыт учебы, жизни и работы за рубежом, поскольку это свидетельствует об адаптивных возможностях кандидатов, широте кругозора, навыках общения с представителями разных культур. Развитие экспорта образовательных услуг имеет важное геополитическое значение при формировании «института» выпускников вузов. Вчерашние иностранные студенты, выпускники вузов, завтра могут занимать ключевые позиции в управлении государствами, в решении вопросов экономического, политического сотрудничества. На сегодняшний день сложно разделить потоки иностранных студентов и преподавателей, пересекающих национальные границы для получения высшего образования и занятых научными исследованиями и разработками. Многие программы для аспирантов в европейских и американских вузах, направленные на получе-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ ние степени Ph.D., включают период обучения, слушатели этих программ активно привлекаются к преподаванию на бакалаврском уровне. Таким образом, программа мобильности аспирантов включает компоненты обучения, исследования и преподавания. Сформировался мировой образовательный рынок, на котором вузы предлагают свои продукты и услуги потребителям, не ограничиваясь национальными пределами. Современные информационные технологии, развитие дистанционного обучения, появление новых сегментов потребителей образовательных услуг требуют от вузов изменений в содержании и организации обучения. Важным аргументом привлечения абитуриентов, студентов, квалифицированных преподавателей в российские вузы является удовлетворение их потребностей и ожиданий. Вузы должны оценить предшествующее образование и опыт своих абитуриентов и студентов, организовать обучение с учетом множества факторов: социального, семейного и профессионального положения своих клиентов; предоставлять гарантии учета конкретных периодов и результатов обуче-

ния для получения квалификационной степени о высшем образовании; разнообразить свое предложение программ обучения по условиям, целям и продолжительности; предусмотреть прозрачность и доступность информации об условиях обучения, вариантах программ, системе кредитов и т.д. Качественные изменения в системе высшего образования должны позитивным образом сказаться на объеме экспорта и импорта российских образовательных услуг, на развитии международного сотрудничества в различных областях экономики, науки и техники и благоприятствовать экономическому росту страны.

Литература 1. Козырин А.Н. Финансирование экспорта образовательных услуг в Российской Федерации // Реформы и право. 2010. № 3. 2. Черников Г.П., Черникова Д.А. Экспорт образования как глобальный бизнес // Мировое и национальное хозяйство. 2006. № 1.

Бобошко В.И. Контроль и ревизия: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. В краткой и доступной форме рассмотрены основные вопросы, предусмотренные государственным образовательным стандартом и учебной программой по дисциплине «Контроль и ревизия». Показаны взаимосвязь и отличия внешнего и внутреннего контроля. Раскрыты основные задачи и направления внутреннего контроля, взаимосвязь внутреннего контроля с внутрихозяйственным расчетом и системой мер по ограничению риска хозяйственной деятельности, оценка эффективности систем внутреннего контроля и аудита в государственных и муниципальных органах, предприятиях, организациях и учреждениях различных форм собственности. Большое внимание уделено методике контрольно-ревизионной работы: контролю формирования и исполнения бюджетных смет, предупреждению, выявлению и пресечению нарушений при формировании и использовании государственных и муниципальных ресурсов. Рассмотрены цели, задачи, виды, порядок планирования и документального оформления результатов ревизии. Показана специфика проверки основных средств, нематериальных активов, товарно-материальных ценностей, денежных средств и расчетов.

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА» Адрес редакции: 123298, Ìîñêâà, óë. Èðèíû Ëåâ÷åíêî, ä. 1. Теë./ôакс: 8-499-740-60-14, 8-499-740-60-15 E-mail: [email protected], www.unity-dana.ru

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

217

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНА С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ В.Ф. ГАПОНЕНКО, доктор экономических наук, профессор; Ш.А. ИЛАЕВ, адъюнкт Академии управления МВД России Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected] Рецензент: доктор экономических наук, профессор кафедры ОФЭ и ТО Академии управления МВД России Федор А.И. Аннотация. В статье речь идет о роли органов внутренних дел в обеспечении экономической безопасности региона в современных условиях, указаны меры, направленные на реализацию стратегии и тактики путей борьбы с экономической преступностью в стране и в конкретных регионах, признаки организованных преступных сообществ экономической направленности, в частности, коррупция, размах которой превратил ее из просто криминальной проблемы в общегосударственную политическую проблему, отражена взаимосвязь экономической преступности с терроризмом и экстремизмом, которые в современных условиях обретают все более угрожающие масштабы, отмечается, что в этой связи борьба с данным видом преступлений является одним из первостепенных направлений деятельности органов внутренних дел. Ключевые слова: обеспечение экономической безопасности региона, органы внутренних дел Российской Федерации, коррупция, теневая экономика, терроризм и экстремизм, экономическая преступность.

ENSURING THE ECONOMIC SECURITY OF THE REGION, WITH THE PARTICIPATION OF THE ORGANS OF INTERNAL AFFAIRS IN MODERN CONDITIONS V.F. GAPONENKO, doctor of economic sciences, professor; SH.A. ILAEV, adjunct of the Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article deals with the role of the internal affairs authorities in ensuring the economic security of the region in present-day conditions, measures aimed at the implementation of the strategy and tactics on how to combat economic crime in the country and in specific regionssigns of organized criminal communities economic focus, inter alia, corruption sweep that transformed her from a mere criminal problems in the state's political problem, reflected relationship of economic crime with terrorism and extremism, which today are becoming increasingly rampant, it is noted that in this context, combating this type of crime is one of the priority directions of the activities of the internal affairs agencies. Keywords: economic security in the region, the organs of Internal Affairs of the Russian Federation, shadow economy, corruption, terrorism and extremism, economic crime.

Обеспечение экономической безопасности с точки зрения декриминализации экономики возложено на различные правоохранительные органы. Основную нагрузку по обеспечению экономической безопасности несут на себе органы внутренних дел. В целях повышения эффективности деятельности МВД России по защите прав и свобод человека и гражданина и в связи с принятием ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» [1], ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [2] Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» [3] утверждено Положение о МВД РФ и структура центрального аппарата, т.е. реорганизован стратегический уровень управления МВД России.

218

Органы внутренних дел РФ — сложная система, объединяющая целый ряд организационных звеньев, разрешающих задачи по выявлению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений в сфере экономической деятельности адекватно полномочиям, которые представлены законодателем. В настоящее время в системе МВД России основную нагрузку по обеспечению экономической безопасности несет Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБ и ПК) МВД России. В своей деятельности оно руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, федеральными конституционными зако-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ нами, ФЗ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативно-правовыми актами МВД России. Одним из основных показателей результативности деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями является экономический эффект от предотвращения преступлений. Оперативные подразделения Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, функционирующие на федеральном и региональном уровнях, осуществляют ОРД в полном объеме, а также контролируют и координируют деятельность нижестоящих оперативных подразделений. При этом ОРД ими проводится в целях выявления, предупреждения и раскрытия опасных преступлений в сфере экономики, в том числе имеющих межрегиональный и международный характер. Оперативные подразделения по борьбе с экономической преступностью используют свои оперативно-розыскные возможности прежде всего для выявления признаков конкретных криминальных деяний, которые отнесены к их компетенции. Например, сотрудники подразделения ГУЭБ и ПК МВД России по защите кредитно-финансовых отношений призваны выявлять действующие в этой сфере криминальные структуры. Речь идет, в частности, о криминальной структуре, которая может объединить лиц, пытающихся внедрить в банковский оборот специально изготовленные по соответствующим образцам банковские документы, используя для этого электронное оборудование, гарантирующее математическое обеспечение при доступе в компьютерную сеть ЦБ РФ. Свою головную роль аппараты ГУЭБ и ПК МВД России выполняют в следующих основных сферах и отраслях экономики: ¨ на потребительском рынке; ¨ на объектах производства и реализации сельскохозяйственной продукции; ¨ на объектах промышленности, строительства и топливно-энергетического комплекса; ¨ в сфере приватизации; ¨ в сфере банковской, биржевой и внешнеэкономической деятельности; ¨ на транспорте; ¨ в иных звеньях предпринимательства. Осуществляется активная работа: ¨ в сфере посягательства на валютные ценности; ¨ по борьбе со взяточничеством;

№ 6 / 2013

¨ по борьбе с фальшивомонетничеством. Подразделения ГУЭБ и ПК МВД России, осуществляя предупредительную деятельность, выявляют и устраняют (в рамках своей компетенции) обстоятельства, способствующие совершению экономических преступлений (общая превенция), а также побуждают конкретных лиц, вынашивающих преступные заделы, отказаться от их осуществления (частная превенция). Значительное место в предупредительной деятельности подразделений ГУЭБ и ПК МВД России занимает работа по обнаружению лиц, способных совершить экономические преступления, и оказанию на них профилактического воздействия. Как правило, это лица в прошлом судимые за совершение экономических, а также корыстных преступлений, фальшивомонетничество, подделку документов, «валютчики», лидеры и авторитеты преступного мира, активисты «теневой» экономики, нарушители налогового и таможенного законодательства и т.п. Важное значение в предупредительной работе подразделений ГУЭБ и ПК МВД России придается и таким направлениям, как предотвращение замышляемых и подготавливаемых экономических преступлений. Это достигается в первую очередь благодаря активному оперативному поиску, устранению обстоятельств, способствующих осуществлению преступного замысла, привлечению лиц к ответственности на стадии подготовительных действий, задержанию с поличным при покушении совершение преступления. Рассматривая подробно способы деятельности аппаратов ГУЭБ и ПК МВД России, надо отметить, что они обеспечивают реализацию оперативно-розыскной и отчасти уголовно-процессуальной, административно-правовой функций с целью разрешения криминальных проблем, возникающих в сфере экономики. Таким образом, в новых экономических условиях, в условиях коренного изменения всей системы имущественных отношений роль ОВД по противодействию экономической преступности объективно возрастает. В этой связи, исходя из законоположения Конституции РФ о гарантиях предпринимательской деятельности, государство обязано защищать добросовестного предпринимателя не только от произвола чиновников и бюрократии, но и от всяких проявлений монополизма и недобросовестной конкуренции. Государство должно принимать решительные меры к искоренению такого криминального предпринимательства, которое причиняет вред потребителям, за-

Вестник Московского университета МВД России

219

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ конным интересам других предпринимателей и самого государства. ОВД в этих условиях превращаются в реальное средство, способное обеспечить действие законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и коммерческую деятельность. В первую очередь речь идет об оперативном реагировании органов внутренних дел на полученные данные, содержащие информацию о подготовке или совершении деяния, имеющего признаки преступления или административного правонарушения. В настоящее время назрела необходимость планомерного наращивания усилий, средств и методов предупреждения и раскрытия преступлений, обеспечения активного, наступательного противодействия преступности и позитивного перелома криминальной ситуации. Достижению указанной цели должны способствовать меры, направленные на: ¨ минимизацию воздействия негативных факторов в экономике страны и региона; ¨ пресечение сращивания криминальных и властных структур, дальнейшего распространения организованной и других наиболее опасных форм проявления экономической преступности; ¨ максимально возможное вытеснение преступности из сфер социальной жизни; ¨ снижение уровня криминализации экономики и коррупции. Принимаемые ОВД меры должны обеспечить упреждающее воздействие на основу экономической преступности, ее причинный комплекс. Данные меры, предпринимаемые, в частности в МВД Чеченской Республики, должны отвечать интересам противодействия криминализации базовых отраслей экономики в регионе. Через меры превентивного характера необходимо обеспечить разумное дистанцирование государственного и частного секторов экономики, исключить возможность перекачки с корыстной целью государственных средств в частнопредпринимательский сектор, принять жесткие меры к предпринимателям, использующим приемы недобросовестной конкуренции и монополизма, способствовать вытеснению из сферы производства и распределения криминальных методов регулирования экономических отношений. Наиболее негативное влияние на состояние экономической безопасности оказывают преступления в бюджетной сфере. В связи с этим органы внутренних дел должны обеспечить жесткий контроль за всеми источ-

220

никами пополнения бюджета, каналами движения и расходования бюджетных средств. Эффективным средством антикоррупционной зашиты экономических отношений, произвола чиновников должны стать меры по усилению контроля за расходованием бюджетных средств, совершению финансово-экономических сделок с ними. Кроме этого необходимо: ¨ принять меры правоохранительного характера по повышению собираемости налогов путем пресечения налоговых правонарушений; ¨ принять меры по установлению контроля за наличным денежным обращением, создающим благоприятные условия для многочисленных злоупотреблений должностным положением; ¨ принять организационные меры по усилению контроля за обращением денежных суррогатов; усилить правоохранительную составляющую государственного регулирования внешнеэкономической деятельности; ¨ обеспечить бесперебойное функционирование механизма контроля за доходами и расходами физических лиц; ¨ принять меры по пресечению легализации денежных средств, полученных незаконным путем; ¨ осуществить комплекс мер по защите потребительского рынка от проникновения фальсифицированных и некачественных товаров, по реальному осуществлению государственной монополии на производство алкогольной продукции; ¨ принять действенные меры, направленные на пресечение коррупционных проявлений в рядах сотрудников правоохранительных органов, в том числе в органах внутренних дел. Экономическая преступность становится все более изощренной, обладает высокими свойствами адаптивности, приспособляемости к изменяющимся условиям, технически высоко оснащенной. В последнее время в организованной экономической преступности заметны серьезные качественные сдвиги, происходит процесс чрезвычайно быстрого ее приспособления к происходящим политическим и экономическим преобразованиям. Организованная преступность внедряется именно в те сферы, которые наименее защищены в правовом отношении, где наименее разработан механизм государственного регулирования. Сущность организованной преступной деятельности в сфере экономики составляет процесс обращения криминального капитала в легальной теневой экономике с

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ вовлечением в него значительных людских и материальных ресурсов. Организованная преступность, по сути, развернула широкое наступление на экономику, рассматривая налогооблагаемую базу государства как сферу собственного влияния, посягая на ее часть. В настоящее время все понимают, что самая большая опасность для общества исходит от криминальных групп и сообществ. Именно они, располагая немалым криминальным опытом и деньгами, ставят перед собой наиболее крупные противоправные цели, совершают особо тяжкие и опасные преступления. Данные, имеющиеся в МВД России, свидетельствуют о стремлении преступных формирований к внедрению и захвату ключевых позиций как в экономике, так и в политике. Криминальные структуры последовательно проводят стратегию быстрого наращивания капиталов, умело сочетая при этом совершение насильственных преступлений с различными формами легальной и нелегальной коммерческой деятельности. Результатом массированного преступного проникновения в экономическую сферу явилась волна должностных и хозяйственных преступлений, наносящих невосполнимый ущерб экономике страны. На криминальных сделках по нецелевому использованию бюджетных средств, перекачке сырья и материалов из государственных предприятий в частные для перепродажи по искусственно завышенным ценам, а также в результате совершения хищений, крупномасштабных банковских афер и уклонения от уплаты налогов и пошлин создаются многомиллионные состояния. Опорой организованных преступных сообществ экономической направленности по-прежнему остается коррупция, размах которой превратил ее из просто криминальной проблемы в общегосударственную политическую проблему. В последнее время коррупция вышла на качественно новый уровень. Наибольшее распространение коррупция нашла в структурах власти и управления, связанных с решением вопросов финансирования, приватизации, лицензирования и квотирования экспортных операций, импорта, распределения фондов и госзаказов, регистрации коммерческих структур и контроля их деятельности, проведения земельной реформы. Сформировалась система коррупционного поведения, предусматривающая торговлю «влиянием», для чего используется конфиденциальная служебная информация на крупных государственных чиновников с целью протекционирования и патронирования выгод-

№ 6 / 2013

ных для криминального бизнеса постановлений и решений правительства и различных ведомств. Нельзя не сказать несколько слов о взаимосвязи экономической преступности с терроризмом и экстремизмом, которые в современных условиях обретают все более угрожающие масштабы, а их проявления влекут массовые человеческие жертвы, приводят к разрушению материальных и духовных ценностей. В этой связи борьба с данным видом преступлений является одним из первостепенных направлений деятельности органов внутренних дел. В частности, оперативная обстановка в МВД Чеченской Республики по линии противодействия терроризму и экстремизму в целом сохраняет стабильность и остается контролируемой. Однако к факторам, оказывающим существенное влияние на развитие, относятся сохранение отдельных нерешенных вопросов в отношениях между федеральным центром и субъектами РФ, деструктивная деятельность политизированных националистических объединений, стоящих на позициях национальной обостренности и сепаратизма, криминализированность национальных диаспор, активизация деятельности радикальных религиозных организаций. Наиболее распространенные способы преступной деятельности этнических преступных группировок: размещение неучтенной продукции на реализацию в подконтрольных фирмах; использование вексельного обращения для ухода от уплаты налогов и кредиторской задолженности; «черный» рынок обменных валютных операций; исследование частных предпринимателей в качестве промежуточного звена между поставщиком и покупателем товаров и услуг с целью получения неучтенных наличных средств; легализация средств, полученных преступным путем, через всевозможные фонды, страховые общества, местные и иные кредитно-финансовые учреждения; торгово-закупочная деятельность. Все изложенное свидетельствует о той роли, которую занимают в правоохранительной системе обеспечения экономической безопасности региона и противодействия коррупции органы внутренних дел. Литература 1. ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // РГ. 2010. 29 дек. 2.ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 9 июля 2011 г.) // РГ. 2011. 8 фев. 3.Вопросы МВД РФ: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 19 сентября 2011 г.) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

Вестник Московского университета МВД России

221

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

КИБЕРНЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ТРУДА О.В. САРАДЖЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Московского государственного индустриального университета; И.В. БОЯРСКАЯ, старший преподаватель ТФ МЭСИ (Тверской филиал МЭСИ) Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected] Аннотация. Рассматриваются аспекты применения кибернетического подхода для формирования структуры и функций системы государственного регулирования рынка труда как аналитико-прогностической основы для принятия управленческих решений и осуществления необходимых воздействий (социально-экономических, политических, финансовых, законодательных и др.) в социально-трудовой сфере. Ключевые слова: кибернетический подход; механизмы управления; рынок труда; регулирование; система; управление.

CYBERNETIC MODEL OF SYSTEM OF STATE REGULATION OF A LABOR MARKET O.V. SARADZHEVA, candidate of economic sciences, senior lecturer of the chair The finance and the credit of the Moscow state industrial university; I.V. BOYARSKAYA, senior lecturer of the TF MESI (MESI Tver branch) Annotation. Aspects of application of cybernetic approach for formation of structure and functions of system of state regulation of a labor market as analitiko-predictive basis for adoption of administrative decisions and implementation of necessary influences (social and economic, political, financial, legislative, etc.) in the social and labor sphere are considered. Keywords: cybernetic approach; management mechanisms; labor market; regulation; system; management.

Одним из ключевых ресурсов экономики на современном этапе развития является новый взгляд на рынок труда и рабочую силу. Этот взгляд является свидетельством реального роста роли человеческого фактора в условиях технологического этапа НТР, когда реально проглядывается прямая зависимость результатов производства от качества, мотивации и характера использования рабочей силы в целом и отдельного работника, в частности. В новых, более эффективных организационных условиях происходит соединение рабочей силы и рабочих мест, включение в инновационно-производственный процесс творческого потенциала трудящихся, подготовка и переподготовка кадров, решение проблем социальной защиты трудящихся и т.п. В функционировании рынка труда важная роль отводится наличию эффективного алгоритмического обеспечения системы его регулирования, которая выступает аналитико-прогностической основой для принятия управленческих решений и необходимых воздействий по коррекции или упреждению нежелательных ситуаций (безработицы, дефицита рабочей силы,

222

дисбаланса на рынке труда, нарушения прав работников). Рассматривая вопросы формирования указанного обеспечения с использованием кибернетической модели системы управления процессом «найма (или купли-продажи) рабочей силы» (НРС), отметим содержащиеся характерные черты регулирования рынка труда. К ним относятся: достижение системой определенной цели управления; выделение в системе объекта и субъектов управления, а также внешней среды в виде факторов, влияющих на них; наличие регулятора или принципа регулирования, обратной связи и др. Содержание алгоритмического обеспечения системы регулирования рынка труда с использованием кибернетического подхода [5] иллюстрируется в виде схемы (рис. 1), отражающей структуру и состав ее функций. Данное представление осуществляется на основе следующих концепций устройства рынка труда как системы с управлением: 1) рынок труда — активная динамическая система, в которой ее активные элементы — субъекты рынка труда;

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ 2) наличие в рынке труда целей управления не только в управляющей системе S1, но и в объекте управления S2. Одним из важных компонентов кибернетической модели рынка труда является система (субъект) управления (СУ) S1. Она предназначена для формирования на уровне региона или страны управляющих воздействий U, направленных на объект управления. В S1 выделены следующие конкретные функции, составляющие содержание структурно-функционального обеспечения подсистемы управления: ¨ формирование целей управления W1, получение информации о целях W2 субъекта управления; ¨ получение информации о внешних воздействиях X и результатах управления, т.е. о поведении Y и состоянии Z объекта управления; ¨ анализ (оценка) полученной информации и выработка на ее основе управленческого решения R; ¨ исполнение решения путем осуществления управляющих воздействий U. Важной подсистемой в S1 является блок формирования управляющих решений и воздействий, обычно посредством лица, принимающего решение (ЛПР), или группы индивидуумов, имеющей право принимать окончательное решение R

по выбору одного или нескольких управляющих воздействий U. Для регулируемого социально-экономического объекта (процесса НРС) они выдаются в виде конкретных действий (законы, льготы, кредиты, налоги, гарантии и др.), обеспечивающих регулирование рынка труда с помощью следующих, рассматриваемых далее базовых механизмов (или способов, алгоритмов) управления. Наиболее важные базовые механизмы регулирования найма рабочей силы как объекта управления предложены Н.В. Локтюхиной [3, с. 237—241]. Это: 1) механизмы административно-организационного управления содержат совокупность методов и средств достижения целей управления, опирающихся на политическую волю и авторитет государства. Государство в качестве ЛПР формирует специальные государственные институты для подготовки и реализации решений как специальные организационные системы. Так, например, реализацию государственной политики занятости в России осуществляет Федеральная служба по труду и занятости; 2) механизмы нормативно-правового управления охватывают в рынке труда, по существу, всю систему и весь процесс управления. С помощью правового

S0 —внешняя среда Факторы, на которые S1: 1) может оказать влияние; 2) не оказывает влияние

U1

X

X

S1 — управляющая система Формирование управляющих решений и воздействий U

S2 — объект управления Управление U

Анализ (оценка) полученной информации для обработки на ее основе управленческого решения R Формирование целей управления W1, получение информации о целях W2 субъекта управления Получение информации о внешних воздействиях X и результатах управления, т.е. о поведении Y и состояния Z объекта управления

Базисный (рыночный) процесс найма рабочей силы Анализ (оценка) полученной информации и выработка на ее основе внутренних управленческих решений

Согласование правил НРС в рамках социального партнерства Информация о Y, Z Обратная связь

Получение информации о цели W1 системы S1, формирование внутренних целей управления W2 Получение информации о внешних X и управляющих U воздействиях, представление информации о поведении Y и состояния Z объекта

Рис. 1. Состав и основные функции системы управления рынком труда в современных условиях

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

223

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ обеспечения законодательно (принудительно) устанавливаются правила для всех субъектов рынка труда, которые формируются специальными институтами: законодательными, судебными и контрольными органами. Наряду с рассмотренными прямыми методами воздействия возможны и косвенные способы (механизмы) управления процессом купли-продажи рабочей силы, когда воздействиями на отдельные личности добиваются цели для единого социальноэкономического объекта [2, с. 25—33]; 3) механизмы (способы) социально-психологического управления — совокупность средств и методов, основным объектом изучения и управления которых являются личности, находящиеся в контакте с другими субъектами процесса найма рабочей силы. Данный способ отличается косвенным характером воздействия, так как путем рефлексивного управления отдельными личностями реализуется управление более сложным социально-экономическим объектом; 4) механизмы косвенного экономического управления — совокупность мер, ориентированных на использование экономических интересов социальных субъектов при найме рабочей силы. Суть этих способов заключается в том, что каждый из них действует так, чтобы максимально удовлетворить свои социально-экономические интересы. Следовательно, ЛПР должно создать правовые, организационные и прочие условия, стимулирующие отдельные личности и их группы, входящие в состав управляемого объекта к достижению общей цели управления; 5) механизмы сорегулирования — совокупность мер, реализуемых профсоюзами, объединениями работодателей и другими общественными организациями (институтами) в контакте с органами власти, по воздействию на процесс обмена рабочей силы на жизненные средства. Работа данного механизма базируется на решении проблемы балансирования интересов (целей) различных участников рынка [1, с. 304—306]. В странах с социально-ориентированной рыночной экономикой он реализован в виде системы социального партнерства. При слабом представительстве или, наоборот, при чрезмерно доминирующей активности какого-либо из участников этого партнерства теряется сам смысл сорегулирования. Неотъемлемая специфика кибернетического подхода — выделение в системе не только субъекта и объекта управления, но также внешней среды, отражаемой в виде совокупности характеризующих ее факторов.

224

Механизмы прямого воздействия на внешние факторы среды — это совокупность управляющих воздействий на эти факторы, вырабатываемая субъектом управления с целью исключения или снижения их влияния на объект управления. Управление этими воздействиями может осуществляться с использованием пяти принципов (механизмов), рассмотренных выше. Так, например, с помощью нормативно-законодательных актов нормативно-правового механизма могут быть снижены квоты на миграцию неквалифицированной рабочей силы и т.д. Механизмы коррекции и упреждения воздействия внешних факторов среды — это способы и схемы адаптивного к влиянию этих факторов управления процессом найма, которые обеспечивают снижение или упреждение их негативного влияния на значения регулируемых параметров этого процесса. Данный механизм поддерживает свойство адаптации рынка труда к внешним возмущениям (факторам). Наличие данной характеристики свойств рынка труда позволяет отнести его к классу самоорганизующихся систем. В ходе эволюции рынка труда, особенно с появлением в нем такого механизма управления, как система социального партнерства [4, с. 293—316], постепенно размывается граница, разделяющая составляющие управления, входящие в систему (СУ) и объект (ОУ) управления. Поэтому согласование правил НРС в рамках социального партнерства, как показано на рис. 1, осуществляется отдельным интегрированным из СУ и ОУ блоком, выполняющим ранее раздельные функций управления в виде единой интегрированной функции саморегулирования. Ядром объекта управления S2 является базисный (рыночный) процесс найма рабочей силы. Поскольку данный объект относится к активным (интеллектуальным) системам, то он имеет функции, характерные и для субъекта управления S1. Поэтому в S2 выделены подсистемы (блоки), реализующие следующие (в основном схожие с S1) функции: ¨ анализ полученной информации и выработка на ее основе внутренних управленческих решений; ¨ получение информации о цели W1 системы S1, формирование внутренних целей управления W2; ¨ получение информации о внешних X и управляющих U воздействиях, представление в S1 информации о поведении Y и состоянии Z объекта. Данная подсистема в виде «черного ящика» реализует определенный закон функционирования, на-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ правленный на достижение в S2 поставленных внешних и внутренних целей, поддерживаемых в базисном процессе купли-продажи рабочей силы. Внутренними целями этого процесса может выступать обеспечение внутренним рыночным механизмом системы S2 рациональных, экономически обоснованных для рыночных отношений показателей уровня занятости, безработицы, оплаты труда, производительности труда. Развитие механизмов социального партнерства в целях содействия занятости населения, повышения качества рабочих мест и совершенствование системы оплаты труда будет способствовать росту уровня заработной платы и в конечном счете повышению уровня жизни населения Российской Федерации. Именно поэтому с учетом кибернетического подхода возможно решение вопроса о роли государства в регулировании занятости и рынка труда, так как сфера занятости и развития человеческого капитала не может и не должна оставаться на вторых ролях и фи-

нансироваться по остаточному принципу, как было принято до этого в России.

Литература 1. Андрианов В.Д. Эволюция основных концепций регулирования экономики от теории меркантилизма до теории саморегуляции. М., 2008. 2. Кононов Д.А., Кульба В.В., Шубин А.Н. Информационное управление в социально-экономических системах: элементы управления и способы информационного воздействия // Проблемы упр. 2004. № 3. 3. Локтюхина Н.В. Кибернетическая модель системы государственного регулирования найма рабочей силы // Вестник университета им. В.И. Вернадского. 2010. № 4—6 (29). 4. Рынок труда: учебник / под ред. проф. В.С. Буланова и проф. Н.А. Волгина. М., 2003. 5. Словарь по кибернетике / под ред. В.М. Глушкова. Киев, 1979.

К ВОПРОСУ О ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ РОССИИ В СЕГОДНЯШНИХ УСЛОВИЯХ Д.Д. ТУТАЕВА, адъюнкт Академии управления МВД России Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected] Аннотация. В статье речь идет об особенностях теневой экономике в Северо-Кавказском федеральном округе России в сегодняшних условиях, указаны механизмы влияния теневых отношений на экономику России и Северо-Кавказского федерального округа, рассмотрены нерешенные острые социально-экономические, общественно-политические, духовно-нравственные проблемы, толкающие часть молодежи на путь радикализма, предложен план мероприятий по противодействию коррупции в Северо-Кавказском федеральном округе России. Ключевые слова: преступность, теневая экономика, Северо-Кавказский федеральный округ России, противодействие коррупции, религиозные процессы, теневые отношения, экономическая преступность, криминальные образования, коррупционная экономика, фиктивная экономика, терроризм, экстремизм.

THE UNDERGROUND ECONOMY IN THE NORTH CAUCASUS FEDERAL DISTRICT OF RUSSIA TODAY D.D. TUTAEVA, adjunct of the Management Academy of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article is about the peculiarities of the underground economy in the North Caucasus Federal District of Russia in today's world, are mechanisms of influence of the shadow economy in Russia and relations of the North Caucasus Federal District, considered unresolved pressing socio-economic, socio-political, spiritual and moral problems among youth on the path of radicalism, proposed a plan of measures to counter corruption in the North Caucasus Federal District of Russia. Keywords: criminality, shadow economy, North-Caucasian Federal District of Russia, countering corruption, religious processes, shady relations, economic crime, criminal, corrupt economy, fictitious economy, terrorism, extremism.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

225

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Наряду с определенными положительными результатами в период проведения экономических реформ в стране усиливаются негативные процессы в экономике, все большее значение приобретают расширяющаяся криминализация экономических отношений, укрепление тенденций подчинения экономической политики государства специфическим интересам криминальных структур. Во время реформ в нашей стране произошли серьезные изменения в структуре и динамике экономической преступности. Организованность стала ее доминирующим качеством, а высокий профессионализм — неотъемлемой чертой. В России стали действовать более сложные по своей внутренней структуре криминальные образования, чем организованная группа, и они не ограничиваются совершением лишь одних преступлений в сфере экономики. Теневая экономика, иначе говоря, теневой сектор экономики страны, является выкристаллизовыванием (следствием, «плодом», результатом) теневых экономических отношений. И если теневая экономика довольно обстоятельно исследуется в современной экономической литературе (тем самым исследуются следствия, результаты), то теневые экономические отношения, будучи причиной, часто остаются вне сферы внимания исследователей. В свою очередь, сами теневые экономические отношения, будучи причиной теневой экономики, являются следствием (результатом) деформации системы открытых экономических отношений общества. Влияние теневых отношений в России велико. Российская экономика значительно превосходит страны с развитой рыночной экономикой по размерам составляющей теневого предпринимательства «в силу глубокой несовместимости современной экономики с институциональной средой.., с шизофреническими масштабами и характером лицензирования, прямым государственным рэкетом, вмешательством репрессивных органов в деятельность экономических субъектов, коррумпированностью власти и ее верхушки в первую очередь» [1]. В последние годы по проблемам теневой экономики появляется все больше публикаций как в периодической печати, так и в форме монографических исследований [2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11]. Рост числа публикаций объясняется двумя причинами: во-первых, повышением актуальности исследований, посвященных противодействию теневой экономики; во-вторых, созданием разного рода государственных структур, в том числе и образовательных учреждений, в которых проводятся целенаправленные исследования теневой экономики.

226

Сегодня для экономики Северо-Кавказского федерального округа России (далее — СКФО) как никогда ранее актуальны два извечных российских вопроса: «Что делать?» и «Как делать?». Толковых и вразумительных ответов на эти вопросы дать пока никто не сумел. По сей день в регионах СКФО России нет жизнеспособных программ социально-экономического развития, нет плана действий, нет даже примерных рецептов решения наиболее злободневных проблем. Для многих жителей округа ответ на первый вопрос прост и понятен: нужно обеспечить в СКФО России достаточный уровень экономической свободы, чтобы государство и бандиты не мешали человеку работать, зарабатывать и нормально жить. В ответ гражданин должен платить налоги, желательно необременительные. Должен знать, на что потрачены эти деньги, и иметь возможность контролировать их целевое использование. Нормальный для цивилизованных стран социальный контракт гражданина и государства. Вхождение во власть гарантирует чиновнику кусок бюджета или возможность получения доходов за счет использования своих полномочий. Национальное богатство распределяется между входящими во власть кланами. В регионах СКФО России создан и функционирует особый вариант государственного устройства, во многом имеющий черты феодализма и раннего капитализма. За последние годы в регионах СКФО России сформировалась структура экономики «паразитического типа». Она ориентирована не на производство новой добавленной стоимости (товаров, услуг), а на потребление уже созданной (дотаций и субвенций). В этой системе граждане больше необходимы для обоснования получения федеральной помощи (как иждивенцы, инвалиды, пенсионеры, безработные, пострадавшие и т.п.), а не как потенциальные налогоплательщики. Необходимым условием функционирования такой системы власти стала коррупция. Образовалась среда, когда коррупция стала «нормой жизни» — явлением столь обыденным, как, например, покупка газеты. В этой среде взяткодатель и коррумпированный чиновник действуют в условиях уже сложившихся коррупционных отношений, т.е. коррупция утрачивает разовый характер и превращается в экономическую систему — рынок коррупционного товара. На этом рынке все продается и покупается, фамилии продавцов и цены хорошо известны. Если скоро появятся прайс-листы, рекламные листовки и сезонные распродажи коррупционных услуг — это ни у кого не вызовет большого удивления.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Поэтому можно говорить о существовании в регионах СКФО России коррупционной экономики как стабильной системы, основанной на злоупотреблении служебным положением со стороны должностных лиц. Происходящие в регионах СКФО религиозные процессы имеют свою специфику, и ее необходимо учитывать. Экстремизм в регионах СКФО — далеко не то же самое, что мы можем наблюдать в других регионах России. В регионах СКФО накопился целый комплекс нерешенных острых социально-экономических, общественно-политических, духовно-нравственных проблем, толкающих часть молодежи на путь радикализма. То, что в регионах СКФО России официальными властями называется разветвленной террористической сетью, которая, опираясь на пособническую базу из числа приверженцев экстремистских идей, занимается противоправной деятельностью, в народе именуется повстанчеством, активно пополняющим свои ряды новыми адептами в мечетях и вузах [12]. Необходимо констатировать факт, что если многие мусульманские страны стремятся дать молодежи духовное и светское образование, обучить различным специальностям по отраслям современной науки и техники, то в республике СКФО России наблюдается обратный процесс, когда светское образование постепенно вообще отвергается. Во многих населенных пунктах дети не посещают общеобразовательные школы, молодежь уклоняется по религиозным соображениям от призыва в ряды Вооруженных сил для прохождения срочной службы. Следует также отметить, что в регионах СКФО России не в полной мере рассматриваются вопросы, посвященные проблемам молодежи, очень мало проектов, где мог бы реализовать себя молодой человек, а работа в этом направлении не соответствует требованиям сегодняшнего дня, отсутствуют изучение и прогнозирование социальных процессов в подростковой и молодежной среде. Правозащитники, высказывая свое мнение о сложности ситуации в регионах СКФО России, в частности, отмечают [13], что растет число нарушений прав человека в регионах, а социально-политическую обстановку характеризуют как крайне напряженную. Клановая борьба, существование вооруженного подполья, участившиеся случаи нападения на представителей государственных структур и СМИ — факты повседневной жизни, превращающие регионы округа в плацдарм экстремизма в СКФО России на Северном Кавказе.

№ 6 / 2013

Вместе с тем правозащитники подчеркивают, что предпринимаемые федеральными и местными властями жесткие меры в рамках кампании борьбы с терроризмом не согласуются с правовыми нормами российского и международного законодательства. Фабрикуются уголовные дела, происходит давление на подозреваемых и их родственников, применяются пытки, и такая политика не может быть признана эффективной, а скорее наоборот, — она приводит к усилению радикальных настроений в обществе регионов округа. По сведениям правозащитных центров, СКФО России — один из самых неблагополучных регионов России в плане соблюдения прав человека. Всепроникающая коррупция, тяжелая социально-экономическая ситуация, грубейшие нарушения избирательных прав граждан, полицейский произвол, а в последнее время — откровенное давление власти на прессу порождают вооруженное противостояние в СКФО. Здесь, к сожалению, укоренилось и действует вооруженное подполье, что влияет на дестабилизацию обстановки в регионах СКФО. Члены подполья, осознавая, что ждет их в случае попадания в руки органов правопорядка, предпочитают умереть, чем сдастся, изза чего многие преступления остаются нераскрытыми, что, в свою очередь, подрывает доверие общества к представителям власти. Фундаментальный ислам, или ваххабизм, прочно утвердился в СКФО России. Во многих регионах СКФО России ваххабизм имеет огромное влияние на жизнь местного населения. Ваххабизм (араб.) — это религиозно-политическое движение в исламе, признанное сектой во многих странах и являющееся официальной идеологией Саудовской Аравии, оформившееся в XVIII в. [14]. Коррупционные отношения вытесняют правовые. Коррупционеры сами предлагают гражданам и организациям нарушать свои обязанности за определенные блага. Вырабатывается неофициальная система тарифов, когда уже любому известно, кому и сколько нужно платить за уклонение от налогов, штрафов, за сдачу экзаменов, за направление на лечение и т.д. На этой почве выросли, невиданно расцвели и активно плодоносят два основных сектора теневой экономики: коррупционная и фиктивная. Коррупционная экономика сформировалась как система отношений между отдельными гражданами, хозяйствующими субъектами и государственными служащими, получающими взятки за выполнение или нарушение своих должностных обязанностей. Как ги-

Вестник Московского университета МВД России

227

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ гантский паук этот монстр опутал в СКФО России все стороны хозяйственной и частной жизни. Практически ничего нельзя сделать, не затронув липкую паутину коррупционных отношений. Другой монстр — фиктивная экономика, которая представляет собой систему экономических отношений, «встроенную» в официальную экономику. Она черпает ресурсы, выдавая фиктивные результаты как реальные (хищения, приписки, махинации с государственными закупками и т.д.) По своей сущности, это некий спрутвампир, высасывающий деньги из государства, бизнеса и граждан. Фиктивная экономика в СКФО стала основным источником формирования начального капитала и инвестиций в развитие как легального, так и теневого бизнеса, является основой инвестиций в строительство, стимулирует гипертрофированный рост торговли и сферы услуг. Именно в этот сектор уходят деньги, предназначенные для развития отраслей материального производства. Фиктивная экономика черпает ресурсы в четырех областях: бюджет, финансово-кредитная система, внешнеэкономическая деятельность, сфера приватизации и инвестиционной деятельности. Дотационность регионов СКФО России, значительные бюджетные ассигнования и инвестиции, разного рода компенсации создают благоприятные условия для развития фиктивной экономики, стали нормой злоупотреблений должностных лиц и хищений бюджетных средств, выделяемых на возмещение потерь от паводков, боевых действий, террористических актов. Расхищаются средства бюджета развития, товарные кредиты, социальные субсидии и пр. Все давно и хорошо усвоили, что «самый большой, жирный и вкусный кусок» — бюджет. Здесь обитает и кормится первое, самое большое щупальце «спрута». Выполняя план мероприятий по противодействию коррупции, как представляется, ее возможно победить, прежде всего, по мнению автора, требуются: ¨ корректировка и актуализация плана мероприятий по реализации целевой программы «О противодействия коррупции, обеспечение постоянного контроля за его исполнением»; ¨ составление реестра наиболее коррупционно опасных направлений деятельности предпринимательства в СКФО России; ¨ проведение оценки коррупционных рисков в предпринимательстве СКФО России и ранжирование их по степени распространенности;

228

¨ обеспечение действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих СКФО России и урегулированию конфликта интересов в соответствии с действующим законодательством; ¨ анализ уровня профессиональной подготовки государственных гражданских служащих СКФО России, обеспечение повышения их квалификации. Проведение аттестации в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе; ¨ развитие исключающей коррупцию системы подбора и расстановки кадров, в том числе мониторинг конкурсного замещения вакантных должностей, ротация кадров; ¨ формирование кадрового резерва для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы в СКФО России, организация работы по их эффективному использованию; ¨ формирование у государственных гражданских служащих СКФО России нетерпимости к коррупционным действиям; ¨ организация работы «телефона доверия» по вопросам противодействия коррупции в СКФО России; ¨ обеспечение эффективного контроля за соблюдением государственными гражданскими служащими СКФО России ограничений, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе. Литература 1. Теневая экономика. Центр «Модернизация». URL:// http://www.parlt. ru/newsarchive/gilbo/. 2. Шестаков А.В. Теневая экономика. М., 2010. 3. Есипов В.М. Теневая экономика. М., 2007. 4. Шикунова О.Г. Теневая экономика. Состояние, проблемы, способы противодействия. М., 2012. 5. Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 2009. 6. Эминов Е.В. Борьба с незаконной предпринимательской деятельностью. М., 2009. 7. Кучеров И.И. Налоги и криминал. М., 2010. 8. Макаров Д.Г. Теневая экономика и уголовный закон. М., 2010. 9. Коротков А.П. Преступления в сфере экономической деятельности как угроза экономической безопасности. М., 2002. 10. Андреев Н.М., Завидов Б.Д. и др. Новое об экономических преступлениях. М., 2003. 11. Ларичев В.Д. Малякина Е.В. и др. Преступность в сфере внешнеэкономической деятельности. М., 2012. 12. Более 460 преступлений террористического характера совершено в 2010 г. в СКФО, число экстремистских преступлений возросло в 2 раза // Северный Кавказ. 2011. 17 февр. 13. Аствацатурова М.А., Тишков В.А., Хоперская Л.Л. Конфликтологические модели и мониторинг конфликтов в Северокавказском регионе. М., 2010. 14. URL://http://www.ru.wikipedia.org.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

РАНЖИРОВАНИЕ ФАКТОРОВ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА О.В. ЧАБАНЮК, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономики и управления Воскресенского института туризма — филиал НОУ ВПО Российской международной академии туризма Научная специальность: 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством E-mail: [email protected] Рецензент: доктор экономических наук Козырев В.М. Аннотация. В статье рассмотрены факторы развития туризма на основе системного подхода. Выделены однородные этапы развития туризма, характеризующиеся особыми качественными параметрами. Приведены экспертные оценки факторов развития туризма и расчеты разности между рангами испытываемых факторов. Рассчитан коэффициент ранговой корреляции Спирмена при сравнении предложенных этапов развития туризма. Ключевые слова: развитие; факторы; этап; период; туризм; ранжирование факторов развития; экспертная оценка.

RANKING FACTORS OF THE TOURISM DEVELOPMENT O.V. CHABANUK, candidate of economic sciences, the senior lecturer of the chair of economy and management of Voskresensky institute of tourism — NOU VPO branch of the Russian international academy of tourism Annotation. The article describes the factors of the tourism development on the base of a system approach. Homogeneous stages of the tourism development, characterized by special quality parameters, are pointed. Expert opinions about the factors of the tourism development and calculations of the difference between the ranks of test factors are given. Comparing the proposed stages of the tourism development the coefficient of Spearman`s rank correlation is calculated. Keywords: development; factors; stage; period; tourism; ranking factors of the development; expert opinion.

Для выделения факторов развития особой сферы жизнедеятельности общества — туризма автор использовал системный подход. Согласно системному подходу туризм представляется в виде сложного иерархического объекта, взаимодействующего с окружением. Ключевые факторы развития объекта кроются в двух средах — во внешней и внутренней. Из внешней среды туризм черпает ресурсы, во внутренней сфере создаются предпосылки для создания туристского продукта. Факторы и переменные внешней и внутренней среды объекта, предлагаемые в современной литературе, представлены в табл. 1. Однако системный подход включает не только разграничение понятий по типу «или — или». Возможно указать факторы, воздействующие одновременно на внешнюю и внутреннюю среду туризма. К ним относим: глобальное состояние мировой цивилизации, изменения экологии, старение и износ материальных элементов систем. Важными факторами следует считать потребности человека и общества. Научный подход к исследованию развития туризма предполагает деление продолжительного пе-

№ 6 / 2013

риода времени на относительно однородные этапы, характеризующиеся особыми качественными параметрами. В теоретическом плане такие этапы должны определяться совокупностью социально-экономических отношений, складывающихся в течение рассматриваемого отрезка времени и конкретизируемых в комплексе воздействующих факторов. Периодизация развития туризма, необходимая для познания его глубинных процессов, возможна при условии учета комплекса факторов. К важнейшим факторам, обусловившим развитие туризма, на наш взгляд, следует отнести следующие: изменения внешней среды (экономика, политика, социально-культурные факторы, доходы населения); изменения внутренней среды (туристские ресурсы, структура туризма, культура туризма, технологии); потребности человека в туризме; потребности общества в туризме; научно-технический прогресс; глобальное состояние цивилизации в мире; процессы старения и износа элементов системы туризма; изменение экологии; степень освоения пространства (географический ареал).

Вестник Московского университета МВД России

229

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Развитие выступает как определенно направленное, необратимое изменение объекта: или просто от старого к новому, или от простого к сложному, от низшего уровня к все более высокому [2, с. 409]. Одновременно развитие является двойным процессом: новые явления сосуществуют со старыми, борются с ними. Поэтому настоятельна оценка важности отдельных факторов, влияющих на развитие туризма, в конкретные периоды времени. С учетом ведущей роли отдельных факторов периодизация развития туризма будет выглядеть следующим образом: первый этап охватывает период с первой трети XIX в. до Первой мировой войны; второй этап (1914—1920 гг.) включает годы Первой мировой войны и восстановления экономики; третий этап — 1920—1939 гг.;

четвертый этап (1939—1950 гг.) относится к предвоенному периоду Второй мировой войны, годам восстановления; пятый этап — 1950—1980 гг.; шестой этап — 1980—2000 г.; седьмой этап — с 2000 г. по настоящее время. Для ранжирования факторов развития туризма выполнена их экспертиза. Ее осуществили 12 специалистов в области туристского бизнеса. В табл. 1 приведены экспертные оценки факторов развития туризма и расчеты разности между рангами испытываемых факторов. Коэффициент корреляции Спирмена [1, с. 306] равен:

R = 1 ‒ 6∑D2 / n (n2 ‒ 1),

Таблица 1. Экспертные оценки факторов развития туризма с расчетом разности между рангами испытываемых факторов Первый период

Второй период

Третий период

Факторы развития туризма % к итогу ответов Экономика

5

Политика

—

Культура, этика

5,8

Доходы населения

Ранги

Ранги

D2

% к итогу ответов

Ранги

D2

21,8

2

25

2,1

9

49

29,7

1

132,25

1,3

10

81

6

—

11

25

—

13,5

6,25

—

12,5

14,4

4

72,25

3,3

8

16

Туристские ресурсы

5,1

12,5

—

11

2,25

15,4

4

49

Организационная структура

9,3

5

—

11

36

16

3

64

Организационная культура

—

12,5

—

11

2,25

—

13,5

6,25

Технология

3,4

8

—

11

9

3,4

7

16

Потребности человека в туризме

12,2

3

—

11

64

20,3

2

81

Потребности общества в туризме

20,5

2

6,9

6

16

23,3

1

25

Научно-технический прогресс 23,6

1

—

11

100

4,8

6

25

Глобальное состояние цивилизации

9

15,9

3

36

0,5

11

64

11

2,25

13,5

6,25

3

Старение и износ материальных элементов туризма

7

% к итогу ответов

12,5

Изменения экологии

—

12,5

—

11

2,25

—

13,5

6,25

География туризма

11,29

4

10,3

5

1

9,6

5

0

Сумма

230

525,5

Вестник Московского университета МВД России

495

№ 6 / 2013

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Продолжение таблицы 1. Экспертные оценки факторов развития туризма с расчетом разности между рангами испытываемых факторов

Факторы развития туризма

Четвертый период %к итогу ответов

Ранги

D2

Пятый период % к итогу ответов

Ранги

Шестой период D2

% к итогу ответов

Ранги

D2

Экономика

14,4

3

36

—

13,5

100

0,8

9

16

Политика

32,7

1

81

1,7

8

49

10,7

5

9

Культура, этика

—

13,5

0

—

13

0,25

18,2

2

121

Доходы населения

9

4,5

12,25

8

7

6,25

—

12,5

30,25

Туристские ресурсы

0,6

10

36

10,1

5

25

—

12,5

56,25

Организационная структура

4,3

8

25

—

13

25

—

12,5

0,25

Организационная культура

—

13,5

0

—

13

0,25

7,0

7

36

Технология

0,3

11

16

20,4

2

81

16

3

1

Потребности человека в туризме

2

9

49

21,3

1

64

13

4

9

Потребности общества в туризме

6,8

6

25

18,1

3

9

—

12,5

90,25

Научно-технический прогресс

9

4,5

6,25

10,4

4

0,25

19,2

1

9

Глобальное состояние мировой цивилизации

14,5

2

81

0,5

9,5

56,25

—

12,5

9

13,5

0

0,5

9,5

16

8,6

6

12,25

Старение и износ материальных элементов туризма Изменения экологии

—

13,5

0

—

13,5

0,25

6,5

8

25

География туризма

6,5

7

4

9

6

1

-

12,5

42,25

Сумма

371,5

Где D2 — разность между рангами испытываемых факторов; n — число пар значений испытываемых факторов. Для измерения меры связи между выделенными периодами развития туризма был использован коэффициент ранговой корреляции Спирмена. Получены следующие значения коэффициента: при сравнении второго этапа с первым — 0,06; третьего

433,5

466,5

этапа со вторым — 0,12; четвертого этапа с третьим —0,34; пятого этапа с четвертым — 0,22; шестого этапа с пятым — 0,17.

Литература 1. Миллс Ф. Статистические методы. М., 1958. 2. Юдин Э.Г. Развитие // Большая советская энциклопедия; 3-е изд. Т. 21. М., 1977. Отношение

второго периода с первым Оценка меры связи 0,06

третьего периода четвертого пятого периода со вторым периода с третьим с четвертым

шестого периода с пятым

0,12

0,17

0,34

0,22

Первый период — первая треть XIX в. до Первой мировой войны; второй период — 1914—1920 гг.; третий период — 1920—1939 гг.; четвертый период — 1939—1950 гг.; пятый период — 1950—1980 гг.; шестой период — 1980—2000 гг.

№ 6 / 2013

Вестник Московского университета МВД России

231

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕССА ПОДГОТОВКИ БУДУЩИХ ПСИХОЛОГОВ ДЛЯ СИСТЕМЫ МВД РОССИИ С УЧЕТОМ СПЕЦИФИКИ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Д.М. АБРАШКИН, адъюнкт кафедры педагогики Московского университета МВД России учебно-научного комплекса психологии служебной деятельности, старший лейтенант полиции Научная специальность: 13.00.08 — теория и методика профессионального образования E-mail: [email protected] Научный руководитель: кандидат педагогических наук, доцент Ульянова И.В. Рецензент: кандидат психологических наук, доцент Золотарева Л.И. Аннотация. В статье исследуются современные проблемы, возникающие в процессе подготовки психологов для органов внутренних дел. Рассмотрен ряд существующих подходов в этой области, изучены существующие проблемные вопросы и сделан вывод о важности современных подходов с учетом специфики подготовки будущих психологов и тенденций развития этого направления деятельности. Ключевые слова: процесс подготовки психологов, полиция, современные подходы, решение проблемы и их специфика, органы внутренних дел, вузы МВД России.

THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF PROCESS OF PREPARATION OF FUTURE PSYCHOLOGISTS FOR SYSTEM OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA TAKING INTO ACCOUNT SPECIFICS OF THEIR ACTIVITY D.M. ABRASHKIN, adjunct of the chair of pedagogics of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia of an educational and scientific complex of psychology of office activity, senior lieutenant of police Annotation. In article the modern problems arising in the course of preparation of psychologists for law-enforcement bodies are investigated. A number of existing approaches in this area is considered, existing problem questions are studied and the conclusion is drawn on importance of modern approaches, taking into account specifics of preparation of future psychologists and tendencies of development of this activity. Keywords: process of preparation of psychologists, police, modern approaches, solution and their specifics, law-enforcement bodies, higher education institutions of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Всем участникам учебного процесса хорошо известны проблемы, с которыми сталкиваются молодые и начинающие студенты вузов, перед которыми стоят достаточно серьезные проблемы адаптации к будущей профессиональной деятельности. Спектр их довольно широк, но мы хотели бы более обстоятельно рассмотреть в данной научной статье, на наш взгляд, основные и наиболее актуальные из них. Проблема адаптации к тем условиям профессиональной деятельности, в которые ежедневно погружаются специалисты, со всеми острыми и порой трудноразрешимыми вопросами, требующими полной отдачи, компетентности, самоотверженности, устремленности на положительный результат, остается сегодня одной из ключевых и приоритетных задач в процессе подготовки студентов профильных факультетов вузов, включая Московский университет МВД России. За все время своего существования система МВД России видоизменялась, структурировалась, реформирова-

232

лась, и все это происходило с единственной целью — улучшить и профессионально наполнить функционал государственной правоохранительной службы, стоящий на защите конституционных норм государства, законных прав и свобод граждан нашей страны. Эти стратегические задачи поручено осуществлять сотрудникам Министерства внутренних дел России, которые изо дня в день четко и профессионально выполняют свой служебный долг. Сегодня система как никогда нуждается в притоке свежих сил, подготовленных к службе, обладающих высокими интеллектуальными способностями, владеющими и самое важное умеющими на практике применять полученные в процессе учебно-научной деятельности знания. Современный сотрудник полиции сегодня должен быть серьезным профессионалом своего дела. По своей сути, на любом направлении деятельности полиции возникает огромная масса неотложных вопросов, ко-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ торые необходимо решать быстро, качественно, грамотно и в установленном законом порядке. В связи с этим хотелось бы более подробно рассмотреть вопрос о характере и принципах подготовки профессиональных психологов в стенах Московского университета МВД России. Руководством, профессорско-преподавательским и командным составом Университета проводится колоссальная многоэтапная и многоуровневая работа по совершенствованию системы подготовки и обучения курсантов, будущих специалистов-психологов, для работы в практических подразделениях полиции с учетом специфики их деятельности. Одной из ключевых задач вуза является подготовка максимально практико-ориентированного сотрудника для дальнейшей работы в ОВД. Смысл комплексной, учебно-научной деятельности Университета заключается в том, чтобы как можно лучше была подобрана и выбрана стратегия взаимной работы профессорскопреподавательского коллектива и непосредственно подразделений, в которых предстоит реализовывать свои профессиональные навыки выпускникам. Тема данной статьи рассматривалась различными учеными в области психологии и педагогики. Очень интересна точка зрения А.Ю. Сагайдак, которая в своем диссертационном исследовании рассмотрела организационно-педагогические условия повышения эффективности качества подготовки будущих психологов в вузе МВД России, где отметила, что первым условием является межпредметный характер процесса обучения на основе объединения общепрофессиональных дисциплин в учебные модули. Вторым условием, выделенным в процессе опытно-экспериментальной работы, является межкафедральное взаимодействие, сотрудничество преподавателей в целях повышения качества подготовки будущих психологов. Третьим условием является разработка учебных материалов на основе таблиц с использованием учебных модулей. Четвертым условием является учет предложений профессорскопреподавательского состава вуза по совершенствованию нормативно-правовой базы вуза [1]. Ю.Б. Степанова в своей научной статье акцентирует свое внимание на том, что в соответствии с требованиями нормативных документов на практического психолога в подразделениях ОВД возлагается несколько основных задач. Во-первых, организация и проведение профессионального психологического обследования лиц, принимаемых на службу в ОВД, и сотрудников, пе-

№ 6 / 2013

ремещаемых на другую должность в системе МВД России. Цель такой работы — определение их пригодности к службе в ОВД, а также прогнозирования психологической готовности к выполнению определенных оперативно-служебных задач. Во-вторых, осуществление психологического сопровождения и поддержки сотрудников, проведение мероприятий по психологической реабилитации и восстановлению профессиональной работоспособности. В-третьих, это организация и проведение социально-психологической работы, обеспечение благоприятного социально-психологического климата в коллективах, психологическое консультирование руководителей ОВД, а также сотрудников и членов их семей. Bчетвертых, осуществление профессионально-психологической подготовки сотрудников, оказание вновь принятым на службу сотрудникам психологической помощи в адаптации к условиям оперативно-служебной деятельности, психологическое обеспечение оперативно-служебной деятельности сотрудников, в том числе в экстремальных условиях [2]. В вопросах улучшения качества профессиональной подготовки психологов предлагается делать упор на ряд проблемных аспектов, которые необходимо учитывать в процессе обучения начинающих специалистов: ¨ сложные проблемы в коллективах, требующие пристального внимания психолога; ¨ сложности, возникающие у молодого сотрудника-психолога в процессе его адаптации к службе; ¨ зачастую непростые взаимоотношения с руководителями подразделений и сотрудниками ОВД. Все это, безусловно, необходимо учитывать в ходе подготовки курсантов и слушателей Университета, выбравших нелегкий путь сотрудника полиции-психолога. С этой целью на базе нашего вуза проводятся «круглые столы», семинары, совещания с участием руководителей ГУ МВД России по г. Москве и Московской области, руководителей территориальных подразделений, основной задачей которых является максимально сориентировать коллег на необходимый результат деятельности, который поможет наиболее эффективно выполнять служебные задачи специалистами. Литература 1. Сагайдак А.Ю. Организация подготовки психологов в вузе МВД России на интегративно-модульной основе: дисс. ... канд. пед. наук. СПб., 2008. 2. Степанова Ю.Б. Проблемы деятельности практических психологов в органах внутренних дел: науч. ст. // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. М., 2008.

Вестник Московского университета МВД России

233

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ИЛИ ЧТО ПОКАЗАЛ АНАЛИЗ КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2025 г.) В.Д. САМОЙЛОВ, доктор педагогических наук, профессор права, эксперт в сфере миграции Научная специальность: 13.00.08 — теория и методика профессионального образования E-mail: [email protected] Аннотация. Статья отражает соображения автора по Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., связанные с понятийным аппаратом, государственно-правовым регулированием миграционных процессов в стране. Ключевые слова: государственная миграционная политика, миграция, миграционный процесс, мигрант, иностранный работник, высококвалифицированный иностранный специалист, трудовая миграция.

THE EFFECTIVENESS OF STATE-LEGAL REGULATION OF MIGRATION PROCESSES IN THE RUSSIAN FEDERATION (THE ARTICLE REFLECTS THE AUTHOR'S VIEWS ON THE CONCEPT OF THE STATE MIGRATION POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION UNTIL 2025) V.D. SAMOILOV, the doctor of pedagogical sciences, the professor it is law, the expert in the migration sphere Annotation. Article reflects reasons of the author according to the Concept of the state migratory policy of the Russian Federation for the period till 2025, connected with a conceptual framework, state and legal regulation of migratory processes in the country. Keywords: state migration policy, migration, migration process, migrant, a foreign worker, a qualified foreign specialist, labor migration.

13 июня 2012 г., накануне 20-летия ФМС России, Президент РФ одобрил Концепцию государственной миграционной политики страны на период до 2025 г. (далее — Концепция). Почти семь лет проект Концепции ждал своего одобрения, но, к сожалению, так и не стал нормативным правовым актом. Будучи заместителем руководителя Межведомственной рабочей группы по разработке данного проекта с 2005 г., автор полагает необходимым высказать некоторые соображения с позиций формальной юридической логики и личного научно-практического опыта. 1. «Реализация настоящей Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и сни-

234

жению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов». Из содержания приведенной фразы непонятно, с одной стороны, о регулировании какой миграции идет речь, с другой — приток каких мигрантов имеется в виду: россиян, иностранцев, апатридов, иных. 2. Наибольшие сомнения вызвали основные понятия Концепции: ¨ во-первых, нет определений искомых понятий «государственная миграционная политика», «миграционный процесс», «миграция»; ¨ во-вторых, из одиннадцати пять понятий связаны со сроками миграции, далеко не однозначно обоснованными: временная миграция (на определенный

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ срок), долгосрочная миграция (не менее одного года), краткосрочная миграция (менее одного года), сезонная трудовая миграция (только в течение части года), трудовая миграция (временная миграция). Комментарии полагаем излишними (например, оказываются аналогичными долгосрочная и краткосрочная, трудовая и временная миграции); ¨ в-третьих, конституционное «право свободно передвигаться» [1] заменил термин «перемещения» («перемещения ученых и преподавателей»; «перемещения с рекреационными целями»; «перемещения иностранных работников»). Очевидно, что второй стадией миграционного процесса является именно стадия передвижения, осознаваемого мигрантом (группой мигрантов), причем добровольного передвижения. Только вынужденные мигранты могут перемещаться вследствие чрезвычайных обстоятельств (например, внутри перемещенные лица из района пожара, наводнения и т.д.), а в нелегальной миграции могут перемещать заложников, людей, вывозимых для продажи (после купли); ¨ в-четвертых, под «незаконной миграцией» предлагается понимать перемещения в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности. Выходит, что незаконно перемещаться могут только иностранные граждане. Но как тогда быть с гражданами государств, с которыми Россия имеет безвизовый режим? Кроме того, нарушаться могут не только нормы, регулирующие порядок въезда, пребывания (проживания), но и порядок выезда и транзитного проезда [2]. Более того, а как тогда быть с мигрантами-террористами из числа российских граждан, просто иммигрантами, нашими соотечественниками? 3. Вооружившись анализом понятийного аппарата, выявим достоинства разд. 2 «Условия формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации» Концепции. Подчеркнем, что искомое понятие в разд. 1 отсутствует. С самого начала речь идет о миграционных процессах, играющих значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии России. Например, миграционный прирост «за последние два десятилетия… в значительной степени компенсировал более половины (так в значительной или более

№ 6 / 2013

половины) естественной убыли населения (страны, региона, озера, зоопарка..?). 4. Согласно п. 7 «переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов…» (стало быть — страны). Появилось понятие «переселение мигрантов» и возникает вопрос: какое переселение (принудительное, добровольное) и каких мигрантов (россиян, иностранцев, апатридов)? 5. В п. 8 очередной новый термин: «миграция работников высокой квалификации» как «важный источник накопления человеческого капитала, обеспечивающего экономический рост и благосостояние в принимающих странах». И тут же «одной из стратегических задач» (она оказалась в Концепции единственной) является «создание условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов». Кто же эти работники-специалисты? Неужели форма 1 — РД, разработанная в 2005 г. под руководством автора, не содержит показателей, характеризующих ВКС — высококвалифицированных иностранных специалистов? (Ответ: содержит в последнем разд. 13). 6. Согласно п. 9 «мигранты новых поколений (это каких таких «новых»?), прибывающие в Российскую Федерацию из государств — участников СНГ, по сравнению с их предшественниками (Откуда такая преемственность? Кто установил ее?) обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки» (подтвердить бы такое заявление фактами). 7. В п. 10 акцент сделан на «неблагоприятные тенденции», которые наблюдаются во внутренних миграциях (какие миграции имеются в виду?). Оригинально сформулированы причины более низкой территориальной мобильности населения Российской Федерации… в сравнении с другими странами». Они (причины. — С.В.) «обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды». 8. Довольно опрометчиво в п. 12 констатируется «несовершенство действующей системы управления миграционными процессами», что «проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов.

Вестник Московского университета МВД России

235

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ Ежегодно в стране от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения». Для выделенной констатации требуются доказательства прежде всего в представлении такой системы: она в России создана или же ее действующая модель несовершенна? Кроме того, какие все-таки миграционные процессы имеются в виду? Безусловно, система привлечения временных трудовых мигрантов и определения потребности в иностранной рабочей силе нуждается в совершенствовании, но, очевидно, только после того, как она все-таки будет создана. Ведь «непозволительно долго осуществляется формирование механизмов набора иностранных работников, дифференцированных в соответствии с профессионально-квалификационными запросами российских работодателей». Разве справедливо утверждать, что «исключением является узкая категория высококвалифицированных специалистов», если налоги в российскую казну из них платят немногим более 5% [3], хотя их зарплата составляет не менее 2 млн руб.? В чем состоит справедливость? Еще одна система, а именно: «действующая система квотирования несовершенна», ибо «предполагает излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей, а также не обеспечивает привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей». В таком случае, почему это «действующая система», если нет от нее никакого толку? Примечательно требование усовершенствовать порядок привлечения физическими лицами иностранных работников для личных, домашних и иных подобных нужд на основании патентов для осуществления трудовой деятельности. Выходит, что в Россию снова после отмены в 1861 г. вернулось так называемое «крепостное право»? Более того, например, на территории Вологодской области иностранец из страны с безвизовым режимом въезда в Россию вполне законно лично становится на учет в налоговый орган и сам же лично выбирает себе «хозяина» или «хозяйку». Кстати, по состоянию на 11 сентября 2012 г. в России фактически было выдано 909 932 патента или на 361 328 шт. (65,9%) больше, чем в аналогичный период прошлого года (548 604 шт.) [3]. 9. Разработчики Концепции утверждают, что «слабо используется миграционный потенциал российской системы образования». Однако часть вы-

236

пускников наших вузов, россиян, намеренно мигрирует в зарубежные страны для осуществления там трудовой деятельности или вовсе эмигрирует. Но то, что иностранные студенты в России приравнены к трудящимся-мигрантам, резко снижает привлекательность получения образования в нашей стране, а также последующее трудоустройство выпускниковиностранцев на российской территории. 10. Только в п. 17 мы встречаемся с «важными элементами государственной миграционной политики Российской Федерации», которыми почему-то «являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности». Недоумение вызывает тот факт, что «важные элементы», оказывается, одновременно являются и проблемами («решение этих проблем затрудняется неоправданной сложностью получения статуса постоянно проживающего в Российской Федерации, а также неурегулированностью правового положения иностранных граждан»). 11. Вовсе не понятно, зачем «к организации программ интеграции и адаптации необходимо привлечь все заинтересованные стороны (правительства стран происхождения мигрантов, самих мигрантов, бизнесструктуры, неправительственные организации), в полной мере задействовать потенциал СМИ»? Чем же тогда будут заниматься должностные лица полномочных в сфере миграции органов? И потом, разве функция «правительств стран происхождения мигрантов» организовывать в России программы интеграции и адаптации своих граждан? К тому же в структуре центрального аппарата Федеральной миграционной службы России с 10 сентября 2010 г. функционирует структурное подразделение — Управление содействия интеграции, которое является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата ФМС России. Оно создано в целях обеспечения участия Службы в содействии интеграции иммигрантов в российское общество на основе уважения к российской культуре, обычаям, традициям и жизненному укладу россиян, а также формированию и развитию терпимости в отношениях между местными жителями и выходцами из других стран для предотвращения этноконфессиональных конфликтов [4]. Организационно-штатную структуру Управления составляют отделы: разработки стратегии интеграции

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ иностранных граждан, по работе с национальными сообществами и по связям с общественностью. 12. Не отличается лингвистическими и логическими достоинствами фраза о том, что «ставя задачу привлечения в страну мигрантов для восполнения населения, рабочей силы и развития инновационного потенциала, следует учитывать, что миграционные ресурсы государств — участников Содружества Независимых Государств, ориентированные на РФ, в перспективе будут уменьшаться». Из смысла содержания приведенной фразы вовсе не следует, во-первых, кто должен ставить такую задачу; во-вторых, что означает «восполнение населения» (возможно, России не хватает женщин репродуктивного возраста, не злоупотребляющих спиртными напитками мужчин, бразильских футболистов, еще каких-либо людей?), а как тогда быть с Планом реализации Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г.?; в-третьих, развитие «инновационного потенциала» за счет «миграционных ресурсов стран СНГ» представляется маловероятной задачей, так как страны СНГ также прилагают усилия в сфере своей инновационной деятельности и «делиться» своим потенциалом не намерены. Резюме: дальнейшее представление результатов контент-анализа новоиспеченной Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. автор полагает нецелесообразным в силу целеполагания данной статьи, а именно — обосновать объективную необходимость в разработке и утверждении соответствующим нормативным правовым актом (например, президентским указом) реальной Концепции, реальными специалистами и экспертами. Концепции, которая отражала бы результаты научного анализа состояния и тенденций государственного правового регулирования реальных миграционных процессов, желательно всего их октета. В то же время автор отдает себе отчет в маловероятности преобразования одобренного президентом страны документа в ближайшей перспективе, хотя сам лично готов войти в состав Межведомственной рабочей группы, уполномоченной на разработку научнообоснованного законопроекта. В целом в одобренном содержании Концепция непригодна для ее использования (реализации, включения в решение стратегических и тактических задач в сфере социально-экономической и демографической политики России). Это — очередной «полочный» документ.

№ 6 / 2013

Литература 1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. Ст. 27. // Российская газета. 2009. 21 янв. 2. ФЗ РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 28 июля 2012 г. № 133-ФЗ) // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4322. 3. URL://http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/38297. 4. Приказ ФМС России от 8 ноября 2010 г. № 402 «Об утверждении Положения об Управлении содействия интеграции Федеральной миграционной службы». URL://http://www.fms.gov.ru/about/structure/management/ integr. Малахов В.П. Мифы современной общеправовой теории: моногр. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

В монографии представлен ряд проблем отечественной общеправовой теории, анализируемых на предмет присутствия в их понимании и решении элементов мифичности. В основу положена идея об имманентности мифологического мышления общественной теории вообще и общеправовой, в частности. Миф — не архаизм, не реликт, не пережиток в современном мышлении, а выражение его глубинного пласта, постоянно актуализируемого в процессе познания правовых феноменов. Устранение мифологического компонента из общей теории права и государства лишает ее возможности полноценно выполнять мировоззренческую и идеологическую функции.

Вестник Московского университета МВД России

237

НРАВСТВЕННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ И.А. КУШНАРЕНКО, доктор философских наук, доцент, профессор кафедры профессиональной этики и эстетической культуры Московского университета МВД России Научная специальность: 09.00.11 — социальная философия; Ю.М. МАЛАРАЕВА, кандидат юридических наук Научная специальность: 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии E-mail: [email protected] Аннотация. В общественном сознании часто отождествляются понятия «правовое принуждение» и «насилие». В рамках классической философской традиции установлено различие этих категорий. Анализ российского законодательства позволяет также установить принципиальные различия между причинением вреда индивиду в состоянии необходимой обороны и при законном применении правового принуждения. Дана этическая аргументация правового принуждения. Ключевые слова: правовое принуждение, насилие, моральная норма, мера пресечения, служебный долг, нравственно допустимое поведение.

MORAL BASES OF LEGAL COERCION I.A. KUSHNARENKO, doctor of Philosophy, associate professor, professor of the chair of professional ethics and esthetic culture of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia; YU.M. MALARAEVA, candidate of legal sciences Annotation. In public consciousness the concepts «legal coercion» and «violence» are often identified. Within classical philosophical tradition distinction of these categories is established. The analysis of the Russian legislation allows to establish also basic distinctions between infliction of harm to the individual in a condition of necessary defense and at lawful application of legal coercion. The ethical argument of legal coercion is given. Keywords: legal coercion, violence, moral standard, means of suppression, professional duty, morally admissible behavior.

Мораль в своем регулирующем воздействии на людей опирается на их совесть и силу общественного мнения. Напротив, если право создается государством, то оно им и обеспечивается, охраняется, защищается. За правом стоит аппарат принуждения, который следит за соблюдением правовых норм и наказывает тех, кто их нарушает, ибо норма права — не просьба, не совет, не пожелание, а властное требование, веление, предписание, обращенное ко всем членам общества и подкрепляемое в их же интересах возможностью принудить, заставить. «Там, где право отказывается давать какие-либо предписания, — писал П.И. Новгородцев, — выступает со своими велениями нравственность; там, где нравственность бывает не способна одним своим внутренним авторитетом сдерживать проявления эгоизма, на помощь ей приходит право со своим внешним принуждением».

238

Но внешнее принуждение — это такой тип общественных отношений, в ходе которого одни индивиды и группы людей подчиняют себе других, узурпируют их свободную волю. Однако, говоря словами Гегеля, «свободная воля в себе и для себя принуждена быть не может». Нельзя принудить того, кто не хочет, чтобы его принудили. Поэтому возникает вопрос: может быть, правовое принуждение есть не что иное, как насилие, которому подобрали благозвучный термин? Как отмечает А.А. Гусейнов, будучи навязыванием воли одних другим, насилие может быть интерпретировано как разновидность отношений господства, власти. Власть есть господство одной воли над другой, применительно к человеческим отношениям ее можно определить как принятие решения за другого. Она может иметь по крайней мере три различ-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ных основания. Она может базироваться на реальном различии воль, и тогда более зрелая воля естественным образом господствует над незрелой волей; такова власть родителей над детьми или образованных сословий над необразованными. Она может иметь своим источником предварительный договор, когда индивиды сознательно и в целях общей выгоды отказываются от некоторых прав, передают решения по определенным вопросам определенным лицам; такова власть полководца, законно избранного правителя. Наконец, власть может основываться на прямом физическом принуждении, и тогда она выступает как насилие; такова власть оккупанта, насильника. Рассмотрение насилия как разновидности властных отношений позволяет отличать его от других форм принуждения — патерналистского и правового. Патерналистское и правовое принуждения характеризуются тем, что на них получено согласие (пусть даже неявное) тех, на кого они направлены. Поэтому сопряженное с ними внешнее воздействие (а оно неизбежно присутствует и в том и в другом случае) считается легитимным насилием. К сожалению, эти рациональные доводы принимаются далеко не всеми как у нас в стране, так и на Западе, прошедшем впечатляющий путь демократического развития. Гражданское население с нескрываемым предубеждением относится к сотрудникам правоохранительных органов. Внешне это выражается, например, в жаргонных прозвищах, накрепко приставших к полицейским: российским — «мент», французским — «ажан», американским — «коп» и т.д. Объясняют этот факт чаще всего злоупотреблениями, творимыми так называемыми «оборотнями в погонах». Не будем здесь распространяться о реальном и раздутом ангажированными СМИ масштабах злоупотреблений. Причина гораздо глубже, она имеет мировоззренческую природу. Гражданские лица составляют подавляющее большинство населения страны, а совершение насильственных действий им категорически противопоказано. Этот запрет жестко закреплен в нормативных актах и поддерживается всей мощью правоохранительного механизма. Наоборот, сотрудники силовых ведомств образуют сравнительно немногочисленный профессиональный слой, но при этом наделены монополией на правовое принуждение, которое воспринимается гражданским большинством по внешним признакам именно как насилие. Вполне понятный психологический барьер,

№ 6 / 2013

разделяющий тех, кому строго что-то запрещено, и тех, у кого на эту запрещенную деятельность есть исключительное полномочие. Поднятая проблема имеет глубокое онтологическое содержание. Каждый индивид гордо полагает себя Субъектом — центром Вселенной, познающим и творящим началом. Но вид человека в полицейской форме неумолимо напоминает — любой из нас, хотя бы потенциально, одновременно и объект для определенного круга людей, пусть даже вслух это и не высказывается. И избавиться от этой объектности, как от надоевшей одежды, нет никакой возможности. Человек рассудительный разрешает для себя указанное противоречие в духе И. Канта: право есть практическая свобода каждого человека и гражданина, которая ограничена законом и регулируется имеющимися представлениями о справедливости и формальном равенстве личностей. На современном уровне развития общества такая свобода может поддерживаться только специальными институтами. А для людей эгоцентричных, амбициозных противоречие неразрешимо — ощущение себя объектом в чьихто глазах для них в высшей степени унизительно. Поэтому проблему правового принуждения необходимо рассматривать не на абстрактно-морализаторском, а на конкретно-историческом уровне, т.е. надо исходить из того, что легитимное насилие занимает существенное место в общественной жизни и его обоснование должно опираться, в том числе, и на этические аргументы. В первую очередь следует отметить глубокое различие в восприятии двух основных форм правового принуждения — превентивной и реактивной. Вторая форма — более острая, имеющая ярко выраженные признаки насилия, принимается, тем не менее, обществом с куда большим пониманием, чем первая. Причина скорее всего в том, что субъект и объект принуждения в этом случае максимально индивидуализированы, а пресекаемое деяние носит наглядный общественно опасный характер. И, конечно, совсем очевидной ситуация выглядит, когда сотрудник правоохранительных органов разрешает непосредственный конфликт преступника и потерпевшего. Напомним, что основной моральный закон — золотое правило нравственности — звучит следующим образом: «(Не) поступай по отношению к другим людям так, как ты (не) хотел бы, чтобы они поступали по отношению к тебе». С частицей «не» полу-

Вестник Московского университета МВД России

239

чаем негативную форму золотого правила (ЗПН-), сводящуюся к запрету «Не делай зла», без частицы «не» — позитивную форму (ЗПН+), которую можно кратко выразить предписанием «Твори добро». Последнее правило известно еще как категорический императив Канта. В отношении потерпевшего преступник преступает нижнюю черту морали — ЗПН-, которую люди, выстраивая совместное социальное бытие, ранее обязались не преступать. Он потому и пре-ступник — что пре-ступает эту черту, отрицая тем самым мораль. Этим актом отрицания преступник заведомо выводит себя за рамки моральных обязательств, которые до того в его отношении со стороны других людей действовали. Поэтому, пресекая его действия, сотрудник правоохранительных органов с формальной точки зрения также нарушает ЗПН-, но его поступок как мера социальной защиты, носит уже реактивный, ответный, вынужденный характер. Более того, ограждая от преступных посягательств потерпевшего, сотрудник одновременно реализует в отношении него ЗПН+. А это уже восхождение на подлинную моральную высоту, так как если общество правомочно и располагает средствами осуществлять внешний моральный запрет на агрессивные действия одних людей в отношении других, то обязать людей делать добро окружающим, а тем более совершать акты самопожертвования никто не вправе. Такие поступки выступают исключительно как продукт личного решения, проявления индивидуальной свободы воли. Хотя согласно ч. 1 ст. 22 Конституции РФ «каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность», в то же время ч. 3 ст. 17 Основного Закона устанавливает, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Указанные конституционные положения тем самым направлены на правовое закрепление моральных основ правоохранительной деятельности. Поэтому применительно к лицам, совершающим уголовно наказуемые деяния, действия сотрудников органов правопорядка в глазах общества представляются во всех отношениях легитимными. Проблемы возникают при реализации таких правовых норм, как, например ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О полиции», определяющая, что «действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан». В частности, ч. 3 ст. 15 того же Закона предоставляет сотрудникам полиции

240

право проникновения в жилые помещения для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления либо для пресечения преступления. Но если информировать всех желающих граждан о деталях проникновения в жилые помещения в этих случаях, то цель такого проникновения с большой вероятностью не будет достигнута, в противном случае не будут обеспечены «обоснованность и понятность действий», что для некоторой части граждан будет выглядеть актом полицейского произвола. Раздражение и протест у многих наших соотечественников потенциально вызывают практически все действия сотрудников полиции, не направленные на противодействие непосредственной угрозе имуществу, здоровью и жизни граждан. А подобные действия совершаются в ходе реализации большинства прав полиции, установленных ст. 13 указанного Федерального закона. К таким относятся, например, право «проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности», «вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях», «оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны», «обращаться к группам граждан, нахождение которых в общественных местах не связано с проводимыми на законных основаниях публичными и массовыми мероприятиями, с требованием разойтись или перейти в другое место», «доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации», «осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств» и др. Противоречивость отношения граждан к действиям полиции, имеющим характер правового принуждения, можно проиллюстрировать такой трафа-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ретной ситуацией. Представим себе гражданина, который с бутылкой пива «отдыхает» на прилегающей к жилому дому детской площадке. Этот гражданин тем самым подает негативный пример детям, играющим на площадке, и совершает административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренные ст. 20.20 и 20.21 КоАП РФ, чем вызывает понятное недовольство присутствующих здесь же жильцов дома. Недовольство выражается обычно распространенной репликой «Куда смотрит полиция?». Но если в этот двор прибывает патрульный автомобиль полиции и сотрудники применяют к «отдыхающему» гражданину меры пресечения, оценка ситуации окружающими может поменяться на диаметрально противоположную. «Никого не бил, ничего не ломал, сидел себе тихо-мирно — куда тащат человека? Им лишь бы забрать, галочку в отчетности поставить». Отмеченное противоречие порождено наличием в российском общественном сознании двух образующих диалектическую пару ментальных традиций. Первая — этатизм, в соответствии с которой государство воспринимается как патерн и способно решить все проблемы человека, включая повседневные. Сегодня эта ментальная традиция приняла форму гражданского инфантилизма, который проявляется в слабости, если не отсутствии, реальных институтов гражданского общества в нашей стране. Вторая традиция — правовой нигилизм, представляющий собой отрицание социальной необходимости и ценности права, его организующего и дисциплинирующего воздействия на жизнь личности и общества. Истоками этой традиции считаются общинный образ жизни русского народа, отсутствие развитого института частной собственности, подчиненность личностного начала коллективному. Будучи многократно усиленным идеями диктатуры пролетариата, не ограниченной законом, отмирания права с переходом к коммунизму, надзаконности политического руководства, в современной России правовой нигилизм широко распространен и принимает различные экзотические формы вплоть до социального мазохизма. В нашем случае это недоверие и боязнь любых представителей юридической профессии, в частности, сотрудников правоохранительных органов, проявляющиеся в отказе от сотрудничества с представителями власти, в проявлении неуважения и низкой оценке профессиональной деятельности сотрудников полиции, их деловых и моральных качеств.

№ 6 / 2013

В принципе, даже не обращаясь к таким глубоким корням, несложно выстроить логическую последовательность формальных этических положений, обосновывающую моральную несостоятельность правового принуждения. Можно, в частности, рассуждать так. Правовое принуждение есть способ ограничения насилия в обществе. Но насилие, представляющее собой действие, совершаемое пусть даже и вопреки воле одного человека, одновременно является продуктом свободной воли другого человека. Мы не можем его этой воли лишить, не обрекая одновременно на положение животного. Но, даже частично ограничивая его в этой воле, мы сами же совершаем акт насилия, недопустимый в такой же степени, как и исходный — пресекаемый. Парадокс достаточно банальный, но выступающий как ценностная основа для идеологии ненасилия. В христианстве идеи ненасилия были сформулированы в Нагорной проповеди. Одной из провозглашенных в проповеди заповедей было: «Но кто ударит тебя в правую щеку твою, обрати к нему и другую» (Мф., 5, 39). В буддизме и индуизме позиция ненасилия восходит к понятию ахимса, означающему «непричинение вреда живым существам», противоположности насилию. Социально-политическая программа ненасилия прозвучала в работах М. Ганди и М.Л. Кинга. Но наиболее развернутое выражение эта идея получила в творчестве Л.Н. Толстого в виде концепции непротивления злу насилием. По мнению Л.Н. Толстого, жизнь человека наполняется нравственным смыслом в той мере, в какой она подчиняется закону любви, понимаемому как ненасилие. Не отвечать злом на зло, не противиться злу насилием — таково основное требование его программы достойной жизни. Разумеется, даже самые последовательные сторонники этой концепции осознают ее нежизнеспособность при современном состоянии морального и правового сознания не только российского, но и любого западного общества. Поэтому выдвигаются более умеренные редакции доктрины ограничения правового принуждения (в среде радикальных правозащитников говорят — «полицейского произвола»), основанные, в частности, на уголовно-правовой конструкции необходимой обороны. Согласно ч. 1 ст. 37 УК РФ «не является преступлением причинение вреда посягающему лицу в состоянии необходимой обороны, т.е. при защите личности и прав обороняюще-

Вестник Московского университета МВД России

241

гося или других лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от общественно опасного посягательства, если это посягательство было сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия». На первый взгляд такой подход представляется вполне логичным. Однако ч. 2 этой статьи предостерегает от «превышения пределов необходимой обороны, т.е. умышленных действий, явно не соответствующих характеру и опасности посягательства». Аналогичным образом ч. 2 ст. 38 УК РФ устанавливает, что «превышением мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, признается их явное несоответствие характеру и степени общественной опасности совершенного задерживаемым лицом преступления и обстоятельствам задержания, когда лицу без необходимости причиняется явно чрезмерный, не вызываемый обстановкой вред». Разумеется, недопустимо, например, применение табельного оружия в отношении лица, совершающего переход улицы в неположенном месте. Однако отмечается тенденция интерпретировать приведенное ограничение расширительным образом. Рассуждают, например, таким образом. Сотрудник органов внутренних дел наделен ровно такой же совокупностью прав, как все другие граждане государства. В то же время, в отличие от этих других граждан, у него имеются обязанности, которые носят безусловный императивный характер. Как только наступает указанное в ст. 37 и 38 УК РФ состояние общественной опасности, сотрудник должен — в отличие от гражданских лиц, которые пусть даже в данной ситуации и располагают соответствующими возможностями, но не обязаны — сделать все от него зависящее для устранения указанной опасности. Эту обязанность закрепляет, в частности, ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции», указывающая, что «сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан… в случае выявления преступления, административного правонарушения, происшествия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия».

242

Но коль скоро опасность устранена, мы возвращаемся в исходную ситуацию, и теперь уже сотрудник вынужден доказывать соответствие своих действий характеру и опасности пресеченного им посягательства, поскольку, как установлено ч. 2 ст. 33 указанного закона, «за противоправные действия (бездействие) сотрудник полиции несет ответственность, установленную федеральным законом». Однако заключение о противоправности или правомерности подобных действий неизбежно зависит от индивидуальных предпочтений лица, выносящего такое заключение. Поэтому весьма своевременным представляется здесь постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2012 г. № 19 «О применении судами законодательства о необходимой обороне и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление». Статья 6 этого нормативного акта утверждает, что «правомерные действия должностных лиц, находящихся при исполнении своих служебных обязанностей, даже если они сопряжены с причинением вреда или угрозой его причинения, состояние необходимой обороны не образуют». В то же время в ст. 18 разъясняется, что «задержание лица, совершившего преступление, может производиться и при отсутствии непосредственной опасности совершения задерживаемым лицом общественно опасного посягательства. При этом задержание такого лица осуществляется с целью доставить его в органы власти и тем самым пресечь возможность совершения им новых преступлений». В свою очередь, ст. 23 предписывает «обратить внимание судов на то, что превышение мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, влечет за собой уголовную ответственность только в случаях умышленного причинения смерти, тяжкого или средней тяжести вреда здоровью». Кроме того, согласно ст. 28 «не может признаваться преступлением причинение вреда» сотрудником правоохранительных органов, «применившим оружие, специальные средства, боевую и специальную технику или физическую силу с нарушением установленного действующим законодательством порядка их применения, если, исходя из конкретной обстановки, промедление в применении указанных предметов создавало непосредственную опасность для жизни людей или могло повлечь за собой иные тяжкие последствия». Но одними юридическими доводами такая фундаментальная проблема не разрешается. Нужны аргументы, призванные создавать у сотрудника поли-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

ции внутреннее ощущение моральной правоты по вопросу применения правового принуждения. Во-первых, нужно трезво оценивать современный уровень морального состояния общества. В мире живет изрядное число тех, кто не брезгует никакими средствами для достижения своих эгоистических, корыстных, подчас откровенно низменных целей. Говоря словами выдающегося русского мыслителя И. Ильина, сотрудник правоохранительных органов призван «не допустить, чтобы данный человек совершил данное злодеяние, остановить злую волю в ее злом направлении. Показать ей, что запретность запрещенного поддерживается не только мотивами совести и правосознания, но и внешней силой». В таких обстоятельствах нельзя тешить себя наивной иллюзией, что в деле охраны правопорядка нравственный выбор тривиально пролегает между добром и злом. Сложность этой работы в том, что, как правило, выбор приходится делать между большим и меньшим злом. А в этом смысле правовое принуждение и есть то меньшее зло, которое призвано уберечь отдельного человека и общество в целом от зла гораздо большего. Во-вторых, правовые запреты, реализуемые сотрудником правоохранительных органов, исходят не от него лично, а от государства, а значит, выражают согласованную волю большинства граждан. Это обстоятельство придает нравственной позиции сотрудника в вопросе правового принуждения такой запас прочности, который позволяет выдержать многочисленные упреки, исходящие со стороны профессиональных гуманистов. Деятельность полицейского направлена на ограждение других, в общем-то посторонних ему людей от опасности, страха за свою жизнь, свободу, права, труд, Отечество, семью. Вновь обратимся к наследию И. Ильина. «Обиженный может и должен простить свою обиду, но именно своим личным сердцем и ущербом ограничивается компетентность его прощения, дальнейшее же превышает его права. Человек не имеет права прощать обиду, нанесенную другому, или злодейство, попирающее Божеские или человеческие законы. В составе каждого преступления есть сверхличная сторона, ведущая преступника на суд общества, закона и Бога. Кто дал мне право прощать от себя злодеям, творящим поругание святыни или гибель Родины? И каков смысл этого мнимого прощения? Что я их не осуждаю или не обвиняю? Но кто поставил меня столь милостивым судьей? Или я примиряюсь с их злодеяниями и обязуюсь не мешать им?».

№ 6 / 2013

И, в-третьих, правовое принуждение осуществляется с заведомого согласия тех, на кого оно направлено, а значит, строго говоря, насилием считаться не может. Кто-то может возразить — а в какой момент я давал подобное согласие? Да, действительно, в прямой форме такой вопрос перед людьми почти никогда и не ставится. Согласие это имеет в подавляющей степени неявный характер. Но утвердительный ответ на этот вопрос человек дает по умолчанию, например, в тот момент, когда обращается в соответствующие государственные органы (в нашем случае — органы Федеральной миграционной службы) по поводу выдачи паспорта, удостоверяющего его гражданство. Впрочем, для большей убедительности можно поставить и такой нехитрый мысленный эксперимент. Представим, что проводится референдум, на который вынесен единственный вопрос: «В каком государстве Вы предпочли бы жить: в том, в котором действует полиция, уполномоченная на правовое принуждение, или в том, где полиции нет вообще?» Вполне очевидно, что подавляющее большинство респондентов изберет первую возможность. Для нормального человека гарантии безопасности, пусть и не абсолютные, и наличие инстанции, перед которой можно вопрос об этой безопасности ставить, даже в экзистенциальном смысле более существенны, чем возможность, причем лишь потенциальная и гипотетическая, ущемления некоторых личных прав и свобод, исходящая от этой инстанции. Невозможно отрицать тот факт, что действия сотрудника ОВД, связанные с правовым принуждением, не укладываются в рамки канонических предписаний морали. Но очевидно и то, что без этого средства невозможно эффективно бороться с таким социальным злом, как преступность. В профессиональной этике указанное противоречие разрешается путем введения понятия «нравственно допустимое поведение». Формально такое поведение следует считать безнравственным, но оно допускается обществом для того узкого слоя людей, на который возложена задача поддержания общественной безопасности. Принципиально то, что санкцию на такое поведение дает общество, а не сам сотрудник — иначе это будет уже субъективный акт нравственного оправдания. Это поведение, находящееся на границе морального и аморального, это «минимум нравственности», и планка такого минимума должна неуклонно сдвигаться вверх по мере роста законопослушности граждан.

Вестник Московского университета МВД России

243

МУЛЬТИАГЕНТНЫЕ ИМПЕРАТИВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЭНЕРГОСНАБЖЕНИЯ ПРИ УПРАВЛЕНИИ РОССИЙСКИМ ЭНЕРГОТРАНСПОРТНЫМ КЛАСТЕРОМ Е.Л. ЛОГИНОВ, доктор экономических наук, заместитель генерального директора Института экономических стратегий; Е.Н. БАРИКАЕВ, кандидат экономических наук, доцент Научная специальность: 05.13.01 — системный анализ, управление и обработка информации E-mail: [email protected] Аннотация. Анализируются проблемы мультиагентного конфигурирования энерготранспортных и производственных бизнес-циклов для реализации мультиагентных императивов обеспечения безопасности энергоснабжения с опорой на интеллектуальные энерготранспортные системы. Ключевые слова: энерготранспортный кластер, энерготранспортная инфраструктура, интеллектуальные энерготранспортные системы.

MULTIAGENT IMPERATIVES OF SAFETY SUPPLY IN THE MANAGEMENT OF RUSSIAN ENERGY TRANSPORT CLUSTER E.L. LOGINOV, doctor of economic sciences, deputy director general of Institute of economic strategy; E.N. BARIKAEV, candidate of economic sciences, associate professor Annotation. The article is devoted to the problems of multi-agent configuration of energy transportation and manufacturing business cycles for the implementation of multi-gentic imperatives of security of supply with support for intelligent energytransport system. Keywords: energy cluster transport, energy and transport infrastructure, intellectual energy and transport systems.

Процессы глобализации, а также проявления глобального финансово-экономического кризиса выявили необходимость выработки глобализационного организационного подхода к «упаковке» различных факторов, ресурсов и компетенций для обеспечения безопасности энерготранспортного кластера России при его интеграции в глобальную энерготранспортную суперсистему [1, с. 34—41]. Глобализационный подход в современных условиях может быть сформирован на основе вариантов использования глобально ориентированного мультиагентного конфигурирования энерготранспортных и производственных бизнес-циклов для реализации мультиагентных императивов обеспечения безопасности энергоснабжения с опорой на интеллектуаль-

244

ные энерготранспортные системы при его интеграции в зарубежные энерготранспортные системы и на мировые энергетические рынки [2, с. 47—52]. Суть предлагаемого подхода мы можем сформулировать следующим образом: разработку стратегии формирования трансевропейско-российско-азиатской энерготранспортной инфраструктуры на основе энерготранспортного сектора России необходимо осуществить на основе стратегической парадигмы квазиконсолидированного оказания энерготранспортных услуг, с концентрацией добавленной стоимости от использования консолидированного национального энерготранспортного потенциала в крупных корпоративных группах энерготранспортных компаний (желательно, с государственным участием)

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

с опорой на квазиинтегрированный российский энерготранспортный кластер (железные, автомобильные и иные дороги, порты и логистические системы, сети газо-, водо-, энергоснабжения, транспортировки нефти и нефтепродуктов и пр.). По мере разрастания таких изменений все большее количество российских и зарубежных энерготранспортных компаний вовлекается в процесс взаимосвязанного международного развития в границах задаваемых условиями глобальной энерготранспортной системы. Оптимизация такого развития в нашей стране требует формирования народохозяйственного энерготранспортного макроцикла с целенаправленным программированием международной конкурентоспособности соответствующих российских энерготранспортных компаний путем мультиагентного конфигурирования энерготранспортных и производственных бизнес-циклов на основе кластерирования энерготранспортных узлов, оперирующих потенциалами российских энерготранспортных компаний в нашей стране и за рубежом с опорой на квазиинтегрированный российский энерготранспортный кластер. В основе рыночного энерготранспортного народохозяйственного макроцикла лежит микроцикл консолидированного использования ключевых производственно-технологических активов корпоративных групп российских энерготранспортных компаний и активов в федеральной, региональной и муниципальной собственности [3, с. 76—80]. Таким образом, консолидация энерготранспортных активов позволяет сформировать энерготранспортный макроцикл, т.е. эффективную бизнес-систему, способную завоевать и удерживать существенную долю евроазиатского рынка с рокировкой (замещением) различных видов энерготранспортных услуг между собой (в рамках цепочки «закольцованных» энерготранспортных и логистических бизнесов) и в конъюнктурно выгодные сегменты энергетических рынков с наибольшей долей добавленной стоимости, а следовательно, обеспечивать рост доходов и финансовое благополучие российской экономики [4, с. 49, 50]. Практическая реализация в рамках предложенной управленческой парадигмы мультиагентного конфигурирования энерготранспортных и производственных бизнес-циклов требует поэтапной трансформации экономических и других механизмов формирования трансевропейско-российско-азиатской

№ 6 / 2013

энерготранспортной инфраструктуры на основе энерготранспортного сектора России в рамках мультиагентных императивов обеспечения безопасности энергоснабжения с опорой на интеллектуальные энерготранспортные системы при его интеграции в глобальную энерготранспортную суперсистему с учетом опыта и перспективных задач Европейского союза по формированию единого европейского инфраструктурного пространства в энерготранспортной сфере. Эффективно решить эту сложнейшую задачу на основе сложившихся в постсоветский период традиционных управленческих методов организации процесса принятия сложных решений в корпоративно дезинтегрированной структуре отрасли не представляется возможным в условиях агрессивно конкурирующих на мировых энерготранспортных рынках транснациональных корпораций и глобального кризиса, обостряющего конкурентные противоречия в структурах организационного, информационного, технологического, экономического и т.п. взаимодействия национальных энерготранспортных систем. Приведенный анализ показывает, что наиболее рациональным подходом к решению проблем управления организацией и реализацией отраслевых взаимосвязей корпоративных групп энерготранспортных компаний при их интеграции в глобальную энерготранспортную суперсистему являются разработка и практическое внедрение новой управленческой стратегии, базирующейся на реализации мультиагентного конфигурирования энерготранспортных и производственных бизнес-циклов. Такое конфигурирование необходимо осуществлять в рамках сквозных инвестиционно-технологических проектов модернизационного характера через формирование интегрированных инвестиционных программ с ориентацией на технологическую интеграцию, организационную координацию и использование консолидированного национального энерготранспортного потенциала как своего рода связанного пакета различных видов энерготранспортных услуг и корпоративно «упакованных» энерготранспортных бизнесов. Для российского энерготранспортного кластера требуется кластерная кооперация — в рамках сквозных инвестиционно-технологических проектов — корпоративных групп энерготранспортных компаний при их интеграции в глобальную энерготранспортную суперсистему для обеспечения безопасности мультиагентного конфигурирования энерготранс-

Вестник Московского университета МВД России

245

портных и производственных бизнес-циклов энерготранспортного кластера России на принципах государственно-частного партнерства. При формировании трансевропейско-российско-азиатской энерготранспортной инфраструктуры на основе энерготранспортного сектора России (с опорой на мультиагентно управляемый российский энерготранспортный кластер) необходима выработка стратегий модернизации и нового строительства в сфере базовой инфраструктуры на всех уровнях управленческих задач энерготранспортных компаний. В рамках такой стратегии необходимы реализация мероприятий, связанных с устранением «узких мест» в развитии организационно структурированных сквозных инвестиционно-технологических циклов в энерготранспортном кластере России с постепенным выравниванием тарифно-ценовых условий для потребителей, поддержка кооперационных программ энерготранспортных компаний и их агрегированных структур с учетом возможных вариантов (сценариев) развития условий функционирования энерготранспортного кластера России и энерготранспортных бизнесов с балансированием и рокировкой (замещением) различных видов энерготранспортных услуг при интеграции в мировые энерготранспортные объединения. Здесь необходимо повышение уровня координации и стандартизации программ научно-технического развития через внедрение интеллектуальных энерготранспортных систем. Трансформация механизмов управления энерготранспортного кластера России при формировании трансконтинентальных (европейско-российско-азиатских) энерготранспортных сетей и трансграничного транзита на основе энерготранспортного сектора России (с опорой на мультиагентно управляемый российский энерготранспортный кластер) должна реализоваться в рамках интеллектуальных энерготранспортных систем. Такая стратегия особенно важна в условиях идущей интенсивной интеллектуализации управления энерготранспортными системами большинства развитых и новых индустриальных стран. При этом необходимо сочетание централизованного иерархического оперативно-диспетчерского управления режимами работы энерготранспортных систем на основе базовой системообразующей инфраструктуры, реализующей функции регистрации, пере-

246

дачи, сбора и обработки информации в центрах управления с посегментным технологическим системно согласованным внедрением элементов интеллектуальных энерготранспортных систем в рамках обеспечения единства энерготранспортного кластера России [5, с. 156—161]. Структуризация этих процессов в рамках новых (федеральных) технологических платформ влияет на формирование базовой инфраструктуры для развития технического уровня энерготранспортных систем нового поколения со смещением в сторону более сложных видов — увеличения доли международной оперативно-технической совместимости составляющих элементов, единых стандартов, а также модульного построения интеллектуальных энерготранспортных систем. В результате происходит формирование многоуровневой системы управления взаимосвязанных энерготранспортных компаний и их агрегированных структур [6, с. 49—55]. Общая проблема преодоления сложившейся дезинтеграции механизмов отраслевого управления транспортом России и рационального взаимодействия различных территориальных сегментов и энерготранспортных бизнесов с балансированием различных видов энерготранспортных услуг и координированием деятельности участников корпоративно дезинтегрированных энерготранспортных циклов пока не решена. До сих пор отсутствуют полное законодательное и организационное обеспечение регулирующих функций государственных органов, равно как и формализованный центр (с реальными полномочиями) ответственности за стратегическую устойчивость энерготранспортных потоков, не доработан порядок регулярного взаимодействия государственных органов на различных уровнях управления и энерготранспортных компаний, в особенности средних и мелких, при решении стратегических задач развития секторов энерготранспортного кластера и территориальной энерготранспортной инфраструктуры нашей страны. В сложившихся условиях необходима реализация кластерного организационно-информационного подхода к преодолению сложившейся дезинтеграции механизмов отраслевого управления транспортом России через осуществление следующих мер: ¨ переход к созданию интеллектуальной энерготранспортной системы России, адаптированной к централизованному иерархическому оперативно-дис-

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013

петчерскому управлению режимами энерготранспортных систем на базе территориальных центров управления и на этой основе формирование отраслевой объединенной информационной системы управления с эффективной информационной и телекоммуникационной инфраструктурой, включая единый центр информатизации отрасли и т.п.; ¨ достоверной информационной базы, содержащей совокупность производственных, технологических, экономических и т.п. параметров энерготранспортных компаний, потребителей, территорий и т.п., доступной для потенциальных запросов государственных органов и корпоративных структур; ¨ введение эффективной системы координации работы хозяйствующих субъектов энерготранспортной отрасли России на основе уточнения функций и полномочий отраслевых (региональных и пр.) органов государственного управления. Характеристики особенностей формирования трансевропейско-российско-азиатской энерготранспортной инфраструктуры на основе энерготранспортного сектора России (с опорой на мультиагентно управляемый российский энерготранспортный кластер) с учетом необходимости обеспечения энерготранспортной безопасности предполагают формирование единой энерготранспортной системы Таможенного (и Евразийского) союза со стержневой ролью российского энерготранспортного кластера (в перспективе с выходом на координацию функциональных энерготранспортных бизнесов в рамках союзного единого энерготранспортного пространства). Здесь требуется разработка модели перехода к новому — международно-интегрированному — формату развития энерготранспортного кластера России с учетом необходимости обеспечения энерготранспортной безопасности нашей страны, стран-партнеров на постсоветском пространстве, евро-азиатских потребителей российских энерготранспортных услуг на основе кластерирования энерготранспортных узлов, оперирующих потенциалами российских энерготранспортных компаний в нашей стране и за рубежом с ориентацией внутри нашей страны на балансирование системно связанных пакетов энерготранспортных услуг при встраивании в систему международных энерготранспортных бизнесов [7, с. 12—20]. При формировании трансконтинентальных (европейско-российско-азиатских) энерготранспортных сетей и трансграничного транзита на основе энерго-

№ 6 / 2013

транспортного сектора России (с опорой на мультиагентно управляемый российский энерготранспортный кластер) необходима адаптивная оптимизация цепочек энерготранспортных бизнесов через усиление межсистемных связей между региональными сегментами энерготранспортного кластера России и национальными сегментами евро-азиатских стран — контрагентов России для обеспечения безопасности энерготранспортной деятельности как условие концентрации в российских энерготранспортных компаниях международноформируемой добавленной стоимости от трансграничного оборота энерготранспортных услуг. В результате, как условие концентрации в российских энерготранспортных компаниях международноформируемой добавленной стоимости от трансграничного оборота энерготранспортных услуг должны быть достигнуты: ¨ адаптивная оптимизация цепочек энерготранспортных бизнесов через усиление межсистемных связей между энерготранспортными узлами, оперирующими потенциалами российских энерготранспортных компаний и повышение эффективности энерготранспортной деятельности, включая глобальное российское оперирование на энерготранспортных рынках с возможностью концентрации для этих целей межкорпоративных пулов энерготранспортных услуг и финансовых средств российских энерготранспортных компаний; ¨ эффективный контроль Российского государства над национальной энерготранспортной инфраструктурой с учетом идущей международной энерготранспортной интеграции, мультиагентная координация оперирования энерготранспортными объектами и услугами в нашей стране и за рубежом. Процессы международной энерготранспортной интеграции определяют необходимость организовать и разместить элементы гибкой структуры управления объектами и сетями российского энерготранспортного кластера в соответствии с приоритетами мультиагентного управления формированием единой энерготранспортной системы Таможенного (и Евразийского) союза со стержневым характером российского энерготранспортного кластера. Здесь необходима реализация мультиагентных принципов улучшения использования региональной и трансграничной энерготранспортной инфраструктуры, сооружения новых мощностей, балансирования межрегиональных

Вестник Московского университета МВД России

247

энерготранспортных потоков и компоновки условий и форм энерготранспортной деятельности в рамках существующих энерготранспортных рыночных механизмов и перспектив их развития с ориентацией на кластерную энерготранспортную безопасность Таможенного (и Евразийского) союза на основе кластерирования энерготранспортных узлов, оперирующих энерготранспортными потенциалами в евро-азиатской суперсистеме. Выстраивание объединенных международных энерготранспортных систем и энергетических рынков требует ускорения темпов развития инфраструктуры управления потоками российских энерготранспортных услуг, включая распределенные трансграничные узлы снабжения и зоны ответственности, сетецентрически организованные распределенные центры прибыли энерготранспортных бизнесов в России и за рубежом и формирования гибкой структуры контроля и регулирования доступа к (собственности) российским энерготранспортным сетям для зарубежных энерготранспортных компаний или российских энерготранспортных предприятий, находящихся под корпоративным контролем иностранных инвесторов. Системные взаимосвязи процессов формирования трансконтинентальных (европейско-российскоазиатских) энерготранспортных сетей и трансграничного транзита на основе энерготранспортного сектора России (с опорой на мультиагентно управляемый российский энерготранспортный кластер) определяют необходимость кластерирования энерготранспортных узлов, оперирующих потенциалами российских энерготранспортных компаний в нашей стране и за рубежом с целью выхода на достижение синергетических эффектов для поддержания системной устойчивости энерготранспортных процессов и объектно-пространственного распределения динамичных зон критической нехватки / излишка энерготранспортных услуг как ответ на риски и угрозы естественных и инициированных кризисов и турбулентности макро-, мезо- и микроэкономического развития.

248

Требуется разработка соответствующих моделей корпоративного, территориального и отраслевого управления и бизнес-моделей, обладающих коренным отличием: возможностью на основе формирования трансконтинентальных (европейско-российско-азиатских) энерготранспортных сетей и трансграничного транзита на основе энерготранспортного сектора России (с опорой на мультиагентно управляемый российский энерготранспортный кластер) для выхода на лидирующие позиции по кластерным факторам конкурентоспособности в мире с нацеленностью на реализацию имеющихся у России реальных и потенциальных преимуществ национального энерготранспортного кластера, а также механизмов государственного и корпоративного управления в этой сфере. Литература 1. Агеев А., Логинов Е. «Новая партия на великой шахматной доске: белые начинают и выигрывают» // Экономические стратегии. 2010. № 1-2. 2. Апканеев А.В., Логинов Е.Л. Стратегические направления совершенствования системы управления предприятиями атомной отрасли // Вестник экономической интеграции. 2010. № 7. 3. Барикаев Е.Н. Бизнес-планирование в условиях криминализации кредитно-финансового сектора экономики // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 34. 4. Барикаев Е.Н., Саудаханов М.В. Значение нефтегазового комплекса для экономики России // Вестник Московского университета МВД. 2008. № 9. 5. Зеленин Д.В., Логинов Е.Л. Новая парадигма управления экономикой: переход к «умным сетям» различного управленческого назначения // Экономические науки. 2010. № 9. 6. Логинов Е.Л., Деркач Н.Л., Логинов А.Е. «Интеллектуальные сети» (smart grid) в электроэнергетике: проблемы управления и безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 20. 7. Логинов Е.Л., Логинов А.Е. Критические потребительские ресурсы как инструмент глобального управления // Финансы и кредит. 2010. № 17.

Вестник Московского университета МВД России

№ 6 / 2013